1 PERUSTUSLAIN HUOMIOON OTTAMINEN LAINVALMISTELUSSA ............... 3 1.1 Perustuslain pysyvyys ja poikkeuslakien vlttmisen periaate ................................................................. 3 1.2 Oikeusvaltioperiaate ja hallinnon lainalaisuus ......................................................................................... 6 1.3 Suomen tysivaltaisuus ja toimivallan uskominen ylikansalliselle tai vieraan valtion toimielimelle ...... 6 1.4 Perustuslakikysymysten arviointi hallituksen esityksess ........................................................................ 8

2 PERUSTUSLAIN TULKINTA ............................................................................. 11 2.1 Keskeiset esityt ..................................................................................................................................... 11 2.2 Perustuslakivaliokunnan kytnnn seuraaminen eduskunnan kotisivun kyttohjeet ...................... 12 2.3 Yleisi nkkohtia tulkintakytnnn merkityksest lainvalmistelussa ................................................. 12

3 PERUSOIKEUDET JA NIIDEN RAJOITTAMINEN ............................................ 15 3.1 Perusoikeuksien merkitys lainlaadinnassa .............................................................................................. 15 3.2 Perustuslain lakivaraukset ....................................................................................................................... 16 3.3 Perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset .......................................................................................... 19 3.4 Perusoikeuksia koskeva tulkintakytnt ............................................................................................... 22 3.5 Oikeusturva (perustuslain 21 ) .............................................................................................................. 22

4 SDSTASO (80 ) ........................................................................................ 25 4.1 Lain ja asetuksen ala johdanto ............................................................................................................. 25 4.2 Lainsdntvallan siirtminen asetuksenantajalle ................................................................................ 27 4.3 Asetuksen antajat .................................................................................................................................... 30 4.4 Asetuksenantovaltuudet ja niiden laatiminen tsmllisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimus ............. 33 4.5 Sdstaso EU-sdsten tytntnpanossa ......................................................................................... 35 4.6 Vanhojen asetusten ja ptsten muuttaminen tai kumoaminen ......................................................... 37 4.7 Lainsdntvallan siirtminen ministerit alemmalle viranomaiselle ................................................ 39 4.8 Hallinnon sisiset mrykset ................................................................................................................. 43

5 JULKINEN HALLINTO ....................................................................................... 47 5.1 Valtioneuvoston yleist toimialaa sek ministeriit koskevien snnsten antaminen ........................ 47 5.2 Muuta valtionhallintoa koskevien snnsten antaminen ...................................................................... 47 5.3 Kuntien itsehallinto ................................................................................................................................. 48 5.4 Julkishallinnon henkilstn oikeusasema ............................................................................................... 49

6 JULKISEN HALLINTOTEHTVN ANTAMINEN YKSITYISEN HOIDETTAVAK-SI (124 ) ............................................................................................................... 51

7 VEROT JA MAKSUT .......................................................................................... 57 7.1 Veron ja maksun vlinen ero ................................................................................................................... 57 7.2 Verosta stminen (PL 81 ja 121 ) ...................................................................................................... 58 7.3 Maksujen perusteista ja mrst stminen ........................................................................................ 59

8 EU-ASIOIDEN VALMISTELU ............................................................................. 61 8.1 EU-asioiden valmistelu valtioneuvostossa ............................................................................................. 61 8.2 Eduskunnan osallistuminen EU-asioiden kansalliseen valmisteluun ..................................................... 63

9 AHVENANMAAN VALTIOSNTOIKEUDELLINEN ASEMA ........................ 68 9.1 Itsehallintolain asema sdshierarkiassa ............................................................................................... 68 9.2 Lainsdntvallan jakautuminen eduskunnan ja maakuntapivien vlill ........................................... 69

10 LAINSDNTMENETTELY ........................................................................ 72

1

10.1 Hallituksen esityksen antaminen ......................................................................................................... 72 10.2 Hallituksen esityksen tydentminen ................................................................................................... 73 10.3 Hallituksen esityksen peruuttaminen ................................................................................................... 74 10.4 Lakiehdotuksen ksittely eduskunnassa .............................................................................................. 75 10.5 Lain vahvistaminen ja eduskunnalle palautuneen lain uudelleen ksittely ......................................... 76

11 LAKITEKNIIKKAA ........................................................................................... 78 11.1 Sdsten julkaiseminen ja numerointi sek sdksiin viittaaminen ................................................ 78 11.2 Asetusten nimikkeet ............................................................................................................................ 80 11.3 Alempien viranomaisten sdsten nimikkeet ...................................................................................... 83 11.4 Sdsten johtolauseet ......................................................................................................................... 83 11.5 Valtuussnnsten muotoilu ................................................................................................................. 88 11.6 Voimaantulosnnkset ......................................................................................................................... 90

12 KIRJALLISUUTTA .......................................................................................... 92

2

1 Perustuslain huomioon ottaminen lainvalmistelussa

1.1 Perustuslain pysyvyys ja poikkeuslakien vlttmisen periaate

Suositus laatia lakiehdotukset perustuslain mukaisiksi ja vltt perustuslain muu-toksia

Perustuslakia sdettess tavoitteena oli varmistaa perustuslain suhteelli-

nen pysyvyys ja ettei lheisess tulevaisuudessa ilmenisi merkittvi muu-

tostarpeita. Tavoitteeksi asetettiin mys, ett perustuslaista ei tulisi tehd

poikkeuksia. Perustuslain teksti pyrittiin kirjoittamaan riittvn yleiseen muo-

toon, ilman vanhentumiselle alttiita teknisluontoisia snnksi ja yksityis-

kohtia. Perustuslain muuttamiseen tulee suhtautua pidttyvsti. (Ks. HE

1/1998 vp. s. 3135 ja PeVM 5/2005 vp.)

Lainvalmistelun lhtkohtana on, ett lakiehdotukset valmistellaan perustus-

lain mukaisiksi.

Rajatut poikkeukset perustuslaista

Perustuslaissa on silytetty mahdollisuus niin sanottujen poikkeuslakien

stmiseen. Poikkeuslailla tarkoitetaan perustuslain stmisjrjestykses-

s sdetty lakia, joka perustuslain sanamuotoa muuttamatta merkitsee

asiallista poikkeusta perustuslaista. Poikkeuslakimenettelyst sdetn

perustuslain 73 :ss ja kansainvlisten velvoitteiden voimaansaattamista

koskevien lakien osalta perustuslain 95 :n 2 momentissa.

3

Poikkeuslakimenettelyn kyttala on rajattu. Perustuslain 73 :n 1 momen-

tin mukaan perustuslakiin voidaan tehd vain rajattuja poikkeuksia. Ilmai-

sulla viitataan ensisijaisesti poikkeuksen alan asialliseen rajoittamiseen.

Poikkeuslain tulee olla selvsti rajattu suhteessa perustuslain kokonaisuu-

teen. Poikkeuslailla ei siten voida puuttua perustuslain keskeisiin ratkaisui-

hin, kuten perusoikeusjrjestelmn kokonaisuuteen tai eduskunnan ase-

maan ylimpn valtioelimen. Rajatulla poikkeuksella ei toisaalta viitata jon-

kin lakiehdotuksen perustuslaista poikkeavien snnsten mrn.

Perustuslain 95 :n 2 momentin mukaan perustuslakia koskeva lakiehdotus

kansainvlisen velvoitteen voimaansaattamisesta ksitelln niin sanotussa

supistetussa perustuslainstmisjrjestyksess. Perustuslain 94 :n 3 mo-

mentissa kuitenkin kielletn stmst lakia, jolla vaarannetaan valtio-

snnn kansanvaltaisia perusteita.

Suositus vltt poikkeuslakeja

Perustuslakiuudistuksen myt on omaksuttu poikkeuslakien vlttmisen

periaate, jonka mukaan tulee vltt perustuslaista poikkeavien, puhtaasti

kansallisten lakien stmist (HE 1/1998 vp ja PeVM 10/1998 vp, PeVL

1a/1998 vp, s. 2/II, PeVL 26/2004 vp , s. 5/II, PeVL 3/2005 vp , s. 4/I). Poik-

keuslakimenettelyyn tulee turvautua vain erityisen poikkeuksellisissa ta-

pauksissa ja pakottavista syist. Jos poikkeuslakimenettelyyn kuitenkin jou-

dutaan turvautumaan, tulee poikkeus rajata mahdollisimman tarkaksi ja v-

hiseksi. Tllinkin poikkeukset on ensisijaisesti pyrittv stmn m-

raikaisina.

Poikkeuslain muuttaminen ja kumoaminen

Poikkeuslaki rinnastuu sdshierarkiassa tavalliseen lakiin. Sit voidaan

muuttaa tavallisessa stmisjrjestyksess, jollei muutos laajenna alkupe-

rist poikkeusta. Perustuslakivaliokunnan vakiintuneessa kytnnss on

lisksi katsottu, ett mys sellaiset kokonaisuuden kannalta epolennaiset

lisykset ja muutokset, jotka sinns merkitsevt perustuslakipoikkeuksen

vhist laajentamista, voidaan st tavallisessa lainstmisjrjestyk-

4

sess, jos perustuslakipoikkeuksena aikanaan sdetyn kokonaisjrjestelyn

luonnetta ei tll tavoin muuteta toisenlaiseksi. (HE 1/1998 vp, s.125 sek

PeVL 8/2006, s. 4/II ja 5/I, jossa ksitelln ns. aukkoteoriaa.)

Poikkeuslaki voidaan kumota tavallisessa lainstmisjrjestyksess.

Suositus vanhojen poikkeuslakien kumoamisesta

Perustusvaliokunnan perustuslakiuudistuksen yhteydess lausuman kannan

mukaan hallituksen tulee arvioida ennen uuden perustuslain voimaantuloa

sdettyjen poikkeuslakien tarpeellisuus ja suhde perustuslain snnksiin

sek ryhty tarvittaviin toimiin sntelyn saattamiseksi perustuslain vaati-

muksia vastaavaksi (PeVM 10/1998 vp, s. 23/I ja PeVL 46/2005 vp, s. 4/II)

Ennen vuoden 2000 perustuslakia annettujen sdsten voimassaolo

Vuoden 2000 perustuslain voimaantulon yhteydess voimassa olleet s-

dkset jivt muodollisesti voimaan, jollei niit erikseen kumottu. Muun

muassa perustuslain sdstasoa koskevat snnkset ovat kuitenkin edel-

lyttneet useiden sdsten uusimista tai muuttamista.

Perustuslain 106 ja 107 :n snnkset koskevat mys ennen perustuslain

voimaantuloa voimaan tulleita sdksi. Perustuslain 106 :n mukaan tuo-

mioistuimen on annettava etusija perustuslain snnkselle, jos lain sn-

nksen soveltaminen olisi ilmeisess ristiriidassa perustuslain kanssa. Pe-

rustuslain 107 :ss puolestaan kielletn soveltamasta tuomioistuimessa

tai muussa viranomaisessa asetuksen tai muun lakia alemmanasteisen s-

dksen snnst, joka on ristiriidassa perustuslain tai muun lain kanssa.

Tm saattaa merkit sit, ett muodollisesti voimassa olevaa alemmanas-

teista sdst ei voida soveltaa.

5

1.2 Oikeusvaltioperiaate ja hallinnon lainalaisuus

Julkisen vallan kytn tulee perustua lakiin. Kaikessa julkises-

sa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.

(Perustuslain 2 :n 3 momentti)

Oikeusvaltioperiaate edellytt, ett julkisen vallan kyttjll tulee aina olla

viime kdess eduskunnan stmn lakiin palautettavissa oleva toimival-

taperuste. Viranomaisilla ei siten voi olla sellaista julkisen vallan kyttmist

tarkoittavaa toimivaltaa, jolla ei ole nimenomaista tukea laissa.

Annettaessa julkista valtaa viranomaiskoneiston ulkopuolelle on varmistetta-

va oikeusvaltioperiaatteen toteutuminen mys tllaisessa toiminnassa. Hal-

lintotehtvn antamisesta muulle kuin viranomaiselle sdetn perustus-

lain 124 :ss. Ks. jljempn jakso 6.

1.3 Suomen tysivaltaisuus ja toimivallan uskominen ylikansalliselle tai vieraan valtion toimielimelle

Suomi on perustuslain 1 :n 1 momentin mukaan tysivaltainen tasavalta.

Snnst on sen esitiden mukaan tarkasteltava Suomen kansainvlisten

velvoitteiden valossa ja erityisesti ottaen huomioon Suomen jsenyys Eu-

roopan unionissa (HE 1/1998 vp, s. 72/II). Perustuslakiuudistuksissa sanou-

duttiin irti sellaisesta muodollisesta tulkinnasta, jonka mukaan valtion jse-

nyys kansainvlisiss jrjestiss aina merkitsisi valtion tysivaltaisuuden

rajoitusta. Hallituksen esityksess viitattiin perustuslakivaliokunnan aiemmin

esittmn luonnehdintaan siit, ett Euroopan unionin jsenen Suomi

kytt osaa suvereniteetistaan yhdess muiden tysivaltaisten jsenvaltioi-

den kanssa eurooppalaisen yhteistoiminnan hyvksi (HE 1/1998 vp, s. 71

72).

6

Suomi osallistuu perustuslain 1 :n 3 momentin mukaan kansainvliseen

yhteistyhn rauhan ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi sek yhteiskunnan

kehittmiseksi. Snnksell on tulkinnallista merkityst arvioitaessa sit,

milloin kansainvlinen velvoite on ristiriidassa perustuslain tysivaltaisuus-

snnksen kanssa.

Perustuslain esitiden mukaan on perusteltua lhte siit, ett sellaiset kan-

sainvliset velvoitteet, jotka ovat tavanomaisia nykyaikaisessa kansainvli-

sess yhteistoiminnassa ja jotka vain vhisess mrin vaikuttavat valtion

tysivaltaisuuteen, eivt ole sellaisinaan ristiriidassa perustuslain tysivaltai-

suutta koskevien snnsten kanssa (HE 1/1998 vp, s. 73/II).

Trke ja vakiintuneena pidettv kansainvliseen yhteistyhn osallistumi-

sen muoto on jsenyys EU:ssa. Perustuslain 1 :n tysivaltaisuussnns-

ten tulkitseminen siit lhtkohdasta, ett Suomi on EU:n jsen, tarkoittaa

perustuslakivaliokunnan mukaan sen seikan huomioon ottamista, ett jse-

nyys on merkinnyt nimenomaan tysivaltaisuuden rajoituksia julkisen vallan

eri lohkoilla. Kysymys uusien toimivaltuuksien antamisesta unionin toimieli-

melle on kuitenkin valiokunnan mukaan asia, joka lhtkohtaisesti koskettaa

perustuslain tysivaltaisuusjrjestelyj. EU:n tehtvkentn vhinen, esi-

merkiksi tarkistusluonteinen kehittminen unionilla jo olevien toimivaltuuk-

sien pohjalta saattaa toisaalta tapauksesta riippuen olla sopusoinnussa pe-

rustuslain tysivaltaisuussntelyn kanssa. EU:n sisisen toiminnan tavan-

omaisena pidettv kehittminen institutionaalisella tasolla puolestaan on

yleens merkityksetnt tysivaltaisuuden kannalta. (PeVL 9/2006 vp, s. 5/I,

PeVL 38/2001 vp, s. 45, PeVL 7/2003 vp, s. 34)

Maan rajat ylittv yhteistyt on useassa perustuslakivaliokunnan lausun-

nossa arvioitu tysivaltaisuuden kannalta, esimerkiksi liittyen keskiniseen

oikeusapuun rikosasioissa (PeVL 9/2003 vp), tulliyhteistyhn (PeVL

21/2003 vp), rajaseutuyhteistyhn (PeVL 26/2005 vp) sek luottolaitosten

ja sijoituspalveluyhtiiden valvontaan (PeVL 43/2004 vp).

7

1.4 Perustuslakikysymysten arviointi hallituksen esityksess

Stmisjrjestys on perusteltava hallituksen esityksess, jos

- kysymys stmisjrjestyksest on tulkinnanvarainen

- poiketaan aikaisemmasta kytnnst

- ehdotetaan perustuslain stmisjrjestyst (ottaenkuitenkin huomioon, ett poikkeuslakeja on vltettv).

Sdstason muutos on perusteltava (huom. 80 ).

Kansainvlisi sopimuksia voimaan saatettaessa on mainitta-va lainsdnnn alaan kuuluvat mrykset ja tehtv arvio sopimuksen hyvksymisen ksittelyjrjestyksest sek lakieh-dotuksen stmisjrjestyksest.

Arvioinnin merkitys lainvalmistelussa

Perustuslain ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen merkityksen arviointi lain-

valmistelun varhaisessa vaiheessa on trke, jotta voidaan huolehtia siit,

ett lakiehdotus on perustuslain ja ihmisoikeussopimuksen mukainen. Poik-

keuslain vlttmisen periaatteen vuoksi sdsehdotus on pyrittv laati-

maan perustuslain mukaiseksi. Perustuslain ja ihmisoikeussopimuksen ar-

vioinnilla on merkityst mys sntelyvaihtoehtoja harkittaessa. Arviointi on

sen vuoksi tehtv lainvalmistelun alkuvaiheissa hyviss ajoin ennen kuin

ryhdytn kirjoittamaan hallituksen esitysluonnosta.

HELO-ohje

Hallituksen esityksen laatimisohjeiden (HELO 2004) mukaan hallituksen esi-

tykseen on otettava jakso Suhde perustuslakiin ja stmisjrjestys, jos la-

kiehdotus sislt snnksi, joiden perustuslainmukaisuutta on syyt ar-

vioida. Jakso on sisllytettv esitykseen, vaikka perustuslakikysymyksi

olisi ksitelty muualla esityksess. Perustuslakivaliokunta on puoltanut sit,

ett rajatapauksissa stmisjrjestysjakso pikemminkin sisllytetn esi-

8

tykseen kuin jtetn siit pois (PeVM 2/2001 vp, s. 4). Jakson sisllst,

ks. HELO s. 2324.

Mys EU:ssa hyvksytyn sdksen kansallista tytntnpanoa koske-

vaan hallituksen esitykseen tulee tarvittaessa sisllytt arvio ehdotuksen

suhteesta Suomen perustuslakiin ja kansainvlisiin ihmisoikeusvelvoitteisiin.

Lisksi on tarvittaessa arvioitava ehdotuksen suhdetta EU:n perusoikeuskir-

jaan sek mahdolliseen asiaa koskevaan EY-tuomioistuimen oikeuskytn-

tn.

Hallituksen esitykseen on mahdollista ottaa lausuma, jonka mukaan olisi

suotavaa, ett esitys saatetaan perustuslakivaliokunnan ksiteltvksi. Tl-

lainen lausuma otetaan kuitenkin esitykseen ainoastaan silloin, kun esityk-

sen arviointi perustuslakivaliokunnassa on aidosti tarpeen tulkintaongelman

takia. Kytnnss lausuman mukaan ottaminen johtaa automaattisesti sii-

hen, ett valiokunnan lausuntoa pyydetn. Eduskunta voi tarvittaessa itse

ohjata hallituksen esityksen perustuslakivaliokunnan ksiteltvksi.

Eduskunnan tyjrjestyksen (40/1999 v. 2000) 38 :n 2 momentin mukaan eduskunnan valiokuntien tulee pyyt lausunto perustuslakivaliokunnalta, jos niiss valmistelevasti ksiteltvn lakiehdotuksen perustuslakimukaisuu-desta tai suhteesta ihmisoikeussopimuksiin on epselvyytt (vrt HE 1/1998 vp, s. 126/I).

Valtiosopimusten osalta eduskunnan suostumuksen tarpeellisuutta sek so-

pimuksen ksittelyjrjestyst on hallituksen esityksess ksiteltv erillises-

s jaksossa. Jakson sisllst, ks. HELO s. 2930 ja Valtiosopimusopas s.

4851.

9

10

2 Perustuslain tulkinta2.1 Keskeiset esityt

Perustuslain teksti on kirjoitettu suhteellisen yleiseen muotoon ilman teknis-

luonteisia snnksi ja yksityiskohtia. Tmn vuoksi perustuslain esitill

on huomattava merkitys laintulkinnassa. Vuonna 1995 uudistettu perusoi-

keussnnst otettiin sittemmin muuttamattomana uuteen perustuslakiin.

Nin ollen perusoikeuksien tulkinnassa vuoden 1995 esityt ovat keskeisi,

ja niihin viitataankin perustuslain stmiseen johtaneessa hallituksen esi-

tyksess.

Keskeiset esityt, jotka on julkaistu oikeusministerin lainvalmis-teluosaston julkaisussa 3/2000 (Perustuslakiuudistus 2000, eri-painos), ovat:

Suomen perustuslain (731/1999) esityt:

HE 1/1998 vp (Hallituksen esitys eduskunnalle uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi)PeVM 10/1998 vp

Vuoden 1995 perusoikeusuudistuksen esityt:

HE 309/1993 (Hallituksen esitys eduskunnalle perustuslakien perusoikeussnnsten muuttamisesta)PeVM 25/1994 vp

Ehdotetun lain nimike muutettiin eduskuntaksittelyss Suomen perustuslaiksi.

11

2.2 Perustuslakivaliokunnan kytnnn seuraaminen eduskunnan kotisivun kyttohjeet

Hyvn lainvalmisteluun ja lainvalmistelijan ammattitaitoon kuuluu perustus-

lakivaliokunnan kytnnn seuraaminen.

Perustuslakivaliokunnan mietinnt ja lausunnot lytyvt ktevsti eduskun-

nan kotisivulta (www.eduskunta.fi). Klikkaamalla Asiat ja asiakirjat > Asia-

kirja-arkisto > Valiokuntien mietinnt ja lausunnot psee hakusivulle, jolla

mietintj ja lausuntoja voidaan hakea valiokunnittain. Erilaiset hakukomen-

not ovat mahdollisia. Voidaan hakea asiakirjan tunnisteella (esimerkiksi Pe-

VL 1/2006), vireilletuloasiakirjan tunnisteella (esimerkiksi HE 110/2005) tai

sdksen nimikkeell. Valiokunnan mietintj ja lausuntoja voi mys hakea

sanahaulla asiakirjojen teksteist, jolloin sanat voidaan katkaista merkill #.

Haku voidaan mys tehd pyklnumerolla. Hakukomennolla 124 lyty-

vt siten perustuslain 124 :st annetut perustuslakivaliokunnan mietinnt ja

lausunnot, jos haku rajataan koskemaan ainoastaan perustuslakivaliokun-

nan mietintj ja lausuntoja.

Valiokunnan mietinnt ja lausunnot lytyvt shkisess muodossa

1.9.1998 lhtien. Eri reitti kytten lytyvt mys 1.1.199130.8.1998 an-

netut mietinnt ja lausunnot.

Roomalainen I ja II viittauksissa (esimerkiksi HE 1/1998 vp, s. 28/II) tarkoit-

tavat tekstin palstoja, joista I tarkoittaa vasenta ja II oikeaa palstaa.

2.3 Yleisi nkkohtia tulkintakytnnn merkityksest lainvalmiste-lussa

Lakiehdotusten perustuslainmukaisuuden arviointi kuuluu perustuslain

74 :n mukaan perustuslakivaliokunnalle. Perustuslakivaliokunnan lausunto-

ja perustuslaki- ja ihmisoikeuskysymyksiss pidetn sitovina eduskuntak-

sittelyn eri vaiheissa (PeVM 10/1998 vp).

12

Suomen valtiosntn kuuluu vahvana periaatteena se, ett lakien perus-

tuslainmukaisuuden valvonta keskittyy lainvalmisteluvaiheeseen. Eduskun-

nan perustuslakivaliokunnan harjoittama valvonta on luonteeltaan ennakol-

lista, abstraktista normikontrollia. Tavoitteena on ennalta est perustuslain-

vastaisen lain stminen. Perustuslakivaliokunnan tulkinnoilla ei kuiten-

kaan ole merkityst pelkstn lakia sdettess, vaan mys oikeuslh-

teen tuomioistuimille ja hallintoviranomaisille.

Lakien perustuslainmukaisuutta ei voida tutkia jlkikteen, mutta tuomiois-

tuin voi yksittistapauksessa perustuslain 106 :n nojalla jtt lain sn-

nksen soveltamatta ja antaa perustuslaille etusijan, jos tuomioistuimen k-

siteltvn olevassa asiassa lain snnksen soveltaminen olisi ilmeisess

ristiriidassa perustuslain kanssa. Tllin ei kuitenkaan ole kysymys abstrak-

tista jlkikteisvalvonnasta, vaan ainoastaan siit, ett perustuslain sn-

nkselle annettaan etusija.

Asetusten tai muiden lakia alemmanasteisten sdsten snnst ei pe-

rustuslain 107 :n mukaan saa soveltaa tuomioistuimessa tai muussa viran-

omaisessa, jos snns on ristiriidassa perustuslain kanssa.

Perustuslakivaliokunnan lausunnot muodostavat perustan valtiosntiselle

tulkinnalle. Tss mieless valiokunnan tulkintakytnnst muodostuu

ernlainen tapauskytnt (case law). On kuitenkin pidettv mieless, et-

t valiokunnan lausunnot koskevat yksittistapauksia ja ett niit on luettava

kulloisenkin asiayhteyden muodostamaa taustaa vasten. Lisksi tulkintalinja

saattaa yhteiskunta- ja oikeuskehityksen myt muuttua.

13

14

3 Perusoikeudet ja niiden rajoittaminen

Perusoikeussnnkset eivt pelkstn rajoita eduskun-

nan toimivaltaa lainstjn, vaan niist voidaan johtaa

mys lainstjn kohdistuvia aktiivisia toimintavelvoittei-

ta.

Lainstjn tulee huolehtia perusoikeuksien toteutumises-

ta kytnnss tm on keskeinen lainsdnnlle ase-

tettava laatuvaatimus!

3.1 Perusoikeuksien merkitys lainlaadinnassa

Perusoikeuksilla tarkoitetaan perustuslain 2 luvussa sdettyj yksillle kuu-

luvia oikeuksia. Niit voidaan muuttaa ja niist voidaan poiketa ainoastaan

perustuslain stmisjrjestyksess. Perinteisesti perusoikeudet ovat muo-

dostaneet suojan lainstj vastaan: tavallisella lailla taikka asetuksella ei

voida heikent perusoikeuksia.

Suomen valtiosnttraditioon on kuulunut poikkeuslakimahdollisuus eli

mahdollisuus perustuslain stmisjrjestyksess annetulla lailla poiketa

perustuslaista. Vuoden 1995 perusoikeusuudistuksen ja vuoden 2000 pe-

rustuslain stmisen jlkeen edellytetn kuitenkin, ett lait laaditaan pe-

rustuslain ja perusoikeuksien mukaisiksi. Kuten edell jaksossa 1.1. tode-

taan, perustuslain 73 :n 1 momentin mukaan on tosin edelleen tietyin edel-

15

lytyksin mahdollista tehd rajattuja poikkeuksia. Poikkeuslakeja on kuiten-

kin vltettv eik niill voida puuttua perustuslain keskeisiin ratkaisuihin.

Suomen perusoikeusjrjestelm on kiintess yhteydess kansainvlisiin

ihmisoikeusvelvoitteisiin, kuten YK:n hyvksymn ihmisoikeusjulistukseen,

YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevaan yleissopimuk-

seen, YK:n taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisi oikeuksia koskevaan

kansainvliseen yleissopimukseen sek Euroopan neuvoston hyvksymiin

sopimuksiin. Varsinkin Euroopan ihmisoikeussopimuksen mrykset ja Eu-

roopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskytnt on sen vuoksi otettava

huomioon lainvalmistelussa. Huomioon tulee ottaa mys EU:n perusoikeus-

kirja sek EY:n tuomioistuimen oikeuskytnt.

Perustuslain 22 :n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja

ihmisoikeuksien toteutuminen.

3.2 Perustuslain lakivaraukset

Lakivarauksella, tai lakiviittauksella, tarkoitetaan perustuslain snnst,

jonka mukaan jostakin asiasta sdetn (tavallisella) lailla.

Perustuslain lakivarauksia ksitelln perustuslakivalio-

kunnan mietinnss 10/1998 vp, s. 1012. Perusoikeus-

snnsten osalta lakivarausten ja muiden lakiviittausten

vaikutuksia on arvioitu perusoikeusuudistuksessa annetus-

sa mietinnss (PeVM 25/1994 vp, s. 46).

Lakivaraukset mrittvt sdstasoa edellyttmll, ett tarkempi snte-

ly annetaan lailla. Ne voivat mys rajoittaa lainstjn liikkumavaraa.

16

Lakivarauksilla voi olla itsenist oikeudellista merkityst ainakin neljss

suhteessa.

1. Asia pidtetn lain alaan

2. Lainstjlle osoitetaan valtuutus

3. Lainstjn toimivaltaa rajoitetaan

4. Lainstjlle osoitetaan toimeksianto

Lainstjlle osoitettu valtuutus saattaa merkit, ett tavallisella lailla voi-

daan valtuutuksen nojalla antaa perustuslaissa tarkoitetusta psnnst

joiltakin osin poikkeavia snnksi. Valtuutus ilmenee esimerkiksi ilmaisus-

ta "laissa/lailla voidaan st" (esimerkiksi 79 :n 3 momentti, 84 :n 1 mo-

mentti, 85 :n 2 momentti, 95 :n 3 momentti, 110 :n 2 momentti ja 125 :n

1 momentti).

Valtuuttava lakiviittaus saattaa sislt mys lainstjn toimivaltaa rajoit-

tavia snnksi. Esimerkiksi 80 :n 2 momentin mukaan muu viranomai-

nen voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussntj, mutta ainoastaan

mrtyst asiasta ja vain, jos siihen on sntelyn kohteeseen liittyvi erityi-

si syit eik sntelyn asiallinen merkitys edellyt, ett asiasta sdetn

lailla tai asetuksella (ks. mys 79 :n 3 momentti sek 87 ja 124 ).

Perustuslain snns voi mys olla kytketty tavallisella lailla toteutettavaan

sntelyyn. Tllaisia lakiviittauksia on perusoikeusuudistuksen yhteydess

kutsuttu sntelyvarauksiksi (PeVM 25/1994 vp, s. 6). Nill lakiviittauksilla

on paitsi pidtetty niiss tarkoitetut asiat lain alaan, mys viitattu siihen, ett

tllaista asiaa koskevan sntelyn yksityiskohtainen sislt mrytyy pe-

rustuslain ja tavallisen lain muodostaman kokonaisuuden pohjalta. Snte-

lyvaraus saattaa tllin mys edellytt, ett siin tarkoitetusta asiasta s-

detn yksityiskohtaisemmin lailla, koska muussa tapauksessa sntely voi-

si jd aukolliseksi. Tss mieless sntelyvaraus on luonteeltaan lain-

stjlle osoitettu toimeksianto.

17

Perustuslaissa kytetn seuraavia sntelyvarauksen muotoiluja:

"sdetn lailla/sen mukaan kuin lailla sdetn", "sdetn tar-

kemmin lailla/sen mukaan kuin lailla tarkemmin sdetn" ja "sde-

tn erikseen lailla".

Viittaus lailla stmiseen on lainstjn harkintavallan kannalta jonkin

verran avoimempi kuin viittaus, jonka mukaan jostakin asiasta sdetn

"tarkemmin" tai "erikseen" lailla. Ilmaisulla "erikseen lailla" viitataan mys

sdettvn lain tavanomaista suurempaan tarkkuuteen ja tsmllisyyteen.

Esimerkkin voidaan mainita perustuslain 10 :n 1 momentti, jonka mukaan jokaisen yksityiselm, kunnia ja kotirauha on turvattu ja jon-ka mukaan henkiltietojen suojasta sdetn tarkemmin lailla. Tl-lin perusoikeuden tsmllinen sislt mrytyy vasta (tavallisen) lain stmisen jlkeen. Lakivaraus viittaa tarpeeseen lainsdnnl-lisesti turvata yksiln oikeusturva ja yksityisyyden suoja henkiltieto-jen ksittelyss, rekisterinniss ja kyttmisess. Nist yksiln oi-keuksien ja velvollisuuksien perusteista on perustuslain 80 :n 1 mo-mentin mukaisesti sdettv lailla, mutta se ei tarkoita, ettei nist-kin asioista voitaisi antaa tarkempia snnksi laissa olevan valtuu-tuksen perusteella edellytten, ett valtuutus tytt perustuslain 80 :n vaatimukset. Lakivaraus ei nin ollen merkitse, ett kaikista yk-sityiskohdista vlttmtt on sdettv lailla.

Kvalifioidulla lakivarauksella tarkoitetaan sellaista perustuslain snnst,

jolla asetetaan lainstjn toimivaltaa rajoittavia liskriteerej.

Esimerkkin lainstjn toimivaltaa rajoittavasta lakivarauksesta voi-daan mainita perustuslain 10 :n 3 momentti, jonka mukaan lailla voi-daan st perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikosten selvittmi-seksi vlttmttmist kotirauhan piiriin ulottuvista toimenpiteist. Lailla voidaan st lisksi vlttmttmist rajoituksista viestin salaisuuteen yksiln tai yhteiskunnan turvallisuutta taikka kotirauhaa vaarantavien rikosten tutkinnassa, oikeudenkynniss ja turvallisuus-tarkastuksessa sek vapaudenmenetyksen aikana.

Perustuslain 12 :n 1 momentin mukaan lailla voidaan st kuva-ohjelmia koskevia, lasten suojelemiseksi vlttmttmi rajoituksia. Tll snnksell mahdollistetaan kuvaohjelmien ennakkotarkastus ja ennakkosensuuri.

18

3.3 Perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset

Jos hallituksen esityksess ehdotetaan rajoitettavaksi yht tai

useampaa perusoikeutta, on selvitettv ja esityksess selostet-

tava tyttk ehdotettu sntely perusoikeuksien rajoittamisen

seuraavat yleiset edellytykset:

1) rajoituksesta sdetn lailla

2) rajoitus on tarkkarajainen ja tsmllisesti mritelty

3) rajoituksen perusteena oleva syy on perusoikeusjrjestelmn

kannalta hyvksyttv ja painavan yhteiskunnallisen tarpeen

vaatima

4) rajoitus ei koske perusoikeuden ydint

5) rajoitus on vlttmtn hyvksyttvn tarkoituksen saavutta-

miseksi; lisksi perusoikeuden suojaaman oikeushyvn ja rajoi-

tuksen perusteena olevan intressin tulee olla keskenn oikeas-

sa suhteessa

6) rajoituksen toteuttamisen osalta on huolehdittu riittvist oi-

keusturvajrjestelyist

7) rajoitus ei ole ristiriidassa ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa

Perusoikeudet eivt ole ehdottomia, vaan niit voidaan tietyill edellytyksill

rajoittaa. Ensinnkin perusoikeudet saattavat rajoittaa toinen toisiaan ja

mys muu perustuslakitasoinen snns voi rajoittaa niit. Toiseksi painavat

yhteiskunnalliset tarpeet voivat perustella perusoikeuksien rajoittamista.

Perustuslakiin ei sislly yleist perusoikeuksien rajoittamista koskevaa

snnst, mutta yksittisiin perusoikeussnnksiin saattaa liitty rajoitus-

snns, josta ilmenevt oikeuksien rajoittamisen valtiosntoikeudelliset

edellytykset. (Esimerkiksi edell mainittu 10 :n 3 momentti, jonka mukaan

19

lailla voidaan st perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikosten selvittmi-

seksi vlttmttmist kotirauhan piiriin ulottuvista toimenpiteist.)

Niiss tapauksissa, joissa perustuslakiin ei sislly nimenomaista rajoitus-

snnst, mrytyy rajoitusten sallittavuus perustuslakivaliokunnan kehit-

tmien yleisten rajoitusedellytysten mukaan.

Mahdollisuus rajoittaa perusoikeuksia ei ulotu perustuslain ehdottomiin kiel-

toihin, joita ovat kuolemanrangaistuksen, kidutuksen ja muun ihmisarvoa

loukkaavan kohtelun kielto (7 :n 2 momentti), taannehtivan rikoslain kielto

(8 ) sek kielto velvoittaa henkil osallistumaan omantuntonsa vastaisesti

uskonnon harjoittamiseen (11 :n 2 momentti).

Lailla stmisen vaatimus merkitsee, ett lainstj ei saa delegoida val-

taa st perusoikeuden rajoituksista. Asetuksella tai muulla alemmanas-

teisella sdksell ei voi rajoittaa perusoikeuksia.

Rajoituksen tsmllisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimus merkitsee, ett rajoi-

tuksen olennaisen sislln tulee ilmet suoraan laista. Nin ollen ainakin ra-

joituksen edellytykset ja rajoituksen laajuuteen vaikuttavat seikat on sislly-

tettv lakiin. Lakiin otettavat valtuudet on kirjoitettava niin selkesti, ett nii-

den perusteella voidaan riittvll varmuudella ennakoida, miten toimival-

tuuksia tullaan kyttmn.

Rajoitusperusteen hyvksyttvyysvaatimus merkitsee, ett rajoituksen syyn

on perusoikeuksien muodostaman kokonaisuuden kannalta oltava hyvksyt-

tv (legitiimi). Hyvksyttv peruste voi olla esimerkiksi toisen perusoikeu-

den turvaaminen tllin on kuitenkin samalla arvioitava onko yhden pe-

rusoikeuden rajoittaminen toisen perusoikeuden turvaamiseksi oikeassa

suhteessa, eli tyttyyk suhteellisuusvaatimus. Hyvksyttv rajoitusperuste

voi mys olla painava yhteiskunnallinen intressi, esimerkiksi rikollisuuden

ehkiseminen, ympristhaittojen estminen tai kansanterveyden turvaami-

nen. Euroopan ihmisoikeussopimuksen useaan artiklaan (esimerkiksi 811

art.) sisltyv tyhjentv luettelo artiklan turvaamien oikeuksien hyvksytt-

20

vist rajoitusperusteista voi toimia apuna arvioitaessa vastaavien perustus-

laissa turvattujen perusoikeuksien rajoitusperusteiden hyvksyttvyytt. Pe-

rustuslakiin sisltyvt vaatimukset rajoitusten hyvksyttvyydelle voivat kui-

tenkin olla ankarammat kuin ihmisoikeussopimuksen vaatimukset.

Rajoitusten suhteellisuusvaatimus merkitsee, ett rajoitusten on oltava vlt-

tmttmi hyvksyttvn tavoitteen saavuttamiseksi. Rajoitus on sallittu

vain, jos tavoite ei ole saavutettavissa perusoikeuteen vhemmn puuttuvin

keinoin. Rajoitus ei myskn saa menn pidemmlle kuin on perusteltua

ottaen huomioon rajoituksen taustalla olevan intressin painavuus suhteessa

rajoitettavaan oikeushyvn. Arviointi perustuu viime kdess perusoikeu-

den turvaamien intressien ja perusoikeuden rajoittamisen taustalla olevien

intressien painoarvon keskinisen punnintaan. Punninta sislt harkintaa,

johon vaikuttavat yhteiskunnalliset arvostukset, mutta valtiosntoikeudelli-

set nkkohdat mrittvt, mitk tekijt voivat oikeudellisesti relevantilla ta-

valla vaikuttaa punninnassa. Tukea on etsittv perustuslain esitist ja val-

tiosntisest tulkintakytnnst.

Perusoikeuden ydinalueen koskemattomuusvaatimus tarkoittaa, ett lailla ei

voida st perusoikeuden ytimen rajoittamisesta. Perusoikeuteen ei nin

ollen voida puuttua niin laajasti, ett se mittisi perusoikeuden sislln. Ai-

na ei ole yksiselitteisesti mriteltviss, mik on perusoikeuden koskema-

ton ydinsislt. Kullakin perusoikeudella on kuitenkin sellainen ydinalue, et-

tei esimerkiksi sen turvaaman oikeuden kyttmist voida st rangaista-

vaksi. Esimerkiksi yleisen ja kattavan ennakkosensuurin luominen voidaan

katsoa loukkaavan sananvapauden ydinsislt ja pakkolunastus ilman kor-

vausta olisi omaisuudensuojan ydinsislln vastaista. Ydinalueen koskemat-

tomuusvaatimuksella ei normaalisti ole itsenist merkityst, koska perusoi-

keuden ydinalueeseen puuttuvat rajoitukset ovat yleens jo ainakin suhteel-

lisuusvaatimuksen ja todennkisesti mys ihmisoikeusvelvoitteiden vastai-

sia.

Oikeusturvavaatimus merkitsee, ett perusoikeuksia rajoitettaessa on huo-

lehdittava riittvist oikeusturvajrjestelyist. Tm liittyy oikeudenmukaista

21

oikeudenkynti ja hyv hallintoa turvaavaan perustuslain 21 :n sek

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 ja 13 artiklaan.

Ihmisoikeusvelvoitteiden noudattamisen vaatimus. Perusoikeuksia ei voida

rajoittaa niin, ett rajoitus olisi ristiriidassa kansainvlisten ihmisoikeusvel-

voitteiden kanssa. Perusoikeuden rajoitusta ei voida pit perustuslain mu-

kaisena, jos se ulottuu niin pitklle, ett rajoitus samalla loukkaisi Suomea

velvoittavia kansainvlisi ihmisoikeussopimuksia. Ihmisoikeussopimusten

oikeuksien rajoittamiselle asettamat vaatimukset ovat kuitenkin vain vhim-

misvaatimuksia.

3.4 Perusoikeuksia koskeva tulkintakytnt

Perusoikeussnnkset uudistettiin vuonna 1995 ja otettiin sellaisinaan vuo-

den 2000 perustuslakiin. Vuoden 1995 uudistuksen esitit (HE 309/1993 ja

PeVM 25/1994 vp) voidaan sen vuoksi kytt perusoikeuksien tulkinnassa.

Vuoden 1995 jlkeen on syntynyt runsaasti perustuslakivaliokunnan pe-

rusoikeuksiin liittyv tulkintakytnt. Ratkaisut lytyvt helpoiten edus-

kunnan kotisivulta kyttmll sanahakua, esimerkiksi yhdenvertaisuu#,

koskemattomuu#, kotirauha#, pihdetestau#, uskonnonvapau#, elinkeinova-

pau#, luottamuksensuoja# ja hintasn#.

3.5 Oikeusturva (perustuslain 21 )

Lainvalmistelussa tulee pyrki siihen, ett oikeusturva toteutuu il-

man tuomioistuin- tai muutoksenhakuksittely Selkell lain-

sdnnll voidaan est turhia valituksia ja siten vhent

tuomioistuinten tymr.

22

Perustuslain 21 :n mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa ksitellyksi

asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytyst lain mukaan toimivaltaisessa

tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sek oikeus saada oikeuk-

siaan ja velvollisuuksiaan koskeva pts tuomioistuimen tai muun riippu-

mattoman lainkyttelimen ksiteltvksi. Pyklss sdetn keskeisist

oikeusturvavaatimuksista eli oikeudesta asianmukaiseen ja nopeaan ksit-

telyyn, oikeusturvan saatavuudesta (access to justice) ja oikeudesta oikeu-

denmukaiseen oikeudenkyntiin ja hyvn hallintoon.

Lainvalmistelussa perustuslain 21 on keskeinen. Lakien valmistelussa oi-

keusturva tulee jrjest hallinnon yleislakien mukaisesti, jollei erityisist

syist tarvita poikkeavia jrjestelyj.

Perustuslakivaliokunta on verraten usein lausunut perustuslain 21 :n liit-

tyvist kysymyksist. Nist lausunnoista mainittakoon tss seuraavat esi-

merkit:

Snns oikeudenmukaisen oikeudenkynnin ja hyvn hallinnon ta-keista ei sen esityt huomioon ottaen (HE 309/1993 vp, s. 74/II) est stmst vhisi poikkeuksia esimerkiksi oikeuteen hakea muutosta, kunhan poikkeukset eivt muuta muutoksenhakuoikeuden asemaa psntn eivtk yksittistapauksessa vaaranna yksiln oikeusturvaa. (PeVL 5/2006 vp)

Lakiin ei tulisi ottaa muutoksenhakuoikeutta koskevia luetteloita, kos-ka luettelo ei voi vaikuttaa ernlaisena vlillisen muutoksenhaku-kieltona, vaan hallintolainkyttlaista, ennen kaikkea sen 5 :st, ja viime kdess perustuslain 21 :n 1 momentista seuraa, onko kysy-myksess valituskelpoinen ratkaisu (PeVL 4/2004 vp, s. 9/I, PeVL 13/2005 vp, s. 3/II, PeVL 18/2005 vp, s. 3/I; ks. mys KKO:2004:110). (PeVL 20/2005 vp). Asianmukaisin tapa snnell muutoksenha-kuoikeutta on sisllytt lakiin tavanomainen maininta hallintolain-kyttlain soveltamisesta. Perustuslain kannalta hyvksyttvist muu-toksenhakuoikeuden rajoituksista on mahdollista st lakiin otetta-villa yksilidyill muutoksenhakukielloilla.

Tarpeettomien muutoksenhakukieltojen stmist tulee perustuslain 21 :n takia vltt (PeVL 52/2005 vp. s. 2/II, PeVL 40/2002 vp, s. 7/II). Mys harkinnanvaraista etuutta koskevat asiat on syyt saat-taa valitusmahdollisuuden piiriin, koska valitusmahdollisuus on tar-peen viranomaistoiminnan asianmukaisuuden ja muun tasapuolisuu-

23

den valvomiseksi sek soveltamiskytnnn yhdenmukaisuuden var-mistamiseksi (PevL 13/2005 vp, s. 3/II).

Oikeus tulla kuulluksi kuuluu perustuslain 21 :n 2 momentin turvaa-miin oikeudenmukaisen oikeudenkynnin takeisiin. Kuulematta jtt-minen on perustuslakivaliokunnan kannan mukaan voinut tulla kysy-mykseen paitsi siit syyst, ett kuulemista ei kytnnss ole mah-dollista toimittaa pikaisesti eik kuulemista voida odottaa kauemmin asiaan liittyvn erityisen kiireellisyysintressin takia, mys sen perus-teella, ett vastapuoli ei ole ensinkn tiedossa tai kuulemista varten saavutettavissa. Valiokunta on kuitenkin edellyttnyt, ett sntelyss silytetn perustuslain mukainen psnt vastapuolen kuulemi-sesta (PeVL 15/2006 vp, 60/2001 vp).

24

4 Sdstaso (80 )

80 Asetuksen antaminen ja lainsdntvallan siirtminen

Tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja ministe-ri voivat antaa asetuksia tss perustuslaissa tai muus-sa laissa sdetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin sdettv yksiln oikeuksien ja velvollisuuksien perus-teista sek asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Jos asetuksen antajasta ei ole erik-seen sdetty, asetuksen antaa valtioneuvosto.

Mys muu viranomainen voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussntj mrtyist asioista, jos siihen on sntelyn kohteeseen liittyvi erityisi syit eik sntelyn asiallinen merkitys edellyt, ett asiasta s-detn lailla tai asetuksella. Tllaisen valtuutuksen tulee olla soveltamisalaltaan tsmllisesti rajattu.

Yleiset snnkset asetusten ja muiden oikeus-sntjen julkaisemisesta ja voimaantulosta annetaan lailla.

4.1 Lain ja asetuksen ala johdanto

Lainsdntvalta kuuluu eduskunnalle. Yksiln oikeuksien ja velvollisuuksien pe-rusteista on sdettv lailla.

Valtiollisten tehtvien jakoa koskevan perussnnksen (3 1 mom.) mu-

kaan lainsdntvaltaa kytt eduskunta. Sek yksityisi henkilit ja yh-

teisj ett viranomaisia sitovien yleisten oikeussntjen antaminen, eli

lainsdntvalta, kuuluu lhtkohtaisesti eduskunnalle.

25

Lain ala

Lailla on sdettv asioista, jotka perustuslain mukaan kuuluvat lain alaan.

Perustuslaissa on noin 70 lakiviittausta, jonka mukaan niiss mainituista

asioista on sdettv lailla. Esimerkkin voidaan mainita perustuslain 81 :n 1 momentti, jonka mukaan valtion verosta sdetn lailla, sek 119 :n 2 momentti, jonka mukaan valtion alue- ja paikallishallinnon perusteista sdetn lailla.

Lainsdntvaltaa ei voida niden asioiden osalta siirt asetuksen anta-

jalle (delegointikielto). Kuten edell todettiin, mys lain alaan kuuluvien

asioiden osalta voidaan lakiin ottaa asetuksenantovaltuus, jonka mukaan la-

kia tarkempia snnksi annetaan asetuksella. Edellytyksen on, ett oi-

keuksien ja velvollisuuksien perusteista sdetn lailla perustuslain 80 :n

edellyttmll tavalla.

Asetuksen antaminen perustuu valtuutukseen

Asetusten antaminen on mahdollista ainoastaan perustuslaissa tai muussa

laissa olevan valtuuden nojalla.

Asetuksen ala

Edellytten, ett laissa on tarvittavat snnkset yksiln oikeuksien ja vel-

vollisuuksien perusteista sek tarvittava valtuutussnns, voidaan asetuk-

sella antaa lakia tarkempia snnksi. Asetuksella voidaan mys antaa

snnksi muista asioista, perustuslaissa tai muussa laissa olevan valtuu-

den nojalla.

Valtuutussnnksen on tytettv perustuslain 80 :n vaatimukset. Asetus-

ta ei voida antaa sellaisen ennen perustuslain stmist annetun valtuu-

tuksen nojalla, joka ei en tyt perustuslain vaatimuksia.

26

Asetuksella voidaan ainoastaan antaa lakia tarkempia snnksi. Asetuk-

sella ei voida antaa tydentvi snnksi, jotka asiallisesti merkitsisivt

lain sislln muuttamista.

Asetuksella ei voi olla rajoituksetta mahdollista poiketa laista. Ks. PeVL 20/2004 vp. ja siin mainitut lausunnot sek esimerkiksi PeVL 39/2005 vp, Lakiin sisltyvn euromrn muuttamista asetuksella on arvioitu lausun-nossa PeVL 62/2002 vp.

PeVL 14/2006 vp HE 47/2006 vp: Valtioneuvoston asetuksella on valtuuk-sien nojalla mahdollista poiketa lain snnksist, mik on lhtkohtaisesti ongelmallista lain ja asetuksen vlisten hierarkkisten suhteiden nkkulmas-ta. Valtuussnnksiss kuitenkin on sellaisia asetuksenantovallan kytt-mist rajaavia ja ohjaavia mainintoja poikkeussnnsten antamisen tarkoi-tuksesta, joita perustuslakivaliokunnan kytnnss on tllaisen valtuus-sntelyn yhteydess pidetty vlttmttmin (PeVL 20/2004 vp, s. 4/II, Pe-VL 35/2005 vp, s. 4/II). Lisksi valtuuksiin sisltyy asetuksella annettavan sntelyn soveltamista rajaava snns, jonka mukaan valintaperusteista poikkeaminen ei saa olennaisesti haitata lain mukaisesti etusijalle asetetta-vien hakijoiden asunnonsaantia. Valtuudet eivt vaikuta lakiehdotusten k-sittelyjrjestykseen. Asukasvalinnassa noudatettavien p- ja poikkeus-sntjen perusteet on valiokunnan mielest kuitenkin asianmukaisempaa sisllytt ehdotettua selvemmin itse lakiin siten, ett asetuksenantovaltuu-det on mahdollista muotoilla tavanomaiseen tapaan tarkoittamaan lakia tar-kempien eik niist poikkeavien snnsten antamista. Lakiehdotusten tl-laista selventmist puoltaa sekin, ett sntely kohdistuu mys perustus-lain 121 :n itsehallintosnnsten suojaamiin kuntiin.

4.2 Lainsdntvallan siirtminen asetuksenantajalle

Lailla on sdettv yksiln oikeuksien ja velvollisuuksien perus-

teista sek asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat

lain alaan.

Olennaista on, ett laissa on perussnnkset. Valtuutussn-

ns ja sen tarkkarajaisuus eivt ole itsenisi, lain muista osista

riippumattomia ilmiit.

27

Laissa oleva (perus)snns sitoo ja rajaa asetuksenantajan toi-

mivaltaa.

Kasuistinen lainsdnt huonontaa lain ymmrrettvyytt ja

johtaa helposti soveltamis- ja tulkintaongelmiin.

Lakiehdotuksiin ei tule sisllytt sellaisia teknisi yksityiskohtia,

jotka ovat alttiita toistuville muutoksille. Mys yksityiskohdat on

kuitenkin otettava lakiin, jos ne kuuluvat lailla sdettviin asioi-

hin (esimerkiksi veron mrytymisperusteet).

Sdstasoa harkittaessa tulee kiinnitt erityist huomiota sii-

hen, milloin asiasta yliptn tulee antaa oikeussntj. Lakia

tarkempien snnsten antaminen asetuksella ei aina ole vltt-

mtnt. Asetuksenantovallan antamista harkittaessa tulee huo-

lellisesti arvioida, miss mrin oikeuksista ja velvollisuuksista

sdetn tarkemmin asetuksella ja miss mrin niist tehdn

hallintoptksi soveltamalla suoraan lakia.

Delegoinnin merkitys valtiosnnn kannalta ja lakitekniselt kannalta

Oikeussntjen antamista koskeva toimivallanjako kuuluu valtiosntoi-

keuden ja politiikan keskeisiin kysymyksiin. Viime kdess kysymys on par-

lamentin ja hallitusvallan vlisest toimivallanjaosta. Vuoden 2000 perustus-

laki merkitsi muutosta siin mieless, ett asetuksenantovalta aina on sidot-

tu perustuslaissa tai laissa olevaan valtuutukseen. Perustuslaissa lains-

dntvallan delegoimisen mahdollisuuksia on mys rajoitettu siten, ett yk-

siln oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sek asioista, jotka perustus-

lain mukaan muuten kuuluvat lain alaan, on sdettv lailla.

28

Lainsdntvallan siirtmisell on merkityst lakiteknisi ratkaisuja arvioi-

taessa. Joissakin tapauksissa yksityiskohtaisten snnsten ottaminen la-

kiin voi olla perusteltua, vaikkakin asiasta voitaisiin st asetuksella. Nin

voi olla, jos tten pystytn luomaan havainnollinen ja looginen kokonaisuus

lakitasolla ilman ett lakiteksti sen vuoksi paisuu liikaa. Snneltv asia

saattaa olla sellainen, ett siit voidaan st lyhyell lailla ilman asetuk-

sentasoista tarkempaa sntely. Toisaalta hyvin yksityiskohtaisten, teknis-

luontoisten tai oikeuksien ja velvollisuuksien tsmentmist tarkoittavien

snnsten ottaminen lakiin tulee vltt. Esimerkiksi suppeaan tai muuten

rajoitettuun ammattiryhmn kohdistuva teknisluontoinen sntely saattaa

olla aiheellista antaa pasiassa asetustasolla, kunhan perusteet ovat lais-

sa ja valtuutukset selkesti laadittu. Hyvin yksityiskohtaiset, teknisluontoiset

tai erityisasiantuntemusta edellyttvt snnkset voidaan antaa asetusta-

solla, varsinkin jos ne ovat alttiita jatkuville muutoksille.

Tavoitteena tulisi olla, ett lailla tapahtuvaa sntely ei paisuteta liian yksi-

tyiskohtaiseksi ja ettei asetustasoista sntely varmuuden vuoksi nosteta

lakitasolle. Asetuksella annettujen snnsten nostaminen sellaisinaan la-

kiin ei yliptn ole hyv ratkaisu.

PeVL 4/2004 vp, s. 3/I: Lain laajuus selittyy osaksi pyrkimyksest noudattaa perustuslain 80 :n snnksi. Se on toisaalta mys merkki siit viime ai-kojen yleisest lainsdnttavasta, jossa lain alaan kuulumattomia asioita ei pyritkn jttmn asetuksen tasoon. Rajanveto kytettvst sds-tasosta liittyy ymmrrettvsti jossain mrin uskomuksiin tekstin havainnol-lisuuteen vaikuttavista seikoista. Saatetaan ajatella, ett samaan sdk-seen koottuina snnkset voivat tulla ymmrretyiksi helpommin kuin jos ne sijoitetaan kahteen eri sdkseen. Laajaksi muodostuvassa laissa olisi kui-tenkin syyt harkita vakavasti snnsten sijoittamista asetukseen silt osin kuin perustuslaista ei aiheudu tlle estett.

Perustuslakivaliokunta on toistuvasti lausunnoissaan ottanut kantaa normin-

antovallan delegointiin ja valtuussnnsten muotoiluun. Usein on ollut ky-

symys valtuutussnnksen liiallisesta vljyydest tai siit, ett laista puut-

tuvat ne perussnnkset, joista sdettisiin tarkemmin asetuksella. Va-

liokunta on mys valvonut sit, ettei asetuksenantajalle anneta valtuuksia

poiketa rajoituksetta lain snnksist.

29

4.3 Asetuksen antajat

Tasavallan presidentti valtioneuvosto ministeri

Asetuksenantovaltaa voidaan osoittaa tasavallan presidentille, valtioneuvos-

tolle ja ministeriille. Perustuslain 80 :n 1 momenttiin sisltyvn psn-

nn mukaan asetukset antaa valtioneuvosto, jollei asetuksen antajasta lais-

sa erikseen muuta sdet. Tasavallan presidentti ja ministeri on siten val-

tuuttavassa laissa erikseen mainittava asetuksen antajana, jos psnns-

t poiketaan. Muussa tapauksessa asetuksenantovalta asiassa kuuluu val-

tioneuvostolle.

Lainvalmistelukytnnss asetuksenantaja on aina mainittava

lakiehdotuksessa. Nin ollen mys valtioneuvosto mainitaan

asetuksen antajana.

Asetuksen antaminen on perustuslailla pidtetty parlamentaarisen vastuun

piiriss kytettvksi. Asetuksen antamista ei nin ollen voida osoittaa mi-

nisterit alemmalle viranomaiselle.

Psnnn mukaan asetuksenantovalta osoitetaan valtioneuvostolle. Ta-

savallan presidentti antaa suoraan perustuslain nojalla vain perustuslain

95 :n 1 momentissa tarkoitetut valtiosopimusten ja muiden kansainvlisten

velvoitteiden voimaansaattamisasetukset. Muista asioista presidentti voi an-

taa asetuksia vain lailla sdetyn valtuuden nojalla. Asetuksenantovallan

osoittaminen tasavallan presidentille on perusteltua lhinn silloin, kun ase-

tuksen antaminen liittyy presidentin tehtviin ja toimivaltuuksiin tai hnen

asemaansa valtion pmiehen.

Arvioitaessa sit, tulisiko asetuksenantovalta osoittaa valtioneuvostolle vai

ministerille, tulee lhtkohtana olla, ett valtioneuvosto antaa asetukset

30

laajakantoisista ja periaatteellisesti trkeist asioista sek niist muista

asioista, joiden merkitys sit vaatii.

Ministerille voidaan osoittaa asetuksenantovaltaa yhteiskunnalliselta ja po-

liittiselta merkitykseltn vhisemmiss asioissa sek selvsti teknisluon-

teisissa ja toimeenpanoa koskevissa asioissa. Nin ollen ministerille voi-

daan antaa asetuksenantovaltaa pasiassa ministerin omaa toimialaa

koskevissa asioissa edellytten, ett asia ei sen yhteiskunnallisen merkityk-

sen johdosta ole ksiteltv valtioneuvoston yleisistunnossa.

Ministeriille ei ehdoteta annettavaksi asetuksenantovaltaa, jos

asia sen yhteiskunnallisen merkityksen vuoksi on perustuslain

67 :n mukaisesti ksiteltv valtioneuvoston yleisistunnossa.

Perustuslakivaliokunnan kytnnst, ks. esim:

PeVL 33/2004 vp: Valiokunta on lisksi kiinnittnyt huomiota siihen, ett va-kuutetun oikeuksien kannalta trkeist seikoista ehdotetaan sdettvksi ministerin eik valtioneuvoston asetuksella. Tm ei valtuussnnksen vljyys huomioon ottaen ole hyvin sopusoinnussa perustuslain 80 :n 1 mo-mentin sen lhtkohdan kanssa, jonka mukaan ministerille voidaan osoit-taa asetuksenantovaltaa lhinn teknisluonteisissa sek yhteiskunnalliselta ja poliittiselta merkitykseltn vhisehkiss asioissa (HE 1/1998 vp, s. 132//II, PeVL 27/2004 vp, s. 3)

PeVL 7/2005 vp, s. 11/I: Ehdotus ei siksi ole hyvin sopusoinnussa perustus-lain 80 :n 1 momentin sen lhtkohdan kanssa, jonka mukaan ministerille voidaan osoittaa asetuksenantovaltaa lhinn teknisluonteisissa sek yh-teiskunnalliselta ja poliittiselta merkitykseltn vhisehkiss asioissa (HE 1/1998 vp, s. 132/II, PeVL 27/2004 vp, s. 3, PeVL 33/2004 vp, s. 6/I). Valio-kunta pit edell esitetyn perusteella trken, ett valtuutta st ase-tuksella hyvitysmaksun suuruudesta tsmennetn tai valtuus osoitetaan ministerin asemesta valtioneuvostolle.

31

Pts asetuksen antamisesta

Tasavallan presidentti ptt asetuksen antamisesta valtioneuvostossa

sen ratkaisuehdotuksesta (perustuslain 58 ).

Valtioneuvosto ptt asetuksen antamisesta kysymyksess olevan minis-

terin virkamiehen esittelyst. Valtioneuvostosta annetun lain (2003/175)

12 :n 2 momentin mukaan pts tehdn yleisistunnossa.

Ministerin asetuksen antamisesta ptt ministeri. Tst sdetn val-

tioneuvostosta annetun lain 15 :n 2 momentissa. Asetuksenantovallan

kyttmist ei siten voida osoittaa ministerin virkamiehelle.

Asetuksen valmistelu

Asetuksen valmistelussa noudatetaan lainvalmistelussa yleenskin sovellet-

tavia snnksi ja kytntj. Asetusluonnoksista on hankittava tarpeelli-

set lausunnot ja niist on tehtv asianmukaiset vaikutusarvioinnit. Asetus-

luonnokset on toimitettava oikeusministerin tarkastettavaksi, jollei asian

kiireellisyydest vlttmtt muuta johdu tai jollei asia ole yleiselt merkityk-

seltn vhinen (valtioneuvoston ohjesnnn 30 ).

Esittelymuistiosta tulee kyd ilmi, mihin lain snnksiin asetus perustuu.

Subdelegointikielto

Asetuksen antaja ei voi siirt sille lailla osoitettua asetuksenantovaltaa

edelleen (subdelegointikielto), ellei tllaisesta valtuudesta ole lailla nimen-

omaisesti sdetty (PeVM 10/1998 vp, s. 23/II). Psntn tulee kuiten-

kin olla, ett asetukset annetaan vlittmsti lain nojalla eik lailla mahdolli-

sesti sdettvn subdelegointivaltuuden perusteella. Aikaisemman vakiin-

tuneen kannan mukaan subdelegointi ei voi ulottua viel kolmannelle s-

dstasolle eli keskushallintoviranomaisen mryksiin.

32

Jos subdelegointi poikkeuksellisesti on tarpeen, tulee snnksen

kirjoittamisessa ottaa huomioon, ett ensin on asianmukaisesti sdettv

valtioneuvoston asetuksenantovaltuudesta. Valtioneuvoston

asetuksenantovaltuus on laadittava tarkkarajaisesti ja tsmllisesti. Vasta

tmn jlkeen voidaan antaa valtuus st snnksess mainituista

kysymyksist ministerin asetuksella. Perustuslain vaatimukset tyttv

subdelegointisnns on esimerkiksi julkisyhteisn henkilstlt

vaadittavasta kielitaidosta annetun lain (424/2003) 6 :n 4 momentissa.

4.4 Asetuksenantovaltuudet ja niiden laatiminen tsmllisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimus

Asetuksenantovaltuuden tarkkarajaisuutta ja tsmllisyytt kos-kevien vaatimusten tyttymist voi lain valmisteluvaiheessa tes-tata tarkistamalla:

1. Onko laissa mritetty asiat, joista on tarkoitus antaa sn-

nksi asetuksella?

2. Sisltyvtk valtuudessa tarkoitettua asiaa koskevat perus-

snnkset lakiin?

3. Ovatko asetuksella annettaviksi tarkoitetut snnkset asialli-

selta merkitykseltn asetuksen tasolle kuuluvia?

4. Sisltk valtuutus asetuksenantovallan kyttmisen edelly-

tyksi tai rajoituksia koskevan lausekkeen?

5. Onko valtuuden nojalla annettavan asetuksen soveltamisala

esimerkiksi valtuuttavan lain ja muiden snnsten perusteella

tsmllinen ja selv?

33

Lakiin perustuvat asetuksenantovaltuudet

Asetuksia voidaan antaa vain lailla sdetyn valtuuden nojalla. Asetuksen-

antovaltaa ei voida antaa asioissa, joista perustuslain mukaan on sdett-

v lailla. Tst seuraa, ett lakiin otettavat asetuksenantovaltuudet on laa-

dittava niin, ett valtuuden sislt selvsti ilmenee laista ja ett se rajataan

riittvn tarkasti. Valtuuttavan lain tulee tytt perustuslakivaliokunnan lau-

suntokytnnss asetetut tsmllisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimuk-

set. Olennaista on, ett snneltvst asiasta on riittvt perussnnkset

laissa. Tm rajaa jo sinns asetuksenantajan toimivaltaa. Asetuksenanto-

valtuus onkin yleens hyv sijoittaa lain asianomaisen pykln momentiksi.

Valtuutussnnksi laadittaessa tulee kiinnitt huomiota snnsten ts-

mllisyyteen, niiden soveltamisalan tarkkarajaisuuteen sek delegoitavan

sntelyn asialliseen merkitykseen. Vhimmisvaatimuksena on, ett val-

tuutus sislt riittvn tarkat snnkset asetuksella snneltviksi tarkoi-

tetuista asioista.

Valtuutus voi olla sidottu mys siihen, mik on tarpeen EU-direktiiviss ase-

tettujen vaatimusten tyttmiseksi. (Ks. tst jljempn, jakso 4.5)

Suositus vltt siten kuin -rakennetta

Valtuussnnsten kirjoittamistavan osalta perustuslakivaliokunta on kiinnit-

tnyt huomiota siihen, ett lakiin sisltyvn psnnn ja alemmanastei-

sen sdksen antamista koskevan valtuutuksen liittminen toisiinsa siten

kuin -rakenteella ei kaikissa tapauksissa ole tarkkarajainen tapa osoittaa

valtuutuksen sislt (PeVL 4/2000). Esimerkiksi snns, jonka mukaan

lain jostakin snnksest voidaan poiketa siten kuin asetuksella tarkem-

min sdetn ei ole riittvn tarkkarajainen. Sama koskee sen mukaan

kuin -rakennetta.

34

Tarkemmat snnkset lain tytntnpanosta

Tarkempia snnksi lain tytntnpanosta voidaan antaa asetuksella,

edellytten ett laissa on tt tarkoittava asetuksenantovaltuutus. Tllaista

valtuutusta on kuitenkin tulkittava ja sovellettava supistavasti siten, ett val-

tuuden nojalla annetaan vain lain asianmukaisen tytntnpanon kannalta

vlttmttmi snnksi.

Perustuslakivaliokunta on usein torjunut ksityksen, jonka mukaan tllaisen tytntnpanovaltuuden nojalla olisi mahdollista antaa asetuksella sn-nksi mist tahansa lain sntelyalaan kuuluvasta asiasta, ja todennut pe-rustuslain 80 :st johtuvan, ett tytntnpanosnnsten antamiseen oi-keuttavaa valtuutusta on tulkittava supistavasti. Tllaisen valtuuden nojalla voidaan valiokunnan kannan mukaan antaa esimerkiksi lain voimaantulles-sa vlttmttmi snnksi viranomaistoiminnan ohjaamisesta. Tytn-tnpanovaltuuden kyttala j siten verraten vhiseksi. (Ks. esimerkiksi PeVL 7/2005 vp, s. 10, PeVL 40/2002 vp, s. 7/I, PeVL 29/2004 vp, s. 3/II.)

Valtuussnnksiss ei tule kytt ilmaisua tarkempia snnksi lain so-

veltamisesta (PeVL 2/2004 vp, s. 3/I).

4.5 Sdstaso EU-sdsten tytntnpanossa

Kysymys kansallisen sntelyn tasosta EU-sdsten tytntnpanossa

ratkaistaan Suomen lainsdnnn mukaan. Kansallisia lainsdnttoimia

edellyttvt EU:n ptkset pannaan tytntn sill sdstasolla, jolla

EU:n ptst vastaava asiaa koskeva kansallinen sntely olisi toteutetta-

va, jos Suomi ei olisi EU:n jsen.

Jos EU:n sdksiss edellytetn sellaista kansallista sntely, joka ei

perustuslain mukaan vaadi lain tasoista sntely, voidaan sds panna

tytntn asetuksella tai poikkeustapauksessa muulla alemman tasoisella

sdksell.

EU:n sds ei sinns ole riittv valtuus kansallisen asetuksen antamisel-

le, koska asetus voidaan perustuslain 80 :n 1 momentin mukaan antaa

35

vain perustuslaissa tai muussa laissa sdetyn valtuuden nojalla. Laissa on

nin ollen oltava tytntnpanoa varten riittvt asetuksenantovaltuudet.

PeVL 4/2005 vp, s. 5/I: Valiokunta on kiinnittnyt huomiota valtuussnns-ten sanamuotoon. Sen perusteella Rahoitustarkastus nyttisi voivan antaa mryksi valtuudessa mainitun direktiivin eik lain nojalla.

Perustuslakivaliokunta on kuitenkin katsonut, ett valtioneuvosto voi antaa

esimerkiksi direktiivin johdosta asetuksen suoraan perustuslain 93 :n 2 mo-

mentin nojalla, jos direktiiviss tarkoitettu asia ei sisltns puolesta kuulu

lainsdnnn alaan (PeVM 10/1998 vp). Valtioneuvoston asetuksella voi-

daan tllin antaa vain aineelliselta sisllltn asetuksenantovallan alaan

kuuluvia snnksi. Ministerin asetusta ei voida antaa perustuslain 93 :n

nojalla.

Asetuksenantovaltuus voidaan kytke EU:n sdksiin, jolloin valtioneuvos-

to tai ministeri taikka muu viranomainen valtuutetaan kansallisessa laissa

antamaan EU:n sdksiin sidottuja tarkempia snnksi valtuuden katta-

missa asioissa. Tllin kansallinen laki ja EU:n sdkset voivat muodostaa

sen lainsdnnn, jota tarkempia snnksi voidaan antaa valtuutuksen

nojalla. (Valtuuden kytt voidaan vastaavasti sitoa kansainvliseen sopi-

mukseen. Ks. PeVL 48/2004 vp). Valtuuden tulee olla perustuslain 80 :n

edellyttmll tavalla tsmllinen ja tarkkarajainen. EU:n sdkset voidaan

yksilid asetuksenantovaltuutuksessa yleisell tasolla silloin, kun kyseiset

sdkset ovat riittvn tarkkarajaisia ja tsmllisi.

PeVL 56/2002 vp. s. 3/II: Elinkeinon harjoittamiseen kohdistuvan sntelyn tsmllisyyden kannalta ei ole ongelmatonta, ett rajoitusten piiriin kuuluvat kasvit, kasvituotteet ja tavarat eivt ilmene laista, vaan niist sdetn mi-nisterin asetuksella. Ministerin asetuksenantovalta on kuitenkin snnk-siss sidottu Euroopan yhteisn kasvinterveyslainsdntn. Kun lisksi otetaan huomioon sntelykohteen erityisluonne ja thn liittyen asetuk-sella annettavan sntelyn luettelomainen yksityiskohtaisuus sek se, ett rajoitukset kohdistuvat ammattimaiseen toimintaan, ei sntelytapa valio-kunnan mielest vaikuta lakiehdotuksen ksittelyjrjestykseen.

PeVL 37/2005 vp, s. 5/II: Asetuksenantajan toimivaltaa rajoittaa lakiehdotuk-sen snnsten lisksi Euroopan unionin verraten yksityiskohtainen elintar-vikelainsdnt. Tm sntely muodostaa valiokunnan lausuntokytnt huomioon ottaen sen kokonaisuuden, jota "tarkempia" snnksi valtio-neuvosto voi valtuuksien nojalla antaa (vrt. PeVL 25/2005 vp, s. 4/II). Valio-

36

kunta muistuttaa kuitenkin siit, ett perustuslain 80 :n 1 momentin sn-nkset rajoittavat suoraan valtuussnnsten tulkintaa samoin kuin valtuuk-sien nojalla annettavien snnsten sislt (PeVL 29/2004 vp, s. 4/I, PeVL 25/2005 vp, s. 4/II).

Jaksossa 11.5 on kaksi esimerkki EU:n sdksiin sidotun valtuutuksen

muotoilusta.

4.6 Vanhojen asetusten ja ptsten muuttaminen tai kumoaminen

On suositeltavaa, ett ennen vuoden 2000 perustuslain voi-

maantuloa annettuja asetuksia, valtioneuvoston ptksi ja mi-

nisteriiden ptksi ei en muuteta vaan muutosten tullessa

tarpeellisiksi korvataan kokonaan uusilla sdksill.

Tarpeen vaatiessa ennen perustuslain voimaantuloa annettu asetus taikka

valtioneuvoston tai ministerin pts, joka edelleen on voimassa, voidaan

muuttaa tai kumota seuraavasti:

- Yleinen edellytys. Asetusten ja ptsten muuttamisen edellytyk-

sen on, ett muutossdksen antamiseen on olemassa perus-

tuslaissa edellytetty perustuslakiin tai lakiin sisltyv valtuutus-

snns.

- Hallitusmuodon mukaiset omaperiset asetukset. Suomen perus-

tuslain voimaantulojrjestelyist annetun lain (732/1999) 4 :n mu-

kaan hallitusmuodon 28 :n nojalla annettua asetusta (ns. omape-

rist asetusta) voidaan muuttaa tai se kumota tasavallan presi-

dentin asetuksella, jollei asetuksen antamisesta asiassa ole muuta

sdetty. Ilmaus muuta sdetty tarkoittaa sit, ett perustuslais-

sa tai muussa laissa saattaa olla erityinen valtuutussnns, esi-

merkiksi valtuus st asiasta valtioneuvoston asetuksella tai

37

asetuksella, jolloin omaperistkin asetusta muutetaan valtio-

neuvoston asetuksella.

- Valtioneuvoston pts, joka on annettu asetuksen nojalla, on

muutettavissa valtioneuvoston asetuksella, jos laissa on tt tar-

koittava valtuutussnns. Jos valtioneuvoston pts sen sijaan

on annettu omaperisen asetuksen nojalla, ei asetuksessa oleva

valtuus en riit ptksen muuttamiseen.

- Ministerin ptst, joka on annettu asetuksen tai valtioneuvos-

ton ptksen nojalla, ei voida muuttaa, jollei asiaa koskevaa s-

dsvaltaa voida johtaa jostakin laintasoisesta snnksest.

- Alemman viranomaisen oikeussnt, joka on annettu asetuksen

tai valtioneuvoston ptksen nojalla, ei voida muuttaa, jollei

asiaa koskevaa sdsvaltaa voida johtaa jostakin laintasoisesta

snnksest.

- Lailla voidaan kumota mik tahansa lakia alemmanasteisempi

sds.

Kun valtuuttava laki kumotaan, kumoutuvat samalla sen nojalla

annetut alemmanasteiset snnkset.

Jos asetuksen tai muun lakia alemmanasteisen sdksen

snns on ristiriidassa perustuslain tai muun lain kanssa, sit ei

saa soveltaa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa (pe-

rustuslain 107 ).

38

4.7 Lainsdntvallan siirtminen ministerit alemmalle viranomai-selle

Muulle viranomaiselle voidaan osoittaa oikeussntjen anta-

misvaltaa vain perustuslain 80 :n 2 momentissa sdettyjen

edellytysten vallitessa ja ainoastaan lailla. Delegoinnista ei nin

ollen voida st asetuksella.

Perustuslakia sdettess lhtkohtana oli, ett eduskunnalle

kuuluvaa lainsdntvaltaa, eli valtaa antaa yksityisi henkilit

ja yhteisj sek viranomaisia velvoittavia yleisi oikeussn-

tj, ei tule osoittaa ministerit alemmalle viranomaistasolle ei-

k yleenskn muille kuin viranomaisille. Perustuslain snnk-

sess tarkoitetut verraten tiukat edellytykset korostavatkin muul-

le viranomaiselle annettavan valtuuden poikkeuksellisuutta. Sa-

masta syyst asetus on varattu vain presidentin, valtioneuvoston

ja ministerin antaman sdksen nimeksi. Muu viranomainen ei

voi antaa asetusta.

Ksitteet oikeussnt, mrys ja viranomainen

Perustuslain 80 :n 1 momentissa sdetn presidentin, valtioneuvoston ja

ministerin asetuksenantovallasta. Pykln 2 momentin mukaan mys muu

viranomainen voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussntj. Ministe-

riiden ja valtion muiden viranomaisten mryskokoelmista annetussa lais-

sa (189/2000) tllaisia sdksi kutsutaan mryksiksi.

Selvyyden vuoksi sanaparia mrt/mrys tulisi kytt kun ky-se on oikeussntjen antamisesta (= normiptksest) ja sanapa-ria ptt/pts kun on kysymys hallintoptksen tekemisest.

Vaikka ministerit edell mainitun lain mukaan voivat julkaista omaa mryskokoelmaa, on syyt korostaa, ett ministerit eivt en an-

39

na oikeussntj sisltvi ministerin ptksi tai mryksi. Mi-nisteri kytt oikeussntjen antamisvaltaa antamalla asetuksia.

Lainsdntvallan delegoinnin yhteydess oikeussnnill tarkoitetaan

aineelliselta sisllltn lainsdntvallan alaan kuuluvia, yksityisi henki-

lit ja yhteisj sek viranomaisia velvoittavia yleisi oikeusnormeja. Oi-

keussntjen antamisvallan osoittamisessa viranomaiselle on nin ollen

kyse eduskunnalle kuuluvan lainsdntvallan delegoinnista siten, ett val-

tuutuksen saava toimielin voi enemmn tai vhemmn itsenisesti antaa

yleisi ja lainsdntvallan alaan kuuluvia aineellisia oikeusnormeja. Oi-

keussntin ei sen sijaan pidet aineelliselta sisllltn toimeenpanoval-

lan alaan kuuluvia hallinnon sisisi ja lhtkohtaisesti vain viranomaista

velvoittavia mryksi. Tllaiset hallinnon sisiset mrykset annetaan vi-

ranomaisen yleistoimivallan nojalla (ks. jljempn jakso 4.8.).

Viranomaisen ksite ei ole yksiselitteinen. Yleisesti voidaan kuitenkin lhte

siit, ett viranomainen on lailla tai asetuksella jrjestetty julkista tehtv

hoitava toimielin. Viranomaiset ja niiden virkamiehet toimivat asemansa ta-

kia virkavastuulla. Samasta syyst viranomaisiin ja niiden virkamiehiin so-

velletaan yleishallinto-oikeudellista lainsdnt.

Elketurvakeskus ei ole sellainen muu viranomainen, joka perustuslain 80 :n 2 momentin nojalla voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussnt-j (PeVL 30/2005 vp, s. 6/II).

Suomen Pankki on sellainen muu viranomainen, jolle voidaan antaa m-rystenantovaltaa (PeVL 17/2003 vp, s. 3/I), samoin Rahoitustarkastus (Pe-VL 4/2005 vp, s. 4/II) ja Viestintvirasto (PeVL 9/2004 vp, s. 8/I).

PeVL 65/2002 vp, s. 4/II: Maakuntavaltuusto on sellainen perustuslain 80 :n 2 momentissa tarkoitettu viranomainen, joka voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussntj mrtyist asioista, jos siihen on sntelyn koh-teeseen liittyvi erityisi syit eik sntelyn asiallinen merkitys edellyt, et-t asiasta sdetn lailla tai asetuksella. Tllaisen valtuutuksen tulee olla soveltamisalaltaan tsmllisesti rajattu.

40

Valtuuden edellytykset "mrtyt asiat" ja "erityiset syyt"

Perustuslain mukaan viranomainen voidaan lailla valtuuttaa antamaan oi-

keussntj mrtyist asioista, jos siihen on sntelyn kohteeseen liitty-

vi erityisi syit. Tllainen erityinen syy voi olla ksill esimerkiksi silloin,

kun kyseess on tekninen ja vhisi yksityiskohtia koskeva sntely, johon

liittyy ainoastaan vhist harkintavallan kytt. Sntelyn kohteeseen liit-

tyvt erityiset syyt saattavat joskus edellytt mys poikkeuksellisen usein

tai poikkeuksellisen nopeasti muutettavien snnsten antamista. Perustus-

laissa tarkoitettujen erityisten syiden on kuitenkin aina liityttv sntelyn

kohteeseen eik siit riippumattomiin muihin seikkoihin. Erityisen syyn vaati-

mus edellytt mys, ett on painavia perusteita osoittaa oikeussntjen

antamisvaltaa ministerin sijasta muulle viranomaiselle.

Perustuslain mukaan viranomainen voidaan lailla valtuuttaa antamaan oi-

keussntj vain mrtyist asioista. Nilt osin kyse on valtuuttavan lain

yleist tarkkarajaisuutta pidemmlle menevst vaatimuksesta. Valtuu-

tuksesta on siten sdettv laissa tavanomaista tarkemmin. Perustuslain

mukaan viranomaiselle lailla sdettvn valtuuden tulee lisksi olla sovel-

tamisalaltaan tsmllisesti rajattu. Tsskin suhteessa snns edellytt

valtuutukselta tavanomaista suurempaa tsmllisyytt. Valtuutuksen sovel-

tamisalaa voidaan rajata esimerkiksi alueellisesti, henkilllisesti, asiallisesti

tai ajallisesti.

PeVL 35/2005 vp, s. 4/II: Viranomaiselle ei voida antaa rajoituksetonta toimi-valtaa antaa laista poikkeavia mryksi. Valtuutta on tsmennettv m-rystenantovallan kyttmist rajaavin tai ohjaavin maininnoin esimerkiksi sii-t, miss tarkoituksessa tai millaisia tilanteita silmll piten viranomainen voi mrt momentissa tarkoitetusta asiasta toisin (esimerkiksi PeVL 20/2004 vp, s. 4/II ja siin mainitut valiokunnan lausunnot).

Viranomaisen mryksell ei voida antaa yleisi oikeussntj esi-merkiksi sellaisista seikoista, joista perustuslain mukaan on sdettv lailla tai asetuksella (esimerkiksi PeVL 17/2004 vp, s. 4/I, PeVL 25/2005 vp, s. 4/II).

PeVL 16/2003 vp, s. 3/II: Perustuslakivaliokunta on kytnnssn pitnyt mahdollisena ehdotetun kaltaisten norminantovaltuuksien antamista Rahoitus-tarkastukselle (PeVL 24/2002 vp, s. 34, PeVL 67/2002 vp, s. 6). Snnelt-vn toimintaan liittyy runsaasti sellaisia ammatillisia erityispiirteit, joita on pi-dettv perustuslain 80 :n 2 momentissa tarkoitettuina sntelyn kohteeseen liittyvin erityisin syin. Valtuudet ovat lain snnksin riittvn tarkasti sidot-

41

tuja, kun otetaan huomioon sntelyn kohteena olevan toiminnan luonne ja erityispiirteet.

Oikeussntjen antaminen on eri asia kuin hallintoptksen

tekeminen. Viranomaisen ptsvallan luonteen tulee sen vuoksi

selkesti ilmet laista.

Jos kysymys ei ole oikeussntjen antamisesta vaan hallinto-

ptksen tekemisest, asian laatu on ilmaistava laissa. Jos tar-

koituksena on, ett viranomaisen harkinta tulee olemaan sidottu,

harkinnan perusteet ja rajat on ilmaistava selkesti siten, ett vi-

ranomaisen ratkaisu on ennustettavissa. Ilmaisu viranomainen

voi viittaa tarkoituksenmukaisuusharkintaan. Mys tarkoituk-

senmukaisuusharkinta voidaan sitoa tiettyihin sdettviin kritee-

reihin.

Kuntien mrystenantovalta

Kuntien mrystenantovallan osalta perustuslakivaliokunta on perustuslain

121 :ss turvattuun kunnan asukkaiden itsehallintoon liittyvien nkkohtien

vuoksi katsonut, ett lailla voidaan osoittaa kunnille mrystenantovaltaa

jossain mrin laajemmalti kuin perustuslain 80 :n 2 momentin perusteella

on mahdollista uskoa valtion viranomaisille (PeVL 64/2002 vp, s. 2/I). Valio-

kunta on tllaisen mrystenantovaltuutuksen yhteydess kiinnittnyt huo-

miota siihen, ett mrysten hyvksymispts on saatettavissa riippumat-

toman tuomioistuimen tutkittavaksi. Kunnallisilla mryksill voi kuitenkin

olla vain lakia tarkentava rooli (PeVL 37/2005 vp, s. 5/II, jossa viitataan rat-

kaisuihin PeVL 11/1999 vp, s. 4, PeVL 45/2004 vp, s. 4/I ja PeVL 12/2005

vp, s. 2/I. Ks. mys PeVL 37/2005 vp, joka koskee elintarvikelakia).

42

4.8 Hallinnon sisiset mrykset

Hallinnon sisisten mrysten oikeusperusta

Valtioneuvosto kytt perustuslain 3 :n 2 momentin mukaan hallitusvaltaa

ja sill on perustuslain 65 :ss tarkoitettu yleistoimivalta hallitus- ja hallinto-

asioissa. Valtioneuvoston jsenille kuuluvan parlamentaarisen vastuun vas-

tapainona valtioneuvostolla katsotaan olevan sen yleistoimivaltaan perustu-

va oikeus ohjata alaista hallintokoneistoa. Valtioneuvoston ohjausvallan ky-

tss on kuitenkin otettava huomioon oikeusvaltion hallintoa velvoittava jul-

kisen vallan lainalaisuuden periaate. Perustuslain 3 :n 2 momentin mukaan

julkisen vallan kytn tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa

on noudatettava tarkoin lakia.

Yleistoimivaltansa nojalla ja lainalaisuusperiaatteen puitteissa valtioneu-

vosto voi ohjata valtion hallintokoneistoa ja antaa tss tarkoituksessa hal-

linnon sisisi mryksi, vaikka mrystenantovallasta ei olisikaan lailla

erikseen sdetty. Samoin ministerit, joiden tulee perustuslain 68 :n 1

momentin mukaan vastata hallinnon asianmukaisesta toiminnasta toimialal-

laan, voivat ilman lailla sdetty nimenomaista valtuuttakin antaa hallinnon

sisisi mryksi omalla hallinnonalallaan.

Hallinnon sisisten mrysten rajat

Valtioneuvoston ja kunkin ministerin tehtviin liittyvn yleistoimivallan no-

jalla voidaan antaa vain valtion viranomaisia velvoittavia hallinnollisia m-

ryksi, jotka eivt sisll oikeussntj vaan ainoastaan hallinnon sisisi

mryksi. Tllaisia ovat esimerkiksi erilaiset johtosnnt ja virastojen

tyjrjestykset. [Varsinainen ministerin tyjrjestys annetaan kuitenkin mi-

nisterin asetuksena valtioneuvostosta annetun lain (175/2003) 7 :n 2 mo-

mentin nojalla.] Viime kdess perustuslain 80 rajaa niiden kyttalan ja

sislln. Hallinnon sisinen mrys ei voi koskea esimerkiksi yksityisi

henkilit tai yhteisj eik kuntia, joiden itsehallinnosta sdetn perus-

tuslain 121 :ss. Joissakin tapauksissa valtion viranomaista velvoittavalla

43

hallinnon sisisell mryksell tosin voi teknisten tai muutoin asialliselta

merkitykseltn vhisten yksityiskohtien osalta olla mys hallinnon ulko-

puolelle ulottuvia sivuvaikutuksia.

Kuntien hallinnon yleisist perusteista ja kunnille annettavista

tehtvist sdetn lailla (PL 121 :n 2 momentti)

Hallinnon sisisi mryksi sisltvt valtioneuvoston ja ministerin ptkset

Hallinnon sisisi mryksi voidaan antaa valtioneuvoston tai ministerin

ptksell. Mys valtioneuvoston tai ministerin asetukseen voi sislty ai-

neelliselta sisllltn hallinnollisiksi luonnehdittavia snnksi, mutta itse

asetuksen antamisen on tllinkin perustuttava laissa sdettyyn valtuutuk-

seen. Hallinnon sisisi mryksi sisltvien valtioneuvoston ja ministe-

rin ptsten kyttala on hyvin suppea. Tss tarkoitettuja ptksi ei

saa sekoittaa ennen perustuslain voimaantuloa annettuihin valtioneuvoston

ja ministerin ptksiin, joista valtaosa on katsottava perustuslain mukai-

siksi valtioneuvoston tai ministerin asetuksiksi.

Yleistoimivaltaan perustuvalla valtioneuvoston tai ministerin ptksell ei

saa antaa lain tai asetuksen alaan kuuluvia oikeussntj. Perustuslain

107 :n mukaisesti lakia alemmanasteisen sdksen snnst ei saa so-

veltaa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa, jos snns (esimer-

kiksi valtioneuvoston tai ministerin ptksell annettu hallinnon sisinen -

mrys) on ristiriidassa perustuslain tai muun lain kanssa. Valtioneuvoston

tai ministerin ptksell annettu hallinnon sisinen mrys on perustus-

lain 107 :ss tarkoitetulla tavalla ristiriidassa muun lain kanssa mys sil-

loin, jos mrys on valtuuttavan lain nojalla annetun asetuksen vastainen.

44

Suositus suhtautua pidttyvsti hallinnollisten mrysten antamiseen

Rajanveto nimenomaista asetuksenantovaltuutta edellyttvn aineellisen oi-

keussnnn ja valtioneuvoston yleistoimivaltaan kuuluvan hallinnollisen

mryksen (hallinnon sisisen mryksen) vlill voi olla kytnnss

hankalaa. Sen vuoksi etenkin valtion hallinnon ulkopuolelle ulottuvia sivu-

vaikutuksia aiheuttavia mryksi ei tule antaa pelkstn valtioneuvoston

yleistoimivaltaan tukeutumalla.

Suositus vltt valtuutuksia antaa ohjeita

Ohje ei ole oikeussnt ja siten ei oikeudellisesti sitova. Ohje voi olla esi-

merkiksi neuvo, kyttohje tai jokin suositus. Viranomainen voi laissa s-

detyn tehtvns alalla antaa ohjeita ilman eri valtuutta. Snnkset mah-

dollisuudesta antaa ohjeita ovat sen vuoksi tarpeettomia ja lisksi omiaan

hmrtmn lain nojalla annettavaan viranomaismrykseen sisltyvien

velvoittavien oikeussntjen ja suositusluonteisten ohjeiden vlist eroa.

(PeVL 6/2003 vp, s. 4/I, PeVL 20/2004 vp, s. 4/I, PeVL 30/2005 vp, s. 6/II)

45

46

5 Julkinen hallinto

5.1 Valtioneuvoston yleist toimialaa sek ministeriit koskevien snnsten antaminen

Ministeriiden toimialasta ja asioiden jaosta niiden kesken sek valtio-

neuvoston muusta jrjestysmuodosta sdetn perustuslain 68 :n 3 mo-

mentin mukaan lailla tai valtioneuvoston asetuksella. Mainituissa asioissa

asetuksenantovalta on osoitettu suoraan valtioneuvostolle eik asetuksen

antamista siten voida siirt presidentille tai ministerille.

Kytnnss ministeriiden vlinen toimialajako on mahdollisimman tyhjen-

tvsti pyritty mrittelemn valtioneuvoston ohjesnnss, joka anne-

taan valtioneuvoston asetuksena. Perustuslaissa ei kuitenkaan sinns ole

edellytetty, ett ministeriiden toimialajaosta olisi sdettv keskitetysti val-

tioneuvoston ohjesnnss, vaan kyseinen jako voi perustua mys lakien

ja valtioneuvoston antamien muiden asetusten snnksiin.

5.2 Muuta valtionhallintoa koskevien snnsten antaminen

Perustuslain 119 :n 2 momentin mukaan valtionhallinnon toimielinten ylei-

sist perusteista on sdettv lailla, jos niiden tehtviin kuuluu julkisen val-

lan kytt. Valtion alue- ja paikallishallinnon perusteista sdetn niin

ikn lailla. Valtionhallinnon yksikist voidaan muutoin st asetuksella.

Esimerkiksi neuvottelukuntia sek sellaisia neuvostoja, keskuksia ja toimi-

kuntia, joiden tehtviin ei kuulu julkisen vallan kytt, voidaan pit perus-

tuslain 119 :n 2 momentin viimeisess virkkeess tarkoitettuina valtionhal-

linnon yksikkin. Tllaisista yksikist voidaan siten st perustuslain

47

nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella, jollei asetuksen antamises-

ta ole lailla erikseen muuta sdetty.

Valtionhallinto tulisi jrjest pasiassa valtioneuvoston ja ministeriiden

alaisuuteen, vaikka hallintotehtvn antaminen eduskunnalle on mahdollista

tavallisella lailla (PeVL 7/2001 vp, s. 3/I).

Perustuslain 119 :n 2 momentin nojalla valtionhallinnon toimielinten yleisis-t perusteista on sdettv lailla, jos niiden tehtviin kuuluu julkisen vallan kytt. Valtionhallinnon yksikist voidaan muutoin tmn perustuslainkoh-dan mukaan st asetuksella. Yleisill perusteilla tarkoitetaan lhinn yk-sikn nime, toimialaa sek pasiallisia tehtvi ja toimivaltuuksia (HE 1/1998 vp, s. 174/II). Tmn perusteella on selv, ett valtion yksikiden sijoituspaikasta ei perustuslain mukaan tarvitse st lailla.

Perustuslain 119 :n 2 momentin snnsten tarkoituksena ei ole ol-lut pidtt valtionhallinnon yksikit koskevia ratkaisuja yksinomaan s-dsmuodossa eli lailla tai asetuksella tehtviksi. Niit voidaan tehd mys hallintoptksin, jos kulloinenkin asia luonteensa puolesta soveltuu hallin-toptksell ratkaistavaksi. Sijoittamispts on tllainen kysymys. Samal-la on kuitenkin selv, ettei ministerin yksittistapauksellista ptsvaltaa voida kytt vastoin muissa laeissa mahdollisesti olevia snnksi yksik-kjen sijoituspaikoista (PeVL 6 /2002 vp).

Poliisioppilaitoksen hallituksen tehtviin katsottiin kuuluvan julkisen vallan kytt, mink vuoksi sen yleisist perusteista oli perustuslain 119 :n 2 momentin takia sdettv lailla (PeVL 28/2004 vp, s. 5/I).

Toimielimen toimikauden mahdollisen mraikaisuuden on katsottu kuulu-van yleisiin perusteisiin (PeVL 12/2004 vp, s. 3/I).

Ilmailuhallinnon tehtvien yleisist perusteista ei voitu st valtioneuvos-ton asetuksella (PeVL 47/2005 vp, s. 4/I).

Ulkomaanedustuksen korvauslautakunnan yleisist perusteista katsottiin toi-mielimen tosiasiallisen merkityksen vuoksi olevan asianmukaista st lail-la, vaikka lautakunnan tehtviin ei nyttnytkn kuuluvan julkisen vallan kytt perustuslain 119 :n 2 momentin mieless (PeVL 41/2005 vp, s. 2).

5.3 Kuntien itsehallinto

Kuntien hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Kuntien

hallinnon yleisist perusteista ja kunnille annettavista tehtvist sdetn

lailla (perustuslain 121 ). Kunnille ei siten esimerkiksi voida antaa uusia

tehtvi asetuksella.

48

PeVL 22/2006 vp: Suomi jakaantuu perustuslain 121 :n 1 momentin mu-kaan kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan