ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ... · block_seminar 3.qxd 13.07.2006 13:08 page 1...

Центр проблемного анализаи государственно�управленческого проектирования

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГОГОСУДАРСТВЕННОГО

УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Материалы постоянно действующегонаучного семинара

Выпуск № 3

Москва

Научный эксперт

2006

Block_Seminar 3.qxd 13.07.2006 13:08

Научный руководитель семинара: В. И. Якунин, кандидатполитических наук

Соруководители семинара:А.И. Соловьев, доктор политических наук, профессорС.С. Сулакшин, доктор физико�математических наук,доктор политических наук, профессор

Проблемы современного государственного управления вРоссии. Материалы научного семинара./ Под ред. В.И.Якунина; Центр проблемного анализа и государственно1управленческого проектирования. Выпуск № 3. М.: Научныйэксперт, 2006. — 112 с.

© Центр проблемного анализа

и государственно�управленческого проектирования

© Научный эксперт, 2006


Содержание

Тема семинара:«Российская бюрократия как управленческий класс:

властные статусы, механизмы профессионализации,

пути эволюции»

Доклад

О. В. Гаман1Голутвина. МЕНЯЮЩАЯСЯ РОЛЬ

ГОСУДАРСТВА В КОНТЕКСТЕ РЕФОРМ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ:

ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ................5

Вопросы к докладчику и ответы ...............................43

Выступления

П.А. Федосов. Необходимы действия по принципу

«не навреди» .............................................................58

С.С. Сулакшин. Реформы должны начинаться

с ценностного выбора..................................................60

А.Н. Медушевский. Реформа государства или

косметическая административная реформа?..................61

Н.В. Петров. Реформа изначально была обречена

на провал..................................................................70

В.И. Якунин. Для оздоровления государства нужны

четкие критерии ........................................................73

В.Э. Багдасарян. Идеология «сервисного государства» ........77

А.В. Клименко. Ориентация на повышение качества

государственных услуг ...............................................81

И.Ю. Беляева. Веберовскую модель бюрократии Россия

не получила ..............................................................84

3


В.А. Рубанов. Граждан нельзя выводить из сферы

государственного управления ......................................88

В.А. Персианов. Возможно ли равнение на НГУ? ...............95

Тематика научного семинара (2006 г.).....................98

Хроника и тематика заседаний в 2006 году .............99

Список постоянных участников семинара..............100

Заказ книг.................................................................107

4


Тема семинара:

«Российская бюрократия как управленческий класс:

властные статусы, механизмы

профессионализации, пути эволюции»

Доклад

МЕНЯЮЩАЯСЯ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА

В КОНТЕКСТЕ РЕФОРМ ГОСУДАРСТВЕННОГО

УПРАВЛЕНИЯ: ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ

ОПЫТ

О. В. Гаман�Голутвина, доктор политических наук

Несколько предварительных замечаний. Оскар

Уайльд как�то заметил, что в России нет ничего невоз�

можного, кроме реформ. К этому можно добавить, в

особенности, если речь идет о реформе управленческо�

го, то есть, бюрократического аппарата. Не случайно

именно российская бюрократия на протяжении столе�

тий являлась излюбленной мишенью отечественных са�

тириков, среди которых нельзя не упомянуть Н. Гоголя

и М. Салтыкова�Щедрина. Однако суждения сатириков

при всем их обличительном пафосе и справедливости в

частностях, не всегда точны в принципе. Не случайно

другой великий русский писатель Достоевский отме�

чал: на бюрократию обычно смотрят как на творца

мертвой рутины. Однако не кто иной, как русская бю�

рократия 200 лет несла на себе тяжесть управления ве�

ликой империей.

Знаменательны также суждения других наблюдате�

лей. Например, М. Палеолог, французский посол при

дворе Николая II, в своих воспоминаниях весьма неод�

нозначно характеризует деятельность Временного прави�

5


тельства (сменившего классическое бюрократическое

правительство), в состав которого входили те, кому он бе�

зусловно симпатизировал (хотя бы потому, что деятели

Временного правительства предполагали продолжить

участие России в мировой войне, в чем была насущно за�

интересована Франция). Он писал, что эти милые, доб�

рые, блестяще образованные интеллигентные люди, не

умеют управлять. Близкое по смыслу суждение принад�

лежит американскому историку Р. Пайпсу, который в

фундаментальном труде «Русская революция» весьма

критически оценивал деятельность Временного прави�

тельства как правительства интеллектуалов из вне�бю�

рократической среды, пришедшего на смену имперской

бюрократии. Пайпс констатировал, что государство, ко�

торое русская бюрократия, худо�бедно держала на себе

несколько столетий, руками интеллигенции было разру�

шено за считанные месяцы. Видимо, русская бюрокра�

тия умела то, чем не владела интеллигенция – способ�

ностью управлять огромной империей.

Теперь по существу. Как известно, суть администра�

тивной реформы (АР) в Российской Федерации заключа�

ется в комплексной трансформации системы органов го�

сударственного управления с целью обеспечения их боль�

шей гибкости и эффективности. АР предполагает реформу

госслужбы (включая комплекс аспектов, связанных с при�

емом на госслужбу, оплатой труда, системой подготовки

и продвижения кадров и т.п.), бюджетную реформу (пере�

ход от сметного принципа финансирования министерств

и ведомств к программно�целевому финансированию по

результатам) и трансформацию системы органов испол�

нительной власти (которую зачастую имеют в виду,

прежде всего, говоря о содержании АР). В данном докла�

де будут затронуты преимущественно концептуальные

аспекты реформирования государственной службы.

6

Выпуск № 3


Попытки реализовать АР продолжаются уже несколь�

ко лет. В 1997 г. по распоряжению Президента РФ Б.

Ельцина была образована Комиссия, разработавшая кон�

цепцию АР под руководством М. Краснова. Итоги работы

Комиссии получили одобрение и были озвучены в Посла�

нии Президента РФ ФС в 1998 г. Однако концепция АР

не была реализована, что было обусловлено, по мнению

разработчиков, аппаратными причинами.

После избрания В. Путина Президентом РФ был из�

дан Указ № 824 от 23 июля 2003 «О мерах по проведению

административной реформы в 2003–2004 годах», касаю�

щихся проведения административной реформы и направ�

ленных на повышение эффективности деятельности сис�

темы федеральных органов исполнительной власти и соз�

дание благоприятных условий для реализации субъекта�

ми предпринимательства своих прав и интересов.

В качестве приоритетных направлений администра�

тивной реформы были определены: ограничение вмеша�

тельства государства в экономическую деятельность

субъектов предпринимательства, в том числе прекраще�

ние избыточного государственного регулирования; иск�

лючение дублирования функций и полномочий феде�

ральных органов исполнительной власти; развитие сис�

темы саморегулируемых организаций в области эконо�

мики; организационное разделение функций, касающих�

ся регулирования экономической деятельности, надзора

и контроля, управления государственным имуществом и

предоставления государственными организациями услуг

гражданам и юридическим лицам; завершение процесса

разграничения полномочий между федеральными орга�

нами исполнительной власти и органами исполнитель�

ной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности

территориальных органов федеральных органов испол�

нительной власти.

7

Роль государства в контексте реформ государственного управления


С целью реализации указа Правительством РФ была

образована Комиссия по проведению административной

реформы. Основными вехами в осуществлении реформы

стали урезание избыточных госфункций (из подверг�

шихся ревизии 5 тысяч функций 20% были признаны

избыточными, еще 30% – нуждающимися в уточнении);

разделение ведомств на правоустанавливающие, правоп�

рименительные и надзорные с образованием трехзвен�

ной структуры правительства (министерства, службы,

агенства); число министерств было сокращено с 23 до 14;

внесение осенью 2004 г. МЭРТом в правительство РФ

проекта ФЦП «Административная реформа», которая

после восьми месяцев обсуждения была отклонена и за�

менена одобренной осенью 2005 г. концепцией АР с при�

нятием плана ее реализации в 2006–2008 гг. и объемом

финансирования в 500 млн. рублей на 2006 г. В настоя�

щее время основными направлениями работы выступа�

ют разработка стандартов и регламентов оказания госус�

луг.

Стремление осуществить АР в РФ соответствует иде�

ям и практике совершенствования государственного уп�

равления в мире. В период с середины 1980�х и до конца

1990�х гг. был реализован значительный объем широко�

масштабных и комплексных программ реформирования

системы государственного управления на основе концеп�

туальных оснований теории Нового государственного уп�

равления (НГУ – New Public Management). Ключевыми

целями реформ госуправления были снижение государ�

ственных расходов; повышение способности государства

к развитию и реализации политики; улучшение выпол�

нения государством функций работодателя; повышение

качества предоставления услуг и укрепление доверия к

власти со стороны частного сектора и общества. Метас�

мысл реформ – в отходе от веберовской модели рацио�

нальной бюрократии как несоответствующей потребнос�

8

Выпуск № 3


тям постиндустриального развития, информационного

общества. Как известно, ключевыми характеристиками

рациональной бюрократии по М. Веберу являются четкая

регламентация компетенции, жесткая иерархия бюрок�

ратических структур, исключительно письменное делоп�

роизводство с последующим хранением, обязательная

квалификация бюрократического аппарата в сфере адми�

нистративного управления.

Широкомасштабные реформы системы госуправле�

ния в мире обусловлены целым рядом причин, среди ко�

торых следует назвать, прежде всего, глубинные сдвиги в

системе социальных связей и технологической организа�

ции современного общества. Связь реформ госуправле�

ния с глобальными технологическими сдвигами не слу�

чайна, но имманентна: смена технологических пара�

дигм, как правило, сопряжена с трансформациями

инструментов управления, и, прежде всего, госуправле�

ния.

Изыскания американских политологов на материале

анализа истории госслужбы в США выявили, что все ре�

формы госслужбы в США совпадали по времени с новыми

технико�экономическими парадигмами и длинными эко�

номическими волнами. По существу именно технико�

экономические изменения в сочетании с социальными

сдвигами вызывали в США реформы госслужбы, которые

представляли собой попытки правительства разработать

новые модели отношений с гражданским обществом в от�

вет на новые технико�экономические парадигмы1. Упо�

мянутая закономерность, несомненно, характерна не

только для США. Формирование в последней четверти

ХХ в. практически повсеместно инфраструктуры инфор�

9


1 Подробнее см.: Кил Л., Элиот И. Экономические циклы и реформагосударственной службы в США // Реформы государственного управле�ния накануне третьего тысячелетия. М.: РАГС, 1999. С. 58–59, 61.


мационного общества (хотя и крайне неравномерно как с

точки зрения качества, так и с точки зрения плотности,

конфигурации и роли информационных сетей) определи�

ло постепенный переход от иерархически организован�

ных структур управления к сетевому принципу.

Ключевой целью реформ госуправления в мире стало

существенное изменение технологий реализации функций

государства в современном мире. Известно, что в течение

последних десятилетий ХХ в. сосуществовали различные

концепции государства. Среди них:

а) государство благосостояния, предоставляющее обществу

широкий спектр услуг; при этом приоритет отдается

государственному производству услуг и государствен�

ному регулированию процессов решения обществен�

ных проблем;

б) «малозатратное государство», исходящее из примата

решения общественных проблем частным сектором;

при этом роль государства ограничена выполнением

своих основных задач;

в) «государство – партнер по переговорам (государство вы�

полняет роль посредника и партнера по переговорам с

бизнесом и обществом).

Попыткой синтеза перечисленных подходов стала

концепция «активизирующего государства», которая

легла в основу философии реформ госуправления по мо�

дели НГУ. Эта концепция по�новому определяет отноше�

ния между государством и гражданами (переход от опеки

к партнерским отношениям): задачи государства опреде�

ляются в ходе общественной дискуссии; между общест�

вом государством развивается сотрудничество и разделя�

ется ответственность.

Государство инициирует процессы решения общест�

венных проблем и выступает в роли посредника; устанав�

ливает рамки ответственности граждан в этих рамках.

Таким образом, важнейшими функциями государства

10

Выпуск № 3


становятся инициирование, активизация и стимулирова�

ние2.

Сутью реформирования госслужбы в духе Нового государ�

ственного управления, в конечном счете, стало делегирование

ряда функций, ранее осуществлявшихся государством, рыноч�

ным структурам; широкомасшбная маркетизация госуправле�

ния, которая предполагает полиаспектное распространение ос�

нований коммерческой деятельности на сферу госуправления.

Глубинная трансформация системы госуправления на

новых принципах повлекла за собой изменение принци�

пов работы госаппарата: в оборот вошли свойственные

рынку категории (прибыть, издержки, конкуренция,

расчет затрат и т.д.).

Другим важнейшим аспектом НГУ является привле�

чение самодеятельных общественных организации к вы�

полнению ряда функций, выполнявшихся ранее государ�

ством.

Целями реформ госуправления в соответствии с мо�

делью НГУ было обеспечение большей эффективности,

гибкости, прозрачности, более тесной связи с граждана�

ми�потребителями госуслуг. По существу НГУ представ�

ляет собой революцию в воззрениях на государство, кото�

рое из всеохватного Левиафана предстает поставщиком

услуг; на место интерпретации государства в гегелевском

духе как средоточия мирового разума и творца истории

подходу приходит сервисный подход, представляющий

государство в качестве организации, ориентированной на

оказание услуг гражданам, основная цель которого –ор�

ганизация процесса оказания услуг.

11


2 Райнхард К. Реформирование государственного управления.Концепция активизирующего государства // Реформы государствен�ного управления. С. 8–9.


Ключевыми предпосылками реформ НГУ стали следу�

ющие позиции.

• Созданные в период второй половины ХХ в. «welfare

states» стали непомерно дорогими и громоздкими со

свойственной им избыточной численностью аппарата.

Им на смену должны прийти компактные и экономич�

ные модели управления, поскольку организованное

на рыночных принципах государство обеспечивает

большую эффективность госуправлению.

• К концу ХХ в. сформировались эффективные структу�

ры гражданского общества, готовые и способные взять

на себя выполнение функций, ранее являвшихся госу�

дарственной прерогативой. Зрелость институтов

гражданского общества определяют их способность

более эффективно, нежели государство, выполнять

целый ряд социально значимых функций.

• Управленческий аппарат в целом соответствует клас�

сическим канонам веберовской бюрократии, в частности,

таким принцам, как рациональность; ориентация на

формализованные процедуры в противовес персона�

листской ориентации на патрона; прозрачность, чет�

кость, подотчетность обществу; устойчивость по отно�

шению к коррупционным практикам.

«Современное государство не должно само выполнять

все стоящие перед ним задачи, но оно обязано обеспечить

выполнение этих задач. Речь идет о новом разделении от�

ветственности между государством и обществом. Вопрос

состоит в том, какие задачи должно выполнять само госу�

дарство и какие могут и должны выполняться негосудар�

ственными институтами» – отмечают эксперты3. Страте�

гические функции остаются за госаппаратом, тогда как

остальные функции, связанные с обслуживанием и ранее

12

Выпуск № 3

3 Райнхард К.Указ. соч. С. 9.


осуществлявшиеся государством, были возложены на

коммерческие структуры.

Концепция «активизирующего государства» акценти�

рует четыре измерения государства:

• государство есть гарант (то есть институт, обеспечива�

ющий производство и предоставление определенных

услуг);

• государство есть институт, создающий необходимые

рамки для процессов общественной активности и по�

буждающий граждан к самостоятельному решению

проблем;

• государство есть институт надзора (осуществляемого

на основе установленных правил) общественной, и

прежде всего, экономической деятельности;

• государство есть производитель работ и услуг для общест�

ва, если это диктуют, например, вопросы безопасности

и если государство может это сделать с меньшими зат�

ратами, чем другие производители.

По существу парадигма НГУ исходит из презумпции

приоритета негосударственного сектора: если некие функ�

ции могут выполнить негосударственные органы, государ�

ство не имеет права вмешиваться. Модель «активизирую�

щего государства» опирается на содержащуюся в концеп�

ции НГУ модель поручительства, согласно которой госуч�

реждения разделяются на две большие группы – «заказчи�

ков» и «исполнителей заказов». Политические институты,

административное руководство выступают в роли поручи�

телей, являясь заказчиками или покупателями услуг для

граждан. Поставщики услуг для граждан (исполнители по�

ручений) внутри управления конкурируют с поставщика�

ми услуг вне управления (государственными, коммерчес�

кими или общественным организациями) за получение за�

казов на услуги, которые передаются им «заказчиками» на

базе соответствующих политических решений. Эта модель

«поручительства» усиливает ориентацию на конкуренцию

13



органов управления и в то же время открывает возмож�

ность в большей мере привлекать граждан и общественные

группы к производству и предоставлению услуг.

Модель «активизирующего государства» включает

три элемента: а) предоставление гарантий и разделение

ответственности; б) активизация граждан и общества в

целом; в) эффективность и экономичность4.

Естественно, трансформацию системы в более гибкую

определяет необходимость подготовки кадров управле�

ния на новых принципах и обусловливает необходимость

постоянной переподготовки кадров как условия их соот�

ветствия меняющейся среде управления. «Обновленная

модель управления меняет прежние представления о го�

сударственной службе. Отныне основным критерием ра�

боты госчиновника является не столько его образователь�

ный ценз и опыт работы, сколько достигнутые результа�

ты»5. По существу, постоянная переподготовка кадров

управления и изменение мотивации и технологии их ра�

боты предстает предпосылкой и основой модернизации

управления. Условиями успешного руководства все боль�

ше становятся личная инициатива, активизация работы

подчиненных, делегирование им полномочий6.

Реализация реформ госуправления в различных стра�

нах осуществлялась с учетом особенностей националь�

ных моделей государственной службы7. Наиболее резуль�

14

Выпуск № 3

4 Райнхард К. Указ. Соч. С. 9�10.5 Пичас Р. Указ. соч. С. 20.6 Пичас Р. Законодательство о госслужбе в свете нового государ�

ственного менеджмента // Реформы госуправления. С. 23.7 Например, для европейской практики характерно сосуществова�

ние нескольких моделей госслужбы и несколько моделей модерниза�ции, госслужбы, которые страны ЕС используют для оптимизации ев�ропейских систем управления, Подробнее см.: Мейнигер М. К. Срав�нительный анализ реформ госслужбы в странах ЕС // Реформы госуп�равления. С. 47.


тативными реформы госуправления в духе НГУ стали в

странах, характеризующихся как обладающие высокой

свободой маневра. Последнее определяет сочетание рыча�

гов и институциональной восприимчивости, которыми

могут быть использованы в ходе реформ8. К категории

стран, обладающих значительной свободой маневра экс�

перты относят Новую Зеландию, Австралию, Великобри�

танию, Канаду, Финляндию, Венгрию. РФ (наряду с Гер�

манией, Бразилией, Польшей, Нидерландами) рассмат�

ривается в качестве обладающей низкой свободой манев�

ра, что, по мнению, экспертов, затрудняет осуществле�

ние реформ госуправления9.

В ходе реформ в большинстве стран удалось достичь

ряд значимых результатов: были достигнуты такие цели,

как сокращение госаппарата и снижение расходов на его

содержание, обеспечение прозрачности, гибкости, эф�

фективности функционирования системы управления,

расширение сферы и качества использования меритокра�

тического принципа в карьерном продвижении управ�

ленцев.

Одним из наиболее зримых результатов стало сущест�

венное сокращение госаппарата. Если в Германии после

объединения страны численный состав органов госуправ�

ления увеличился с 300 тыс. чел. в 1989 г. до 381 тыс. чел

в 1992, то в результате реформы в 1998 г. он насчитывал

уже 310 тыс. чел. В системе федерального управления в

период с 1993 г. до конца 1998 г. было ликвидировано 65

тыс. рабочих мест, что позволило сэкономить только в

1998 г. 5,4 млрд марок. В Финляндии в период с 1991 г.

по 1996 г. число госслужащих, финансируемых из гос�

бюджета, было сокращено на 43%, что привело к сокра�

15


8 Мэннинг Н., Паркинсон Н. Реформа государственного управле�ния. Международный опыт. М., 2003.С. 88–89, 94.

9 Мэннинг Н., Паркинсон Н. Указ. Соч. С. 101.


щению госрасходов в целом на 8% ВВП в 1999 г. по срав�

нению с 1991 г. В США число федеральных госслужащих

было сокращено на 17% в период с 1993 по 1997. (на

15%)10.

Однако, говоря об итогах реформ госуправления,

нельзя не упомянуть и о том, что, осуществление этих ре�

форм сопровождалось и рядом издержек. Это показал

анализ опыта реформ в духе НГУ. В частности, в ходе ре�

форм системы государственного управления в Великоб�

ритании и США выявилось противоречие между неры�

ночной по своей природе государственной службой и по�

пыткой ее реорганизации на рыночной основе. В Герма�

нии отмечался рост бюрократизма, значительное сокра�

щение кадров при одновременном сокращении объема го�

суслуг. Профессор Немецкой школы управленческих ус�

луг Р. Пичас отмечает: «Нельзя безоговорочно перено�

сить на госсектор принципы рыночной экономики… Кон�

цепции, основанные на представлениях о «минималь�

ном» государстве нуждаются в тщательной проверке на

совместимость с немецкой моделью социального государ�

ства… Административный менеджмент – это не предпри�

нимательский менеджмент, он не исчерпывается заим�

ствованными из рыночной экономики концепциями»11.

Не случайно распространенная в середине 1990�х гг. в

Германии концепция «малозатратного государства»

(близкая по смыслу «минимальному государству») сме�

нилась в конце 1990�х гг. концепцией актизизирующего

государства»12.

Среди других издержек – ослабление легитимности

госслужбы, утечка квалифицированных кадров из гос�

16

Выпуск № 3

10 Мэннинг Н., Паркинсон Н. Указ.соч. С. 92–93.11 Пичас Р. Указ. соч. С. 18, 20.12 Вурстер Г. Модернизация госуправления и повышение квали�

фикации госслужащих // Реформы госуправления. С. 26.


сектора, падение общего престижа госслужбы. Эксперты

отмечают, что маркетизация госуправления потенциаль�

но чревата частичной эрозией идентичности института

государственной службы. Одной из причин этого являет�

ся специфика организации и функционирования госуда�

рственных учреждений, где «рынок» проявляет себя ина�

че, чем в экономической сфере. В частности, это нашло

отражение в эрозии традиционной этики госслужбы: на�

иболее значимыми изменениями этического характера

стал переход от ценностей гражданственности, равен�

ства, представительства, ответственности и нейтральнос�

ти к ориентации на потребителя, эффективности, сорев�

новательности, менеджеризма и партнерства и фактичес�

кого неравенства граждан в качестве потребителей услуг

госслужбы. Эрозия традиционной этики госслужбы и ее

замена нормами бизнеса может привести к ситуации, в

которой общество с трудом сможет обнаружить различия

между государственными учреждениями и структурами

бизнеса, а госслужба утратить традиционно присущие ей

принципы ориентации на интересы общества, обязаннос�

ти перед обществом и принципом общественности гос�

службы в целом.

Статус концепции нового государственного управле�

ния в качестве методологического основания админист�

ративных реформ определил тот факт, что наиболее зна�

чимыми изменениями этического характера стали пере�

ход от ценностей гражданственности, равенства, предста�

вительства, ответственности и нейтральности к ориента�

ции на потребителя, эффективности, соревновательнос�

ти, менеджеризма и партнерства. Изменения подобного

характера в сфере госслужбы, зародившись в развитых

странах в ходе реформ государственной службы в течение

последних десятилетий в той или иной степени затрону�

ли область государственного управления и развивающих�

ся стран. В этой связи следует отметить, что эти этичес�

17



кие изменения в области госслужбы в пользу родствен�

ных бизнесу принципов потенциально чреваты рассогла�

сованием со свойственными именно госслужбе идентич�

ностью, лигитимностью и моралью.

Во�первых, этические стандарты госуправления ста�

новятся весьма похожими на те, что свойственны бизнес�

менеджменту, и нормативные различия между двумя

сферами становятся более размытыми, что в будущем мо�

жет проблематизировать идентичность госслужбы. В раз�

вивающихся странах процесс имплантации в сферу гос�

службы свойственных бизнесу целей, стратегий, струк�

тур и технологий и их рационализация на основе рыноч�

ных принципов ставит перед вызовом этическую иден�

тичность госслужбы в целом. Поскольку в рамках новой

концепции госслужбы граждане рассматриваются преж�

де всего в качестве потребителей, и приоритет отдается

принципам эффективности и соревновательности по

сравнению с равенством и представительностью, это спо�

собно снизить значение демократических норм государ�

ственной ответственности по сравнению с принципами

автономности управленческой сферы и подвергнуть сом�

нению традиционно присущий госслужбе принцип спра�

ведливости в связи с утверждением родственной этике

бизнеса модели партнерства. Происходящие изменения

порождают растущий скептицизм относительно этичес�

кого характера госслужбы в качестве института, подлин�

ное предназначение которого заключается в служении

обществу. Иными словами, эрозия традиционной этики

госслужбы и ее замена нормами бизнеса может привести

к ситуации, в которой общество с трудом сможет обнару�

жить различия между государственными учреждениями

и структурами бизнеса. Действительно, ряд экспертов

выражают озабоченность в связи с происходящей утра�

той госслужбой традиционно присущих ей принципов

ориентации на интересы общества, обязанности перед об�

18

Выпуск № 3


ществом и принципом общественности госслужбы в це�

лом.

Во�вторых, в связи с растущей ориентацией имиджа и

идентичности госслужбы на нормы бизнеса граждане мо�

гут утратить доверие к лежащему в основе госслужбы ут�

верждению, что госслужба действительно представляет

нужды и ожидания всех граждан. Имидж госслужбы, на

который уже не лучшим образом повлияли ориентиро�

ванные на рыночные принципы политики, может в буду�

щем пострадать еще больше в результате дальнейшего ут�

верждения репутации госслужбы в качестве ориентиро�

ванного на получение прибыли института. При этом от�

ношение граждан к описываемым изменением неодноз�

начно. Если состоятельный бизнес�класс склонен энер�

гично поддержать дрейф госслужбы в сторону рыночных

принципов организации, то как граждане с низким дохо�

дом в развивающихся странах предпочитают видеть в

госслужбе институт, в большей степени идентифицирую�

щий свои цели с общественной пользой, нежели с узкими

бизнес�интересами. Действительно, проведенные в пос�

леднее время исследования показали, что степень обще�

ственного доверия к госсектору и к его ориентированным

на рыночные принципы реформам упала или остается

очень низкой в таких странах, как Аргентина, Бризилия,

Чили, Мексика, Бангладеш, Корея, Филиппины, Непал,

Пакистан, Индия и Шри Ланка. Иными словами, среди

различных факторов, определяющих низкий уровень об�

щественного доверия к госслужбе нельзя исключать не�

гативное влияние его сегодняшнего образа ориентиро�

ванного на бизнес�принципы института и восприятие

этого имиджа гражданами. Эксперты полагают, что вли�

яние описанных изменений в административной этике на

степень общественного доверия к госслужбе может в ко�

нечном счете инициировать возрастающий вызов леги�

тимности госслужбы.

19



Наконец, сближение этических принципов госслуж�

бы и сферы бизнеса и сопутствующая этому процессу эро�

зия идентичности и легитимности госслужбы способна в

конечном счете не лучшим образом повлиять на мораль�

ные качества и мотивацию государственных служащих.

Если более конкретно, то гордость госслужащих фактом

работы на госслужбе, а не в бизнесе, нивелируется в свя�

зи с тем, что этика государственных учреждений прони�

кается коммерческими принципами, в результате чего

госслужащие больше напоминают бизнесменов, ориенти�

рованных на получение прибыли, чем ориентированных

на общественную пользу госслужащих. Вероятно, и сами

госслужащие не в восторге от собственного бизнес�имид�

жа. Действительно, воздействие негативного образа гос�

службы на этику госслужащих было отмечено в таких

индустриально развитых странах, как Австралия, Кана�

да, Япония, Великобритания и США. В этих случаях кро�

ме финансовых побуждений существенным источником

внутренней мотивации был бизнес�имидж госслужбы

или идентичность, которые ныне поставлены перед вызо�

вом. Однако поддержание на должном уровне этики гос�

служащих является еще более насущной задачей в разви�

вающихся странах, в которых даже финансовая мотива�

ция в госсекторе чрезвычайно низка. Таким образом, ка�

кова бы ни была мотивация госслужащих – нахождение

на престижном с их точки зрения поприще или осознание

смысла и пользы деятельности, связанной с служением

общественной пользе – эта мотивация подвергается нега�

тивному воздействию в связи с инкорпорированием ры�

ночных ценностей и норм бизнеса в сферу госслужбы13.

Таким образом, говоря об итогах реформ госуправле�

ния, нельзя обойти тот факт, что осуществление этих ре�

20

Выпуск № 3

13 Подробнее см.: Гаман�Голутвина О. Этика государственнойслужбы и реформы // Полис. 2000. № 6.


форм сопровождалось и рядом издержек. В этой связи

ряд специалистов, включая экспертов Всемирного Бан�

ка, которые готовили материалы для Комиссии Прави�

тельства РФ по обобщению опыта реформ НГУ, представ�

ляют сдержанную оценку результатов реформ в различ�

ных странах, отмечая неоднозначность большинства из

достигнутых результатов и их ограниченный характер по

отношению к поставленных целям. «Несомненно, суще�

ствует множество примеров конкретных улучшений в

тех или иных конкретных услугах или в работе минис�

терств и других организаций в каждом конкретном слу�

чае. Однако данных об общем влиянии реформ очень ма�

ло…Точные данные о фактических результатах достигну�

тых большинством реализованных программ реформ,

как правило, отсутствуют…. Во многих случаях…наблю�

дается расхождение мнений о результатах программ ре�

форм»14.

***

Каковы результаты усилий по реализации АР в совре�

менной РФ? Известно, что реформа идет непросто; в тече�

ние двух лет сменилось четыре руководителя этого нап�

равления (Б. Алешин, Д. Козак, А. Жуков, С. Нарыш�

кин). Число федеральных структур вновь возросло (те�

перь их количество составляет 83). Де�факто признаны

нецелесообразными меры по сокращению числа руково�

дителей федеральных структур; согласно распоряжению

М. Фрадкова частично было восстановлено число замес�

тителей министров; возросло число вице�премьеров. Ак�

тивизировалась деятельность комиссии по реформе го�

суправления при Президенте РФ, которую с апреля 2006

г. возглавил С.Собянин. Однако неофициальной оценкой

21


14 Мэннинг Н., Паркинсон Н. Реформа государственного управле�ния. Международный опыт. М., 2003. С. 74–75. См. также С. 36, 40,47, 78, 82–83, 92.


остается констатация неудовлетворительных итогов

предпринятых усилий в сфере АР. По истечении более

двух лет после начала активной фазы реформы практи�

чески общепризнанной стала констатация неудачи ре�

формы. Так, ректор ГУ�ВШЭ, член правительственной

Комиссии по реализации АР Я.Кузьминов отмечает:

«Мы получили ситуацию, в которой самое лучшее и ло�

гичное, что можно сделать, – вернуться в старое состоя�

ние… И, честно говоря, мне кажется, дело зашло в ту�

пик»15.

Среди причин неудач реформы Кузьминов называет

недостаточное финансирование АР и отсутствие единой

команды в ее реализации; слабость согласия в политичес�

кой элите и недостаток политической воли в осуществле�

нии АР. Значение этих факторов очевидно. Однако дан�

ный перечень не представляется исчерпывающим. На

наш взгляд, одной из наиболее существенных причин не�

удач стала недостаточная концептуальная проработанность

модели АР применительно к условиям России, и в частности,

вопроса о роли и функциях современного государства. В

ходе реализации АР в России была скорее усвоена буква

концепции НГУ, а не ее дух. По существу была предпри�

нята попытка реализации несомненно обоснованных и

рациональных принципов в условиях отсутствия ряда

ключевых предпосылок, определяющих востребован�

ность этой модели.

Это касается основных параметров системы госуправ�

ления в современной РФ.

С сожалением приходится констатировать, что совре�

менный управленческий аппарат в РФ весьма далек от

веберовской модели рациональной бюрократии. В пользу

подобного заключения свидетельствует широко распро�

22

Выпуск № 3

15 Кузьминов Я. Тупики и перспективы административной рефор�мы // Независимая газета. 4, 7. 04. 2006.


страненная практика клиентелизма, закрытости и неп�

розрачности; неудовлетворительное качество исполни�

тельской дисциплины; запредельно высокий уровень

коррупции.

Несмотря на живучесть мифа об избыточной числен�

ности российской бюрократии в исторической и совре�

менной России, численность аппарата управления в сов�

ременной РФ по отношению к населению сегодня отстает

в сопоставлении со стандартами развитых стран.

Традиционно считалось, что российская бюрократия

численно представляла собой несметную рать. Между

тем, несмотря на это хрестоматийное представление, чис�

ленность российской бюрократии по отношению к общей

численности населения в сравнении с развитыми страна�

ми Европы была незначительной вплоть до второй поло�

вины ХХ века16. Много было сказано о взрывном росте

численности постсоветской бюрократии. Действительно,

в 1990 г. численность управленческого аппарата в СССР

23


16 В середине XVIII в. в Пруссии пропорционально площади ее тер�ритории чиновников было в 10 раз больше, чем в России; в серединеXIX в. численность российского чиновничества в 3–4 раза уступала почисленности аналогичным структурам стран Западной Европы. XIXв. отмечен процессом чрезвычайно быстрого роста численности прави�тельственного аппарата Российской империи. В течение первой поло�вины XIX в. за 50 лет (1796–1847 гг.) число чиновников увеличилосьпримерно в 4 раза, составив более 60 тыс. человек, имевших чинывсех классов. В дальнейшем численность правительственного аппара�та росла еще быстрее: в течение следующих 14 лет (к 1857 г.) она уве�личилась почти на 50% и составила более 90 тыс. чел. Таким образом,за 60 лет – в период с 1796 по 1857 гг. – численность бюрократическо�го аппарата возросла почти в 6 раз. Если учесть, что население страныза этот период увеличилось всего в 2 раза, то очевидно, что государ�ственный аппарат рос почти в 3 раза быстрее, чем население. Однакодаже при этих темпах роста правительственного аппарата соотноше�ние его численности и численности населения значительно отставалоот соответствующих показателей развитых европейских государств.


составляла 663 тыс. человек; в 2002 г. – 1,259 тыс. чел.

без учета военных, аппарата МВД и спецведомств17.

Однако исследования специалистов ГУ�ВШЭ показы�

вают, что аппарат не так уж раздут. Самый большой при�

рост численности был достигнут в 1995 г. – 6%, а в целом

с 1994 г. по 2001 г. число аппаратчиков всех ветвей влас�

ти на 16%. Эксперты считают это нормальным, посколь�

ку рост был обусловлен формированием новых рыночных

институтов. К началу 2000 г. плотность госслужащих на

тысячу человек постоянного населения колебалось от 4

чел. в Ингушении до 58 в Эвенкии, а средняя плотность

по стране составляла 7 чиновников, что меньше, чем в та�

ких странах как Австрия, Швеция, Великобритания,

США, Франция18.

24

Выпуск № 3

Так, в России в конце XVIII в. один чиновник приходился на 2250 че�ловек; в 1851 г. – один чиновник на 929 человек; в 1903 г. – один чи�новник на 33 человека. В середине XIX в. в России на 10 тыс. чел. на�селения приходилось 12–13 чиновников, что в 3–4 раза ниже анало�гичных показателей в странах Западной Европы. К началу ХХ в. соот�ношение численности управленческого аппарата и численности насе�ления составляло лишь треть такового во Франции и половину – в Гер�мании, хотя в абсолютном выражении армия российского чиновниче�ства в этот период составляла внушительную силу: в 1903 г. общаячисленность правительственного аппарата составляла 384 тыс. чел., авместе с канцелярскими служителями – не менее 500 тыс. чел.

Подробнее см.: Гаман�Голутвина О. Бюрократия Российской им�перии: вехи эволюции. М., 1997. С. 17.

17 Административная реформа буксует // Парламентская газета.25. 08. 2005.

18 Государственная служба современной России: Проблемы рефор�мирования и эффективного функционирования. Ростов�на�Дону,2003. С. 19�20. В Голландии (территория которой равна по площадиМосковской области) на 35 тысяч фермеров приходится 10 тысячсмотрудников Министрества сельского хозяйства. В США числен�ность Минсельхоза на федеральном уровне и уровне штатов – 110 ты�сяч человек. В РФ штат Минсельхоза – 400 человек, вместе с аген�ством – 1000 человек.


В 2005 г. число сотрудников органов госвласти всех

уровней, по данным Росстата, выросло на 10,9%, достиг�

нув 1,462 млн. человек. В 1994 году их было около 1 млн.

При этом население страны за тот же срок сократилось

примерно с 148 млн. до 143 млн. человек. В результате

доля чиновников в населении страны выросла с 0,7% до

1%. В сопоставлении со стандартами развитых стран этот

показатель низок; такая низкая относительная числен�

ность бюрократов характерна для развивающихся стран.

По данным Всемирного банка, доля чиновников в населе�

нии Бразилии составляет 1,5%, Чили – 1%, Китая –

1,6%, Польши – 0,7%. В развитых странах в госаппара�

те занято гораздо больше: в Германии – 6,1% населения,

США – 6,8%, Швеции –11,7%19.

Таким образом, вопреки сложившемуся мифу, чис�

ленность чиновников в России невелика.

В этих условиях «сокращение числа государственных

служащих может оказаться неразумной и малопродук�

тивной мерой, учитывая их относительно малую числен�

ность»20.

• Не в последнюю очередь, неэффективность управлен�

ческого аппарата определена недостаточным финанси�

рованием управленческого аппарата21. Относительно фи�

25


19 Коммерсант. 16 мая 2006 г.20 Мэннинг Н., Паркинсон Н. Указ.соч. С. 107. Я. Кузьминов

признает, что в итоге Прямо скажем, неудачной реформы 2004 г.» ( )и осуществленного в ее рамках сокращения аппарата, на каждого за�местителя министра в МЭРТ в день приходится до 800 документов вдень. Такое количество не сможет обработать даже департамент чис�ленностью в 25 человек, что означаетчто чиновники вынуждены под�писывать документы, не читая» ( (Я. Кузьминов «Чиновникам повы�сили зарплату недостаточно» // Известия. № 57 от 7 апреля 2005 г.).

21 Кстати, эта ситуация близка той, что существовала и в Российс�кой империи: удовлетворительный уровень оплата управленческихфункций был достигнут только во второй половине XIX в., несмотряна предпринимавшиеся усилия в этом направлении не протяжении


нансирование госаппарата эксперты отмечают несис�

темность: повышение зарплат коснулось в основном

верхнего эшелона – министров, руководителей депар�

таментов министерств и ведомств. Зарплаты основной

массы чиновников выросли максимум на треть22, тог�

да как разница в оплате госслужащих в среднем в

2,5–3 раза ниже, чем в коммерческом секторе. «Госу�

дарство спасло чиновников от бедности, но все равно

не платит им столько, сколько они стоят на рынке»23.

• Приходится констатировать, что в пососоветские го�

ды не только не удалось победить коррупцию, но ее

объем существенно возрос.

• С неменьшим сожалением приходится констатиро�

вать низкую эффективность институтов гражданского

общества в стране, не в последнюю очередь обуслов�

ленную недостаточным ресурсным обеспечением са�

модеятельной инициативы, и как следствие, чрева�

тую ограниченностью возможностей самодеятельных

организаций взять на себя выполнение значимых

функций государства. Зачастую функции гражданс�

кого общества узурпируются структурами�симуляк�

рами (например, организованной преступностью).

Один из руководителей Министерства культуры приз�

навался, что министерство выходило к саморегулиру�

юмым организациям в сфере культуры с предложени�

ем принять на себя часть функций, ранее выполняе�

мых министерством культуры. Однако к удивлению

26

Выпуск № 3

XVI–XIX вв. Подробнее см.: Гаман�Голутвина О. Бюрократия Рос�сийской империи: вехи эволюции. М., 1997.

22 Якобсон Л. У нас в государстве слишком многие занимаются несвоим делом // Время новостей. 05.07.2005.

23 Кузьминов Я. Независимая газета. 7 апреля 2006 г. ; См. также:«Чиновникам повысили зарплату недостаточно». Интервью Я. Кузь�минова // Известия. 7.04.2005.


Минкульта, никакой инициативы и реального пред�

ложения с их стороны не последовало. «Скорее всего,

из�за неготовности принять на себя дополнительную

ответственность»24.

Действительно, в отличие от развитых стран, инсти�

туты гражданского общества в России слабы и малоэф�

фективны. Как известно, условиями эффективности

гражданского общества являются институционально�нор�

мативное (легитимность институтов и процедур гражда�

нского общества) и ресурсное обеспечение институтов

гражданского общества. И если первое условие в стране в

целом обеспечено, то в отношении ресурсного обеспече�

ния ситуация удручающая. Сказанное отнюдь не означа�

ет отказа от идеи опоры на самодеятельные организации,

но, более того, предполагает всемерное поощрение подоб�

ной деятельности, ибо иного пути обретения эффектив�

ности не существует. Однако признание слабости инсти�

тутов гражданского общества и их ресурсной базы опре�

деляет необходимость тщательной проработки вопроса

относительно того, какие именно функции и в каком объ�

еме российское государство может делегировать самодея�

тельной инициативе. Небезосновательны опасения, что

возникший в результате ухода государства вакуум может

быть заполнен не гражданской инициативой, а союзом

корруппированной бюрократии и коррумпированного

бизнеса.

Таким образом, целому ряду ключевых параметров –

численность управленческого аппарата, его эффектив�

ность и рациональность; низкий уровень его материаль�

ного обеспечения и высокий уровень его коррумпирован�

ности (что взаимосвязано); качество гражданского обще�

ства, его способность и готовность взять на себя выполне�

27


24 Кузина М. Избыточные функции власти надо отдать рынку //Профиль № 25 от 4 июля 2005 г.


ние ряда функций государства – определяют существен�

ное отличие стартовых условий реализации АР в РФ от

тех, что стимулировали осуществление аналогичных в

духе НГУ в развитых странах. Это определяет необходи�

мость и целесообразность содержательной интерпрета�

ции существа парадигмы НГУ с тем, чтобы АР в России

соответствовала духу идей НГУ, а не ее форме.

В еще большей степени это касается таких концепту�

альных оснований АР, как роль государства и его функ�

ции в современных условиях.

Начнем с функций. По существу, АР началась с при�

зывов сократить избыточное число функций государства

(назывались нереальные цифры – 500, 600, 800 и даже 5

тысяч функций, якобы выполняемых современным рос�

сийским государством, тогда как в теории и практике го�

сударственного управления их насчитывают в от 5–6 до

10–12). Очевидно, что в основе тезиса об избыточности

функций государства лежит расширительное толкование

функций государства, отождествляющее функции и виды

работ. Между тем в реальности полномочия и функции

российского государства в ряде ключевых отраслей суще�

ственно ниже, чем в индустриально развитых странах

(например, так обстоит дело в обеспечении правопорядка

и борьбе с оргпреступностью).

Кроме того, некорректность постановки проблемы до�

полняется отсутствием разграничения между интересами,

полномочиями и функциями государства и интересами, полно�

мочиями и функциями бюрократии. Между тем подобное раз�

личение весьма существенно как концептуально, так и

практически. В частности, проблемная ситуация в совре�

менной России характеризуется тем, что интересы,

функции и полномочия государства ниже, чем в разви�

тых странах и незначительны даже по сравнению с таки�

ми деэтатизированными странами, как Великобритания

и США, тогда как интересы, функции и полномочия админи�

28

Выпуск № 3


стративно�политической бюрократии в современной РФ гипе�

ртрофированы. При этом бюрократия использует рычаги

государства для достижения сугубо партикулярных

(групповых) задач и целей в противовес общегосудар�

ственным. В этом контексте представляется чрезвычайно

важным разграничение между коррупционно стимулированной

практикой бюрократического произвола и активной ролью го�

сударства как политического и экономического фактора. Если

первое представляет собой препятствие нормальному

функционированию социума, то вне активной роли госу�

дарства невозможно его эффективное развитие. Реализа�

ция предложений по «уходу государства» из управления

может привести на практике к росту коррупции, еще

большему падению исполнительской дисциплины в

практике государственного управления, снижению поли�

тической роли высших органов власти и падению удель�

ного веса исполняемых решений. Вышесказанное опре�

деляет необходимость коррекции концепции админист�

ративной реформы: гипертрофированные полномочия и функ�

ции административно�политической бюрократии действи�

тельно необходимо урезать, тогда как государству не стоит

непродуманно и поспешно расставаться со своими прерогати�

вами и функциями.

Трудно не согласиться с мнением Е. Гонтмахера:

«Прежде, чем брать в руки ножницы и обрезать в госуда�

рства «лишние функции», нужно было сесть и подумать,

что мы ждем от государства, какова его роль в нашей

стране, где оно должно присутствовать. Посмотреть, ка�

кие его функции можно отдать на уровень муниципали�

тетов, какие передать обществу. Этого не сделали. В ре�

зультате у реформаторов осталась одна опция – взять по�

ложения о министерствах и вырезать из них лишнее. В

этой работе быстро увязли, так как выяснилось, что поло�

жения о министерствах ничего не значат. Потом возник�

ла идея разделить госфункции на три типа и создать три

29



уровня исполнительной власти. Это было сделано в марте

2004 г. Что получилось: министры по�прежнему пол�

ностью контролируют подведомственные им агентства и

службы. Разделения функций не произошло, а прохож�

дение финансовых потоков и работа правительственных

органов усложнились. Следующей, уже отчаянной по�

пыткой стало решение делать ФЦП. Но МРЭТ само от нее

отказалось, потому что там поняли: программа будет пос�

мешищем. Идея с засланными комиссарами, наделенны�

ми чрезвычайными полномочиями, которые буду сидеть

в министерствах и контролировать их работу, – это ка�

кой�то Октябрь 1917 г».25

Но главное заключается в том, что АР неявно интерп�

ретируется как самоцель, тогда как она является скорее,

инструментом – полиаспектным и многокомпонентным,

но не самодовлеющим – достижения содержательных це�

лей, среди которых наиболее существенной представляет�

ся обеспечение конкурентоспособности государства.

Узловой проблемой в неэффективной концептуализа�

ции АР является упрощенное понимание роли государ�

ства в современном мире. Государство по умолчанию

трактуется в лучшем случае как совокупность учрежде�

ний и организаций, в худшем – как репрессивный аппа�

рат, имманентно не поддающийся рациональному рефор�

мированию. Между тем представление о государстве как

о пресловутом «ночном стороже» соответствует теории и

практике государственного развития развитых стран ис�

торического прошлого, а не современности. Упрощенное

понимание роли государства сводит его функции к обес�

печению внешней и внутренней безопасности и админи�

стративному управлению. Между тем современные

представления о государстве (и современная политико�

30

Выпуск № 3

25 Административная реформа: все только начинается // Про�филь. № 25 от 4. 07. 2005.


административная практика) исходят из разнообразия

полномочий и функций государства. Ключевым в нашем

контексте является разделение функций государства на

традиционные и современные. К числу первых относятся

обеспечение внутренней и внешней безопасности; адми�

нистративное и общее политическое управление. К кате�

гории вторых относят политику государства в таких сфе�

рах, как образование, здравоохранение, социальное обес�

печение, фундаментальная наука. Особенностью эволю�

ции государственных институтов на рубеже ХХ�XXI вв.

стало перераспределение традиционных и новых функ�

ций в пользу последних. В свою очередь, этот поворот

стал этапом сложной эволюции государства в ХХ в. и был

обусловлен отнюдь не гуманитарными соображениями, а

мотивами экономической целесообразности.

Логика аргументации в этом вопросе достаточна прос�

та. Интегративной целью государственной политики яв�

ляется обеспечение конкурентоспособности страны. Ана�

лиз историй восхождения наиболее успешно развиваю�

щихся стран (включая такие столь различные страны,

как США и Сингапур) показывает, что одной из ведущих

технологий обеспечения конкурентоспособности стало

создание и эффективное функционирование knowledge

economy – «экономики знаний». Ключевое условие, пред�

посылка и инструмент создания экономики знаний – ка�

чество человеческого потенциала. При этом развитие че�

ловеческого потенциала является исключительной пре�

рогативой государства26. Примером усилий по достиже�

нию успехов в этом направлении может служить полити�

31


26 Эксперты отмечают: «В постиндустриальном обществе на пер�вый план выходит человеческий капитал. Обеспечение его всем необ�ходимым входит в исключительную функцию государства» // Бенди�на Н. Россия превращается в гибрид Венесуэлы с Бирмой. RBCDaily12 мая 2005 г.


ка США по созданию новой экономики посредством ин�

вестирования в человеческий потенциал. В этом контекс�

те заслуживают упоминания усилия администрации Б.

Клинтона, заявившей о необходимости «изобрести госу�

дарство заново» и предпринявшей меры по пересмотру

функций государства. Ключевым направлением реформ

госуправления (наряду с созданием электронного прави�

тельства; сокращением и удешевлением содержания го�

саппарата) стали меры по стимулированию новой эконо�

мики посредством усилий по развитию человеческого по�

тенциала. В частности, эксперты констатируют увеличе�

ние ассигнований на эти цели в течение последнего деся�

тилетия. Удельный вес расходов на развитие человечес�

кого потенциала вырос с 4,3% ВВП в 1940 г. до 13% в

2005 г.27 Если в 1990 г. совокупные расходы, в той или

иной мере затрагивающие социальное развитие составля�

ли 49,4% федерального бюджета США, то к 2000 г. этот

показатель достиг 62%28. При этом значительная часть

«социальных статей» бюджета входит в категорию «за�

щищенных статей», то есть не подлежащих конъюнктур�

ным корректировкам. Администрация Дж. Буша (увели�

чившая военные расходы до 3,8% ВВП), вместе с тем уве�

личила также расходы на социальные цели в контексте

политики «сострадательного консерватизма». Нехарак�

терный в целом для традиционной политики республи�

канцев рост доли федерального бюджета в ВВП США с

18,5% в середине 1990�х гг. до 20,3% к 2004 г. отчасти

обусловлен увеличением гражданских программ бюдже�

та, которые возросли на 36%29. Газета «Los Angeles

32

Выпуск № 3

27 Рогов С. Функции современного государства; вызовы для Рос�сии Ч. I. // Свободная мысль. 2005. № 7. С. 53.

28 Политическая система США. Актуальные измерения. М., 2000.С. 133–134.

29 Рогов С. Указ. соч. Ч. I. С. 54.


Times» констатировала в феврале 2005 г.: «Республикан�

цы сегодня не спорят с демократами о том, какое прави�

тельство необходимо США: большое или маленькое. Они

спорят о том, каким должно быть большое правитель�

ство»30. Иракская кампания и ряд иных неблагоприят�

ных обстоятельств побудили администрацию Буша сни�

зить социальные расходы, однако их доля в бюджете по�

прежнему остается весомой.

Подобные установки существенным образом отличает

современную государственную политику от стандартов

ушедшей эпохи. До конца XIX в. доля государства в ВВП

практически не превышала 10%. Социальные расходы в

течение пятидесяти лет, предшествовавших Первой ми�

ровой войне, составляли около 1,5% (0,6% на образова�

ние; 0,3% на здравоохранение; 0,4% на пенсионное обес�

печение). Картина начала меняться в межвоенный пери�

од, и существенно изменилась после Второй мировой вой�

ны, когда начался резкий рост госбюджета практически

во всех странах Запада. В Великобритании, Франции,

Германии, Италии к 1960 г. госрасходы превысили 30%

ВВП, в США – 27% ВВП. При этом главным фактором

увеличения доли государства в ВВП был рост социаль�

ных расходов, достигших, например, в Германии 18%

ВВП, в других крупнейших европейский странах 13%; в

США – 7% ВВП. «Социальные трансферты сегодня охва�

тывают подавляющее большинство – от 50 до 90% – на�

селения развитых стран. В среднем по европейскому Со�

юзу этот показатель составляет 73%. Характерно, что

рост доли госбюджета в структуре ВВП отмечается также

в странах третьего мира, и, хотя это соотношение отлича�

ется от стандарта развитых стран, тем не менее, оно вы�

ше, чем было в развитых странах в начале ХХ в.»31. Упо�

33


30 Цит. по Рогов С. Указ. соч. Ч.I. С. 54.31 Там же Ч. I. С. 56–57.


мянутая тенденция набрала силу к 1990 гг., когда в за�

падноевропейских странах доля государства в ВВП дос�

тигла 58% в Швеции, 54% во Франции, 47% в Италии,

47% в Германии, 33% в Японии, 33% в США. При этом

социальные трансферты составили 28% ВВП во Фран�

ции, 25% – в Италии; 21% в Германии и Швеции, 15% –

в Великобритании, США и Японии. В среднем за

1960–1996 гг. госрасходы в странах Запада выросли с 27

до 48% ВВП. Таким образом, рост госрасходов в странах

Запада был обусловлен увеличением именно социальных

расходов. Важной причиной увеличения доли государ�

ственных расходов в ВВП стала новая роль государства в

сфере социального обеспечения и перераспределения до�

ходов с помощью системы налогов и трансфертов. Обще�

мировые государственные расходы в 2000 г. составили

примерно 25% ВВП, или 7,8 триллиона долларов. Более

90% этой суммы приходится на развитые государства, в

которых проживает примерно 15% населения. «Это поз�

воляет сделать вывод: чем более развитой является стра�

на, тем более сильным является государство»32.

Наибольшими государственные расходы в странах

ОЭСР были в 1993 г., когда доля бюджетных расходов

достигла 43,1%. К 2003 г. этот показатель несколько

снизился, составив 41,1%. В странах ЕС доля госрасхо�

дов составляла максимальный показатель в 1993 г. –

52,9% ВВП. К 2003 г. она сократилась до 48,9%. Ком�

ментируя эту тенденцию, эксперты отмечают, что она оп�

ределена снижением военных расходов после окончания

«холодной войны». Расход на социальное обеспечение в

странах ОЭСР сохраняются на уровне 21% (5–8% ВВП на

образование; 6–8% – на здравоохранение)33.

34

Выпуск № 3

32 Там же. С. 58–59.33 Там же. С. 59.


Вышеприведенные данные позволяют сделать вывод о

существенном изменении соотношения различных госу�

дарственных функций. Сегодня «только 20% госбюдже�

тов тратится на традиционные цели (общее администра�

тивное управление, поддержание общественного порядка

и национальную оборону). В то же время современные

функции (здравоохранение, образование, другие соци�

альные расходы) превышают 60%. При этом, чем выше

уровень развития, тем меньше доля расходов на традици�

онные функции. В развитых странах на эти цели тратит�

ся всего 11% госбюджетов, а в развивающихся – 24%.

Вместе с тем на современные функции развитые страны

тратят более 70% своих бюджетов, а развивающиеся –

только 56»34. Ни одна страна ОЭСР с высокими доходами

не тратит менее 5% своего ВВП на нужды общественного

здравоохранения и, как правило, ассигнует боле 4% на

цели здравоохранения своего ВВП. Средний уровень рас�

ходов на образование в структуре ВВП у стран с высоким

уровнем развития человеческого потенциала составляет

4,8% , у стран со средним уровнем – 4,2%; в странах низ�

кого уровня – 2,8%. В США расходы на образование сос�

тавляют более 15% общих госрасходов, на образование –

около 20%, 5,6% и 6,2% соответственно). В Норвегии,

занимающей первое место в мире по ИРЧП, эти показате�

ли составляют по 6,8% ВВП; в Швеции (второе место по

ИРЧП) – по 7,6% и 7,4% соответственно.

В переходных государствах традиционные функции

поглощают 14%, современные – 65% госрасходов. Это

означает, что в современном мире через государственные

бюджеты на современные функции тратится 17,8% ВВП,

а на традиционные – 5,3%. Соотношение между этими

статьями расходов составляет 3,4: 1. В развитых странах

эти показатели составляют 25,0 и 3,9% (соотношение 6,4

35


34 Там же. С. 61.


:1); в развивающихся – соответственно 14,4 и 6,1% (соот�

ношение 2,4 :1); в странах с переходной экономикой –

22,1 и 3,8% (соотношение 5,8 :1). Именно государство (на

которое приходится 87% всех социальных расходов) несет в

странах ОЭСР основную ответственность за финансирование

социальной сферы35.

Рассмотрение затрагиваемых проблем в более широ�

ком контексте показывает, что стимулирование «эконо�

мики знаний» соответствует современному пониманию

технологий эффективного экономического развития. Из�

вестно, что современный экономический рост отличает

приоритетная роль интеллектуализации производства;

интенсивность НИОКР определяет уровень экономичес�

кого развития. Согласно прогнозам экспертов в XXI в.

интеллектуализация труда станет главным фактором

глобальной конкуренции. На долю новых знаний, вопло�

щаемых в технологиях, оборудовании, образовании кад�

ров и организации производства в развитых странах при�

ходится 70–85% прироста ВВП. В этой связи не случаен

постоянный рост доли расходов на науку и образование в

ВВП развитых стран, которая сегодня составляет 3%;

при этом доля государства в этих расходах составляет

35–40%.

Высокая степень участия государства в стимулирова�

нии НТП обусловлена спецификой инновационных про�

цессов (значительная капиталоемкость научных исследо�

ваний и высокая степень риска, зависимость от степени

развития общей научной среды и информационной инф�

раструктуры, специфика требований к квалификации

кадров, необходимость защиты интеллектуальной

собственности и т.п.). В этой связи возрастание роли госу�

дарства в политических системах западных стран не в

36

Выпуск № 3

35 Там же. С. 61–82.


последнюю роль обусловлена его ролью в обеспечении

НТП.

В случае России возрастание значения интеллектуа�

лизации экономики приобретает особое значение, так

как внедрение новых технологий, освоение которых обес�

печивает экономический рост, является эффективным

инструментом преодоления системного экономического

кризиса. Это означает насущную востребованность ин�

вестиций в человеческий капитал, являющийся основа�

нием экономики знаний. Между тем в современной РФ

мы видим обратное. Доля традиционных функций госу�

дарства в РФ поглощает 36,7% федерального бюджета.

Это в 4 раза выше, чем в развитых странах и в 1,5 раза –

чем в развивающихся, тогда как на социальные функ�

ции – только 21,336. Выполнение традиционных функ�

ций поглощает 6% ВВП, что почти на 25% превышает об�

щемировой показатель, тогда как 3,5% (в 6 раз меньше)

страна тратит на социальные функции. Соотношение рас�

ходов на традиционные и современные функции состав�

ляет 1,7 :1. И хотя применительно к консолидированно�

му бюджету это соотношении несколько иное (1,2 :1), тем

не менее, общая картина такова, что подобная структура

бюджета характерна для государства XIX, а не ХХ в.37

Приоритетным объектом редукции выступает соци�

альная сфера – здравоохранение, образование, фунда�

ментальная наука, социальное обеспечение. Именно в

этом контексте можно рассматривать активизировавши�

еся в начале 2004 г. реформы, предполагавшие широко�

масштабную маркетизацию социальной сферы и факти�

ческое сокращение ее государственного финансирова�

ния. Речь идет о непродуманной системе монетизации ль�

гот, реформе здравоохранения (лечиться даром – даром ле�

37


36 Там же. Ч. II. С. 82.37 Там же. Ч. II. С. 82–83.


читься!), науки (Российская Академия Наук рассматри�

вается как излишняя организация), культуры (реперту�

арные театры снимаются с бюджетного довольствия) и

образования (здесь реально существует шанс возродить

«Россию, которую когда�то потеряли»: по модели 4�х

классного образования церковно�приходских школ были

предприняты попытки ограничения государственного

финансирования 4�летним курсом обучения в вузах). Ми�

нистр просвещения в правлении Николая I князь Шири�

нский�Шихматов говаривал: «Польза философии не доказа�

на, а вред от нее возможен», и на этом основании закрыл все

кафедры философии в университетах. Создается впечат�

ление, что заветы министра позапрошлого века и сегодня

живут и побеждают в России.

По существу социальные реформы означали уход го�

сударства из социальной сферы. Эта тенденция коррели�

рует с тенденцией сокращения доли федерального бюд�

жета РФ в ВВП. Расходы федерального бюджета состави�

ли 17,9% ВВП в 2003 г.; 16,2% в 2004 г.; 16,5% в 2005 г.

По итогам 2006 г. данный показатель предполагается на

уровне 16%; в 2007 г. – на уровне 15,7%38. Данные отно�

сительно консолидированного бюджета несколько отли�

чаются: его удельный вес составляет порядка 30–32%

ВВП39. При оценке этих цифр следует учитывать, что

этот уровень ниже, чем в развитых странах Европы: так,

в Великобритании этот показатель составляет около

35–37%; в Германии – около 32%; Италии – 41%; во

Франции – 40–42%; Швеции� 37–40%40.

Между тем благоприятная конъюнктура цен на энер�

гоносители создает предпосылки для использования по�

38

Выпуск № 3

38 Там же. Ч. II.С. 92–93.39 Россия и страны мира, 2002: Стат.сб./Госкомстат России. � М.,

2002. � с. 78, 33440 Там же.


лученных прибылей для целей структурной модерниза�

ции экономики в пользу высокотехнологичных отраслей

и перехода к созданию «экономики знаний». Нет необхо�

димости повторять хорошо известные данные относи�

тельно масштаба беспрецедентного профицита госбюдже�

та РФ и объема золотовалютных резервов и Стабилизаци�

онного фонда. Согласно прогнозам Минфина РФ к 2009 г.

Стабфонд превысит размеры федерального бюджета41.

Однако этот потенциал не используется на цели струк�

турной модернизации экономики. Несомненно, было бы

теоретически и практически неправомерно сводить роль

субъекта модернизации только к роли государства, но

очевидно, что эффективная модернизация вне государ�

ственной политики развития вряд ли возможна, о чем

свидетельствует опыт экономического развития разви�

тых стран42.

В контексте упомянутых тенденций не удивительно

отставание страны по целому ряду ключевых для разви�

тия параметров. В Индексе конкурентоспособности роста

РФ занимает 70 место; в Индексе технологического раз�

вития – 68; в Индексе человеческого развития – 57; в Ин�

дексе экономической свободы – на 112 месте43. Согласно

данным Всемирного экономического форума (ВЭФ) «Ми�

ровые информационные технологии 2005–2006» страна

занимает 72 место в списке 115 государств, обследован�

ных с точки зрения готовности и способности внедрять

новые информационные технологии. Три года назад РФ

занимала в этом списке 55 место, в еще годом раньше –

52�е. Весьма симптоматично в этом контексте, что в каче�

стве значимых причин отставания страны этой сфере в

39


41 Независимая газета. 19.04.2006.42 Подробнее см. Барон Л. Необходима активная экономическая

политика // Материалы семинара РФПЦ. М. 2005. Вып. № 20.43 Рогов С. Указ. соч. Ч. II. С. 84.


2001–2005 гг. эксперты называют реорганизацию систе�

мы образования и административную реформу44.

Конечно выдвижение Национальных проектов кор�

ректирует вектор государственной политики. Однако

объем финансирования проектов (116 млрд. рублей;

впрочем, Минфин РФ ориентируется на объем в 72 млрд.

рублей45) определяет именно коррекцию ситуации, а не

ее радикальное изменение.

О необходимости взвешенности в реализации АР сви�

детельствует также опыт практического использования

принципов бизнес�менеджмента в сфере государственно�

го управления на федеральном и региональном уровне в

РФ. Практика госуправления последних лет богата при�

мерами горизонтальной проницаемости каналов рекру�

тирования. Однако пока этот опыт вряд ли можно счи�

тать безоговорочно успешным. Осмысление российского

опыта имплантации принципов бизнес�менеджмента в

сферу государственного управления наряду с несомнен�

ным позитивом, обладает и значительными издержками.

Объективные предпосылки подобных издержек опреде�

лены принципиальными различиями целей и объектов

управления в государственной сфере и бизнесе. Если в

первом случае целью является достижение общего блага,

а объектом управления является население, то во втором

случае цель и объект управления иные. Это предположе�

ние получило подтверждение в ходе анализа процессов

активного рекрутирования во власть представителей биз�

неса на региональном уровне, в частности в Приморском

крае, Ненецком АО и др. субъектах РФ, где избрание

предпринимателей в качестве глав регионов повлекло за

собой волну назначений в структуры регионального уп�

40

Выпуск № 3

44 Ваганов А. В технологическом тупике // Независимая газета.14.04.2006.

45 http://www1.minfin.ru/off_inf/1763.htm


равления значительного числа выходцев из бизнес�

структур. Особенностью управленческого стиля новых

управленческих команд стало широкое использование

присущих бизнес�менеджменту методов управления. Что

касается оценки эффективности имплантации методов

корпоративного менеджмента в сферу госуправления на

региональном уровне, то пока эксперты весьма осторож�

ны в позитивной оценке подобной трансформации. В

частности, эксперты весьма скептически оценивают ре�

зультаты губернаторства С. М. Дарькина46.

Означает ли вышеизложенное, что следует отказаться

от реализации идей АР в России? Отнюдь нет. Более того,

реформа государственного аппарата и принципов его организа�

ции в РФ является еще более насущной задачей, чем в развитых

странах. Вышеизложенное означает, что при реализации

АР в России необходимо учитывать конкретные парамет�

ры реформируемого объекта именно для того, чтобы в

максимальной степени реализовать концептуальные

идеи АР как направленной на обеспечение прозрачности,

гибкости, отзывчивости, подотчетности гражданам сис�

темы государственного управления.

На существенные отличия задач АР в России от ее це�

лей в развитых странах обращают внимание эксперты.

Так, Л. Якобсон правомерно отмечает: «В экономически

развитых странах административные реформы чаще все�

го преследуют другие цели. Главное там – не низкое ка�

чество работы аппарата, а высокие расходы на его содер�

жание, не недостаток процедур, а их избыток. Если у нас

как бы недобюрократия (иными словами, не хватает по�

рядка и рациональности), то на Западе, наоборот, подчас

все слишком забюрокрачено. Соответственно, реформы

41


46 См. Самые влиятельные люди России. Политические и экономи�ческие элиты российских регионов. Отв. ред. О. Гаман�Голутвина. М.,2004.


там направлены не на то, чтобы добиться удовлетвори�

тельного выполнения госфункций, а на то, чтобы добить�

ся оптимального соотношения цены и качества. Но и на

Западе реформы растягиваются на годы, они связаны с

тщательным анализом процессов оказания госуслуг, оп�

тимизацией этих процессов, постепенным высвобожде�

нием госслужащих и сокращением расходов»47. К сожа�

лению, «административную реформу подменили рисова�

нием квадратиков, а надо было менять способ управле�

ния экономикой», – констатирует Л. Якобсон48.

В свете вышеизложенного следует, что реформирова�

ние госслужбы в России подразумевает реализацию двух

групп задач. Первая предполагает усилия по реализации

базовых постулатов традиционной (веберовской) модели

госслужбы, возможности которой не исчерпаны. Экспер�

ты отмечают, что для России и сегодня остается актуаль�

ным ряд положений веберовской теории бюрократии: ра�

циональность; ориентация на формализованные процеду�

ры в противовес персоналистской ориентации на патрона;

прозрачность, четкость, подотчетность обществу; ликви�

дация коррупции49. Вторая группа задач формируется

как результат соответствия управленческого аппарата

классическим критериям и канонам рациональности и

формируется на основе соотнесения опыта реформ госуп�

равления в развитых странах с особенностями современ�

ного этапа национально�государственного строительства

в России, спецификой общественно�политического и фи�

нансово�экономического состояния государства.

42

Выпуск № 3

47 Якобсон Л. У нас в государстве слишком многие занимаются несвоим делом. Интервью Время новостей. 05.07.2005.

48 Ведомости № 224 от 29.11.2005; см. также: Россiя. № 50 от29.12.2005.

49 Комаровский В., Морозова Е. Административная реформа ввосприятии граждан // Власть. 2006. № 4.


Вопросы к докладчику и ответы

Вопрос (А.В. Дмитриев):

У меня вопрос по составу экономического аппарата.

Экономический аппарат – это более широкое понятие,

чем государственный? Например, есть Академия наук.

Она финансируется из бюджета. Ее управленческий ап�

парат финансируется из бюджета, но люди этого аппара�

та не считаются госслужащими. Кем их можно считать?

Ответ:

Понятие управленческого аппарата охватывает четко

определенную категорию лиц, профессионально выпол�

няющих функции государственного управления. Отнюдь

не все бюджетники являются государственными служа�

щими, а только те, кто получает соответствующий статус

на основании четких определенных критериев, пропи�

санных в Законе о государственной службе. Существует

также понятие «административно�политической бюрок�

ратии». В соответствии с классическим подходом Вебера

политики – это те, кого избирают: администраторы – те,

кого назначают.

Вопрос (Л.И. Никовская):

Спасибо за интересный доклад. Я знаю, что вы сейчас

самый авторитетный элитолог в России. Меня интересует

такой вопрос: борьба «силовиков» и «либералов» – в ка�

кую сторону каждый из них пытается толкать развитие

государственности?

Ответ:

Я бы не стала преувеличивать значение данного про�

тивостояния, поскольку битвы между различными сег�

ментами элиты ведутся преимущественно относительно

конкретных корпоративных интересов. Далеко не всегда

43



подобные столкновения касаются стратегических проб�

лем – преимущественным образом речь идет о корпора�

тивных интересах. Не следует, на мой взгляд, преувели�

чивать значение силового компонента. Наши исследова�

ния показывают, что ни численно, ни в плане влияния

эта группа не являются доминирующей.

Вопрос (Л.И. Якобсон):

У меня два вопроса. Вы справедливо отмечаете, что

функции аппарата и виды работ – это не одно и то же. Но

вот что я хотел бы уточнить. В практическом осуществле�

нии реформы легче идти от видов работ, впоследствии пе�

реходя к функциям. Не усилятся ли трудности, если мы

будем идти от функций к видам работ? Не привело бы

это, на ваш взгляд, к еще большим трудностям в проведе�

нии реформы? Вот если его начать перестраивать с нача�

ла до конца, это создало бы еще более сложные проблемы,

чем когда просто что�то откорректировали. Это первый

вопрос. Второй вопрос касается социальных реформ. Я

резервирую возможность выступить на эту тему. Во�пер�

вых, реформы в социальной сфере еще не проводились. А

во�вторых, единственный смысл этих реформ – в возвра�

щении государства. Не в уходе государства, а в его возв�

ращении. Так вот вопрос таков: какие реформы вы име�

ете в виду? Планы обсуждаются, и всего лишь. Но они ни�

как не влияют на расходы.

Ответ:

По первому вопросу. Мне представляется вполне ло�

гичным определиться сначала с глобальными функция�

ми государства, а дальше по принципу дерева целей дви�

гаться к решению конкретных задач, то есть к ревизии

видов работ. Другое дело, что в реальном практическом

процессе чрезвычайно трудно отсечь одно от другого. В

частности, в вопросе о том, какие виды деятельности

44

Выпуск № 3


должно государство лицензировать, а какие нет. Это неп�

ростой вопрос. 19 апреля с.г. было проведено заседание в

правительстве по поводу внедрения регламентов в меди�

цинской промышленности, и состоявшееся обсуждение

показало, что в практическом плане это непростая зада�

ча.

Относительно второго вопроса. В начале 2004 г., как

известно, были предприняты усилия по осуществлению

монетизации льгот, а также меры по реформе отдельных

сфер организации здравоохранения (по принципу ле�

читься даром – даром лечиться), образования (государ�

ственное финансирование преимущественно четырех

первых лет обучения) и культуры (перевод репертуарных

театров на самофинансирование), науки (модель реорга�

низации РАН, которая близка фактической ликвидации

Академии). Насколько известно, впоследствии ряд мер (в

том виде, в котором они были предложены) из числе

предпринятых впоследствии признаны неудачными.

Л.И. Якобсон:

Крупномасштабных мер не проведено было вообще.

Ответ:

Например, монетизация льгот было откорректирова�

на по объему. В итоге меры стали весьма затратными.


Что касается ухода государства из социальной сферы,

то нет такого плана. Никогда не было. Это заблуждение

людей, которые не хотят, что бы государственную

собственность вернули государству.

Ответ:

Отрадно слышать. Значит руководители таких теат�

ров, как «Ленком» (Марк Захаров), «Современник» (Га�

45



лина Волчек), «МХТ» (Олег Табаков) также были введе�

ны в заблуждение, иначе зачем бы они коллективно «би�

ли челом» в правительство с целью не допустить решения

о переходе репертуарных театров на самофинансирова�

ние. Что касается Академии наук. Я не считаю, что ре�

формы не нужны – они необходимы. Но реформы долж�

ны быть концептуально проработаны, а не сверстаны «на

коленке».


Я ничего не слышал о проектах ликвидации РАН. Я

знаком со всеми проектами. Этого нет.

Ответ:

Видимо, в заблуждение введена не только я, но и ру�

ководители РАН, которые в лице вице�президента РАН

А. Д. Некипелова расценивают проект реформы (в том

виде, в котором он был представлен) как чреватый в перс�

пективе не повышением, а снижением эффективности

РАН. Речь в проекте шла как раз о том, что в том виде, в

каком академия сейчас существует – она не нужна. Аргу�

ментация была следующей: в США нет РАН, но наука

процветает. Однако сторонники этой позиции не учиты�

вали разницу в организации науки в РФ и США. Как из�

вестно, исследовательский сектор в США в основном аф�

филирован с университетами. При этом бюджет среднего

американского университета составляет около 2 млрд.

долларов, что примерно сопоставимо с бюджетом всей

РАН. Кроме университетской науки в США существует

также обширная сеть общенациональных лабораторий

(фактически исследовательских корпораций; их около

40). Бюджет самой малой из них больше всего бюджета

РАН. Пока реформа РАН не состоялась, поэтому есть вре�

мя откорректировать ее проект.

46

Выпуск № 3


Теперь о роли государства в контексте проектов соци�

альных реформ. Полагаю, что речь идет о снижении учас�

тия государства. Такова же позиция многих экспертов,

которые рассматривают проекты социальных реформ

как сопровождающиеся снижением участия государства

в развитии социальной сферы.

Вопрос (А.В. Клименко):

Я хотел прояснить одну из основных идей доклада,

связанную с разделением функций бюрократии и функ�

ций государства. Вопрос касается тезиса о том, что функ�

ции бюрократии следует сокращать, а функции государ�

ства – расширять. Что имеется в виду?

Ответ:

Любая деятельность, включая функционирование го�

саппарата, может преследовать различные цели. Цели,

реализуемые в деятельности управленческого аппарата,

могут быть а) государственными (чиновник действует

как агент государства). б) корпоративными (чиновник

действует как представитель сообщества управленцев,

обладающими своими интересами); наконец, в) чинов�

ник реализует свои личные интересы. Мне кажется, что в

деятельности нашего управленческого аппарата зачас�

тую на первый план выходят корпоративные и личные

интересы, а государственные зачастую остаются за рам�

ками этой деятельности.

Пример. В 90�х годах в Лондоне были убиты браться

Уциевы, чеченцы, которые отвечали в тот момент за экс�

порт чеченской нефти. Для Великобритании это преступ�

ление – не первой, не второй, а 121�й свежести. Тем не

менее, в расследовании данного преступления задейство�

вано было несколько тысяч детективов Скотланд�Ярда.

Каков уровень эффективности государства в РФ в об�

ласти борьбы с правонарушениями? Скажем, нападение

47



боевиков на Кизляр в январе 96�го года. Чудовищное

преступление. Вспомним, как Б.Н. Ельцин с гордостью

сообщил, что для пресечения этого преступления были

задействованы не только 38 снайперов, но и 56 следовате�

лей генпрокуратуры. Вот это я имею в виду.

Вопрос (И. Ю. Беляева):

Очень часто мы слышим, особенно из уст Г. Грефа, и в

вашем докладе прозвучало, – об избыточной функции го�

сударства. Вот господин Греф подчеркивает, что надо го�

ворить об избыточном присутствии государства в секторе

экономики. Мне бы хотелось уточнить. Вы перечисляете

функции, здесь ушла в сторону экономическая функция

– госрегулирование экономики. И тем не менее. У вас

очень много материала, иллюстрирующего возрастающее

присутствие государства в этом секторе. Какова Ваша по�

зиция?

Ответ:

Безусловно, современное государство остается вполне

дееспособным не только политическим, но и экономичес�

ким актором. Поэтому нужно посмотреть: что является

собственно избыточным? Конечно, коррупционно стиму�

лированная практика произвола – это даже не избыточ�

ная функция, это преступная деятельность, которую

нужно пресекать. А что касается участия государства в

экономике, то практика целого ряда успешных стран по�

казывает, что сводить роль субъекта модернизации толь�

ко к роли государства неправомерно в современном обще�

стве. Но и вместе с тем исключать государство из перечня

субъектов в данном контексте неправомерно, поскольку

создать государственную политику невозможно. Ника�

кая экономическая структура не будет финансировать

Академия наук, даже Газпром. Он на себя такую миссию

не возьмет.

48

Выпуск № 3


Вопрос (В.Э. Багдасарян)

Допускаете ли вы возможность существования в сов�

ременном мире различных моделей эффективного госу�

дарства и соответственно различных функциональных

особенностей этих моделей? И второе. Прозвучал тезис о

том, что российское государство обладает низкой свобо�

дой маневра. Нельзя ли это прояснить более подробно?

Ответ:

Прежде всего, хочу сказать, что реформы в духе Ново�

го государственного управления охватили очень разные

страны, и не только европейские, в частности, Австра�

лию, Новую Зеландию, Сингапур. Причем реформы в

этих странах были успешными. Понятие свободы манев�

ра определяют не культурные измерения, а институцио�

нальные предпосылки осуществления реформ. Функции

государства в различных странах в основном одинаковы,

а вот технология их реализации отличается в зависимос�

ти от целого ряда критически важных условий. Начиная

с уровня экономического развития, типа экономики, мо�

дели организации госслужбы и т.д. Поэтому модель ре�

формирования государственного аппарата должна учи�

тывать особенности организации государственной служ�

бы. Что касается таких понятий, как низкая и высокая

свобода маневра, то это не оценочные категории, а интег�

ративные, которые характеризуют конфигурацию целого

ряда институциональных параметров.

Вопрос (В.А. Рубанов):

Специалисты полагают, что надо менять способы уп�

равления. Что�нибудь изменится из�за этого? И второе,

здесь мы говорим о реформе и затрагиваем такие понятия

как «государство, власть, управление». На мой взгляд,

стоит отождествлять понятие «власть» и понятие «госу�

49



дарство». государство есть политический институт граж�

дан, а власть это то, что формирует государство.

Ответ:

Начну со второго вопроса. Я бы не согласилась с отож�

дествлением государства и власти, ибо государство не яв�

ляется монопольным субъектом политической власти.

Политическая власть, безусловно, шире, чем государ�

ство. Субъектом политики могут быть политические,

бизнес организации и т. д. В том числе и организации не�

политические по своей базовой природе. Приведу при�

мер. Церковь – это институт гражданского общества, но

в целом ряде стран она играет политически активную

роль.

Что касается того, что у нас нет государства, то госуда�

рство может быть слабым, де�факто приватизированным,

и.т.п., но оно не может отсутствовать по факту. Другое

дело, что качество его функционирования оставляет же�

лать лучшего.

Относительно кадров – это старый вопрос о том, что

было первым – курица или яйцо. Как улучшать качество

кадров, которые должны создавать соответствующие

институциональные рамки. Мировая практика содержит

определенный опыт в этом отношении. Опыт говорит о

том, что для улучшения функционирования госаппарата

нужно создавать институциональные условия, стимули�

рующие выбор в пользу предпочтительности эффектив�

ных практик (например, когда чиновнику невыгодно

брать взятку). Есть мировой опыт борьбы с коррупцией.

Он разный. Есть скандинавский, а есть юго�азиатский,

например, сингапурский. Страна, которая сформирова�

лась в условиях той политической культуры, которая из�

начально предрасполагает к формированию патрон�клие�

нтных отношений. И вместе с тем даже в этой среде была

решена проблема коррупции. Достаточно просто. Увели�

50

Выпуск № 3


чение зарплаты в сочетании с жесткими мерами по конт�

ролю. Сочетание этих условий позволило Сингапуру ре�

шить ряд ключевых задач. Конечно, применительно к

России простого рецепта явно недостаточно, но учиты�

вать успешный опыт желательно.

Вопрос (С.С. Сулакшин):

Два вопроса, если позволите. Первый связан с тем, что

всегда внутренне сопротивляюсь и напрягаюсь в употреб�

лении термина «конкурентоспособность» применительно

к государству. Конкурентоспособность – это категория

рынков, конкуренция хозяйствующих субъектов за хо�

зяйственный успех. Но это же не означает, что речь идет

о конкуренции государства с частно�хозяйствующими

субъектами. Тогда о чем идет речь?

И второй вопрос. Известно ли кто автор действующей

версии проекта административной реформы, которую вы

оценили как зашедшую в тупик? И можно ли оценить

этот проект вообще как существовавший, как проект,

как идейно�целостную платформу. Был ли он идеаль�

ным, научным? И виноват исполнитель, что не так его ре�

ализовал, или все�таки можно подвергать критике исход�

ный проект административной реформы?

Ответ:

Что касается первого вопроса, то речь идет о том, что

государство есть институт и инструмент обеспечения

конкурентоспособности страны на мировом рынке. При

этом понятие конкурентоспобности включает такой ин�

тегративный показатель, как качество жизни населения.

Последнее предполагает эффективность государственно�

го аппарата в обеспечении надлежащего качества жизни

населения страны. Что касается конкуренции государ�

ства с хозяйствующими субъектами, то государства кон�

51



курируют не только с ними, но также с другими государ�

ственными образованиями.

С.С. Сулакшин:

В экономическом смысле?

Ответ:

И в экономическом тоже. Государство – институт, ко�

торый способен обеспечить конкурентоспособность стра�

ны.

Что касается проектов административных реформ, то

усилия в этом направлении предпринимались неоднок�

ратно и разными когортами. Идея была здравая – приме�

нить опыт реформ государственного управления в РФ. Но

неудача реформы была не в последнюю очередь определе�

на непроработанностью концепции реформы. В частнос�

ти, были недооценены уязвимые параметры российского

управленческого аппарата (его неоптимальная числен�

ность, недостаточность его материального обеспечения,

слабость институтов гражданского общества и т.п.). Что�

бы сохранить идею, форму надо было чуть адаптировать

к нашим условиям.

Вопрос (А.Н. Медушевский):

Я хотел бы вернуться к вопросу о целях и моделях.

Является ли целью реформ погашение затрат на государ�

ственный аппарат или целью реформ является более эф�

фективное управление. В связи с этим возникает вопрос о

моделях. Насколько я понял из доклада, и даже по при�

водимым примерам, речь идет об ориентации и докладчи�

ка и автора реформ на англо�саксонскую модель админи�

стративных реформ. Эта модель лучше всего была предс�

тавлена в Великобритании. Те страны, о которых говори�

лось (например, Сингапур, Австралия), это страны, нахо�

дящиеся под влиянием английской правовой системы,

52

Выпуск № 3


несмотря на различия культурно�исторических особен�

ностей. Поэтому возникает вопрос: насколько вообще

англо�саксонская модель административной системы

применима к странам континентальной Европы и к Рос�

сии? И здесь было бы уместно сравнить англо�саксонс�

кую модель с континентальной. Почему этот вопрос ва�

жен для России? Потому что англо�саксонская модель

опирается на очень жесткое разделение властей, но поми�

мо этого на очень развитую рыночную экономику. Это оз�

начает, что государство исторически практически не

участвует в развитии экономики, или участвует опосре�

дованным образом. Если мы возьмем Великобританию,

то это страна, которая не имеет собственного сельского

хозяйства. Если мы принимаем эту модель, то фактичес�

ки государство уходит из нескольких сфер экономичес�

кого регулирования, которые очень актуальны для Рос�

сии. Насколько правомерно в таком случае использова�

ние этой модели? Это первое. И второе. Вопрос об админи�

стративной юстиции. Если мы говорим о необходимости

связи общества и административной системы, то как,

собственно, эта обратная связь будет осуществляться? Во

всех странах существует административная юстиция. Ее,

конечно, не было в СССР. И ее нет сейчас. Те проекты ад�

минюстиции, вторые разрабатывались, были заблокиро�

ваны. Как вы считаете, могла бы существовать админист�

ративная юстиция, в какой форме, какие модели возмож�

ны? И насколько возможно использование исторической

российской модели? В частности, тех способов ее органи�

зации, которые существовали до революции. Известно,

что Сенат был высшим институтом, который решал проб�

лемы административной юстиции.

Ответ:

Что касается второго вопроса, то это специальная те�

ма, несколько выходящая на рамки принятого в докладе

53



дискурса. У меня есть видение этой проблемы, но я бы не

стала сейчас детализировать.

Что касается первого вопроса, то я не вижу особого

противоречия между целью более эффективного управле�

ния экономикой и снижением содержания аппарата. Это

не взаимоисключающие цели – это вопрос оптимальнос�

ти. Реформы преследовали целый набор целей. Безуслов�

но, вы правы в том, что англо�саксонская модель сущест�

венно отличалась от континентальной, например, от той

части реформ, которые были осуществлены, например, в

Германии. В Германии к реформе подошли осторожно.

Во всяком случае, концепция «минимального» государ�

ства просуществовала там от силы год�два и сменилась

концепцией «активизирующего» государства, потому

что целый ряд экспертов заявили о несовместимости кон�

цепции минимального государства с немецкой моделью

социального государства. Особенностью немецких ре�

форм был упор на децентрализацию управления и сокра�

щение госаппарата после объединения Германии. Но го�

сударство осталось влиятельным и активным игроком.

Говоря об англо�саксонской модели, я бы обратила

внимание, что она не столь однозначна. В этом контексте

реформа Тэтчер и, скажем, деятельность клинтоновской

администрации, не вполне совпадают. Политика админи�

страции Клинтона, наряду с теми мерами, которые в свое

время предпринимала Тэтчер, дополнялась шагами, оз�

начавшими активную политику государства государства,

чего в Великобритании не было. Поэтому сама по себе мо�

дель не однозначна. На вопрос о том, какая модель при�

емлема для России, я бы ответила однозначно: модель

российская. Был такой анекдот в советское время: можно

ли в СССР построить шведский социализм? Ответ: нет,

нельзя, потому что мало шведов. Поэтому вопрос не в

том, какая модель лучше, а в том, какие меры адекватны

нашим стартовым условиям. В этом ключевая проблема.

54

Выпуск № 3


Вопрос (В.А. Гамза):

Я как раз по поводу вашего последнего тезиса. Обосно�

ванный, правильный анализ. А возможно ли построить

эффективную систему гос управления в России при отсу�

тствии стратегической идеологемы развития государ�

ства? И вообще что мы строим? Мне кажется, не решив

эту задачу, говорить об административной реформе слож�

но. Потому что система управления должна опираться на

более общие понятия. И второй вопрос. Мне кажется, что

наше общество сегодня достаточно легко принимает пер�

сонифицированную систему государственного управле�

ния и вряд ли сегодня примет другую.

Ответ:

Что касается первого вопроса, то действительно у нас

отсутствует согласие на различных уровнях принятия ре�

шений относительно конфигурации стратегических це�

лей. Дискуссия идет, и пока позиции участников серьез�

но расходятся. В частности, это сказывается и на том, как

реализуются конкретные реформы, затрагивающие пере�

осмысление роли государства. Другое дело, что коорди�

наты этих дискуссий я бы не стала привязывать к коор�

динатам формационного подхода – социализм, капита�

лизм. Эта категориальная сетка сегодня уже не работает,

иначе возникают очень большие проблемы: а к какой ка�

тегории нам нужно относить современные Швецию и Ки�

тай? Здесь важнее такие вполне позитивистские парамет�

ры такого плана, как обеспечение конкурентоспособнос�

ти страны на мировом рынке.

Что касается персоналистской системы управления,

то еще более персоналистская система существует в це�

лом ряде стран, где реформа достаточно успешно осуще�

ствилась. Я упоминала Сингапур. Этот пример показыва�

ет, что несмотря на наличие политико�культурных, соци�

ально�экономических и иных препятствий, тем не менее,

55



нацеленные на обеспечение эффективности реформы го�

суправления необходимы и возможен их успех.

В.А. Гамза:

То есть вы считаете, что Россия способна на успех?

Ответ:

Не только Россия в целом, но также административ�

ная реформа в ее адекватном для страны варианте. Когда

Михаил Гришанков, первый зампред Комитета по безо�

пасности Госдумы и руководитель думской комиссии по

борьбе с коррупцией заявляет о том, что коррупцию побе�

дить нельзя, я задаюсь вопросом: это незнание или неу�

мение? Почему нужно предполагать, что российские чи�

новники более предрасположены к коррупции, чем, ска�

жем, в Таиланде? Мне пришлось заниматься историчес�

кими аспектами проблемы коррупции в России. Не отк�

рою большого секрета, если скажу, что истоки корруп�

ции в России заключаются в том, что на протяжении нес�

кольких столетий государство не могло обеспечить фи�

нансирование собственного управленческого аппарата.

Из чего выросла система кормлений? Из недостаточности

средств для содержания госаппарата. Кстати, эту систе�

му попытался отменить еще Иван Грозный. С этим про�

должали бороться и Петр Первый и Екатерина Вторая.

Ни один, ни второй полностью проблему не решили.

Проблема обеспечения госаппарата была решена только в

60�х годах. В результате материальная основа коррупци�

онных практик ушла, но традиция осталась. И подобно

носу коллежского асессора Ковалева продолжала жить

собственной жизнью. В советский период немало было

сделано рационального для борьбы с коррупцией. В част�

ности, был установлен многократный разрыв в уровне оп�

латы высоко� и низкоквалифицированного труда, вклю�

чая оплату управленческих функций. Имеется в виду

56

Выпуск № 3


введение тарифно�квалификационной сетки. В результа�

те зарплата сталинского наркома составляла две тысячи

рублей при ста рублях оплаты труда низкоквалифициро�

ванного рабочего. Лев Троцкий назвал это предатель�

ством идеалов революции. На мой взгляд, эти меры сле�

дует определить иначе – как использование принципа

меритократического рекрутирования госаппарата. Паде�

ние уровня обеспечения госаппарата в постсоветский пе�

риод стимулировало коррупционные практики многок�

ратно.

57



Выступления

НЕОБХОДИМЫ ДЕЙСТВИЯ

ПО ПРИНЦИПУ «НЕ НАВРЕДИ»

П.А. Федосов, кандидат исторических наук

Согласен с основным тезисом доклада: администра�

тивная реформа в том виде, как она была разработана и

реализуется, дает результат, противоположный заплани�

рованному, т.е. не улучшает, а ухудшает управление.

Приведу только один пример из газовой отрасли. Для

всех очевидно, что назрела необходимость организации

биржевой торговли газом. Правительство должно опреде�

лить порядок организации этой торговли и дать отмашку

на ее начало. Но этого вот уже полтора года не происхо�

дит потому, что никто не знает, кто и какие документы

должен внести для этого в правительство, Минэконом�

развития, Минпромэнерго, ФАС, ФСТ, Газпром. Участ�

ники парализуют друг друга, М. Фрадков не берет на се�

бя инициативу и все ждут, видимо, чтобы решение при�

нял Президент.

Полагаю, что неудача реформы, кроме тех факторов,

которые указаны в докладе, связана еще с двумя методо�

логическими ошибками.

1. Реформа задумывалась как попытка реформиро�

вать все – от федерального правительства до системы уп�

равления – и сразу – внеся единовременно изменения в

несколько сотен законодательных актов. Такой «револю�

ционный» подход бесперспективен по ряду причин.

В�первых, невозможно провести всеобъемлющий и

адекватный анализ объекта реформирования, т.е. налич�

ной системы госуправления, поскольку отсутствует пол�

ная и достоверная информация (не о том, какой эта систе�

ма должна быть, а о том, какая она в действительности) и

58

Выпуск № 3


поскольку нет кадров, способных провести такой анализ.

Следовательно невозможно предложить обоснованные

достаточные и неизбыточные меры единовременно улуч�

шающие всю систему не на бумаге, а на деле.

Во�вторых, единовременная реформа на всех уровнях

и во всех сферах государственного управления связана с

таким количеством и таким масштабом рисков, что ее

последовательная реализация требует, с одной стороны,

отлаженной системы обратной связи, готовности вносить

коррективы по ходу работы, а с другой – железной поли�

тической воли и готовности к политическому самопоже�

ртвованию. Ни того, ни другого в современном российс�

ком истеблишменте не наблюдается.

2. Вторая методологическая ошибка состоит в том, что

недостаточно принято во внимание то обстоятельство,

что управление вообще, и государственное управление в

частности, – это субъект�субъектный процесс, в котором

участвуют люди. И те, которые принимают решение в

системе управления, и те, кто эти решения реализуют, и

те, кто является предметом управления. Поэтому речь

должна идти не столько о функциях, мандатах, штатных

расписаниях, регламентах, сколько о том а) понимают ли

исполнители суть того, что предлагается; б) хотят ли они

реализовывать то, что предлагается; с) могут ли они реа�

лизовать то, что предлагается. К сожалению, на все три

вопроса приходится давать отрицательные ответы.

Успешная административная реформа «британского»

или «континентально�европейского» образца невозмож�

на без достаточно зрелой бюрократии: компетентной, по�

литически неангажированной, ориентированной на про�

цедуры, а не на личности. В докладе это внятно сказано.

Сказано и то, что такой бюрократии в России нет. Значит

первоочередная задача состоит в том, чтобы выращивать

такую бюрократию.

59



Для этого нужно:

• повышать оплату труда чиновников;

• защитить их от немотивированных увольнений и при�

нудительных перемещений по службе, связанных с

ротациями в верхних эшелонах истеблишмента;

• совершенствовать систему профессионального обуче�

ния и повышения квалификации;

• решительно прекратить нынешнюю практику шель�

мования бюрократии как класса, тон которому сегод�

ня, к сожалению, задает президент;

• и, главное, перестать имитировать борьбу против кор�

рупции и начать реальную борьбу с ней. Это означает:

оперативно разработать и принять серьезное и жест�

кое законодательство, достаточно широко определяю�

щее понятие и критерии коррупции. И наказывать

коррупционеров не пересаживая их из одного руково�

дящего кресла в другое, а доводя дело до суда и приме�

няя серьезные санкции, включая конфискацию.

Параллельно необходимо совершенствовать систему

госуправления, но не методом всеобъемлющей, «выду�

манной из головы» реформы, а путем изменения явно не�

жизнеспособных элементов (в том числе, появившихся в

результате последних преобразований), действуя по

принципу «не навреди».

РЕФОРМЫ ДОЛЖНЫ НАЧИНАТЬСЯ

С ЦЕННОСТНОГО ВЫБОРА

С.С. Сулакшин, доктор физико�математических наук,доктор политических наук

В ходе дискуссии важно вспомнить тему доклада. А

тема такая: «Роль государства в контексте администра�

тивных реформ». Роль государства поставлена на первое

место. Ожидается тем самым некий анализ, оценка, кри�

60

Выпуск № 3


терий этой роли. Мне кажется, что нужно обратить вни�

мание на этот вопрос. В докладе прозвучал термин «кон�

курентоспособность государства», потом появилась кон�

курентоспособность страны. Мне показалось, что доклад�

чик проявила при этом некую импровизацию. Потому

что ответила, что это – экономическая категория некой

конкуренции разных государств на мировых рынках.

Экономическая категория. Так прозвучало. Думается,

важно учесть, что и при административной реформе, и в

текущем государственном строительстве в России роле�

вые функции и критерии оценки качества государствен�

ной политики как�то подзабыты. Они не акцентированы,

они не есть точка отсчета, начало, под которое подверсты�

ваются и форматы реформы, и мониторинг сущности ре�

формы. Давосский индекс конкурентоспособности кроме

экономических включает более десятка разных показате�

лей, в том числе гуманитарные, уровень коррупции и т.д.

Они ищут интегративный, самый важный оценочный па�

раметр – критерий успешности деятельности государ�

ства. У нас же он не звучит. Кроме этого сакраментально�

го конкурентоспособного государства, под которым пони�

мают кто, что желает, а рационального содержания, кро�

ме философского, в нем не содержится. Хочу обратить

внимание участников дискуссии на несколько цифр. А

именно, если мы говорим, что успешная конкурентоспо�

собность государства – это успех на экономических рын�

ках, то смею утверждать, что это не есть абсолют, что есть

прямой запрет на такую интерпретацию. С позиции на�

циональной безопасности идеальное государство должно

все производить, все распределять и все потреблять на

своей национальной территории. И цифры показывают,

что европейские средние показатели отношения тран�

сграничных потоков экспорта и импорта к ВВП в районе

60–70%. Канада – рекордсмен, там 80%. Но США, Япо�

ния – всего 30%. Они не собираются ни с кем конкуриро�

61



вать, они на своей территории приоритет ставят. Крите�

рий успешности государства вовсе не в том, сколько оно

продает за рубежом. Больше того, по этому показателю

Россия просто блестящие успехи демонстрирует (70% к

ВВП составляют трансграничные потоки). Но с другой

стороны, если мы посмотрим параметры демографии РФ,

то они провальны. И возникает вопрос: что же все�таки

характеризует успешность государственных институтов,

реформации государственного аппарата? Мне кажется

без ответа на этот вопрос все остальное повисает в возду�

хе. Хотел бы выдвинуть свой концепт. Я бы хотел ввести

интегральный демографический показатель. Не станда�

ртный, а отражающий цивилизационные базисные цен�

ности, в том числе важнейшие для российской правос�

лавной цивилизации.

Наряду с известными показателями рождаемости,

смертности и ожидаемой продолжительности жизни це�

лесообразно ввести единый интегративный показатель.

(1)

где N – численность населения (чел.), Р – рождае�

мость (чел. на 1000 чел. населения за год), С – смертность

(чел. на 1000 чел. населения за год), t = 1 год, L – ожида�

емая продолжительность жизни (лет), D (эфф. чел.

жизн.) – прирост населения в ценностном смысле с уче�

том эффективных человеческих жизней в связи с измен�

чивостью продолжительности жизни.

Миграцию не следует вводить в этот ряд, поскольку

факторы, ее определяющие, относятся преимущественно

к другому набору государственно�управленческого

инструментария и существенно проще и прозрачнее.

Введение данного параметра объясняется стремлени�

ем операционализировать признание человеческой жиз�

ни высшим мерилом государственно�управленческой ус�

62

Выпуск № 3


пешности. Человеческая жизнь в первичном, самом важ�

ном цивилизационно�ценностном определении, есть сама

жизнь, т.е сам факт существования человека, каждого

дня, проживаемого каждым человеком в этом мире. Дан�

ный факт описывается рождаемостью (прибавление жиз�

ни), смертностью (убывание жизни), прожитым челове�

ком времени жизни. Два первых показателя измеряются

в количестве рожденных и умерших на 1000 человек за

год. Третий измеряется в годах. Как совместить их в еди�

ном интегративном показателе? Как этот показатель

сформировать, чтобы он действительно характеризовал

успешность (в позитивном ценностном смысле) государ�

ственной политики? Формула (1) позволяет это сделать.

Есть, конечно, детали, заключающиеся в сомнениях, – а

каждый ли час, прожитый человеком в этом мире, есть

позитивная ценность для него? Здесь мы вдаемся в глубо�

кие философские и нравственные детали, например, по

проблеме страданий больных или осужденных на пожиз�

ненное заключение, абортов и т.п. Мы исходим из того,

что детали и исключения в цивилизационных выборах

человечества могут быть (например, эвтаназия), однако

наш подход в рамках российской православной цивили�

зации заключается в том, что человеческая жизнь – это

безусловная и первичная ценность, данная свыше, и

только там есть право ее переоценивать.

Физический смысл введенного показателя состоит в

отклике демографического состояния общества на госу�

дарственную политику высшего уровня. Больших сомне�

ний в гуманитарной и государственной важности данного

показателя для России, находящейся в условиях депопу�

ляции, не возникает.

И вот когда этот параметр накладываем на историю

России, то мы приходим к мысли, что самая высочайшая

ценность для государства – человек, его жизнь. И если по

этому параметру государство успешно, то да, называйте

63



его конкурентоспособным. Как угодно. В этом смысле

важно – люди бегут из этого государства или, наоборот, в

это государство?! Хочу вернуться к главной идее: если

ценностный выбор в начале реформы не определен, не об�

сужден, не принят, то все повисает в воздухе. Я глубоко

убежден в том, что реформы не могут быть успешными,

если нет главной базисной точки отсчета. Именно поэто�

му административная реформа оказалась неуспешна. Не

знали, чего хотели, невесть что и получили.

РЕФОРМА ГОСУДАРСТВА

ИЛИ КОСМЕТИЧЕСКАЯ АДМИНИСТРАТИВНАЯ

РЕФОРМА?

А.Н. Медушевский, доктор философских наук

Центральная проблема – масштаб реформы: как соот�

носится административная реформа (в узком смысле) и

реформа государства (в широком смысле). Эта проблема

уже стала предметом специального обсуждения (см. на�

шу статью «Реформа государства» //Отечественные за�

писки, 2004, № 2). Я позволю себе вновь высказать тезис

о том, что у нас не завершено формирование государства,

несмотря на очень длительный период его существования

в истории. Речь идет, разумеется, о такой модели рацио�

нального государства, которая соответствует современ�

ной эпохе.

Поясню данную позицию. Я полагаю, что в объектив�

ном переходе от традиционной государственности, т.е.

сословного или «служилого» государства эпохи абсолю�

тизма к демократическому правовому государству, соот�

ветствующему гражданскому обществу и рыночной эко�

номике в развитии страны произошел сбой: в результате

революции и последующего социалистического экспери�

64

Выпуск № 3


мента, продолжавшегося в течении всего ХХ столетия,

многие процессы были остановлены или повернуты

вспять. Можно определить этот процесс как откат назад

или ретрадиционализацию. Поскольку данный процесс

охватил все жизненно важные центры социальной и по�

литической системы (от права, регулирования отноше�

ний собственности, до стереотипов сознания и образцов

административного поведения), его нельзя игнорировать

при проведении реформ на современном этапе. Переход�

ный процесс, таким образом, еще далек от завершения.

Констатация этого фундаментального факта должна

быть исходной точкой дебатов о реформах, в первую оче�

редь – административной системы и государственной

службы.

В постсоветский период четко выступили как мини�

мум три основных параметра правового регулирования,

по которым отсутствует консенсус. Первый: нет ясности

в отношении админстративно�территориального деления

(перспектив федерализма). Разброс мнений чрезвычайно

широк – от признания его существования и перспектив�

ности развития до отрицания, доходящего до идеи возв�

рата к унитаризму. Противоположным образом оценива�

ется экономическая и социальная эффективность федера�

лизма, в частности в связи с нерешенностью проблемы

«бюджетного федерализма» и реального преобладания

числа дотационных регионов над регионами�донорами.

Это порождает неопределенность в решении чисто адми�

нистративных вопросов: как должны распределяться

бюджетные средства и осуществляться сбор налогов; в

каком направлении должно идти разграничение полно�

мочий центра и региональных администраций, каков

объем конкурирующей или совместной компетенции;

как разграничить политическую власть губернаторов, ад�

министративные полномочия и функции контроля; како�

вы задачи муниципальной реформы. В настоящее время

65



эти вопросы актуализировались в связи с интерпретаци�

ей содержания «властной вертикали».

Второй вопрос: далек от завершения процесс передела

собственности и разграничения прав на нее. В постсоветс�

кий период он идет по трем направлениям – разграниче�

ния публичной и частной собственности; разграничения

внутри государственной собственности по уровням (цент�

ральный, региональный и местный)и, наконец, по функ�

циональному назначению (напр., между собственностью

на землю и находящимися на ней объектами недвижи�

мости). В этой области только начинают действовать

инструменты рыночной экономики – аукционы, банки,

ипотека, земельный кадастр, регистрация земли в

собственность, причем их функционирование порождает

новые проблемы. Одной из них, связанной с перспектива�

ми реформ является труднопреодолимая система адми�

нистративных барьеров, ведущая к сохранению напря�

женности между властью и бизнесом. Именно здесь коре�

нится причина сращивания власти и собственности, бю�

рократического капитализма, отсутствия прозрачности и

сохранения коррупции. Последняя действительно высту�

пает как системное явление, поскольку выполняет функ�

цию реального механизма саморегуляции администра�

тивной системы.

Третий вопрос: фактическое отсутствие разделения

властей, которое выступает скорее как разделение функ�

ций, причем весьма непоследовательное. Сохраняется и

даже консолидируется (в условиях приватизации и пере�

распределения собственности) та модель административ�

ной системы, которая приводится в движение особым ко�

мандным слоем. Он может быть определен по аналогии с

предшествующими российскими образованиями такого

рода как «служилый класс», номенклатура, авториток�

ратия. Его трудно, однако, атрибутировать как бюрокра�

тию, если вкладывать в это понятие его рациональную за�

66

Выпуск № 3


падную интерпретацию. Основу его существования и

воспроизводства составляют следующие факторы: слия�

ние власти и собственности (точнее, право решать, кому

принадлежит собственность); конвергенция законода�

тельной и исполнительной власти (и, как следствие, не�

разграниченность политических назначенцев от чистых

администраторов или собственно «бюрократов»); отсут�

ствие социального и судебного контроля. Последнее осо�

бенно важно: реформирование судебной системы и про�

куратуры в постсоветский период оказалось недостаточ�

ным, а ряд важных реформ (как, напр., создание админи�

стративной юстиции) – вообще был отложен в сторону.

Побочными следствиями становятся инерция, фавори�

тизм, коррупция.

Если принять во внимание эти фундаментальные фак�

торы, то придется признать как минимум существенное

отличие российской ситуации от тех стран, где эти вопро�

сы (реформы государства) были решены гораздо раньше.

Но тогда главный вопрос административной реформы – в

какой мере западные модели могут быть полезны для ре�

шения российских проблем? Та концепция администра�

тивных реформ, которая была разработана в англо�саксо�

нской правовой традиции, безусловно, выглядит вполне

рационально: она направлена на преодоление дуализма,

сокращение избыточных функций, повышение прозрач�

ности административных структур и усиление социаль�

ного контроля над ними. Но данная модель была разрабо�

тана в ситуации, характеризующейся как «минимальное

государственное вмешательство». Это значит, что многие

государственные функции управления могут быть пере�

даны бизнесу, квазигосударственным структурам или

гражданскому обществу. Причем в условиях развитой су�

дебной системы и общественного контроля. В странах

континентальной Европы, где традиции государственно�

го регулирования значительно сильнее, а государство бе�

67



рет на себя больше социальных обязательств (Германия)

отношение к данной концепции административных ре�

форм не выглядит столь однозначно. Эффективность ре�

шения определяется тем, насколько технические пара�

метры административной реформы способствуют модер�

низации государственного управления в целом. Можно

представить ситуацию, когда рецепция рациональных

административных технологий окажется деструктивным

фактором для развития экономики (по мнению некото�

рых авторов, именно это произошло в Англии с сельским

хозяйством).

Дисфункция российской административной модели

выражается в высоком уровне ее коррумпированности.

Однако констатация данного факта еще не является его

объяснением. Не проясняет ситуацию (или проясняет

только отчасти) обращение к историческим традициям.

Собственно, проблема коррупции (как и любого другого

правонарушения и преступления) существует только тог�

да, когда существует соответствующая система норм в по�

зитивном праве, когда законодательство криминализи�

рует (то есть объявляет преступными и уголовно�наказу�

емыми) определенные действия. Данная система норм,

во�первых, определяет понятие таких действий, во�вто�

рых, указывает точные их составляющие, и, в�третьих,

определяет ответственность (санкции) за нарушение ус�

тановленных норм. В противном случае (если отсутствует

юридическая квалификация) нельзя говорить о преступ�

лении, но лишь об определенном типе девиантного (мо�

рально осуждаемого обществом) поведения. Я напомню

римскую формулу, которая гласит, нет закона – нет

преступления.

В условиях правовой неопределенности того, что есть

коррупция, значительная часть проявлений, составляю�

щих это явление в глазах общества, – не могут стать объ�

ектом судебного преследования. Есть очень простой спо�

68

Выпуск № 3


соб уничтожить коррупцию – отменить полностью пра�

вовое регулирование в этой области. Многочисленные

исследования, посвященные так называемой беловорот�

ничковой преступности или элитной преступности, по�

казывают, что при всем ее размахе и деструктивных

следствиях, она часто не поддается законодательному

определению или становится возможной за счет сохране�

ния пробелов в праве, неясностей его толкования и проч.

Основная проблема – почему те или иные действия не

определяются законодательно в качестве коррупцион�

ных?

Условия борьбы с коррупцией: эффективное законо�

дательное регулирование; неотвратимость наказания; за�

конодательный контроль над исполнительной властью.

Отметим, что отказ от принятия законодателями таких

важных документов как кодекс служебной этики и закон

о конфликте интересов – есть очевидное признание него�

товности элиты к осуществлению реальной антикорруп�

ционной политики в условиях незавершенности передела

собственности и власти в постсоветской России. Эти

инструменты способны (при наличии независимой судеб�

ной власти) существенно упростить задачу борьбы с кор�

рупцией, но одновременно – наносят удар по всему пост�

советскому номенклатурному капитализму, как в регио�

нах, так и в центре.

Таким образом, возможны различные стратегии ад�

министративной реформы. Оказываются востребованны�

ми те из них, которые, с одной стороны, отвечают зада�

чам постсоветского перехода, с другой, – оставляют неп�

рикосновенными интересы доминирующих экономичес�

ких и политических групп. Традиционная дилемма рос�

сийских реформ сохраняет значение: может ли правящая

группа пойти на радикальные реформы государства или

дело ограничится косметической административной ре�

формой?

69



РЕФОРМА ИЗНАЧАЛЬНО

БЫЛА ОБРЕЧЕНА НА ПРОВАЛ

Н.В. Петров, кандидат географических наук

После П.А. Федосова сказать лучше о содержании на�

шего сегодняшнего доклада можно и не пытаться. Оксана

Викторовна уже много лет исследует вопросы, о которых

нам доложила. Я сам не работаю в госаппарате уже свы�

ше 10 лет, до этого работал в аппарате Верховного Совета,

рабочей группе при правительстве и аналитическом

центре президента. Скажу только, что доклад очень ши�

рок, в нем охвачено много проблем. В этом и сила, и по�

тенциальная слабость доклада. Слабость я вижу в том,

что рассматриваемые проблемы описываются как будто

они находятся на одном уровне. Нет соотнесения или ие�

рархии проблем, которые бы позволили понять, где есть

то главное звено, потянув за которое можно что�то изме�

нить.

Из доклада следует, что в России есть определенное

количество чиновников, которых не так много, как об

этом часто говорится. Но это зависит от того, как считать.

И если вникать в статистику, там можно найти немало

странных, интересных вещей. У нас, скажем, в аппарат

управления обычно засчитываются все, включая обслу�

живающмий персонал, скажем, уборщиц, которые рабо�

тают в системе госучреждений. Все они включаются в

число этих «бюрократов» и т.д.

Зарплата не так велика, особенно в сравнении с корпо�

ративным сектором, чтобы решить проблемы? Мне ка�

жется, здесь тоже можно по�разному подходить. Обычно

мы оперируем статистической зарплатой чиновника и

сравниваем с зарплатой в корпоративном секторе или на

Западе, не имея в виду часто тот огромный массив льгот,

который плюс к этой зарплате идет, включая не только

70

Выпуск № 3


сегодняшние материальные льготы вроде медобслужива�

ния, транспорта, летнего отдыха, но и стабильное соци�

альное положение.

В докладе говорится о доле социальных расходов сов�

ременных государств, слабости нашего гражданского об�

щества и т.д.

Я бы остановился на том, чего в докладе нет, но что

должно быть обязательно, без чего вряд ли можно понять

проблему. Первое, нет представительной и судебной влас�

тей. Нет разделения властей, о чем говорил А. Н. Медуше�

вский. Причем разделения властей нет ни горизонтально�

го, ни по вертикали. Представительная власть не выпол�

няет те функции, которые только и могут заставить бю�

рократический аппарат работать во имя корпоративного

блага всего государства, а не только на себя самого.

Второе, нет проблемы связей, нет связи между верти�

калями исполнительной власти. Более того, даже в хро�

нологическом изложении административной реформы

мы видим скачок от Ельцина сразу к 2003 году, как буд�

то между этими рамками не было 3 лет реформирования

госуправления с отстраиванием вертикалей и т.д. И нет

функции контроля внутреннего, аппаратного, который

постоянно усложняется и расширяется. Нет и внешнего.

А мне кажется это очень важно. Можно вспомнить Пла�

тона, который задавался вопросом: кто контролирует

контролеров?

Что касается провала административной реформы, я

вижу в ряду многих причин, которые его обусловили,

по – крайней мере две особо важных. Такого рода рефор�

мы невозможно совершить исключительно изнутри. То

есть, как Мюнхгаузен взяв себя за волосы и подняв. А

именно такая попытка и была сделана. И второе, еще бо�

лее трагическое явление: весьма профессиональные ко�

манды разработали планы целого ряда масштабнейших

реформ в стране. И получили одновременно отмашку на�

71



чать эти реформы. То есть мы начали масштабные, содер�

жательные реформы и объявили одновременно, что те�

перь еще и будем менять все кабинеты и стулья, кто где

сидит и за что отвечает, создав управленческую неразбе�

риху. В этой ситуации, как в больнице: мы одновременно

режем живот, делаем операцию на мозге и на сердце. Ис�

ход, к сожалению, был предрешен. Административная

реформа, вернее попытки ее реализовать, отчасти пара�

лизовали другие реформы, которые в ситуации еще и ад�

министративного переустройства не могли быть успеш�

ными.

Две ключевые проблемы, на которых бы хотел остано�

виться – это разделение властей и контроль. Слабый пар�

ламент и контролируемая судебная власть, они тактичес�

ки в краткосрочной перспективе очень удобны, потому

что позволяют быстро принять и реализовывать любое

решение силами одного только правительства. К сожале�

нию, и это мы видим сейчас, что цена ошибки, которая не

была исправлена на этапе принятия решений, а пошла в

реализацию, крайне велика. И, мне кажется, админист�

ративная реформа сама хороший тому пример. Другой

пример – монетизация. Чрезмерное упрощение механиз�

ма принятия решений в государстве (а к демонтирован�

ным системам «защиты от дурака» помимо слабого пар�

ламента можно отнести и СМИ, и отказ от прямого избра�

ния губернаторов) ведет к тому, что ошибки не устраня�

ются в ходе принятия решений, а проявляются уже при

реализации этих решений.

И второе – контроль. Мне кажется, то, что прозвучало

в качестве иллюстрации у Л. И. Якобсона в отношении

прозрачности бюджета ВШЭ крайне важно. Без прозрач�

ности, без публичного обсуждения, без отчетности власти

и этих самых бюрократов, о которых мы по�разному гово�

рим, никакие реальные изменения не возможны. И ха�

рактерно то, что даже в сфере высшего образования, где

72

Выпуск № 3


далеко не самые сложные случаи, связанные с бюджетом,

мы не имеем такой прозрачности и не действуют даже те

законы, которые у нас реально существуют. Это иллюст�

рация того, что главная или одна из главных проблем ре�

формирования нашего государства заключается в том,

что само это государство в значительной степени монопо�

лизировано бюрократами. Как с Людовиком: государ�

ство – это Я. И любую критику извне бюрократическое

сословие воспринимает, как покушение на основу госуда�

рственного строя. Пока это не будет сломлено, пока дея�

тельность бюрократов в хорошем смысле не будет проз�

рачной, а они сами не будут контролируемы парламен�

том, который сейчас слаб и не выполняет эту функцию, и

обществом (и совсем не обязательно через институты

гражданского общества) проблему не решить. Общество

слабо в силу целого ряда причин, но при самодовлеющем

и лишенном внешнего контроля бюрократическом аппа�

рате и не может быть сильнее. Усиление внутреннего

контроля и контроля над контролерами – тупиковый

путь. Это дурная бесконечность. Без прозрачности, без

действенных парламента и судов бороться с коррупцией,

заставить госаппарат работать не только на себя, а и на

страну невозможно.

ДЛЯ ОЗДОРОВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВА

НУЖНЫ ЧЕТКИЕ КРИТЕРИИ

В.И. Якунин, кандидат политических наук

Мы обсуждаем тему, которую я знаю с разных сторон.

Мне пришлось побывать и демократом, и чиновником, и

бюрократом, и бизнесменом. Сейчас я продолжаю оста�

ваться в функции бизнесмена с определенными чертами

бюрократа, которому государство поставило определен�

ные задачи. Мне кажется, что есть серьезное противоре�

73



чие между содержанием и темой доклада, которая звучит

абсолютно научно и самой дискуссией, которая сейчас

происходит. Политика и медицина – это те области зна�

ний человеческих, в которых все считают себя большими

специалистами.

Дискуссия посвящена прикладному значению рефор�

мы государственной власти. Мы сваливаемся в бездну аб�

солютно политического обсуждения этого вопроса. Под�

черкиваю – не научного, а политического. Обратите вни�

мание, что является темой доклада, как она обозначена в

заголовке: «Меняющаяся роль государства в контексте

реформы государственного управления. Отечественный и

зарубежный опыт». Мы говорим о прикладной политике,

о том, как это реализуется на практике, но не разобра�

лись как это соотносится с научными подходами, кото�

рые представлены в докладе. Серьезно обсуждаем: ухо�

дит государство реально из социальной сферы или не ухо�

дит? Уходит по той простой причине, что это соответству�

ет концептуально идеологии неолиберализма. Это соотве�

тствует идеологии авторов административной реформы,

их внутреннему пониманию, отношению к неолибераль�

ной модели, которую они всеми силами проводят в

жизнь. Кстати, Греф – мой хороший друг, я неоднократ�

но высказывал ему свое мнение. Поэтому считаю, что не

за спиной все это говорю. Уходит государство, потому что

все должно якобы отрегулироваться рынком. На это я мо�

гу ответить, что рынком некоторые вещи никогда не бу�

дут отрегулированы: 3 млн. детишек бродят бездомными.

Никакой рынок здесь не поможет.

Но вернемся к теме доклада. Когда мы говорим об

опыте реформирования, мы должны для себя выбрать

критерии, оценки для ответа на вопрос – реформа состо�

ялась или не состоялась? Если она на 50% целей и задач

выполнена, а на 50% – не выполнена. Это как? Состояв�

шаяся реформа или не состоявшаяся? Или, например,

74

Выпуск № 3


10% не выполнено. Как определить? Реформа может счи�

таться состоявшейся, на мой взгляд, если выполнены ос�

новные поставленные задачи. А средневзвешенные ре�

формы оценивать невозможно. При Ельцине вообще ни�

какой системы управления не было. Сейчас с ней стало

лучше. Является ли это результатом административной

реформы, или административным ресурсом главы госу�

дарства – это большой вопрос. Это первый тезис, который

я хотел предложить.

Второй тезис касается бюрократии. Бюрократия – это

конкретные чиновники. Бюрократия – это еще и сово�

купность госаппарата или, поскольку мы о государстве

говорим, с таким же успехом можно говорить о бюрокра�

тии в крупной компании. Там тоже бюрократия. Бюрок�

ратия – это еще и процесс принятия соответствующих ре�

шений. Еще 8 лет назад я в Главном контрольном управ�

лении писал работу, посвященную государственному

контролю. Тогда мы пришли к выводу, что у нас в стране

не существует окончательного и четкого определения

коррупции. Но от того, что кто�то не описал законода�

тельно, что такое коррупция, говорить о том, что корруп�

ции нет – некорректно. Мы живем в реальном мире, мы

знаем, что это и как это называется у нас и за рубежом.

Мы же говорим и о зарубежном опыте. И говорить, что

мы такие невинные, что мы не знаем, что такое корруп�

ция, просто потому, что у нас в законодательстве не опи�

сано – это явление неправильно.

И третий тезис. Мы всегда воспринимаем коррупцию,

как подкуп государственного чиновника в интересах реа�

лизации каких�то коммерческих структур. А ведь это на

самом деле не так. На Западе к коррупции относят в том

числе взаимоотношения двух людей, один из которых не

относится к государственной службе. Вспомните процес�

сы по привлечению к уголовной ответственности за ис�

пользование инсайдерской информации на бирже. Там

75



между прочим покруче санкции в отношении не чинов�

ников. У нас подобного понимания вообще нет. Если го�

ворить об административной реформе с точки зрения ее

реализации и с точки зрения научного подхода, мне ка�

жется, что, конечно, можно констатировать: эта реформа

не произошла, потому что прежде всего не произошло ос�

новного, ради чего она предполагалась. Она предполага�

лась не из�за того, что кто�то хотел сократить админист�

ративный аппарат, а в итоге получил прямо противопо�

ложный результат. Намечалась реформа, чтобы разде�

лить функции. Что получилось? Как только министер�

ства поняли, что агентства будут распоряжаться имуще�

ством, а они сами станут распоряжаться только бумага�

ми, на которой только будут писать законодательные ак�

ты, то на этом, собственно говоря, реформа и закончи�

лась. Ни один руководитель агентства не рискнет что�то

сделать, ему просто не дадут без согласия министра, так

же как и в службе, в которой должны бы контролировать,

как министерства и агентства выполняют те самые зако�

ны, которые министерство пишет. А агентство использу�

ет для управления государственную собственность. Зна�

чит, они вообще лишены всяческого значения и всякого

влияния. По этому параметру вообще нельзя говорить,

что административная реформа состоялась.

И еще один небольшой тезис, который я бы хотел оз�

вучить. Для того, чтобы изжить коррупцию, нужно

иметь правовое описание этого явления. В уголовном ко�

дексе должны быть санкции по поводу этого преступле�

ния. Ведь само понятие преступления может оценивать�

ся по�разному. Если для одного 700$ большая сумма, то

для кого�то это не деньги... О чем можно говорить? Было

время, когда наши министры получали по 300$. Как они

могли содержать свою семью? Находили выход в том, что

создавали свой бизнес. В настоящее время чиновник (го�

сударственный человек) не может заниматься коммер�

76

Выпуск № 3


ческой деятельностью. Но он может, например, переклю�

чить ее на своего сына. Это коррупция или что это? С ев�

ропейской точки зрения – да. С точки зрения российско�

го законодательства, которое было, он совершал правона�

рушение, но при этом выгоды никакой не имел. Кроме

возможности жить и содержать свою семью. Наверное,

это было бы по всей видимости смягчающим обстоятель�

ством. Пока человек, который выполняет государствен�

ную функцию не будет получать содержание, пускай не

такое богатое, как в коммерческой фирме, но чтобы не ду�

мать, может ли он купить эскимо своему ребенку или оп�

латить лечение своей дочери в больнице, с коррупцией не

справиться.

ИДЕОЛОГИЯ «СЕРВИСНОГО ГОСУДАРСТВА»

В.Э. Багдасарян, доктор исторических наук

В качестве преамбулы к рассмотрению проблем ре�

формы государственного управления целесообразно при�

вести сопоставление ментальных различий двух моделей

образования. Так, в рамках американской образователь�

ной системы бинарная связка преподаватель�студент

трактуется в качестве взаимоотношений агента и клиен�

та. Идеология их коммуникационной зависимости, по су�

ществу, определяется условиями найма. На этой основе

выстраивается концепция образовательного сервиса.

Восточная модель образования предполагает принци�

пиально иной характер взаимоотношения субъектов про�

цесса обучения. Преподаватель и студент в ней маркиру�

ются в качестве учителя и ученика. При такой идентифи�

кации на первый план выходят идейно�духовные основы

обучения. Не студент нанимает преподавателя, а препо�

даватель выбирает себе достойного ученика. Какая мо�

дель лучше? – это вопрос аксиологических предпочте�

77



ний. Но, по меньшей мере, можно констатировать нали�

чие парадигмальной инвариантности выстраивания об�

разовательных систем.

Тоже в равной степени относится и к государственно�

управленческому моделированию. Для современных за�

падных сообществ характерна идеология сервисной мо�

дели государства. Институты государственной власти

выступают в данном случае в качестве агентов, а гражда�

не – клиентов. Однако такая модель противоречит всей

традиции развития государственности в России. Провал

реформы государственного управления 2003–2004 гг. во

многом объясняется экстраполяцией применительно к

специфическим российским условиям элементов чуже�

родной управленческой системы.

Говорят, что сервисное государство соотносится с фе�

номеном постиндустриального общества. Последнее, в

свою очередь, часто характеризуется как общественная

система сервисного типа. Метасмысл реформаторской де�

ятельности в этой связи видится в приведении государ�

ственного устройства в соответствии с постиндустриаль�

ной фазой развития. Действительно, 77% трудоспособно�

го населения США задействовано в сервисном секторе

экономики. В других ведущих странах Запада числен�

ность лиц, работающих в сфере сервиса, также превыша�

ет 2/3 общего кадрового потенциала. Однако постиндуст�

риальное сервисное общество западного мира не способно

существовать как самодостаточная система. Можно даже

говорить об иллюзии постиндустриализма, определяемой

локализацией экономического рассмотрения. Сервисное

общество на Западе стало реальностью только потому,

что индустриальное производство было перенесено на

Восток. Постиндустриализм оказывается, таким обра�

зом, лишь оборотной стороной неоколониализма. Соотве�

тственно, и связанное с ним сервисное государство также

78

Выпуск № 3


генетически коррелируется с неоколониальной транс�

формацией.

Для России по этой причине сервисная модель госуда�

рственности не подходит. Государство в ней не может ог�

раничиваться функцией обслуживания граждан. На него

исторически возлагается, в частности, задача развития

промышленного и аграрного производства, которое на

Западе переложено на плечи «третьего мира».

Идентификация государства в качестве агента соотно�

сится с идеологическим полем теории общественного до�

говора, Однако она, как известно, не исчерпывает суще�

ствующее многообразие версий генезиса государствен�

ности. Теория общественного договора преломляется че�

рез вполне определенный социокультурный контекст

развития западной цивилизации. Исторически она выс�

таивалась на основе протестантского и пантеистического

мировоззренческих компонентов.

Православное понимание государственности с теори�

ей общественного договора принципиально не сочетаемо.

В соответствии с традициями православия праведное го�

сударство строится не снизу вверх, а сверху вниз. Оно

есть земная проекция Царствия Небесного. Божествен�

ная харизма доводится через высшие институты государ�

ственной власти до низовых общин верующих. Правос�

лавный государь (вообще христианский правитель) не

может в принципе быть агентом.

Идеологеме сервисного государства противоречит и

органическое понимание его в качестве «большой

семьи». Агент�клиентные отношения для выстраивания

семейных связей естественно не применимы.

Идеология сервисного государства находится в рез�

ком диссонансе со всем историческим опытом развития

государственности в России. Докладчик указывал на объ�

ективную обусловленность государственно�управленчес�

ких реформ социальными и технологическими сдвигами.

79



Действительно, такая каузальная зависимость примени�

тельно к западному сообществу не вызывает возражений.

В России же причинно�следственные связи выстраива�

лись в прямо противоположном направлении. Не соци�

альные и технологические сдвиги вызывали к жизни уп�

равленческие реформы, а сами реформы определяли век�

тор социальных и технологических инноваций. Государ�

ство являлось главным катализатором происходящих в

обществе перемен. Поэтому функциональное назначение

государственной власти в России принципиально иное,

нежели на Западе.

Принципы построения государства сервисного типа

противоречат также социальной структуре российского

общества. Общественная система в России сохраняет де�

факто иерархическую природу, что не позволяет приме�

нить к ней идеологию моделирования сервисной государ�

ственности. Для иерархических сообществ модель госу�

дарства�агента попросту лишена смысла.

В России государственный чиновник есть начальник,

но никак не агент. Отношения «начальник–подчинен�

ный» составляют базовый принцип российского управ�

ленческого функционирования, имеющие под собой глу�

бокие ментальные основы. Поэтому чтобы хотя бы гипо�

тетически рассчитывать на успех реализации реформ по

формированию в России государства сервисного типа на�

до первоначально произвести инверсии на уровне мента�

литета.

Моральная привлекательность сервисной государ�

ственности также весьма сомнительна. Статус агента оп�

ределяются вступлением его в отношения найма. Соотве�

тственно, и государство – агент также нанимаемо. Оно

служит тому, кто платит. Такой подход таит в себе потен�

циальную угрозу для национальной безопасности. Фено�

мен государственного компрадорства в данном случае

весьма вероятен.

80

Выпуск № 3


Провал реформы 2003–2004 гг., как и других подра�

жательных по своему характеру преобразований послед�

них лет, был, таким образом, предопределен. Задача уп�

равленческой оптимизации делает необходимым выра�

ботку для России собственной государственной идеоло�

гии, основанной на учете специфичности ее развития.

ОРИЕНТАЦИЯ НА ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА

ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ

А.В. Клименко, кандидат экономических наук

Говоря о роли и функциях государства нужно отме�

тить, что ни количество, ни формы исполнения отдель�

ных функций не являются неизменными и одинаковыми

не только для разных стран, но и для одной страны на

протяжении ее ближайшей истории. Именно поэтому нет

общепринятых объективных рецептов по оптимизации

функциональной архитектуры государства. Имеются

лишь не столько научные, сколько идеологические пози�

ции по поводу функций государства. Либеральная пози�

ция обосновывает целесообразность расширенного при�

сутствия государства в экономике и обществе, связывая

его с обеспечением большей социальной справедливости

и выравнивания, по крайней мере, стартовых условий

для всех членов общества. Однако большая справедли�

вость (чаще всего понимаемая как равенство) обеспечива�

ется за счет перераспределения и расширительного пре�

доставления общественных благ. При этом дестимулиру�

ются как доноры перераспределительного процесса, так

как и реципиенты. У первых возникает дополнительное

бремя (налоговое, социальной ответственности бизнеса,

лояльности и проч.), у вторых возрастают государствен�

ные гарантии и собственная активность становится не

столь критичной для выживания.

81



Консервативная позиция состоит в признании целесо�

образности минимального государства. Поскольку госу�

дарственное вмешательство искажает конкуренцию, сни�

жает стимулы к инновациям и порождает иждивенчест�

во, то его целесообразно свести к исполнению лишь не�

отъемлемых функций, которыми, например, в соответ�

ствии с минималистским подходом Милтона Фридмана

являются развитие и поддержание в актуальном состоя�

нии нормативной правовой базы, выполнение роли тре�

тейского судьи и обеспечение функционирования денеж�

ной системы. Основатели австрийской школы (Мизес,

Хайек, Ротбард) вообще отрицали существование неотъ�

емлемо государственных функций. В тоже время, мини�

малистское государство безразлично к тем людям и орга�

низациям, которые не имеют на данный момент конкуре�

нтных преимуществ. Однако, поскольку конкурентные

преимущества отдаленного будущего в данный момент

неизвестны и могут отличаться от существующих, то

нельзя полагаться только на сигналы современного рын�

ка. Эти обстоятельства являются для сторонников либе�

ральных взглядов главными аргументами против консер�

вативной позиции.

В целом консервативное государство является более

экономичным, поскольку, чем более ограничены функ�

ции государства, тем меньше должна быть бюрократия. В

этом смысле один из тезисов доклада о том, что «государ�

ства должно быть больше», а бюрократии – меньше, яв�

ляется сомнительным и, по крайней мере, трудно испол�

нимым. Конечно, бюрократия может обладать большей

или меньшей производительностью. Рост производитель�

ности даже при увеличении функций позволяет относи�

тельно экономить ресурсы. Однако увеличение полномо�

чий, функций, государственных услуг при одновремен�

ном сокращении бюрократии является задачей, которую

еще ни одна страна не смогла выполнить.

82

Выпуск № 3


Очевидно, что вопрос о сокращении (увеличении) бю�

рократии жестко привязан к преобладающей во власт�

ных структурах на данный момент позиции. В России,

например, в последнее время исполнительная власть за�

нимает либеральную позицию, развернув серию нацио�

нальных проектов и расширяя свои производственные

активы.

Не вдаваясь в оценки обоснованности именно такой

позиции для современной России, заметим, что ее вопло�

щение в жизнь невозможно без расширения и усиления

бюрократии, ее роли в жизни общества.

В тоже время отечественная бюрократия не в полной

мере готова к такому повороту событий, т.е. не способна

рационально перераспределить и использовать те колос�

сальные средства, которые сформированы на базе нефтя�

ной ренты и выделены на национальные и прочие проек�

ты. Отечественная бюрократия дискриминирована на

рынке труда, что является дополнительным фактором

коррупции. Она не технологична (системы документо�

оборота начала прошлого века). Отечественный чинов�

ник в СМИ и заявлениях отдельных политиков противо�

поставлен обществу в качестве пугала, едва ли не второго

по вредности после террористов.

Следовательно, в условиях расширения социальных

программ необходимо прежде всего обратить внимание

на управленческий аппарат, который будет эти програм�

мы реализовывать. В соответствии с этим о сокращении

численности бюрократического аппарата, снижении до�

ли бюджетных расходов на государственное управление

говорить не приходится.

Очень важно в приоритетном порядке и скоординиро�

вано реализовать программу реформ в сфере государ�

ственного управления. Многие положения современных

реформ являются дискуссионными. Однако по части из

них не только достигнут консенсус, но создана норматив�

83



ная и методическая база. Это касается отдельных элемен�

тов системы управления по результатам (планирования

на основе стратегических приоритетов и показателей де�

ятельности, бюджетирования органов исполнительной

власти с учетом расходных обязательств), регламентации

и стандартизации деятельности (на базе административ�

ных регламентов), стимулирования государственных

служащих (результативных контрактов и должностных

регламентов). Необходимо обеспечить комплексное и сог�

ласованное внедрение этих элементов нового государ�

ственного управления, которое должно обеспечить рост

производительности отечественной бюрократии. При

этом ориентироваться нужно не столько на минимиза�

цию сроков реформ, сколько на максимизацию результа�

та, т.е. улучшение управляемости и повышение качества

государственных услуг.

ВЕБЕРОВСКУЮ МОДЕЛЬ БЮРОКРАТИИ

РОССИЯ НЕ ПОЛУЧИЛА

И.Ю. Беляева, доктор экономических наук

Я бы хотела обратить внимание на сильную сторону

доклада. Это анализ роли и места бюрократии в системе

государственного управления. Обращаю внимание на то,

что в докладе приведена очень интересная мысль, касаю�

щаяся, в частности, веберовской модели бюрократии ин�

дустриального общества. И вот что проблематично для

нашего общества и для нашего государства: все наши пре�

образования как всегда происходят в экстремальных ус�

ловиях.

Когда мне пришлось заниматься анализом создания

крупных интегрированных структур, то выяснилось, что

они формировались в условиях разлома цивилизации и в

общем�то в смешении черт индустриального и постинду�

84

Выпуск № 3


стриального обществ. Давайте и здесь скажем об этом

откровенно. Ведь веберовской модели рациональной бю�

рократии так мы и не получили, хотя уже практически

переходим к постиндустриальной стадии развития обще�

ства. Возникает вопрос: почему? Не созрели условия для

веберовской модели или идет определенное глухое сопро�

тивление созданию такой модели? Ведь четкая регламен�

тация деятельности, использование стандартов, наличие

высокой культуры делопроизводства, в том числе, – это

транспарентность действий чиновников. Это полное отсу�

тствие условий для получения взяток. Когда отрегламен�

тирована процедура документооборота, то исключается

возможность коррупции. Вопрос будет решен, но он зани�

мает длительный период времени, он, в общем�то, реша�

ется, но ускорить его подобным образом, подтолкнуть не�

возможно.

Хотела бы обратить внимание на то, что в докладе

представляется положительным факт концентрации

внимания на численности чиновников. Вот у нас много

бюрократов, и в этом проблема. На самом деле все расче�

ты приведены очень точно. Но проблема не в этом. Она –

в отсутствии культуры, в профессиональной некомпете�

нтности и низкой образованности чиновников. Я соглас�

на с тем, что государство сейчас должно ставить вопрос о

создании целого сословия рациональной бюрократии:

должны быть люди, которые воспринимают управленчес�

кие функции как нормальное действие. Они должны их

выполнять достаточно четко. В этом смысле поддержи�

ваю мысль о том, что оплата управленческих функций

должна быть достаточно высокой. Сейчас она не соответ�

ствует требуемым стандартам, базирующимся на уровне

ответственности чиновников за выполняемую работу.

Скажу так: ведущий специалист федерального агентства,

который решает глобальные вопросы и на котором лежит

высокая ответственность, получает до 9 тыс. рублей.

85



Многие мои студенты, пройдя практику и стажировку в

государственных структурах, согласны были бы туда

пойти работать, но они справедливо говорят: оплата тру�

да низкая и нас не очень�то привлекает социальный па�

кет льгот. Не надо преувеличивать его значение, он не

так уж велик. Многие специалисты достаточно высокой

квалификации могли бы проявить себя с лучшей сторо�

ны, как настоящие патриоты страны, но они не могут ид�

ти на государственную службу – их не устраивает уста�

новленный уровень материального благосостояния для

нормального существования. Это, кстати, говорит об их

честности.

Хотелось бы обратить внимание на еще один инте�

ресный тезис о том, что вакуум отсутствия государства

заполняет союз коррумпированной бюрократии и круп�

ного бизнеса. И если чиновник где�то недополучает, та�

кой чиновник прекрасно понимает – он может решить

свою проблему. Подкормка была у нас осуществлена

крупным капиталом путем предоставления мест после

того, как чиновника снимали с должности. Давайте

вспомним анекдотическую статью в «Коммерсанте», где

были опубликованы данные о том, что когда было объ�

явлено об уходе с поста премьер�министра В.С. Черно�

мырдина, то моментально в Газпроме было зарезервиро�

вано 200 мест для чиновников, которые также увольня�

лись.

Лоббирование у нас даже не является предметом об�

суждения. Тем не менее тут нужно отметить не только от�

сутствие законодательных норм, но и решение многих

проблем с помощью коррумпированных действий.

Крупный капитал все�таки сыграл свою роль в том

смысле, что образ жизни наших олигархов заставляет

чиновников тоже ориентироваться на аналогичные тра�

ты. Они уже не будут удовлетворены самой высокой

зарплатой. Они начинают использовать государствен�

86

Выпуск № 3


ную собственность в своих интересах. Поэтому то сопро�

тивление, которое сейчас мы наблюдаем, в том числе и в

сфере образования и науки, вызвано, как мне кажется,

не только стремлением защитить образование и науку,

но и тем, чтобы не упустить такие рычаги воздействия

как использование имущественного комплекса в своих

интересах. ГУ–Высшая школа экономики и другие на�

учные коллективы ведут совместные исследования в

этом направлении. Мы вынуждены с этим согласиться.

Многие будут сопротивляться переходу из бюджетных

учреждений в автономные учреждения именно по при�

чине возможности использования имущества в своих

интересах. Здесь начинает возникать вопрос прозрач�

ности.

Выступающие затрагивали вопрос различий между

публичной и частной собственностью, проблемой кор�

поративных интересов. Все интересы на этом завяза�

ны. Я бы хотела поблагодарить докладчика. Сильная

сторона доклада в анализе развития бюрократии в

стране. В частности, интересен анализ взаимодействия

крупного капитала и крупных чиновников. Стоит

вспомнить правительство Кириенко В.С., где почти

каждый министр был полностью связан с той или иной

финансово�промышленной группой. Все это, собствен�

но говоря, лишний раз подтверждает тезис о том, что

вакуум действительно заполняется союзом коррумпи�

рованной бюрократии и крупного бизнеса. Хотела бы

отметить, что прозвучавшее сегодня беспокойство об

эксперименте в области государственного управления

вполне оправдано. Потому что действительно любой

эксперимент в области госуправления затрагивает

миллионы людей, а не только чиновников. Давайте

помнить, что все эксперименты распространяются в

целом на наше общество.

87



ГРАЖДАН НЕЛЬЗЯ ВЫВОДИТЬ ИЗ СФЕРЫ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В.А. Рубанов, главный научный сотрудник Институтасоциально�политических исследований РАН

Я хотел бы вернуться к названию доклада: «Меняю�

щаяся роль государства в контексте реформ государ�

ственного управления». Я задавал вопрос: что докладчик

понимает под государством? Продолжаю настаивать на

своем определении государства как политического союза

граждан. Мое понимание государства как мощного соци�

ального субъекта, рождаемого и поддерживаемого граж�

данами, отличается от представлений о государстве как

бюрократической организации, рожденной и наполнен�

ной бюрократами, а также опирающейся на бюрократию

как на государствообразующий класс.

Мне представляется, что искажение естественной со�

циальной основы государства и выведение граждан за

скобки государственного строительства как раз и порож�

дает многие проблемы государственного управления. Все

остальные проблемы накручиваются на эту первопричи�

ну как снежный ком. Когда мнение граждан не учитыва�

ется, когда нарушается обратная связь, без которой не

может быть эффективного управления, когда власть су�

ществует сама по себе, а общество само по себе, то власть

получает вместо ожидаемого отклика на управляющее

воздействие глухое безмолвие. И тогда власть оказывает�

ся неспособна провести в жизнь ни одной меры по госуда�

рственному управлению социальными процессами. Я

убежден в том, что любая политическая и государствен�

ная деятельность, которая не учитывает интересы граж�

дан и не занимается их интеграцией в национальные ин�

тересы, обречена, в конечном счете, на неудачу. В такой

ситуации политикообразующий класс вместе с бюрокра�

88

Выпуск № 3


тией способен только на придумывание лозунгов, вбрасы�

ваемых в анемичное общество. С этих лозунгов начинает�

ся, но на них же и заканчивается государственное управ�

ление социальными процессами.

Из сказанного следует необходимость государственно�

го строительства в соответствии с нормой Конституции

Российской Федерации, определяющей народ, а не бю�

рократию источником государственной власти. Только

на такой основе могут быть адекватно определены цели и

смыслы деятельности государства как механизма реали�

зации национальных интересов, выражающих, в свою

очередь, общие интересы граждан. То, что я утверждаю,

можно назвать идеализмом с позиций отношения к госу�

дарству как к частной собственности бюрократии. Но

ведь не идеализм, а царяющий сегодня прагматизм и ци�

низм как раз и привел к тому, что сегодня мы имеем то,

что имеем.

Несколько слов о смысловом и социально�философс�

ком пространстве государственного целеполагания. Се�

годня уже звучала мысль о том, что выбор индустриаль�

ной или постиндустриальной парадигмы, в рамках кото�

рой ставится и решается вопрос государственного целепо�

лагания, является принципиальным вопросом. Пол�

ностью с этим согласен и очень рад тому, что в речах выс�

ших руководителей государства на последнем заседании

Совета Безопасности Российской Федерации стала зву�

чать эта лексика. Повторяю, что выбор парадигмы прин�

ципиально важен, так как для индустриального общест�

ва существуют один комплекс целей, смыслов и задач, а

для продвижения к постиндустриальному обществу – со�

вершенно иной. И без понимания того, на какую цивили�

зационную модель ориентируется верховная власть, не�

возможно говорить ни о внятном процессе государствен�

ного целеполагания, ни, тем более, об осмысленной адми�

нистративной реформе.

89



Теперь о месте и роли власти в процессе государствен�

ного целеполагания. Этот вопрос также имеет принципи�

альное значение для проведения административной ре�

формы. Участие государства в решении проблем общест�

ва должно базироваться на триедином основании, вклю�

чающем в себя права, обязанности и ответственность. У

нас же под расширением участия государства в решении

социально�экономических проблем обычно понимается

наделение власти правами без обременения необходимы�

ми обязательствами и установления ответственности пе�

ред обществом. Но такое участие государства в жизни об�

щества способствует усилению произвола и безответ�

ственности власти и никак не способствует эффективно�

му управлению. Расширение прав власти интерпретиру�

ется бюрократией как наведение порядка. Но безответ�

ственность власти за результаты реализации расширяю�

щихся прав создает у управляемого народа вполне оправ�

данное впечатление полнейшего хаоса.

Несколько замечаний о роли государства в переходе

общества к постиндустриальному развитию. Сфера высо�

ких технологий и производства наукоемкой продукции,

которые определяют облик постиндустриального общест�

ва, формировалась во всех развитых странах при значи�

тельном участии государства. Космос, системы управле�

ния и связи, информационные технологии и интернет

возникали, создавались и развивались при активной под�

держке государства. Именно государство является заказ�

чиком и потребителем самых сложных технологических

систем и самых наукоемких исследований. Поэтому без

деятельного участия государства переход к постиндуст�

риальному обществу невозможен в принципе.

Для иллюстрации сказанного я хотел бы прокоммен�

тировать процессы в информационно�коммуникацион�

ной сфере. В последнее время в российском истеблиш�

менте стало модным рассуждать о том, что государство

90

Выпуск № 3


должно заняться «построением информационного обще�

ства». Практика же успешных стран свидетельствует о

том, что государство должно «строить» не общество, а ин�

формационно�коммуникационную инфраструктуру, на

которой граждане сами строят системы и структуры ин�

формационного обмена, производства, распространения

и использования знаний. Так, в Европе на строительство

грид�компьютинговой сети для повышения конкуренто�

сособности своей экономики как экономики знаний вы�

делены бюджетные средства объемом в 13 млрд. евро. В

Китае государство строит грид�систему для научно�обра�

зовательных целей на 280 миллионов студентов и школь�

ников. В России же большинство участников написания

текста «Стратегия построения информационного общест�

ва» даже не знакомы с термином «грид�компьютинг». Но

ведь данное технологическое направление – не отдельная

экзотическая технология, а ведущий технологический

принцип формирования информационно�коммуникаци�

онных систем XXI века!

Очевидно, что подобными масштабными проектами

общенационального характера никакой бизнес никогда

не занимался, не будет заниматься, да и не сможет спра�

виться с решением столь сложных задач без деятельного

участия государства. Поэтому выбор в качестве системо�

образующего подхода постиндустриальной парадигмы с

ее созидательно�творческой активностью личности пре�

допределяет вполне определенный облик государствен�

ного целеполагания, которая принципиально отличается

от реализуемой сегодня индустриальной логики с ее

культом конвейера и ролью личности как частички тру�

довой массы, собранной в «слободку при фабрике».

Административная реформа не может быть оторвана

от смыслов и содержательных задач движения к желае�

мому будущему. Социальные контексты организации го�

сударственного управления слишком различаются в за�

91



висимости от реализуемых целей, требуют принципиаль�

но разных схем администрирования и механизмов взаи�

модействия с населением. Но в реализуемых сегодня под�

ходах к проведению административной реформы слиш�

ком много технократизма и слишком мало социаль�

но–политического осмысления. Если на высшем государ�

ственном уровне начинает выдвигаться в число нацио�

нальных приоритетов переход к постиндустриальному

обществу и экономике знаний, то соответствующие этой

парадигме цели и задачи государственного управления и

его административного оформления должны быть сфор�

мулированы, прежде всего, в социально�философских

терминах, раскрывающих образ будущего и его истори�

ческий контекст.

Данное обстоятельство представляется мне принци�

пиально важным. Если переход России к постиндустри�

альному развитию государство начинает формулировать

как свою миссию, то реализация этой миссии на полити�

ческом уровне не может и не должна сводиться к подсче�

ту количества компьютеров на душу насленеия и финан�

сированию их закупок. Потому что переход к постинду�

стриальному обществу – это не только и не столько уве�

личение вычислительных мощностей (по принципам ин�

дустриальной логики), сколько изменение роли знания в

экономике и других сферах жизни общества, а также со�

циального положения тех, кто эти знания производит и

эффективно применяет. Экономика знаний начинается

не с распространения средств обработки и передачи ин�

формации, а с перемен в общественных отношениях, вы�

водящих знание на роль главного производственного ре�

сурса, позволяющего его производителям и пользовате�

лям реализовывать свой творческий потенциал, дости�

гать наивысших материальных результатов и высокого

социального статуса.

92

Выпуск № 3


Таким образом, разработка стратегии постиндустри�

ального развития предполагает необходимость преобра�

зования социальной структуры общества таким образом,

чтобы верхние ступени иерархии занимал «класс интел�

лектуалов». Ведь именно эта социальная группа опреде�

ляет вектор движения общества к новой постиндустри�

альной реальности. Совершенно очевидно, что до тех пор,

пока вершину социальной иерархии будет занимать

сырьевой олигарх, вдохновляемый фотомоделью, а меч�

той родителей будет повторение детьми именно такого ус�

пеха, то ни о каком движении к постиндустриальному об�

ществу не может быть и речи. Не мечтают ведь сегодня

папы и мамы, чтобы их дети стали космонавтами и уче�

ными. Но ведь воплощение мечты начинается с наличия

этой мечты. Выход русских в космос был предвосхищен и

вдохновлен философией русского космизма.

Вдохновляющая общество мечта и административ�

ный расчет должны составлять единый комплекс и вза�

имно дополнять друг друга. Так, возрастание роли зна�

ния в национальной экономике отражается в структуре

активов: происходит относительное уменьшение доли

материальных активов при возрастании нематериальных

активов и интеллектуальной собственности. Увеличение

роли производства информационных ресурсов выражает�

ся в становлении и интенсивном развитии индустрии ин�

формационно�коммуникационных технологий. Если при

формировании индустриального общества императивом

участия государства в социально�экономической жизни

было создание энергетической инфраструктуры (элект�

рификация), то движение к постиндустриальному обще�

ству требует построения инфокоммуникационной инфра�

структуры (информатизация).

Своответствующим образом ставятся и решаются

проблемы национальной конкурентоспособности. Ее по�

казатели смещаются от объемов «выплавленной стали» и

93



показаетелей трудоемкости к инновационной активности

и наукоемкости. Носителем нового технологического ук�

лада на интеллектуальном уровне должна стать, прежде

всего, сама власть. Государство, как свидетельствует ми�

ровой опыт, может и должно выступить субъектом техно�

логической модернизации. Но для реализации воли субъ�

екта необходимы еще и социальные силы движения к

постиндустриальному обществу. Идентификация, соби�

рание и консолидация этих сил – бесспорная прерогати�

ва государства. Немаловажной, а, по моему мнению, пер�

востепенной задачей государства является вдохновление

общества на проведение технологической модернизации,

идеологическое обеспечение процесса перехода страны к

постиндустриальному обществу.

Если из перечисленных направлений выпадет хотя бы

одно, то общая государственная цель не будет достигну�

та. Мероприятия административной реформы должны

быть подчинены реализации содержательных задач гос�

дарственного управления развитием общества. Админи�

стративная реформа, оторванная от государственного це�

леполагания и социально�философского котекста, бес�

смысленна.

И последнее замечание. Разработка и реализация при�

оритетных национальных проектов пока никак не повли�

яла на содержание и форму государственного админист�

рирования. И это не случайно. Помещение националь�

ных проектов внутрь системы отраслевого управления

(образование, здравоохранение, жилье, сельское хозяй�

ство) не привело и не может привести к переходу на про�

ектный метод управления. Метод управления остался

прежним, то есть отраслевым. Поэтому я бы пока не пере�

оценивал национальные проекты ни в практическом

(слишком малы ресурсы), ни в методологическом плане

(метод управления фактически не изменился).

94

Выпуск № 3


ВОЗМОЖНО ЛИ РАВНЕНИЕ НА НГУ?

В.А. Персианов, доктор экономических наук

Из обстоятельного доклада Оксаны Викторовны мож�

но узнать много интересного об опыте административных

реформ в различных странах мира. Опыт этот богат и по�

учителен. Он, конечно, может быть полезен и при рефор�

мировании государственной службы в России. Не менее

интересен и цифровой материал, приводимый в докладе,

об изменении численности управленческого аппарата в

развитых (США, Великобритания, Германия, Франция,

Швеция и др.) и развивающихся странах (Китай, Брази�

лия, Чили, Польша и др.), затратах на управление и т.д.

Доклад не оставляет сомнений в том, что все российс�

кие реформы, включая административную, осуществля�

лись в соответствии с теорией и практикой преобразова�

ний в странах Запада. Государственный аппарат и меха�

низм его функционирования рассматривается в рамках

концепции так называемого Нового государственного уп�

равления – НГУ (New Public Management). Результаты

наших реформ, увы, не радуют. Мировой опыт изучать и

применять надо, но не до беспамятства.

Административную реформу в России, на мой взгляд,

нельзя рассматривать как нечто самостоятельное и обо�

собленное от той ломки народного хозяйства, которая

проходила в стране в период с середины 1980�х до конца

1990�х годов. И было бы неправильно причины неуспеха

видеть только (или преимущественно) в несовершенстве

государственного аппарата: мало грамотных чиновни�

ков, зарплата низка, «не так сидим», функции непра�

вильно распределили и т.п. Даже при идеальном госуда�

рственном аппарате нельзя добиться желаемых результа�

тов, если социально�экономическая база страны основа�

тельно расстроена. Отличный водитель на неисправном

автомобиле (не работает руль, не действуют тормоза и

95



т.д.) не избежит автокатастрофы. Административной ре�

формы могло и не потребоваться, если бы приватизация и

акционирование дали положительные результаты.

Один из исходных тезисов административной рефор�

мы – избыточное государственные регулирование не

столько неверный, сколько лукавый. Технологией реали�

зации функций управления (государство – партнер по пе�

реговорам между обществом и бизнесом) в наших услови�

ях дело не поправить. Инициирования мягкого стимули�

рования явно недостаточно, чтобы покончить с торговлей

людьми, казнокрадством, терроризмом и другими обще�

человеческими (не только российскими) пороками. Рос�

сийское государство должно взять на себя функцию, во�

первых, целеполагания и, во�вторых, принуждения вы�

полнять уже принятые решения, а не просто улаживания

конфликтов и противоречий, которые все больше приоб�

ретают антагонистический характер.

И уже совсем безрассудно в наших теперешних усло�

виях способствовать маркетизации государственного уп�

равления, т.е. распространения коммерческих интересов

на сферу государственного управления в духе НГУ. Пе�

чальный опыт такой деятельности у нас уже имеется,

взять хотя бы «кусочную» сдачу в аренду государствен�

ной границы в зоне таможенного досмотра. Другая пред�

посылка НГУ – наличие эффективных структур гражда�

нского общества, которые способны справиться с реше�

нием задач государственной значимости, в пореформен�

ной России не менее иллюзорна. Так что «равнение на

НГУ» невозможно, и это Оксана Викторовна, конечно,

хорошо понимает.

Не раскрытым, кажется, в докладе остался тезис о

том, что миссия государства состоит в обеспечении кон�

курентоспособности страны (надо полагать, в коммерчес�

ком смысле). Для различных социально�экономических

и культурно�исторических типов государства системы

96

Выпуск № 3


показателей конкурентоспособности не сопоставимы.

Они не изоморфны, и дать объективную оценку конку�

рентоспособности едва ли возможно, тем более считать ее

чуть ли не национальной идеей. Шкала ценностей у лю�

дей разная, и каждый делает свой выбор: далеко не все,

скажем, хорошие специалисты стремятся уехать из Рос�

сии на Запад, хотя общественное мнение, разного рода

небеспристрастные исследования убеждают, что жить в

США, Германии или Франции много интереснее.

И последнее. Советский Союз не существует, но марк�

систская концепция государства продолжает существо�

вать (в основном в западных университетах). В нее вло�

жен труд ученых многих поколений. Она модифицирует�

ся, приобретает национальную окраску и новые измере�

ния. Обходить эту концепцию в научных дискуссиях, на�

верное, не стоит. Если западные государства стремятся

стать партнером по переговорам между бизнесом и небиз�

несом (всем остальным людом), то это означает жизнеспо�

собность анархистского (да и марксистского) учения о го�

сударстве. Один из выступавших сегодня усомнился в су�

ществовании российского государства. А что если мы

уже «впереди планеты всей»?

97



Тематика научного семинара (2006 г.)

1. Как совместить власть и управление в современном

Российском государстве.

Докладчик – А.И. Соловьев

2. Государственное управление в условиях построения

новой «вертикали власти»: оценка эффективности и

прогноз среднесрочных последствий.

Докладчик – П.А. Федосов

3. Системная методология проектирования государ�

ственно�управленческих решений (государственных

политик).

Докладчик – С.С. Сулакшин

4. Российская бюрократия как управленческий класс:

властные статусы, механизмы профессионализации,

пути эволюции.

Докладчик – О.В. Гаман�Голутвина

5. Критерии и показатели эффективности государствен�

ного управления.

Докладчик – С.Н. Сильвестров

6. Государственное управление в кризисных ситуациях:

мировой опыт и Россия.

Докладчики – Б.Н. Порфирьев, Б. Санделидес (Швеция), А. Бойн (Швеция)

7. Крупные корпорации (естественные монополии) в ме�

ханизме принятия государственных решений.

Докладчики – В.И. Якунин, И.Ю. Беляева

8. Влияние административной реформы на механизмы

принятия государственных решений.

Докладчики – А.Г. Барабашев, А.Н. Медушевский

98


9. Лидер и его команда в государственном и корпоратив�

ном секторах управления.

Докладчики – А.И. Пригожин, Н.М. Ракитянский

10. Влияние государственного управления на имидж

России.

Докладчик – В.Г. Кременюк

Хроника и тематика заседаний в 2006 году

24.02.06.г. – Как совместить власть и управление в

современном государстве.

Докладчик – А.И. Соловьев, д.п. н.

24.03.06 г. – Системная методология проектирования

государственно�управленческих решений (государствен�

ных политик)

Докладчик – С.С. Сулакшин, д.физ.�мат.н., д.п. н.

28.04.06 г. – Государственное управление в условиях

построения новой «вертикали власти»: оценка эффектив�

ности и прогноз среднесрочных последствий

Докладчик – П.А. Федосов, к.и.н.

24.05.06 г. – Проблема цели в государственном управ�

лении

Докладчик – А.И. Пригожин, д.ф.н.

21.06.06 г. – Меняющаяся роль государства в конте�

ксте реформ государственного управления: отечествен�

ный и зарубежный опыт

Докладчик – О. В. Гаман�Голутвина, д.п.н.

99


Список постоянных участников семинара«Проблемы современного государственного

управления в России»

Багдасарян Вардан Эрнестович – доктор исторических наук,

профессор, заведующий кафедрой Московского

государственного университета сервиса.

Беляева Ирина Юрьевна – доктор экономических наук, про�

фессор, заведующая кафедрой Финансовой Ака�

демии при Правительстве РФ.

Гаман�Голутвина Оксана Викторовна – доктор политических

наук, профессор Российской Академии государ�

ственной службы при Президенте РФ.

Гамза Владимир Андреевич – кандидат экономических наук,

кандидат юридических наук, доцент, председа�

тель Совета директоров ОАО «Агрохимбанк».

Гапоненко Александр Лукич – доктор экономических наук,

профессор, заведующий кафедрой Российской

Академии государственной службы при Прези�

денте РФ.

Дмитриев Анатолий Васильевич – член�корреспондент РАН,

доктор философских наук, профессор, руководи�

тель Центра конфликтологии Отделения общест�

венных наук РАН, советник РАН.

Казанцев Николай Михайлович – доктор юридических наук,

кандидат экономических наук, профессор, руко�

водитель отдела финансового законодательства

Института законодательства и сравнительного

правоведения при Правительстве РФ.

Кершенбаум Всеволод Яковлевич – доктор технических наук,

профессор, генеральный директор Национально�

го института нефти и газа.

100


Клименко Андрей Витальевич – кандидат экономических на�

ук, проректор Государственного университета –

Высшей школы экономики.

Коломиец Борис Кириллович – кандидат технических наук,

доцент Исследовательского Центра проблем ка�

чества подготовки специалистов.

Кременюк Виктор Александрович – доктор исторических

наук, профессор Института США и Канады РАН.

Медушевский Андрей Николаевич – доктор философских на�

ук, профессор Государственного университета –

Высшей школы экономики.

Никовская Лариса Игоревна – доктор социологических наук,

ведущий научный сотрудник Института социоло�

гии РАН.

Перегудов Сергей Петрович – доктор исторических наук,

главный научный сотрудник Института мировой

экономики и международных отношений РАН.

Персианов Владимир Александрович – доктор экономических

наук, профессор, директор Института управления

на транспорте Государственного университета уп�

равления.

Петров Николай Владимирович – кандидат географических

наук, руководитель Центра политико�географи�

ческих исследований, ведущий научный сотруд�

ник Института географии РАН, член совета Мос�

ковского Центра Карнеги.

Порфирьев Борис Николаевич – доктор экономических наук,

профессор Института экономики РАН.

Пригожин Аркадий Ильич – доктор философских наук, про�

фессор Академии народного хозяйства при Пра�

вительстве РФ.

101


Ракитянский Николай Митрофанович – доктор психологичес�

ких наук, профессор Московского государствен�

ного университета им. М.В. Ломоносова.

Рубанов Владимир Арсентьевич – главный научный сотрудник

Института социально�политических исследова�

ний РАН.

Сильвестров Сергей Николаевич – доктор экономических на�

ук, профессор, заместитель директора Института

экономики РАН.

Соловьев Александр Иванович – доктор политических наук,

профессор, заведующий кафедрой Московского

государственного университета им. М.В. Ломоно�

сова.

Сулакшин Степан Степанович – доктор физико�математичес�

ких наук, доктор политических наук, профессор,

генеральный директор Центра проблемного ана�

лиза и государственно�управленческого проекти�

рования.

Федосов Петр Анатольевич – кандидат исторических наук,

профессор Московского государственного инс�

титута международных отношений.

Якобсон Лев Ильич – доктор экономических наук, профес�

сор, первый проректор Государственного универ�

ситета – Высшей школы экономики.

102


103

Издания Центра

Издательский отдел Центра обеспечивает оператив�

ный научный выпуск печатной продукции по всему

спектру проблем, которые разрабатываются учеными,

экспертами и рабочими группами.

Издания, имеющиеся в наличии для заказа

Монография «Проблемы формирования государ1ственной политики транспортной безопасности». М., На1ука, 2006.

Монография посвящена проблемам и решениям в

сфере государственной политики обеспечения транспорт�

ной безопасности.

Актуальность работы определена нерешенными воп�

росами, цена которых в Российской Федерации ежегодно

измеряется десятками тысяч человеческих жизней, сот�

нями тысячами увечий и миллиардами рублей имущест�

венного ущерба.

В работе рассмотрена теория и феноменология вопро�

са, предложены принципы и механизмы государственно�

го управления, государственного строительства и право�

вого обеспечения в этой сфере. Разработаны и приведены

проекты нормативно�правовых актов – Государственной

концепции транспортной безопасности, федерального за�

кона «О транспортной безопасности».

Сборник «Проблемы современного государственногоуправления в России» Материалы постоянно действу�ющего научного семинара. Выпуск № 2.

В сборнике публикуется доклад П.А. Федосова «Госу�

дарственное управление в условиях построения новой

«вертикали власти»: оценка эффективности и прогноз

среднесрочных последствий, доклад А.И. Пригожина

«Проблема цели в государственном управлении», а так�

же выступления ученых – участников семинара.


104

Ежемесячный аналитический бюллетень «Российскиеполитические практики».Выпуск № 3.

Бюллетень представляет на периодической основе

специализированный информационно�аналитический

продукт, результат научно�стратегического анализа ос�

новных событий и трендов российского политического

процесса по следующим направлениям: персонифици�

рованная архитектура российской политической эли�

ты; взаимоотношения ветвей государственной власти;

региональные политические практики; крупнейшие со�

бытия из жизни корпорации; наиболее значимые ини�

циативы в законодательной сфере; международные про�

цессы.

***

В 2006 году готовятся к выходу в свет следующие из�

дания: • Демографический кризис в России: программа преодо�

ления.

• Цикл жизни государственно�управленческого ре�шения.

• From dialogue to integrated civilization (на англ.яз.).

• О постановке задачи разработки экономическойдоктрины России.

• Эффективность государственного управления в еговысшем звене.

• Проблемы формирования государственных поли�тик в России: состояние и перспективы. Материалыконференции.


Заказ книг

Книга�почтойИздательский отдел Центра проблемного анализа и госу�

дарственно�управленческого проектирования осущес�

твляет доставку изданий по почте на территории Российс�

кой Федерации. Издания распространяются бесплатно, за

исключением почтовых расходов на их доставку.

Заявки просим присылать по адресу:

107078, Москва, ул. Каланчевская 15,

подъезд 1, этаж 5.

тел./факс: 981�57�03, 981�57�04, 981�57�09.

e�mail: [email protected]

Просим обратить внимание на правильность написания

почтового адреса доставки и контактных телефонов!

105


Наш адрес:

107078, Россия, г. Москва,ул. Каланчевская, д. 15, подъезд 1, этаж 5

Тел./факс: (495) 981�57�03,981�57�04, 981�57�09E�mail: [email protected]

Схема проезда

106


Д л я з а м е т о к


Научное издание

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГОГОСУДАРСТВЕННОГО

УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Материалы научного семинара

Выпуск № 3

Редактор А.Н. ЧирваТехнический редактор О.А. Середкина

Художественное оформление С.Г. АбелинКомпьютерная верстка Н.Ю. Милосердова

Корректор О.А. Плетнева

Центр проблемного анализаи государственно�управленческого проектирования

Наш адрес:107078, Россия, г. Москва,

ул. Каланчевская, д. 15, подъезд 1, этаж 5Тел./факс: (495) 981�57�03,

981�57�04, 981�57�09E�mail: [email protected]

Сдано в набор 02.07.06 г.Подписано в печать 11.07.06 г.

Формат 60х90 1/16. Усл. печ. л. 7.Отпечатано в ООО «Немчиновская типография»

Тираж 500 экз. Заказ 390.


ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ... · block_seminar 3.qxd 13.07.2006 13:08 page 1...

Documents