ПРОБЛЕМИ РОЗВИТКУ ПУБЛІЧНОГО …УДК 351(063) ББК 67.301.1 П 78...

Львівський регіональний інститут державного управлінняНаціональної академії державного управління

при Президентові України

ПРОБЛЕМИ РОЗВИТКУПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ

Матеріали науковопрактичної конференціїза міжнародною участю

6 – 7 квітня 2017 р.

За науковою редакцієючлена-кореспондента НАН України В. С. Загорського,

доцента А. В. Ліпенцева

Львів2017

УДК 351(063)ББК 67.301.1П 78

Розповсюдження та тиражуваннябез офіційного дозволу ЛРІДУ НАДУ заборонено

Метою науковопрактичної конференції за міжнародною участю“Проблеми розвитку публічного управління в Україні” є залучення науковопедагогічних працівників, представників органів державної влади та місцевогосамоврядування до дискусії, обміну досвідом і підготовки пропозицій,рекомендацій щодо проблемних питань і напрямків реформування системипублічного управління в Україні: наукового забезпечення вирішення практичнихпроблем розвитку публічного управління в Україні; реформування публічногоуправління та сектору безпеки в Україні на європейських засадах; розвиткупублічної служби в умовах адміністративнотериторіальної реформи; аналізуфахового тексту (лінгводидактичний вимір); сучасних технологій проектногоменеджменту в управлінні органами публічної влади; економічних проблемінформаційного суспільства; надання послуг та управлінські інновації в органахпублічної влади / об’єднаних територіальних громад (розвиток організаційноїкультури та лідерства); договору про асоціацію між Україною та ЄС.

П 78 Проблеми розвитку публічного управління в Україні [Текст] :матер. наук.практ. конф. за міжнар. уч. (6 – 7 квітня 2017 р., м. Львів) / занаук. ред. чл.кор. НАН України В. С. Загорського, доц. А. В. Ліпенцева. —Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2017. — 304 с. — ISBN 9786176440345.

ISBN 978-617-644-034-5УДК 351(063)ББК 67.301.1

© Львівський регіональний інститутдержавного управління Національноїакадемії державного управлінняпри Президентові України, 2017

ПРОБЛЕМИ РОЗВИТКУПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ

Матеріали науковопрактичної конференціїза міжнародною участю

6 – 7 квітня 2017 р.

За науковою редакцієючлена-кореспондента НАН України В. С. Загорського,

доцента А. В. Ліпенцева

Оргкомітет

Володимир Загорський – чл.кор. НАН України, директор Інституту,голова оргкомітету;

Андрій Ліпенцев – заступник директора з наукової роботи, заступникголови оргкомітету;

Олександр Сушинський – перший заступник директора, завідувачкафедри кадрової політки та державної служби Інституту;

Роман Великопольський – заступник директора з економікогосподарської роботи Інституту;

Микола Фурса – начальник відділу координації наукових досліджень іпідготовки науковопедагогічних та наукових кадрів Інституту, секретароргкомітету;

Михайлина Букрей – провідний фахівець (прессекретар) Інституту;Наталія Онисько – начальник редакційновидавничого відділу

Інституту;Анатолій Каляєв – декан факультету державного управління та

місцевого самоврядування Інституту;Євген Матвіїшин – завідувач кафедри економічної політики та

економіки праці Інституту;Орест Красівський – завідувач кафедри європейської інтеграції та права

Інституту;Петро Петровський – завідувач кафедри державного управління та

місцевого самоврядування Інституту;Ольга Ванівська – завідувач кафедри української та іноземних мов

Інституту;Галина Микієвич – начальник відділу адміністративної роботи та

управління якістю Інституту;Віктор Наумов – інженерелектронік сектору інформатизації та

технічних засобів навчання Інституту;Володимир Карпук – голова профспілкової організації Інституту;Микола Ушаков – головний спеціаліст сектору міжнародних зв’язків

Інституту;Меланія Шавель – головний бухгалтер Інституту.

Наукове забезпеченнявирішення практичних проблемрозвитку публічного управління

в Україні

Модератори: Петровський П. М.,д. держ. упр., проф.;НовакКаляєва Л. М.,

д. держ. упр., доц.

Проблеми розвитку публічного управління в Україні

6

В умовах необхідного розширеннядемократії, децентралізації влади державнеуправління реформується в публічне, зхарактерними для нього властивостямиширокого залучення громадськості,сервісного призначення й транспарентності. Дієва участь широкого колапредставників різних соціальних сфер –політики, владних інституцій, науковоекспертного середовища, громадянськихоб’єднань у здійсненні публічногоуправління, перетворює його у складнийпроцес пошуку спільних рішень, досягненняконсенсусу тощо. Водночас, в Українівідчутний вплив негативних тенденцій,прагнень до збереження монопольногостановища олігархів й окремих владнихгруп. Значні інформаційні атаки насуспільство і його демократичніперетворення спостерігаються в рамкахгібридної війни з боку РФ. Кожен із вказанихсуб’єктів формує власний дискурс –систему поглядів, що артикулюється йрозповсюджується в суспільстві як лініяформування й реалізації бажаних змін.

Ці та низка інших умов українськогосьогодення сприяють формуваннюкогнітивного дисонансу – стану суспільноїсвідомості, якому властиві втрата цінніснихкритеріїв оцінки реальної ситуації,розмивання прикметних рис соціальної йполітичної ідентичності, відсутність чіткихорієнтирів суспільного розвитку тощо.Тому вельми актуальним стає завдання –формувати відповідне ситуації розуміння

складних трансформаційних процесівукраїнського сьогодення. Значимість цьогорозуміння підсилюється його роллюнеобхідного чинника прийняття успішнихуправлінських рішень і забезпеченнядемократизму публічного управління.

Теоретикометодологічною основоюнашого розгляду є ідеї теоретиківпублічного управління, що розкрили низкунеобхідних умов забезпечення демократизму сучасного соціальноуправлінськогопроцесу, комунікативної поліфонічностіпублічної сфери, єдність особистісних ізагально соціальних інтересів. Макс Веберфіксував необхідність виокремленняособливого підрозділу науки – соціологіїрозуміння, завданнями якої будутьтрактування суб’єктивного сенсу людськихдій, визначення рівня їх осмисленогоспіввіднесення з діями інших осіб, а такожвиходячи з цього – встановлення мірипередбачуваності соціальної поведінки. ЗаМ. Вебером складність розуміннясоціальних процесів долаєтьсяраціональнодоцільним тлумаченням, задопомогою якого встановлюєтьсяочевидність скритих мотивів [1, с. 104].Реальною основою такого розуміння є«впевненість у тому, що суспільнооб’єднуючі дії функціонуютьраціонально, тобто відповідно до відомихправил» [1, c. 156].

Проблема розуміння була в полі зорубагатьох інших дослідників, що в рамкахпост класичних концепцій герменевтики та

Петровський Петро Михайловичд. держ. упр., проф., зав. кафедри державного управління

та місцевого самоврядування Львівського регіонального інститутудержавного управління Національної академії державного управління


Проблема розумінняв контексті розвитку публічного управління в Україні

Матеріали науковопрактичної конференції за міжнародною участю

7

комунікативної раціональності розкрилизначимість для публічного управлінняпрактики комунікації, як засобу зняттягостроти соціальних проблем і досягненняконсенсусу (Дільтай, Гадамер, К. Аппель,П. Рікер, Ю Габермас та інші).

Розуміння можна насампередвизначити як результат раціональногоусвідомлення реальних, а не вигаданихпроблем. За сучасних умов неоднозначності останніх об’єктивність розуміннядосягається шляхом подолання пеленихибних нашарувань, проникнення черезнагромадження симулякрів до автентичнихподій та їх істинного відтворення в науці.

Розуміння має первинний лінгвістичний аспект – сприйняття мовних текстів уїх безпосередньому значенні. Протесправжнє розуміння полягає відентифікації сенсу знання, йогоспіввіднесення з власною для суб’єктажиттєвою позицією, легітимацією фактусприйняття особистісною системоюцінностей тощо.

З точки зору мислення, розуміння – церух думки від емпірично сприйнятоїдійсності (і попереднього теоретичного іпрактичного досвіду ) до категоріальногоосмислення конкретної предметноїситуації, осмислення як наданнязначення – певної міри цінності ситуації дляпредметнопрактичної діяльності. Тимсамим у свідомому розумінні відбувається«вписування» знання (про подію, базовезнання тощо) в систему власних цінніснихкоординат, ідентифікація культурногосенсу із власною системою значень.Преформативна функція надання значень(формування власного розуміння)дозволяє здійснювати значні трансформації різного знання, включно із йогодеформацією. Роль останніх виконуютьрізні установки, що репрезентуютьповерхневе усвідомлення чуттєвогоматеріалу, відсутність критичногоспівставлення даних, сприйняття на віру

тощо. Доречно підкреслити, що для кожноїконкретноісторичної форми культуриіснує свій фонд (матриця) загальноприйнятих значень, сукупність архетипів –форм колективного підсвідомого, щовизначають налаштованість на сприйняттяпевних цінностей.

Визначення прикметного значенняпоняття «розуміння» важливе дляуточнення його соціальноуправлінськоїролі. У цьому контексті варто насампередзвернутися до термінів «адекватне» та«концептуальне». Так, характеристика«адекватне» щодо розуміння фіксуєвідповідність реальній ситуації, але невідтворює міру свідомого ставленнясуб’єкта до цієї ситуації та, що теж вельмиважливо, не обов’язково вказує на глибинупроникнення в сутність явища.

Характеристика «концептуальне»розкриває розуміння з точки зору йогопізнавальної та практичної єдності, вказуєна принципову усвідомленість суб’єктомсвоєї позиції. Проте змістовне обмеженнязастосування цієї характеристики стосуєтьсятого, що далеко не кожен учасник публічнихпроцесів соціальних змін піднімається доякраз концептуального (категоріальнопринципового) розуміння як реальноїситуації, так і власного ставлення до неї.

Наше трактування розуміння віддаєперевагу визначенню «притомне», щопоєднує в собі декілька важливих рис, асаме:

– домінування раціональних характеристик у відтворенні реальної ситуації;

– поєднання пізнавальних (когнітивних)і особистісно ціннісних рефлексій;

– вихід за рамки безпосередньої даностів площину майбутніх станів;

– постійне опосередкування розумомбагатовекторних змін дійсності тапрагнення послідовного ставлення до них;

– висока міра усвідомленості власноїсуб’єктної самодостатності й ідентичностіз досягнутим рівнем розуміння.


8

На основі попередньо сказаногопоняття «розуміння» можна визначити якраціональноусвідомлену реконструкціюзначення предметного (включеного в полелюдської діяльності) зрізу дійсності дляконкретного суб’єкта соціуму. Іншимисловами розуміння – це знаковосимволічний зміст людської культури, щоопосередковує її досягнуті й передбачуваніформи.

Проблема притомного розуміннядійсності особливо гостро постала вконтексті сучасної інформаційної війни,що набула в умовах постіндустріальногосуспільства особливих гібридних форм.Останні виявляються в свідомомупродукуванні псевдофактів, поширенніфейків тощо. Відомий американськийдослідник Френсіс Фукуяма приходить довисновку: «Однією з найбільш яскравих рис2016 року і його вкрай незвичайноїполітики була поява світу «постфактів», вякому буквально всі надійні джерелаінформації опинилися під питанням; їмпротистояли факти сумнівної якості іпоходження» [2]. Тим самим відбуваєтьсярозмивання розуміння реальних процесів,їх підміна сурогатними формами знання.Якщо традиційні способи використанняінформації як владного впливу зводиласядо обмеження та дозування доступу до неї,то в умовах існування Всесвітньої мережіінтернету «репресивні авторитарнідержави навчилися протистоятипрогресивному трендові доступностіінформації», зокрема «за допомогоювербування легіонів тролів і запуску ботівзаповнювали мережу неправдивоюінформацією, як в Росії» [2]. Гостротапроблеми правильного розуміннядійсності (особливо публічної сферидіяльності) підсилюється тим, що більшучастину отримуваної інформації пересічналюдина не в змозі перевірити. А рівеньдовіри до різних джерел інформації дуженизький і відповідно розуміння конкретної

ситуації обмежується особистіснимибаченнями, міра суб’єктивності якихзалежить від ряду випадковостей і є доситьвисокою.

Необхідною складовою розуміння євизначення особою власної ідентичності –внутрішньої приналежності до певнихпозицій – соціальних, політичних,моральних, правових і духовних.Ідентичність – це усвідомлення спільнихпатернів, матриць, що формують ціннісніорієнтири діяльності й поведінки,ставлення до інших тощо. Раціональнаприрода розуміння протистоїть різнимпроявам зведення значення до йогоспрощених варіантів – психологічнихархетипів, що налаштовують на соціальнуворожнечу, зокрема зумовлюютьрозрізнення в рамках «свій – чужий». Так,типовим симулякромархетипом сучасноїінформаційної війни є концепт «русскогомира» – одна з ключових ідеологемКремля, пропагандистський покруч, щоспотворює історію в інтересах імперськихамбіцій, спрямовує сприйняття світу ухибне русло надуманих (фейкових) ідейтощо.

За вказаних умов, розвиток публічногоуправління в Україні у значній мірі залежитьвід успішного вирішення низки завдань,зокрема:

– протистояння інформаційній війні, атакож політично заангажованим ікорумпованим джерелам інформації вплані поширення правдивої інформації йформування у громадян притомногорозуміння соціальних проблем;

– посилення раціональних державоцентристських значень і сенсів шляхомакцентування уваги на національних інтересах,необхідності підвищення ролі громадськостіу вирішення актуальних завдань розвитку;

– урахування всієї множини можливихспрощених розумінь і підходів до викликівсьогодення та обґрунтування і роз’ясненняздійснюваних управлінських заходів;


9

– розширення ролі науковоекспертного середовища й іншихнезалежних інституцій у формуванніпритомного розуміння публічнихпроцесів;

– напрацювання й включення внавчальний процес підготовки фахівців зпублічного управління дисциплін зформування притомного розуміннясоціальнополітичних процесів та інше.

Таким чином, проблема притомногорозуміння є актуальною для розвиткупублічного управління в Україні, а її

вирішення має стати необхідноюпередумовою його соціальної ефективності.

Література1. Вебер, Макс Соціологія. Загально

історичні аналізи. Політика [Текст] /Пер. з нім. Олександр Погорілий – К.:Очснови ,1998. – 534 с.

2. Фукуяма, Френсіс. Ласкаво просимоу світ Дональда Трампа [електроннийресурс] – Шлях доступу: http/nv.ua/ukr/opinion/fukuama.html.

Важливим аспектом перспективконцепції прав людини є питання її статусув суспільстві. Інтереси людини в сучасномусвіті вимагають виведення певних питаньзі сфери політичних суперечок, з перелікупроблем, які вирішуються парламентськоюбільшістю та державною бюрократією, зтим, щоб зафіксувати їх у вигляді правовихпринципів, які безпосередньо застосовуються судами. Це питання прав і свободлюдини, з яких права на свободу думки,совісті та релігії, право на життя,приватність, право власності тощовизначені як «негативні», оскільки натеоретичному рівні для їх реалізації непотрібні «позитивні дії» держави щодостворення умов для реалізації цих прав.Тобто, індивіди самостійно користуютьсяцими правами, а на державу покладенийобов’язок не заважати реалізаціїнегативних прав індивідами. Негативні

права розглядаються як права бутивільними від держави. Позитивні права –право на освіту, на житло, на соціальнийзахист тощо – потребують активнихдержавних дій, здебільшого фінансовогохарактеру, щодо їх реалізації.

Права людини постійно розвиваються,їх каталог розширюється як у внутрішньодержавних правових системах, так і вміжнародному праві. Міжнародне правовизначає мінімальний стандарт захиступрав людини, загальний для країн з різнимитрадиціями і культурами, а решта прав ісвобод до таких загальноприйнятихкаталогів додається національнимзаконодавством. Разом з дискусією про цідодаткові права з’являються нові проблемиі загрози, наприклад загроза щодо правана приватне життя в інформаційномупросторі, що активно розвивається, абонові проблеми, пов’язані з межами свободи

Новак-Каляєва Лариса Миколаївнад. держ. упр., доц., проф. кафедри державного управління

та місцевого самоврядування Львівського регіонального інститутудержавного управління Національної академії державного управління


До питання про перспективи реалізації концепції правлюдини в демократичному суспільстві


1 0

наукових досліджень на фоні поглибленняй розширення меж наукового пошуку. Зплином часу в динаміці суспільногорозвитку формулюються нові права ісвободи, відповідно продовжуються іпошуки процедур, які здатні ефективногарантувати їх дотримання, формуютьсянові та актуалізуються старі критеріїкласифікацій, що не можуть бутиконстантами.

Дискусія щодо можливості запровадження концепції прав людини в теоріюдержавного управління, перспектив їїреалізації та необхідних заходів, які бзабезпечили її значущість у національній іміжнаціональній площинах, включаючипитання втручання спільноти держав чиокремих її членів з метою боротьби звипадками нехтування правами людини, єполітичною внаслідок взаємозв’язку івзаємообумовленості прав людини тадемократії.

Проблема співвідношення демократії йпроцесів реалізації державного управлінняна засадах прав людини неоднозначновирішується на користь демократії якмеханізму. Сучасна демократія не такодновимірна, як її бачили науковціпопередніх історичних періодів, зокрема М.Вебер та його послідовники, щоакцентували свою увагу на питанняхбюрократизації, представництва, вождизму тощо. Аналіз різних гілок влади тадержавних функцій в контексті теорії тапрактики демократії звучить особливонеоднозначно в сучасних умовахглобалізації, зміни концепцій державногоуправління, трансформацій громадянського суспільства та переходу демократії,за Л.Тоффлером, як «влади більшості» у«владу меншостей» [4, с.238]. Проблемамрозвитку демократичного суспільства всучасних умовах, особливостям взаємодіїлюдини і влади в контексті втіленняконцепції прав людини в діяльності владнихінституцій на національному та між

народному рівнях приділяється значнаувага в сучасних міждисциплінарнихнаукових дослідженнях.

Сучасні розвинені суспільствавибудовували засади новітньої державності на демократичних засадах, якіскладалися століттями людського досвіду,й втілювали демократію в практикудержавотворення в умовах, що А. Грамшівизначив як «революція прав людини»,базуючи демократичну політику на ідеїправ людини й громадянина. Позиція, якуобіймають права людини у сучаснихрозвинених суспільствах, значною міроювизначає перспективу демократичнихпроцесів, шо самовідтворюються, і в такийспосіб удосконалюють правове, адміністративне, моральне та культурнесередовище, у якому права людиниакцептуються та функціонують як на рівнііндивіда, так і на рівні державних утворень,стверджуючи необмеженість демократіїправ людини за умови її інституціоналізації [3].

Демократія як форма державногоустрою і урядування є обов’язковоювимогою прав людини, а такожобов’язковою передумовою їхньогопрактичного втілення. Необхідний зв’язокміж правами людини та демократією єорганічною частиною засадничихдокументів нині чинних демократій.Наприклад французька Декларація правлюдини і громадянина 1789 р., крімпроголошення прав людини, головноюметою державного устрою визначалазабезпечення цих непорушних прав, та,проголошуючи принцип суверенітету,вимагала, щоб обмеження індивідуальноїсвободи не могло бути здійснене інакше,ніж тільки через закони, прийняті самимигромадянами або обраними нимипредставниками [2]. Отже, вже тоді, колитільки народився цей документ, зв’язок міжправами людини та демократієювизнавався за необхідний та взаємо


1 1

обумовлений. Е.В. Бьокенфьорде,розмірковуючи про теоретичнийсистемний зв’язок між правами людини тадемократією, зауважив, що у взаємозв’язкуправ людини та демократії остання має бутиреалізована незалежно від соціальнокультурних, історичних і політичних умов,оскільки виступає необхідною вимогоюправ людини та умовою їх захисту [1, с.168].

Демократія як форма держави таврядування являє собою таку формусамовизначення та самоврядуваннянароду, зміст якої полягає у можливостігромадян не тільки легітимізувати владу,але й контролювати її конкретнездійснення. Дотримання прав людинидемократичною державою можливе лишеза умови, коли беззаперечнимиморальними переконаннями кожноїлюдини, зокрема будуть:

– визнання за іншою людиною її рівнихполітичних життєвих прав навіть за умовиповного несприйняття її політичнихпереконань; відкритість аргументації таздатність до компромісу;

– незаперечна повага до демократичнихправил, зокрема що стосується рівнихшансів здобуття влади та лояльності щодорішень більшості, якщо останні не ставлятьпід сумнів принципи демократії;

– готовність приймати політичнірішення не самостійно та виходячи звласних інтересів, а виходячи зі спільнихінтересів усіх, куди можуть і мають бутиінтегровані й індивідуальні або груповіінтереси, якщо це продиктованодоцільністю та необхідністю.

Такі етичні вимоги та способи діїналежать до обов’язкових принципіворганізаційного устрою демократії, і лишеза умови їх дотримання можливі існуваннята реалізація демократії. За відсутності цихпередумов демократія як формаполітичного устрою не є ані життєздатною,ані функціонально спроможною.Демократія не розглядається як необхідна

частина забезпечення прав людини,оскільки не існує загальнозначимого правалюдини на демократію як формуполітичного устрою, а форми політичногоустрою важливі не самі собою, а оскількивони мають слугувати досягненню певнихцілей. Насамперед ідеться прогарантування безпеки, права та свободилюдей, що живуть разом цим устроєм.

Форми політичного устрою у їх конкретнійвизначеності не є «самоціллю», а засобамидосягнення мети, формами об’єднання людей,що живуть за певних соціальнокультурних таполітичних умов. Загальна можливість участів ухваленні політичних рішень через загальне,рівне та вільне виборче право і засновані наньому демократичні структури волевиявлення не можуть бути предметомкатегоричної та універсальної вимоги безурахування подальших результатів, простовиходячи з посилання на людську гідність іправо людини.

Література1. Бьокенфьорде Е.В. Чи є демократія

необхідною вимогою прав людини? /Бьокенфьорде Е.В. // Філософія правлюдини [Текст] пер. з нім. ; ред. : ШтефанГосепат, Георг Ломанн. — К. : НікаЦентр, 2008. — C. 168—170.

2. Декларація прав людини ігромадянина (Dйclaration des Droits del’Homme et du Citoyen) (1789)[Електронний ресурс]. — Режим доступу:http://www.haiyzhnyk.in.ua/doc2/1793%20%2806%29%2024.dekl.prav.php.

3. НовакКаляева Л. Н. Императивыправ человека в демократическомобществе в контексте задач государственного управления./ Л. Н. НовакКаляева // Вестник государственного имуниципального управления [Текст]. —Орел, 2013. — № 2. — С. 21 — 30.

4. Тоффлер Е. Третя Хвиля [Текст] /Е. Тоффлер. — К. : Вид. дім “Всесвіт”,2000. — 776 с.


1 2

Дослідження зарубіжного досвідуантикризової політики регіональногорозвитку активно сприяє поліпшеннювітчизняної регіональної політики ірозробці механізмів її реалізації. Разом зтим, безпідставне та необгрунтованекопіювання антикризових заходів більшрозвинених країн, враховуючи сучасніукраїнські реалії, що спричинені рядомполітичних, мілітарних та економічнихфакторів буде не результативним. Розумнопоєднувати державне ініціювання таінвестування регіональних програм змеханізмами соціально спрямованогоринку, враховуючи всю специфіку кризи вукраїнських суб’єктах господарювання.

У державах з високорозвиненоюринковою економікою набранийпозитивний досвід попередження різнихтипів криз і їх подолання з мінімальнимивитратами, як і на рівні підприємств, так іна рівні регіонів. В Україні, економічні,соціальні та історичні умови утвореннякризових ситуацій, досить сильновідрізняються від розвитку криз в іншихкраїнах. Але даний факт не змінює потребиуважного дослідження закордонногодосвіду і обдуманого, творчого таінтелектуального підходів до йоговикористання в процесі управліннятериторіями різних рівнів.

В цілому заходи, що проводяться надепресивних територіях у багатьох країнсхожі. Ключовим є стимулюваннявиробництва, бізнесу і підвищеннязайнятості в суб’єктах. Однак одні країнипроводять комплексні заходи оздоровлен

ня всіх регіонів одночасно, інші жприділяють більшу увагу економічновідсталим суб’єктам для забезпечення їхможливістю брати активну участь всоціальноекономічному розвитку країни.Регіональна політика передбачає наявністьскоординованого політичного підходу.

Істотна відмінність сучасноїантикризової політики полягає в орієнтаціїїї на пропозицію, тобто створення умов дляефективного виробництва, шляхомлібералізації кредиту, зниження податків.Колишня ж політика переслідувалазавдання розширення попиту, спираючисьна податковобюджетні важелі. Такимчином, країни ринкової економікипротягом XX ст. накопичили великийарсенал засобів і методів боротьби зкризовими явищами і ефективнозастосовують їх, про що свідчать різніваріанти економічної політики по виходу зкризових, ситуацій. Це зовсім не означає,що циклічні коливання кон’юнктуривідходять у минуле, а разом з цим і самфеномен державномонополістичногокапіталізму. В силу цього на сучасномуетапі державна антикризова політикавимагає узгодження на міждержавномурівні заходів, що також, на наш погляд,збільшує роль феномена державномонополістичного капіталізму [1].

У США, наприклад, це проявляється увдосконаленні законодавства в областізайнятості, збільшення робочих місць,особливо для молоді, розробці регіональнихструктурних програм і ін. Так, в параграфі310 гл. 58 Зводу законів США вказується, що

Адамська Олена Степанівнааспірант Львівського регіонального інституту

державного управління Національної академії державного управління


Аналіз зарубіжного досвіду антикризового управління


1 3

ефективні заходи уряду повинні включатиспеціально розроблені програми позниженню високого рівня безробіття, позменшенню структурного безробіття вокремих суб’єктах і серед окремих группрацівників; приділяти належну увагупідвищенню ролі експорту і поліпшенняміжнародної конкурентоспроможностісільського господарства, промисловості іавтомобілебудування. Другим важливимнапрямком удосконалення антикризовогодержавного управління в США є всебічнанауково обгрунтована координація зусильрізних державних відомств з розробки іпроведення економічної політики. З цієюметою в 1984 р створено Президентськураду щодо вдосконалення управління. Їїнайважливішим завданням є вирішенняпроблем, що постають перед держапаратом. У його діяльності виділяютьсянаступні пріоритетні напрямки: вдосконалення управління фінансовимиресурсами; раціоналізація управлінськихінструментів і процедур; координаціядіяльності генеральних інспекторів; зусиллярізних відомств щодо скорочення числазлочинів тощо. В умовах економічногоспаду або кризи уряду США ізахідноєвропейські країни намагаютьсязмінити ситуацію шляхом посиленнядержавного втручання в економіку, щоприродно, приводить до збільшеннядержавних витрат і підвищення частки ВНП,що перерозподіляється через бюджет.Збільшення урядових витрат на управлінняекономікою супроводжується утвореннямдефіциту бюджету і державного боргу.Ліберальна концепція монетаризму в СШАне передбачає прямого втручання державив економіку, а передбачає лише широкудержавну підтримку приватногопідприємництва і ринку. У цьому полягаєдержавне управління в кризовихситуаціях [3].

В Японії в післявоєнні роки економічниймеханізм характеризувався прямим

державним управлінням переважноїбільшості галузей і підприємств, системоюфондового розподілу, жорсткого регулювання процесів звернення, ціноутворення, політики доходів. Зусилля державноїекономічної політики Японії того періодубули спрямовані насамперед на створенняумов для ринкової конкуренції. У 1947 р. булоприйнято закони про ліквідацію надлишковоїконцентрації економічної могутності, прореорганізацію фірм, про приватніпідприємницькі організації. У наступні роки(1949 – 1950 рр.) продовжилася активнаполітика держави щодо демонополізаціїекономіки, і лише після досягнення деякихстійких позитивних змін в цьому напрямкупоетапно скасовується державнерегулювання цін. Хвиля різких змін вяпонському управлінні була пов’язана зприскореним освоєнням методівамериканського менеджменту в періодпісля закінчення Другої світової війни. ВЯпонії склалися міцні традиції втручаннядержави в економіку, в т.ч. за допомогоюіндикативного планування [4].

У ряді країн державні органирозробляють програми приватизації та їхздійснення розглядається як превентивніантикризові заходи, спрямовані назапобігання або вихід з кризи окремихпідприємств і навіть цілих галузейекономіки. Мета такої приватизації – пошукнових, більш досконалих структурпідприємств, підвищення їх конкурентоспроможності та ефективності. Приватизація в кожній країні має свої особливості.Так, характерною рисою приватизації вВеликобританії є поступовість, вНімеччині – обережність, в Італії – яскравовиражений прагматизм. У ЧеськійРеспубліці приватизація мала головнумету – зменшити частку держави уволодінні власністю і довести питому вагудержавної власності до 10 – 15% [2].

Також, на прикладі багатьох країн, втому числі і країнчленів Європейського


1 4

Союзу, можна бачити, що в кризовімоменти держава купує активи тих чиінших проблемних компаній, потімвідбуваються їх оздоровлення, реструктуризація і подальша приватизація. Самедержава бере на себе роль кризовогокеруючого. Інших рецептів ні економічнатеорія, ні практика ринкового господарювання не дають. Адже до сьогоднінайважливішим завданням у багатьохкраїн була мета, оздоровивши активи,повернути їх на ринок, не залишаючи вдержавній власності.

Таким чином, територіальна політикабагатьох країн може служити хорошимдосвідом і прикладом в боротьбі зкризою. Криза, це динамічний процес і вкожному випадку він індивідуальний.Антикризові заходи повинні такожвраховувати можливості кожного окремовзятого суб’єкта. Раніше територіальніпрограми були націлені на залученняінвесторів в суб’єкти і в їх інфраструктуру, що не принесло бажаногорезультату, а територіальні диспропорціїне тільки залишилися, але, на жаль, іпосилилися.

Для України досвід розвинених країн євкрай важливий, оскільки в ситуації, щоопинилася сьогодні наша держава,необхідно аналізувати всі можливі варіантидля виходу з кризи.

Література1. Антикризове державне регулю

вання [Електронний ресурс]. – Режимдоступу: http://bibliograph.com.ua/istoriya/244.htm.

2. Особливості антикризовогоменеджменту в країнах з розвинутоюринковою економікою [Електроннийресурс] . – Режим доступу: http://pidruchniki.com/1449110661261/mened z h m e n t / o s o b l i v o s t i _ a n t i k r i z o vogo_menedzhme ntu_krayinah_rozvinutoyu_rinkovoyu_ekonomikoyu.

3. Офіційний сайт видавництваВідкриті системи [Електронний ресурс].– Режим доступу: http://www.osp.ru.

4. Японська економічна модель упіслявоєнні роки [Електронний ресурс]. –Режим доступу: http://refs.co.ua/82693YAponskaya_ekonomicheskaya_model_v_poslevoennye_gody.html.

Публічна влада спрямована навирішення суспільних справ, розповсюджується за територіальним принципом,їй підкоряються всі, хто знаходиться напевній «підвладній» території. Публічнавлада здійснюється особливим прошаркомлюдей, які професійно займаютьсяуправлінням і складають апарат влади. Цей

апарат підпорядковує всі шари суспільства,соціальні групи своїй волі, управляє наоснові організованого примусу аж доможливості фізичного насильства відносносоціальних груп і окремих людей. Апаратпублічної влади існує й функціонує зарахунок податків з населення і призначенийдля того, щоб діяти у суспільних інтересах.

Андріїв Микола Миколайовичаспірант Львівського регіонального інституту

державного управління Національної академії державного управлінняпри Президентові України

Організація діяльностіорганів публічної влади в Україні


1 5

Але апарат, і перш за все його керівництвовідображають інтереси суспільства так, яквони їх розуміють. Точніше, в умовахдемократії апарат лише під тискомгромадського суспільства відображаєреальні інтереси більшості соціальних груп,а в умовах авторитаризму правителіособисто визначають, у чому полягаютьінтереси й потреби суспільства.

Публічна влада виступає у двох формах:державна влада, влада місцевогосамоврядування (муніципальна влада).Для обох форм публічної владипритаманна низка спільних ознак [1]:

– спрямованість на виконаннясуспільних завдань і функцій;

– інституційний характер, тобтофункціонування через відповідні публічніінститути (органи публічної влади);

– відособленість апарату, що здійснюєцю владу, від населення;

– об’єднання підвладних за територіальною ознакою;

– загальність, тобто охоплення владоювсіх осіб на відповідній території;

– безперервність функціонування (занаявності окремих тимчасових органів);

– універсальність, тобто спрямованістьна вирішення усіх справ суспільногозначення;

– обов’язковість владних рішень для всіхсуб’єктів на відповідній території;

– функціонування у правових формах(нормотворчій, установчій, правозастосовчій, контрольній та інтерпретаційній),тобто діяльність за законодавчовстановленою процедурою і оформленнявладних рішень правовими актами;

– можливість використання передбачених законодавством засобів примусу дляреалізації своїх рішень; право встановлювати і стягувати загальнообов’язковіподатки і збори з населення; самостійнеформування бюджету.

Водночас, для державної владипритаманні певні особливості, у першу

чергу, державний суверенітет, загальнодержавний масштаб дії, спрямованість напершочергове виконання загальнонаціональних потреб, остійний правовийзв’язок з населенням через інститутгромадянства, наявність субординаційнихвідносин всередині державного апарату,наявність особливих органів – так званих«силових структур» (армія, суд,прокуратура, служба безпеки та ін.).

Матеріальнофінансовою основоюдержавної влади є загальнонародна тадержавна власність, а також коштидержавного бюджету. Безумовно, найбільшсуттєвою ознакою державної влади є їїсуверенітет, який визначається як«властивість держави самостійно інезалежно від влади інших державздійснювати функції всередині держави і увідносинах з іншими державами» або як«верховенство і незалежність від будьякихінших влад всередині країни або увзаємовідносинах з іншими державами» [2].

Влада місцевого самоврядування такожхарактеризується деякими особливостями [1]: її джерелом є народ, а первиннимносієм – територіальна громада; вонарозповсюджується лише на територіюадміністративнотериторіальних одиниць;її органи діють від імені територіальноїгромади, а не народу чи держави; вонастосується тільки питань місцевогозначення; її розповсюдження назагальнодержавні питання можливе лишена основі делегування відповіднихдержавних повноважень; матеріальнофінансову базу її органів складаютькомунальна (муніципальна) власність імісцевий (муніципальний) бюджет; їїоргани пов’язані більш тісними зв’язкамиз населенням; – в системі її органів відсутняжорстка ієрархія і підпорядкованість.

Публічна влада може здійснюватисьдвома шляхами – безпосередньонаселенням (народом у цілому чи


1 6

територіальними громадами) або черезвідповідні інституції, які називаютьсяорганами публічної влади. В залежності відформ публічної влади розрізняють органидержавної влади і органи місцевогосамоврядування. Органи публічної владиявляють собою досить жорстку,внутрішньо узгоджену і взаємопов’язануу своїх елементах систему.

Система органів публічної влади вУкраїні – це сукупність установленихКонституцією України органів державноївлади і місцевого самоврядування, щозабезпечують захист прав, свобод ізаконних інтересів громадян, безпекудержави й суспільства, вирішують питаннясоціальноекономічного та культурногобудівництва.

Характер відносин між різними гілкамиі рівнями влади, статус органів державноївлади і органів місцевого самоврядуваннявизначається перш за все КонституцієюУкраїни та діючим законодавством.

Конституцією України закріплено двісистеми влади на місцях: місцеві державніадміністрації, що є місцевими органамивиконавчої влади, та місцевесамоврядування, що являється публічноювладою територіальних громад [3]. Засвоєю юридичною природою системимісцевої влади насамперед відрізняютьсясвоїми функціями та повноваженнями.Конституція України гарантує місцевесамоврядування і тим самим не допускаєможливості його підміни місцевимидержавними адміністраціями. Однак, напрактиці такі випадки мають місце. Длявирішення даної проблеми спочаткунеобхідно визначити, що собою являютьмісцеві органи виконавчої влади та органимісцевого самоврядування.

Конституція України (ст. 140) визначаємісцеве самоврядування як правотериторіальної громади – жителів села чидобровільного об’єднання у сільськугромаду жителів кількох сіл, селища та

міста – самостійно вирішувати питаннямісцевого значення в межах Конституції ізаконів України [4]. Місцеве самоврядування здійснюється територіальноюгромадою в порядку, встановленомузаконом, як безпосередньо, так і черезоргани місцевого самоврядування:сільські, селищні, міські ради та їх виконавчіоргани.

Детальніше визначення місцевогосамоврядування дається в Законі «Промісцеве самоврядування в Україні»:Місцеве самоврядування в Україні – цегарантоване державою право та реальназдатність територіальної громади – жителівсела чи добровільного об’єднання усільську громаду жителів кількох сіл,селища, міста – самостійно або підвідповідальність органів та посадових осібмісцевого самоврядування вирішуватипитання місцевого значення в межахКонституції і законів України [5]. Промісцеве Ключовим тут є надання жителямсіл, селищ, міст можливості самостійновирішувати питання місцевого значення.Адже, хто як не жителі цих населенихпунктів можуть визначити свої потреби,бажання, інтереси.

Система місцевого самоврядування вУкраїні включає: територіальну громаду;сільську, селищну, міську раду; сільського,селищного, міського голову; виконавчіоргани сільської, селищної, міської ради;районні та обласні ради, що представляютьспільні інтереси громад сіл, селищ, міст;органи самоорганізації населення [5].

Виконавчу владу на місцевому рівні,тобто в областях, районах, АвтономнійРеспубліці Крим, у містах Києві таСевастополі, здійснюють обласні, районні,Київська та Севастопольська міськідержавні адміністрації, а також місцеві(територіальні) органи центральних органіввиконавчої влади.

Правовою основою організації тадіяльності місцевих органів виконавчої


1 7

влади є Конституція України, Закон України«Про місцеві державні адміністрації», деякіінші нормативноправові акти. Місцевідержавні адміністрації – це єдиноначальнімісцеві органи виконавчої влади загальноїкомпетенції, наділені правом представлятиінтереси держави і приймати від її іменівладні рішення на території відповіднихадміністративнотериторіальних одиниць.Повноваження місцевих держадміністраційу цілому реалізуються одноосібно їхнімикерівниками – головами місцевихдержавних адміністрацій [2, с.23].

Слід зазначити, що в системі органівмісцевого самоврядування відбуваєтьсяпоєднання державних та самовряднихповноважень, громадськотериторіальнихта державних інтересів. Адже, відповіднодо Конституції України, народ здійснюєвладу безпосередньо і через органидержавної влади та органи місцевогосамоврядування. Місцеві ради як органисамоврядування можуть мати свої органи,які здійснюють свої повноваження. До тогож, щоб уникнути паралелізму та зайвоїконфліктності, яка нерідко виникає приздійсненні владних повноважень,законодавство передбачає верховенстворади, як представницького органу, щовтілює інтереси територіальної громади вцілому.

Зауважимо, що органи місцевогосамоврядування не входять до системиорганів державної виконавчої влади, томуагенти державної влади можуть діятипоряд і разом з місцевим самоврядуванням, але не всередині нього. Складорганів місцевого самоврядування не маєпризначатися або затверджуватися«зверху», а їхні рішення, що приймаютьсяв рамках існуючих повноважень, неповинні узгоджуватися з будьякимиінституціями державної влади. Тобтоможна стверджувати, що місцевесамоврядування організаційно відокремлене від державної влади.

Все це, однак, не означає функціональної відокремленості місцевогосамоврядування від державної влади.Обидва інститути публічної влади діють врамках загальнодержавної політики, берутьучасть у реалізації різних державнихпрограм, включені в загальну правовусистему держави (підкоряються вимогамчинного законодавства), забезпечуютьполітичні, соціальні, економічні правагромадян тощо.

При цьому «принципово важливо, щобдві сторони управління, – самоврядна ідержавна, – слідували у загальному руслізмін і трансформацій соціальноекономічних і політичних процесів,переплітаючись і синтезуючись в єдинийінституційнонормативний комплекспублічної влади» [1, с. 59]. Саме томуцентралізація і децентралізація є двомаскладовими публічної влади, щооб’єктивно взаємодіють, взаємодоповнюють і врівноважують один одного.

Ступінь децентралізації влади вдемократичній державі повиннавизначатися об’єктивними потребамирозвитку всього суспільства, а на місцевийрівень повинен бути переданий тойнеобхідний обсяг повноважень, якийзабезпечить максимально ефективневирішення місцевих питань і питаньдержавного значення, переданих ОМС.

Якщо місцеве самоврядування будежорстко вбудовано в державну системууправління і втратить свою самостійність,то воно втратить основну свою властивість,а саме здатність вирішувати питаннямісцевого значення самим населенням іорганами влади, що обрані ним іпідконтрольні йому, при цьому державніоргани будуть перевантажені вирішеннямдрібних і незначних питань. Якщо ж намісцевий рівень буде переданий занадтовеликий обсяг повноважень, то цезагрожує реалізації єдиної державноїполітики у різних сферах, виникненням


1 8

відцентрових тенденцій або веде до втратисамостійності місцевих органів влади, якіможуть не впоратись з поставленимизавданнями.

Отже, можна сказати, що місцевесамоврядування – дуже специфічначастина механізму публічної влади, котрамає свою своєрідність і самостійність.Проведення жорсткого кордону міжмісцевим самоврядуванням і державнимуправлінням, їх абсолютний розподіл єнедоцільним і неможливим. Тому самедуалістичний підхід до розуміннямісцевого самоврядування є найбільшблизьким і коректним до поясненнясутності цього феномена. Цей підхідстверджує, що місцеве самоврядуваннянесе в собі два начала – державне ісуспільне, будучи, з одного боку,своєрідним продовженням державногоуправління на місцевому рівні, з іншого –легітимним виразником інтересів місцевихгромад. Тобто ефективна робота органівмісцевого самоврядування передбачаєзбереження незалежності у вирішеннімісцевих питань і чітку координацію з бокуцентральної влади в питанняхзагальнодержавного значення.

Література1. Державне будівництво і місцеве

самоврядування в Україні: Підручник длястудентів вищих навчальних закладів / За ред.С. Г. Серьогіної. — X.: Право, 2005. – 256 с.

2. Журавський В. С. Державнебудівництво та місцеве самоврядуванняв Україні / В.С. Журавська – К., 2003. –246 с.

3. Козуб В.П. Напрями підвищеннярезультативності взаємодії органівдержавної влади та органів місцевогосамоврядування в реалізації владнихповноважень / В.П. Козуб // Актуальніпроблеми державного управління. – № 1(41) – 2012 – [Електронний ресурс]. –Режим доступу: irbisnbuv.gov.ua/.../cgiirbis_64.exe?.

4. Конституція України: прийнята нап’ятій сесії Верховної Ради України 28червня 1996., №254к/96ВР. [Електроннийресурс] . – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/254к/96.

5. Про місцеве самоврядування вУкраїні: Закон України від 21 травня1997р. № 280/97ВР – [Електроннийресурс] . – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/280/97.

Напрацювання концепту регіональногорівня публічного управління передбачаєоптимальне поєднання регіонів якадміністративнотериторіальних одиниць,розширення категоріальної моделі«регіон – це територія адміністративно

територіальної одиниці (області)»насамперед у сфері вирішенняповсякденних питань місцевого(регіонального) розвитку та координуючої,стимулюючої ролі центру (що представляєінтереси суспільства, країни в цілому.

Базавлук Наталія Юріївнааспірант Дніпропетровського регіонального інституту

державного управління Національної академії державного управлінняпри Президентові України

Концептуалізація регіонального рівняв публічному уп�

ПРОБЛЕМИ РОЗВИТКУ ПУБЛІЧНОГО …УДК 351(063) ББК 67.301.1 П 78...

Documents