ÓrgÃo auditado: secretaria municipal de ... - tcm.rj.gov.br · cef caixa econômica federal ......
TRANSCRIPT
ÓRGÃO AUDITADO: SECRETARIA MUNICIPAL DE HABITAÇÃO - SMH TITULAR : Jorge Ricardo Bittar
Secretário de Habitação PERÍODO : 05/09/2011 à 12/12/2011
Execução:
Giuliano Barbirato Alvim Viana Assessor - Técnico de Controle Externo
Matricula: 40/901.370-7
Luizimar de Araújo Júnior Engenheiro
Matricula: 40/901.707-0
Anderson Gewehr Pontes Técnico de Controle Externo
Matricula: 40/901.246-9
SGCE / Secretaria Geral de Controle Externo
Relatório de Auditoria Operacional TCMRJ – SMH 2011
LISTA DE SIGLAS
AEIS Área de Especial Interesse Social
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
CEF Caixa Econômica Federal
COTS Caderno de Orientação Técnico Social
CRFB Constituição da República Federativa do Brasil
CVL Secretaria Municipal da Casa Civil
DORIO Diário Oficial do Município do Rio de Janeiro
EDI Espaço de Desenvolvimento Infantil
FNHIS Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social
GEORIO Instituto de Geotécnica do Município do Rio de Janeiro
IAB Instituto de Arquitetos do Brasil
IBASE Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas
IDH Índice de Desenvolvimento Humano
IPP Instituto Pereira Passos
LOA Lei Orçamentária Anual
PAC Programa de Aceleração do Crescimento
PCRJ Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro
POUSO Posto de Orientação Urbanística e Social
PPA Plano Plurianual
PROAP Programa de Urbanização de Assentamentos Populares
PTTS Projeto Técnico de Trabalho Social
QCI Quadro de Composição de Investimentos
SABREN Sistema de Assentamentos de Baixa Renda
SGCE / Secretaria Geral de Controle Externo
Relatório de Auditoria Operacional TCMRJ – SMH 2011
SCOS Sistema de Controle de Ocupação do Solo
SEOP Secretaria Municipal de Ordem Pública
SGCE Secretaria Geral de Controle Externo
SMAC Secretaria Municipal de Meio Ambiente
SMAS Secretaria Municipal de Assistência Social
SMF Secretaria Municipal de Fazenda
SMH Secretaria Municipal de Habitação
SMU Secretaria Municipal de Urbanismo
SNHIS Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social
SWOT Forças (Strengths), Fraquezas (Weaknesses), Oportunidades (Opportunities) e Ameaças (Threats) Ferramenta utilizada para fazer análise de cenário (ou análise de ambiente),
TCMRJ Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro
SGCE / Secretaria Geral de Controle Externo
Relatório de Auditoria Operacional TCMRJ – SMH 2011
LISTA DE TABELAS
TABELA I - Investimentos
TABELA II - Indicadores por programa – Programa 0210
TABELA III - Indicadores por programa – Programa 0321
TABELA IV - PROAP III / LOA 2011
TABELA V - Urbanização de Assentamentos Precários / LOA 2011
TABELA VI - Trabalhos sociais
TABELA VII - Metas físicas em relação a domicílios atendidos
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Programa Morar Carioca
Figura 2 – Construção do Centro de trabalho, emprego e renda no Morro da Providência
Figura 3 – Detalhe do futuro Plano Inclinado no Morro da Providência
Figuras 4 e 5 – Casas do conjunto habitacional da Colônia Juliano Moreira
Figura 6 – Apartamentos do conjunto habitacional da Colônia Juliano Moreira
Figura 7 – Pavimentação de ruas da Colônia Juliano Moreira
Figura 8 – Construção da Vila dos Idosos
Figura 9 – Construção do Espaço de Desenvolvimento Infantil Leila Diniz
Figura 10 – Contenção na Favela São Carlos
Figura 11 – Pavimentação de via na Favela São Carlos
Figura 12 – Execução de escadaria na Favela São Carlos
Figura 13 – Iluminação na Favela São Carlos
SGCE / Secretaria Geral de Controle Externo
Relatório de Auditoria Operacional TCMRJ – SMH 2011
LISTA DE QUADROS
QUADRO 1 : Questões de auditoria
QUADRO 2 : Stakeholders
QUADRO 3 : Classificação dos assentamentos
GRÁFICOS
GRÁFICO 1 : Fontes de Recursos – PROAP III
GRÁFICO 2 : Fontes de Recursos – Urbanização de Assentamentos Precários
GRÁFICO 3 : Principais pendências para o repasse de recursos
GRÁFICO 4 : Situação Física das obras
ANEXOS
ANEXO 1 : Ofício de Apresentação
ANEXO 2 : Matriz de Planejamento
ANEXO 3 : Análise SWOT
ANEXO 4 : Indicadores do Programa PROAP III
ANEXO 5 : Indicadores do Programa Urbanização de Assentamentos Precários
ANEXO 6 : Matriz de Achados
ANEXO 7 : Caderno de Orientação Técnico Social da CEF
ANEXO 8 : Acompanhamento das licitações
ANEXO 9 : Memorando TCMRJ nº 03/2011
ANEXO 10 : Principais pendências para o repasse de recursos
ANEXO 11 : Situação física das obras do Morar Carioca – Fase 1
SGCE / Secretaria Geral de Controle Externo
Relatório de Auditoria Operacional TCMRJ – SMH 2011
ÍNDICE
1. Introdução ...................................................................................... 7 1.1. Identificação do objeto da auditoria ............................................................ 7 1.2. Antecedentes ..................................................................................................... 7 1.3. Objetivos e escopo da auditoria .................................................................... 8 1.4. Metodologia...................................................................................................... 10
2. Visão Geral ................................................................................... 10 2.1. Conceitos ........................................................................................................... 10 2.2. Principais Stakeholders .................................................................................... 12 2.3. Aspectos Gerais do Plano Municipal de Integração de Assentamentos Precários Informais - Morar Carioca..................................................................... 13 2.3.1. Classificação dos Assentamentos ............................................................. 13 2.3.2. Projetos ............................................................................................................ 14 2.3.3. Monitoramento e controle das favelas .................................................... 14 2.3.4. Regularização Fundiária .............................................................................. 15 2.3.5. Previsão de Investimento............................................................................. 16 2.4. Aspectos orçamentários e financeiros......................................................... 17 2.4.1. Plano Plurianual (PPA) .................................................................................. 17 2.4.2. Lei Orçamentária Anual - LOA ................................................................... 20 2.5. Fases do Morar Carioca.................................................................................. 23 2.6. Execução do Morar Carioca ......................................................................... 23 2.7. Avaliação Pós-ocupacional .......................................................................... 28
3. Achados de Auditoria ................................................................. 29 3.1. Monitoramento do trabalho social............................................................... 29 3.2. Morosidade no cumprimento de exigências para liberação de recursos ...................................................................................................................... 32 3.3. Situação física das obras do Morar Carioca – Fase 1............................... 34 3.4. Metodologia de apuração do cumprimento das metas físicas ............ 35
4. Oportunidades de melhoria ....................................................... 37
5. Conclusão..................................................................................... 38
6. Proposta de encaminhamento .................................................. 38
SGCE / Secretaria Geral de Controle Externo
Relatório de Auditoria Operacional TCMRJ – SMH 2011
1. Introdução
1.1. Identificação do objeto da auditoria
O objeto desta auditoria de natureza operacional são as ações que
integram, no Plano Plurianual – PPA 2010/2013, o Plano Municipal de
Integração de Assentamentos Precários Informais - Morar Carioca,
gerido pela Secretaria Municipal de Habitação - SMH.
A SMH atua na urbanização e regularização de favelas e loteamentos,
ao mesmo tempo em que promove a construção de moradias para
famílias com baixa renda.
O Plano Municipal de Integração de Assentamentos Precários Informais
foi criado em julho de 2010 pela Prefeitura do Rio de Janeiro com o
objetivo de promover a inclusão social através da integração urbana e
social completa e definitiva de todas as favelas do município até o
ano de 2020. O programa faz parte do legado da Prefeitura para
realização das Olimpíadas e tem como meta investir R$ 8 bilhões,
sendo 2 bilhões até 2012.
O Morar Carioca envolve um amplo processo de planejamento
urbano, além da implantação de infraestrutura, equipamentos e
serviços, visando assegurar melhores condições de habitabilidade,
mediante o cumprimento das metas estabelecidas pelo Município.
1.2. Antecedentes
A programação de auditoria para o presente exercício foi aprovada
nesta Corte de Contas em Sessão Plenária de 17/01/2011, processo
TCMRJ 40/163/2011.
O Morar Carioca foi selecionado em razão de ser o principal plano
habitacional da atual gestão do Município do Rio de Janeiro, tendo
SGCE / Secretaria Geral de Controle Externo
Relatório de Auditoria Operacional TCMRJ – SMH 2011
como finalidade a inclusão social e a justiça territorial, duas marcas do
Plano do Legado Urbano das Olimpíadas de 2016.
Ademais, a conquista de condições de moradia digna e segura
constitui-se um dos principais instrumentos de inserção do cidadão e
de sua família na comunidade em que vivem.
Corroborando esse pensamento, a Constituição da República
Federativa do Brasil (CRFB), em seu art 6º, incluiu a moradia como
direito social fundamental do indivíduo, sendo a habitação satisfatória
pressuposto para dignidade da pessoa humana, um dos fundamentos
da CRFB, conforme art. 1º, inciso III.
Ainda sobre o tema, a Carta Magna, em seu art. 23, inciso IX,
determina que é de competência comum da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios “promover programas de construção
de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de
saneamento básico”.
1.3. Objetivos e escopo da auditoria
O objetivo da auditoria foi verificar em que medida a concepção,
execução e operacionalização do Plano Municipal de Integração de
Assentamentos Precários Informais - Morar Carioca têm contribuído
para a melhoria efetiva da qualidade de vida da população
envolvida.
É necessário avaliar a efetividade do Morar Carioca, diante da
possibilidade de se identificar boas práticas para, se possível,
incorporá-las na sua operacionalização, bem como contribuir para
que o gestor implemente uma adequada avaliação do Plano.
SGCE / Secretaria Geral de Controle Externo
Relatório de Auditoria Operacional TCMRJ – SMH 2011
Esses objetivos foram considerados para a definição dos problemas de
auditoria, que foram desdobrados em quatro questões, conforme
apresentados a seguir:
QUADRO 1 : Questões de auditoria
Questão Subquestão 1.1)Os procedimentos de planejamento definidos no órgão consideram a avaliação das ações executadas? 1.2) Há utilização de uma metodologia definida a partir de indicadores sociais, ambientais e de saúde para que seja estabelecida uma hierarquização das áreas de intervenção prioritária? 1.3) Como foram selecionadas as favelas contempladas pelo Morar Carioca ?
1) O programa tem atingido o objetivo de promover a melhoria das condições de habitabilidade nos assentamentos precários definido no PPA?
1.4) Dentro das favelas contempladas, quais são os critérios de escolha das habitações/famílias beneficiadas pelo Plano? 2.1)O indicador estabelecido no PPA 2010/2013 reflete a realidade atual e a esperada?
2) As metas previstas estão sendo alcançadas? 2.2) Há correlação das metas físicas
estabelecidas no PPA 2010/2013 com o indicador e a proposta orçamentária?
3) Qual a representatividade das ações do programa face à demanda geral do Município? 4) Como é otimizada a aplicação dos recursos do programa?
Fonte: Matriz de Planejamento
SGCE / Secretaria Geral de Controle Externo
Relatório de Auditoria Operacional TCMRJ – SMH 2011
1.4. Metodologia
Durante a etapa de planejamento da auditoria, foi consultada a
legislação pertinente, pesquisada a bibliografia e os documentos
obtidos junto à Secretaria Municipal de Habitação.
Com o objetivo de aprofundar os conhecimentos sobre o assunto, bem
como identificar as áreas que poderiam demandar um
aprofundamento da investigação, foram desenvolvidas, ainda, as
seguintes técnicas de diagnóstico de auditoria:
a) Matriz de Planejamento (Anexo 2);
b) Análise SWOT (Anexo 3);
c) Análise Stakeholders
2. Visão Geral
2.1. Conceitos
Ao lado da alimentação, a habitação figura no rol das necessidades
mais básicas do ser humano. Para cada indivíduo desenvolver suas
capacidades e até se integrar socialmente é fundamental possuir
moradia.
Como já salientado, o fato é que a habitação satisfatória consiste em
pressuposto para a dignidade da pessoa humana, um dos
fundamentos da República Federativa do Brasil (art. 1º, III da CRFB).
O autor Nelson Saule Júnior esclarece que:
"A dignidade da pessoa humana como comando constitucional será observada quando os componentes de uma moradia adequada forem reconhecidos pelo Poder Público e pelos agentes privados, responsáveis pela execução de programas e projetos de habitação e interesse social, como elementos necessários à satisfação do direito à moradia". 1
1 Na obra "A Proteção Jurídica da Moradia nos Assentamentos Irregulares". Porto Alegre: Sergio Antônio Fabris, 2004, pág. 149.
SGCE / Secretaria Geral de Controle Externo
Relatório de Auditoria Operacional TCMRJ – SMH 2011
Em observação dirigida à realidade brasileira, o autor afirma que para
a moradia ser classificada como adequada precisaria englobar os
seguintes itens: "segurança jurídica da posse, disponibilidade de
serviços e infraestrutura, custos da moradia acessível, habitabilidade,
acessibilidade e localização e adequação cultural".
Ainda nos dizeres de Nelson Saule Júnior:
"Nas normas definidoras do direito à moradia a aplicação é imediata o que faz com que sua eficácia seja plena. Isto é, de imediato, o Estado brasileiro tem a obrigação de adotar as políticas, ações e demais medidas compreendidas e extraídas do texto constitucional para assegurar e tornar efetivo esse direito, em especial aos que se encontram no estado de pobreza e miséria. Essa obrigação não significa, de forma alguma, prover e dar habitação para todos os cidadãos, mas sim construir políticas públicas que garanta o acesso de todos ao mercado habitacional, constituindo planos e programas habitacionais com recursos públicos e privados para os segmentos sociais que não têm acesso ao mercado e vivem em condições precárias de habitabilidade e situação indigna de vida". 2
Em suma, o que se conclui é que por força constitucional, os
Municípios, como também a União, os Estados e o Distrito Federal,
devem possuir programas e planos habitacionais. Esse conjunto de
ações é que efetivará as opções, prioridades e linhas de ação
contempladas na política habitacional nacional, estadual e municipal,
conforme o caso. Os entes federativos estão obrigados a elaborá-la
não só moralmente, mas também do ponto de vista jurídico. Desta
forma o Município do Rio de Janeiro ao adotar o Plano Morar Carioca
cumpre a sua função constitucional.
2 Na obra citada, págs. 182 e 183. Celso Antônio Bandeira de Mello afirma também que, a partir da Constituição, o Estado brasileiro tem obrigação imediata de estabelecer as medidas necessárias para efetivar os direitos econômicos, culturais e sociais, entre os quais se inclui o direito à moradia (no artigo "Eficácia das Normas Constitucionais sobre Justiça Social", publicado na Revista de Direito Público nº 57/58, págs. 253/254)
SGCE / Secretaria Geral de Controle Externo
Relatório de Auditoria Operacional TCMRJ – SMH 2011
2.2. Principais Stakeholders3
Os stakeholders foram divididos em grupos primários e secundários,
sendo os primeiros os mais afetados, tanto positiva (os beneficiários),
como negativamente (os realocados involuntariamente). Os grupos
secundários são os intermediários no processo de prestação de
serviços.
QUADRO 2 : Stakeholders
3 A técnica de auditoria chamada Análise Stakeholder (Port. nº 5, 18/02/2002, do TCU, que está no boletim TCU nº 13, de 25/02/02) consiste na identificação dos principais atores envolvidos, dos seus interesses e do modo como esses interesses irão afetar os riscos e a viabilidade de programas ou projetos.
PESSOAS/INSTITUIÇÕES CHAVES
PARA REALIZAÇÃO DO MORAR CARIOCA INTERESSE
GRUPOS DE INTERESSES PRIMÁRIOS
População
SMH
Qualidade de vida (usuária)
Gerenciamento do Programa
GRUPOS DE INTERESSES
SECUNDÁRIOS
SMF – Secretaria Municipal de Fazenda TCMRJ SMAC – Secretaria Municipal de Meio Ambiente SMU- Secretaria Municipal de Urbanismo SEOP – Secretaria Municipal de Ordem Pública SMAS- Secretaria Municipal de Assistência Social
Alocação de recursos x metas físicas.
Análise da efetividade/eficácia da atividade. Verificação da sustentabilidade ambiental e emissão de licenças Legislação Urbanística e aprovação dos equipamentos urbanos Planejamento, coordenação e monitoramento das atividades relativas ao ordenamento urbano Cadastramento das famílias beneficiadas
SGCE / Secretaria Geral de Controle Externo
Relatório de Auditoria Operacional TCMRJ – SMH 2011
2.3. Aspectos Gerais do Plano Municipal de Integração de
Assentamentos Precários Informais - Morar Carioca
2.3.1. Classificação dos Assentamentos
Preliminarmente, é preciso entender que as favelas cariocas não se
encontram dispersas pelo território de forma desconexa. Algumas têm
um contorno claramente definido, enquanto outras se encontram
agrupadas em conjunto, com fortes relações entre si.
Respeitando essa dinâmica, a Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro –
PCRJ, em lugar de abordar cada uma delas como se fossem casos
independentes, procedeu a seu agrupamento, o que permitiu
estabelecer dois tipos básicos, denominadas “Unidades”. O primeiro se
refere às favelas isoladas e o segundo àquelas agrupadas em
complexo.
É a partir desta classificação que se pode definir a solução mais
adequada para cada caso. De forma sintética, das 1040 favelas
identificadas pelo Instituto Pereira Passos – IPP em 2011, 494
correspondem à classificação de “favela isolada”, enquanto as
demais 546 estão agrupadas em 147 complexos, perfazendo um total
de 641 unidades.
QUADRO 3 : Classificação dos assentamentos
FAVELAS DO RIO DE JANEIRO Classificação Definição Quantidade
Favelas isoladas Aquelas com limite claramente identificáveis, com denominação própria e distante de outros assentamentos
494
Complexo de favelas
Formadas por favelas que por sua proximidade formam uma mancha urbana única. Excetuam-se dessa classificação as favelas que estão separadas por elementos construídos que dificultem a circulação dos moradores, ou que pertençam às bacias de contribuição distintas
147
Fonte: Instituto Pereira Passos – Sistema de Assentamentos de Baixa Renda (SABREN).
SGCE / Secretaria Geral de Controle Externo
Relatório de Auditoria Operacional TCMRJ – SMH 2011
Assim, tendo em conta a totalidade de assentamentos da cidade e
suas características, a Prefeitura definiu a abrangência das ações
compreendidas pelo Morar Carioca.
2.3.2. Projetos
Considerando que 54 das 641 unidades se encontram urbanizadas, a
meta do Morar Carioca é atuar em todos os 587 assentamentos
precários restantes, beneficiando mais de 240 mil domicílios até 2020.
Para alcançar a meta de urbanização, a Prefeitura firmou um
convênio com o Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB-RJ).
A primeira ação desse convênio foi a realização do “Concurso Morar
Carioca – Conceituação e Prática em Urbanização de Favelas”, por
meio do edital SMH nº 01/2010, publicado no Diário Oficial do Rio de
Janeiro – DORIO do dia 13/10/2010. Este concurso teve como objetivo
selecionar equipes multidisciplinares, coordenadas por arquitetos, para
elaborar projetos de urbanização em diversas favelas na cidade.
O resultado do Concurso foi homologado em 21/12/2010, estando as
equipes vencedoras incumbidas de projetar as intervenções que
beneficiarão uma área de aproximadamente 12 milhões de metros
quadrados, onde serão implantados infraestrutura, equipamentos
comunitários, além de programas sociais, culturais e de lazer.
2.3.3. Monitoramento e controle das favelas
Para melhor eficácia do Morar Carioca é necessário um controle do
crescimento das favelas existentes e do surgimento de novas. Neste
sentido, foram criados os Postos de Orientação Urbanística e Social –
POUSOs, que são unidades descentralizadas da Coordenadoria de
Orientação e Regularização Urbanística da Secretaria Municipal de
Urbanismo. Os POUSOs estão imbuídos em fazer vigorar a legislação
urbanística no tocante à preservação do espaço público e o controle
SGCE / Secretaria Geral de Controle Externo
Relatório de Auditoria Operacional TCMRJ – SMH 2011
do crescimento das comunidades, fiscalizando e orientando quanto
ao uso do solo e prestando apoio na regularização fundiária e
urbanística. Além disso, eles apoiarão o Sistema de Controle de
Ocupação do Solo (SCOS), como postos de alerta e encaminhamento
das demandas locais aos órgãos competentes.
Os POUSOs são compostos de arquitetos, engenheiros, assistentes
sociais e agentes comunitários locais. Hoje existem 30 POUSOs atuando
em 61 favelas e a meta é implantar mais 100 até 2020, alcançando
assim 130 em toda a cidade. Cabe ressaltar que para aproveitar ao
máximo os recursos humanos, um só Pouso cuida de várias favelas.
Além da atuação da SMU, a Secretaria de Ordem Pública (SEOP) é co-
responsável pelas atividades de planejamento, coordenação e
monitoramento de atividades relativas ao ordenamento urbano.
2.3.4. Regularização Fundiária
A Gerência de Regularização Urbanística e Fundiária atua na
regularização de Áreas de Especial Interesse Social (AEIS), como
favelas, loteamentos, reassentamentos e conjuntos habitacionais. A
ação tem o objetivo de reconhecer e garantir a segurança da posse e
o acesso ao título de propriedade pelo morador. A iniciativa visa
contribuir para ampliar os direitos de cidadania da população das
regiões beneficiadas, através da moradia digna, da qualificação do
ambiente urbano e da existência jurídica e administrativa da
habitação. Além disso, busca-se ainda a inserção das áreas
regularizadas nas rotinas de planejamento e controle do uso e
ocupação do solo da cidade, complementando as melhorias que
acompanham as obras de urbanização.
SGCE / Secretaria Geral de Controle Externo
Relatório de Auditoria Operacional TCMRJ – SMH 2011
As ações de regularização objetivam estabelecer um canal de
participação com o morador, a partir de atividades de comunicação,
sensibilização e divulgação nas diversas fases do trabalho.
As etapas da regularização urbanística e fundiária das AEIS abrangem
a pesquisa fundiária, o cadastro dos lotes e das edificações, o
cadastro socioeconômico da população, a elaboração dos projetos
de legalização dos parcelamentos e a titulação dos moradores.
Os títulos concretizam-se através da emissão de documentos que
abrangem concessão do direito real de uso, concessão de uso
especial para fins de moradia, termo de compra e venda e o título de
legitimação da posse.
Estão em processo de licitação a regularização fundiária nos Morros da
Coroa (proc. adm. nº 16/ 001.395/2011) e da Babilônia (proc. adm. nº
16/ 001.396/2011).
2.3.5. Previsão de Investimento
O Morar Carioca é um compromisso internacional da Cidade, pois
integra o Plano de Legado Urbano das Olimpíadas de 2016. Para a
realização do projeto até 2020 o investimento previsto será de R$ 8
bilhões, com recursos da Prefeitura do Rio de Janeiro, Governo Federal
e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), atendendo
aproximadamente 276.139 domicílios. As obras de urbanização serão
executadas respeitando o porte e a condição de urbanização de
cada tipo de unidade.
SGCE / Secretaria Geral de Controle Externo
Relatório de Auditoria Operacional TCMRJ – SMH 2011
TABELA I - Investimentos
Fonte: IPP
Das 641 unidades existentes, há um número estimado de cerca de 138
unidades cuja impossibilidade de urbanização está sendo verificada
através da realização de diagnóstico, tomando-se em conta as
situações de risco assim como a inadequação para o uso residencial.
As famílias residentes nestas áreas serão cadastradas e reassentadas
em unidades habitacionais produzidas pelo Programa Minha Casa,
Minha Vida.
Caso o diagnóstico aponte para a possibilidade de urbanização, as
unidades serão incluídas no Morar Carioca, com enquadramento nas
outras categorias descritas na tabela acima.
2.4. Aspectos orçamentários e financeiros
2.4.1. Plano Plurianual (PPA)
O PPA 2010-20134, no campo da infraestrutura urbana, tem como
diretriz promover parcerias com o governo federal e instituições
privadas, com vistas a viabilizar a produção de unidades habitacionais
4 Lei nº 5.215/2010 de revisão do Plano Plurianual do quadriênio 2010/2013.
TIPO UNIDADES DOMICÍLIOS CUSTO POR DOMICÍLIO
R$
INVESTIMENTO R$
Favelas não urbanizáveis(estimado) 138 12.973 51.000 661.623.000
Favelas com menos de 100 domicílios
193 7.409 22.000 162.998.000
Favelas entre 100 e 500 domicílios
159 37.066 22.000 815.452.000
Favelas com mais de 500 domicílios, parcialmente urbanizadas
36 114.144 25.500 2.910.672.000
Favelas com mais de 500 domicílios, não
urbanizadas 61 104.547 32.500 3.397.777.500
Totais 587 276.139 7.948.522.500
SGCE / Secretaria Geral de Controle Externo
Relatório de Auditoria Operacional TCMRJ – SMH 2011
de baixa renda e a legalização de assentamentos informais e
conjuntos habitacionais.
Neste âmbito se encaixa o Morar Carioca, que tem por objetivo tornar
o Município do Rio de Janeiro referência mundial em melhoria do
Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), qualidade de vida e
inclusão social.
O Morar Carioca, dentro do PPA 2010-2013, está inserido nos Programas
0210 e 0321.
Figura 1 - Programa Morar Carioca
Fonte: SMH
O Programa de Urbanização de Assentamentos Populares (PROAP III)
tem como objetivo geral melhorar a qualidade de vida da população
urbana de baixa renda, aumentando a disponibilidade dos serviços
urbanos e sociais em favelas e loteamentos irregulares. Este programa
será financiado com recursos do BID com a contrapartida do Município
do Rio de Janeiro, tendo os indicadores descritos na tabela a seguir:
SGCE / Secretaria Geral de Controle Externo
Relatório de Auditoria Operacional TCMRJ – SMH 2011
TABELA II - Indicadores por programa – Programa 0210
INDICADORES
Descrição Unidade de medida
Índice de Referência
Índice Esperado
Taxas de domicílios atendidos pelo PROAP Percentagem 0,00 90,00
Número de famílias atendidas pelo PROAP Unidade 0 30.059
Fonte: Lei nº 5.215/2010 (anexo 4)
O Programa de Urbanização de Assentamentos Precários tem como
objetivo geral promover a melhoria das condições de habitabilidade
nos assentamentos precários, com impacto na redução da incidência
e do desordenamento dos assentamentos subnormais, por meio da
urbanização, regularização urbanística e fundiária, inclusão produtiva
e social, e sustentabilidade ambiental. Este programa será financiado
com recursos da União e do Município do Rio de Janeiro, tendo os
indicadores descritos na tabela abaixo:
TABELA III - Indicadores por programa – Programa 0321
INDICADORES
Descrição Unidade de medida
Índice de Referência
Índice Esperado
Número de lotes / domicílios irregulares inscritos na SMH Unidade 95.000 76.000
Número de domicílios sem infraestrutura inscritos no Programa Habitabilidade nos Assentamentos Precários
Unidade 57.345 0
Taxa de participação comunitária nos Programas / Projetos desenvolvidos no SMH
Percentagem 80,00 100,00
Fonte: Lei nº 5.215/2010 (anexo 5)
Para melhor gestão de recursos, os programas acima estão divididos
em várias ações e produtos que serão descritos no item subseqüente,
pertinente a Lei Orçamentária Anual de 2011.
SGCE / Secretaria Geral de Controle Externo
Relatório de Auditoria Operacional TCMRJ – SMH 2011
2.4.2. Lei Orçamentária Anual - LOA5
A LOA 2011 prevê investimentos de R$ 557.783.234,00 com o Morar
Carioca, sendo R$ 86.837.188,00 no Programa PROAP III e
R$ 473.946.046,00 no Programa Urbanização de Assentamentos
Precários conforme tabelas IV e V esquematizadas abaixo:
TABELA IV - PROAP III / LOA 2011
AÇÃO PRODUTO META 2011 TIPO FONTE VALOR
3184 Obra em Favela Unidade 6.392 101 27.255.309
3186
Comunidade Assistida/
Participação Comunitária
Unidade 3.981 112 51.782.944
1510 Urbanização Integrada do PROAP III
3187
Família Realocada /
Indenizações e Aquisições de
imóveis
Unidade 3.888
PI6
79.038.253
3178 Projeto Elaborado Unidade 3 100 449.538
101 1.462.800 1511 Administração e
Projetos do PROAP III 3179
Relatório Elaborado -
Gerenciamento/ Supervisão
Unidade 1 PI
1.912.338
101 4.415.448
112 549.549 1512
Regularização Urbana
e Fundiária do PROAP
3181
Domicílio / Lote Atendido com
Regularização Fundiária
Unidade 1.010 PI
4.964.997
3190 Pessoa
Capacitada Unidade 3.981 101 372.600
112 549.000 1513
Desenvolvimento Institucional do
PROAP III 3192 Produto de
Comunicação Social Elaborado
Unidade 1 PI
921.600
SUBTOTAL 86.837.188
Fonte: Lei nº 5.247/2011
5 Aprovada pela Lei nº 5.247, publicada no DO RIO de 19/01/2011
6 A sigla PI refere-se ao tipo de despesa de capital denominado investimento. Os investimentos são classificados na Lei 4320/64, em seu art.12, § 4º, como dotações para o planejamento e a execução de obras...
SGCE / Secretaria Geral de Controle Externo
Relatório de Auditoria Operacional TCMRJ – SMH 2011
TABELA V - Urbanização de Assentamentos Precários / LOA 2011
AÇÃO PRODUTO META 2011 TIPO FONTE VALOR
100 87.700.834 3119
Domicílios Atendidos
Unidade 10.875 102 7.548.304
108 43.199.480
146 49.317.519
1002 PAC –
Urbanização
3122 Lote / Domicílios Regularizados
Unidade 12.477
PI
187.766.137
1035
Regularização Urbanística e Fundiária de Assentamentos
de Baixa Renda
3123 Lote / Domicílios Regularizados
Unidade 220 PI 100 225.000
100 16.953.434
101 8.359.949
102 1.977.718 3125
Lote / Domicílios Regularizados
Unidade 12.649
108 6.509.735
110
65.810.701
112 123.787.118
113 282.865
146 55.721.530
1215
Urbanização de
Assentamentos Informais
3126 Domicílios Atendidos
Unidade 13.095
PI
279.403.050
3237 Plano Elaborado Unidade 1 100
200.000
118
3.751.855
1892
Plano Municipal de Habitação de Interesse Social 3192
Produto de Comunicação Social Elaborado
Unidade 1 C7
3.951.855
2497 Atividades Sociais Complementares N/T N/T C 100 2.400.000
2860 Estudos e Projetos para Implantação de
Infraestrutura Urbana N/T N/T C 100 200.000
2253 Recuperação da Qualidade Ambiental e Urbanização de Áreas de Baixa Renda
Unidade A
definir PI 100 4
SUBTOTAL 473.946.046
Fonte: Lei nº 5.247/2011
7 A sigla C refere-se ao tipo de despesa corrente denominado custeio. Os custeios são classificados na Lei 4320/64, em seu art.12, § 1º, como dotações para manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis.
SGCE / Secretaria Geral de Controle Externo
Relatório de Auditoria Operacional TCMRJ – SMH 2011
Dentro do PROAP III os recursos originários da Prefeitura8 perfazem
cerca de 40% do total a ser investido, enquanto no Programa de
Urbanização de Assentamentos Precários os mesmos totalizam 25%. A
distribuição dos investimentos por fonte de recurso pode ser visualizada
nos gráficos 1 e 2:
GRÁFICO 1 : Fontes de Recursos – PROAP III
0,52%
38,59%
60,90%
Fonte 100
Fonte 101
Fonte 112
GRÁFICO 2 : Fontes de Recursos – Urbanização de Assentamentos Precários
8 Recursos originários da Prefeitura: Fontes 100, 101 e 102.
22,72%2,01%10,49%
13,89%
26,12% 22,16%
1,76%
0,06%0,79%
Fonte 100
Fonte 101
Fonte 102
Fonte 108
Fonte 110
Fonte 112
Fonte113
Fonte 118
Fonte 146
SGCE / Secretaria Geral de Controle Externo
Relatório de Auditoria Operacional TCMRJ – SMH 2011
2.5. Fases do Morar Carioca
Foram definidas três grandes fases para implantação do Morar
Carioca:
Morar Carioca Fase 1: Integra projetos cujos financiamentos estavam
em fase de contratação ou faziam parte do banco de projetos da
SMH.
Morar Carioca Fase 2: Foram priorizados 40 agrupamentos, de acordo
com os critérios destacados no quadro abaixo, cujos projetos serão
contratados entre 2011 e 2012, com prazo de conclusão de 2 anos.
Morar Carioca Fase 3: Compreende o restante das favelas urbanizáveis
com mais de 100 domicílios.
2.6. Execução do Morar Carioca
O estágio atual do Morar Carioca se concentra na Fase 1, onde as
obras de urbanização serão executadas, respeitando o porte e a
condição de cada tipo de unidade.
Nos pequenos assentamentos com menos de 100 domicílios serão
executadas pequenas obras de rede de abastecimento de água,
esgotamento sanitário, drenagem pluvial, iluminação pública e
pavimentação.
Nas favelas entre 100 e 500 domicílios o programa de habitação de
urbanização básica prevê a construção de sistema de abastecimento
de água, esgotamento sanitário, drenagem pluvial, iluminação pública
e viária, além de áreas de lazer, paisagismo, eliminação de áreas de
risco e regularização urbanística.
SGCE / Secretaria Geral de Controle Externo
Relatório de Auditoria Operacional TCMRJ – SMH 2011
Nas favelas com mais de 500 domicílios existem dois tipos de
classificação:
a) Parcialmente urbanizadas9 – onde haverá ações complementares
de urbanização em sistemas de abastecimento de água, esgotamento
sanitário, drenagem pluvial, iluminação pública e viária, além de áreas
de lazer, paisagismo, equipamentos públicos, ampliação da
acessibilidade, eliminação de áreas de risco, desadensamento parcial
e regularização urbanística.
b) Não urbanizadas - serão realizados programas de urbanização com
construção, complementação ou ampliação de sistema de
abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem pluvial,
iluminação pública e viária, além de áreas de lazer, paisagismo,
equipamentos públicos, ampliação da acessibilidade, eliminação de
áreas de risco, desadensamento parcial, regularização urbanística,
promoção de novas oportunidades habitacionais e conservação e
manutenção dos serviços e equipamentos públicos.
Atualmente estão em fase de execução 35 obras, nas quais estão
inclusos: Centro de Trabalho e Emprego, Plano Inclinado, Centros
Esportivos, Espaço de Desenvolvimento Infantil, apartamentos e casas
do conjunto habitacional, entre outros.
De forma ilustrativa foram selecionadas algumas obras relevantes,
conforme figuras a seguir:
9 Favela parcialmente urbanizada é aquela que foi objeto de programas de urbanização integrada, que ainda requer a complementação e/ou recuperação da infraestrutura.
SGCE / Secretaria Geral de Controle Externo
Relatório de Auditoria Operacional TCMRJ – SMH 2011
Figura 2 – Construção do Centro de Trabalho, Emprego e Renda no Morro da Providência
Figura 3 – Detalhe do futuro Plano Inclinado no Morro da Providência
Figuras 4 e 5 – Casas do conjunto habitacional da Colônia Juliano Moreira
SGCE / Secretaria Geral de Controle Externo
Relatório de Auditoria Operacional TCMRJ – SMH 2011
Figura 6 – Apartamentos do conjunto habitacional da Colônia Juliano Moreira
Figura 7 – Pavimentação de ruas da Colônia Juliano Moreira
Figura 8 – Construção da Vila dos Idosos Figura 9 – Construção do Espaço de Desenvolvimento Infantil Leila Diniz
SGCE / Secretaria Geral de Controle Externo
Relatório de Auditoria Operacional TCMRJ – SMH 2011
Figura 10 – Contenção na Favela São Carlos Figura 11 – Pavimentação de via na Favela São Carlos
Figura 12 – Execução de escadaria na Favela São Carlos
Figura 13 – Iluminação na Favela São Carlos
SGCE / Secretaria Geral de Controle Externo
Relatório de Auditoria Operacional TCMRJ – SMH 2011
2.7. Avaliação Pós-ocupacional
Avaliação pós-ocupacional é um procedimento que deve ocorrer no
final da execução dos contratos do Morar Carioca, permitindo ao
Gestor o monitoramento das ações e de seus resultados, avaliando
também o modo, em que medida e por que determinadas famílias
foram beneficiadas.
Para este fim a SMH contrata, no decorrer das obras, empresas de
gerenciamento que, mensalmente, através de relatórios gerenciais,
indicam principais problemas, análise de risco, acompanhamento dos
cronogramas de desembolso e metas.
Ao final das obras, a empresa gerenciadora elaborará relatório final,
com registros fotográficos, medidas executadas, valores financeiros e
sugestões para suporte e manutenção. Além disso, serão formadas
Comissões Especiais de Aceite Definitivo, com indicação dos
responsáveis na SMH que irão avaliar a qualidade da intervenção e se
a execução ocorreu de acordo com o que foi contratado.
A SMH elaborou uma licitação cujo termo de referência é a
contratação de serviços técnicos especializados para a apoiar a
Secretaria no gerenciamento do PROAP III (PA 16/000.435/2011 –
TCMRJ 40/2662/2011, em tramitação).
Este gerenciamento tem como escopo, de forma exemplificativa, a
análise de resultados, detalhando produtos e efeitos; identificação das
causas que afetaram ou contribuíram para sustentabilidade do
projeto; síntese dos impactos socioambientais; apoio na avaliação de
impactos do programa, medindo sua eficácia com base nos
indicadores de objetivos e resultados descritos na matriz final, incluindo
a avaliação da efetividade dos programas sociais financiados pelo
PROAP III.
SGCE / Secretaria Geral de Controle Externo
Relatório de Auditoria Operacional TCMRJ – SMH 2011
Para um alcance maior desta avaliação pós-ocupacional, está em
fase de licitação o PA 16/001.310/2011, cujo objeto é o Gerenciamento
Morar Carioca, que inclui outras comunidades não contempladas pelo
PROAP III.
3. Achados de Auditoria
A avaliação do Plano Morar Carioca foi consubstanciada na Matriz de
Achados (anexo 6) e nos achados de auditoria explanados a seguir:
3.1. Monitoramento do trabalho social
O trabalho técnico social nos programas de desenvolvimento urbano
destinados às populações de baixa renda visa a contribuir para a
sustentabilidade e sucesso dos mesmos, propiciando o envolvimento
dos beneficiários.
Esse trabalho consiste no conjunto de ações educativas adequadas à
realidade socioeconômica e cultural da população, com o intuito de
promover a mobilização comunitária, a educação ambiental e a
capacitação profissional, procurando atender às principais demandas
sociais existentes.
A participação comunitária nos processos de decisão, implantação e
manutenção do empreendimento, compromete os beneficiários,
levando-os a exercerem seus direitos e deveres, propicia a
manifestação da população atendida para a produção de
intervenções adequadas às suas necessidades e realidade socio-
cultural, permitindo também transparência e afirmação da cidadania.
O trabalho social é desenvolvido a partir da elaboração do Projeto
Técnico de Trabalho Social – PTTS, cuja formulação está baseada no
Caderno de Orientação Técnico Social – COTS (anexo 7), produzido
pela Caixa Econômica Federal (CEF).
SGCE / Secretaria Geral de Controle Externo
Relatório de Auditoria Operacional TCMRJ – SMH 2011
A partir do PTTS é elaborado o termo de referência que é a base da
licitação do trabalho social. São selecionadas empresas cujo objeto
social e equipe existente têm comprovadamente experiência no
desenvolvimento de ações sociais.
A SMH vem realizando licitações para contratação de organização
especializada com experiência na questão da participação social, de
forma a subsidiar novas ações, bem como os escritórios de arquitetura,
objetivando a realização dos diagnósticos sociais participativos,
conforme tabela abaixo.
TABELA VI - Trabalhos sociais
Processo Objeto Valor Prazo
16/001.322/10 TRABALHO TÉCNICO SOCIAL - Morro da Coroa/ Babilônia / Chapéu Mangueira 2.128.826,43 24 meses
16/000.672/11 TRABALHO TÉCNICO SOCIAL – Morro da
Providência 1.067.968,80 24 meses
16/000.464/11
DIAGNÓSTICO SOCIAL - Providência, Chapadão, Pedreira, Est. D’Alva,
N.S.Guia, Pq. Prol Penha 620.500,00 6 meses
16/001.241/11 TRABALHO TÉCNICO SOCIAL – Colônia
Juliano Moreira 1.560.000,00 24 meses
Fonte: SMH ( anexo 8)
Posteriormente à elaboração dos trabalhos sociais, surge a
necessidade de montagem de um sistema de monitoramento social
para criação de indicadores.
Nesse sentido, a Secretaria Municipal de Habitação, através de uma
dispensa de licitação (proc. adm. 16/000.697/2011), buscou a
contratação de uma organização, na qual a empresa beneficiada foi
o Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (IBASE), que
apresentou na sua proposta técnica destaque para um
monitoramento ativo para a Fase 2 do Morar Carioca, atendendo as
seguintes diretrizes:
SGCE / Secretaria Geral de Controle Externo
Relatório de Auditoria Operacional TCMRJ – SMH 2011
a) Realizar pesquisas de campo quantitativas, por amostragem
probabilística, dos chefes de domicílio das favelas dos 40
agrupamentos;
b) Elaborar o diagnóstico social participativo em consonância com o
cronograma de implantação dos projetos urbanísticos do Morar
Carioca;
c) Desenhar e montar um sistema de monitoramento de indicadores
sociais;
d) Estimular, durante o prazo de execução dos serviços, a
participação qualificada dos moradores das favelas inseridas no
âmbito do Morar Carioca, para promover diálogo nas propostas
de urbanização e integração à cidade do Rio de Janeiro;
e) Realizar pesquisas adicionais em continuidade ao processo de
monitoramento e avaliação.
Fica caracterizada a ausência de sistema de monitoramento social
para a Fase 1 do Morar Carioca, que se comprova através da resposta
ao Memorando TCMRJ nº 03 (anexo 9), bem como pelo fato de não
haver previsão de contratação.
Por conseqüência, a SMH desconhece se o trabalho social
programado atingiu os resultados a que se propunha, haja vista que a
realização de um diagnóstico social em todas as suas fases favorece a
correta apropriação e uso dos sistemas/melhorias implantados, por
meio de atividades de caráter informativo e educativo, bem como da
melhoria econômico-financeira da comunidade e por atividades que
possibilitem a disseminação de informações referentes à educação
sanitária e ambiental.
SGCE / Secretaria Geral de Controle Externo
Relatório de Auditoria Operacional TCMRJ – SMH 2011
3.2. Morosidade no cumprimento de exigências para liberação de
recursos
Considerando que a efetividade das ações do Morar Carioca
depende do aparato financeiro do BID e da União, sendo que esses
recursos são intermediados pelo agente financeiro Caixa Econômica
Federal, entendeu-se necessário diagnosticar quais os entraves
enfrentados pela SMH na gestão local do Plano.
Foram questionadas quais dificuldades vinham sendo encontradas na
contratação dos recursos do Programa e as principais apresentadas
encontram-se elencadas no gráfico abaixo, que resume o quadro de
pendências da CEF em atendimento pela SMH (anexo 10).
GRÁFICO 3 : Principais pendências para o repasse de recursos
31%
28%
12%
0% 10% 20% 30% 40%
Necessidade deRegularizaçãofundiária
A não atualização doCronograma Físico eFinanceiro
Não atendimento aoPlano de TrabalhoTécnico Social- PTTS
Como está evidenciado no gráfico acima, as principais dificuldades na
contratação de recursos do programa são, respectivamente, o não
atendimento ao Plano de Trabalho Técnico Social- PTTS (31%), a não
atualização do Cronograma Físico e Financeiro (28%) e a necessidade
de regularização fundiária (12%).
SGCE / Secretaria Geral de Controle Externo
Relatório de Auditoria Operacional TCMRJ – SMH 2011
Foram consideradas como outras dificuldades, além das já
mencionadas, as seguintes pendências, que somando perfazem 29%:
a) Declaração de cumprimento da Lei nº 11.124/200510;
b) Indicação de Terrenos;
c) Reenvio de Cronograma Físico e Financeiro
d) Envio de documentos e projetos
e) Suspensão do contrato de gerenciamento
f) Projeto de contenção da GEORIO
g) Análise de Orçamento
h) Readequação do Quadro de Composição de Investimentos - QCI.
O aperfeiçoamento da capacidade institucional da SMH em
administrar as exigências estipuladas pelo Agente Financeiro para
liberação de recursos beneficia não só as ações do Plano Morar
Carioca, mas a própria gestão de outros programas executados pelo
Município do Rio de Janeiro, como, por exemplo, o Programa Minha
Casa Minha Vida.
O fortalecimento da capacidade de planejamento e análise dos
municípios revela-se, assim, como fator decisivo para a definição e
implementação da política habitacional do país.
A elaboração de um diagnóstico situacional em que haja uma análise
pormenorizada dos documentos necessários exigidos pela Caixa
Econômica Federal para a liberação de recursos evitaria a existência
de pendências.
Dessa forma, pretende-se propiciar maior eficiência alocativa na
consignação de recursos orçamentários às ações do Programa. A
partir desse diagnóstico situacional, aliado, no que couber, à utilização
de outros critérios relevantes, o Gestor do Plano Morar Carioca terá
10 A Lei nº 11.124/2005 dispõe sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social - SNHIS, cria o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social - FNHIS e institui o Conselho Gestor do FNHIS.
SGCE / Secretaria Geral de Controle Externo
Relatório de Auditoria Operacional TCMRJ – SMH 2011
melhor conhecimento das necessidades locais, que poderão servir
como suporte no rateio das dotações.
Por extensão, contribuirá para a integração de programas, trará maior
equidade na alocação dos recursos e fortalecerá o controle quanto
ao cumprimento das prioridades destacadas nesses diagnósticos.
3.3. Situação física das obras do Morar Carioca – Fase 1
De acordo com o controle da SMH (anexo 11), verifica-se que 30% das
obras estão concluídas ou em fase de conclusão.
Dentro das obras não concluídas, que atinge o percentual de 70%: 12%
se encontram suspensas; 23,0% atrasadas e 35% em situação normal,
isto é, seu andamento está de acordo com o cronograma físico.
GRÁFICO 4: Situação Física das obras
Essa situação evidencia que a eficácia do programa pode estar
comprometida, tendo em vista o percentual significativo de atrasos e
suspensões na Fase 1 do Morar Carioca.
23%
12%35%
30%
ATRASADAS
SUSPENSAS
NORMAL
CONCLUÍDA
SGCE / Secretaria Geral de Controle Externo
Relatório de Auditoria Operacional TCMRJ – SMH 2011
Os atrasos e suspensões são decorrentes da dificuldade no
cumprimento das exigências estabelecidas pela Caixa Econômica
Federal, bem como da necessidade de adequação dos projetos
executivos, readequação de planilhas orçamentárias e não
cumprimento dos cronogramas físico-financeiros.
Os atrasos reiterados das obras e as constantes paralisações
atrapalham, ainda, a continuidade dos trabalhos sociais, assim como a
substituição de famílias que vinham sendo beneficiadas.
É recomendável, nesse sentido, que se crie indicador de desempenho
relativo aos contratos de repasse de obras que estejam na situação
paralisada, atrasada ou não-iniciada, seja por motivo de
responsabilidade do Contratante como da Contratada, discriminando-
os por tipo de situação, como, por exemplo, contingenciamento
orçamentário, atraso no repasse, pendência na documentação de
engenharia, imprevisão na implementação de projetos e outros.
3.4. Metodologia de apuração do cumprimento das metas físicas
As fases de controle e a avaliação em um processo de planejamento
servem, principalmente, para apurar os pontos positivos e negativos, e
verificar o quanto das metas iniciais foram alcançadas, de modo a se
obter um melhor norteamento para os próximos passos de execução
de um programa.
Nisso tem grande importância a veracidade dos dados referentes à
execução física, para que, a partir daí, sejam analisadas as causas dos
resultados verificados, e posteriormente sejam tomadas decisões .
No âmbito do PPA 2010-2013, o Plano Morar Carioca, no Programa
Urbanização de Assentamentos Precários, possui 2 (duas) ações cujo
produto tem como indicador o número de domicílios atendidos.
SGCE / Secretaria Geral de Controle Externo
Relatório de Auditoria Operacional TCMRJ – SMH 2011
TABELA VII - Metas físicas em relação a domicílios atendidos
AÇÃO PRODUTO META 2011
1002 PAC –
Urbanização 3119
Domicílios Atendidos
Unidade 10.875
1215
Urbanização de
Assentamentos Informais
3126 Domicílios Atendidos
Unidade 13.095
A metodologia de apuração do cumprimento das metas físicas só
considera o número de domicílios atendidos ao término das obras, isto
é, quando todas as melhorias de infraestrutura, como, por exemplo,
água e esgoto, estão disponíveis aos moradores.
As metas físicas estipuladas no PPA devem ser cumpridas anualmente,
no entanto as obras do Morar Carioca acabam ultrapassando o
período de um ano, o que dificulta a correta avaliação do
cumprimento do índice. Desta forma, as metas anuais acabam não
sendo cumpridas pela SMH, gerando uma possível distorção na
avaliação do programa, prejudicando o redimensionamento das
metas físicas para o planejamento dos anos posteriores.
SGCE / Secretaria Geral de Controle Externo
Relatório de Auditoria Operacional TCMRJ – SMH 2011
No intuito de buscar uma solução que evite a distorção anual das
metas físicas, seria necessário que a SMH adotasse uma outra forma de
contabilização da execução física, ou avaliasse a possibilidade de
alteração do indicador que leva em consideração domicílios
atendidos.
Com isso, espera-se que os dados disponíveis sejam fidedignos a ponto
de permitir uma correta avaliação do programa dentro de um
paradigma de gestão orientada para resultados.
4. Oportunidades de melhoria
A partir das considerações apresentadas ao longo deste relatório, a
equipe de auditoria sugere à jurisdicionada a adoção das seguintes
oportunidades de melhoria:
a) Tendo em vista que a 1ª fase do Morar Carioca está no inicio de
execução, com obras inclusive ainda não iniciadas, recomenda-se
que se estude uma forma de criar um sistema de monitoramento que
gere indicadores sociais fidedignos para esta fase, conforme relatado
no item 3.1;
b) Elaboração de um diagnóstico situacional em que haja uma análise
pormenorizada dos documentos necessários exigidos pela Caixa
Econômica Federal para a liberação de recursos, evitando o
surgimento de pendências, conforme relatado no item 3.2;
c) Recomenda-se que se crie indicador de desempenho relativo aos
contratos de repasse de obras que estejam na situação paralisada,
atrasada ou não-iniciada, seja por motivo de responsabilidade do
Contratante como da Contratada, discriminando-os por tipo de
situação, tendo em vista o previsto no item 3.3;
SGCE / Secretaria Geral de Controle Externo
Relatório de Auditoria Operacional TCMRJ – SMH 2011
d) No intuito de buscar uma solução que evite a distorção anual das
metas físicas, seria necessário que se adotasse uma outra forma de
contabilização da execução física, ou avaliasse a possibilidade de
alteração do indicador que leva em consideração domicílios
atendidos, tendo em vista o exposto no item 3.4.
5. Conclusão
Assim, esta Comissão propõe que cópia do presente e de seus anexos
sejam remetidos à SMH, para que se manifeste sobre as oportunidades
de melhoria propostas no item 4, e, considerando-as cabíveis, junte aos
autos o plano de ação com os respectivos prazos de implementação
das mesmas.
6. Proposta de encaminhamento
Por fim, sugere-se o encaminhamento de cópia do presente relatório,
juntamente com os anexos para os órgãos abaixo listados:
6.1. ao Gabinete do Prefeito; 6.2. à Secretaria Municipal da Casa Civil (CVL); 6.3. à Secretaria Municipal de Fazenda (SMF); 6.4. à Secretaria Municipal de Urbanismo (SMU). Espera-se que a implementação das Oportunidades de Melhoria,
formuladas pelo TCMRJ, possa contribuir para uma utilização mais
efetiva dos recursos disponíveis.
Rio de Janeiro, 14 de dezembro de 2011.
Giuliano Barbirato Viana Técnico de Controle Externo
Matrícula 40/901.370
Luizimar Feliciano Jr. Engenheiro
Matrícula 40/901.707
Anderson Gewehr Pontes Técnico de Controle Externo
Matrícula 40/901246