old.kiis.com.uaold.kiis.com.ua/pub/analiz opiky book-trs.indd-2.pdf · 3 ЗМІСТ Список...

КИЇВСЬКИЙ МІЖНАРОДНИЙ ІНСТИТУТ СОЦІОЛОГІЇ

KIEV INTERNATIONAL INSTITUTE OF SOCIOLOGY

Аналітичний звіт

АНАЛІЗ СИЛЬНИХ І СЛАБКИХ СТОРІН, СПРИЯТЛИВИХ МОЖЛИВОСТЕЙ І НЕБЕЗПЕК, ЯКІ ВИНИКАЮТЬ У ПРОЦЕСІ РЕФОРМУВАННЯ

СИСТЕМИ ОПІКИ ДІТЕЙ В УКРАЇНІ

Київ 2007

УДК 347.642 (477) (047.3)

ББК 67.9 (4УКР) 404

А64

Авторський колектив: Вінніков Олександр

Козлова Ольга

Максименко Ольга

Марцинків Анна

Мірошниченко Артем

Петренко Тетяна

Польщікова Євгенія

Редько Ольга

Харченко Наталія

Координатори проекту: від Представництва ЮНІСЕФ – Андрій Гайдамашко, керівник проектів з питань захисту дітей

від Київського міжнародного інституту соціології –

Артем Мірошниченко, голова відділу якісних методів

А64 Аналіз сильних і слабких сторін, сприятливих можливостей і небезпек, які виникають в процесі реформування системи опіки дітей в Україні

ISBN 978-966-96825-1-2

Авторський колектив та керівництво проекту висловлює вдячність всім учасникам, які ласкаво погодились надати інформацію дослідникам та поділитися своїми погляда-ми на процес реформування системи опіки дітей в Україні.

Автори висловлюють свої сподівання на те, що дана праця сприятиме кращому ро-зумінню сторін, що беруть участь в реформаційних процесах.

© Надруковано за сприяння Представництва Дитячого Фонду ООН (ЮНІСЕФ) в Україні© ТОВ “Перфект Стайл”© Київський міжнародний інститут соціології

ISBN 978-966-96825-1-2 УДК 347.642 (477) (047.3)

ББК 67.9 (4УКР) 404

Будь-яка частина цієї публікації може бути вільно відтворена за умов відповідного посилання

Фото на обкладинці - UNICEF

3

ЗМІСТ

Список скорочень ....................................................................................................6

Вступ ..................................................................................................................... 7

1. Аналіз сторін, зацікавлених у реформі системи опіки в Україні. .................. 9

1.1 Перелік зацікавлених сторін у процесі реформи системи опіки в Україні .........9

1.2 Аналіз зацікавлених сторін ...........................................................................11

1.2.1 Державні структури ..............................................................................11

1.2.2 Форми влаштування дитини ..................................................................14

1.2.3 Діти, позбавлені батьківського піклування .............................................15

1.2.4 Недержавні Організації (НДО) ...............................................................16

1.2.5 Донори та міжнародні організації ..........................................................16

1.3 Бачення процесу реформи зацікавленими сторонами ..................................18

1.3.1 Поінформованість про реформу ...........................................................19

1.3.2 Ставлення до реформи .........................................................................21

1.3.3 Мета та завдання реформи ...................................................................23

1.3.4 Готовність зацікавлених сторін брати участь у реалізації реформи ........26

1.4 Стосунки між зацікавленими сторонами .......................................................28

2. Аналіз сильних та слабких сторін, сприятливих можливостей і загроз,

які виникають у процесі реформування системи опіки над дітьми в Україні . 32

2.1 Механізми державного регулювання ............................................................32

2.1.1 Сильні сторони механізмів державного регулювання ............................34

2.1.2 Слабкі сторони механізмів державного регулювання ............................36

2.1.3 Загрози для механізмів державного регулювання .................................51

2.1.4 Можливості покращення механізмів державного регулювання ..............51

2.2 Державне фінансування та розподіл ресурсів ...............................................54

2.2.1 Сильні сторони державного фінансування та розподілу ресурсів ..........55

2.2.2 Слабкі сторони державного фінансування та розподілу ресурсів ..........58

2.2.3 Загрози державного фінансування та розподілу ресурсів .....................67

2.2.4 Сприятливі можливості державного фінансування та розподілу ресурсів ....................................................................................69

2.3 Моніторинг системи опіки ............................................................................72

2.3.1 Сильні сторони моніторингу системи опіки ...........................................73

2.3.2 Слабкі сторони моніторингу системи опіки ...........................................74

2.3.3 Загрози для моніторингу системи опіки ................................................77

2.3.4 Можливості для розвитку моніторингу системи опіки ............................78

2.4 Державний збір статистики ..........................................................................80

4

2.4.1 Сильні сторони державного збору статистики ......................................81

2.4.2 Слабкі сторони державного збору статистики.......................................82

2.4.3 Загрози для державного збору статистики ...........................................88

2.4.4 Можливості для покращення державного збору статистики ..................89

2.5 Відкритість формування політики опіки ........................................................91

2.5.1 Сильні сторони відкритості формування політики опіки .........................92

2.5.2 Слабкі сторони відкритості формування політики опіки .........................94

2.5.3 Загрози для відкритості формування політики опіки ..............................96

2.5.4 Можливості для збільшення відкритості формування політики опіки .....96

2.6 Формування позитивної суспільної думки щодо реформи ............................97

2.6.1 Сильні сторони формування позитивної суспільної думки щодо реформи ..............................................................................................98

2.6.2 Слабкі сторони формування позитивної суспільної думки щодо реформи ..............................................................................................98

2.6.3 Загрози для формування позитивної суспільної думки щодо реформи 101

2.6.4 Можливості для формування позитивної суспільної думки щодо реформи ............................................................................................101

2.7 Врахування реформою індивідуальних потреб дітей ...................................102

2.7.1 Сильні сторони врахування реформою індивідуальних потреб дітей ...104

2.7.2 Слабкі сторони врахування реформою індивідуальних потреб дітей ...106

2.7.3 Загрози недостатнього врахування реформою індивідуальних потреб дітей ................................................................................................111

2.7.4 Можливості для врахування реформою індивідуальних потреб дітей...112

2.8 Точка зору дітей на рівень врахування реформою їхніх індивідуальних потреб ..............................................................................113

2.8.1 Сильні сторони врахування реформою індивідуальних потреб дітей ...113

2.8.2 Слабкі сторони врахування реформою індивідуальних потреб дітей ...113

2.8.3 Загрози недостатнього врахування реформою індивідуальних потреб дітей ........................................................................114

2.8.4 Можливості для врахування реформою індивідуальних потреб дітей...114

2.9 Залученість дітей до діалогу при формуванні політики опіки .......................114

2.9.1 Сильні сторони залученості дітей до формування політики опіки .........116

2.9.2 Слабкі сторони залученості дітей до формування політики опіки .........117

2.9.3 Загрози недостатньої залученості дітей до формування політики опіки 118

2.9.4 Можливості для залучення дітей до формування політики опіки ..........119

2.10 Існуючі форми опіки..................................................................................122

2.10.1 Традиційні державні заклади опіки ....................................................122

5

2.10.2 Традиційні сімейні форми опіки .........................................................129

2.10.3 Нові сімейні форми опіки: прийомні сім’ї та ДБСТ ..............................134

3. Юридичний аналіз сильних та слабких сторін, сприятливих можливостей

і загроз, які виникають у процесі реформування системи опіки

над дітьми в Україні.......................................................................................... 139

3.1 Процес реформування системи опіки дітей, позбавлених батьківського піклування .............................................................139

3.2 Сторони, зацікавлені в процесі реформування системи опіки .....................140

3.3 Порівняльний аналіз законодавства щодо системи опіки над дітьми, позбавленими батьківського піклування ..........................................................142

3.3.1 Розмір соціальної допомоги дітям та сім’ям з дітьми ...........................142

3.3.2 Визначення статусу дитини, позбавленої батьківського піклування, у контексті позбавлення батьківських прав ..................................................144

3.3.3 Оподаткування, пенсійне і соціальне страхування учасників сімейних форм опіки ....................................................................145

3.3.4 Соціальні послуги/контроль якості ......................................................145

3.4. Колізії законодавства про опіку та піклування ............................................146

3.5. Адаптація законодавства про опіку до міжнародних зобов’язань України ...147

3.5.1. Таємниця усиновлення ......................................................................147

3.5.2. Відсутність доступу до державної правової допомоги ........................147

3.6 Висновки і рекомендації .............................................................................148

А. Додатки ........................................................................................................ 150

А1. Методологія ...............................................................................................150

Короткий опис .............................................................................................150

Етапи дослідження ......................................................................................150

Завдання етапу 1: ............................................................................................151

Методика реалізації: ...................................................................................151

1.1 Формування вибірки головних експертів .............................................151

1.2 Проведення глибинних інтерв’ю із головними експертами центрального рівня ...................................................................................151

1.3 Кабінетне дослідження результатів попередніх досліджень з цієї проблематики ..................................................................................152

1.4 Аналіз законодавчої і юридичної бази реформи...................................153

Завдання етапу 2: ............................................................................................153

2.1 Побудова вибірки регіональних експертів ...........................................153

2.2 Проведення глибинних інтерв’ю з регіональними експертами.............154

2.3 Фокусовані групові дискусії .................................................................155

6

Список скорочень

ДБСТ – Дитячий будинок сімейного типу

НДО – Недержавна організація

ПС – Прийомна сім’я

ССН – Служба у справах неповнолітніх

ЦСССДМ – Центр соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді

7

Вступ

Протягом липня-жовтня 2006 року Київській міжнародний інститут соціології на за-мовлення Дитячого фонду Організації Об’єднаних Націй (UNICEF) в Україні провів до-слідження «Аналіз слабких і сильних сторін, сприятливих можливостей і небезпек, які виникають у процесі реформування системи опіки дітей в Україні».

Метою дослідження було: знайти та проаналізувати сильні і слабкі сторони, сприят-ливі можливості та небезпеки, які виникають у процесі реформування системи опіки дітей в Україні.

Для реалізації мети були сформовані такі завдання дослідження:

• Визначення та аналіз зацікавлених сторін (stakeholders) процесу реформи опіки дітей, позбавлених батьківського піклування.

• Вивчення особливостей сприйняття, ставлення зацікавлених сторін до процесу реформи та їх готовності брати участь у реформі.

• Проведення SWOT аналізу процесу реформи, враховуючи такі компоненти:

o Механізми державного регулювання в системи опіки дітей;o Система розподілу державних ресурсів;o Державний моніторинг та збір статистики;o Відкритість формування політики ;o Врахування індивідуальних потреб дітей;o Залученість дітей до діалогу щодо процесу реформи.

• Вивчення впливу проекту ЮНІСЕФ «Перший етап реформи державної системи опіки над дітьми» на процес реформи.

Дослідження проводилося в 2 Етапи.

Етап 1. Опитування експертів національного рівня в Києві. Опитування проводилось за допомогою методики експертних інтерв’ю та сприяло реалізації всіх чотирьох за-вдань дослідження.

Етап 2. Опитування проводилось у чотирьох областях України, які репрезентують традиційний регіональний поділ: Хмельницька (Захід), Херсонська (Південь), Київсь-ка (Центр) і Донецька (Схід). У цих областях були опитані представники різних груп зацікавлених сторін місцевого рівня (stakeholders):

o Бюрократичні державні організації – управління;o Державні організації, що надають послуги – служби;o Неурядові організації; o Заклади опіки та піклування, а також притулки; o Представники альтернативних форм опіки: прийомні батьки, батьки -

вихователі, потенційні батьки;o Діти, позбавлені батьківського піклування.

Опитування перших п’яти груп стейкхолдерів проводилось за допомогою методи-ки глибинних інтерв’ю. Залучення до дослідження дітей, позбавлених батьківського піклування, відбувалося за допомогою сфокусованих групових дискусій.

У результаті проведення дослідження вдалось отримати результати по головних за-вданнях:

• визначити та проаналізувати стейкхолдерів процесу реформи;

8

• вивчити та проаналізувати сприйняття процесу реформи, ставлення до нього зацікавлених сторін та їхню готовність брати участь у реформі;

• провести SWOT-аналіз процесу реформи;

• вивчити вплив проекту ЮНІСЕФ на процес реформи.

До найбільш важливих досягнень досліджень можна віднести широту охоплення та, відповідно, можливість аналізу висловлювань зацікавлених сторін процесу реформи за кількома вимірами:

рівень впливу (загальнонаціональний / регіональний);

регіон діяльності (Західний, Східний, Центральний, Південний);

належність до різних груп стейкхолдерів (з державних організацій (міністерств, управлінь, служб різних рівнів), громадських організацій, закладів опіки та піклування, прийомних батьків та дітей).

9

1. Аналіз сторін, зацікавлених у реформі

системи опіки в Україні

У рамках дослідження було застосовано метод так званого «Stakeholder analyses», або «аналізу зацікавлених сторін». Цей метод застосовується в світовій практиці при розгляді процесів інституційного та системного реформування для визначення пот-реб та ресурсів «стейкхолдерів», їхнього ставлення та оцінки реформаційного проце-су. Інформація щодо зацікавлених сторін, можливої протидії або навпаки – підтримки реформи з їхнього боку може допомогти при виборі та подальшій розробці найбільш вдалих механізмів впровадження реформи в майбутньому.

«Зацікавленими сторонами» можна назвати осіб, організації або неорганізовані гру-пи, які впливають або підпадають під вплив процесу реформи. У більшості випадків зацікавлені сторони можна поділити на кілька основних категорій: міжнародні (до-нори), національні, або державні (органи державної влади тощо), окремі групи за ін-тересами (певні об’єднання, асоціації та ін.), недержавні організації (прибуткові та неприбуткові), члени громадянського суспільства, споживачі, на яких у першу чергу розрахований процес реформи.

1.1 Перелік зацікавлених сторін у процесі реформи системи опіки в Україні

Залежно від ролі, передбаченої, зокрема, відповідним законодавством, було виді-лено декілька основних сторін, зацікавлених у реформі системи опіки дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування:

Діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування

Держава та відповідні державні органи (служби), на які покладені обов’язки по реформуванню, передбачені відповідними законами та розпорядженнями

Міністерство у справах сім’ї, молоді та спорту

• Державний департамент у справах усиновлення та прав дитини

o Служба у справах неповнолітніх – (обласні і районні відділи)o Центральний реєстратор та регіональні реєстратори o Центри соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді – (обласні і районні

відділи) Прийомні сім’ї – прийомні батьки Дитячі будинки сімейного типу – батьки-вихователі Притулки для неповнолітніх

Міністерство охорони здоров’я

• Управління охорони здоров’я

Будинки дитини

Міністерство освіти та науки

• Структурні підрозділи різних рівнів

Школи-інтернати Дитячі будинки

10

Міністерство внутрішніх справ та його структури

Приймальники-розподільники

Міністерство праці і соціальної політики

Спеціалізовані інтернати для дітей з особливими потребами

Міністерство фінансів

Міністерство закордонних справ

Органи місцевого самоврядування

• Відділи опіки• Опікунські ради

Недержавні та донорські організації

Міжнародні організації та фонди

Місцеві НДО

Релігійні організації

11

1.2 Аналіз зацікавлених сторін

1.2.1 Державні структури

На державному рівні зацікавленими сторонами в процесі реформи виступають мініс-терства та відомства, які займалися питаннями опіки до реформи, та Міністерство у справах сім’ї, молоді та спорту, яке перебирає на себе функції опіки в результаті реформи. До початку реформи опікою займалися п’ять основних та три дотичних міністерства (Таблиця 1.1). Така велика кількість залучених міністерств та загальна закритість системи опіки, на думку ключових експертів, у результаті призвели до кри-зи цієї системи.

Таблиця 1.1 Міністерства, які займалися справами опіки та усиновлення

дітей до початку реформи

Міністерства (та підпоряд-

ковані їм обласні і районні

управління)

Сфера підпорядкування

1

основні

Міністерство у справах сім’ї, мо-лоді та спорту

Дитячі будинки сімейного типу, прийомні сім’ї, притулки

2 Міністерство освіти і наукиДитячі будинки для дітей 3-6-ти років, школи-інтернати для дітей 6-18-ти років

3 Міністерство охорони здоров’я Будинки дитини (діти до 3-х років)

4Міністерство праці і соціальної політики

Заклади для дітей з особливими потребами

5 Міністерство внутрішніх справЗаклади тимчасового влаштування дітей (приймальники-розподіль-ники)

1

дотичні

Міністерство закордонних справУсиновлення дітей іноземними громадянами

2 Міністерство юстиціїКонтроль за законодавством у сфері опіки та дотримання прав дитини

3 Міністерство фінансів Забезпечення фінансової бази

Для подолання невизначеності у відповідальності за дитину згідно зі ст. 12 закону „Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування” було створено Державний департа-мент у справах з усиновлення та прав дитини при Міністерстві у справах сім’ї, молоді та спорту. У цьому підрозділі існує чітка вертикаль служб у справах неповнолітніх зі структурними підрозділами, посадовим особами та штатними одиницями (не мен-ше двох) на рівні областей та районів. На першому етапі планується реформування інтернатних закладів Міністерства охорони здоров’я та Міністерства освіти і науки, з подальшим залученням інтернатних закладів Міністерства праці та соціальної полі-тики.

Питання влаштування дітей-сиріт, що до реформи входили до обов’язків управлінь освіти, згідно з реформою, передаються до відомства служб у справах неповноліт-ніх.

12

Вертикаль Міністерства у справах сім’ї, молоді та спорту, яка перебирає

на себе функції опіки згідно з положеннями реформи

Міністерство у справах сім’ї, молоді та спорту

Державний департамент у справах усиновлення та прав дитини

Державна соціальна служба сім’ї, дітей та молоді (обласні та районні відділи)

Служба у справах неповнолітніх (обласні та районні відділи)

Центри соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді (обласні та районні відділи)

Таким чином, відповідно до Закону „Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування” від 31.01.2005 (так званий «Закон Фельдмана»), Міністерство у справах сім’ї, молоді та спорту перебирає на себе функції усиновлення та опіки, і є, на думку ключових екс-пертів, зацікавленою стороною, що має найвагоміший вплив на процес реформи.

Згідно з оцінкою експертів, у Міністерстві у справах сім’ї, молоді та спорту на-явні найбільш потужні кадрові ресурси – є окремий департамент, у той час як в ін-ших міністерствах працює не так багато спеціалістів, які займаються системою опіки дітей, позбавлених батьківського піклування. Теоретичні розробки – концепцію, за-конопроекти – також має змогу розробляти Міністерство у справах сім’ї, молоді та спорту.

Однак слабкою стороною МССМС є відсутність у його співробітників відповідного досвіду роботи у сфері опіки, що може негативно відбиватися на якості розробок.

За короткий термін, що минув від початку реформування, МССМС ще не встигло пе-ребрати на себе дійсно ключової ролі в системі реформи.

Інші міністерства, які раніше займалися питаннями опіки, сьогодні більшою мірою координують розподіл ресурсів. Також у підпорядкуванні цих міністерств і зараз зна-ходиться велика мережа державних закладів опіки. У першу чергу йдеться про Мініс-

терство освіти та науки, якому підпорядковуються дитячі будинки для дітей 3–6-ти років, школи-інтернати для дітей 6–18-ти років. За наявності такої розгалуженої сис-теми закладів опіки, сформованої матеріальної бази та спеціалістів, Міністерство не зацікавлене в скороченні кількості дітей, що перебувають у його закладах, та переда-чі їх у сімейні форми опіки.

Міністерство охорони здоров’я є другим за кількістю підпорядкованих йому за-кладів опіки – Будинків дитини, де перебувають діти від 0 до 3 років. Міністерство, з одного боку, є залученим до процесу усиновлення (діти віком до 3 років мають найбільше шансів на усиновлення), з іншого – несе відповідальність за дітей з особ-ливими потребами (які мають найменше шансів на усиновлення). Наявний високий кадровий потенціал Будинків дитини та матеріально-технічна база, який Міністерс-тво вважає за потрібне використати в рамках реформи для реорганізації Будинків дитини в центри реабілітації для дітей з особливими потребами, дітей-вихованців прийомних сімей та дитячих будинків сімейного типу.

У підпорядкуванні Міністерства внутрішніх справ знаходяться приймальники-роз-подільники для неповнолітніх. Окрім того, представники органів внутрішніх справ безпосередньо на місцях займаються питаннями безпритульних дітей, проблемни-ми сім’ями, позбавленням опіки, співпрацюють зі службами у справах неповнолітніх, соціальними службами.

13

Міністерство праці і соціальної політики відповідає за виплату всіх видів держав-ної допомоги. Окрім того, на сьогодні опікує дітей-інвалідів з вадами фізичного та розумового розвитку через мережу 56 дитячих будинків-інтернатів, які функціонують практично в усіх регіонах України.

Міністерство фінансів відповідає за фінансування державних програм та вносить пропозиції до бюджету. Його роль як однієї з ключових зацікавлених сторін видається дещо недооціненою іншими зацікавленими сторонами.

Саме питання перерозподілу ресурсів, фінансування спричиняє певну напругу та створює умови для конкуренції між міністерствами. У свою чергу, конкуренція між міністерствами призводить до «конкуренції ідей», яка потенційно може нести в собі як загрози для впровадження реформи, так і позитивні можливості для розробки її концепції.

Регіональний рівень

Структури та служби Міністерства у справах сім’ї,

молоді та спорту

Структури цього міністерства досить активно перебирають на себе роль однієї з ос-новних зацікавлених сторін, однак не мають достатнього досвіду та не завжди до-статньо ресурсів.

Сьогодні служби у справах неповнолітніх (служби у справах дітей) поступово ста-ють основним координуючим органом, що займається питаннями влаштування дітей на місцях. Ця діяльність включає такі напрямки:

- визначення статусу дітей – у тому числі майнового, збір усіх довідок та доку-ментів;

- створення банку даних дітей, позбавлених батьківського піклування по об-ласті;

- створення банку даних потенційних прийомних батьків, батьків-вихователів, усиновителів;

- робота з потенційними батьками на етапі створення прийомних сімей (ПС) та дитячих будинків сімейного типу (ДБСТ);

- рейди по районах спільно з соціальними службами та відповідними органами внутрішніх справ для роботи з кризовими сім’ями.

Центри соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді є важливою ланкою в системі опіки та піклування; вони виконують частину функцій, пов’язаних із роботою, в першу чергу, з іншою зацікавленою стороною – батьками. Це:

- робота з кризовими сім’ями;- соціальний супровід ПС та ДБСТ; - навчання потенційних прийомних батьків та батьків-вихователів;- проведення кампанії з інформування громадськості.

Органи місцевого самоврядування

Функції опіки та піклування досі виконують виконавчі органи місцевого самовряду-вання та місцеві державні адміністрації. Одним із найбільш впливових інструментів їхньої дії є Опікунська рада.

До повноважень опікунської ради входять:

Прийняття рішень про схвалення або відмову кандидатам у прийомні батьки на

14

підставі висновку комісії фахівців та наданих документів, узгодження взаємодобору дітей та прийомних батьків, наприклад, віку та кількості; перегляд рішення (за певних умов);

Окрім того, опікунська рада проводить щорічний огляд стану справ опіки та розвитку дітей у прийомних сім’ях.

Склад опікунської ради та порядок діяльності визначають органи місцевого самовря-дування та державної влади.

До складу опікунської ради можуть входити представники громадськості та спе-ціалісти, в першу чергу керівники таких підрозділів: служби у справах неповнолітніх, освіти і науки, сім’ї та молоді, соціального захисту, головних лікарів МОЗ, центрів со-ціальних служб для сім’ї, дітей та молоді тощо.

В окремих випадках її повноваження можуть виконувати спеціальні координаційні ради.

Наявність у складі ради представників більшості зацікавлених сторін може бути ос-новою для створення формальних та неформальних альянсів та укріплення стосунків між зацікавленими сторонами на місцевому рівні.

1.2.2 Форми влаштування дитини

Традиційні державні заклади опіки

Сьогодні в Україні діє етапна система опіки, в межах якої діти переходять із закладу в заклад залежно від віку:

• Будинки дитини (0–3 років) підпорядковуються Міністерству охорони здоров’я, безпосередньо обласним відділам охорони здоров’я;

• Дошкільні дитячі будинки (4–7 років) підпорядковуються Міністерству освіти та науки, безпосередньо обласним відділам освіти.

• Школи-інтернати (7–18 років) підпорядковуються Міністерству освіти, безпосередньо обласним відділам освіти.

• Заклади для дітей з особливими потребами, якими опікується Міністерство праці та соціальної політики – ці заклади поки що не підпадають під вплив реформи.

• Школи-інтернати змішаного типу, в яких разом навчаються і діти-сироти, і звичайні діти.

• Тимчасові заклади опіки – приймальники-розподільники, що підпо-рядковуються Міністерству внутрішніх справ, та притулки, підпорядковані Міністерству у справах сім’ї, молоді та спорту.

Матеріальне та ресурсне забезпечення державних закладів переважно оцінюється достатньо високо: хороші приміщення, кваліфіковані спеціалісти, останніми роками покращилося фінансове забезпечення – діти отримують достатнє харчування та при-стойний одяг. У школах-інтернатах, однак, відчувається певний брак кадрів.

Окрім того, заклади всіх типів відчувають нестачу юристів, які б займалися оформ-ленням статусів дітей, майновими справами, судами тощо.

Окремо слід вести мову про заклади Київської області, оскільки лише в цій області наразі виконується експеримент із впровадження окремих нововведень відповідно до реформи. Тому фінансова, матеріальна, організаційна та інформаційна допомога

15

міжнародних фондів, міжнародних та українських НДО є значно активнішою і часто спрямована безпосередньо на заклади, а не лише на НДО, як у випадку регіонів.

Традиційні сімейні форми влаштування

А) Усиновлення

Б) Опіка

Усиновлення вважається пріоритетною формою влаштування для дітей, позбавле-них батьківської опіки. При усиновленні дитина втрачає статус сироти та відповідну допомогу. Змінюється її прізвище, документи, усиновителі мають право в новому сві-доцтві про народження записати себе батьками дитини. Сьогодні в Україні діє закон про збереження таємниці усиновлення.

Опіка над дитиною є другою за пріоритетністю формою влаштування, і найчастіше оформлюється близькими родичами дитини. У цьому випадку дитина зберігає статус сироти і відповідні виплати та пенсії.

Альтернативні заклади / форми опіки

А) Дитячий будинок сімейного типу – батьки-вихователі

Б) Прийомна сім’я – прийомні батьки

ДБСТ та ПС як зацікавлені сторони представлені в дослідженні прийомними батька-ми та батьками-вихователями. Створення та функціонування цих форм регулюється різними законодавчими актами, однак у сприйнятті самих батьків ці форми є схо-жими, основна різниця полягає в кількості дітей: в ПС – до 5 дітей, в ДБСТ – до 10. Іншою важливою відмінністю та основним бар’єром для створення ДБСТ є те, що для останнього місцева влада має надати житло, а ПС переважно створюються на влас-ній житловій площі.

У рішенні про створення ПС чи ДБСТ провідну роль відіграє переважно забезпечення житлом, однак мотивація, ставлення і досвід батьків є багато в чому схожими. Тому можливим видається виділити батьків-вихователів та прийомних батьків в одну групу зацікавлених осіб.

На сьогоднішньому етапі реформи люди, що стають прийомними батьками та бать-ками-вихователями, найчастіше належать до таких груп:

- особи, професійно пов’язані з дітьми і вихованням – педагоги, вихователі, соціальні працівники;

- віруючі, що вважають своїм християнським обов’язком піклуватись про сиріт, часто з досвідом роботи волонтерами в закладах опіки (часто члени католи-цької, протестантської общин);

- люди, що проживають поблизу закладів опіки й на власні очі спостерігають проблему дітей-сиріт;

- колишні вихованці шкіл-інтернатів, люди, що особисто є знайомими з вихо-ванцями.

1.2.3 Діти, позбавлені батьківського піклування

На думку більшості експертів саме ця зацікавлена сторона є ключовою в процесі ре-формування системи опіки в Україні, оскільки саме такі діти є основними одержува-чами послуг, передбачених системою опіки.

16

У той же час ця група є найменш впливовою, роль її у процесі формування нової сис-теми опіки не передбачена. Експерти як національного, так і регіонального рівня вис-ловлювали думку щодо помилковості такого підходу і необхідності залучення дітей до діалогу.

1.2.4 Недержавні Організації (НДО)

У діяльності НДО, дотичних до проблематики опіки, можна виділити такі основні на-прямки:

а) проведення навчань, тренінгів для батьків, соціальних працівників, праців-ників закладів, дітей, державних службовців;

б) надання волонтерських послуг, соціального супроводу;

в) організація та проведення інформаційної кампанії;

г) сприяння діалогу між представниками різних виконавчих структур;

д) фінансова допомога.

Особливою є ситуація у Київській області та Києві, де існує велике різноманіття НДО: тут діють кілька потужних міжнародних організацій, які займаються всіма напрямка-ми та спрямовують свої ресурси саме на місцевий рівень («Кожній дитині», «Надія і житло для дітей», ХДФ), і велика кількість організацій меншого розміру, які працюють за окремими напрямками.

У решті регіонів спостерігаються два варіанти функціонування НДО в залежності від розміру наявних в області організацій. При першому варіанті, коли існує одна по-

тужна організація, вона відіграє значну роль у локальних питаннях, пов’язаних з опікою; проводиться активна робота з держслужбовцями, здійснюється вплив на політичному рівні. При другому варіанті функціонує низка невеликих організацій,

які працюють за окремими напрямками в залежності від специфіки кожної ок-

ремої організації.

Також роботою з дітьми в регіонах активно займаються релігійні організації.

1.2.5 Донори та міжнародні організації

Серед міжнародних організацій можна виділити декілька груп, які відрізняються за напрямками, рівнями та масштабами діяльності:

1. Міжнародні фонди – діють на вищому рівні, переважно не працюють без-посередньо з закладами в регіонах: фінансують програми українських НДО, планують і проводять всеукраїнські інформаційні кампанії, проводять нав-чання, запрошують спеціалістів з інших країн, забезпечують обмін досвідом, впливають на вироблення та втілення державної політики та державних стан-дартів у сфері опіки та піклування.

2. Міжнародні організації – більшою мірою займаються практичною діяльніс-тю: працюють із закладами, втілюють конкретні програми. Діють як у Києві, так і в регіонах, однак нерівномірно в різних областях, і охоплюють не всю територію України.

3. Релігійні організації та фонди – займаються інформаційною і просвітни-цькою діяльністю, організовують волонтерську діяльність та допомагають

17

закладам матеріально – надають житло ДБСТ, організовують притулки, не-дільні школи, діють на місцевому рівні через релігійні громади.

Важливим аспектом діяльності міжнародних організацій є поширення інформації щодо альтернативних форм опіки, прикладів їх існування в інших державах, мето-дичних рекомендацій щодо організаційних та психологічних моментів, можливість спостерігати діяльність системи опіки за кордоном: “а саме головне, що громадські організації, вони не такі бюрократичні, як державні, через те вони більш динамічні, вони швидше вивчають і використовують кращий міжнародній досвід”. Київська об-ласть, структури МОН

Також представники закладів опіки часто згадують численні міжнародні організації, які забезпечують оздоровлення та відпочинок дітей, позбавлених батьківського піклування, за кордоном, надають допомогу в матеріальному і кадровому забезпе-ченні закладів опіки.

Роль міжнародних організацій є тим більш важливою, що вони фактично є єдиним типом НДО, що мають певний вплив на уряд, і хоча цей вплив наразі є не настільки великим, як хотілося б респондентам, вони все ж покладають на це певні надії.

Іншою важливою місією НДО загалом і міжнародних організацій зокрема називають роботу на місцевому рівні – тобто саме там, де існує найбільше нерозуміння суті реформи, а місцями і взагалі відсутня робота в цьому напрямі.

18

1.3 Бачення процесу реформи зацікавленими сторонами

Більшість експертів національного рівня на момент проведення дослідження мали підстави відзначати, що реформа системи опіки в Україні ще не почалась, наразі йде процес вироблення концепції реформи. Тоді як уже почалась реформа інтернатних закладів.

А начали с создания новых законов. Это, прежде всего, был Закон про охрану детства, аналога которого никогда не было в Советском Союзе и никакой другой союзной республике. Кстати, аналогов нет и в других странах. Все вопросы, связанные с защитой жилищных, имущественных, алиментных прав, все определяет этот закон. За последние 5 лет было разработано около 15 законов и подзаконных нормативно-правовых актов,

Донецька область, ССН

Експерти в регіонах констатують наявність певних змін у системі опіки. При цьому в регіонах переважно сприймають реформу радше як низку окремих змін на різних рівнях системи опіки, аніж як послідовність логічних кроків у рамках чіткої концепції реформи.

Реформа знаходиться на початковому етапі. Поки що в державі достатньо прийнято законодавчих актів, розпорядчих документів в міністерстві… Достатньо для того, щоб можна було розпочати. Але сам механізм (як ми маємо це робити) поки що не розроблений і я думаю, що кінцевого результату, як це все має виглядати, ніхто не має. Тобто є Міністерство сім’ї, молоді і спорту, якому делеговано здійснювати такі повноваження: опіку, піклування, турботу над дітьми-сиротами і реформування інтернатних установ, хоча інтернатні установи підпорядковані Міністерству освіти.

Хмельницька область, НДО

Більшість експертів регіонального рівня зазначають, що процес реформи наразі перебуває на початковому етапі. Найменш поінформована зацікавлена сторона – керівництво та персонал закладів опіки – взагалі вважають, що реформа існує поки що “тільки на словах”, перебуває на стадії обговорення. Реальні зміни, на думку біль-шості представників цієї сторони, ще не впроваджуються.

А о какой реформе Вы говорите? Я, например, не вижу реально никакой реформы. В 2004 году принимался какой-то закон. Но все как было, так и осталось. Конечно, очень много говорится, но мы этого не видим.

Донецька область, НДО

За оцінками більшості представників решти зацікавлених сторін в регіонах початком “відчутних” змін слід вважати 2005 рік – час приходу “нової влади” і впровадження низки важливих нормативно-правових документів. Хоча найпершим свідченням по-чатку реальних змін для частини експертів – керівництва державних управлінь і служб та НДО – стало пілотне впровадження альтернативних форм влаштування дітей-си-ріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, в окремих областях починаючи з 1998 року.

Я считаю, что началом реформы, для меня, сигналом, с моей точки зрения, в том, что в стране что-то очень круто изменилось, стало то, что два ключевых департамента – министерство по делам, сейчас, семьи, молодежи и спорта,

19

это департамент семейной политики и департамент детства предыдущий, сейчас уже государственный департамент защиты прав детей, возглавили люди, которые прошли и имели за плечами огромный опыт работы в неправительственных организациях. Для меня это было главным сигналом того, что пришли перемены. Все началось 13-го января 2004 года.

Київська область, Міжнародна НДО

Можна виділити кілька основних зрушень, наразі здійснених у процесі реформи, як їх уявляють зацікавлені сторони в регіонах – представники державних управлінь та служб, НГО, прийомні батьків і батьки-вихователі.

1. Розробка нормативно-правової бази. Прийнята низка законів, зокрема “закон Фельдмана” (Закон України “Про забезпечення організаційно-право-вих умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування”) в січні 2005 року; внесені зміни до Сімейного кодексу України та Положення про прийомну сім’ю та Положення про будинок сімейного типу.

2. Залучення різних зацікавлених сторін до узгодження подальших кроків

реформи. Започатковано діалог ключових міністерств з метою обговорення подальшої стратегії реформи.

3. “Реформа повноважень”. Створено Державний департамент у справах з усиновлення та прав дитини при Міністерстві у справах сім’ї, молоді та спор-ту. Безпосереднє ведення справ та координацію діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, покладено на служби у справах неповнолітніх.

4. Початок інформаційної кампанії з метою привернення уваги громадськості до можливостей усиновлення, встановлення опіки та піклування, створення прийомних сімей та будинків сімейного типу.

5. Поліпшення фінансування сімейних форм влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування (прийомних сімей та будинків сімейного типу). Збільшено розміри соціальної допомоги дітям та грошово-го забезпечення прийомним батькам та батькам-вихователям, фінансування переведено на забезпечення з державного бюджету.

Наслідком зазначених заходів стало збільшення кількості прийомних сімей та будин-ків сімейного типу, як відмічають експерти в регіонах протягом 2006 року.

1.3.1 Поінформованість про реформу

Зацікавлені сторони в регіонах більшою чи меншою мірою мають інформацію про “загальні положення”, загальні напрямки процесу реформи, викладені в норматив-но-правових актах, та більш детально ознайомлені з тими заходами в рамках рефор-ми, які безпосереднім чином стосуються їхньої сфери компетенції чи інтересів. Але їм не вистачає цілісного розуміння процесу, уявлення про ролі та діяльність

інших зацікавлених сторін.

В принципе, мы знаем только общие вопросы, общие положения об этой реформе. Что эта реформа подразумевает собой приоритет семейной формы воспитания и создание домов ребенка и интернатных учреждений более маленьких – это так я понимаю. 50 человек в Доме ребенка, не больше, и от 0 до 18 лет, чтобы дети никуда не уходили от нас, чтобы воспитывались. И еще одно положение, что дети должны находиться или воспитываться

20

в тех учреждениях, где родились, на месте проживания родителей, родственников.

Донецька область, заклад опіки

Вы знаете, нет системности в освещении этого вопроса. На мой взгляд, мне лично не хватает системы. Что мы уже имеем, что мы хотели бы иметь, реформа идет, но, честно говоря, я не вижу, к чему мы должны прийти, того образа будущего, его нет.

Херсонська область, структури МОН

… мы еще не знаем, что собой представляет этот процесс. Где какие процессы, что сейчас делается. Что общественные организации делают.

Донецька область, ЦСССДМ

Зацікавлені сторони в регіонах скаржаться на те, що новини щодо реформи доходять в регіони із запізненням, інформаційні друковані матеріали, що видаються в Києві не доходять в регіони, або доходять із запізненням. Взагалі проблема ніде не висвіт-люється цілісно. Інформацію про реформу експертам доводиться черпати з розріз-нених джерел. Частина з них усе більше звертаються до Інтернету як допоміжного джерела у самостійному пошуку інформації про реформу.

Информации не так, чтобы достаточно, потому я стараюсь периодически прослушивать информационные источники, потому что это необходимо. Просматриваю сайты в Интернете. Но освещается не все, можно куски собирать. А так, чтобы целиком, например, проекты законов тяжело найти. Если идет реформа, все кусками идет. Целостного восприятия пока что еще нет. Потому что литература, которая попадает, прошедшего времени. Опять-таки, если взять наш город, сюда новинки доходят достаточно поздно. Когда это уже новостью не является. Поэтому периодики очень мало, и она нигде не освещается целиком. Поэтому я говорю, что сложно собрать целостную картину.

Херсонська область, заклад опіки

Відносно більш поінформованою щодо реформи є та частина експертів, яка тим чи іншим чином була залучена до роботи над реформою: входить до складу міжвідом-чої комісії, брала участь у семінарах, конференціях, організованих ЮНІСЕФ, та інших робочих групах тощо.

По большому счету, (информации) недостаточно. Я просто нахожусь в ко-миссии, поэтому у меня есть информация. Но я ж отношусь к единицам, нас же всего 7 руководителей. Но все равно этого мало. У меня, например, где-то процентов на 70 этой информации есть. А другие руководители, которые не входят в комиссию, – им крайне недостаточно информации.


Представники недержавних організацій – міжнародних фондів та НДО – подекуди відзначають, що рівень поінформованості працівників державних служб про нові регулятивні положення, які впроваджуються в рамках реформи і належать до їхньої сфери компетенції, є незадовільним. Це заважає впровадженню змін на місцях.

У порівнянні з іншими зацікавленими сторонами, керівництво та персонал закладів є найменш поінформованими як щодо здійснених, так і щодо можливих етапів рефор-

21

ми, які обговорюються в державі. У Донецькій та Луганській областях представники закладів менше поінформовані, ніж у решті досліджених регіонів. Представники за-кладів переважно володіють інформацією найзагальнішого рівня, яка безпосереднім чином стосується їхнього майбутнього – зокрема про розукрупнення та подальшу ліквідацію певних інтернатних закладів – та недостатньо ознайомлені з більш деталь-ними даними про можливості реалізації цих кроків. Бракує їм і знання про позиції ін-ших зацікавлених сторін щодо реформування інтернатних закладів. Погана поінфор-мованість щодо реформи є бар’єром у прийнятті реформи цією зацікавленою сторо-ною .

1.3.2 Ставлення до реформи

Незважаючи на те, що на сьогодні ще не існує ні концепції захисту дитини, ні концепції реформи опіки, переважна більшість ключових експертів вважають позитивом здій-снення заходів, спрямованих на зміни у цих сферах, як наприклад, інформування на-селення і керівників органів державної влади, актуалізація проблеми дітей, кроки по зміцненню інституту сім’ї і т.д. Саме започаткування реформи інтернатних закладів багато експертів вважають початком усвідомлення, що інтернати є лише вершиною айсберга проблем захисту дитинства, які треба вирішувати. Але оскільки кількість ді-тей-сиріт в Україні постійно зростає, то реформування інтернатних закладів виглядає скоріше як подолання наслідків сирітства, а не боротьба з його причинами:

…не можна реформувати систему закладів, а мати на увазі систему опіки, систему соціального захисту дитини.

У цілому, всі зацікавлені сторони в регіонах позитивно ставляться до «гуманістичного напрямку» змін, що впроваджуються в країні. Експерти високо оцінюють уже навіть сам початок змін, те, що «держава звернулась до цієї проблеми». «Загальна ідея», яка лежить в основі реформування, і розуміється більшістю як забезпечення права дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, на виховання в сім’ї, по-добається експертам.

В целом я очень положительно отношусь к этой реформе. Да, интернаты нуж-но расформировывать. Основной целью на сегодняшний день должно быть, чтобы у каждого ребенка была семья.


Експерти вважають значним зрушенням той факт, що відділи у справах неповноліт-ніх поступово перебирають на себе функції єдиного координуючого органу, що опі-кується справами дітей, позбавлених батьківського піклування.

Але при цьому вони мають суттєві зауваження щодо того, як наразі проходить процес реформування. Не влаштовує експертів «плановий», командно-адміністративний підхід до реалізації реформи, орієнтація на кількісні показники, «форсування» змін.

У нас пішли, як у радянські часи – п’ятирічку за 2 роки… Зробили план – і все. До кінця 2006 року – стільки-то сімей на область, 2007 – стільки-то, і так далі.

Херсонська область, Органи опіки і піклування

Но опять же, надо знать нашу систему, державну. Количественные показате-ли! Не дай бог, будет маленькое количество семей, их же будут – ругать, это мягко сказано, я грубо скажу – жарить на каждом углу. Если не будет соот-ветственных количественных показателей. То есть, если сказали, что в 2007

22

году должно быть 50 семей – должно быть 50 семей. Если будет 45 – они бу-дут наказаны.

Херсонська область, НДО

Працівники структури Міністерства у справах сім’ї, молоді та спорту дуже позитивно налаштовані щодо реформи і займають активну позицію в її реалізації.

Ключові експерти, що представляють Міністерство праці та соціальної політики, ма-ють більш помірковану позицію щодо реформи: якщо будуть якісь зміни, то державні службовці готові їх втілювати в межах своїх повноважень.

Представники системи охорони здоров’я на рівні як міністерства, так і регіо-нальних органів займають дещо активнішу позицію в діалозі. Вони вважають рефор-мування системи інтернатних закладів однозначно необхідним, оскільки, на думку спеціалістів, ця система не може забезпечити виховання здорової фізично та психо-логічно дитини, тобто не справляється з покладеними на неї завданнями.

Однозначно реформування інтернатних закладів в Україні необхідно проводи-ти. Про це свідчить те, що 31,5% дітей–вихованців Будинків дитини системи Міністерства охорони здоров’я відстають у фізичному, а 66,8% – у психічному розвитку. Ці показники практично не змінюються впродовж останніх років, нез-важаючи на покращення кадрового забезпечення, матеріально-технічної бази, впровадження сучасних реабілітаційних технологій. Існуюча система не в змозі забезпечити гармонійний розвиток дитини, який дає їй сімейне оточення.

В цілому їх ставлення можна назвати прихильним, однак непокоїть експертів відсут-ність чіткої ієрархії типів усиновлення, механізмів щодо переходу дітей з одного типу опіки в інший.

Багато загальних проблем реформування системи опіки набувають особли-вого звучання для Міністерства освіти та науки і викликають занепокоєння, оскільки напряму стосуються його закладів. Зокрема, загальновизнане введення спрощеної процедури прийому до шкіл-інтернатів сприймається з одного боку як покращення становища дітей, з іншого – як додаткові проблеми для інтернатів –

Тут ми говоримо про те, що потрібно використати всі можливі форми влашту-вання, а з іншої сторони – з вулиці беруть дитину, виходить, ми своїх дітей хороших вже вилучаємо віддаємо в ДБСТ, натомість нас поповнюють замість притулків і цих центрів ось цими дітьми, яких вилучають з вулиці.

Експерт національного рівня, МОН

Водночас на національному рівні існує проблема недостатньої співпраці міністерств, а на регіональному – співпраці та порозуміння між структурами, підпорядкованими різним міністерствам. Для подолання конфліктів та бар’єрів між різними відомствами експерти вважають корисним проведення спільних круглих столів з питань реформу-вання системи опіки та піклування, семінарів для державних службовців та керівниц-тва і персоналу закладів. Ініціаторами таких заходів можуть виступати як державні структури, так і регіональні НДО.

Керівництво інтернатних закладів досить болісно сприймає реформу – як «рубання з плеча», ламання старої системи, яка злагоджено працювала до цього часу. Представ-ники цієї зацікавленої сторони наполягають на тому, що процес творення та підтрим-ки нових форм влаштування дітей має передувати руйнуванню системи інтернатів. Решті зацікавлених сторін також не зрозуміло, яким саме чином буде здійснюватись

23

реформа інтернатних закладів. Така невизначеність формує обережне, недовірливе ставлення у керівництва та персоналу закладів до реформи.

Самое интересное, что прежде, чем что-то разрушить, нужно что-то создать. А не когда все разрушим, а потом…Эта реформа необходима. Наконец-то государство стало поворачиваться к детям-сиротам лицом. Это самое важ-ное.


А что будет с реорганизацией детских учреждений – очень сложно сказать.


Вони знають, що буде реформа. А для них саме слово звучить як знищення, ліквідація. Що інтернати закриємо, переведемо. Але вони не знають, що пе-редбачає реформа.

Хмельницька область, ЦСССДМ

При цьому абсолютно всі експерти, як прибічники реформи так і ті, хто ставиться до неї з недовірою, погоджуються з тим, що саме сімейні форми виховання, в першу чергу усиновлення, повинні бути пріоритетними для влаштування дитини, і з необ-хідністю їх розвивати.

1.3.3 Мета та завдання реформи

Ключові експерти зазначають, що основними результатами реформи повинно бути створення адекватної системи захисту прав дітей та виховання дітей на основі норм, які дають можливості дитині побудувати себе як здорову особистість та подолання явища соціального сирітства, зведення до мінімуму інтернатних закладів.

Интересы ребенка – это самое главное, что у нас есть.


Переважна більшість ключових експертів наголошують на тому, що виховання дитини повинно відбуватись на основі індивідуального підходу, який повинен застосовува-тись у вирішенні всіх питань її життя, включно з усиновленням.

Мають бути такі плани роботи з дитиною, що треба визначати, в чому її ус-піхи, в чому її проблеми, і працювати на це, якщо ми хочемо, щоб справді ця дитина далі йшла і була готова до дорослого життя… повністю переламати систему роботи в закладі щодо орієнтації на дитину і на підготовку її. Тут тре-ба поламати оці норми ще санітарно-гігієнічні, і про яку підготовку до само-стійного життя можна говорити, якщо їм прасувати не можна, прати не мож-на – у нас тільки споживацтво.

Без переходу до індивідуального підходу у вихованні успіх реформ є неможливим. Більшість експертів зазначають, що створення нових сімейних форм ще не наповне-но цим новим змістом, тому воно виглядає механічно, просто як «укомплектування» прийомних сімей дітьми, а розукрупнення інтернатів без дотримання норм здоро-вого розвитку дитини призведе лише до збільшення управлінського штату нових за-кладів:

Потрібно перш за все враховувати інтереси кожної дитини, навіть те уси-новлення, прийомні сім’ї – ми завжди стояли на позиції, чого хочуть дорослі, правда? Дітей вибирають, а не діти вибирають, а ідеал реформи, коли перед

24

дитиною буде вибір: інтернат, прийомна сім’я, усиновлення, і дитина виби-рає, куди вона хоче, кого б вона хотіла. І вона має право вибрати з 5 прийом-них сімей, ту, що вона б хотіла бачити, а не навпаки, коли дитину водять за руку по всім інстанціям, де її тільки не водять, куди її тільки не возять.

Бачення зацікавленими сторонами потрібних кроків реформи

…ми маємо зрозуміти, чому у нас виникло таке явище, коли при живих бать-ках діти не можуть жити в своїй сім’ї?

На думку ключових експертів, реформі системи опіки повинні передувати два фак-тори:

− Визначення соціальної політики в державі на основі національних інтересів;

− Вироблення чіткої стратегії реформування системи опіки як складової систе-ми соціального захисту дитини.

Жоден з вищезгаданих елементів, вважають експерти, на сьогодні не є чітко сфор-мульованим в державі.

Сфера опіки та піклування може реформуватися, на думку експертів, лише після того, як будуть сформульовані чіткі пріоритети соціальної політики в державі, а такі пріо-ритети нерозривно пов’язані насамперед з економічною політикою та підвищенням рівня добробуту в державі.

Розробка стратегії реформування

Реформування системи опіки в Україні відбувається за відсутності загальної концеп-ції дитинства, яка мала би включати в себе захист прав дитини, концепцію вихован-ня, роботи з дітьми.

Нельзя писать реформу о реформировании школ-интернатов, нельзя писать реформу о системе опеки, нельзя писать реформу о развитии семейных форм воспитания, если нет общей концепции вообще воспитания ребенка. А мы это делаем. Каждый пишет… В государстве, несмотря на наличие зако-на о защите детства, нет концепции работы с детьми, нет концепции детства как такового и защиты прав, хотя в принципе закон якобы написан на основах конвенции, но если вчитываться, то государство реализует конвенцию свои-ми возможностями, существующими сегодня без перспективы на будущее. Вот это свидетельство отсутствия стратегического видения вообще этих процессов.

Експерти зазначають, що й саме по собі реформування системи опіки досі не має чіткої стратегії і бачення кінцевого результату.

На думку ключових експертів, така стратегія має бути розроблена на вищому державному рівні групою (при прем’єр-міністрі), до якої входять представники різ-них міністерств (заступники міністрів, а не спеціалісти або керівники департамен-тів) та експерти-аналітики. Присутність у такій групі представників усіх причетних до реформування міністерств повинна була б забезпечити спільне бачення підходів до реформування, чого на сьогодні, на думку багатьох експертів, не спостерігається. У стратегії реформування повинні бути передбачені коротко- та довгострокові ре-зультати. Така група повинна була б працювати приблизно 2–3 роки. Реформа по-винна базуватись на законодавчій базі та теоретичному підґрунті – наукових, іннова-ційних технологіях, які впроваджуються поступово. Стратегія реформування повинна

25

пов’язувати всі окремі елементи системи соціального захисту в систему, «щоб кожен розумів своє місце, свою відповідальність, свої повноваження».

Експерти регіонального рівня навпаки необхідною умовою розробки стратегії рефор-мування вважають якнайширше залучення представників зацікавлених сторін різних рівнів та незалежних консультантів (міжнародні організації). Також вони підкреслю-ють необхідність проведення пілотних регіональних досліджень перед початком вті-лення будь-якої концепції та важливості широких громадських дискусій з питань ре-форми.

Також експерти регіонального рівня наголошують на тому, що сьогодні практично не залучена до діалогу найбільш зацікавлена в результатах реформування сторона – діти, що є принципово неправильним.

Дети не привлечены. Их можно привлечь через те же общественные органи-зации и приюты, и дети будут раскрываться, потому что нам они рассказы-вают множество вещей, которые нарушают их права, рассказывают о просто бесчеловечных поступках в системе по отношению к ним. Но я знаю, что каж-дая общественная организация, работающая с детьми, с клиентами вообще, и получающая какое-то финансирование для этого, донор обязательно тре-бует мнение целевой группы.


Переважна більшість експертів вважає, що на сьогодні не існує загальної концепції реформи системи опіки, і можна говорити лише про концепцію реформування інтер-натних закладів. Цього недостатньо, аби вирішити проблему дітей, що лишаються без догляду та опіки, тому необхідно в першу чергу створювати систему соціального захисту дитини і лише після цього реформувати систему опіки:

Реформа системи опіки – це тільки складова, яка ловить ті шишки, а нам тре-ба за сосну похвилюватися, за саму сосну. Ми маємо сьогодні зрозуміти, чому сім’я викидає дітей. Ми маємо говорити про створення системи захисту дитинства в країні. А система опіки має бути, як пожежна команда.…це іде мова про дітей, які мають статус сиріт, які позбавлені батьківсько-го піклування, і таких дітей у нас 97 тисяч, але у нас на сьогоднішній день 9 мільйонів 300 тисяч дітей в Україні.

Представники Міністерства освіти і науки України вважають, що реформа повинна йти двома паралельними шляхами: має підтримуватися робота інтернатних закладів для утримання на належному рівні дітей і одночасно вкладатися гроші у розвиток сі-мейних форм, але не за рахунок інтернатних закладів.

Деякі експерти висловлювали думку щодо того, що оскільки реформування системи опіки передбачає створення нових форм опіки, тому не можна цей процес вважа-ти просто реформуванням. Натомість варто говорити про створення нової концепції системи опіки:

Це навіть не реформа, а створення стрункої, логічної системи. Враховуючи, що про дитячі будинки сімейного типу кілька років тому ми взагалі могли тіль-ки мріяти, про прийомні сім’ї, про оплату роботи батьків-вихователів, а зараз цей процес почався.

В ході інтерв’ю експерти регіонального рівня висловлювали свої побажання щодо необхідних кроків та активностей у рамках реформи. Найчастіше звучали декілька пропозицій:

26

Профілактика сирітства. Потрібно здійснювати профілактичні заходи щодо упе-редження соціального сирітства – як у кризових сім’ях, так і благополучних, серед молоді. Найбільш часто пропонованим інструментом профілактики сирітства є со-ціальна реклама.

Изначально нужно проводить воспитание граждан, чтобы они не бросали сво-их детей, т.е. профилактика – это основная задача. Во-вторых, нужно увели-чить количество социальной рекламы, популяризовать проблему сиротства, чтобы каждый гражданин нашей страны задумался об этом и сделал свой вклад в решение этой проблемы. Нужно уделять больше внимания именно воспитанию граждан. Нужно создавать и показывать какие-то документаль-ные фильмы, передачи, проблемы в области опеки должны освещаться в СМИ, хотя люди сегодня читают мало, но телевидение – основной источник получения информации на сегодняшний день.


Необхідне проведення інформаційно-роз’яснювальної кампанії для керівництва та персоналу інтернатних закладів, залучення цієї зацікавленої сторони до діалогу щодо реформи та вироблення кроків реформи.

Корисним вважають експерти вивчення міжнародного досвіду та розширення спів-робітництва з українськими НДО, яке повинно допомогти при розробці механізмів реалізації реформи.

Розвиток сімейних форм опіки та покращення умов проживання та виховання дітей в інтернатах мають бути двома однаково важливими компонентами реформи. Такою є позиція, в першу чергу, працівників закладів опіки. Сьогодні реформа передбачає пріоритет розвитку сімейних форм, однак більшість дітей поки що перебувають в ін-тернатах, тому необхідно усувати недоліки сучасної інтернатної системи.

Ми ні копійки не отримали з Міністерства сім’ї та молоді. Тому що у них є свій бюджет. Розподілили, що у них зараз є дитячі будинки і зараз їх бачать тільки ці будинки. Ніхто не бачить там наверху, що є школи-інтернати. І що левова доля дітей-сиріт виховується досі в інтернатах. Найліпше показати малень-кі будиночки, де є 10 дітей, і зробити оцю комплексну програму соціальної опіки – гроші ходять за дитиною. Цікава програма, але ви знаєте, що наша школа туди не попала. Наші сироти не попали під цю програму.

Київська область, заклад опіки

Також наголошували експерти на важливості роботи з сім’ями. На сьогодні така ро-бота ведеться на недостатньому рівні й охоплює лише кризові сім’ї, допомога яким часто буває вже неможливою. Акцент у роботі має бути перенесений на поперед-ження таких ситуацій, пропагування здорових сімейних стосунків та відповідального батьківства.

1.3.4 Готовність зацікавлених сторін брати участь у реалізації

реформи

У ході інтерв’ю переважна частина учасників, як на національному, так і на регіональ-ному рівні висловлювали зацікавленість та бажання брати участь у реформі. При цьому більш поінформовані щодо реформи експерти є водночас і більш упевненими в своєму бажанні долучитися до її реалізації. У той же час менш поінформовані пред-ставники зацікавлених сторін висловлювалися значно стриманіше.

27

Представники державних структур свою роль у процесі реформування бачать, у пер-шу чергу, в чіткому та професійному виконанні покладених на них обов’язків.

Міністерства, які зараз передають повноваження Міністерству сім’ї, молоді та спор-ту, та їх структури готові втілювати зміни в межах своїх повноважень. Їхні підлеглі на місцях сприймають можливі зміни більш емоційно і часто не погоджуються просто виконувати вказівки керівництва, адже, працюючи безпосередньо з дітьми, вважа-ють себе «відповідальними за їхню долю».

Відповідно, не бажаючи в майбутньому залишатися осторонь, вони шукають нові шляхи для спільної роботи, застосування своїх умінь.

Працівники структури Міністерства у справах сім’ї, молоді та спорту дуже позитивно налаштовані щодо реформи і займають активну позицію. Значну роль у процесі ре-формування сьогодні відіграють служби у справах неповнолітніх та соціальні служ-би – існують обласні та районні відділення, окремо створюються відділення у містах при міських адміністраціях. Те саме можна сказати і про ЦСССДМ.

Громадські організації виступають сьогодні як одна з найбільш активних зацікавлених сторін. Залежно від роду діяльності вони надають і готові надавати фахові консуль-тації та ділитися досвідом з іншими зацікавленими сторонами; взяти на себе, при-наймні частково, такі компоненти, як підготовка потенційних батьків та подальший соціальний супровід нових сімейних форм опіки, проводити інформаційні кампанії.

Які би я послуги міг запропонувати: це знову-таки ж аналіз закодавства, яки-хось постанов, якихось нормативних документів, що стосуються соціальної сфери, тобто якихось інновацій. Потім можу надавати супервізію та консуль-тування фахівців, які працюють з сім’ями та дітьми, також керівниками служб, які запроваджують інновації. Ну, навчання, тренінг. Настрій є, тому що я цим постійно займаюсь.

Київська область, НДО

Если меня пригласят, я приду. … Это вопросы обсуждения, быть участницей обсуждений этих вопросов, может быть, модератор, который будет соби-рать всю эту информацию по этому поводу, передавать ее в определенные учреждения, которые этим занимаются. Но если поступят более интересные предложения – я готова быть и психологом, потому что я сама психолог и ге-штальт-терапевт, я социальный работник с высшим образованием, и опыт работы организационной огромный, и работы с клиентами тоже достаточно большой. Могу делать очень многое.


Частина представників інтернатних закладів, краще ознайомлених з можливостями майбутнього реформування закладів опіки, також висловлювали зацікавленість у ро-боті в «новому форматі»: реформованих інтернатних закладів, реабілітаційних цент-рів, у ролі соціальних працівників.

Ми готові працювати. Нам би тільки держава забезпечила концепції, різно-манітні положення потрібні і співпрацю: економіка, виховання сім’ї, державні програми. А ми будемо виконувати.

Хмельницька область, заклад опіки

28

Понимаете, мы готовы, мы прошли обучение и готовы работать… ну, теми же психологами на сопровождении приемных семей или… то есть даже если это будет сильно отличаться от того, чем мы занимаемся тут.


Свою роль я вижу, в том, чтобы собрать первичную информацию о сущес-твующих проблемах среди выпускников интернатов, о путях их решения на примере наших наработок.


Бажання отримати статус реабілітаційного центру і надавати медичні послуги не лише дітям-сиротам, але й іншим дітям – висловлювали також працівники Будинків

дитини.

Ми так і думали реформу зробити…. Нехай це центр реабілітації буде. І ми відкриємо, тому що в нас по місту є багато хворих дітей…. Ми в принципі го-тові, в нас працює реабілітаційне відділення, ми всім дітям проводимо ре-абілітацію, кабінети ОФК, і масажу, і фізпроцедур, для цього є підготовлені фахівці. Тобто в нас немає проблем, все готове для цього. І приміщення.


1.4 Стосунки між зацікавленими сторонами

Ключові експерти відзначають „брак комунікації по горизонталі” – недостатній рі-вень співпраці між різними міністерствами та між їхніми виконавчими органами на місцях.

Натомість регіональні експерти незадоволені скоріше рівнем співпраці «по верти-

калі» – у той час, як саме завдяки співпраці між різними відомствами по горизонталі реформу вдається впроваджувати на місцях.

Зокрема, респонденти наводять приклад неузгодженості, що виникла між Міністерс-твом освіти і науки та Міністерством у справах сім’ї, молоді та спорту, які, згідно з респондентами, є двома основними суб’єктами реформи. Вона полягає в тому, що сьогодні більшість дітей знаходиться в закладах, підпорядкованих Міністерству ос-віти і науки, у той час як реформу розробляє Міністерство у справах сім’ї, молоді та спорту, причому відбувається це без участі спеціалістів з Міністерства освіти і на-уки та відповідних виконавчих органів на місцях. Неузгодженість дій та конфлікт,

пов’язаний з нею, вносять дисбаланс у функціонування всієї системи опіки та

піклування, напруга на верхніх щаблях призводить до того, що й на місцевому

рівні немає співпраці між структурами цих міністерств. Як відзначають респон-денти, між відомствами не відбувається обмін досвідом, інформацією, немає спіль-ного погляду на проблему.

Про яку співпрацю може йти мова, якщо міністри на нарадах навіть сісти по-руч не хочуть, таке ставлення.


Повноваження формально передані від одних структур до інших, але досвід спе-ціалістів, які раніше займалися справами влаштування дітей, не задіяний. За від-гуками респондентів, співпраця може відбуватися лише з власної ініціативи

державних службовців на місцях, спеціалістів або ж громадських організацій. Регіональні експерти вважають це серйозною проблемою – за їхніми словами, люди,

29

що роблять одну справу, не можуть її робити, не взаємодіючи одне з одним. Значна кількість регіональних респондентів усіх типів у ході інтерв’ю наголошують, що тільки у разі ефективної співпраці можна говорити про систему опіки дітей, позбавлених батьківського піклування, як про систему. Наразі ж, за оцінкою великої частини екс-пертів, єдиної діючої, скоординованої системи ще не існує.

Значною мірою ключові експерти з інших відомств покладають відповідальність за цей конфлікт на Міністерство у справах сім’ї, молоді та спорту. Неодноразово лунала думка, що не можна було розпочинати реформу без попереднього обговорен-

ня та досягнення консенсусу між усіма зацікавленими сторонами, перш за все міністерствами, причетними до галузі опіки.

Міністерство освіти та науки і його структури, зокрема заклади опіки, відчувають, що їхнії досвід не було задіяно при теоретичній підготовці реформи. Ще одним момен-том, що спричиняє напругу в стосунках структур освіти та структур Мінсім’ї (ЦСССДМ, прийомних батьків) є той факт, що саме заклади опіки в першу чергу повинні відда-вати дітей до сімейних форм. На думку представників закладів, така ситуація є не-справедливою, адже вони вкладають у дітей час та сили і не «отримують подяки» від прийомних батьків, яким передають вихованців.

Працівники державних закладів опіки та працівники Міністерства освіти і науки також зауважують, що з подачі Міністерства у справах сім’ї, молоді та спорту було розпоча-то кампанію з дискредитації діяльності відповідних закладів – у ЗМІ пройшла масо-ва критика роботи інтернатів. На думку експертів, навіть якщо недоліки в роботі де-ржавних закладів опіки мають місце, подібна публічна кампанія не приносить жодної користі. По-перше, вона погіршує імідж інтернатів в очах громадськості та підвищує недовірливе та насторожене ставлення до інтернатських дітей. І, по-друге, вона про-вокує конфлікт між сторонами, які в ході реформи мають тісно співпрацювати. Рес-понденти оцінюють цей крок як непродуманий та не цілком етичний.

Аналізуючи відносини державних закладів опіки з іншими зацікавленими сторонами, варто зауважити, що заклади є кінцевою ланкою в системі опіки та піклування. Отож, за тим, наскільки ця ланка поінформована та залучена до процесів, можна деякою мірою судити, і наскільки ефективно діє вся система. Досить ефективно відбуваєть-

ся взаємодія з чиновниками, але не в питаннях забезпечення інформацією – тут заклади відчувають недостатній рівень просвіти і недостатню обізнаність з тим, що вже відбулось у процесі реформи. Ефективно взаємодіють заклади з відповід-

ними службами – у справах неповнолітніх, соціальними службами, хоча багато за-лежить від власної ініціативи і зв’язків керівництва та працівників служб. Особливістю функціонування системи в регіонах є важливість особистості держслужбовця.

Між закладами різних рівнів також існує певна напруга – недовіра до „наступних” закладів (тих, до яких буде переведена дитина) в тому, що вони належним чином піклуватимуться про дітей. У працівників є відчуття, що передавати дітей в інший за-клад, коли їм виповнюється певна кількість років, неправильно. Відбувається зміна вихователів, приміщення, розрив з братами та сестрами (а здебільшого до закладів системи державної опіки потрапляють саме діти з багатодітних сімей), що створює додаткову психологічну травму для дитини. Дітей, особливо маленьких, часто нама-гаються затримати в себе хоча б на рік (це стосується переважно Будинків дитини). Загалом, на думку працівників закладів, система вікових груп та вікових закладів пот-ребує реформування – повинні існувати різновікові сімейні групи. Також у дошкільних закладах слід залишати дітей шкільного віку, якщо у них є молодші брати і сестри – в такому разі діти відвідуватимуть звичайну школу.

30

І вважаємо, ми писали це в своїх побажаннях до реформи, щоб діти у нас утримувалися не до 4-х років, а до 7-ми років. Тому що всі етапи, здебільшо-го, які дитина проходить до школи, впливають негативно на дитину. Тому що дитина привикає до цього колективу, до цих дітей і, переходячи в інше сере-довище, іде відставання вже у дитини. Адаптація важка. Кожна дитина по-різ-ному, має різні характери, різні захворювання. Якщо б вони від нас йшли вже в школу-інтернат, або, можливо, цього б і не було, можливо до 7-ми років ми би для кожної дитини знайшли сім’ю, в якої вона б виховувалася, можливо, і інтернатів тоді би таких не було. В принципі у нас є достатньо ресурсів, щоб тут лишалися дітки і навіть в школу ходили – от тобі і реформа.


З боку працівників закладів існує упереджене ставлення до прийомних батьків та батьків-вихователів – це є значним бар’єром на етапі підбору дитини. Серед пра-цівників закладів поширена думка, що люди беруть дітей виключно з меркантильних міркувань. Таке сприйняття базується переважно не на власному досвіді, а на мірку-ваннях „здорового глузду”.

Ну те, що мене одне здивувало, це те, як вискочила там медсестра і мето-дистка цього закладу, і почала при всіх, при дітях кричати: „А ми знаємо, чому ви берете цю дитину, ви хочете покращити свої житлові умови, я чула”. Де вона чула, я не знаю. Я якось таку розмову і не вела. „І ви хочете машину де-ржавну!” Я кажу: „Жіночко, де ви це почули, і де це ви вичитали? Яку житлову площу, хто мені дасть? Я беру дитину на свою житлову площу.


Державні службовці місцевого рівня переважно висловлюють переконання у необ-хідності реформи, однак також виявляють певну недовіру до якості та своєчасності активного впровадження сімейних форм опіки. Існує низка негативних стереотипів щодо нових форм опіки (зокрема, про „меркантильні інтереси” потенційних прийом-них батьків), породжених здебільшого браком інформації. Подібне ставлення спос-терігається і в керівників та працівників інтернатів, підпорядкованих відділам освіти на місцях, оскільки інформація циркулює тільки по вертикалі. Насторожене ставлен-ня до реформи призводить до того, що кандидатам у прийомні батьки чиниться опір: заклади не йдуть назустріч, чинять їм спротив на етапі вибору дитини.

Одним з проблемних моментів щодо співпраці з міжнародними організаціями назва-но відмінність культур, внаслідок чого їхні пропозиції і програми часом треба адап-тувати під українські реалії і український менталітет.

Они будут с позиций своего опыта, а у нас совсем другая и ментальность и система образования и здравоохранения, даже межличностные отношения в семье у них совсем другие. И ценности у них совсем другие.

Херсон, міський центр соціальних служб.

Тренінг, який запропонований був програмою з Нідерландів, то ми його до-сить ретельно переробили, пошматували і адаптували саме до нашої мен-тальності.


31

Мін

. вн

утрі

шні

х сп

рав

Мін

осві

ти

і нау

ки

Мін

істе

рств

о у

спра

вах

сім

’ї,

мол

оді т

а сп

орту

Деп

арта

мен

т у

спр.

уси

новл

ення

…

Мін

охор

они

здор

ов’я

Мін

прац

і і с

оц. п

оліт

ики

Мін

.Ю

стиц

ії

Між

наро

дні

НГО

Мін

.ф

інан

сів

Упр

авлі

ння

здор

ов’я

Буд

инки

ди

тини

0#3 Інте

рнат

и дл

я ді

тей

з ос

обл.

по

треб

ами

Екс

пери

мен

т.не

держ

авні

ф

орм

и оп

іки

НГО

м

ісц.

рі

вня

ДБ

СТ

При

йом

ні с

ім’ї

При

тулк

иШ

коли

#інте

рнат

и зм

ішан

ого

типу

Дит

. буд

инки

4#7

Шко

ли#ін

терн

ати

ЦС

СС

ДМ

ЦС

СС

ДМ

Слу

жба

у

спра

вах

непо

внол

ітні

х

Слу

жба

у

спра

вах

непо

внол

ітні

х

Від

діл

осві

ти

Сел

ищ.

Рів

ень

Рай

он.

ріве

нь

Міс

ьк.

Рів

ень

Від

діл

у сп

рава

х не

повн

оліт

ніх

Цр.

ре

єст#

рЦ

СС

СД

М

Від

діл

осві

ти

Від

діл

осві

ти

При

ймал

ьник

и#ро

зпод

ільн

ики

При

ймал

ьник

и#ро

зпод

ільн

ики

Опі

кунс

ька

рада

Опі

кунс

ька

рада

Опі

кунс

ька

рада

Обл

.рі

вень

Орг

ан

вико

нав.

вл

ади

32

2. Аналіз сильних та слабких сторін,

сприятливих можливостей і загроз,

які виникають у процесі реформування

системи опіки над дітьми в Україні

2.1 Механізми державного регулювання

Це не можна вважати як негатив, є поняття таке, як структурні конфлікти. Змінюється система, змінюються відносини, налагоджуються нові зв’язки, рвуться старі зв’язки, тобто ця система, поки йде притирка одна до одної, то тут сказати про мінуси і плюси поки дуже важко.

Хмельницький, незалежний консультант

Експерти як національного, так і регіонального рівнів вважають ефективність ме-ханізмів державного регулювання найважливішою умовою успішного реформування системи опіки в Україні. Основні аспекти державного регулювання, виділені експер-тами як необхідні для успішного впровадження реформи,– це наявність ефективної нормативної бази, створення необхідних для її реалізації служб та механізмів, нала-годження діалогу між зацікавленими сторонами. Щодо кожного з аспектів державно-го регулювання експерти виділяють велику кількість невідповідностей та практичних проблем різного масштабу, що свідчить про необхідність значного доопрацювання як концепції та законодавчого підґрунтя реформи, так і механізмів її впровадження.

Загрози Можливості

- більшість експертів невпев-нені в тому, що реформу буде доведено до кінця

- відсутність єдиної стратегії реформування та структурні конфлікти між міністерствами та органами, що їм підпоряд-ковуються

- невиправдано швидкий темп реформи, впровадження її адміністративно-командними методами

- тяжіння системи до шаб-лонів, відсутності індивідуаль-ного підходу

- створення єдиного документа “на зразок Кодексу охоро-ни прав дитини”, де були б кодифіковані всі існуючі норми, пов’язані з опікою

- вдосконалення законодавства щодо відповідальності бать-ків за протиправні дії проти дитини

- скасування таємниці усиновлення та створення процедури підготовки усиновителів

- надання більших повноважень місцевим органам влади при виборі пріоритетних для регіону форм опіки

- формування в Україні ринку конкурентних соціальних пос-луг з використанням зарубіжного досвіду

33

Сильні сторони Слабкі сторони

Створення нормативної

бази, спеціальних служб

- створення нормативної бази для реформування, прийнят-тя “закону Фельдмана”

- створення системи взає-модії груп впливу та механіз-мів поетапного контролю підготовки, створення та суп-роводу нових форм опіки

- проведення заходів з про-філактики бездоглядності, підготовки молоді до сімей-ного життя, формування від-повідального батьківства

- створення департаменту у справах з усиновлення та прав дитини, а також підпо-рядкованих йому служб

- спрощення процедури вста-новлення опіки та усиновлен-ня, створення ПС та ДБСТ

Започаткування діалогу

між зацікавленими сторо-

нами

- проведення спеціальних нарад, круглих столів, семі-нарів – розпочато процес узгодження основних позицій щодо реформи між зацікав-леними сторонами

- більша прозорість, від-критість процедур та механіз-мів, наявність і доступність служб, що надають консуль-тації

зосередженість реформи на подоланні наслідків проблеми бездоглядності, а не причин – зниження її результативності

Недоліки у законодавчих актах, в механізмах їх реалі-

зації

- окремі частини законодавчої бази у сфері охорони дитинс-тва не приведено у відповідність між собою

- механізми реалізації законів на місцях погано працюють через низьку поінформованість виконавців

- невідповідності у процедурі отримання статусу дитиною, оформленні опіки

- не прописаний механізм передачі дитини із закладу в іншу форму опіки

- збереження таємниці усиновлення

- відсутність розвиненого державного замовлення на со-ціальні послуги

- недостатня увага питанням влаштування дітей з особливи-ми потребами, у т.ч. з ВІЛ-позитивним статусом

- зосередження всіх соціальних послуг лише в руках держа-ви – знижується якість послуг (НДО)

Проблеми співпраці

- відсутність єдиної стратегії реформування системи опіки (ключові експерти)

- реформа впроваджується форсованими темпами, мето-дом “згори донизу”

- невідпрацьованість нового порядку взаємодії між служба-ми

- на етапі розробки реформи недостатньо враховувався по-передній досвід учасників

- не налагоджено вчасно співпрацю із співробітниками інтер-натної системи

- необізнаність громадськості та подекуди працівників служб про реформу та нові форми опіки

- нечітке окреслення повноважень соціальних працівників та представників ЦСССДМ

- недостатня підтримка НДО з боку держави

Кадрові проблеми

- нестача штатних одиниць у міністерствах для роботи над реформою

- нестача як штатних одиниць, так і наявних фахівців на міс-цях для впровадження реформи

- відсутність перекваліфікації кадрів на місцях (НДО)

- недопрацьованість нац. програми підготовки прийомних батьків та батьків-вихователів, недостатня якість тренінгів

- низькі зарплати соц. працівників – плинність кадрів, брак досвідчених фахівців

34

2.1.1 Сильні сторони механізмів державного регулювання

Абсолютно всі експерти вважають державне регулювання в сфері опіки необхідним, хоча дещо розходяться в думках стосовно конкретних меж повноважень та механіз-мів роботи кожної з груп впливу.

Одним з найбільш позитивних кроків у розбудові системи регулювання експерти на-зивають створення відповідної нормативної бази, у першу чергу прийняття так званого “закону Фельдмана”.

Оцей закон про сиріт, якщо його точно сформулювати, він має таку довгу на-зву: Закон про забезпечення організаційно-правових умов соціального за-хисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. Тут в при-нципі щодо захисту дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, все прописано. Прописана саме фінансова сторона, яка має дитину забезпе-чити. Це і підручниками у навчальному закладі, це і допомогою… Все це про-писано. Це і медичний огляд, і ортопедичний, зубопротезування, працевла-штування… Тут все прописано. Якби його виконати від А до Я – в принципі достатньо.

Хмельницька область, ССН

Сильними сторонами закону експерти вважають створення системи взаємодії

груп впливу та механізмів поетапного контролю підготовки, створення та супро-

воду нових форм опіки.

…закон Фельдмана … внёс действительно основы. Опять же, разработана система взаимодействия тех же самых центров социальных служб, служб по делам несовершеннолетних и так далее, в подготовку их создания, этих семей – это сильные стороны. Почему всё это естественным образом конт-ролируется по вертикали, начиная от подготовки семей, заканчивая… Силь-ные стороны в том, что семьи готовятся, происходит соответствующее инс-пектирование каждой семьи, акт, начиная от жилищных условий, заканчивая материальным обеспечением семьи. То есть изначально малообеспечен-ную семью мы не возьмём, мы не дадим ей детей, потому что понятно, что мотивация материально-финансовая прежде всего. Это минимизирует риск возврата детей, потому что не те мотивации.

Херсонська область, ЦСССДМ

Іншим позитивним моментом, який відзначають експерти, є проведення заходів з

профілактики бездоглядності. Вони наголошують на тому, що в пологових будин-ках та жіночих консультаціях почалося проведення програм та заходів із профілак-тики відмов від новонароджених, звертається також увага на підготовку молоді до сімейного життя, на формування навичок відповідального батьківства.

Окрім того, респонденти, особливо з числа експертів національного рівня, позитив-но оцінюють окремі зміни в управлінській системі, зокрема створення спеціально-го департаменту у справах з усиновлення та прав дитини, а також підпорядкованих йому соціальних служб та служб у справах дітей у Міністерстві у справах сім’ї, молоді та спорту.

Започаткування діалогу між сторонами, залученими до процесу реформування. Хоча переважна більшість експертів зазначила відсутність повного порозуміння між ос-новними міністерствами, залученими до процесу реформи, до початку 2006 року,

35

стосовно того, як саме має відбуватися реформа, завдяки численним нарадам, круг-лим столам, семінарам та іншим заходам, які відбулися протягом року, почався про-цес узгодження основних позицій щодо реформи між зацікавленими сторонами.

Система опіки загалом стала більш відкритою, вважають експерти в регіонах. Вони відзначають більшу прозорість та відкритість процедур та механізмів, наявність і доступність служб, які надають консультації, що мотивує зацікавлених громадян до створення нових форм опіки.

Система стала намного более открыта: человек может выбрать, и ему под-скажут, что нужно сделать. Когда он, наконец, находит человека, который ему может помочь. Ему достаточно доходчиво объясняют. Потому что у меня друзья загорелись одно время усыновить ребенка. Раньше они это сделать не могли, было слишком много препятствий. Но сейчас, когда сказали, что нужно конкретно для усыновления ребенка, они начали собирать документы.

Луганська область, НДО

З початком проведення реформи було спрощено бюрократичну процедуру, через яку доводилось проходити потенційним батькам, зокрема, зменшено кількість до-

кументів, необхідних для створення таких форм опіки як усиновлення, власне опіка та нових форм (прийомна сім’я або ДБСТ).

Причем очень многие документы друг друга повторяют. Сейчас, после ре-формы, я просто знаю, что многих документов нет, их просто убрали из этого перечня.


Завдяки більшій відкритості системи опіки зросла зацікавленість та готовність

громадськості до створення прийомних сімей.

…я сейчас вижу, что больше открыты двери, что больше хотят брать конкрет-но детей в семьи. Хотя есть и препятствия, скажем так.

Донецька область. Прийомна сім’я

Дуже позитивно експерти сприймають ідею створення банку даних, або «бази» ба-жаючих взяти дитину під певну форму опіки, та банку даних дітей, позбавлених бать-ківського піклування. Єдина статистична база дозволить, у першу чергу, спростити процедуру індивідуального підбору певної форми опіки та опікунів для дитини, зро-бити цей процес менш болісним психологічно.

Позитивним є те, що створений банк даних дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування. Раніше такого не було взагалі. Зараз це є, і кожна людина, котра звернеться у службу, вона може отримати інформацію про тих дітей, котрі перебувають у її районі. Зараз у службі по справах неповноліт-ніх – у них є чітка статистика.

Хмельницька область, Державна соціальна служба

Також експерти в регіонах схвалюють такі комплексні зміни в механізмах фінансу-вання системи опіки – збільшення фінансування інтернатів протягом останніх років, фінансування нових форм опіки з державного бюджету.

36

На думку деяких регіональних експертів (Донецька область), індикатором дієвості нових підходів у рамках реформування може слугувати той факт, що протягом остан-ніх двох років зменшилась кількість дітей вулиці.

В настоящее время настолько серьезно все службы, в том числе и опека, и службы по делам несовершеннолетних, и служба по делам семьи и молоде-жи, заняты этим вопросом на более высоком уровне. Об этом говорит то, что детей стало меньше. Этих обездоленных детей, их и на улицах стало мень-ше. Я чувствую по нашему приюту, если взять статистику 2004 года, то на-полняемость приюта была очень большая. Наш приют рассчитан на 100 де-тей. И у нас были такие месяцы, когда в 2004 году находилось даже больше 100 детей одновременно в приюте. Уже в 2005 году детей стало поменьше. А в этом году у нас, значит, в июле месяце, в начале июля было 73 ребенка. Но таких дней было всего 2 или 3. а так детей стало меньше.

Донецька область, Державний заклад опіки

Головною перевагою та аргументом на користь реформування системи опіки, на дум-ку експертів, є те, що впровадження нових форм опіки дає можливість вибору, можливість підібрати для кожної окремої дитини найкращий варіант опіки саме для неї, незалежно від того, чи буде це усиновлення, прийомна сім’я, ДБСТ або інтер-нат.

На мою думку, позитив є те, що є бажання реформувати. Це у всякому випад-ку, погано було, коли одні інтернати – це дуже погано. Потрібно, щоб постійно була альтернатива. Кожна людина має право на вибір. І вона відчуває себе щасливою, якщо цей вибір є.

Київська область, Державний заклад опіки

2.1.2 Слабкі сторони механізмів державного регулювання

На думку представників різних груп впливу (заклади опіки, НДО, соціальні служби), ідея реформи розуміється на державному рівні занадто вузько і зводиться до бо-ротьби з наслідками таких соціальних явищ як безпритульність та бездоглядність,

а не з їхніми причинами. Тобто в найширшому розумінні реформа є непродума-

ною, оскільки залишає поза увагою вирішення проблем, що виходять за межі власне реформи системи опіки, але прямо пов’язані з нею – це питання захисту дитинства, проблеми дітей вулиці тощо.

Якщо мають бути, звичайно, для цих дітей повинна бути постійна увага, але ува-га не тільки до наших дітей… і до дітей вулиці, тому що це також проблема цих дітей. І кожна із нас мама, має своїх дітей, і до тих дітей, які мають батьків, теж проблема з тими дітьми, тому що вони йдуть на вулицю знов ж, і вона їх захль-остує. Чому зараз, якщо кошти не виділятися, не зробити як раніше, соціалізм нам дав дуже багато переваг, дуже багато переваг стосовно виховання дітей.

Хмельницька область, Державний заклад опіки

На думку експертів, зосередженість на подоланні саме наслідків, а не причин такого явища як наявність дітей, позбавлених батьківського піклування, знижує ефектив-ність реформи та частково зводить нанівець її переваги.

Експерти з громадських організацій наголошують на тому, що в Україні досі немає умов для створення ринку конкурентних соціальних послуг, тобто немає розвине-

ного державного замовлення на соціальні послуги. Відсутність вибору, зосеред-

37

ження всіх послуг лише в руках держави, вважають вони, негативно відбивається на якості самих послуг.

Поширеною думкою, що висловлювалася експертами в регіонах, є те, що механіз-

ми реалізації законів на місцях погано працюють або відсутні. Водночас деякі інші респонденти відзначають, що у значній кількості випадків механізми розв’язання питань та взаємодії зацікавлених сторін прописані на рівні законодавства, однак не діють на практиці: державні службовці на місцях можуть не знати про них, або ж не використовувати нові законодавчі норми, оскільки не вважають їх пріоритетними для виконання.

Но механизм реализации этих законов на местах, он, в общем-то, очень пло-хо работает, если не отсутствует совсем.


Я не скажу, що вона конкретна, вона виписана, можливо, на ідеї, на що буде спрямований процес реформування. Але механізм концепції не є чітким, тоб-то незрозуміло, як буде відбуватися реформування”.

Хмельницька область, Державна соц. служба

Законодавча база у сфері охорони дитинства в цілому досі не приведена у

відповідність: одні й ті самі поняття можуть трактуватися по-різному (наприклад, Сімейним та Цивільним кодексами), частину внутрішніх законодавчих та підзаконних актів досі не змінено. Деякі з нових законодавчих актів, на думку експертів-юристів, розроблялися поспіхом та без участі правників, спеціалістів саме з цих питань. Існу-юче законодавче підґрунтя, таким чином, не є досконалим і не забезпечує достатньої юридичної підтримки всіх аспектів створення нових форм опіки.

Прежде всего, привести до конца законодательную базу в соответствие. Пока законодательная база просто связывает руки. У нас по-прежнему есть Закон Украины об организационно-правовых условиях воспитания детей-сирот. Он есть, он трактует одно. Но Семейный кодекс трактует какие-то другие понятия.


На практиці це призводить до того, що вирішувати, яким саме законодавчим актом потрібно керуватися в тій чи іншій ситуації, доводиться на найнижчому, місцевому рівні. Виконавці (зокрема, директори закладів опіки) зазначають, що часто взагалі намагаються позбутися «непевної» проблеми, оскільки розуміють, що нестимуть юридичну відповідальність за неправильно винесене рішення.

Часто самі учасники реформи не мають інформації щодо своїх обов’язків та прав, нових законодавчих актів та механізмів їх роботи. Інформація, в першу чергу це сто-сується регіонів, надходить до зацікавлених сторін із великим запізненням. Іноді працівники державних служб можуть просто не знати про нові законодавчі акти. Респонденти розповідають про випадки, коли потенційні батьки самі приносили нові законодавчі акти та знайомили з ними держслужбовців.

Іноді у нас і банки даних, і ті люди, які мають ставити підписи на певних доку-ментах, знаходяться в різних установах і в різних місцях. Тобто якихось конк-ретних даних вони самі інколи й не мають. В нас були випадки, що прийомні батьки, які були зацікавлені в тому, щоб отримати дозвіл взяти дитину, при-

38

возили соціальним працівникам підзаконні акти, тому що їх їм чи не надали, чи не прийшли, чи розповсюдження ще поки не було.

Хмельницька область, незалежний консультант

«Правила опеки и попечительства» – так нового издания мы и не увидели. Мы работаем по старым документам. Прежде всего, я считаю, нужно начать с законодательной базы.


З огляду на вищезгадане, більшість експертів бачить проблему не у відсут-

ності механізмів реалізації законодавчих норм, а в їх недостатній відпрацьо-

ваності та юридичній необізнаності з питань реформи на місцях.

Загалом експерти позитивно оцінюють зміни, внесені до процедур встановлення

опіки, отримання та зміни статусу дитиною, зменшення кількості необхідних до-кументів, однак відзначають велику кількість невідповідностей, з якими стикаються у ході оформлення документів.

Так, якщо раніше при оформленні документів для направлення дитини в інтернат працівники служб у справах неповнолітніх мали право відкривати ощадну книжку або оформлювати пенсію на дитину, то, за новими нормами, це може зробити лише опі-кун. Інтернатні заклади відмовляються приймати дітей без цих документів, тому пра-цівникам ССН доводиться або брати тимчасову опіку над дитиною для оформлення документів, або просити інтернатні заклади порушити формальні правила прийняття дитини. У цій ситуації респонденти вважають необхідним переглянути та змінити пе-релік необхідних документів на дитину.

Много возникает моментов, знаете, таких парадоксальных: готовим ребён-ка в интернат, готовим документы в интернат, в перечне обязательных до-кументов – это оформление пенсии, а пенсию оформить по пенсионному законодательству может только опекун. Это для нас такая проблема! Хотя казалось бы. Интернат: «Нет, пока не оформите пенсию, мы ребёнка не при-мем», – а кто же её оформит? Получается: «Давайте, временно назначайте опекуна, – если вдуматься, – любого, из работников Службы, назначайте опекуна, он оформит пенсию, а потом снимем с него опеку», – зачем этим всем заниматься? То есть таких моментов много. Точно так же оформление сберегательных книжек, открытие этих счетов – раньше мы делали это само-стоятельно, то есть работники Службы могли это сделать, теперь опять там произошли изменения, у них, в их инструкциях, теперь это тоже может сде-лать только опекун. Тогда надо менять перечень документов, чтоб опреде-лить ребёнка в интернат. Он не изменён – получается, когда проверяет про-куратура, то наказывают всех подряд: нас за то, что мы не можем оформить пенсию, интернат – если мы уговариваем, чтоб они приняли ребёнка, – за то, что они приняли без пенсии, – вот в законодательстве есть.

Херсонська область, ССН

Специфічні складнощі виникають у представників закладів опіки, підпорядкованих МОЗ, та у соціальних служб при роботі з новонародженими дітьми, яких покинули батьки. Оформлення пакету документів, необхідне для вирішення подальшої долі ди-тини, вимагає багато часу та зусиль, особливо коли її походження (місце народження, батьки) невідоме. Часто дитина протягом тривалого часу не отримує статусу та, від-повідно, не може бути включена до банку даних для всиновлення. Протягом місяців

39

вона перебуває в закладах опіки, що, на думку експертів, шкодить здоров’ю та розвит-ку дитини. Представники системи охорони здоров’я, служб опіки і піклування вважа-ють необхідним зменшити термін, протягом якого дитина не може бути усиновлена.

Раньше был нотариальный отказ родителей. И государство брало на полное обеспечение. Сейчас интересная ситуация. Нотариальный отказ недействи-тельный. У нас нет брошенных детей по своей сути. Большие проблемы в оп-ределении юридического статуса ребенка. Он мог бы быть реально кем-то усыновлен. Но мы не имеем юридической возможности это сделать. Сейчас только под опеку или в приемную семью.

Донецька область, Державний заклад опіки

Многие дети находятся в интернатых учреждениях без статуса, тоже очень сложный процесс, то есть мы их не можем включать в базы данных, потому что у них неопределённый статус или они находятся временно в этом учреж-дение, и мы не знаем, заберут ли их биологические семьи обратно или ос-тавят в интернатных учреждениях. Ребёнок висит в воздухе, скажем так, он может висеть в воздухе достаточно долго, неопределённый статус. Давайте реально подходить, мы чётко понимаем, что есть асоциальные семьи, где матери просто оставляют детей в родильных отделениях, рожают на дому и подбрасывают куда-то, когда появляется ребёнок, у которого совершенно нет никаких документов, его де-юре в природе не существует, то есть ребё-нок есть, живой человек есть, с юридической точки зрения его нет, у него не существует свидетельства о рождении, он никогда не был зарегистрирован, собрать полный пакет документов, сформировать на этого ребёнка – это очень громоздкий, очень длительный, очень сложный процес.


Також експерти згадують про непрописаність механізму передачі дитини з де-

ржавного закладу під іншу форму опіки. В першу чергу це стосується матеріаль-них та майнових прав дитини. Нечіткість процедури створює можливість зловживань

з боку певних держслужбовців або представників закладів:

Тому що є проблема взяти дитину з закладу. Їх не можна звинувачувати, тому що ці діти – не прописаний механізм саме передачі дітей у дитячих будин-ках. Це по-перше. По-друге, зараз відновлюється статус. Дуже багато вимог до статусу. Раніше в закладах стикалися з такими проблемами, це мені при-йомні батьки розповідали. Що дитинка попадала у заклад. Рішення суду по позбавленню батьківських прав є, а майно, і це все. Інколи ці документи не зовсім швидко робилися… Їх (заклади) не можна звинувачувати, тому що ме-ханізми ці зараз тільки прописуються згідно проекту.

Хмельницька область

Найважливішим аспектом дотримання майнових прав дитини є проблема забез-

печення житлом дітей, позбавлених батьківської опіки. На сьогодні далеко не завж-ди виконуються законодавчі норми зі збереження житла за дитиною, яка перебуває в закладі опіки, житлово-комунальні господарства не виконують своїх обов’язків, і житло, що належить таким дітям, часто незаконно приватизується і продається. Ви-

никають проблеми і з поселенням випускників у соціальні гуртожитки, оскільки сьогодні система таких гуртожитків в Україні практично припинила існування.

40

Потом они заканчивают ПТУ или они сами разыскивают бумажечку, чтобы получить диплом где-нибудь, чтобы устроиться, или их направляют на ту тер-риторию, с которой они попали в интернат. Т.е. 10 –11 лет назад. И там ни-какого жилья вообще нет. Сохранности жилья нет. А потом мы говорим, что там каждая пятая девчонка – выпускница интерната – идет на панель. 10% попытка суицида или совершенный суицид из выпускников интерната – они никому не нужны. Если он уезжает в интернат, то он практически остается без квартиры. Однозначно без квартиры. Хотя ЖЭК должен сохранять квар-тиру. А квартиры не сохраняют.


Очень слабо отработана тема в государстве по поводу сохранения жилья за детьми. Если жилье есть, если оно закреплено за ребенком, его очень трудно получить потом обратно. И очень много путаницы здесь о том, кто конкретно, чем должен заниматься здесь. Буквально недавно столкнулись с этим, – от-сылают друг другу. В итоге, делают, конечно, но, опять же, нужно быть очень настойчивым.


Великим недоліком переважна частина експертів вважає збереження таємниці уси-

новлення. Незважаючи на те, що на державному рівні усиновлення вважається пріо-ритетною формою опіки, інститут таємниці усиновлення суперечить принципам ре-формування системи опіки, гальмує її впровадження. Частково саме через таємницю усиновлення досі не створено системи підготовки потенційних батьків-усиновителів та не проводиться подальший соціальний супровід таких сімей. Непідготовлені бать-ки не завжди можуть без професійної допомоги налагодити стосунки з дитиною, це призводить в окремих випадках до розусиновлення та повернення дітей до закладів опіки. Крім того, батьки-усиновителі взагалі не отримують державної фінансової до-помоги на виховання дитини, що також не сприяє популярності цієї форми опіки.

…у нас, к сожалению, сейчас дети больше возвращаются, происходит боль-ше процессов разусыновления, чем возвратов детей, которые находятся под опекой – почему? Потому что мы должны готовить каждого родителя, воспи-тателя потенциального, но только в приёмные семьи и детские дома приём-ного типа, в усыновители мы не готовим. Почему? Есть норма закона – тайна усыновления. Пока существует эта норма, мы не можем никак, ни де-юре, ни де-факто готовить этих родителей, а многие из этих родителей не готовы. То есть они вроде хотят взять ребёнка, усыновить, а потом когда ребёнок появляется… Они его взяли, оформили документы с соблюдением тайны усыновления, они взяли этого ребёнка в семью и столкнулись с огромным количеством проблем, которые ребёнок приносит в эту семью…


Проблеми співпраці

Відсутність єдиної чіткої стратегії реформування системи опіки призводить до того, що досі немає єдиного бачення реформи всередині дотичних до неї міністерств, тому й співпраця між ними не є очевидною. Такою є думка ключових експертів.

На сьогоднішній день Міносвіти, Мінсоцпраці і МОЗ, як лебідь, щука і рак – ко-жен бачить проблему по-своєму і дійти консенсусу досить тяжко. Я вважаю,

41

що радикальні міри не доречні, бо вже був досвід, коли зламали все і в цьому немає сенсу, треба робити все поступово і колегіально…

Експерт національного рівня

Непорозуміння на вищому рівні призводить до того, що такі важливі питання, як суть

реформи та етапи виконання не донесені до тих, хто має її безпосередньо вико-нувати. Тому усвідомлення необхідності реформи відбувається дуже повільно.

Но как это все донести от уровня Министерства до уровня Голови cільради? Вот в чем сегодня у них самая большая проблема, у них есть как бы страте-гия реформы. Ну, пускай, она как бы не сформулирована на 100%, её можно сесть и прописать более красиво, чем она есть, хотя там все основные мо-менты учтены. Дальше они могут с Обладминистрациями как-то их просве-щать и работать в меру сил и возможностей. Но реформа будет действенна только тогда, когда, во-первых, – будет сформировано общественное мне-ние, а во-вторых – на рівні громади…те люди, которые принимают решения и те, которые участвуют в жизни этой громади. Они как бы будут понимать. Мне кажется, что вот это огромная проблема и она очень сильно затормозит воплощение всех этих замечатальных идей на местах.

Київська область, міжнародна НДО

На думку як ключових, так і регіональних експертів, недоліком державного регулю-вання реформи системи опіки в Україні є власне «монополія держави». Як основний замовник та водночас виконавець реформування, у багатьох випадках держава не може адекватно оцінювати ефективність певних механізмів та власних кроків. Окрім того, громіздкий та неповороткий механізм системи державних органів (хоча й дещо спрощений, як відзначають експерти) не може реагувати на нові потреби та пробле-ми реформи достатньо швидко.

Поки що держава – основний механізм регулювання системи опіки. Тобто діти перебувають на державному утриманні в державних закладах. Держава фі-нансує, контролює…. Тобто держава повинна бути зацікавлена в регулюванні системи опіки дітей. Слабкі сторони в тому, щоб не було в цьому монополії.

Хмельницька область, державна соц. служба, Руда

Но меня пугает больше всего в этом всем пассивность, нерасторопность, бюрократичность государства. Так тяжело, как сейчас, нам никогда не было. И, конечно, крайности, в которые мы впадаем, время от времени. Меня пу-гает, что все делается по инструкции, указу: делаем ДБСТ. И началось пока-зательное выступление по созданию домов. Но до этого была масса людей, которые хотели создать такие дома, но им не выделяли помещений.


Більшість експертів визнають, що реформа системи опіки «почалася зверху».

Впровадження її часто проводиться «адміністративно-командними методами»:

“Президент це проголосив, що маємо розвивати сімейні форми виховання, доведено, що називається, план до двору, в лучших традиціях соцсоревно-вания тих років, коли там пишемо, беремо пусту графку – Закарпатську об-ласть, має бути протягом цього року створено 25 дитячих будинків”.


42

На етапі підготовки, розробки реформи недостатньо враховувався поперед-

ній досвід учасників, практичні напрацювання в регіонах. Думку спеціалістів не було достатньо почуто, або їм просто не надавалося можливості її висловити. Так вважа-ють в першу чергу представники інтернатної системи, а також представники НДО, медицини, та, певною мірою, соціальних служб.

Не були проведені в достатньому обсязі попередні практичні дослідження:

«Надо было изначально отработать пилотный проект хотя бы в одной облас-ти. Чтобы потом проанализировать все ошибки».

Херсонська область, ЦСССДМ.

Такі проекти мали в першу чергу висвітлювати та впливати на регіональну специфіку можливого реформування.

Вчасно не налагоджено діалог із представниками інтернатної системи. Це, на думку багатьох експертів, є однією з найбільших помилок на сьогодні. Оскільки ре-формування в першу чергу торкнеться саме інтернатної системи, необхідно було на початку або перед початком реформи провести кампанію інформування серед керів-ників та співробітників інтернатних закладів щодо мети реформи, її етапів та можли-востей, які вона несе традиційним закладам опіки.

Деякі респонденти розповідають про окремі випадки проведення подібних зустрі-чей, але вони мали, на думку представників закладів опіки, епізодичний характер, до них були залучені далеко не всі заклади. Часто представники закладів підкреслюють, що навіть коли такі зустрічі проводилися, необхідна інформація щодо майбутньої ролі традиційних форм опіки не надавалася, не вислуховувалася думка іншої сторони, а “лише давалися вказівки”.

Мало того, потрібно було б не просто казати, що буде, а на місцях і, можливо, навіть в цій концепції, яка була прийнята, спрогнозувати, показати різні шля-хи, що можна зробити тим самим інтернатам. А про це мова не сказана, ска-зано тільки розукрупнити, зробити інтернати з трьохсот дітей на п’ятдесят, а що робити – це все дається якби на власний розсуд. Якби сказали, що інтер-нат можна перетворити в якийсь центр кризовий, там, наприклад, підтрим-ки, чи взагалі використати його, щоб ці всі вихователі. Створити патронатні сім’ї, є одна така з моделей чи ще щось. Щоб були можливі шляхи прописані і варіанти, щоб кожний інтернатний заклад чи керівництво на місцях могло вибрати той шлях, який би був для нього кращий. Цієї роботи не було, і ми зараз власне ці тренінги і проводимо. Для того, щоб розтлумачити людям, що це є такий неповоротний процес.


Частина персоналу закладів практично не знайома з реформою: наприклад, досить поширеною серед співробітників традиційних закладів опіки є думка, що взагалі всі заклади інтернатного типу в результаті реформи будуть закриті, працівники боять-ся зменшення зарплати або взагалі втрати роботи. В результаті було сформовано негативне ставлення до реформи, яке може набувати різних практичних форм від байдужості до саботування та відкритої конфронтації.

Поначалу, когда только-только начали говорить о реформе, из-за нехватки информации о её целях и задачах, направлениях работники интернатов были очень напуганы и расстроены. Не зная, что происходит, думали первое вре-

43

мя, что идет атака исключительно на них: какие плохие интернаты, давайте детей оттуда забирать и их расформировывать. И многие воспринимали это очень остро, потому что освещались в прессе только ужасающие, острые ис-тории, и даже в Киеве мы не были информированы о том, что же происходит и произойдет с нами. К большому сожалению, кроме писем-отписок свыше о том, что ваши предложения рассмотрены и т.д., никто из чиновников ни разу не приехал на места, не посмотрел, не спросил, не узнал, не рассказал. Чтоб пообщаться с коллективами интернатов, объяснить цель и т.д. Мы узнавали все с экранов телевизоров. Поэтому первый минус реформы – отсутствие разъяснительной работы.


Впровадження реформи відбувається невиправдано швидкими темпами. Пе-реважна частина експертів у регіонах вбачають у цьому недолік та загрозу для по-дальшого ходу реформи. Саме необхідність у терміновому порядку виконувати «спу-щений» керівництвом «план до двору» стоїть за більшістю конкретних проблем, на-званих експертами.

План створення та впровадження альтернативних форм опіки та піклування скла-дається на вищих рівнях та не враховує реальної наявності бажаючих створити

прийомні сім’ї або ДБСТ, місцевих можливостей та ресурсів.

Оскільки гроші з державного бюджету виділяються “наперед” на заплановану кіль-кість створених альтернативних форм, зацікавлені сторони на місцях повинні підла-штовуватися під створений для області план, намагаючись реалізувати виділені кош-ти, що негативно відбивається, зокрема, на якості підготовки батьків-вихователів або прийомних батьків.

…сроки идут создания этих семей, потому что план сделала область. Служ-ба по делам несовершеннолетних написала абсолютно нереальный план. То есть, мы хотим быть впереди всех, создать 38 семей за год, это сложно прос-то. На эти 38 семей из государственного бюджета выделились деньги. И эти деньги нужно реализовать. То есть, эти все деньги должны уйти в приемные семьи. И если план не будет выполнен, то, естественно, деньги уйдут обрат-но в бюджет и область окажется низкой по показателям. Этот неразумный подход – он не то что бы не государственный, он негуманный. Это к тому, что мы родителей готовим в очень спешном порядке.


Багато в чому хід реформи залежить на місцях від особистого ставлення ок-ремих працівників, у першу чергу це стосується керівництва (голів адміністрацій, служб, керівництва закладів опіки). Формальний підхід до роботи, байдужість у діях однієї людини можуть вплинути на хід реформи району, роботу цілої структури або низки структур.

… певний відсоток її [реформи] не працює, тому тут же залежить і від осо-бистісного фактора. Є люди, яким вигідно, щоб існували інтернати. Є люди, яким вигідно для галочки поставити, що у нас діти перебувають в сім’ях і все інше, тут кар’єристи і все є, не без того.


44

Повноваження передані від одних структур до інших лише формально, немає механіз-му передачі, в першу чергу досвіду, навчання нових людей особливостей роботи. За відгуками респондентів, співпраця може відбуватися лише з власної ініціативи

державних службовців на місцях, спеціалістів або ж громадських організацій. Регіональні експерти вважають це серйозною проблемою – за їхніми словами, люди, що роблять одну справу, не можуть її робити, не взаємодіючи між собою. Значна кіль-кість регіональних респондентів усіх типів у ході інтерв’ю наголошують, що тільки за умови ефективної співпраці можна говорити про систему опіки дітей, позбавлених батьківського піклування як про систему. Наразі ж, за оцінкою значної частини екс-пертів, єдиної діючої, скоординованої системи ще не існує.

У громадськості та у певної частини представників служб, що входять до системи опіки, немає чіткого розуміння, що таке “прийомна сім’я” або “ДБСТ”. Можна говорити про те, що в свідомості людей відбувається певна підміна понять, коли ці форми облаштування дитини сприймаються як варіанти усиновлення.

Таке помилкове бачення створює певний блок проблем та призводить до конфліктів між зацікавленими сторонами.

Батьки-вихователі сприймають дітей як “своїх”, тобто усиновлених, і негативно ставляться до того, що діти, які перебувають у прийомних сім’ях або ДБСТ, залиша-ються в банку даних на усиновлення.

Служби в окремих випадках лише погіршують ситуацію, коли, намагаючись вико-

нати план зі створення нових форм опіки, пропонують усиновити дитину замість створити прийомну сім’ю, не попереджуючи про принципову різницю, що існує між цими формами опіки.

Співробітники закладів опіки іноді також нечітко бачать різницю між цими форма-ми опіки, тому негативний досвід повернення усиновлених дітей поширюють і на нові форми опіки – ДБСТ та ПС.

Громадська думка щодо роботи батьків-вихователів саме як “роботи”, тобто про-фесійної оплачуваної діяльності, часто є негативною. Отримання прийомними бать-ками державної допомоги та той факт, що діти можуть перебувати в прийомних сім’ях до 18 або 23 років, часто сприймається необізнаною громадськістю як свідчення виключно матеріальної зацікавленості, “бездуховності” батьків, які нібито «усинов-люють» дітей лише тимчасово, а потім кидають, отримавши гроші.

Це менталітет наш радянський. За кордоном це фостерні сім’ї, знають – вони виховали цю дитину, і вона пішла, і він може взяти іншу. А у нас же як – ми ж уже прикипіли душею, це ж уже моя дитина, я її з рочка виростила, як це я її віддам у 18 років. Для нас це дуже складно, і не всі до цього готові. І нав’язувати отак от – це не має бути.

Херсонська область. Органи опіки та піклування

Іде підміна оцих понять, усиновлення. Вони беруть у прийомну сім’ю – і у них вже включається, що це їхня дитина. І ми дуже багато стикаємося з тим, що приїздять прийомні батьки і ДБСТ, батьки-вихователі, і ми їм кажемо: зро-зумійте, що дитина іде до вас у прийомну сім’ю, але вона продовжує стояти на обліку з усиновлення. Якщо буде людина, яка захоче усиновити цю дитину, вони приїдуть до вас, познайомляться з дитиною, і я дам дозвіл усиновити цю дитину. Вони не розуміють цього. Прийомна сім’я – це теж тимчасова форма

45

влаштування. В першу чергу – це усиновлення, це сама доцільна форма вла-штування.

Херсонська область. Органи опіки та піклування

За свідченнями експертів, сьогодні в суспільстві немає розуміння того, що люди, які вирішують стати прийомними батьками та батьками-вихователями, мають подолати значні труднощі – як під час створення ПС та ДБСТ, так і в ході їх функціонування. Дуже важко подолати організаційний етап, однак ще важче потім працювати з дітьми (особливо в період їхньої адаптації), вести господарство, подавати всі документи для отримання фінансування – це величезна, копітка робота і психологічне навантажен-ня. На думку експертів, необхідно на загальнонаціональному та місцевому рівнях

висвітлювати роботу та досвід таких людей.

Тот багаж, который был у них за плечами – не у всех, но в основном – и надо было этот багаж сбросить, и начинать буквально с нуля. Было крайне сложно. И морально, и психологически сложно, и физически. Мы так уставали, что в 9 часов вечера дети ложились спать, а я просто каждый вечер падала – мне не хотелось ни с кем ни разговаривать, ни общаться – вообще. Я дико похудела. Мы собирали подборку прессы, про нас писали – вот, в дитячому сімейному будинку мамочка, похуділа на 18 кілограмів – это была правда.

Херсонська область, ДБСТ

Важко було. Я не плакала. І навіть чоловік одного разу каже: ”Якби я знав…” Та це було сказано в пориві, бо він його вже так допік. Каже: «Боже, навколо нього пригаеш, все йому даєш. А він кричить: Я вас не люблю! Ідіть звідси!» А зараз такого вже немає.

Хмельницька область. Прийомна сім’я

Функції служб нечітко прописані в законодавстві або нелогічно («механічно») роз-поділені. Певна частина функцій, за нормами законодавства, повинна виконуватися «спільно» кількома структурами. Таке формулювання спричиняє, вважають експер-ти, непорозуміння та конфлікти між службами.

Новий порядок взаємодії між службами з’явився лише нещодавно, не завжди він є відпрацьованим та продуманим на рівні міністерств, які по-різному уявляють межі своїх повноважень, і співробітники на місцях не встигають вивчити його досконало, а іноді просто не мають можливості з ним ознайомитись. Відповідно, виникають ситуа-ції, коли одні служби «скидають роботу на плечі» інших учасників. Внаслідок нечіткого розподілу частина роботи може дублюватися кількома службами, в той час як інший компонент випадає з поля зору і не виконується взагалі. В першу чергу у цій ситуації страждають діти та прийомні батьки, які залишаються наодинці зі своїми проблема-ми і не отримують професійної підтримки.

…самі функціональні обов’язки не були прописані чітко конкретно, хто чим має займатись. Поки це є негатив. Державне регулювання ніби дало, а хто цим має займатись. Тим віком має займатись та організація, тим віком – та організація… ці функції скидають на різні органи, різні міністерства, і ці мініс-терства ці функції не можуть поділити. Ця прогалина все збільшується і збіль-шується, ніхто не знає, хто що має виконувати, і батьки залишаються наодин-ці самі з собою.


46

Снова-таки, подготовка – лишь бы это сделать либо передать кому-то. Вот вы центр социальных служб, давайте, готовьте. Нет этой согласованности. И снова, она за год она не проявится. Даже меньше чем за год. Потому что у нас примерный порядок взаимодействия появился в июле между службами, где более-менее четко расписали, кто чем должен был заниматься, хотя бы нести ответственность.


Представники ЦСССДМ наголошують на тому, що їхня структура має недостатньо

повноважень при великій кількості обов’язків. У багатьох випадках механізм ро-боти зводиться до внесення ЦСССДМ пропозицій і не передбачає можливості само-стійного прийняття рішення без окремої згоди інших груп впливу (міліція, служби у справах неповнолітніх, адміністрація та ін.), що ускладнює та затягує вирішення пи-тань.

Нам расписывают функционал бесконечный. А вот полномочий очень мало. Мы можем только предлагать. Мы приглашаем все время службу по делам несовершеннолетних или милицию, и вот вместе с ними мы тогда уже при-нимаем решение. Да, мы можем написать письмо на службу по делам несо-вершеннолетних, потом совместно собраться, обсудить и потом уже решать. Т.е. в этом плане хотелось бы к нашим функциональным обязанностям еще какие-то права. Или полномочия можно правильно сказать”.

Київська область, ЦСССДМ

Невизначеність статусу соціального працівника. На законодавчому рівні пропи-сані переважно обов’язки, але нечітко окреслені повноваження, які має соціальний працівник. Саме поняття «соціальний працівник» є новим та незвичним для України, і така невизначеність зменшує можливості впливу та співпраці з іншими зацікавлени-ми сторонами.

Посмотрите на Западе, кто такой соцработник? Его указания выполняет по-лиция. Забрать ребенка из семьи. У нас – никто. Я говорил милиции, со мной пять лет работник милиции не хочет идти к сироте, который вернулся из ко-лонии.


Недостатня підтримка НДО з боку держави. Експерти регіонального рівня вважа-ють, що держава недостатньо сприяє роботі громадських організації: не заохочує їх та державні структури до співпраці, виділяє недостатньо коштів на підтримку НДО. При цьому самі організації виражають готовність співпрацювати часто на волонтерських засадах, якщо їм будуть забезпечені умови, необхідні для існування організації, зок-рема звільнення від сплати за комунальні послуги або орендної плати.

Если бы у нас более серьезно занимались помощью негосударственному сектору общественным организациям … А негосударственная организация, их же не впускают. Ни молодежные структуры не впускают, потому денег нет на ее поддержку. Дайте бесплатное помещение. Освободите от оплаты энергии. За это они на волонтерских засадах будут помогать работать.


При створенні Ради громадських організацій при Міністерстві сім’ї та молоді не було проведено відкритого конкурсу на участь, не враховувався досвід організацій,

47

які займаються тими чи іншими питаннями і могли би створити впливовий рушій для відстоювання інтересів громадських організацій.

…тому що не був врахований професійний рівень цих організацій. … не було оголошено конкурс, щоб організація взяла участь у тому, щоб впливати на політику, відкритий конкурс, наприклад, щоб бути радниками, наприклад, міністра чи в дорадчій Раді громадських організацій бути присутнім і пред-ставляти інтереси.


Ключові експерти наголошують на тому, що громадські організації задають «новий тон» роботі і приносять цікаві ідеї, але співпраця між державою та громадськи-

ми організаціями ускладнюється, оскільки державні службовці є юридично відпові-дальними перед законом, тому для них співпраця з громадськими організаціями має певний ризик:

“Зачастую нам важко реалізувати їх [ідеї], а вони [громадські організації] цього не розуміють, вони нас звинувачують, що ми консервативні, що ми не хочемо їх реалізувати. А ми не можемо їх реалізувати, ми не можемо підстав-ляти директорів закладів під оці речі, бо за це може бути тюрма. У нас будь-який крок вправо, вліво, дивлячись хто приїде перевірити, то людина за це може сісти”.


Представники державних структур у регіонах поділяють побоювання ключових екс-пертів, однак вважають залучення громадських організацій необхідним, оскільки ад-міністративна робота «бюрократизує» людину, відповідно, більш вільні в своїх діях громадські організації можуть новими ідеями запобігати цьому:

«Мне так кажется, что больше интерес к этому делу должны проявлять все-таки общественные организации, потому что они больше всего дергают нас какими-то своими идеями, какими-то своими новыми веяниями, что нас тоже подвигает к тому, чтобы работать. Потому что в основном люди, которые ра-ботают долго в административных зданиях – это люди зацикленные, зацик-ленные на законах»

Херсонська область. Органи місцевого самоврядування

Недостатньо уваги приділяється проблемам дітей з особливими потребами.

За спостереженнями представників охорони здоров’я національного рівня, протя-гом останніх років спостерігається чітка тенденція до зменшення частки здорових дітей, що в поєднанні зі зниженням рівня смертності спричиняє все більшу напругу в закладах опіки. Саме питання дітей з патологіями та невиліковними хворобами

є на сьогоднішній день одним з найбільш гострих: їхні шанси на всиновлення є

надзвичайно низькими, а потреби у догляді – величезні.

Никакая украинская семья не может финансово взять на себя реабилиацию этих детей, и этот вопрос усугубляют две причины – коммунизм и Чернобыль (каждый пятый с заболеваниями). Это одна из самых тяжелых проблем в на-шей стране. Ни одна страна не имела Чернобыля. Поэтому у нас очень много работы.

Експерт національного рівня, МОЗ

48

Зокрема, експерти відзначали низький рівень інформування громадськості щодо

особливостей таких дітей. Часто батьки відмовляються від дитини просто через брак інформації, страх, переконання, що не зможуть про неї подбати на достатньому рівні. Частина дітей з особливими потребами може бути повернена до біологічних сімей. Так само може зменшитись кількість відмов від таких дітей, якщо правильно налагодити роботу з інформування громади, медичних працівників і, в першу чергу, батьків та створення реабілітаційних центрів, де дитина та батьки могли б отримати професійну допомогу. Крім того, держава повинна дбати про створення фізично та психологічно сприятливого середовища для людей з особливими потребами.

Так у нас вообще не хотят усыновлять. Это проблема информированности населения. Дело в том, что огромное количество этих детей, их не надо усы-новлять, их надо вернуть в семьи, у них есть свои родители. Просто родите-лям, когда у ребенка какие-то ограничения или особые потребности, гово-рят: «Чего вам с ним мучиться? У нас прекрасный есть интернат для детей с ограниченными возможностями. Отдайте, и он будет сидеть там заниматься, а вы родите себе другого, здорового». Пока мы вот этот стереотип не по-меняем, мы дальше не пойдем. Просто нужно сделать… я не знаю, как это по-русски вот supporting environment, enabling environment, то у нас и дети эти смогут жить нормально в семьях. Когда какая-то підтримка в громаді бу-дет для этой семьи, потому что сегодня они фактически повязаны по рукам и ногам родителей. У них нет альтернативы. Ну, хотя есть уже и центры реа-билитационные. Мы смотрим, работают эти программы, чтобы хотя бы днем ребеночек где-то был, а мама с папой могли ходить на работу, а вечером его забирать и заниматься.


Недостатньо уваги приділяється ВІЛ-позитивним дітям. Не проводиться спе-ціальна підготовка потенційних прийомних батьків для таких дітей. Також не перед-бачена на законодавчому рівні можливість створення прийомної сім’ї для ВІЛ-пози-тивної дитини сім’ями, де обоє або один з батьків ВІЛ-позитивні – частина експертів вважає створення такої можливості необхідним.

Выпал еще компонент подготовки для ВИЧ-позитивных взрослых и для под-готовки приемных родителей тоже о ВИЧ-позитивных детях. Этот компонент выпадает. Он тоже достаточно специфический. Скажем так, у нас немного детей со статусом положительным, но тем не менее, никто не застрахован, и чем эти дети отличаются от тех, которые находятся в интернатных учрежде-ниях и уходят в семьи. Абсолютно ничем, кроме своего статуса. То есть, этот компонент тоже выпал. Это глобально.


У нас еще интегрированы как бы кусочек нашей программы, … это семьи и дети, которых коснулся ВИЧ. Мы его озвучиваем, но мы всегда подчеркива-ем, что это интегрированный компонент программы, потому что мы не хотим стигматизировать еще больше и выделять в отдельную какую-то нишу. Мы говорим о том, что они, в общем-то, должны иметь доступ ко всем услугам… Потому что, если кризис какой-то в семье, то он связан не с ВИЧ как таковым, а с какими-то другими проблемами. Если этот ребеночек оказался в детском учреждении, то он там оказался не потому, что у него ВИЧ, а потому что в

49

силу тех или иных причин он оказался без мамы и папы. И ему тоже нужно дать шанс быть усыновленным, быть в приемной семье.


Заходи з реабілітації дітей-інвалідів в Україні також проводяться на неза-

довільному рівні. Далеко не в усіх регіонах існують матеріальні та технічні можли-вості для проведення якісної реабілітації, навіть за наявності кваліфікованих спе-ціалістів. У деяких випадках реабілітаційні курси проводять НДО, однак умови роботи недержавних організацій у цій сфері прописані недостатньо чітко, що може призво-дити до конфліктів НДО з державними структурами.

Момент реабилитации в Украине на сегодняшний момент полностью отсутс-твует. Эту нишу каким-то образом пытаются заполнять организации типа нашей. Но, на самом деле, это капли в море. И эти капли в море постоянно клюются. Навязывается мнение, что «вы работаете в незаконном поле», хотя это неправда и неправильно.



Самый дефицитный ресурс на сегодня – это квалифицированные кадры. Все остальное, я думаю, сегодня есть. Есть политическая воля, есть средства международные, есть государственные.


Міністерствам бракує коштів для того, щоб мати окремий штат, наймати висо-

кокваліфікованих працівників для того, щоб вони працювали суто над вирішенням проблем реформування. Надмірне навантаження мають не тільки працівники мініс-терств, але й соціальні працівники на місцях, представники місцевої влади. Службов-ці державного рівня скаржаться, що десяти днів підготовки не вистачає для форму-вання компетентних працівників. Крім того, поки що не створені можливості навчати спеціалістів для цієї сфери в системі освіти: «це є дуже болючою проблемою для тих же соціальних служб. Всі ті люди, які в них працюють, і ті, які до них приходять, більше половини просто не кваліфіковані. Вони не можуть працювати з тими ж прийомними сім’ями, чи з дитбудинками сімейного типу так, як потрібно».

Регіональні експерти також одностайні щодо нестачі кадрів, у першу чергу йдеться про проблему кваліфікації кадрів. Оскільки служби (служби у справах неповноліт-ніх, частково ЦСССДМ) на місцях укомплектовувалися переважно не шляхом зовніш-нього набору, а з числа співробітників дотичних організацій (в першу чергу системи освіти), співробітники часто не є професійними психологами, соціальними працівни-ками тощо.

Нестача кваліфікованих кадрів великою мірою спричинена поганим матеріальним забезпеченням працівників соціальних служб. Низький рівень зарплат у державних структурах часто спонукає шукати іншу роботу в першу чергу тих фахівців, які легко можуть її знайти, тобто найбільш професійних і талановитих.

Очень важен индивидуальный подход к каждому случаю, но для того, чтобы его реализовывать, должны быть высококлассные, подготовленные профес-сионалы, чего, к сожалению, тоже очень не хватает. Если даже на уровне области, областной службы, они есть – два, четыре, пять, – но этого крайне недостаточно даже маленькой Херсонской области, но привезти сюда высо-

50

коклассного профессионала очень сложно, потому что в службе маленькие зарплаты, государственные зарплаты очень маленькие. А человек – он может стать высококлассным профессионалом только тогда, когда он сам осознаёт свой профессионализм. А когда человек осознаёт свой профессионализм, свою классность, он хочет за свою классность иметь соответствующее воз-награждение, и получается некий диссонанс – нам необходимы высококлас-сные люди, мы не можем их обеспечить.


Окрім того, експерти з громадських організацій зазначають велику інертність та за-

критість до перекваліфікації кадрів на місцях. Перекваліфікація ж у Києві є до-статньо важкодоступною, відповідно, проблема відсутності кваліфікованих кадрів у регіональних службах у справах неповнолітніх та ЦСССДМ суттєво сповільнює ре-формування.

Частина експертів незадоволена якістю тренінгів, які проводяться державними структурами. Національна програма підготовки прийомних батьків недопра-

цьована (не прописана чітко, немає єдиних стандартів виконання). Багато покла-дається на досвід та професійність тренера, однак програма підготовки тренерів так само недосконала і не у всьому задовольняє експертів.

Всеукраинские структуры, которые проводят тренинги. Тренинги, тренинги – что дают тренинги? – ничего! Они просто дают заработную плату тем, кото-рые его проводят. Ни больше, ни меньше. После тренингов люди не знают, как забить гвоздь, чтобы улучшилась ситуация.


… є державна програма навчання тренерів, які проводять тренінги з батьками, з працівниками інтернатів, з батьками-вихователями. Це державна програма, але вона трошки висвітлюється однобоко: дається монополія… панацея мо-нополії держави над цим. І не завжди державна програма, яка створювалась і створюється зараз, є найкращою. Тобто всі інші недержавні організації не бе-руть до уваги. Зараз є також підзаконний акт, і мають право проводити тренін-ги, і мають більше юридичне обгрунтування, більше ваги державні працівни-ки, які пройшли державні тренінги. Але я так знаю, що державний тренінг – не зовсім є таким широким і обгрунтованим, як ті тренінги, які вже проводились на Україні і мають досвід проведення, які залучені недержавними організація-ми, які залучені з інших країн, тут перероблені на нашу ментальність, на наші дії, адаптовані на наш образ життя. Це поки трохи не береться до уваги.


При цьому дотепер, за словами експертів, немає продуктивного механізму, від-

повідних критеріїв оцінки якості роботи працівників молодіжних організацій та

ЦСССДМ.

Нет регламентации на сегодняшний день количества, качества работы лю-дей, которые работают в молодежных структурах или центрах социальной службы семьи, молодежи. По каким критериям можно оценивать? Оцени-вать только по своевременно сданным отчетам.


51

Молоді спеціалісти, які, закінчивши навчання, приходять на роботу до соціальних служб, часто не затримуються там надовго через низькі заробітні плати та психо-логічно важку роботу. Плинність кадрів також відбивається на якості послуг, що їх надають служби, оскільки за той термін (в середньому менше року), який більшість молодих працівників протримується на роботі, вони не встигають здобути необхід-ний досвід.

2.1.3 Загрози для механізмів державного регулювання

Більшість експертів не мають упевненості в тому, що реформу буде доведено до кін-ця. І, оскільки головним рушієм для започаткування реформи була політична воля керівництва держави, то основну загрозу для реформи вбачають саме в політичному факторі, у можливості зміни пріоритетів державної політики, що може призвести до згортання реформи в цілому або ж окремих її елементів.

Відсутність єдиної стратегії реформування та структурні конфлікти між міністерства-ми та органами, що їм підпорядковуються, може зашкодити як розробці концепції, так і впровадженню реформи на подальших етапах.

Найбільшу загрозу експерти бачать саме в нескоординованості дій на першому

етапі – етапі розробки: в подальшому виправити помилки та подолати наслідки не-досконалої стратегії на національному рівні може бути досить важко.

Так само ці побоювання стосуються і невиправдано швидкого темпу впровадження реформи за допомогою “адміністративно-командних” методів.

Окремо зазначалося, що адміністративно-командний метод на початковому етапі може стати передумовою для іншої загрози. На подальших етапах реформи експер-ти вважають принципово важливим уникнути тяжіння державної системи «до шаб-лонів». На думку експертів, на етапі масового створення ПС та ДБСТ існує загроза втрати індивідуального підходу. Експерти застерігають проти створення кількох «ти-пових схем» відбору та роботи соціального працівника з такими сім’ями. Запобігти цьому може допомогти, зокрема, підвищення кваліфікації соціальних працівників.

…стремиться к этому необходимо – к индивидуальному подходу, адресной помощи. Государство всегда тяготеет, административные структуры тяготе-ют к шаблонам. Вот здесь ни в коем случае нельзя допустить, что в опре-делённый момент, когда будет много уже очень этих семей – почему для этих случаев, когда государственная машина начнёт работать на полную катуш-ку… Ни в коем случае, это нужно быть очень осторожным, чтобы не допустить шаблонного отношения к этим процессам”.


2.1.4 Можливості покращення механізмів державного

регулювання

Необхідність кодифікації.

Більшість регіональних експертів вважають необхідним створення єдиного доку-

мента, який регулював би всі питання, пов’язані з опікою. Експерти вважають необхідним розроблення документа “на зразок Кодексу охорони прав дитини”, де б усі існуючі норми були кодифіковані та приведені у відповідність між собою.

У першу чергу для успішного виконання реформи необхідний постійний процес спів-праці структур вищого рівня із зацікавленими сторонами в регіонах. Проведення об-

52

говорень, круглих столів, тренінгів, починаючи з місцевого та районного рівня (у пер-шу чергу сільської місцевості), де відчувається найбільший брак інформації.

Мені здається, що, по-перше, повинно бути інформування про процес ре-формування. Мають бути більш чіткими виписані концепції реформування, яким чином: власне кінцевий етап, до чого ми йдемо. І не тільки кінцевий етап – теза, до чого ми йдемо. Немає тих проміжних, яким конкретним чином ми будемо до того йти.

Хмельницька область, Державна соцслужба

Сприятливими можливостями для покращення державного регулювання експерти також бачать скасування таємниці усиновлення та створення процедури підготовки усиновителів, запровадження державної грошової допомоги та механізмів контро-лю. Окрім того, лунають побажання запровадження підготовчих програм не лише для майбутніх прийомних батьків, але й для дітей та збільшення терміну підготовки.

Окремі експерти наполягають на необхідності вдосконалення законодавства в га-

лузі відповідальності біологічних батьків за протиправні дії проти дитини, зок-рема необхідно чітко прописати підстави для позбавлення батьківських прав: “За-конодательство было бы хорошо поправлять в области ответственности родителей за детей. Это однозначно. Эта часть закона у нас сейчас не работает. Как правило, родителей не привлекают ни к административной ответственности, ни к уголовной за то, что они совершают противоправные действия против своих детей”. (Донецк, Виктория, директор, НГО «Мартин Клуб»)

Якщо, наприклад, у нас прописані підстави для позбавлення батьківських прав у Сімейному кодексі, і там прописані такі загальні фрази, наприклад, що “Сім’я не бере участі у вихованні більше 6 місяців”. Тобто треба операціоналізувати поняття, що таке “не бере участі у вихованні” – це перше. Друге – щодо насилля, тобто форми насилля також операціоналізувати дуже конкретно, що буде підставою для позбавлення батьківських прав.


Щоб забезпечити більшу гнучкість системи опіки, експерти рекомендують надати

більше повноважень місцевим органам влади, зокрема при виборі пріоритетних для регіону форм опіки. На місцях служби зможуть аналізувати, враховувати спе-цифіку свого регіону або населеного пункту при реформуванні існуючих закладів або створенні нових форм опіки. Це зможе забезпечити більш індивідуальний підхід до вибору кращої форми опіки для окремої сім’ї чи місцевості. При цьому експерти на-

голошують на необхідності контролю за діями місцевих органів влади, оскільки, при всіх перевагах передачі повноважень на нижчі ланки, існує загроза як нецільо-вого використання ресурсів, так і прийняття некваліфікованих рішень недостатньо підготовленими службовцями.

Насправді у нас навіть нема чіткого розуміння на місцях, що ж це таке – при-йомні сім’ї і ДБСТ, у чому різниця, як мотивувати родини до участі в таких про-грамах, як готувати сім’ї, як потім здійснювати супровід цих родин, якщо у нас, наприклад, є там західні регіони, де велике значення має родина,

де велике значення мають родичі, чому, наприклад, говорити про при-

йомні сім’ї, коли може працювати дуже непогано така форма як опіка та

піклування. Я не можу сказати, що це – догма, що на заході це краще буде працювати. В кожному конкретному випадку треба думати про форму, що ми можемо запропонувати родині, що найкраще для дитини. І, я думаю, що дій-

53

сно треба проводити такий дуже гарний аналіз ситуації, навіть в сели-

щі, де проживає дитина, де проживає родина, її історія, історія родини,

які є родичі, хто може взяти. Система має бути гнучка. І тими законами, які в нас регулюються, цього дуже важко досягнути, тобто врахувати потреби кожної дитини на місці. Тому-то я і кажу, що має бути більше повноважень у органах місцевої влади, і мають бути підготовлені фахівці. Щоб вони самі визначали, що краще для дитини.


Експерти з громадських організацій підкреслюють, що в Україні повинен бути ство-рений ринок конкурентноспроможних соціальних послуг. Як приклад експерти зга-дують європейські країни, де існують державні замовлення на соціальні послуги, а організації, які є найбільш професійними у відповідних сферах, займаються вирішен-ням поставлених проблем. Впровадження подібної практики в Україні, на думку екс-пертів, може питомо покращити якість соціальних послуг, розширити їхню кількість та сприяти полегшенню їх впровадження та доступності їх до населення.

Наприклад, у Польщі. Якщо якась громадська організація визвалась це зро-бити, вона довела ефективність і зараз розширюється. Але участь держа-ви мінімальний – вона контролює, надає ліцензії. Але ніяким чином не йде якийсь жорсткий контроль, монополії…. Може бути монополія, але якщо ти дійсно можеш це забезпечити ефективно. Але на даний момент поки що нема такого. Наприклад, громадські організації – це велика підпитка і допо-мога державі.

Хмельницька область. Державна соцслужба

54

2.2 Державне фінансування та розподіл ресурсів

Достатнє державне фінансування та ефективний розподіл ресурсів є основною рушійною силою реформи системи опіки. При оцінці як теперішнього стану системи опіки, так і перспектив реформування більшість експертів висловлюють оптимістичні судження саме у зв’язку з тим, що на сьогодні реформування системи опіки є пріори-тетним напрямком державної політики, що позитивно позначається на фінансуванні цієї сфери. Разом із тим, експерти всіх рівнів вказують на значну кількість проблем-них моментів, більшість із яких пов’язана з недостатньо ефективним розподілом ре-сурсів та невідпрацьованістю механізмів проведення різноманітних виплат.


- покращення матеріального забез-печення усіх форм опіки (інтернатних закладів, прийомних сімей та ДБСТ)

- переведення фінансування альтер-нативних форм опіки з місцевого на державний бюджет

- збільшення виплат при народженні дитини – профілактика бездогляд-ності

- впровадження механізму “Гроші ходять за дитиною”

- стимулюватиме реформаційні про-цеси

- сприятиме розвитку ринку соціаль-них послуг

- захищатиме дітей від дискримінації

- відсутність стандартів розподілу ресурсів та науково обґрунтованої системи прогнозування – дисбаланс розподілу державних ресурсів

- невідпрацьованість механізмів фінансування аль-тернативних форм опіки, відсутність спеціального навчання фахівців – неповні/несвоєчасні виплати

- нерівномірність матеріальної підтримки прийомних сімей, опікунів та усиновлювачів – не стимулює роз-виток усиновлення

- невизначеність трудового статусу прийомних бать-ків

- конфлікт проведення додаткових виплат на утри-мання дитини і таємниці усиновлення

- не закладені кошти на проведення ефективної ін-формаційної кампанії

- відсутність коштів у регіональних соц. служб на від-рядження, поїздки до сіл

- брак коштів у місцевої влади для забезпечення ДБСТ приміщеннями

- “Гроші ходять за дитиною”

- необхідність для дитини отримати статус «позбавле-ної батьківського піклування»

- програма стимулює суддів до того, щоб частіше при-ймати рішення про позбавлення батьківських прав

- державні заклади опіки

- негнучка система розподілу ресурсів – проблеми з утриманням приміщень, устаткування

- нестача ресурсів для оздоровлення дитини на літній період, коли персонал знаходиться у відпустці

55


- загроза недофінансування, згор-тання реформи у разі зміни політич-ної ситуації та пріоритетів державної політики

- обмеженість бюджету на 2007 рік на соціальні програми

Можливі наслідки:

- можливе збільшення кількості від-мов від дітей серед малозабезпече-них верств населення у разі скоро-чення соц. виплат

- можливе збільшення кількості від-мов від дітей з боку ПС та ДБСТ у разі скорочення фінансування

- закриття окремих програм рефор-ми, нестача коштів на зарплату пер-соналу служб, підготовку пр. Батьків

- “Гроші ходять за дитиною”

- можливі перешкоди сімейному влаштуванню з боку державних за-кладів

- невміння позбавленими опіки дітьми розпоряджатися коштами, що накопичаться на їх рахунку до 18 років

Державні заклади опіки

- ризик руйнації матеріальної бази

- достатнє фінансування реформи в майбутньому

- виплата двох прожиткових мінімумів дітям під опі-кою та у державних закладах опіки (пропозиція знахо-диться у Кабміні)

- приєднання України до Гаазької конвенції – мож-ливість виплат усиновлювачам

- збільшення кількості персоналу закладів опіки

- залучення благодійних коштів на потреби дітей на рівні державних закладів та служб

- “Гроші ходять за дитиною” –

- високі потенційні можливості механізму:

- подолання інерції щодо нових форм опіки

- можливість зацікавити у дітях місцеву владу, закла-ди, потенційних батьків

2.2.1 Сильні сторони державного фінансування та розподілу

ресурсів

Найбільш часто до сильних сторін державного фінансування та розподілу ресурсів експерти різних рівнів відносять поступове налагодження фінансування закладів

опіки, достатнє для належного задоволення «базових» чи «матеріальних» потреб ди-тини. Ключові експерти зазначають, що коли інтернати перебували на балансі місце-вої громади, «в інтернатах ледве витримували ці діти, були голодні, тому що держава не давала ці кошти, був такий важкий період. Вже перейшли з цього періоду, поро-били вже якісь ремонти, позакуплювали устаткування, оснащення нове». (Київ, клю-човий експерт 2 МОН)

56

І, враховуючи ті фінансування, які маємо останні три роки, фінансування, слава Богу, я скажу, непогане, теж не знаю, в кого як. Але заклади встигли зробити свої свердловини, змінити, хоча і шістдесятих років будова, каналі-заційну мережу, змінити опалення, свої котельні. Тобто, настільки матеріаль-на база, я вже не кажу про харчоблок і таке інше, а зараз іде комп’ютерна тех-ніка забезпечення, спецобладнання забезпечення, транспорт і оце все взяти розвалити! Трактори, комбайни, гектари землі!


З експертами національного рівня погоджуються й експерти з регіонів. Багато хто з них зазначає, що принаймні матеріальні потреби дітей в інтернатах зараз задово-лені.

Я вважаю, що матеріальні потреби там забезпечуються на 100%. Зараз хоро-ше фінансування і на напої, харчування, достатньо грошей.


Наявність виплат при народженні дитини як позитивний фактор відзначили екс-перти різних рівнів, у різних регіонах. Всі сім’ї незалежно від рівня доходу отримують одноразову допомогу до 8 500 грн. при народженні дитини. Частина експертів зазна-чає, що цей фактор можна вважати профілактикою відмов від дітей та соціального сирітства.

8,500 это хорошо на ребенка, который рождается, это стимулирование, до-статочно неплохое…


Переведення фінансування прийомних сімей з місцевого бюджету на фінансу-

вання з державного бюджету. Більшість експертів на всіх рівнях та з різних груп за-цікавлених сторін вважають значним досягненням реформи зобов’язання держави фінансово підтримувати інститут прийомної сім’ї.

На кожну дитину держава сьогодні виплачує: до 6 років 800 грн. і 1000 грн. після 6 років, і ще батьки отримують грошове забезпечення.


…сегодня есть деньги в бюджете на то, чтобы каждый ребенок, который по-пал в приемную семью. Есть деньги на этого ребенка.


Так само значним зрушенням експерти вважають переведення фінансування

ДБСТ з місцевих бюджетів на державний бюджет. Більшість експертів зазначає, що це дасть змогу активніше розвивати цю форму опіки.

…вот захотели создать детский дом семейного типа, сделали ремонт, выде-лили квартиру, служебную квартиру, т.е. эта квартира полностью оснащена, все, что нужно для жизни, есть, все самое необходимое и более того. И плюс нужно выделить машину для того, чтобы родители поехали, закупили овощи, фрукты – пожалуйста. Финансирование на детей необходимо – оно идет. Те-перь нужно отслеживать, насколько эти деньги используются на благо де-тей.


57

…зараз вже легше, тому що раніше ДБСТ стояли на балансі місцевих органів самоврядування. Зараз це є на балансі державних органів самоврядування і гроші поступають самим цим будникам, фінансуються опалення, світло, газ. Система сама фінансування цих дітей теж вимагала би не те що збільшення, тому що якщо дитина перебуває в прийомній сім’ї з 2 років до 18, на її рахунок поступають певні кошти. Це добре.


«Гроші ходять за дитиною». Ця програма, на думку більшості експертів різних рів-нів, є надзвичайно важливим кроком, ще однією сильною стороною державного фі-нансування та розподілу ресурсів. Особливо це підкреслюють працівники міжнарод-них фондів та громадських організацій, незалежні експерти.

…зараз ось очевидно, ми вважаємо, що це є така велика перемога впро-вадження механізму “Гроші ходять за дитиною” – дійсно багато зроблено. “Гроші ходять за дитиною” – це новий механізм, його раніше не було. Неза-лежно від того, де дитина знаходиться, вона отримує певну суму грошей на її утримання чи опіку… зараз чи вона в інтернаті, то на неї певна сума, чи вона влаштована до сім’ї, чи взяли під опіку – та ж сама сума, тобто є стимул.


Програма «Гроші ходять за дитиною» – механізм, який, на думку експертів, сти-

мулює реформаційні процеси, оскільки прибирає необхідність фіксувати фінансу-вання на конкретному закладі.

…механизм «деньги ходят за ребенком», он как кровь в этой системе. Обяза-тельно нужно, чтобы это существовало. Потому что если местным админис-трациям все так же будет дешевле отсылать ребенка в интернатные учреж-дение, на государственное содержание, а не находить в бюджете эти мини-мальные 3000 для финансирования годового содержания ребенка в детском доме семейного типа или в приемной семье, реформы не случится.


Частина експертів вважають програму «Гроші ходять за дитиною» значним захис-

том від дискримінації дітей, позбавлених батьківського піклування.

…это вообще можно рассматривать как дискриминацию, если ребенку в Се-вастополе, на содержание ребенка выделяется 80 гривен, а в Хмельницком 30 с чем-то. Здесь создан государственный стандарт социального обеспе-чения этого ребенка. И уже вопрос о стандартизации в данном случае от-падает – вот они, два прожиточных минимума. Приемная семья, опекун, детский дом семейного типа, общественная организация, которая занима-ется содержанием, государственная, детский дом смешанного типа – не имеет значения. Единый стандарт. И не зависит от того, в каком учреждении находится ребенок, какое финансирование получает учреждение, а зависит от того, куда пойдет сам ребенок, потому что эти деньги будут прикреплены к ребенку, а не к учреждению, вот что важно.


Окрім того, експерти вважають, що ця програма («Гроші ходять за дитиною») буде

стимулювати «конкуренцію» між закладами та різними формами опіки за ди-

тину, а «там, де конкуренція, там кращі послуги».

58

…предложил наш Президент деньги по уходу за ребенком, это изумительно, но это не нравится тем министерствам, которые заведуют домами малютки, интернатами и так далее. Потому что если из детского дома мы забираем ребенка, то финансирование уходит вместе с ребенком.


Представники державних служб у Києві зазначають, що з’явилася позитивна тен-денція до більш жорсткого контролю за збереженням прав дитини, позбавле-

ної батьківського піклування, на житло. За їхніми відгуками, більш жорстко стала відслідковуватися ситуація з житлом у випускників інтернатів, надається допомога у проблемних випадках.

Хорошо, то, что сейчас четко стали отслеживать после интернатов дети-си-роты – с квартирами или нет, и какое состояние именно жилья по детям-си-ротам. А у нас в этом году, мы чуть ли не 2–3 месяца прозваниваем интерна-ты, прозваниваем семьи, узнаем, что там с жильем, даем сводки. В этом году очень сильно, как никогда, наверное.


Теперь вопрос по жилью… мы четко держим контроль, потому что у нас служ-ба, особенно в этом году заклевали – и то проверьте, и то узнайте, и то дайте ответ… у нас нет детей, которые остались совсем без квартир, вообще они выпустились из интерната, ушли и остались на улице, потому что четко сле-дят. Если 2–3 человека осталось, что-то случилось с квартирой или у него не было, ну, мало ли что, то их находит либо училище, либо какой-то техникум обязательно с общежитием, и за то время, пока он там находится в общежи-тии, им все-таки ищут жилье, решают вопрос…


… когда есть у ребенка жилье, но оно…, кто-то там, тетя, когда он был в ин-тернате жил, дядя жил, брат и потом оно куда-то, что-то, чего-то – это воз-вращается.


Втім, важко оцінити, наскільки ця зміна є характерною для інших регіонів, і наскіль-ки вона пов’язана із пріоритизацією напрямку забезпечення житлом вихованців за-кладів опіки Міністерством у справах сім’ї, молоді та спорту України.

2.2.2 Слабкі сторони державного фінансування та розподілу

ресурсів

В системе распределения государственных ресурсов первое, что должно быть – определены стандарты, которые есть основой дальнейшего обсчета, распределения, финансирования и т.д.

Експерт національного рівня, МСМС

Проблеми реформи, пов’язані із державним фінансуванням та розподілом

ресурсів, експерти національного рівня в першу чергу пов’язують з відсутністю

чітких, обґрунтованих стандартів, відсутністю науково обґрунтованої системи

прогнозування. Немає обґрунтованих стандартів виплат на дитину:

59

«Це спірне питання – два прожиткових мінімуми на одну дитину, в нас так – або зовсім мізер, на який не можна прожити – 300 грн., або 1030 грн. Хоча ми знаємо, що на сьогодні сім`я звичайна, дохід чи вони мають 1000 грн. на особу в своїй сім`ї, на дитину?»


Відсутність таких напрацювань ключові експерти пов’язують з недосконалим збором статистики щодо кількості дітей та державних витрат на дитину –

«ніде не найдете звіту, який би показав конкретну кількість дітей, конкретні затрати на дітей, які втратили батьків, причини втрати батьків».

Київська область, консультант

Внаслідок цього експерти національного рівня та регіональні експерти вказують на певний дисбаланс розподілу державних ресурсів, який через негнучкість бюд-

жетного законодавства призводить до дефіциту ресурсів в одних напрямках ре-форми та надлишку в інших. Експерти різних рівнів демонструють, що певні пункти програми реформи не підтримані фінансово або навпаки: у бюджеті величезні кош-ти, передбачені на створення прийомних сімей, не будуть використані повністю че-рез те, що необхідна кількість сімей не буде створена в цьому році. Через негнучкість бюджетного законодавства залишкові кошти не можуть бути використані на жодну іншу діяльність у рамках реформи, не передбачено механізму, за яким конкретні кошти будуть витрачатися на конкретну дитину:

Зараз з цими коштами є певні проблеми, адже навіть за рішенням опікунської ради ці кошти використовувати неможливо, і у багатьох дітей ці кошти, відсо-тки, перераховані пенсії лежать мертвими.

Експерт національного рівня, МПСП

…система бюджета построена так, что если у них в строке бюджета есть публикация, то они не могут взять эти деньги и пустить, и не потому что они плохие как бы работники, они бы с радостью взяли эти деньги и пустили на что-то другое, но, насколько я понимаю, система нашего бюджета – эта та гибкость, которая есть у общественных организаций, и нету у государствен-ных организаций.


Ситуація ускладнюється достатньо заплутаним фінансуванням сфери сирітства:

«На сьогоднішній день кожна дитина, яка втратила батьків в нашій державі, має три бюджети».

Київська область, структури МОН

Певні складнощі вносить і власне механізм розподілу державних коштів (особливо на районному рівні), який експерти національного та регіонального рівнів оцінюють як громіздкий та неналагоджений.

У районних адміністрацій немає механізму розподілу грошей. Скажімо, ряд районних адміністрацій Київської області, передбачивши кошти, зіткнулись з тим, що вони не мають права їх розподіляти. На рівні області приймали ще додатковий документ, інструкцію, як використовувати ці гроші.


60

… державне забезпечення, яке йде з Києва… можна налагодити чіткіше цю систему. Щоб гроші були у області, розподілити по районах, і вже з районів брати на кожну сім’ю. У нас виходить, що ми відсилаємо на Київ документи, через місяць-два приходять гроші на область. Поки вони крутяться в «облас-ті»: фінуправління, казначейство. Потім «кидають» на райони, райони тоді ді-лять. Це дуже довгий процес. Тут треба працювати фінансистам. Упростити систему. Якщо ми «кидаємо» гроші на райони, якщо Київ це хоче контролю-вати, то нехай Київ «кидає» на райони. А ці сходи – це довго. Це тільки в цьому році почали з державного бюджету, може, не налагоджена ще система.


На практиці це спричиняє значні складнощі в оформленні та отриманні різно-

манітних виплат – це зазначають не лише прийомні батьки та батьки-вихователі, але й представники служб, що мають ці виплати здійснювати.

Нерідко працівники служб висловлюють занепокоєння відсутністю чітких інструк-

цій, спеціального навчання фахівців, які б могли пояснити прийомним батькам окремі моменти щодо фінансування прийомних сімей. Досить часто у представни-ків прийомних сімей виникають складнощі з тим, як трактувати цілі виплат для

дітей, терміни виплат. В окремих випадках немає ясності, які саме органи від-

повідальні за виплати.

…на последнем совещании встали родители, у них вопросы, и на них никто не смог ответить. Потому что они спросили, а как нам быть, там что-то про финансирование спросили за ребенка, до какого-то возраста он доходит у них одна сумма, разница, другая, куда она девается, и никто не смог отве-тить. Наверное, привлечь более компетентных, например, собез должен там поучаствовать.


Когда касается потребности конкретного ребенка, то где они, откуда, что можно тратить, что нельзя. Много идет споров по поводу того, что отклады-вается на счет ребенка, что остается как бы в фонд его будущего, а дети нуж-даются здесь и сейчас.


…нам передали детей. У этих детей нет ни алиментов, ни пенсии. Нам никто не может объяснить, где эти деньги, а деньги должны поступать на счет ребенка.


У нас как сначала? Дается какая-то программа, мы ее запускаем, а потом говорим – ничего, вы начинайте, а там посмотрим, оно будет развиваться, дальше будем видеть, как оно будет, пойдет, не пойдет. А проходит 2–3 года, приходит проверка и говорит, а почему вы не сделали это, это и это. А у нас тогда вообще этого не было, пункта даже такого не было.


У результаті складнощів, пов’язаних з оформленням документів, або відсутніс-

тю чітко прописаних інструкцій для служб представники альтернативних закладів опіки, громадські організації та державні служби вказують на факти неповних та/або

несвоєчасних виплат прийомним сім’ям та ДБСТ. Наприклад, згадуються численні

61

випадки, коли прийомні сім’ї та ДБСТ протягом тривалого часу змушені утримувати-ся практично за рахунок прийомних батьків або батьків-вихователів. Цей недолік, на думку експертів, створює перешкоди для розвитку реформи.

…слабкі сторони – що вона [оплата] приходить несвоєчасно, що в нас сьо-годні дуже неповоротка фінансова система, що ми сьогодні створили (5 мі-сяців назад) у Вінківцях дитячий будинок сімейного типу, там 5 дітей, і вони 5 місяців позичають гроші в сусідів, бо їм не дали. Тобто, немобільність фінан-сових потоків. Це Мінфін винен. А загрози – те, що діти можуть повертатися. Загроза розподілу в системі…


…есть у нас одна проблема, которая касается, например, меня лично, меня и тех нескольких десятков… сотен приемных матерей и отцов по всей Украине. Потому что если наши дети [должны] получать пенсию по утрате кормильца, то положение полностью не исполняется… я как приемная мама должна по-лучать стандартную сумму в 368 гривен, которая от 2 прожиточных миниму-мов получается, а я получаю, например, 220. Это неправильное прочтение, но кому-то же это выгодно, чтобы неправильно прочитали это положение или его неправильно написали.


Слава богу, что хоть тепло включили… первые полгода мы вообще ни копей-ки денег не получали. Ни копейки. Потому что неправильно были оформле-ны бумаги, и мы не знали, что они неправильно были оформлены. И полгода просто пролетели без финансирования. Все за свои деньги. И квартиру под-няли до 500 долларов аренду нам из-за того, что дети. Очень тяжело было.

Київська область, ДБСТ

Ми поки що нічого не маємо. За те, що ми дітей виховуємо, грошової допомо-ги не отримуємо. Вона є, але ми її не отримуємо.

Хмельницька область, ДБСТ

Ми взяли дитину на свої кошти. Нам коштів до сих пір ще не перечислили. Нам сказали, що ми не здали документи. Вже здали документи на соцвипла-ти. Нам сказали, що ваші документи є, а виплати будуть в листопаді, в грудні місяці. Кажуть, немає бюджету, вибачте мене, я не маю нічого проти людей з села, але в селі дитину вдягнути і в місті, – це дві великі різниці. В школу костюм треба було купити, і сорочку, і галстук, і туфлі, тому що всі діти йшли в костюмчиках. Бо нам його в дитячому будинку такого дали…труси…ми все своє принесли…труси, футболочку, шортики, всьо-всьо своє в нас було.

Хмельницька область. Прийомна сім’я

Експерти національного рівня часто зазначають, що механізми фінансування нових сімейних форм не є чітко відпрацьованими, частими є випадки нефінансування чи за-тримки фінансування. Найголовнішим недоліком називають те, що в таких випадках навіть важко встановити, на чиїй відповідальністі є ті чи інші недогляди.

Інших, більш конкретних видів фінансових перешкод, що існують для впроваджен-ня альтернативних форм опіки та піклування, зокрема ДБСТ, експерти різних рівнів виділяють чимало. Одна з таких перешкод – надання житлових приміщень для

62

ДБСТ, оскільки надання приміщення, його устаткування та утримання потребують значних бюджетних витрат. Здебільшого складнощами із забезпеченням приміщень для створення ДБСТ стурбовані представники державних служб у регіонах.

…ведь это тянет за собой очень большие бюджетные расходы. Потому что мы сейчас столкнулись, когда создали дом семейного типа, он у нас один, но вы знаете, это колоссальные деньги уходят. Это ремонт квартиры, это, во-первых, выделение квартиры, там 7 комнат больших. Это содержание этих квартир, это мебель, это техника и так далее. Это очень дорого [будет] обхо-дится государству, если мы сейчас повсеместно начнем создавать.


Тому що, зокрема, район чи місто має дати приміщення. А будинок на сьо-годнішній день – це великі кошти. А районна влада повинна забезпечити бу-динком і устаткуванням: меблями, технікою.


Подібно до проблеми зі створенням ДБСТ, перешкодою для створення прийомних сімей окремі експерти з державних служб вважають відсутність відповідної підтрим-ки з приміщенням, устаткуванням. Дитину доводиться брати на свою житлову площу, яка не завжди виявляється достатньою.

Прийомна сім’я, де 2–5 дітей разом зі своїми. Вони взагалі нічого не отриму-ють. Якщо дитячі будинки сімейного типу влада повинна забезпечити всім, то прийомна сім’я повинна брати на свою базу. І в цьому ми бачимо бар’єри для створення, тому що дуже багато сімей звертаються.


Іншу фінансову перешкоду для поширення альтернативних форм опіки виділяють як представники міністерств – експерти національного рівня, представники державних служб в регіонах, так і самі прийомні батьки та батьки-вихователі. Бар’єр полягає в трудовому статусі прийомних батьків та батьків-вихователів. Суть проблеми в тому, що юридично прийомні батьки не оформлені в пенсійному фонді, отримують не заробітну платню, а тільки соціальну допомогу, з якої не відраховуються відсотки до пенсійного фонду, «звідси відсутність пенсії і т.д». Прийомні батьки в різних регіонах занепокоєні цим питанням.

Нам треба думати про працевлаштування батьків-вихователів. Це питання не вирішено, оскільки зв’язувались наші співробітники і з пенсійним фондом, і з податковою адміністрацією, і оскільки ця допомога не підлягає оподаткуван-ню, тобто вона не може бути зарахована в трудовий стаж, то ця мама чи бать-ко-вихователь не має права ні на лікарняний, він не має права ні на всі допо-моги, передбачені соціальним страхуванням, також не має права на пенсію, але це треба вирішувати.

Експерт національного рівня, МССМС

…для мене особисто це питання працевлаштування. Це для мене таке ціка-ве питання. Тому що практично ми ніде не оформлені. Гроші на отримання ми отримуємо як соціальну допомогу. Я не хочу сказати, що це мало, але як потім з пенсією? Наприклад, в Постанові Кабінету Міністрів, що опіка над цими дітьми зараховується до загального стажу. Але стаж без внесків в пенсійний фонд – це нічого. Ти все життя присвятив чужим дітям, хоча вони стають на-

63

шими. А мені виходить, що в мене не буде пенсії. А тут треба і вдень, і вночі. Можна сказати, в три зміни без вихідних.

Хмельницька область, прийомна сім’я

Проблемним моментом експерти з НДО та представники альтернативних форм опіки вважають негнучкість бюджету, виділеного на дитину, у випадку різноманітних

форс-мажорних обставин, таких як, наприклад, хвороба дитини, потреба у швид-кому платному лікуванні. Прийомні батьки вважають це недоліком нормативної бази, відсутністю необхідних інструкцій для державних служб.

А коли дитина хвора? У нас одна дитина хвора. Мене, наприклад, цікавить питання пенсії для цієї дитини. В неї психічна хвороба. І дитина має певні особливості навчання. А нам сказали, що будуть відраховувати з цієї суми грошей. Тобто ми ще можемо втратити. Там від тієї пенсії будуть відрахову-ватись якісь відсотки. А для мене важливо. Щоб ця дитина мала статус також. Багато недоліків, чітких прогалин в цій постанові. Коли хворі діти, [потрібен] їх статус, пенсія. Це необхідно. Немає де дитину пролікувати. Звертались до психіатра в Хмельницьку. А він говорить, навіщо він вам, віддайте в інтернат. Нема чого з нею робити.


Але є випадки, коли діти хворіють, і іноді на операції потрібні великі кошти. Ці кошти не компенсуються, батьки мають право взяти на операції ці кош-ти. Вони не настільки великі, щоб профінансувати цю операцію. Або після 18 сума не настільки велика в певних регіонах, щоб придбати житло, якщо ця дитина не має житла.


Проблему з людськими ресурсами працівники ДБСТ вважають не менш гострою, ніж проблеми з фінансуванням. Представники ДБСТ скаржаться, що для них фактич-но не передбачена допомога додаткового персоналу – «все на плечі сім’ї». Вони за-значають необхідність соціального, медичного, психологічного супроводу для

ДБСТ, оскільки навіть двом батькам-вихователям досить складно впоратися з тим комплексом завдань, що ставлять діти, особливо якщо між ними немає значної різ-ниці у віці.

І чи можливо одній людині фізично мати 10 дітей і щоб вони були, наприклад, від 5 до 10 років. Чи вона в змозі одночасно завести її в дитсадок чи у школу, а третій – хворий. Немає передбачення якоїсь соціальної допомоги. Я зверта-лася з цим питанням в управління. Вона казали, що це має бути їх працівник, в котрого буде 100 різних завдань, і 101 буде наше і він зможе раз у тиждень на 2 години прийти до нас. А в ніч, в день. Уроки, наприклад, і прання, і готування дітей – це все входить. З ним ще потрібно і у лікарню піти, коли дитина хво-ра. Там є передбачення, що закріплюється лікар. Був один у нас лікар. Лікарі бувають різними. Він казав, що хай їдять рисову кашу, манку ні в якому разі, бо дебілізм розвивається. І отак постійно приходить, і тільки це говорить. Що з цього лікаря? А якщо у дитини висипка, в одного чиряками вкрило. А такий лікар прийде, температуру поміряє і все. Це те, що і я можу. Тут потрібно ціле коло фахівців. А якщо дитина психічно хвора? Приходиться своїми шляхами шукати доброго лікаря. Чи зможе одна людина цим займатися?


64

Ще одна проблема пов’язана з нерівномірністю матеріальної підтримки для

прийомних сімей, опікунів та усиновлювачів. Поточна система розподілу ре-

сурсів стимулює розвиток прийомних сімей, оскільки опікунам і, тим більше, уси-новлювачам матеріальна допомога на дитину надається мінімальна. На цій проблемі наголошують представники різних груп зацікавлених сторін – від міністерств та де-ржавних служб до самих дітей – вихованців дитячих будинків.

В то же время, если ребенок под опекой, опекуну выплачивается всего один прожиточный минимум, а там, где ребенка усыновили, вообще ничего не вы-плачивается. А чем он хуже?

Київська область, ССН

…хотелось, чтобы в данной ситуации сделали уравниловку между усынови-телями… Почему опекуны не заслуживают для своих детей тех же 2 прожи-точных минимумов, я не понимаю. Потому что они бабушки, потому что они дедушки.


Можна було б ввести такий закон, наприклад, яка людина усиновляє дитину, щоб йому побільше грошей платили, бо є люді добрі, але в них немає гро-шей, щоб забезпечувати дитину. Може, люди брали б дітей.

Київська область, діти

Експерти всіх рівнів звертають також увагу на конфлікт проведення додаткових

виплат на утримання дитини і таємниці усиновлення. Наразі особа, що вирішує зберегти таємницю усиновлення, не має альтернативних механізмів отримання кош-тів.

Ще один аспект цієї ж проблеми – неоднакове забезпечення дітей з різними ста-

тусами в закладах опіки. «Зараз фінансово вигідніше бути сиротою, тому більше діти ідуть під опіку, а при усиновленні втрачаються пільги – так не має бути». Пред-ставники закладів опіки змішаного типу зазначають проблемність ситуації, коли в од-ному закладі знаходяться діти-сироти на повному забезпечені держави, з відповід-ними виплатами, з посиленим харчуванням та безкоштовним оздоровленням та діти з багатодітних та малозабезпечених сімей, які не отримують подібного соціального пакета. Відповідно, адміністрація знаходиться у складній ситуації: або сприяти со-ціальному напруженню всередині дитячого колективу, або штучно урівнювати поло-ження всіх дітей у закладі.

Або передивіться положення про інтернати. Що в загальноосвітніх школах та інтернатах повинні навчатися діти-сироти на правах сиріт, напівсироти, з ба-гатодітних та малозабезпечених сімей.


Певні недоліки програми «Гроші ходять за дитиною» виділяють експерти з недержавних організацій та фондів. Наразі одним із зауважень є необхідність для дитини отримати статус «позбавленої батьківського піклування», щоб отримувати державну фінансову підтримку за програмою «Гроші ходять за дитиною». Експерти вказують, що після впровадження програми значно збільшилася кількість батьків,

позбавлених батьківських прав. Експерти висловлюють побоювання, що програ-ма стимулює суддів до того, щоб частіше приймати рішення «на користь дитини»,

65

навіть у тих випадках, коли дитину можна було б вилучити з сім’ї на короткий термін або здійснити кризове втручання.

…впровадження цього механізму зразу показало дуже величезні колізії… в Київській області проходить експеримент щодо виплат, то виплати здійсню-ються службами Міністерства праці і соціальної політики лише при наявності рішення суду. Тобто якщо батьки позбавлені батьківських прав – дитина от-римала цей статус в суді, їй положені оці виплати. І в нас масово пішло поз-бавлення батьківських прав. А бувають різні ситуації, буває таке, що дитину і потрібно таке – вилучити з сім’ї на короткий термін, надати якусь допомогу сім’ї… А ми виходить тим, що ми ввели такий механізм, провокуємо до масо-вого позбавлення батьківських прав. Треба терміново вирішувати на норма-тивному рівні, тому що тут є явно перевага законом – ніде не зазначено, що тільки, коли позбавлені батьківські права, то можна виплачувати ці гроші.


Окрім того, програма «Гроші ходять за дитиною» обмежується поки що тільки

Київською областю, в інших областях ця програма не застосовується.

Но деньги ходят за ребенком только в Киевской области, если они уже ходят за ребенком. Они, по-моему, еще только пытаются начать ходить в принци-пе, когда вот начали продвигать приемные семьи и ДБСТ, то в Госбюджет внесли строку…


Експерти (особливо представники недержавних організацій) часто також наводять приклади непродуманості бюджету на втілення реформи. Наприклад, вони за-значають, що не закладені кошти на проведення ефективної інформаційної кампанії, спрямованої на пошук прийомних батьків, нарікають на відсутність коштів у регіо-нальних соціальних служб на відрядження, поїздки до сіл – «нету денег в центре со-циальных служб для того, чтобы ездить в села, но у них есть деньги, чтоб напечатать дребедени какой-то бестолковой 5 тонн».


А чтоб этих 1500 детей разместить, нужно найти 1500 семей. Даже если не по одному возьмут ребенку. Чтобы их найти, нужно провести какую-то ин-формационную кампанию, нужно где-то бегать, их искать, кричать, зазывать, рекрутировать, потом нужно их готовить. На это ж тоже нужны деньги. А вот на это денег не заложили.


Если бы я выбирала перед тем, конкретно поработать с семьей или подарить ей буклетик, то, наверное, конкретно психолога прислать туда, чтобы он с ними поработал. Это будет более полезно.


Окрім фінансових перешкод, що затримують розвиток нових форм влаштування ді-тей, все ще актуальними залишаються проблеми фінансування державних за-

кладів опіки. Незважаючи на позитивні оцінки експертів щодо поліпшення фінансу-вання державних закладів та задоволення всіх «базових потреб» дітей у закладах, представники закладів опіки та вихованці вважають, що фінансування є не-

66

достатнім для задоволення основних потреб дитини. Так, хоча діти забезпечені їжею та одягом, проте часто виникають проблеми з підтриманням у належному стані приміщень, у яких вони мешкають, меблів, якими вони користуються, подвір’я та ре-сурсів для проведення дозвілля. І, за відгуками працівників та вихованців державних закладів опіки, подібна недостатньо гнучка система розподілу ресурсів є на сьо-годні значною проблемою.

…система финансирования государственных учреждений просто ужас. У нас есть “кошторис”, который утверждается на год. И финансирование заложено постоянно только на питание и зарплату. Все. Точка. А уже ремонт или дру-гие расходы – как хотите. Мы всегда должны думать, как сэкономить деньги, которых и так нет. К примеру, на текущий ремонт в этом году, имея три 4-этажных здания, сданных в эксплуатацию в 1950 году, мы получили 5 тыс грн. Этого даже на санузел не хватит.


Ще б кожному по дивану дали, щоб спати. Ліжка твердючі такі, і ще матраси, там пружини повискакували.


Побудувати майданчик, щоб могли меньші діти гуляти і старші. Бо якщо мень-шим зробити, то старші поламають, бо це не для їхнього віку. Якщо для стар-шого побудувати, то старші не будуть давати меньшим.

Р1: Держава мало грошей виділяє на такі речі.

Модератор: На які речі?

Р1: Ремонт різний.

Р5: Качелі, наприклад, роблять, стадіон.

Модератор: Вікна ж у вас там замінюють?

Р1: Це ж не держава, це віруючі.

Київська област, діти

Чи просто не вивчаються наші потреби, чи просто вони не вважають за пот-рібне – я не знаю.


Іншою проблемою в державних навчальних закладах для дітей-сиріт відчувається

нестача фінансових ресурсів для оздоровлення дитини на літній період, коли персонал знаходиться у відпустці.

Оздоровлення. В нас це така проблема, як оздоровити цих дітей літом. Тому що путівок дуже мало, і ми починаємо шукати, де можна цих дітей влаштува-ти. Домовляємось, просимо, щоб перерахували гроші, так я бачу. В мене 24 вихователі, вони мають по 56 днів відпустки, і вони йдуть на 2 місяці у відпуст-ку. А я що буду робити? І так само працівники кухні йдуть у відпустку.


Так я спостерігаю, воно якось не зовсім правильно розподілене, тому що не виділяються кошти на оздоровлення дітей-сиріт, дітей, позбавлених бать-

67

ківського піклування. Велика проблема в навчальних закладах, де подіти ді-тей на період літніх канікул.


2.2.3 Загрози державного фінансування та розподілу ресурсів

Більшість експертів різного рівня серед основних загроз для реформи, пов’язаних із розподілом державних ресурсів, виділяють загрозу недостатнього фінансування, для чого вказують на значну кількість чинників.

Серед найбільш суттєвих загроз реформі системи опіки та піклування експерти на-ціонального та регіонального рівнів вказують на зовнішній «політичний» фактор. Зміна влади, політичних та соціальних пріоритетів може призвести до згортання со-ціальних програм та виплат для малозабезпечених категорій населення, що, у свою чергу, збільшить кількість дітей, які можуть стати сиротами, та зменшить виділення ресурсів з державного бюджету на підтримку та розвиток нових сімейних форм.

…у нас нет системности и стабильности. Родители должны знать, что они бу-дут получать эти выплаты, независимо от “цвета” правительства. Регулярно.


…[можуть завадити] політичні реформи. Просто нею перестануть займатись, і воно рухне… Тому що якщо в системі почали якийсь рух, значить, цей рух треба продовжувати до певного фіналу, до певної системи, щоб вона далі са-мозапустилася. Зараз вона поки живиться на ідеях Президента, Міністерства освіти, Павленко працює, як один із пріоритетів він взяв опіку над нами. Хто знає, що буде робити наступний міністр, він може інший пріоритет взяти. І ця система може просто недоотримувати фінансування.


Нечітка діяльність механізмів матеріальної підтримки дітей, затримки у виплатах, не-виплати через недоліки в системі посадових інструкцій – все це, на думку представ-ників державних служб у регіонах, становить ризики збільшення кількості відмов

від дітей в тих батьків, що вже прийняли рішення про створення прийомних сімей чи ДБСТ.

Запросто ребенок может прожить 2–3 месяца в семье, а выплаты задержи-вают [из-за бюрократической волокиты], расходы-то все равно идут: пита-ние, медобслуживание… Это реальная угроза того, что родители, даже при-няв решение усыновить, могут отказаться.


Експерти національного рівня пов’язують загрозу із фінансуванням системи опіки

дітей з бюджетів різних рівнів, що, на їхню думку, буде призводити до зловживань чиновників на місцях, коли вони віддають дитину в ті форми опіки, які їм дешевше обходяться. Окрім того, у фінансуванні програми з бюджетів різних рівнів експерти бачать загрозу для розвитку програм реформи. Так, лунають думки, що місцеві бюд-жети часто не зможуть належним чином виділяти гроші на ДБСТ.

…насправді не дуже добре виписані механізми запровадження нових форм, такі як фінансування будинків сімейного типу, тобто недосконала система… фінансування ДБСТ та прийомних сімей покладається на місцеві бюджети, більшість з яких дефіцитні. Навіть якщо самий такий прогресивний голова

68

районної адміністрації розуміє, що прийомні сім’ї і ДБСТ краще, ніж інтернатні заклади, то він просто не може занести ту суму в дефіцитний бюджет для створення, наприклад, будинків сімейного типу чи фінансування прийомної сім’ї.


Експерти в регіонах (представники державних служб та НДО) вважають загрозою те, що бюджет на наступний 2007 рік на соціальні програми буде значно обмежено. Окремі експерти пояснюють це подвійним навантаженням на бюджет цього року – одночасно йде розвиток альтернативних форми опіки та фінансування традиційних закладів опіки.

Велика проблема, що на 2007 рік соціальні програми урізані до неможли-вості, і ми багато програм будемо закривати. Це теж великий недолік. Я вва-жаю, що це велика небезпека зупинки цього… Загрози – це відсутність бюд-жетного фінансування. І цей указ може дійсно невиконаним бути. І інтернатні заклади, як були по 500 чоловік, так і будуть, а не по 50. Оце є загроза – від-сутність фінансування.


…у нас є проблема …зараз у нас є подвійне навантаження. Тобто держава хоче зберегти стару систему… вона не хоче зараз реформувати інтернатні заклади. В той самий час вона хоче альтернативну систему запровадити. І ці дві системи фактично можуть дуже погано співіснувати. Дуже велика частина фінансування інтернатних закладів не напряму прив’язана до кількості дітей, яка там знаходиться. Наприклад, такі витрати як ремонт приміщень, потім частина працівників, які обслуговують дитячі заклади, не вихователі, не ме-дичні сестри, а саме персонал, який обслуговує, значна кількість персоналу. Вони фінансуються за іншим принципом…


Відповідно, державні службовці висловлюють побоювання щодо закриття окремих

програм, нестачі коштів на розвиток програм, на зарплату персоналу служб, на під-

готовку, навчання потенційних прийомних батьків.

На сьогоднішній день ми трошки обмежені в коштах для підготовки батьків на наступний рік. Це будуть всі затрати лягати на батьківські плечі, тому що я не знаю, на скільки в нас буде бюджет… По таким останнім чуткам, бюд-жет соціальної сфери надзвичайно мізерний на наступний рік. Тобто не буде вистачати навіть на зарплатню всім працівникам. То вже зрозуміло, що ми не будемо мати коштів на підготовку. Тобто ми не зможемо їх не поселити. Ні оплатити дорогу, ні прохарчувати.


Певні ризики присутні і в експериментальній програмі «Гроші ходять за дитиною». Експерти бачать загрозу в тому, що гроші перестають надходити до закладу, коли з нього забирають дитину. Тобто державні заклади незацікавлені в тому, щоб віддава-ти дітей, можуть перешкоджати усиновленню й удочерінню.

…предложил наш Президент деньги по уходу за ребенком, это изумительно, но это не нравится тем,… которые заведуют домами малютки, интернатами

69

и так далее. Потому что если из детского дома мы забираем ребенка, то фи-нансирование уходит вместе с ребенком.


Ще одним ризиком програми «Гроші ходять за дитиною», на який вказують психоло-ги та представники служб, є те, що гроші накопичуються на індивідуальному рахун-ку дитини, яка по досягненню 18 років може ними розпоряджатися, часто не вміючи цього робити.

…теж дуже багато нюансів є і в цьому, тому що гроші виділяються на дітей, а потім – чи зможуть діти розпоряджатися цими грошима? Ось вони виходять звідси – 9-й клас. У 18 років вони мають право отримувати ці гроші, але ж вони не вчилися цьому…


Серед матеріальних ризиків реформування існуючих закладів опіки представники закладів вказують на загрозу руйнації матеріальної бази державних закладів

опіки. Якщо буде суттєво обмежене фінансування таких закладів, частина їхньої значної, за оцінками співробітників, матеріальної бази буде втрачена.

По-друге, якщо брати польські варіанти, от вони великі ті будинки познищу-вали, собі котеджі поробили, але вони ті великі приміщення використовують. Тепер візьмемо перекинемося до нашого, гіркого досвіду. Що закинули, те і вмерло. Якщо ви завтра побачите нашу територію і сьогодні її угробите, то ви мене вибачте, це, мені здається, злочин.


2.2.4 Сприятливі можливості державного фінансування та

розподілу ресурсів

Серед головних сприятливих можливостей реформи, що стосуються саме держав-ного фінансування, ключові експерти вказують на достатнє фінансування рефор-

ми на сьогодні. Більшість експертів національного рівня вважають, що коштів для підтримки нових сімейних форм закладено достатньо. За словами одного з ключових експертів, у цьому році «з державного бюджету було виділено 50 млн. на прийомні сім’ї та 25 млн. на Київську область по програмі «Гроші ходять за дитиною»».

Ключові експерти високо оцінюють потенційні можливості нового механізму

фінансування «Гроші ходять за дитиною». На думку експертів національного рів-ня, цей механізм може значно зменшити безпритульність: у нас у цьому році змен-шення безпритульності більше 10%. Чому? Тому що запровадили єдиний механізм фінансування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування за принци-пом “Гроші ходять за дитиною”.


Іншою позитивною можливістю, яку надає механізм «Гроші ходять за дитиною», є подолання інерції до нових форм влаштування дитини внаслідок більш чіткого обґрунтування економічної вигоди для державних чиновників в регіонах або виконав-чого комітету міської ради – «треба показати, скільки коштів вони будуть економити в майбутньому».

Дитина осиротіла… Що робити далі? Голова цього виконавчого комітету ба-чить, що, якщо дитину в прийомну сім’ю віддати або у ДБСТ, то треба кошти

70

виділити із районного міського бюджету. Далі, опіку встановлювати – це ж та-кож кошти, там один прожитковий мінімум. Усиновлення – це довгий процес. Саме простіше що зробити? Віддати в обласний інтернат і забути про дитину, не закріпивши за нею житло.


Експерти на рівні регіонів також бачать у механізмі «Гроші ходять за дитиною»

можливість зацікавити у питаннях здійснення опіки місцеву владу, заклади, по-тенційних батьків, оскільки ця дитина має фінансову підтримку від держави.

Що стосується фінансування, то тут позитивний результат, що гроші будуть ходити за дитиною. Якщо «відкрити очі» саме на це, що гроші ходять за дити-ною, то район, село, селище будуть зацікавлені. На заклад виділяються гроші само собою, як спільна територія, на обслуговування. Але на заклад ідуть і дитячі гроші. Якщо «гроші ходять за дитиною», це має дати позитивну перс-пективу, позитивний результат. Вони будуть контролювати, де дитина, і буде зацікавлена родина і установа, куди дитина переходить.


Ще однією сильною стороною може стати встановлення виплати двох прожиткових мінімумів і дітям, що знаходяться під опікою, та тим, що перебувають у закладах опі-ки. За свідченнями ключових експертів, ця пропозиція вже знаходиться в Кабінеті Міністрів і може бути ухвалена до втілення з 1 січня 2008 року.

…ми виходимо з пропозиціями до Кабінету Міністрів про те, щоб з 1 січня 2008 року діти під опікою і у закладах також отримували такі ж кошти, які діти отримують у [прийомних] сім’ях та дитячих будинках.


З тієї ж дати можуть розпочатися виплати допомоги на дітей батькам-усиновлюва-чам. Вони можуть отримувати одноразову допомогу (як при народженні дитини) або щомісячну допомогу. Потенційно це може стати значним досягненням реформи та усунути перешкоду, на яку вказувало багато експертів. Умовою для здійснення цієї можливості може стати ратифікація Україною Гаазької конвенції, яка передбачає скасування таємниці усиновлення.

Ми також виходимо з ініціативи, щоб з 2008 року запровадити такий механізм, щоб діти-сироти, яких беруть наші громадяни України, усиновлюють в свою сім’ю, також отримували одноразову допомогу як при народженні дитини або щомісячну допомогу, наприклад, на рівні 1 прожиткового мінімуму. Ми ініціюємо ці питання перед Кабінетом міністрів, але в 2007 році цього не буде, тому що проект бюджету вже розглядається. Це можливо тільки у 2008 році.


До інших потенційних можливостей експерти в регіонах відносять можливість роз-ширення фінансування та налагодження фінансування з різних бюджетів, включаючи обласні, які мають можливості бути більш гнучкими в межах області.

Звичайно, що це може вирішувати, тому що фінансування передбачає в першу чергу … з обласного бюджету. Якщо ми, наприклад, будем говорити: “Трансформація фінансування інтернатних закладів обласного підпорядку-вання”, де фінансується з обласного бюджету, де не так характерні проблеми

71

дефіциту бюджету і можна перекидати з одного регіону на інший, мається на увазі в межах області, то це повинно допомогти.


Окремі представники державних закладів опіки серед позитивних можливостей ба-чать можливість збільшення штату в залежності від кількості дітей, що дасть мож-ливість більше враховувати індивідуальні потреби дитини.

…якщо ці наші плани згідно реформ здійсняться, то ми, може, будемо гово-рити ще про додаткові ставки психологів в нашому закладі. Може, зменшить-ся навантаження на інші технічні сфери, то з цього скорочення, можливо, ми введемо – нам достатньо ще 2 ставки психолога і все.


На рівні державних закладів та державних служб експерти бачать можливості залуча-ти благодійні кошти на потреби дітей, стимулюючи населення, представників бізнес-структур та підприємств брати участь у благодійних акціях.

Спонсоры готовы, и общество должно участвовать в помощи детям без ро-дительсокй опеки, и это нормально. Кто-то подарил стиральную машину, кто еще что-то, но этим летом мы просили деньги на ремонт электропроводки – вот это уже неправильно. Доноры и спонсоры не должны оплачитвать все из-за нерасторопной политки государства.


…хорошая когда-то была традиция, не традиция, когда какой-то завод брал себе подшефную какую-то школу или что-то. И они приходили, помогали что-то там, сварили, построили, какой-то материал дали. Если бы за каждым интернатом, за каждым домом закрепили банк какой-нибудь, еще кого-ни-будь. Что для них, – для них это, наверное, копейки, а для людей это помощь. Вот это была бы такая акция. Во-первых, больше бы знали, да, наверное, и бизнесмены бы больше ценили.


72

2.3 Моніторинг системи опіки

Важливою складовою функціонування системи опіки є проведення моніторингу, що включає в себе два аспекти: нагляд за дотриманням прав дітей та перевірка цільово-го використання коштів, що були виділені на утримання дітей. Перший, у свою чергу, включає в себе перевірку умов проживання дітей у своїй родині, і, в разі виявлення неналежних умов, вилучення дитини з родини; перевірку умов проживання дітей у державних закладах опіки; перевірку умов проживання дітей в альтернативних фор-мах опіки.

Сильні сторонни Слабкі сторони

- обов’язковість до виконання, відповідаль-ності за перешкоджання його здійсненню

- чітка прописаність механізму здійснення моніторингу (діють механізми як регулярних перевірок, так і “дотичного контролю”)

- загальне покращення якості моніторингу як наслідок підвищеної уваги до проблеми ді-тей, позбавлених батьківського піклування

- збільшення кількості виявлених службами дітей, позбавлених батьківського піклування

- заборона на усиновлення дітей представ-никами країн, які не подають необхідних відо-мостей про становище дітей

- загальна неефективність системи моніто-рингу

- поширеність подання неадекватної інфор-мації перевіряючим – приховання недоліків або термінове усунення їх з нагоди перевірки

- відсутність інформації щодо усиновлених дітей (таємниця усиновлення)

- часто за результатами перевірок не вжива-ються заходи

- позбавлені піклування діти виявляються тільки по досягненні шкільного віку

- нестача кадрів, неможливість відвідувати з перевірками віддалені села

- занадто м’які критерії оцінки рівня насиль-ства в сім’ї – проблемні сім’ї виявляються лише на кризовій стадії


“Особистий фактор”:

- ризик “особистого фактору” перевіряючих при здійсненні моніторингу (регіональні екс-перти)

- менший рівень контролю та підзвітності нових форм опіки – ризик зловживань (спів-робітники закладів опіки)

- загроза зловживань та викривлень з боку персоналу інтернатних закладів (прийомні батьки, НДО)

- включення здійснення моніторингу до обов’язків одразу кількох служб

- надання певних повноважень із здійснення моніторингу ГО

- впровадження взаємних перевірок контро-люючими службами одних областей роботу системи опіки інших

- проведення інформаційної кампанії щодо роз’яснення прав дитини широким колам громадськості – підвищення громадянської активності населення

- створення громадської мережі нагляду за дотриманням прав дитини – громадяни ма-ють самі запобігати порушенню прав дитини, співпрацювати з відповідними службами

73

2.3.1 Сильні сторони моніторингу системи опіки

Сильною стороною державного механізму моніторингу експерти назвали його обов’язковість до виконання і наявність відповідальності за перешкоджання його здійсненню. Останнє, проте, є невідомим певній частині респондентів з числа пра-цівників закладів опіки. Серед таких респондентів побутує думка, що від перевірок прийомні сім’ї та ДБСТ захищає закон про захист приватного життя.

Хто може пустити в сім’ю перевіряючого? До ваших батьків прийшли і сказа-ли – ми хочемо перевірити. Вони – заходьте будь-ласка, так? Єдине місце, де можуть перевіряти – це школа-інтернат і деякі дитячі будинки. Вони є держав-ні. І коли до нас приїжджає прокуратура, ми не можемо сказати – здрастуйте, приїжджайте через три дні, зараз ми вас не хочемо бачити. А сім’я – так.


Частина регіональних експертів – здебільшого державні службовці – вказують, що механізм здійснення моніторингу чітко прописаний у нормативних актах, зокре-ма, на сьогоднішній день діє механізм “дотичного контролю”, коли повідомлення про становище дитини, що знаходяться в альтернативних формах опіки, збираються від учителів, дільничних міліціонерів, лікарів тощо. Водночас зберігається і механізм регулярних перевірок контролюючими органами – раз на квартал. При цьому чітко визначеними є органи, на яких покладено здіснення моніторингу, – це служба у спра-вах неповнолітніх.

Тому який ще контроль потрібний? Скільки кусочків м’яса з’їв батько? Ніколи не буде цього в житті. Я категорично проти, щоб глумились над свідомістю батьків, приходили і заглядували в тарілки. У нас цього вже нема, це було до 2005 року. Це називається дотичний контроль. Досить того, що учитель у школі скаже, у що дитина приходить одягнена, взута, їсть. Дільничний лікар скаже, що в неї нема ніяких хвороб. Дільничний міліціонер скаже, що у цій сім’ї не п’ють. Разом з тим служба у справах неповнолітніх має право відві-дувати такі сім’ї, що в них робиться, тільки ж не щодня. Раз в квартал, як це визначено установою. А не так, коли захотілось, тоді і прийшов.


Позитивы в чём? В том, что действительно во многих нормативных докумен-тах прописано существование соответствующих баз данных, сбор этой ин-формации, контроль, соответствующий мониторинг и так далее, то есть эта система отработана.


Ця ж група експертів відзначила покращення якості моніторингу, що стало наслід-ком загального підвищення рівня уваги до проблеми дітей-сиріт та дітей, позбавле-них батьківського піклування.

Наверное, то, что все больше и больше в последнее время уделяется вни-мание работе с детьми, установлению опеки над детьми, работе с детьми, которые бродяжничают. Да. Контроль усилился, и меры ужесточились. Обя-зали и школы, и школы-интернаты, и управления образования, и службы по делам несовершеннолетних усилить контроль в этом направлении, работа стала больше вестись. Это заметно.


74

Про покращення роботи контролюючих органів свідчить і певне збільшення кіль-

кості дітей, які вилучаються із сімей. Таке збільшення відбувається за рахунок виявлення тих дітей, які фактично вже певний час знаходяться без догляду батьків, проте раніше не були виявлені соціальними службами.

Більш ефективно працюємо в якому плані – більше дітей, це не секрет, що дуже багато асоціальних сімей, які просто були не виявлені. Тобто діти фак-тично позбавлені батьківського піклування, але вони залишалися поза ува-гою, вони собі були і були. Зараз у нас набагато краще – по району виділяємо ці сім’ї, і дійсно шукаємо форми влаштування, забираємо цих дітей з сімей асоціальних. Тобто за рахунок цього збільшилась кількість.

Херсонська область, органи опіки та піклування

Позитивно представники закладів опіки та окремих НДО сприймають заборону на

усиновлення дітей представниками тих країн, які не подали необхідних відо-

мостей про становище дітей. Вони вважають це необхідним заходом для запобі-гання торгівлі дітьми та їхніми органами.

Правильно сделали, что те государства, которые не отчитываются о положе-нии усыновленных детей, – в США, Италии, Германии и т.п., на те государс-тва пока прекращено разрешение по усыновлению. Вот это я поддерживаю очень серьезно. Это должно быть открыто. Наше государство должно быть информировано: зарезали нашего ребенка и забрали почки для какого-то больного ребенка.


2.3.2 Слабкі сторони моніторингу системи опіки

Серед слабких сторін державного моніторингу слід відзначити перш за все неефек-

тивність державного контролю за державними закладами опіки. Оскільки час-то школи-інтернати є єдиною альтернативою для значної кількості дітей, повідомлен-ня про недотримання їхніх прав або погані умови утримання може призвести до ще більшого погіршення цих умов у разі, якщо на заклад будуть накладені певні штрафи. Більш того, винними у таких випадках подекуди опиняються представники місцевої влади, а отже, у їхніх інтересах всіляко приховувати існуючі недоліки.

Якщо дають, звітуючи, інформацію про інтернат, всі пишуть, що все добре. Так як держава здійснює контроль, то не можуть сказати, що все погано. Че-рез те, що держава не знає як все погано, то важко все реформувати.


На ефективність перевірок державних закладів значною мірою впливає і їх пла-новість. Звичною є практика прикрашання закладів до дня приїзду відповідних

органів, приховування недоліків, подання загальної ситуації у кращому вигляді. Тому більшість перевірок не виявляють реальних недоліків у системі опіки, подають зави-щені результати.

А слабая сторона – у нас еще срабатывает старая система, что если зна-ешь, что приезжает проверка, надо устроить показательное выступление. То бишь, подготовить все так, чтобы было на 100%, чтобы было что показывать. У нас еще ментальность такая… Надо, если не хватает в этой семье обуви для детей, надо показать, что не хватает.


75

Значним недоліком є також існування таємниці усиновлення, яке унеможливлює кон-троль за тими дітьми, які були усиновлені. Держава фактично не має жодних відо-мостей про їхню долю після моменту усиновлення. Втім, і в цьому плані намітили-ся зрушення, зокрема, представники Міністерства у справах сім’ї, молоді та спорту України повідомили про бажання приєднатися до Гаазької конвенції, внаслідок чого таємницю усиновлення буде скасовано, а отже, ці діти стануть доступними для про-ведення моніторингу.

Слабкі сторони – що немає змін законодавства щодо таємниці усиновлен-ня. Ми будемо мати проблему з цим. Десятки тисяч дітей усиновлено, і ми не знаємо як там. Тобто цю таємницю треба зруйнувати, вона не потрібна абсолютно, ніде в світі немає такого. А загроза – те, що там дітям може бути погано. Ми не здійснюємо соціального супроводу, ми не знаємо, чим дитина живе, ми не маємо права туди зайти.


Представники закладів опіки повідомили про випадки, коли результати обстежен-

ня сім’ї, в якій проживає дитина або з якої була вилучена, не відповідають фактам: служби повідомляють про сприятливі для дитини умови, коли насправді вони таки-ми не є. Крім того, обстеження сімей подекуди залишаються чистою формальністю: служби у справах неповнолітніх часто не приймають рішень, які є необхідними,

виходячи з результатів цих обстежень. Наприклад, служби повідомляють про на-явність сприятливих умов у сім’ї, з якої була вилучена дитина, але не роблять жодних кроків до її повернення.

Нам потрібно, наприклад, мати опис умов, в яких проживають діти, і ми знає-мо, дитина розказує, що там невідомо що робиться в квартирі і взагалі, що там притон, а нам служба присилає обслідування житлових умов і там написано, що у дитини є своя кімната, що в неї є своє ліжко, що в неї є свій стіл, що в неї є повністю всі умови для того, щоб вона там проживала. Питання, чому тоді ди-тина знаходиться у нас? І чим займається тоді ця служба, якщо вона не може прийти нормально в ту квартиру? А якщо в тій квартирі дійсно є всі умови, то чому служба тоді не приїде до нас і не скаже, вибачте, дорогенькі, але у дитини є все необхідне, мати домогосподарка, батько працює, і чому взагалі дитина у вас знаходиться, давайте ми її заберемо, в нього нормальна сім’я, Так?


Регіональні експерти звертають увагу на те, що виявлення дітей, які утримуються

у невідповідних умовах, відбувається лише у шкільному віці: саме тоді сторон-ні люди – вчителі – мають можливість оцінити стан дитини або з’ясовують причини того, чому дитина не була віддана до школи тощо. У період до 6–7 років такі можли-вості контролю практично відсутні, і все цілком залежить від особистих візитів пра-цівників служби у справах неповнолітніх.

Чому більшість дітей поступає в школи і всюди, коли їм виповнюється сім років, як ви думаєте? – дуже просте питання. Тому що школа і сусіди кажуть – йому вже сім років, він вже повинен ходити в школу. Починають з’ясовувати, а там вже батьків давно нема, він живе там десь в собачій будці. До цього хто повинен шукати? Написано, служба у справах неповнолітніх. А запитайте в служби, коли вона їздила по селах, дивилася цих дітей. А от школа практично є в кожному селі, і там сусіди кажуть – сім років, час до школи. Ви десь бачи-

76

ли, щоб шукали дитину – чому вона не ходить в садок і хто це буде контролю-вати? Батьки скажуть, ну що – п’ємо, буде 7 років, піде в школу.


Цю проблему ще більше ускладнює нестача кадрів і матеріального забезпечен-

ня служб у справах неповнолітніх. Здебільшого навантаження працівників служб

є занадто великим, і вони фізично не встигають виконувати свої обов’язки, в сіль-ській місцевості ситуація ще більш загрозлива внаслідок нестачі фінансування: пред-ставники служб просто не мають ресурсів для того, щоб відвідувати віддалені

села.

Справа в тому, що не зовсім не доїжджає, а те, що досить рідко. Не так часто, як це хотілося.


Нестача часу в представників соціальних служб призводить до того, що вони намага-ються економити час часто за рахунок зниження якості роботи. Наприклад, у випад-ках, коли соціальний працівник не застає сім’ю вдома, він звертається по інформа-

цію до сусідів, що, з одного боку, призводить до викривлення даних, з іншого – за-чіпає проблему конфіденційності персональних даних, яка на сьогоднішній день є законодавчо не врегульованою.

Я не вижу социальных сотрудников [соціальний працівник/соціальний інс-пектор], которые качественно могли бы выполнять эти задачи. Я их иногда боюсь. Потому что когда к нам звонят наши клиенты и говорят, что приходил социальный сотрудник, а меня не было дома, а начали спрашивать у моих соседей вообще-то конфиденциальную информацию. Извините, а как это соотносится с Конституцией Украины и с защитой права человека на част-ную жизнь?


Існуючі механізми моніторингу становища дітей в альтернативних формах опіки не дають адекватної картини психологічного стану дітей. Непрофесійність соціальних

працівників, їхнє невміння знайти підхід до дітей призводять до того, що ос-

танні в їх присутності поводяться неприродно – сором’язливо, замкнено тощо. Така поведінка дає соцпрацівникам підстави говорити про проблеми у психології дитини, неправильну поведінку вихователів, а отже, сприяє поширенню думок про погане ставлення до дітей у тих чи інших формах опіки.

Дело в том, что в том же положении ни в одном законе вы не увидите про-писаного, каким образом это делать. Это такая вещь, которая должна быть прописана. Вот у нас была Наталья Николаевна из СДН, она пришла и напи-сала в бумаге о том, что Оля неохотно идет на контакт. Оля не пойдет с ней охотно на контакт, потому что эти проверки ей надоели.


Представники НДО підняли проблеми якості моніторингу становища дитини. Ос-кільки в Україні традиційно високим є рівень насильства щодо дітей у сім’ї, критерії

оцінки становища дитини є дуже м’якими порівняно з тими, що існують у захід-ноєвропейських країнах. Традиційні умови виховання дітей призводять до того, що часто самі працівники міліції, соціальних служб тощо вважають певний рівень

77

насильства щодо дитини цілком прийнятним. Таким чином, можна стверджува-ти, що кількість дітей, що потребують принаймні тимчасового вилучення з родин, є в кілька разів більшою, ніж повідомляють відповідні служби, вилучення ж мають місце здебільшого у крайніх випадках, які загрожують життю дітей.

Це абсолютно жахлива картина у нас у цій сфері, тому що у нас невідповідна оцінка ситуації в родині, невідповідна оцінка дотримання прав дитини в ро-дині. При запровадженні нормальної системи моніторингу в нас кількість со-ціальних сиріт зросте, тому що ставлення до дітей в українській родині досить наближене до насилля, у більшості випадків – це різні форми насилля.


Таке становище призводить до того, що кризові сім’ї потрапляють у поле зору со-

ціальних служб на тій стадії, коли виправити ситуацію досить важко, саме тому ефективність роботи соціальних працівників з такими сім’ями є дуже низькою – лише близько 10% таких родин мають можливість виходу з кризи.

…служби у справах неповнолітніх стикаються з проблемою насилля над дітьми в родині, коли ситуацію виправити дуже важко. Ну, наприклад, там ал-коголізація батьків, проблеми наркотиків, і, наприклад, там дитину не году-ють 3–4 дні. І тільки тоді до служби у справах неповнолітніх попадають клієн-ти. Насправді з такою родиною уже працювати дуже важко і вірогідність… Ну, зазначають не більше 10%. Якщо, наприклад, в районі стоїть 200 сімей, то з 20 родинами вони мають на увазі, що щось можна там зробити за відповідної терапевтичної програми.


2.3.3 Загрози для моніторингу системи опіки

Однією з основних загроз для якісного проведення реформи, на думку експертів, є особистісний фактор, оскільки оцінка становища дітей часто залежить від пер-сональної думки перевіряючої особи. Навіть дотримання процедур моніторингу є персональною справою: в одних закладах контролюючі органи спілкуються з дітьми, звертають увагу на їхнє самопочуття, в інших обмежуються лише перевіркою доку-ментів.

Нагляд і контроль здійснюють і органи опіки районів – приходять і документи перевіряють, і знайомляться з дітьми і дивляться, як вони тут живуть.


Вы не поверите, но все проверки, которые к нам приходят по контролю ра-боты интернатов, на моем опыте, ни разу с самими детьми никто не встре-чался. Они читают только бумаги. А прийти к этим детям и спросить: как они живут, может, им тут хорошо, может плохо, никто не хочет.


Також експерти відзначають наявність браку інформації щодо механізмів конт-

ролю, що особливо характерно для працівників закладів опіки. Оскільки в закладах проходять регулярні перевірки, які звертають особливу увагу на фінансові докумен-ти, співробітники таких закладів здивовані й занепокоєні відсутністю подібних

перевірок у ДБСТ. Внаслідок такої нестачі інформації серед працівників державних закладів опіки побутує думка про широкі можливості у батьків-вихователів ДБСТ для

78

нецільового використання коштів, виділених на утримання дітей, підозри щодо існу-вання належних умов утримання дітей.

Никто не занимается мониторингом, как каждый ребенок находится в этой семье. Дают 1200 в месяц, а никто не знает, может, он там траву кушает. И большинство – нормальные люди, но суть в том, почему сейчас начина-ют брать детей, раскручивается этот процесс, потому что деньги пошли. Как там дальше будет воспитываться ребенок, неизвестно.


Единственный нюанс, который нас еще интересует по детским домам се-мейного типа – это кто будет проводить мониторинг, или как правильнее сказать, кто будет смотреть за тем, как расходуются деньги, которые пе-речисляются на детей. Сейчас это пока не прописано. Т.е. ребенок должен быть обут, одет, накормлен и какая-то культурная программа или как? На что должно тратиться?


А то, що ви з цими коштами будете робити? Мабуть, купите з доплатою ма-шинку пральну, телевізор чи два, чи комп’ютер. А решта? Вони так пережи-вають за мене.


Разом із тим експерти відзначають, що можливість для нецільового використан-

ня коштів існує навіть у державних закладах опіки, де контроль за використанням фінансування є дуже жорстким. Респонденти розповідають, що в окремих держав-них закладах опіки випускники отримують лише частину тих коштів, які виділяються з приводу випуску державою, решту ж забирають керівники закладів.

…нский школа-интернат наш. В нем выпускникам дают 150 грн. после окон-чания 9 класса. В остальных выдают по 600 грн.


2.3.4 Можливості для розвитку моніторингу системи опіки

Одним з можливих варіантів покращення державного моніторингу експерти бачать проведення інформаційної кампанії із роз’яснення прав дитини широким ко-

лам громадськості. Кінцевим результатом такої інформаційної роботи має стати створення широкої громадської мережі нагляду за дотриманням прав дитини – скажімо, щоб на випадки невідповідного ставлення до дітей одразу реагували сусіди або навіть сторонні люди. Респонденти (особливо працівники НДО) переконані, що члени суспільства самі мають зупиняти випадки насильства над дітьми і повідомляти про них відповідним службам.

Якщо, наприклад, у нас була створена широка мережа інформування служби у справах неповнолітніх про дотримання прав дитини у родині, якщо, напри-клад, сусід побачив, що дитина другий день плаче і невідомо, чому вона пла-че, і постійно чує там крики, то сусід має зателефонувати до служби у справах неповнолітніх і сказати, що там дитина плаче. Ну, можливо попередньо він поговорить з сусідами, якщо вони не послухають або не звернуть уваги на зауваження, тоді він абсолютно уповноважений і навіть зобов’язаний зате-лефонувати в службу у справах неповнолітніх, кримінальну міліцію у справах

79

неповнолітніх і попередити, що дитина страждає. Якщо, наприклад, ви йдете по вулиці і бачите, що мати б’є дитину, а в нас підписана конвенція “Про права дітей”, де заборонено використання фізичної сили у вихованні дітей, то ви маєте попередити про це відповідну службу або підійти до матері і сказати: “Знаєте, ви наносите шкоду”.


Для отримання більш об’єктивної інформації щодо становища дитини запропоно-вано включити здіснення моніторингу становища дітей до обов’язків одразу кількох

служб, задіяних у сфері опіки і виховання, надати відповідні повноваження громад-

ським організаціям або ввести взаємні перевірки контролюючими службами

одних областей роботу системи опіки інших.

Еще должна быть система мониторинга из одной области в другую об-ласть – проверка идет не Херсон–Херсон, а скажем, Луганск–Херсон. А Хер-сон–Днепропетровск. И, может быть, в мониторинге задействовать какие-то общественные организации, которые занимаются этими вопросами. Чтобы у представителей общественных организаций были эти полномочия.


Важливим також, на думку експертів, є більш широке залучення до здійснення

моніторингу спеціалістів, експертів у цій галузі, що дозволить уникнути непро-фесійних оцінок, а отже, і неправильних рішень щодо долі дітей. Такі дані респонден-ти хотіли би бачити у вигляді звітів, офіційних документів – відтак результати моніто-рингу стануть простішими у використанні.

Були висловлені окремі побажання щодо диференційованого підходу до моніто-рингу для тих, хто взяв дітей на утримання нещодавно, та тих, хто виховує дітей вже кілька місяців/років. Так, запропоновано запровадити більш жорсткий контроль для перших з метою формування в них усвідомленого знання про існування контролю і перевірок. Таким чином, вважають експерти, протягом перших місяців перебуван-ня дитини під новою формою опіки в її опікуна будуть вироблені необхідні стандарти поведінки.

Все ж таки в перші [місяці], поки не складуться певні стереотипи поведінки цієї людини, поки людина не буде знати, що я підконтрольна, я підзвітна, зно-ву ж таки не під пресом, я підконтрольна і підзвітна і знаю, що десь, хтось, колись зможе перевірити мої кошти.

Київська область, Міжнародне НДО

80

2.4 Державний збір статистики

Збір статистики є необхідною складовою системи опіки, адже тільки за умови на-явності адекватних даних щодо кількості дітей, які потребують державної допомоги, можливим є створення достатньо наповнених кадрами служб та закладів, складання бюджету і координація ходу реформи. Лише завдяки статистичним даним вдається оцінити кількість дітей, які ще залишились в інтернатах, були залучені до альтерна-тивних форм влаштування.


- централізований, постійний збір інформації

- передача обов’язків щодо збору ін-формації одній структурі – Службам у справах неповнолітніх

- початок створення електронного банку даних дітей у системі опіки

- зібрані дані викривлені, непридатні для користу-вання внаслідок низки методичних та практичних недоліків.

Методичні:

- збираються занадто загальні дані

- статистику ведуть одразу кілька відомств – супереч-ливість даних

- занадто складна процедура збору і розрахунку да-них – незручно користуватися

- при зборі статистики неможливо врахувати кризові сім’ї, що звертаються конфіденційно до соц.служб, безпритульних дітей

Практичні:

- збір статистики є додатковим навантаженням до службових обов’язків практичних працівників, що призводить до зниження якості роботи

- зібрані показники часто не передаються до інших служб, не зводяться в єдину базу

- відсутність технічних можливостей на місцях для створення банку даних (брак кадрів, устаткування)

- проблематично зібрати інформацію із сіл – фальси-фікація даних

- стратегія “пошуку винних” на місцях – фальсифікація даних

- штучне збільшення показників шляхом встановлен-ня альтернативних форм опіки замість опікунства або усиновлення

81


- неможливість адекватно планува-ти процес реформування на основі викривлених даних

- переорієнтація на якісні показники замість кількіс-них

- впровадження окремої посади до штатного розпису служб

- тісна співпраця між державними і громадськими/релігійними організаціями

- оформлення даних у вигляді наочних звітів

- створення банку даних потенційних батьків, випуск-ників інтернатних закладів

2.4.1 Сильні сторони державного збору статистики

Сильною стороною державного збору статистики більшість респондентів вважає централізованість її збору. Завдяки тому, що діяльність у сфері опіки й піклування на місцях все більшою мірою переходить до відання служб у справах неповнолітніх, значно покращились можливості для зведення інформації від інших служб і закладів.

Проблема была сбора статистики, потому что разные ведомства занима-лись. Я думаю, что сейчас оно как-то будет легче и, опять, я все привязы-ваю к менталитету на местах, потому что если районная служба по делам несовершеннолетних, понимая, что, «это мои дети, моего района, что я несу за них ответственность и я хочу сделать так, чтобы детям было хорошо», то они будут и статистику собирать, и мониторить, и действительно пытаться делать…


Іншим позитивним наслідком централізації збору даних респонденти називають за-початкування створення єдиного електронного реєстру всіх дітей, що перебува-ють у системі опіки, із зазначенням їхнього статусу і місця перебування, а також

загальної інформації: стану здоров’я, родинних зв’язків, майнової ситуації, шкід-ливих звичок. Створення такого банку даних, на думку експертів, створить можли-вості для більш ефективного переведення дітей, що перебувають в інтернатах, до альтернативних форм опіки, завдяки тому, що потенційні батьки одразу в службі не-повнолітніх зможуть отримати всю необхідну інформацію щодо дітей, доступних для усиновлення. Таким чином, банк даних допоможе вирішити проблему зловживань з боку окремих посадовців і маніпулювання дітьми, зменшити випадки хабарництва, які, за свідченнями деяких респондентів, мають місце у процесі усиновлення. Крім того, експерти очікують, що електронний банк значно підвищить якість проведення моніторингу: до нього будуть залучені всі діти, що перебувають у відповідних формах опіки; посилиться контроль за дітьми, які перебувають під опікою осіб похилого віку.

Позитивне те, що ми вже завели цей електронний банк даних, що ми маємо інформацію для себе. Знову-таки, він недосконалий по тій формі, яка є. Але ми можемо бачити вже по ньому, ми вже знаємо дитину глибше, ми знаємо родичів її, ми знаємо стан здоров’я в цілому, ми знаємо шкідливі звички тої дитини, ми знаємо майновий стан дитини.


82

Позитивним є те, що створений банк даних дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування. Раніше такого не було взагалі. Зараз це є, і кожна людина, котра звернеться у службу, може отримати інформацію про тих ді-тей, котрі перебувають у її районі. Зараз у службі у справах неповнолітніх – є чітка статистика.


Держава повинна взяти на себе зобов’язання добору і створити навіть банк, по-перше, банк даних дітей сиріт. Нарешті цього року він створений. Всіх дітей-сиріт, які перебувають в інтернатних закладах або які знаходяться під опікою, є там старенькі дідусь, бабуся, і невідомо, що з цією дитиною може бути, вони мають бути в єдиному банку даних всієї України. Далі, окремо на кожну дитину має бути інформація, підлягає дитина усиновленню чи не під-лягає. Тобто має бути в тому банку даних повна інформація про те, куди її можна далі передавати.


Представники як державних служб, так і закладів опіки повідомили, що з їхнього боку регулярно відбувається подача інформації до керівних органів, згідно зі встановле-ними вимогами.

У них (державних службовців) є, бо ми ж подаємо кожного тижня, скільки в нас в школі є дітей. Ці дитячі будинки теж. Воно все збирається, воно десь є.


2.4.2 Слабкі сторони державного збору статистики

Серед слабких сторін державного збору статистики слід більшість експертів відзна-чає в першу чергу формальний підхід до її збору. Дані, що збираються на сьогод-нішній день, здебільшого є загальними, проміжки між звітами подекуди занадто ве-ликими, і самі працівники закладів опіки часто висловлюють сумнів щодо того, що вони можуть стати комусь у пригоді.

Статистика интерната сводится только к цифре выпускников и количество трудоустроенных – чистая формальность. Раз в полгода сдаем: сколько де-тей в интернате.


В принципе, мы постоянно сдаем отчеты в службы, вот только для чего они, где они оседают – неизвестно.


Дуже рідко ми подаємо, не пам’ятаю куди, подаємо, але це взагалі по-моєму раз в декілька років, там скільки дітей під опікою знаходиться, там щось пот-рібно вираховувати, також незрозумілі якісь формули і потрібно ці формули вираховувати, здавати якісь звіти, кого позбавили, кого не позбавили, скіль-ки дітей не під опікою і так далі. Щось таке здаємо, але дуже рідко, і я не знаю, кого воно взагалі цікавить.


Оцінки наявної статистики регіональними експертами переважно негативні – мало хто довіряє офіційним даним. Це стосується як НДО, так і самих державних службов-

83

ців і працівників закладів опіки. Позитивним, втім, є те, що ця проблема вже знайшла визнання на рівні міністерств і здійснюються заходи щодо її подолання: відповіддю на державному рівні стало створення електронного банку даних.

Я була на нараді в області, де була представник департаменту усиновлення дітей з Міністерства молоді та спорту, то жахнула мене цифра, що немає чіт-кої статистики дітей-сиріт по Україні.


Мені здається, що статистика не реальна. Я не знаю, як по-чесному відпові-дати з області, коли інформація стікається в Київ. Хоча я знаю, що статистика нереальна ні про кількість дітей, ні про кількість в закладах, ні про фінансу-вання.


Звичайно, хотілось би знати ці цифри. А я не знаю, чи хтось знає, їх повніс-тю?


Окрім вищезазначених, експерти виділили ще кілька причин невідповідності статис-тики фактичному стану речей:

Складність збору статистики в сільській місцевості. Через відсутність соціаль-них служб на цьому рівні та брак кадрів для контролю працівниками районних уп-равлінь, подекуди працівники районних служб вдаються до фальсифікацій даних. Таким чином, частина дітей залишається поза увагою держави, наявні ж показники виглядають явно неправдивими.

Одно дело, когда присылают письмо с таблицей, о той помощи, которую ока-зали многодетным семьям, и сидит так называемый проверяющий в районе. Он будет ездить по селам и опрашивать многодетные семьи? Он сразу са-дится и пишет — 4–15–67. И отсылает к ним. А те на всю Украины – вот мы скольким помогли…


Коли ми почали цю статистику робити, виявляється це не так просто, тому що якщо в якомусь районі наша жителька народила дитину так, щоб ніхто не знав, і та дитина потрапила в дитячий будинок, ми могли би і не знати про це…


Ведення статистки одразу кількома органами призводить до того, що різні ві-домства (заклади МОН, МОЗ і служби МССМС) мають дані, що значно різняться між собою. Намагання ж звести їх до єдиної цифри, за свідченнями експертів, унемож-ливлюються тим, що одна дитина може враховуватися одразу кількома службами, результатом чого є дублювання інформації.

…дотепер, при районних адміністраціях, при центрах соціальних служб є від-діли у справах сім’ї. Вони дають свою звітність по результатам роботи. Кримі-нальні служби у справах неповнолітніх дають свою звітність, але і там і там проходять одні і ті самі діти часто. І це дублювання інформації, воно викрив-лює правдивість статистики, по-перше.


84

Погіршує якість збору статистики і принцип конфіденційності клієнтів, що засто-совується соціальними службами при добровільному зверненні кризових сімей – такі сім’ї, навіть якщо там має місце порушення прав дитини і необхідним є втручання служби у справах неповнолітніх, не потрапляють до відповідного показника.

Кожна служба має свою статистику, і дуже часто ця статистика не співпадає в однієї служби з іншою. За рахунок того, що різні клієнти на них існують. Тобто центр соціальної служби для молоді має відповідати потребам роботи з сім’ями служби у справах неповнолітніх, а також у них є родини, які до них звертаються самостійно. Але в більшості випадків ці родини, які самі звертаються, у 99% мали б стояти на обліку служби у справах неповнолітніх, тому що там є порушення прав дітей в більшості випадків. Я можу зрозуміти чому, якби стояло питання конфіденційності звернення клієнтів.


Занадто складна процедура збору і розрахунку даних, яку згадує значна частина експертів, призводить, з одного боку, до помилок при вираховуванні показників, з іншого – до того, що вони стають занадто складними для розуміння і непридатними для користування.

Я не скажу, каким образом ко мне попал этот материал – первый статисти-ческий бюллетень о детских учреждениях от разных министерств. Я когда начала работать с этими цифрами – не сходится. Те цифры, которые явля-ются итоговыми, они у меня не сходятся с теми цифрами, которые должны быть составляющими. Я обратилась в министерство… Долго мы сидели и думали с сотрудниками министерства, после чего получили инструкцию. Не знаю как насчет моего одного, но у некоторых два образования оказалось недостаточно, чтобы понять, как это все происходило.


За відгуками респондентів з усіх регіонів, керівний централізований підхід до рефор-ми, форсування подій та стратегія «пошуку винних» на місцевому рівні підштовхує служби до надання свідомо неправдивої статистики для подання своєї роботи

у більш вигідному світлі.

…слабая сторона, наверное, в том, что эта картина может быть не всегда достоверной. Поскольку мы получаем с мест информацию, а мы знаем, как информация подается с мест. Три пишем, два в уме. В принципе, каждая ин-станция, которая подает информацию, пытается выглядеть красиво.


Так вот тогда, когда нас было 12 и говорили о том, что нас 16, когда нас стало 16, говорили о том, что 18.


Обов’язки щодо збору статистики у службах, що входять до системи опіки і піклуван-ня, покладені на практичних працівників. Як самі державні службовці, так і інші зацікавлені сторони, що мають можливість спостерігати їхні умови роботи, відзна-чають, що через високу завантаженість працівники державних служб стоять перед вибором: або займатися практичною роботою, або збором статистики, при цьому в обох випадках дані не відповідають дійсності.

85

Социальный работник пришел к нам с опросником, который по идее дол-жен был символизировать тот самый мониторинг, который государственная служба производит. Я даже почти все понимаю, но что значат эти два воп-роса, не смог ответить никто. Еще через 2 месяца тот же сотрудник пришел, и говорит, мне больше некогда [работать], потому что я пишу то отчеты, то планы, то планы, то отчеты. По разным вопросам. Я говорю, а как же вы сна-чала планируете, а потом отчитываетесь, если у вас нет действий? Это был последний день, когда мы с ним сотрудничали. То количество документации, которое сейчас навалено на социального работника, который должен запол-нить, отреагировать, написать, уведомить... Как он работает, я вообще не понимаю.


Тобто, нагорі в нас дуже багато людей, які збирають статистичні дані, готують звіти, все – а практично людей, які займаються цим – це дві людини внизу. І коли ми отримуємо кожен день такі роздруківки – “Терміново надати інфор-мацію з 20 пунктів”, приходять 20-го числа, а на 15-те треба було зробити. І треба все це кидати і сідати, робити звіти.

Херсонська область, органи опіки і піклування

И последняя причина, которая не дает нормально работать – это огромное количество информации наверх, огромное количество отчетов, т.е. бумаж-ная рутина не дает работать с людьми.


Таку переобтяженість «паперовою роботою» значно збільшує і неузгодженість ро-

боти між різними рівнями і службами – від працівників соціальних служб часто по декілька відомств вимагають інформацію однакового змісту, строки ж для збору ін-формації надають дуже стислі.

Тобто, є над нами міністерство наше – це воно має запитати в нас, ми йому маємо раз на півроку дати звіт. Зараз ми підзвітні Міністерству у справах сім’ї та молоді. Якщо тій же прокуратурі треба, нехай вона не до нас звертається, а до облдержадміністрації. А коли приходять запити – так, бувають якісь екс-трені ситуації, я розумію. Але я ж кажу, якщо прийшло з обласної прокуратури на 17 пунктів, той самий запит уже з облдержадміністрації прийшов!


При тому, що збір статистичних даних є обтяжливим і часто заважає виконанню від-повідальними за нього особами своєї основної роботи, результати його не мають

практичного значення. Співробітники служб у справах неповнолітніх, органів опіки і піклування нарікають на те, що, попри виконання ними вимог із подання статистич-них даних, ці показники не передаються до інших служб для планування місцевої ро-боти – на їхню думку, це робиться задля того, щоб «хтось поклав у папку і забув».

У нас есть определенные нормы: отчет месячный, квартальный, полугодо-вой, годовой. Эти статистические цифры не имеют какого-то практического применения. Мы тратим огромное количество времени, собирая эти цифры, чтобы кто-то где-то вложил это в папку. Если эти цифры изначально несут ка-кую-то цель, если это можно как-то использовать и применить, то я за. А если в понедельник мы собираем одну цифру, во вторник, вторую, третью… это

86

просто мешает работе. Тем более сейчас в связи с тем, что у нас несколько законов и подзаконных актов, у нас существует, например: база данных де-тей г. Краматорска, база детей, которые приезжают из других городов, но учатся на территории нашего города, – это плюс другая цифра. И отдельно еще эти все цифры делятся: под опекой, усыновление, подлежат усыновле-нию, иногородние, краматорчане, местные и так далее.


При зборі статистики щодо закладів опіки, а також ПС та ДБСТ постає проблема

статусу дітей – поширеними є випадки, коли дитина фактично проживає в інтернаті без надання їй відповідного статусу, аналогічні випадки трапляються в ПС і ДБСТ. Оскільки до цих типів опіки значна частина дітей потрапляє одразу з притулків для неповнолітніх, статус дитини часто узгоджується вже після її передання батькам-ви-хователям. Водночас дитина, що проживає у тій чи іншій формі опіки без отримання статусу «сироти» або «позбавленої батьківського піклування», не може бути внесена до офіційних показників статистики або бази даних на усиновлення.

Мы чётко понимаем, что есть асоциальные семьи, где матери просто остав-ляют детей в родильных отделениях, рожают на дому и подбрасывают куда-то, когда появляется ребёнок, у которого совершенно нет никаких докумен-тов, его де-юре в природе не существует, то есть ребёнок есть, живой чело-век есть, с юридической точки зрения его нет, у него не существует свиде-тельства о рождении, он никогда не был зарегистрирован, собрать полный пакет документов, сформировать на этого ребёнка – это очень громоздкий, очень длительный, очень сложный процесс. Мы не можем прийти по своему усмотрению в любой загс и зарегистрировать там ребёнка, ребёнок дол-жен быть зарегистрирован там, где он родился. А где он родился? На самом деле, с юридической точки зрения он нигде не родился, он просто появился, сформировался.


Информацию сложно собрать, потому что когда ребенка бросают, то на него нужно собрать все юридические документы. Он может лежать в течение по-лугода в больнице. Не потому что люди не работают, а потому что сложно найти маму, родственников.


Навіть у тих випадках, коли статус дитини чітко визначений, діти з різним статусом

можуть потрапити до однієї групи за результатами збору статистики. Ця проблема є найбільш актуальною для державних закладів опіки, де діти-сироти та діти, поз-бавлені батьківського піклування, подаються у статистичних звітах разом з дітьми, що лише були віддані батьками на утримання.

Я наведу такий приклад: за статистикою в нас 96 тисяч дітей-сиріт, дітей поз-бавлених батьківського піклування, 66 тисяч, приблизно знаходяться в інтер-натних закладах. В цих же інтернатних закладах можуть перебувати і діти-си-роти, діти, позбавлені батьківського піклування, і діти, які просто приходять з сімей за заявою батьків. І де вони в статистичних даних?


87

Також експерти відзначають неможливість підрахунку за наявних умов кількості

безпритульних та бездоглядних дітей.

Окремі респонденти відзначають, що для виконання планів із створення альтерна-тивних форм опіки співробітники служб маніпулюють потенційними батьками, переконують їх у перевагах ПС та ДБСТ над опікою і усиновленням, сприяючи таким чином збільшенню показників по альтернативних формах опіки.

У нас так: прийшла, наприклад, сім’я, яка хоче взяти під опіку або на усинов-лення. Ага, ви скільки хочете взяти? Двох чи трьох? Не треба вам опіку або усиновлення. Давайте швидко створимо прийомну сім’ю … [Або] людина ви-явила бажання усиновити дитину. Вона зібрала пакет документів, приходить, а їй кажуть – давайте створимо прийомну сім’ю. У нас план є – і ми хочемо прийомну сім’ю. А в нас пріоритет – усиновлення!


Щодо створення електронного банку даних, цей процес, згідно з оцінками експертів, значною мірою затримується через відсутність необхідних технічних можливос-

тей. Представники державних служб нарікають на те, що кількість наданих для робо-ти комп’ютерів недостатня, комп’ютери здебільшого не підключені до Інтернету, що унеможливлює швидкий обмін інформацією між службами. Іншою стороною є брак

кадрів – як спеціалістів, що вміють працювати з необхідними для створення банку даних програмами, так і відповідальних за справну роботу техніки. Крім того, існує декілька різних форм, які необхідно заповнювати залежно від типу опіки, встановле-ного над дитиною, працівникам служб подекуди важко зрозуміти особливості кожної з них.

Немає технічних можливостей навіть. На сьогодні практично жоден комп’ютер системи у справах неповнолітніх і наш не підключені до Інтернету, тобто не-має зв’язку. То про що говорити?


На сьогоднішній день у зв’язку з отриманням комп’ютерів, у нас зараз весь статистичний банк даних, закладений у комп’ютерну систему. Але це ве-личезна робота, вона вже рік проводиться і вдосконалюється з кожним ро-ком. Спочатку в нас було 9 облікових форм, відповідно яких йшов облік дітей у службах по справам неповнолітніх. Зараз в нас ще добавилися сироти та позбавлені батьківського піклування. І якщо ми раніше на паперових носіях, то зараз на електронних носіях ведемо банк даних, котрим користуємося і працюємо.


Ми ведемо величезну статистично-облікову карту, ми ведемо у електронно-му варіанті той самий облік, але сама програма недосконала.


Однією з найбільш масштабних проблем, виділених експертами у сфері аналізу ста-тистики, є відсутність системного підходу до оцінки потреб регіонів. Так, при створенні відділів, служб, закладів опіки і штатного розкладу для них державні органи повинні керуватися наявними даними щодо дітей, які потребують того чи іншого типу послуг, наразі ж ці показники встановлюються центральними органами без врахуван-ня місцевої специфіки. Відсутність комплексного підходу проявляється і в тому, що в

88

окремих регіонах відсутні специфічні соціальні послуги або доступ частини клієнтів до них дуже ускладнений. На сьогоднішній день єдина спроба комплексної оцінки потреб регіону в аспекті реформи системи опіки була проведена недержавними ор-ганізаціями – фондом «Віфанія» за фінансування проекту UCAN, проте, незважаючи на позитивні результати, ця діяльність не знайшла державного визнання.

Якщо у нас, наприклад, у районної служби у справах неповнолітніх є 180 дітей на обліку. Їм треба визначити, що вони можуть їм запропонувати. Не Мініс-терство, а вони на місці. І ці програми в них мають бути чітко виписані, тому що в нас немає планування нормального, на місцях навіть. Тобто нам потрібно сформувати, в залежності від кількості цих дітей, щоб передбачити кількість прихованого соціального сирітства, десь помножити на 2 рази – це буде 360 сімей, в них десь близько 500 дітей. І от цим 500 дітям треба надати послуги. Вони, в першу чергу, мають визначити, які ж потреби в цих сімей, в цих дітей, виписати їх і відповісти, яким чином вони мають забезпечити ці потреби. Від-повідно від цього буде формуватися штат, кількість працівників, їхня кваліфіка-ція, які послуги має розвивати центр соціальної служби для молоді як основний партнер служби у справах неповнолітніх, так само і їхній персонал має будува-тися. Служба у справах неповнолітніх формує потребу в послугах у регіоні, на-дає перелік потреб. Наприклад, нам потрібно там 10 тренінгів по батьківським навичкам, центр соціальної служби для молоді каже: “Ми можемо задоволь-нити ось ці, ось ці і ось ці потреби в послугах”. Кажуть: «В нас не задовільнені ось такі послуги, наприклад там, представництво інтересів на низькому рівні, сімейна терапія на низькому рівні». Будь-ласка, оголошується конкурс, найма-ються недержавні організації, які можуть задовольнити ці потреби.


Згідно з оцінками експертів, загальною проблемою системи збору статистики на сьогодні є те, що зібрана інформація, у тому числі наявна в електронному банку да-них, часто не використовується працівниками вищих рівнів, нове джерело інфор-мації ще не отримало визнання працівників системи опіки.

Наскільки я розумію, в обласній службі має бути зведений банк з усієї об-ласті, і якщо в них виникає питання по якійсь дитині, вони відкривають свій банк… Виникає питання – обласна служба дзвонить і каже – у вас там є така дитина? – Так ми ж вам банк давали! Хай на тій же дискеті. Але вона просто не працює, не відкривається.


2.4.3 Загрози для державного збору статистики

Головною загрозою внаслідок недоліків у зборі статистики експерти бачать викрив-

лення інформації – як свідоме, з метою подання більш позитивних показників діяль-ності, так і несвідоме, внаслідок нерозуміння суті окремих показників. На думку рес-пондентів, подібне викривлення містить у собі значну загрозу для успішного рефор-мування системи опіки, оскільки саме на основі статистики проводиться подальше планування програм у рамках реформи.

Искаженной информацией, прежде всего. И та же статистика, если цифры неправильные – а мы должны всегда помнить, что за цифрами стоят люди, дети, прежде всего, в данной ситуации.


89

2.4.4 Можливості для покращення державного збору

статистики

Для покращення якості збору статистики значна кількість респондентів наголошує на необхідності переорієнтації системи опіки з кількісних на якісні показники, відмові

від спускання директив згори, збільшенні уваги до якості зробленої роботи.

Это то, что я вам говорила – если сказали, что должно быть 50 человек усы-новителей, то меньше никак нельзя. У нас подходят – если уменьшение коли-чественного показателя, то ругают людей, наказывают, лишают должности. Не должно быть так. Нам не нужны количественные показатели, нам нужны качественные. Пускай будет лучше 10 семей, но будет качественно. И фи-нансы на эти 10 семей пойдут. Не на 50 по 5 копеек, а на 10 – по 50 копеек.


Окрім того, окремі респонденти пропонують впровадження окремої посади до

штатного розпису служб. Таким чином, до цієї справи будуть залучені спеціаліс-ти, які постійно займатимуться цією роботою, а отже, краще розумітимуть механізми збору статистики, матимуть час на складання звітів. Водночас респонденти наголо-шують, що такий працівник повинен тісно співпрацювати з практиками, уточнювати в них дані.

[Должны быть] люди, которые этим будут заниматься. Я, например, этим за-ниматься не могу, в силу своих функциональных обязанностей.


Деякі респонденти бачать вихід у зменшенні обсягу статистичних робіт, покла-дених на працівників служб, шляхом збільшення термінів звітності або зменшення кількості похідних показників, що потребують тривалих і складних розрахунків.

Безусловно, без цифр не обойтись. Но уменьшить поток сбора этого цифро-вого материала и брать только за год.


Збір статистики може покращити і більш тісна співпраця між державними і гро-

мадськими та релігійними організаціями, оскільки останні часто працюють з дітьми, що з тих чи інших причин не зареєстровані в державних органах.

Может, работа более тесная между общественными и государственными организациями, потому что и общественные и церковные организации ведут очень тесную работу с детьми, у них своя статистика, которая порой отлича-ется от государственной.


Для підвищення наочності зібраних даних та спрощення роботи з ними доцільним є, на думку окремих експертів, оформлення даних у вигляді наочних звітів – у гра-фіках, діаграмах, а не лише цифрах.

Понимаете, я могу эту информацию выдавать только в устной форме в каких-то цифрах. А хотелось бы отпечатать, нарисовать графики, может, на дисках, чтобы люди могли это видеть и отслеживать у себя. Мониторинг должен про-исходить снизу доверху, так сказать. И в сравнении, конечно…


90

Регіональні експерти наголошують, що ідея створення електронного банку даних ді-тей, що перебувають у системі опіки, є гарною ідеєю, проте цього недостатньо для повноцінного функціонування системи. Необхідним є і створення банку даних по-

тенційних батьків для зменшення випадків хабарництва і спрощення процедури підбору батьків та дітей та випускників інтернатних закладів, які здебільшого пот-ребують подальшого соціального супроводу.

Щодо потенційних прийомних батьків, то теж має бути такий банк даних, бо на цьому дуже багато спекуляцій відбувається.


Щоб у банку даних була інформація, де є така група підлітків, повнолітніх лю-дей, які вийшли і яким допомога соціальних служб вкрай потрібна. Там, де житла немає, там де повнолітня особистість не може повноцінно вести своє особисте життя – там допомога потрібна.


91

2.5 Відкритість формування політики опіки

Сьогодні вирішення питань, пов’язаних з опікою, знаходиться у веденні достатньо великої кількості відомств, тому ефективність реформування напряму залежить від відкритості формування державної політики та поінформованості зацікавлених сторін. Експерти високо оцінюють важливість залучення якомога ширшого кола фахівців різного профілю та службовців всіх ланок до розробки концепції та ме-ханізмів реформи для її успішного впровадження. З іншого боку, відкритість фор-мування державної політики опіки є особливо важливою, оскільки реформування системи опіки спрямоване на вирішення загальної соціальної проблеми – соціаль-ного сирітства, а перехід до сімейних форм влаштування позбавлених опіки дітей передбачає залучення широких кіл громадськості.


- проблема закладів опіки опинилася у центрі уваги

- відкритість, доступність основних офіційних документів Міністерства у справах сім’ї, молоді та спорту

- активізація інформаційної кампанії з питань, пов’язаних з проблемами опіки

- успіхи місцевих ЦСССДМ у забезпе-ченні населення інформацією щодо реформи

- проведення семінарів, круглих столів за участі держслужбовців регіонально-го рівня

- можливість зворотного зв’язку місце-вих посадовців із вищими інстанціями (ЦСССДМ, освіта)

- відкритість процесу є декларативною

- представники зацікавлених сторін, зокрема “практики”, не залучаються до прийняття рішень

- службовці на місцях отримують інформацію про реформу несвоєчасно та не в повному обсязі

- службовці нижчого рівня не мають можливостей для зворотного зв’язку

- формування політики опіки та піклування є недо-статньо відкритим для суспільства

- відсутність комплексної інформаційної кампанії


- відсутність консолідації у рішеннях та діях різних відомств

- неефективність реформи у разі її розробки та впровадження без участі зацікавлених сторін

- формування державної політики «знизу догори», у співпраці спеціалістів нижчого рівня з вищим рів-нем

- налагодження механізмів інформування та мето-дичної допомоги державним службовцям

- залучення до процесу формування державної політики громадських організацій та громадськості

- проведення круглих столів, громадських слухань для обговорення питань, пов’язаних з реформою

92

2.5.1 Сильні сторони відкритості формування політики опіки

Більшість експертів різних рівнів відзначили той позитивний факт, що завдяки ре-формі проблема закладів опіки опинилася у центрі уваги, вона більше не замов-чується, про неї говорять. Завдяки цьому, на думку респондентів, розпочато зміни не тільки на рівні структури системи опіки, а й на рівні суспільної думки, менталітету.

…говорят с большой трибуны, что у нас есть такая проблема сиротства, что она не замалчивается, что привлекает внимание населения, что задействует духовные струны людей. А то, что она идёт медленно, я не думаю, что надо уповать на то, что она будет идти очень быстро, на это понадобятся десятиле-тия, потому что меняется не только сама структура, но меняется и мышление, менталитет.


Да, мы стали говорить больше и открыто. Это уже хорошо. При чем и о том, что получается, и о том, что не получается.


Проте думки експертів щодо рівня відкритості формування політики опіки дещо розділилися. Так, експерти національного рівня вважають цей процес достатньо про-зорим. Такі респонденти відзначають відносну відкритість і доступність всіх доку-

ментів Міністерства України у справах сім’ї, молоді та спорту (всі основні документи оприлюднюються в пресі та знаходяться в Інтернеті), що створює сприятливі умови для підвищення прозорості реформаційного процесу, тим самим підвищуючи шанси реформи на успішне проведення та досягнення позитивних результатів.

Більшість працівників державних структур регіонального рівня (управлінь, ЦСССДМ, ССН) та закладів опіки також оцінюють рівень відкритості формування політики опі-ки достатньо високо. Багато хто з них згадав про свою участь у семінарах, круглих столах, обговореннях цих питань. Цікаво, що в Херсонській області багато респон-дентів – працівників державних служб – розповідають, що, оскільки всі представни-ки дотичних до цієї галузі служб знайомі один з одним, на рівні міста і області часто проводяться «напівофіційні наради» з питань реформування – тому завжди можливо “просто поговорить и обсудить даже по телефону, даже ночью”.

Облгосадминистрация нас собирает и нам рассказывает, что изменилось то и то. И периодически мы поднимаем эти вопросы между собой, созванива-емся и в телефонном режиме решаем эти все нюансы.


Я считаю, что достаточно открыто проводится политика. Я бы сказала, что очень открыто. Я уже говорила, что я лично участвовала на встрече с Пре-зидентом. В этом году наше Министерство здравоохранение и Министерс-тво по делам семьи, молодежи и спорта поднимали эти вопросы. То есть эта система достаточно открыта. Очень открыта. Нас просвещают…

Донецька область, структури МОЗ

То безперечно – відкритість повна.


На высоком уровне. Нас информируют постоянно. Мы находимся в этой зоне знаний, можно сказать. То, что выходят какие-то постановления или законы

93

или какая-то новая информация – нас постоянно информируют об этом. Мы знаем.


Також низкою респондентів була відзначена активізація інформаційної кампанії серед громадськості стосовно питань, пов’язаних з проблемами опіки. Особливо високо оцінюють підвищення інформованості та зацікавленості населення цією те-матикою працівники ЦСССДМ.

То, что мы знаем как специалисты, доступно и для общества, здесь никаких секретов нет.

Луганська область, заклад опіки

По-моему, открыто везде все, я не могу сказать, что где-то что-то там было. Все нормально.

Донецька область, ЦСССДМ

…общество стало задумываться более тесно над этой проблемой, общество берет на себя необходимость реформирования этой системы, и люди зани-мают более активную человеческую и гражданскую позицию…


Як самі представники ЦСССДМ, так і респонденти регіонального рівня інших типів, згадують про важливу роль Центрів соціальних служб та органів опіки і піклування в інформуванні населення щодо питань, пов’язаних з реформою та іншими питання-ми опіки.

Сюда организация может прийти, получить любую достоверную информацию о семьях, о процессах, которые создаются, о негативных явлениях. Вот вы пришли – вы же тоже не государственный институт, – я тут вам совершенно откровенно рассказываю о достоинствах, о недостатках, каких-то ситуациях. Точно так же любой гражданин может прийти в любой кабинет социальных служб – за социальные службы, по крайней мере, я отвечаю – и получить лю-бую информацию, причём эта информация будет полная и достоверная.

Херсонська область_ЦСССДМ

…идет открытая информационная программа, и все люди, у которых возни-кают вопросы по этому поводу, обращаясь к нам в Центр социальных служб, который создан как раз для расширения этой информации, получают полную информацию о том, что предлагает государство, о том, что может предложить для них государство, и не было людей, которые бы не получили исчерпываю-щего ответа на свои вопросы.

Херсонська область_ЦСССДМ

Окремі респонденти відзначають не тільки відкритість інформації про реформування галузі, а й про можливість зворотного зв’язку із вищими інстанціями. Окремі спів-робітники ЦСССДМ наводять і приклади результатів подібної відкритості – зокрема, прийняття до розгляду вирішення проблеми із різним фінансуванням дітей при різ-них формах влаштування. Окрім того, як розповіла одна з респонденток, одне з най-більш болючих для прийомних батьків та батьків-вихователів питань – зарахування трудового стажу, було підняте працівниками її служби у Києві на семінарі, і, як наслі-

94

док, «буквально со следующего года должен вноситься новый проект постановле-ния именно по налаживанию механизма трудового стажа».

…потому что этот вопрос интересует и волнует многих родителей, и он уже будет вынесен на высший уровень. И любые другие вопросы, несостыковки, какие-то нестандартные ситуации, которые возникают у нас в практической деятельности – они непосредственно имеют выход на высший уровень, на уровень государственной службы, где нам квалифицированно разъясняют и отвечают на вопросы, на которые мы на своем уровне не всегда можем от-ветить.


2.5.2 Слабкі сторони відкритості формування політики опіки

Рівень відкритості формування державної політики у сфері опіки визнається сильною стороною не всіма респондентами. Певною мірою таку різницю у сприйнятті можна пояснити розбіжностями у розумінні поняття «відкритості процесу». Значна частина тих респондентів, які високо оцінили відкритість формування політики у сфері опіки, розуміють її переважно як наявність можливостей отримати інформацію про рефор-му та про прийняття певних рішень – «кто ищет [інформацію], тот всегда найдет».

…назвать ее открытой трудно. С другой стороны, и закрытой ее не назовешь, потому что люди желающие, очень жаждущие, могут получить информацию. Скажем так, если я захочу узнать все о политике, то я узнаю процентов 70, и то, если очень сильно приложу усилия.


Натомість, значна частина респондентів (заклади опіки, органи опіки і піклування, НДО) зазначають, що ця відкритість є декларативною, що процес формування полі-тики опіки має лише вигляд відкритості. Насправді ж зацікавлені сторони не залу-чаються до процесу, їхньої думки не питають, а лише спускають вказівки.

Я прочитал через Кабмин в августе последнее утверждение – дополнитель-ные меры по поддержке молодежи. Да нет поддержки молодежи. На уров-не Кабмина – декларативно. Вот декларативная политика у нас освещается очень хорошо.


Вигляд відкритості, а взагалі, я так розумію, що нашої думки ніхто… Спе-ціалістів, хто працює з цим практично, ніхто [не питає]…

Херсонська область, служби опіки і піклування

Не знаю. Та информация, которая доносится, она, естественно, открытая, а что обсуждается там, в кулуарах, мы об этом не знаем.


Регіональні експерти, особливо з числа працівників закладів опіки, служб у справах неповнолітніх та органів опіки та піклування, вважають великою проблемою те, що закони розробляються «на рівні депутатського корпусу», до процесу не залучають-

ся «практики» – «таке враження, що їх пишуть люди, які взагалі не уявляють, що таке робота з дитячими будинками».

95

При цьому службовці на місцях часто не мають механізмів впливу, зворотного

зв’язку, що спричинює, зокрема, значну кількість проблем при виконанні вказівок та вирішенні конкретних проблем, пов’язаних з неузгодженостями у наданих інс-трукціях. На думку таких респондентів, цей підхід до формування політики опіки та впровадження реформи містить у собі серйозну загрозу для успішного впроваджен-ня реформи.

…треба, щоб коли закон пишеться, там була група – науковці, держслужбовці високого рівня, чиновники, практики обов’язково. А в нас всі закони пишуть або науковці, або… Іноді ми отримуємо якісь нововведення і хапаємося за голову, ми розуміємо реально, що зробити цього неможливо. Просто немож-ливо це зробити. Нікуди його не приткнеш.

Херсонська область, служби опіки і піклування

Пускай с нами посоветуются, пускай нас о чем-нибудь спросят. Ведь нас же никто не спрашивает ни о чем. Законотворцы там наверху, а мы исполнители всего этого здесь, и нас никто никогда не спрашивал как лучше. С нами ра-ботают в основном контролирующие органы.


Багато респондентів, що працюють у регіонах, здебільшого представників НДО, ор-ганів опіки і піклування та закладів опіки, мають значні проблеми також і з отри-

манням необхідної інформації щодо реформування. Респонденти говорять про те, що політика формується десь «нагорі», «у Києві», а до виконавців на місцях може не дійти інформація про певні рішення, не кажучи про можливість впливу на процес формування політики: «может там, где-то в Киеве и в курсе о чем-либо, а до нас эта информация не доходит… и ее даже никто не старается до нас донести».

Нам не хватает информации, что там вообще происходит.

Донецька область, Органи місцевого самоврядування

Мы же ничего не знаем об этом. Вот если в прошлом году, то были сведе-ния – в прессе, часто выступления были по телевидению и печатные мате-риалы, можно было получить какую-то информацию, когда к нам Павленко приезжал. А в этом году ничего нет. Даже в городе не знают – кто будет фи-нансировать и как.

Донецька область, ДБСТ, НДО

Окрім того, на сьогоднішній день населення і представники із зацікавлених організа-цій часто не знають, куди звертатися по інформацію, і не уявляють, як можна вплива-ти на процес формування політики, навіть коли такі можливості існують.

Окремі експерти звертають увагу на те, що формування політики опіки та піклу-

вання є недостатньо відкритим для суспільства, у той час як «эта информация должна быть доступна каждому, любой человек, среднестатистический обычный гражданин должен знать, где он эту информацию должен получить», Луганська об-ласть, заклад опіки. Наразі про процес реформування відомо лише фахівцям, «этим сугубо занимаются те, кто должен этим заниматься, и никто больше ничего не зна-ет». На думку ж окремих експертів, достатнім рівнем відкритості формування політи-ки опіки було б всеукраїнське громадське обговорення цього питання із залученням широких кіл громадськості.

96

…нужно, чтобы информация была как можно шире представлена всем граж-данам… Да, общественности! Чтобы она об этом знала. Как мы тогда узнаем, кто хочет опекать детей?


2.5.3 Загрози для відкритості формування політики опіки

За відгуками численних експертів регіонального рівня, формування державної полі-тики опіки методом “згори донизу” без участі всіх зацікавлених сторін є найбіль-шою загрозою для її відкритості, і відповідно, для ефективного впровадження рефор-ми.

Ще однією з перешкод до відкритого формування політики опіки, на думку значної кількості респондентів, є відсутність консолідації у рішеннях та діях різних ві-

домств. За відгуками багатьох експертів, на сьогоднішній день існує проблема ін-формування одного відомства про рішення, прийняте іншим – іноді співробітникам певної служби доводиться взнавати про рішення, що їх стосуються, але були прий-няті іншим відомством, із засобів масової інформації.

Він відкритий, ви ж бачите, всі говорять, доводять плани, говорять, підводять підсумки, когось наказують, все інше. З одного боку, ніби все відкрито. А з іншого боку оця неузгодженість знову веде до чого? Уявіть собі: міністр Ніко-лаєнко взнає, допустимо, з інтерв’ю Павленка, що школи-інтернати будуть реформовані до 2008 року. Він дізнається про це з інтерв’ю Павленка.

Хмельницька область, структури МОН

2.5.4 Можливості для збільшення відкритості формування

політики опіки

На думку значної частини респондентів для того, щоб сформована політика була ефективною і сприймалася суспільством, формувати її слід «знизу догори», у процесі постійної «співпраці спеціалістів нижчого рівня з вищим рівнем, обміну до-свідом». Окрім того, для забезпечення відкритого та ефективного формування на-ціональної політики у сфері опіки експерти вважають необхідним налагодження ме-ханізмів ефективного інформування та методичної допомоги державним служ-

бовцям.

Найбільш високо оцінюють можливості для впливу службовців нижчого рівня, гро-мадських організацій та представників прийомних сімей і ДБСТ на формування полі-тики експерти з Києва та Київської області: «любая организация общественная, она имеет влияние, если она имеет на это желание и возможности», Київська область, НДО

Такі респонденти повідомляють про механізми, які вони використовують для того, щоб їхню думку про процес реформування було почуто – направлення пропозицій до вищого керівництва, проведення роз’яснювальної роботи з державними службов-цями. На думку експертів, впливати на процес складно, «это занимает очень много времени, но повлиять можно».

Когда не дают, я все равно участвую. Я использую те принципы, которые есть у нас – письмо, визитки, резолюция на письме. Исполнитель обязан отреа-гировать на то, что я написала, что это такое и с чем его едят. Я начинаю объ-яснять. Нужно использовать те механизмы, которые есть в бюрократической

97

системе. Если есть документ, на нем наложена резолюция, определен ис-полнитель. Конкретный человек. Работа с государственным служащим осу-ществляется именно так.


Пытаемся влиять профессионально на само реформирование. Через вы-сшее руководство, через предложения. А потом, как мы все разработаем, опробуем в Киеве, будет все разослано по областям. Пока наработки.


Окремі респонденти вважають важливим залучення до процесу формування де-

ржавної політики громадських організацій та широких кіл громадськості, тоді цей процес стане більш відкритим, а спільне обговорення дозволить виробити най-кращі заходи та повніше врахувати інтереси дітей. На думку експертів, «когда народ будет формировать политику, пускай на это уйдет не год, а три… возвращается от-ветственность к народу за решение этого вопроса”, Херсонська область, НДО

Все видят, что проблема есть, а решать никто. А мы фонд – кто такие? Если бы на государственном уровне плюс и нас бы привлекали, как обществен-ность. То госслужбы, а мы как общественность тоже что-то видим, что-то де-лаем своими силами…

Донецька область, прийомна сім’я

Співробітники НДО, органів освіти висловлюють пропозиції щодо широкого вико-ристання практики круглих столів для обговорення питань, пов’язаних з реформу-ванням системи опіки. Респонденти з Києва вважають перспективною також прак-тику громадських слухань з питань опіки на рівні міста, хоча зазначають, що для більшої їх ефективності необхідне особисте зацікавлення та втручання Президента.

…необходимо организовывать какие-то круглые столы, но с обязательным представительством кого-то, если на уровне города, то личный представи-тель мэра чтобы присутствовал, возможно, Президента Украины. Многие вещи на Украине были изменены … просто вмешательством Президента … Хороший Президент, у нас хороший мэр в Киеве, который тоже понимает со-циальные вопросы.

Київська область, ДБСТ

2.6 Формування позитивної суспільної думки щодо реформи

Експерти всіх рівнів називають вироблення ефективної інформаційної політики та проведення потужної, якісної інформаційної кампанії необхідною умовою для успіш-ного впровадження реформи системи опіки в Україні. На необхідності формування позитивної суспільної думки щодо реформи та її учасників – насамперед дітей, поз-бавлених батьківського піклування, прийомних батьків та батьків-вихователів, інших працівників сфери опіки – наголошує більшість респондентів. Хоча на сьогоднішній день вже здійснюються певні кроки у проведенні відповідної інформаційної роботи, більшість експертів, особливо співробітників державних служб та НДО, вказують на недостатню продуманість та інтенсивність кампанії. Нехтування цим компонентом реформи ставить під загрозу впровадження нових форм опіки та реальне покращен-ня становища дітей, позбавлених батьківського піклування. Таким чином, формуван-

98

ня позитивної суспільної думки щодо реформи є однією з задач, що потребують, на думку експертів, першочергового вирішення.


- вимоги законодавства щодо ін-формування громадськості з питань реформи виконуються

- розпочато інформаційну кампанію, поступове поширення соціальної реклами на цю тему

- низька поінформованість громадськості про рефор-му

- несформована позитивна суспільна думка про сі-мейні форми опіки

- недоброзичливе ставлення до прийомних батьків та батьків-вихователів навіть з боку служб

- відсутність системної інформаційної кампанії з єди-ним планом впровадження на національному та міс-цевому рівнях

- недостатня інформативність, негативне емоційне забарвлення соціальної реклами

- непопулярність проблематики опіки і піклування у ЗМІ, поширення пресою негативних стереотипів щодо системи опіки та дітей, позбавлених піклування


- подальша відсутність ефективної інформаційної кампанії – повільний хід реформи, несприйняття її сус-пільством

- розробка інформаційної кампанії, яка проходила б водночас на всеукраїнському рівні та в регіонах

- створення пізнавальної, інформативної та позитивно спрямованої соціальної реклами

- активне залучення регіональних ЗМІ до висвітлення місцевих особливостей реформи, до надання інфор-мації щодо контактів фахівців

2.6.1 Сильні сторони формування позитивної суспільної думки

щодо реформи

Експерти національного рівня відзначають той позитивний момент, що вимоги за-конодавства щодо інформування громадськості з питань реформи системи опіки та її цілей сьогодні виконуються. На думку ключових експертів, початок проведення ін-формаційної кампанії та поступове поширення соціальної реклами на цю тему вже свідчить про позитивні зрушення у напрямку формування суспільної думки щодо но-вих форм опіки.

2.6.2 Слабкі сторони формування позитивної суспільної думки


Водночас, більшість респондентів у регіонах не поділяють ентузіазму ключових екс-пертів та вважають інформування громадськості однією з найслабших сторін

реформи. Вони відзначають недостатню поінформованість громадян і, відповідно,

99

відсутність зрушень у суспільній свідомості як щодо реформи та її цілей загалом, так і щодо ходу її впровадження.

Також експерти вважають серйозним недоліком те, що на сьогодні не сформоване

позитивне ставлення суспільства до усиновлення та альтернативних сімейних

форм опіки. У суспільній думці немає розуміння того, що «взяти чужу дитину на ви-ховання в сім’ю це нормально». Через це в першу чергу страждають прийомні батьки, як ті, хто уже створив прийомну сім’ю або ДБСТ, так і потенційні. Як свідчать експер-ти, прийомні батьки та батьки-вихователі зіштовхуються з нерозумінням близького оточення – родичів та друзів, негативним ставленням сусідів. Відповідно, такий вчи-нок сприймається як спроба поліпшити свій матеріальний стан не тільки персоналом закладів опіки, а й родичами, сусідами, громадою.

Понимаете в чем дело, усыновить чужого ребенка – это еще не есть попу-лярным. Это не рассматривается как достойный поступок. Человек, который усыновил не в браке детей жены или мужа, а вообще чужого ребенка, на него смотрят как на несколько такого странноватого человека, а зачем оно ему это нужно? А что, это он за это денег будет больше получать.


Я просто сталкиваюсь с тем, что для других людей это непонятно. То, что взять чужого ребенка. Спрашивают: Зачем? Как? Почему? И трудности, прос-то в общении с людьми. И с родственниками, и со знакомыми, и с друзьями. Но ко мне уже как бы привыкли, но это за годы. А сначала я первого ребенка взяла еще сама не знала и не понимала, как это и что. Информации такой нет и не пропагандируется, не объясняется, что это нормально и естественно, замечательно. Вот этого, мне кажется, не хватает у нас.


… так ми розправили груди і плечі, і думали, що ми як піонери, робимо добру справу. Але люди нам в обличчя кидають вже докори, ви розумієте, і це пря-мо, не так, в плечі, а в обличчя кажуть.


Наразі негативне, недоброзичливе ставлення до прийомних батьків та батьків-

вихователів зустрічається подекуди навіть з боку служб, що займаються від-бором потенційних батьків та ведуть моніторинг прийомних сімей. Загальна низька поінформованість суспільства про проблему та низький рівень громадянської свідо-мості у поєднанні із загальною бідністю населення, особливо в сільських районах, змушує працівників служб сумніватися в мотивації кожного з потенційних прийомних батьків, що ускладнює діалог між зацікавленими сторонами.

Коли ти до них приходиш – пресинг, як у нас, що таке враження, що ти робиш не те, що потрібно. Мало того, буває, що і кричать працівники з центру. Я хочу в нього щось запитати, а він до мене з криком.


Головною причиною такого стану речей, на думку більшості регіональних експертів, є відсутність системної рекламної кампанії. Соціальна реклама, досить високо оцінена ключовими експертами («Розпочалась широкомасштабна соціальна рекла-ма, що діє в першу чергу, на емоційні сфери людини – “я твоє дитя, і я не можу без

100

тебе”… це досить гарний піар-хід, котрий треба обов’язково продовжувати»), також була досить критично сприйнята експертами в регіонах.

Головним недоліком експерти в регіонах схильні вважати відсутність єдиного пла-

ну впровадження рекламної кампанії на загальнонаціональному та регіональному рівнях. На думку більшості, сьогодні можна говорити лише про окремі матеріали з даної проблематики, але не про цілеспрямовану кампанію соціальної реклами.

Також респонденти відзначали зайву емоційність соціальної реклами на тлі недо-

статньої інформативності. Експерти в усіх регіонах відзначали, що ні зовнішня, ні телевізійна реклама, яка охоплює найбільшу аудиторію, не дає потрібної інформації тим, хто зацікавиться нею: хто саме, яким чином може взяти дитину, до яких служб треба звертатися.

Мы видим бигборды, на которых сказано: ах, Лилия Подкопаева усынови-ла. Но там не сказано, ни куда обращаться, ни кто поможет в этих вопросах, ни условия, при которых может взять человек ребенка под опеку. Об этом практически ничего не сказано. Только, когда человек начинает, конкретно поставив себе цель, искать себе ребенка для усыновления, только тогда он, разбив себе лоб, находит нужную дверь.


На думку експертів, телевізійні ролики можуть не сприйматися населенням, оскільки губляться на тлі програми «Служба порятунку дітей». Вони занадто короткі і не мають характерної риси (візуального оформлення тощо), яка допомагала б глядачеві виді-лити їх із загального інформаційного потоку, розпізнати, привертала б до них увагу зацікавлених.

Поширеною проблемою, на думку багатьох респондентів, є також тенденційність викладення інформації у ЗМІ (окремі телерепортажі та статті у пресі). Як зазначають експерти, проблематика опіки і піклування не є сьогодні популярною для пре-

си, за винятком “смажених” фактів про “жахіття інтернатів”.

…для прессы эта тема не очень модная. В украинской культуре еще нет тако-го, чтобы об этом говорили много, говорили вслух.


Так, на думку представників інтернатних закладів, ЗМІ часто «ллють бруд» – занадто зосереджуються на негативах інтернатної системи, випускаючи з уваги як позитивні сторони цієї системи, так і можливості нових форм. Експерти, які представляли інші зацікавлені сторони, також висловлювали думку, що ЗМІ схильні поширювати нега-тив, замість того, щоб формувати готовність населення до усиновлення/створення прийомної сім’ї чи ДБСТ позитивними прикладами, або ж інформувати населення. Таке спрямування формує негативне ставлення не лише до інтернатів, а і до їхніх ви-хованців.

Суспільна думка яка: це інтернатські, від них всього можна чекати… Це вже із-гої суспільства. Інколи батьки кажуть: «Не будеш слухатись – відправлю тебе в інтернат». Це найгірше, що можна запропонувати дитині в якості шантажу, так і в вирішенні проблем якихось. І дитина, навіть не знаючи про цей інтер-нат, в неї вже є якийсь такий ярлик відносно цього слова інтернат і всього, що з цим пов’язано.

Хмельницька область, незалежний консультант

101

Окрім того, деякі експерти наголошували на дещо невірному, за їхнім уявленням, емоційному забарвленні власне рекламних матеріалів, в яких фігурують діти. Так, зображення дітей нещасних, позбавлених найважливішого – родини, може пси-хологічно сприйматися гірше, ніж показ тих самих дітей в позитивному ключі, напри-клад, уже в прийомній родині.

В общем, реклама должна происходить в позитиве, в позитивном ключе. Вы помните, у нас были медиакомпании … Фотографии несчастного ребёнка: «Мне нужен родитель», – и так далее. Вот этот негатив не всегда нормально работает, медиакомпании должны быть позитивными – как хорошо ребёнку. Даже не всегда… Вот вызывает споры, когда показывают несчастного ребё-ночка: «Этот ребёнок ищет семью», – уже эти ролики идут по телевидению. Да нет, это может быть по-другому: как хорошо ребёнку в семье. Одного и того же ребёнка можно показать по-разному: или ребёнок несчастный, ему надо чего-то там, или тот же ребёнок может быть счастливым. То есть, это психологически по-разному влияет.


У деяких областях респонденти згадували про проблему співпраці з місцевими ЗМІ. Доволі часто ЗМІ вимагають грошей за розміщення матеріалів, які насправді є со-ціальною рекламою. Оскільки бюджети місцевих служб у справах сім’ї та молоді є досить обмеженими, вони не можуть дозволити собі розгорнутої кампанії, що, зви-чайно, уповільнює хід реформи на місцях.

Потому что зачастую, когда обращаешься в какое-нибудь печатное издание, там сразу говорят цену. Т.е. они не смотрят уже, не обращают внимания, что это социальная реклама, неоплачеваемая, но такое бывает очень редко. И если бы они действительно хорошо освещали деятельность какого-то соци-ального направления, я не говорю отдела, я говорю в той или иной сфере, и давали контактные телефоны в своих средствах, где могут обратиться по тем или иным вопросам люди, то это намного бы улучшило работу.

Херсонська область, органи місцевого самоврядування

2.6.3 Загрози для формування позитивної суспільної думки


Основною загрозою, що випливає із нинішньої інформаційної ситуації, респонденти називають повільний хід реформи, несприйняття її суспільством: “самая глав-ная проблема – это как раз маленький процент усыновления и маленький процент информированности, рекламы о том, что можно усиновлять”.


2.6.4 Можливості для формування позитивної суспільної думки


Більшість експертів всіх рівнів переконана, що для успішного проведення реформи ключовою є необхідність сформувати сприйняття в громадськості позитивного

образу понять, пов’язаних із реформою системи опіки – „батьки, що беруть ді-тей, – це герої … батьки потребують моральної підтримки, визнання своїх особливих заслуг з боку громадськості».

102

Для цього, вважають експерти, слід продумати низку інформаційних кампаній, які проходили б водночас на всеукраїнському рівні та в регіонах. При розробці таких кампаній, на думку респондентів, важлива, по-перше, інформативність та пози-

тивна спрямованість соціальної реклами.

Окрім того, деякі респонденти висловлюють рекомендації, аби всеукраїнська та ре-гіональні кампанії були «витримані в єдиному ключі», легко впізнавалися. Різні етапи та рекламні носії мають не повторювати інформацію, а доповнювати один одного, створювати загальну картину.

В принципе, и на государственном уровне, и на местном уровне эти процес-сы тоже начали происходить. Это должны быть соответствующие информа-ционные, медийные компании для подготовки, скажем так, изменения обще-ственного мнения. То есть это разные виды социальной рекламы, начиная от каких-то визуальных – плакаты, бигборды, всё, что угодно, – заканчивая телевидением, радио.


Також, на думку експертів, для проведення успішної інформаційної кампанії необ-хідне активне залучення регіональних ЗМІ. На переконання респондентів, саме регіональні медіа мають можливість висвітлювати місцеві особливості реформи, да-вати більш вичерпну інформацію щодо механізмів та конкретних дій, забезпечувати громадянам можливість безпосередньо звернутися до спеціалістів за місцем прожи-вання із питаннями, запитами.

2.7 Врахування реформою індивідуальних потреб дітей

Сьогодні вивчення індивідуальних потреб дитини є новою, ще непоширеною практи-кою, а її необхідність ще не усвідомлена представниками всіх груп впливу. Водночас значна частина респондентів вважає реформу системи опіки орієнтованою у першу чергу на задоволення індивідуальних потреб дітей, позбавлених батьківського піклу-вання, і саме в цьому бачить одну з головних її переваг. Від нових сімейних форм влаштування очікують більшої відповідності індивідуальним потребам кожної дитини та вирішення таким чином головних проблем виховання у державних закладах опі-ки старого зразка – типізованого підходу до виховання, браку персональної уваги до кожної дитини, відсутності навичок сімейного життя у вихованців, їхньої подальшої непристосованості до життя в соціумі. Те, як саме відбувається врахування індивіду-альних потреб дітей у ході реформування, потребує вивчення тому, що є новаторс-твом для вітчизняної системи опіки, що дотепер була спрямована насамперед на за-доволення матеріальних потреб своїх підопічних.

103


- факт початку проведення реформи, направ-леної на врахування індивідуальних потреб дітей

- забезпечення “базових потреб” дітей

- збільшення фінансування галузі опіки

- збільшення розмірів фінансової допомоги на утримання дітей

- впровадження механізму «Гроші ходять за дитиною»

Нові форми опіки краще задовольняють

потреби

- в особистій свободі

- в особистому просторі

- більш сприятливі для соціалізації дитини

- встановлення пріоритетності сімейного вла-штування дітей, відвідування дітьми із закладів опіки загальноосвітніх шкіл

- подовження терміну опіки до 23 років, якщо дитина навчається у ВНЗ

- запровадження обов’язкових тренінгів для майбутніх прийомних батьків та працівників ДБСТ

- протягом 2006 року збільшилася кількість кандидатів у батьки-вихователі та прийомні батьки

- при всиновленні дитини або прийомі до ДБСТ, прийомної сім’ї її бажання є вирішаль-ним

- недостатнє забезпечення базових пот-реб дітей, позбавлених піклування (ре-гіональні експерти, у т.ч. представники ЗО)

- підміна понять «індивідуальні потреби» та «базові потреби» дитини

- наявність попиту на прийомні сім’ї, а не на дітей – “врахування потреб батьків”

- передбачений тільки підбір дитини до потреб сім’ї, а не навпаки

- непоширеність проведення оцінки індивідуальних потреб кожної дитини, у т.ч. через брак фахівців, методичних розробок

- неврахування психологічних, ціннісних, цивілізаційних особливостей дитини при її влаштуванні

- неможливість достатньо оцінити пот-реби дітей, в яких бракує документів про їхнє минуле, про родичів

- недостатня підготовка кандидатів у прийомні батьки / батьки-вихователі, відсутність спільних тренінгів “батьки-діти”

- недостатня робота з повернення дітей до біологічних сімей

- ДБСТ не задовольняють потребу в персональній увазі через занадто велику кількість дітей


- несприятлива соціальна ситуація –велика кількість позбавлених опіки дітей і мала кіль-кість бажаючих взяти дитину на виховання

- особистий фактор – несумлінне виконання обов’язків працівниками сфери опіки (ЦС-ССДМ, НДО, прийомні батьки)

- невдала адаптація дитини в сімейній формі опіки, повернення її до закладу опіки – психо-логічна травма дитини

- невдала соціалізація дітей в загальноосвітній школі через упереджене ставлення соціуму – ризик повторення долі батьків

- вивчення індивідуальних особливостей дитини, сумісності її з майбутніми при-йомними батьками

- підбір професійних, сумлінних кадрів для роботи у сфері опіки

104

2.7.1 Сильні сторони врахування реформою індивідуальних

потреб дітей

На думку більшості експертів, ще зарано говорити про врахування індивідуальних потреб дітей на практиці – політика тільки запрограмована, хоча реформа як така

направлена на врахування індивідуальних потреб дітей. Значна частина експер-тів погоджуються у тому, що задоволення індивідуальних потреб є однією з головних цілей реформи, і бачать певний позитив вже у тому, що подібну реформу розпочато.

Конечно, под этим мы понимаем, что она должна их учитывать – прежде все-го, понимание потребностей детей. И как сильную сторону мы поддержива-ем саму идею реформирования.


Також, за оцінками респондентів, з моменту впровадження реформи значно покра-

щилося забезпечення “базових потреб” дітей, позбавлених батьківського піклу-вання (харчування, одяг, умови проживання). Із цим згодні практично всі респонден-ти. Вони вважають безумовно сприятливими для забезпечення потреб елементами реформи збільшення фінансування галузі опіки, збільшення розмірів фінансової до-помоги на утримання дітей та запровадження практики «Гроші ходять за дитиною».

…насколько, достаточно ли – это можно будет сказать, когда у нас уже будет какой-то опыт. А пока, на данный момент, вроде как учитывается. И матери-альная база нормальная – там два минимума получается. … Со спокойной совестью берешь ребенка и знаешь, что тут должно быть все нормально, ребенок обеспечен… И медицинское сопровождение, и всё – для ребенка, нужны только твои силы, воспитывай.

Херсонська область, прийомна сім’я

Експерти вважають, що нові форми опіки, передбачені реформою, ДБСТ та прийом-ні сім’ї, є більш демократичними, такими, що більшою мірою зможуть задовольнити потреби дітей в особистій свободі, особистому просторі. Крім того, ці форми на-багато сприятливіші для соціалізації дитини, для вироблення у неї навичок життя в суспільстві та попередження формування характерного для вихованців інтернатів «споживацького» світогляду – «они посредством даже просто нахождения в семье лучше узнают то, что знает обычный ребенок».

Конечно, все-таки нахождение ребенка в приемной семье – это уже факт де-мократизации того непосредственного окружения, в котором он находится… Могут быть недостатки, но все равно это лучше, чем авторитарная, жесткая система интернатов… они легче адаптируются, легче понимают то, что тре-буется от любого члена общества… А мы даже не отдаем себе отчет, насколь-ко измененное сознание часто бывает у выпускников интернатов, они же не знают, что такое газ, как им пользоваться, как поставить чайник, как сделать чай и т.д. Потому что они живут на всем готовом в течении многих лет.


Респонденти також віддають належне встановленню пріоритетності сімейного

влаштування дітей, врахування реформою їхніх родинних зв’язків та регіональної приналежності. Відвідування дітьми із закладів опіки загальноосвітніх шкіл, передбачене реформою, також розцінюється більшістю респондентів (за винятком, здебільшого, працівників інтернатних закладів) як важливий аспект успішної соціалі-зації дітей.

105

Сейчас реорганизовывается детский дом «Теремок»… Уже в этом году пер-вый класс остался при детском доме и ходит в 55-ю школу города Херсона. Детки в первый класс идут, очень рады, очень довольны.


Кілька респондентів згадали в якості сприятливого для задоволення індивідуальних потреб дитини фактора подовження терміну опіки до 23 років, якщо дитина нав-чається у вищому навчальному закладі.

Фактором, сприятливим для забезпечення індивідуальних потреб дитини у нових формах опіки, стало також запровадження обов’язкових тренінгів для майбутніх

прийомних батьків та працівників ДБСТ. За оцінками співробітників ЦСССДМ, а також прийомних батьків та батьків-вихователів, дані курси надають необхідний міні-мум специфічних знань про потреби і особливості дітей, позбавлених опіки.

…батьків навчають перебуванню дитини в сім’ї: з якими проблемами сти-кається дитина, з якими труднощами будуть стикатись батьки і їхні оточуючі; як розвивається дитина, на що треба звернути увагу, щоб батьки вже, беручи дитину, мали уявлення,.. що вони вже беруть певну особистість, де є якісь певні мінуси, є якісь певні плюси цієї особистості, але мінусів більше, тому що ця дитина перебуває бездоглядною, і, можливо, вона пережила більше негативних моментів.


Р1. Очень правильно, хорошо организованы. Минимум, который должны по-лучить приемные родители…

Р2. Очень большая, нужная вещь.


У Хмельницькому один з респондентів розповів про практику проведення спеціаль-ної роботи з працівниками інтернатів, метою якої є «показати психологічно-педаго-гічне начиння цих дітей», оскільки «вчитель-предметник приходить в інтернат, і він не переймається тими проблемами».

Окрім того, працівники соціальних служб відзначають, що за останній рік значно збільшилася кількість кандидатів у батьки-вихователі та прийомні батьки. Ок-ремі респонденти навіть свідчать, що вже є достатньо охочих взяти дітей для того, щоб більш індивідуально підбирати прийомних батьків і дітей.

Якщо раніше ми збирали с миру по нитці цих людей, щоб провести навчання, щоб влаштувати дітей, то зараз вже можна проводити професійний відбір, дивитися, куди краще розмістити дитину. І на навчання можна запросити не всіх, а тих, хто дійсно може надати дитині притулок.

Хмельницька область, державна соцслужба

Також більшість експертів відзначають, що при всиновленні дитини, або прийомі її до ДБСТ, або прийомної сім’ї її бажання є вирішальним, що є необхідною, хоча й недостатньою умовою забезпечення її індивідуальних потреб: «Единственное, что у нас с согласия ребенка берут его под опеку или усыновляют. Это самое главное». (Донецк, Татьяна Павловна, зам. директора 1 сиротского интерната).

106

2.7.2 Слабкі сторони врахування реформою індивідуальних


Водночас, не всі експерти вважають рівень забезпечення індивідуальних потреб ді-тей достатнім. З цього приводу думки експертів розділилися у залежності від

підходу до розуміння обсягу цих потреб. Так, на думку певної частини респонден-тів різних типів (співробітники ЦСССДМ, закладів опіки, системи освіти, кандидати у прийомні батьки, батьки-вихователі ДБСТ), реформа значною мірою враховує ін-дивідуальні потреби дітей. На підтвердження цього респонденти згадують позитивні зрушення у цій сфері, перераховані вище.

Інша, достатньо значна, частина експертів налаштована значно критичніше. Вони віддають належне покращенню побутових умов утримання дітей, позбавлених бать-ківської опіки («сейчас нет некормленых голодных детей, которым, как это было еще 5 лет назад, негде голову притулить»), водночас переконані, що наразі говорити про врахування індивідуальних потреб дітей ще дуже рано. Утім, забезпечення базових

потреб дітей (охорона здоров’я, забезпечення модним одягом) також оцінюється деякими респондентами як не цілком достатнє.

Я не представляю себе ребенка, который в службе, оформляющей опеку, го-ворит, что я хочу то и это, хочу красненькие ботиночки, или там, «я хочу жить не с мамой, а с бабушкой».


Я думаю, що дуже мало враховуються ці індивідуальні потреби. Дуже мало. Взяти, наприклад, здоров’я дітей – мені здається, що мало.


Окрім того, за свідченнями експертів, орієнтація на задоволення тільки базових ма-теріальних потреб дитини, підміна понять «індивідуальні потреби» та «базові

потреби» дитини і досі залишається актуальною. І, на їхню думку, ця підміна понять несе у собі серйозну загрозу: без адекватного визначення кола потреб дітей не мож-на виробити ефективних механізмів як роботи з ними, так і впровадження реформи взагалі.

У нас как. Самая первая задача – это забрать ребенка с улицы и определить. Вот мы его отдали, он в тепле, ну и слава богу. А хорошо ли ему там, плохо ему там, это начинаем уже потом разбираться и выяснять. И сразу же начи-нают обвинять кто? Не кому отдали, например, родители или приемным, а сразу та система, которая отвечает. Плохо с ребенком работаете. А почему мы плохо работаем? У ребенка другие потребности, у него другие взгляды. У нас на первом месте стоит, что ты одет, обут и все.


…про повноцінній розвиток особистостей ми взагалі мовчимо. В нас насам-перед стоять задачі, що фізичні потреби не повинні не задовольнятися, але ми не повинні забувати про те, що ми повинні сформувати особистість, а не просто якогось споживача, який повинен поїсти, поспати, можливо, ще вив-чити табличку множення.


Загалом, експерти визначають достатньо широке коло проблем, пов’язаних із задо-воленням індивідуальних потреб дітей, які можна розділити на дві групи: це «практич-

107

ні» проблеми втілення елементів реформи, спрямованих на задоволення цих потреб, та «методичні» проблеми визначення індивідуальних потреб дітей та вироблення від-повідних механізмів їх задоволення.

Головним «слабким місцем» у практичному забезпеченні індивідуальних потреб ди-тини, яке виділяють експерти регіонального рівня всіх типів, на сьогодні залишається той факт, що кількість дітей, яким необхідне сімейне піклування, набагато перевищує кількість сімей, які бажають (і які готові!) взяти дитину на виховання. У зв’язку з цим при влаштуванні дітей до нових форм опіки мова іде насамперед про врахування

“потреб батьків”, оскільки сьогодні існує попит саме на сім’ї, готові взяти дитину на виховання, а не на дітей.

Якщо говорити про прийомні сім’ї і ДБСТ, взагалі ніякого врахування індиві-дуальних потреб дітей не йде. Іде врахування потреб батьків. Яку дитину вони хочуть, якого віку, якої статі, з біленькими, чорненькими очима і так далі. Пот-реби дитини на сьогоднішній день взагалі не враховуються.


Таким чином, незважаючи на те, що формально прийомні батьки та батьки-вихова-телі виконують замовлення держави опікувати дітей за плату, фактично на сьогодні передбачений тільки підбір дитини до потреб сім’ї, а не навпаки.

На сегодня мы подбирали ребенка ко всему: меню, одежда, столы, стулья, а не наоборот, и к семье в том числе (вкусам родителей: девочку с голубыми глазами). Не учитывалась индивидуальность ребенка: привычки, наклоннос-ти, вкусы, засыпает только под сказку, или чистит зубы Поморином, гуляет на улице за ручку или просто сам по себе. Как было все как по команде, так и осталось.


На переконання експертів, проблему недостатнього врахування індивідуальних пот-реб дитини не буде подолано, доки не зміниться ця несприятлива соціальна ситуація. Проте вони вважають, що навіть теоретично сьогодні наявна саме система підбору дітей, а не батьків, що виключає можливість задоволення індивідуальних потреб ди-тини при її влаштуванні під будь-яку форму опіки.

Найпершою ж передумовою належного задоволення індивідуальних потреб дитини, на думку багатьох респондентів, у першу чергу психологів та соціальних працівників, є проведення адекватної оцінки індивідуальних потреб дитини. На сьогоднішній день подібна практика не є достатньо поширеною і її застосовують переважно НДО.

…должны составляться индивидуальные карты потребностей детей. В уч-реждении, где находится ребенок. Так должно быть. И диагностика должна быть, и психолог должен поработать в этом плане, и так далее. А как на са-мом деле оно сейчас…


У першу чергу, це пов’язано з серйозним браком кваліфікованих кадрів на міс-

цях – психологів та соціальних педагогів, які б «чітко діагностували потреби конк-ретних дітей і добрали методики реабілітації і соціальної реабілітації у тому числі, відповідно, адекватно саме їхніх проблем». Оскільки практично кожна дитина, поз-бавлена батьківського піклування, має свій специфічний набір проблем, подібна діагностика є необхідною для визначення того, який тип влаштування і яка саме сім’я

108

більше підходить тій чи іншій дитині: «є ж занедбаність, відставання в розвитку; якою мірою ця затримка, в якій сфері потрібно надолужити, – все це має робитися за ін-дивідуальною діагностичною карткою цієї конкретної дитини, і складати все ж таки програми реабілітації».

…в нас немає оцінки потреб дитини, яка їй форма краще. У нас фактично до цього часу збережено, що сім’я вибирає дитину, а не для дитини шукають сім’ю… Це жахливо. Насправді, треба так, щоб соціальний працівник дізна-вався про проблему дитини, визначав, що дитині треба інше місце прожи-вання, зв’язувався з прийомною сім’єю і казав: “Візьміть цю дитину до себе». Сім’я має бути готова прийняти її в родину за вказівкою соціального праців-ника.


Я мала кілька таких фактів спілкування з дітьми, спілкування умовного – вони перестали говорити. От вони були свідками того, як батько вбив матір. Вони з тих пір просто не говорять. Хто з ними таку роботу провів, щоб повернути дар мовлення, який в них був, вони ж вміли говорити, це ж не німі діти, це психо-логічна проблема, але ж є і багато інших. Є токсикомани. Знову ж таки, є ма-лолітні повії, і там дуже багато проблем. І тут треба індивідуально … Знаю, що на сьогодні є хороший соціальний проект… Це не держава, це знову ж таки громадські організації об'єднали фахівців, медиків, психологів, психіатрів, педагогів, соціальних педагогів і пішли у такі заклади, і роблять комплексну, діагностику. Це те, що потрібно. Держава відстає в цьому, на жаль.


Подібна діагностика дитини та її родичів необхідна і для успішної реінтеграції дітей у біологічні сім’ї, що на даний момент також є проблемним моментом у зв’язку з бра-ком фахівців (“тільки окремі спеціалісти знають, як правильно провести оцінку тієї сім’ї, чи готова вона дитину вернути») та непоширеністю такої процедури.

Ми сьогодні зіштовхнулися з тим, що в нас не відбувається такий важливий момент, як оцінка потреб цієї дитини, дитини – вихованця інтернатного за-кладу, дитини – в прийомній сім’ї… От ми говоримо реформування, напри-клад чи реінтеграція, повернення дитини в інтернат, з інтернату додому, але знову ж таки, тільки окремі спеціалісти знають, як правильно провести оцінку тієї сім’ї, чи готова вона дитину вернути. В цьому є індивідуальний підхід, спо-чатку ми вивчили людину, вивчили дитину там, сім’ю.


Як зазначили ще кілька респондентів, при влаштуванні дітей до прийомних сімей та ДБСТ дуже важливо враховувати індивідуальну сумісність потенційних прийомних батьків та дітей (у тому числі маленьких дітей від трьох років), включаючи їхні психо-

логічні, ціннісні особливості, цивілізаційні навички. Як свідчать експерти, дитині з сільської місцевості не вистачатиме простору та вибору занять у місті, в квартирі. Натомість, дитина із поведінковими стандартами міського жителя відчуватиме дис-комфорт від сільських побутових умов. Через недостатній рівень скоординованості служб, що готують дітей, і що готують майбутніх прийомних батьків, та відсутність спільних підготовчих програм, подібний дисонанс несе у собі ще одну загрозу для успішної інтеграції членів майбутньої прийомної родини або ДБСТ.

109

Ребёнок, который до трёх лет, особенно который пришёл из семьи и у него заложено на подсознательном уровне поведенческие стандарты городского жителя – мы с таким сталкивались – он не сможет нормально воспитываться в сельской семье, и наоборот. У нас бывали дети, которым просто сложно жить в городе,.. – это же всё всё равно всплывает. Этот ребёнок начинает совершать действия, которые асоциальные как бы – почему? То есть причи-на вот там, то есть не та семья, не то место для ребёнка, где ему комфортно и нормально жить. Все нужно очень чётко учитывать при создании семьи, мы создаём искусственно семью. Мы не можем создавать искусственно диссо-нанс между родителями и детьми, а так как одна служба готовит родителей, другая подбирает детей, то диссонансы могут происходить.


Кілька респондентів (здебільшого у Київській та Хмельницькій областях) сприйма-ють як імовірну загрозу для задоволення індивідуальних потреб дитини релігійність

більшості прийомних сімей. На думку експертів, правила та обмеження, що існують в таких сім’ях, не завжди сумісні зі звичками і цінностями більш дорослих дітей, залу-чення ж до них маленьких дітей, які «еще не понимают», є порушенням їхніх прав.

…вот разговаривала с мальчиком, его одно интересует, а его в другое русло направляют. А вот религиозные, которые – у нас так положено. Сегодня мы поем, завтра мы поем. Он понимает, что ему деться некуда, он на улице, и он мирится с этим, а он не хочет петь, он хочет быть музыкантом, он хочет куда-то там, совсем о другом мечтает, а его не понимают, потому что там так положено, у них устав в семье, и ребенка никто не спрашивает, что он хочет. Ты должен жить как мы, ему говорят. А это неправильно.


За словами респондентів, проблемам оцінки індивідуальних потреб дитини починає приділятися увага, але поки що про це «тільки говориться, починає говоритися, зно-ву ж таки, на рівні громадських організацій» (Київська область, НДО). Хоча окремі співробітники інтернатів, перераховуючи переваги своєї форми опіки, згадують про наявність кваліфікованих психологів у закладах опіки, проте і самі вони відзначають, що кількість такого персоналу недостатня для індивідуальної роботи з кожною дити-ною. На даний момент, як правило, психолог в інтернаті або дитячому будинку пра-цює з дитиною «за вимогою» – у разі виникнення явних порушень або конфліктів.

До того ж, окремі респонденти (працівники органів опіки та піклування) нарікають на загальну проблему браку методичних розробок з питань виховання дітей, що

перебували у державних закладах опіки: «треба виховувати їх в тому плані, щоб вони не повторювали долі своїх батьків, а… психологічного обґрунтування немає».

…я вважаю, що в нас взагалі психологічні проблеми дітей у державних за-кладах не досліджуються! … У нас є про проблеми дітей, постраждалих від насильства, від сексуальних домагань – а от саме перебуваючих деякий час у державному закладі – я ніколи такого не бачила.


З іншого боку, респонденти вважають актуальною проблемою, що перешкоджає за-доволенню потреб дитини у прийомній сім’ї або ДБСТ, недостатню підготовку кан-

дидатів у прийомні батьки та у батьки-вихователі. Цю проблему відзначають і співробітники державних служб, і самі працівники ЦСССДМ, що проводять навчання.

110

Окрім того, у Хмельницькій області респонденти розповіли, що тренінги для потен-ційних прийомних батьків проводяться тільки громадською організацією ХДФ (Хрис-тиянський Дитячий Фонд) – у місцевих ЦСССДМ немає для цього ні кадрів, ні фінан-сових можливостей.

До того ж, на думку експертів, офіційно передбачений обсяг підготовчої програ-

ми є недостатнім для якісної підготовки прийомних батьків та батьків-вихователів. Підготовка до створення прийомної сім’ї або ДБСТ має бути не тільки інформацій-ною, майбутні прийомні батьки та батьки-вихователі потребують значно більше часу для вироблення механізмів взаємодії з дітьми на основі отриманої інформації, для досягнення психологічної готовності до виховання цих дітей.

Человеку нужно давать время не только для принятия новой информации, но еще и пропустить ее через себя, выработать новые механизмы взаимодейс-твия в данном случае в воспитании детей – отношение к детям, формиро-вание диалога с детьми, формирование авторитетного отношения к роди-телям. То есть, большой аспект вещей, в которых происходит изменение в сознании уже взрослых людей, воспитавших своих детей.


Ще однією перешкодою до належного врахування індивідуальних потреб дітей є те, що «наші тренінги не поставлені на підготовку “батьки-діти”, у нас готують тільки батьків». При цьому, на думку експертів, дитина, що перебувала у закладі опіки, пот-ребує цього не менш, ніж майбутня прийомна сім’я, оскільки в неї відсутні механізми сприйняття цієї сімейної форми. Окремі респонденти з цього приводу висловлюють також побажання до проведення сумісної попередньої підготовки батьків і дітей.

Як зазначають окремі респонденти – працівники соціальних служб та закладів опіки, те, що в багатьох дітей бракує документів про їхнє минуле, про родичів, також є слабкою стороною для визначення та забезпечення індивідуальних потреб кожної дитини.

Окрім того, респонденти різних типів, зокрема співробітники служб опіки і піклування та прийомні батьки, відзначають у якості слабкої сторони занадто складну і довгу

процедуру збору документів дитини, без чого її неможливо забрати в сім’ю. У той самий час вони вважають дуже важливим якомога скоротити перебування дитини у державному закладі опіки, і, бажано, взагалі не допустити її потрапляння туди, якщо є можливість одразу знайти їй нову сім’ю – «это влияет, и потом, когда забираешь его с интерната в семью, очень длительный процесс».

…есть определенный закон, есть сроки, по которым ты определяешь, что че-ловек пропал без вести, и ты можешь подать справку эту, что человек в ро-зыске… Этот процесс очень длительный – год и так далее. Ребенок, получа-ется, находится на стадии до приема в интернат, дом ребенка и так далее… А в интернате многие дети ломаются психологически – там другое влияние, климат, там другие отношения между ними, совсем уличные…


Декілька респондентів зазначили, що ДБСТ як форма влаштування не можуть пов-

ною мірою задовольнити індивідуальні потреби дитини, насамперед, у персо-нальній увазі (хоча і суто побутові також) через занадто велику кількість дітей на ви-хованні в однієї подружньої пари.

111

Еще существует закон Вебера 7 плюс минус 2. Объем памяти, т.е. от 5 еди-ниц до 9. Больше нельзя. Четко отработан принцип, что мы хорошо знаем тех людей, которые вписываются в объем нашей памяти. А остальных мы знаем все более и более фрагментарно. Поэтому здесь уже автоматически, если мы создаем семью из 11 детей, то 2 ребенка будут находиться где-то на пе-риферии и они будут уже попадать в число тех, которые отвергаются, даже просто потому, что родители приемные, при всем хорошем отношении, они просто не могут их запомнить всех.


Окремі респонденти вважають слабкою стороною у нинішній ситуації і недостатню роботу з повернення дитини до її біологічної сім’ї.

У нас реформа звелася до того, що дітей будуть виховувати чужі люди, а не родичі. Що нам ставлять до наших недоліків, що наші діти не мають можли-вості спілкуватися з своїми рідними бабусями, дідусями, з усіма. А що зро-били в реформі знову. Знову їх забрали і тільки розмістили не в інтернат, а зовсім чужим людям і сказали – це зараз твоя сім’я. Реформа? – якось на од-ній нозі.


Окрім того, слабкою стороною забезпечення індивідуальних потреб окремі респон-денти назвали недостатню поширеність і пілотний характер відповідних проектів, в результаті чого на сьогоднішній день ними ще не охоплена достатня кількість дітей.

2.7.3 Загрози недостатнього врахування реформою

індивідуальних потреб дітей

Найсерйознішою загрозою, яку містить у собі брак професійної оцінки потреб дитини та підготовки дітей та потенційних прийомних батьків і батьків-вихователів, експерти бачать невдалу адаптацію дитини у прийомній сім’ї або ДБСТ, і, як наслідок, повер-

нення її до закладу опіки. На переконання респондентів, це може стати причиною тяжкої психологічної травми для дитини, закріплення у неї негативного досвіду життя у сім’ї і, як наслідок, повторення нею долі її асоціальних батьків.

…все дети вначале стараются попасть в семью, а проблемы будут начинать-ся уже потом, когда ребенок поймет, куда он попал, он начнет себя как-то ставить в этом новом обществе, и здесь могут, конечно, возникать те про-блемы, к которым не готовы родители, просто не ожидая этих проблем.


Визнаючи необхідність певних норм та механізмів, які б забезпечували задоволення індивідуальних потреб дитини, експерти виділяють загрозу зайвої «типізації», підміни індивідуальної роботи з дітьми та сім’ями “методичними вказівками”.

Виховання – ось це індивідуальні потреби дитини, щоб її виховувала сім’я. Якщо робити стандарт, то це шлях до диктатури, до соціалізму, комунізму. Цього не може бути. Я навіть не хочу на цю тему розмовляти.


Також достатня кількість респондентів виділяє загрозу, пов’язану з адаптацією дітей

із закладів опіки до загальноосвітніх навчальних закладів. Психологічні травми, завдані дитині упередженим ставленням оточуючих або складнощам з оволодінням

112

загальною шкільною програмою, можуть спричинити те, що дитина не матиме моти-вації навчатися та соціалізуватися, «обізлиться та повторить долю батьків».

Водночас, працівники інтернатів значно вище оцінюють рівень цієї загрози, ніж інші групи експертів. Батьки-вихователі ДБСТ, працівники соціальних служб та громадсь-ких організацій, як правило, висловлюють думку, що ця, безперечно, серйозна про-блема є подоланною, якщо дійсно застосовувати індивідуальний підхід до кожної ди-тини. Тому, на їхню думку, стратегія переорієнтації дітей, позбавлених батьківського піклування, на навчання у загальноосвітніх закладах принесе позитивні наслідки для успішної соціалізації таких дітей та отримання ними гідної освіти.

Окремі респонденти (ЦСССДМ, НДО, прийомні батьки) виділяють також загрозу у суперечності індивідуальних потреб дитини та особистих інтересів працівників інтер-натів – так званого «людського фактору», результатом чого може бути несумлінне виконання обов’язків щодо дітей.

Загалом, на думку більшості експертів, найголовнішим несприятливим для задово-лення індивідуальних потреб дитини фактором сьогодні є несприятлива соціальна

ситуація в Україні. Високий рівень відмов від дітей, низький рівень доходів населен-ня, незначна порівняно з кількістю сиріт та соціальних сиріт кількість родин, бажаю-чих взяти дітей під ту чи іншу сімейну форму опіки – ці обставини поки що роблять сімейне влаштування всіх позбавлених опіки дітей із максимальним задоволенням їхніх індивідуальних потреб технічно неможливим.

2.7.4 Можливості для врахування реформою індивідуальних


Можливістю для подолання проблем, пов’язаних з урахуванням індивідуальних пот-реб дітей та із взаємною адаптацією дітей та їхніх прийомних батьків і батьків-вихо-вателів, на думку більшості експертів, є налагодження механізму проведення попе-

редньої роботи з дітьми та їх майбутніми вихователями у достатньому обсязі.

Також було неодноразово наголошено на необхідності більш ретельного вивчення

індивідуальних особливостей дитини, сумісності її з майбутніми прийомними батьками та підбору професійних, сумлінних кадрів для роботи в сфері опіки.

… изучение на научном уровне – не просто посмотреть, хороший мальчик или плохой – изучение индивидуальных особенностей ребенка, состояния его здоровья, и, конечно же, бытовых условий, в которые ребенок попадет под попечительство, и моральных качеств людей, которые принимают или работают с этим ребенком. Это я необязательно говорю сейчас о семье – если ребенок попадет в интернат, в котором работают люди непрофессио-нальные или просто равнодушные – бывает и такое, то моральные качества людей, которые работают с этими детьми, должны быть изучены, и должны работать компетентные, профессиональные.


Слід також зазначити, що деякі з проблем (зокрема, непоширеність практики оцінки індивідуальних потреб кожної дитини) респонденти схильні оцінювати як тимчасові, пов’язані з початковим етапом впровадження удосконалень у систему опіки. На дум-ку окремих респондентів, з часом відповідний досвід для їх вирішення як на законо-давчому, так і на практичному рівні буде напрацьовано.

113

2.8 Точка зору дітей на рівень врахування реформою

їхніх індивідуальних потреб

2.8.1 Сильні сторони врахування реформою індивідуальних


Варто зазначити, що в ході дискусії діти були більш схильні обговорювати більш про-сті та набагато менш болісні психологічно матеріальні потреби.

Згідно з міркуваннями самих дітей, висловленими у ході фокус-групових дискусій, вони очікують, що в результаті реформи їхні індивідуальні потреби, у тому числі і

матеріальні, можуть бути задоволені більшою мірою.

На даний момент діти відчувають певне обмеження своїх матеріальних потреб, особ-ливо таких, що пов’язані з індивідуальною власністю, з відмінністю від інших дітей: предметів одягу, іграшок. З сімейними формами влаштування вони пов’язують певні надії у задоволенні і цих потреб.

Під час фокус-групових дискусій звучать міркування, що нові форми опіки, можливо, краще забезпечуватимуть їхню потребу у власному просторі – «у кожної, може ста-ти, дитини окрема кімната». Дітям, як правило, подобається перспектива ходити до школи, займатися на дозвіллі тим, що цікавить, отримати більший ступінь особис-

тої свободи, можливість побути на самоті.

Також діти висловлюють думки, що нові форми влаштування краще забезпечать їхню потребу в якісній освіті. Від сімейних форм влаштування вони очікують, що батьки будуть за ними «наглядати», і вони зможуть краще вчитися, а потім піти до інституту.

Вони (прийомні батьки) їх забезпечать, вони вивчаться, підуть в якийсь інс-титут, може, навіть, закінчать із золотою медаллю. В інтернаті діти в нас на одному і тому рівні всі стоять, дивляться один на одного і не можуть вчитися краще за іншого... А те, що, якщо в прийомній сім’ї, наприклад, будуть батьки за нами наглядати, ми тоді зможемо краще вчитися.

Київська область, дівчата

Щодо пріоритетності влаштування у «своєму» регіоні, значна частина дітей під час дискусій висловлює бажання жити ближче до своїх знайомих, родичів. Проте по-ширеною є і протилежна позиція – це діти, які не бажають бачити своїх асоціальних родичів та опинитися знову у зоні їхнього впливу.

2.8.2 Слабкі сторони врахування реформою індивідуальних


Найбільш часто згадуваними пересторогами, пов’язаними із новими формами вла-штування, є наступні.

Незважаючи на певні переваги (власний простір, більша свобода), значна части-на вихованців інтернатів побоюється, що у ДБСТ і, особливо, у прийомній сім’ї їм не вистачатиме кола спілкування, оскільки там житиме набагато менше дітей. У зв’язку з цим деякі діти висловлюють побажання жити краще в дитячому будинку на 50 чоловік, або більше ніж на 50 чоловік, тому що це означає – “більше друзів”, інакше їм буде “нудно, не цікаво”.

114

Деякі діти зазначають, що ті, у кого є справжні батьки, можуть не погодитися жити з

чужими людьми. Це стосується насамперед дітей старшого віку.

Меня мать родила, и какая бы она не была, все равно это моя мать.

Донецька область, дівчата

В деяких групах діти відзначали можливі проблеми, пов’язані з відвідуванням за-гальноосвітньої школи. Найбільшою загрозою вони вважають упереджене став-

лення з боку педагогів та однокласників та очевидну майнову нерівність із «до-

машніми» дітьми. Також згадують необхідність адаптації до нового колективу, де доведеться наново доводити, що ти чогось вартий, у той час як «здесь я звезда», Херсонська область, хлопці.

2.8.3 Загрози недостатнього врахування реформою

індивідуальних потреб дітей

Вихованці інтернатів тяжко сприймають перспективу стигматизації у шкільному ко-лективі, вважають цю перешкоду достатньою, аби взагалі відмовитися від відвідуван-ня загальноосвітньої школи на користь інтернатської, де «все мы равны». Водночас, слід зазначити, що особливістю фокус-групової дискусії, більшість учасників якої від-кидала можливість ходити до загальноосвітньої школи через напевну стигматизацію як «інтернатських», є достатньо активна участь у ній присутніх вихователів, які весь час «підказували» дітям вірні варіанти відповідей.

Проте учасники всіх фокус-груп погоджуються, що для молодших дітей навчання у загальноосвітній школі було б найкращим варіантом.

2.8.4 Можливості для врахування реформою індивідуальних


Загалом, діти у різних групах наголошують на тому, що для більшості дітей, у першу чергу маленьких дітей та дітей молодшого шкільного віку, сімейні форми влаштуван-ня будуть кращими.

Щодо себе, респонденти старшого шкільного віку часто говорять про те, що для них такі форми навряд чи підійдуть. Зокрема, хлопці старшого віку, що мешкають у при-тулку, заявляють, що тікатимуть з прийомної родини, імовірно, попередньо пограбу-вавши її. Проте практично всі респонденти наголошують, що для дітей молодшого віку життя в родинних формах влаштування є оптимальним варіантом.

Окрім того, принциповим моментом для всіх дітей є врахування їхньої думки і на-

лагодження особистого контакту з прийомними батьками. Тобто, якщо вони “спо-добаються одне одному”, навіть респонденти, схильні до втеч і бродяжництва, хотіли б жити в прийомній сім’ї.

2.9 Залученість дітей до діалогу при формуванні політики опіки

Оскільки діти, що перебувають у системі опіки, є найголовнішою зацікавленою сто-роною у процесі реформування галузі, важливим видається оцінити рівень їхньої за-лученості до діалогу при формуванні державної політики опіки. Разом із тим, у ході дослідження з’ясувалося, що сьогодні подібний діалог не тільки фактично відсутній, а і, на думку достатньої кількості експертів, непотрібний. Водночас, експерти, що мали досвід діалогу з дітьми стосовно тих чи інших питань, вважають практику участі дітей

115

у вирішенні питань, пов’язаних з реформуванням, перспективною і важливою для ус-пішності проведення реформи.


- діти отримують інформацію про реформу в достатньому обсязі (пра-цівники закладів опіки)

Існування не пов’язаних з рефор-

мою практик участі дітей в прий-

нятті рішень

- думка дитини є вирішальною при усиновленні

- існування органів самоврядування у закладах опіки

- залученість дітей до діалогу відсутня і не передбаче-на реформою (при цьому багато експертів не вважа-ють це проблемою)

- діти в інтернатних закладах часто знаходяться в си-туації «інформаційного голоду» щодо реформаційних процесів (експерти різних груп, крім працівників за-кладів опіки)


- неготовність дітей, позбавлених опіки, до прийняття рішень

- внаслідок такої неготовності участь дітей у діалозі може бути не більше ніж формальною

- проведення роз’яснювальної роботи з дітьми з пи-тань реформування

- запровадження практики залучення дітей до при-йняття рішень, підвищення рівня самоврядування у закладах опіки

- проведення масштабних анкетувань, круглих столів з питань реформування за участі дітей

- залучення до підготовки обговорень, опитувальників кваліфікованих працівників

- зміна суспільної думки щодо важливості думки дити-ни при прийнятті рішень

Загальна оцінка експертами рівня залученості дітей до діалогу в процесі прийняття рішень у сфері реформування системи опіки є невисокою. Значна кількість експер-тів зазначає при цьому, що для сучасного українського суспільства взагалі нехарак-терно прислухатися до думки дитини з будь-якого приводу.

Я думаю, что не особо у нас этим занимаются, прислушиваются к мнению детей, а кто их будет спрашивать?

Донецька область, ДБСТ, НДО

При цьому частина респондентів (деякі педагоги, психологи у закладах опіки, при-йомні батьки) вважають нормальною ситуацією те, що думка дітей не враховується. На їхню думку, “дети от взрослого отличаются безответственностью”, вони нездатні прогнозувати.

Это нормальная ситуация, это не плохая оценка, это просто факт. Дети не в состоянии прогнозировать, что будет дальше.


116

Дело в том, что жалоб у детей нет. Нет смысла интересоваться, если им здесь нравится. Не нравится, может быть только тем, кому не дают нюхать клей, курить и так далее…


2.9.1 Сильні сторони залученості дітей до формування політики

опіки

Найбільш високо оцінюють рівень залученості дітей до реформи працівники закладів опіки. Насамперед вони згадують при цьому поінформованість дітей про те, що в Україні відбувається реформування системи опіки. Персонал інтернатів свідчить, що дітям інформація щодо реформування оперативно надається: діти обізнані із проце-сами, що відбуваються в системі опіки, обговорюють ці проблеми з вихователями та між собою.

Також експерти, переважно з числа персоналу закладів опіки та управлінь освіти, згадують низку позитивних практик участі дітей у прийнятті рішень, що відносяться до “старої” системи опіки, і не пов’язані прямо із реформою.

По-перше, у якості позитивного моменту згадують про те, що думка дитини є ви-

рішальною під час прийняття найбільш серйозних рішень щодо її подальшої долі. Згода дитини необхідна при усиновленні, при встановленні опіки та піклування. Дум-ку дітей також заслуховують при розгляді справ в суді про позбавлення батьківських прав. З іншого боку, значна частина експертів оцінює процедуру отримання подібної згоди як “надзвичайно формалізовану”.

У нас всегда спрашивают мнение детей. Они официально письмо пишут. То есть, я думаю всегда, а как же. Я просто не сталкивалась, когда бы не спра-шивали детей. Я знаю, что это естественно.


Когда в судах рассматривается дело о лишении родительских прав, там действительно дети высказывают свою точку зрения: «мама так вот, а папа так вот…». Мнение ребенка даже в суде учитывается.


Очень формализованная процедура, когда ребенка старше 10 лет берут под опеку – спрашивают его согласия.


Окрім того, окремі респонденти з числа персоналу закладів опіки та управлінь науки та освіти відзначають той позитивний факт, що діти в інтернатах мають змогу висло-вити свою думку через органи самоврядування в закладах опіки:

“когда дети принимают участие в этом непосредственно… если идет инфор-мация и инициатива от самих детей, это всегда воспринимается сверстни-ками проще, и более открыты дети друг другу, чем если им что-то говорят взрослые».


Я оцениваю всегда это положительно, потому что мы, взрослые, уже зацик-ленные, немножко запаренные, немножко заработавшиеся, немножко ста-рые, а мнение детей всегда интересно, и с этим мнением нужно считаться,

117

его нельзя отбрасывать. Я считаю, что у детей есть чему поучиться и на-учиться.

Донецька область, структури МОН

2.9.2 Слабкі сторони залученості дітей до формування політики

опіки

У той час як персонал інтернатів переважно вважає дітей достатньо обізнаними з процесом реформи, респонденти інших типів відзначають, що сьогодні діти в інтер-натних закладах часто знаходяться в ситуації «інформаційного голоду».

Щодо залученості дітей до діалогу з питань формування політики реформи, майже всі респонденти вважають, що така залученість відсутня і реформою не перед-

бачена. Деякі респонденти пояснюють таку ситуацію з браком кадрів, у тому числі персоналу у закладах опіки.

По-моему, никак не привлекают. Все решается без их ведома, их никто не спрашивает. … все как-то обезличено, абстрактно, а как может быть по-дру-гому, если на такое количество детей в том же детском учреждении прихо-дится такое ничтожно маленькое число персонала?


Я считаю, что у детей никто об этом не спрашивает. Конечно, у них есть идеи. Как сделать, чтобы их слушали? Я считаю, что наши чиновники с пониманием к этому не отнесутся.

Луганська область, заклад опіки

Респонденти відзначають загальний низький рівень діалогу із зацікавленими сторо-нами нижчих рівнів (виконавців “на місцях”), самі ж діти із цього процесу практично виключені.

Их никто не спрашивает, они вообще никто. Даже директоров интернатов не привлекают к диалогу. А вы говорите детей спрашивать. Уже как-то собира-ла Людмила Николаевна Кучма круглый стол при национальном фонде. И все дети с элитных школ.


Як свідчать експерти, діти часто не можуть по-справжньому впливати на свою долю. За словами окремих респондентів (психолог, Київ), якщо думка дітей ще враховуєть-ся при переході з інтернату у сім’ю, то при переведенні з одного інтернату в інший або при переведенні із сім’ї в інтернат все вирішується без участі дитини.

…дітей не питають коли переводять, з одного інтернату в інший, дітей прак-тично не питають, коли їх забирають з сімей в інтернати, ви ж це знаєте. А за міжнародним законодавством, за нашими законами про захист дитинства, все має бути в інтересах дитини, тобто думку її треба враховувати. Інша спра-ва, що є діти, по них, як то кажуть, видно, вони адекватні, чи неадекватні.


Крім того, через вік не всі діти можуть бути залучені до діалогу.

Вот скажите, мы можем привлечь 3-летнего ребенка к диалогу? Конечно, не можем. Это более старших детей можно. Это в системе образования нужно

118

спрашивать. У нас маленькие детки, они еще ничего не понимают. Им хоро-шо в семье. Но 3-летний ребенок не может сказать, – мне лучше там, или мне лучше здесь. Он этого еще не понимает.


Значним недоліком теперішнього становища із вивченням думки дитини експерти вважають неготовність дітей, позбавлених опіки, до прийняття рішень. Через це навіть у випадках, коли думки дитини питають, це носить формальний характер.

Я думаю, что на сегодняшний момент дети еще не готовы. А сам ребенок просто к этому не готов. Его на сегодняшний день только спрашивают о том, что ты хочешь быть в семье под опекой, усыновителями или ты пойдешь в детское учреждение? Пока только так спрашивается его мнение.


2.9.3 Загрози недостатньої залученості дітей до формування

політики опіки

Різні експерти по-різному оцінюють рівень загрози у нинішньому стані справ із залу-ченням дітей до прийняття рішень. Частина експертів (персонал закладів опіки, у тому числі психологи, батьки-вихователі) зазначають, що діти нездатні на відповідальні рі-шення, і ситуація, коли рішення за них приймають інші, є “нормальною”. Проте інші респонденти (особливо співробітники НДО) висловлюють думку, що незалученість дітей до вирішення своєї долі є порушенням прав дитини і містить серйозну загрозу.

Дети на сегодня не принимают участие в принятии решений, которые их каса-ются, вообще. Нарушается один из принципов конвенционных прав ребенка. В этом вопросе было бы эффективнее, если бы послушали детей. Пригласи-ли бы их хотя бы раз за круглый стол из интернатов или разных заведений, послушали бы, как видят свою судьбу дети. У нас дети не вовлекаются.


На думку багатьох працівників НДО, закладів опіки, психологів моментом, який міс-тить у собі загрозу, є можлива нездатність деяких дітей взяти ефективну участь

у процесі реформування. Респонденти зазначають, що “ребенок должен быть на определенном уровне самосознания для того, чтобы быть адекватным в этом про-цессе”. Залучення дітей до діалогу, як часто зазначають працівники закладів опіки, також ускладнюється відставанням окремих дітей в розвитку – “просто в силу сво-ей педагогической запущенности не каждый ребенок сможет в этом участвовать”. (Донецька область, заклад опіки). Окрім того, сам устрій закладів опіки не стимулює формування в дітей відповідальності, навичок самостійного прийняття рішень або оцінки ситуації. Вивчення ж думки непоінформованої, “непідготовленої” дитини може “поставить его в тупик и в состояние, когда он вообще рассыплется психически», призвести до психологічної кризи, і взагалі, на думку деяких експертів, є протиправ-ним – оскільки дитина не відповідає за свої судження та вчинки.

…а это ограничения возрастные и ограничения в психическом развитии. Нельзя сказать, что тебе 10 лет исполнилось, и теперь принимай решение. Ребенок вас просто не поймет. Если он не делал это никогда, начиная с 8-7 лет в мелких вопросах, то в глобальных вопросах, например, спросить его, с кем ты хочешь жить, это поставит его в тупик и в состояние, когда он вообще

119

рассыплется психически. Т.е. это приведет к серьезному переживанию кри-зиса. Т.е. это противоправные вещи. Чтобы это осуществилось, нужен очень тщательный процесс подготовки.


Окрім того, якщо діти не поінформовані про суть предмету обговорення та не звикли до висловлення своєї думки, їхня участь у діалозі буде формальною, і, як наслідок, залучення їх до процесу реформування не відбудеться.

…дети, они наверное, сначала все на ура, потому что считается, что, навер-ное, в интернатах им не сильно нравится. А потом, со временем, когда начи-наются вопросы…


2.9.4 Можливості для залучення дітей до формування політики

опіки

Значна кількість респондентів різних типів наголошують на необхідності проведен-

ня роз’яснювальної роботи з дітьми з питань реформування, на запровадженні практики залучення дітей у закладах опіки до прийняття рішень, що їх стосують-ся – від повсякденних (самоврядування у закладах) до більш масштабних (майбутнє влаштування, питання, пов’язані з реформою). Такі кроки, на думку експертів, з ча-сом подолають загрози, пов’язані з відсутністю у дітей звички приймати відповідаль-ні рішення.

Експерти свідчать, що, хоча на даний момент діти необізнані щодо своїх прав, їхньої особистої думки практично не питають, «если их подтолкнуть, направить, у них ог-ромный потенциал».


Водночас, ті респонденти, які мали досвід обговорення з дітьми подібних питань (найчастіше про це говорять експерти у Києві), зазначають, що діти здатні обгово-рювати серйозні документи та висловлювати у процесі обговорення цінні думки. Такі експерти набагато вище оцінюють здатність дітей бути повноправними учасни-

ками діалогу та важливість того, щоб їм було надане право голосу у процесі рефор-мування. Серед практик залучення дітей до діалогу експерти називають масштабні анкетування, круглі столи та обговорення за участі дітей. Респонденти посилаються при цьому на міжнародний досвід, який вважають необхідним і перспективним для впровадження в Україні: “в соціальній сфері, в будь-яких дослідженнях участь дітей – це те ноу-хау, що зараз чекає найближчим часом Україну як в плані дослідження, так і в плані впровадження”.

Італійці підходять з іншої сторони. Ми з ними співпрацюємо вже 4 роки. Вони прийшли до нас і почали проводити цілу серію анкетування з дітьми. … Вони провели цілу серію анкетування з різних питань, але в основу лягло одне, те, що вони хотіли почути – як діти бачать ідеальне своє життя в умовах дитячо-го будинку. І вони зрозуміли, чого діти хочуть, чого вони прагнуть. Звичайно, різні були побажання – частина хотіла мати іграшку, ще щось – це малі діти. А такі, що вже після 9 років і старші, коли ми проаналізували цю безліч анкет, діти сказали, що ми хочемо мати якусь свою для нашого розвитку територію, щоб це був і стадіон, і кімната для ігр, і психотерапія, і комп’ютерний зал.


120

Досвід є. В минулому році, коли розроблявся національний план дій щодо реалізації Конвенції ООН про права дитини. Це ж має бути навіть як закон України, він зараз там лежить у Верховній Раді, не знаю скільки часу. Але ми запрошували дітей з усієї України і досить така складна форма була, як обго-ворення документу. Так от, діти висловлювали такі позитивні думки, що коли потім обговорювалося навіть між представниками міністерств, то були зди-вовані люди, що діти здатні так обговорювати серйозні документи.


Дуже важливим, на думку експертів, є ґрунтовність та серйозний підхід до за-

лучення дітей до діалогу – це має бути “хороша робота”, “не для галочки”, “это, конечно, должно быть не на уровне пришли, спросили, повернулись и ушли, у нас иногда делается так … анкету провели, и считается, что уже детвора в чем-то поу-частвовала”. (Київ, Оболонь, центр соціальних служб для сім’ї та молоді, 1). Респон-денти підкреслюють важливість професійної підготовки опитувальників, наявність кваліфікованих соціальних педагогів, які б працювали з дітьми над вирішенням від-повідних питань. У цьому випадку, за словами окремих експертів, до дискусії можли-во залучити і молодших дітей.

…честно говоря, я не знаю, насколько нужно их вовлекать, может быть, тех, которые постарше, после лет 14-ти. Хотя, если бы была группа педагогов, психологов и социальных педагогов, которая работала бы с детьми – именно не просто проводить интервьюирование или опросы, а именно была такая хорошая работа, чтобы учитывать их пожелания и предложения, то это было бы отлично.


На думку окремих експертів, покращенню ситуації із залученням дітей до ре-формування має сприяти також підвищення рівня самоуправління в закладах опіки. Такі експерти високо оцінюють важливість нинішньої практики впровадження еле-ментів самоуправління у закладах опіки, і вважають її перспективною також для вирі-шення питань, пов’язаних з реформуванням системи опіки: “может быть, на уровне министерств придумать какие-то новые формы именно по самоуправлению … т.е. то, что даст нам возможность сравнить наше мнение с потребностью”.

У детей может быть масса интересных предложений в органах самоуправле-ния, к которым даже взрослые не могут, в общем-то… они могут вносить эти предложения, и могут решать какие-то вопросы по реформированию…


Експерти дещо розходяться у думці щодо віку, з якого варто залучати дитину до діа-логу щодо реформування, згадуючи у тому числі проблеми із нерівномірним розвит-ком дітей, позбавлених батьківського піклування. Найчастіше вік, з якого респон-денти вважають доцільним залучати дітей до діалогу, так само як і проводити певні опитування, є 13-15 років. Водночас, часто висловлюються міркування, що власну думку має навіть маленька дитина, і в “елементарних побажаннях” до неї слід при-слухатися, “в каком бы возрасте она не была”.

Я думаю, что все-таки надо с детьми разговаривать, может быть, не на та-ком уровне, например, как со взрослыми, но вообще самые элементарные пожелания все-таки надо учитывать. В каком бы возрасте они ни были. Их не

121

столько у нас много ДБСТ и приемных семей, чтобы мы сказали, что мы не можем охватить даже и спросить.


У зв’язку з цим деякі респонденти виділяють необхідність “світоглядних змін” в ук-

раїнському суспільстві. На їхню думку, спілкування з дитиною на основі діалогу на сьогодні не є освоєним, і є тим етапом, який ще слід пройти.

Никто не учитывает, даже если в 5 лет у него тоже уже есть свое мнение. А мы не учитываем. Что, тебе плохо? Мы тебя накормили, одели, что тебе еще надо? Наверное, нам надо сначала менять свое мировоззрение, а потом уже…


122

2.10 Існуючі форми опіки

2.10.1 Традиційні державні заклади опіки

У ході інтерв’ю експерти багато уваги приділяють обговоренню сильних і слабких сторін існуючих форм опіки та можливим їх удосконаленням в результаті реформи. Найбільш поширеними сьогодні є саме державні заклади опіки – Будинки дити-ни, інтернатні заклади, дитячі будинки, притулки. Респонденти згадують про знач-ну кількість як проблем загального функціонування таких закладів, так і труднощів, пов’язаних з реформуванням галузі. При цьому більшість експертів вважає важли-вим завданням реформи подолання недоліків державних закладів опіки водночас із збереженням та ефективним використанням їхньої матеріальної, кадрової бази та цінного досвіду, висловлюють численні пропозиції щодо можливостей реформуван-ня або перепрофілювання існуючих закладів опіки.


- наявність професійного та від-даного справі персоналу різного профілю, у т.ч. таких, що працюють із дітьми з особливими потребами

- збільшення фінансування – пок-ращення матеріальної бази (у т.ч. для проведення профорієнтації вихованців)

- вдосконалення методів виховання дітей (персонал ЗО, держслужбов-ці)


- нестача професійного персоналу (в Україні не існує професійної підготовки педагогів для ЗО)

- невідповідність штатного розпису реальним потре-бам закладів

- низька заробітна плата персоналу ЗО

Проблеми соціалізації, профорієнтації вихованців

- ізольованість дітей у ЗО (особливо для дітей з особливими потребами)

- обмежений вибір професій для вихованців ЗО

- небажання ВНЗ приймати на навчання випускників ЗО

Проблеми реформування

- зарплатня залежить від кількості дітей у закладі – персонал ЗО незацікавлений у виведенні дітей з закладів (для повернення у біологічну сім’ю або для усиновлення, під опіку, в ПС або ДБСТ)

- відсутність законодавчих норм, які б забезпечува-ли можливість реформування інтернатів

- формальні перепони для самостійного впровад-ження керівництвом ЗО інновацій

123


Створення дитячих будинків за

територіальним принципом

- районні ЗО мають гірше забезпе-чення за обласні заклади (фінансо-ве і кадрове)

- ризик погіршення якості медично-го супроводу дітей

- небажані контакти з асоціальними родичами дитини

Навчання в загальноосвітніх шко-лах

- відсутність системи навчання дітей з особливими потребами в загальноосвітніх школах

- об’єднання всіх ЗО під юридичну відповідальність Міністерства у справах сім’ї та молоді

- перетворення будинків дитини на реабілітаційні центри, надання медичних та соціальних послуг на-селенню

- реформування і модернізація інтернатів шляхом зменшення кількості дітей та збільшення кількості персоналу – індивідуальний підхід до реформування кожного закладу

- впровадження у ЗО нових методик виховання із використанням адаптованого зарубіжного досвіду

Сильні сторони державних закладів опіки

Найбільшою перевагою традиційних закладів опіки, за словами самих представників цих закладів, є наявність професійного та відданого справі персоналу: вихова-телів – людей, що мають багаторічний досвід роботи, та профільних спеціалістів – психологів, реабілітологів, що працюють із дітьми з особливими потребами.

Люди практически в домах ребенка работают по 15-20 лет. Нет текучести кадров. К этой работе надо прикипеть, к этим детям. Это специфика. Напри-мер, врач из больницы или медсестра может уйти в другую. Здесь нет, люди настолько прикипели, что долго на этом месте, знают специфику этой рабо-ты. Таких людей найти очень сложно.


За останні роки, завдяки покращенню фінансування традиційних закладів опіки, пок-ращилося забезпечення дітей, і сьогодні задоволення їхніх базових потреб знахо-диться в закладах на задовільному рівні. У багатьох закладів сформована матеріаль-на база. Деякі заклади в сільській місцевості мають власну землю, сільськогоспо-дарську техніку, яка використовується при проведенні профорієнтації вихованців.

Персонал державних закладів опіки, як правило, наголошує, що сьогодні дитячі бу-динки та інтернати краще виховують дітей, готують їх до самостійного життя.

Сейчас дети стали более раскрепощенными, они не такие забитые, то есть в этом плане и в домах ребенка очень далеко шагнули вперед по воспитанию детей, по подготовке их к усыновлению в приемные семьи, но все равно, ин-тернатные дети, – это не домашние дети.


124

Слабкі сторони державних закладів опіки


Сьогодні державні заклади опіки переживають серйозну нестачу кадрів. Оскільки в Україні немає професійної підготовки педагогів для таких закладів на рівні інсти-тутів, співробітниками часто стають вчителі загальноосвітніх шкіл або ті, хто взагалі не має педагогічної освіти. Відповідно, закладам доводиться самостійно розробля-ти та впроваджувати системи перепідготовки кадрів. Хоча в програмі реформи існує напрямок перекваліфікації та роботи з кадрами в інтернатних закладах, однак діяль-ність в цьому напрямку, за свідченнями експертів, проводиться далеко не усюди.

Іншою кадровою проблемою традиційних закладів опіки є невідповідність штат-

ного розпису реальним потребам закладів для повноцінного виховання дітей – на велику кількість дітей передбачена занадто мала кількість вихователів, психологів тощо.

До комплексу кадрових проблем додається і проблема низької заробітної плати

вихователів та персоналу закладів опіки. Залежність ставки та відповідно, розміру зарплат від кількості дітей в групі часто призводить до того, що працівники закладів побоюються втратити внаслідок реформування та запровадження нових форм опіки істотну частину свого і без того скромного заробітку, або ж взагалі втратити робо-ту. Відповідно, заклади незацікавлені в поверненні дітей до біологічних сімей, і

часто виступають проти виведення дітей із закладів (для усиновлення, опіки,

в прийомну сім’ю, ДБСТ): “Мы как приемные родители столкнулись с таким коли-чеством проблем – нигде не хотят давать детей”. (Донецк, приемная мама, Жереб-ченко Елена).

Все, с кем мы были на тренинге, сталкиваются с огромным противодействи-ем чиновников, руководителей интернатов вот в этом вопросе. Все-таки по-обещали интернаты расформировать, люди боятся потерять свои рабочие места. Это тоже можно понять, в общем-то, это минусы, как ни странно”.


Когда, например, обращается человек в детский дом, а ему говорят, что нет детей. Хотя полный детский дом, а говорят, что нет. Потому что документы недооформлены или еще что. Основное препятствие.


Є проблеми, котрі стосуються кадрових питань, будуть вони виникати, і це на сьогоднішній день ми вже відчуваємо. Це питання особливо в тих закладах, де ми забираємо дітей на усиновлення, або під опіку, або в ДБСТ, або в при-йомні сім’ї. Якщо кількість дітей в нас зменшується, то зменшується кількість штатних одиниць. А це розумієте, робочі місця, тому на сьогоднішній день директори закладів не хочуть віддавати дітей».


На рівні законодавства немає норм, які б забезпечували можливість рефор-

мування інтернатів, створення нових типів проживання дітей. Заклади, які намага-ються самостійно впровадити нові форми та методи, стикаються з великою кількість перепон, в першу чергу бюрократичного характеру.

125

…пока у нас с этим одни проблемы, поскольку нет никаких норм и положе-ний, по которым можно было легально организовывать такой тип прожива-ния – у каждого ребенка своя отдельная комната, блок на несколько комнат и кухня – они не учтены старыми нормами, санэпидемстанциями и прочими бумажками. Только благодаря нашему коллективу, руководителю мы на это пошли. И слышим по сей день от коллег: зачем вам эта головная боль и про-блемы? Когда все скопом спят, для педагога меньше проблем. Ночью все вместе по кроватям.


Проблеми розвитку, соціалізації дітей

Більшість експертів наголошує на незадовільному рівні соціалізації дітей в інтер-натах, повній непристосованості до подальшого життя в суспільстві. Часто подаль-ша доля випускників інтернатних закладів складається трагічно, що визнають і самі вихователі: серед таких дітей високий відсоток самогубств, частина випускників іде в кримінальні структури, оскільки не бачить можливості іншим чином забезпечити собі існування.

Соціальні педагоги та психологи підкреслюють існування проблеми відставання у

розвитку вихованців інтернатів. Педагоги інтернатів визнають той факт, що велика частина дітей, які довший час виховуються в інтернатах, мають труднощі з навчан-ням. Почасти експерти це пояснюють якраз недостатньою адаптованістю дітей.

Окремі експерти розповідають, що через недостатню наповненість спеціалізо-

ваних інтернатів для дітей з особливими потребами до цих закладів направля-

ють дітей, що не мають відповідних вад розвитку. Подібні діагнози, як правило, не переглядаються, і випускникам спеціалізованих закладів дуже важко інтегрува-тися до суспільства, отримати освіту та знайти роботу, оскільки в атестаті дитини вказаний її особливий статус – “отримують вони атестат саме того інтернату, і вони далі не можуть влаштуватися на нормальні робочі місця».

Скажімо, я знаю один з таких інтернатів, де кожний випускник отримує довід-ку, атестат, в якому прописується, що в нього є обмежені умови роботи. Це достатньо поширене. Це ненаповнюваність інтернатів, і для того, щоб вони виживали, раніше інтернати планувались десь чоловік на 700, а є такі на сьо-годні, що вони насправді тих дітей-сиріт і дітей позбавлених батьківського піклування 200-300, або 150. А решта, то дітей з цієї місцевості залучають туди.


Іншою проблемою є надмірна ізольованість вихованців інтернатів, особливо у закла-дах для дітей із вадами розвитку. Експерти відзначають необхідність більшої інтег-рованості в суспільство дітей і в таких закладах – „якщо б вони були інтегровані в суспільство, тобто ходили в нормальні школи, то я думаю, що і рівень розвитку їхній трошки прискорився, ці діти були б краще адаптовані до життя”, Київська область, структури МОН

Проблеми профорієнтації вихованців закладів опіки

Система профорієнтації із закладів опіки, на думку експертів, є на сьогодні дуже недосконалою. Можливості вибору професій є досить обмеженими, ці професії не-популярні і не цікаві самим дітям. Також часто виникають проблеми із навчальними

126

закладами, які відмовляються приймати до себе дітей, таким чином додатково обме-жуючи можливість вибору професії випускниками інтернату.

Интернат выполняет функции опекуна. И в этом идет конфликт интересов. Выбор на самом деле и так ограничен, поэтому профориентация для наших детей – фикция. Опекун – другое дело, его все любят и уважают. А государс-тво за его права само с собой бороться не будет, вот оно так решило, что профессий две – и все. И противовеса нет. У нас часто возникает желание подать в суд, или заявление в прокуратуру, что нам отказано в обучении в таком-то ПТУ, но мы этого не делаем. Но мы понимаем, что госучреждение с госучреждением судиться не имеет права, а опекун имеет.

Київська область,заклад опіки

Загрози для успішного функціонування державних закладів опіки

При реформуванні, тобто розукрупненні інтернатних закладів та переведенні дітей “в райони”, заклади опіки можуть, вважають експерти, зіткнутися з кількома пробле-мами.

Насамперед, сьогодні заклади опіки, що знаходяться в районах, набагато гірше

забезпечені матеріально, у першу чергу, кваліфікованими працівниками, ніж за-клади обласного рівня. На думку експертів, при теперішньому стані вони не зможуть забезпечити належний рівень виховання та соціалізації дітей. У першу чергу пробле-ма браку фахівців стосується виховання, лікування та реабілітації дітей з особливими потребами. Окрім того, непокоїть експертів те, що в Україні немає системи нав-

чання дітей з особливими потребами в загальноосвітніх школах.

Да, конечно, это малокомплектные детские дома, рассчитанные на 50 детей, с формами семейного воспитания и обучения. Я не против таких форм, это хорошо, но это хорошо только для детей с нормами интеллекта. А у нас детей умственно отсталых ровно половина, которые у нас идут под опеку… и такие дети не могут ходить в общеобразовательную школу, пока у нас не создана система обучения детей в общеобразовательной школе, где могут наравне обучаться дети и с нормой интеллекта, и с недостатками в развитии – пси-хическом и умственном, поэтому говорить о том, что этих детей мы оста-вим в интернате, а хороших детей, с нормой развития мы просто отдадим, и они будут учиться в общеобразовательной школе, и создадим для них эти детские дома, то, наверное, это будет неправильно. До тех пор, пока не со-здадут равноправную систему для всех сирот – умственно отсталых, с физи-ческими недостатками – глухих, слепых и т.д., пока не будет создана система обучения в общеобразовательной школе, говорить о том, что мы их будем создавать, наверное рано.

Донецька область, структури МОН

Так само експертів непокоїть проблема медичного супроводу, адже якщо змішані дитячі будинки (0-18 років) створюватимуться за територіальним принципом, ме-

дичні функції будуть покладені на місцеву педіатричну службу, що не завжди може бути корисним з огляду на стан медицини, особливо в сільських районах

Что сейчас предлагается. Дома ребенка, центры, не знаю, как их обзовут. От 0 до 18 лет. Причем медицинские функции возложить на территориальность.

127

Если центр находится в калининском районе, то полностью его обеспечи-вать будет педиатрическая служба. Вы знаете, что это будет?..


Ще однією обставиною, що може містити загрозу для успішного перебування дітей

в районних закладах, є стосунки з біологічною сім’єю. Експерти, в першу чергу самі діти, розділилися у думках щодо того, наскільки корисною може бути близькість до місця колишнього проживання. Часто наявність неподалік асоціальних батьків або іншого оточення (сусідів, інших дітей) може негативно впливати на дитину: „ці батьки, як правило, знаючи, що в дітей є харчі, є одяг … коли діти є в школі, вони їх перестрівають і починається цей конфлікт, тому що все одно діти пам’ятають своїх батьків, якими вони не були”.

…інтернат – це є погане. Що погано? Погано – немає зв’язків з родинами, погано те, що далеко від родин, тому що, наприклад, обласна школа дале-ко від родин, які поряд існують. Но в той же час, забравши дитину, скажемо, на достатню відстань – ми її відгородили від батьків, які вживають алкоголь, вживають наркотики і вони не в змозі, і нема бажання їхати на таку відстань, щоб побачити тих дітей, яких вони взагалі, мабуть, не мають бажання бачити. В той же час, наприклад, я побачив, як зараз дитячі будинки страждають, зі слів працівників, що поряд живуть такі батьки…


Можливості для розвитку державних закладів опіки

Експерти національного рівня для ефективного реформування будинків дитини про-понують збільшити кількість медичних та соціальних послуг, які б вони нада-

вали населенню, або перетворити їх на реабілітаційні та навчальні центри. На регіональному рівні ця ініціатива сприймається позитивно, у тому числі співробітни-ками будинків дитини.

Ми створили на базі Будинку дитини Центр ранньої медико-соціальної реа-білітації для дітей з малозабезпечених сімей області. Ми повинні стати нау-ково-методичними центрами, в тому числі і вищої міри реабілітації, де мають отримати в першу чергу допомогу діти з асоціальних сімей. Ми знаємо, наше фінансування з кожним роком не покращується, ми живемо на благодійність, тому ми повинні ще й заробляти кошти.


Мы будем учебно-методическим центром по подготовке детских домов се-мейного типа.


Думаю, что все равно мы придем к такому мнению, что часть домов ребен-ка останется для того, чтобы проводить реабилитационные мероприятия для больных детей. Потому что тяжело больных детей, с пороками развития, отдать даже в приемные семьи, вряд ли их кто возьмет. Это очень большая нагрузка, – смотреть за такими детьми, и это требует определенных специ-альных навыков, медицинского вмешательства.


128

Плани зі створення реабілітаційних центрів на базі притулків також схвально оцінюються експертами: „я считаю, что это неплохо… В центре дети будут проходить реабилитацию полную … в центре они смогут и обучаться на месте”. Окрім того, вис-ловлюються сподівання кращого забезпечення цих реабілітаційних центрів кадрами, особливо належною кількістю фахівців-медиків, що також сприятиме ефективності роботи закладу.

И это наличие большего в центре медперсонала. Это только здорово. По-чему, если только в центре … У нас приют рассчитан на 100 детей, и у нас одна ставка врача-педиатра. А если это будет центр, то у нас будут и не один психолог, а 5 штатных единиц психолога. И врачи тоже там: и психоневролог, и психотерапевт, и педиатр, по-моему, не один. Так что это только на пользу детям.


Як відзначають експерти, проблема затримки розвитку дитини в багатьох ви-

падках може бути вирішена шляхом реабілітації. Чим в більш ранньому віці поч-неться процес реабілітації дитини, тим легше може бути подолана проблема. Великі надії психологи та частина працівників традиційних закладів опіки покладають на нові форми опіки, переважно на роботу прийомних сімей: „с точки зрения крена в сторо-ну приемных семей, для наших детей реформа – это единственное спасение”.

Если наш ребенок в раннем возрасте попадет в приемную семью, то шансов для него стать нормальным намного больше, шансов пройти дальнейшую жизнь без клейма УО. Как правило, именно приемные семьи (если выбор этого пути осознанный и взвешенный) берут детей разных и лепят потом из них очень хороших людей, реабилитация проходит очень успешно.


Також лунали пропозиції об’єднати всі заклади під юридичну відповідальність

одного відомства – Міністерства у справах сім’ї, молоді та спорту.

Пусть Дом малютки относился юридически к министерству семьи и молоде-жи. Юридически, а по медицинскому профилю, чтобы Министерство семьи, молодежи и спорта отвечало за всех детей, и за детей недееспособных, за детей с церебральным параличом.


Частина респондентів, з числа працівників як інтернатів, так і соціальних служб, вис-ловлює бачення можливостей для реформування і модернізації існуючих інтер-

натів шляхом зменшення кількості дітей, що перебувають у ньому, та збільшення кількості кваліфікованого персоналу.

…я так считаю, что надо реформу сделать по интернатам. Их сделать более совершенными, более современными, и на меньшее количество детей. И обучение, чтобы там было более современное. Туда ввести психолога, со-циального педагога, и чтобы они не просто заменяли уроки, когда какого-то педагога нет, как у нас обычно делается, а чтобы действительно социальный педагог работал с детьми, и психолог точно так же.


129

Значна кількість респондентів вважають перспективним впровадження у державних закладах опіки нових методик виховання, насамперед із досвіду інших країн, ре-комендують застосовувати індивідуальний підхід до реформування кожного закла-ду.

Наприклад, як у мене. У мене є досвід перебування у нашій школі-інтерна-ті. Це не для розголошення. Ми проводили там тренінги для вихователів по польській методиці. І ви подивитесь, це величезна площа 50 га. Це колиш-ні казарми, раніше там була воєнна частина, потім в післявоєнні радянські часи переробили в інтернат. Колись це був досить сильний, перспективний інтернат тоді, коли була невелика кількість дітей. В наших інтернатах трошки закостеніла система. Вона як залишилась, так і не розвивається далі. Те, що там велика кількість дітей. І те, що ми давали їм цю методику. А методика іноземних планів – 10 засобів виховання дитини. Це їх імунограма, це їх до-слідження, їх карта – аналіз. Є оточення для того, щоб цих дітей підтримати, зберегти. Це аналіз потреб дитини.


Працівники деяких закладів уже згадують про позитивні приклади такого реформу-вання – „якщо інтернат є, то можна переробити так, щоб підлаштувати під теперішній час”. Один з респондентів розповів про досвід перетворення інтернату на спеціалізо-вану школу із поглибленим вивченням іноземних мов: „у нас конкурс сюди в перші і старші класи не менше трьох чоловік на місце. Це дітей, які приходять з міста. Так як ви думаєте, якщо дитина, яка тут знаходиться, чи в неї є гордість, що вона навчається у школі, де є конкурс? У нас є проблеми, постійно ми дітей підбираємо на вулиці, там не приймаємо без путівки, путівки нам дає управління освіти. Але ж ці діти, вибачте, вони і на вокзалі, у них перед цим було й жорстоке поводження батьків і все інше. Ми забрали тих дітей, які викинуті долею на вулицю, такі ж самі, як і там”. Київська область, заклад опіки

2.10.2 Традиційні сімейні форми опіки

Усиновлення

Традиційні сімейні форми опіки – усиновлення та власне опіка – сьогодні визначені в якості пріоритетних форм влаштування для дітей, позбавлених батьківської опіки. Проте той факт, що реформа конкретно цих форм прямо не торкається, на фоні ак-тивної адміністративної та фінансової стимуляції розвитку альтернативних сімейних форм опіки робить усиновлення та опіку менш привабливими для населення. Крім того, деякі законодавчі положення, що стосуються усиновлення і опіки, видаються експертам застарілими. Тому, на думку експертів, традиційні сімейні форми влашту-вання сьогодні теж потребують вдосконалення, зміни окремих норм та стимулюван-ня розвитку.

130


- найбільш наближена до сімейного виховання форма

- встановлене пріоритетною фор-мою опіки

- реформа ще не торкнулася інституту усиновлення

Збереження таємниці усиновлення

- усиновителі не отримують матеріальної допомоги від держави

- відсутність соціального супроводу усиновителів

- усиновителі не залучені до програм підбору та під-готовки, які проводять ЦСССДМ при підготовці при-йомних сімей та ДБСТ


- непідготовленість батьків-усинови-телів до виховання дітей – найбільша кількість повернень дітей до ЗО саме з числа усиновлених

- скасування таємниці усиновлення

- надання усиновителям державної матеріальної до-помоги

- впровадження підготовки та соціального супроводу для усиновителів

Абсолютно всі експерти погоджуються з тим, що саме усиновлення має бути пріо-

ритетною формою опіки дитини, оскільки є постійною сімейною формою влашту-вання.

То, что касается вот усыновления, приемных семей, ДБСТ, то в принципе как бы и ЮНИСЕФ, и Декларация о правах детей, весь международный опыт и лучшие практики ставят акцент на том, что семья должна быть не просто семья, а постоянная семья. Поэтому практика во всем мире, что, если не в интересах ребенка быть в биологической семье, то лучшей альтернативой будет усыновление. Потому что усыновление дает постоянство.


Однак експерти зазначають, що на сьогоднішній день реформа ще не торкнулася інституту усиновлення. Основною перешкодою вони вважають збереження таєм-ниці усиновлення, передбачену законодавством. Окрім того, усиновителі не отри-мують, незважаючи на пріоритетність цієї форми, жодної матеріальної допомоги від держави.

А тех, которых усыновили, насколько я знаю, никаких пособий не получают. Это еще сложнее, хотя для ребенка это самое лучшее, чтобы усыновили, удочерили, чтобы взяли как полноценно своего ребенка. Я считаю, что нужно как раз улучшать этот вопрос финансирования.


Батьки-усиновителі не залучені до програм підбору та підготовки, системи тренінгів, які проводять ЦСССДМ при підготовці прийомних сімей та ДБСТ.

131

Слабкі сторони в тому, що Центр сім’ї та молоді, можливо, на жаль, можливо, на щастя, не працює з сім’ями, котрі усиновили дітей, і не працює з сім’ями, де діти під опікою.


Окрім того, за нинішньої необхідності дотримання таємниці усиновлення не перед-бачений і неможливий соціальний супровід сімей, що усиновили дитину.

Слабкі сторони – що немає змін законодавства щодо таємниці усиновлен-ня. Ми будемо мати проблему з цим. Десятки тисяч дітей усиновлено, і ми не знаємо, як там. Тобто цю таємницю треба зруйнувати, вона не потрібна абсолютно, ніде в світі немає такого. А загроза – те, що там дітям може бути погано. Ми не здійснюємо соціального супроводу, ми не знаємо, чим дитина живе, ми не маємо права туди зайти.


Сукупність цих факторів, у першу чергу, непідготовленість батьків призводить до того, що саме усиновлених дітей найчастіше повертають до закладів опіки, коли батьки просто не справляються з вихованням.

Такі сім’ї треба готувати до прийому дітей, тому що, з мого досвіду, багато було випадків таких, що дітей повертали. Саме усиновлених. І ці діти повер-талися ще більш враженими, некерованими і відчували себе взагалі нікому непотрібними. Були такі випадки. І зараз в нас навчається дівчинка вже дру-гий рік. Дуже розумна дитина, розвинена. Що ледве-ледве, вона трошечки заспокоїлася і в усьому, і в поведінці, і в навчанні.


Скасування таємниці усиновлення та забезпечення усиновителів необхідною під-готовкою, супроводом та, можливо, матеріальною підтримкою, на думку експертів, розпочне процес вирішення зазначених проблем.

Усиновлення іноземними громадянами


- заборона усиновлення українських дітей громадянами країн, що не звітують про по-дальшу долю дітей

- непряме стимулювання національного усиновлення

- нечітка процедура контролю за подаль-шою долею дітей після усиновлення

- визначення МЗС уповноваженим орга-ном з отримання подальшої інформації про дітей – непевність у достатній увазі цього відомства до цих обов’язків (працівники ЗО)


- відсутність зв’язку з усиновленою дити-ною, неможливість отримати інформацію від іноземної держави – формування не-гативного іміджу іноземних усиновлювачів серед працівників закладів опіки та дітей

- наявність чіткого механізму контролю за подальшою долею дітей

132

Переважна частина експертів погоджується із необхідністю заборони усиновлення українських дітей громадянами тих країн, що не звітують про подальшу долю усинов-лених дітей. Основною проблемою, яку бачать експерти в процедурі усиновлення ді-тей іноземними громадянами, є досі нечітка процедура контролю за подальшою

долею дітей після усиновлення. Уповноваженим органом з одержання інформації наразі визначено Міністерство закордонних справ. Цей факт викликає певне зане-покоєння в представників закладів опіки, які висловлюють недовіру щодо якості ви-конання міністерством цих обов’язків. МЗС, на їхню думку, “надто завантажені і без цих дітей, хто ними буде займатися…”. Представники закладів скаржаться, що часто запити, які вони надсилають до Міністерства на інформацію про долю певної ди-тини, залишаються без відповіді.

Відсутність інформації, переривання зв’язку із усиновленою дитиною та немож-ливість отримати відповідну інформацію від іноземної держави часто призводять до поширення негативних чуток про іноземних усиновлювачів серед працівників за-кладів опіки. Напруженість зростає і від того, що деякі усиновлювачі залишають за-кладам фіктивні дані про свою адресу тощо.

Там другой совершенно менталитет за границей, правильно ведь? Мне кажется, что они тоже – каждый со своей целью определенной забирает этих детей. Я имею в виду коммерческие цели тех семей, которые берут этих детей на усыновление. Ну вот, например, испанцы – они, по-моему, налоги не платят. Американцы, я знаю, они хотят, чтобы их нация продолжалась, не вымирала. А у них сейчас идет такое, что идет вымирание нации. И они, чтобы дети их не умирали, берут наших детей и используют, как органы. На продолжение своей нации.

Заклад опіки

Працівники закладів, у свою чергу, є джерелом інформації для дітей, думка вихова-телів формує відповідне сприйняття проблеми у дитячому колективі. Діти бояться їхати за кордон, відчувають, що будуть там незахищеними, що їхнє життя наражати-меться на небезпеку.

Р3: Таке буває, що пожив місяць, вони на урани пустили і все.

И: Куди пустили?

Р3: Пустили просто дитину на уран, пропадають діти.

Р5: Багато дітей звідси забрали, і коли забирали, давали наче адресу свою, щоб могли довідатися, як діти. І коли проходив час, не могли додзвонитися, казали, що такого номера не існує.

Р3: І такого призвища не існує.

Р1: Розвод. Розводять і все.


Частина експертів (працівники закладів та ін.) висловлюються щодо переваг націо-нального усиновлення, оскільки іноземні усиновителі “покращують генофонд свого народу, а наших дітей вивозять”. Зважаючи на невисокий рівень національного уси-новлення, дехто вважає, що цей факт можна використовувати в якості своєрідного стимулу: “міжнародне усиновлення, знаю те, що воно перевищує національне уси-новлення. І знаєте, це в якійсь мірі навіть стимул для національного усиновлення, що

133

хтось може взяти, а чому я не взяв, що, хтось кращий? Ні, краще я цю дитину заберу”, Київська область, НДО

Переважна частина експертів погоджується з можливістю міжнародного усиновлен-ня українських дітей, однак наголошує на тому, що потрібен чіткий механізм контро-лю за подальшою долею дітей, усиновлених за кордон. Інформація також має пере-даватися до закладу опіки, з якого було взято дитину.

Опіка


- допомога опікунам буде прирівняна до розміру допомоги прийомним сім’ям і ДБСТ

- недостатня матеріальна підтримка цієї форми


- внаслідок реформи ця форма втрачає популярність, порушується пріоритетність біологічних сімейних форм

- дитина під опікою може залишатися неза-хищеною від асоціальних батьків (особливо якщо опікун проживає у тій самій квартирі)

- постійний соціальний супровід кризових сімей, який допоміг би зберегти сім’ю або вірно визначити опікуна

- можливість встановлення опіки не тільки родичами, а й членами місцевої громади

Ця форма влаштування дитини має бути другою за пріоритетністю після усиновлен-ня, вважають експерти. При цьому вони посилаються на досвід інших країн, коли під опіку дітей беруть не лише родичі, але, за необхідності, члени місцевої громади – сусіди, знайомі.

Однак зараз ця форма втрачає популярність, адже існує диспропорція у фінансуван-ні – опікунам платять значно меншу соціальну допомогу: таким чином, вигідніше бути прийомними батьками. На думку деяких експертів, такий підхід є невірним, адже слід зберігати пріоритет біологічних сімейних форм, і родичі – потенційні опікуни дити-ни – так само мають бути фінансово зацікавлені.

Ми кажемо, що дитині найліпше бути в сім’ї, але чому ми їй пропонуємо йти в стару сім’ю, чому не дати цій бідній бабусі – тисячу гривень. І контролювати її… Як ви думаєте, в селі отримують зарплатню тисячу гривень? То чому б не дати можливість. Знайти можливість, щоб родичі були зацікавлені, щоб ця дитина жила як можна краще, щоб була в цій сім’ї.

Київська область,заклад опіки

Ця проблема вже знайшла розуміння в Міністерстві у справах сім’ї, молоді та спорту України. Згідно зі зміненим законодавствам, допомога опікунам буде прирівняна до розміру допомоги, яка виплачується прийомним сім’ям і ДБСТ.

Однак, як зазначають експерти, з боку держави підтримка опікунів є недостатнь-

ою. В першу чергу йдеться про матеріальну допомогу: “Потом нужно думать о мате-риальной поддержке опекунов. Если взять по нашему Ленинскому району 94 опеку-нов и попечителей. Если сказать, что человек 15 пытались писать заявление, чтобы уйти из опекунов, то я, наверное, уменьшу эту цифру. Им очень тяжело. И практичес-ки помощи нет”, Луганська область, НДО

134

Водночас, окремі респонденти висловлюють певні перестороги щодо встановлення опікунства над дитиною її родичами: родичі батьків дитини, позбавлені батьківських прав, можуть так само вести асоціальний спосіб життя, часто вони проживають в од-ній і тій самій квартирі і не можуть належним чином захистити дитину. Проблема жит-лових умов в разі позбавлення батьків їхніх прав залишається досі невирішеною.

Одним зі шляхів вирішення проблеми може стати робота соціальних служб із кризо-вими сім’ями, постійний соціальний супровід, який допоміг би зберегти сім’ю або вірно визначити опікуна.

2.10.3 Нові сімейні форми опіки: прийомні сім’ї та ДБСТ

…и приемная семья, и ДБСТ – это временная форма, по достижении 18 лет или 23 лет он все равно должен уйти из этой семьи. Как он выходит из интерната, так он выйдет и из семьи. То есть он все равно будет без семьи. Другое дело, что он эти годы проведет не в интернате, а семейной форме. Поэтому и будет более адаптирован, в принципе ему как бы лучше в семье, чем в интернате. Но постоянство он не получает, он все равно потом оказывается один. Но всех детей не усыновишь. Вот сотни тысяч детей, которые в интернатных учреждениях, нереально сегодня всех вернуть в семьи и всех усыновить. Поэтому, конечно, нужно развивать и приемные семьи, и ДБСТ, поскольку они все равно как бы являются альтернативной формой, они все равно работают.


Запровадження і поширення альтернативних сімейних форм опіки – прийомних сі-мей та дитячих будинків сімейного типу – є одним з найголовніших аспектів рефор-ми. Саме з розвитком цих форм влаштування пов’язуються надії на покращення жит-тєвих умов дітей, позбавлених батьківського піклування.


- достатньо високий рівень “усвідомленості” батьківства у ПС та ДБСТ (часто їх створю-ють педагоги або працівники соціальної сфери)

Навчання батьків-вихователів

- обов’язковість проходження навчання

- наявність державних та недержавних тренінгових програм

- занадто довга процедура збору необхід-них документів, перевірки та отримання дозволу (іноді півроку-рік)

- відсутність нарахування трудового стажу та пенсії прийомних батьків

- непередбаченість можливості для ДБСТ залучення додаткових працівників, недо-статня кількість волонтерів


- недоліки національної програми підготов-ки

- недостатній обсяг тренінгів

- непередбаченість підготовки дітей та спільної підготовки “батьки-діти”

135


- занадто довгий процес підготовки доку-ментів для створення ПС або ДБСТ – деякі сім’ї відмовляються від свого бажання

- відсутність достатньої допомоги, супрово-ду – “вигорання” батьків, руйнування ПС та ДБСТ


- недостатня підготовленість батьків-вихо-вателів – проблеми з вихованням, взаємо-розумінням – повернення дітей до ЗО

- нарахування трудового стажу та пенсії прийомних батьків


- збільшення обсягів підготовчої програми

- офіційне використання декількох навчаль-них програм та ширше залучення НДО до проведення тренінгів

- впровадження спільних тренінгів “батьки-діти”

Нові форми влаштування дитини сьогодні створюються переважно соціальними працівниками, колишніми вихователями, педагогами. Майбутні прийомні батьки та батьки-вихователі проходять спеціальні підготовчі курси та тісно співпрацюють із со-ціальними службами. Таким чином, рівень “усвідомленості” батьківства, виваженість рішення про створення прийомної сім’ї в таких людей є достатньо високим.

Однак на кожному з етапів створення і функціонування нових форм опіки існують пев-ні недоліки.

Незважаючи на те, що процес створення ПС і ДБСТ та перелік необхідних документів були значно спрощені, перед потенційними батьками все ще виникає значна кількість бар’єрів. Збір необхідних документів, перевірки та отримання дозволу можуть зай-мати півроку-рік. Деякі сім’ї в результаті відмовляються від свого бажання. Соціальні служби, за відгуками окремих респондентів, часто не бажають допомогти батькам, взяти на себе частину роботи.

Во-первых, очень сильная бюрократическая система, она не позволяет се-годня просто взять человеку и оформить опеку. Я вижу это таким образом: пришла и говорю, что хочу взять ребенка. Существуют разные виды опеки. Дальше мои действия должны закончиться. Дальше идет работа служб: про-верка, сборы справок. У нас есть масса примеров, когда люди ходят по пол-года, году. Привыкли уже к ребенку, хотят это сделать. Но так как им ставят всяческие препоны, люди отказываются. Те, кто хочет взять ребенка, во-пер-вых – это единичные случаи. И их желание убивают на корню. Здесь система не работает или работает абсолютно не так, как должна. Сейчас только чело-век заинтересован взять ребенка, и система так поставлена, что ты хочешь, ты и бегай, собирай справки, доказывай, что хороший. На самом деле госу-дарство должно быть заинтересовано, чтобы у каждого ребенка была семья. Государство должно проверять этих родителей, готовить семью, а не семья доказывать. В этом сейчас самая большая проблема всей этой реформы. Идет несостыковка. С одной стороны, давят сверху, что вы должны этих де-тей взять. А люди не берут. Детей ведь нельзя принудительно раздать.


Проблема необхідності збору великої кількості документів потенційними батька-ми є спільною при створенні як нових форм опіки, так і в процесі усиновлення або встановлення опікунства. У свою чергу, працівники служб опіки та піклування наголо-

136

шують на недопустимості подальшого спрощення оформлення цих видів опіки над дитиною – дитину не можна віддавати випадковим людям. Проте обидві сторони погоджуються: процедура збору документів, будучи обтяжливою та достатньо дов-гою, не є ефективною і не виконує свого призначення. З одного боку, вона здатна відлякати потенційних прийомних батьків, з іншого – її результат все ж не надає ор-ганам, що приймають рішення, адекватної інформації про кандидатів.

… вся система опеки чересчур забюрократизирована, просто невыносимо. Ведь многие люди просто не хотят брать под опеку, потому что боятся этих формальностей, волокиты.

Донецька область, НДО.

Очень много бумажной волокиты. И специфика приемных семей, да и просто обычных семей – дети есть. Не считаются с вопросом – мать должна оста-вить детей и ходить собирать бумаги. Мама ведь сидит как привязанная”.


Негнучкість законодавчих норм щодо створення прийомних сімей. Значна час-тина респондентів, особливо з числа прийомних батьків, нарікають на занадто фор-мальний підхід до створення ПС, на „негнучкість” державних службовців. Такі рес-понденти висловлюють незадоволення суворістю вікових вимог при створенні ПС та ДБСТ, або вимог щодо неможливості розлучення братів і сестер. За їхніми словами, при цьому реальні можливості батьків та інтереси конкретної дитини не враховують-ся, на законодавчому ж рівні виключення не передбачені.

…косность, бюрократичность системы. Есть масса примеров, когда может и стоит рискнуть, чтобы взять ребенка в семью. На момент совершеннолетия ребенка родители не должны быть пенсионного возраста. Когда высчиты-вают, то родители могут на 2 месяца не попадать в этот возраст. На самом деле, ребенок, может, уже привык, семья год уже собирает эти справки. Но чиновник просчитал, и он прав. Но это живые люди. Эта система должна быть строгая, контролируемая, но не должна быть косная. Негибкость нашей сис-темы. Нам сказали делать приемные семьи, все побежали делать приемные семьи. Не работают разные формы.


У свою чергу, службовці, відповідальні за влаштування дітей до прийомних родин нарікають на недосконалість процедури індивідуального підбору батьків і дітей. Кри-терії відбору прийомних батьків не прописані, за винятком формальних вимог щодо вікової сумісності: за наявності необхідного переліку документів службовці не мають офіційних підстав для відмови.

Упереджене ставлення до потенційних прийомних батьків та батьків-вихователів з боку державних службовців, які вважають основним мотивом потенційних батьків бажання покращити своє матеріальне становище, також становить проблему для ефективного поширення нових форм опіки.

Предвзятое отношение государственных чиновников к самой системе. Го-сударственные чиновники считают, что основная цель приемных родите-лей – нажиться, обогатиться. Другие цели очень сложно объяснить. На са-мом деле проблема – зачем вам приемные дети – всегда сложная проблема. Именно отношение очень агрессивное, предвзятое. Сейчас вот очень часто

137

задается на заседании вопрос – вот вы человек верующий? Если ответ – не православный, значит, вы детей будете отдавать в свою церковь? А вот у вас свои дети есть, зачем Вам эти нужны? Вот такой аргумент. Т.е. какие угодно можно услышать вопросы.


Більшість експертів погоджується, що такі випадки можливі, тому потрібно ретельно проводити відбір потенційних батьків.

Навчання потенційних батьків-вихователів

В допомогу потенційним прийомним батькам та батькам-вихователям існують де-

ржавні та недержавні тренінгові програми. Проходження спеціального навчан-ня сьогодні є обов’язковим. Однак державна програма не всіма сприймається

задовільно – експерти нарікають на те, що вона надто загальна за змістом. Вели-ка частина роботи покладається на досвід самого тренера, у той час як в Україні не вистачає професійних тренерів. Іншим недоліком державної системи підготовки є те, що вона розрахована на дуже короткий термін. На думку експертів, навчання батьків (особливо якщо в них немає психологічної, педагогічної соціальної освіти) повинно проводитись не менше ніж півроку.

Приемные семьи обязательно должны закончить курсы, где им рассказыва-ют об их правах, обязанностях, о том, какую категорию детей они могут взять, какой важный шаг они делают. Учителя и воспитатели в школе, 5 лет они ми-нимум учатся. Они учат педагогику, психологию, а приемные семьи ничего этого не знают. Пройдя эти ускоренные курсы, им пытаются что–то дать. На-деются только на то, что материнская забота и отцовская опека заменят эти знание. Сейчас у нас идет из крайности в крайность. Неподготовленность. Надеются, что в интернате им будет плохо, а в семье будет хорошо.


Великий та важливий компонент, який випущено в процесі підготовки прийомних сімей та ДБСТ, це підготовча робота з дітьми та спільна підготовка батьків і ді-

тей. Експерти наголошують на необхідності проведення такої роботи. Це допоможе ефективніше враховувати індивідуальні потреби дитини при підборі сім’ї для неї.

Діти – вихованці закладів опіки – також часто зазначають, що для того, аби піти в при-йомну сім’ю, їм необхідно попередньо “узнать человека”, і для прийняття рішення може знадобитися місяць або більше постійного спілкування.

Інші програми, якими користуються іноді недержавні організації, що надають допо-могу при підготовці батьків, або центри соціальних служб, не входять до офіційної програми підготовки, однак є часто більш ефективними та продуманими. Популяр-

ністю серед частини експертів користується міжнародна програма підготовки “Прайд”.

Якщо наша програма – я прихильник програми Прайда, це всі знають. Там є чітка структура, все чітко розписане. Я, як тренер. Матеріали, які містить програма, мають науковий досвід. Я ними керуюсь. Якщо я щось не знаю, то я сіла та прочитала. І якщо мені недостатньо того, що там написано, то тоді вже… Але там доволі достатньо.

Хмельницька область

138

А особливо, коли дитина проходить, то батьки тим більше дістають свої тал-муди. То вона дійсно виглядає, такого великого розміру книжка. І кожного разу їм ці книжки даються. В них 10 предметів і 10 книжок. Вони читають це назубок.

Донецька область

Експерти пропонували дозволити офіційне використання декількох навчальних про-грам та ширше залучати до проведення тренінгів НДО, які пройшли відповідну пе-ревірку та достатньо кваліфіковані для такої роботи. Це допоможе покращити якість навчання батьків та дещо розвантажити Центри соціальних служб.

Щодо організації роботи прийомних сімей та ДБСТ, значна кількість респондентів вважає актуальною проблему нарахування трудового стажу та пенсії прийомних

батьків та батьків-вихователів. Так само актуальною залишається проблема відраху-вань на пенсію дитини з особливими потребами.

Достатньо гостро стоїть і проблема дозвілля прийомних батьків та батьків-вихова-телів у зв’язку із значною їх завантаженістю роботою. Можливість найму додаткового персоналу, який міг би допомагати їм, не передбачена, а кількість волонтерів, які на сьогоднішній день мають право надавати таку допомогу, є недостатньою. Експерти-психологи наголошують на нагальній необхідності вирішення цієї проблеми, інакше постійна “цілодобова” робота батьків може призводити до «вигорання» та руйнуван-ня прийомних сімей.

139

3. Юридичний аналіз сильних та слабких

сторін, сприятливих можливостей і загроз,

які виникають у процесі реформування

системи опіки над дітьми в Україні

3.1 Процес реформування системи опіки дітей, позбавлених батьківського піклування

Потребу реформування цієї системи визначають не лише експерти та дослідники, а й суб’єкти законодавчих повноважень.

Так, система опіки та піклування визнана Урядом України застарілою і такою, що пот-ребує законодавчого реформування (розпорядження КМУ № 229-р від 22.04.2006 р. „Концепція Загальнодержавної програми „Національний план дій щодо реалізації Конвенції ООН про права дитини на 2006-2016 роки”).

Парламентські слухання „Забезпечення прав дитини в Україні. Охорона материнства та дитинства” рекомендує розробити нове положення про органи опіки та піклування (Постанова ВРУ № 2894 від 22.09.2005 р.).

Указ Президента № 1086 від 11.07.2005 р. “Про першочергові заходи щодо захисту прав дітей” прямо вимагає від КМУ подання законопроекту про закріплення повнова-жень з питань опіки та піклування за службами у справах дітей (наразі – неповноліт-ніх) (пункт 3).

Прийняті на їх підставі акти Кабінету Міністрів та інших органів виконавчої влади у 2005-2006 рр. стосувалися, втім, лише окремих аспектів реформування системи опі-ки в цілому.

Першим законопроектом, що передбачає більш-менш цілісні зміни системи опіки став проект № 2434, поданий депутатом Р. Богатирьовою у жовтні 2006 р. Назва про-екту «Про державні сім’ї» виглядає не надто вдалою, бо йдеться про сімейні форми державної опіки та піклування над дітьми. Позитивним є те, що законопроект не об-межується державними закладами, визначає достатній рівень гарантій для учасників сімейних форм опіки і контролю якості щодо їх діяльності, та уточнює порядок фі-нансування цільової державної допомоги. Дуже важливими є вимоги утворення спе-ціалізованої міжвідомчої ради у справах дитини та сім’ї з дітьми (ст. 17), делегуван-ня функцій «єдиного вікна» державним інспекторам, а також утворення спеціальних цільових бюджетних фондів. До недоліків проекту, на думку автора, можна віднести визнання всіх учасників сімейних форм опіки працівниками, вимоги ліцензування їх діяльності і деякі інші колізії з чинними законами.

КМУ подав проект закону «Про загальнодержавну програму «Національний план дій щодо реалізації Конвенції ООН про права дитини на період до 2016 року» (№ 2570). Цей проект також передбачає численні конкретні заходи щодо реформування сис-теми опіки.

Законопроектів щодо „кризових прийомних сімей” станом на листопад 2006 р. не зареєстровано.

Державна політика має базуватися на поєднанні двох основних принципів: забезпе-чення прав дитини незалежно від статусу, зокрема, на сімейне життя, та ефективного використання бюджетних коштів.

140

Відомо, що фактичні суми витрат на утримання дітей в інтернатних закладах в 2-5 разів перевищують аналогічні виплати сім’ям, які утримують дітей; крім того, не мен-ше 80% дітей, які залишають дитячі інтернатні заклади, та/або їхніх власних дітей на-далі потребуватимуть постійної державної допомоги.

Забезпечення прав дитини врегульовано законодавством України уже доволі до-кладно (див. Додаток 1). Втім, уряд лише у вересні 2006 р. утворив спеціальні робочі групи, завданням яких є розробка нової бюджетної політики, зокрема, у соціальній сфері. Висновки цих груп можуть справити вплив на реформування не лише бюд-жетної політики, тому участь незалежних/міжнародних консультантів та експертів у їх підготовці є вкрай необхідною.

Структура політики реформування має включати не лише порогові стани, коли вихо-вання дітей біологічними батьками або усиновлювачами стає неможливим і дитину необхідно передати в ДБСТ, прийомну сім’ю чи іншу форму опіки.

Рекомендована структура державної політики реформування системи опіки

обов’язково має включати такі стадії: раннє втручання (запобігання позбав-

ленню дитини батьківського піклування); соціальна робота з сім’єю та бать-

ками; рішення про державну опіку над дитиною і можливості його перегляду;

передання дитини у сімейні форми державної опіки (за умови продовження

соціальної роботи з біологічними батьками протягом певного періоду або до

моменту усиновлення дитини).

3.2 Сторони, зацікавлені в процесі реформування системи опіки

Головною проблемою у процесі реформування системи опіки є неефективна

міжвідомча координація. З одного боку, її спричиняє відсутність структуро-

ваної державної політики, спрямованої передусім на захист права дитини на

сімейне життя. З другого боку, традиційний підхід до державного управління

зосереджує увагу на структурах, а не функціях, що призводить до конфлік-

тів інтересів та неузгодженості дій окремих відомств. Дублювання ж функцій,

як уже зазначали інші експерти – найпростіший спосіб гальмування реформи

системи опіки в цілому.

Узагальнення практики застосування законодавства з питань опіки та піклування над дітьми, а також виконання зобов’язань України щодо міжнародних договорів про опі-ку та піклування над дітьми, є завданнями Державного департаменту з усиновлення і захисту прав дитини (Постанова КМУ № 367 від 25.03.2006 р.). Він також має фор-мувати банк даних про кандидатів на опікунів і піклувальників, виконує контрольно-наглядові функції, здійснює методичне забезпечення органів опіки та піклування, має право перевіряти умови утримання та виховання дітей в опікунів та піклувальників.

Втім, треба зазначити, що функції органів опіки та піклування досі виконують вико-навчі органи місцевого самоврядування та місцеві державні адміністрації, оскільки Верховний Суд України визнає чинними Правила опіки та піклування, затверджені спільним Наказом № 34/166/131/88 від 26.05.1999 р. А отже, органи місцевого само-врядування також є впливовою заінтересованою групою в реформі системи опіки.

Поглиблення розбіжностей між основними заінтересованими відомствами відобра-жає, зокрема, та обставина, що попри останні зміни в законодавстві Міністерство сім’ї, молоді та спорту ще фактично не є органом розробки та принаймні ефектив-

141

ного координування державної політики, яка проголошує пріоритет сімейних форм влаштування.

Мережа інтернатних закладів майже не скорочується, і уряд не має чітких планів її по-етапного скорочення завдяки підготовці необхідної кількості соціальних працівників та учасників сімейних форм опіки. Натомість Концепція програми реформування пе-редбачає реконструкцію близько 600 закладів за кошти державного бюджету, а роз-виток сімейних форм опіки планується здійснювати переважно на кошти іноземних і приватних донорів.

Оскільки переважна більшість дітей має живих батьків, а отже, перспективи вихован-ня в сім’ї, та навчається в загальноосвітніх закладах, то немає практичних підстав для залишення цих закладів у підпорядкуванні Міністерства освіти та науки. Цей орган не має прямого відношення до сімейних форм виховання і не зацікавлений у передачі дітей у прийомні сім’ї, ДБСТ тощо.

Відносно невелика частка дітей з особливими потребами, очевидно, має залишати-ся в закладах Міністерства охорони здоров’я.

Менш очевидна потреба в закладах Міністерства праці та соціальної політики, адже чимало сімей готові влаштувати саме дітей-інвалідів, які не потребують, спеціально-го лікування. До того, Мінпраці, яке відповідає за виплату всіх видів державної допо-моги, матиме певний конфлікт інтересів щодо передання дітей у сімейні форми опіки у разі збереження широкої мережі закладів у своєму підпорядкуванні.

Відсутність єдиного підходу щодо мережі державних закладів в довгостроковій перс-пективі може стати головною проблемою для розвитку сімейних форм опіки.

Друга тенденція – окремі відомства пропонують обмежитися зменшенням розміру інтернатних закладів з тієї причини, що в такому випадку наявну базу можна ефектив-ніше використовувати. Скажімо, і Європейська соціальна хартія (переглянута), яку Україна ратифікувала в вересні 2006 р., вимагає, щоб у дитячих (в т.ч. інтернатних) закладах перебувало не більше 24 дітей.

Неодноразово експерти та дослідники соціальних послуг у різних країнах за-

значали, що, на відміну від виробництва товарів, якість послуг, особливо со-

ціальних, досягається переважно через співвідношення надавачів/одержу-

вачів послуг. Так, розмір шкільних класів, як правило, впливає на успішність

учнів більше за інші окремі чинники.

Проте, такий підхід стосовно системи опіки над дітьми нівелюватиме головну засаду її реформування, а саме забезпечення дитині права на сімейне життя (за винятком окремих медичних показників). Натомість матеріально-технічну базу дитячих інтер-натних закладів дійсно доцільно використовувати як спеціалізовані реабілітаційні центри, соціальні гуртожитки тощо для допоміжних соціальних послуг.

Це потребуватиме внесення змін до законодавства про перепрофілювання відповід-них об’єктів, а отже, включення до зацікавлених сторін відповідних державних ві-домств.

Треба зазначити, що і роль Міністерства фінансів є радше ключовою, ніж до-

тичною, оскільки саме це відомство несе відповідальність за бюджетні пропозиції та фінансування державних програм, без якого реальне реформування малоймовірне.

Крім того, в сфері міжнародного захисту прав дитини та опіки наразі зберігається конкурентна компетенція міністерств юстиції та закордонних справ. Наприклад,

142

опіка та піклування над неповнолітніми встановлюється консульськими установа-ми в консульському окрузі відповідно до законів „Про міжнародне приватне право” № 2709 від 23.06.2005 р. та „Про міжнародні договори України”, консульських кон-венцій України та договорів про правову допомогу в цивільних і сімейних справах, а також Люксембурзької Конвенції про рішення про опіку від 25.05.1980 р.

3.3 Порівняльний аналіз законодавства щодо системи опіки над дітьми, позбавленими батьківського піклування

Законодавчі гарантії пріоритетності сімейних форм опіки

Відповідно до Конвенції ООН про захист прав дитини, Україна зобов’язалася визнати пріоритетність сімейних форм влаштування та виховання дітей-сиріт та дітей, поз-бавлених батьківського піклування.

Визнання пріоритетності підтверджено, зокрема, у таких законодавчих актах:

1) Сімейний кодекс України (стаття 5)

2) Закон України „Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування” № 2342 від 13.01.2005 р. (ст. 3, 6, 11)

3) Указ Президента України «Про першочергові заходи щодо захисту прав дітей» № 1086 від 11.07.2005 р.

4) Постанова КМУ „Про затвердження Концепції Державної програми реформу-вання системи закладів для дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування ” (п. 3)

Проте, реальне забезпечення цієї пріоритетності стримується – крім указаних вище неефективної міжвідомчої координації та бюджетного планування – окремими колізія-ми законодавства. Їх виправлення потребує систематичних зусиль і з боку суб’єктів законодавчої ініціативи, насамперед Кабінету Міністрів, і з боку судових органів, зок-рема, адміністративних судів, які мають право зобов’язувати органи виконавчої вла-ди та місцевого самоврядування приймати нормативні акти, передбачені законами України, або скасовувати акти, які не відповідають цим законам на підставі Кодексу адміністративного судочинства.

3.3.1 Розмір соціальної допомоги дітям та сім’ям з дітьми

Найбільший вплив на реформу системи опіки, на думку автора, можуть справити змі-ни у наданні соціальної допомоги.

Станом на листопад 2006 р. сімейні форми виховання та опіки мають неоднаковий статус щодо права на державну соціальну допомогу, що призводить до відчутних „перекосів” і в державній сімейній політиці, і в динаміці різних форм сімейного вла-штування. Більше того, він фактично стимулює процес відмови біологічних батьків від дітей.

143

Таблиця 1. Вплив вибору сімейної форми опіки на розмір державної соціальної до-помоги, що призначається на підставі законів України „Про державну соціальну до-помогу сім’ям з дітьми”.

Сімейна

форма опіки

над дитиною

старше

6 років

Самотня матір

або матір

у цивільному

шлюбі

Подружжя Опікун

або

піклувальник

Прийомні батьки/

батьки вихователі

дитячого будинку

сімейного типу

Наявні доходи Не одержує аліментів та за-робітної плати

Один з под-ружжя без-

робітний, дру-гий одержує

мінімальну за-робітну плату

Опікун – родич дитини пенсійно-го віку, не одер-жує аліментів від

батьків

Один з батьків спла-чує мінімальну суму аліментів щомісяця (30% прожиткового мінімуму, 160 грн.)

Доступна сума державної со-ціальної допо-

моги

Від 10% до 50% суми прожитко-

вого мінімуму (від 53 до 267

грн. на дитину на місяць)

До 75% суми прожиткового мінімуму мінус сума аліментів (до 400 грн. на

дитину на мі-сяць)

До 100% суми прожиткового мінімуму мінус сума аліментів (до 534 грн. на

дитину на місяць)

200% суми про-житкового мінімуму мінус сума аліментів плюс сума винагоро-ди у 35% прожитко-

вого мінімуму

(до 1094 грн. – 908

грн. на дитину на місяць плюс 186 грн.

винагороди)

Таким чином, сума річної державної соціальної допомоги на одну дитину в

2006 році може коливатися від 636 грн. для самотньої матері; до 6408 грн.

для опікуна; 10 896 грн. для прийомного батька (з урахуванням суми винаго-

роди, фактична різниця навіть більша).

Подібні дискримінаційні положення ніяк не заохочують виховання дітей великою групою біологічних батьків, натомість створюють умови для серйозних зловживань бюджетними коштами. Тому в Верховній Раді уже зареєстровано три законопроекти, які передбачають зміни суми державної соціальної допомоги незалежно від форми опіки над дитиною.

Крім того, Мінпраці і Мінфін неодноразово вказували на те, що виключення із належ-ної допомоги сум аліментів та пенсій, які одержують діти, дуже ускладнює обрахунок розмірів цієї допомоги.

Для подолання цих загроз пропонується передбачити такий порядок виплати допо-моги:

1) розмір державної допомоги дітям та сім’ям з дітьми уніфікується незалежно від конкретних форм сімейного влаштування;

2) державна допомога сплачується виключно з державного бюджету (місцеві бюджети та цільові фонди цю допомогу не фінансують);

3) в разі призначення державної допомоги, суми аліментів на дітей сплачуються безпосередньо в державне казначейство, і вони не враховуються при обрахунку уніфікованого розміру державної допомоги (це спростить роботу

144

соціальних служб та управлінь Мінпраці, і водночас стимулюватиме Мінфін до контролю за виконанням судових рішень про стягнення аліментів).

Уніфікація розміру допомоги дозволить певною мірою посилити гнучкість бюджетно-го законодавства, оскільки тоді зміна форми сімейного влаштування не призведе до потреби зміни загальних кількісних показників у бюджетних планах.

Дотичною проблемою є те, що персоніфікація сум допомоги дітям, які перебувають в інтернатних закладах на сьогодні не встановлена навіть у рамках експерименту „гроші ходять за дитиною” (Постанова КМУ № 956). Це дозволяє „змішувати” на тих самих рахунках фіксовані витрати на утримання закладів та кошти, які начебто мають цільове призначення на утримання конкретних дітей.

Взагалі, вимоги цільового використання коштів державної допомоги радше уск-ладнюють розвиток сімейних форм, бо надмірна звітність і різниця в індивідуальних потребах дітей призведуть до неможливості такого використання у багатьох сім’ях. Натомість соціальний супровід та інспектування мають оцінювати умови утримання і виховання дитини за чітко встановленими стандартами „на виході”.

3.3.2 Визначення статусу дитини, позбавленої батьківського

піклування, у контексті позбавлення батьківських прав

Станом на листопад 2006 р. жоден законодавчий акт не вимагає позбавлення бать-ківських прав як ОБОВ’ЯЗКОВОЇ УМОВИ надання дитині статусу позбавленої бать-ківського піклування. Більше того, ні Конституція, ні Цивільний кодекс, ні міжнародні договори України не дозволяють а) позбавляти особу її базових особистих немайно-вих прав, до яких належить право на сімейне життя; б) обмежувати здійснення цих прав на невизначений строк або довічно, тобто без ОБОВ’ЯЗКОВОГО періодичного перегляду рішень про обмеження таких прав незалежним адміністративним чи судо-вим органом.

По суті, наявна практика поширеного позбавлення батьківських прав на розсуд ор-гану опіки та піклування ґрунтується на вказаному вище дискримінаційному порядку надання державної соціальної допомоги сім’ям з дітьми. До того, відібрання дитини без позбавлення батьківських прав має негативні фінансові наслідки і для батьків, у котрих, як правило, виникає заборгованість перед бюджетом щодо сплати аліментів на користь дітей. Адже без спеціального рішення суду сплата суми не менше 30% прожиткового мінімуму не може бути розстрочена чи скорочена.

Треба зазначити, що в практиці Євросоюзу взагалі йдеться про батьківські обов’язки, а не права – вважається, що права в цьому контексті належать дитині. Звісно, в рам-ках захисту дитини від насильства в сім’ї тощо права батьків на контакт з дитиною можуть обмежуватися судом чи адміністративним органом. Проте, в Україні судам приписано досліджувати, чи «змінилася на краще» поведінка батьків, позбавлених батьківських прав, і доказ цього покладається на самих батьків (ст. Сімейного кодек-су). Звичайно, це нелегко зробити без професійної правової допомоги, але подібні вимоги безпідставно порушують і «презумпцію невинуватості» у частині фундамен-тального права на сімейне життя.

145

3.3.3 Оподаткування, пенсійне і соціальне страхування учасників

сімейних форм опіки

Серед загроз, які стримують розвиток сімейних форм влаштування, постійно згаду-валося неврегульованість щодо державного пенсійного та соціального страхування прийомних батьків та інших осіб, які здійснюють догляд за дитиною.

Визнання роботи у сімейних формах опіки працевлаштуванням, як було зроблено у Румунії та деяких інших країнах, може сприяти збільшенню кількості прийомних бать-ків та поліпшенню їх державного соціального страхування, але водночас із значним і не завжди прогнозованим збільшенням бюджетних витрат та зменшенням відпові-дальності за порушення стандартів якості.

Втім, з огляду на чинне законодавство України такий варіант не є єдино можливим і, напевно, не найбільш ефективним.

Так, добровільне страхування у фондах державного соціального страхування (від безробіття, тимчасової непрацездатності тощо) уже давно передбачено для будь-яких осіб, що виконують цивільно-правові договори. За умов самостійної сплати вка-заних в таблиці внесків, ці особи мають право користуватися соціальною допомогою цих фондів.

Щодо пенсійного страхування, наразі обговорюється два варіанти розв’язання. Перший: час догляду за прийомною дитиною тощо включається у стаж, необхідний для призначення мінімальної державної пенсії, що пропонують кілька законопроек-тів. Другий варіант: Пенсійний фонд практично перейшов на персоніфікований облік внесків, тому доцільно передбачити, як і для фондів соціального страхування, мож-ливість добровільної сплати прийомними батьками внесків, що дозволяють одер-жання принаймні мінімальної державної пенсії.

Крім того, визнання винагороди учасникам сімейних форм опіки оплатою праці при-зведе до неможливості звільнити ці суми від оподаткування на підставі пункту 4.3 за-кону «Про податок з доходів фізичних осіб» № 889 від 22.05.2003 р., про що йдеться далі.

3.3.4 Соціальні послуги/контроль якості

В статтях 24 та 25 Закону „Про охорону дитинства” № 2402 від 26.04.2001 р. контроль за умовами проживання і виховання дітей в сімейних формах опіки покладено на ор-гани опіки та піклування, центри соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді, а також інші спеціально уповноважені органи.

Соціальні послуги, на відміну від державної політики та контролю, не можуть залиша-тися монополією державних органів.

Закон „Про соціальні послуги” № 966 від 19.06.2003 р. станом на листопад 2006 р. діє лише частково через відсутність багатьох відомчих нормативних актів, але головною загрозою є нечіткі умови фінансування надання таких послуг (лише з місцевих бюд-жетів!) та ризик оподаткування їх одержувачів.

Важливим кроком до подолання негативних наслідків може стати звільнення від по-датку з доходів фізичних осіб не лише сум матеріальної допомоги, а й соціальних послуг, які одержуються в рамках державних соціальних стандартів і гарантій (п. 4.3.1 закону „Про податок з фізичних осіб” № 889 від 22.05.2003 р.). Наразі часто виника-ють ситуації, коли вартість таких послуг або іншої благодійної допомоги з приватних

146

джерел, що не сприяє залученню недержавних служб, донорів та волонтерів у надан-ня соціальних послуг.

Очевидно також, що не відповідатиме засадам права делегування місцевим бюдже-там обов’язків щодо фінансування соціальних послуг, які мають надаватися в рамках державних стандартів і програм. Тому законодавство про соціальні послуги потребує змін щодо джерела фінансування таких послуг (державний бюджет або цільові фон-ди замість місцевих бюджетів). Крім того, державні стандарти не повинні надаватися до скорочення; має дозволятися лише їх повна заміна іншим стандартом.

Наразі контроль якості ґрунтується лише на умовах типових договорів про влашту-вання дітей на виховання і спільне проживання між прийомними батьками чи батька-ми-вихователями і органами опіки та піклування (додаток до Постанови КМУ № 565 від 26.04.2002 р.). За умови наявності державних соціальних стандартів та норма-тивів лише для закладів, сумнівно, що на такі договори поширюються відповідні стан-дарти чи законодавчі акти про закупівлю послуг і робіт на державні кошти. Найбільш важливі негативні наслідки має та обставина, що критерії цільового використання

коштів державної соціальної допомоги, по суті, неможливо ефективно застосовувати через фіксовані суми такої допомоги.

3.4. Колізії законодавства про опіку та піклування

Цивільний і Сімейний кодекси по-різному тлумачать юридичні аспекти опіки над дітьми. Це стосується і оплати опікунам, і їх обов’язку проживати разом з дитиною, і порядку призначення. Проте, офіційні правила тлумачення колізійних норм законо-давства в Україні досі не ухвалено.

Очевидно, що єдиний законодавчий акт щодо опіки прийняти неможливо без вне-сення змін до обох кодексів з огляду на їх паралельне функціонування.

Загалом, найбільші можливості для розв’язання цих колізій має внесення змін до вказаних та процесуальних кодексів (Цивільно-процесуального, Кодексу адміністра-тивного судочинства), для встановлення тих питань, які мають бути обов’язково роз-глянуті судами при прийнятті рішень щодо встановлення або припинення опіки над дітьми.

Іншим аспектом є неоднакові вимоги до учасників сімейних форм опіки. Наприклад, до кандидатів на прийомні батьки застосовуються вимоги щодо перебування у шлюбі, наявності певного доходу тощо, які не застосовують до батьків-вихователів.

Закон про соціальне житло набирає чинності з січня 2007 р., і поки що немає практики його застосування щодо захисту майнових прав дітей. Але серед колізій, які виходять далеко за рамки намірів законодавця, можна згадати вимоги Інструкції про порядок вчинення нотаріальних дій (наказ Мінюсту № 20/5 від 03.03.2004 р.) до нотаріусів перевіряти наявність дозволу органів опіки та піклування на укладення право-чинів, що потребують нотаріального посвідчення або державної реєстрації. Це призвело до численних відмов у наданні такої згоди для операцій з купівлі-продажу житла бать-ками, над дітьми, державну опіку яких не встановлено. Прокурор має право подати позов від імені дитини про визнання будь-якого договору недійсним за поданням ор-гану опіки та піклування.

147

3.5. Адаптація законодавства про опіку до міжнародних зобов’язань України

Міжнародні експерти неодноразово зазначали, що органи виконавчої влади України недостатньо обізнані з правовими наслідками, які має приєднання до міжнародних договорів у сфері захисту прав дитини, зокрема, опіки.

Згадані вище наслідки коливаються від таких засадничих показників, як гранична кількість дітей у державних закладах, дозволена внаслідок ратифікації Європейської соціальної хартії, до особливостей договорів з окремими учасниками сімейних форм опіки. Скажімо, затверджені КМУ типові договори набирають чинності з моменту під-писання, втім як згідно з Принципом 5 Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи # R 87 (6) договір має набирати чинності з моменту фактичного прийняття дитини на виховання та спільне проживання і може бути припинений після періоду адаптації дитини в прийомній сім’ї протягом шести або менше місяців на підставі органу опіки і піклування або на запит прийомних батьків.

Найчастіше серед проблем адаптації законодавства про опіку до міжнародних зобов’язань, окрім уже згаданих вище (як-от про позбавлення батьківських прав) указуються такі.

3.5.1. Таємниця усиновлення

Насамперед, усиновлення не може вважатися сімейною формою опіки, бо створює для усиновлювачів такі саме права та обов’язки, як і для батьків (ст. 5 Сімейного ко-дексу України). В практиці європейських країн цей підхід також є загальноприйнятим, причому усиновлення не може бути пізніше припинено за бажанням усиновлювачів.

Проте, в Україні усиновлення не лише має колізію з сімейними формами опіки у Сі-мейному кодексі, а й встановлено відповідальність за розголошення його таємниці (в т.ч. передбачена у статті 169 Кримінального кодексу України). Це очевидно уск-ладнює розвиток сімейних форм опіки. Адже ведення, наприклад, Єдиного держав-ного реєстру судових рішень та Єдиного банку даних потенційних усиновлювачів, прийомних батьків тощо навіть із врахуванням вимог щодо захисту вразливих персо-нальних даних відповідно до директив Комісії міністрів Ради Європи фактично руйнує таку таємницю або унеможливлює підбір усиновлювачів в інтересах дитини. До того, практика обов’язкового розкриття факту усиновлення, принаймні по досягненні пев-ного віку, добре зарекомендувала себе в багатьох країнах як така, що забезпечує соціальний супровід усиновлених дітей.

Збереження таємниці усиновлення також обмежує право на контакт з біологічними батьками, яке Україна зобов’язана забезпечувати на підставі міжнародних дого-ворів.

Поширення захисту конфіденційної інформації про факт усиновлення наразі не має юридичних підстав також і з огляду на право кожної особи на доступ до будь-якої ін-формації про себе (ст. 32 Конституції України).

3.5.2. Відсутність доступу до державної правової допомоги

Розвиток сімейних форм влаштування потребує значного обсягу консультаційних послуг, і соціальні працівники не завжди можуть одержати достатню підготовку з пи-тань застосування законодавства. Наразі державна правова допомога надається у кримінальних справах, і законопроект про державну правову допомогу лише на роз-

148

гляді в Верховній Раді. Натомість у європейських країнах державна правова допомо-га надається і в цивільних та сімейних справах.

Це особливо наочно видно в контексті права юридичних осіб (як-от благодійних ор-ганізацій чи інших приватних закладів) здійснювати опіку над дітьми. В Постанові КМУ „Про порядок виконання на території України Конвенції про цивільно-правові аспекти міжнародного викрадення дітей” № 952 від 10.07.2006 р. вказано, що право на опіку (піклування) над дитиною можуть здійснювати і фізичні, і юридичні особи. Це підтверджує і стаття 32 Кримінально-процесуального кодексу (право установ та організацій, під опікою або піклуванням яких перебувають недієздатні потерпілі, дія-ти як законні представники таких осіб). Але питання про правову допомогу в таких випадках не порушується наразі навіть у законопроектах.

3.6 Висновки і рекомендації

В формі таблиці, юридичні аспекти реформування системи опіки над дітьми в Україні можна викласти та оцінити в такий спосіб:


1) Законодавче визнання пріоритетності на-ціонального усиновлення та сімейних форм державної опіки

2) Приєднання України до міжнародних до-говорів про захист прав дітей і реалізацію опіки та піклування, які мають контрольні механізми

3) Достатній обсяг фінансування з держав-ного бюджету

4) Формування єдиного банку даних

1) Відсутність ефективного планування на відомчому та міжвідомчому рівнях

2) Збереження таємниці усиновлення та відповідальності за його порушення

3) Нерозвинена система правової допомоги для батьків та потенційних учасників сімей-них форм опіки

4) Ускладнені процедури звітності та фі-нансування учасників сімейних форм опіки

Можливості Загрози

1) Підвищення ефективності раннього втручання та соціальної роботи з сім’ями з дітьми

2) Звільнення від оподаткування сум вина-городи учасників сімейних форм виховання

3) Прийняття законопроекту про правову допомогу та поліпшення правової просвіти для соціальних працівників та потенційних учасників сімейних форм опіки

1) Збереження дискримінації щодо розміру державної соціальної допомоги сім’ям з дітьми

2) Недостатньо активна підготовка соціаль-них працівників та потенційних учасників сімейних форм опіки

3) Контроль якості не спирається на чіткі стандарти і не є достатньо незалежним

149

Отже, до нагальних змін, яких потребує законодавство України в частині реформу-вання системи опіки над дітьми, належать, зокрема, такі:

1) скасування таємниці усиновлення та відповідальності за неї

2) створення міжвідомчого спеціалізованого органу з державної опіки

3) уніфікація сум державної соціальної допомоги сім’ям з дітьми (в т.ч. сплата аліментів в органи казначейства, щоб полегшити обрахунок таких сум)

4) обов’язковий періодичний перегляд рішень про позбавлення батьківських прав

Законопроектів щодо „кризових прийомних сімей” станом на листопад 2006 р. не зареєстровано, і їх доцільність сумнівна, якщо будуть внесені зміни до норм про при-йомні та патронатні сім’ї.

Побічний, але важливий вплив на реформування системи опіки можуть справи-ти прийняття законопроекту про правову допомогу та реформування системи ад-міністративних послуг, як-от передбачене в рамках програми «Електронний уряд» розміщення на Єдиному веб-порталі органів виконавчої влади бази даних із зраз-ками документів, необхідних для звернення громадян щодо встановлення опіки та піклування над дітьми, призначення субсидій, державної соціальної допомоги бага-тодітним сім’ям тощо.

150

А. Додатки

А1. Методологія

Короткий опис

Протягом липня-жовтня 2006 року на замовлення Дитячого фонду Організації Об’єднаних Націй (UNICEF) в Україні Київський міжнародний інститут соціології про-вів дослідження «Аналіз слабких і сильних сторін, сприятливих можливостей і небез-пек, які виникають в процесі реформування системи опіки дітей в Україні». Метою дослідження є всебічний аналіз проблем, що можуть завадити впровадженню ре-форми, та пошук оптимальних стратегій ефективного її впровадження, враховуючи результати впровадження довгострокового проекту ЮНІСЕФ щодо першого етапу реформи системи державної опіки над дітьми.

Методологія SWOT-аналізу передбачала, виявлення внутрішніх сильних і слабких сторін реформи системи опіки, а також зовнішніх можливостей і загроз на шляху її впровадження. Дослідження проводилося у м. Києві, Хмельницькій, Херсонській, Київській та Донецькій областях.

В межах проекту проведено кабінетне дослідження, створено базу даних експертів методом «снігової кулі», проведено опитування ключових експертів національного і регіонального рівнів, а також дослідження зацікавлених сторін реформи та аналіз юридичних документів на цю тему.

Для реалізації завдань дослідження були використані наступні методи: аналіз заці-кавлених сторін, експертне опитування, глибинні інтерв’ю, фокус-групи і кабінетне дослідження.

Результати дослідження викладені у проміжному та результуючому аналітичних зві-тах українською та англійською мовами.

Етапи дослідження

Дослідження було організоване у два етапи:

Етап 1. Головною цільовою групою дослідження були ключові експерти, які могли допомогти зрозуміти процес перебігу реформи державної системи опіки, її сильні/ слабкі сторони, загрози і позитивні можливості. Завданням першого етапу було також визначення зацікавлених сторін процесу реформи. Аналіз зацікавлених сторін поля-гав у систематичному зборі і аналізі якісної інформації для визначення того, чиї інтере-си мають бути обов’язково враховані під час розробки і впровадження реформи.

Під терміном ключових експертів маються на увазі особи, що працюють на вищому рівні в системі опіки дітей (міністерства, державні інститути, національні та інтернаціо-нальні фонди), що мають вплив на систему опіки на національному рівні та мають най-вищий рейтинг в питаннях системи опіки за оцінками інших експертів з цієї галузі. Вра-ховуючи це визначення, опитування ключових експертів проводилося тільки у Києві.

151

Завдання етапу 1:

• З’ясувати розуміння ключовими експертами перебігу процесу реформи системи державної опіки в Україні.

• Скласти список зацікавлених сторін реформи системи державної опіки.

• Знайти та налагодити контакт з потенційними консультантами проекту.

• На основі експертного опитування зробити попередню оцінку сильних і слабких сторін реформи системи опіки, а також зовнішніх можливостей і загроз на шляху її впровадження.

• Оцінити вплив впровадження проекту ЮНІСЕФ на процес реформування.

Методика реалізації:

1.1 Формування вибірки головних експертів

Відбір ключових експертів проводився методом «снігової кулі» та перехресного ран-жування шляхом телефонних інтерв’ю.

Відбір методом «снігової кулі» полягає у тому, що учасники відбираються зі списку, що формується на базі рекомендацій вже відібраних респондентів, які мають суттєві з точки зору дослідження характеристики. Відбір початкових інформантів здійсню-вався на основі рекомендацій ЮНІСЕФ.

Для початку з вибірки експертів, що була надана замовником, було відібрано пред-ставників найбільш впливових інституцій. Пізніше їм було запропоновано пореко-мендувати кількох експертів, які, на їхню думку, були найбільш обізнані у питаннях реформи системи освіти та мали найбільший вплив на реформу. Рекомендованих експертів під час телефонних інтерв’ю також попросили висловити свої рекоменда-ції. З кількох хвиль телефонних інтерв’ю була сформована база з близько 40 ключо-вих експертів. Після цього кожному експерту був наданий ранг залежно від кількості рекомендацій, яку даний експерт отримав.

Слід зазначити, що складання ранжованого переліку експертів мало лише інструмен-тальну мету – відбір експертів для опитування – і не може розглядатися як самостій-ний вичерпний результат.

1.2 Проведення глибинних інтерв’ю із головними експертами

центрального рівня

Вибірка: 20 ключових експертів, що мали найбільший рейтинг під час складання вибірки методом «снігової кулі» були відібрані для проведення глибинних півструк-турованих інтерв’ю.

Інструментарій. Глибинні інтерв’ю були присвячені розгляду практично усіх питань, окреслених завданнями першого етапу дослідження. Особлива увага приділялася таким питанням, як:

• Ознайомлення з пануючими підходами до реформи.

• Формування переліку «зацікавлених сторін» процесу реформи системи опіки.

• Попередня оцінка зацікавлених сторін, з точки зору їх знань, ставлення щодо реформи, інтересів, альянсів, ресурсів, можливостей впливати на реформу.

152

• Пошук документів «зацікавлених сторін», які свідчать про їх реакцію на процес реформи.

• Пошук попередніх релевантних досліджень.

• Попередній SWOT-аналіз процесу реформи системи опіки.

Обсяг робіт. Було проведено 20 глибинних інтерв’ю в м. Києві. Метод опитування – особисті півструктуровані експертні інтерв’ю. Середня тривалість 60 хвилин.

Інтерв’юери. В опитуванні брали участь 4 інтерв’юери, усі вони пройшли спеціальну підготовку з якісних методів і мали відповідний досвід понад 2 роки.

Місце проведення та фіксація результатів. Опитування проводилося переважно на робочому місці респондентів. Фіксація результатів здійснювалася з допомогою аудіозапису, який слугував відправною точкою підготовки стенограм інтерв’ю і звітів інтерв’юера. Під час бесіди допускалося виключення диктофона за бажанням рес-пондента на деякий час для повідомлення особливо конфіденційної інформації. У та-ких випадках інтерв’юер відразу після зустрічі складав детальний письмовий звіт.

Контроль роботи. Основною формою контролю слугувала наявність аудіозапису (письмового звіту) про проведення інтерв’ю. Крім того, ми збирали базу даних з кон-тактною інформацією щодо експертів для того, щоб можна було уточнити деякі де-талі або заповнити прогалини в інтерв’ю.

Результати дослідження та відхилення від процедури. За результатами дослідження було підготовлено аналітичний звіт. Відхилень від процедури опитування не зафіксо-вано.

1.3 Кабінетне дослідження результатів попередніх досліджень

з цієї проблематики

Кабінетне дослідження передбачало вивчення релевантного досвіду, який висвітлює питання щодо:

• SWOT-аналізу реформи системи опіки дітей.

• Сторін, яки залучені до процесу реформи.

• Ставлення зацікавлених сторін до реформи системи опіки дітей.

• Можливих методик вивчення процесу реформи.

• Потреб дітей, позбавлених батьківського піклування у реформи системи опі-ки.

Усього було проаналізовано близько 30 різноманітних джерел, серед яких були ре-зультати попередніх досліджень вітчизняних і міжнародних експертів у сфері рефор-ми системи опіки, офіційні звіти та стенограми семінарів та круглих столів за участю ключових міністерств – учасників реформи, звіти і аналітичні записки донорських і громадських організацій, які працюють у сфері реформування системи державної опіки, а також інші письмові джерела, у яких проявляється ставлення зацікавлених сторін до процесу реформи (нормативні акти, внутрішні документи тощо).

В результаті цього аналізу було підготовлено підсумковий аналітичний звіт, який да-вав загальне уявлення щодо передумов реформування, зацікавлених сторін і їх особ-ливих потреб, а також перелік документів, які необхідно врахувати при правовому аналізі реформи системи опіки. Крім того, кабінетне дослідження було джерелом по-зитивного досвіду запровадження методик вивчення процесу реформи.

153

1.4 Аналіз законодавчої і юридичної бази реформи

Аналіз законодавчої і юридичної бази реформи відбувався за допомогою зовнішньо-го юридичного консультанта.

Процедура відбору зовнішнього консультанта – експерта з юридичних питань – від-бувалася паралельно із формуванням вибірки ключових експертів, за схожим при-нципом. Всіх респондентів під час телефонного інтерв’ю просили порекомендувати кілька експертів-юристів. Після завершення формування вибірки ключових експертів, був сформований перелік рекомендованих юридичних консультантів, з яких відібра-ний той, хто мав найбільше рекомендацій.

Завданням юридичного консультанта став аналіз законодавства з точки зору його слабких і сильних сторін, сприятливих можливостей і небезпек, яке містить законо-давство для реформування системи опіки дітей в Україні.

Етап 2. Головною цільовою групою дослідження були представники 6 груп зацікав-лених учасників, а саме: державні офіційні органи і організації (органи влади, праців-ники міністерств і відомств, служб), недержавні організації, представники закладів опіки, незалежні консультанти, прийомні родини і діти, позбавлені батьківської опі-ки.

Завдання етапу 2:• З’ясувати розуміння процесу реформи представниками 6 груп найбільш

зацікавлених сторін на регіональному рівні.

• Прояснити ставлення до процесу реформи і готовність брати в ній участь.

• Визначити зв’язки і взаємні стосунки серед головних зацікавлених сторін на регіональному рівні.

• Зробити оцінку сильних і слабких сторін реформи системи опіки, а також зовнішніх можливостей і загроз на шляху її впровадження з точки зору зацікавлених сторін на релігійному рівні.

• Оцінити вплив проекту ЮНІСЕФ на ставлення до процесу реформи зацікавлених сторін в трьох регіонах після проведення там 12-місячного проекту.

Методика реалізації:

2.1 Побудова вибірки регіональних експертів

За допомогою ключових експертів були розроблені критерії, які, на їх думку, є важ-ливими для розуміння картини сприйняття, ставлення та оцінки різноманітних груп зацікавлених сторін щодо реформи системи опіки та піклування. До таких критеріїв віднесли: рівень впливу/діяльності зацікавленої сторони, регіон, в якому вони пере-бувають, група, до якої відносяться «стейкхолдери» (зацікавлені сторони).

Таким чином, було отримано три виміри, за якими відбувався відбір учасників до-слідження, та проводився аналіз їх відповідей.

Детальніше про сутність трьох вимірів, які враховувалися при формуванні вибірки ек-спертів в регіонах:

• Перший вимір – рівень впливу/діяльності зацікавлених сторін. Цей вимір враховує різницю у масштабі діяльності або впливу зацікавлених сторін на процес реформи. В першому наближенні можна виділити два рівні впливу:

154

вплив на загальнонаціональні процеси та вплив на процеси регіоні. У вибірці дослідження представниками першого виду впливу є здебільшого ключові експерти, а другого – представники регіонів.

• Другий вимір – регіональна приналежність. Цей вимір враховує різницю, характерну для регіонів України. Традиційно виділяють чотири регіони: Східний, Західний, Центральний та Південний. Враховуючи фінансові і часові обмеження, під час відбору областей для проведення дослідження ми орієнтувалися перш за все на представництво кожного регіону для врахування можливих територіальних розбіжностей, а також таких, що зумовлені рівнем урбанізації. В результаті дослідження проводилося у Хмельницькій (захід), Херсонський (південь), Київський (центр) і Донецький (схід) областях.

• Третій вимір – приналежність до різних груп зацікавлених сторін. Ключові експерти традиційно розділяють сторони, зацікавлені в реформі, на чотири групи: держава та державні організації, некомерційні (громадські) організації, комерційні організації та діти. При другому рівні наближення частина ключових експертів розділяє зацікавлених сторін на:

▪ Бюрократичні державні організації. До них відносять структури, що не надають безпосередньо послуги та не працюють безпосередньо з цільовою групою. До таких на національному рівні відносять міністерства, на регіональному рівні управління.

▪ Державні організації, що надають послуги. До таких відносять служби, що працюють з цільовою групою та знаходяться в підпо-рядкуванні міністерств.

▪ Міжнародні організації та фонди, що впливають на формування політики, займають просвітою, фінансуванням програм.

▪ Недержавні (громадські) організації, що безпосередньо надають послуги, працюють в рамках конкретної програми.

▪ Заклади опіки та піклування (Будинки дитини, Дитячі будинки, інтернати та окремо притулки).

▪ Представники альтернативних форм опіки: прийомні батьки, батьки-вихователі, потенційні батьки.

▪ Діти, позбавленні батьківської піклування.

2.2 Проведення глибинних інтерв’ю з регіональними експертами

Відбір регіональних експертів проводився аналогічно відбору ключових експертів на першому етапі дослідження, тобто використовувався метод «снігової кулі» та пере-хресного ранжування шляхом телефонних інтерв’ю. Попереднє телефонне опиту-вання проводилося з використанням спеціалізованої комп’ютерної системи (CATI). Усього було проведено близько 180 телефонних інтерв’ю у 4 областях України.

Після проведення телефонних інтерв’ю був сформований перелік і рейтинг регіо-нальних експертів. Ті експерти, яких протягом телефонних інтерв’ю рекомендувала найбільша кількість опитаних, отримували найвищий рейтинг, відповідно, набували статус «ключових регіональних експертів». Саме з цими експертами в першу чергу проводилися глибинні face-to-face інтерв’ю. Під час відбору експертів для подаль-шого опитування, окрім іншого, враховувалася належність до окреслених раніше груп зацікавлених учасників, щоб отримати широке представництво усіх зацікавле-них сторін.

155

Усього було проведено близько 100 глибинних інтерв’ю, які включали:

Області

Державні ор-ганізації (управ-ління/служби)

Недержавні (громадські) організації

Заклади опіки та піклування

Прийомні батьки, батьки-вихова-телі, потенційні

батьки

Хмельницька 8 6 9 3

Херсонська 13 4 6 4

Київська 6 8 10 3

Донецька, Луганська

6 6 10 3

Метод опитування – особисті півструктуровані експертні інтерв’ю. Середня три-валість – 60 хвилин.

В опитуванні брали участь 16 інтерв’юерів КМІС, усі вони пройшли спеціальну підго-товку з якісних методів і мали відповідний досвід понад 2 роки.

Опитування проводилося переважно на робочому місці респондентів. Фіксація ре-зультатів здійснювалася з допомогою аудіозапису. По кожному інтерв’ю були підго-товлені детальні стенограми та звіти інтерв’юерів, крім того, для кожної області було підготовлено підсумковий регіональний звіт.

2.3 Фокусовані групові дискусії

Усього протягом проекту було проведено 12 фокус-груп, в яких взяли участь 72 учас-ники. Фокус-групи в усіх регіонах були проведені у жовтні 2006 року.

Можна виділити 2 групи учасників:

• персонал закладів опіки, а саме педагоги, вихователі, психологи, юристи, соціальні працівники, адміністративний персонал;

• діти у віці 10-15 років, що постійно перебувають у закладах опіки. У кожному регіоні було проведено по 2 фокус-групи з дітьми (окремо з дівчатами та хлопцями).

Середня тривалість фокус груп з персоналом закладів складала 70 хвилин, а фокус-груп з дітьми 45 хвилин. Фокус-групи проводилися у приміщенні закладів опіки, в зручних і неформальних умовах. На деяких фокус-групах з дітьми (наприклад, Хер-сонській областях) були присутні спостерігачі з працівників закладу. Психологічна обстановка в групі була спокійною і доброзичливою. Більшість учасників виявили за-цікавленість в темі обговорення і активно брали участь в роботі груп.

По кожній фокус-групі були підготовлені детальні стенограми, а також інформаційні звіти модераторів, на базі яких був написаний деталізований аналітичній звіт.

old.kiis.com.uaold.kiis.com.ua/pub/analiz opiky book-trs.indd-2.pdf · 3 ЗМІСТ Список...

Documents