ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding ... · ontwikkelingen in internationale...
TRANSCRIPT
Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid
Postbus 7010
6801 HA Arnhem
T 026 355 24 00
F 026 351 50 51
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie Versie 431N1103/DEFINITIEF 3.0
30 november 2012
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
2 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
Colofon
Opdrachtgever: Ministerie van Veiligheid en Justitie
Contactpersoon: De heer drs. C. Goemans
Titel: Ontwikkelingen in crisisbeheersing in de Europese
Unie vanuit Nederlands perspectief.
Datum: 30 november 2012
Status: Concept
Versie: 3.0
Projectnummer: 431N1103
Projectleider: De heer drs. C. Tonnaer
Projectgroep: De heer R. Beerens MSc.
Mevrouw dr. ir. M. Duyvis
De heer ing. V. van Vliet
Klankbord en advies: De heer ir. P. Glerum MCDm
Review: De heer dr. M. van Duin
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 3
Inhoud
Colofon 2
Inhoud 3
1 Inleiding 5
2 Rampenbestrijding wereldwijd 7 2.1 Introductie 7 2.1.1 Definities 8 2.2 Organisaties 11 2.2.1 Verenigde Naties (VN) 12 2.2.2 Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO) 14 2.2.3 Non-Gouvernementele Organisaties (NGO) 15 2.3 Ontwikkelingen: van internationaal naar Europa 16
3 Rampbestrijdingsstructuren EU 17 3.1 Introductie 17 3.1.1 Definitie 18 3.1.2 Beginselen 18 3.2 Structuren, mechanismen en instrumenten 19 3.2.1 Verdrag van Lissabon 19 3.2.2 Civil Protection Mechanism 20 3.2.2.1 Inhoud van het Civil Protection Mechanism 21 3.2.2.2 Activering van het Civil Protection Mechanism 22 3.2.3 Emergency and Crisis Coordination Arrangements (CCA) 25 3.2.3.1 Inhoud van de CCA 25 3.2.3.2 Activering van de CCA 25 3.2.3.3 CCA en CPM: twee structuren voor crisismanagement binnen de EU 26 3.2.4 European External Action Service (EEAS) 26 3.3 Ontwikkelingen 27
4 Rampbestrijdingsstructuren in Nederland 29 4.1 Introductie: principe van opschaling en samenwerking 29 4.1.1 Definities 30 4.1.2 Bestuurlijk 32 4.2 Organisaties, structuren en mechanismen 33 4.2.1 Wettelijke structuren 34 4.2.1.1 Commando plaats incident 34 4.2.1.2 Team bevolkingszorg 34 4.2.1.3 Het regionaal operationeel team 35 4.2.1.4 Het gemeentelijk beleidsteam 35 4.2.1.5 Het regionaal beleidsteam 35 4.2.2 GRIP (Gecoördineerde Regionale IncidentbestrijdingsProcedure) 35 4.2.3 Rampbestrijdingscapaciteit in Nederland 37 4.3 Ontwikkelingen 37
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
4 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
5 Ontwikkelingen 39 5.1 De EU en de internationale wereld 39 5.1.1 Terminologie & definities: humanitaire hulp, civil protection en
rampenbestrijding 39 5.1.2 EU, VN en NAVO 41 5.2 Ontwikkelingen binnen EU Civil Protection 43 5.2.1 Politieke discussies binnen EU Civil Protection 43 5.3 Nederland en het verstrekken en ontvangen van buitenlandse
assistentie 45 5.3.1 Verstrekken van buitenlandse assistentie 45 5.3.2 Ontvangen van buitenlandse assistentie 47 5.4 Operationele uitdagingen bij het ontwikkelen en inzetten
van capaciteiten 50 5.5 Algemene ontwikkelingen 52 5.6 Tot slot 52
Bijlage 1: Afkortingen en begrippen 55 Bijlage 2: Literatuur 57 Bijlage 3: Lijst van Experts 59 Bijlage 4: Achtergrondinformatie CPM 61 Bijlage 5: Verdrag van Lissabon 65 Bijlage 6: Achtergrondinformatie CCA 67 Bijlage 7: Case study: overstroming Polen 2010 69 Bijlage 8: Hyogo Framework for Action 2005-2015 73 Bijlage 9: UN OCHA 75 Bijlage 10: Rampenbestrijdingscapaciteit in EU 77 Bijlage 11: Rampenbestrijdingscapaciteit in Nederland 79
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 5
1 Inleiding
Kennis en inzichten op het gebied van internationaal rampen- en crisis management
worden steeds belangrijker voor Nederland en andere (EU) landen. Landsgrenzen
vervagen onder andere door de opkomst en ontwikkeling van moderne transport- en
communicatiemiddelen. De huidige economische en staatkundige situatie creëert
kansen om internationaal samen te werken in rampen- en crisismanagement.
Bovendien zullen grote rampen en crises zich niets aantrekken van aspecten zoals
(staatkundige) regio- of landsgrenzen, regionale- of nationale capaciteiten en
aanwezige kennis op het gebied van bijv. CBRN, natuurbranden of overstromingen.
Een goede samenwerking en afstemming kan dan ook meerdere voordelen opleveren
indien nationale middelen op een effectieve en efficiënte manier (internationaal)
worden benut.
Deze toenemende aandacht voor internationaal rampen- en crisismanagement blijkt ook uit recente praktijkvoorbeelden: te denken valt aan de Nederlandse respons in Haïti en de voorbereidingen op binnenkomende buitenlandse bijstand in Nederland tijdens de overstromingsoefening EU FloodEx 2009. Daarnaast heeft Nederland ook de mogelijkheid om in nationaal, VN of EU verband een Urban Search and Rescue (USAR)-module in te zetten en worden er door een aantal veiligheidsregio’s initiatieven ontplooid om modules te ontwikkelen die (in EU-verband) inzetbaar dienen te zijn voor reddingswerkzaamheden (EU WaterSave) of ‘High Capacity Pumping’ bij overstromingen. Verder heeft men in Nederland ook de beschikking over diverse EU opgeleidde ‘Civil Protection’ en ‘technical’ experts en internationale specialisten zoals het Rampen Identificatie Team (RIT).
De Europese Unie speelt een belangrijke rol bij de organisatie van deze
internationale assistentie bij rampenbestrijding. Dit rapport is een weerslag van een
verkennend onderzoek naar structuren, organisaties, capaciteiten en afspraken op
het gebied van internationale rampenbestrijding, met een sterke focus op Nederland
en de Europese Unie.
De doelstelling van het onderzoek luidt als volgt:
Een informatieve verkenning van de recente ontwikkelingen op het gebied van
landsgrensoverschrijdend rampen- en crisismanagement binnen de Europese
Unie vanuit Nederlands perspectief.
Kennis van en inzicht in de werking van de Nederlandse en de EU-
rampenbestrijdingsstructuren kunnen de effectiviteit en efficiëntie1 van ontvangen en
verstrekken van (EU) responscapaciteiten verhogen, doordat met deze kennis een
betere voorbereiding op de internationale rampenbestrijding kan plaatsvinden.
Bi- en multilaterale afspraken tussen (buur)landen over samenwerking bij
crisisbeheersing in bijvoorbeeld grensregio’s zijn geen onderwerp van dit onderzoek.
Een onderzoek dat nauw aansluit bij dit rapport, is een vergelijkend onderzoek dat
onlangs is uitgevoerd door het Lectoraat Crisisbeheersing van het NIFV en de
Politieacademie waarbij de organisatie van crisisbeheersing in Nederland vergeleken
1 Lagadec (1993) geciteerd in Kelly (1995): “Efficiency means…resources are well matched to the problem. On the other hand, you can effectively solve the problem in an inefficient way, by tossing many things at the problem, even if you overuse resources.”
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
6 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
wordt met Belgie, Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Zweden. Hierbij is
gekeken naar verschillen en overeenkomsten tussen landen op thema’s als
bestuurlijke organisatie, operationele organisatie, inzet van vrijwilligers,
maatschappelijke organisaties en burgers, wet- en regelgeving en planvorming,
evalueren en een case study naar de reactie op de mexicaanse griep.
Het onderzoek waar dit rapport ‘Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding’
op is gebaseerd bestaat uit twee delen: een literatuurstudie en een serie interviews
met experts. Ter illustratie is in bijlage 7 een case study opgenomen waarin concreet
wordt ingegaan op een voorbeeld van internationale bijstandsverlening. De
literatuurstudie inventariseert de informatie die in verschillende documenten en
andere schriftelijke bronnen te vinden is. In interviews wordt deze informatie
geverifieerd en wordt nader ingegaan op recente ontwikkelingen.
Structuur
Crises houden zich niet aan landsgrenzen, denk maar aan bijvoorbeeld het SARS-
virus, rampen worden complexer en dynamischer van aard waarbij zogenaamde
cascade-effecten kunnen optreden zoals zichtbaar tijdens de zeebeving in Japan
(2011). Dit vraagt om onder andere internationale en flexibele samenwerking bij de
bestrijding van rampen. De lidstaten van de EU kunnen (gecoördineerd door de EU)
bij een ramp bijstand verlenen als het getroffen land onvoldoende capaciteit heeft
om de ramp met eigen middelen te bestrijden. Deze bijstand moet gecoördineerd
worden. Hiervoor is een coördinatiestructuur in het leven geroepen. Deze
coördinatiestructuur houdt in dat lidstaten (op vrijwillige basis) nationale
capaciteit(en) beschikbaar stellen en dat deze capaciteiten, bijvoorbeeld via het EU-
coördinatiemechanisme, naar het rampgebied worden verzonden en ter plaatse
worden ingezet.
Daarnaast kent Nederland een eigen structuur van rampenbestrijding. Om zicht te
krijgen op de wijze waarop de EU-structuur aan kan sluiten op de Nederlandse
structuur en vice versa, is in dit rapport ook de Nederlandse structuur beschreven.
De EU- en Nederlandse rampenbestrijdingsstructuren functioneren in een
internationale, wereldwijde context (omschreven in hoofdstuk 2). Gelet op recente
internationale ontwikkelingen in andere beleidsterreinen zoals de financiële sector is
het te verwachten dat wereldwijde en Europese ontwikkelingen in de
rampenbestrijding invloed kunnen hebben op (de organisatie van) de
rampenbestrijding in de EU en in Nederland. In dit rapport worden per niveau –
wereldwijd, EU, Nederland - de belangrijkste afspraken en ontwikkelingen op het
gebied van preparatie en respons bij rampen, in relatie tot de
rampenbestrijdingsstructuren en –capaciteiten, kort beschreven. De focus van dit
onderzoek ligt op het leggen van verbanden tussen het Europese en het nationale
niveau: een uitwerking hiervan is te vinden in hoofdstuk 3, respectievelijk hoofdstuk
4. Aangezien deze twee niveaus niet los van wereldwijde ontwikkelingen gezien
kunnen worden, wordt in hoofdstuk 2 eerst het algemene, wereldwijde kader
geschetst. In hoofdstuk 5 worden de visies op ontwikkelingen in internationale
rampenbestrijding en crisisbeheersing van de geïnterviewde experts weergegeven.
Hoofdstuk 6 is een korte beschouwing van het resultaat van deze verkenning.
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 7
2 Rampenbestrijding wereldwijd
Figuur 1: Leden van de Verenigde Naties (blauw)2
2.1 Introductie
Om iets te kunnen zeggen over internationale ontwikkelingen op het gebied van
rampenbestrijding en crisisbeheersing, is het van belang om in kaart brengen hoe de
wereld om ons heen (lees: buiten Nederland) eruit ziet. De in dit rapport gevolgde
indeling is gebaseerd op informatie uit studies naar ‘internationale relaties’ en
‘internationaal recht’. Vanuit Nederlands perspectief kunnen we dan verschillende
(bestuurlijke) niveaus onderscheiden: het nationale niveau en het internationale
niveau, waarbij het internationale niveau binnen de EU kan zijn (ook wel
supranationaal niveau genoemd) of buiten de EU (wereldwijd).
Met het nationale niveau bedoelen we de rampenbestrijding zoals die in een land
georganiseerd is. In Nederland kennen we niet één landelijke
rampbestrijdingsorganisatie, maar is de rampenbestrijding neergelegd bij de
veiligheidsregio’s (als ‘verlengt lokaal bestuur’ waarvoor iedere gemeente in een
veiligheidsregio bestuurlijke verantwoordelijkheid draagt). Deze veiligheidsregio’s
kunnen wel centraal gecoördineerd en ondersteund worden.
Binnen de rampenbestrijding wordt er van oudsher vanuit gegaan dat de meeste
rampen lokaal verankerd zijn3, in de zin dat ze een duidelijke locatie van ontstaan
hebben en een geografisch afgebakend effectgebied. Recente crises zoals crises
veroorzaakt door het H5N1-virus, SARS, terrorisme en cybercrime, laten echter zien
dat deze klassieke benadering voor rampen niet altijd geldt voor crises, zeker als het
gaat om de zogenaamde transboundary crises (Ansell, Boin en Keller, 2010).
Aangezien beide begrippen, ramp en crisis, zich richten op een gebeurtenis of
2 Afbeelding afkomstig van Wikipedia: http://en.wikipedia.org/w/index.php?title=File:United_Nations_Members.svg&page=1 . 3 Dit geldt in ieder geval voor branden en zware ongevallen. Voor andere soorten crises ligt dit soms anders, denk aan voedselcrises, epidemieën en ICT-storingen.
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
8 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
situatie waarbij er een ernstige afwijking is ten opzichte van de ‘normale’ situatie
worden ze in dit rapport doorelkaar gebruikt. In sommige gevallen zijn het
synoniemen van elkaar, in andere gevallen is de keuze voor een begrip ingegeven
door beleid. Ieder hoofdstuk heeft daarom een kader dat een korte beschrijving geeft
van relevante definities om enige verheldering te bieden.
De respons op rampen en crises zal meestal in eerste instantie lokaal zijn. Echter,
zodra het lokale en vervolgens nationale niveau overvraagd worden, er gebrek is aan
specialistische expertise of als bestuurlijke of geografische grenzen vervagen, kan er
op een hoger niveau gezocht worden naar capaciteiten voor assistentie of
coördinatie.
Er bestaat internationaal gezien een grote variëteit aan verschillende (sub)systemen,
mechanismen, units, teams enzovoort voor rampenbestrijding, waardoor het moeilijk
vast te stellen is hoe multidisciplinaire voorbereiding, assistentie en coördinatie
gestructureerd zijn. Uitgangspunt is echter dat de verschillende niveaus in de
verschillende schakels van de rampencyclus (disaster cycle) invloed op elkaar zullen
uitoefenen, onder andere door middel vanverdragen, wet- en regelgeving en andere
afspraken. Internationale (lees: wereldwijde) verdragen vormen het hoogste niveau
dat de kaders bepaalt waarbinnen Europese en nationale wet- en regelgeving dient
te worden vastgesteld.
2.1.1 Definities
Alvorens dieper in te gaan op de structuren van de internationale rampenbestrijding,
introduceren wij hieronder een aantal begrippen die betrekking hebben op het
internationale kader, oftewel het ‘humanitarian response system’.4 Aangezien de
lilteratuur veelal Engelstalig is, worden hieronder Engelstalige definities
weergegeven. Indien er echter voor een bepaalde term een goed Nederlands
equivalent bestaat, heeft dat in de verdere tekst van dit rapport de voorkeur. In
gevallen waarbij de Engelse term meer gangbaar is, zal echter de Engelse term
gebruikt worden.
Civil Defence The system of measures, usually run by a governmental agency, to protect the civilian population in wartime, to respond to disasters, and to prevent and mitigate the consequences
of major emergencies in peacetime. Civil Protection
The protection of the populations and their environments from risks and threats (Wendling, 2010).5 Disaster Management A comprehensive approach and activities to reduce the adverse impacts of disasters. Disaster Response
A sum of decisions and actions taken during and after disaster, including immediate relief, rehabilitation and reconstruction.
4 Bron: Reliefweb Glossary of Humanitarian Terms: http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/4F99A3C28EC37D0EC12574A4002E89B4-reliefweb_aug2008.pdf. 5 NB.Civil Protection wordt voornamelijk gebruikt door de Europese Unie en zal daarom nader besproken worden in hoofdstuk 3.
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 9
Emergency Relief
The immediate survival assistance to the victims of crisis and violent conflict. Most relief operations are initiated on short notice and have a short implementation period (project objectives are generally completed within a year). The main purpose of emergency relief is to save lives. Humanitarian Assistance
Aid that seeks to save lives and alleviate suffering of a crisis affected population. Humanitarian assistance must be provided in accordance with the basic humanitarian principles of humanity, impartiality and neutrality, as stated in General Assembly Resolution 46/182. In addition, the UN seeks to provide humanitarian assistance with full respect for the sovereignty of States. Assistance may be divided into three categories - direct assistance, indirect assistance and
infrastructure support - which have diminishing degrees of contact with the affected
population.
Katoch (2006) stelt dat het belangrijk is om onderscheid te maken tussen de meer
algemene ‘humanitarian aid (or assistance)’ enerzijds en hulpverlening in
rampsituaties (‘civil protection’) anderzijds. Volgens Katoch (2006) heeft
hulpverlening in rampsituaties een uniek karakter: vooral het plotselinge karakter
van veel natuurrampen en de ‘hoge-druk-omgeving’ van levens redden in de vroege
fase van een ramp maken de respons uniek. De internationale gemeenschap heeft
hiervoor diverse (sub-) systemen, instrumenten en mechanismen die rekening
houden met de rampcyclus en aansluiten bij de behoeften van de getroffen
bevolking. In dit rapport ligt de focus op de hulpverlening in rampsituaties; echter,
de scheiding tussen ‘humanitarian aid’ en ‘civil protection’ is soms erg vaag.
Daarnaast maken veel organisaties onderscheid tussen maatregelen die aan de
‘voorkant’ genomen dienen te worden (bijvoorbeeld ‘disaster risk reduction’ en
‘preparedness’) en maatregelen die genomen worden nadat een ramp zich heeft
voorgedaan (‘response’, ‘relief’ en ‘recovery’). Dit wordt geïllustreerd in Figuur 2.
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
10 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
Figuur 2: The overlapping phases in recent major disasters (Worldbank, 2008:29)
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 11
2.2 Organisaties
Figuur 3: Schematisch overzicht van het wereldwijde ‘systeem’ van
rampenbestrijding
Vanwege de complexiteit van de internationale wereld van rampenbestrijding,
crisisbeheersing en humanitaire hulp beperken wij ons tot een eerste impressie van
de, in onze ogen, hoofdrolspelers.
De belangrijkste internationale gouvernementele organisaties op het gebied van
rampenbestrijding en crisisbeheersing zijn de Verenigde Naties (VN) en de Noord
Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO). Daarnaast zijn er non-gouvernementele
organisaties werkzaam op dit gebied, zoals het Rode Kruis (bijzondere positie, zie
ook paragraaf 2.2.3), Artsen zonder Grenzen, Oxfam, enzovoort. Met name de
afspraken en Verdragen rondom crisisbeheersing binnen de Verenigde Naties zijn van
invloed op Europese en Nederlandse regelgeving.
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
12 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
2.2.1 Verenigde Naties (VN)
Figuur 4: UN OCHA concept: On-Site Operations Coordination Centre als spin in het
web6
Binnen de Verenigde Naties wordt de preparatie en respons bij rampen en crises
gecoördineerd door het bureau voor de coördinatie van humanitaire zaken van de
Verenigde Naties (Engels: UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs;
UN OCHA)7. Zie bijlage 9. UN OCHA richt zich voornamelijk op het coördineren (in
samenwerking met het getroffen land) van de grootschalige internationale
hulpverleningsactiviteiten en financiële geldstromen die na een ramp op gang
komen; hiervoor beschikt UN OCHA over een coördinatiestructuur. Daarnaast
beschikt UN OCHA over een aantal specifieke systemen zoals het UN Disaster
Assessment and Coordination system (UNDAC)8, en coördineert UN OCHA specifiek
de inzet van UN geclassificeerde Urban Search and Rescue teams door de UN
International Search and Rescue Advisory Group (UN INSARAG)9 en bijbehorende
mechanismen, zoals een on-site operations coordinations centre (OSOCC). Ter
illustratie is in figuur 5 het organigram voor een inzet van USAR.NL conform de
INSARAG-guidelines opgenomen.
6 (http://ochanet.unocha.org/p/Documents/OSOCC%20Guidelines.pdf) 7 Voor meer informatie over UN OCHA zie: http://www.unocha.org 8 Voor meer informatie over UNDAC zie: http://www.unocha.org/what-we-do/coordination-tools/undac/overview 9 Voor meer informatie over UN INSARAG zie: http://www.unocha.org/what-we-do/coordination-tools/insarag/overview
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 13
MinVenJ MinBZ
Country Focal Point
Headquarters
USAR.NL
Team Leader
UN OCHA
LEMA
UNDAC
Internation
al USAR Teams
RDC
OSOCC
VO
GDACS
Deputy Team
Leader /
Operations
Officer
SAR Group A-D
Staff and
Support Group
Gezagslijn Communicatielijn Operationele gezagslijn
Operations Focal Point
Figuur 5: Voorbeeldschema voor inzet USAR.NL (Bron: Handleiding USAR.NL, april 2012)
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
14 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
Verder speelt UN OCHA een belangrijke rol bij het coördineren van de humanitaire
hulpverlening van, onder andere, NGO’s door het Inter-Agency Standing Committee
(IASC)10 middels de zogenaamde clusterbenadering (cluster approach)11.
Uiteraard zullen er in geval van een specifieke ramp of crisis naast UNDP, UN ISDR
en UN OCHA ook andere VN-organisaties een belangrijke rol spelen (ingebed in de
clusterbenadering). Denk bijvoorbeeld aan de Hoge Commissaris voor de
Vluchtelingen van de VN (United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR),
het Wereldvoedselprogramma (World Food Programme, WFP) of de
Wereldgezondheidsorganisatie (World Health Organisation, WHO).
Van oudsher bereiden we ons voor op de bestrijding van de ongewenste effecten van
rampen en crises (de ‘achterkant’ van de rampcyclus). Echter, het laatste decennium
is er internationaal ook steeds meer aandacht voor de ‘voorkant’ van de rampcyclus:
voor het reduceren van de kans op rampen of crises en het vooraf nemen van
maatregelen die de impact van crises beperken. Deze insteek wordt ‘disaster risk
reduction’ of kortweg DRR genoemd. Het gaat hierbij om een systematische aanpak
voor het identificeren, analyseren en beperken van risico’s om te voorkomen dat
incidenten optreden of dat incidenten uitgroeien tot een ramp of crisis. Internationaal
zijn voornamelijk de Verenigde Naties een pleitbezorger van deze aanpak, in het
bijzonder UN ISDR (United Nations International Strategy for Disaster Reduction) en
UNDP (United Nations Development Programme).
Een van de belangrijkste internationale initiatieven op het gebied van
rampenbestrijding- en crisisbeheersingstructuren met een bijzondere focus op
‘Disaster Risk Reduction’ (DRR) is het Hyogo Framework for Action (HFA). Het HFA is
onderdeel van de UNISDR en gerelateerd aan de Millennium Doelstellingen van de
VN die aangenomen werden door 168 VN-lidstaten. Het HFA kiest voor vijf
zogenaamde ‘priorities for action’, die gezien worden als kern voor een DRR-aanpak.
Bijlage 8 geeft een samenvatting van de strategische doelstellingen, prioriteiten en
dergelijke van het HFA.
Het ‘Hyogo framework for Action’ (‘kader van Hyogo’) is een 10-jarenplan met als
doel de wereld beter te beveiligen tegen natuurrampen, door de veerkracht van
landen en gemeenschappen te verhogen (“The HFA is a 10-year plan to make the
world safer from natural hazards.”). Het HFA is het eerste en meest gedetailleerde
plan dat per sector en actor uitlegt en beschrijft wat nodig is om verliezen bij rampen
te reduceren. Het is ontwikkeld en besproken met vele partners zoals overheden,
internationale organisaties en experts. Het is in 2005 door 168 lidstaten aangenomen
tijdens de World Conference on Disaster Reduction, in Kobe, Hyogo (Japan, 18-22
Jan 2005).12
2.2.2 Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO)
Een andere internationale speler op het gebied van crisisbeheersing (naast de VN) is
de Noord Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO). Deze van oudsher militaire
verdedigingsorganisatie houdt zich de laatste jaren ook steeds vaker bezig met het
leveren en coördineren van ondersteuning bij grootschalige internationale crises. De
reeds beschikbare militaire middelen worden dan ingezet voor het leveren van
ondersteuning bij rampen. Vooral landen in het oosten van de Europese Unie en
10 Voor meer informatie over IASC zie: http://www.humanitarianinfo.org/iasc/ 11 Voor meer informatie over de clusterbenadering en de verschillende clusters zie: http://oneresponse.info 12 Bron: http://www.unisdr.org/we/coordinate/hfa
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 15
zogenoemde NATO Partnership for Peace (PfP)-landen hechten veel waarde aan de
ondersteuning door NAVO. Er zijn echter ook landen die liever geen militaire
ondersteuning ontvangen bij het oplossen van humanitaire crises. De NAVO beschikt
voor dit soort humanitaire missies over een aparte sectie die de coördinatie van
capaciteiten in geval van een ramp binnen het NAVO-gebied regelt: het NATO Euro-
Atlantic Disaster Response Coordination Centre (EADRCC)13. Het voornaamste doel
van het EADRCC is het faciliteren en coördineren van de NAVO-ondersteuning indien
er een verzoek via het EADRCC is binnengekomen. Om dit goed ten uitvoer te
kunnen brengen onderhoudt het EADRCC nauwe banden met de Verenigde Naties. In
sommige gevallen zijn rampen ‘te klein’ voor de VN. In zo’n geval kan een
organisatie als de NAVO wel een rol spelen.
2.2.3 Non-Gouvernementele Organisaties (NGO)
Naast de hiervoor genoemde ‘gouvernementele organisaties’ is er een diversiteit aan
niet-gouvernementele organisaties (NGO’s) die onafhankelijk van de overheid
reageren in geval van een (al dan niet internationale) ramp. Vaak zijn NGO’s
partners in specifieke projecten. Westerse overheden financieren nationale of
internationale NGO’s om bepaalde doeleinden te verwezenlijken die zij zelf als
overheid niet of minder goed menen te kunnen bereiken.
Een aantal bekende NGO’s die op het gebied van hulpverlening bij rampen werkzaam
zijn, zijn, onder andere, Oxfam, CARE en Artsen zonder Grenzen. Sommige
organisaties (zoals het Nederlandse Rode Kruis, CARE en Cordaid) werken bovendien
internationaal samen als ‘Partners for Resilience’ als het gaat om klimaatgerelateerde
rampen. Ook werken verschillende organisaties samen met de VN in de
eerdergenoemde clusterbenadering waarbij afspraken zijn gemaakt over de
coördinatie van hulpverlening op basis van de hulpbehoefte (cluster) zoals
(drink-)water, voedsel en bescherming (zie paragraaf 1.2.2). Een NGO bepaalt
echter zelf in hoeverre deze bereid is om samen te werken met de VN of andere
gouvernementele organisaties. Organisaties zoals Artsen zonder Grenzen stellen zich
bijvoorbeeld juist onafhankelijker op ten opzichte van de VN.
Het Rode Kruis14
Een bijzondere non-gouvernementele organisatie is de Internationale Federatie van
Rode Kruis- en Rode Halve Maanverenigingen (IFRC) en in het bijzonder het
Internationaal Comité van het Rode Kruis (ICRC). Het ICRC kenmerkt zich als
bijzondere en bovenal neutrale organisatie die zich ten doel heeft gesteld om mensen
te helpen ‘altijd, iedereen en overal’ op basis van zeven grondbeginselen (te weten:
menslievendheid; onpartijdigheid; neutraliteit; onafhankelijkheid; vrijwilligheid;
eenheid en algemeenheid).
Het Internationale Comité van het Rode Kruis is een onafhankelijke organisatie,
gevestigd in Genève. Het treedt als neutrale tussenpersoon op bij gewapende
conflicten. Het Comité biedt hierbij bescherming aan de zieken en gewonden,
krijgsgevangenen, ontheemden en de burgerbevolking van het conflictgebied.
Nationale verenigingen ondersteunen het ICRC onder meer door financiële middelen,
hulpgoederen en gedelegeerden beschikbaar te stellen.
De Internationale Federatie van Rode Kruis- en Rode Halve Maanverenigingen is het
overkoepelende orgaan van alle erkende nationale Rode Kruisverenigingen. De IFRC
is eveneens gevestigd in Genève en is in 1919 opgericht. De Federatie opereert
buiten conflictgebieden. De Federatie helpt nationale verenigingen, bijvoorbeeld bij
13 Voor meer informatie over het EADRCC zie: http://www.nato.int/eadrcc/ 14 De informatie over het Rode Kruis is afkomstig van www.rodekruis.nl.
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
16 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
grote rampen, en ondersteunt hen bij de opbouw van een sterke vereniging. Het
Rode Kruis is tegenwoordig hét symbool voor neutrale en onpartijdige hulp aan
mensen in nood.
2.3 Ontwikkelingen: van internationaal naar Europa
In de voorgaande paragrafen is in vogelvlucht de internationale context geschetst
waarbinnen de Europese rampenbestrijding opereert. Met name de positie ten
opzichte van de VN is hierbij van belang.
In 2007 hebben de Europese Raad, het Europees Parlement en de Europese
Commissie de ‘Europese consensus over humanitaire hulp’ ondertekend, waarin de
gemeenschappelijke zienswijze (zoals waarden, principes15 en beleid) voor
humanitaire hulp door de EU zijn beschreven, alsmede de positie van de EU ten
opzichte van de VN en NGO’s zoals het Rode Kruis. Enkele relevante passages vindt
u in onderstaand kader.
De EU heeft sinds 2004 afspraken gemaakt met de VN over ‘Joint Standard
Operating Procedures for coordination of disaster response’ met betrekking tot het
uitvoering geven aan de coördinatie van de rampenbestrijding binnen en buiten de
Europese Unie16. Hierin is ook afgesproken dat bij rampen binnen de EU, de EU de
hoofdrol speelt in de coördinatie, en bij rampen buiten de EU, de VN. Daarnaast zijn
er ook afspraken gemaakt over de ontwikkelingen van trainingprogramma’s en het
houden van (gezamenlijke) oefeningen ter voorbereiding op mogelijke gezamenlijke
missies.
15 De fundamentele principes van humanitaire hulp zijn: neutraliteit, menselijkheid, onafhankelijkheid en onpartijdigheid. 16 Meer informatie: http://ec.europa.eu/echo/about/international_cooperation_en.htm
(art. 25) “De EU steunt vastberaden de centrale en algemene coördinerende rol van de Verenigde Naties, met name van het Bureau voor de Coördinatie van Humanitaire Aangelegenheden (OCHA), bij het bevorderen van een samenhangende internationale respons op humanitaire crises.” (art. 49) “De VN en haar hulpverleningsagentschappen vormen de spil van het
internationaal humanitair systeem als normerende, coördinerende en voornaamste uitvoerende instantie van de humanitaire hulp. Daarnaast heeft het Internationale Comité van het Rode Kruis een gespecialiseerd mandaat op basis van internationale verdragen en is het dikwijls, vooral in conflictsituaties, een van de weinige partners en soms de enige die toegang hebben en zo bescherming en humanitaire bijstand kunnen bieden.”
(art. 71) “(…) De EU bevestigt andermaal dat haar inspanningen stevig moeten worden verankerd in een bredere internationale aanpak, waarbij het VN-OCHA een centrale coördinerende rol speelt. Resolutie 46/182 van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties blijft in dit opzicht een leidraad.” (art. 75) “(…) Derhalve zal de EU de internationale werkzaamheden in het
Actiekader van Hyogo bevorderen en de coördinerende rol van de Internationale
Strategie voor Rampenpreventie ondersteunen, teneinde de zelfredzaamheid op alle niveaus te versterken via strategische planning en maatregelen.”
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 17
3 Rampbestrijdingsstructuren EU
Figuur 6: Europese Unie17
3.1 Introductie
De EU beschikt over verschillende organisatiestructuren, mechanismen en
instrumenten voor de internationale (samenwerking bij) bestrijding van crises en
rampen. In het kader van dit onderzoek zijn met name van belang het Civil
Protection Mechanism (CPM; Europese Commissie), de Emergency and Crisis
Coordination Arrangements (CCA; Raad van de EU) en de structuren en
instrumenten van de European External Action Service (EEAS). Alvorens deze aan de
orde te stellen, gaan wij hieronder kort in op het begrip civiele bescherming en de
beginselen van de Europese rampenbestrijding.
17 Bron: Wikipedia: http://en.wikipedia.org/w/index.php?title=File:EU_Globe_No_Borders.svg&page=1.
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
18 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
Figuur 7: EU Instruments for Crisis Management18
3.1.1 Definitie
In de Europese rampenbestrijding staat het begrip ‘civiele bescherming’ centraal:
Civiele bescherming (civil protection) De bescherming van de burgerbevolking tegen de gevolgen van door de natuur of de mens veroorzaakte rampen.19
3.1.2 Beginselen
De lidstaten van de EU zijn autonoom verantwoordelijk voor de preventie van en
voorbereiding op de bestrijding van crises en rampen in het eigen land. De
mechanismen voor de samenwerking van EU-lidstaten bij rampenbestrijding zijn
bedoeld voor crises en rampen die vanwege de omvang en/of de gevolgen de
bestrijdingsmogelijkheden van het getroffen land(en) te boven gaan. De Europese
(EU) samenwerking bij rampenbestrijding gaat uit van vier beginselen (Vollmer
2011).
18 Bron: Vollmer 2011, ACRIMAS Report D2.1 19 Definitie is compilatie uit omschrijvingen Wikipedia, Council Decision 2007/779/EC, Euratom en COM(2011) 934 final, 2011/0461 (COD), Brussels 20.12.2011 ‘Proposal for a Decision of the European Parliament and of the Council on a Union Civil Protection Mechanism’.
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 19
Aan de basis ligt het principe van solidariteit: de lidstaten van de EU steunen elkaar
bij grote rampen en crises. In het Verdrag van Lissabon is dit beginsel in de
solidariteitsclausule (artikel 222) formeel vastgelegd (zie bijlage 5).
Het beginsel van subsidiariteit staat centraal: de EU komt alleen in actie als Europese
samenwerking doeltreffender is dan de eigen initiatieven van de afzonderlijke EU-
landen. Met andere woorden, een ramp wordt op het laagste mogelijke niveau
bestreden.
Een derde uitgangspunt is het principe dat reeds bestaande structuren en
capaciteiten voor rampenbestrijding niet worden gedupliceerd.
Het uitgangspunt van gezamenlijke verantwoordelijkheid, ten slotte, houdt in dat de
lidstaten gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor de preventie van en voorbereiding
op rampen in de EU. Elke lidstaat is zelf verantwoordelijk voor de preventie van en
preparatie op rampen op nationaal niveau en wordt geacht rekening te houden met
de consequenties die een (nationale) ramp kan hebben op EU-niveau.20
3.2 Structuren, mechanismen en instrumenten
3.2.1 Verdrag van Lissabon
Het Verdrag van Lissabon21, in werking getreden op 1 december 2009, heeft een
aantal nieuwe condities geschapen voor de Europese samenwerking bij
rampenbestrijding (Vollmer 2011).
Het Verdrag benoemt de EU als “een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht” (artikel
67, Verdrag van de Europese Unie). Het Stockholm programma22 richt zich op de
verdere ontwikkeling van die ruimte van vrijheid, veiligheid en recht in de periode
2010-2014. Eén van de prioriteiten in dit programma is de bescherming van
Europese burgers tegen georganiseerde misdaad, terrorisme en andere dreigingen.
Versterking van de samenwerking bij civiele bescherming en rampenbestrijding is
onderdeel van de strategie om Europa veiliger te maken. Het Stockholm programma
stelt dat de Europese rampenbestrijding, binnen en buiten de EU, gebaseerd moet
zijn op een geïntegreerde aanpak en de volledige keten van preventie, preparatie,
respons en herstel. Naast de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de
bescherming van de eigen burgers, is onderlinge solidariteit van de lidstaten is
hierbij essentieel. In het Verdrag van Lissabon is het solidariteitsbeginsel
geformaliseerd, in de solidariteitsclausule (artikel 222), zie bijlage 5.
De instelling van de functie van de Hoge Vertegenwoordiger van de EU voor het
buitenlands en veiligheidsbeleid van de EU bij de Raad van de EU23 en van de
European External Action Service (zie ook paragraaf 3.2.4) beoogt de consistentie en
eenheid van het buitenlands beleid van de EU te vergroten.
Het Verdrag van Lissabon wijdt artikel 196 specifiek aan civiele bescherming (zie
bijlage 5). Dit artikel stelt dat de EU de “samenwerking tussen de lidstaten
(bevordert,) om zodoende te komen tot een grotere doeltreffendheid van de
20 In Nederland circuleert de mening dat bijstand eerst van dichtbij moet komen (DLD/BE) en daarna verder weg, zie ook proces handboek nationale bijstand deel 2. 21 het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie; C83/148 Publicatieblad van de Europese Unie 30.3.2010. 22 Council of the European Union 2 december 2009, 17024/09. 23 Voorzitter van de Raad van ministers van buitenlandse zaken, tevens vice-voorzitter van de Europese Commissie.
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
20 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
systemen ter voorkoming van en bescherming tegen natuurrampen of door de mens
veroorzaakte rampen”.
3.2.2 Civil Protection Mechanism
Het Civil Protection Mechanism24 valt onder DG ECHO van de Europese Commissie.
De officiële naam is DG Humanitarian Aid and Civil Protection. ECHO is de
‘merknaam’, stammend uit de tijd dat het nog geen DG was, maar een office:
European Commission Humanitarian Office - ECHO. Het Civil Protection Mechanism is
in 2001 ingesteld en in 2007 herzien (Council Decision 2001/792/EC, Euratom, en
Council Decision 2007/779/EC, Euratom)25.
Bij het Civil Protection Mechanism zijn behalve de 27 EU-lidstaten ook Liechtenstein,
Noorwegen, IJsland, Kroatië en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië
(FYROM, Former Yugoslav Republic of Macedonia) aangesloten.
Beschikking 2007/779/EC beschrijft het doel en het toepassingsgebied van het Civil
Protection Mechanism, stelt eisen aan de paraatheid van de lidstaten en beschrijft de
werking van het Civil Protection Mechanism alsmede de rol van de Europese
Commissie en het Voorzitterschap.
Het algemene doel van het Civil Protection Mechanism is als volgt omschreven:
“Het algemene doel van het mechanisme is om, op verzoek, ondersteuning te
verlenen in ernstige noodsituaties en de door de lidstaten en de Gemeenschap
geboden bijstandsinterventies beter te helpen coördineren, rekening houdend
met de bijzondere behoeften van geïsoleerde, ultraperifere en andere
gebieden of eilanden van de Gemeenschap.” (2007/779/EC)
En:
“Het mechanisme beoogt een vlottere respons op het gebied van civiele
bescherming bij alle soorten ernstige noodsituaties, zoals rampen veroorzaakt
door de natuur of de mens, terreurdaden en technologische, radiologische en
ecologische ongevallen die zich in de Gemeenschap of daarbuiten voordoen,
met inbegrip van verontreiniging van de zee door ongevallen. Dit zijn allemaal
noodsituaties waarin bijstand op het gebied van civiele bescherming kan
worden gevraagd ter versterking van het reactievermogen van het getroffen
land.” (2007/779/EC)
Via het Civil Protection Mechanism stellen lidstaten, op verzoek en op vrijwillige
basis, nationale capaciteit (mensen, expertise, middelen, modules enzovoort)
beschikbaar voor bijstand bij de rampenbestrijding.
Civil Protection Financial Instrument Voor de financiering van de voorbereiding en uitvoering van het Civil Protection
Mechanism is het Civil Protection Financial Instrument ingesteld (2007/162/EC). Het
biedt de basis voor en stelt voorwaarden en criteria aan de financiering van acties en
begunstigden, en voorziet in toezicht en maatregelen om onregelmatigheden en
fraude te voorkomen.
Herziening van het Civil Protection Mechanism
De Europese Commissie werkt momenteel aan herziening van het Civil Protection
Mechanism, waarbij het tevens met het Civil Protection Financial Instrument zal
24 Voorheen: het Community Mechanism for Civil Protection
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 21
worden samengevoegd. Zie paragraaf 3.3 voor de (voor dit onderzoek) belangrijke
wijzigingen.
3.2.2.1 Inhoud van het Civil Protection Mechanism
Het Civil Protection Mechanism omvat een aantal structuren en instrumenten. Dit
zijn, onder andere:
het Monitoring and Information Centre (MIC);
het Common Emergency and Information System (CECIS);
de civil protection modules.
Monitoring and Information Centre (MIC)
Het MIC is het ‘operationele hart’ van het Civil Protection Mechanism, de schakel
tussen het getroffen land en de landen die bijstand aanbieden. Het wordt 24 uur per
dag beheerd door de Emergency Response Unit (ERU) in DG Humanitarian Aid and
Civil Protection (ECHO). Elk land dat door een ramp getroffen wordt, kan via het MIC
een verzoek om bijstand indienen. Het MIC vervult drie functies:
communicatiecentrum: in het MIC komen de verzoeken om en aanbod van
bijstand bij elkaar; het MIC fungeert als liaison tussen het getroffen land en
de bijstand biedende landen; en het biedt een platform voor het delen van
actuele informatie over beschikbare middelen en verleende bijstand.
informatievoorziening: het MIC verschaft informatie over voorbereiding en
respons; over dreigende natuurrampen (‘early warning alerts’, ‘MIC Daily’),
over actuele rampen en over interventies van het Civil Protection Mechanism.
faciliteren van bijstand: het MIC faciliteert de Europese bijstand op twee
niveaus: op het MIC-hoofdkwartier en ter plaatse. Voor bijstand binnen de EU
en buiten de EU via het Civil Protection Mechanism/MIC bestaan verschillende
procedures. In het geval van een ramp binnen de EU geven lidstaten aan
welke bijstand zij kunnen bieden; het MIC fungeert als een liaison tussen het
bijstandvragende en –verlenende land(en). In het geval van een ramp buiten
de EU coördineert de EU de inzet van de lidstaten.
Common Emergency and Information System (CECIS)
Eén van de ‘early warning and rapid alert systems’ van de EU is CECIS. CECIS is een
web based alerterings- en informatie-instrument, bedoeld om de communicatie
tussen het MIC en de nationale autoriteiten te vergemakkelijken en daarmee de
snelheid en effectiviteit van rampenbestrijding te bevorderen. De gebruikers van
CECIS zijn het MIC en de nationale contactpunten van de participerende landen.
De belangrijkste taken van CECIS zijn het onderhouden van een databank voor
potentieel beschikbare capaciteit, het behandelen van verzoeken om en aanbod van
bijstand, het uitwisselen van operationele informatie en het online documenteren
(logboek) van berichten en handelingen ten tijde van rampen. Zie bijlage 10 voor
een overzicht van de in CECIS geregistreerde rampenbestrijdingscapaciteit.
Civil protection modules
De civil protection modules vormen de basis van het ‘snelle reactievermogen’ (‘rapid
response capacity’26) van het Civil Protection Mechanism. Beschikking 2007/779/EC
van de Raad van de EU omschrijft het als volgt: een ‘civiele beschermingsmodule’
(civil protection module) is ‘een zelfvoorzienend en autonoom, vooraf omschreven en
taak- en behoeftegericht samenstel van vermogens van de lidstaten of een mobiel
operationeel team van de lidstaten dat een combinatie is van menselijke en
materiële middelen, dat kan worden aangeduid door vermelding van de capaciteit tot
26 Let wel: de ‘rapid response capacity bestaat nog niet’, maar zal worden ingesteld bij de aanvaarding van de nieuwe wetgeving aangaande het Civil Protection Mechanism.
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
22 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
interventie of van de taken die het kan uitvoeren’ (Council Decision 2007/779/EC,
artikel 3(5)).
Momenteel bestaan er 17 typen civil protection modules (Commission Decision
2010/481/EU). Zie tabel 1.
Nr. Officiële naam module
1 Pompen met hoog debiet
2 Waterzuivering
3 Middelzware stedelijke zoek- en reddingsoperaties (Medium-USAR)
4 Zware stedelijke zoek- en reddingsoperaties (Heavy-USAR)
5 Module voor bestrijding van bosbranden met helikopters
6 Module voor bestrijding van bosbranden met vliegtuigen
7 Uitgebreide medische post
8 Uitgebreide medische post met operatieruimte
9 Veldhospitaal
10 Luchtevacuatie van gewonde rampenslachtoffers
11 Tijdelijke noodopvang
12 Chemische, biologische, radiologische en nucleaire detectie en bemonstering
(CBRN)
13 Zoek- en reddingsoperaties bij CBRN-gevaren
14 Bestrijding van bosbranden op de grond
15 Bosbrandbestrijding met voertuigen op de grond
16 Bestrijding van overstromingen
17 Redding van overstromingsslachtoffers met behulp van boten
Tabel 1: Overzicht van typen EU Civil Protection Modules
De modules worden op vrijwillige basis opgebouwd uit de middelen van één of meer
lidstaten. De modules worden georganiseerd op het niveau van de lidstaten. Het
ontvangende land doet een verzoek voor inzet, waarbij de kaders voor de inzet
gesteld worden. De module (c.q. de bijstandsverlenende lidstaat) bepaalt vervolgens
hoe er binnen die kaders geopereerd wordt. Met andere woorden: het commando
blijft in handen van de bijstandsverlenende lidstaat. Aan de inzetbaarheid van de civil
protection modules worden eisen gesteld: deze betreffen de snelheid waarmee de
civil protection modules ingezet moeten kunnen worden, zelfvoorziendendheid en de
afstemming op de bijstandsbehoefte. (Council Decision 2007/779/EC).
3.2.2.2 Activering van het Civil Protection Mechanism
Elke lidstaat (c.q. elke daartoe bevoegde autoriteit, waar ook ter wereld) die door
een ramp getroffen is en voor de bestrijding daarvan bijstand nodig heeft, kan het
Civil Protection Mechanism via het MIC activeren. Zodra het MIC een verzoek
ontvangt, stuurt het dit verzoek door naar de ‘nationale contactpunten’ van de
lidstaten. De nationale contactpunten beoordelen of zij in staat zijn bijstand te
verlenen en informeren het MIC hierover, dat vervolgens het getroffen land
informeert over de beschikbare bijstand via het Civil Protection Mechanism.
In Nederland fungeert het Nationaal CrisisCentrum (NCC) als nationaal contactpunt
voor het MIC. Het onderstaande schema toont de Nederlandse procedure voor
bijstandverlening via het Civil Protection Mechanism.
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 23
In principe regelen het bijstand verlenende land en het getroffen land de afhandeling
van de bijstand onderling. De regie over de rampenbestrijding ligt bij het nationale
gezag (van het getroffen land): de buitenlandse teams worden feitelijk toegevoegd
aan de rampenbestrijdingsorganisatie van het bijstand ontvangende land, opereren
onder het nationale gezag en de nationale wetgeving en werken conform de
nationale regels en procedures.
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
24 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
Figuur 8: Voorbeeldschema voor klassieke rampen binnen de EU
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 25
3.2.3 Emergency and Crisis Coordination Arrangements (CCA)
In 2005 heeft de Raad van de EU de Emergency and Crisis Coordination
Arrangements (CCA) aangenomen. De CCA zijn ontworpen om de Raad van de EU en
de Europese Commissie in staat te stellen elke crisis of ramp binnen of buiten de EU
die meerdere EU-lidstaten tegelijk en/of de belangen van de EU als geheel kan
raken, het hoofd te bieden27; de CCA zijn niet bedoeld voor rampen en crises die een
individuele lidstaat treffen 28 (zie ook bijlage 6). De CCA zien toe op de
samenwerking op bestuurlijk en operationeel niveau van de betrokken Europese
organen en lidstaten voor alle typen van crises, zowel binnen als buiten de Europese
Unie (Muller ed. 2009). De CCA vervangen geen bestaande structuren; in de CCA
staat voornamelijk de uitwisseling van informatie en het verkrijgen van een
totaalbeeld centraal, met het doel een gecoördineerde EU–respons te
bewerkstelligen. Het doel van de CCA is om consistentie en eenheid in de respons
van de EU te creëren.
3.2.3.1 Inhoud van de CCA
De kern van de CCA is de (ad hoc) ‘Crisis Steering Group’ waarin de Voorzitter van
de Europese Raad, Secretaris-Generaal of Hoge Vertegenwoordiger, Europese
Commissie en getroffen lidstaten vertegenwoordigd zijn. De Crisis Steering Group
verricht het voorbereidende werk voor de besluitvorming over de respons door
COREPER, het Committee of Permanent Representatives; het formele besluit wordt
vervolgens genomen door de Raad van de EU. De Crisis Steering Group wordt
geadviseerd door een, eveneens (ad hoc) ‘Support Machinery’; deze ondersteuning
wordt door een ‘Support Group’ gecoördineerd.
Figuur 9 geeft een schematisch overzicht van de besluitvormingsstructuur binnen de
CCA.
3.2.3.2 Activering van de CCA
De CCA worden (bijvoorbeeld door een lidstaat) geactiveerd via het SITCEN, het
Joint Situation Centre29 van de Raad. De (vertegenwoordigers van) de Voorzitter van
de Europese Raad, Secretaris-generaal, Europese Commissie en getroffen lidstaten
bepalen of de situatie activering van de CCA noodzakelijk maakt.30
27 Council of the EU, note 6747/06, Brussels, 24 February 2006 ‘Reinforcing the EU's emergency and crisis response capacities - Emergency and crisis coordination arrangements” 28 Paper ‘EU emergency and crisis co-ordination arrangements’ 29 Het Joint Situation Centre van de Raad van de EU wordt bemand door de EU Military Staff (EUMS) verzorgt (24/7) inlichtingen, analyses, ‘early warning’ en is een communicatie knooppunt voor, onder anderen, de Hoge Vertegenwoordiger (Vollmer 2011). 30 Council of the EU, note 8380/06, Brussels, 11 April 2006 ‘Interim EU emergency and crisis coordination arrangements in Brussels’
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
26 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
Figuur 9: Besluitvormingsstructuur Emergency and Crisis Coordination Arrangements
(CCA)31
3.2.3.3 CCA en CPM: twee structuren voor crisismanagement binnen de EU
De EU beschikt over twee structuren voor de onderlinge samenwerking bij
rampenbestrijding binnen en buiten de EU: het Civil Protection Mechanism in eerste
instantie onder DG ENV, nu onder DG ECHO van de Europese Commissie, en de CCA
onder de Raad van de EU. Wendling (2010) analyseert hoe deze beide
organisatiestructuren voor rampenbestrijding weliswaar niet gelijktijdig, maar wel
naast elkaar binnen de EU zijn ontstaan.
De CCA zijn grotendeels gebaseerd op het NAVO organisatiemodel voor
informatiedeling; het Civil Protection Mechanism is gebaseerd op de
organisatiestructuur binnen DG ENV van de Europese Commissie voor de aanpak van
vervuiling van zeewater (Wendling 2010).
Het Civil Protection Mechanism richt zich, ondanks de brede doelstelling (paragraaf
3.2.2), voornamelijk op de meer ‘klassieke’ (natuur)rampen. De CCA zijn in principe
bestemd voor alle crises maar richten zich in de praktijk meer op grote crises zoals
uitval van (Europese) infrastructuur, terroristische aanslagen en pandemieën.32
3.2.4 European External Action Service (EEAS)
De High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy is de
vertegenwoordiger van het Gemeenschappelijke buitenlandse en veiligheidsbeleid
van de EU, het CFSP (Common Foreign and Security Policy), voorzitter van Raad van
31 Deze afbeelding is afkomstig van de website www.consilium.europa.eu onder de titel ‘EU emergency and crisis co-ordination arrangements’. 32 CCA beweegt voornamelijk in een politieke/diplomatieke omgeving, CPM in een meer operationele omgeving.
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 27
de EU voor de formatie Buitenlandse Zaken en vicevoorzitter van de Europese
Commissie. De High Representative wordt ondersteund door de European External
Action Service (EEAS). Het werk van de High Representative en de EEAS heeft ten
doel de consistentie en eenheid van buitenlands beleid en acties van de EU te
waarborgen en is gericht op het stimuleren van vrede en stabiliteit buiten de EU.
De EEAS werkt samen met de diplomatieke diensten van de lidstaten en is
samengesteld uit ambtenaren diensten van de Raad van de EU, de Europese
Commissie en nationale diplomatieke diensten.33
Integraal onderdeel van de CFSP is de CSDP (Common Security and Defense
Policy)34. Onder CSDP valt een reeks van crisismanagementtaken, van zowel militaire
als civiele aard. Meest voorkomend zijn civiele missies; in de loop van de jaren zijn
de civiele missies onder CSDP uitgebreid wat betreft de reikwijdte, aard, omvang en
geografische locatie. (Vollmer et al. 2011a).
Binnen de EEAS is in 2010 een Crisis Response and Operational Coordination Centre
ingesteld, met het doel coördinatie tussen de EEAS en instrumenten van de Europese
Commissie te bewerkstelligen. Vollmer et al. (2011) merken op dat de verdeling van
verantwoordelijkheden tussen DG ECHO (ERC) en de EEAS onvoldoende duidelijk is
en dat deze mogelijk conflicteren.
3.3 Ontwikkelingen
Het Civil Protection Mechanism en het Civil Protection Financial Instrument worden
momenteel herzien en zullen worden samengevoegd in één nieuw Union Civil
Protection Mechanism35 (en de respectievelijke besluiten van de Raad van de EU,
2007/779/EC en 2007/162/EC, zullen worden ingetrokken). Andere belangrijke
wijzigingen (in de context van dit onderzoek) ten opzichte van de huidige situatie
zijn, blijkens het voorstel voor het Union Civil Protection Mechanism16, onder andere:
Het (voorstel voor het) Besluit bevat een hoofdstuk ‘Preventie’, in samenhang
met de ook in het voorgaande Besluit (2007/779/EC) bestaande hoofdstukken
‘Paraatheid’36 en ‘Respons’;
Het Besluit stelt het onderwerp ‘nationale risicobeoordeling’ expliciet aan de
orde (artikel 6). Eind 2016 zijn de lidstaten verplicht hun
risicobeheersingsplannen naar de Europese Commissie te communiceren;
De oprichting van een Emergency Response Centre (ERC), voortbouwend op
het huidige Monitoring and Information Centre (MIC) (artikel 7);
Het instellen van een European Emergency Response Capacity37, bestaand uit
tevoren benoemde capaciteiten die de lidstaten vrijwillig beschikbaar stellen,
aangevuld met door de EU gefinancierde capaciteiten;
De mogelijkheid om bij verhoogd risico reeds tevoren capaciteiten ter plaatse
te brengen;
De vereiste van ‘host nation support’ voor de binnenkomende bijstand;
33 Council of the EU, note 14930/09, Brussels 23 October 2009 ‘Presidency report to the European Council on the European External Action Service’ 34 voorheen ESDP, European Security and Defense Policy 35 COM(2011) 934 final, 2011/0461 (COD), Brussels 20.12.2011 ‘Proposal for a Decision of the European Parliament and of the Council on a Union Civil Protection Mechanism’ 36 ‘Paraatheid’ is de term in de officiële EU-vertaling (oorspronkelijk ‘preparedness’). De term ‘preparatie’ is echter meer gangbaar. 37 Response capacity: assistance that may be provided through the Mechanism upon request, including modules, equipment, relief supplies, expertise and services (COM(2011) 934 final, 2011/0461 (COD), Brussels 20.12.2011 ‘Proposal for a Decision of the European Parliament and of the Council on a Union Civil Protection Mechanism’)
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
28 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
De VN, agentschappen van de VN of relevante interne organisaties kunnen bij
operaties buiten de EU om bijstand verzoeken via het Civil Protection
Mechanism (via ERC);
De Europese Commissie informeert de EEAS bij inzet buiten de EU, om
consistentie tussen de operatie en de relatie van de EU met het getroffen land
te garanderen.
De wettelijke basis van het (voorstel voor het) Besluit tot een Union Civil Protection
Mechanism is artikel 196 van het Verdrag van Lissabon. Verder liggen de beginselen
van subsidiariteit en proportionaliteit38 aan de basis van het nieuwe Union Civil
Protection Mechanism.
Vollmer et al (2011a en 2011b) signaleren een aantal algemene ontwikkelingen die
van belang zijn voor de Europese samenwerking bij rampenbestrijding:
Het is te verwachten dat, als gevolg van onder andere de verandering van het
klimaat, het aantal rampen in aantal en omvang toe zal nemen; Europese
samenwerking in de rampenbestrijding zal daarom noodzakelijk blijven;
Nog onduidelijk is hoe de Solidariteitsclausule (Verdrag van Lissabon)
vormgegeven zal worden en hoe omgegaan moet en zal worden met het
spanningsveld tussen solidariteit en soevereiniteit van de lidstaten;
Verdere coördinatie van de verschillende instrumenten voor
rampenbestrijding waarover de EU beschikt, het vergroten van de potentiële
synergie tussen de EEAS (CSDP) en activiteiten van de Europese Commissie
zullen aandacht (blijven) vergen.
38 Proportionaliteit: het mechanisme gaat niet verder dan nodig is om de doelstelling te bereiken.
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 29
4 Rampbestrijdingsstructuren in Nederland
Figuur 10: Nederland (in Europa en de Wereld)39
Zoals in het inleidende hoofdstuk beschreven, kan Nederland zowel internationale
bijstand leveren als internationale bijstand ontvangen. Vooral voor dit laatste is het
van belang een helder beeld te hebben van hoe de rampenbestrijding in Nederland
georganiseerd is. Hier gaat dit hoofdstuk op in.
4.1 Introductie: principe van opschaling en samenwerking
Sinds de opheffing van de Organisatie Bescherming Bevolking (in de volksmond ‘BB’)
in 1985, wordt de hulpverlening bij rampen en crises in Nederland uitgevoerd door
die organisaties die dagelijks belast zijn met de hulpverlening bij ongevallen en
incidenten. Er wordt dus geen gebruik gemaakt van een separate
rampenbestrijdingsorganisatie, maar de rampen- en crisisbestrijding wordt
uitgevoerd door organisaties die ook hulp verlenen bij ‘dagelijkse’ incidenten.
Hulpverlening bij crises en rampen is een ‘opgeschaalde’ vorm van de dagelijkse
hulpverlening.
Kenmerkend voor deze organisatievorm is de noodzaak van bestuurlijke en
operationele coördinatie van de hulpverlening. Hierin wordt in de responsfase
voorzien door de zogenaamde ‘hoofdstructuur’ van de veiligheidsregio. De
belangrijkste onderdelen van de hoofdstructuur zijn in de Wet veiligheidsregio’s
(Wvr) aangewezen, namelijk de coördinatie ter plaatse van het incident (COPI), de
overall coördinatie van de rampbestrijding (Regionaal Operationeel Team, ROT) en
de bestuurlijke coördinatie (Gemeentelijk (GBT) of Regionaal beleidsteam (RBT)).
Voorwaarde voor het goed laten functioneren van deze opgeschaalde hulpverlening is
dat er in voldoende mate geoefend wordt op de bestrijding van grootschalige
incidenten. De bestrijding van dergelijke grote incidenten vergt namelijk andere
39 Bron: Wikipedia.org: http://en.wikipedia.org/w/index.php?title=File:EU_Globe_No_Borders.svg&page=1
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
30 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
kennis en vaardigheden dan de bestrijding van kleine incidenten. In artikel 23 van de
Wet veiligheidsregio’s heeft de wetgever vastgelegd dat het bestuur van een
veiligheidsregio een kwaliteitszorgsysteem dient te hanteren waarin aandacht is voor
het onderhouden van competenties voor het bestrijden van grote incidenten.
Een belangrijke voorwaarde voor de typisch Nederlandse organisatie van
rampenbestrijding en crisisbeheersing is het hoofdproces Alarmering en opschaling
(paragrafen 2 en 3, Besluit veiligheidsregio’s), uit te voeren door de meldkamer
(onderdeel van de hoofdstructuur, paragraaf 1, Bvr). De in het Besluit
veiligheidsregio’s opgelegde prestaties zijn alleen realiseerbaar door een adequate
voorbereiding op basis van een risicoanalyse (Regionaal risicoprofiel), operationeel
en bestuurlijk overleg met partnerorganisaties en vastlegging van de gemaakte
afspraken in plannen (Crisisplan respectievelijk Rampbestrijdingsplannen). Op
regionaal niveau moet de veiligheidsregio in ieder geval samenwerken met de
waterschappen in haar territoir; op landelijk niveau is de samenwerking met
Defensie en Reddingsbrigade geregeld. Overigens moet elke veiligheidsregio, mede
op basis van het risicoprofiel, samenwerkingsafspraken maken met publieke en
private partners zoals zorgverleners (zoals ziekenhuizen, psychosociale
hulpverlening), infrabeheerders (zoals ProRail en RWS), nutsbedrijven (zoals
drinkwaterleidingbedrijven, woningcorporaties), enzovoort.
4.1.1 Definities
Het stelsel van de rampenbestrijding in Nederland is verankerd in de Wet
veiligheidsregio’s (die sinds 1 oktober 2010 van kracht is en op dit moment wordt
geëvalueerd, zie ook paragraaf 4.3). Hierin is onder meer vastgelegd dat Nederland
is verdeeld in veiligheidsregio’s, dat deze veiligheidsregio’s een bestuur kennen en
bepaalde taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden voor, tijdens en na een
ramp of crisis hebben.
Enkele voor dit hoofdstuk relevante passages uit deze wet staan hieronder
weergegeven.
Artikel 1 In deze wet en de daarop rustende bepalingen wordt verstaan onder:
Onze Minister: Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties;
veiligheidsregio: een openbaar lichaam als bedoeld in artikel 9; ramp: een zwaar ongeval of een andere gebeurtenis waarbij het leven en de gezondheid van
veel personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate zijn geschaad of worden bedreigd en waarbij een gecoördineerde inzet van diensten of organisaties van verschillende disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken; rampenbestrijding: het geheel van maatregelen en voorzieningen, met inbegrip van de voorbereiding daarop, dat het gemeentebestuur of het bestuur van een veiligheidsregio treft
met het oog op een ramp, het voorkomen van een ramp en het beperken van de gevolgen van een ramp;
crisis: een situatie waarin een vitaal belang van de samenleving is aangetast of dreigt te worden aangetast;
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 31
crisisbeheersing: het geheel van maatregelen en voorzieningen, met inbegrip van de
voorbereiding daarop, dat het gemeentebestuur of het bestuur van een veiligheidsregio in een crisis treft ter handhaving van de openbare orde, indien van toepassing in samenhang met de maatregelen en voorzieningen die op basis van een bij of krachtens enige andere wet toegekende bevoegdheid ter zake van een crisis worden getroffen; geneeskundige hulpverlening: geneeskundige hulpverlening in het kader van de
rampenbestrijding en de crisisbeheersing door daartoe aangesteld personeel, als onderdeel van een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende disciplines, door tussenkomst van een meldkamer; GHOR: de geneeskundige hulpverleningsorganisatie in de regio, belast met de coördinatie,
aansturing en regie van de geneeskundige hulpverlening en met de advisering van andere
overheden en organisaties op dat gebied; Ambulancevervoerder: degene aan wie op grond van de Wet ambulancevervoer een vergunning tot het verrichten van ambulancevervoer is verleend; Veiligheidsberaad: de voorzitters van de veiligheidsregio’s gezamenlijk.
Artikel 8 Het Nederlandse grondgebied is verdeeld in regio’s, overeenkomstig de bij deze wet behorende bijlage, die kan worden gewijzigd bij algemene maatregel van bestuur. Artikel 10
Bij de regeling, bedoeld in artikel 9, worden aan het bestuur van de veiligheidsregio de
volgende taken en bevoegdheden overgedragen: a. het inventariseren van risico’s van branden, rampen en crises; b. het adviseren van het bevoegd gezag over risico’s van branden, rampen en crises in de bij of krachtens de wet aangewezen gevallen alsmede in de gevallen die in het beleidsplan zijn bepaald; c. het adviseren van het college van burgemeester en wethouders over de taak, bedoeld in
artikel 3, eerste lid; d. het voorbereiden op de bestrijding van branden en het organiseren van de rampenbestrijding en de crisisbeheersing; e. het instellen en in stand houden van een brandweer; f. het instellen en in stand houden van een GHOR; g. het voorzien in de meldkamerfunctie; h. het aanschaffen en beheren van gemeenschappelijk materieel;
i. het inrichten en in stand houden van de informatievoorziening binnen de diensten van de
veiligheidsregio en tussen deze diensten en de andere diensten en organisaties die betrokken zijn bij de onder d, e, f, en g genoemde taken. Artikel 47 1. Onze Minister draagt er zorg voor dat alle staten die door een ramp of crisis op Nederlands grondgebied kunnen worden getroffen, ter zake worden geïnformeerd, voor zover dit niet
reeds op grond van andere voorschriften geschiedt. 2. Onze Minister draagt er zorg voor dat alle staten die door een ramp of crisis op Nederlands grondgebied worden bedreigd of getroffen, de informatie over de oorsprong, de omvang en de gevolgen van die ramp of crisis wordt verschaft, voor zover dit niet op grond van andere voorschriften geschiedt. 3. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de
informatievoorziening, bedoeld in het eerste en tweede lid.
Op dit moment is Nederland verdeeld in 25 veiligheidsregio’s (artikel 8 Wet
veiligheidsregio’s). In figuur 11 zijn de territoria van deze veiligheidsregio’s
weergegeven.
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
32 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
Figuur 11: Veiligheidsregio’s40
4.1.2 Bestuurlijk
De bestuurlijke eindverantwoordelijke van de rampenbestrijding is in Nederland de
burgemeester (Wet veiligheidsregio’s artikel 4, 5, 6). Hij (of zij) kan gezien worden
als de ‘spil’ van de rampenbestrijding als het gaat om het opperbevel,
informatievoorziening en de verantwoording achteraf (artikel 5, 7 en 50). Als er zich
een ramp in de gemeente voordoet “kan de burgemeester algemeen verbindende
voorschriften geven die ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van
gevaar nodig zijn”, zelfs als deze voorschriften ingaan tegen wet- en regelgeving,
uitgezonderd de Grondwet (artikel 176 Gemeentewet).
Bij alle incidenten waarbij de brandweer een taak heeft, heeft de burgemeester
automatisch het gezag en de bevoegdheid om bevelen te geven (artikel 4 Wet
40 Bron: Wikipedia.org: http://nl.wikipedia.org/wiki/Bestand:Veiligheidsregios-2008-424px.png
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 33
veiligheidsregio’s). Bij een ramp41 heeft de burgemeester het ‘opperbevel’: ‘De
burgemeester heeft het opperbevel in geval van een ramp of van ernstige vrees voor
het ontstaan daarvan. Degenen die aan de bestrijding van een ramp deelnemen,
staan onder zijn bevel’ (artikel 5 Wet veiligheidsregio’s). De burgemeester legt in de
eerstvolgende vergadering van de gemeenteraad verantwoording af aan de raad
over zijn handelswijze tijdens de ramp. Tevens dient de raad zijn besluiten te
bekrachtigen.
Alle gemeenten zijn in Nederland georganiseerd in (25) veiligheidsregio’s (artikel 9
Wet veiligheidsregio’s). Dit is een ‘gemeenschappelijke regeling’ waarin een aantal
zaken zijn vastgelegd, ondermeer op het gebied van de organisatie van brandweer42
en GHOR en informatievoorziening (meldkamer). In de Wet veiligheidsregio’s is
geregeld dat wanneer een ramp ‘van meer dan plaatselijke betekenis’ wordt of dreigt
te worden, de voorzitter van de veiligheidsregio een aantal bevoegdheden van de
plaatselijke burgemeester overneemt (artikel 39 Wet veiligheidsregio’s). Met andere
woorden: deze voorzitter neemt het opperbevel over en heeft de mogelijkheden om
algemeen bindende voorschriften te geven. De voorzitter van de veiligheidsregio is
meestal de burgemeester van de grootste gemeente binnen die veiligheidsregio. De
voorzitter van de veiligheidsregio brengt na afloop van de ramp verslag uit aan de
afzonderlijke gemeenteraden en beantwoordt zo nodig vragen van deze raden.
Wanneer een ramp (of de effecten van een ramp) de regiogrens overschrijden, kan
de Commissaris der Koningin, namens de minister van Veiligheid en Justitie,
‘aanwijzingen’ over samenwerking geven.
4.2 Organisaties, structuren en mechanismen
In Nederland is de rampenbestrijding is neergelegd bij de organisaties die ook bij de
meer ‘alledaagse’ incidentenbestrijding een rol spelen: brandweer, politie,
ambulancediensten en de gemeentelijke organisatie.43 Wat dat betreft wijkt
Nederland niet af van veel andere Europese landen. In Nederland zijn deze diensten
georganiseerd in politie- en veiligheidsregio’s. De veiligheidsregio’s worden
ondersteund door het Veiligheidsberaad, waarin de voorzitters van de
veiligheidsregio’s zitting hebben. De hupverlenende organisaties werken volgens het
principe van ‘opschaling’. Bij grotere incidenten kunnen er meerdere eenheden
gealarmeerd worden, die werken volgens vooraf vastgestelde bevels- en
communicatiestructuren. Indien nodig worden deze diensten aangevuld met andere
partijen, zoals gemeentelijke diensten, Defensie, waterschappen of Rijkswaterstaat.
Ook (semi-)private partijen zoals ProRail, NS of KPN kunnen een rol in de
rampenbestrijding spelen. De wijze waarop de bij de incidentenbestrijding betrokken
diensten samenwerken en aangestuurd worden, is vaak vooraf vastgelegd in
afspraken, afhankelijk van het risicoprofiel. Veelal kunnen relevante diensten ten
tijde van een crisis verzocht worden om deel te nemen aan de
crisisbestrijdingsstructuren. In de Wet veiligheidsregio’s en het Besluit
veiligheidsregio’s zijn de basisstructuren voor de rampenbestrijding beschreven (zie
paragraaf 4.1). De wijze waarop organisatorisch multidisciplinair wordt opgeschaald
bij grote incidenten, wordt beschreven in de Gecoördineerde Regionale
IncidentbestrijdingsProcedure (GRIP, paragraaf 4.2.2).
41 Overigens heeft de burgemeester ook bij minder grote branden en ongevallen het gezag en de verantwoordelijkheid voor openbare veiligheid. Zie ook Wet veiligheidsregio’s artikel 4. 42 Ondanks dat de organisatie van de brandweer is neergelegd bij (het bestuur van) de veiligheidsregio, staat het een gemeente vrij om een eigen gemeentelijke brandweer in stand te houden (artikel 26 Wvr). 43 In uitzonderlijke gevallen kunnen deze organisaties ondersteund worden met nationaal inzetbare teams zowals USAR.NL of het rampenidentificatieteam (RIT).
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
34 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
Zoals eerder opgemerkt, kent Nederland geen separate, overkoepelende, specifieke
organisatie voor rampenbestrijding op nationaal niveau zoals die in sommige andere
landen bestaat, bijvoorbeeld ‘DEMA’ in Denemarken of ‘MSB’ in Zweden. De
rampenbestrijding is in Nederland vrijwel geheel gebaseerd op de ‘opgeschaalde
zorg’ vanuit betrokken veiligheidsregio’s. Wel kunnen deze veiligheidsregio’s vanaf
landelijk (ministerieel) niveau gecoördineerd of ondersteund worden.
4.2.1 Wettelijke structuren
De rampenbestrijdingsstructuur die in Nederland gehanteerd wordt is vastgelegd in
de Wet veiligheidsregio’s (artikel 39) en het Besluit veiligheidsregio’s (artikel 2.1.1
tot en met artikel 2.1.5) en bestaat uit
een commando plaats incident;
eventueel extra commando’s plaats incident44;
een of meerdere teams bevolkingszorg;
een regionaal operationeel team;
een gemeentelijk of regionaal beleidsteam.
4.2.1.1 Commando plaats incident
Een belangrijk element bij incidentenbestrijding in Nederland is de multidisciplinaire
samenwerking en afstemming. Diensten die betrokken zijn bij de incidentbestrijding
werken zo goed mogelijk samen teneinde het incident zo snel, doeltreffend en veilig
mogelijk op te lossen. In oefeningen en opleidingen is hier aandacht voor. Bij de
kleinere en relatief eenvoudige incidenten vindt deze afstemming plaats op het
niveau van de leidinggevenden van de uitvoerende eenheden ter plaatse. Dit wordt
ook wel het ‘motorkapoverleg’ genoemd. Bij de grotere incidenten is er vaak een wat
formelere afstemming nodig. In dat geval komt er een vergaderunit ter plaatse
waarin leidinggevenden van de verschillende diensten plaats nemen. Dit wordt het
commando plaats incident (COPI) genoemd. Dit COPI staat, conform het Besluit
veiligheidsregio’s, onder leiding van een leider COPI. Verder bestaat het COPI uit een
officier van dienst van de brandweer, een officier van dienst geneeskundig, een
officier van dienst van de politie of Koninklijke Marechaussee, een informatiemanager
en een voorlichtingsfunctionaris (artikel 2.1.2 Besluit veiligheidsregio’s).
4.2.1.2 Team bevolkingszorg45
Een team bevolkingszorg bestaat uit de door het college van burgemeester en
wethouders aangewezen functionarissen, van wie één functionaris is belast met de
leiding van het team, één functionaris met het informatiemanagement, en één
functionaris met de coördinatie van de voorlichting.
Een team bevolkingszorg zorgt dat de volgende taken worden uitgevoerd:
het geven van voorlichting aan de bevolking;
het voorzien in opvang en verzorging van de bevolking;
het verzorgen van nazorg voor de bevolking;
het registreren van de slachtoffers;
het registreren van schadegevallen, en
het adviseren van het regionaal operationeel team.
44 Het Besluit sluit de mogelijkheid van meerdere commando’s plaats incident niet uit. Er dient dan wel één coördinerend commando plaats incident te zijn. In praktijk komt deze vorm niet vaak voor. 45 Letterlijke tekst Besluit veiligheidsregio’s, artikel 2.1.3.
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 35
4.2.1.3 Het regionaal operationeel team46
Een regionaal operationeel team bestaat uit:
een regionaal operationeel leider;
een sectie brandweer;
een sectie GHOR;
een sectie politie;
een sectie bevolkingszorg;
een sectie informatiemanagement, en
een voorlichtingsfunctionaris regionaal operationeel team.
Een regionaal operationeel team is belast met de operationele leiding, de afstemming
met andere bij de ramp of crisis betrokken partijen en het adviseren van het
gemeentelijk of regionaal beleidsteam.
4.2.1.4 Het gemeentelijk beleidsteam47
Een gemeentelijk beleidsteam bestaat uit leidinggevenden van de brandweer, de
GHOR, de politie en de bevolkingszorg.
Een gemeentelijk beleidsteam ondersteunt de burgemeester bij de rampenbestrijding
en crisisbeheersing.
4.2.1.5 Het regionaal beleidsteam
Wanneer er sprake is van een bovengemeentelijk incident, moet de voorzitter van de
veiligheidsregio een regionaal beleidsteam bij elkaar roepen. Dit wordt in de Wet
veiligheidsregio’s (dus niet in het Besluit veiligheidsregio’s) als volgt beschreven
(artikel 39):
“De voorzitter van de veiligheidsregio roept een regionaal beleidsteam bijeen, dat
bestaat uit de burgemeesters van de gemeenten die betrokken zijn of dreigen te
worden bij de ramp of crisis, alsmede uit de hoofdofficier van justitie. De voorzitter
van elk direct betrokken waterschap wordt uitgenodigd deel uit te maken van het
beleidsteam.”
Verder maakt de operationeel leider deel uit van het beleidsteam. Hierover is de
volgende passage in de wet opgenomen (artikel 39 lid 3 Wet veiligheidsregio’s):
“De voorzitter van de veiligheidsregio wijst een regionaal operationeel leider aan, die
is belast met de leiding van een regionaal operationeel team, dat bestaat uit
leidinggevenden van de betrokken diensten. De regionaal operationeel leider neemt
deel aan de vergaderingen van het regionaal beleidsteam. De voorzitter van de
veiligheidsregio nodigt voorts de functionarissen wier aanwezigheid in verband met
de omstandigheden van belang is, uit deel te nemen aan de vergaderingen.”
4.2.2 GRIP (Gecoördineerde Regionale IncidentbestrijdingsProcedure)
De wijze waarop in organisatorische zin multidisciplinair wordt opgeschaald is niet
wettelijk vastgelegd in Nederland. Wel heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties (BZK) in 2006 het ‘Referentiekader GRIP’ laten opstellen door
verschillende bij de rampenbestrijding betrokken partijen48. Hierin is de
‘gecoördineerde regionale incidentbestrijdingsprocedure’ beschreven, een procedure
die oorspronkelijk in de jaren negentig in de regio Rotterdam-Rijnmond is
46 Letterlijke tekst Besluit veiligheidsregio’s, artikel 2.1.4. 47 Letterlijke tekst Besluit veiligheidsregio’s, artikel 2.1.5. 48 Te weten: Het beraad van GHOR-burgemeesters; GGD Nederland; Raad van RGF’en; Politie; NVBR; KNVBH en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten.
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
36 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
ontwikkeld. Dit is vastgelegd in het Besluit Veiligheidsregio’s en is inmiddels door alle
veiligheidsregio’s ingevoerd.
Het Referentiekader GRIP onderscheidt vier ‘fasen’. Aan deze fasen zijn de wettelijke
besluitvormingsstructuren uit paragraaf 4.2.1 gekoppeld:
GRIP 1: commando plaats incident (COPI);
GRIP 2: COPI + operationeel team (OT)49;
GRIP 3: COPI + OT + gemeentelijk beleidsteam;
GRIP 4: COPI + OT + regionaal beleidsteam.
De taakverdeling tussen de verschillende gremia is noch in het Referentiekader GRIP,
noch in de Wet of het Besluit veiligheidsregio’s beschreven. Hieruit valt op te maken
dat hier enige ruimte zit voor de invulling van deze taken. In praktijk wordt vaak de
volgende indeling gehanteerd50:
Het COPI houdt zich bezig met het incident (de ‘bronbestrijding’) en de directe
omgeving: het blussen van de brand, het dichten van een lek, het redden van
slachtoffers enzovoort;
Het ROT houdt zich bezig met de ruimere omgeving van het incident (het
‘effectgebied’): het gebied waar directe effecten van het incident te
verwachten zijn, zoals depositie van rook of andere schadelijke stoffen,
verkeerscirculatie, logistiek, het waarschuwen en voorlichten van de bevolking
en bevolkingszorg in het algemeen (zie ook paragraaf 4.2.1.2).
Het gemeentelijk of regionaal beleidsteam houdt zich bezig met dilemma’s die
om een bestuurlijke beslissing vragen (bijvoorbeeld vanwege verregaande
juridische of financiële consequenties), zoals het evacueren van een gebied of
het uitvaardigen van noodbevelen.
In praktijk blijkt de taakverdeling tussen de verschillende gremia niet altijd te
handhaven. Soms leidt dit tot onduidelijkheid (zie bijvoorbeeld Beerens 2008 en
Rosmuller 2011). Mede om die reden is de GRIP-structuur regelmatig een onderwerp
van discussie onder betrokkenen en deskundigen.
49 Merk op dat het Referentiekader GRIP (2006) spreekt van een ‘operationeel team’ (afgekort OT), terwijl het Besluit veiligheidsregio’s (2010) spreekt van een ‘regionaal operationeel team’ (afgekort ROT). In praktijk wordt hier echter hetzelfde mee bedoeld. 50 Helsloot 2010.
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 37
Figuur 12: Schematische Weergave GRIP 4 (Bron: Brochure GRIP, Amsterdam-
Amstelland)
4.2.3 Rampbestrijdingscapaciteit in Nederland
Aangezien rampenbestrijding in Nederland voornamelijk decentraal is georganiseerd,
is de rampbestrijdingscapaciteit in Nederland eveneens decentraal ondergebracht.
Verschillende veiligheidsregio’s en organisaties beheren zelf (een groot deel van) hun
capaciteit. Daarnaast wordt er materieel beheerd door de Landelijke Faciliteit
Rampenbestrijding in Zoetermeer (onderdeel van het NIFV).
Het LOCC streeft ernaar een overzicht te verkrijgen van de totale
rampbestrijdingscapaciteit die in Nederland aanwezig is, maar aangezien korpsen
geen verplichting hebben om mutaties in hun capaciteit landelijk te registreren, kan
niet gegarandeerd worden dat het LOCC een actueel overzicht heeft. Bovendien is de
aanwezige capaciteit gebaseerd op het risicoprofiel van de eigen regio. Hoewel uit de
praktijk blijkt dat regio’s in noodsituaties wel bereid zijn om personeel en materieel
buiten de eigen regio in te zetten, zijn de meeste regio’s niet bereid om hierover bij
voorbaat garanties te geven.
Zie bijlage 11 voor een overzicht van de Nederlandse rampenbestrijdingscapaciteit.
4.3 Ontwikkelingen
Sinds de toepassing van de GRIP-systematiek en de rampbestrijdingsstructuren zoals
hierboven beschreven, is duidelijk dat de toepassing van dergelijke systematiek en
structuren in de praktijk niet altijd optimaal functioneert. Verschillende voorbeelden
van dit suboptimaal functioneren zijn gegeven in een studie die het NIFV enige jaren
geleden heeft uitgevoerd naar de bestrijding van de grotere incidenten in Nederland
(Beerens, 2008). Met name de taakafbakening, informatievoorziening en
communicatie tussen de verschillende gremia blijkt in praktijk keer op keer op
problemen te stuiten. De grote industriële brand in Moerdijk in januari 2010 heeft
bovendien aangetoond dat de bestaande structuren en systematiek onvoldoende
voorzien in bovenregionale coördinatie.
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
38 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
Inmiddels wordt er vanuit het ministerie, kennisinstituten en operationele
organisaties in Nederland nagedacht over structuren en systematieken om de
onderkende problemen te ondervangen. Hierbij wordt ondermeer gedacht aan
doorontwikkeling van netcentrisch werken51, het invoeren van een bovenregionaal
GRIP-niveau (‘GRIP 5’)52 en zelfs aan een radicale wijziging van bestaande structuren
en systematieken. Waar deze ontwikkeling toe zal leiden is echter nog niet te
zeggen.
Op 24 mei 2012 heeft de minister van Veiligheid en Justitie een brief aan de Tweede
Kamer geschreven waarin hij ingaat op het stelsel van crisisbeheersing en
rampenbestrijding en (de bestrijding van) bovenregionale en internationale rampen
en crises. In deze brief kondigt hij de instelling van de Evaluatiecommissie voor de
Wet veiligheidsregio’s en het stelsel van rampenbestrijding en crisisbeheersing aan.
Voor wat crisisbeheersing in internationaal verband betreft, ligt de focus van de
minister op bilaterale samenwerking met België en Duitsland bij
grensoverschrijdende rampen en crises.
51 Zie bijvoorbeeld: Rob Jastrzebski, ‘Regio’s groeien in het gebruik van crisismanagementsysteem. LCMS toont kracht tijdens wateroverlast’, Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing, jaargang 10, nummer 1, februari 2012, 40-41. 52 Naar verluidt zal het idee van ‘GRIP 5’ geen weerklank vinden.
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 39
5 Ontwikkelingen
Dit hoofdstuk biedt diverse visies op en inzichten in recente en toekomstige
ontwikkelingen op het gebied van internationale crisisbeheersing en
rampenbestrijding in brede zin. Aan het einde van dit hoofdstuk wordt specifiek
ingegaan op de mogelijkheden voor het organiseren van nationale capaciteiten in
internationaal of Europees verband en wordt er een aantal algemene ontwikkelingen
beschreven die het huidige internationale (in het bijzonder Europese) speelveld in de
toekomst kunnen beïnvloeden.
De inhoud van dit hoofdstuk is gebaseerd op verschillende gesprekken met
Nederlandse ervaringsdeskundigen, beleidsmedewerkers en experts op het gebied
van crisisbeheersing en rampenbestrijding in de internationale (Europese) context
(bijlage 3). De uitkomsten van deze gesprekken worden hier weergegeven aan de
hand van thema’s die in de gesprekken aan de orde gekomen zijn.
Let wel: de in dit hoofdstuk weergegeven opvattingen zijn de opvattingen van de
geïnterviewden. Ze vertegenwoordigen niet noodzakelijkerwijs de communis opinio
of de mening van de auteurs.
5.1 De EU en de internationale wereld
5.1.1 Terminologie & definities: humanitaire hulp, civil protection en
rampenbestrijding
Uit de literatuur en gesprekken blijkt dat er een grote diversiteit aan begrippen wordt
gehanteerd voor het beschrijven van internationale assistentie bij rampen en crises.
Dit begint al bij het definiëren van een ramp of crisis. Zo wordt er in VN-verband
vaak gesproken over het verstrekken van ‘humanitaire hulp’. Deze hulp kan geboden
worden bij acute rampen zoals natuurrampen (bijvoorbeeld aardbevingen en
overstromingen). De term ‘humanitaire hulp’ kan ook gebruikt worden voor het
omschrijven van hulpverlening bij langdurige (‘chronische’) rampen zoals
voedseltekorten, droogte of conflictsituaties. Hoewel dezelfde terminologie gebruikt
wordt voor acute rampen als voor chronische rampen, is de wijze van respons
verschillend.
Bij de VN ligt de nadruk op de chronische rampen in plaats van op de acute rampen.
Bij het optreden van de VN wordt gebruik gemaakt van een zogenaamd ‘UN
consolidated appeal’53 waarbij UN OCHA leidend is. Naast een optreden
gecoördineerd door de VN, wordt er ten tijde van een chronische crisis veelal
bilateraal samengewerkt.
In de Europese Unie wordt voor het omschrijven van assistentie bij acute rampen
vaak de term ‘civiele bescherming’ (civil protection) gebruikt. Op dit moment loopt er
een discussie over de afbakening van het begrip civiele bescherming. Het EU Civil
Protection Mechanism (EU CPM) is ontstaan ten behoeve van een gezamenlijke
respons op milieurampen op zee (marine pollution) en natuurrampen. Het komt voor
53 Het doel van een zogenaamd consolidated appeal is het bijelkaar brengen van hulporganisaties (voornamelijk NGO’s) om een gezamenlijke respons op natuurrampen en complex emergencies te plannen, coördineren, implementeren en monitoren. Dit zorgt er ook voor dat ze een samenhangende, en niet concurrerende, aanvraag voor noodfondsen indienen. Voor meer informatie zie: http://www.unocha.org/cap/ .
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
40 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
dat de scope van het mechanisme breder geïnterpreteerd wordt, zoals blijkt uit het
feit dat het CPM recentelijk ook in werking is getreden voor de repatriëring van EU-
burgers uit Libië en het repatriëren van niet-Europeanen (“Third Country Nationals”).
De Europese Commissie heeft sinds 2010 het departement Civiele Bescherming
ondergebracht bij het Directoraat Humanitaire Hulp en Civiele Bescherming. De
grenzen tussen acute hulpverlening en chronische hulpverlening worden door deze
(politieke) keuze minder scherp getrokken. De EU richt zich met EU CPM meer op de
acute crises en hierin is sprake van een rolverschil met andere EU-instanties. Bij een
acute crisis is vooral EU CPM in actie met (het coördineren van)
capaciteitsleveringen, terwijl bij langdurige crises vooral andere instanties betrokken
zijn die zich vooral richten op het leveren van geld en goederen. In geval van
langdurige crises is er sprake van financiële steun (via traditionele donors). Slechts
in uitzonderlijke gevallen worden voor langdurige crises middelen/teams gestuurd
door de Nederlandse overheid. De betrokken organisaties en hun functies/taken en
aanpak kunnen wezenlijk verschillen; desondanks hebben ze wel een nauwe relatie
als het gaat om rampen en crises. Na de acute fase van hulpverlening waarbij
bijvoorbeeld reddingsteams slachtoffers redden, komt de fase waarin langdurige
hulpverlening centraal zal staan. Het redden van slachtoffers gaat dan over in de
fase van wederopbouw. Tot op heden zijn dit echter nog twee verschillende werelden
waarbij in de acute fase voornamelijk overheidsinstanties een hoofdrol spelen en bij
chronische hulpverlening de non-gouvernementele organisaties het voortouw nemen.
Zie ook figuur 13.
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 41
Figuur 13: Humanitarian Aid en Civil Protection - twee tools van de commissie54
Recente ontwikkelingen laten zien dat de verschillende soorten van hulpverlening op
Europees niveau dichter naar elkaar toegroeien. Het debat dat ontstaan is door de
samenvoeging van Humanitaire Hulp en Civiele Bescherming kan bijdragen aan
nationale discussies over bijvoorbeeld het definiëren van assistentie aan het
buitenland. Uit voorbeelden zoals de eerdergenoemde repatriëring uit Libië blijkt dat
de EU-Commissie haar rol steeds breder ziet en het Civil Protection Mechanism
gebruikt als overkoepelend instrument.
Dit is slechts een van de vele voorbeelden waarbij terminologie (en dus afbakening)
een punt van discussie kan zijn in de verschillende internationale en Europese
relaties en mogelijk kan leiden tot verwarring.
5.1.2 EU, VN en NAVO
Internationale crisisbeheersing kent veel actoren met ieder hun eigen belangen en
bevoegdheden. Door sommigen wordt dit wel omschreven als ‘een veelkoppig
monster’. De EU werd hierbij lange tijd gezien als nieuweling (‘new kid on the
block’). Een belangrijk doel in de periode 2002-2010 was het zichtbaar maken van de
EU in het internationale veld. Hierdoor leek het in het verleden soms wel eens alsof
er op globale schaal concurrentie bestond tussen de EU en de VN als het gaat om het
verstrekken van hulp aan door rampen getroffen gebieden. Opmerkelijk hierbij was
54 Vollmer 2011, ACRIMAS Rapport D.2.1.
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
42 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
dat de EU-lidstaten ook lid zijn van de VN en de EU-landen gezamenlijk (met de
Europese Commissie – DG Humanitare Hulp en Civiele Bescherming - als grootste
donor voor de VN) een van de belangrijkste (en grootste) bijdragen leveren aan de
VN. Een operationeel voorbeeld uit het verleden waarbij de EU en VN beiden hulp
verleenden aan het door een aardbeving getroffen Bam (Iran) in 2003 laat zien dat
het voorkomt dat de twee organisaties langs elkaar heen werken.
Bron: Reliefweb (http://reliefweb.int/report/iran-islamic-republic/iran-undac-mission-report-following-bam-earthquake-26-dec-2003
De aardbeving in Haïti, daarentegen, liet zien dat het ook anders kan. Hier werd door
de EU samengewerkt met de VN. Zo goed zelfs, dat er een discussie ontstond over
de ‘(on)zichtbaarheid’ van de EU als leverancier van hulp. Een van de mogelijke
redenen voor deze goede samenwerking is dat inmiddels afspraken waren gemaakt
over de wijze van samenwerken in dergelijke situaties. Enkele voorbeelden van
dergelijke afspraken zijn de zogenaamde ‘European Consensus on Humanitarian Aid’
waarin samenwerking tussen EU en UN OCHA als het gaat om wereldwijde
humanitaire hulp wordt bevestigd, en een ‘letter of understanding’ waarin afspraken
zijn gemaakt over coördinatie. In de verschillende documenten wordt er verwezen
naar elkaar als het gaat om bijvoorbeeld het gebruik van leidraden (guidelines) en
om andere afspraken. In de ‘letter of understanding’ tussen de EU en de VN zijn er
bijvoorbeeld afspraken vastgelegd over wie een leidende rol heeft bij het coördineren
van de hulpverlening. Binnen de grenzen van de Europese Unie zal de EU het
voortouw nemen en daarbuiten zal de VN dit doen. Verder maakt men ook gebruik
van elkaars mechanismen en structuren, zoals het Reception and Departure Center
(RDC) en On site Operation coordination Center. Het is dan ook belangrijk dat EU-
coördinatie niet parallel loopt met coördinatie door UN OCHA.
Uit de gesprekken en het UNDAC-Review Report (2011)55 blijkt dat de wens is dat
deze partijen elkaar ondersteunen en versterken. Oefeningen zoals Swenorex (2009)
zijn een begin om elkaar ‘beter te leren kennen’ en geven inzicht het veld van
operationele afstemming. Het resultaat van deze oefening, de ‘Operational guidelines
for field cooperation’ geven een concreet overzicht over mogelijkheden, maar ook
55 http://www.urd.org/IMG/pdf/UNDAC_REVIEW_REPORT.pdf
Voorbeeld aardbeving Bam (Iran, 2003)
“The representative of the "EU Mechanism" proposed the setting
up of a separate forum for the SAR Teams from the EU member
countries and that he should represent these teams at the SAR
Coordination meetings. This proposal was not acceptable either
for the OSOCC or the SAR Team leaders, since, to ensure the
optimal use and coordination of the SAR assets, it was essential
that representatives from all teams were present at the SAR
Coordination meetings. The EU Mechanism representative was
invited to support the work of the OSOCC by providing a physical
presence in the coordination centre and as an option to take the
lead in one of the relief sectors where no lead agency had been
identified. However, before his departure he had not replied to
this request and the EU team ended up playing only a marginal
role in the information exchange between the teams from within EU.”
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 43
uitdagingen, in de samenwerking. Aan de andere kant bieden deze oefeningen ook
een mogelijkheid voor verdere discussie. Op dit moment is er dan ook sprake van
een ‘volwassen verhouding’ tussen de twee (belangrijkste) spelers, de EU en de VN.
Naast de EU en de VN is de NAVO ook steeds meer betrokken bij rampen en crises.
Men ziet wel dat verschillende landen zich anders positioneren in de verschillende
intergouvernementele organisaties (IGO’s).
5.2 Ontwikkelingen binnen EU Civil Protection
5.2.1 Politieke discussies binnen EU Civil Protection
Uit discussie rondom terminologie wordt duidelijk dat binnen de Europese Commissie
de grenzen tussen Civiele Bescherming en Humanitaire Hulp vervagen. Sinds 2010 is
het beleidsterrein Civiele Bescherming van DG Environment naar DG ECHO
(Humanitaire Hulp) gegaan. Dit heeft een aantal veranderingen tot gevolg en leidt
ook tot de discussie hoe deze verschillende domeinen van hulpverlening zich tot
elkaar verhouden.
Op dit moment kan EU Civiele Bescherming volgens betrokkenen gezien worden als
een ‘organisatie in opbouw’. Hiernaast is er een nieuw belangrijk beleidsterrein op
Europese niveau bij gekomen, genaamd European External Action Service (EEAS).
De EEAS heeft een mandaat buiten Europa, maar heeft ambities om ook binnen
Europa te interveniëren als het gaat om crisissituaties. Experts en betrokkenen
vrezen echter ‘dubbele’ structuren die vertragend kunnen werken bij een interventie.
Doordat zowel DG ECHO alsook EEAS zich bezighouden met buitenlandse activiteiten
van de Europese Unie, is er volgens betrokkenen sprake van overlap in
verantwoordelijkheden en bevoegdheden, waardoor er soms onduidelijkheid ontstaat
over ‘wie waar over gaat’ bij het verlenen van hulp in geval van crises en rampen.
Om deze onduidelijkheid te verminderen zijn er werkafspraken gemaakt. Zie ook
paragraaf 3.2.4.
Naast de de discussie over verantwoordelijkheden en bevoegdheden is er ook
verschil in standpunten van de verschillende lidstaten. Uit de interviews blijkt dat er
ten aanzien van diverse onderdelen verschillen bestaan:
1. Centrale EU-organisatie tegenover decentrale EU-organisatie: De Noordelijke
lidstaten geven de voorkeur aan een decentraal georganiseerde civiele
beschermingsorganisatie, waarbij lidstaten in eerste instantie zelf
verantwoordelijk zijn voor de bestrijding van een ramp of crisis en daarvoor
zelf capaciteiten en middelen hebben die zij aan de EU beschikbaar stellen.
Mocht er dan toch sprake zijn van een verzoek om EU respons, dan kan per
lidstaat gekeken worden welke capaciteiten en middelen beschikbaar zijn en
kunnen deze worden ingezet. Op deze manier willen de noordelijke lidstaten
dubbele capaciteiten uitsluiten. De zuidelijke lidstaten geven echter de
voorkeur aan een centrale organisatie waarbij de EU in plaats van of naast de
lidstaten ook over capaciteiten en middelen beschikt en zelf bepaalt waar en
wanneer deze worden ingezet. Nederland staat erg kritisch ten aanzien van
deze ontwikkelingen, zeker als het gaat om een verschuiving van taken,
bevoegdheden of verantwoordelijkheden naar de Europese Commissie.
2. Naast de hierboven geschetste verschillen tussen de noordelijke en zuidelijke
lidstaten, is er ook rivaliteit tussen de grotere lidstaten zoals Frankrijk en
Duitsland en de diverse kleinere lidstaten. Deze laatste groep vindt dat ze
slechts beperkt invloed hebben in het beleid voor EU Civil Protection. De
kleinere lidstaten treden daardoor vaker op als mediator.
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
44 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
3. Ten slotte constateren sommige geïnterviewden nog een verschil dat
gebaseerd is op de ligging van de lidstaten. Lidstaten aan de oostgrenzen van
de EU zoeken op het onderwerp civiele bescherming, van oudsher, nauwere
aansluiting bij de NAVO.
Over hoe EU CPM gebruikt kan worden binnen de EU in de ‘warme’ (respons) én in
de ‘koude’ (voorbereidende) situatie, is nog geen overeenstemming bereikt. Er
heerst een vrees dat de EU een groot deel van de voorbereiding en uitvoering van
crisisbeheersing en rampenbestrijding overneemt. Dit zou de soevereiniteit van
lidstaten aantasten. Ook leeft er bij sommigen de vrees dat bij een zeer ernstige
crisis de EU (of de VN) zelfs het bestuur van een land zou kunnen overnemen (zoals
in Haïti feitelijk is gebeurd). Dit wordt gezien als een zeer ernstige schending van de
soevereiniteit, maar de kans dat dit in een Europees land zou gebeuren wordt
buitengewoon klein geacht. Om de angst voor verlies van soevereiniteit weg te
nemen en zaken vooraf te regelen zijn er momenteel ontwikkelingen gaande op het
gebied van ‘host nation support’ waardoor landen zijn voorbereid als er buitenlandse
hulp komt.
Als voorbeeld wordt de casus in Polen genoemd (zie bijlage 7): Polen wilde bij de
bestrijding van de wateroverlast door overstromingen in 2010 geen coördinatieteam
van de EU hebben uit angst de eigen verantwoordelijkheid voor de coördinatie van
de hulpverlening te verliezen, daarbij de toegevoegde waarde van een dergelijk team
voor de al beproefde nationale rampenorganisatie onderschattend. Het wordt
belangrijk geacht dat landen zelf nadenken hoe zij voordeel kunnen hebben van het
EU CPM.
Uit bovenstaande rivaliteiten en (interne) politieke discussies blijkt dat EU-missies als
belangrijk ‘instrument’ gebruikt worden in de politieke arena. In veel gevallen dienen
deze missies een politiek doel. Het lijkt erop dat de EU zich in de praktijk
voornamelijk bezighoudt met rampen buiten Europa, waarbij rekening gehouden
moet worden dat de landen waar deze rampen plaatsvinden wezenlijk verschillen van
EU-lidstaten als het gaat om een respons.56
Nieuwe EU wetgeving
De in dit rapport gepresenteerde informatie geeft een beeld van de situatie anno
2012. Op dit moment zijn de politiek onderhandelingen gestart over het vernieuwen
van de afspraken rondom het EU Civil Protection Mechanism (EU CPM) en het ligt
voor de hand dat deze ontwikkeling zal leiden tot een aantal wijzigingen. Hieronder
volgen een aantal voorziene wijzigingen en discussiepunten:
Wijziging van het EU CPM: op het moment ligt er een concepttekst voor de
wijziging van het mechanisme. In deze herziening komt naar voren dat er een
verschuiving van bevoegdheden wordt voorgesteld waarbij de Europese
Commissie meer bevoegdheden zal krijgen.
Belangrijkere rol voor Europese Commissie.
Verandering voor het EU MIC: het EU MIC zal een belangrijke(re) positie
krijgen en zich ontwikkelen tot een crisis respons centrum voor de gehele
Europese Commissie.
Het EU CPM is op dit moment nog voornamelijk gericht op respons. De nieuwe
wetgeving breekt echter met dit patroon en biedt ook mogelijkheden voor,
bijvoorbeeld, training gericht op preventie, advies en het zogenaamde
56 Ter illustratie: in 2011 hebben er 14 externe missies (buiten de EU) plaatsgevonden tegenover 4 intern (binnen de EU), in 2010 17 extern en 11 intern en in 2009 18 extern en 10 intern. Bron: eigen cijfers geïnterviewde.
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 45
‘capacity building’. Het CPM biedt dan voornamelijk niet - EU-landen
ondersteuning bij de opbouw en het doorlichten van hun organisatie. Echter,
dit raakt ook nauw aan VN Capacity building (DRR)
In de herziening van het EU CPM wordt er gesproken over een ‘vrijwillige EU
pool’ van capaciteiten die beschikbaar komen voor de Europese Commissie.
Echter, iedere lidstaat zal wel verantwoordelijk (moeten) blijven voor zijn
capaciteiten.
Solidariteitsclausule: de uitwerking hiervan is nog onduidelijk, het ligt in de
verwachting dat hierop aanscherpingen zullen worden gemaakt.
De Europese Commissie is van mening dat een grotere financiële bijdrage aan
het EU CPM geleverd zou moeten worden; Nederland staat hier kritisch
tegenover.
Nederland pleit ervoor dat men binnen de EU meer ‘regionaal’ samenwerkt op
en dat op basis van dreigingen/risico’s. Een goede risicobeoordeling op EU-
niveau is van essentieel belang voor het in kaart brengen van de Europese
capaciteitenbehoefte. Een Europese risico- en capaciteitenanalyse zouden
vergelijkbaar aan de Nederlandse aanpak kunnen worden uitgevoerd (NRB).
De herziening van het EU CPM zal een belangrijke ontwikkeling zijn in de nabije
toekomst, echter, vanwege de huidige discussies is het nog niet duidelijk welke kant
deze ontwikkelingen op zullen gaan (centraal of decentraal). Ook zal het
wetgevingstraject naar verwachting nog tot zeker eind 2013 duren. Op basis van
voorlopige resultaten lijkt het er op dat de wetgeving zich meer zal richten op het
inzetten van civiele beschermingscapaciteiten buiten de EU.
5.3 Nederland en het verstrekken en ontvangen van buitenlandse
assistentie
5.3.1 Verstrekken van buitenlandse assistentie
Er zijn diverse mogelijkheden voor het binnenkomen van een aanvraag voor
buitenlandse assistentie. De aanvrager kan het verzoek indienen via de VN, EU of
NAVO, die het vervolgens door zal sturen naar de departementale contactpunten in
de lidstaten. In Nederland zou deze aanvraag dus (simultaan) binnen kunnen komen
bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken, het Nationaal Crisis Centrum van het
ministerie van Veiligheid en Justitie, het ministerie van Defensie en (op basis van
bilaterale contacten) rechtstreeks bij een organisatie zoals USAR.NL (‘country focal
point’) en één van de UNDAC-teamleden, die op persoonlijke titel mogen reageren.
Daarnaast bestaat er nog de mogelijkheid dat de aanvraag bilateraal verloopt via de
Nederlandse ambassade in het getroffen land of via een van de departementen.
Wanneer een officiële aanvraag binnenkomt wordt deze, ter ondersteuning van de
besluitvorming, getoetst op onder andere de volgende aspecten:
Politieke toets: politieke context/situatie in een land (door BuZa);
Advies over de beschikbaarheid capaciteiten en logistieke mogelijkheden om
‘op tijd’ hulp te verlenen (o.a. door V&J/LOCC)57;
Formeel besluit door BuZa.
De hierboven beschreven mogelijkheden zijn slechts ter illustratie van de
complexiteit, want uit alle interviews blijkt dat een hulpaanvraag niet altijd
gestructureerd binnenkomt. In theorie zou een aanvraag al bij meerdere
departementen in behandeling kunnen zijn en zouden er al acties kunnen worden
57 In aanvulling hierop zou de financiële haalbaarheid van de inzet ook ter discussie kunnen staan bij de besluitvorming.
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
46 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
ondernomen op diverse locaties door diverse organisatieonderdelen. Deze acties
kunnen soms hetzelfde zijn, maar in het ergste geval kunnen ze ook tegenstrijdig
zijn aan elkaar. Belangrijk is hierbij volgens diverse geïnterviewden dat de diverse
buitenlandse contactpunten bij de diverse departementen en organisaties nauw met
elkaar samenwerken, communiceren en aan (interdepartementale-) afstemming van
processen werken. Idealiter komen alle ‘lijnen’ van en naar internationale (Europese)
organisaties op één plek bij elkaar. Vooral de samenwerking en (beleidsmatige-)
afstemming tussen het ministerie van Buitenlandse Zaken, het ministerie van
Veiligheid en Justitie en het ministerie van Defensie zijn hierbij van groot belang en
een belangrijke rol zou hiervoor weggelegd kunnen zijn bij het NCC. Ter illustratie is
een overzicht van de rolverdeling tussen de departementen op hoofdlijnen in tabel 2
toegevoegd. De afstemming is in praktijk echter nog grotendeels afhankelijk is van
persoonlijke contacten, zo blijkt uit interviews. Daarnaast blijkt uit de interviews dat
met de opkomst van specialistische capaciteiten zoals pompen of
gezondheidsgerelateerde capaciteiten, ook de ministeries van Infrastructuur en
Milieu en Volksgezondheid zelfstandig steeds meer (operationele) internationale
activiteiten ontplooien. Op dit moment wordt er voornamelijk gewerkt aan
beleidsmatige en interdepartementale afstemming en is de operationele afstemming
nog onderbelicht. Zo heeft bijvoorbeeld het LOCC op dit moment alleen een rol in de
advisering rondom de inzet van openbare orde en veiligheid (OOV) capaciteiten en
worden andere capaciteiten (inclusief USAR.NL) rechtstreeks via de departementen
aangeboden. De geïnterviewden zijn het er echter unaniem over eens dat de
oplossing gezocht moet worden in een centrale organisatie van beleid en operaties
als het gaat om het aanvragen en verstrekken van buitenlandse assistentie.
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 47
Ministerie Werkterrein Crisisbeheersing
Ministerie van Veiligheid & Justitie Europese Unie (i.s.m. Buitenlandse Zaken)
Ministerie van Buitenlandse Zaken Internationaal (Besluitverantwoordelijk bij alle buitenlandse activiteiten; waar nodig afstemming met het ministerie van VenJ)
Ministerie van Defensie Militaire inzet
Overige ministeries (vb. Infrastructuur en Milieu)
Leveren van capaciteiten en specialismen.
Tabel 2: Rolverdeling Departementen
5.3.2 Ontvangen van buitenlandse assistentie
In de voorgaande paragraaf ging het over een hulpaanvraag uit het buitenland. Maar
wat als Nederland zelf een aanvraag voor assistentie doet? Er is een handboek voor
binnenkomende buitenlandse bijstand bij het LOCC (LOCC 2011). Het is echter niet
duidelijk in hoeverre dit is afgestemd en gecommuniceerd met betrokken partijen.
Hoe dan ook, uit de interviews blijkt dat er onduidelijkheid heerst bij diverse partijen.
Dit is mede het gevolg van de diversiteit aan betrokken instanties en bijbehorende
belangen, taken en verantwoordelijkheden. In een van de interviews werd genoemd
dat in de ideale situatie zowel het verstrekken van assistentie aan het buitenland als
het ontvangen van buitenlandse assistentie in Nederland via één organisatie
verloopt. Het is namelijk belangrijk dat zaken zo effectief en efficiënt mogelijk
georganiseerd worden binnen bestaande mogelijkheden. Het heeft dan ook niet de
voorkeur van de geïnterviewden om een compleet nieuwe organisatie op te richten,
maar om goede afspraken te maken met de huidige betrokkenen.
Uit de interviews kwamen met name twee mogelijkheden naar voren als het gaat om
het (her-)inrichten van de (inter)departementale organisatie om deze geschikt te
maken voor een slagkrachtige buitenlandse bijstandsverlening:
1. Analogie Italië: In Italië is sprake van één duidelijke organisatie op het gebied
van civiele bescherming, zowel voor beleid als operaties. Vooral command en
control-lijnen zijn helder ondanks dat er sprake is van een decentrale
organisatie. De centrale sturing vindt plaats onder de premier waardoor de
interdepartementale afstemming eenvoudiger plaats kan vinden.
2. Mogelijkheden Landelijke Operationele Staf: In Nederland is de Landelijke
Operationele Staf (LOS) een ontwikkeling die verder benut kan worden voor
buitenlandse inzet. Het idee is (volgens de geïnterviewden) dat het
verantwoordelijke ministerie zich laat ondersteunen door de LOS, waarbij
operationele experts de consequenties voor de bestuurlijke besluitvorming
inzichtelijk kunnen maken. De LOS zou kunnen worden uitgebouwd naar
Engels model (COBRA-Cabinet office briefing room A). Hierbij is er sprake van
een lead departement met experts en het landelijke niveau is leidend in geval
van crisis.
Bij de het optimaliseren van de organisatie moet er volgens de geïnterviewden
rekening gehouden worden met de volgende ‘lagenstructuur’ zoals we die in
Nederland kennen op hoofdlijnen (tabel 3).
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
48 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
schaal instanties niveau
nationaal BuZa en V&J strategisch
dagelijkse coördinatie NCC, LOCC tactisch
uitvoering uitvoerende diensten operationeel
Tabel 3: lagenstructuur crisisbeheersing in Nederland58
Aan de hand van een voorbeeld over overstromingsrisico’s is deze lagenstructuur
verder ingevuld (zie figuur 14). Hierbij is ook rekening gehouden met de inbedding
van operationele eenheden. Uit dit voorbeeld blijkt dat er een grijs gebied is als het
gaat om de verantwoordelijkheid voor het organiseren en onderhouden van
bovenregionale eenheden. Hier wordt in paragraaf 5.4 ook nog nader op ingegaan.
58 Hieruit kan worden opgemaakt dat deze structuur niet volledig overeenkomt met bijvoorbeeld de structuur zoasl omschreven in INSARACH Guidelines.
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 49
Figuur 14: 'Missing link' (WaterSave, 2011)
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
50 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
5.4 Operationele uitdagingen bij het ontwikkelen en inzetten van
capaciteiten
Wanneer een land als Nederland capaciteit levert voor internationale (Europese)
bijstand, verdient het aanbeveling om te kijken naar de specifieke capaciteit van een
land. Met andere woorden: waarin onderscheidt een land zich? Voor Nederland zou
dat bijvoorbeeld het thema ‘overstromingen’ (of breder: ‘watergerelateerde crises’)
kunnen zijn.
De basis voor het creëren en beschikbaar stellen van uitzendbare eenheden of
capaciteiten zou namelijk de binnenlandse behoefte en reeds aanwezige nationale en
(boven-)regionale specialismen moeten zijn. Dit omdat grote landen de
standaardcapaciteiten al bezitten en vanwege hun omvang hier ook veel van hebben.
(Met andere woorden: van deze standaardcapaciteiten is van nature al voldoende
‘buffer’ aanwezig.) Het gaat hierbij voornamelijk om specialistische/specifieke
inbreng van bijvoorbeeld experts op het gebied van water/milieu en civiel-militaire
samenwerking. Door uitzending kan deze kennis voor Nederland vergroot worden
door het opdoen van ervaring in een rampsituatie. Daarnaast kan Nederland ook
ondersteuning leveren in de preparatiefase door het uitzenden van experts.
Uit de gesprekken met de geïnterviewden blijkt dat zij het er over eens zijn dat de
basis voor het creëren van nationale capaciteiten voor een buitenlandse inzet de
binnenlandse meerwaarde59 moet zijn. Met andere woorden: er zou geen capaciteit
voor uitsluitend buitenlandse inzetten gecreëerd moeten worden. Desondanks?
bestaan er geen heldere richtlijnen voor de daadwerkelijke organisatie en
operationele ondersteuning. Het is namelijk niet mogelijk om zomaar een eenheid of
capaciteit uit te zenden naar het buitenland. Hiervoor dient eerst aan een aantal
randvoorwaarden voldaan te zijn, want niet alle eenheden/capaciteiten zijn (direct)
uit te zenden. Uit diverse gesprekken blijkt dat over dat laatste soms nogal makkelijk
gedacht wordt onder het motto ‘als je het in Nederland kunt, dan kun je het ook in
het buitenland’. Echter, alvorens dit mogelijk is dient aan een aantal extra
randvoorwaarden voldaan te zijn. Enkele voorbeelden van randvoorwaarden die in de
gesprekken aan de orde zijn gekomen zijn:
taalvaardigheid;
kennis van de internationale hulpverleningsarena;
logistieke organisatie;
beschikbaar materieel;
medische zorg en preventieve inententingen;
organisatie voor informatievoorziening van het thuisfront;
de capaciteit moet als een eenheid/team kunnen functioneren;
zelfvoorzienendheid, onder andere wat betreft accommodatie voor slapen,
eten en coördinatie, internationale communicatiemiddelen.
In Nederland is het verder belangrijk dat er een goede afstemming is tussen het
regionale en nationale niveau als het gaat om het inzetten en samenstellen van
capaciteiten voor internationale missies. Als voorbeeld voor het selecteren van
capaciteiten wordt het project ‘Specialistisch Optreden op Maat (SOM)’ genoemd. In
het project wordt er namelijk gekeken naar de spreiding van diverse specialismen
over de verschillende veiligheidsregio’s in Nederland. Eén van de vertrekpunten
hierbij is dat er aansluiting gezocht dient te worden bij de verschillende rollen die de
overheid kan hebben (faciliteren, coördineren, regisseren). De eerder genoemde
(boven-) regionale specialismen op basis van het ‘SOM-project’ zouden in
59 Lector Crisisbeheersing Menno van Duin heeft in zijn lectorale rede ook al gewezen op de meerwaarde die buitenlandse inzetten kunnen hebben voor binnenlandse crisisbeheersing. Zie Van Duin 2011.
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 51
aanmerking kunnen komen voor inzet in het buitenland, mits deze aan bovenstaande
criteria voldoen. Echter uit de interviews blijkt dat, alvorens deze inzetbaar zijn, er
rekening gehouden moet worden met nog een aantal zaken die de organisatie
kunnen bemoeilijken. De ‘SOM-specialismen’ zijn namelijk verspreid over de 25
Nederlandse veiligheidsregio’s en hebben geen eenduidige organisatie. Het ontbreekt
kortom het op dit moment aan nationale eenheid. Daarnaast vormen deze ‘SOM-
specialismen’ ook nog geen hecht team omdat ze, in geval van een buitenlandse
inzet, bij elkaar gevoegd moeten worden uit verschillende delen van het land om de
gewenste sterkte te hebben voor een buitenlandse inzet.
Om aan deze, en andere, randvoorwaarden te kunnen voldoen is er een organisatie
of mechanisme nodig dat dit regelt en ondersteunt. De functie hiervan is om de
capaciteiten/eenheden te faciliteren in zowel de preparatieve alsook in de
responsfase, maar ook bij thuiskomst. Op dit moment heeft USAR.NL kennis,
ervaring en het netwerk om een uitzending te faciliteren. Daarnaast heeft ook
Defensie kennis in huis, voornamelijk wat het uitzenden van eenheden betreft.
Een van de genoemde mogelijkheden voor het beschikbaar maken van de in
Nederland beschikbare (SOM) specialismen voor buitenlandse inzet zou bijvoorbeeld
via een zogenaamd ‘NL-SAR’ (Lego-systeem) mechanisme kunnen zijn. Voor NL-SAR
zou men strategische en ondersteunende delen van USAR.NL (figuur 15) kunnen
gebruiken zoals het management (Command Group) en logistiek (Staff and Support
Group). Hieronder kunnen dan in plaats van de in figuur 15 genoemde SAR-groepen
ook andere specialismen geplaatst worden.
Figuur 16: USAR.NL organisatie (USAR Handleiding 2012)
Ten slotte vormt het uitdragen van kennis over buitenlandse bijstand nog een
uitdaging. Op dit moment is slechts een kleine en beperkte groep bekend met -
bijvoorbeeld - EU CPM en is de kennis over de diverse mogelijkheden
gefragmenteerd. Men zou kunnen zeggen dat buitenlandse bijstand op dit moment
een “uit de hand gelopen hobby” is die verder ingebed moet worden in de dagelijkse
werkzaamheden.
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
52 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
5.5 Algemene ontwikkelingen
Deze afsluitende paragraaf geeft kort een overzicht van algemene ontwikkelingen die
ook van invloed zullen zijn op de toekomst van internationale rampenbestrijding en
crisisbeheersing.
Krimpende budgetten
Budgetten worden kleiner. Daarnaast worden niet alle kosten voor buitenlandse
inzetten vergoed. Deze afspraken zijn soms niet geheel duidelijk. In veel gevallen
levert het ministerie van BuZa alleen financiering. Als het gaat om kosten voor
logistiek kan ook de EU nog een bijdrage leveren.
Publiek/Privaat
Er komt steeds meer samenwerking tussen publieke en private partijen, bijvoorbeeld
in EU-samenwerkingsprojecten, maar ook in de oprichting van modules.
Er is sprake van een opkomende dynamiek zeker in de watersector: private partijen
willen ook een bijdrage leveren. Echter, vaak beperkt deze bijdrage zich tot de
‘koude’ fase omdat er bij rampen uitdagingen zijn voor deze partijen als het gaat om
financiering van een inzet en verzekering. Daarnaast kunnen deze partijen ook een
goede bijdrage leveren als het gaat om wederopbouw en reconstructie.
Belangrijk is echter dat vraag en aanbod op elkaar afgestemd zijn. Voor het
ministerie van BuZa is leidend dat hulp vraag- en niet aanbod-gestuurd is.
5.6 Tot slot
In dit rapport zijn ontwikkelingen op het gebied van internationale rampenbestrijding
verkend, met een nadruk op rampenbestrijding in Europees verband, vanuit
Nederlands perspectief. Tal van organisaties en instanties zijn actief op het gebied
van internationale rampenbestrijding. Evenzovele structuren en afspraken zijn in het
leven geroepen ten behoeve van die internationale rampenbestrijding. Tegelijkertijd
is geconstateerd dat de wereld van internationale (Europese) rampenbestrijding
fragmentarisch en complex is en moeilijk te doorzien is vanwege verschillende
verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Figuur 17 geeft een illustratie van deze
complexiteit weer met diverse organisaties. Bovendien is het een dynamische wereld
die volop in ontwikkeling is. In dit rapport is getracht enig licht te werpen op deze
complexe wereld door de belangrijkste spelers in deze wereld te beschrijven.
Bovendien zijn enkele Nederlandse hoofdrolspelers op dit vlak gevraagd welke
ontwikkelingen zij signaleren en welke visie zij hebben op internationale
rampenbestrijding.
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 53
Figuur 17: Internationale Systeem van Hulpverlening (Bron: Presentatie Flemming in
Lectorale rede M. van Duin)
Zoals gezegd is de wereld van internationale rampenbestrijding volop in
ontwikkeling. Dit verkennend rapport is een momentopname van die ontwikkeling.
Over enige tijd zal de ontwikkeling weer verder zijn, met misschien nieuwe
structuren, organisaties en hoofdrolspelers met nieuwe visies.
Naar aanleiding van deze verkenning kan geconcludeerd worden dat internationale
rampenbestrijding niet alleen gaat over hoe getroffen burgers zo goed en zo efficiënt
mogelijk geholpen kunnen worden, maar ook over (politieke) belangen en profilering.
Verschillende geïnterviewden hebben aangegeven dat er volgens hen nog een lange
weg te gaan is voordat internationale (EU) rampenbestrijding optimaal en efficiënt
functioneert. In de kritiek op het functioneren van internationale rampenbestrijding
werd vooral de versplintering en het gebrek aan kennis genoemd. Verschillende
organisaties en (overheids)instanties die zich bezighouden met internationale
rampenbestrijding zijn volgens hen slecht op de hoogte van afspraken, structuren en
andere organisaties die op dit vlak actief zijn. Bovendien is internationale
rampenbestrijding volgens hen iets dat veelal ‘erbij gedaan’ wordt.
Tegelijkertijd worden ook kansen en mogelijkheden voor verbetering gezien. Door
betere samenwerking en onderlinge communicatie in de ‘koude’, voorbereidende fase
kan synergie bereikt worden en kan er van elkaar geleerd worden. Het terrein is in
ieder geval nog volop in ontwikkeling zoals ook blijkt uit de herziening van het Civil
Protection Mechanism die op dit moment in voorbereiding is. In die zin moet dit
rapport gezien worden als een momentopname.
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
54 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 55
Bijlage 1: Afkortingen en begrippen
BB Bescherming Bevolking
BoO Base of Operations
Bvr Besluit veiligheidsregio’s
BZK Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
CARE Cooperative for Assistance and Relief Everywhere
CBRN chemisch, biologisch, radiologisch, nucleair
CCA (Emergency and) Crisis Coordination Arrangements
CECIS Common Emergency and Information System
CFSP Common Foreign and Security Policy
COPI Commando Plaats Incident
COREPER Committee of Permanent Representatives
CPM Civil Protection Mechanism
CSDP Common Security and Defense Policy
DG ECHO (DG Humanitarian Aid and Civil Protection)
DRR disaster risk reduction
EADRCC Euro-Atlantic Disaster Response Coordination Centre (NAVO)
EAS External Action Service
EC Europese Commissie
ERC Emergency Response Centre
ERU Emergency Response Unit
EU Europese Unie
GBT Gemeentelijk BeleidsTeam
GHOR Geneeskundige HulpverleningsOrganisatie in de Regio
GRIP Gecoördineerde Regionale IncidentbestrijdingsProcedure
HFA Hyogo Framework for Action
IASC Inter-Agency Standing Committee
ICRC International Committee of the Red Cross
IFRC International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies
IGO intergouvernementele organisatie
INSARAG International Search and Rescue Advisory Group
LEMA Local Emergency Management Authority
LOCC Landelijk Operationeel CoördinatieCentrum
LSO Liaison Officer
MIC Monitoring and Information Centre
NAVO Noord Atlantische Verdragsorganisatie (Eng: NATO)
NCC Nationaal CrisisCentrum
NCTV Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (VenJ)
NGO non-gouvernementele organisatie
OSC On-Site Commander
OSOCC On-Site Operations Coordination Centre
OT Operationeel Team
PfP Partnership for Peace
RBT Regionaal BeleidsTeam
RDC Reception Departure Centre
RIT Rampenidentificatieteam
ROT Regionaal Operationeel Team
RWS Rijkswaterstaat
SAR Search and Rescue
SARS Severe Acute Respiratory Syndrome
SITCEN Situation Centre
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
56 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
SOM specialistisch optreden op maat
THW Technische Hilfswerke
UN United Nations
UNDAC United Nations Disaster Assessment and Coordination
UNDP United Nations Development Programme
UNHCR United Nations High Commissioner for REfugees
UN ISDR United Nations International Strategy for Disaster Reduction
UNDP United Nations Development Programme
UN OCHA United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs
USAR Urban Search and Rescue
VenJ Veiligheid en Justitie
VN Verenigde Naties
WFP World Food Programme (UN)
WHO World Health Organisation (UN)
Wvr Wet veiligheidsregio’s
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 57
Bijlage 2: Literatuur
Beerens 2008 R. Beerens, E. Stalenhoef-Willemsen & C. Tonnaer, 10 Jaar
rampenbestrijding in Nederland: evaluaties nader beschouwd
(NIFV 2008)
Van Duin 2011 M. van Duin, Veerkrachtige crisisbeheersing: nuchter over het
bijzondere (Politieacademie en NIFV 2011)
EU 2011 Floods in Europe 2010, Lessons Learnt Meeting Report,
Brussels, 11-12 November 2010
Helsloot 2010 I. Helsloot, S. Martens & A. Scholtens, Basisboek regionale
crisisbeheersing. Een praktische reader voor functionarissen in
de regionale crisisorganisatie (NIFV, Arnhem, februari 2010)
INSARAG 2011 INSARAG Guidelines and Methodology (INSARAG, UN OCHA,
maart 2011)
LOCC 2010 Handboek Bijstand - Deel 3: Inkomende buitenlandse bijstand
(LOCC, december 2010)
Muller ed., 2009 Muller, E.R. & Rosenthal, U. & Helsloot, I. & Dijkman, E.R.G.,
eds,Crisis: studies over crisis en crisisbeheersing (Kluwer,
Deventer 2009)
NIFV 2010 De Casusroos, beeldvorming voor COPI en ROT; 1.2
Verantwoording van de Casusroos 1.0; handleiding voor de
selectie van voorbeeldcasussen (dossieruitgave nr. 2, 2011)
NRB M.G. Mennen (ed.), Nationale risicobeoordeling 2011 (RIVM
2012)
OCHA 2009 OSOCC Guidelines (UN OCHA, 2009)
POC 2009 Handreiking Regionaal Risicoprofiel (POC (GHOR Nederland,
Landelijk Overleg van Coördinerend Gemeentesecretarissen,
Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en
Rampenbestrijding, Raad van Hoofdcommissarissen), 2009)
Rosmuller 2011 N. Rosmuller, M. Kievit, M. Snelder & C. Tonnaer,
Incidentmanagement en stremmingskosten: vergelijking van
een weg-, scheepvaart-, en spoorincident (Platform
Transportveiligheid, 2011)
THW Internet sites van de Bundesanstalt Technisches Hilfswerke en
de THW Landesverbände (www.THW.de)
UN 2009 United Nations, UNISDR Terminology on Disaster Risk Reduction
(UN 2009)
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
58 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
Vollmer et al. 2011a M. Vollmer et al, ACRIMAS D2.1 Report on current CM
framework (United Nations University, Bonn, 2011)
Vollmer et al. 2011b M. Vollmer et al, ACRIMAS D2.2 Report on misfits (United
Nations University, Bonn, 2011)
Wendling 2010 Explaining the Emergence of Different European Union Crisis
And Emergency Management Structures. Journal of
Contingencies and Crisis Management 18(2):74-82.
Raad van de EU, Besluiten
2001/792/EC, Euratom (Council Decision of 23 October 2001 establishing a
Community mechanism to facilitate reinforced cooperation in civil protection
assistance interventions)
2007/779/EC, Euratom (Council Decision of 8 November 2007 establishing a
Community Civil Protection Mechanism)
2007/162/EC, Euratom (Council Decision of 5 March 2007 establishing a Civil
Protection Financial Instrument)
Europese Commissie, Besluiten en Beschikkingen
2004/277/EC, Euratom (Commission Decision of 29 December 2003 laying
down rules for the implementation of Council Decision 2001/792/EC,
Euratom)
2008/73/EC, Euratom (Beschikking van de Commissie van 20 december 2007
tot wijziging van Beschikking 2004/277/EG, Euratom met betrekking tot de
uitvoeringsbepalingen voor Beschikking 2007/779/EG, Euratom van de Raad
tot vaststelling van een communautair mechanisme voor civiele bescherming)
2010/481/EU, Euratom (Besluit van de Commissie van 29 juli 2010 tot
wijziging van Beschikking 2004/277/EG, Euratom tot vaststelling van
uitvoeringsbepalingen voor Beschikking 2007/779/EG, Euratom van de Raad
tot vaststelling van een communautair mechanisme voor civiele bescherming)
Verdrag van Lissabon:
C83/148 Publicatieblad van de Europese Unie 30.3.2010
bestaat in feite uit 2 verdragen:
Verdrag betreffende de Europese Unie
(Treaty on European Union, TEU; geconsolideerde versie); en
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
(Treaty of the Functioning of the European Union, TFEU;
geconsolideerde versie)
De Europese consensus betreffende humanitaire hulp:
C 25/1 Publicatieblad van de Europese Unie 30.1.2008
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 59
Bijlage 3: Lijst van Experts
De volgende personen zijn voor dit project geïnterviewd:
Peter Bos, Veiligheidsregio Zuid-Holland-Zuid en USAR-NL.
Eva Haas, Ministerie van Veiligheid en Justitie
Eric van der Horst, DG for Humanitarian Aid and Civil Protection (ECHO),
Directorate ECHO B - Humanitarian Aid and Civil Protection Operations
Hans Versnel, Landelijke Faciliteit Rampenbestrijding
Sophie Volmer, Ministerie van Buitenlandse Zaken
Margreet Koeleman, Ministerie van Buitenlandse Zaken.
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
60 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 61
Bijlage 4: Achtergrondinformatie CPM
1.1 Civil protection modules: eisen aan inzetbaarheid
Aan de inzetbaarheid van de civil protection modules worden eisen gesteld:
“Lidstaten wijzen van tevoren interventieteams of modules aan, binnen hun
bevoegde diensten en in het bijzonder hun diensten voor civiele bescherming
of andere hulpdiensten, die op zeer korte termijn voor uitzending beschikbaar
kunnen zijn of opgericht kunnen worden en binnen 12 uur na een verzoek om
bijstand voor interventies kunnen worden uitgezonden, waarbij zij er rekening
mee houden dat de samenstelling van het team of de module afgestemd moet
worden op het soort noodsituatie en op de daarmee samenhangende
specifieke behoeften.” (Council Decision 2007/779/EC, artikel 4(1)).
En:
“De lidstaten streven op vrijwillige basis naar de oprichting van modules, met
name om tegemoet te komen aan prioritaire interventie- en of
ondersteuningsbehoeften in het kader van het mechanisme, en deze modules:
a) bestaan uit de middelen van een of meer lidstaten die aan het
mechanisme deelnemen,
b) zijn in staat taken uit te voeren op het gebied van respons,
c) zijn in staat hun taken uit te voeren in overeenstemming met erkende
internationale richtsnoeren en kunnen bijgevolg:
i. naar aanleiding van een verzoek om bijstand op zeer
ii. korte termijn worden uitgestuurd,
d) gedurende een bepaalde periode op zelfvoorzienende en autonome
wijze te werk gaan indien de omstandigheden ter plaatse dit vereisen,
e) zijn interoperabel met andere modules,
f) zijn opgeleid en geoefend om te voldoen aan de onder a) en
g) d) bedoelde eisen inzake interoperabiliteit,
h) staan onder het gezag van een persoon die verantwoordelijk is voor
hun werking,
i) zijn in staat bijstand te verlenen aan andere EU-organen en/of
internationale organisaties, met name de Verenigde Naties.”
(Council Decision 2007/779/EC, Artikel 4(3))
Voor de civil protection modules zijn beschikking 2008/73/EG en besluit
2010/481/EU van de Europese Commissie relevant. Hierin zijn uitvoeringsbepalingen
opgenomen die betrekking hebben op de “taken, capaciteiten, ondereenheden en
inzettermijn, en de passende mate van hun zelfvoorziening en interoperabiliteit
vaststellen.” (Commission Decision 2008/73/EG en 2010/481/EU)
In een bijlage van deze Commission Decisions zijn de algemene eisen voor Europese
civil protection modules opgenomen. Er zijn 17 civil protection modules
(2010/481/EU):
1. Pompen met hoog debiet;
2. Waterzuivering;
3. Middelzware urban search and rescue (stedelijke zoek- en reddingsoperaties);
4. Zware urban search and rescue;
5. Bestrijding van bosbranden met helikopters;
6. Bestrijding van bosbranden met vliegtuigen;
7. Uitgebreide medische post;
8. Uitgebreide medische post met operatieruimte;
9. Veldhospitaal;
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
62 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
10. Luchtevacuatie van gewonde rampenslachtoffers;
11. Tijdelijke noodopvang;
12. Chemische, biologische, radiologische en nucleaire detectie en bemonstering
(CBRN);
13. Search and rescue bij CBRN-gevaren;
14. Bestrijding van bosbranden op de grond;
15. Bosbrandbestrijding met voertuigen op de grond;
16. Bestrijding van overstromingen;
17. Redding van overstromingsslachtoffers met behulp van boten.
1.2 Internationale bijstand ter plaatse
Bij buitenlandse bijstand krijgt het ontvangende land ter plaatse met een aantal
(internationaal erkende) organisatiestructuren en begrippen te maken, die tot doel
hebben dat de bijstandverlening soepel en effectief verloopt.
OSOCC;
LEMA;
OSC;
RDC;
BoO.
On-Site Operations Coordination Centre (OSOCC)
Het doel van een OSOCC is, volgens de OSOCC Guidelines, de coördinatie van de
buitenlandse bijstand te verbeteren, ter ondersteuning van het nationale gezag
(regering) van het getroffen land. Het OSOCC-concept is door INSARAG en UN OCHA
ontwikkeld voor, in eerste instantie, de coördinatie van internationale search and
rescue operaties bij aardbevingen. In de loop van de jaren is het concept bruikbaar
gebleken bij allerlei rampen en wordt het door verschillende internationale
organisaties toegepast (OCHA 2009).
Een OSOCC wordt in een zo vroeg mogelijk stadium van een ramp, bij voorkeur nog
voor de komst van de eerste buitenlandse bijstandsteams opgezet, of door het eerst
aankomende UNDAC / USAR team. Het OSOCC wordt zo dicht mogelijk bij het LEMA
en bij de ‘plaats incident’ geplaatst (OCHA 2009; INSARAG 2011).
Het OSOCC is een coördinatiecentrum dat in nauwe samenwerking met het LEMA
werkt: het heeft geen command & control functie. Naast de coördinatiefunctie
fungeert het OSOCC ook als een platform voor het uitwisselen van informatie tussen
de verschillende internationale bijstandteams en het LEMA. De locatie van het
OSOCC is idealiter in de nabijheid van het LEMA en de ‘plaats incident’. Indien nodig
worden sub-OSOCC’s opgezet.
De drie belangrijkste taken van het OSOCC zijn (OCHA 2009):
1) Fungeren als een verbinding tussen de internationale hulpverleners en het
nationale gezag (regering) van het getroffen land;
2) Voorzien in een systeem voor coördinatie en faciliteren van de activiteiten van
de internationale bijstandteams op de ‘plaats incident’;
3) Een platform bieden voor samenwerking, coördinatie en
informatiemanagement tussen en met de verschillende internationale
hulp/bijstand verlenende organisaties
De structuur en omvang van een OSOCC variëren naar gelang de aard en omvang
van de ramp. De OSOCC Guidelines (OCHA 2009) beschrijft de basisstructuur. Het
OSOCC wordt bemand door een internationale staf (OCHA, OSOCC Support Staff, UN
agencies, International Organizations, USAR teams, and NGOs) maar kan volgens
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 63
het LOCC ook nationale capaciteit bevatten. (LOCC 2010) Elk bijstandsteam heeft
een liaison officier (LSO) die in verbinding staat met het OSOCC.
Local Emergency Management Authority (LEMA)
Het LEMA is het gezag dat verantwoordelijk is voor de algehele regie, coördinatie en
aansturing van de rampenbestrijdingsoperatie. Het LEMA kan het nationale,
regionale of lokale gezag zijn, of een combinatie daarvan. Het LEMA wordt bij een
ramp door het getroffen land ingesteld (INSARAG 2011, LOCC 2010).
On-Site Commander (OSC)
On Site Commander is (de internationale term voor) de operationeel leider op de
plaats incident. De OSC coördineert de inzet van de buitenlandse bijstandsteams op
de plaats incident. (LOCC 2010)
Reception Departure Centre (RDC)
Het RDC is een ‘verlenging’ van het OSOCC. Een voorlopig RDC wordt, in nauwe
samenwerking met de lokale autoriteiten, ingericht door het eerst aankomende
team; later wordt de verantwoordelijkheid voor het RDC overgenomen door het EU
Civil Protection Team of UNDAC Team (OCHA 2009). De belangrijkste taken van het
RDC zijn het registreren van de binnenkomende internationale bijstandteams, de
bijstandteams voorzien van de meest recente informatie, doorverwijzen naar het
OSOCC en doorgeven van informatie over de gearriveerde teams aan het OSOCC. De
structuur van het RDC is beschreven in de OSOCC Guidelines (OCHA 2009).
Base of Operations (BoO)
Het bijstand ontvangende land richt een basiskamp in waar de buitenlandse
bijstandsteams verblijven en hun materieel stationeren.
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
64 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 65
Bijlage 5: Verdrag van Lissabon
Verdrag betreffende de Europese Unie en Verdrag betreffende de werking
van de Europese Unie (geconsolideerde versies 30.3.2010 Publicatieblad van de
Europese Unie C 83)
TITEL VII
SOLIDARITEITSCLAUSULE
Artikel 222
1. De Unie en de lidstaten treden uit solidariteit gezamenlijk op indien een lidstaat
getroffen wordt door een terroristische aanval, een natuurramp of een door de
mens veroorzaakte ramp. De Unie maakt van alle tot haar beschikking staande
instrumenten, waaronder de door de lidstaten ter beschikking gestelde militaire
middelen, gebruik om:
a. - de dreiging van het terrorisme op het grondgebied van de lidstaten te
keren;
- de democratische instellingen en de burgerbevolking tegen een
eventuele terroristische aanval te beschermen;
- op verzoek van de politieke autoriteiten van een lidstaat op diens
grondgebied bijstand te verlenen in geval van een terroristische aanval;
b. op verzoek van de politieke autoriteiten van een lidstaat op diens
grondgebied bijstand te verlenen in geval van een natuurramp of van een
door de mens veroorzaakte ramp.
2. Een lidstaat die getroffen wordt door een terroristische aanval, een natuurramp
of een door de mens veroorzaakte ramp, wordt op verzoek van zijn politieke
autoriteiten door de andere lidstaten bijstand verleend. De lidstaten coördineren
daartoe hun optreden in het kader van de Raad.
3. De toepassing door de Unie van deze solidariteitsclausule wordt geregeld bij een
besluit, dat door de Raad op gezamenlijk voorstel van de Commissie en de hoge
vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid
wordt vastgesteld. Indien dit besluit gevolgen heeft op defensiegebied, besluit de
Raad overeenkomstig artikel 31, lid 1, van het Verdrag betreffende de Europese
Unie. Het Europees Parlement wordt geïnformeerd.
In het kader van dit lid en onverminderd artikel 240 wordt de Raad bijgestaan
door het politiek en veiligheidscomité met ondersteuning van de structuren die in
het kader van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid zijn
ontwikkeld, en door het comité van artikel 71, welke comités hem in voorkomend
geval gezamenlijke adviezen verstrekken.
4. Teneinde de Unie en haar lidstaten in staat te stellen doeltreffend op te treden,
evalueert de Europese Raad regelmatig de dreigingen waarmee de Unie wordt
geconfronteerd.
(C83/148 Publicatieblad van de Europese Unie NL 30.3.2010)
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
66 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
TITEL XXIII
CIVIELE BESCHERMING
Artikel 196
1. De Unie bevordert de samenwerking tussen de lidstaten om zodoende te komen
tot een grotere doeltreffendheid van de systemen ter voorkoming van en
bescherming tegen natuurrampen of door de mens veroorzaakte rampen. Het
optreden van de Unie is erop gericht:
a. het optreden van de lidstaten op nationaal, regionaal en lokaal niveau met
betrekking tot risicopreventie, het voorbereiden van de instanties op het
gebied van civiele bescherming in de lidstaten en het optreden bij
natuurrampen of door de mens veroorzaakte calamiteiten binnen de Unie
te steunen en aan te vullen;
b. snelle operationele en doeltreffende samenwerking tussen de nationale
civiele beschermingsdiensten binnen de Unie te bevorderen;
c. de samenhang tussen internationale acties op het gebied van civiele
bescherming te stimuleren.
2. Het Europees Parlement en de Raad stellen, volgens de gewone
wetgevingsprocedure, de maatregelen vast die nodig zijn om bij te dragen aan de
verwezenlijking van de in lid 1 genoemde doelstellingen, met uitsluiting van enige
harmonisatie van de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten.
(Publicatieblad van de Europese Unie C 83/135 NL 30.3.2010)
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 67
Bijlage 6: Achtergrondinformatie CCA
Interim EU Emergency and Crisis Coordination Arrangements in Brussels
1. Basic interim arrangements and procedures for political coordination in
Brussels in response to any major emergency or crisis inside or outside the
Union need to be put in place as soon as possible using existing resources and
facilities, in accordance with the remit given by the Council on 1 December
2005 (doc. 15106/05). Delegations will find attached in the Annex the interim
arrangements which have been put in place and which set out practical
procedures for convening meetings of the Steering Group and ad hoc expert
support structure foreseen by the Council in its remit.
3. These arrangements are generic and designed to be
activated in situations requiring political coordination in
Brussels during emergencies inside or outside the Union:
which have a direct effect on a number of Member States or which would
engage the entire Union, or
which affect more than one Member State simultaneously;
where the interests of several Member States are engaged together with
the responsibilities of EU institutions.
(Council of the EU, note 6747/06, Brussels, 24 February 2006 ‘Reinforcing the EU's
emergency and crisis response capacities - Emergency and crisis coordination
arrangements”)
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
68 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 69
Bijlage 7: Case study: overstroming Polen 2010
Ter illustratie van het mechanisme van rampenbestrijding in de EU wordt in deze
bijlage een casus uitgewerkt: de aanpak van de overstromingen in Polen in 2010.
Polen heeft de afgelopen decennia met een aantal grote overstromingen van rivieren
te maken gehad. De casus die in deze bijlage wordt beschreven, concentreert zich op
het overstromingsgebied van de Odra (Oder) in de provincie Opole aan de Pools-
Duitse grens, waar in juni 2010 een overstroming plaatsvond (zie figuur 16 in deze
bijlage). In (de omgeving van) de industrieplaats Jelcz-Laskowice, in de buurt van de
provinciehoofdstad Opole, zijn Duitse en Tsjechische bijstandseenheden ingezet. Ook
is een Nederlandse eenheid ingezet (bron: LOCC).
Deze case study volgt alleen de Duitse inzet omdat deze goed gedocumenteerd is, de
Duitstalige bronnen openbaar toegankelijk zijn en omdat de eenheid 'Wasserschaden
/ Pumpen' van de THW min of meer model heeft gestaan voor een van de civil
protection modules van de EU, de High Capacity Pumping (HCP) module (zie ook het
overzicht in bijlage 10).
1. Beschrijving van de crisis
De rivieren Vistula en Odra worden gekenmerkt door sterke wisselingen in
waterdebiet, met jaarlijkse overstromingen in het voorjaar. Door hevige regens
ontstaan in mei 2010 in de bovenloop van beide rivieren vloedgolven met record
waterhoogten en overstromingen (de verplaatsing daarvan naar de Baltische zee
duurt circa 3 weken). Door de sterke druk van de watermassa begeven een aantal
waterkeringen het, waardoor secundaire overstromingen ontstaan. In juni 2010 volgt
een tweede regengolf, waarvan de gevolgen door de verzadigde waterbassins niet
opgevangen kunnen worden. Nieuwe overstromingen zijn het gevolg. In circa 350
districten wordt hoogwateralarm afgekondigd en op circa 1.350 plaatsen is hulp aan
de bevolking noodzakelijk. Meer dan 196.000 ha overstroomt (ongeveer 0,6% van
het Poolse territoir). Er vallen 29 doden.
De kenmerken van de crisis worden in tabel samengevat. Hierbij is aangesloten bij
de crisistypering van de Handreiking Regionaal Risicoprofiel (POC 2009). In deze
handreiking worden zeven veiligheidsthema’s onderscheiden. Voor deze casus is het
thema ‘natuurlijke omgeving’ relevant.
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
70 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
Maatschappelijk thema: Natuurlijke omgeving (1)
Crisistype: Overstroming (1.1).
Incidenttype: Overstroming door hoge rivierwaterstanden (1.1.20).
Land, plaats: Polen, 15 gebieden in zuid en midden Polen in de bovenstroomgebieden van Vistula en Odra.
Jaar, datum: 15-17 mei en 1-3 juni 2010
Effect: 29 doden, overstroming meer dan 196.000 ha.
Bij-effect: Verwoesting van beschermingsvoorzieningen tegen overstromingen.
Dominerende respons: Inzet van circa 250.000 hulpverleners. Internationale bijstand: 23 HCP-teams met ca. 1000 m3/min pompcapaciteit. Inzetten op 1.350 locaties; dagpiek circa 6.000 interventies.
Tabel 4: Crisiskenmerken casus
(De tussen haakjes geplaatste cijfers corresponderen met de
nummering in de Handreiking Regionaal Risicioprofiel (POC 2009).)
2. Internationale bijstand
Polen wilde bij de bestrijding van de wateroverlast geen coördinatieteam van de EU
hebben. Hiermee bleef Polen zelf verantwoordelijk voor de coördinatie van de
hulpverlening.
Wel heeft Polen internationale operationele bijstand ontvangen, in de vorm van ‘high
capacity pump’ (HCP) teams. De onderstaande tabel geeft hiervan een overzicht.
No. Of
TeamsRescuers Pumps
Capacity
[m3/min]
Czech 5 51 5 350
France 1 16 4 54
BaltFloodCombat 1 19 3 24
Denmark 1 10 7 29
7 136 23 181
5 76 15 125
Ukraine 2 70 12 82
Netherlands 1 3 1 83
Total 23 381 70 928
Germany
Tabel 5: Omvang van de internationale bijstand (aantallen hulpverleners en
hulpmiddelen) bij de bestrijdingswerkzaamheden (bron: EU 2011)
(‘Pumps’ betreft ‘High Capacity Pumps’.)
2.1 Duitse bijstand in Opole
Ter illustratie wordt de inzet van één van de internationale bijstandseenheden nader
beschreven: de HCP-eenheid van de Duitse Technische Hilfswerke (THW), 'Germany-
6: Jelcz-Laskowice' (www.THW.de). Op de rechter detailkaart in figuur 16 is te zien
waar in Opole (onder andere) deze eenheid is ingezet.
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 71
De opdracht van de THW-eenheid in Opole was om een door de overstroming
bedreigde glasfabriek te beschermen. Onderstaande foto's geven een indruk van de
wijze van inzet: een combinatie van afschermen van de bedreigde locatie met
nooddijken en het droog maken c.q. houden van de ingesloten ruimte. De THW-HCP-
eenheid heeft hiervoor één grote pomp van 15.000 l/min. Voor het droog houden
van kelders en dergelijke heeft de eenheid bovendien twee pompen van 5.000 l/min
(deze kunnen uiteraard ook parallel aan de grote pomp worden ingezet) (THW).
Figuur 16: Overstromingsgebied en locaties van inzet van internationale
bijstandsteams60
De bijstandsaanvraag is op woensdag 19 mei 2010 via het MIC / CECIS
binnengekomen. In de middag vertrekken eenheden van de standplaatsen
Rudolfstadt/Saalfeld, Bautzen en Eilenburg naar de verzamelplaats Görlitz. De
colonne rijdt (’s nachts) naar de Poolse grens richting inzetgebied Opole. Vroeg in de
ochtend wordt men in de buurt van de stad Opole door de Poolse Staatsbrandweer
STRAZ opgevangen. Meteen daarna worden de inzetplaatsen toegewezen.
In onderstaande tabel worden de operationele kenmerken van de bijstandverlening
van de THW weergegeven (bron: www.THW.de).
Proces(sen): beperken van schade (fabrieken, infrastructuur)
(niet van toepassing: redding, humanitaire hulp aan
slachtoffers, versterken van waterkeringen en
opruimen).
Inzetduur: 17 weken continu.
Samenwerkingsverband: onbekend.
Aantal hulpverleners: totaal 212 personen (zie tabel 1); één THW-HCP-
eenheid omvat 24 personen
Operationele coördinatie: via een permanente Pools-Duitse liaison.
Bijstandsaanvraag: conform protocol (CPM).
Bijstandaanbod: per omgaande, conform protocol (CPM) (er was
overigens vanuit Duitsland al bilaterale bijstand
ingezet; de THW was dus al over de toestand
geïnformeerd en was in afwachting van de
bijstandsaanvraag).
Verplaatsing: binnen enkele uren na aanvraag aangevangen en
binnen 12 uur ter plaatse (gemiddelde afstand van de
Duitse standplaatsen naar Opole is ruim 500 km).
Aflossing: onbekend (niet gedocumenteerd).
Verzorging: de THW is zelfverzorgend. Men werd echter door de
lokale bevolking ruim voorzien van eten en drinken.
60 Bron: Wikipedia.org (links) en EU 2012 (rechts).
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
72 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
3. Opmerkingen over de internationale bijstand
Uit analyse van, onder andere, de THW-documentatie (THW) en een bespreking met
dhr. P. Glerum (LOCC) valt het volgende over de internationale bijstand in deze
casus op te merken.
1. De specifieke aanvraag naar aard (in casu waterschade), aantal
(gestandaardiseerde) modulen met minimum prestaties, plaats en tijd, lijkt
op basis van de THW-rapportages effectief.
2. Echter, de geleverde pompcapaciteiten waren veel hoger dan het minimaal
gevraagde (600 m3/h = 10 m3/min). Dit geldt overigens voor alle ingezette
internationale HCP-teams, zie ook tabel 1.
De pompcapaciteit van de huidige HCP-en is gebaseerd op de specifieke
hydro-geografische kenmerken van landen zoals Duitsland, Polen, Roemenië,
waar voor het verhelpen van de waterschade veel en verspreid in te zetten,
kleine pompen c.q. eenheden nodig zijn. Landen zoals Nederland en Hongarije
die gekenmerkt worden door drooglegging (veengebieden en polders) en
rivierdelta’s, hebben in eigen land juist grote pompen nodig die
afwateringskanalen snel weer op beheerspeil kunnen helpen brengen; die
pompcapaciteit is een factor duizend groter dan die van de HCP.
De Poolse STRAZ heeft het Nederlands aanbod van ‘zeer-
grootvermogenpompen’ van Rijkswaterstaat afgewezen. Na bilateraal contact
tussen RWS en de Poolse waterautoriteit, bleken de zeer-grootvermogen
pompen toch welkom; de formaliteit is vervolgens door STRAZ uitgevoerd.61
3. De inzet van een EU-opgeleide liaison, vanaf de grensovergang aan de
bijstandseenheden gekoppeld, blijkt in deze casus een belangrijke
succesfactor. Dit is een ervaring die ook is gerapporteerd bij recente Europese
oefeningen. De liaison overbrugt niet alleen een algemene taalbarrière, maar
vooral ook lokaal en nationaal bepaald vakjargon ; daarnaast lost de liaison
het probleem van het gebruik van het eigen radionet in het buitenland op.
4. De verplaatsing en de inzet ter plaatse is probleemloos verlopen, mede door
de grote regelmaat van THW-inzetten in eigen land (www.thw.de).
Waarnemers van de EU FLoodEx-oefening (2009) hebben geconstateerd dat
deelnemers mede dankzij de opgedane oefenervaring goed presteren. Een
voorbeeld is de inrichting door de Polen van ‘points of entry’ voor de
internationale bijstandseenheden bij aankomst in Polen.
Overig
Hoever de Europese bijstandssteun in de vorm van experts bij de wederopbouw
moet gaan, staat nog ter discussie. Er is sinds 2002 een noodfonds waaruit de EU
aan een getroffen land financieel bijstand biedt. Daarmee zouden ook experts
uitgewisseld kunnen worden in de preparatiefase en bij het analyseren van de
nationale risico's en het adviseren over preventie en preparatie.
61 Anekdote: het aanbod van RWS-pompen heeft Nederland, in strijd met de correct gespecificeerde bijstandsaanvraag van Polen, gedaan omdat men bij het LOCC een ander, namelijk Nederlands beeld, van de overstromingen had.
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 73
Bijlage 8: Hyogo Framework for Action 2005-2015
Figuur 17: Samenvattend overzicht van het Hyogo Framework for Action 2005-2015 (bron: www.unisdr.org)
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
74 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 75
Bijlage 9: UN OCHA
Figuur 18: UN OCHA
(bron: http://ochanet.unocha.org/p/Documents/280110_Strategic_Flyer_Letter.pdf)
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
76
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 77
Bijlage 10: Rampenbestrijdingscapaciteit in EU
Onderstaande tabel geeft een overzicht van de rampbestrijdingscapaciteit in de EU,
zoals in CECIS geregistreerd is (datum, bron: p.m.).
Module Nummer Land
[niet omschreven] 1616 Duitsland
[niet omschreven] 1637 Finland
CBRN Detectie en monstername 222 Slowakije
CBRN Detectie en monstername 266 Griekenland
CBRN Detectie en monstername 314 Frankrijk
CBRN Search and Rescue 316 Frankrijk
CBRN Search and Rescue 654 Portugal
CBRN Search and Rescue 1527 Bulgarije
CBRN Search and Rescue 1591 Oostenrijk
Flood containment 1593 Zweden
Geavanceerde medische post 245 Italië
Geavanceerde medische post 260 Griekenland
Geavanceerde medische post 261 Zweden
Geavanceerde medische post 315 Frankrijk
Geavanceerde medische post met
operatiekamer (AMP-S)
223 Estland
Geavanceerde medische post met
operatiekamer (AMP-S)
655 Italië
Geavanceerde medische post met
operatiekamer (AMP-S)
1484 Italië
High capacity pumping module 228 Duitsland
High capacity pumping module 312 Frankrijk
High capacity pumping module 345 België
High capacity pumping module 636 Tjechië
High capacity pumping module 1211 Polen
High capacity pumping module 1236 Polen
High capacity pumping module 1359 Baltische staten
Natuurbrandbestrijding met vliegtuigen 246 Italië
Natuurbrandbestrijding met vliegtuigen 254 Griekenland
Natuurbrandbestrijding met vliegtuigen 650 Frankrijk
Natuurbrandbestrijding vanaf de grond 1710 Griekenland
Natuurbrandbestrijdingsmodule 1688 Bulgarije
Natuurbrandbestrijdingsvoertuigen 1711 Griekenland
Natuurbrandbestrijdingsvoertuigen 1751 Oostenrijk
Natuurbrandbestrijdingsvoertuigen 1838 Portugal
Reddingsboten overstromingen 1589 Nederland
Repatriëring via lucht (Medical aerial
evacuation of disaster victems)
269 Griekenland
Repatriëring via lucht (Medical aerial
evacuation of disaster victems)
635 Frankrijk
Technische assistentie (TAST) 221 Denemarken
Technische assistentie (TAST) 226 Duitsland
Technische assistentie (TAST) 265 Zweden
Technische assistentie (TAST) 313 Frankrijk
Technische assistentie (TAST) 375 Noorwegen
Technische assistentie (TAST) 440 Oostenrijk
Technische assistentie (TAST) 633 Finland
Technische assistentie (TAST) 690 Duitsland
Tenten (Emergency Temporary Shelter) 1582 Zweden
USAR-module medium 219 Tjechië
USAR-module medium 224 Estland
USAR-module medium 230 Duitsland
USAR-module medium 256 Verenigd Koninkrijk
USAR-module medium 257 Griekenland
USAR-module medium 263 Zweden
USAR-module medium 318 Frankrijk
USAR-module medium 346 België
USAR-module medium 350 Polen
USAR-module medium 351 Bulgarije
USAR-module medium 353 Litouwen
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
78
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID 79
Bijlage 11: Rampenbestrijdingscapaciteit in Nederland
De rampbestrijdingscapaciteit in Nederland bestaat onder meer uit de volgende
zaken.
Brandweer62
Nederland telt momenteel 25 regionale brandweerkorpsen. In veel regio’s zijn de
gemeentelijke korpsen volledig opgegaan in de regionale korpsen, maar niet overal.
tankautospuiten
(soms) tankautospuiten geschikt voor natuurbrandbestrijding
schuimbluswagens
ladderwagens en/of hoogwerkers
(soms) duikteam
(soms) blusvaartuigen
hulpverleningsvoertuigen (voor technische hulpverlening)
haakarmwagens
haakarmbakken voor
o (soms) schuimblussing
o grootschalig watertransport (slangen)
o (soms) bijzondere blusmiddelen
o (soms) overmaatse vaten
o ontsmettingsunitis
o (soms) ademlucht-units
o commando-units
o grootschalige en specialistische technische hulpverlening
dompelpompen
commandowagens
(soms) meetwagens chemische stoffen
Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen
Geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen is in Nederland complex
georganiseerd in een stelsel van publiek-private samenwerkingsverbanden. De
basis van de geneeskundige hulpverlening vormen de ambulances die de
dagelijkse hulpverlening bij ongevallen uitvoeren. Bij grotere incidenten
(‘opgeschaalde zorg’) komt de GHOR-organisatie van de veiligheidsregio in beeld.
Deze GHOR-organisatie kan coörderende functionarissen leveren (zoals de OVD-G
en de RGF), alsmede een specifieke groep van professionals en vrijwilligers voor
opgeschaalde zorg, de ‘geneeskundige combinatie’ (Gnk-C). Deze Gnk-C bestaat
uit:
een Ambuteam (bemanning van 2 ambulances)
een Mobiel Medisch Team (specialistische medische eenheid)
een Snel Inzetbare Groep ter Medische Assistentie (ondersteunende groep
opgeleide vrijwilligers)
Afhankelijk van de behoefte kan de samenstelling verschillen. Veiligheidsregio’s in
Nederland hebben minimaal één Gnk-C, maar sommige hebben er meer (op basis
van het risicoprofiel). In totaal zijner 60 Gnk-C’s. Over eventuele inzet van een Gnk-
62 Als basis voor deze lijst is uitgegaan van de materieellijst van Brandweer Amsterdam, zie: http://www.brandweer.nl/amsterdam-amstelland/organisatie/materieel/voertuigen/.
Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie
80
NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID
C buiten de eigen regio bestaan geen formele afspraken. Bovendien zijn hier geen
voorbeelden van bekend.
Politie
De capaciteit van de politie ten behoeve van rampenbestrijding bestaat voornamelijk
uit manschappen voor allerhande assistentie of voor verkeers- en ordehandhaving.
Voor grootschalig optreden zijn deze manschappen georganiseerd in ME-pelotons,
bestaande uit 45 agenten. Deze pelotons kunnen ook buiten de eigen regio ingezet
worden.
Defensie
De ministeries van Defensie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
hebben in 2007 enkele ‘civiel-militaire bestuursafspraken’ vastgelegd. In de
Catalogus Civiel-Militaire Samenwerking (juli 2007) staat beschreven welke capaciteit
binnen hoeveel tijd door Defensie binnen Nederland geleverd kan worden ten
behoeve van de rampenbestrijding. Dit betreft:
een detachement van 3000 militairen
stafcapaciteit voor aansturing van operaties
voertuigen voor evacuatie van burgers
een constructie-eenheid inclusief technische adviescapaciteit
een vouwbrugeenheid voor noodbruggen en noodvlotten
een back-upvoorziening voor verbindingsmiddelen
(verbindingscommandowagen)
gedeeltelijke back-up luchtverkeersleiding Schiphol
zes geneeskundige hulpposten voor triage en eerstelijnshulp
een noodhospitaal voor tweedelijnsverzorging
een ziekenauto-peloton (12 ziekenauto’s)
tijdelijke opvangcapaciteit voor grote hoeveelheden personen
NBC-detectie- en ontsmettingscapaciteit en een NBC-responsteam
blushelikopters (voor natuurbranden)