МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ

Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Пермский государственный национальный исследовательский университет»

На правах рукописи

ПОНОМАРЕВ Сергей Витальевич

«Электронное правительство»: административные и гражданские практики

в современной России

Специальность 23.00.02 – Политические институты, процессы и технологии

Диссертация на соискание ученой степени

кандидата политических наук

Научный руководитель:

к.п.н., Сулимов К.А.

Пермь – 2014

1

Оглавление Введение ……………………………………………………………………………………………………………………………….3

Глава 1. Электронное правительство как концепция эффективного государственного управления 24

1.1. Возникновение теоретических предпосылок концепции «электронного правительства». ... 24

1.2. Эволюция научных представлений о концепции «электронного правительства». ................. 39

1.3. Новейшая система взглядов: от концепции «электронного правительства» к «открытому правительству». ..................................................................................................................................... 52

Глава 2. Основные тенденции развития «электронного правительства» в государственном управлении России .................................................................................................................................... 78

2.1. Нормативно-правовая база «электронного правительства» в РФ ............................................. 79

2.2. Анализ государственной практики реализации основных направлений развития «электронного правительства» в России. ......................................................................................... 100

2.2.1. Развитие электронного межведомственного взаимодействия ........................................ 102

2.2.2. Предоставление услуг в электронном виде ........................................................................ 108

2.2.3. Развитие порталов и предоставление информации о деятельности органов власти .... 116

2.2.4. Внедрение универсальной электронной карты гражданина. ........................................... 125

Глава 3. Гражданские практики участия в деятельности «электронного правительства» в современной России ............................................................................................................................... 136

3.1. Влияние новых коммуникационных институтов на качество государственного управления ............................................................................................................................................................... 136

3.2. Гражданские интернет-проекты как инструмент повышения качества государственного и муниципального управления ............................................................................................................. 146

Заключение .............................................................................................................................................. 177

Список литературы диссертационного исследования ......................................................................... 186

НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ ........................................................................................................ 186

КНИГИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СБОРНИКИ .................................................................................. 189

ОТЧЕТЫ О НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКОЙ РАБОТЕ ........................................................................ 192

СТАТЬИ В ПЕРИОДИЧЕСКИХ ИЗДАНИЯХ ............................................................................................ 193

ИНТЕРНЕТ-РЕСУРСЫ ............................................................................................................................. 194

ПУБЛИКАЦИИ В ИНТЕРНЕТЕ ................................................................................................................ 195

ЛИТЕРАТУРА НА ИНОСТРАННОМ ЯЗЫКЕ ........................................................................................... 200

2

Введение

Актуальность темы исследования. Сегодня мировое развитие

немыслимо без опоры на глобальную сеть Интернет, и новые

информационно-коммуникативные технологии (ИКТ). Все глубже проникая

в повседневную жизнь миллионов людей, изменяя привычные шаблоны и

стереотипы поведения, ИКТ стимулируют переход к информационному

обществу, в котором информация становится стратегическим ресурсом

развития, а государство переходит на электронные рельсы

функционирования. Открывается огромное поле для научных исследований

сетевых структур и новых институтов, горизонтальных взаимодействий,

влияния коммуникативных потоков на ускорение социального времени и

сжатие пространства и т.д.

С точки зрения политической науки особый интерес вызывает вопрос о

сущностных трансформациях взаимоотношений общества и государства на

современном этапе, благодаря появлению ИКТ. Использование современных

технологий позволяет практически мгновенно мобилизовать значительные

группы людей, как в поддержку, так и против существующих правил игры,

достаточно вспомнить массовые акции протеста в Молдавии и Иране в 2009

году, в начале 2011 года в Северной Африке и в конце 2011 в России,

организованные с использованием интернет-сетей, что привнесло в

политический дискурс такие понятия как «сетевая революция», «twitter-

революция», «кибер-диссидентство» и т.д.

Впрочем, сами новые технологии скорее нейтральны, они несут лишь

потенциал изменений, шанс и новые возможности (равно как и угрозы) для

пересмотра социального контракта, «общественного договора». В последние

несколько лет произошли как минимум два крупных международных

скандала, в эпицентре которых оказались частные лица заполучившие доступ

к закрытой государственной информации – Джулиан Ассанж

опубликовавший секретные документы на сайте Wikileaks и Эдвард

Сноуден, бывший сотрудник ЦРУ и Агентства национальной безопасности 3

США, заявивший о тотальной слежке американских спецслужб за

информационными коммуникациями по всему миру. Подобные кейсы

заставляют заново оценить потенциал современных технологий, с точки

зрения социально-политических последствий их применения. Каким образом

и в каких целях разнообразные акторы, и в первую очередь само

государство, осваивают и используют ИКТ? Какие структурные

трансформации происходят во взаимоотношениях власти и общества?

Упор на общественной составляющей не случаен, поскольку для

автора в первую очередь важно рассмотреть влияние ИКТ на современную

политику в широком значении “policy”, - как инструмент согласования

интересов множества акторов. Использование ИКТ в сфере “politics”, как

правило, сводится к отдельным тактическим инициативам противостоящих

сторон. С одной стороны – это государственные инициативы по введению

цензуры, борьба с экстремизмом в интернете, антипиратское

законодательство, «черные списки» сайтов, преследования оппозиционных

блогеров и т.д. С другой стороны – это проект «Роспил» Алексея

Навального, выявление заграничной собственности, проверка налоговых

деклараций, поиск плагиата в диссертациях у чиновников и т.д.

Все это имеет место быть, но основная масса изменений и инициатив

происходит в ином поле, в процессах административной модернизации

государства – переходе на предоставление услуг в электронном виде,

системах электронного межведомственного взаимодействия, электронной

идентификации граждан, раскрытия информации о деятельности органов

власти, открытых данных и т.д. Это колоссальные изменения в масштабах

всей страны, которые происходят здесь и сейчас и они, так или иначе,

касаются всех граждан России.

Поэтому в центре исследования стоит проблема взаимоотношений

общества и государства, гражданских и административных практик с

применением новых информационных технологий. Под практикой

подразумеваются целенаправленные усилия или деятельность различных 4

субъектов, по преобразованию имеющихся у них ресурсов для достижения

желаемых результатов в сфере «электронного правительства».

Необходимо понять, возникают ли новые точки соприкосновения или

напряжения между органами власти и населением в связи с этими новыми

видами деятельности? Какие новые механизмы гражданского влияния,

«энфорсмента» появляются? Увеличивается ли подотчетность, прозрачность

органов власти или наоборот появляются новые формы безответственности?

Как классические иерархизированные государственные структуры отвечают

на новые вызовы времени, реагируют на требования разрастающихся

социальных сетей и сообществ? Есть ли «спрос» со стороны общества на

государственное «электронное предложение» и какие собственные

инициативы оно выдвигает в ответ?

Автору представляется значимым рассмотреть «электронное

правительство» не как некий безликий проект, развертываемый под

монопольным присмотром государства, а как предмет или арену

столкновений, конкуренции, противостояния и сотрудничества

разнообразных государственных и гражданских акторов. Это пространство

возможностей, поле на котором разные игроки реализуют свои собственные

стратегии, совпадающие или противостоящие друг другу. Это живой

эволюционирующий процесс, который создается усилиями массы самых

разных заинтересованных лиц из государственных, общественных и бизнес-

структур, а также инициативами энтузиастов-одиночек.

Количество определений «электронного правительства» безмерно

велико: от сугубо технологических, капсулирующих его на уровне

конкретных ИКТ, до чрезмерно абстрактных. Для одних «электронное

правительство» - это теория, политическая идеология, в пределе - миссия;

для других – это государственная политика, программы в духе «Электронная

Россия»; для третьих – это новые «окна возможностей», пространство

поиска, новых практик и экспериментов; есть и те, для кого «электронное

правительство» - это фикция, ненужное обременение или даже угроза. Для 5

автора крайне важно удерживать ракурс зрения на «электронное

правительство» как на продукт борьбы и конвергенции этих различных

подходов, идеологий и практик, которые выкристаллизовывались в течение

последних десятков лет и продолжают развиваться. Как в свое время очень

точно подметил классик: «прогресс понятия не терпит закоренелости

формальных определений»1. «Электронное правительство» - это

синергетический результат научного осмысления, а также государственных и

гражданских практик соучастия.

Истоки зарождения «электронного правительства» можно проследить

еще во второй половине XX века, когда в развитых странах начали

появляться признаки несоответствия традиционных государственных

подходов к удовлетворению общественных запросов, приведших к

масштабным административным реформам по всему миру. Модернизация

деятельности государственного аппарата сопровождалась широким

внедрением ИКТ, как инструмента способного вернуть доверие граждан к

органам власти, повысить эффективность взаимодействия государства,

бизнеса и гражданского общества. Одним из таких механизмов явилась

концепция «электронного правительства», как комплексного решения,

основанного на сервисной модели государства, с превалированием

интересов граждан над потребностями бюрократии.

В России массовое внедрение информационных технологий в

процессы государственного управления началось позднее, в конце 1990-

начале 2000-х годов. Стартовала тотальная компьютеризация ведомств,

создание баз данных и корпоративных сетей, электронных представительств

органов власти в Интернет, внедрение электронного документооборота и т.д.

В итоге, к концу первого десятилетия XXI века в России была сформирована

инфраструктура «электронного правительства», подготовлена платформа

для нового информационного взаимодействия граждан и государства.

1 Фрейд З. Влечения и их судьба.– М., 1999.– С.118. 6

В настоящий момент начинается этап массового освоения этих новых

возможностей как со стороны государства, которое активно себя

«перестраивает на новые рельсы», так и со стороны граждан, которые

постепенно начинают включаться в настройку новых электронных правил и

институтов. Гражданские акторы предлагают свои информационные

инициативы, развивают электронные сервисы, мобильные приложения в

области открытых данных, доступа к информации о деятельности органов

власти, каналов обратной связи, обсуждения политических решений,

координации действий для совместных гражданских акций и т.д. И если

государственные усилия постоянно находятся в экспертном и

академическом исследовательском фокусе, то гражданские практики, как

правило, остаются избирательно идентифицированными и слабо

описанными. Для автора, который сам реализует и участвует в разных

общественных проектах в этой сфере, и знаком со многими гражданскими

активистами-практиками, очень важно описать их мотивы и деятельность,

показать вклад гражданского общества в развитие «электронного

правительства» в России.

Процессы формирования «электронного правительства» происходят

здесь и сейчас, оказывая влияние на всю систему политико-

административного управления и взаимоотношений государства и общества,

а потому требуют научного осмысления и специальных исследований в этой

области. Государственные услуги в электронном виде начали

предоставляться населению с 2010 года, переход на систему электронного

межведомственного взаимодействия состоялся летом 2012, универсальную

электронную карту стали выдавать с начала 2013 года. Поэтому научная

оценка механизмов внедрения «электронного правительства» в

повседневную практику миллионов граждан (и формы их освоения) является

крайне актуальной задачей.

Таким образом, к обстоятельствам, обуславливающим актуальность

темы данного диссертационного исследования, относится следующее: 7

1. Под влиянием современных информационных технологий, в

настоящее время происходят существенные преобразования

системы государственного управления, которые нуждаются в

системном описании и анализе.

2. Без внешних независимых оценок, государственные усилия по

электронной модернизации «самого себя» могут сводиться к

«оцифровке» традиционных бюрократических практик.

Идентификация и устранение подобных фактов является

актуальной задачей, как с политической, так и политологической

точки зрения;

3. Анализ барьеров, с которыми сталкивается государство при

внедрении «электронного правительства», является

инструментальной задачей в целях снижения издержек и

установления ограничений применимости информационных

технологий для решения административных задач;

4. Внедрение ИКТ в деятельность органов власти создает новые

возможности для гражданского участия в принятии публичных

решений, механизмы внешнего общественного энфорсмента,

которые необходимо описать и оценить;

5. Анализ гражданских практик освоения и поддержки

государственных инициатив в сере «электронного

правительства» также имеет научное и практическое значение

для лучшего понимания форм и характера общественного

участия в России на современном этапе.

В результате, оценка влияния современных ИКТ на систему

взаимоотношений общества и государства представляют собой актуальную

сферу для изучения в теоретическом и практическом разрезах.

Степень разработанности научной проблемы. Теоретический

фундамент для осмысления значения ИКТ в государственном управлении

8

заложили труды ученых, занимавшихся проблемами информационного

общества. Среди авторов, необходимо отметить Д.Белла2, М.Кастельса3,

Д.Нейсбита4, Э.Тоффлера5, Ф.Фукуямы6, С.Хантингтона7, а также

российских ученых B.Л.Иноземцева8, Л.A.Сафоновой9, Д.С.Черешкина10.

Авторы концентрируют свое внимание вокруг роли ИКТ как возможности

расширения сферы гражданского участия и пересмотра системы управления

и принятия решений в сторону большей эффективности.

Концепция информационного общества послужила теоретической базой

для постановки проблемы «электронной демократии», которая нашла свое

отражение в трудах А.Гронланда11, Л.Гроссмана12, Р.Даль13, С.Клифта14,

Т.Райли15, Ж.Снайдера16, К.Хилла17, Д.Холмса18 и др. Среди отечественных

авторов, изучающих феномен «электронной демократии», нужно упомянуть

М.С.Вершинина19, А.Н.Кулика20, И.С.Мелюхина21, А.А.Штрик22 и других

авторов.

2 Белл Д. Грядущее постиндустриальное общество. - М., 1999. 3 Кастельс М. Информационная эпоха: экономика, общество и культура. - М., 2000. 4 Нейсбит Д. Мегатренды. - М., 2003. 5 Тоффлер Э. Третья волна. - М., 2004 6 Фукуяма Ф. Доверие: социальные добродетели и сотворение благоденствия. // Неприкосновенный запас. 2001. № 2 (16). 7 Хантингтон С. Третья волна: Демократизация в конце XX века - М.:РОССПЭН, 2003. 8 Иноземцев В.Л. Современное постиндустриальное общество: природа, противоречия, перспективы. — М.: Логос, 2000. 9 Сафонова Л.А., Смоловик Г.Н. Интеграция России в мировое информационное пространство: проблемы и перспективы. — Новосибирск: Изд-во. Снбир. гос. ун-га, 2005. 10 Черешкин Д.С., Смолян Г.Л. О формировании информационного общества в России.// Информационные ресурсы России. 1998. № 1. 11 Gronland A. E-democracy and e-government - state of the art. Glasgow, 2002. 12 Grossman L.K. The Electronic Republic. Reshaping Democracy in the Information Age. - N.Y., 1995. 13 Даль Р. О демократии. М.: Аспект-пресс, 2000. 14 Clift S. E-Governance to E-Democracy: Progress in Australia and New Zealand. 2001. 15 Riley, Thomas B. Electronic Governance and Electronic Democracy: Living and Working in the Connected World, 2001. 16 Snider J.H. Democracy On-Line. Tomorrow's Electronic Electorate // The Futurist. 1994. September/October. 17 Hill K.A., Hughes J.E. Cyberpolitics: Citizen Activism in the Age of the Internet. - Oxford, UK, 1998. 18 Holmes D. Virtual Politics. Identity and Community in Cyberspace. - London, 1997. 19 Вершинин М.С. Электронная демократия: российские перспективы // [Электронный ресурс]. URL:

9

Большой вклад в становлении теории «электронного правительства»

внесли авторы, занимавшиеся вопросами политической коммуникации.

Среди них необходимо выделить следующих: М.Г.Анохин23, М.А.Василик24,

М.Н.Грачев25, А.В.Назарчук26, М.Ю.Павлютенкова27, Г.Г.Почепцов28,

Л.В.Сморгунов29, А.И.Соловьев30, Л.Н.Тимофеева31, С.Г.Туронок32,

http://emag.iis.ru/arc/infosoc/emag.nsf/BPA/953fc8431c107b5ec3256d57003ea7a9 (дата обращения 06.07.2012) 20 Кулик А.Н. Электронная демократия для трансформирующего общества России: пределы возможного. //Технологии информационного общества - Интернет и современное общество. - СПб., 2003. 21 Мелюхин И.С. Проблемы формирования основ информационного общества в России. //Научно-техническая информация. Серия I. 1998. №4. 22 Дрожжинов В.И., Штрик A.A. Электронная демократия и поддерживающие ее технологии. //Технологии информационного общества - Интернет и современное общество. - СПб., 2003. 23 Анохин М.Г. Информационно-коммуникативные технологии в политике / М.Г. Анохин, М.Ю. Павлютенкова // Вестн. Рос. ун-та дружбы народов. - 1999. - № 1. 24 Василик М.А. Наука о коммуникации или теория коммуникации? К проблеме теоретической идентификации, 2004. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.russcomm.ru/rcabiblio/v/vasilik.shtml (дата обращения 06.07.2012) 25 Грачев М.Н. Политическая коммуникация: теоретические концепции, модели, векторы развития. М.: Прометей, 2004.; Грачев М.Н. Политика: коммуникационное измерение. – Тула, 2011. 26 Назарчук А.В. Государство в пространстве глобальных коммуникаций. // Сократ. М., 2011, №3. 27 Павлютенкова М.Ю., Сваруп A.A. Социально-политические аспекты концепции «Электронное правительство» // Технологии информационного общества - Интернет и современное общество: труды VII Всероссийской объединенной конференции. Санкт-Петербург, 10-12 ноября 2004. 28 Почепцов Г.Г. Информационные войны, М., 2000 29 См.: Сморгунов Л.B. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance». // Полис. 2003. №4., Сморгунов JI.B. Способности государства и критика концепции электронного правительства. Интернет и современное общество: Труды X Всероссийской объединённой конференции. СПб. 23-25 октября 2007г.- С.36., Сморгунов JI.B. Электронное правительство, менеджмент знания и административные реформы [Электронный ресурс]. URL: http://www.politex.info/content/view/140/30/ (дата обращения 06.07.2012) 30 Соловьев А.И. Политические коммуникации. М.: Аспект Пресс, 2004.; Соловьев А.И. Политические коммуникации: к проблеме теоретической идентификации // Полис, № 3, 2002 г. 31 Тимофеева Л.H. Политическая коммуникативистика: проблемы становления. // Политические исследования. — 2009. - №5. - С.41 — 54. 32 Туронок С.Г. Интернет и политический процесс // Обществ, науки и современность. - 2001. — №2.

10

О.Ярена33 и т.д. Среди зарубежных исследователей политической

коммуникации, следует упомянуть труды Г.Алмонда34, Х.Арендт35,

Р.Дентона36, Ж.Клаппера37, Г.Лассвелла38, Н.Лумана39, У.Липпмана40 и

многих других.

Развитие теории сетей стало актуальным во многом благодаря работам

уже упомянутого М.Кастельса, который ввел в научный оборот понятие

«сетевое общество»41. П.Бурдье ввел понятие «социального поля» как

совокупности специфических связей, обладающих горизонтальным

характером, отличным от иерархии42. Такие авторы, как Т.Борзель43,

Р.Келли44, П.Кенис45, Р.Роудс46 и другие, занимались вопросами

трансформацию роли государства под воздействием сетевых структур.

Огромное влияние на развитие «электронного правительства» оказала

теория «нового государственного менеджмента», представленная в трудах

33 См.: Ярен О. Интернет - новые шансы для политической коммуникации? // Актуальные проблемы Европы. Средства массовой информации и демократия в современном мире: Сб. статей рефератов. М.: РАН ИНИОН, 2002. 34 Almond G., Coleman J. The Politics of The Development Areas. - N.Y., 1971. 35 Арендт Х. Ситуация человека. Разделы 24-26 главы V // Вопросы философии. - 1998. — № 11. 36 Denton R.E., Woodvard G.C. Political Communication in America. - N.Y., 1990. 37 Klapper J.T. The effects of mass communication. - N.Y., 1960. 38 Lasswell H. The Structure and function of communication in Society// The communication of ideas / Ed. L. Brison. - N.Y., 1948. 39 Луман Н. Невероятность коммуникации. М., 2001. 40 Lippman W. Public opinion. - N.Y., 1984. 41 Кастельс М., Становление общества сетевых структур // Новая постиндустриальная волна на Западе. Антология / Под ред. B.JI.Иноземцева. - М., 1999. - С. 494. 42 Бурдье П., Социальное пространство: поля и практики. - СПб., 2005. - 576 с. 43 Borzel Т., Organizing Babylon - on the Different Conceptions of Policy Networks // Public Administration. - 1998a. - Vol. 76. - № 2. - Pp. 253 - 273 44 Kelly R., An Inclusive Democratic Polity, Representative Bureaucracies? And the New Public Management // Public Administrative Review. - 1998. - Vol. 58. - № 8. - Pp. 201-208 45 Kenis P., Schneider V., Policy Networks and Policy Analysis: Scrutinizing a New Analytical Toolbox // Policy Network: Empirical Evidence and Theoretical Considerations / ed. by Marin and Mayntz. - Frankfurt a/m, 1991. - Pp. 25-59. 46 Rhodes R., Understanding Governance. Policy Network, Governance, Reflexivity and Accountability. - Buckingham and Philadelphia: Open University Press, 1997. - 235 p.

11

таких исследователей, как Р.Батлер47, Б.Доллери48, Д.Кеттл49, К.Клок50,

М.Крозье51, Н.Мэннинг52, П.Окоин53, Г.Питерс и Дж.Пьер54, К.Поллитт55,

К.Худ56, а также О.В.Гаман-Голутвина57, П.П.Кошкин58, В.В.Лобанов59,

Л.В.Сморгунов60 и т.д.

Изучение проблем влияния ИКТ на политическую и управленческую

сферы имеет богатые традиции в рамках изучения темы «электронного

правительства». Среди отечественных ученых, внесших наибольший вклад в

изучение темы «электронного правительства», отметим: С.В.Бондаренко61,

П.В.Григорьев62, A.B.Данилин63, В.И.Дрожжинов64, Е.Г.Дьякова65,

Ю.В.Ирхин66, И.Н.Курносов67, Н.А.Храмцовская68 и др.

47 Butler R. The Evolution of the Civil Service - а Progress Report // Public Administration. – 1993. – Vol. 71. 48 Dollery B. New Institutional Economics and the Analysis of the Public Sector // Policy Studies Review. – 2001. – Vol. 18. – № 1 49 Kettl D.F. The Global Public Management Revolution. Washington, D.C., 2005. 50 Клок К., Голдсмит Дж. Конец менеджмента и становление организационной демократии. СПб., 2004 51 Крозье М. Организационные изменения в системе государственного управления // Гос. служба. Вып. 1: Общ. проблемы. Зарубеж. опыт. М., 1994. 52 Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт. М., 2003. 53 Aucoin P. The New Public Management: Canada in Comparative Perspective. Montreal, 1995 54 Peters G., Pierre J. Introduction: The Role of Public Administration in Governing // Handbook of Public Administration / Ed. by B. Peters, J. Pierre. – London, 2003. 55 Pollitt C., Bouckaert G. Public Management Reform: A Comparative Analysis. Oxford, 2004. 56 Hood C. Public Management: The Word, the Movement, the Science // The Oxford handbook of public management / Ed. by E. Ferlie, L. Lynn Jr., C. Pollitt. – Oxford, 2007. 57 Гаман-Голутвина О.В. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт // Полис. – 2007. – № 4. 58 Кошкин П.П. Традиционно-бюрократическая идеология и «новый менеджеризм» (сравнительный анализ) // Теория и практика общественного развития: электронный журнал. – 2007. – Вып. 1. 59 Лобанов В.В. Реформирование государственного аппарата: мировая практика и российские проблемы // Проблемы теории и практики управления. – 1999. – № 1. 60 Государственная политика и управление. В 2 ч. Ч. 1. Концепции и проблемы государственной политики и управления / Под ред. Л.В. Сморгунова. – М., 2006. 61 Бондаренко С.В. Особенности создания и функционирования публичных площадок «электронной демократии» // Полис, 2011, № 5, с. 164–178. 62 Григорьев П.В. Основные подходы к понятию «Электронного правительства» // [Электронный ресурс]. URL:

12

Политологический контекст данной темы глубоко изучается в работах:

Дж.Х.Александра и Дж.В.Граббса69, М.Йилдиса70, Д.Латропа и Л.Рума71,

Д.Норриса и М.Муна72, Д.Шарона73, Х.Шола74 и др.

Кроме того, необходимо упомянуть авторов, занимавшихся

проблематикой реформирования государственного управления в

http://www.eos.ru/eos_delopr/eos_delopr_intesting/detail.php?ID=77361&SECTION_ID=595 (дата обращения 06.07.2012) 63 Данилин A.B. Электронные государственные услуги и административные регламенты: от политических задач к архитектуре электронного правительства. - М., 2004 64 Дрожжинов В.И. Региональное электронное правительство: стратегия создания, архитектура, типовые решения // В.И. Дрожжинов, A.A. Лучина - М.: Эко-Трендз, 2004 65 Дьякова Е.Г. Электронное правительство как нормативная концепция: пределы применимости // [Электронный ресурс]. URL: http://conf.infosoc.ru/2012/matherials/BOOK1/45Dyakova.pdf (дата обращения 06.07.2012) 66 Ирхин Ю.В. «Электронное правительство»: теория и практика// Государственная служба. — 2008 .— N 4 67 Курносов И.Н. Реализация концепции электронного правительства: новый этап // [Электронный ресурс]. URL: http://emag.iis.ru/arc/infosoc/emag.nsf/BPA/890b2440d66b70fcc32571780046f577 (дата обращения 06.07.2012) 68 Храмцовская Н.А. Возникновение и эволюция понятия «электронное правительство» // [Электронный ресурс]. URL: http://www.ict.edu.ru/vconf/files/10369.pdf (дата обращения 06.07.2012) 69 Alexander, Jason H., Grubbs, Joseph W. Wired Government: Information Technology, External Public Organizations, and Cyberdemocracy. - University of Delaware. 2000. 70 Yildiz, Mete. Examining the Motivations for E-government from an Institutional Theory Perspective. - Indiana University, Bloomington, 2003. 71 Daniel Lathrop, Laurel Ruma. Open Government: Collaboration, Transparency, and Participation in Practice. 2010. // [Электронный ресурс]. URL: http://books.google.by/books?id=JQJ5LF3h4ikC&lpg=PP1&hl=ru&pg=PP1#v=onepage&q&f=false (дата обращения 05.07.2012) 72 Norris D.F., Moon M.C. Advancing e-government at the grassroots: Tortoise or hare // Public Administration Review. 2005. N 65(1). 73 Dawes Sharon S., Gregg Valerie, Agouris Peggy. Digital government research: investigations at the crossroads of social and information science // Social Science Computer Review. 2004. V. 22. N 1. 74 Hans J. Scholl E-Government: Information, Technology, and Transformation. 2010 // [Электронный ресурс]. URL: http://books.google.by/books?id=5vuSTHM_5NoC&lpg=PP1&dq=e-gov&hl=ru&pg=PP1#v=onepage&q=e-gov&f=false (дата обращения 05.07.2012);

13

современной России: М.Г.Анохин75, А.В.Данилин76, Б.В.Кристальный77,

А.В.Кузнецов78 и т.д.

Ряд диссертационных исследований по политологии и социологии также

развивают тему «электронного правительства»79.

Значительный вклад в изучение проблематики информатизации

системы органов государственной власти вносят исследования фондов и

аналитических групп: Организация Объединенных Наций (ООН),

Всемирный Банк, Организация экономического сотрудничества и развития

(ОЭСР), Совет Европы, Международный союз электросвязи, ROMIR

monitoring, Фонд «Общественное мнение», а также общественные и

коммерческие компании: Gärtner Group, Accenture, «Глобальный бизнес-

диалог по электронной коммерции», консультационной компании «Рабочая

Группа по вопросам электронного правительства в развивающемся мире».

Российская государственная практика внедрения электронного

правительства в систему органов государственной власти описана в разных

75 Анохин М.Г. Комаровский. B.C. Политика: возможности современных технологий. М.: Изд-во РАГС, 1998. 76 Данилин A.B. Электронные государственные услуги и административные регламенты: от политической задачи к архитектуре «электронного правительства». М.:ИНФРА-М, 2004. 77 Кристальный Б.В., Травкин Ю.В. Электронное правительство. Опыт США. / Под ред. В.И. Дрожжинова. М., 2003. 78 Кузнецов А.В. Проблемы формирования электронной демократии в современной России Интернет и современное общество: Труды X Всероссийской объединённой конференции. СПб. 23-25 октября 2007г. 79 См.: Стырин Е.М. Электронное правительство: стратегии формирования и развития: Автореф. дис. ... канд. социол. наук. М., 2006; Яковлева Е.А. Электронное правительство: теоретические модели и политическая стратегия российского государства: Дис. ... канд. полит. наук. М., 2006; Смагин В.А. Обеспечение информационной открытости политической системы России: Автореф. дис. … канд. полит. наук. Саратов, 2007; Солодов В.В. Электронное правительство как инструмент трансформации государственного управления: Автореф. дис. ...канд. полит. наук. М., 2007; Григорьев П.В. «Электронное правительство» в политико-административном управлении современной России: Автореф. дис. ...канд. полит. наук. Ярославль, 2009; Кашина Е.А. Формирование электронного правительства в Российской Федерации: социально-политический аспект: Автореф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2009; Храмцовская Н.А. Понятие «электронное правительство» в англо-американской историографии. Автореф. дис. ...канд. истор. наук. М., 2010.

14

исследованиях. Отметим следующих авторов, среди которых: Л.Василенко80,

А.Кулик81, А.Павроз82, К.Сулимов83, В.Тамбовцев84, А.Чугунов85,

А.Шадрин86 и т.д.

Среди гражданских активистов-энтузиастов, которые продвигают

собственные инициативы или оценивают качество внедрения новых

электронных институтов, каналов и площадок, необходимо упомянуть Ивана

Бегтина, занимающегося открытыми данными87, Виталия Власова,

основателя Фонда Open and Future Web Foundation, Григория Асмолова,

основателя первого масштабного краудсорсингового проекта «Карта

помощи»88, Алексея Сидоренко, руководителя «Теплицы социальных

технологий»89, Алексея Шапошникова, руководителя проекта «Моя

территория»90 и многих других. К сожалению, число их публикаций не

велико, у некоторых они просто отсутствуют, но сама их деятельность

80 Василенко Л.A. Интернет в информатизации государственной службы России: социологические аспекты. 2-е изд./Л.A. Василенко; Рос. акад. гос. Службы при Президенте Р.Ф. М.: Наука, 2008. - 478 с. 81 Кулик А.Н. Создание «электронного правительства»: в чём ключевой фактор успеха? Интернет и современное общество: Труды VIII Всероссийской объединённой конференции. СПб. 2005 г. 82 Павроз A.B. Реализация концепции электронного правительства и новые возможности для развития демократии // Технологии информационного общества - Интернет и современное общество. СПб.: Изд-во СПб. ун-та, 2002. 83 Сулимов К.А. Идеологии, институты, коммуникации: политическая теория для политической жизни. Пермь: ООО «Издательский дом «Типография купца Тарасова», 2012. 84 Тамбовцев B.Л. Государственное регулирование государства: вопросы теории, международный опыт, российские реформы / Российско-Европейский центр экономической политики. М., 2004. 85 Чугунов A.B. «Электронное государство»: международный опыт и формирование российской концепции [Электронный ресурс]. URL http://www.rapn.ru/index.php?doc=lib&docid:=436 (дата обращения 08.07.2012). 86 Шадрин А.Е. Направления и параметры российской административной реформы // Политические исследования (Полис). 2003. № 4. 87 Открытые данные в России. [Электронный ресурс]. URL: http://opengovdata.ru/ (дата обращения 08.07.2012). 88 Карта помощи. [Электронный ресурс]. URL: http://russian-fires.ru/ (дата обращения 08.07.2012). 89 Теплица социальных технологий. [Электронный ресурс]. URL: http://te-st.ru/ (дата обращения 08.07.2012). 90 Моя территория. [Электронный ресурс]. URL: http://www.streetjournal.org/ (дата обращения 08.07.2012).

15

является важным вкладом в развитие «электронного правительства» в

России.

В то же время, несмотря на разнообразные исследования, ряд

моментов в сфере «электронного правительства» по-прежнему остается

недостаточно хорошо изученным. Мало исследований, в которых бы

проводился политологический анализ темы «электронного правительства» с

точки зрения системы взаимоотношений общества и государства, особенно в

отношении гражданских практик построения «электронного правительства».

Фактически неописанным остается «вклад» или встречное движение со

стороны общественности в развитие новых электронных институтов и

практики их освоения. Мало работ описывающих значение новых

технологий на базе краудсорсинга91 с точки зрения социальной мобилизации

граждан и обеспечения реального взаимодействия властей и граждан по

общественно значимым и политическим вопросам.

Объектом исследования является «электронное правительство» в

системе взаимоотношений общества и государства.

Предмет исследования – актуальные практики формирования

«электронного правительства» в современной России.

Целью исследования является определение сущности и характера

взаимосвязей государственных и гражданских практик формирования

«электронного правительства» в России на современном этапе.

Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд

исследовательских задач: 1. Раскрыть содержание основных теоретико-методологических

подходов к оценке роли и характера влияния информационно-

коммуникационных технологий на политический процесс,

пониманию сущности «электронного правительства»;

91 Подробнее см.: Пономарев С.В. Краудсорсинг – технология создания виртуальных сообществ. // Вестник Пермского университета. Политология. Выпуск 3(15), 2011. С 107 – 122.

16

2. Охарактеризовать современные государственные практики

внедрения «электронного правительства» на федеральном и

региональном уровнях в современной России, показать особенности

взаимодействия политических, нормативно-правовых и

административных механизмов регулирования данных

информационно-коммуникативных процессов;

3. Критически обобщить и систематизировать актуальные

гражданские инициативы по освоению и поддержке

государственных решений в сфере «электронного правительства»;

4. Сформулировать авторские рекомендации по устранению барьеров

в развитии новых электронных сервисов в системе

государственного управления.

Диссертационная работа включают три смысловых блока (три главы).

Первый блок посвящен идейному фундаменту концепции «электронного

правительства» и разнообразию подходов со стороны различных акторов к

данному феномену. Сразу стоит оговориться, что автор не ставил себе задачу

создать очередное «исчерпывающее» определение, но стремился показать

широту проблемного поля, полярность видений данного феномена со

стороны ученых, экспертов и политиков.

Задачей второго блока, является анализ практики формирования

«электронного правительства». Как оно оформляется в нормативно-правовом

виде, с помощью какой системы административных мер реализуется в

действительности и с какими трудностями сталкивается.

Наконец третий блок, содержащий описание актуальных гражданских

инициатив в сфере «электронного правительства» призван зафиксировать

возможные точки соприкосновения и партнерства, соучастия граждан и

государства в повышении качества последнего. Приводятся примеры

наиболее успешных гражданских практик, а также рекомендации органам

власти по повышению эффективности процессов развития «электронного

правительства». 17

Тем самым, логика рассуждений строится от анализа теоретических

подходов, через их кодификацию и практику реализации, к нахождению

точек роста и устранению барьеров в развитии «электронного

правительства» в России. «Электронное правительство» рассматривается как

площадка борьбы интересов и нахождения компромиссов, конкуренции и

совместных практик между гражданским обществом и органами власти.

Гипотеза исследования. В диссертации выдвигается гипотеза,

согласно которой развитие «электронного правительства» в современной

России происходит ассиметрично, усилия со стороны органов власти не

находят должного общественного отклика, а многочисленные гражданские

низовые практики остаются разрозненными начинаниями без широкого

общественного участия и государственной поддержки.

Хронологические рамки исследования охватывают период с 2000

года по 2013 год включительно. Точкой отсчета становления «электронного

правительства» в России считается 2000 год, с подписания Президентом В.В.

Путиным вместе с другими лидерами «Большой восьмерки» Окинавской

Хартии Глобального Информационного Общества. Хартия провозглашала

принцип участия, согласно которому «все люди повсеместно, без

исключения должны иметь возможность пользоваться преимуществами

глобального информационного общества»92.

Теоретико-методологическая основа работы включает в себя

совокупность приемов и способов анализа, соответствующих объекту и

предмету исследования. В данном русле в работе использовались

институциональный, неоинституциональный, сетевой, системный,

структурно-функциональный и нормативный подходы.

92 Окинавская Хартия глобального информационного общества. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.iis.ru/library/okinawa/charter.ru.html (дата обращения 09.07.2012)

18

Институциональный подход позволил описать нормативно-правовой

фундамент «электронного правительства». Полученные данные были

дополнены неоинституциональным подходом, благодаря которому было

проанализировано влияние неформальных институтов и практик

(гражданских, в первую очередь) на «электронное правительство» как

процесс институционализации и легитимации новых электронных сервисов

и механизмов взаимодействия общества и государства.

Сетевой подход дает возможность описывать «электронное

правительство» как результат взаимодействия множества государственных и

негосударственных акторов, объединенных единой целью, сотрудничеством

и «горизонтальными связями». «Электронное правительство» как политика

взаимной ответственности и обязательств.

Системный подход вписывает исследование проблематики

«электронного правительства» в многомерную матрицу взаимоотношений

государства и общества, участия граждан в выработке и осуществлении

политического курса. Он заставляет «держать масштаб», изучая частности

(конкретные нормативные формулировки или плановые показатели

электронизации ведомств), оценивать результаты проводимой политики с

точки зрения качества взаимоотношений общества и государства.

Структурно-функциональный подход позволяет рассматривать

формирование «электронного правительства» как комплексный,

многогранный и многоуровневый процесс, со многими политическими,

административными, организационными, техническими, кадровыми,

ресурсными и прочими элементами, в контексте политико-

административной модернизации российского государства.

Анализ нормативно-правовых документов позволил оценить качество

институционального фундамента «электронного правительства» в России.

19

Эмпирическая база исследования представлена данными

официальной государственной статистики, материалами Министерства

экономического развития и Министерства связи и массовых коммуникаций

РФ, материалами социологических исследований Фонда «Общественное

мнение» (ФОМ), «Левада-центра», данными мониторингов Фонда свободы

информации, исследованиями Высшей школы экономики, Центра

гражданского анализа и независимых исследований (Центр ГРАНИ),

Института свободы информации, материалами научных конференций,

информацией с Интернет-сайтов, официальных порталов органов власти,

гражданских приложений в сети интернет построенных с использованием

технологий краудсорсинга, тематических форумов и блогов.

Особое значение для диссертации имеют результаты федеральных и

региональных исследований, проведенных автором в составе группы

экспертов Центра гражданского анализа и независимых исследований

(Центр ГРАНИ) в 2009-2013 гг.

Научная новизна исследования. В результате проведенной работы:

• представлен спектр теоретико-методологических подходов к оценке

роли ИКТ в политическом процессе и эволюции концепции

«электронное правительства» в мировом контексте, а также

охарактеризовано соотношение понятий «электронного

правительства» с «открытым правительством» в современной России;

• выявлено, что в государственных практиках реализации идей

«электронного правительства» на федеральном и региональном

уровнях превалирует административно-технологический подход, а

также раскрыты организационные, политические, кадровые и

технологические барьеры, препятствующие продуктивному развитию;

• идентифицированы и систематизированы актуальные гражданские

практики в сфере создания и освоения электронных сервисов, 20

способные оказать существенную поддержку в становлении

«электронного правительства».

• предложены авторские рекомендации по устранению барьеров и

дисбалансов в развитии «электронного правительства» в России на

современном этапе.

Научно-теоретическая и практическая значимость исследования.

Материалы данного диссертационного исследования, могут использоваться

органами государственной власти для решения практических задач в области

создания и развития «электронного правительства». Также в них могут быть

заинтересованы гражданские организации, научно-исследовательские

институты, занимающиеся прикладными вопросами функционирования

«электронного правительства». Материалы диссертации могут быть

использованы в ходе учебного процесса при преподавании дисциплин

«Теория политики», «Политический анализ и прогнозирование» и др.

Положения, сформулированные в диссертации, расширяют научные

представления о влиянии ИКТ на систему политических взаимоотношений общества и государства, их использовании в улучшении качества государственного управления, стимулировании низовой гражданской деятельности в условиях развития информационного общества.

Апробация результатов исследования. Основные положения

диссертации изложены в четырех научных публикациях в журналах

«Вестник пермского университета. Серия Политология», «Власть», «Ars

administrandi». Отдельные положения работы были изложены в

выступлениях на международном семинаре «Открытые информационные

платформы: новые возможности для гражданского участия» (22-23 февраля

2011 года, г.Пермь, организатор – Центр ГРАНИ); в III-й Международной

научно-практической конференции «Социальная безопасность и защита

человека в условиях новой общественной реальности» (02 ноября 2011 года,

21

г.Пермь, организатор – Пермский государственный университет); на

международном семинаре «Экосистема открытого правительства:

перспективы развития для России» (27 июля 2012 года, г.Пермь, при участии

Уполномоченного по правам человека в Пермском крае); на ежегодной

российской неформальной конференции о социальной и гражданской

активности SocialCamp Russia (7-9 сентября 2012 года, г.Москва,

организатор – Теплица социальных технологий); на семинаре

«Информационные технологии для НКО и гражданских инициатив» (21

сентября 2012 года, Пермь, организатор – Пермское краевое отделение

международного общества «Мемориал»); во время стажировки в Польше,

Варшаве, в декабре 2012 для молодых российских специалистов «Training

Program for Russian Policy and Opinion Makers» (организаторы – Левада

Центр и Institute of Public Affairs); на семинаре «Краудфандинг: простые

способы найти деньги для правильной идеи» (15 февраля 2013 года, Пермь,

организатор – Центр ГРАНИ); на «круглом столе» «Повышение

информационной открытости Пермской городской Думы» (27 июня 2013

года, организатор – Пермская городская Дума); на семинаре «Теория и

практика открытых данных» (8 сентября 2013 года, г.Пермь, организатор –

Центр ГРАНИ); на семинаре «Информационная открытость органов власти»

(11 октября 2013 года, г.Пермь, организатор – Центр ГРАНИ); на публичной

дискуссии «Россия будущего: цифровая или открытая?» (29 ноября 2013

года, г.Пермь, организатор – Центр ГРАНИ); на Пермском общественном

форуме на секциях «Информационная открытость муниципалитетов и

общественная активность» и «Открытый регион - открытая общественность:

новые информационные технологии как новые возможности для

гражданского участия (с презентацией лучших практик)» (5-6 декабря 2013

года, г.Пермь, организаторы - Администрация губернатора Пермского края,

Правительство Пермского края и др.).

22

Идеи и выводы диссертационного исследования на протяжении ряда

лет внедрялись на практике. Диссертант имеет большой опыт общественной деятельности, участвовал во многих мониторингах оценки качества предоставления государственных услуг на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, мониторинге качества информации на портале Пермского края, а также представленности услуг Пермского края на Едином портале государственных услуг. Имел непосредственное отношение к процессу создания Интернет-портала Администрации Суксунского района Пермского края, консультировал городскую администрацию при переформатировании портала gorodperm.ru. Является автором нескольких гражданских Интернет-проектов созданных по технологии краудсорсинга, автором мобильного приложения созданного для поддержки инвалидов, а

также координатором проекта «Теплицы социальных технологий» http://te-st.ru по Пермскому краю, продвигающей гражданские приложения в Интернет среде. Наконец автор является разработчиком Стандарта открытости информации о деятельности Пермской городской Думы, который должен был внедрен в 2014 году.

Кроме того, материалы диссертационного исследования были использованы автором при подготовке специального учебного курса «Гражданский контроль и экспертиза», включенного в учебный план

направления «Политология» (бакалавриат), который он читает в Пермском государственном национальном исследовательском университете.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трёх глав,

заключения и библиографии.

23

Глава 1. Электронное правительство как концепция эффективного государственного управления

1.1. Возникновение теоретических предпосылок концепции «электронного правительства».

Современный этап развития общества характеризуется колоссальным

ростом информационных технологий и объёма знаний человечества об

окружающем мире. Информация и технологии её передачи стали одним из

ключевых ресурсов развития во множестве сфер человеческой деятельности,

включая политические системы управления. Введение в научный оборот

термина «информационное общество» приписывается Ю.Хаяши, профессору

Токийского технологического института. Среди авторов теории

«информационного общества» были такие известные исследователи как М.

Порат, Т. Стоуньер, Р. Карц и др93. Они концентрировали внимание не

столько на развитии информационных технологий, сколько на

трансформации самого общества и возрастающей социальной роли знаний,

что привело к возникновению термина «общество знания» («knowledge

society»). И.Масуда, глава Института информационного общества писал, что

в отличие от индустриального общества, характерной ценностью которого

является потребление товаров, информационное общество выдвигает в

качестве характерной ценности время. В связи с этим возрастает ценность

образования и культурного досуга. «...производство информационного

93 Porat M., Rubin M. The Information Economy: Development and Measurement. Wash., 1978; Stonier T. The Wealf of Information. L., 1983; Katz R.L. The Information Society: An International Perspective. N.Y., 1988.

24

продукта, а не продукта материального будет движущей силой развития

общества»94.

Такие авторы как Д. Белл, У. Дж. Мартин, Э. Тоффлер, Д. Нейсбит

внесли серьезный вклад в понимание ИКТ в качестве движущей силы

развития цивилизации в рамках теорий информационного общества.

Для Д.Белла концепция информационного общества стала новым

этапом в развитии теории постиндустриального общества. В своей работе

«Наступление постиндустриального общества. Опыт социального прогноза»

он писал, что развитие технологий приведёт к переходу от материального

производства товаров к информационной экономике, в которой знания и

информация станут стратегическими ресурсами и агентом трансформации

постиндустриального общества. По Беллу, «первой инфраструктурой

цивилизации является транспорт - дороги, каналы, магистрали и прочее. Всё

это позволяло осуществлять перемещение товаров и людей. Второй

инфраструктурой были средства передачи энергии - водяное колесо, паровые

машины, газ, электричество, нефтепроводы»95. Благодаря им люди

обеспечили себя энергией для производства товаров в массовом масштабе.

«Наконец, третьей инфраструктурой стали коммуникации – почта, газеты,

телеграф, радио и телевидение. Именно эта третья инфраструктура сыграла

роль канала колоссального информационного взрыва, расширения

социального и психологического взаимодействия людей, которое сейчас

растет по экспоненте»96.

Профессор У. Дж. Мартин считал ключевым элементом

информационного общества – коммуникацию. Он отмечал, что

94 Masuda Y. The Information Society as Postindustrial Society. Wash.: World Future Soc., 1983, p. 29 95 Bell D. The Сoming of Post-industrizl Society. A Venture in Social Forcasting. N.Y., Basic Books, Inc., 1973; Белл Д. Социальные рамки информационного общества. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.wuiel.ru/files/library/uploadfile_496.htm (дата обращения 19.07.2012).

96 Там же. 25

информационное общество можно определить как общество, в котором

качество жизни, так же как перспективы социальных изменений и

экономического развития, в возрастающей степени зависят от информации и

её эксплуатации. В таком обществе стандарты жизни, формы труда и отдыха,

система образования и рынок находятся под значительным влиянием

достижений в сфере информации и знания97.

По мнению американского социолога Элвина Тоффлера, автора книги

«Третья волна», к концу XX века индустриальная цивилизация вступила в

системный кризис. Этот кризис проявился во многих областях, от

социального обеспечения, школьного образования, здравоохранения, до

международной финансовой системы. «Третья» волна (первая волна -

аграрная цивилизация, вторая - индустриальная) является не продолжением

индустриального общества, а радикальным изменением направления

исторического маршрута. Тоффлер полагал, что наиболее значимым

ресурсом цивилизации «третьей» волны будет информация, которая станет

платформой для роста прибавочной стоимости товара в экономике.98

Американский исследователь Джон Нейсбит в книге «Мегатренды»

зафиксировал конкретные изменения жизни американского общества,

которые, по его мнению, наблюдаются в той или иной степени во всех

развитых странах: это переход от индустриальной эпохи к обществу, в

основе которого находится производство и тиражирование информации.

Инновации в области ИКТ ускоряют темп изменений, хотя первоначально

они используются для решения старых задач промышленности и управления,

но со временем создают новые сферы деятельности, процессы и продукты99.

97 Мартин У. Дж. Информационное общество. М., 1989. 98 Тоффлер Э. Третья волна. - М., 2004. С. 560-561. 99 Нейсбит Д. Мегатренды. - М., 2003., С.9

26

Концепция «информационного общества» была дополнена теорией

третьей волны С. Хантингтона100, которая описывает основные тенденции

развития современного мира - глобализацию, информатизацию и

демократизацию.

Вначале 1990-х гг. появляется концепция М. Кастельса. В его работе

«Информационная эпоха: экономика, общество и культура» он приходит к

выводу о трансформации классического капитализма в «информационный

капитализм». Кастельс пишет о кризисе демократии из-за падения доверия к

политике, отсутствии свободы СМИ, неэффективности законодательства и

т.д. В качестве решения он предлагает сосредоточиться на развитии местного

самоуправления, широком использовании электронных коммуникаций и

переходе от иерархической системы управления к сетевой, основанной на

горизонтальных связях, а также на поиске новых символов и смыслов

политики101.

Концепция информационного общества, в свою очередь, послужила

теоретическим фундаментом для концепции «электронной демократии». В

западной политической науке она была объектом для изучения Л. Гроссмана,

Б. Барбера, С. Клифта, Т. Рилей, Э. Экланда и др.

Л. Гроссман полагал, что «с развитием новых коммуникативных

технологий наступает новая великая эпоха демократии, поскольку ИКТ

изменяют не только форму осуществления демократических процедур, но с

их внедрением меняется и сама суть развития социальных процессов».102

Теория «электронной демократии» выступает как осовремененная форма

взаимодействия общества и власти, как способ поставить вопрос о

демократии заново.

100 Huntington S. The third wave: democratization in the late twentieth century. - University of Oklahoma Press: Norman, 1991. 101 Castells M. The power of identity. Vol. 2 of The Information Age: Economy, Society and Culture. Oxford: Blackwell, 1997. 102 Grossman L.K. The Electronic Republic: Reshaping Democracy in the Information Age. New York: Viking, 1995

27

Но при этом важно не забывать, что сами ИКТ еще не несут

демократии, а, наоборот, в равной степени могут способствовать

распространению тирании. «Новая технология, может стать опасным

проводником тирании... Более опасной тирании, чем невидимая и мягкая, не

существует»103. Иными словами слабое, плохо функционирующее

государство не станет лучше благодаря простому внедрению ИКТ, должен

измениться сам принцип управления, общество должно получить реальные

механизмы управления и механизмы влияния на принимаемые решения.

Среди отечественных исследователей «электронной демократии»

необходимо упомянуть М.С. Вершинина, Ю.А. Нисневич, В.И. Дрожжинова,

B.Л. Иноземцева, А.Н. Кулика, И.С. Мелюхина и других авторов.

Исследователь М.С. Вершинин указывает, что «электронная

демократия» - это любая демократическая политическая система, в которой

ИКТ используются для выполнения важнейших функций демократического

процесса: для тиражирования информации и коммуникации, поиска баланса

интересов граждан и взвешенного принятия решений104.

Ю.А Нисневич акцентировал внимание на возможностях «электронной

демократии» для ответа на требования времени. Автор считает, что ИКТ

обеспечивают «информационную прозрачность» любого государственного

или муниципального служащего, позволяют освободить материальные и

людские ресурсы для повышения благосостояния общества105.

Для этого должен быть обеспечен равный доступ к информационным

потокам, альтернативность и множественность информации в пространстве

103 Barber B. Three Scenarios for the Future of Technology and Strong Democracy // Political Science Quarterly, Winter 1998-1999. Vol. 113. № 4. Р.229. 104 Вершинин М.С. Политическая коммуникация в информационном обществе: перспективные направления исследований // [Электронный ресурс]. URL: http://www.russcomm.ru/rca_biblio/v/vershinin02.shtml (дата обращения 19.07.2012) 105 Нисневич Ю.А. Информационная политика России: проблемы и перспективы - М.,1999; Нисневич Ю.А. Информация и власть - М., 2000; Нисневич Ю.А. Компромисс и конформизм. - М., 2001.

28

политико-коммуникативного взаимодействия. Здесь необходимо упомянуть о

теории политической коммуникации, которая анализировала содержательные

аспекты информационного взаимодействия применительно к современным

технологиям. К. Дойч назвал политическую коммуникацию «нервной

системой государственного управления»106.

Так, А.И. Соловьев указывает на содержательные аспекты

информационных взаимодействий: способы коммуникации, нормы и

институты трансляции сообщений, формы обработки текстов, организацию

дискурса и т.д.107 Интернет стал коммуникационной площадкой, где

политика приобретает сетевую форму. Выросший уровень плюрализма

общественных структур, трудность поиска компромисса между различными

социальными группами, высокий уровень общественных притязаний,

высокий уровень неопределенности и риска, информатизация общества – эти

факторы привели к трансформации традиционных управленческих подходов.

На особую роль и место коммуникаций в возрастающей сложности

общественной жизни обращал внимание и Роберт А. Даль: «Объем

политической информации всех уровней сложности сильно возрос, а

стоимость ее снизилась. Таким образом, сейчас как никогда, доступна стала

информация по политическим вопросам. Мрачное пророчество, высказанное

Джорджем Оруэллом в книге "1984", не сбылось. Изменения в технологии

коммуникаций не привели ко всеобщему централизованному контролю. Хотя

сама эта проблема еще не исчезла - возможности новых технологий могут

быть использованы как для развития, так и для подавления компетентности

среднего гражданина. К сожалению, надо констатировать, что возможности

106 Deutsch K.W. The Nerves of Government: Models of Political Communication and Control. London, Free Press of Glencoe, 1963. 316 p. 107 Соловьев А.И. Политическая коммуникация: к проблеме теоретической идентификации // Политические исследования. - 2002. - №3. - С.7.

29

новых технологий для повышения гражданской компетентности не были

использованы до конца»108.

Тем не менее, технологии не стоят на месте. Экспоненциальный рост

Интернета, его интеграция с радиосетями и телевидением, способствовали

формированию дискурса о значимости сетей для современного общества. В

90-х годах двадцатого века появляются и первые концептуальные

интерпретации «сетевого общества». Государственное управление является

здесь не столько исполнительской функцией государства, сколько одним из

многочисленных субъектов общественно-политического процесса по

разработке согласованного политического решения.

Впервые понятие «сетевое общество» появилось в названии работы

голландского исследователя Яна ван Дейка. Автор описывал сетевое

общество как социум, где интеграция медиа- и социосетей формирует новый

способ организации жизни и деятельности в постиндустриальных странах.

Автор описывал отличия непосредственной и виртуальной, сетевой

коммуникации на расстоянии. Дейк зафиксировал факт «удвоения»

социального пространства, выделяя медиапространство и пространство

непосредственной персональной «материальной» коммуникации109.

Уже упоминавшийся М.Кастельс в книге «Восхождение сетевого

общества» писал, что сетевая коммуникативная структура отражает тип

мышления и способ жизни индивидуумов, находящихся в условиях

развитого информационного общества. Автор полагал, что проводимая в сети

Интернет политика должна защищать принципы приватности и

индивидуальной свободы пользователей110.

108 Даль Р.А. Проблемы гражданской компетентности. // [Электронный ресурс]. URL: http://old.russ.ru/antolog/predely/1/dem2-3.htm (дата обращения 30.12.2013) 109 Dijk, J. A. G. M. van. The Network Society / Jan A. G. M. van Dijk. – Thousand Oaks, CA : Sage Publications Ltd, 1999. – 272 p. 110 Castells, M. The Information Age : Economy, Society and Culture (The Rise of the Network Society ; Vol. 1.) / Manuel Castells. – Malden, MA : Wiley-Blackwell,

30

Как отмечает Л.В. Сморгунов, в концепции политических сетей

раскрываются отношения между управленческими институтами,

общественными и бизнес организациями. Органы государственной власти

являются хоть и значимыми, но лишь одними из субъектов выработки

политических решений, они рассматриваются в качестве партнеров с

другими негосударственными субъектами и вынуждены вступать в процессы

обмен ресурсами111.

Сетевой принцип не является чем-то новым, он давно используется в

разных видах человеческой деятельности, предполагающей регулярное

включение большого числа индивидов. Начиная от сословий, всевозможных

сообществ, клубов, орденов, кланов и заканчивая самим государством,

которое всегда пронизывает своей сетью занимаемую им территорию.

Цифровые технологии дают новые возможности для социальных сетей,

предоставляют выход на новые аудитории, способствуют распространению

информации, служат каналами обратной связи, налаживают контакты с ранее

недоступными территориями и т.д.

Сегодня виртуальное сетевое общение стало повседневной реальностью,

неотъемлемым атрибутом, оно открывает новые пространства свободы, в

которых сосуществуют сразу несколько систем координат и человек волен

совершать свой собственный выбор, определять свою идентичность.

Основное свойство коммуникационной сети – многоканальность, если какое-

то звено выпадает из сети, информация легко находит другие пути,

альтернативные каналы. Постоянная изменчивость, гибкость,

сверхадаптивность, пластичность, создает эту живую среду112.

2000. – 594 p. 111 Сморгунов Л.В. Методология и методы политического анализа. // [Электронный ресурс]. URL: http://rudocs.exdat.com/docs/index-157467.html?page=8#5561474 (дата обращения 19.07.2012). 112Назарчук А.В. Государство в пространстве глобальных коммуникаций. // Сократ. М., 2011, №3, стр. 50-55

31

Ю.Хабермас называет подобное взаимодействие - коммуникативным

действием, которое осуществляется без использования коммуницирующего

как средства, которое не требует изъятия прав и свобод, а напротив,

опирается на права и свободы контрагента. «Коммуницирующие субъекты

совместно вырабатывают интерсубъективные смыслы (цели, ценностные

ориентиры и др.), координируют свои действия в соответствии с

достигнутыми соглашениями, способствуя развитию процессов социальной

интеграции и солидаризации на новой основе»113. Целью коммуникативного

действия является свободное соглашение участников для достижения

совместных результатов. Коммуникативные действия формируют сетевые

сообщества, и при этом они не требуют от человека ущемления свободы.

Современные электронные социальные сети способны совместить в себе

возможность прямых коммуникаций между участниками, и бесконечное

количество самих этих участников. Любой может найти любого и получить

большое количество информации о любом – минуя посредников и не

спрашивая разрешений114.

Американский исследователь Интернета, профессор Нью-Йоркского

университета, Клай Ширки в своей книге «Когнитивный излишек»115

описывает одну из принципиальных общественных перемен, связанных с

появлением современных информационных технологий, – новую

доминирующую форму использования свободного времени. Если в век

телевидения большая часть времени уходила на пассивное потребление

информации, в век Интернета произошел качественный сдвиг.

113 Кусраев Б.Н. Теория коммуникативного действия Юргена Хабермаса. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.vestnik-vnc.mwport.ru/LinkClick.aspx?fileticket=gb3MLL45fbs%3d&tabid=1733&mid=2514&forcedownload=true (дата обращения 23.08.2013). 114 Леонид Волков, Федор Крашенинников «Облачная демократия II». // [Электронный ресурс]. URL: http://sidenotes.ru/Book/View/18?skip=186 (дата обращения 23.08.2013). 115 Shirky C. Cognitive surplus: Creativity and generosity in a connected age. Penguin Press HC, 2010.

32

Исследователь Дон Тэпскотт в своей книге «Цифровая экономика»

указывал, что новые информационные технологии «не только снижают

затраты правительства, но также кардинально изменяют способы реализации

правительственных программ и саму суть управления»116.

Сила новых институтов коммуникации, подрывающая традиционные

способы властвования, зиждется на нескольких вещах. Во-первых, они

общедоступны. Социальные сети — это массовый институт, существующий

за счет активности множества своих членов, перешагивающий статусные,

территориальные и классовые пределы. Во-вторых, сети пересматривают

понятие пространства. Прежние коммуникации строились преимущественно

по принципу личных связей или территории, в то время как новые

технологии позволяют преодолевать любые территориальные границы и мир

превращается в «глобальную деревню». В-третьих, социальные сети

бестелесны, виртуальны117.

Внедрение этих новых принципов и технологий началось еще в рамках

масштабных реформ государственного управления в 70-х годах XX века в

русле теории нового государственного менеджмента. Ярким выражением

этих процессов стали политические курсы, получившие название

«рейганомика» и «тэтчеризм», упор в них ставился на ограничение участия

правительств в экономической жизни общества, создание благоприятных

условий для развития конкуренции в разных областях, включая область

государственного управления. Постепенно во многих западных странах была

выбрана стратегия обновления государственного управления путем освоения

бизнес технологий: стандартизации процессов, расчета издержек-выгод,

маркетинга, ориентированности на клиента и т.д. Начатые преобразования

были настолько мощными, что профессор Дональд Кеттл (Donald F. Kettl)

116 Цит. По: Tapscott D. The Digital Economy: Promise and Peril in the Age of Networked Intelligence. New York: McGraw-Hill. 1995. C. 163 117 Назарчук А.В. Государство в пространстве глобальных коммуникаций. // Сократ. М., 2011, №3, стр. 50-55

33

позднее сравнил их с движением Реформации, поскольку изменения

происходили во множестве стран, и провозглашаемые цели были весьма

радикальны: от государства как института принуждения перейти к

обслуживающему государству, вместо доминирования выстроить

равноправные отношения с обществом118.

Теоретической базой указанных изменений стал новый

государственный менеджмент, который предполагал трансформацию

государственных органов в обслуживающую структуру по отношению к

обществу. Среди задач провозглашалось: усиление прозрачности и

подотчетности, повышение качества принимаемых решений, контроль над их

исполнением, снижение расходов, обеспечение широкого доступа граждан к

правительственным данным, участие в настройке «правил игры»,

приложение новой институциональной экономики к государственному

управлению.

Как отмечает Е.Троицкая: «основной посыл нового государственного

менеджмента, являющегося теоретической основой административных

реформ, заключается во внедрении рыночных процессов внутрь

государственного сектора. Это проявляется в сокращении размеров и

ресурсов государственного управления (приватизация, децентрализация) и

совершенствование механизмов управления финансами (конкурсный тендер

и аутсорсинг)»119.

Концепция и практика нового государственного менеджмента, с разной

полнотой основывалась на следующих базовых принципах:

118 Цит. По: Kettl D.F. The Global Public Management Revolution. Washington, D.C., 2005. 119 Троицкая Е.А. Административная реформа в современной России в контексте концепции нового государственного менеджмента. Автореф. дис. ...канд. полит. наук. Пермь, 2011.

34

• государство должно соответствовать стандартам

информационного общества и экономики знаний — затратная и

неэффективная бюрократия должны остаться в прошлом;

• ключевой проблемой государственного управления является сама

бюрократия;

• нужна большая гибкость руководства и применение новых

электронных технологий;

• внедрение конкуренции, состязательности в государственное

управление для снижения издержек предоставления услуг и

повышения их качества;

• стандарты и измерители результатов функционирования

подразделений, индикаторы успешности выполнения целей и

задач;

• оценка результатов, вместо процесса их получения; принцип

меритократии – продвижение и вознаграждение на основании

демонстрируемых результатов;

• предоставление индивидуального подхода всем гражданам при

взаимодействии с государством;

• повышение производственной дисциплины и сокращение

издержек120.

На смену государству - администратору приходило государство —

менеджер. При этом основной упор был сделан на предоставлении

качественных государственных услуг, чтобы наиболее эффективно и не

затратно решить эту задачу, повсеместно в органы власти внедрялись ИКТ.

Реформы подтвердили, что современные ИКТ могут стать значимым

инструментом в повышении эффективности государственного управления.

ИКТ позволяют управлять разными видами информации, объединять

120 Чугунов A.B. «Электронное государство»: международный опыт и формирование российской концепции. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.rapn.ru/index.php?doc:=lib&docid=436 (дата обращения 19.07.2012).

35

государственные структуры в единую сеть, повышать оперативность и

качество принимаемых решений, предоставлять населению услуги в

электронном виде.

Эти реформы преследовали главную цель вернуть доверие к органам

власти, которое было снижено из-за раздутого бюрократического аппарата,

его неспособности справиться с возрастающими запросами общества. Как

отмечает один из основоположников теории социального капитала Дж.

Коулман, «социальный капитал проистекает из таких изменений в

отношениях людей, которые облегчают их взаимодействие… Сообщество

людей, обладающих надежной репутацией и большим потенциалом доверия,

может достичь значительно больших успехов, чем аналогичная группа лиц,

не обладающая этими качествами»121.

Внедрение ИКТ в госсектор было призвано приблизить государство к

гражданам, сделать его прозрачным, эффективным, договороспособным. Это

во многом позволило объединить государство с другими субъектами,

участвующими в процессе принятия решений, в котором подчеркивалось

равенство общения в политических сетях официальных и неофициальных

структур. Необходимо было разработать концептуальную модель, которая бы

наиболее полно описывала процессы взаимодействия новых субъектов в

сетевом обществе122.

Новая концепция понимания государственного управления отражена в

понятии «Good Governance», которое впервые было предложено в 1997 г. в

документах Программы развития ООН. «Governance» стоит рассматривать в

качестве практики экономической, политической и административной власти

121 Coleman J.S. Social Capital in the Creation of Human Capital //Social Capital: a Multifaceted Perspective / Eds. P. Dusgupta, I. Serageldin. Wash. DC: World Bank, 2000. Р. 19. 122 Государственная политика и управление: учебник: в 2 ч. / Л. В. Сморгунов, А. П. Альгин, И. Н. Барыгин [и др.]; под ред. Л. В. Сморгунова. – Ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. – М.: РОССПЭН, 2006. С.248.

36

по управлению делами государства на всех уровнях. К ключевым принципам

«хорошего управления» относятся:

• Открытость. Институты власти должны работать в открытой

манере. Они должны использовать доступный и понятный язык.

• Участие. Рост участия граждан в публичной политике ведет к

большему доверию к государству.

• Подотчетность обществу.

• Эффективность. Программы должны быть эффективными и

основываться на ясных целях, оценке долгосрочных последствий

и прошлом опыте.

• Слаженность. Программы должны быть согласованными123.

Современные административные реформы связывают ценности или

приоритеты управления с переходом к системным подходам, направленным

на всесторонний учет политических и социальных факторов

администрирования.

Но на этом движение не останавливается, каждый день появляются

новые концепции и подходы. Государству уже недостаточно быть просто

электронным и прозрачным, последний тренд – это движение в сторону

мобильного государства124, доступного из смартфона или планшета

пользователя в любой точке. Это предполагает, что раз граждане становятся

все более и более мобильными, то значит и чиновники должны двигаться в

этом направлении, и вся административная система должна быть

соответствующим образом адаптирована для мгновенного доступа и

автоматической обработки, на базе открытых данных. Так на Едином портале

государственных услуг созданы мобильные приложения (для IOS, Android,

123 Бегтин И. «Good Governance» // [Электронный ресурс]. URL: http://www.goslyudi.ru/blog/ibegtin/112827/ (дата обращения: 19.07.2012). 124 Сатин Д. «Мобильное государство» // [Электронный ресурс]. URL: http://www.moco-forum.ru/images/2013/materials/0403.pdf (дата обращения: 17.12.2013).

37

Windows Phone) позволяющие получать услуги не только из домашнего

компьютера, но непосредственно через смартфон пользователя в любом

месте125. Все большее значение для публичной выработки решений

приобретает краудсорсинг - вовлечение через компьютерные сети множества

людей для совместной деятельности по решению определенной задачи. При

этом наблюдается огромный рост эффективности взаимодействия и влияния

общества на государство126.

Таким образом, общий смысл современного администрирования

состоит в том, что государство утрачивает прежнюю жесткость. Оно

основывается на горизонтальных связях между государственными органами,

институтами гражданского общества и бизнесом. Это новое управление

отличается как от бюрократического администрирования, так и от рыночных

схем государственного менеджмента, где каждый пытается максимизировать

свою собственную выгоду. За счет согласительных переговоров между

официальными и неофициальными структурами, государство способно более

эффективно отвечать на общественные запросы, вырабатывать значимые

решения. Внедрение ИКТ в качестве инструмента лучшего правления стало

обозначаться как формирование «электронного правительства». При этом

акцент ставится не на технических аспектах, а на том, каким образом они

меняют систему публичного управления, его структуру и отношения с

обществом.

125 Мобильные «Госуслуги» // [Электронный ресурс]. URL: http://www.gosuslugi.ru/pgu/mobileapps (дата обращения: 17.12.2013). 126 Маслова Н.Р., Переходов В.Н., Родин А.А. Использование метода краудсорсинга для повышения эффективности взаимодействия власти и общества и совершенствования систем электронного правительства // [Электронный ресурс]. URL: http://emag.iis.ru/arc/infosoc/emag.nsf/BPA/1a5f78f1f5b197e644257a79003d4b1f (дата обращения: 17.12.2013).

38

1.2. Эволюция научных представлений о концепции «электронного правительства».

Считается, что первые широкие публичные дискуссии о создании

«электронного правительства» относятся к началу 90-х годов и происходили

они на территории США в период президентства Билла Клинтона,

придававшего особое значение развитию ИКТ. Термин «электронного

правительства» сначала горячо обсуждался в научной среде, благодаря

теории информационного общества, а затем обсуждения перешли в СМИ, и

закрепились в текстах нормативно-правовых документов.

Значение термина «электронное правительство» было (и продолжает

оставаться) очень широким. Исследователь Иванов В.Е. указывает, что в

науке можно встретить описательные определения, т.е. какие именно

трансформации происходят в обществе и отдельных его структурах за счет

внедрения ИКТ. Есть прикладной подход, рассматривающий различные

применения отдельных инструментов «электронного правительства».

Встречаются также технические определения, акцентирующие внимание на

программных продуктах. Каждый из подходов сосредоточен на каком-то

отдельном аспекте функционирования «электронного правительства»127.

В российском научном и политическом дискурсе термин «электронное

правительство» утвердился как прямой перевод с английского «electronic

government» или «e-government». Необходимо обратить внимание на ряд

тонкостей, поскольку в английском языке «government» означает

правительство не только как «высший исполнительный орган», но и

государство в целом, a «e-government» касается скорее форм и механизмов

реализации власти с использованием ИКТ.

127 Иванов В.Е. Правительство и население: диалог в виртуальном пространстве // Технологии информ. общ-ва — Интернет и современное общ-во: материалы Всерос. обьед. конф. СПб. 20-24 нояб. 2000 г. — СПб.: Изд-во С.- Петерб. ун-та, 2000. - С. 46-47.

39

В России термин «правительство» не имеет столь широкого толкования

и обозначает исполнительную ветвь власти, поэтому формально точнее было

бы использовать термин «электронное государство». Кроме того в обиходе

часто можно услышать близкие по смыслу определения, вроде «электронная

администрация» (e-administration), «электронное управление» (e-governance),

«цифровое правительство» (digital government) и т.д. Чтобы избежать

путаницы и разноголосицы, автор использует устоявшийся и

общеупотребимый термин «электронное правительство» подразумевая под

ним систему государственного управления, основанную на использовании

ИКТ.

Среди российских исследователей, занимающихся вопросами

«электронного правительства» следует назвать JI.B. Сморгунова, М.С.

Вершинина, Ю.В. Ирхина, В.И. Дрожжинова, М.Ю. Павлютенковой, A.B.

Чугунова, А. П. Голобуцкого и О. Б. Шевчука, В.В. Солодова и др. Все эти

авторы и многие другие предлагают свои определения сущности

«электронного правительства».

Дальнейший анализ будет производиться не с целью того, чтобы

выбрать или создать наиболее «полное» определение (все они имеют право

на существование, поскольку отражают разные аспекты «электронного

правительства»), задача в том, чтобы описать проблемное поле явления,

продемонстрировать диапазон подходов, показать их разброс и широту

толкований явления.

Практически все определения «электронного правительства» можно

развести по двум полюсам: понимание в узком и широком смысле. В узком

значении «электронное правительство» фактически сводится или

приравнивается к технологическим инструментам – каналам коммуникации,

площадкам, электронным механизмам взаимодействия и т.д. В широком

смысле «электронное правительство» понимается как новая система

взаимодействия государства и общества.

40

На эту полярность подходов указывает Сморгунов Л.В.: «В первом

смысле это понятие отражает совершенствование деятельности

государственного управления посредством использования новых ИКТ, что

позволяет повысить его эффективность в предоставлении услуг населению.

Во втором смысле «электронное правительство» выражает трансформацию

всего комплекса отношений государственного управления с обществом»128.

Эволюцию научных подходов и определений «электронного

правительства» можно четко проследить по материалам Всероссийской

объединенной конференции «Интернет и современное общество», которая

проходит ежегодно с начала 2000-х годов, собирает специалистов со всей

России, и включает отдельную секцию «Электронное правительство в

информационном обществе»129.

Впервые доклад, посвященной теме «электронного правительства»

прозвучал на конференции в 2000 году. Тогда Иванов В.Е., на тот момент

сотрудник Департамента правительственной информации Аппарата

Правительства РФ, по сути, приравнивал «электронное правительство» к

созданию порталов в сети Интернет: «Сегодня в большинстве развитых

стран мира создаются государственные интернет-порталы. Эти проекты

получили название «Электронное Правительство»»130.

В 2001 году Вершинин М.С. охарактеризовал «электронное

правительство» как систему «интерактивного взаимодействия государства и

общества при помощи Интернета»131. То есть речь уже не шла не о простом

128 Сморгунов Л.В. Электронное правительство: этапы становления и сравнение опыта // Пятая Всероссийская объединенная конференция «Технологии информационного общества - Интернет и современное общество». Санкт-Петербург, 25-29 ноября 2002 г. // [Электронный ресурс]. URL: http://ims2002.nw.ru/thes set.html (дата обращения: 19.07.2012). 129 Всероссийская объединенная конференция «Интернет и современное общество». [Электронный ресурс]. URL: http://conf.infosoc.ru/ (дата обращения: 19.07.2012). 130 Иванов В.Е. Правительство-население: диалог в виртуальном пространстве // [Электронный ресурс]. URL: http://emag.iis.ru/arc/infosoc/emag.nsf/BPA/e3c6bd2f38bbbf14c3256a330040df12 (дата обращения: 19.07.2012). 131 Вершинин, М.С. Электронная демократия: российские перспективы. // [Электронный ресурс]. URL: http://emag.iis.ru/arc/infosoc/emag.nsf/BPA/953fc8431c107b5ec3256d57003ea7a9 (дата обращения: 19.07.2012).

41

электронном представительстве органов власти в сети Интернет, но

смещении акцентов в сторону виртуального взаимодействия государства и

общества.

В ноябре 2002 в рамках V объединенной конференции исследователи

Дрожжинов В.И. и Агамирзян И.Р. высказали гипотезу, что «электронное

правительство» является только метафорой, которая сводится к

взаимодействию органов власти и общества с использованием ИКТ, а сам

термин лишь привлекает к этой сфере общественное внимание и

финансирование. Поэтому говорить о каких-либо принципиально новых

качествах не приходится132.

На конференции 2003 года развернулись дискуссии, вокруг самого

термина «электронное правительство», так Бондаренко С.В. настаивал, что

«термин, искажает суть процессов, т.к. правительство является лишь одной

из трех ветвей государственной власти, и две другие ветви - оказываются в

стороне»133.

Среди работ за 2004 год необходимо выделить статью Курносова И.Н.

«Реализация концепции электронного правительства: новый этап» в которой

он выделял четыре типа определений «электронного правительства»:

1. Электронное правительство определяется как взаимодействие

государственных органов власти с гражданами и организациями с

использованием ИКТ. Или как электронная форма общения граждан с

государством. Электронное правительство заменяет собой посещение

государственных организаций, звонки по телефону и отправку бумажных

почтовых сообщений.

132 Дрожжинов В.И. Электронное правительство // Совершенствование государственного управления на основе его реорганизации и информатизации. Мировой опыт. - М.: Эко - Трендз, 2002. С. 147. 133 Бондаренко, С.В. Виртуальные сетевые сообщества сайтов «электронного правительства» // Технологии информационного общества – Интернет и современное общество: труды VI Всероссийской объединенной конференции (Санкт-Петербург, 3 – 6 ноября 2003 г.). СПб.: Изд-во Филологического ф-та СПбГУ, 2003. С. 113 – 114.

42

2. Вторая группа определений связана с представлением

«электронного правительства» как процесса предоставления

государственными органами управления услуг гражданам в электронной

форме. Они основаны на идее «сервисного» государства, ориентированного

на оказание государством услуг гражданам как формы реализации

демократических принципов.

3. Третья группа определений основана на понимании электронного

правительства как использования ИКТ в государственном управлении. Как

использование государственными структурами информационных технологий

(таких как интернет, мобильные коммуникации), которые имеют

способность трансформировать отношения с гражданами, бизнесом и

другими ветвями власти.

4. Наконец, часть определений отталкивается от концепции

информационного общества, которая является одной из причин появления

термина «электронное правительство», и в этом контексте оно

рассматривается как государственное управление с использованием ИКТ,

которые рассматриваются лишь как одно из средств повышения

эффективности управления, помощи государственным органам в

выполнении их функций. Этот подход основан на понимании электронного

правительства как средства для улучшения управления134.

Далее необходимо отметить, что середина 2000-х годов

характеризовалась падением интереса к теме «электронного правительства»

в публичной сфере. Исследователь Храмцовская Н.А. провела сравнительное

исследование упоминаний «электронного правительства» в США и России.

В ведущих газетах США термин ЭП стал регулярно встречаться с 1999

года (данные, полученные по базе данных ProQuest Newspapers, приведены

на рис.1). Видно, что за относительным всплеском в 2000-2003 годах (сильно

134 Курносов И.Н. Реализация концепции электронного правительства: новый этап. // [Электронный ресурс]. URL: http://emag.iis.ru/arc/infosoc/emag.nsf/BPA/890b2440d66b70fcc32571780046f577 (дата обращения 20.07.2012).

43

уступающим, однако, количеству научных публикаций) последовало резкое

падение интереса. Аналогичную картину можно наблюдать и в российской

прессе (использованы данные, собранные автором по публикациям четырех

ведущих российских газет: «Российская газета», «Коммерсант»,

«Комсомольская правда» и «Независимая газета», См. рис. (1). По

сравнению с США, в России активизация интереса в СМИ началась с

запозданием на 1,5 - 2 года, однако он оказался выше, и небольшое падение

интереса в 2004-2005 годах сменилось периодом роста, даже опережающим

американскую сторону135. Рисунок 1. Частота упоминаний "электронного правительства" в СМИ

В середине 2000-х годов, происходило усложнение категориально-

понятийного аппарата, и в частности Сморгунов Л.В. рассматривал

взаимоотношения понятий «электронного» правительства,

администрирования и управления: «Электронное правительство касается

меж-институциональных отношений, включающих политическую

135 Храмцовская Н.А. Возникновение и эволюция понятия «электронное правительство». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.ict.edu.ru/vconf/files/10369.pdf (дата обращения 20.07.2012)

44

координацию, принятие политических решений и предоставление публичных

услуг. Электронная администрация включает в себя развитие политики,

организационную деятельность и менеджмент знания. А электронное

управление характеризует отношения между гражданами,

правительственными органами, общественным мнением и официальными

лицами»136.

В 2006 году исследователи стали обращать внимание на взаимовлияние

ИКТ и государственного управления. Так Павлютенкова М.Ю. справедливо

указывала, что создание электронного правительства потребует, прежде

всего изменений в самом государстве: стратегического планирования,

политической воли и устойчивого потока финансовых ресурсов. Если

ограничиться внедрением продвинутых технологий, автоматизацией

сложных процедур, то вряд ли только этими мерами можно повысить

эффективность государственного управления или уровень участия граждан в

жизни государства. В государствах, не приемлющих сервисную модель

взаимодействия с гражданами, технологические инновации не способны

изменить менталитет бюрократов, которые не рассматривают гражданина как

потребителя услуг правительства или как участника процесса принятия

политических решений»137.

Как можно видеть во второй половине 2000-х акценты все больше

смещаются на изучение изменений в государственном управлении,

происходящих благодаря внедрению ИКТ. Следующим шагом «стала Х

конференция в октябре 2007 г., на которой понятие электронного

правительства» анализировалось уже в контексте «электронной демократии».

136 Сморгунов, Л.В. Политические сети, информационные технологии и публичное управление: переход от концепции «e-government» к «e-governance»» // Технологии информационного общества — Интернет и современное общество: Труды VIII Всероссийской объединенной конференции (Санкт-Петербург, 8 – 11 ноября 2005 г.). СПб.: Филологический факультет СПбГУ, 2005. С. 161. 137 Павлютенкова М.Ю. Электронное правительство: Западный опыт в российской проекции. // [Электронный ресурс]. URL: http://infosoc.ru/2006/thes/Pavlyutenkova.pdf (дата обращения 20.07.2012)

45

Кузнецов А.В. подчеркивал, что интеграция «электронного правительства» в

систему государственного управления представляет собой начальный этап

формирования электронной демократии в стране138.

Соотношению понятий «электронного правительства» и «электронной

демократии» посвящено исследование Андросовой И.Г., которая указывала,

что «концепция электронного правления и электронной демократии остаются

недостаточно разработанными в России, несмотря на огромный интерес во

всем мире». 139

В 2009 году Чугунов А.В. констатировал, что «Россия до сих пор

находится еще на стадии освоения методов нового государственного

менеджмента. Основные проблемы, которые препятствуют развитию

электронного правительства, касаются не технологических аспектов, а

вопросов формирования организационно-правовой базы для легитимизации

процессов электронного взаимодействия общества и власти»140.

В докладе за 2011 год исследователь Азизов Р.Ф. настаивал уже на

максимально широком понимании сущности «электронного правительства»:

«Термин «электронное правительство» в собственном смысле обозначает

использование электронных технологий в деятельности органов

исполнительной власти (правительства). Однако возможно и более широкое

толкование «электронного правительства» как «электронной власти»,

охватывающей все органы государственной власти (законодательные,

138 Кузнецов, А.В. Проблемы формирования электронной демократии в современной России // Интернет и современное общество: Труды Х Всероссийской объединенной конференции (Санкт-Петербург, 23 – 25 октября 2007 г.). СПб.: Факультет филологии и искусств СПбГУ, 2007. С. 207. 139 Андросова И.Г. Особенности политико-психологического манипулирования в современной России: Автореферат дис. ... канд.полит.наук Москва. 2008 С.7.

140 Чугунов А.В. «Электронное правительство»: формирование его правовой базы в России. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.rapn.ru/index.php?doc=lib&docid=564&find_bbk=&find_polis=&find_reg=&find_pub=&time_order=DESC&offset=0&find_title=&find_type=&find_create_date_from=&find_create_date_to=&find_body=&find=1&find_last_from=&find_last_to=&find_proj=&find_prog=1&YYYY=&Mmm=&find_own=&find_avtor= (дата обращения 21.07.2012).

46

исполнительные, судебные) и местного самоуправления, то есть все властные

структуры. По-нашему мнению, именно в таком широком смысле слова (как

«электронное правление») термин «электронное правительство» в

наибольшей степени соответствует английскому «E-government»»141.

В докладе за 2012 год Е.Г. Дьякова приводит «пирамиду электронного

правительства», разработанную Департаментом экономических и

социальных вопросов ООН (UN DESA) и фиксирующую ключевые стадии

развития «электронного правительства.

Стадия 1: Возникновение «электронного правительства» - появление

электронных страниц или официальных сайтов органов власти с

минимальным набором официальной информации.

Стадия 2: «Повышенная» - создание архивов, размещение образцов

официальных документов для скачивания и заполнения.

Стадия 3: «Интерактивная» - оказание государственных услуг

неполного цикла (отправка заявлений на выдачу документов электронном

виде).

Стадия 4. «Трансакционная» - переход к оказанию государственных

услуг полного цикла в режиме «24 часа в сутки 7 дней в неделю».

Стадия 5. «Сетевое государство» - взаимодействие с фронт-офисом,

функционирующим на основе интегрированного бэк-офиса142.

По проведенному анализу пониманий сущности «электронного

правительства» отечественными учеными видно, что за последнее

десятилетие концепция прошла длинный путь, от упрощенного

141 Азизов Р.Ф. Электронное правительство как элемент электронного государства: теоретико-правовой аспект. // [Электронный ресурс]. URL: http://conf.infosoc.ru/2011/matherials/book1/I_3_1Azizov.pdf (дата обращения 21.07.2012) 142 Дьякова Е.Г. Электронное правительство как нормативная концепция: пределы применимости. // [Электронный ресурс]. URL: http://conf.infosoc.ru/2012/matherials/BOOK1/45Dyakova.pdf (дата обращения 21.07.2012)

47

технологического понимания до сложного многомерного социального

феномена. От анализа качества интернет-сайтов органов власти в сети

продвинулись к изучению влияния ИКТ на изменение системы

государственного управления. По мнению автора можно выделить три

основных эволюционных этапа в понимании концепции:

1. «Электронное правительство» как присутствие государства в сети

для оказания услуг организациям и населению с использованием ИКТ.

2. «Электронное правительство» как взаимодействие государственных

органов между собой, с организациями и гражданами на основе ИКТ для

повышения экономичности, эффективности и прозрачности власти.

3. «Электронное правительство» как трансформация системы

государственного управления, для преобразования правительства с целью

сделать его более доступным, удобным и подотчетным для граждан.

Эти три этапа отражают эволюцию концепции «электронного

правительства» в российском научном сообществе. Однако стоит отметить,

что и сейчас разброс мнений продолжает оставаться достаточно большим и

часто можно встретить сугубо технологическое понимание «электронного

правительства», отдельно это будет продемонстрировано в следующей главе

при описании российской практики внедрения.

В западной научной традиции понятие «электронного правительства»

изначально трактовалось более широко. Так одна из крупнейших

исследовательских и консалтинговых компаний, мировой лидер в области

независимой аналитики информационных технологий и телекоммуникаций,

Gartner Group уже в 2000 г. определяла «электронное правительство» как

«оптимальный процесс предоставления услуг, а также управления с

48

помощью современных ИКТ и новых медиа»143. То есть акцент изначально

ставился на взаимодействии государства и общества.

На широту понятия «электронного правительства» указывает отчет

ООН «Электронное правительство на перепутье» (2003г.). В нем

фиксируется, что внедрение «электронного правительства» не приведет к

замене государственных служащих компьютерами. Наоборот, деятельность

государственных служащих должна опираться на эффективную и

безопасную электронную систему, которая должна повысить эффективность

их работы, и, в конечном счете, будет развивать общественные отношения.

Внедрение «электронного правительства» ставится в центр современных

административных реформ, поскольку оно связано с решением

общественных проблем, существующих в практике публичного управления.

«Электронное правительство», во-первых, является инструментом реформы,

во-вторых, усиливает интерес к административной реформе, в-третьих,

отражает внутренние нестыковки в публичном управлении, в-четвертых,

принуждает правительства следовать обязательствам лучшего управления, в-

пятых, способствует легитимации государственных начинаний, в-шестых,

указывает на готовность правительства изменяться в соответствии с

потребностями времени144.

Согласно исследователю Александру Хиллу (Hill Н.) «электронное

правительство» обладает куда большим потенциалом, чем просто

автоматизация деятельности органов государственной власти. В частности:

• «электронное правительство» усиливает эффективность

оказываемых государственных услуг, оказывает позитивный

социальный эффект за счет постоянной обратной связи с

143 Gartner. // [Электронный ресурс]. URL: www.gartner.com. (дата обращения 21.07.2012)

144 Григорьев П.В. Основные подходы к понятию «Электронного правительства». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.eos.ru/eos_delopr/eos_delopr_intesting/detail.php?ID=77361&SECTION_ID=595 (дата обращения 22.07.2012)

49

обществом - посредством участия граждан, облегчения доступа в

систему администрирования.

• «электронное правительство» не столько ожидаемый конечный

результат, сколько постоянный фактор модернизации,

совершенствования госаппарата.

• «электронное правительство» расширяет рынок свободного

информационного обмена, в результате чего повышаются

культура управления и управляемость общества.

• «электронное правительство» является переходом от

традиционного бюрократического к интеллектуальному, гибкому,

управлению.145

Американские исследователи Норрис и Мун (Norris D.F., Moon М.С.)

провели любопытное исследование, в котором сделали обзор научных

западных работ о развитии «электронного правительства». Они разбили их

на три группы. В первую группу были включены работы, исследующие

факторы, влияющие на внедрение ИКТ в государственных органах власти.

Во второй - исследования, изучающие влияние ИКТ на организационные

изменения в органах власти. В третью группу вошли исследования,

изучающие последствия внедрения ИКТ на результаты деятельности

государственных органов.146

Российский исследователь, профессор Вершинин М.С. свел воедино

различные подходы американских исследователей «электронного

правительства» выделив следующие принципы его организации:

• Ориентация на граждан. Налогоплательщики, как владельцы

государства, а не только потребители его услуг, формируют

политику и направления развития. 145 Making government work: Electronic Delivery of Federal Services. Washington, DC: U.S. Government Printing Office, September 1993. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.fas.org/ota/reports/9333.pdf (дата обращения 22.07.2012) 146 Norris D.F., Moon M.C. Advancing e-government at the grassroots: Tortoise or hare // Public Administration Review. 2005. N 65(1). // [Электронный ресурс]. URL: http://www.catedras.fsoc.uba.ar/rusailh/Unidad%207/Moon%20y%20Norris%202005%20Advancing%20e%20govt%20at%20the%20grassroots.pdf (дата обращения 22.07.2012).

50

• Удобство и простота использования. Все электронные

приложения должны облегчать для граждан пользование

системой, увеличивая скорость обслуживания и сокращая время

ожидания.

• Бизнес-трансформация. Вся архитектура и инфраструктура

«электронного правительства» должны быть направлены на то,

чтобы придать государству эффективность бизнес-процессов.

• Стоимость и сложность, должны быть сведены к минимуму,

чтобы работа с «электронным правительством» не вызывала

затруднений у пользователей.

• Сервис. «Электронное правительство» должно оперативно и с

наименьшими затратами обслуживать большое количество

потребителей, обеспечивая высокое качество сервиса.

• Соответствие. Электронные сервисы должны вписываться в

общую архитектуру «электронного правительства», систем

безопасности, электронных платежей и т.д.

• Масштаб решений. Электронные сервисы и приложения должны

связывать между собой различные органы и обеспечивать

полную совместимость.

• Отчетность. Данные в приложениях должны быть точными и

обеспечивать возможность их архивирования и аудита.

• Быстрота. Сроки разработки и внедрения новых сервисов

должны составлять от трех до девяти месяцев.

• Готовность к действию. Органы власти должны быть готовы

подключиться к системе и подстроить себя под нее. Институты

должны руководствоваться здравым смыслом, будучи уверены в

успехе и полезности электронных сервисов147.

147 Вершинин М.С. «Электронное правительство» в XXI веке. // [Электронный ресурс]. URL: http://pr-news.su/publicat/n6_7/6-7_8.htm (дата обращения 22.07.2012).

51

На Западе «электронное правительство» в первую очередь

рассматривается как внедрение ИКТ в деятельность органов власти для

достижения лучшего правления. Основная задача – с помощью новых

технологий трансформировать структуры и культуру управления.

«Электронное правительство» наделяется огромным потенциалом для того,

чтобы стать основным механизмом реализации практики «хорошего

управления». Акцент делается не на технической стороне вопроса, а на том,

как новые электронные сервисы и институты изменяют систему

общественного управления. Дж. Нерон отметил: «что технология всегда

инструментальна и не может существовать вне связи с социальными

институтами, которые ее используют»148.

В западных странах внедрение ИКТ позволило расширить возможности

правительств и привело к масштабным переменам в общественной жизни.

«Электронное правительство» стало самостоятельной политической

стратегией, а не просто очередным технологическим решением в

бюрократической машине.

1.3. Новейшая система взглядов: от концепции «электронного правительства» к «открытому правительству».

Анализ различных подходов к пониманию сущности «электронного

правительства» был бы не полон без учета критики данной концепции,

поскольку в ней содержатся свои слабые места и противоречия.

Рассмотрение этих недочетов поможет детальнее понять процесс ее

дальнейшей эволюции и появление концепции «открытого правительства».

Современная критика концепции «электронного правительства»

базируется на новых тенденциях, проявившихся как в развитии

148 Григорьев П.В. Основные подходы к понятию «Электронного правительства». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.eos.ru/eos_delopr/eos_delopr_intesting/detail.php?ID=77361&SECTION_ID=595 (дата обращения 25.07.2012)

52

информационных технологий, так и в политике и обществе после нулевых

годов XXI века. Можно выделить следующие основные направления

критического подхода к теории и практике «электронного правительства»:

• критика оппортунистического характера использования ИКТ в

политике и публичном управлении;

• критика консьюмеристкого подхода к электронному

правительству в силу доминирования идеологии нового

государственного менеджмента;

• критика преобладающего акцента на информации, ее хранении,

распространении и использовании в правительственных порталах;

• критика репрезентативной модели демократии, на которой

основывалось электронное правительство.

Рассмотрим суть их «претензий» более подробно.

Критика оппортунистического характера использования ИКТ. Речь

идет о степени влияния новых технологий на политический процесс.

Исследователи Э.Кампен и К.Снийкерс в статье «Электронная демократия.

Критическая оценка последней электронной мечты» отмечают: «Когда мы

принимаем точку зрения, что Интернет является, фактически улучшением

телефона и телеграфа, вопрос о том, может ли ИКТ в целом и Интернет в

частности усовершенствовать демократический процесс, сведется к вопросу,

способствовали ли в прошлом телеграф Альберта Джеймса Мейера и

телефон Александра Грэхэма Белла гражданскому участию в разработке

политики. Или к тому же, повлияла ли паровая машина или любое другое

техническое изобретение на правительственный процесс принятия решений.

Конечно, общество изменяется в ногу с прогрессом науки и технологии. Но,

53

как утверждала Энн Макинтош, нет ничего демократического в

технологии»149.

При таком подходе акцент в концепции «электронного правительства»

должен делаться не на технической стороне вопроса, а на том влиянии,

которое новые технологии оказывают на публичное управление.

В России, как будет показано во второй главе, построение

«электронного правительства» на местах зачастую сводится именно к

технологическому подходу, автоматизации бюрократической деятельности, а

не расширению возможностей гражданского влияния на органы власти.

Критика консьюмеристского подхода к «электронному

правительству». Программы внедрения «электронного правительства» в

1990-е годы и позднее ориентировались преимущественно на идеологию

нового государственного менеджмента с его основной идеей «сделать

правительство эффективным и дешевым».

В значительной мере это означало, что, используя «электронное

правительство», можно предоставлять государственные услуги населению

эффективнее и менее затратно. Однако оказалось, что консьюмеристский

подход к электронному правительству страдает многими недостатками,

простого акцента на дешевом предоставлении услуг явно недостаточно,

когда рассматриваются возможности новых ИКТ и Интернета150.

Эндрю Чедвик и Кристофер Мэй указывают на ограниченный характер

отношения правительства и граждан, когда последние выступают лишь

«клиентами» государства. «ИКТ будут усиливать предоставление услуг с

более точно нацеленной коммуникацией на запросы граждан и более

149 Цит. По: Kampen J., Snijkers K. E-Democracy. A Critical Evaluation of the Ultimate E-Dream. In: Social Science Computer Review. 2003. Vol. 21. № 4. P. 492. 150 Сморгунов Л.В. Способности государства и критика концепции электронного правительства. // [Электронный ресурс]. URL: http://infosoc.ru/2007/thes/part1/Smorgunov.pdf (дата обращения 30.07.2012)

54

быстрыми реакциями, но демократическая возможность такой коммуникации

в целом игнорируется, — пишут они. — Тогда как ИКТ могут бросить вызов

и предоставить возможности для практики правительств (их взаимодействия

c национальной экономикой и, шире, с гражданским обществом), их базовая

операционная логика остается неизменной»151.

Как уже упоминалось ранее, новый государственный менеджмент

задавал слишком узкие рамки, в которых гражданин рассматривался лишь

как покупатель услуг государства. Понятия общественное благо,

политический выбор, свободы, социальный капитал оказывались на

периферии государственных реформ.

Критика преобладающего акцента на информации. Ключевым в

теории и практике «электронного правительства» является информационный

подход. Подчеркивается, что «электронное правительство» является

эффективным средством накопления правительственных документов онлайн,

оказания информационных услуг, и часто это считается основным

показателем их информационной прозрачности, чем больше информации

открыто – тем лучше.

Тем не менее, хотя технические возможности информационного

насыщения почти безграничны, но она часто лежит «мертвым грузом» и не

используется в процессе принятия решений. Пассивный характер

информационного накопления является характерной чертой традиционной

стратегии внедрения «электронного правительства». Как пишет Кристин

Беллами, «огромное количество данных потекло в правительство, но

151 Цит. По: Chadwick A., May C. Interaction between States and Citizens in the Age of the Internet: “e-Government” in the United States, Britain, and the European Union. In: Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions. 2003. Vol. 16. № 2. p. 277-278.

55

большинство из этих данных оказалось запертым в разделенных

операционных системах с ограниченной интероперабельностью»152

В этой связи совершенно не случайным является вывод Уилсона Уонга и

Эрика Уэльча, сделанный ими на основе эмпирического анализа

информационной открытости и прозрачности электронных

правительственных порталов, о том, что количество информации еще не

означает стремления к интерактивности. «Бюрократы могут, следовательно,

использовать сеть в качестве инструмента распространения информации, с

одной стороны, в то же самое время пытаясь использовать ее для

ограничения взаимодействия, с другой… Есть опасность, — пишут они, —

что новый интерфейс, созданный электронным правительством и

рассчитанный на связи правительство - граждане, может просто

использоваться в качестве дополнительного канала большей политической

пропаганды и политического контроля, а не усилению реальной

ответственности»153.

Простое опубликование информации о деятельности органов власти еще

не делает их более прозрачными. В какой-то мере происходит обратный

процесс, когда информации становится слишком много, ее избыточный

характер препятствует оперативному и целевому информированию. Поэтому

на первое место по значимости в современном мире выходит уже не столько

«право на информацию», сколько «право на информированность», то есть

получение информации об информации – навигационные справочники,

каталоги, поисковые фильтры и т.д.

152 Цит по: Bellamy C. From automation to knowledge management: modernizing British government with ICTs. In: International Review of Administrative Sciences. 2002. Vol. 68. № 1. p. 213 153 Цит по: Wong W., Welch E. Does E-Government Promote Accountability? A Comparative Analysis of Website Openness and Government Accountability. In: Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions. 2004. Vol. 17. № 2. Р.290.

56

Критика репрезентативной модели демократии. Хотя многие

исследователи говорят о том, что концепт «электронного правительства»

мало внимания уделяет «электронной демократии»154, радикальная критика

идет дальше и подвергает сомнению господствующую репрезентативную

модель демократии. Критики полагают, что возникает потребность в

различных формах прямой демократии, а электронная техника и технологии

такой демократии способствуют, хотя и жестко не определяют. Электронное

правление расширяет демократические способности государства.

Как отмечает Р. Даль: «В связи с относительной дешевизной средств

коммуникации информация (любого уровня сложности!), имеющая

отношение к политическим вопросам, стала не просто доступна, но и

многократно увеличилась в объеме. Впрочем, этот резко выросший объем

информации необязательно должен привести к большей компетентности или

к лучшему, более глубокому осмыслению происходящих событий: масштаб,

сложность, огромное количество информации — все это предъявляет еще

большие требования к способностям среднего гражданина»155.

Во-первых, публичное управление трактуется как функция координации

общественной повестки дня, наполнять которую призваны не только

профессиональные управленцы, но и институты гражданского общества.

Во-вторых, государственные органы власти становятся открытыми для

общественных дискуссий, которые становятся важным ресурсом выработки

политико-управленческих решений.

В-третьих, фундаментом выработки политических и административных

решений становится стремление к общему благу, что означает

необходимость уметь ставить их выше частных.

154 Подробнее см.: Быков И.А. "Электронная демократия" VS "Электронное правительство": концептуальное противостояние? // [Электронный ресурс]. URL: http://www.politex.info/content/view/171/30/ (дата обращения 30.07.2012) 155 Даль Р. О демократии. М.: Аспект-пресс, 2000. с. 178‒179

57

В-четвертых, государственное управление подвергается оценке не

только с точки зрения утилитарных критериев эффективности, но содержит

также политико-моральные критерии, требующие высокой степени

общественной договороспособности.

В целом, традиционная проблема соотношения управления и политики в

этой новой концепции была направлена на нахождение взаимосвязей

общества с государственными органами власти. В этом отношении

пространство Интернета, используемое для «электронного правительства»,

стало наполняться новыми публичными формами. Терминологически это

выражается в переходе от концепции «электронного правительства» к

концепции «открытого правительства» (open government).

В современном научном дискурсе циркулирует множество определений

для обозначения этой новой стадии развития «электронного правительства».

«E-governance» как «электронное правление»; «government 2.0» как

управление построенное по технологиям web2.0; наконец получивший

наибольшее распространение в России термин «open government» что

отразилось в создании отдельного ведомства «открытое правительство» во

главе с Министром Михаилом Абызовым в 2012 году. Дело не столько в

самом термине, сколько в сущности процессов, о которых идет речь.

Если в центре «электронного правительства» лежали понятия

открытость информации, межведомственное взаимодействие и

предоставление государственных услуг он-лайн, то «открытое

правительство» строится на следующих принципах:

• Открытость и понятность власти

• Вовлеченность граждан и экспертов

• Подотчетность и подконтрольность власти обществу

58

• Открытые данные156

Фактически речь идет о качественном скачке в развитии «электронного

правительства», которое стало составной частью более крупной системы,

сместив акценты на расширение спектра форм и каналов влияния граждан на

процесс принятия и реализации политических решений.

На это указывает исследователь Т.Ершова: «Есть концепция

электронного участия гражданского общества, которая включает три

основных этапа. Первый этап, который сейчас переживает большинство

стран, – это информирование государством своих граждан. Второго этапа –

этапа консультаций – достигли в основном развитые страны и некоторые

развивающиеся, когда государство начинает прислушиваться к мнению

граждан по поводу тех или иных проектов, программ. Самый высокий

уровень предполагает непосредственное участие гражданского общества в

принятии решений, наблюдение за их исполнением, возможность выступать

с рекомендациями в ходе реализации социально-экономических или иных

проектов. К этому уровню мы только-только приближаемся, находимся на

начальной стадии»157.

Формирование нового подхода расширяет представление о возможных

путях использования ИКТ. Возникают новые электронные сетевые

структуры, увязывающие правительство, гражданские ассоциации,

политические партии, центры общественного мнения и средства массовой

информации в единую сеть. Электронное участие включает в себя:

выявление общественного мнения, публичные дискуссии по актуальным

общественным проблемам, общественные слушания и совещания в процессе

принятия решений, публичная оценка принимаемых решений, голосование. 156 «Открытое правительство». // [Электронный ресурс]. URL: http://большоеправительство.рф/ (дата обращения 30.07.2012) 157 Ершова Т. Развитие социальных сетей привело к новому восприятию мира и государственных возможностей. // [Электронный ресурс]. URL: http://emag.iis.ru/arc/infosoc/emag.nsf/BPA/e95ec40ec83f5e3b44257bf800450a9c (дата обращения 18.12.2013)

59

Ключевой задачей оптимизации деятельности любого государства на

современном этапе является развитие сетевых форм управленческого

взаимодействия, которые связаны с включением широких кругов

общественности в процесс отправления власти, в рамках которого оно

совместно с частными групповыми интересами вырабатывает и реализует

согласованную и целенаправленную систему управления на базе новых

институтов коммуникации. Эти попытки дать гражданам инструменты

влияния на решения государственных структур получили свое

идеологическое закрепление в концепции «открытого правительства».

Одно из первых определений «открытости государства» было дано в

докладе герцога Ланкастера в главе 1 и пункте 1.1: «1.1 Открытое

государство - это часть эффективной демократии. Граждане должны иметь

адекватный доступ к информации и анализу, на основе которого государство

работает. Министры и публичные служащие обязаны разъяснять их законы,

решения и действия общественности. Государство, тем не менее, нуждается в

том, чтобы хранить некоторые секреты, и обязано защищать личную жизнь

тех, кем оно управляет»158.

Следующее упоминание об «Открытом правительстве» можно найти в

документе Организации экономического сотрудничества и развития за 2005

год под названием «Модернизация публичного сектора: открытое

правительство» (Public Sector Modernisation: Open Government). В нем

упоминается три элемента на которых строится концепция:

• открытость (транспарентность) или другими словами, публичная

подотчетность;

• доступность любому, в любое время, в любом месте;

• ответственность к новым идеям и новым требованиям времени.

158 Бегтин И. Открытое государство. История и новый смысл. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.polit.ru/article/2012/06/28/open_gov/ (дата обращения 16.08.2012).

60

В документе говорится о том, что «открытое правительство» не является

чем-то, что может просто привито на существующих системах; чтобы быть

действительно эффективным оно требует коренного изменения в системах

государственного управления159.

Информационный комиссар Великобритании Ричард Томас в одном из

своих выступлений в 2007 году отметил: «Если общество сейчас в

большинстве видит пользу от большей открытости, позвольте мне обратится

к отражению глубоких конституционных, законодательных, политических и

административных размышлений, приводящих к тому, что открытое

государство это, безусловно, хорошее государство»160.

Эти подходы были отражены в документе Партнерства Открытых

Правительств (Open Government Partnership). Эта международная

организация была создана в сентябре 2011 года, чтобы продвигать

открытость стран в области государственного управления. Ее декларация

содержит следующие ключевые положения:

• Мы признаем, что люди по всему миру требуют большей

открытости от государства. Они призывают к большему участию

граждан в публичных отношениях, ищут пути к тому, чтобы

сделать их государства более открытыми, ответственными,

подотчетными и эффективными.

• Мы осознаем, что страны находятся на разных стадиях в их

усилиях по распространению открытости в государстве и каждый

из нас выбирает подход соответствующий нашим национальным

приоритетам и условиям и пожеланиям сограждан.

159 Public Sector Modernisation: Open Government. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.oecd.org/dataoecd/1/35/34455306.pdf (дата обращения 16.08.2012) 160 Thomas Richard «Open Government is Good Government». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.ico.gov.uk/upload/documents/library/freedom_of_information/research_and_reports/northumbria_text.pdf (дата обращения 16.08.2012)

61

• Мы принимаем ответственность в участии в усилении нашего

вклада для распространения прозрачности, борьбы с коррупцией,

вовлечении граждан и использовании мощи новых технологии для

обеспечения государства более эффективным и подотчетным.

• Мы поддерживаем ценности открытости в нашем взаимодействии

с гражданами для улучшении услуг, управления общественными

ресурсами, распространении инноваций и создания безопасных

сообществ. Мы видим принципы прозрачности и открытости

государства с целью достижения большего процветания, качества

жизни и человеческого достоинства в наших собственных странах

и все более объединенном мире161.

Организация установила четкий перечень критериев для вступления в

Open Government Partnership:

• Финансовая прозрачность. Своевременная публикация важных

бюджетных документов формирует основные блоки бюджетной

подотчетности и открытой бюджетной системы.

• Свобода доступа к информации. Закон о доступе к информации,

который гарантирует обществу право на доступ к информации и

доступу к государственным данным является ключевым духу и

практике открытого государства.

• Раскрытие информации о ключевых выборных и государственных

персонах. Правила, требующие публичного раскрытия доходов и

имущества избранных и ключевых государственных персон,

являются ключевыми для антикоррупционного и открытого

подотчетного правительства.

161 Open government declaration. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.opengovpartnership.org/sites/www.opengovpartnership.org/files/page_files/OGP_Declaration.pdf (дата обращения 16.08.2012)

62

• Вовлечение граждан. Открытое государство требует открытости

для участия и вовлечения граждан в разработку нормативных

документов и управления, включая базовую защиту гражданских

прав162.

Тем самым речь идет о том, что внимание государства фокусируется на

спросе граждан на государственные услуги, на предоставлении гражданам

государственной информации, их вовлечение в процесс управления и

установлении более широких отношений с правительством.

К сожалению, Россия, заявив в 2011 году о своем желании

присоединиться к данной организации, в мае 2013 приняло решение о

переносе официального присоединения России. Как заявил Министр РФ

Михаил Абызов: «Это решение носит как технический, так и

содержательный характер. Поскольку Партнерство находится в активной

стадии своего формирования и развития, принципы и механизмы его работы

динамично меняются, поэтому новые регламенты и процедуры работы

Партнерства требуют более глубокого анализа. Одновременно с этим,

реализация системы и механизмов Открытого правительства в деятельности

органов государственной власти является приоритетным направлением

работы Правительства РФ»163.

Иван Бегтин, руководитель проекта OpenGovData.ru, дает следующее

определение «открытому государству»: «Это доктрина открытости органов

власти, которая обеспечивает свободу доступа информации для граждан,

бизнеса и гражданского общества, высокий уровень прозрачности ключевых

государственных инициатив, персон и процессов для широкой

общественности и участие граждан в принятии ключевых государственных

162 Там же. 163 Присоединение «для галочки» нам не нужно. // [Электронный ресурс]. URL: http://большоеправительство.рф/blogs/post/5508049/ (дата обращения 06.08.2013)

63

решений. Открытое государство – это государственная политика и никак не

что-то иное»164.

Часто этот процесс еще называют «Government 2.0». Технология Web 2.0

– это методика проектирования систем, которые путём учета сетевых

взаимодействий становятся тем лучше, чем больше людей ими пользуются.

Сервисы Web 2.0 дают пользователям возможность одновременного и

совместного использования документов – можно создавать, изменять,

удалять информацию, доступную для общего пользования165.

Применительно к государственному управлению это означает буквально

следующее: чем больше людей принимает участие в обсуждении

государственных проектов и решений, тем вернее они на выходе.

«Открытое правительство» предполагает повышение социальной

активности общества по всем направлениям деятельности власти: в сфере

законотворчества – публичное обсуждение и экспертиза законопроектов; в

сфере исполнительной власти – открытые данные и анализ качества

принимаемых решений; в сфере судебной власти – усиление общественного

контроля. Делается акцент на социальный капитал при разработке

государственных электронных сервисов, повышение их доступности и

интеграции. Использование существующих социальных сетей, позволяет

ставить новые цели реформ, которые ранее были недостижимы из-за

технологических ограничений коммуникационной среды.

При этом важно понимать, что Россия находится только в начале

формирования «открытого правительства». В период с 2002-2008 гг. в рамках

ФЦП «Электронная Россия» по сути, шла элементарная компьютеризация и

развертывание инфраструктуры будущего «электронного правительства».

164 Бегтин И. Открытое государство. История и новый смысл. Электронный ресурс. URL: http://www.polit.ru/article/2012/06/28/open_gov/ (дата обращения 06.08.2013). 165 Григорьев П.В. Электронное правительство 2.0. // [Электронный ресурс]. URL: http://open-gov.ru/2010/01/30/e-pravitelstvo2/ (дата обращения 16.08.2012).

64

Так в январе 2002 года был утвержден текст ФЦП «Электронная Россия»

(постановление Правительства РФ от 28 января 2002 года № 65), в которой

ставились следующие задачи:

• переход на предоставление государственных услуг и исполнение

государственных функций в электронном виде федеральными

органами исполнительной власти;

• развитие инфраструктуры доступа к государственным и

муниципальным услугам и к информации о деятельности органов

государственной власти и органов местного самоуправления;

• обеспечение решения задач государственного управления с

использованием элементов электронного правительства;

• развитие инфраструктуры электронного правительства.

Как видно из поставленных задач, ни о каком новом качестве

государственного управления речи не идет, по сути, ставилась задача

«автоматизации» государственной деятельности. Эта работа растянулась на

годы и реально предоставление электронных услуг населению, и

налаживание электронного межведомственного документооборота началось

лишь с конца 2009 г. С приходом к власти Дмитрия Медведева начался

мощный «электронный рывок» государства. На взгляд автора, это было

обусловлено несколькими причинами:

Во-первых, для новоизбранного Президента Медведева было важно

продемонстрировать не только преемственность государственного курса, но

и символически «отстроиться» от фигуры предыдущего Президента. В этом

отношении образ «либерального и прогрессивного» Медведева с «айпадом и

айфоном», внедряющего новые технологии в консервативный

бюрократический аппарат, хорошо контрастировал с Владимиром Путиным,

реализующимся через образ мужественного «мачо» и национального лидера.

Во-вторых, для Дмитрия Анатольевича крайне важно было обозначить

поле персональной ответственности, на котором он мог бы проявить себя 65

наилучшим образом. Если Путин исповедовал принципы «real politics»,

больше занимался безопасностью, экономикой и международной политикой,

то Медведев своими приоритетами выбрал модернизацию и инновации с

опорой на новые технологии, где он чувствовал себя «в своей тарелке».

В-третьих, стоит признать, что в результате «операции преемник»,

ключевые рычаги управления (сырьевые ресурсы и силовые структуры)

оставались в руках окружения Владимира Путина сменившего пост

Президента на пост Премьер-министра. В этих условиях, у Дмитрия

Медведева оставалось не так много пространства для маневра, чтобы не идти

на конфликт с «людьми Путина». Упор на развитие «электронного

правительства»: электронные услуги, электронный межведомственный

оборот, универсальная электронная карта, позволял проводить модернизацию

государственного аппарата, не нарушая глубинных интересов и

принципиально не меняя устоявшегося расклада сил в политической элите.

По-сути, некий «косметический ремонт» и улучшения косной

бюрократической машины, «оцифровка старых механизмов».

Тем не менее, была проделана большая работа, и если политические

трансформации системы оказались не столь масштабными, как многие того

ожидали, то в плане модернизации государственного администрирования

безусловно есть много положительных подвижек, о которых речь пойдет

далее. Если на первых этапах внедрения «электронного правительства» в

России с 2002 по 2008 годы создавалась лишь техническая инфраструктура и

условия для развития, то за время своего президентства Дмитрий Медведев

«вдохнул в нее жизнь» и проделал колоссальную работу чтобы запустить

маховик «электронных инноваций».

В 2009 году вышло Постановление Правительства РФ от 10 сентября

2009 г. N 721 "О внесении изменений в ФЦП "Электронная Россия (2002 -

2010 годы)" в которой целями создания инфраструктуры «электронного

правительства» провозглашалось следующее: 66

• повышения качества взаимоотношений государства и

гражданского общества путем расширения возможности доступа

граждан к информации о деятельности органов государственной

власти, повышения оперативности предоставления

государственных и муниципальных услуг, внедрения единых

стандартов обслуживания населения;

• повышения эффективности межведомственного взаимодействия и

внутренней организации деятельности органов государственной

власти на основе организации межведомственного

информационного обмена и обеспечения эффективного

использования органами государственной власти

информационных и телекоммуникационных технологий,

повышения эффективности управления внедрением

информационных и телекоммуникационных технологий в

деятельность органов государственной власти;

• повышения эффективности систем информационно-

аналитического обеспечения государственного управления,

обеспечения оперативности и полноты контроля за деятельностью

органов государственной власти166.

«Вернувшись» в кресло Президента Владимир Путин просто дал

возможность развиваться дальше тем начинаниям, которые были сделаны в

период 2009-2012. Так в 2013 году было распределено 110 миллионов рублей

президентских грантов, на развитие диалога власти и общества, в том числе и

на электронную демократию (в 2014 году планируется выделить 275

миллионов)167. За это время внедряемая концепция «электронного

166 Постановление Правительства РФ от 10 сентября 2009 г. N 721 "О внесении изменений в федеральную целевую программу "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)" // [Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/96289/ (дата обращения 25.07.2012) 167 На электронную демократию выделят в 2,5 раза больше средств. // [Электронный ресурс]. URL: http://therunet.com/news/2342-na-elektronnuyu-demokratiyu-vydelyat-v-2-5-raza-bolshe-sredstv (дата обращения 30.12.2013)

67

правительства» успела эволюционировать в концепцию «открытого

правительства».

«Открытое правительство» - это система, в рамках которой создаются

новые для России механизмы взаимодействия экспертного сообщества,

структур гражданского общества и органов власти. Цель - вовлечение в

процесс сбора и анализа информации, обсуждения и выработки решений

значительного количества людей, представляющих различные точки зрения,

интересы и обладающих разным горизонтом планирования. Это не новая

властная структура, а система механизмов и принципов, обеспечивающих

эффективное взаимодействие власти и гражданского общества168.

8 февраля 2012 г. по Указу Президента Путина была создана рабочая

группа по формированию в России системы «Открытое правительство»169.

Постановлением Правительства России от 26 сентября 2012 г170 была создана

Правительственная комиссия по координации деятельности Открытого

правительства. Постановлением Правительства России от 26 июля 2012 г171.

был образован Экспертный совет при Правительстве.

«Открытое правительство» является последней ступенью (на настоящий

момент) эволюции концепции «электронного правительства» в России. Как

описано в докладе по подготовке предложений по формированию в РФ

168 Открытое правительство. // [Электронный ресурс]. URL: http://большоеправительство.рф/opengov/ (дата обращения 06.08.2013) 169 Указ Президента о создании рабочей группы по формированию системы «Открытое правительство». // [Электронный ресурс]. URL: http://большоеправительство.рф/upload/iblock/af3/af31ea0790823f5a83b4cdb1c1478a97.pdf (дата обращения 06.08.2013) 170 Распоряжение Правительства РФ от 26 сентября 2012 г. №1782-р о составе Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства. // [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=EXP;n=554954 (дата обращения 06.08.2013) 171 Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июля 2012 г. № 774 об экспертном совете при Правительстве РФ. // [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=133325 (дата обращения 06.08.2013)

68

системы «Открытое правительство»: «мировая, и российская практика

показывают, что традиционная модель управления, основанная на

противопоставлении «государства» и «граждан» как «управляющих» и

«управляемых», себя полностью исчерпала. Цель системы – использование

современных технологий (в том числе и технологий работы с экспертами и

краудсорсинга) для вовлечения в процесс сбора и анализа информации,

обсуждения и выработки решений значительного количества людей,

представляющих противоположные точки зрения, интересы и обладающих

разным горизонтом планирования. Результатом станет не только повышение

качества принимаемых решений и качества работы государственного

аппарата в целом, но и формирование новой для России культуры

взаимодействия, поиска компромиссов и взаимовыгодных решений»172.

172 Итоговый доклад Президенту РФ Рабочей группы по подготовке предложений по формированию в РФ системы «Открытое правительство». // [Электронный ресурс]. URL: http://большоеправительство.рф/upload/iblock/799/799cb9208867131fa42490ea92e6613e.docx (дата обращения 06.08.2013)

69

Рисунок 2. Система открытого правительства173

Содержательно деятельность «открытого правительства» представлена

несколькими направлениями. Во-первых, предоставление гражданам

сведений о деятельности органов государственной власти по запросу и путём

обязательного раскрытия. В России для этого создана законодательная база в

виде Федеральных законов «О размещении заказов на поставки товаров,

выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных

нужд»,174 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности

173 Открытое правительство. // [Электронный ресурс]. URL: большоеправительство.рф/documents/ (дата обращения 18.12.2013). 174 Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2005/07/28/goszakaz.html (дата обращения 06.08.2013).

70

государственных органов и органов местного самоуправления»,175 «О

порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»176 и т.д.

Во-вторых, это открытые государственные данные. Способ

предоставления государственной информации в форматах пригодных для

повторного использования (машиночитаемый формат), чтобы дать активным

гражданам возможность создавать социально значимые проекты за счёт

повторного использования государственной информации.

В-третьих, это стимулирование граждан к участию в процессах

государственного управления. Благодаря вовлечению людей, государство

может лучше удовлетворять требования и запросы граждан, быстрее

реагировать на перемены и при этом экономить ресурсы. Государство

получает необходимую обратную связь, выстраивает партнерские отношения

с гражданами, получает альтернативные варианты решений, разделяет

ответственность за совместно достигаемые результаты. Например, проект

«Общественного обсуждения законопроектов», который стартовал с

обсуждения проекта закона «О полиции» (http://zakonoproekt2010.ru)177.

Тем самым «открытое правительство» – это скорее образ мышления или

идеология, а не технология в чистом виде. Технологии в данном случае

играют вспомогательную роль, они лишь предоставляют возможности,

которых не было раньше (электронные услуги, электронный

документооборот, моментальный сбор обратной связи, электронные

диалоговые площадки и т.д.). Принципиальны же идеи, заложенные в этой

концепции. Это один из ключей к применению нового общественного

175 Федеральный закон Российской Федерации от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2009/02/13/dostup-dok.html (дата обращения 06.08.2013). 176 Федеральный закон Российской Федерации от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2006/05/05/obraschenie-dok.html (дата обращения 06.08.2013). 177 Григорьев П.В. Электронное правительство 2.0. . // [Электронный ресурс]. URL: http://open-gov.ru/2010/01/30/e-pravitelstvo2/ (дата обращения 06.08.2013).

71

договора государства с гражданами. Это прозрачное, подотчетное и открытое

правительство, которое сотрудничает с гражданами, строит свою политику

на их активном участии с помощью последних информационных и

коммуникационных технологий. Это специально созданные

коммуникативные площадки между обществом и властью, включая выход

чиновников в социальные сети, для образования сообществ, где

госструктуры контактируют с гражданами. Это прямая отчётность

чиновников перед гражданами и оперативное обсуждение, и решение

возникающих проблем в режиме он-лайн. Это множество других позитивных

начинаний, которые благотворно влияют на систему государственного

управления в целом.

Но впрочем, все вышеперечисленное касается скорее решения

публично-административных задач и в меньшей степени относится к

политике в чистом виде. Создание «открытого правительства» «совпало» или

во многом явилось ответом на активизацию протестной активности в России.

В декабре 2011 года массовые акции протеста, вылившиеся на улицы

российских городов и, прежде всего, столицы, явились крупным событием

национального масштаба178.

Среди особенностей этого протестного движения было активное

выступление нового постиндустриального класса. Протесты

организовывались преимущественно молодыми и успешными людьми,

которые раньше были аполитичными. При этом не создавались политические

структуры, а наоборот шло дистанцирование от традиционных

оппозиционных институтов. При этом активно создавались виртуальные

178Сутырин В. Инструментальное измерение протестного движения в рамках федерального электорального цикла 2011-2012гг. // Научно-политический журнал «Мир и политика». [Электронный ресурс]. URL: http://mir-politika.ru/478-instrumentalnoe-izmerenie-protestnogo-dvizheniya-v-ramkah-federalnogo-elektoralnogo-cikla-2011-2012-gg.html (дата обращения 19.12.2013).

72

сообщества и анонимные группы, основанные на кооперации и

горизонтальных связях179.

Среди основных причин митингов на Болотной и Сахаровском митинге

в Москве, в Санкт-Петербурге, а затем других крупных российских городах –

было недовольство результатами выборов депутатов Государственной Думы

VI созыва. Но не только это, как заявил Председатель Счетной палаты РФ

Сергей Степашин «Если раньше на улицы выходили неимущие, то в декабре

2011 к акциям протеста присоединились интеллигентные люди, средний

класс, а причиной этих протестных акций является отсутствие диалога между

властью и обществом»180.

С целью создать подобного рода механизмы диалога и обратной связи и

началось активное продвижение к созданию «открытого правительства». Уже

в феврале 2012 года в своей статье «Демократия и качество государства»

Владимир Путин предложил создать такой механизм: «Уже сейчас мы

используем практику размещения проектов законов в интернете. Каждый

может направить свое предложение или поправку. Они рассматриваются, а

лучшие и содержательные учитываются в финальной версии законопроекта.

Такой механизм коллективного отбора оптимальных решений или, как

называют его эксперты, краудсорсинг – должен стать нормой на всех

уровнях»181.

Позже из этой идеи появилась Российская общественная инициатива

https://www.roi.ru/ - позволяющая гражданам вносить проекты набравшие

100 000 голосов в интернете на рассмотрение в Государственную Думу. Все с

той же целью развития обратной связи 4 апреля 2012 года был подписан

179 Кореев М. «Understanding Russian Activism: General Overview». [Электронный ресурс]. URL: http://te-st.ru/2013/12/13/russian-activism-review/ (дата обращения 19.12.2013). 180 Степашин: причина протестных митингов в РФ - в неумении слушать. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.newsland.ru/news/detail/id/868534/ (дата обращения 19.12.2013). 181 Путин В.В. Демократия и качество государства. Коммерсантъ. №20/П (4805). 06.02.2012 // [Электронный ресурс]. URL: http://www.kommersant.ru/doc/1866753 (дата обращения 19.12.2013).

73

закон о внесении изменений в федеральный закон №95-ФЗ «О политических

партиях» от 11 июля 2001 года, согласно которому минимальная численность

партий была снижена с 40 тысяч до пятисот человек182. 2 мая 2012 года был

принят Федеральный закон N 40-ФЗ о возвращении прямых выборов

губернаторов,183 что также должно было послужить вовлечению граждан в

политику и институционализации протестного дискурса.

Однако после марта 2012 года активность протестного движения пошла

на убыль, повестка «фальсификации выборов» себя исчерпала, а ее

адекватная замена так и не была предложена лидерами оппозиции, в

результате и ответные меры властей в виде «открытого правительства»,

потеряли свою приоритетность став лишь одним из элементов

бюрократической системы.

Так по оценкам президента Центра стратегических разработок Михаила

Дмитриева, деятельность «открытого правительства» почти герметически

изолирована от широкого протестного движения. «Открытое правительство»

как таковое не может рассматриваться как важный самостоятельный

двигатель необходимых институциональных изменений в стране. Повышение

открытости органов власти и усиление их обратной связи с гражданами,

экспертами является одним из ключевых условий успешной работы

государства, так что, конечно, в этом плане подобные инициативы,

безусловно, являются позитивными, но дело в том, что без развития

подлинной политической конкуренции и демократизации политической

системы они во многом будут носить имитационный характер184.

182 Опубликованы изменения в закон "О политических партиях" // [Электронный ресурс]. URL: http://lenta.ru/news/2012/04/04/publish/ (дата обращения 19.12.2013). 183 Шкель Т. К выборам готовы. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2012/05/04/gubernator.html (дата обращения 19.12.2013). 184 Интервью президента Центра стратегических исследований Михаила Дмитриева. РИА Новости. // [Электронный ресурс]. URL: http://ria.ru/interview/20120314/593787664.html (дата обращения 19.12.2013).

74

Отсутствие представителей оппозиции в составе «открытого

правительства» прокомментировал премьер-министр Дмитрий Медведев в

одном из своих выступлений: «Я не очень себе представляю вообще, кто

в протестном движении? Я думаю, что на наших мероприятиях были люди,

которые выходили на Болотную площадь, на площадь Сахарова. Это

означает их принадлежность к протестному движению или нет? Это

движение оформлено? У него есть какие-то представители? Власть может

коммуницировать только с теми людьми, которые готовы коммуницировать,

пусть они даже ненавидят власть. А с теми, кто не готов — хоть что делай,

польку-бабочку выплясывай, их ничего не будет устраивать»185.

Таким образом, даже сам Президент, инициатор «открытого

правительства» разделяет политическую повестку дня и задачи

государственного управления. «Открытое правительство» в целом пока

остается неоднозначной структурой. Более того в мае 2013 года, то есть

спустя год после создания «открытого правительства», коммуникационный

холдинг «Минченко консалтинг» опубликовал доклад о рейтинге

устойчивости федеральных министров, в котором Михаил Абызов оказался

на самом последнем месте. Как комментирует это Игорь Наумов: «Сложно

сказать – вина ли это или беда министра, отвечающего за взаимодействие

реального правительства с экспертами-общественниками, которые, по

замыслу, должны были бы доносить «наверх» самым коротким путем мнение

электората о действиях и решениях властей. Абызова скорее можно

воспринимать не как неспособного управленца, а как заложника и даже

жертву обстоятельств. И правда, он же не виноват, что идея Медведева

создать из энтузиастов, профессионалов в различных сферах экономики и

общественной жизни своего рода теневой кабинет выдохлась буквально

через несколько месяцев после старта работы ОП. Фактически Михаил

185 Виктор Приходько «В чем смысл «открытого правительства»». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.mk.ru/politics/article/2012/04/17/694221-v-chem-smyisl-otkryitogo-pravitelstva.html (дата обращения 08.08.2013).

75

Абызов – единственное материальное подтверждение, что проект «открытого

правительства» пока не похоронен, хотя и изрядно дискредитирован в глазах

бюрократии, бизнеса и рядовых россиян»186.

Подводя итог, следует отметить, что в данной главе были рассмотрены

различные подходы к пониманию сущности «электронного правительства».

Описаны идейные истоки возникновения концепции «электронного

правительства» из работ ученых занимавшихся проблемами

информационного общества, электронной демократии, политической

коммуникативистики. Рассмотрен контекст в виде перевода

государственного управления на работу с информационными технологиями в

рамках концепции нового государственного менеджмента, сетевого подхода

и концепции «good governance», мобильного государства.

Рассмотрена эволюция научных и экспертных представлений об

«электронном правительстве» в начале XXI века. Как от сугубо

технологического простого понимания концепции (электронное

правительство - присутствие государства в сети) оно расширилось до

описания качественного нового уровня взаимодействий государства и

общества.

Приведена критика концепции «электронного правительства» и описан

современный подход к новейшей стадии развития концепции «открытого

правительства», построенного на технологиях краудсорсинга, с

привлечением граждан к выработке и реализации политических решений.

Тем самым была описана эволюция взглядов на природу «электронного

правительства» со стороны различных акторов: теоретиков, ученых и

чиновников. Было продемонстрировано, как за последние десять лет

186 Игорь Наумов. Михаил Абызов стал вещественным доказательством. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.ng.ru/economics/2013-05-24/1_abyzov.html (дата обращения 19.12.2013).

76

трактовка «электронного правительства» эволюционировала от

«предоставления государственных услуг и исполнения государственных

функций в электронном виде» к «системе механизмов и принципов

открытого государственного управления для повышения эффективности

работы органов государственной и муниципальной власти». Все это создает

предпосылки для качественно нового характера взаимодействия

государственных институтов и общества, при этом ключевое значение

приобретают согласие, поиск компромисса и договороспособность сторон.

77

Глава 2. Основные тенденции развития «электронного правительства» в государственном управлении России

Очевидно, что ключевым актором в реализации идей «электронного

правительства» в практической плоскости, безусловно, является государство.

Главная движущая сила электронной модернизации и его решения являются

определяющими на этом поле. При этом государство не является

моноцентричным субъектом, оно дифференцировано и распадается на

сложную внутреннюю структуру. Есть видение «электронного

правительства» у федерального законодателя, есть Президент и

Правительство (Правительственная комиссия по внедрению

информационных технологий в деятельность государственных органов и

органов местного самоуправления), выпускающие свои указы и

постановления в этой сфере, есть Министр открытого правительства Михаил

Абызов, есть интересы Министерства экономического развития и

Министерства связи и массовых коммуникаций РФ, ответственных за

разработку и продвижение программ в сфере «электронного правительства»,

свои интересы имеются и у тех ведомств, которые реализуют эти программы

(в «открытом правительстве» есть отдельное направление – «открытое

министерство»). Региональные органы власти, получают установки от

федерального центра и при этом проводят собственную политику в сфере

электронных сервисов (в «открытом правительстве» данное направление

получило название – «открытый регион»). Наконец, органы местного

самоуправления, которые с одной стороны самостоятельны, имеют свою

местную специфику, а с другой должны быть вписаны в единую архитектуру

«электронного правительства».

И все это должно быть вмонтировано в «режиме реального времени» в

не прекращающие свое функционирование механизмы государственного и

муниципального управления. Как образно заметил А.А. Аузан, член

78

Комиссии по модернизации и технологическому развитию России при

Президенте РФ, «когда государство модернизирует само себя, это все равно,

что ремонтировать пол, на котором стоишь». На этой стадии возникает масса

своих проблем: разрыв между замыслом и воплощением, сопротивление

ведомств, некомпетентность и саботаж отдельных чиновников, нехватка

информации или ее искажение, отсутствие или несовместимость технической

инфраструктуры, запредельный темп изменений, нехватка ресурсов и т.д.

Чтобы описать всю многогранность процесса создания «электронного

правительства» сначала мы оттолкнемся от его нормативно-правовой основы.

Важно зафиксировать какие подходы из всего абстрактно-теоретического

разнообразия и непрекращающихся ведомственных согласований, нашли

свое закрепление в официальных документах, а что осталось на уровне

лозунгов и идей.

2.1. Нормативно-правовая база «электронного правительства» в РФ

Существуют разные подходы к точке отсчета становления

«электронного правительства» в России, но большинство исследователей

сходятся, что начало было положено в 2000-м году, с подписания

Президентом В.В. Путиным вместе с другими лидерами «Большой

восьмерки» Окинавской Хартии Глобального Информационного Общества.

Хартия провозглашала принцип участия, согласно которому «все люди

повсеместно, без исключения должны иметь возможность пользоваться

преимуществами глобального информационного общества»187.

В качестве основной цели значилась ликвидация международного

цифрового неравенства, для чего от государств требовалось укрепление

187 Окинавская Хартия глобального информационного общества // [Электронный ресурс]. URL: http://www.iis.ru/library/okinawa/charter.ru.html (дата обращения 08.08.2013).

79

нормативно-правовой базы и согласование действий по созданию

безопасного и свободного киберпространства. Хартия очень высоко оценила

потенциал информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) и

призвала страны-участницы выработать свою национальную стратегию

построения информационного общества.

12 февраля 2001 года было принято распоряжение Правительства РФ за

номером 207-р, которое поручало Минэкономразвития России совместно с

рядом других ведомств разработать проект федеральной целевой программы

«Электронная Россия на 2002-2010 годы»188. Спустя год, 28 января 2002 —

текст программы был утвержден Постановлением Правительства РФ № 65, а

Министерство экономического развития стало ведущим игроком на поле

административной электронизации. Этот документ можно считать первой

государственной программой, включающей в себя меры по созданию

«электронного правительства», хотя сам термин в ней еще не употреблялся.

Среди заявленных целей значилось:

• повышение качества взаимоотношений государства и общества

путем расширения возможности доступа граждан к информации о

деятельности органов власти, внедрения единых стандартов

обслуживания;

• повышение эффективности межведомственного взаимодействия

через ИКТ;

• повышение эффективности государственного управления;

обеспечение оперативности и полноты контроля за деятельностью

органов государственной власти189.

188 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 12.02.2001 № 207-р // [Электронный ресурс]. URL: http://poisk-zakona.ru/155969.html (дата обращения 08.08.2013). 189 Программа "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)" // [Электронный ресурс]. URL: http://fcp.economy.gov.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/ViewFcp/View/2008/134 (дата обращения 08.08.2013).

80

Программа предусматривала девять основных направлений

деятельности, из которых собственно к «электронному правительству»

непосредственно относились три:

• «Обеспечение открытости в деятельности органов государственной

власти и общедоступности государственных информационных

ресурсов». Пункт предусматривал расширение объема информации,

предоставляемой гражданам.

• «Совершенствование деятельности органов государственной власти и

органов местного самоуправления на основе использования ИКТ».

Пункт предполагал ведомственную информатизацию, создание

межведомственных баз данных и каналов обмена информацией.

• «Совершенствование взаимодействия органов государственной власти

и органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами и

внедрения ИКТ в реальный сектор экономики». Пункт о переводе в

электронную цифровую форму большей части документооборота.

Как не трудно заметить эти три пункта охватывают основные

международные направления развития электронного правительства:

«государство – граждане», сокращенно G2C; отношения «государство-

государство», сокращенно G2G; и отношения «государство – бизнес», G2В.

Однако в отличие от западных программ, где приоритетом провозглашалось

удовлетворение потребностей граждан, российская программа в качестве

ожидаемых результатов, прежде всего, обозначала внедрение самих ИКТ, то

есть средства становились целью. О вовлечении граждан в процессы

настройки государственного управления, речи вообще не шло. Ставилась

задача обеспечить инфраструктуру дальнейшей электронизации государства.

Программа предусматривала последовательное прохождение трех

этапов. На первом этапе (2002 – 2003 гг.), был проведен анализ нормативно-

правовой базы, осуществлен мониторинг уровня информатизации

экономики, органов власти и местного самоуправления, а также подготовлен 81

пакет законопроектов в сфере ИКТ. В частности 12 февраля 2003 года было

принято постановление Правительства Российской Федерации №98 «Об

обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и

федеральных органов исполнительной власти»190, заложившее основы

организационно-правового обеспечения информационной открытости

органов власти в России. Также на первом этапа стартовала ведомственная

компьютеризация и создание информационных порталов органов власти в

сети Интернет.

На втором этапе (2003 -2004гг.) началась реализация первых проектов,

по электронному взаимодействию органов власти с населением и бизнесом.

Первые проекты реализовывались в сфере налогообложения, регистрации

юридических лиц, таможенного декларирования, лицензирования и т.д. В

2004 г. была разработана и принята распоряжением Правительства

Российской Федерации №1244-р «Концепция использования

информационных технологий в органах государственной власти», которая

устанавливала единые принципы использования ИКТ в деятельности органов

государственной власти. Концепция предусматривала повышение

эффективности государственного регулирования при внедрении новых

технологий; повышение бюджетных расходов на информатизацию; создание

общей телекоммуникационной инфраструктуры органов власти; а также

мониторинг результатов общего информационного пространства органов

государственной власти191.

190 Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 года №98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти". // [Электронный ресурс]. URL: http://bolsheukovcourt.oms.sudrf.ru/modules.php?name=press_dep&op=8&did=7 (дата обращения 08.08.2013). 191 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2004 г. N 1244-р. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2004/10/07/konzepciya-it-doc.html (дата обращения 08.08.2013).

82

На третьем этапе программы (2005-2010 гг.) была заложена основа для

массового внедрения ИКТ во все сферы общественной деятельности на

основе единой электронной инфраструктуры: внедрение системы

электронных торгов для государственных нужд на всех уровнях (к 2006-му

году были запущены сайт госзакупок www.zakupki.gov.ru и сайт

Федерального реестра государственных контрактов

www.frgk.economy.gov.ru), стандартизированного электронного

документооборота и т.д. В частности в Концепции региональной

информатизации (Распоряжение Правительства РФ от 17 июля 2006 г. №

1024-р) ставилась задача по созданию комплекса государственных и

муниципальных информационных систем, направленных на поддержку

деятельности органов власти192. То есть шло постепенное наращивание

электронного потенциала государства, создавались условия для будущих

проектов.

Стоит отметить, что в 2006 году «Электронная Россия» претерпела

существенные изменения. Постановление Правительства РФ от 15 августа

2006 г №502 утвердило новую редакцию ФЦП «Электронная Россия».

Программа была скорректирована под новые задачи повышения

эффективности государственного управления в России. Произошла смена

курса: от проведения «информатизации ради информатизации» к интеграции

информационных систем. Среди основных задач провозглашалось

формирование эффективного межведомственного информационного

взаимодействия, создание единой информационной системы

государственного управления, обеспечение доступности государственных

услуг для населения, а также повышение уровня квалификации

государственных служащих.

192 Концепция региональной информатизации до 2010 года. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/89775/ (дата обращения 08.08.2013).

83

Эта новая редакция зафиксировала важный поворот вектора развития

«электронного правительства», от разрозненных ведомственных инициатив

по освоению ИКТ, в направлении электронной кооперации, созданию

интегрированного информационного пространства.

Причем эти процессы происходили отнюдь не в безвоздушном

пространстве. Реформы проводились не только по линии «электронного

правительства», в этот же период была принята концепция

административной реформы (утверждена распоряжением Правительства РФ

от 25 октября 2005 г. №1789-р193). Исследователь Чугунов А.В., директор

Некоммерческого партнерства ПРИОР Северо-запад, в одной из своих

презентаций наглядно показал пересечение или взаимозависимость целей

административной реформы и ФЦП «Электронная Россия» в сравнительной

таблице (Рис.3)194.

Рисунок 3. Цели административной реформы и Электронной России

193 Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru/hotlaw/federal/126887/ (дата обращения 08.08.2013). 194 Презентация. Чугунов А.В. «Развитие концепции «электронного государства» в России и формирование информационной политики на федеральном и региональном уровнях». // Из личного архива автора.

84

Административная реформа и программы по построению «электронного

правительства» тесно переплетены, так как их объединяет общая цель –

построение «сервисного государства» ориентированного на нужды и

потребности граждан, устранение избыточных государственных функций,

развитие качества предоставления государственных услуг с использованием

ИКТ, повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов

власти и т.д.

Эта связка была настолько плотной, что 1 июня 2006 г. был выпущен

совместный Приказ Мининформсвязи РФ и Минэкономразвития РФ №148/70

«О создании Межведомственной комиссии по координации мероприятий

административной реформы и программных мероприятий ФЦП

«Электронная Россия» (2002-2010 годы)». Данная комиссия формировала

согласованную политику в области проведения административной реформы

и реализации программных мероприятий, определяла перечень совместно

реализуемых мероприятий административной реформы и программных

мероприятий «Электронной России»195.

27 июля 2006 г. был принят Федеральный закон №149-ФЗ «Об

информации, информационных технологиях и о защите информации»,

который регулирует отношения, возникающие при осуществлении права на

поиск, получение, передачу, производство и распространение информации,

при применении информационных технологий, а также при обеспечении

защиты информации196.

Это был важный шаг, фиксирующий распространение интересов

государства в сфере «электронного правительства» за собственные пределы.

От решения преимущественно своих внутренних информационных задач,

государство перешло к попыткам регулирования информационных и

195 Приказ Минэкономразвития РФ и Мининформсвязи РФ от 1 июня 2006 г. N 148/70 . // [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/6199891/ (дата обращения 08.08.2013). 196 Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2006/07/29/informacia-dok.html (дата обращения 08.08.2013).

85

коммуникационных потоков во взаимодействии с внешней Интернет средой.

Озаботилось поиском своего места и экспансией в виртуальную Terra

incognita.

Тогда же началось активное движение в регионы России. В 2006 году в

Концепции региональной информатизации до 2010 года (Распоряжение

Правительства РФ от 17 июля 2006 г. № 1024-р) были перечислены ключевые

требования к элементам «электронного правительства» региона:

• «информационно-аналитическая подсистема, обеспечивающая

возможность мониторинга, анализа, прогнозирования и планирования

деятельности органов государственной власти субъектов Российской

Федерации и органов местного самоуправления по достижению целей

социально-экономического развития региона;

• функциональные подсистемы, обеспечивающие потребности населения

и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в

информационном обмене, а также контроль и надзор;

• интеграционные подсистемы, обеспечивающие возможность

организации и обеспечения электронного информационного взаимодействия

подсистем электронного правительства региона как между собой, так и с

государственными информационными системами федерального значения;

• общая информационно-технологическая инфраструктура,

обеспечивающая возможность совместного функционирования отдельных

подсистем электронного правительства региона»197.

Как отмечают российские исследователи в период 2007 – 2008 годов

ставилась задача завершить формирование «методологии направленной на

повышение качества государственного управления на основе использования

ИКТ. Для этого было необходимо дальнейшее развитие системы стандартов в

области разработки и взаимодействия государственных информационных

197 Распоряжение Правительства РФ от 17 июля 2006 г. № 1024-р «О концепции региональной информатизации до 2010 года» // [Электронный ресурс]. URL: http://www.ifap.ru/ofdocs/rus/rus004.pdf (дата обращения 25.07.2012)

86

систем, использования ИКТ в деятельности органов законодательной,

исполнительной и судебной власти, в том числе для организации

автоматизированного сбора и хранения информации, обеспечения доступа к

ней граждан»198.

Первый проект Концепции формирования «электронного

правительства» до 2010 года был рассмотрен 16 августа 2007 года на

заседании Правительства РФ (концепция была одобрена распоряжением

Правительства РФ от 6 мая 2008 года №632-р). Концепция была направлена

на «повышение качества и доступности предоставляемых услуг, снижение

административных издержек со стороны граждан и организаций; повышение

открытости информации о деятельности органов государственной власти;

повышение качества административно-управленческих процессов;

совершенствование инфраструктуры информационно-аналитического

обеспечения принимаемых решений»199.

Как не трудно заметить, часть целей повторяет те же самые, которые

ставились перед ФЦП «Электронная Россия» еще в 2002 году, за

исключением «качества услуг» и «снижения административных издержек».

Все больше вырисовывается колея, в которой происходило становление

«электронного правительства» - серьезный крен в сторону технологического

понимания, сведение инновационных идей к внедрению технологий в

функции ведомств.

В том же 2008 году была принята «Стратегия развития

информационного общества в РФ», которая нацеливалась на доведение к

2015 г. доли государственных услуг, доступных населению с использованием

ИКТ до 100%; доведение доли электронного документооборота между

198 Организационно-правовое обеспечение развития информационного общества и электронного правительства в Российской Федерации: Учебно-методическое пособие / Д.Р. Трутнев, В.В. Уткин, А.В. Чугунов; СПбГУ ИТМО. — СПб. 2009. С. 53. 199 Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года // [Электронный ресурс]. URL: http://www.adm.yar.ru/uits/section.aspx?section_id=163 (дата обращения 09.08.2013).

87

органами государственной власти в общем объеме документооборота до 70%

и т.д. 200

Согласно планам Стратегии к 2015 году Россия должна войти в

двадцатку лидеров стран глобального информационного общества и в

десятку стран - по показателю доступности информационной и

телекоммуникационной инфраструктуры для населения.

Поворотным моментом с точки зрения эволюции «электронного

правительства» в России стал 2009 год. Во многом это связано с началом

президентского срока Дмитрия Анатольевича Медведева, который сделал

задачу создания «электронного правительства» в России своим приоритетом

номер один. И начал с постановки неутешительных оценок результатам ФЦП

«Электронная Россия».

12 февраля 2009 г. выступая Совете по развитию информационного

общества в России, Президент Дмитрий Медведев заявил: «У нас никакого

электронного правительства нет, всё это – химера… У нас внутренний

документооборот как велся, так и ведется на бумаге, а компьютеры в

основном используются как пишущие машинки, только более удобные… До

сих пор граждане для того, чтобы получить какие-то справки, согласования и

прочие документы и бумажки, должны отстоять огромную очередь к

чиновникам»201.

Среди причин неудач указывалось то, что не удалось создать единых

государственных стандартов и общей инфраструктуры, из-за чего

ведомственные системы формировались замкнуто, сами для себя,

ориентируясь на собственное понимание и тактические интересы. Это в свою

очередь препятствовало межведомственному взаимодействию, что на

практике приводило к многочисленным сбоям, задержкам и дублированию

200 Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации от 7 февраля 2008 г. N Пр-212 // [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2008/02/16/informacia-strategia-dok.html (дата обращения 09.08.2013). 201 Стенографический отчёт о заседании Совета по развитию информационного общества. Пресс-служба Президента России. 12.02.2009.

88

информации. Отдельно стояла проблема оперативного обновления данных,

собираемых от разных ведомств, различные форматы хранения данных

ограничивали возможности автоматизированного поиска и обработки.

Уровень профессиональной подготовки управленцев в сфере использования

ИКТ также был невысоким.

Поэтому столь негативная оценка программы «Электронная Россия» со

стороны Президента была вполне справедливой. К тому же сами граждане не

были на тот момент готовы к новым способам электронного взаимодействия.

Если посмотреть данные опросов на тот период времени, то согласно

статистике «Левада-центра» (январь 2009г.), 67% россиян не имели личного

компьютера, никогда им не пользовались - 59%, интернетом не пользовались

- 67%, а электронной почтой - 74% респондентов202.

Подобная ситуация не могла быть признана удовлетворительной и

начиная с 2009 года, государство совершает «электронный рывок». Один за

другим начинают приниматься нормативно-правовые акты по развитию

«электронного правительства».

9 февраля 2009 г. принят Федеральный закон №8 «Об обеспечении

доступа к информации о деятельности государственных органов и органов

местного самоуправления»203. Правда, вступление в силу закона было

отложено до 1 января 2010 г.

В отличие от уже упоминавшегося Постановления № 98 от 2003 года,

этот закон регулирует доступ граждан к информации о деятельности не

только федеральных органов исполнительной власти, но законодательной и

судебной ветвей государственной власти, а также региональных органов

власти и органов МСУ.

202 Сеть для государства // «Ведомости» 13.02.2009, № 26 (2296). 203 Федеральный закон Российской Федерации от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2009/02/13/dostup-dok.html (дата обращения 09.08.2013).

89

Закон предусматривает порядок предоставления органами власти

информации о своей деятельности. В ст. 10 (ч. 1) говорится:

«Государственные органы, органы местного самоуправления для размещения

информации о своей деятельности используют сеть Интернет, в которой

создают официальные сайты с указанием адресов электронной почты, по

которым пользователем информацией может быть направлен запрос и

получена запрашиваемая информация» 204.

Статья 13 федерального закона подробно описывает перечень

информации о деятельности органов власти, размещаемой в сети Интернет:

общая информация о ведомстве, проекты и принятые нормативно-правовые

акты, участие в программах, статистические данные, информация о

вакансиях и целый ряд других параметров205.

Как справедливо отмечают исследователи Д.Р. Трутнев, В.В. Уткин,

А.В. Чугунов, законом фактически легитимизируется запрос граждан в

органы власти по электронной почте и через заполнение форм на веб-сайтах

и прочее206.

Постановлением Правительства РФ № 478 от 15 июня 2009 года

утверждена «Единая система информационно-справочной поддержки

граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами

исполнительной власти и органами местного самоуправления с

использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет» в

«целях обеспечения информационной открытости деятельности

государственных органов исполнительной власти и органов местного

204 Федеральный закон Российской Федерации от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2009/02/13/dostup-dok.html (дата обращения 09.08.2013). 205 Там же. 206 Организационно-правовое обеспечение развития информационного общества и электронного правительства в Российской Федерации: Учебно-методическое пособие / Д.Р. Трутнев, В.В. Уткин, А.В. Чугунов; СПбГУ ИТМО. — СПб. 2009. С. 76.

90

самоуправления, повышения качества и доступности предоставляемых ими

государственных и муниципальных услуг» 207.

10 сентября 2009 года Постановлением Правительства РФ №723

утвержден порядок ввода в эксплуатацию отдельных государственных

информационных систем208. Был создан реестр федеральных

государственных информационных систем, содержащий сведения о

федеральных государственных информационных системах, предназначенных

для использования при осуществлении государственных функций и (или)

предоставлении государственных услуг.

17 сентября 2009 года Председатель правительства Владимир Путин

подписал постановление, которым утвердил внесение изменений в ФЦП

«Электронная Россия (2002-2010)». Акцент был смещен на создание

технологической платформы инфраструктуры электронного правительства

на базе единого национального оператора инфраструктуры электронного

правительства209.

17 октября 2009 года Распоряжение Правительства РФ №1555-р

утвердило план перехода на предоставление семидесяти четырех

государственных услуг и функций в электронном виде федеральными

органами исполнительной власти. Причем по каждой услуге и функции

предусматривался конкретный срок перевода с разбивкой на 5 этапов210.

207 Постановление Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. N 478 «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2009/06/24/koncepciya-dok.html (дата обращения 09.08.2013). 208 Постановление Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2009 г. N 723 «О порядке ввода в эксплуатацию отдельных государственных информационных систем». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2009/09/18/polozhenie-dok.html (дата обращения 09.08.2013). 209 Постановление Правительства РФ от 10 сентября 2009 г. N 721 "О внесении изменений в федеральную целевую программу "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)" // [Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/96289/ (дата обращения 09.08.2013). 210 Распоряжение Правительства РФ от 17.10.2009 N 1555-р // [Электронный ресурс]. URL: http://www.zakonprost.ru/content/base/143310 (дата обращения 09.08.2013).

91

Постановление Правительства РФ №1088 от 25 декабря 2009 года

утвердило Положение о единой вертикально интегрированной

государственной автоматизированной информационной системе

«Управление». Задачами данной системы являются систематизация и анализ

информации об уровне социально-экономического развития России и ее

субъектов, об эффективности деятельности федеральных и региональных

органов государственной власти, о ходе реализации программ, проектов,

реализуемых за счет средств федерального бюджета, государственной

официальной статистической информации и т.д.211

Также стоит упомянуть, что 31 декабря 2009 состоялся запуск Единого

портала государственных и муниципальных услуг (функций). Портал входит

в инфраструктуру, обеспечивающую «информационно-технологическое

взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления

государственных и муниципальных услуг в электронной форме»212.

В феврале 2010 года на заседании президиума Совета при Президенте по

развитию информационного общества, состоялось обсуждение проекта

Минкомсвязи по созданию инфраструктуры «электронного правительства».

Проект не был принят, но интересен подход который был в нем заложен. Под

«электронным правительством» в тексте документа понимался «способ

организации деятельности органов власти, а также организаций,

задействованных в исполнении государственных полномочий, при котором

во всех случаях, где отсутствует доказанная необходимость

административного усмотрения, а также бумажного документооборота,

применяются формальные процедуры сбора сведений, подготовки и

принятия решений, основанные на удаленном электронном взаимодействии,

обеспечивающие достижение качественно нового уровня эффективности,

211 Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2009 г. N 1088 «О единой вертикально интегрированной государственной автоматизированной информационной системе «Управление». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.rostelecom.ru/projects/egov/docs/6.doc (дата обращения 09.08.2013). 212 Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций). // [Электронный ресурс]. URL: http://www.gosuslugi.ru/ (дата обращения 09.08.2013).

92

экономичности, открытости и прозрачности деятельности правительства»213.

Впервые речь зашла, по сути, об автоматизации всей системы принятия

решений. Очевидно, что на тот момент невозможно было реализовать

подобную систему, но очень важно зафиксировать тренд, который

обозначило для себя государство.

Заданный темп нововведений порождал массу проблем, поскольку

решения принимались в максимально сжатые сроки, слабо соотносились друг

с другом, а иногда просто вступали в противоречие. Попытка свести в

единый документ наработки административной реформы, а также

достижения в области «электронного правительства», была предпринята 27

июля 2010 года с принятием федерального закона №210 «Об организации

предоставления государственных и муниципальных услуг».

Как следует из названия, закон регламентировал ключевые положения,

касающиеся предоставления услуг. Он закрепил определение

государственных и муниципальных услуг, установил требования к

процедурам предоставления услуг, в том числе в электронном виде.

Требования к информационному обмену - запрет требовать у заявителя

предоставления документов, справок, согласований и других имеющихся в

государственных и муниципальных органах данных. Требования к взиманию

с заявителя платы за предоставление услуг. Общие требования к структуре и

к разработке административных регламентов и стандартов и требования к

порядку независимой экспертизы. Регламентировал организацию

предоставления услуг в многофункциональных центрах (МФЦ) по принципу

213 Системный проект на создание и эксплуатацию инфраструктуры электронного правительства. // [Электронный ресурс]. URL: http://inform.irkobl.ru/sites/inform/documents/doc/E_Government.pdf (дата обращения 09.08.2013).

93

«одного окна», а также порядок выдачи универсальной электронной карты

(УЭК) 214.

По замыслу авторов принятие закона призвано обеспечить: снижение

издержек граждан и организаций на преодоление административных

барьеров; повышение качества и эффективности исполнения принимаемых

решений; единообразную правовую регламентацию действий по

предоставлению услуг, в том числе в электронной форме, процедур

внутренней деятельности органов власти и их взаимодействия между собой;

доступность для граждан и организаций информации о ходе предоставления

услуги на каждой стадии и т.д215.

210-ФЗ вобрал в себя многие позитивные достижения административной

реформы и результаты программы «Электронная Россия», закрепил

принципиальные положения в отношении структуры «электронного

правительства»: предоставления государственных услуг в электронном виде,

реестров услуг, порталов, универсальной электронной карты и т.д.

Однако в нем было и не мало недостатков, среди которых можно

выделить следующие:

• не отражены нормы, регламентирующие взаимодействие органов

исполнительной власти с получателями услуг (заинтересованными

группами) при разработке и изменении административных

регламентов;

214 Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2010/07/30/gosusl-dok.html (дата обращения 09.08.2013). 215 А.Н. Борисов. Комментарии к федеральному закону Российской Федерации от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.lawmix.ru/commlaw/2 (дата обращения 09.08.2013).

94

• не закреплена обязанность органов исполнительной власти учитывать

предпочтения заинтересованных групп при разработке стандарта

предоставления государственной (муниципальной услуги);

• в законе отсутствует понятие «качество предоставления

государственной (муниципальной) услуги и, соответственно, не

закреплена обязанность органов исполнительной власти повышать

качество предоставления услуг;

• в законе не регламентировано проведение внешнего независимого

мониторинга качества предоставления услуг;

• не регламентирована обязательность органов власти при разработке

регламента получения результатов независимой экспертизы.

Отсутствие экспертизы не препятствует принятию регламента216.

Стоит отметить, что 9 июня 2013 года Президент РФ внес изменения в

данный закон, предусматривающие предоставление информации о

деятельности государственных органов и органов МСУ неограниченному

кругу лиц посредством её размещения в сети Интернет в форме открытых

данных. Данный формат размещения допускает автоматизированную

обработку указанной информации без предварительных изменений

человеком в целях её повторного использования217. Это безусловно важный

шаг в реализации политики по обеспечению открытости органов власти.

Главным плюсом принятого закона является то, что теперь публикация

сведений в формате открытых данных является обязательной.

20 октября 2010 г. распоряжением Правительства РФ № 1815-р «О

государственной программе РФ «Информационное общество (2011 - 2020

годы)» была утверждена государственная программа «Информационное

216 Аналитическая записка. Замечания к законопроекту «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» разработанные экспертами Центра ГРАНИ. // Из личного архива автора. 217 Внесены изменения в законодательство, направленные на обеспечение открытости деятельности госорганов. // [Электронный ресурс]. URL: http://президент.рф/документы/18302 (дата обращения 12.08.2013).

95

общество», которая служит логическим продолжением «Электронной

России». Целью программы является получение гражданами и

организациями преимуществ от применения информационных и

телекоммуникационных технологий за счет обеспечения равного доступа к

информационным ресурсам, развития цифрового контента, применения

инновационных технологий, радикального повышения эффективности

государственного управления при обеспечении безопасности в

информационном обществе218.

6 апреля 2011 года был принят Федеральный закон № 63-ФЗ «Об

электронной подписи», который закрепил использование электронной

подписи219.

10 июня 2011 года распоряжением Правительства РФ № 1021-р была

утверждена «Концепция снижения административных барьеров и повышения

доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы»,

документ, явившийся логическим продолжением административной

реформы.

В качестве целей обозначается снижение административных барьеров и

повышение качества и доступности государственных и муниципальных

услуг. И опять же в тексте Концепции легко проследить тесную связь с

направлениями развития «электронного правительства»: предоставление

государственных и муниципальных услуг в электронной форме, применение

системы межведомственного электронного взаимодействия, обеспечение

218 Распоряжение Правительства РФ от 20 октября 2010 г. № 1815-р «О государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011 - 2020 годы)». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/99708/ (дата обращения 12.08.2013). 219 Федеральный закон Российской Федерации от 6 апреля 2011 г. N 63-ФЗ "Об электронной подписи". // [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2011/04/08/podpis-dok.html (дата обращения 12.08.2013).

96

открытости и доступности информации о деятельности органов

государственной власти и органов МСУ.220

Среди иных нормативных актов необходимо отметить указ президента

РФ от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях

совершенствования системы государственного управления»

предусматривающий целую серию мероприятий в рамках построения

«электронного правительства» включая:

• утверждение концепции «российской общественной инициативы»

• обеспечение доступа в сети Интернет к открытым данным,

содержащимся в информационных системах органов

государственной власти Российской Федерации;

• установление критериев и порядка оценки гражданами, в том

числе с использованием информационно-телекоммуникационных

сетей и информационных технологий, эффективности

деятельности руководителей;

• и т.д.

8 февраля 2012 г. по Указу Президента была создана рабочая группа по

формированию в России системы «Открытое правительство»221.

Постановлением Правительства России от 26 сентября 2012 г. была создана

Правительственная комиссия по координации деятельности Открытого

220 Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. N 1021-р. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.ar.gov.ru/authority/documents/index.php?id_19=132 (дата обращения 12.08.2013). 221 Указ Президента РФ от 8 февраля 2012 года № 150 О рабочей группе по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы «Открытое правительство». // [Электронный ресурс]. URL: http://большоеправительство.рф/upload/iblock/af3/af31ea0790823f5a83b4cdb1c1478a97.pdf (дата обращения 12.08.2013).

97

правительства222. Правительственная комиссия является постоянно

действующим органом, осуществляющим координацию взаимодействия

федеральных органов исполнительной власти с представителями

гражданского общества, общественными объединениями и

предпринимательским сообществом в сфере формирования и

функционирования системы «Открытое правительство»223.

Среди многих решений данной комиссии стоит особо отметить

разработку в июле 2013 года проекта Стандарта открытости федеральных

органов исполнительной власти. Он разработан в целях повышения

открытости и качества гражданского контроля за деятельностью органов

власти, прозрачности процедур выработки, принятия и реализации ключевых

решений. В стандарте четко определен порядок раскрытия информации в

формате открытых данных, выработана система определения приоритетов

министерств для общественного и гражданского контроля, а также новые

принципы формирования и работы общественных советов224. 5 декабря

Стандарт открытости был принят на заседании Правительства РФ225.

Стоит отметить, что автор данной диссертационной работы также

принимал участие в разработке данного стандарта в рамках своей

222 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 26 сентября 2012 г. №1782-р. // [Электронный ресурс]. URL: http://большоеправительство.рф/opengov/ (дата обращения 12.08.2013). 223 Положение о правительственной комиссии по координации деятельности Открытого правительства. // [Электронный ресурс]. URL: http://большоеправительство.рф/gov_commission/ (дата обращения 12.08.2013). 224 Разработан проект Стандарта открытости федеральных органов исполнительной власти. // [Электронный ресурс]. URL: http://большоеправительство.рф/events/5508409/ (дата обращения 12.08.2013). 225 Правкомиссия одобрила методики реализации и мониторинга Концепции открытости. // [Электронный ресурс]. URL: http://большоеправительство.рф/events/5509457/?sphrase_id=41123 (дата обращения 19.12.2013).

98

деятельности в Центре ГРАНИ226, внося предложения и правки в

первоначальные версии текста, а позднее явился разработчиком Стандарта

открытости информации о деятельности Пермской городской Думы.

Подводя итог, можно констатировать, что российское государство

развивает нормативную базу «электронного правительства» в качестве

ключевой платформы реформирования государственного управления и

повышения эффективности администрирования. Причем синхронизация

процессов создания «электронного правительства» и административной

реформы носит осознанный и целенаправленный характер.

Проанализированные нормативно-правовые документы, фиксируют

тернистый путь «электронного правительства» от простого к сложному: от

отдельных ведомственных инициатив к единому пространству

межведомственного электронного взаимодействия, от размещения

информации на сайтах органов власти к регулированию коммуникационных

потоков и расширению информационного присутствия государства в сети, от

предоставлении услуг в электронном виде к системным проектам

автоматизации управления и созданию системы «открытое правительство».

И вместе с тем, приходится констатировать превалирование в

официальных документах технологического подхода к построению

«электронного правительства». Большие гуманитарные идеи об электронной

демократии, сетевом обществе, цифровом равенстве, сервисном государстве,

институциональной гибкости и прочие, заложившие фундамент

«электронного правительства» сводятся к сугубо технологическим решениям

– электронным услугам, документообороту, межведомственным трансакциям

и т.д.

226 Директор Центра ГРАНИ, Маковецкая С.Г. является членом экспертного совета по вопросам совершенствования системы государственного управления при Правительственной комиссии по административной реформе в Российской Федерации.

99

Процесс формирования нормативно-правовой базы продолжается,

вносятся новые законопроекты и изменения в действующее

законодательство. «Электронное правительство» как живой организм

постоянно реагирует на сигналы из внешней среды, пытается отвечать на

возникающие вызовы. Несмотря на большой объем принятых нормативных

документов, остается еще много сфер, которые нуждаются в дальнейшей

выработке «правил игры».

Далее будет проведен анализ того, как идеи и предписания,

зафиксированные в нормативных документах, реализуются на практике, по

основным направлениям построения «электронного правительства».

2.2. Анализ государственной практики реализации основных направлений развития «электронного правительства» в России.

В данном параграфе будут рассмотрены проблемы и успехи,

сопутствующие государственным усилиям по построению «электронного

правительства». Важно уточнить исследовательский ракурс. Процесс

формирования «электронного правительства» похож на разрастание

снежного кома, каждый месяц появляются новые инициативы, направления,

какие-то начинания развиваются быстрее, какие-то медленнее или вовсе

сходят на нет. Полностью описать весь процесс строительства «электронного

правительства» не представляется возможным в рамках данной работы, а

главное, этого и не требуется. Достаточно несколько ключевых примеров,

чтобы продемонстрировать масштаб производимых изменений, объем задач

стоящий перед органами власти, их новаторский характер, сочетание друг с

другом, территориальный охват, поставленные сроки и задействованные

ресурсы. Это позволит увидеть основные тренды в развитии «электронного

правительства», дать оценку их реализации.

100

Итак, как было продемонстрировано в параграфе 2.1., ключевыми и

наиболее нормативно проработанными направлениями формирования

«электронного правительства» являются:

2.2.1. Развитие электронного межведомственного взаимодействия;

2.2.2. Предоставление услуг в электронном виде;

2.2.3. Развитие порталов и предоставление информации о деятельности

органов власти;

2.2.4. Внедрение универсальной электронной карты гражданина.

Еще раз подчеркнем, что обозначенные сферы, отнюдь не претендуют

на исчерпывающий характер, разумеется, можно выделить еще целый ряд

дополнительных направлений. Но именно они формируют первооснову,

фундамент «электронного правительства», обеспечивают переход

традиционных бюрократических функций в интернет: взаимодействие между

собой, предоставление услуг и информации, идентификация пользователей.

Именно эти четыре направления перечислены на сайте Министерства

экономического развития РФ, ключевого ведомства в процессах электронной

модернизации, в соответствующем разделе «электронное правительство»227.

Конечно, это далеко не все, отдельно стоят вопросы электронной

цифровой подписи, предоставления услуг в многофункциональных центрах

по принципу одного окна, создание информационных баз данных и реестров,

открытые данные и т.д. Все это поле для дальнейших исследовательских

изысканий.

227 Министерство экономического развития РФ. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/infOrientedSoc/ (дата обращения 15.08.2013).

101

2.2.1. Развитие электронного межведомственного взаимодействия

Согласно постановлению Правительства РФ от 8 сентября 2010 г. № 697

«О единой системе межведомственного электронного взаимодействия»,

система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ)

представляет собой федеральную государственную информационную

систему, включающую информационные базы данных, в том числе

содержащие сведения об используемых органами и организациями

программных и технических средствах, сведения об истории движения в

системе взаимодействия электронных сообщений при предоставлении

государственных и муниципальных услуг (исполнении функций) в

электронной форме, а также программные и технические средства,

обеспечивающие взаимодействие информационных систем органов и

организаций через СМЭВ.

Целью создания системы взаимодействия является технологическое

обеспечение информационного взаимодействия при предоставлении

государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и

муниципальных функций в электронной форме228.

Пункт 2 части 1 статьи 7 Федерального закона №210 «Об организации

предоставления государственных и муниципальных услуг» предписывал

переход с 1 июля 2012 года федеральных органов исполнительной власти,

региональных органов исполнительной власти и органов местного

самоуправления на СМЭВ. Как уже упоминалось ранее, данный закон

запрещает требовать от заявителя документы и информацию, которые

находятся в распоряжении других органов, предоставляющих

государственные и муниципальные услуги, за исключением документов

«личного хранения». Иными словами с 1 июля 2012 года органы власти и

228 Постановление Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 г. № 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия». // [Электронный ресурс]. URL: http://smev.gosuslugi.ru/portal/ (дата обращения 15.08.2013).

102

местного самоуправления должны были начать сами обмениваться

необходимой информацией друг с другом при предоставлении услуг

населению.

Суть этого нового механизма хорошо проиллюстрирована в презентации

министра связи и массовых коммуникаций Николая Никифорова на III

ежегодной конференции «Государственные услуги: электронное

правительство» (28 июня 2012 года в Москве), рис. 4.

Рисунок 4 Система межведомственного электронного документооборота229

Как видно на первой траектории (слева), гражданин сам обходит разные

ведомства, выступая в роли курьера. С использованием СМЭВ (правая часть

рисунка) эту работу за него начинают выполнять органы власти, обмениваясь

сведениями по каналам электронного межведомственного взаимодействия.

229 Презентация министра связи и массовых коммуникаций Николая Никифорова «О готовности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к вступлению в силу с 1 июля 2012 г. пункта 2 части 1 статьи 7 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». // [Электронный ресурс]. URL: http://minsvyaz.ru/ru/speak/index.php?id_4=43452 (дата обращения 15.08.2013).

103

По каналам СМЭВ информация должна передаваться обработанной

определенным образом, сведения должны содержаться в утвержденных

форматах (какие именно данные по какой услуге какому ведомству от кого и

в какие сроки должны поступать). Эти данные органы власти и МСУ

собирали и оформляли в виде технологических карт межведомственного

взаимодействия (ТКМВ). Утверждение форм запросов и ТКМВ в целом,

является плодом совместной работы потребителей и поставщиков данных,

федеральных органов власти и множества других заинтересованных лиц230.

Зимой 2011 года автор, как эксперт Центра гражданского анализа и

независимых исследований (Центр ГРАНИ), лично разрабатывал такие

межведомственные карты231, а также проводил обучение специалистов

районных администраций из территорий Пермского края и города Перми по

работе с ТКМВ.

На 1 июля 2012 года, когда органы власти должны были полностью

перейти на электронное межведомственное взаимодействие, на федеральном

уровне было утверждено 34 формата сведений (89%), а на региональном – 2

сервиса и еще 703 действовали в тестовой среде, что составляло менее 1% от

требуемого уровня. То есть регионам просто нечего было передавать по

каналам СМЭВ. При этом предоставлять в регионах государственные

(федеральные) услуги, с уже утвержденными форматами сведений, были

готовы 23 субъекта РФ, 26 субъектов получили доступ к сведениям, но

услуги еще не предоставляли, и 34 региона даже не подали заявки на

получение сведений от федеральных органов исполнительной власти. В

пятерку лидеров по организации межведомственного взаимодействия в сети

Интернет входили Новосибирская, Брянская, Амурская, Тюменская и

230 Информационная система проектирования и поддержания жизненного цикла технологических карт межведомственного взаимодействия. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.mezhved.ru/ (дата обращения 15.08.2013). 231 Контракт № 15 АИР от 15 ноября 2011 года Центра ГРАНИ на оказание услуг по разработке ТКМВ по первоочередным государственным услугам Пермского края для перевода в электронную форму с Агентством информационного развития Пермского края.

104

Калужская область. Пермский край находился на 44 месте, а замыкали

список Псковская область, Республика Адыгея и Чукотский автономный

округ232.

Очевидно, что к середине лета 2012 года, когда он должен был

заработать, к СМЭВ были подготовлены только федеральные органы

исполнительной власти, регионы же серьезным образом отставали от

запланированных результатов. Отчасти это можно объяснить безудержным

темпом реализации электронного взаимодействия. В своей презентации

Никифоров наглядно демонстрировал плановые и реальные показатели. См.

Рис 5.

Рисунок 5 Темпы реализации СМЭВ

Как видно на рисунке 4 (график «План») с момента принятия 210-ФЗ

планировалось всего за 2 года полностью перейти на СМЭВ. На двух нижних

232 Презентация министра связи и массовых коммуникаций Николая Никифорова «О готовности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к вступлению в силу с 1 июля 2012 г. пункта 2 части 1 статьи 7 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». // [Электронный ресурс]. URL: http://minsvyaz.ru/ru/speak/index.php?id_4=43452 (дата обращения 15.08.2013).

105

графиках приведены реальные данные по подключению и содержательному

наполнению системы.

Организационной движущей силой процесса была действующая

Правительственная комиссия по внедрению информационных технологий в

деятельность государственных органов и органов местного

самоуправления233. Чтобы понимать масштаб задачи, который решает данная

комиссия, нужно обратиться к цифрам: к СМЭВ должно было быть

подключено 62 федеральных, 3 320 региональных и почти 24 000

муниципальных органов, которые должны предоставлять 337 федеральных,

6 640 региональных и 480 000 муниципальных межведомственных услуг,

каждая из которых должна быть регламентирована, согласована с другими

органами и организациями и утверждена (цифры из презентации советника

Департамента государственного регулирования в экономике Министерства

экономического развития РФ А.В. Матвеенко). 234

А также нужно представить колоссальный объем разъяснительной

работы о целях, задачах и технологиях внедрения СМЭВ с сотрудниками

всех указанных ведомств. По данным заместителя Министра экономического

развития РФ О.В. Фомичева на пресс-конференции по теме «Организация

межведомственного взаимодействия в регионах», проектированием СМЭВ в

регионах занималось порядка 15 тысяч сотрудников. Выполнять

спроектированные процедуры на уровне регионов должны примерно 80

тысячам сотрудников. В этих условиях важно обеспечить и процедуры

233 Правительственная комиссия по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления. // [Электронный ресурс]. URL: http://правительство.рф/gov/agencies/209/#sel=8:1,8:14 (дата обращения 15.08.2013). 234 А.В. Матвеенко «Методическое обеспечение межведомственного информационного взаимодействия на региональном уровне». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.bujet.ru/24_04_2012/11-00_Minekonomrazvitiya_Matveenko.pdf (дата обращения 15.08.2013).

106

обмена знаниями, их сохранение, чтобы опыт не уходил вместе с людьми235.

Для решения этой задачи был запущен Портал методической поддержки

реализации Федерального закона № 210-ФЗ http://www.210fz.ru и

технологический портал СМЭВ http://smev.gosuslugi.ru/.

В целом, внедрение СМЭВ характеризовалось следующими ключевыми

проблемами:

• проблема совместимости региональных ведомственных

автоматизированных систем и СМЭВ;

• отсутствие квалифицированных кадров в регионах, способных

обеспечить должный организационно-технологический уровень,

включая решение вопросов информационной безопасности;

• сжатые сроки и периодическое изменение технических требований

к СМЭВ способствуют ошибкам и большому количеству

исправлений;

• слабая техническая инфраструктура ведомств неспособная

поддерживать режим работы 24/7/365;

• перевод документов в СМЭВ требовал внесения множественных

изменений в НПА.

По состоянию на 1 января 2013 года, по сведениям главы Минкомсвязи

Николая Никифорова, федеральные органы власти поставляли 110 видов

сведений. Все массовые и социально значимые сведения работают, и регионы

могут их запрашивать. Таких сведений 24, они составляют более 90% от

потребности регионов в федеральных сведениях. Основным поставщиком

сведений является Росреестр: 64% от общего количества запросов. Большое

количество запросов приходит в ФНС, ПФР и ФМС.

235 Тезисы выступления Заместителя Министра экономического развития О.В. Фомичева. // [Электронный ресурс]. URL: http://gosuslugi.kck.ru/documents/10147/46035/tezisi_fomichev_240212.doc (дата обращения 15.08.2013).

107

Министр подчеркнул, что доля услуг, по которым делаются

межведомственные запросы, еще достаточно низкая. Однако наблюдается

позитивная динамика: через СМЭВ проходит более 6,5 млн. запросов

ежемесячно. Количество запросов увеличивается на 30% каждый месяц236.

Отдельно стоит упомянуть, что по состоянию на декабрь 2013 года, на

сайте Минкомсвязи237 и на сайте Министерства экономического развития

РФ,238 в соответствующих разделах посвященных СМЭВ, последние новости

и подборки материалов датированы летом 2012 года. Это показательно с

точки зрения административного подхода: 210-ФЗ обозначил 1 июля 2012

года как «дедлайн» к которому СМЭВ должен был быть запущен, в

авральные сроки за два года были предприняты титанические усилия по его

запуску и после всех необходимых отчетов, тема оказалась фактически

заброшена. Однако в целом, пусть с отдельными пробелами и недостатками,

но СМЭВ функционирует и данное направление можно считать

состоявшимся.

2.2.2. Предоставление услуг в электронном виде

Предоставление государственных услуг в электронном виде являлось

основным направлением реализации программы «Электронная Россия»

начиная с 2002 г. Реальную возможность воспользоваться электронными

услугами, граждане получили лишь с 1 апреля 2010 года.

236 Николай Никифоров принял участие в совещании по вопросам развития сети многофункциональных центров по предоставлению госуслуг. // [Электронный ресурс]. URL: http://minsvyaz.ru/ru/news/index.php?id_4=43667 (дата обращения 15.08.2013). 237Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации. // [Электронный ресурс]. URL: http://minsvyaz.ru/ru/directions/?direction=45 (дата обращения 15.08.2013). 238 Министерство экономического развития Российской Федерации. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/infOrientedSoc/interdepdoccircul/index (дата обращения 15.08.2013).

108

Государственные услуги в электронном виде предоставляются через

единый государственный портал государственных услуг www.gosuslugi.ru, а

также через региональные порталы (например, портал государственных и

муниципальных услуг Пермского края http://gosuslugi.permkrai.ru). Вся

информация, подаваемая в электронном виде, направляется сотрудникам

соответствующих органов для последующей обработки.

К сожалению, последняя детальная официальная статистика по порталу

государственных услуг относится к началу лета 2012 года, более поздних

сведений обнаружить не удалось. На тот момент на государственном портале

была опубликована информация по 926 государственным услугам (2 515

подуслугам) от 78 федеральных органов исполнительной власти, 11 149

услуг региональных органов власти и 27 952 услуг органов местного

самоуправления. Ниже приведена таблица с разбивкой услуг по 5 этапам

перевода в электронный вид. См. Таблицу239.

ФОИВ РОИВ ОМСУ Опубликовано услуг (подуслуг) на Едином портале 926 (2515) 11 149 27 952

Представлено на Едином портале, регионов - 80 72 Исследовано услуг на Едином портале* 926 (2515) 824 3347 I этап, средний % выполнения требований 65% 48% 43% II этап, средний % выполнения требований 61% 64% 64% III этап, услуг с кнопкой «Подать заявление» 139 (394) 355 67 III-IV этап, переведено услуг - 300 59 V этап, переведено услуг 8** 17** 0

* исследование Центра ИТ-исследований и экспертизы РАНХиГС

приведено ниже; ** информационные услуги.

Самая последняя общая статистика датируется 29 декабря 2013 года в

Живом Журнале Портала госуслуг. Согласно записи в посте: За время

239 О.Б. Пак «О мониторинге качества оказания государственных услуг в электронном виде». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/inforientedsoc/doc2012052518 (дата обращения 15.08.2013).

109

существования портала (с 2010 по 2013 годы – прим. автора) пользователи:

получили более 15 000 000 электронных государственных услуг,

зарегистрировали более 4 000 000 личных кабинетов (это меньше 3% от

населения страны – прим. автора), скачали мобильные приложения

«Госуслуги» - около 500 000 раз, писали нам сообщения в соцсетях – более

30 000 раз. В 2013 году: в 4 раза увеличили количество электронных госуслуг

на портале (сейчас их уже около 4 000); в 3 раза увеличили количество

информационных госуслуг (сейчас их 75 000); создали новые сервисы оплаты

штрафов ГИБДД и услуг ЖКХ; ввели процедуру упрощённой регистрации

для оплаты услуг ЖКХ и записи на приём к врачу; изменили дизайн портала

и выпустили мобильные приложения «Госуслуги» для устройств iOS,

Android, Windows Phone и Windows 8240.

Согласно распоряжению Правительства РФ «О внесении изменений в

распоряжения Правительства Российской Федерации» от 28 декабря 2011 г.

№2415-р обеспечить возможность получения результатов предоставления

государственных услуг в электронном виде (то есть привести все услуги к 5

этапу) планировалось до 1 января 2014 года.

Чтобы оценить работоспособность системы, автор данной работы

провел свое исследование с декабря 2011 года по апрель 2012 года, как

эксперт Центра ГРАНИ241. На федеральном портале была проанализирована

информация по 34 ведомствам (204 подведомственным организациям) в

отношении 133 услуг, разбитых на 265 подуслуг. На региональном портале

Пермского края была проанализирована информация по 26 региональным и

240 Живой журнал портала государственных услуг. // [Электронный ресурс]. URL: http://gosuslugi.livejournal.com/22473.html (дата обращения 30.12.2013) 241 «Анализ полноты и корректности представления информации о государственных и муниципальных услугах Пермского края на Едином портале государственных и муниципальных услуг (www.gosuslugi.ru) и на Портале государственных и муниципальных услуг Пермского края (www.gosuslugi.permkrai.ru)» в рамках контракта Центра ГРАНИ с Аппаратом Правительства Пермского края от 13 декабря 2011 года.

110

49 муниципальным ведомствам в отношении 157 региональных и 182

муниципальных услуг.

На начало 2012 года из 265 подуслуг Пермского края только 139

соответствовало второму этапу перехода на предоставление услуг в

электронном виде, для которого обязательным является размещение

электронных форм необходимых документов, доступных для скачивания.

Меньше чем в половине случаев был описан результат предоставления

услуги (105 из 265). Тексты административных регламентов были

представлены на 75 вкладках из 265. Причем реальное число регламентов

было еще меньше, поскольку один регламент, часто дублировался сразу на

нескольких вкладках подуслуг одной услуги.

Были зафиксированы многочисленные расхождения в сведениях по

услугам, размещенным на порталах и в текстах административных

регламентов (разница в сроках оказания услуг, платности, требуемых

документах, результатах и т.д.).

Но наличие или отсутствие информации на порталах, это только

половина задачи, гораздо важнее попытаться оценить работоспособность

системы, проверить ее в полевых условиях.

С сентября по декабрь 2011 году в рамках другой научно-

исследовательской работы242 автор принимал участие в оценке качества

предоставления услуг. Анализировались следующие услуги: государственная

регистрация купли-продажи квартиры, предоставление сведений из ЕГРП,

постановка на государственный кадастровый учет, предоставление сведений,

содержащихся в ГКН.

242 Исследование «Анализ проблем предоставления государственных услуг Росреестра России» по заказу Высшей школы экономики, автор был координатором мониторинга качества оказания 4 государственных услуг в сфере недвижимости, предоставляемых Росреестром РФ в 5 субъектах РФ (г. Москва, Московская и Новосибирская области, Пермский и Хабаровский край).

111

По всем 4 анализируемым услугам на Едином портале отсутствовали

бланки заявлений и список нормативно-правовых актов, регламентирующих

оказание услуг. Не были размещены электронные формы квитанций для

оплаты услуг. По всем услугам отсутствовал интерфейс для подачи

заявления о предоставлении услуги через Личный кабинет пользователя,

только через общий интерфейс на порталах. Кроме того, подача заявления в

электронном виде не отменяла необходимости личного посещения органа

власти. Отсутствовала возможность записи на приём через сайт Росреестра.

В Личном кабинете на Федеральном портале не отображалась информация об

этапах предоставления услуги и об отказе в её предоставлении243.

Как становится видно, перевод государственных услуг в электронный

вид не всегда приводил к оптимизации процессов предоставления. Просто

создание технической возможности, еще не означает автоматическое

повышение качества обслуживания.

Да и сами пользователи не спешат прибегать к электронным услугам. По

данным опроса проведенного «КОРУС Консалтинг» в январе 2011 года,

среди 100 топ-менеджеров и руководящих сотрудников российских

компаний, 82% опрошенных считали, что электронные госуслуги находятся в

зачаточном состоянии, а оптимистов, которые оценили бы, что госсервисы

работают на должном уровне, не нашлось вообще244.

По данным Фонда общественное мнение на 5 июня 2011 года о том, что

услугами многих госучреждений и служб можно пользоваться через

интернет, знали 41% россиян, треть (32%) – что-то слышали, и около

четверти (23%) впервые услышали от интервьюера. Лучше всех об

электронных услугах осведомлены жители крупных городов (55%) и самые

молодые, 18–20-летние (52%). Пользовались услугами только 10%

243 Из личного архива автора. 244 Электронное правительство: граждане готовы, государство нет – исследование «КОРУС Консалтинг». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.korusconsulting.ru/press-room/news/news_500.html (дата обращения 18.08.2013).

112

респондентов. Причем среди объявивших себя пользователями электронных

услуг не все понимали, что это в точности значит. Так, называя электронные

госуслуги, которыми им приходилось пользоваться, до 20% респондентов

упомянули онлайн оплату услуг ЖКХ и телефонной связи, покупку билетов

и т.д. Среди причин, по которым у людей нет желания пользоваться

электронными слугами, назывался недостаток навыков или возможности

работы с компьютером и интернетом, а также отсутствие такой

необходимости245.

Что касается географии предоставления услуг в электронном виде, то на

июль 2013 года наиболее массовым спросом портал пользуется в

Приморском крае (15,1 % населения). Следом идут Калининградская (10,5%)

и Амурская (10,4%) области, а также Ханты-Мансийский АО (10,1%) и

Хабаровский край (8,7%). Москва оказалась на лишь 13 месте (5,7%), а

Санкт-Петербург (3,8%) занял 26 строчку. Это связано с тем, что данные

субъекты РФ имеют собственные порталы по предоставлению госуслуг. По

этой же причине, Татарстан, будучи лидером в России по уровню

информатизации госорганов, с показателем в 0,9% оказался в пятерке

регионов с негативными показателями246.

Чтобы исправить ситуацию и повысить уровень доверия граждан к

госуслугам, в начале 2013 года, появился сайт «Ваш контроль»

https://vashkontrol.ru/ разработанный по заказу Министерства экономического

развития Российской Федерации. Сайт собирает оценки и комментарии о

качестве предоставления государственных услуг (как в традиционном, так и

электронном виде) по всей стране.

245 Система одного окошка. // [Электронный ресурс]. URL: http://runet.fom.ru/Jelektronnoe-pravitelstvo/10221 (дата обращения 18.08.2013). 246 Минкомсвязь России составила рейтинг использования портала госуслуг во всех регионах РФ. // [Электронный ресурс]. URL: http://minsvyaz.ru/ru/news/index.php?id_4=43838 (дата обращения 18.08.2013).

113

12 декабря 2012 г. Правительство РФ утвердило постановление № 1284

«Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей

территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их

структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими

государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки

как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения

соответствующими руководителями своих должностных обязанностей».

Постановление дает гражданам возможность напрямую влиять на

качество государственных услуг, оценивая работу чиновников в конкретном

месте, по конкретной услуге. Сайт «Ваш контроль» аккумулирует все эти

оценки. На основании мнений получателей услуг ежеквартально

формируется сводная оценка по каждому ведомству, его региональному или

структурному подразделению. Сводные оценки направляются в федеральные

органы исполнительной власти, которые в соответствии с постановлением

Правительства № 1284 принимают соответствующие меры247.

Однако, не смотря на все предпринятые меры массового перехода на

предоставление услуг в электронном виде, все же не случится. 9 октября

2013 замминистра экономического развития Олег Фомичев в интервью газете

«Известия» заявил, что Портал государственных услуг будет переработан в

соответствии с новой концепцией, в электронной форме можно будет

получить только около 20 наиболее популярных услуг, о прочих можно

получить исчерпывающую информацию. По его словам, необходимость

реформы была вызвана тем, что ведомства пришли к выводу о

невозможности перевода всех федеральных, региональных и муниципальных

услуг в электронном виде к 2014 году. Среди основных причин: слабое

межведомственное взаимодействие, а также низкий спрос на электронные

услуги со стороны населения. Со слов чиновника, 20 представленных на

247 Сайт «Ваш контроль». // [Электронный ресурс]. URL: https://vashkontrol.ru/about (дата обращения 18.08.2013).

114

портале услуг на настоящий момент удовлетворяют 80% запросов

пользователей. «Лучше пусть на сайте будет несколько десятков услуг, но

это будут полностью работающий, отлаженный сервис»248.

Учитывая, что на «обеспечение перехода на предоставление

государственных и муниципальных услуг в электронном виде» только в 2013

году было потрачено почти 700 млн. рублей, а в итоге получилось перевести

20 услуг, результат представляется более чем удручающим.

26 декабря 2013 года. — Председатель Правительства Российской

Федерации Дмитрий Медведев подписал распоряжение № 2516-р «Об

утверждении Концепции развития механизмов государственных и

муниципальных услуг в электронном виде». Концепция предусматривает

развитие Единого портала государственных и муниципальных услуг,

упрощение регистрации на нем, создание единой системы справочников и

классификаторов для государственных информационных систем, более

удобных пользовательских интерфейсов, возможности оплаты пошлин и

начислений в режиме онлайн, удаленной записи на посещение ведомств,

возможности получения результата оказания услуги специальным

госкурьером, а также формирование единого пространства доверия

электронной подписи и развитие системы межведомственного электронного

взаимодействия.

В то же время полностью получить результат оказания услуги без

необходимости посещения ведомства возможно только для очень

ограниченного числа услуг. Совместно с Минэкономразвития были выбраны

наиболее востребованные услуги: 14 федеральных и 20 региональных и

муниципальных. По данные услугам будут прорабатываться единые решения

248 Минэкономразвития распускает «Электронное правительство». // [Электронный ресурс]. URL: http://izvestia.ru/news/558416 (дата обращения 18.10.2013).

115

для всех этапов оказания услуги: регистрации, подачи заявления, записи в

очередь на посещение, оплаты, информирования, обжалования249.

Таким образом, переход на предоставление государственных услуг в

электронном виде оказался несостоявшимся из-за малого количества услуг и

невостребованным со стороны населения, судя по 3% российских

пользователей, заведших личные кабинеты на портале.

2.2.3. Развитие порталов и предоставление информации о деятельности органов власти

Как уже упоминалось ранее Федеральный закон №8-ФЗ от 9 февраля

2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности

государственных органов и органов местного самоуправления» статьей 13

установил обязательный перечень информации подлежащей раскрытию. В

дополнение к нему можно упомянуть Федеральный закон № 94-ФЗ от

21.07.2005 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ,

оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в части

публикации информации о государственном и муниципальном заказе. В

июле 2013 года был разработан проект Стандарта открытости федеральных

органов исполнительной власти250. Эти и еще целый ряд других документов

создают то, что называется «открытость государственной информации». Речь

идет о предоставлении информации гражданам, о деятельности органов

государственной власти и МСУ по запросу и путём обязательного раскрытия.

249 Дмитрий Медведев подписал распоряжение об утверждении концепции развития электронных госуслуг // [Электронный ресурс]. URL: http://minsvyaz.ru/ru/news/index.php?id_4=44255 (дата обращения 30.12.2013). 250 Разработан проект Стандарта открытости федеральных органов исполнительной власти. // [Электронный ресурс]. URL: http://большоеправительство.рф/events/5508409/?sphrase_id=25344 (дата обращения 19.08.2013).

116

Более того, как отмечает Артем Геллер, один из разработчиков

www.kremlin.ru: «Присутствие государства в интернете будет впредь только

увеличиваться — примерно так же быстро, как экран съедает бумагу. Как

следствие, в ближайшее время качество самого государства будет

восприниматься через дизайн сайтов. Уже через два года мы не будем толком

знать, что такое налоговая, но будем знать, как выглядит её сайт. И

лояльность к государственным организациям будет строиться по тому же

принципу: удобно и быстро работать с сервисом сайта — хорошее ведомство,

непонятный и некрасивый сайт — плохое ведомство. И именно этот факт

будет важнейшим критерием развития государственных интернет-

проектов»251.

Однако этот этап еще не наступил и пока на практике существует ряд

серьезных проблем, препятствующих реализации положений

законодательства в данной сфере. По мнению Артема Ермолаева, министра

Правительства Москвы, основные трудности связаны с отсутствием должной

технической инфраструктуры. В разных ведомствах сосредоточены

разрозненные массивы данных разного качества и уровня актуализации. Не

определены условия использования данных сторонними разработчиками.

Мало качественных платформ для раскрытия данных. А главное лишь

небольшой объем данных публикуется в машиночитаемых форматах252.

Машиночитаемый формат является ключевым моментом, поскольку

обрабатывать вручную миллионы файлов ведомственной статистики не

представляется возможным. Именно это направление крайне значимо:

превращать массив тех данных, которые есть у государства, в продукт,

пригодный для использования в экономике, социальной сфере и т.д. То, что

251 Геллер А. «2013 — год России в мире: Электронное правительство». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.lookatme.ru/mag/industry/industry-opinions/198863-2013-geller (дата обращения 30.12.2013). 252 Ермолаев А. «Открытые данные – прозрачность и новые сервисы». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.slideshare.net/DITMoscow/open-data-9784819 (дата обращения 19.08.2013).

117

называется данными, организованными по принципам LOD (связанных

открытых данных), позволяющим проводить автоматическую обработку

больших объемов разнородных данных.

Как уже упоминалось ранее, 7 мая 2012 года Президент РФ Путин В.В.

подписал Указ № 601 «Об основных направлениях совершенствования

системы государственного управления» в котором предписывалось в срок до

15 июля 2013 года «обеспечить доступ в сети Интернет к открытым данным,

содержащимся в информационных системах органов государственной власти

Российской Федерации»253;

15 июля 2013 года состоялось расширенное заседание Совета по

открытым данным, на котором Министр РФ Михаил Абызов сообщил, что

вместо 500 пакетов данных, раскрытие которых планировалось, раскрыто

более 1 тыс. пакетов. 45 министерств и ведомств создали на своих сайтах

страницы с открытыми данными. В числе реализованных крупных проектов

он назвал единый портал бюджетной системы, портал криминальной

статистики, единый портал госзакупок254.

В рамках этой деятельности в открытом правительстве был утвержден

«Перечень первоочередных наборов данных федеральных органов

исполнительной власти, подлежащих публикации в форме открытых

данных»255, а также «Методические рекомендации по публикации открытых

253 Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 601"Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления". // [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/70170942/ (дата обращения 19.08.2013). 254 Россия создала систему раскрытия госданных в открытом формате, перевыполнив план по числу датасетов. // [Электронный ресурс]. URL: http://открытыеданные.большоеправительство.рф/news/343/ (дата обращения 19.08.2013). 255 Большое правительство РФ. // [Электронный ресурс]. URL: http://открытыеданные.большоеправительство.рф/upload/iblock/28b/28bbc0d28a79c621fff412867cdd08b7.pdf (дата обращения 19.08.2013).

118

данных государственными органами и органами местного самоуправления и

технические требования к публикации открытых данных»256.

В числе реализованных крупных проектов по открытым данным можно

упомянуть единый портал бюджетной системы «Электронный бюджет»

http://www.budget.gov.ru/, портал правовой статистики Генеральной

прокураты РФ http://crimestat.ru/, единый портал госзакупок

http://zakupki.gov.ru и т.д.

Однако этих усилий явно не достаточно для создания действительно

прозрачного и открытого государства. 14 июня 2013 года Фонд открытых

знаний (Open Knowledge Foundation) опубликовал пресс релиз о том, как

обстоит с открытием данных в странах G8. Среди стран G8 Россия оказалась

на последнем месте по открытости, набрав всего 30 баллов при максимуме в

60257.

Рисунок 6 Перепись открытых данных

256 Большое правительство РФ. // [Электронный ресурс]. URL: http://открытыеданные.большоеправительство.рф/upload/iblock/524/524fa9ab5c995054b17b227b2c8ac26c.pdf (дата обращения 19.08.2013). 257 Открытость государств: состояние и перспективы. // [Электронный ресурс]. URL: http://polit.ru/article/2013/06/14/opendata/ (дата обращения 19.08.2013).

119

Иван Бегтин, директор НП “Информационная культура” (Informational

Culture) и член совета по открытым данным при Правительственной

комиссии по координации «Открытого правительства», в своем блоге так

прокомментировал это: «Почему так? Потому что в России на самом деле нет

открытых данных в полноценном их понимании. Их нет потому, как ни один

из ключевых массивов данных рассмотренных в данной переписи не

опубликован под Creative Commons или Open Data Commons (свободной

лицензией). Да и своя лицензия, которая была бы принята как открытая, тоже

не разработана. Поэтому открытых данных у нас нет. Есть только слегка

(при-)открытые данные и это не измениться до тех пока пока открытые

лицензии не станут нормой»258.

Однако, как представляется, тема открытых данных, с недавних пор став

мейнстримом развития «Открытого правительства», вобрала в себя слишком

много избыточных ожиданий. Есть как минимум несколько серьезных

проблем и ограничений в этой сфере, о которых важно сказать подробнее.

Во-первых, на данный момент открытые данные гражданами не

востребованы, статистика посещений подобных ресурсов мизерна, и не стоит

рассчитывать, что ситуация кардинально изменится в будущем. Людям

нужны не данные, им требуются готовые продукты на основе этих данных.

Более того, для рядового пользователя, машиночитаемый формат скорее

создает барьер, поскольку открыть текстовый файл в формате Word или

Excel может каждый, а для работы с форматом CSV или XML нужны

специальные знания и программы.

Во-вторых, встает вопрос о том, кто предложит людям данные в готовом

к употреблению виде. Отсюда мы выходим на проблему взаимоотношений

сторонних разработчиков и органов власти. Ключевой момент в этой сфере –

это качество открываемых данных. Ошибки, фрагментарность, неточность,

258 Бегтин И. Открытых данных в России нет. // [Электронный ресурс]. URL: http://ivbeg.livejournal.com/500577.html (дата обращения 20.08.2013).

120

несоответствующие форматы, пробелы и нерегулярные обновления –

типичные жалобы на выложенные государством сведения. Следующий пункт

– это содержание данных. Наиболее интересные сведения, такие как

криминальная статистика, результаты экологических экспертиз, данные на

уровне муниципалитетов, районов и отдельных учреждений, до сих пор мало

доступны. Наконец, правила взаимоотношений гос.структур и разработчиков

также не урегулированы. Не решен вопрос с лицензированием открытых

данных, не прописаны регламенты работы с ними, не все ясно с

распределением ответственности за их искажение или непредоставление и

т.д.

В-третьих, остаются вопросы о том, что меняют открытые данные с

точки зрения взаимоотношений государства и общества. Важно понимать,

что открытые данные – это не какая-то новая уникальная информация, это

всего лишь унифицированная форма для представления сведений, которые

уже есть в ведомствах. И невольно возникает вопрос, стоит ли создавать

специальные порталы, тратить немалые средства налогоплательщиков, при

том, что речь идет о переводе сведений из одного формата в другой. Так, в

среднем создание портала в регионе обходится минимум в миллион рублей, а

посещаемость составляет 3-5 человек в день (речь идет о Пермском портале

открытых данных). С точки зрения соотношения затрат и выгод КПД не

впечатляет. Представляется логичным лучше сосредоточить усилия и

оптимизировать работу Росстата, который является ключевым источником

государственной информации.

Наконец, можно просто организовать несколько уровней доступа для

заинтересованных лиц к системе межведомственного электронного

документооборота, в котором на сегодняшний день хранится вся информация

о деятельности органов власти. Опять же, несложным техническим способом

можно определить объем и уровни доступной информации, решить вопрос с

деперсонализацией сведений, снять необходимость в постоянном обновлении

121

сведений, отдельных специалистах и т.д. То есть заинтересованное лицо,

разработчик, получает доступ к данным, выкачивает их в том виде, в котором

они содержатся в системе, а затем уже сам переводит их в нужный формат.

И это выглядит логично, когда издержки по переводу информации о

деятельности органов власти в машиночитаемый формат с

налогоплательщиков перекладываются на самих разработчиков. Кто

заинтересован в информации, тот и должен платить за ее обработку. В

противном случае, получается, что сейчас за государственный счет

создаются условия для нового рынка, на который придут мощные бизнес-

игроки, вытеснив сегодняшних первопроходцев - энтузиастов. Большая часть

общих сведений будет открыта, но та информация, на основании которой

люди принимают решения, станет платной.

Однако это скорее проблема будущего, на практике граждане,

пытающиеся реализовать свое право на доступ к информации о деятельности

органов власти, сталкиваются с множеством более прозаичных проблем.

Самая первоочередная из них, это элементарное отсутствие информации

(даже той, размещение которой предписано законодательством).

С января 2013 по февраль 2013 года Фонд свободы информации провёл

девятый по счету ежегодный мониторинг 79 официальных сайтов

федеральных органов исполнительной власти, на предмет их соответствия

требованиям федерального законодательства в области раскрытия

информации.

Первое место в итоговом сводном рейтинге информационной

открытости занял официальный сайт Федеральной миграционной службы

РФ, второе – сайт Федеральной службе по надзору в сфере связи,

информационных технологий и массовых коммуникаций РФ (Роскомнадзор),

а третье - сайт Министерства культуры РФ (Минкультуры России).

122

По оценкам Фонда степень информационной открытости официальных

сайтов федеральных органов исполнительной власти, занявших лидирующие

позиции в Рейтинге, составляет в среднем 91,646% (в 2012 году этот

показатель составлял 86,724%).

Исследование продемонстрировало, что наиболее наполненными

блоками являются общая информация о федеральных органах

исполнительной власти; информация о подведомственных организациях и

подведомственных органах государственной власти; сведения об

официальных выступлениях, официальных визитах, рабочих поездках и

мероприятиях руководства госоргана; информация о зарубежных

представительствах. Перечисленные выше сведения представлены на сайтах

ФОИВ в среднем в объеме 90-67%.

В то же время такие сведения как отчетность и статистическая

информация; информация о размещении заказов на поставки товаров,

выполнение услуг для нужд ФОИВ; информация о государственных

информационных системах; информация о проверках представлены на

официальных сайтах в наименьшей степени. Степень присутствия этих

сведений колеблется в пределах 13-35%. Именно к этим, наиболее закрытым

от общественного контроля, сведениям ведомства предоставляют доступ

особенно неохотно.

Наблюдается отчетливая положительная тенденция увеличения степени

информационной открытости сайтов ФОИВ, которую можно проследить на

рис. ниже259.

259 Результаты мониторинга официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти – 2013. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.svobodainfo.org/ru/node/2527 (дата обращения 22.08.2013).

123

Рисунок 7 Изменение степени информационной открытости официальных сайтов ФОИВ, 2008-2013 гг.260

В этом отношении стоит еще раз упомянуть о Стандарте открытости для

федеральных органов исполнительной власти, который состоит из

Концепции открытости, одобренной на заседании Правительства РФ 5

декабря 2013 года, методических рекомендаций и методики мониторинга и

оценки. Правительственная комиссия по координации деятельности

Открытого правительства 26 декабря 2013 года в ходе заочного голосования

утвердила методические рекомендации по внедрению механизмов

открытости, а также методики мониторинга и оценки открытости госорганов.

Стандарт открытости предполагает, в частности, внедрение и оценку 10

механизмов (инструментов) открытости: работа с референтными группами;

принятие планов до 2018 года, публичных деклараций целей и задач на

каждый год; публикация информации о работе ведомства; публичная

отчетность; независимая антикоррупционная экспертиза и общественный

мониторинг; обеспечение понятности; работа с открытыми данными;

взаимодействие с общественными советами; взаимодействие со СМИ; работа

с обращениями граждан, организаций и общественных объединений.

Способы внедрения этих механизмов описаны в методике реализации

Концепции. Результаты работы министерств и ведомств будут оцениваться

260 Там же. 124

на основе самоанализа, проводимого экспертами исследований и соцопросов

граждан и представителей референтных групп. Внедрение Стандарта

открытости в 2014 году станет задачей номер один для системы Открытого

правительства261.

Таким образом, направление по раскрытию информации о деятельности

органов власти, можно признать наиболее успешным, поскольку именно оно

находится в приоритете формирования «электронного правительства» на

данном этапе.

2.2.4. Внедрение универсальной электронной карты гражданина.

Как уже упоминалось ранее Федеральный закон от 27 июля 2010 г.

№210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и

муниципальных услуг», в шестой главе «Организация деятельности по

выпуску и обслуживанию универсальной электронной карты» предписал

введение универсальной электронной карты гражданина (УЭК).

УЭК представляет собой материальный носитель, содержащий

зафиксированную на нем в визуальной и электронной форме информацию о

держателе карты и обеспечивающий доступ к информации о держателе

карты, используемой для удостоверения прав держателя карты на получение

государственных и муниципальных услуг, и для осуществления в

предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях иных

юридически значимых действий в электронной форме262.

261 Правкомиссия одобрила методики реализации и мониторинга Концепции открытости. // [Электронный ресурс]. URL: http://большоеправительство.рф/events/5509457/?sphrase_id=41123 (дата обращения 30.12.2013). 262 Координация мероприятий, связанных с внедрением универсальной электронной карты гражданина. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/infOrientedSoc/electric_card/ (дата обращения 22.08.2013).

125

По сути УЭК гражданина РФ сочетает в себе документ,

удостоверяющий личность (в установленных законом случаях), полис

обязательного медицинского страхования, страховое свидетельство

обязательного пенсионного страхования, а также платежную банковскую

карту и удостоверяет права на получение иных государственных и

муниципальных услуг. Также к ней со временем могут быть подключены и

иные приложения, как-то оплата проезда в транспорте, социальное,

корпоративное, налоговое приложения и т.д.

Правительство РФ определило оператора проекта в лице ОАО

«Универсальная электронная карта» (ОАО «УЭК»), осуществляющей

мероприятия по внедрению универсальной электронной карты263. УЭК

начала выдаваться с 1 января 2013 года на основании заявления, остальным

гражданам РФ, не написавшим заявления на получение или отказа, выдача

будет производиться с 1 января 2014 года.

Что касается востребованности данной карты среди населения, то, как

заявил Алексей Попов Президент ОАО «УЭК», по состоянию на начало июля

2013 года было «принято более 80 тысяч заявлений по всей стране. До конца

2013 года мы планируем выдать 3,5 миллиона карт и примерно 10—12

миллионов — до конца 2014 года»264. Цифры не слишком впечатляющие,

если не сказать провальные. Так, например, по данным руководителя

Министерства правительственных информационных коммуникаций

Пермского края Евгения Балуева, на конец июня 2013 года в Пермском крае

с почти тремя миллионами жителей «было выдано 770 карт и оформлено 830

заявлений на выдачу УЭК»265.

263 Универсальная электронная карта. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.uecard.ru/ (дата обращения 22.08.2013). 264 Попов А.: «Для функционирования УЭК 250 банков — более чем достаточно». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.banki.ru/news/interview/?id=5154630 (дата обращения 22.08.2013). 265 Восемь новых приложений для УЭК – на выбор. // [Электронный ресурс]. URL: http://baluev.livejournal.com/3784.html (дата обращения 22.08.2013).

126

Во многом отсутствие массового спроса на УЭК объясняется

несколькими вещами. В феврале 2013 года, министр связи и массовых

коммуникаций России Николай Никифоров заявил, что Правительство РФ

решило отказаться от ранее запланированной на 2014 год обязательной

выдачи УЭК каждому гражданину266. Изначально планировалось, что все

расходы по созданию инфраструктуры и обслуживанию УЭК (135-170 млрд.

рублей) лягут на плечи региональных властей. Однако выяснилось, что у

регионов таких денег нет, поэтому теперь карты будут выдавать только по

личным заявлениям желающих.

Более того, готовится законопроект, согласно которому УЭК будет

совмещена с паспортами нового поколения в 2015 году. Законопроект «Об

основном документе, удостоверяющем личность гражданина РФ»

предусматривает поэтапное введение на территории России нового паспорта

гражданина РФ. При этом в течение десятилетнего переходного периода

граждане смогут на добровольной основе получать паспорта старого

поколения, образца 1997 года.

УЭК был одним из самых амбициозных проектов, инициированных

Дмитрием Медведевым еще в 2009 году, когда он занимал должность

Президента РФ. Предполагалось создать национальную платежную систему

и организовать на ее основе выдачу всем россиянам карт, аналога

индивидуального идентификатора (ID) применяемого на Западе. Согласно

данным Национального агентства финансовых исследований (НАФИ), две

трети россиян в той или иной степени были информированы о появлении в

России универсальной электронной карты. Сторонников этого нововведения

в полтора раза больше, чем противников. Однако только 14% населения

266 Глава Минкомсвязи: Получение УЭК не будет обязательным. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.cnews.ru/top/2013/02/11/glava_minkomsvyazi_poluchenie_uek_ne_budet_obyazatelnym_518729 (дата обращения 22.08.2013).

127

четко понимают особенности нововведения, а 55% респондентов признались,

что информированы об этом проекте пока только в общих чертах.267

Автор данной работы организовал собственное исследование, силами

студентов политологов 3 курса ПГНИУ, по оценке качества выдачи УЭК в

Перми в течение февраля 2013 года. Молодые люди пытались выяснить

порядок получения УЭК, а также узнать, зачем нужна карта и какие

преимущества она дает обычному горожанину.

В Перми выдача УЭК осуществляется по 9 адресам, которые

перечислены на специализированном сайте www.uecard.ru (8 из них –

отделения Сбербанка). Подробнее о нем можно прочитать в личном блоге

автора, в качестве главного итога необходимо отметить, что ни в одном

отделении банка исследователям не смогли подробно объяснить для чего

нужна эта карта. Были получены следующие варианты ответов:

• В специализированной организации города Перми на

ул.Осинской, 14: «пока УЭК не способна нормально

функционировать, так как технических средств для ее

обслуживания еще нигде нет».

• В отделении Сбербанка на Бульваре Гагарина, 65а: «в будущем ее

возможно будет использовать в больницах, при записи к врачу».

• В отделении на ул. Ленина, 75: «при расчетах с налоговой,

пенсионным фондом и другими госструктурами».

• В отделении Сбербанка по адресу Шоссе Космонавтов 349: «…в

госучреждениях и для оплаты, а в перспективе в качестве

проездного документа».

• В отделении на ул. Мира, 11: «…использовать карту можно будет

в больницах и транспорте».

267 Нужна ли россиянам карта УЭК? // [Электронный ресурс]. URL: http://nacfin.ru/novosti-i-analitika/press/press/single/10634.html (дата обращения 23.08.2013).

128

• В отделении на ул. Карпинского, 35: «…пока нигде»268.

Очевидно, что проблема заключается не столько в не информированных

сотрудницах банка, хотя инструктаж необходим. Проблема намного шире:

при внедрении новаций, они не сопровождаются большой просветительской

работой. Необходимы специальные усилия, чтобы объяснить населению цели

и задачи внедрения УЭК, наглядно описать преимущества ее использования,

заложить позитивное восприятие и предупредить о возможных рисках.

Недостаточно просто наладить процесс выдачи, надо сформировать интерес,

сформировать информационное поле вокруг.

Проблемы с внедрением УЭК наглядно демонстрируют как большая

амбициозная цель - создать единую национальную идентификационную

систему, упирается в технические, финансовые, бюрократические и

организационные проблемы. Начинает «буксовать» и постепенно уходит на

периферию политической повестки дня, становясь «одним из»

многочисленных вялотекущих проектов.

Подводя итоги данной главы, необходимо отметить, что разнообразие

теоретических концепций «электронного правительства», большие идеи по

«перезагрузке» отношений общества и государства с помощью новых

информационных технологий (представленные автором в первой главе) в

России на государственном уровне, сводятся к перенастройке и

автоматизации административных процессов и процедур.

Представляется важным понять, какие же идеи из теоретического

фундамента концепции «электронного правительства» удается воплотить на

практике? Обратимся еще раз к ключевым задачам «электронного

правительства» согласно мнению американского исследователя А.Хилла,

который обобщил многие концептуальные походы к этому феномену (были

268 Пономарев С.В. И куда ее вставлять… или для чего нужна УЭК? // [Электронный ресурс]. URL: http://realdata.me/blog/ponomarev-sergey (дата обращения 23.08.2013).

129

описаны в первой главе) 269 и сравним их с российской действительностью

(описанной во второй главе работы).

Миссия «электронного

правительства» с точки зрения

исследователя А.Хилла.

Российская практика формирования

«электронного правительства» с

точки зрения автора работы

«Электронное правительство»

повышает эффективность и

экономичность оказываемых

государственных услуг, усиливает

постоянную обратную связь

общества и государства, вовлекает

граждан в процесс принятия

решений.

Как было продемонстрировано,

несмотря на многомиллионные траты

на перевод госуслуг в электронный

вид, по факту удалось перевести

лишь их пару десятков, и лишь 3%

населения оказалось заинтересовано

в их получении через личные

кабинеты. На примере УЭК было

продемонстрировано, что отсутствует

массовая просветительская работа с

населением, а значит и не возникает

устойчивой обратной связи. В

экспертном совете при «открытом

правительстве» отсутствуют

представители оппозиции, а все

значимые инициативы снизу,

заявленные через площадку

Российской общественной

инициативы были отвергнуты.

«Электронное правительство» не

столько ожидаемый конечный

результат, сколько постоянный

На практике ведомства зачастую

отчитываются не результатами и

достигнутыми эффектами, а

269 Making government work: Electronic Delivery of Federal Services. Washington, DC: U.S. Government Printing Office, September 1993. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.fas.org/ota/reports/9333.pdf (дата обращения 30.12.2013)

130

фактор модернизации госаппарата. проведенными мероприятиями. Как

было показано в данной главе, после

того, как чиновники отчитываются по

плановым показателям, работа

оказывается заброшенной, не

доведенной до логического

завершения. В июле 2012 года

ведомства отчитались по внедрению

СМЭВ и после этой даты невозможно

найти официальной отчетности о его

сегодняшнем состоянии.

Амбициозные цели универсальной

электронной карты из идеи

национального электронного

паспорта, сузились до банковской

карточки с расширенным

функционалом и остаются

невостребованными населением.

«Электронное правительство»

расширяет рынок свободного

информационного обмена, в

результате чего повышаются

культура управления и

управляемость общества.

Как было показано, если в отношении

качества официальных сайтов был

достигнут определенный прогресс,

то в отношении открытых данных,

остается масса проблем. Российское

государство монопольно решает,

какую информацию, в каком объеме

и как именно открывать. Не

отрегулированы взаимоотношения

госорганов и разработчиков. Не

решен вопрос с лицензированием

131

открытых данных, не прописаны

регламенты работы с ними, не

распределена ответственность.

Наиболее интересные сведения, такие

как криминальная статистика,

результаты экологических экспертиз,

данные на уровне муниципалитетов,

районов и отдельных учреждений, до

сих пор недоступны. Говорить о

развитой бюрократической «культуре

открытости» пока не приходится.

«Электронное правительство»

является переходом от

традиционного бюрократического к

интеллектуальному, гибкому,

управлению.

На деле зачастую происходит

оцифровка старых бюрократических

практик, вместо создания нового

качества. Поскольку отсутствует

внешний контроль, бюрократия не

заинтересована сама себе

«усложнять» работу, поэтому

инновации либо имитируются, либо

саботируются полностью. До сих пор

остаются целые регионы

неподключенные к СМЭВ, не говоря

уже о муниципалитетах. Проект с

УЭК фактически провален,

«Открытое правительство»

реализуется через отдельные более

или менее удачные проекты и пилоты

и не обладает системным влиянием.

А главное превалирует

132

технологический подход, когда

внедрение «электронного

правительства» сводится к

автоматизации и электронизации

управления, а не расширению

потенциала участия граждан в

принятии политических решений и

развитию частно-государственного

партнерства.

Итак, подводя итоги, еще раз констатируем, что стержневыми

направлениями строительства «электронного правительства» являются:

развитие электронного межведомственного взаимодействия; предоставление

услуг в электронном виде; развитие порталов и предоставление информации

о деятельности органов власти, внедрение универсальной электронной карты.

Масштаб задач, которые требуют решения в инфраструктурной,

технической, нормативной, просветительской, кадровой и иных сферах,

колоссален. По каждому из этих направлений государство предприняло

большие усилия: создало и адаптировало нормативно-правовую базу,

разработало и распространяет программные решения на регионы и

муниципалитеты по всей стране, задает быстрый темп, преодолевает

внутреннее сопротивление, тратит огромные финансовые ресурсы и т.д.

Несмотря на это результаты пока остаются неутешительными.

С точки зрения автора, основная причина в том, что государство

преимущественно делает это в одиночку, сверху, без опоры на гражданские

инициативы снизу. Общество фактически не задействовано в процессах

модернизации, ему отведена роль пассивного потребителя, пользователя.

Крайне мало внимания уделяется интерактивным формам привлечения

133

граждан, поддержке низовых гражданских инициатив в сфере «электронного

правительства». Отсутствует системная политика по привлечению граждан к

разработке, настройке и оценке новых электронных процедур с точки зрения

удобства, понятности, доступности и т.д. Как было продемонстрировано

ключевой в этих вопросах, федеральный закон № 210 от 27.07.2010 не

предусматривает внешнего обязательного мониторинга и экспертизы

качества государственных услуг. При внедрении решений ведомствами не

проводятся фокус-группы, не изучаются потребительские предпочтения.

Темп нововведений (например, за 2 года полностью перейти на

межведомственное взаимодействие) фактически исключает возможности

полноценного общественного обсуждения, гражданской рефлексии.

Из-за этого вместо реальной «перезагрузки» взаимоотношений

государства и общества, выхода на новый качественный уровень

взаимодействия, электронная модернизация сводится к оцифровке

традиционных бюрократических практик, решению технических задач,

превалированию ведомственных подходов в ущерб общественным

интересам, затягиваю процессов в длительных межведомственных

согласованиях, ориентацией на формальные плановые показатели вместо

значимых социальных эффектов.

Особенно это странно, если учесть, что на сегодняшний день в стране

существуют сотни разнообразных электронных гражданских инициатив, как

минимум находящихся в русле идей «Открытого правительства», а как

максимум являющихся конкретными апробированными инструментами в

повышении качества государственного и муниципального управления. И это

движение «снизу» пока не находит поддержки со стороны государства, по

большому счету не замечено им, не интегрировано в создаваемую

архитектуру «электронного правительства».

Именно поэтому, чтобы попытаться переломить бюрократический и

технологический подходы в создании «электронного правительства» 134

необходимо оценить возможности и начинания гражданских инициатив в

этой сфере. Рассмотреть, как граждане с помощью новых информационных

технологий влияют на органы власти, как осваивают новые электронные

практики, какие «поддерживающие» шаги они совершают, чтобы заполнить

дефициты государственных решений при внедрении «электронного

правительства». Найти точки соприкосновения, варианты часто-

государственного партнерства в сфере «электронного правительства»,

способствующие развитию гражданской активности и вовлечению граждан в

управление государством. Эти вопросы будут рассмотрены в третьей главе

данной работы.

135

Глава 3. Гражданские практики участия в деятельности «электронного правительства» в современной России

3.1. Влияние новых коммуникационных институтов на качество государственного управления

Государство является институтом публичной власти, и поэтому

изменения, касающиеся коммуникаций, в первую очередь затрагивают

именно его. Информация меняет мир вокруг, становится частью нас самих,

изменяет принципы восприятия действительности. На смену традиционных

Web-сервисов первого поколения, приходит идеология Web 2.0, построенная

на принципе привлечения пользователей к наполнению ресурсов контентом.

Виртуальные социальные сети охватывают все больше и больше

пользователей. Практически ежедневно создаются сотни виртуальных

сообществ по всему миру, привлекающие огромное количество людей.

Применение современных ИКТ позволяет мгновенно мобилизовать

значительные группы людей. Использование при этом политической

риторики способно создать серьезную угрозу для действующей власти.

Перед государством встает выбор: или интегрироваться во всеобщее

коммуникационное поле, активно участвовать в деятельности гражданских

организаций, ограничивая свой собственный суверенитет, или остаться в

стороне от этих процессов, сохранив полноту власти и вертикальные

иерархии.

В России государство пока «проигрывает» политическую борьбу в

социальных сетях. Так можно в качестве примера сравнить количество

подписчиков на провластные и оппозиционные аккаунты, в одной из самых

популярных сетей «В контакте» (По данным TNS Web Index за март 2013, в

топ-5 самых популярных ресурсов Интернета в России по показателю

среднесуточной аудитории вошли Яндекс - 35 проектов, аудитория 30,7 млн.

136

чел., Mail.ru - 31 проект, аудитории 28 млн. чел., «В контакте» - аудитория

27,9 млн. чел., Odnoklassniki.ru - 19 млн. чел. и Google ru+com, - 13,6 млн.

чел.270).

На 10 октября 2013 года в социальной сети «В контакте» насчитывалось

более 2 600 сообществ содержащих название «Единая Россия» – в их числе

несколько относительно серьезных партийных групп, множество мелких

региональных. Официальная группа партии "Единая Россия"

http://vk.com/edinrosru включала 13 711 участников. Стилистика ведения

группы в том, что при фактическом отсутствии комментариев и перепостов,

присутствует большое количество «лайков», это позволяет предположить,

что в развитии группы используется технология закупки «лайков» на

соответствующих биржах. Примечательно что в списке результатов поиска

по запросу «Единая россия» после аккаунта партии власти, сразу следует

группа «Народ против партии "Единая Россия"» http://vk.com/antier в которой

состоят 11 800 пользователей, наполнение группы контентом осуществляется

регулярно, характер комментариев позволяет утверждать, что в группе идет

живое общение пользователей, а не имитация такового.

Личный аккаунт Дмитрия Медведева «В контакте»

http://vk.com/medvedevswears насчитывает 7 600 пользователей, в то же

время, группа основного оппозиционера действующей власти Алексея

Навального «Роспил» http://vk.com/rospil объединяет более 260 000

пользователей, в сообществе ведется активная публикация новостей.

Недооценка политической значимости сетей со стороны государства

приводит к потере контроля и невозможности прогнозирования развития

ситуации. Данный тезис подтверждают многотысячный митинг в Москве 5

декабря 2011 года, а затем 10 декабря множественные акции протеста в 99

270 75 фактов, графиков и диаграмм об интернет-маркетинге // [Электронный ресурс]. URL: http://www.slideshare.net/dmitriyisaev/75-15658202 (дата обращения 23.08.2013). .

137

городах страны и 42 городах за рубежом. При чем все эти события

происходили без создания единого координационного центра, который бы

вырабатывал решения, согласовывал действия, определял точки сбора и

способы связи. Вместо этого координация происходила в социальных сетях в

результате коммуникации большого количества людей.

По данным аналитической компании TNS (Taylor Nelson Sofres) на

февраль 2013 года, хотя бы раз в месяц в Интернет выходит 76,5 млн россиян

(или 53% от всего населения страны). Во всех федеральных округах России

удельный вес интернет-аудитории также превышают 50% от численности

населения. По количеству пользователей интернета Россия в 2012 году

вышла на первое место в Европе, которое ранее занимала Германия и на

шестое место в мире. Первое место в мире занимает Китай, где веб-

пользователей 564 млн. человек, далее идут США, Япония, Индия и

Бразилия. 94% пользователей из крупных городов РФ имеют возможность

выходить в Cеть из дома, в том числе 74% используют широкополосный

доступ. В 2012 году аудитория интернета по-прежнему росла в основном за

счет регионов — 86% новых пользователей живут за пределами Москвы и

Санкт-Петербурга271.

Сегодня все больше и больше представителей «цифрового поколения»

тратят свое время на производство информации и ее размещение в

публичном пространстве, где она становится предметом обсуждения.

Переход от сообщества потребления информации к сообществу производства

информации создает уникальные возможности, в связи с тем, что новое

поколение готово проявлять в этом плане большую активность и имеет для

этого больше инструментов. Ширки утверждает, что развитие

информационных технологий ведет к значительному росту уровня

271 Количество пользователей в России и другие показатели аудитории интернета. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.bizhit.ru/index/users_count/0-151 (дата обращения 23.08.2013).

138

альтруизма, добровольчества и активности, особенно среди молодого

поколения272.

Йохай Бенклер в своей книге «Богатство Сетей» отметил, что

человечество проходит через радикальные преобразования по мере того, как

люди создают и используют информационную среду. В отличие от

предыдущего периода индустриального производства, затраты на

использование коммуникационных технологий становятся низкими,

упраздняется технологическая централизация, обеспечивается доступ к

информации огромному числу пользователей. Последнее обстоятельство, в

свою очередь, сокращает разрыв между профессионалами и любителями в

разнообразных отраслях знаний. Появилась возможность привлечь «сетевую

толпу» к работе над сложными и разнообразными общественно значимыми

проектами. При этом наблюдается огромный рост эффективности

взаимодействия и влияния общества на государство. Все это ведет к

революционным изменениям политической жизни, экономики, культуры,

создает условия для развития гражданского общества273.

Во второй половине первого десятилетия XXI века произошел

качественный скачок в развитии социальных сетей. Из средства массовой

коммуникации они стали превращаться в средства коллективной

самоорганизации, увеличилась их деятельностная компонента. Это

произошло благодаря появлению платформ, созданных по технологии

краудсорсинга. Термин «краудсорсинг» впервые был введен Джеффом Хауи

на страницах журнала Wired в июне 2006 года274. Английское

«crowdsourcing», где «crowd» означает «толпа» и «sourcing» — «подбор

ресурсов», условно можно перевести «толпа как ресурс».

272 Асмолов Г. Интернет, сетевое общество и взаимопомощь как стандарт образования // Образовательная политика № 1 (51) 2011. 273 Bencler Y. The Wealth of Networks: How Social Production Transforms Markets and Freedom. (1st ed.). New Haven: Conn: Yale University Press, 2006. P. 528. 274 Howe J. The Rise of Crowdsourcing. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.wired.com/wired/archive/14.06/crowds.html (дата обращения 26.08.2013).

139

Краудсорсинг — это часть того, что Эрик вон Хиппель называет

«инновацией с расчетом на пользователя», при которой производители

полагаются на пользователей не только в вопросе формулировки

потребностей, но и в определении изделий и усовершенствований, которые

бы удовлетворили эти потребности. Но в отличие от

узкоспециализированных сообществ, разрабатывающих открытое

программное обеспечение или модернизированные принадлежности для

виндсерфинга, такая работа управляется и принадлежит только одной

компании, которая продает результат»275.

По мнению экспертов, всерьез о массовом применении краудсорсинга в

некоммерческих общественных целях в мире заговорили после

президентских выборов 2007 года в Кении, когда страну охватили жестокие

столкновения между сторонниками и противниками президента Кибаки, а

официальные власти блокировали работу многих СМИ. Информационный

вакуум попытались восполнить несколько блогеров которые обратилась к

гражданам с просьбой присылать сообщения о происходящем рядом с ними.

Чтобы справиться с потоком информации, обратились к программистам. Так

появилась программа, получившая название «Ушахиди» (что на языке

суахили значит «свидетельство») - система менеджмента информации,

которая позволяет обрабатывать сообщения из разных источников (от

граждан, из блогов, традиционных СМИ, от международных наблюдателей)

и представлять все полученные данные на всеобщее обозрение с помощью

карты, где каждое событие связано с определенной географической

точкой276.

Григорий Асмолов, сотрудник центра Беркмана по изучению Интернета

и общества при Гарвардском университете, высказал интересную мысль, что

275 Википедия. // [Электронный ресурс]. URL: http://ru.wikipedia.org/wiki/Краудсорсинг (дата обращения 26.08.2013). 276 Асмолов Г. «Ушахиди» спасает людей. Теперь – и в России. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.novayagazeta.ru/data/2010/085/07.html (дата обращения 26.08.2013).

140

сетевое сообщество является новой пятой властью (четвертая власть –

традиционные СМИ). Люди тратят свое время не на пассивное потребление,

а на активное производство информации, создаются новые коалиции,

усиливают начинания друг друга, появляются новые сетевые инициативы277.

Краудсорсинг значим тем, что дает небывалые возможности для

организации гражданского участия. Люди получили инструмент, с помощью

которого можно оперативно и не затратно заниматься самоорганизацией,

создавать партнерства и коалиции, объединяться в сети для достижения

конкретных целей. Разумеется, это имеет большие политические

последствия, несет в себе потенциал изменений в диалоге власти и общества.

Государство внимательным образом наблюдает и пытается также освоить эти

новые правила игры. Буквально за последний год термин «краудсоринг

(crowdsoursing)» стал активно употребляться в выступления первых лиц

государства, политиков разных уровней. Технологии краудсорсинга стали

использоваться в решении политических задач по всему миру.

В Беларуси в конце 2010 года начала действовать площадка

гражданского наблюдения за президентскими выборами. В основе

http://electby.org лежит платформа Ушахиди с открытым кодом, которая

позволяет обычным гражданам сообщать через сайт, твиттер и электронную

почту о нарушениях избирательного законодательства, свидетелями которых

они стали278. В 2011 году аналогичная «Карта нарушений на выборах» была

запущена в России как совместный проект «Газеты.Ru» и ассоциации

277 «Открытые информационные платформы: новые возможности для гражданского участия». Информационно-методические материалы семинара 22-23 февраля 2011 года, г. Пермь. / Составители: Марголина Т.И., Ясырева Л.А. – Пермь: 2011, с.11. 278Молодежь создала сайт наблюдения за выборами на ушахиди. // [Электронный ресурс]. URL: http://naviny.by/rubrics/elections/2010/11/22/ic_news_623_355866 (дата обращения 26.08.2013).

141

«ГОЛОС». «Карта» вошла в двадцатку лучших сайтов по версии конкурса

«Премия Рунета 2011» в номинации «Государство и общество»279.

В России технологию краудсорсинга в октября 2011 г. применил

Сбербанк – в этом проекте участвовала почти сто тысяч человек. Глава банка

Герман Греф отметил, что «в последние годы возник новый класс

инновационных сетевых систем, объединенных понятием «краудсорсинг».

Оно обозначает новейший подход к методологии решения задач любой

сложности и любого характера с использованием мудрости миллионов

людей. Суть краудсорсинга в том, что к решению предельно четко

сформулированной задачи привлекается как можно больше неравнодушных

людей. Их работу надо организовать так, чтобы решение было найдено. На

основе методологии краудсорсинга мы можем создать новую модель

государственного управления − модель ХХI века»280.

Можно также отметить, что автор данной работы занял первое место в

этом конкурсе в номинации самый продуктивный участник

краудсорсингового проекта Сбербанка России «Корпоративная социальная

ответственность: Бизнес для общего будущего»281.

В России элементы краудсоринга также присущи государственным

институтам, в первую очередь касаются общественных обсуждении и

дискуссий (http://www.gosbook.ru/, http://www.gosdiscuss.ru/ и др.). Возросшая

активность обсуждения на этих площадках стала возможной после

подписания 9 февраля 2011 г. Указа Президента РФ № 167 «Об

279 Карта нарушений на выборах. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.kartanarusheniy.org/pages/about (дата обращения 26.08.2013). 280 Греф Г. Эффективность российской власти и модернизация. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.vedomosti.ru/opinion/news/1631600/effektivnost_vlasti (дата обращения: 30.12.2013). 281 Краудсорсинг в Сбербанке. // [Электронный ресурс]. URL: http://sberbank21.ru/page/view/19 (дата обращения: 30.12.2013).

142

общественном обсуждении проектов федеральных конституционных

законов»282.

Создан интернет-портал для общественного обсуждения наиболее

значимых правительственных законопроектов http://zakonoproekt2012.ru/.

Здесь граждане могут высказывать свою позицию и даже вносить

предложения. На данном портале обсуждались законопроекты «О полиции»

(с 7 августа по 15 сентября 2010 года поступило около 21 000 комментариев)

и «Образовании» (с 1 декабря 2010 по 1 февраля 2011 года поступило 10 912

комментариев)283.

Постепенно к государственным служащим приходит понимание, что в

силу быстрого усложнения и дифференциации социальной структуры,

государство как «огромный и медлительный» актор, будет все хуже

справляться с всевозрастающими запросами граждан. А вследствие этого

необходимо «разделять ответственность» за принимаемые решения,

вовлекать в процесс обсуждения и реализации решений, контролем над их

исполнением. Информационные технологии как нельзя лучше подходят для

решения подобных задач, обеспечивая масштабный, оперативный и не

затратный способ участия граждан в политике.

Сергей Карелов, независимый эксперт-консультант по ИТ-бизнесу,

соучредитель компании Witology, отмечает, что краудсорсинг позволяет

организовать диалог и деятельное взаимодействие правительства с

активными представителями населения и гражданскими организациями.

Комбинация электронного правительства и краудсорсинга может также быть

использована для создания новых эффективных механизмов контроля со

стороны населения за деятельностью государственных служб разного уровня.

Специалисты и аналитики считают, что краудсорсинг и есть тот самый

282 Сайт Президента России. // [Электронный ресурс]. URL: http://президент.рф/acts/10288 (дата обращения 26.08.2013). 283 Общественное обсуждение законопроектов. // [Электронный ресурс]. URL: http://zakonoproekt2012.ru/ (дата обращения 26.08.2013).

143

элемент, которого не хватало концепции «Открытого правительства», чтобы

начать реальный диалог и деятельное взаимодействие правительства с

гражданами.284

Схожие идеи высказал на Петербургском международном

экономическом форуме в июне 2012 года глава «Независимой газеты»

Константин Ремчуков, «…подключение интернета к политическим

процессам делает людей субъектами политики. Современная система

управления базируется на представлении властей, что нужно людям, но

устойчивость пирамид государственных систем нарушена, поскольку

интернет позволяет черпать представления вне иерархий, минуя институты,

которые формируют общество. Кризис отражает потребность в создании

механизма улавливания этих людей, при этом отсутствие обратной связи

формирует неадекватную повестку дня»285.

Эксперт в области «электронного правительства» Виктор Гриднев идет

еще дальше и говорит, что темы по единому порталу госуслуг,

межведомственному взаимодействию, переводу госуслуг в электронный вид,

СМЭВ и т.п. себя исчерпали в публичном пространстве. Начался новый

поиск тем на период 2014-2015 годов, а иногда и до 2018 года тоже. К новым

темам, которые сейчас блуждают в сфере ИТ, можно отнести: электронную

демократию, открытые данные и темы с «краудсорсингом» государственных

задач286.

Однако пока эти технологии, хоть и рассматриваются государством и

экспертами как перспективные, на деле применяются мало и избирательно.

Как отметил Иван Бегтин: «За 2013 год в России произошёл перелом в

284 Карелов С. Краудсорсинг и «Открытое правительство». // [Электронный ресурс]. URL: http://witology.com/984.html (дата обращения 30.08.2013). 285 Пушкарская А. «Анархия больше не мать порядка». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.kommersant.ru/doc/1966298 (дата обращения 30.08.2013). 286 Гриднев В. В чем может состоять очередной шаг использования ИТ в госуправлении? // [Электронный ресурс]. URL: http://www.gridnev.info/?p=350#more-350 (дата обращения 30.08.2013).

144

институционализации открытых данных как части государственной

политики. Нельзя сказать, что все, что сделали наши госорганы, мне

нравилось и нравится. Я, с некоторым содроганием жду открытия

общероссийского портала data.gov.ru готовясь к худшему. Моя личная

позиция по открытым данным в том, что необходимо убеждать чиновников

их открывать и делать это правильно, но ни на что не рассчитывать и

готовиться к тому что, вполне возможно, данные придется, как и раньше

готовить самостоятельно287.

Не лучше обстоят и дела на местах, в регионах. Так в начале декабря

2013 на Пермском общественном форуме на секции «Информационная

открытость муниципалитетов и общественная активность»288, которую

модерировал автор данной работы, один из участников дискуссии,

руководитель краудсорсингового проекта «Моя территория»

(www.streetjournal.org) Алексей Шапошников пожаловался на отсутствие

поддержки со стороны властей: «Когда мы только начинали проект в 2010

году в Перми, губернатор проявил личную заинтересованность, и мы

получили полную поддержку. Теперь у нас новый губернатор, и мы

оказались на задворках в своем городе. С нами фактически отказываются

встречаться и разговаривать, хотя за это время проект стал не то что,

федеральным, а уже международным. Мы выросли. Недавно заключили

партнерское соглашение с Киевом, и я больше времени провожу в Украине, в

то время как в родном городе, наш проект оказался не нужен новой власти.

Это обидно»289.

Тем не менее, работа продолжается, граждане, инициативным образом

пытаются включаться и влиять на эти электронные процессы, создают

собственные Интернет-проекты, поддерживающие или дополняющие 287 Бегтин И. «Мысли о приоритетах на 2014 год». // [Электронный ресурс]. URL: http://ivan.begtin.name/2013/12/28/priority/ (дата обращения 30.12.2013). 288 Пермский краевой общественный форум – 2013. // [Электронный ресурс]. URL: http://public-forum.ru/programm/ (дата обращения 30.12.2013). 289 Из личного архива автора.

145

государственные инициативы в сфере «электронного правительства».

Технологии краудсорсинга предоставляют обширные возможности для

социальной кооперации, виртуальной солидарности.

В следующем параграфе будут рассмотрены эти новые гражданские

интернет площадки самых различных коалиций и партнерств, объединенных

какой-либо идеей или практикой. Будут проанализированы инициативы

способствующие налаживанию диалога между гражданами и государством,

дающий не просто обратную связь на события, но позволяющий огромным

массам включаться в настройку самих «правил игры».

3.2. Гражданские интернет-проекты как инструмент повышения качества государственного и муниципального управления

Как уже неоднократно утверждалось автором ранее, государственные

усилия по формированию «электронного правительства» в России останутся

неэффективными ровно до тех пор, пока не получат поддержки и не будут

массово освоены «снизу» самими гражданами. Без опоры на гражданские

институты и общественные инициативы любые властные начинания будут

провисать в безлюдном бюрократическом пространстве.

Начиная с 2010 года, в России произошло заметное увеличение объема,

потенциала и разнообразия самоорганизации граждан (создания и

деятельности объединений). Появились и стали заметными в

информационном пространстве движения, сообщества, группы, клубы,

творческие объединения и др., деятельность граждан в которых направлена

на обеспечение общественного или группового интереса. В большинстве

случаев это незарегистрированные, но устойчивые, объединения граждан,

решающие локальные проблемы и нацеленные на конкретный результат.

146

В 2012 году экспертами Центра ГРАНИ, с участием автора данной

работы, было предпринято исследование этих новых форм активизма,

включая особенности интернет-активизма. Приведем несколько примеров из

данного исследования290. В ходе интервью были выявлены разные подходы в

использовании возможностей сети Интернет гражданскими активистами.

Интернет для них служит:

• каналом распространения информации

«Интернет-это прекрасная возможность оперативно информировать

целевые группы» (участник инициативной группы, Н.Новгород). «Мы

активно используем интернет как средство просвещения. Упор стараемся

делать на создании и размещении видеороликов на различных ресурсах.

Сейчас это востребовано» (участник инициативной группы, Пермский край);

• источником для поиска сведений и документов

«Я в основном использую интернет для поиска документов, нормативно-

правовых актов и разной интересующей меня информации. Это экономит

кучу времени» (участник инициативной группы, Пермь);

• механизмом рекрутинга, привлечения новых активистов

«Благодаря тому, что активность вышла в Интернет, появилось много

ребят, которые раньше не видели себя в этой активности. А сейчас благодаря

использованию технологий, они стали проявляться. Интернет как бы сделал

для них возможным общественную активность, она стала незатратной»

(руководитель НКО, Воронеж).

• инструментом коммуникации с целевой аудиторией

290 Исследование «Российский неполитический активизм: наброски к портрету героя» осуществлялось в период с 01.03.2012 по 01.11.2012 при поддержке Фонда Чарльза Стюарта Мотта. Было охвачено 20 регионов РФ, в 3-х из которых (Пермский край, Саратовская область, Новосибирская область) исследовалась не только городская, но и сельская активность. Было собрано 94 интервью, 40 анкет, проведено 3 экспертных встречи, описано 15 кейсов и т.д.

147

«Сегодня интернет является основным средством коммуникации для

гражданских активистов, информационная поддержка мероприятий и акций в

основном осуществляется в сети. На телевидение сложно попасть, газеты уже

не так популярны у населения, поэтому мы больше ориентированы на

Интернет» (один из лидеров инициативной группы, Новосибирск);

• пространством координации деятельности и межгруппового

общения

«Интернет нам нужен в первую очередь для координации работы. Это

наша группа ВКонтакте. И, конечно, там же расположена библиотека

интересных материалов, которыми мы и сами пользуемся, и другие их

читают. Кое-какие обсуждения у нас тоже в Интернете происходят» (один из

лидеров инициативной группы, Пермь)291.

Интернет предоставляет возможности для самых различных сценариев

сетевой самореализации и гражданских коалиций, диалога сообществ и

субкультур, которые в off-line не стали бы коммуницировать никогда.

Интернет-активизм способствует развитию социального капитала, практик

солидарности и расширению публичного пространства свободы. Активность

часто возникает как прямая реакция на действие или бездействие власти, но

все в большем количестве случаев может быть обусловлена осознанием

необходимости и ценности специфических общественных благ, которые

никто кроме них самих не создаст. При этом после декабря 2011 среда

активизма еще более усложнилась, т.к. на публичную арену вышло большое

количество активистских групп, которые до того либо не попадали в поле

зрения, либо их появление было стимулировано декабрём.

Первая широкая общественная инициатива с использованием

социальных сетей возникла летом 2010 г. во время борьбы с лесными

291 Российский неполитический активизм: наброски к портрету героя. // [Электронный ресурс]. URL: http://grany-center.org/catalog/analiz/details_849.html (дата обращения 30.12.2013)

148

пожарами. Лесные пожары, прокатившиеся по всей стране, стимулировали

мощный рост низового социального движения, породили целую волну

гражданской активности. Как отмечает И.В.Аверкиев «общественная

активность, в подавляющем числе случаев, была именно гражданской –

надидеологической, неполитической, некоммерческой, негосударственной

добровольной деятельностью людей в общественных интересах – в интересах

широкого, неопределённого круга лиц»292.

В приведенном исследовании авторы сделали вывод, что в основе

взаимодействия гражданских активистов летом 2010 года находились

независимые «сетевые сообщества» в Интернете. Объединяя участников

сетевой коммуникацией, такие сообщества становились своего рода

«временными субкультурами», которые поддерживали людей, заряжали их

энергией для преодоления «пожарного кризиса» и служили основной для

набора добровольцев293.

Среди множества сетевых сообществ, необходимо отметить сообщество

«Карта помощи», оно было создано на платформе «Ушахиди» (http://russian-

fires.ru/). Данная площадка объединила множество активистов и обеспечила

им систему скоординированного мониторинга и оказания помощи, на основе

базы данных о желающих помочь и нуждающихся294.

На сайт «Карты помощи» заходили до нескольких тысяч человек в день,

шли сотни электронных писем, смс и телефонных звонков. «Карта помощи»

продемонстрировала возможности самостоятельной гражданской

взаимопомощи тысячам пользователей российского Интернета. В ноябре

292 Аверкиев И., Бедерсон В., Першакова Е. Люди на пожарах. Экспресс-анализ по остывшим следам. Пермская гражданская палата. Пермь, 2011. С 6. 293 Там же. С 55. 294 Асмолов Г. Интернет, сетевое общество и взаимопомощь как стандарт образования // Образовательная политика № 1 (51) 2011. С.55.

149

2010 года «Карте помощи» была присвоена Национальная премия за вклад в

развитие российского сегмента сети Интернет («Премия Рунета»)295.

Это был первый масштабный пример того, как люди могут сами

заменить собой государственные институты. Оказывать помощь друг другу

напрямую, минуя или не дожидаясь действий профессиональных служб.

Граждане увидели, что они способны самостоятельно организовываться, без

помощи государства решать социальные вопросы, не ожидая разрешения

сверху, а просто беря инициативу в свои руки.

Интернет сделал более сложным социальные пространства всех уровней,

предоставил большую свободу и гибкость для гражданских активистов,

обеспечил доступ к новым аудиториям, специалистам, стал эффективным

каналом получения и распространения информации. Для части молодых

активистов вне столиц и больших городов снизились географические и

структурные ограничения человеческого общения и прямого гражданского

участия, коллективного действия, расширились горизонты культуры

гражданственности.

В крупных городах присутствие в Интернете активистов во многом

является уже имиджевым делом, благодаря чему люди больше узнают об

активистах. Для многих жизнь вне сети уже немыслима, особенно для

представителей молодого поколения, которые особенно ценят мобильность,

оперативность, анонимность и прочие возможности Интернета. Это

отдельная среда, диктующая свою логику развития (а для некоторых

активистов, это еще и архив коллективной памяти).

«Социальные сети сегодня стали важнее, чем сайты организаций. Они

являются инструментом для работы с информацией, но еще имеют и

имиджевое значение. Люди видят, что мы делаем, как мы себя ведем, как мы

295 Премия Рунета. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.premiaruneta.ru/laureates/2010/ (дата обращения 09.09.2013)

150

пишем, какое у нас чувство юмора, какой вкус. Это очень важно» (сотрудник

НКО, Москва).

«Интернет - это уже не просто инструмент гражданской деятельности, а

часть личности. Если хочешь быть адекватным современному поколению,

нужно влезать в сеть и что-то там делать, иначе можно безнадежно отстать.

Есть люди, которые только там и существуют, действуют исключительно в

сети, но они реально известны на всю страну» (руководитель НКО,

Воронеж).

Появились виды гражданской деятельности, полностью реализуемые в

Интернете (например, карты помощи, сбор средств и т.д.). Интернет

предоставил среду для существования разнообразных активистских

сообществ и проектов, существующих только в виртуальном виде. Они

используются, когда другой вид самореализации невозможен (высокие

потребности в анонимности, низкая способность к коммуникации офф-лайн и

т.д.). Благодаря Интернету появились виды активности, которые ранее были

бы просто невозможны (например, мониторинг выборов по web-камерам).

«Наш проект вообще в интернете, и благодаря этому вся деятельность

упрощается, не надо никуда ходить. Человек просто направляет заявление

через интернет и забывает об этом - система начинает работать сама» (один

из лидеров инициативной группы, Москва)296.

Интернет-активистская среда в целом характеризуется анонимностью,

разнородностью, динамизмом и свободой, она обладает лучшей

масштабируемостью и адаптивностью. При этом Интернет-активизм также

зависит от активной позиции инициатора, поскольку часто виртуальное

сообщество или группа, лишь присоединяется, одобряет инициативу, но не

всегда готово разделять и нести организационные издержки.

296 Российский неполитический активизм: наброски к портрету героя. // [Электронный ресурс]. URL: http://grany-center.org/catalog/analiz/details_849.html (дата обращения 30.12.2013)

151

«Карта помощи» запустила «моду» на появление огромного количества

подобных интернет проектов в самых разных областях включая и

политические инициативы. Самым известным стал

некоммерческий общественный проект «Роспил» http://rospil.info/ Алексея

Навального, посвящённый борьбе со злоупотреблениями в государственных

закупках, который возник в декабре 2010 года.

Схема работы проекта простая: сначала пользователи сайта, участники

проекта, выявляют предполагаемые коррупционные закупочные конкурсы,

далее профессиональные эксперты оценивают конкурсы с точки зрения

возможной коррумпированности, и затем юристы проекта на основе

проведённых экспертиз пишут жалобы в контролирующие органы (прежде

всего, в Федеральную антимонопольную службу) с целью отмены

коррупционных закупок. По состоянию на 30 декабря 2013 года благодаря

проекту «Роспил» общая сумма государственных заказов, по которым были

пресечены нарушения, составила 59 168 160 733 рублей, было направлено

178 жалоб (обращений) в ФАС, 129 были признаны обоснованными297.

Этот проект получил огромную поддержку среди населения, как уже

упоминалось только в одной социальной сети «В контакте» в его аккаунте

http://vk.com/rospil состоит боле 260 тысяч человек. И хотя проект «Роспил»

формально является гражданским проектом, за несколько лет он сделал

Алексея Навального оппозиционным политиком федерального уровня,

добавил ему большое количество сторонников и последователей и

продемонстрировал власти, что благодаря краудсорсингу провинциальный

оппозиционер из Кирова, без поддержки федеральных СМИ, может

приобрести целую армию сторонников, баллотироваться на пост мэра

Москвы и стать одним из символов российской оппозиции.

297 Роспил. // [Электронный ресурс]. URL: http://rospil.info/results (дата обращения 30.12.2013)

152

Эксперты Фонда свободы информации, отметили в 2013 году еще одно

направление деятельности Навального - материалы, разоблачающие

зарубежную недвижимость, в результате которых несколько крупных

должностных лиц понесли существенные репутационные (а то и карьерные)

потери (сюда же можно отнести общественную кампанию по поиску

плагиата в диссертациях крупных российских чиновников – прим. автора).

«В этой истории важно не злорадство по поводу обиженных Навальным слуг

народа, а то, что активные граждане начинают понимать и осваивать

потенциал использования открытых источников информации в борьбе с

коррупцией. Главная надежда на 2014 год – то, что общественный контроль

за действиями чиновников будет становиться все более массовым,

грамотным и методичным»298.

Для власти это был серьезный урок, что с технологиями краудсорсинга

необходимо считаться. И поскольку запретить или остановить это явление

невозможно, то государство предприняло попытку его возглавить. В.В.

Путин, будучи премьер-министром, в своей статье «Демократия и качество

государства», опубликованной 6 февраля 2012 года во время его

предвыборной кампании в газете «Коммерсант» указывал, что

«краудсорсинг,— должен стать нормой на всех уровнях власти... Интернет-

демократия должна быть встроена в общий поток развития институтов

прямой референдумной демократии»299.

Путин предложил автоматически вносить в парламент «общественные»

законопроекты, собравшие более 100 000 подписей в интернете. Указом

Президента РФ № 601 от 7 мая 2012 года «Об основных направлениях

совершенствования системы государственного управления» возник проект

Российская общественная инициатива (РОИ) https://www.roi.ru/.

298 Свобода информации и открытая власть: год 2013. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.svobodainfo.org/ru/node/2878 (дата обращения 30.12.2013) 299 Владимир Путин «Демократия и качество государства». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.kommersant.ru/doc/1866753 (дата обращения 26.08.2013).

153

Общественными инициативами считаются предложения граждан России

по вопросам социально-экономического развития страны,

совершенствования государственного и муниципального управления.

Голосование по общественной инициативе начинается в день размещения

инициативы на интернет-ресурсе и проводится в течение одного года. По

результатам рассмотрения общественной инициативы экспертная рабочая

группа в срок, не превышающий двух месяцев, готовит экспертное

заключение и решение о разработке соответствующего нормативного

правового акта или принятии иных мер по реализации инициативы.

Тем самым РОИ явилась политическим ответом государства на

возрастающую снизу гражданскую активность, на вызов брошенный

«креативным классом» властным институтам в ходе уличных митингов 2011-

2012 годов, попыткой обуздать и направить этот процесс в выгодном (и

безопасном) для государства направлении. Но и здесь оппозиция сыграла на

опережение и первый законопроект, набравший более 100 000 голосов300,

был внесён Алексеем Навальным и касался ограничения стоимости в

1 500 000 рублей казённых иномарок для чиновников.

Дальше события развивались для власти самым драматичным образом.

Так знаменитый блоггер Антон Носик саркастически описывает ситуацию:

«После этого группа функционеров из так называемого «открытого

правительства» собралась на совещание, и решила, что ограничения

стоимости их собственных казённых иномарок — мера несвоевременная,

и выносу на рассмотрение Государственной Думы не подлежит. Решение

рабочей группы вызвало скандал, по результатам которого формулировки

300 Российская общественная инициатива. Запрет чиновникам и сотрудникам компаний с государственным (муниципальным) участием приобретать легковые автомобили стоимостью свыше 1.5 миллионов рублей. // [Электронный ресурс]. URL: https://www.roi.ru/complete/petition/gosudarstvennoe_upravlenie1/zapret-chinovnikam-i-sotrudnikam-kompanij-s-gosudarstvennym-munitcipalnym-uchastiem-priobetat-legkovye-avtomobili-stoimostyu-svyshe-15-millionov-rublej/ (дата обращения 10.10.2013)

154

были изменены на более обтекаемые. Суть осталась прежней: в Думу проект

не попадёт. Второе требование, набравшее больше 100 000 голосов на

портале РОИ, касалось отмены позорного и безграмотного антипиратского

закона, пролоббированного минувшим летом в интересах Motion Pictures

Association of America.

Вчера (15 октября 2013 года – прим. автора) всё та же группа

функционеров «открытого правительства» собралась на новое заседание

и постановила, что об отмене «антипиратского закона»301 не может быть и

речи, потому что он «получил положительные отзывы со стороны многих

правообладателей». Пришла пора констатировать, что проект РОИ в полной

мере повторил судьбу своего близкого родственника — портала

государственных услуг. Наобещали с три короба, нарисовали

красивых картинок про электронную демократию, освоили под это дело

бюджетец — а на выходе имеем очередную бессмысленную и декоративную

пустышку, неуклюже имитирующую взаимодействие государства с

гражданами»302.

Приведенные примеры «Роспила» и «Российской общественной

инициативы» свидетельствуют о том, что ИКТ, в первую очередь

использующие технологии краудсорсинга, могут использоваться и оказывать

серьезное влияние на политические процессы, как со стороны общества, так

и со стороны власти. Пока последняя репутационно проигрывает, ведет себя

«как слон в посудной лавке» не обладая необходимой гибкостью и

оперативностью для адекватной конкуренции в этом новом для нее поле.

Так 30 декабря 2013 года Президент Владимир Путин подписал два

закона: один, предусматривающий немедленную и внесудебную блокировку

301 Федеральный закон от 2 июля 2013 года № 187-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации по вопросам защиты интеллектуальных прав в информационно-телекоммуникационных сетях». 302 Живые записки Антона Носика - Перевёрнутый мир: российская общественная инициатива. // [Электронный ресурс]. URL: http://dolboeb.livejournal.com/2580575.html (дата обращения 18.10.2013)

155

сайтов, распространяющих призывы к массовым беспорядкам и участию в

несанкционированных акциях, а также содержащих иную информацию

экстремистского характера, и второй - об ужесточении наказаний за

публичные призывы к сепаратизму, в том числе в интернете303.

Впрочем, эксперты скептически оценивают продуктивность подобных

запретов. Так глава правозащитного центра "Мемориал", эксперт по

Северному Кавказу Александр Черкасов заявил: «Запрещая обсуждение

каких-либо, пусть неприятных для нас тем, в легальном пространстве, мы

выталкиваем соответствующие силы в подполье. У нас же высказывание

становится предметом уголовного преследования отчасти из-за лени

правоохранительных органов. На самом деле гораздо легче найти

неправильную запись в блоге, чем искать людей, совершивших

насильственные преступления». Разумным действием была бы работа над

устранением самой причины появления сепаратистских настроений, а не

следствия, которым является пропаганда подобных идей. Новым законом

власти пытаются переложить на людей ответственность за собственные

ошибки и просчеты в различных аспектах внутренней и внешней

политики304.

Комментарий экспертов Фонда свободы информации: «В России

словосочетание «свобода информации» чаще всего в этом году

использовалось в дискуссиях о цензуре в интернете. Продолжив начатое, в

2013 году Госдума выдвинула ряд жестких и несоответствующих духу

времени законодательных инициатив, позволяющих быстро и без суда

заблокировать практически любой ресурс. Несмотря на широкую

общественную кампанию и набравшую в рекордные сроки 100 000 голосов

303 Путин подписал закон о блокировке сайтов без суда и ужесточил наказание за призывы к сепаратизму. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.newsru.com/russia/30dec2013/block.html (дата обращения 30.12.2013) 304 Проект закона, карающего за пропаганду сепаратизма, вызвал резкое неприятие экспертов: "Мы строим большую тюрьму". // [Электронный ресурс]. URL: http://www.newsru.com/russia/11nov2013/separateopinion.html (дата обращения 30.12.2013)

156

поддержки петицию на сайте Российской общественной инициативы,

отменять «Антипиратский» закон (или "закон против интернета") власть

отказалась. Борьба за свободный интернет продолжается»305.

Со временем органы власти, возможно, приобретут необходимые

навыки и вполне смогут начать действовать более гибко и изощренно.

Социальные сети предоставляют собой дешевый и быстрый способ

идентификации имеющихся и потенциальных инакомыслящих. Надзор

посредством социальных сетей достиг столь могучей эффективности

благодаря сотрудничеству наблюдателей и наблюдаемых. Мы живем в

исповедальном обществе, возводящем публичное саморазоблачение в ряд

основных и наиболее доступных практик. Миллионы пользователей

соперничают друг с другом в раскрытии и выставлении на всеобщее

обозрение аспектов своей личности, социальных связей, мыслей, чувств,

действий. Социальные сети – это огромная удача, сродни манне небесной для

любого диктатора и его разведки306.

Это продолжение вечной борьбы государства и оппозиции новыми

средствами и в новых условиях. Государство всячески старается обезопасить

себя от любых нападок оппозиции, сохранить власть любой ценой, поэтому

принимает упреждающие меры по всем фронтам. Интернет продолжает

оставаться для него неизвестной территорией, слабо освоенной, а все что

государство не может контролировать, оно воспринимает как потенциальную

угрозу своему существованию. Но все что оно может противопоставить этим

угрозам (мнимым или реальным) – это законодательные запреты, которые не

слишком эффективны и легко обходятся в глобальном пространстве

Интернета. Такие «сражения» носят локальный характер, они фрагментарны,

305 Свобода информации и открытая власть: год 2013. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.svobodainfo.org/ru/node/2878 (дата обращения 30.12.2013) 306 Бауман З. Способны ли Facebook и Twitter помочь распространению демократии и прав человека? // [Электронный ресурс]. URL: http://www.russ.ru/Mirovaya-povestka/Sposobny-li-Facebook-i-Twitter-pomoch-rasprostraneniyu-demokratii-i-prav-cheloveka#_edn1 (дата обращения 30.12.2013)

157

сводятся к отдельным проектам и касаются политики в значении «politics»

как борьбы за власть.

При этом параллельно происходит куда больший и масштабный проект,

в котором государство и граждане способны находить общий язык и

взаимодействуют по тем же технологиям, но с другим содержанием. Речь

идет о сотнях краудсорсинговых низовых гражданских проектах

неполитической направленности или иначе находящихся в пространстве

«policy» - общественной, гражданской политики.

Даже если представить, что оппозиция победит на выборах, и Алексей

Навальный придет к власти, при этом страна не избавится от тяжелейших

проблем ЖКХ, пробок на улицах, плохих дорог, мусора во дворах,

потерявшихся детей и бюрократических проволочек. Моментально

перестроить весь громадный бюрократический аппарат, даже обладая

политической волей и рычагами, не получится. В России иерархические

модели принятия решений и трансляции информации все хуже и хуже

справляются с постоянно нарастающей сложностью социальных процессов.

Отсюда возникает спрос на «разделение ответственности» между

государством и населением, на сетевые структуры, обеспечивающие

горизонтальное взаимодействие между органами власти, экспертным

сообществом и институтами гражданского общества.

Подобные гражданские практики в интернете являются «подпорками»

для государственных начинаний в сфере «электронного правительства»,

поскольку восполняют дефицит электронных сервисов по вовлечению

граждан в управление собственной страной, обеспечения органов власти

обратной связью, развития форм и механизмов гражданского контроля и

мониторинга с использованием сети.

Как признает само государство: «неэффективность механизмов передачи

информации, подготовки и принятия решений – это самый главный вызов

158

для современной России. Он является ключевой угрозой для развития страны

и по своей остроте едва ли не превосходит любые внешние вызовы – в том

числе и потому, что делает невозможным адекватное распознавание этих

вызовов, не говоря уже о своевременном реагировании на них»307.

В России на сегодняшний день только формируется единая

государственная политика в области открытости государства в целом на всех

уровнях и ветвях власти. Одновременно с этим существует множество

гражданских инициатив внутри страны, нацеленных на обеспечение

прозрачности, подотчетности и взаимодействия государства и граждан. Часть

этих инициатив поддерживается государством, часть является полностью

общественными практиками. Эти инициативы можно выделить как

фундамент для построения «открытого правительства» в России.

Автор попытался систематизировать примеры наиболее успешных

гражданских практик в Интернет среде, которые уже зарекомендовали себя,

известны в публичном пространстве, цитируются и упоминаются в СМИ,

оцениваются разными экспертами как социально-значимые. Если

классифицировать эти инициативы, построенные по технологии

краудсорсинга можно выделить следующие категории:

Сервисы «жалобы» (фактически виртуальные общественные

приёмные). Экономят время потребителей на написание обращения,

мотивируют обращаться в органы власти, предлагают современный и

простой способ обращения (игровая форма - «сфотографируй нарушение и

пришли»). Такие как:

• «Росяма» (http://rosyama.ru/) - сайт собирает жалобы

пользователей о качестве дорог.

307 Итоговый доклад Президенту РФ Рабочей группы по подготовке предложений по формированию в РФ системы «Открытое правительство». // [Электронный ресурс]. URL: http://большоеправительство.рф/documents/?bitrix_include_areas=Y&PAGEN_2=20 (дата обращения 09.09.2013)

159

• «Твоя территория» (www.StreetJournal.org) - собирает информацию

о городских проблемах.

• «Демократор» (www.democrator.ru) - собирает информацию о

проблемах в разных сферах, проводит их рейтингование и по

наиболее острым, подает жалобы.

• «Куда кому» (http://kuda-komu.net) - On-line агрегатор жалоб и

публичных обращений пользователей Рунета.

• «ДомДворДороги» (http://domdvordorogi.ru) - сайт по наведению

порядка в сфере ЖКХ.

• «Заливает. СПБ» (http://zalivaet.spb.ru) – сайт собирает жалобы

жителей Санкт-Петербурга о проблемах в ЖКХ и некачественном

ремонте домов.

Автору удалось взять интервью у создателя сайта «Заливает.СПБ» -

Федором Горожанко, в рамках проекта «Российский неполитический

активизм: набросок к портрету героя» по поводу его отношения к

«электронному правительству»: «Я всячески приветствую инициативы

властей в области открытости и использую разные способы донесения

информации. С сайта все началось, Интернет эффективен, но до

определенной степени. Нужно исходить от какой-то конкретной проблемы и

от нее работать, а не придумывать модель шумного красивого проекта.

Проблема с «электронным правительством» в том, что многое придумывают

из головы, а людям это не надо, это далеко от них. Людей интересуют

протекшие крыши, очереди в детские садики, больницы и т.д. Вот с такими

проблемами надо работать, тогда и спрос большой будет»308.

В данной категории важно также отметить уже упоминавшийся проект

«Моя территория» (www.Streetjournal.org). Проект федеральный, созданный

командой разработчиков из Перми во главе с Алексеем Шапошниковым в

308 Из интервью с Ф. Горожанко, создателя и координатора ресурса «Заливает.СПб» (http://zalivaet.spb.ru), 22 года, Санкт-Петербург. // Из личного архива автора.

160

2010 году. Основная задача проекта – дать дополнительный канал

населению, доносить важную информацию до местных властей через

Интернет309.

Рисунок 8. Интерфейс сайта Streetjournal

Проект представляет собой интерактивную карту города, на которой

жители отмечают проблемные участки (например, яма на проезжей части,

открытый люк, неисправный светофор, кучи мусора или пивной ларек рядом

со школой и т.д.). Есть возможность прикрепить к сообщению фото и

видеоматериалы.

Особенность работы проекта в Пермском крае заключается в том, что

все заявки, отмеченные на сайте от граждан, автоматически поступают в

систему электронного документооборота Пермского края (СЭД) и в

ответственные органы власти.

СЭД Пермского края была внедрена в 2009 году. Наличие полной

информации о месте нахождения документа позволяет в любой момент

времени отследить его на всех этапах документооборота (поступление,

рассмотрение, прохождение, исполнение). Это позволяет осуществлять

309 Permonline.ru. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.permonline.ru/index.cfm?page=1151&newc=25658 (дата обращения 09.09.2013)

161

полноценный контроль и мониторинг прохождения документов,

исполнительской дисциплины и т.д310.

Проект «Моя территория» работает как дополнительный канал

получения информации напрямую от жителей, без посредников и исключив

бюрократические бумажные процедуры. Благодаря этому, происходит

взаимодействие СЭД Пермского края с частным информационным проектом

streetjournal.org, который не требует затрат со стороны государства.311

Как уже отмечалось, сейчас проект не получает должной поддержки от

региональной власти (что печально для Пермского края) но он перешел на

федеральный и международный масштаб, что можно лишь приветствовать.

Алексей Шапошников, руководитель проекта «Моя территория», к

преимуществам такого частно-государственного партнерства относит:

• «прозрачное взаимодействие с жителями на открытой площадке;

• повышение активности жителей в вопросах управления своей

территорией;

• использование привычных инструментов работы сотрудников в

структурах власти (СЭД);

• контроль исполнения по обращениям граждан;

• эффективный контроль за работой подрядных организаций;

• простота и общедоступность сервиса для жителей;

• объединение различных структур (органов власти различных

уровней, коммерческих структур) на одной площадке;

• отсутствие существенных затрат со стороны государства»312.

310 Опыт внедрения системы электронного документооборота в исполнительных органах государственной власти Пермского края. // [Электронный ресурс]. URL: http://old.delo-press.ru/magazines/documents/issue/2009/10/10579/ (дата обращения 09.09.2013) 311 Электронное правительство 2.0 в действии. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.sitebs.ru/blogs/2702.html (дата обращения 09.09.2013) 312 По материалам презентации Шапошникова А. // Из личного архива автора.

162

Сервисы по сбору средств. Основные функции — удобство для

потенциальных жертвователей, фактически — инфраструктура для тех, кто

хотел бы принять участие в гражданской деятельности, но не может

потратить много времени. Наглядность результата (фото- и видеотчёты,

возможность вступить в переписку с получателями благотворительной

помощи посредством социальных сетей и т. д.), обеспечение анонимности

(снятие барьера публичности участия в гражданской деятельности).

• «Дедморозим» (http://dedmorozim.ru/) - проект по сбору средств

детям, оставшимся без попечения родителей, реализуемый в

Пермском крае.

• «Виртуальная Рында» (http://rynda.org/) - сайт позволяет каждому

сообщить о своей беде или желании помочь через различные

каналы (Интернет, мобильная связь). Затем такие сообщения

систематизируются и наносятся на карту.

• «С миру по нитке» (http://s-miru-po-nitke.ru) - задача проекта

находить деньги для творческих или социально значимых

проектов.

Подобные сетевые проекты, направленные на сбор средств очень

активно развиваются и получили самостоятельное название – краудфандинг,

коллективное финансирование. Финансирование по схеме краудфандинга

может служить для различных целей — помощь пострадавшим от стихийных

бедствий, благотворительность, поддержка политических кампаний,

финансирование бизнес идей, создание свободного программного

обеспечения и многого другого.

Так «Дедморозим» - это инициатива обычных пермяков, по исполнению

новогодних желаний детей в детских домах. Основной площадкой и

инфраструктурой для взаимодействия участников затеи является сообщество

в Интернете (сайт http://dedmorozim.ru). Особенностью сообщества является

163

то, что все идеи связанные с работой проекта «Дедморозим», придумываются

и обсуждаются совместно на Интернет-площадках (на сайте, и в группа в

социальных сетях). Наиболее яркий пример их деятельности: за 2,5 месяца

собрали 8 млн. рублей на лечение Ксюши Киселёвой, девочки 8 лет с

двойной формой рака, которой требовалась срочная операция. Операция и

реабилитация прошли успешно, сейчас жизни Ксении ничего не угрожает. О

количестве собранных денег и состоянии здоровья детей активисты

«Дедморозим» постоянно информируют жителей Пермского края всеми

доступными способами: телевизионные и печатные СМИ региона, радио,

интернет, форумы, социальные сети, листовки, акции, мероприятия,

«сарафанное радио» и т.д.

Как отмечает сам создатель ресурса Дмитрий Жебелев: «Проект даёт

возможность самореализации в качестве гражданского активиста любому

человеку, так как предлагает понятные и самые разнообразные способы

участия. Он обеспечивает наглядность результата (фото- и видеотчёты,

возможность вступить в переписку с получателями благотворительной

помощи посредством социальных сетей и т. д.). И самое главное при

необходимости - гарантирует анонимность (снимает барьер публичности для

участия в гражданской деятельности)»313.

Сервисы открытых данных, созданные для опубликования различной

информации, (он-лайн справочники).

• «Открытые данные» (http://www.opengovdata.ru/) - некоммерческий

проект, посвящённый открытым данным раскрываемых

государством.

• «РосПравосудие» (http://rospravosudie.com/) - это крупнейшая

картотека юристов, адвокатов, судей и судебных решений.

313 Интервью с Д.Жебелевым (инициатор и координатор затеи «Дедморозим»). // Из личного архива автора.

164

• «Декларатор» (http://declarator.org/) - база данных о доходах

депутатов, чиновников и представителей региональной власти и

иных государственных органов.

• «Демократор» (http://democrator.ru) - это сайт, который позволяет

гражданам объединяться вокруг общих социально-значимых

проблем, совместно редактировать тексты коллективных

обращений в органы государственной власти и местного

самоуправления, отслеживать состояние работы по указанным

коллективным обращениям.

Из интервью с исполнительным директором проекта «Демократор»

Андреем Богдановым: «Если человек один раз пользуется нашим сервисом,

он так загорается, что у него есть власть над чиновниками, и он может на нее

влиять, что он начинает писать обо всех проблемах вокруг. Результат

деятельности: отремонтированные дороги, дома, отчеты по расходованию

бюджетов и т.д. Глобальная цель – вовлечение граждан в общественную

деятельность. Главное, чтобы человек понял, что он главный, он нанял

чиновника, и чиновник ему обязан. Главное для гражданских организаций –

это как можно больше рассказывать о своей деятельности, чтобы люди могли

к ней присоединиться. И интернет здесь просто не заменим, поскольку

позволяет делать это быстро, дешево и масштабно»314.

Ранее уже было сказано о важности данного направления, автор хотел

бы отметить еще один специфический проект, реализованный в Пермском

крае. Он был инициирован органами власти в контексте гражданских

начинаний. Речь о проекте, который инициировал бывший губернатор

Пермского края Олег Чиркунов, построенном по технологии краудсорсинга,

«Шаг к цели» http://permregion.wordpress.com/. Олег Чиркунов в своем ЖЖ

посчитал, что: «проект «Шаг к цели» заставит каждого из нас делить все, что

314 Интервью с Богдановым А. (исполнительный директор «Демократор»). // Из личного архива автора.

165

мы делаем, на пусть и необходимую, но все же текущую деятельность и на

деятельность, ведущую к цели. Согласно правилам игры, каждый чиновник

еженедельно должен будет описать в Wordpress один свой шаг к цели за

неделю»315.

«Шаг к цели» - это совокупность блогов региональных и

муниципальных чиновников, размещенных на одной площадке Wordpress.

Каждый чиновник отвечает за наполнение своего блога самостоятельно. По

итогам года у каждого служащего должно накопиться 52 еженедельные

записи, которые демонстрируют его работу за год316.

Изначально участие чиновников в данном проекте было добровольным,

но в июле 2011 года вышел указ губернатора, обязывающий государственных

гражданских служащих Пермского края вести работу в проекте «Шаг к

цели», размещать информацию еженедельно не позднее 24 часов

воскресенья, а также назначались сотрудники, ответственные за мониторинг

блогов участников Проекта317.

В Пермском крае население по разному относилось к этому проекту.

Некоторые не воспринимали его всерьез318, поскольку чиновники зачастую

слишком формально писали в блог. Так служащая из Департамента

планирования и развития территории города, на протяжении 3-х месяцев

каждую неделю писала одну и ту же фразу о текущей работе319.

315 Живой Журнал Олега Чиркунова. // [Электронный ресурс]. URL: http://chirkunov.livejournal.com/325471.html (дата обращения 09.09.2013) 316 Шаг к цели – блог-платформа Пермской области. // [Электронный ресурс]. URL: http://gov-gov.ru/?p=2191 (дата обращения 09.09.2013) 317 Указ губернатора Пермского края от 20 июля 2011 г. № 58 «О проекте «Шаг к цели»». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.regionz.ru/index.php?ds=1218005 (дата обращения 09.09.2013) 318 Быков А. «Шаг к цели», два назад? // [Электронный ресурс]. URL: http://gazetazwezda.livejournal.com/238698.html (дата обращения 10.09.2013) 319 Сорокин А. Получи гранату. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.echo.msk.ru/blog/alex40/807481-echo/ (дата обращения 10.09.2013)

166

В разрезе открытости информации о деятельности органов власти

пример «Шага к цели» очень показателен. Краевые власти, по личной

инициативе губернатора, фактически «вывернули наизнанку» свою

ведомственную профессиональную деятельность, стали административным

«центром Помпиду» в России.

Единственно, кто всерьез освоил эту платформу, стали пермские СМИ.

Для них «Шаг цели» был удобным и доступным поставщиком новостей из

первых уст. Во многом, поэтому в Перми практически изжил себя формат

традиционных властных пресс-конференций, всю информацию журналисты

брали из блогов. Второй категорией стали – эксперты, политконсультанты,

аналитики, которые также активно прибегали к данному уникальному

первоисточнику информации.

Но ключевая проблема с открытостью данных, во многом обусловлена

субъективным фактором в политике, зависит от личной воли руководства и

«Шаг к цели» это хорошо продемонстрировал. С уходом губернатора Олега

Чиркунова активность чиновников в проекте практически прекратилась, на

декабрь 2013 года последние новости датировались июнем-июлем. Проект не

был поддержан и распространен на другие регионы и на данный момент

фактически заморожен.

Сервисы для координации деятельности, активистские социальные

сети. Организованы очень просто (карты, путеводители, инструкции, очень

популярные активистские календари мероприятий и т. д.), понятны каждому,

так же обеспечивают работу инфраструктуры.

• «Гракон» (http://grakon.org/) - социальная сеть гражданских

активистов.

• «Так-так-так» (http://taktaktak.ru/) - правозащитная социальная сеть

бесплатных юридических консультаций.

167

• «Лиза алерт» (http://lizaalert.org/) - Общественный поисковый

отряд.

Благодаря подобным сервисам, сугубо неполитическим, направленным

на решение текущих социальных проблем, постепенно трансформируется

отношение граждан к государству. Они понимают, что могут сами решать

проблемы на местах, не ожидая помощи или разрешения «сверху». Через

такие сервисы, люди усиливают друг друга и взращивают «ответственного

гражданина» в себе.

Сервисы для обсуждений, площадки позволяющие собирать мнения по

тем или иным вопросам.

• «Я – избиратель, Я – депутат» (http://я-депутат.рф/) -

Общественное обсуждение законопроектов.

• «Обсуждение НПА» (http://www.zakon.profsro.ru/) - Предназначен

для интерактивного участия независимых экспертов и широкого

круга граждан в процессе обсуждения общественно значимых

законопроектов.

Среди проектов по обсуждению законопроектов необходимо отметить

еще несколько интересных начинаний.

Проект «Правовое государство» http://www.правовоегосударство.рф/

предлагает гражданам обсуждать законопроекты синхронно с депутатами

ГосДумы.

В разделе «Виртуальная Дума» все текущие законопроекты,

находящиеся на рассмотрении нижней палаты российского парламента,

опубликованы по статьям. Здесь участник проекта может не только

голосовать, а также указать эмоции от позитива до негатива. Форма

комментариев предлагает оставить релевантное мнение, как юрист,

специалист или просто гражданин. Итоги выводятся по каждому

168

принятому/отклоненному законопроекту совместным графиком о

голосовании депутатов ГосДумы и участников сайта.

Общероссийский портал GosDiscuss http://www.gosdiscuss.ru/. Принцип

проекта в создании «виртуальных» экспертных и проектных групп из числа

профессионалов и обычных пользователей для обсуждения проектов

решений органов власти всех уровней, органов местного самоуправления,

общественных организаций и политических партий, выступающих со

значимыми инициативами. Итоги обсуждений и экспертные заключения

направляются в ГосДуму, правительство, партии и общественные

организации.

Рассмотрев ключевые категории гражданских инициатив построенных

по технологии краудсорсинга – «книги жалоб», «сервисы по сбору средств»,

«открытые данные», «площадки для координации деятельности» и

«дискуссионные площадки» можно подвести предварительные итоги.

Развитие ИКТ, появление сетевых гражданских платформ, направленных на

решение социально значимых задач, расширяет потенциал общественного

участия, который государство должно поддерживать и развивать.

Краудсорсинг создает новые возможности для формирования частно-

государственных партнерств и создания точек роста гражданской активности

вокруг электронных сервисов.

Как отметил Вячеслав Черкасов, старший советник Департамента по

экономическим и социальным вопросам ООН: «…внедрение электронного

правительства – это хорошо, это способствует социально-экономическому

росту, но важнее вовлечь в процесс гражданское общество и организовать

«хорошее правление» (good governance). Это ключевой момент. Почему?

Потому что анализ реализации в течение 15 лет Целей развития тысячелетия

(Millenium Development Goals) показал, что достичь прогресса смогли именно

те страны, где налажено «хорошее правление». Важным элементом такого

правления как раз и является активное вовлечение в этот процесс 169

гражданского общества, благодаря чему удается получить ответы на многие

вопросы: например, зачем инвестировать средства в ту или иную область,

зачем развивать то или иное направление»320.

Однако это крайне непростая задача. Есть определенный миф о том, что

распространение интернета автоматически ведет к росту политической

активности. Когда говорят об активности в интернете, о ней почему-то всегда

говорят безлично. Активность вообще. При этом по разным исследованиям,

эта активность всегда конкретна и выстраивается по формуле 90:9:1. 1% —

создает, 9% — комментируют и соучаствуют; 90% — молча использует.

Более того, некоторые исследователи полагают, что развитие ИКТ

может способствовать росту политической апатии. Ведь «демократия в сети»

(обсуждение политических проблем в Интернете) не означает автоматически

демократии в реальном мире. Возникло целое новое поколение

«слэктивистов», убежденных в том, что «клик по Facebook-петиции

приравнивается к политическому действию», поэтому они «растрачивают

свою энергию на тысячи отвлекающих внимание мелочей», каждая из

которых предназначена для мгновенного потребления и одноразового

использования; здесь, конечно же, нет равных Интернету – мастеру по

производству и ежедневной утилизации информации321.

Технология не способна «распространить демократию и права человека»

для (или вместо) граждан. Скорее верно обратное: убеждения и ценности

приводят людей в интернет, где они ищут и находят подтверждение своим

жизненным установкам, благо в интернете есть колоссальный выбор

источников информации и инструментов социальной коммуникации. Никто

320 Развитие социальных сетей привело к новому восприятию мира и государственных возможностей. // [Электронный ресурс]. URL: http://emag.iis.ru/arc/infosoc/emag.nsf/BPA/e95ec40ec83f5e3b44257bf800450a9c (дата обращения 30.12.2013) 321 Пономарев С.В. Технологии для и вместо демократии. // [Электронный ресурс]. URL: http://te-st.ru/2013/12/05/technologies-instead-of-democracy/ (дата обращения 30.12.2013)

170

не выполнит нашу работу за нас. И технологии – это всего лишь новые

возможности или инструменты, которые могут быть использованы с разными

целями.

Задачей государства является интеграция успешных гражданских

инициатив в архитектуру «электронного правительства», политическая,

организационная, методическая и ресурсная поддержка. На основании

проведенного анализа, автор попытался предложить собственный пакет

рекомендаций для органов власти в нескольких направлениях, в которых

необходимо прикладывать организационные усилия для повышения качества

государственного управления в сфере «электронной модернизации».

В отношении собственного государственного потенциала:

1. Внедрение «электронного правительства» пока остается

несбалансированным по разным направлениям. Ряд направлений

получает высокие приоритеты (например, открытые данные), ряд

направлений оказывается на периферии реформ (внедрение

электронной подписи). Необходима четкая система критериев и

обоснования приоритетных направлений.

2. Необходимы дополнительные усилия по синхронизации внедрения

«электронного правительства» на федеральном и локальном уровнях.

Высокий темп нововведений и сложность решаемых задач, создает

разрывы на разных стадиях административных инноваций между

федеральным, региональным и муниципальным уровнями.

3. Внедрение «электронного правительства» носит фрагментарный и

незавершенный характер, вместо эффективной системы

взаимодействия общества и государства возникает несбалансированная

среда, с доминированием ведомственным интересов. Необходима

опора на широкое общественное участие в настройке новых

электронных сервисов и процедур.

171

4. Электронные нововведения порождают в системе много холостой

работы чиновников, которые основную часть времени начинают

уделять согласованиям, ответам на запросы внутри системы,

подменяют собой не налаженную техническую инфраструктуру (как

это произошло после 1 июля 2012 года, когда в отсутствии

электронного межведомственного взаимодействия, чиновники сами

стали исполнять роль курьеров). Происходит расходование ресурсов

впустую и демотивация работы государственных служащих.

5. Требуется гармонизация законодательства как регионального с

федеральным, так и отдельных ведомственных нормативно-правовых

актов. Нормативно-правовые акты органов МСУ зачастую не

соотносятся с региональными. Внедрение электронных процедур, не

всегда сопровождается внесением изменений в нормативно-правовые

акты регулирующие предоставление услуг или осуществление

функции.

6. Необходимо обеспечить среду поддержки компетентности чиновников

в области ИКТ. Наладить привлечение внешних экспертов к

повышению квалификации государственных служащих в области

«электронного правительства».

7. Необходимо прилагать специальные усилия для нахождения и

тиражирования успешного опыта в создании инфраструктуры

«электронного правительства» как за рубежом, так и внутри страны в

области гражданских Интернет инициатив. Система находится в стадии

формирования, поэтому есть все шансы качественно изменить

ситуацию.

8. Шире использовать технологии краудсорсинга в работе общественно-

консультативных советов, проведении публичных слушаний,

общественных обсуждений докладов о результатах и основных

направлениях деятельности органов исполнительной власти,

172

проведении расширенных рабочих групп с представителями

общественности.

9. Региональные и муниципальные власти крайне неохотно берут на себя

какую-либо инициативу по совершенствованию механизмов

«электронного правительства». Регионы и муниципалитеты зачастую

самоустраняются от адаптации и оптимизации ИКТ решений,

предложенных федеральным центром, формально подходя к

исполнению собственных функций и не проявляя инициативу при

решении данных проблем. Необходима политическая поля

стимулирующая органы власти на достижение качественных

результатов.

10. Необходимо создание четкой и прозрачной системы, с возможностью

контроля со стороны общества, поощрений за лучшую региональную и

муниципальную административную практику при внедрении

«электронного правительства», чтобы дополнительно мотивировать

служащих на качественную работу.

В отношении стимулирования общественного потенциала:

1. Общественная полезность усилий по внедрению «электронного

правительства» и отдельных его направлений не разъясняется. Органам

государственной власти необходимо прилагать целенаправленные

информационные, организационные, ресурсные и прочие усилия по

созданию и привлечению сторонников и партнеров в процессе

электронной модернизации государства.

2. Дискурс освещения внедрения «электронного правительства»

хаотичен, язык неустойчив. Для создания устойчивой информационной

среды органам власти необходимо привлекать толкователей

(интерпретаторов) и медиаторов (ретрансляторов) электронных

нововведений. Отдельные усилия должны предприниматься в

отношении развития «понятного государства», переводу на «народный

173

язык» значимых текстов НПА доступных для широких слоев

населения.

3. Материалы, публикуемые в СМИ о ходе создания «электронного

правительства» должны иметь большую степень общественной

проблематизации. Формальные отчеты и рапорты о достижении тех

или иных запланированных показателей не представляют

общественного интереса. В СМИ должно быть представлено больше

аналитики, разносторонних оценок происходящих изменений, а

главное показывающих плюсы и минусы использования электронных

сервисов для простых обывателей.

4. В дополнении к предыдущему пункту требуются специальные усилия

по «разгерметизации» государственной информационной среды,

созданию «шлюзов» в гражданские информационные ресурсы,

налаживанию каналов обратной связи, беспрепятственному

прохождению сигналов снизу вверх.

5. Выработка решений, как при разработке, так и внедрении

«электронного правительства» происходит в так называемом «черном

ящике». Органы власти закрываются от общества, оставляя последнему

роль пассивного потребителя готовых решений. Необходимо устранять

подобные практики, привлекая гражданский экспертный потенциал для

проведения независимой экспертизы проектов ИКТ-решений,

независимых докладов о реализации электронных процедур,

мониторингов и других форм участия.

6. Электронные институты и механизмы, тиражируемые федеральным

центром, не учитывают и не включают особых случаев. То есть

электронные процедуры стерилизуют и усредняют нормы и

действительность. Из-за этого многократно возрастают риски

дискриминации отдельных групп населения, и рождается формализм со

стороны государственных служащих. Для снятия этого барьера

необходимо вовлечение представителей разнообразных общественных 174

групп в проектирование решений (так до 2005 года лежачий больной не

мог получить паспорт, электронные шаблоны зачастую не учитывают,

что у человека может отсутствовать отчество и т.д.)

7. Вовлечение граждан в настройку институтов «электронного

правительства» будет способствовать достижению нового качества в

предоставлении услуг, оптимизации административных процедур

посредством электронных процедур.

Подводя итог по главе, необходимо отметить, что описанные автором

возможности гражданского влияния с использованием современных

технологий (в первую очередь краудсорсинга) и представленные успешные

актуальные гражданские инициативы – демонстрируют мощный потенциал

для взаимодействия с органами власти в процессе построения «электронного

правительства». Гражданские практики дополняют ведомственный подход,

наполняют его живым актуальным содержанием, делают соразмерным и

удобным для человека. Это как «тонкая настройка», персонализация правил

игры.

Для того чтобы «электронное правительство» состоялось в полном

масштабе, необходима выработка целостного подхода, интегрирующего

государственные и гражданские начинания, который бы соответствовал

масштабам страны и охватывал бы все ветви органов государственной и

муниципальной власти на всех уровнях.

Как справедливо отмечает Иван Бегтин: «Механизмы краудсорсинга для

решения проблем, такие, как волонтерство при лесных пожарах,

самоорганизация граждан для раздельного сбора мусора, посадки деревьев,

обустройства окружающей среды – все это ни что иное, как самоорганизация

граждан, которая становится все проще, быстрее, коммуникативнее и

независимей от государства. В странах, где общество уже успело оценить

важность доступности государственной информации еще до инициатив

открытости правительств, появлялось множество гражданских проектов, в 175

которых имеющаяся государственная и общественная информация

собиралась и представлялась удобным образом»322.

Было отмечено, что часть проектов построенных на технологии

краудсорсинга, используются и для достижения политических целей

(проекты «Роспил» и «Российская общественная инициатива»), но они носят

фрагментарный, единичный характер и не сильно распространены. В тоже

время параллельно с политическими проектами развертывается масса

неполитических гражданских инициатив, которые реализуются в

пространстве «общественной политики».

Подобные гражданские практики нацелены на то, чтобы повысить

уровень доверия между обществом и органами власти. Это попытка изменить

сами принципы общественного устройства, начать действовать не по

приказам «сверху», а на равных с государственными структурами,

выстраивать партнерские отношения. В России явно появляется этот еще не

артикулированный общественный спрос на изменения. Появляется все

больше разнообразных гражданских инициатив, в которых люди берут на

себя ответственность в самых разных социальных сферах. И это крайне

важно для построения подлинно открытого государства.

322 Бегтин И. Открытое государство. История и новый смысл. // [Электронный ресурс]. URL: http://polit.ru/article/2012/06/28/open_gov/ (дата обращения 10.09.2013)

176

Заключение

В результате проведенного исследования был решен ряд

исследовательских задач.

Во-первых, автором были представлены основные теоретико-

методологические подходы со стороны различных акторов к оценке влияния

информационно-коммуникационных технологий на политический процесс и

понимание сущности «электронного правительства».

Данная работа была проделана с целью комплексного описания

концепции «электронного правительства» как пространства конкуренции

идей, взглядов и подходов разнообразных акторов. Это научно-

теоретические подходы «отцов-основателей», заложивших фундамент

концепции «электронного правительства». Они важны для понимания

истоков, первоначальных идей вложенных в концепцию. Это оценки

представителей академического и экспертного сообществ, профессионально

занимающихся изучением «электронного правительства» (в качестве

разработчиков, консультантов, советников, аудиторов и т.д.). Это взгляд

конечных пользователей, множества независимых, «низовых» гражданских

инициатив в области «электронного правительства». Благодаря столь

широкому спектру оценок «электронное правительство» было представлено

как «живой» синтез идеологий и практик разнообразных игроков. Как арена

столкновений и взаимодействия конкурирующих формулировок и

интерпретаций сущности «электронного правительства».

Во-вторых, были исследованы государственные практики внедрения

«электронного правительства» на федеральном и региональном уровнях в

современной России, включая нормативно-правовые и административные

механизмы. Автором была проанализирована нормативно-правовая основа

«электронного правительства», с целью продемонстрировать какие подходы

из всего абстрактно-теоретического разнообразия и непрекращающихся 177

ведомственных согласований, нашли свое закрепление в официальных

документах. Далее были рассмотрены процессы имплементации

нормативных положений, проблемы внедрения, успехи и неудачи

«электронного правительства» на практике. Автор подробно разобрал четыре

ключевых процесса формирования «электронного правительства».

Наконец были описаны актуальные гражданские инициативы по

освоению и поддержке государственных решений в сфере «электронного

правительства». Было оценено влияние новых информационно-

коммуникационных технологий (в первую очередь социальных сетей и

интернет проектов на базе краудсорсинга) на государственные институты.

Затем был произведен обзор разнообразных актуальных гражданских

Интернет практик и дана оценка роли негосударственных акторов в создании

«электронного правительства». Предложен набор рекомендаций органам

власти для повышения эффективности функционирования институтов

«электронного правительства».

Решение этих трех задач – описание разных интерпретаций

«электронного правительства», анализ государственных и гражданских

практик его формирования, позволило выявить соотношение этих практик в

России на современном этапе.

Развитие «электронного правительства» в современной России

происходит ассиметрично, практики со стороны органов власти реализуются

директивно и изолировано, без опоры на общественный спрос. Государство

модернизирует само себя и во многом считает это своим внутренним делом,

что, безусловно, создает массу проблем, порождает неустойчивость и

низкую востребованность новых институтов «электронного правительства».

Многочисленные гражданские практики, которые являются реакцией на

усилия государства, остаются разрозненными начинаниями без широкого

общественного участия. Они локальны, направлены на решения узких задач,

178

нестабильны и находятся на этапе становления. Тем самым не происходит

конвергенции государственных и гражданских практик формирования

«электронного правительства». Оба игрока действуют параллельно, слабо

соприкасаясь друг с другом, что не позволяет задействовать весь потенциал

ИКТ для налаживания конструктивного диалога между обществом и

государством.

Что касается структуры работы и отдельных выводов по главам

исследования.

В первой главе автор раскрыл различные подходы к понимаю

сущности «электронного правительства». Были описаны идейные истоки

возникновения концепции «электронного правительства». Представлена

эволюция научных и экспертных представлений об «электронном

правительстве» в начале XXI века, как от сугубо технологического

понимания (электронное правительство - присутствие государства в сети)

оно расширилось до описания качественного нового уровня взаимодействий

государства и общества.

Была приведена критика концепции «электронного правительства» и

описан современный подход к новейшей стадии развития концепции

«открытого правительства», построенного на технологиях краудсорсинга, с

привлечением граждан к выработке и реализации политических решений.

Тем самым была описана эволюция взглядов на природу

«электронного правительства» со стороны различных акторов: теоретиков,

ученых и экспертов. Было продемонстрировано, как развивалась концепция,

как за последние десять лет трактовка «электронного правительства»

эволюционировала от «предоставления государственных услуг и исполнения

государственных функций в электронном виде» к «системе механизмов и

принципов открытого государственного управления для повышения

эффективности работы органов государственной и муниципальной власти».

Эта современная трактовка создала предпосылки для качественно нового

характера взаимодействия государственных институтов и общества, при 179

котором ключевое значение приобретают согласие, поиск компромисса и

договороспособность сторон.

Во второй главе в первом параграфе была проанализирована

нормативно-правовая основа «электронного правительства». Для автора

было важно зафиксировать какие подходы из всего абстрактно-

теоретического разнообразия и непрекращающихся ведомственных

согласований, нашли свое закрепление в официальных документах.

Прослеживается эволюция трактовок с момента подписания Президентом

В.В. Путиным вместе с другими лидерами «Большой восьмерки»

Окинавской Хартии Глобального Информационного Общества в 2000 году

до создания системы «Открытое правительство» в 2012.

Автор демонстрирует тернистый путь «электронного правительства»

от простого к сложному: от отдельных ведомственных инициатив к единому

пространству межведомственного электронного взаимодействия, от

размещения информации на сайтах органов власти к регулированию

коммуникационных потоков и расширению информационного присутствия

государства в сети, от предоставлении услуг в электронном виде к

системным проектам автоматизации управления и созданию системы

«открытое правительство».

Однако по мнению автора в официальных документах наблюдается

превалирование технологического подхода к построению «электронного

правительства». Большие гуманитарные идеи об электронной демократии,

цифровом равенстве, сервисном государстве, бюрократической

конкуренции, институциональной гибкости и прочие, заложившие

фундамент «электронного правительства» сводятся к сугубо

технологическим решениям – развитие системы межведомственного

электронного документооборота; перевод государственных и

муниципальных услуг в электронный вид; предоставление информации о

деятельности органов власти и местного самоуправления; развитие порталов,

180

электронных представительств органов власти в сети Интернет, система

идентификации граждан.

Во втором параграфе анализируются процессы имплементации

нормативных положений, проблемы внедрения, успехи и неудачи. Важно

понять, через какую систему мер, происходит построение «электронного

правительства» в России, что из намеченного удается воплотить, что не

удается и почему. Процесс формирования «электронного правительства»

похож на разрастание снежного кома, каждый месяц появляются новые

инициативы, направления, какие-то начинания развиваются быстрее, какие-

то медленнее или вовсе сходят на нет. Автор описал несколько ключевых

примеров, чтобы продемонстрировать масштаб производимых изменений,

объем задач стоящий перед органами власти, их новаторский характер,

сочетание друг с другом, территориальный охват, поставленные сроки и

задействованные ресурсы. В рамках параграфа автор рассмотрел следующие

направления:

• Развитие электронного межведомственного взаимодействия;

• Предоставление услуг в электронном виде;

• Развитие порталов и предоставление информации о деятельности

органов власти;

• Внедрение универсальной электронной карты гражданина.

Именно они формируют первооснову, фундамент «электронного

правительства», обеспечивают переход традиционных бюрократических

функций в интернет: взаимодействие между собой, предоставление услуг и

информации, идентификация пользователей.

Автор проводит тщательный анализ нормативных документов,

государственных программ и отчетов, статистических показателей,

результаты различных независимых мониторингов, данные собственных

исследований и т.д.

В результате был получен вывод, что основные государственные

практики направлены на повышение эффективности деятельности самого 181

государства (межведомственное взаимодействие, снижение транзакционных

издержек, повышение оперативности предоставления услуг, создание

идентификационных систем и т.д.). Потенциал электронных процедур

взаимодействия органов власти с гражданами, используется не слишком

эффективно, понимается узко. Основные преимущества, которые

предоставляют электронные процедуры (быстрота, гибкость,

интерактивность, дистанционный характер, незатратность и т.д.)

практически не востребованы. Возникают новые формы безответственности

государственных служащих через электронные сервисы и т.д. Задачи

«открытого правительства», такие как вовлечение граждан в настройку

электронных сервисов, развитие общественно-консультативных механизмов,

создание интерактивных каналов обратной связи, развитие частно-

государственного партнерства, продвижения клиентоориентированного

подхода и прочее, только лишь начинают реализовываться буквально в

последние пару лет.

На взгляд автора, основная проблема в том, что государство

преимущественно делает это в одиночку, сверху, без опоры на гражданские

инициативы снизу. Общество фактически не задействовано в процессах, ему

отведена роль пассивного потребителя, пользователя. Как было

продемонстрировано ключевой в этих вопросах, федеральный закон № 210

от 27.07.2010 не предусматривает внешнего обязательного мониторинга и

экспертизы качества государственных услуг. При внедрении решений

ведомствами не проводятся фокус-группы, не изучаются потребительские

предпочтения. Темп нововведений фактически исключает возможности

полноценного общественного обсуждения, гражданской рефлексии.

А главное, что после того, как ведомства отчитываются по плановым

показателям, работа оказывается заброшенной, не доведенной до

логического завершения. Как это получилось с системой электронного

межведомственного взаимодействия (после отчетных мероприятий в июле

2012 года невозможно найти официальной данных о его сегодняшнем 182

состоянии) или внедрением универсальной электронной карты (которая из

идеи национального электронного паспорта сузилась до банковской

карточки с расширенным функционалом и остается невостребованной

населением).

Из-за этого вместо реальной «перезагрузки» взаимоотношений

государства и общества, выхода на новый качественный уровень

взаимодействия, электронная модернизация зачастую сводится к решению

технических задач, превалированию ведомственных интересов и подходов,

оцифровке традиционных бюрократических практик.

Именно поэтому в третьей главе автор предпринял попытку

рассмотреть, как граждане с помощью новых информационных технологий

влияют на органы власти, как осваивают новые электронные практики, какие

«поддерживающие» шаги они совершают, чтобы заполнить дефициты

государственных решений при внедрении «электронного правительства».

На сегодняшний день в стране существуют сотни разнообразных

гражданских Интернет инициатив, как минимум находящихся в русле идей

открытого правительства, а как максимум являющихся конкретными

апробированными инструментами в повышении качества государственного и

муниципального управления. Большая часть этих проектов носит

неполитический гражданский характер, реализуется в пространстве

«общественной политики» (policy). И это движение «снизу» пока не находит

поддержки со стороны государства, по большому счету не замечено им, не

интегрировано в создаваемую архитектуру «электронного правительства».

В первом параграфе третьей главы автор оценил влияние новых

информационно-коммуникационных технологий (в первую очередь

социальных сетей и интернет проектов на базе краудсорсинга) на

государственные институты в целом. Краудсорсинг323 значим тем, что дает

323 Термин «краудсорсинг» впервые был введен Джеффом Хауи на страницах журнала Wired в июне 2006 года. Английское «crowdsourcing», где «crowd» означает «толпа» и «sourcing» — «подбор ресурсов», условно можно перевести «толпа как ресурс».

183

небывалые возможности для организации гражданского участия. Люди

получили инструмент, с помощью которого можно оперативно и не затратно

заниматься самоорганизацией, создавать партнерства и коалиции,

объединяться в сети для достижения конкретных целей. Разумеется, это

имеет большие политические последствия, несет в себе потенциал

изменений в диалоге власти и общества.

Постепенно к государственным служащим приходит понимание, что в

силу быстрого усложнения и дифференциации социальной структуры,

государство как «огромный и медлительный» актор, будет все хуже

справляться с всевозрастающими запросами граждан. А вследствие этого

необходимо «разделять ответственность» за принимаемые решения,

вовлекать в процесс обсуждения и реализации решений, контролем над их

исполнением. Информационные технологии как нельзя лучше подходят для

решения подобных задач, обеспечивая масштабный, оперативный и не

затратный способ участия граждан в политике.

Во втором параграфе произведен обзор успешных гражданских

Интернет приложений в сфере «электронного правительства», позволяющих

усилить и дополнить государственные сервисы и устранить отдельные

дефициты и недостатки в этих процессах. Автор описывает, как стыкуются

(или не стыкуются и почему) эти процессы «снизу» с государственными

инициативами «сверху». Какие существуют точки соприкосновения,

варианты часто-государственного партнерства в сфере «электронного

правительства», способствующие развитию гражданской активности и

вовлечению граждан в управление государством.

Автор приводит примеры разнообразных гражданских инициатив,

классифицируя их на сервисы жалоб (фактически виртуальные

общественные приёмные). Экономят время потребителей на написание

обращения, мотивируют обращаться в органы власти, предлагают

современный и простой способ обращения. Сервисы по сбору средств.

Основные функции — удобство для потенциальных жертвователей, 184

фактически — инфраструктура для тех, кто хотел бы принять участие в

гражданской деятельности, но не может потратить много времени. Сервисы

открытых данных, созданные для опубликования различной информации,

(он-лайн справочники). Сервисы для координации деятельности,

активистские социальные сети (карты, путеводители, инструкции, очень

популярные активистские календари мероприятий и т. д.), понятны каждому,

так же обеспечивают работу инфраструктуры. Сервисы для обсуждений,

площадки позволяющие собирать мнения по тем или иным вопросам.

Задачей государства является интеграция этих и многих других

успешных гражданских инициатив в архитектуру «электронного

правительства», политическая, организационная, методическая и ресурсная

поддержка. Автор приводит список конкретных рекомендаций для органов

власти по повышению потенциала взаимодействия с обществом.

Гражданские практики дополняют ведомственный подход, наполняют

его живым актуальным содержанием, делают соразмерным и удобным для

человека. Это как «тонкая настройка», персонализация правил игры.

Для того чтобы «электронное правительство» состоялось в полном

масштабе, необходима выработка целостного подхода, интегрирующего

государственные и гражданские начинания, который бы соответствовал

масштабам страны и охватывал бы все ветви органов государственной и

муниципальной власти на всех уровнях.

185

Список литературы диссертационного исследования

НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ 1. Open government declaration. // [Электронный ресурс]. URL:

http://www.opengovpartnership.org/sites/www.opengovpartnership.org/files/page_files/OGP_Declaration.pdf

2. Концепция формирования информационного общества в России. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.libertarium.ru/68568

3. Концепция региональной информатизации до 2010 года. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/89775/

4. Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года // [Электронный ресурс]. URL: http://www.adm.yar.ru/uits/section.aspx?section_id=163

5. Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. N 1021-р. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.ar.gov.ru/authority/documents/index.php?id_19=132

6. Окинавская Хартия глобального информационного общества. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.iis.ru/library/okinawa/charter.ru.html

7. Положение о правительственной комиссии по координации деятельности Открытого правительства. // [Электронный ресурс]. URL: http://большоеправительство.рф/gov_commission/

8. Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 года №98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти". // [Электронный ресурс]. URL: http://bolsheukovcourt.oms.sudrf.ru/modules.php?name=press_dep&op=8&did=7

9. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. N 478 «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2009/06/24/koncepciya-dok.html

10. Постановление Правительства РФ от 10 сентября 2009 г. N 721 "О внесении изменений в федеральную целевую программу "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)" // [Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/96289/

186

11. Постановление Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2009 г. N 723 «О порядке ввода в эксплуатацию отдельных государственных информационных систем». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2009/09/18/polozhenie-dok.html

12. Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2009 г. N 1088 «О единой вертикально интегрированной государственной автоматизированной информационной системе «Управление». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.rostelecom.ru/projects/egov/docs/6.doc

13. Постановление Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 г. № 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия». // [Электронный ресурс]. URL: http://smev.gosuslugi.ru/portal/

14. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июля 2012 г. № 774 об экспертном совете при Правительстве РФ. // [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=133325

15. Приказ Минэкономразвития РФ и Мининформсвязи РФ от 1 июня 2006 г. N 148/70. // [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/6199891/

16. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 12.02.2001 № 207-р // [Электронный ресурс]. URL: http://poisk-zakona.ru/155969.html

17. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2004 г. N 1244-р г. Москва. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2004/10/07/konzepciya-it-doc.html

18. Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru/hotlaw/federal/126887/

19. Распоряжение Правительства РФ от 17 июля 2006 г. № 1024-р «О концепции региональной информатизации до 2010 года» // [Электронный ресурс]. URL: http://www.ifap.ru/ofdocs/rus/rus004.pdf

20. Распоряжение Правительства РФ от 17.10.2009 N 1555-р // [Электронный ресурс]. URL: http://www.zakonprost.ru/content/base/143310

21. Распоряжение Правительства РФ от 20 октября 2010 г. № 1815-р «О государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011 - 2020 годы)». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/99708/

22. Распоряжение Правительства РФ от 26 сентября 2012 г. №1782-р о составе Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства. // [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=EXP;n=554954

187

23. Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации от 7 февраля 2008 г. N Пр-212 // [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2008/02/16/informacia-strategia-dok.html

24. Указ Президента о создании рабочей группы по формированию системы «Открытое правительство». // [Электронный ресурс]. URL: http://большоеправительство.рф/upload/iblock/af3/af31ea0790823f5a83b4cdb1c1478a97.pdf

25. Указ Президента РФ от 8 февраля 2012 года № 150 О рабочей группе по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы «Открытое правительство». // [Электронный ресурс]. URL: http://большоеправительство.рф/upload/iblock/af3/af31ea0790823f5a83b4cdb1c1478a97.pdf

26. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 601"Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления". // [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/70170942/

27. Указ губернатора Пермского края от 20 июля 2011 г. № 58 «О проекте «Шаг к цели»». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.regionz.ru/index.php?ds=1218005

28. ФЦП "Электронная Россия (2002-2010 годы)". // [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/901953589

29. Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2005/07/28/goszakaz.html

30. Федеральный закон Российской Федерации от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2006/05/05/obraschenie-dok.html

31. Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2006/07/29/informacia-dok.html

32. Федеральный закон Российской Федерации от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2009/02/13/dostup-dok.html

33. Федеральный закон Российской Федерации от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2009/02/13/dostup-dok.html

188

34. Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2010/07/30/gosusl-dok.html

35. Федеральный закон Российской Федерации от 6 апреля 2011 г. N 63-ФЗ "Об электронной подписи". // [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2011/04/08/podpis-dok.html

КНИГИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СБОРНИКИ 36. Аверкиев И., Бедерсон В., Першакова Е. Люди на пожарах. Экспресс-анализ по

остывшим следам. Пермская гражданская палата. Пермь, 2011. 37. Анохин М.Г. Политические системы: адаптация, динамика, устойчивость. М., 1996. 38. Анохин М.Г. Комаровский. B.C. Политика: возможности современных технологий.

М.: Изд-во РАГС, 1998. 39. Балдин К.В., Уткин В.Б. Информационные системы в экономике. М.: 2006. 40. Белл Д. Грядущее постиндустриальное общество. - М., 1999. 41. Бондаренко С.В. Виртуальные сетевые сообщества сайтов «электронного

правительства» // Технологии информационного общества – Интернет и современное общество: труды VI Всероссийской объединенной конференции (Санкт-Петербург, 3 – 6 ноября 2003 г.). СПб.: Изд-во Филологического ф-та СПбГУ, 2003.

42. Бурдье П. Социальное пространство: поля и практики. СПб, 2005. 43. Василенко Л.A. Интернет в информатизации государственной службы России:

социологические аспекты. 2-е изд./Л.A. Василенко; Рос. акад. гос. Службы при Президенте Р.Ф. М.: Наука, 2008.

44. Вебер М. Избранное. Образ общества. М., 1994. 45. Вершинин М.С. Политическая коммуникация в информационном обществе. СПб.

2001. 46. Гражданские инициативы и будущее России. / Под ред. М.И. Либоракиной и В.Н.

Якимца. М.: Школа культурной политики, 1997. 47. Даль Р. О демократии. М., 2000. 48. Данилин A.B. Электронные государственные услуги и административные

регламенты: от политической задачи к архитектуре «электронного правительства». М.:ИНФРА-М, 2004.

49. Дегтярев А.А. Принятие политических решений: учеб. пособие для вузов. Нац. фонд подготовки кадров. Моск. школа соц. и экон. наук. — М. «Университет», 2004.

50. Дрожжинов В.И. Электронное правительство // Совершенствование государственного управления на основе его реорганизации и информатизации. Мировой опыт. - М.: Эко - Трендз, 2002.

51. Дрожжинов В.И. Региональное электронное правительство: стратегия создания, архитектура, типовые решения. - М.: Эко-Трендз, 2004

52. Дрожжинов В.И., Штрик A.A. Электронная демократия и поддерживающие ее технологии. //Технологии информационного общества - Интернет и современное общество: материалы Всерос. обьед. конф. СПб. 20-24 нояб. 2000 г. — СПб.: Изд-во СПбГУ, 2000.

189

53. Иванов В.Е. Правительство и население: диалог в виртуальном пространстве // Технологии информ. общ-ва — Интернет и современное общество: материалы Всерос. обьед. конф. СПб. 20-24 нояб. 2000 г. — СПб.: Изд-во СПбГУ, 2000.

54. Иноземцев В.Л. Современное постиндустриальное общество: природа, противоречия, перспективы. — М.: Логос, 2000.

55. Иноземцев В.Л. За пределами экономического общества: Постиндустриальные теории и постэкономические тенденции в современном мире. - М., 1998.

56. Кастельс М. Информационная эпоха: экономика, общество и культура. - М., 2000. 57. Кастельс М. Становление общества сетевых структур // Новая постиндустриальная

волна на Западе. Антология. / Под ред. B.JI. Иноземцева. - М., 1999. 58. Клок К., Голдсмит Дж. Конец менеджмента и становление организационной

демократии. СПб, 2004 59. Колин К.К. Информационная цивилизация. М. : изд-во. ин-та проблем

информатики РАН, 2002. 60. Концепции и проблемы государственной политики и управления / Под ред. Л.В.

Сморгунова. – М., 2006. 61. Кристальный Б.В., Травкин Ю.В. Электронное правительство. Опыт США. / Под

ред. В.И. Дрожжинова. М., 2003. 62. Крозье М. Организационные изменения в системе государственного управления //

Гос. служба. Вып. 1: Общ. проблемы. Зарубежный опыт. М., 1994. 63. Кузнецов А.В. Проблемы формирования электронной демократии в современной

России Интернет и современное общество: Труды X Всероссийской объединённой конференции. СПб. 23-25 октября 2007.

64. Кулик А.Н. Создание «электронного правительства»: в чём ключевой фактор успеха? Интернет и современное общество: Труды VIII Всероссийской объединённой конференции. СПб. 2005.

65. Кулик А.Н. Электронная демократия для трансформирующего общества России: пределы возможного. //Технологии информационного общества - Интернет и современное общество. - СПб., 2003.

66. Купряшин Г.Л., Соловьев А.И. Государственный менеджмент. М.: Новый учебник. 2004.

67. Ларичев О.И. Теория и методы принятия решений. — М.: Университетская книга, Логос, 2006.

68. Лобанов В.В. Государственное управление и общественная политика. СПб.: Питер, 2004.

69. Луман Н. Невероятность коммуникации. М., 2001. 70. Маклюэн М. Галактика Гутенберга. Киев: Ника Центр, 2003. 71. Мангейм Дж., Рич Р.К. Политология. Методы исследования. М., 1997. 72. Мелюхин И. С. Информационное общество: истоки, проблемы, тенденции

развития. - М.: 1999. 73. Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный

опыт. М., 2003. 74. Никитов В.А., Орлов Е.И., Старовойтов А.В., Савин Г.И. Информационное

обеспечение государственного управления. М., 2000.

190

75. Нисневич А.Ю. Информационная политика России: проблемы и перспективы, М., 2000.

76. Нейсбит Д. Мегатренды. - М., 2003. 77. Организационно-правовое обеспечение развития информационного общества и

электронного правительства в Российской Федерации: Учебно-методическое пособие / Д.Р. Трутнев, В.В. Уткин, А.В. Чугунов; СПбГУ ИТМО. — СПб. 2009.

78. «Открытые информационные платформы: новые возможности для гражданского участия». Информационно-методические материалы семинара 22-23 февраля 2011 года, г. Пермь. / Составители: Марголина Т.И., Ясырева Л.А. – Пермь: 2011, с.11.

79. Павлютенкова М.Ю., Сваруп A.A. Социально-политические аспекты концепции «Электронное правительство» // Технологии информационного общества - Интернет и современное общество: труды VII Всероссийской объединенной конференции. Санкт-Петербург, 10-12 ноября 2004.

80. Павроз A.B. Реализация концепции электронного правительства и новые возможности для развития демократии // Технологии информационного общества - Интернет и современное общество. СПб.: Изд-во СПб. ун-та, 2002.

81. Пономарев С.В. Интернет – это просто. Советы по использованию современных технологий. – Пермь: Центр гражданского анализа и независимых исследований (Центр ГРАНИ), 2013. С. 51.

82. Пономарев С.В. Осваиваем новые электронные публичные сервисы: простые советы гражданам, как ориентироваться в электронном государстве и не только. — Пермь: Центр гражданского анализа и независимых исследований (Центр ГРАНИ), 2012. С. 37.

83. Пономарев С.В. Новые электронные механизмы взаимодействия общества и государства в фокусе социальных исследований. // Социальная безопасность и защита человека в условиях новой общественной реальности: сб. материалов междунар. науч.-практ. конф. (г.Пермь, Перм. гос. нац. иссл. ун-т, 2 ноября 2011г.) / под общ. ред. З.П.Замараевой, М.И.Григорьевой; Перм. гос. нац. иссл. ун-т. – Пермь, 2011. С. 432-436 с.

84. Пономарев С.В. Сетевые коммуникации и борьба за новое качество институтов. // Борьба за идентичность и новые институты коммуникации. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2012. (Политология России). С. 18-35.

85. Почепцов Г.Г. Информационные войны, М., 2000 86. Сафонова Л А, Смоловик Г.Н. Интеграция России в мировое информационное

пространство: проблемы и перспективы. — Новосибирск: Изд-во. Снбир. гос. ун-га, 2005.

87. Смирнов А.И. Информационная глобализация и Россия: вызовы и возможности. М.: Издательский дом «Парад», 2005.

88. Сморгунов Л.B. Способности государства и критика концепции электронного правительства. Интернет и современное общество: Труды X Всероссийской объединённой конференции. СПб. 23-25 октября 2007.

89. Сморгунов Л.В. Политические сети, информационные технологии и публичное управление: переход от концепции «e-government» к «e-governance» // Технологии информационного общества — Интернет и современное общество: Труды VIII

191

Всероссийской объединенной конференции (Санкт-Петербург, 8 – 11 ноября 2005 г.). СПб.: Филологический факультет СПбГУ, 2005.

90. Соловьев А.И. Политические коммуникации. М.: Аспект Пресс, 2004. 91. Соловьев А.И. Политология: Политическая теория, политические технологии. М.:

Аспект Пресс, 2000. 92. Сулимов К.А. Идеологии, институты, коммуникации: политическая теория для

политической жизни. Пермь: ООО «Издательский дом «Типография купца Тарасова», 2012.

93. Сунгуров А.Ю., Гражданское общество и его развитие в России. — СПб, 2007. 94. Тамбовцев B.Л. Государственное регулирование государства: вопросы теории,

международный опыт, российские реформы / Российско-Европейский центр экономической политики. М., 2004.

95. Терин В.П. Массовая коммуникация: Исследование опыта Запада. - М., 2000. 96. Тоффлер Э. Третья волна. - М., 2004. 97. Тоффлер Э. Шок будущего. - М., Аст, 2001. 98. Уэбстер Ф. Теории информационного общества. М.: Аспект Пресс, 2004. 99. Фрейд З. Влечения и их судьба.– М., 1999. 100. Хантингтон С. Третья волна: Демократизация в конце XX века -

М.:РОССПЭН, 2003. 101. Шадрин А.Е. Проблемы стимулирования развития информационно-

коммуникационных технологий.— М.: ГУ ВШЭ, 2002. 102. Шадрин А.Е. Информационные технологии и совершенствование

социальных институтов. — М.: Гендальф, 2002. 103. Яррен О. Интернет - новые шансы для политической коммуникации? //

Актуальные проблемы Европы. Средства массовой информации и демократия в современном мире: Сб. статей рефератов. М.: РАН ИНИОН, 2002.

ОТЧЕТЫ О НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКОЙ РАБОТЕ 104. Всероссийский мониторинг внедрения административных регламентов /

Государственный университет – Высшая школа экономики; Институт государственного и муниципального управления; отв. ред. А.В.Клименко. – М.: Изд. дом Гос. ун-та – Высшей школы экономики. 2009. – С. 890.

105. Итоговый доклад Президенту РФ Рабочей группы по подготовке предложений по формированию в РФ системы «Открытое правительство». // [Электронный ресурс]. URL: http://большоеправительство.рф/upload/iblock/799/799cb9208867131fa42490ea92e6613e.docx

106. Количество пользователей в России и другие показатели аудитории интернета. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.bizhit.ru/index/users_count/0-151

107. Мониторинг качества и доступности государственных и муниципальных услуг – 2010 / под ред. А.В.Клименко, С.М.Плаксина; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». – М.: Изд. дом Высшей школы экономики. 2011. - С 392.

108. Презентация министра связи и массовых коммуникаций Николая Никифорова «О готовности федеральных органов исполнительной власти, органов

192

исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к вступлению в силу с 1 июля 2012 г. пункта 2 части 1 статьи 7 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». // [Электронный ресурс]. URL: http://minsvyaz.ru/ru/speak/index.php?id_4=43452

109. Результаты мониторинга официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти – 2013. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.svobodainfo.org/ru/node/2527

110. Российский неполитический активизм. Отчет о результатах исследования / под ред. С.Г.Маковецкая. - Пермь: Центр гражданского анализа и независимых исследований (Центр ГРАНИ), 2013. С 158.

111. Свобода информации и открытая власть: год 2013. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.svobodainfo.org/ru/node/2878

112. Стенографический отчёт о заседании Совета по развитию информационного общества. Пресс-служба Президента России. 12.02.2009.

113. Тезисы выступления Заместителя Министра экономического развития О.В. Фомичева. // [Электронный ресурс]. URL: http://gosuslugi.kck.ru/documents/10147/46035/tezisi_fomichev_240212.doc

СТАТЬИ В ПЕРИОДИЧЕСКИХ ИЗДАНИЯХ 114. Алмонд Г. Политическая наука: история дисциплины. // Полис. 1997. №6 115. Анохин М.Г. Информационно-коммуникативные технологии в политике. //

Вестн. Рос. ун-та дружбы народов. 1999. №1. 116. Арендт Х. Ситуация человека. Разделы 24-26 главы V // Вопр. философии.

1998. № 11. 117. Асмолов Г. Интернет, сетевое общество и взаимопомощь как стандарт

образования. // Образовательная политика № 1 (51) 2011. 118. Гаман-Голутвина О.В. Меняющаяся роль государства в контексте реформ

государственного управления: отечественный и зарубежный опыт // Полис. 2007. № 4.

119. Дегтярев A.A. Методологические подходы и концептуальные модели в интерпретации политических решений. // Полис. 2003. № 2.

120. Ирхин Ю.В. «Электронное правительство»: теория и практика// Государственная служба. 2008. №4

121. Кошкин П.П. Традиционно-бюрократическая идеология и «новый менеджеризм» (сравнительный анализ) // Теория и практика общественного развития: электронный журнал. – 2007. – Вып. 1.

122. Лейпхарт А. Со-общественная демократия // Полис. 1992. №3 123. Лобанов В.В. Реформирование государственного аппарата: мировая

практика и российские проблемы // Проблемы теории и практики управления. – 1999. – № 1.

124. Малаканова О.А. Политическая коммуникация. // Полис. 2000. №2. 125. Мелюхин И.С. Проблемы формирования основ информационного общества

в России. //Научно-техническая информация. Серия I. 1998. №4.

193

126. Назарчук А.В. Государство в пространстве глобальных коммуникаций. // Сократ. М., 2011, №3.

127. Овчинников, Б.В. Виртуальные надежды: состояние и перспективы политического рунета / Б.В. Овчинников // Полис. 2002. №1.

128. Павлютенкова М.Ю. Новые информационные технологии в современном политическом процессе. // Власть. 2000. №8.

129. Песков Д.Н. Интернет в России: политическая утопия? // Полис. 2002. №1. 130. Политические коммуникации: к проблеме теоретической идентификации //

Полис. 2002. № 3. 131. Пономарев С.В. Сообщество прав человека // Вестник Пермского

государственного университета. Серия "Политология". - 2007. - № 1. - С. 13-30. 132. Пономарёв С.В. Краудсорсинг - технология создания виртуальных

сообществ // Вестник Пермского государственного университета. Серия "Политология". - 2011. - № 3 (15). - С. 107-121.

133. Пономарев С.В. Государство в сети: новые институты коммуникации // Власть. - 2012. - № 11. - С. 38-41.

134. Пономарёв С.В. Краудсорсинг: административные, политические и гражданские практики в современной России // Вестник Пермского государственного университета. Серия "Политология". - 2013. - № 4 (24). - С. 136-148.

135. Пономарев С.В. Проблемы внедрения информационно-коммуникационных технологий в систему государственного управления России: электронное правительство в отставку? // ARS ADMINISTRANDI (Искусство управления). – 2014. № 1. - С. 91 – 106.

136. Сеть для государства // «Ведомости» 13.02.2009. № 26 (2296). 137. Сморгунов Л.B. Сравнительный анализ политико-административных

реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance». // Полис. 2003. №4.

138. Соловьев А.И. Политическая коммуникация: к проблеме теоретической идентификации // Полис. 2002. №3.

139. Туронок С.Г. Интернет и политический процесс // Обществ, науки и современность. 2001. №2.

140. Тимофеева Л.H. Политическая коммуникативистика: проблемы становления. // Полис. 2009. №5.

141. Фукуяма Ф. Доверие: социальные добродетели и сотворение благоденствия. // Неприкосновенный запас. 2001. № 2 (16).

142. Шадрин А.Е. Направления и параметры российской административной реформы // Политические исследования (Полис). 2003. № 4.

143. Черешкин Д.С., Смолян Г.Л. О формировании информационного общества в России.// Информационные ресурсы России. 1998. № 1.

ИНТЕРНЕТ-РЕСУРСЫ 144. Gartner. // [Электронный ресурс]. URL: www.gartner.com. 145. Ваш контроль. // [Электронный ресурс]. URL: https://vashkontrol.ru/

194

146. Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций). // [Электронный ресурс]. URL: http://www.gosuslugi.ru/

147. Живой журнал портала государственных услуг. // [Электронный ресурс]. URL: http://gosuslugi.livejournal.com/22473.html

148. Информационная система проектирования и поддержания жизненного цикла технологических карт межведомственного взаимодействия. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.mezhved.ru/

149. Карта помощи. [Электронный ресурс]. URL: http://russian-fires.ru/ 150. Карта нарушений на выборах. // [Электронный ресурс]. URL:

http://www.kartanarusheniy.org/ 151. Министерство связи и массовых коммуникаций РФ. // [Электронный

ресурс]. URL: http://minsvyaz.ru/ru 152. Министерство экономического развития РФ. // [Электронный ресурс]. URL:

http://www.economy.gov.ru/ 153. Моя территория. [Электронный ресурс]. URL: http://www.streetjournal.org/ 154. Общественное обсуждение законопроектов. // [Электронный ресурс]. URL:

http://zakonoproekt2012.ru/ 155. Открытые данные в России. [Электронный ресурс]. URL:

http://opengovdata.ru/ 156. Открытое правительство. // [Электронный ресурс]. URL:

http://большоеправительство.рф/ 157. Президент России. // [Электронный ресурс]. URL: http://президент.рф 158. Премия Рунета. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.premiaruneta.ru/ 159. «Роспил». // [Электронный ресурс]. URL: http://rospil.info/ 160. Универсальная электронная карта. // [Электронный ресурс]. URL:

http://www.uecard.ru/ 161. Теплица социальных технологий. // [Электронный ресурс]. URL: http://te-

st.ru/ 162. Технологический портал «Система межведомственного электронного

взаимодействия». // [Электронный ресурс]. URL: http://smev.gosuslugi.ru/ 163. Центр ГРАНИ. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.grany-center.org 164. Шаг к цели. // [Электронный ресурс]. URL: http://gov-gov.ru/

ПУБЛИКАЦИИ В ИНТЕРНЕТЕ 165. Азизов Р.Ф. Электронное правительство как элемент электронного

государства: теоретико-правовой аспект. // [Электронный ресурс]. URL: http://conf.infosoc.ru/2011/matherials/book1/I_3_1Azizov.pdf

166. Анненков А. «Борьба за электронную власть». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.itoday.ru/30987.html

167. Асмолов Г. «Ушахиди» спасает людей. Теперь – и в России. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.novayagazeta.ru/data/2010/085/07.html

168. Бауман З. Способны ли Facebook и Twitter помочь распространению демократии и прав человека? // [Электронный ресурс]. URL: http://www.russ.ru/Mirovaya-povestka/Sposobny-li-Facebook-i-Twitter-pomoch-rasprostraneniyu-demokratii-i-prav-cheloveka#_edn1

195

169. Бегтин И. Открытое государство. История и новый смысл. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.polit.ru/article/2012/06/28/open_gov/

170. Бегтин И. Открытых данных в России нет. // [Электронный ресурс]. URL: http://ivbeg.livejournal.com/500577.html

171. Бегтин И. «Мысли о приоритетах на 2014 год». // [Электронный ресурс]. URL: http://ivan.begtin.name/2013/12/28/priority/

172. Беккер Д. Общество будущего: какое оно? // [Электронный ресурс]. URL: http://www.russ.ru/Mirovaya-povestka/Obschestvo-buduschego-kakoe-ono

173. Белл Д. Социальные рамки информационного общества. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.wuiel.ru/files/library/uploadfile_496.htm

174. Борисов А.Н. Комментарии к федеральному закону Российской Федерации от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.lawmix.ru/commlaw/2

175. Быков А. «Шаг к цели», два назад? // [Электронный ресурс]. URL: http://gazetazwezda.livejournal.com/238698.html

176. Василик М.А. Наука о коммуникации или теория коммуникации? К проблеме теоретической идентификации, 2004. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.russcomm.ru/rcabiblio/v/vasilik.shtml

177. Вершинин М.С. Политическая коммуникация в информационном обществе: перспективные направления исследований // [Электронный ресурс]. URL: http://www.russcomm.ru/rca_biblio/v/vershinin02.shtml

178. Вершинин, М.С. Электронная демократия: российские перспективы // [Электронный ресурс]. URL: http://emag.iis.ru/arc/infosoc/emag.nsf/BPA/953fc8431c107b5ec3256d57003ea7a9

179. Вершинин М.С. «Электронное правительство» в XXI веке. // [Электронный ресурс]. URL: http://pr-news.su/publicat/n6_7/6-7_8.htm).

180. Внесены изменения в законодательство, направленные на обеспечение открытости деятельности госорганов. // [Электронный ресурс]. URL: http://президент.рф/документы/18302

181. Волков Л., Крашенинников Ф. «Облачная демократия II». // [Электронный ресурс]. URL: http://sidenotes.ru/Book/View/18?skip=186

182. Восемь новых приложений для УЭК – на выбор. // [Электронный ресурс]. URL: http://baluev.livejournal.com/3784.html

183. Всероссийская объединенная конференция «Интернет и современное общество». [Электронный ресурс]. URL: http://conf.infosoc.ru/

184. Глава Минкомсвязи: Получение УЭК не будет обязательным. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.cnews.ru/top/2013/02/11/glava_minkomsvyazi_poluchenie_uek_ne_budet_obyazatelnym_518729

185. Геллер А. «2013 — год России в мире: Электронное правительство». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.lookatme.ru/mag/industry/industry-opinions/198863-2013-geller

186. Греф Г. Эффективность российской власти и модернизация. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.vedomosti.ru/opinion/news/1631600/effektivnost_vlasti

196

187. Григорьев П.В. Основные подходы к понятию «Электронного правительства». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.eos.ru/eos_delopr/eos_delopr_intesting/detail.php?ID=77361&SECTION_ID=595

188. Григорьев П.В. Электронное правительство 2.0. // [Электронный ресурс]. URL: http://open-gov.ru/2010/01/30/e-pravitelstvo2/

189. Гриднев В. В чем может состоять очередной шаг использования ИТ в госуправлении? // [Электронный ресурс]. URL: http://www.gridnev.info/?p=350#more-350

190. Даль Р. Проблемы гражданской компетентности. // [Электронный ресурс]. URL: http://old.russ.ru/antolog/predely/1/dem2-3.htm

191. Дьякова Е.Г. Электронное правительство как нормативная концепция: пределы применимости // [Электронный ресурс]. URL: http://conf.infosoc.ru/2012/matherials/BOOK1/45Dyakova.pdf

192. Ермолаев А. «Открытые данные – прозрачность и новые сервисы». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.slideshare.net/DITMoscow/open-data-9784819

193. Ершова Т. Развитие социальных сетей привело к новому восприятию мира и государственных возможностей. // [Электронный ресурс]. URL: http://emag.iis.ru/arc/infosoc/emag.nsf/BPA/e95ec40ec83f5e3b44257bf800450a9c

194. Иванов В.Е. Правительство-население: диалог в виртуальном пространстве // [Электронный ресурс]. URL: http://emag.iis.ru/arc/infosoc/emag.nsf/BPA/e3c6bd2f38bbbf14c3256a330040df12

195. Исландия представила конституцию, написанную краудсорсингом. // [Электронный ресурс]. URL: http://habrahabr.ru/blogs/crowdsourcing/125264/

196. Карелов С. Краудсорсинг и «Открытое правительство». // [Электронный ресурс]. URL: http://witology.com/984.html

197. Кореев М. «Understanding Russian Activism: General Overview». [Электронный ресурс]. URL: http://te-st.ru/2013/12/13/russian-activism-review/

198. Координация мероприятий, связанных с внедрением универсальной электронной карты гражданина. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/infOrientedSoc/electric_card/

199. Курносов И.Н. Реализация концепции электронного правительства: новый этап // [Электронный ресурс]. URL: http://emag.iis.ru/arc/infosoc/emag.nsf/BPA/890b2440d66b70fcc32571780046f577

200. Кусраев Б.Н. Теория коммуникативного действия Юргена Хабермаса. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.vestnik-vnc.mwport.ru/LinkClick.aspx?fileticket=gb3MLL45fbs%3d&tabid=1733&mid=2514&forcedownload=true

201. Маслова Н.Р., Переходов В.Н., Родин А.А. Использование метода краудсорсинга для повышения эффективности взаимодействия власти и общества и совершенствования систем электронного правительства // [Электронный ресурс]. URL: http://emag.iis.ru/arc/infosoc/emag.nsf/BPA/1a5f78f1f5b197e644257a79003d4b1f

202. Матвеенко А.В. «Методическое обеспечение межведомственного информационного взаимодействия на региональном уровне». // [Электронный

197

ресурс]. URL: http://www.bujet.ru/24_04_2012/11-00_Minekonomrazvitiya_Matveenko.pdf

203. Минкомсвязь России составила рейтинг использования портала госуслуг во всех регионах РФ. // [Электронный ресурс]. URL: http://minsvyaz.ru/ru/news/index.php?id_4=43838

204. Молодежь создала сайт наблюдения за выборами на ушахиди. // [Электронный ресурс]. URL: http://naviny.by/rubrics/elections/2010/11/22/ic_news_623_355866

205. Наумов И. Михаил Абызов стал вещественным доказательством. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.ng.ru/economics/2013-05-24/1_abyzov.html

206. Негородов В.С. «Результаты мониторинга перевода федеральных услуг в электронный вид на Едином портале государственных услуг». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/inforientedsoc/doc2012052518

207. Нужна ли россиянам карта УЭК? // [Электронный ресурс]. URL: http://nacfin.ru/novosti-i-analitika/press/press/single/10634.html

208. Открытость государств: состояние и перспективы. // [Электронный ресурс]. URL: http://polit.ru/article/2013/06/14/opendata/

209. Опыт внедрения системы электронного документооборота в исполнительных органах государственной власти Пермского края. // [Электронный ресурс]. URL: http://old.delo-press.ru/magazines/documents/issue/2009/10/10579/

210. Павлютенкова М.Ю. Электронное правительство: Западный опыт в российской проекции. // [Электронный ресурс]. URL: http://infosoc.ru/2006/thes/Pavlyutenkova.pdf

211. Пак О.Б. «О мониторинге качества оказания государственных услуг в электронном виде». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/inforientedsoc/doc2012052518

212. Пономарев С.В. И куда ее вставлять… или для чего нужна УЭК? // [Электронный ресурс]. URL: http://realdata.me/blog/ponomarev-sergey

213. Пономарев С.В. Технологии для и вместо демократии. // [Электронный ресурс]. URL: http://te-st.ru/2013/12/05/technologies-instead-of-democracy/

214. Попов А.: «Для функционирования УЭК 250 банков — более чем достаточно». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.banki.ru/news/interview/?id=5154630

215. Правительственная комиссия по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления. // [Электронный ресурс]. URL: http://правительство.рф/gov/agencies/209/#sel=8:1,8:14

216. Присоединение «для галочки» нам не нужно. // [Электронный ресурс]. URL: http://большоеправительство.рф/blogs/post/5508049/

217. Путин В. «Демократия и качество государства». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.kommersant.ru/doc/1866753

218. Пушкарская А. «Анархия больше не мать порядка». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.kommersant.ru/doc/1966298

198

219. Разработан проект Стандарта открытости федеральных органов исполнительной власти. // [Электронный ресурс]. URL: http://большоеправительство.рф/events/5508409/

220. Россия создала систему раскрытия госданных в открытом формате, перевыполнив план по числу датасетов. // [Электронный ресурс]. URL: http://открытыеданные.большоеправительство.рф/news/343/

221. Сатин Д. «Мобильное государство» // [Электронный ресурс]. URL: http://www.moco-forum.ru/images/2013/materials/0403.pdf

222. Система одного окошка. // [Электронный ресурс]. URL: http://runet.fom.ru/Jelektronnoe-pravitelstvo/10221

223. Системный проект формирования в РФ инфраструктуры «электронного правительства». // [Электронный ресурс]. URL: http://minsvyaz.ru/ru/news/index.php?id_4=41559

224. Системный проект на создание и эксплуатацию инфраструктуры электронного правительства. // [Электронный ресурс]. URL: http://inform.irkobl.ru/sites/inform/documents/doc/E_Government.pdf

225. Сморгунов Л.В. Государство в условиях трансформации публичности в виртуальном пространстве. // [Электронный ресурс]. URL: http://conf.infosoc.ru/2009/thesis/IMS%202tom.pdf

226. Сморгунов Л.В. Методология и методы политического анализа. // [Электронный ресурс]. URL: http://rudocs.exdat.com/docs/index-157467.html?page=8#5561474

227. Сморгунов Л.В. Способности государства и критика концепции электронного правительства.// [Электронный ресурс]. URL: http://infosoc.ru/2007/thes/part1/Smorgunov.pdf

228. Сморгунов JI.B. Электронное правительство, менеджмент знания и административные реформы [Электронный ресурс]. URL: http://www.politex.info/content/view/140/30/

229. Сморгунов Л.В. Электронное правительство: этапы становления и сравнение опыта // Пятая Всероссийская объединенная конференция «Технологии информационного общества - Интернет и современное общество». Санкт-Петербург, 25-29 ноября 2002 г. // [Электронный ресурс]. URL: http://ims2002.nw.ru/thes set.html

230. Сорокин А. Получи гранату. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.echo.msk.ru/blog/alex40/807481-echo/

231. Храмцовская Н.А. Возникновение и эволюция понятия «электронное правительство» // [Электронный ресурс]. URL: http://www.ict.edu.ru/vconf/files/10369.pdf

232. Чугунов A.B. «Электронное государство»: международный опыт и формирование российской концепции. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.rapn.ru/index.php?doc:=lib&docid=436

233. Чугунов А.В. «Электронное правительство»: формирование его правовой базы в России. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.rapn.ru/index.php?doc=lib&docid=564&find_bbk=&find_polis=&find_reg=&find_pub=&time_order=DESC&offset=0&find_title=&find_type=&find_create_date_f

199

rom=&find_create_date_to=&find_body=&find=1&find_last_from=&find_last_to=&find_proj=&find_prog=1&YYYY=&Mmm=&find_own=&find_avtor

234. Шкель Т. К выборам готовы. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2012/05/04/gubernator.html

235. Электронное правительство 2.0 в действии. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.sitebs.ru/blogs/2702.html

236. Электронное правительство: граждане готовы, государство нет – исследование «КОРУС Консалтинг». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.korusconsulting.ru/press-room/news/news_500.html

ЛИТЕРАТУРА НА ИНОСТРАННОМ ЯЗЫКЕ 237. Alexander Jason H., Grubbs, Joseph W. Wired Government: Information

Technology, External Public Organizations, and Cyberdemocracy. - University of Delaware. 2000.

238. Almond G., Coleman J. The Politics of The Development Areas. - N.Y., 1971. 239. Aucoin P. The New Public Management: Canada in Comparative Perspective.

Montreal, 1995 240. Barber B. Three Scenarios for the Future of Technology and Strong Democracy //

Political Science Quarterly, Winter 1998-1999. Vol. 113. № 4. 241. Bellamy C. From automation to knowledge management: modernizing British

government with ICTs. In: International Review of Administrative Sciences. 2002. Vol. 68. № 1.

242. Borzel Т., Organizing Babylon - on the Different Conceptions of Policy Networks // Public Administration. - 1998a. - Vol. 76. - № 2.

243. Butler R. The Evolution of the Civil Service - а Progress Report // Public Administration. – 1993. – Vol. 71.

244. Castells M. The power of identity. Vol. 2 of The Information Age: Economy, Society and Culture. Oxford: Blackwell, 1997.

245. Castells, M. The Information Age: Economy, Society and Culture (The Rise of the Network Society; Vol. 1.) / Manuel Castells. – Malden, MA: Wiley-Blackwell, 2000.

246. Clift S. E-Governance to E-Democracy: Progress in Australia and New Zealand. 2001.

247. Chadwick A., May C. Interaction between States and Citizens in the Age of the Internet: “e-Government” in the United States, Britain, and the European Union. In: Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions. 2003. Vol. 16. № 2.

248. Daniel Lathrop, Laurel Ruma. Open Government: Collaboration, Transparency, and Participation in Practice. 2010. // [Электронный ресурс]. URL: http://books.google.by/books?id=JQJ5LF3h4ikC&lpg=PP1&hl=ru&pg=PP1#v=onepage&q&f=false

249. Dawes Sharon S., Gregg Valerie, Agouris Peggy. Digital government research: investigations at the crossroads of social and information science // Social Science Computer Review. 2004. V. 22. N 1.

250. Denton R.E., Woodvard G.C. Political Communication in America. - N.Y., 1990.

200

251. Deutsch K.W. The Nerves of Government: Models of Political Communication and Control. London, Free Press of Glencoe, 1963.

252. Dijk, J. A. G. M. van. The Network Society / Jan A. G. M. van Dijk. – Thousand Oaks, CA : Sage Publications Ltd, 1999.

253. Dollery B. New Institutional Economics and the Analysis of the Public Sector // Policy Studies Review. – 2001. – Vol. 18. – № 1

254. Gronland A. E-democracy and e-government - state of the art. Glasgow, 2002. 255. Grossman L.K. The Electronic Republic. Reshaping Democracy in the

Information Age. - N.Y., 1995. 256. Hans J. Scholl E-Government: Information, Technology, and Transformation.

2010 // [Электронный ресурс]. URL: http://books.google.by/books?id=5vuSTHM_5NoC&lpg=PP1&dq=e-gov&hl=ru&pg=PP1#v=onepage&q=e-gov&f=false

257. Hill K.A., Hughes J.E. Cyberpolitics: Citizen Activism in the Age of the Internet. - Oxford, UK, 1998.

258. Holmes D. Virtual Politics. Identity and Community in Cyberspace. - London, 1997.

259. Hood C. Public Management: The Word, the Movement, the Science // The Oxford handbook of public management / Ed. by E. Ferlie, L. Lynn Jr., C. Pollitt. – Oxford, 2007.

260. Howe J. The Rise of Crowdsourcing. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.wired.com/wired/archive/14.06/crowds.html

261. Huntington S. The third wave: democratization in the late twentieth century. - University of Oklahoma Press: Norman, 1991.

262. Kampen J., Snijkers K. E-Democracy. A Critical Evaluation of the Ultimate E-Dream. In: Social Science Computer Review. 2003. Vol. 21. № 4.

263. Kelly R., An Inclusive Democratic Polity, Representative Bureaucracies? And the New Public Management // Public Administrative Review. - 1998. - Vol. 58. - № 8.

264. Kenis P., Schneider V., Policy Networks and Policy Analysis: Scrutinizing a New Analytical Toolbox // Policy Network: Empirical Evidence and Theoretical Considerations / ed. by Marin and Mayntz. - Frankfurt a/m, 1991.

265. Kettl D.F. The Global Public Management Revolution. Washington, D.C., 2005. 266. Klapper J.T. The effects of mass communication. - N.Y., 1960. 267. Lasswell H. The Structure and function of communication in Society// The

communication of ideas / Ed. L. Brison. - N.Y., 1948. 268. Lippman W. Public opinion. - N.Y., 1984. 269. Making government work: Electronic Delivery of Federal Services. Washington,

DC: U.S. Government Printing Office, September 1993. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.fas.org/ota/reports/9333.pdf

270. Masuda Y. The Information Society as Postindustrial Society. Wash.: World Future Soc., 1983.

271. Norris D.F., Moon M.C. Advancing e-government at the grassroots: Tortoise or hare // Public Administration Review. 2005. N 65(1).

272. Peters G., Pierre J. Introduction: The Role of Public Administration in Governing // Handbook of Public Administration / Ed. by B. Peters, J. Pierre. – London, 2003.

201

273. Ponomarev S. “Government and NGO’s: New Forms of Cooperation in Poland and Russia”. Institute of Public Affairs, Poland, 2013. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.isp.org.pl/site.php?id=1&pub=582&lang=2

274. Porat M., Rubin M. The Information Economy: Development and Measurement. Wash., 1978.

275. Pollitt C., Bouckaert G. Public Management Reform: A Comparative Analysis. Oxford, 2004.

276. Public Sector Modernisation: Open Government. // [Электронный ресурс]. URL: http://www.oecd.org/dataoecd/1/35/34455306.pdf

277. Riley, Thomas B. Electronic Governance and Electronic Democracy: Living and Working in the Connected World, 2001.

278. Rhodes R., Understanding Governance. Policy Network, Governance, Reflexivity and Accountability. - Buckingham and Philadelphia: Open University Press, 1997.

279. Shirky C. Cognitive surplus: Creativity and generosity in a connected age. Penguin Press HC, 2010.

280. Snider J.H. Democracy On-Line. Tomorrow's Electronic Electorate // The Futurist. 1994. September/October.

281. Stonier T. The Wealf of Information. L., 1983; Katz R.L. The Information Society: An International Perspective. N.Y., 1988.

282. Tapscott D. The Digital Economy: Promise and Peril in the Age of Networked Intelligence. New York: McGraw-Hill. 1995.

283. Thomas Richard «Open Government is Good Government». // [Электронный ресурс]. URL: http://www.ico.gov.uk/upload/documents/library/freedom_of_information/research_and_reports/northumbria_text.pdfYildiz, Mete. Examining the Motivations for E-government from an Institutional Theory Perspective. - Indiana University, Bloomington, 2003.

284. Wong W., Welch E. Does E-Government Promote Accountability? A Comparative Analysis of Website Openness and Government Accountability. In: Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions. 2004. Vol. 17. № 2.

202