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Rio de Janeiro
2018
Rio de Janeiro
2018
TC Art LUCIANO HENRIQUE MEDEIROS RODRIGUES
Maj Art LUCIANO HENRIQUE MEDEIROS RODRIGUES
O amparo jurídico para emprego do Exército na segurança pública durante os Grandes Eventos ocorridos no Rio de Janeiro. O amparo jurídico para emprego do Exército na segurança pública durante os Grandes Eventos ocorridos no Rio de Janeiro.
ESCOLA DE COMANDO E ESTADO-MAIOR DO EXÉRCITO
ESCOLA MARECHAL CASTELLO BRANCO
ESCOLA DE COMANDO E ESTADO-MAIOR DO EXÉRCITO ESCOLA MARECHAL CASTELLO BRANCO
1
TC Art LUCIANO HENRIQUE MEDEIROS RODRIGUES
O amparo jurídico para emprego do Exército na segurança pública durante os Grandes Eventos ocorridos no Rio de
Janeiro
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à Escola de Comando e Estado-Maior do Exército, como pré-requisito parcial para a obtenção do título em Especialistas em Ciências Militares.
Orientador: Ten Cel Inf GLAUBER CORRÊA NETIS TELES
Rio de Janeiro 2018
2
R969a Rodrigues, Luciano Henrique Medeiros
O amparo jurídico para emprego do Exército na segurança pública durante os Grandes Eventos ocorridos no Rio de Janeiro. / Luciano Henrique Medeiros Rodrigues. 一2018.
90 f. : il. ; 30 cm.
Orientação: GLAUBER CORRÊA NETIS TELES Trabalho de Conclusão de Curso (Especialização em Ciências Militares)一 Escola de Comando e Estado-Maior do Exército, Rio de Janeiro, 2018.
Bibliografia: f. 87-90.
1. GRANDES EVENTOS 2. DEFESA 3. SEGURANÇA 4. EXÉRCITO I. Título.
CDD 343.01
L732p Rodrigues, Luciano Henrique Medeiros
O amparo jurídico para emprego do Exército na segurança pública durante os Grandes Eventos ocorridos no Rio de Janeiro. / Luciano Henrique Medeiros Rodrigues. 一2018.
63 f. : il. ; 30 cm.
Orientação: GLAUBER CORRÊA NETIS TELES Trabalho de Conclusão de Curso (Especialização em Ciências Militares)一 Escola de Comando e Estado-Maior do Exército, Rio de Janeiro, 2018.
Bibliografia: f. 62-63.
1. COMANDO DE DEFESA ANTIAÉREA 2. CRIAÇÃO. 3. QUADRO DE
3
TC Art LUCIANO HENRIQUE MEDEIROS RODRIGUES
O amparo jurídico para emprego do Exército na segurança pública durante os Grandes Eventos ocorridos no Rio de
Janeiro
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à Escola de Comando e Estado-Maior do Exército, como pré-requisito parcial para a obtenção do Título de Especialista em Ciências Militares.
Aprovado em 13 de novembro de 2018.
COMISSÃO AVALIADORA
__________________________________________________ GLAUBER CORRÊA NETIS TELES – Ten Cel Inf – Presidente
Escola de Comando e Estado-Maior do Exército
_______________________________________________ GUILHERME NAVES PINHEIRO – Ten Cel Inf - Membro
Escola de Comando e Estado-Maior do Exército
_____________________________________________________ PAULO RICARDO BORGES DE AGUIAR - Ten Cel Inf – Membro
Escola de Comando e Estado-Maior do Exército
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“Embora seja verdade que, pelos menos na história, os valores – da nação ou da humanidade – só sobrevivem se nos batermos por eles, o combate e a força não bastão para os justificar. A luta dever ser justificada e iluminada por esses mesmos valores. Há que combater pela verdade e ter o cuidado de não matar a mesma com as mesmas armas que utilizamos em sua defesa; este é o duplo preço a pagar pela restauração do poder das palavras” Albert Camus “Embora seja verdade que, pelos menos na história, os valores – da nação ou da humanidade – só sobrevivem se nos batermos por eles, o combate e a força não bastão para os
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AGRADECIMENTOS
Primeiramente agradeço a Deus, pelo dom da vida, pela saúde e por ter me
concedido luz e perseverança para enfrentar e vencer todos os desafios.
À minha mãe e ao meu pai, pela minha educação e formação, me mostrando a
importância da dedicação, do trabalho árduo e da disciplina, como pré-requisitos para
o sucesso pessoal.
À minha sempre amada esposa Chrystiane e meus amados filhos Pedro e
Leandro, pelo amor incondicional, companheirismo, paciência, incentivo e acima de
tudo pelo apoio que sempre dedicaram a mim. Vocês são fonte de inspiração e energia
para seguir em frente, ultrapassando todas as barreiras e conquistando grandes
vitórias ao longo de todos esses anos. Nada nunca foi fácil para nós, mas nossa união
nos fortalece sempre e nos faz vitoriosos.
Ao meu orientador, Ten Cel Netis, não apenas pela orientação precisa e
segura, como também pelo incentivo e confiança demonstrados durante a execução
deste trabalho, e pela amizade e apoio a mim dedicados.
Por fim, a todos os amigos que direta ou indiretamente contribuíram na formulação e execução desta pesquisa.
6
RESUMO Os grandes eventos realizados no Brasil tiveram grande repercussão nacional e
internacional, atraindo grande público e chefes de Estado. Entre 2012 e 2016 o Brasil
sediou a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente (Rio +20), a Jornada
Mundial da Juventude 2013, a Copa das Confederações 2013, a Copa do Mundo de
2014 e as Olimpíadas Rio 2016. O principal objetivo das Forças Armadas, em especial
o Exército Brasileiro, nesses eventos foi proporcionar segurança e defesa para as
pessoas participantes e a manutenção da ordem pública. Esses eventos
representaram uma oportunidade para o País divulgar ao mundo, além do seu
potencial cultural e turístico, nossa capacidade de garantir eventos com toda
segurança possível. Por esse motivo, essa responsabilidade é um grande desafio para
as autoridades brasileiras. Nesse contexto, as Forças Armadas com a missão de
segurança e defesa, dentro de sua esfera de atribuições, prevista na Portaria
Ministerial nº 5, de 12 de junho de 2013, planejou, adestrou e executou a defesa e
segurança em todos os Grandes Eventos. Este trabalho aborda o desafio que as
Forcas Armadas enfrentaram para fazer frente a estes objetivos, analisando o amparo
jurídico que envolvem o seu preparo e emprego como instrumento de força e
concluindo sobre a liberdade de ação conferida pelo arcabouço jurídico pátrio e a
necessidade de modificação da legislação a fim de amparar o estamento militar.
Palavras-chave: Grandes eventos. Segurança. Defesa. Exército Brasileiro.
7
ABSTRACT
The Great events that took place in Brazil had both big national and international
repercussion, attracting huge publics and heads of state. From 2012 to 2016 Brazil
hosted the United Nations Conference on Sustainable Development (Rio +20), World
Youth Day 2013, 2013 FIFA Confederations Cup, 2014 World Cup and the 2016 Rio
Olympics. The main objective of the Armed Forces, especially the Brazillian Army, on
those events was to ensure security and defense to the members and keeping order.
Those events represented an opportunity for the country to present to the rest of the
world, not only it's cultural and touristic potential, but also our ability to guarantee
events with the greatest security possible. For this reason, this responsability is a great
challenge to brazillian autorities. In this context, the Armed Forces with the mission of
security, inside it's sphere of assignments, as seen on the Ministerial Order nº 5, from
june 12th of 2013, planned, gaited and executed the defense and security on all big
events. This essay adresses the hardships that the Armed Forces face because of
those objectives, analysing the juridic support that surround it's preparations and job
as a power instrument and concluding about the liberty of action by the legal and
patriotic framework, and the necessity of change in the law in order to protect the
military stratification.
Keywords: Great events. Security. Defense. Brasilian Army.
8
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Áreas de atuação do componente militar e dos OSP/outras agências ..... 45 Figura 2 - Áreas de Interesse de Segurança ............................................................. 50 Figura 3 - Organograma da Estrutura de Proteção da Copa das Confederações .... 53 Figura 4 - Segurança na Linha Vermelha-RJ ............................................................ 63 Figura 5 - Organograma das FoCon .......................................................................... 64 Figura 6 - aprestamento da FoCon ............................................................................ 64
9
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AGU ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO ABIN AGÊNCIA BRASILEIRA DE INTELIGÊNCIA APOP AGENTE PERTURBADOR DA ORDEM PÚBLICA AEGE ASSESSORIA ESPECIAL PARA GRANDES EVENTOS COC CENTRO DE OPERAÇÕES CONJUNTAS CCDA CENTROS DE COORDENAÇÃO DE DEFESA DE ÁREA CCDA CENTROS DE COORDENAÇÃO DE DEFESA DE ÁREA CICC CENTROS INTEGRADOS DE COMANDO E CONTROLE CPM CÓDIGO PENAL MILITAR CDA COMANDOS DE DEFESA DE ÁREA CFRD/88 CONSTITUIÇÃO FEDERATIVA DA REPÚBLICA DO BRASIL DE 1988 CPB COÓDIGO PENAL BRASILEIRO DPJM DELEGACIAS DE POLÍCIA JUDICIÁRIA MILITAR DPOM DIRETRIZ DE PLANEJAMENTO OPERACIONAL MILITAR EC EMENDA CONSTITUCIONAL EsSG ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA EMCFA ESTADO-MAIOR CONJUNTO DAS FORÇAS ARMADAS END ESTRATÉGIA NACIONAL DE DEFESA EB EXÉRCITO BRASILEIRO FAB FORÇA AÉREA DO BRASIL F Ter FORÇA TERRESTRE FA FORÇAS ARMADAS FoCon FORÇAS DE CONTINGÊNCIA GLO GARANTIA DA LEI E DA ORDEM IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA JOP JOGOS OLÍMPICOS E PARALÍMPICOS JMJ JORNADA MUNDIAL DA JUVENTUDE LBD LIVRO BRANDO DE DEFESA MB MARINHA DO BRASIL MD MINISTÉRIO DA DEFESA MJ MINISTÉRIO DA JUSTIÇA ON OBJETIVOS NACIONAIS Op OPERAÇÕES ONU ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS OSP ORGÃOS DE SEGURANÇA PÚBLICA PEECFA PLANO ESTRATÉGICO DE EMPREGO CONJUNTO DAS FORÇAS ARMADAS PESI PLANO ESTRATÉGICO DE SEGURANÇA INTEGRADA PM POLÍCIA MILITAR PND POLÍTICA NACIONAL E DEFESA PR PRESIDENTE DO BRASIL RE REGRAS DE ENGAJAMENTO
10
REGE REGRAS DE ENGAJAMENTO PARA OS GRANDES EVENTOS SESGE SEGURANÇA PARA OS GRANDES EVENTOS SICC SEGURANÇA PÚBLICA PARA GRANDES EVENTOS SISBIN SISTEMA BRASILEIRO DE INTELIGÊNCIA
11
SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO .......................................................................... 13
1.1 PROBLEMA .............................................................................. 15
1.2 OBJETIVOS .............................................................................. 15
1.2.1 Objetivo Geral .......................................................................... 15
1.2.2 Objetivos Específicos ............................................................. 16
1.3 HIPÓTESE ................................................................................. 16
1.4 VARIÁVEIS ................................................................................ 17
1.5 DELIMITAÇÃO DO ESTUDO .................................................... 17
1.6 RELEVÂNCIA DO ESTUDO ...................................................... 18
2 METODOLOGIA ........................................................................ 20
2.1 TIPO DE PESQUISA ................................................................. 20
2.2 COLETA DE DADOS ................................................................. 20
2.3 TRATAMENTO DOS DADOS ................................................... 21
2.4 LIMITAÇÃO DO MÉTODO ........................................................ 21
3 REFERENCIAL TEÓRICO ....................................................... 22
3.1 DEFESA DA PÁTRIA ................................................................ 22
3.2 SEGURANÇA ............................................................................ 23
3.3 PODER DE POLICIA ................................................................. 26
3.3.1 Atributos do Poder de Polícia ................................................ 26
3.4 USO DA FORÇA ....................................................................... 27
3.4.1 Princípios Norteadores ........................................................... 28
4 MARCO LEGAL PARA EMPREGO DAS FA ......................... 36
4.1 CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 ....................................... 36
4.1.1 MISSÃO DAS FORÇAS ARMADAS .......................................... 36
4.1.2 Normatização referente às Op GLO ....................................... 37
4.1.3 Princípios no emprego da força na GLO .............................. 43
4.2 AMPARO PARA OS GRANDES EVENTOS ............................. 45
4.3 CONCLUSÃO PARCIAL ............................................................ 48
5 GRANDES EVENTOS ............................................................... 49
5.1 CARACTERISTICAS ................................................................. 49
5.2 TAREFAS DE SEGURANÇA E DEFESA .................................. 49
5.3 ESTRUTURAS DE COORDENAÇÃO ....................................... 51
5.4 RISCOS ..................................................................................... 54
12
5.5 RIO +20 (2012) .......................................................................... 54
5.6 JORNADA MUNDIAL DA JUVENTUDE (2013) ........................ 55
5.7 COPA DAS CONFEDERAÇÕES FIFA (2013) .......................... 55
5.8 COPA DO MUNDO FIFA (2014) ............................................... 56
5.9 OLIMPIADAS E PARALIMPIADAS RIO 2016 ........................... 56
5.10 CONCLUSÕES PARCIAIS ........................................................ 57
6 EMPREGO DO EB NOS GRANDES EVENTOS ...................... 58
6.1 PRINCIPAIS TAREFAS DE SEGURANÇA ............................... 58
6.1.1 A segurança de locais específicos das atividades .............. 60
6.1.2 A Segurança Pública em Geral .............................................. 61
6.1.3 A segurança de estruturas estratégicas ............................... 61
6.1.4 A segurança de dignatários e outras autoridades .............. 62
6.1.5
Polícia Ostensiva, Preservação da Ordem Pública e Ordenamento Urbano ..............................................................
62
6.1.6 Emprego de Forças de Contingência ................................... 63
6.2 EMPREGO ................................................................................ 65
6.2.1 Emprego do Exército Brasileiro ............................................. 65
6.2.1.1 Emprego Geral .......................................................................... 66
6.2.1.2 Emprego Emergencial ............................................................... 67
6.2.3 Assessoramento Jurídico ....................................................... 67
6.3 REGRAS DE ENGAJAMENTO ................................................. 68
6.3.1 As Regras de Engajamento para os Grandes Eventos ........ 69
6.3.2 Uso da força ............................................................................. 70
6.3.3 Aspectos Jurídicos no uso da força ...................................... 72
6.3.3.1 Uso da força em resposta a ação hostil .................................... 73
6.3.3.2 Disparo de advertência com arma de fogo ................................ 73
6.3.3.3 Conflito com as Normas da ONU .............................................. 73
6.4 SEGURANÇA JURÍDICA .......................................................... 74
6.5 CONCLUSÃO PARCIAL ........................................................... 75
7 REFLEXOS PARA O USO DA FORÇA .................................... 76
8 CONCLUSÃO ............................................................................ 82
REFERÊNCIAS ......................................................................... 87
13
1 INTRODUÇÃO
O aumento da demanda de emprego das Forças Armadas (FA) em apoio a
segurança pública nos últimos anos cresceu muito, principalmente com a advento dos
Grandes Eventos, cuja segurança era fator essencial para o sucesso das atividades
que envolviam chefes de Estado de diversos países. Nesse cenário a Força Terrestre
(F Ter) teve destaque na execução de operações de Garantia da Lei e da Ordem
(GLO) a fim de propiciar condições de manutenção da paz e do ordenamento jurídico.
O Brasil, segundo o Livro Branco de Defesa Nacional (Brasil, 2012, p.15), é um
país de dimensões continentais. Possui a maior costa Atlântica do mundo e, com
quase 208,4 milhões de habitantes, segundo dados do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística (IBGE-2018), tem a quinta maior população do planeta. É
grande produtor de energia renovável e não renovável, de proteína animal e vegetal.
Possui extensas reservas de água potável, enorme biodiversidade e vastos recursos
minerais. As recentes descobertas do pré-sal levaram o País a um novo patamar de
reservas e produção de petróleo e gás natural. (Brasil – 2012). Essas características
conferem ao País um destaque no concerto das Nações, evidenciado recentemente,
no período de 2012 a 2016, pela organização e condução de alguns dos seguintes
Grandes Eventos: Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento
Sustentável - Rio + 20 (2012), Jornada Mundial da Juventude (2013), Copa das
Confederações FIFA (2013), Copa do Mundo FIFA de Futebol (2014) e os Jogos
Olímpicos e Paraolímpicos (2016).
No entanto, aumento da violência no Brasil, principalmente nos grandes centros
urbanos, tem colocado em risco a integridade física e o patrimônio dos cidadãos,
expondo a vulnerabilidade e ineficiência do Estado na manutenção da paz e da ordem.
Diante da gravidade desse quadro e da incapacidade dos órgãos policiais de agir com
eficácia, além da insuficiência de recursos de toda ordem para serem aplicadas na
segurança pública, o Governo Federal, por intermédio do Presidente da República,
houve por bem empregar as Forças Armadas na segurança dos Grandes Eventos.
Os Grandes Eventos trouxeram grande repercussão interna e externa com
ampla difusão dos meios de comunicação devido a elevada participação de brasileiros
e estrangeiros, inclusive com a presença de diversos chefes de Estado e autoridades
14
de diversas nações do mundo, com suas respectivas comitivas. O ponto chave para
a realização desses eventos foi a manutenção da paz e da ordem, ou seja, a
segurança pública.
Segundo o glossário das Forças Armadas (Brasil, 2007f, p.235), a Segurança
Pública é definida como “Garantia que o Estado proporciona à Nação, a fim de
assegurar a Ordem pública, ou seja, ausência de prejuízo aos direitos do cidadão,
pelo eficiente funcionamento dos órgãos de Estado”.
As Forças Armadas, onde se enquadra o Exército Brasileiro (EB), são o
instrumento militar do Estado para a Defesa Nacional. (Brasil, 2014f). Assim, as
Forças Armadas cumprem o papel fundamental de garantir, em caso de ameaça
estrangeira (defesa da pátria) ou deterioração civil-social extrema (garantia da lei e da
ordem e dos poderes constitucionais), a segurança da República, dos seus cidadãos
e a ordem constitucional vigente. Por essa razão, o Estado pôde optar por empregar
a expressão maior de seu poder militar para assegurar a realização dos Grandes
Eventos.
Segundo Max Weber (1864-1920) o Estado soberano moderno se define pelo
monopólio do uso da força legítima. Desta forma, cabe ao Estado a manutenção da
paz social. Para isso, ele detém o poder coercitivo para solução dos conflitos, caso
necessário. Este poder possibilita o uso da força para atender os interesses do Estado.
Uma das instituições que a nação possui e vem constantemente empregando, para
manutenção da ordem interna é o Exército Brasileiro, à luz principalmente da
Constituição Federal de 1988.
Embora a referência ao emprego das Forças Armadas em atividades de
segurança pública já se fizesse presente em Constituições anteriores, a atuação das
Forças Armadas na garantia da lei e da ordem prevista no art. 142 da Constituição
Federal da República do Brasil de 1988 (CFRB/88) somente veio a ser disciplinada,
em âmbito infraconstitucional, com o advento da Lei Complementar nº 97/99. A
regulamentação desta forma de emprego veio a ocorrer com a aprovação do Decreto
nº 3.897/2001.
O ordenamento jurídico pátrio atribuiu ao Exército poder de polícia para atuar
nas ações de garantia da lei e da ordem. Segundo Meirelles (2003, p. 127) “o poder
de polícia é a faculdade discricionária de que dispõe a Administração Pública em geral,
para condicionar e restringir o uso e gozo de bens ou direitos individuais, em benefício
da coletividade ou do próprio Estado”. Assim, a F Ter deveria estar amparada pelo
15
arcabouço jurídico nacional pertinente, que possibilitasse o uso da força quando
necessário e dentro dos Princípios da Legalidade, da Legitimidade e do Respeito a
Dignidade da Pessoa Humana.
A fim de dirimir a insegurança quanto a realização dos Grandes Eventos, o
Governo Federal aprovou, em dezembro de 2008, a Estratégia Nacional de Defesa
(END) que contem em suas diretrizes a preparação para o cumprimento de missões
de Garantia de Lei e da Ordem (GLO), bem como a formulação de propostas de
alteração nas legislações, a fim de resguardar os integrantes das FA quando
empregados nessas missões de acordo com o poder de polícia recebido do Estado.
Observa-se que o EB, alinhado com aquelas diretrizes, realizou estudos para o
aprimoramento de seu desempenho em ações direcionadas à segurança pública,
elucidando a conduta das tropas por meio das regras de engajamento, cuja finalidade
é nortear a ação militar. Assim, tal transformação possibilitou o emprego da Força
Terrestre (F Ter) nos Grandes eventos.
Portanto, o Exército Brasileiro buscou se amparar nas leis nacionais vigentes
do país, de forma a cumprir sua destinação constitucional: a defesa da Pátria, a
garantia dos poderes constitucionais e a garantia da lei e a ordem, empregando o
aparato militar na segurança pública, a fim de garantir a paz e ordem por ocasião dos
Grandes Eventos com
1.1 O PROBLEMA
É no contexto acima descrito que surge a problemática da pesquisa que ora
está sendo delineada. Como o Exército planejou a segurança do Grandes Eventos em
conformidade com a legislação, possibilitando o uso da força contra as possíveis
ameaças atuais de forma legal e legítima?
1.2 OBJETIVOS
1.2.1 Objetivo Geral O foco desse trabalho é analisar, no contexto da participação do Exército
Brasileiro nos Grandes Eventos, se o ordenamento jurídico Brasileiro vigente, conferia
a devida liberdade de ação para emprego da força contra possíveis ações hostis. Além
disso, o trabalho apresenta as modificações na legislação introduzidas a fim de
amparar a ação militar. É importante salientar, que esse trabalho de conclusão de
16
curso não tem a pretensão de esgotar o tema em tela. Trata-se, portanto, de uma
pesquisa com o objetivo de procurar nortear o planejamento desse tipo de operação,
à luz do direito.
1.2.2 Objetivos Específicos A fim de viabilizar a consecução do objetivo geral deste trabalho foram
formulados alguns objetivos específicos a serem atingidos, que permitirão o
encadeamento lógico do raciocínio descritivo apresentado neste estudo.
- Apresentar a legislação brasileira que ampara e orienta o emprego das Forças
Armadas e, especificamente, o Exército Brasileiro, nas ações ligadas à Garantia da
Lei e da Ordem e aos Grandes Eventos.
- Analisar o emprego do Exército Brasileiro na segurança dos Grande Eventos,
verificando as estruturas organizacionais criadas para este fim.
- Concluir se a atual legislação confere a liberdade de ação necessária para
atender o emprego do Exército na segurança dos Grandes Eventos segundo os
parâmetros da legalidade e da legitimidade expressos no arcabouço legal que ampara
essas operações.
1.3 HIPOTÉSE
A aplicação da força nas operações de GLO e as mudanças na legislação para
amparar as tropas são um importante passo para respaldar o frequente emprego do
EB na segurança pública, uma vez que essa tendência tem se mostrado constante
como apresentado no Cenário de Defesa 2020-2039 quanto a possibilidade de
acionamento das FA para assumir as responsabilidades das policias militares e civis
e bombeiros devido a insatisfação com os salários e em função do provável
incremento das ações do crime organizado transnacional e da deterioração da
segurança pública , também provável será o aumento da participação do das FA em
operações de GLO. (Cenário de Defesa 2020-2039, p. 36).
O novo manual (Manual MD33-M-10) que trata do assunto, tem por finalidade
estabelecer orientações para o planejamento e o emprego das Forças Armadas em
Operações de Garantia da Lei e da Ordem, que caracterizam-se como operações de
“não guerra”, pois, embora empregando o Poder Militar, no âmbito interno, não
envolvem o combate propriamente dito, mas podem, em circunstâncias especiais,
envolver o uso de força de forma limitada e faz parte do Objetivo estratégico do
17
Exército Nr 3 – “Contribuir com o desenvolvimento sustentável e a paz social”, na
Estratégia Nr 3.2 – “Aperfeiçoamento da estrutura de apoio às operações de GLO,
operações interagências e ações subsidiárias”, o que depreende a importância do
tema em tela.
1.4 VARIÁVEIS
Considerando o tema “Estudo do amparo jurídico para emprego do Exército na
segurança pública durante os Grandes Eventos ocorridos no Rio de Janeiro no
período de 2012 a 2016”, sinteticamente serão manipuladas duas variáveis no esforço
de resolver o problema dessa pesquisa. A variável dependente será a segurança
pública. A variável independente será formada pelo emprego do Exército e o amparo
jurídico. As suas dimensões seguem-se conforme o quadro 1 abaixo:
Variável dependente Variável independente
Segurança Pública Emprego do Exército
Amparo Jurídico Quadro 1 – definição as variáveis Fonte - autor
1.5 DELIMITAÇÕES DO ESTUDO
Um aspecto importante reside na delimitação institucional para a realização do
presente estudo. Nesse escopo, cabe ressaltar o papel do Ministério da Defesa (MD)
no Brasil, que é responsável pela coordenação das ações políticas e estratégicas
destinadas à Defesa Nacional, contando para isso com as Forças Armadas (FA),
integradas pela Marinha do Brasil (MB), pelo Exército Brasileiro e pela Força Aérea
Brasileira (FAB). (BRASIL, 2012)
Tomando por base essas definições e sabendo que as FA possuem missões
variadas e complementares na Defesa Nacional, esse trabalho investigará somente o
emprego do Exército Brasileiro na segurança pública por meio das ações de GLO em
território nacional, especificamente na cidade do Rio de Janeiro, no caso dos Grandes
Eventos ocorridos entre 2012 e 2016.
Ainda, conforme a doutrina militar vigente, as FA poderão ser empregadas em
proveito de uma variada gama de atividades de defesa. Durante a pesquisa, será
estudada apenas o emprego na garantia dos poderes constitucionais, da lei e da
ordem em situação de não-guerra. Está situação implica o emprego do Poder Militar,
18
no âmbito interno e externo, não envolvendo o combate propriamente dito, exceto em
circunstâncias especiais, onde este poder é usado de forma limitada. O trabalho se
limitará a pesquisar as ações de garantia da lei e da ordem durante os Grandes
Eventos de 2012 a 2016. (BRASIL, 2007, 2ª ed - DMD)
Com a finalidade de esclarecer a gama de atividades de defesa que as Forças
Armadas podem ser empregadas o Quadro nº 1 apresenta as atividades de internas
e externas:
ÂMBITO SEGURANÇA INSTRUMENTOS ESTATAIS DE DEFESA
NÍVEL DIMENSÃO INTERESSE COERCITIVOS NÃO COERCITIVOS
INTERNO
Individual
Pública
Direitos e
garantias
individuais
Órgãos de
Segurança Pública
(Poder de Polícia) e
FA (casos previstos
em lei)
FA (atribuições
subsidiárias)
Outros
organismos
e
instituições
do Estado
Comunitário Grupos
setoriais
Nacional Nacional Objetivos
Nacionais FA
EXTERNO FA (ajuda
humanitária) Coletivo Internacional
Objetivos vitais
do conjunto de
nações
(coincidentes
com o interesse
nacional)
FA coligados sob a
égide de um Orgão
de Segurança
Coletiva
Quadro nº 1: Níveis de Segurança e Instrumentos Estatais de Defesa Fonte: MD-51-M-04 Doutrina Militar de Defesa, 2ª ed - 2007
1.6 RELEVÂNCIA DO ESTUDO
Esta seção busca, de forma resumida, discorrer sobre os principais tópicos que
justificam a importância desse trabalho. Sendo assim, a relevância deste trabalho está
apoiada nos seguintes aspectos:
O emprego do Exército na segurança pública por meio de operações de GLO
tem sido tema de diversos trabalhos acadêmicos desde o início do século XXI com o
agravamento da crise política, econômica e social no Brasil.
O Tema em questão é polêmico em virtude dos fatos e da exposição social que
o emprego do Exército na segurança dos Grandes Eventos suscitou, pela ameaça do
crime organizado, a falência dos órgãos de segurança pública, a credibilidade das FA,
os dilemas morais da sociedade, os direitos humanos, entre outros.
Outro fator, segundo Cabral (2017), a ser considerado no estudo é que o custo
do fracasso do emprego da expressão militar pode significar o desgaste da imagem
das Forças Armadas, as quais despontam nas pesquisas de opinião como instituições
19
de elevada credibilidade, constituindo-se em ativo a ser preservado. Para isso, os
eventos cuja segurança as Forças Armadas participaram foram considerados, sob o
ponto de vista da segurança, bem-sucedidos, devem ser passíveis de uma visão mais
aprofundada a fim de coletar os ensinamentos que poderão ser incorporados às
práticas institucionais, tudo com foco na efetividade e adequação da legislação
vigente.
No campo político, o Governo tem usado o recurso militar para compensar a
ineficiência dos órgãos de segurança pública e se contrapor a crescente violência do
crime organizado, buscando reestabelecer a ordem e paz nos grandes centros
urbanos e procurando visualização e projeção no cenário internacional ao sediar
eventos de grande relevância externa.
No campo militar, as FA têm procurado adequar o Preparo e Emprego para
atividades voltadas para a Segurança, com publicação específica sobre o assunto
como o Manual de Garantia da Lei e da Ordem (Brasil, 67f, 2d, 2014). Além de
aquisição de armamento e munição menos letal, desenvolvendo capacidades para
adequar-se as demandas que surgem no presente século. Quanto ao aspecto de não-
guerra verifica-se que o emprego da Força é maior na segurança de fronteiras e nos
eventos onde a segurança pública torna-se menos efetiva.
Compreender inteiramente o aparato legal que permeia o emprego da tropa em
operações desse tipo permitirá aperfeiçoar as regras de engajamento, bem como
levantará eventuais necessidades de adequação da legislação vigente sobre o
assunto. Isso tendo em vista que o Exército já possui doutrina de emprego eficiente
para as operações de GLO, comprovadas inúmeras vezes no País e no exterior, como
foi o caso do Haiti.
Em suma, a proposta dessa pesquisa é relevante atualmente no País com base
nos fatores acima elencados, os quais puderam demonstrar a importância do assunto
desta pesquisa para a segurança do Brasil e a capacitação da Força para novas
demandas dos cenários do século XXI.
20
2 METODOLOGIA
Em uma pesquisa científica, o método é a garantia de que o papel social da
ciência prevalecerá sobre os interesses de visões dos pesquisadores. Um método
coerente e claro é condição fundamental para que se possa atribuir valor científico a
qualquer estudo ou observação da realidade.
2.1 TIPO DE PESQUISA
No que tange ao tipo de pesquisa, essa pesquisa foi qualitativa, pois privilegiou
a análise de documentos em um estudo mais profundo para entender o aparato
jurídico de emprego do Exército nas ações de garantia da lei e da ordem nos Grandes
Eventos.
Seguindo a taxionomia de Vergara (2009), essa pesquisa foi descritiva,
explicativa, bibliográfica e documental. Descritiva porque buscou descrever as
possibilidades e limitações do emprego do Exército Brasileiro na Garantia da Lei e da
Ordem, em situação de não-guerra, à luz da doutrina militar brasileira. Explicativa
porque buscou esclarecer o amparo jurídico e o Poder de Polícia no contexto da
segurança pública nos Grandes Eventos. Bibliográfica porque teve sua
fundamentação teórico-metodológica na investigação sobre Legislação Brasileiro para
emprego das Forças Armadas na Defesa e Segurança disponíveis em livros, manuais,
trabalhos e artigos científicos de acesso livre ao público em geral. Documental porque
se utilizou de manuais doutrinários e de legislação do EB sobre o tema.
2.2 COLETA DE DADOS
Com relação à coleta de dados, esse trabalho iniciou com uma pesquisa
bibliográfica na literatura (livros, manuais, revistas especializadas, artigos, internet,
teses e dissertações) com dados pertinentes ao assunto. Naquela oportunidade, foi
levantada a legislação para emprego da F Ter nas ações de garantia da lei e da ordem,
dentro de uma situação de não-guerra, bem como foram elencados os condicionantes
para o uso da força.
Em prosseguimento, utilizou-se a pesquisa documental nos arquivos do EB,
mais especificamente do Estado-Maior do Exército (EME), órgão responsável pelo
desenvolvimento da doutrina militar terrestre no Brasil, para entender a doutrina
21
operacional brasileira e identificar as possibilidades de emprego em ações de garantia
da lei e da ordem.
As conclusões decorrentes das pesquisas bibliográficas e documental
permitiram verificar o amparo jurídico para emprego do Exército na garantia da lei e
da ordem, identificando as necessidades de adequação da legislação vigente a fim de
garantir o respaldo ao uso da força.
2.3 TRATAMENTO DOS DADOS
Com respeito ao tratamento de dados, inicialmente, foi empregada uma análise
de conteúdo, visando a estudar textos e documentos para identificar o que existe
sobre o tema. Na sequência, foi utilizada a historiografia para identificar os aspectos
mais significativos do emprego do Exército nos Grandes Eventos de 2012 a 2016.
Desta forma, o sentido das mensagens transmitidas foi explorado, sob o contexto da
criação do conhecimento para se entender o emprego do Exército durante os Grandes
Eventos em proveito da Segurança Pública. Por fim, foi realizada uma triangulação
dos dados obtidos para atingir o objetivo geral dessa pesquisa.
2.4 LIMITAÇÕES DO MÉTODO
A principal limitação da metodologia escolhida para o desenvolvimento desse
trabalho refere-se ao fato de basear-se em aspectos qualitativos, pressupondo uma
interpretação dos fenômenos, para que se chegue a uma conclusão. Além disso,
alguns dados foram coletados por meio da observação do autor do estudo, devido ao
fato de haver participado ativamente dos Grandes Eventos, quando servia no 11º
Grupo de Artilharia de Campanha em 2012 e 2013 e no 8º Grupo de Artilharia de
Campanha Paraquedista em 2014, 2015 2 2016. Portanto, mais uma vez, a análise
dos dados estará sujeita a interpretação pessoal deste oficial, ou seja, pode não
corresponder a realidade dos fatos. De modo a reduzir as chances de ocorrência
dessas interpretações equivocadas, buscar-se-á, por meio da análise dos relatórios
do Ministério da Defesa (MD), chegar a um consenso, permitindo que o conhecimento
produzido tenha credibilidade suficiente para que os objetivos dessa pesquisa sejam
plenamente atingidos.
22
3 REFERENCIAL TEORICO
A CFRB/88 redefiniu o papel das Forças Armadas e sua participação na
administração pública brasileira. A nova Carta Magna revisou não apenas o papel
dessas estruturas, como também forçou reformulações na política de segurança
nacional. Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria (missão principal; defesa externa), à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem (missão secundária; defesa interna). (BRASIL, 1988, não paginado, grifo nosso).
§ 1º - Lei complementar estabelecerá as normas gerais a serem adotadas na organização, no preparo e no emprego das Forças Armadas (BRASIL, 1988, não paginado, grifo nosso).
As FA são consideradas elementos fundamentais da organização coercitiva do
Estado a serviço do Direito e da Paz Social. Nelas encontram-se a sustentação da
ordem na órbita interna e do prestígio estatal na comunidade internacional. São,
portanto, as garantias materiais da subsistência do Estado e da perfeita realização de
seus fins.
A CFRB/88 estabelece no artigo 142 que as Forças Armadas, constituídas pela
Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e
regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade
suprema do Presidente da República (PR) e destinam-se à defesa da Pátria, à
garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da
ordem.
O parágrafo primeiro do artigo 142 determina que lei complementar
estabelecerá as normas gerais a serem adotadas na organização, preparo e emprego
das Forças Armadas, fornecendo, desse modo, o respaldo legal para que outras
normas complementem o previsto na Constituição.
Do exposto, infere-se que a destinação do Exército Brasileiro é a defesa da Pátria e a garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes,
da lei e da ordem.
3.1 DEFESA DA PÁTRIA
A Política Nacional de Defesa (PND-2016) define a Defesa Nacional como o
“conjunto de medidas e ações do Estado, com ênfase na expressão militar, para a
23
defesa do território, da soberania e dos interesses nacionais contra ameaças
preponderantemente externas, potenciais ou manifestas”. O ambiente internacional é
analisado, dando destaque à instabilidade, à assimetria de poder e às novas ameaças
à segurança dos Estados. A análise do ambiente regional e do entorno estratégico do
Brasil cita a Amazônia e o Atlântico Sul como áreas prioritárias para a nossa defesa. São definidos como objetivos da Defesa Nacional: I - a garantia da soberania, do patrimônio nacional e da integridade territorial; II - a defesa dos interesses nacionais e das pessoas, dos bens e dos recursos brasileiros no exterior; (grifo nosso) III - a contribuição para a preservação da coesão e unidade nacionais; IV - a promoção da estabilidade regional; V - a contribuição para a manutenção da paz e da segurança internacionais; e VI - a projeção do Brasil no concerto das nações e sua maior inserção 31 em processos decisórios internacionais. (Brasil, 2016, p. 12, grifo nosso)
A defesa da Pátria traduz-se pela atuação contra as ameaças e agressões
estrangeiras, a fim de preservar a independência, a soberania, a unidade, as
instituições e a integridade do patrimônio nacional, o qual abrange o território, os
recursos humanos e materiais, além dos valores histórico-culturais.
Dentre as diretrizes do Presidente da República, destaca-se a atual Política de
Defesa Nacional, que tem por finalidade fixar os objetivos para a defesa da Nação,
bem como orientar o preparo e o emprego da capacitação nacional, em todos os níveis
e esferas de poder, e com o envolvimento dos setores civil e militar.
Antes de serem abordados os aspectos jurídicos do emprego das FA é
imprescindível explicar de maneira clara como o Exército atua para cumprir sua
missão. Segundo Silva (2006) no âmbito externo, a F Ter será empregada como
instrumento eficaz de combate para: prevenir e dissuadir atividades hostis e ameaças externas aos interesses vitais da Nação; atuará contra o inimigo externo, impedindo
ou repelindo qualquer forma de ameaça ou agressão aos interesses vitais da Nação;
garantirá a inviolabilidade do território nacional, em especial da fronteira terrestre;
participará de forças, sob a égide de organismos internacionais, como decorrência de
compromissos assumidos, no quadro da defesa coletiva do continente americano ou
para a manutenção da paz mundial.
3.2 SEGURANÇA
O tema proposto pressupõe como núcleo primário a segurança. Lembrada no
próprio preâmbulo da Constituição Federal (CF) de 1988, a segurança se configura
como um dos valores supremos de uma sociedade, assim como no caput de seu Art.
24
5º, ela aparece como umas das garantias de todos os brasileiros. Assim, subentende-
se que o Estado é o grande responsável por proporcionar, fiscalizar e garantir esse
status quo.
A Escola Superior de Guerra (EsSG) define segurança como o estado de
garantia de sobrevivência e estabilidade dos indivíduos, comunidades, nações e
grupos de nações, em clima que permite o seu desenvolvimento e a realização de seu
potencial, em um ambiente saudável para gerações presentes e futuras.
No âmbito das Forças Armadas, o manual MD 35-G-01 – GLOSSÁRIO PARA
AS FORÇAS ARMADAS, em sua 4ª edição, define segurança como “um sentimento
de garantia necessária e indispensável a uma sociedade e a cada um de seus
integrantes, contra ameaças de qualquer natureza. Condução que resulta do
estabelecimento e conservação de medidas de proteção que assegurem um estado
de inviolabilidade contra atos ou influências hostis” (BRASIL, 2015c).
De acordo com a doutrina da ESG, a segurança pode ser individual, comunitária,
nacional ou coletiva. A primeira delas refere-se àquela pela qual o homem tem
garantido os direitos de liberdade, de locomoção, de propriedade, de justiça, entre
outros. A segurança comunitária abrange a garantia dos elementos que dão
estabilidade às relações políticas, econômicas e sociais. Já a coletiva (nacional) busca
a relação mútua de interesses em determinado grupo de países, gerando um
ambiente seguro de convivência.
A segurança externa, segundo Moreira Neto (2001), diz respeito às ameaças
de qualquer origem, forma ou natureza situada no domínio das relações
internacionais. A segurança externa protege a integridade territorial, a soberania e as
instituições políticas de um Estado, notadamente nos casos de interferências
estrangeiras, como no caso de ameaças terroristas.
A segurança interna, sob o enfoque da EsSG, visa a superar ameaças
específicas, de origens ou efeitos internos, que possam atentar contra os objetivos
nacionais permanentes. Reis (2003) em seu trabalho explica que o Estado tem a
obrigação de manter a segurança interna, por intermédio dos seus entes: a União, os
estados, o Distrito Federal e os municípios. Lembra ainda que caso estes não forem
suficientes e capazes de manter tal ordem, a CFRB/88 prevê que, de forma temporária
e de extrema necessidade, podem ser decretadas as situações de exceção: o Estado
de Defesa, o Estado de Sítio e a Intervenção Federal. Além disso, adverte que uma
25
segurança pública eficiente é fundamental para que as ameaças internas não possam
comprometer o Estado e suas Instituições Democráticas.
É imprescindível a noção do conceito de Ordem Pública para se chegar ao
entendimento dos objetivos da Segurança Pública. Na legislação pátria, o conceito de
ordem pública está exposto no Decreto nº 88.777, de 30 de setembro de 1983, nos
seguintes termos: “[...] conjunto de regras normais, que emanam do ordenamento jurídico da Nação, tendo por escopo regular as relações sociais de todos os níveis, do interesse público, estabelecendo um clima de convivência harmoniosa e pacífica, fiscalizado pelo poder de polícia, e constituindo uma situação ou condição que conduza ao bem comum.” (Brasil, 1983)
Por sua vez, a EsSG mostra a Ordem Pública como a garantia do livre exercício
dos direitos individuais, a manutenção da estabilidade das instituições e do
funcionamento dos serviços públicos. Infere-se tratar de um conjunto de regras
formais que busca estabelecer um ambiente tranquilo e harmonioso.
Segundo Pfaender (2013), a Segurança Pública, surge como uma proteção
preliminar da segurança interna, uma espécie de primeira camada. A CFRB/88, em
seu Art. 144, destaca que o Estado tem a incumbência dessa atividade, tornando-se
responsável pela manutenção da Ordem Pública, a incolumidade das pessoas e do
patrimônio. Ademais, Moreira Neto (2001) destaca que a Ordem Pública é a referência
e objetivo principal da segurança pública. Esse autor conceitua, ainda, a segurança
pública como o conjunto de processos políticos e jurídicos destinados a garantir a
ordem pública na convivência de homens em sociedade.
Quando empregado, mediante determinação do Presidente da República, no
campo da segurança pública, o EB denomina esse tipo de missão como Operações
(Op) de GLO. No âmbito do Ministério da Defesa, GLO é encarada como uma
operação militar conduzida pelas FA, por decisão do PR, de forma episódica, em área
previamente estabelecida e por tempo limitado, com o propósito de assegurar o pleno
funcionamento do estado democrático de direito, da paz social e da ordem pública.
Para assumir essa atribuição, julga-se primordial que as FA disponham do mesmo
poder de polícia dos Orgãos de Segurança Pública (OSP).
26
3.3 PODER DE POLICIA
Para melhor entendimento, o conceito de Poder de Polícia será abordado. Para
Meirelles (2003), o Poder de Polícia é a faculdade discricionária de que dispõe a
Administração Pública em geral, para condicionar e restringir o uso e gozo de bens ou
direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado. Cabe ao
Estado, como o único agente capaz de combater a violência e o único responsável
por garantir a segurança da população, exercer o poder de polícia.
O fundamento do poder de polícia é o princípio da predominância do interesse
público sobre o particular, que dá à Administração posição de supremacia sobre os
administrados.
Assis (2009) considera que o poder de polícia é a atividade do Estado que
consiste em limitar o exercício dos direitos individuais em benefício do interesse
público. O que nada mais é que aquele poder coercitivo que possui o Estado, de
intervir na conduta das pessoas que vivem em sociedade, de modo a fazer que se
amoldem a regras prefixadas que possibilitem a coexistência.
O art. 78 do Código de Direito Tributário Nacional contém a melhor definição
de poder de polícia, quando diz: Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependente de concessão ou autorização do Poder Público, a tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. (BRASIL 1966, p. 72)
Infere-se que o “poder de polícia” é um freio, colocado em favor da
administração pública no intuito de garantir a segurança pública, com o objetivo de
conter possíveis abusos do direito individual, sendo inerente ao Estado, que o atribui
aos seus diversos órgãos e instituições de acordo com a finalidade específica de cada
um.
3.3.1 Atributos do poder de polícia O poder de polícia possui atributos específicos e peculiares ao seu exercício.
São eles a discricionariedade, a autoexecutoriedade e a coercibilidade. É deveras
importante aos agentes públicos que exercem tal poder estarem eixados e
familiarizados com tais atributos, com vistas a manter sempre a legalidade de seus
atos.
27
3.3.1.1 Discricionariedade
É a faculdade que a administração tem de atuar de acordo com a oportunidade
e a conveniência. Pode ser entendido como uma liberdade limitada do administrador,
uma vez que deve estar pautada e delineada pela própria norma, e não por pura opção
do agente público. Ou seja, é a faixa de opção, conferida pela norma, em que o
administrador tem para decidir pelo melhor meio de satisfazer ou proteger algum
interesse público. É a possibilidade de ser adotado mais de um comportamento para
decidir determinada questão administrativa.
3.3.1.2 Autoexecutoriedade
Como o nome já define, é a possibilidade da administração, representada
muitas vezes pelo agente público, de executar diretamente determinados atos,
independente de ordem judicial. Ela é possível quando a lei prevê expressamente ou
quando se necessita de uma providência urgente que, caso não seja adotada de
imediato, pode acarretar um dano ou um prejuízo maior para a sociedade e para o
interesse público.
3.3.1.3 Coercitibilidade ou Imperatividade
A administração pode impor unilateralmente a sua vontade em face dos
administrados, em vista do interesse maior que representa. Para isso, utilizar-se-á da
força necessária para vencer as resistências encontradas. É uma resultante lógica do
poder de polícia.
3.4 O USO DA FORÇA
O Estado Moderno é uma organização política, administrativa e jurídica de um
determinado grupo social com vínculos em comum (povo) que ocupa um território fixo
e está submetido a uma soberania.
Segundo Thomas Hobbes (1651), o Estado deveria ser a instituição
fundamental para regular as relações humanas, dado o caráter da condição natural
dos homens que os impele à busca do atendimento de seus desejos de qualquer
maneira, a qualquer preço, de forma violenta, egoísta, isto é, movida por paixões.
Desta forma, cabe ao Estado coibir as liberdades individuais em prol do bem-estar
28
coletivo, da vida em sociedade. Para realizar este objetivo o Estado emprega o poder
coercitivo, usando de forma planejada e necessária a força.
O Brasil, conforme o art. 1º da CFRB/88: Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: I – a soberania; II – a cidadania; II – a dignidade da pessoa humana; IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V – o pluralismo político.(BRASIL, 1988, grifo nosso)
Desta forma cabe ao Estado, conforme a CFRB/88:
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I – construir uma sociedade livre, justa e solidária; II – garantir o desenvolvimento nacional; III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.(BRASIL, 1988, grifo nosso)
Assim, um dos Objetivos Nacionais (ON) segundo a CFRB/88 é promover o
bem de todos, garantindo os direitos sociais, entre os quais está a segurança (art 6º
da CFRB/88).
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição. (Redação dada pela EC n. 90/2015) (BRASIL,1988)
Em Weber Max Weber (1864-1920), o Estado é uma instituição burocrática que
detém o monopólio do uso da violência física, sendo, portanto, uma fonte legítima
do poder em uma dada sociedade; finalmente, em Durkheim (1858-1917), o Estado
promove e protege os direitos dos indivíduos perante os grupos sociais a que ele
pertence, seja, por exemplo, um sindicato ou sua própria família. Desta forma, o uso
da força é uma prerrogativa dos Estado Democráticos, mas deve ser entendido como
o uso legítimo da força, termo que melhor atende ao assunto, pois este exige
padrões legais e éticos, enquanto a expressão violência não se coaduna, no mínimo,
com padrões éticos.
3.4.1 Princípios Norteadores Princípios são o conjunto de preceitos filosóficos e ideias bases que norteiam
as relações jurídicas em todos os ramos do direito. É a origem e cerne de qualquer lei
29
ou norma editada, pois as normas são feitas para atender aos princípios vigentes e
aceitos de comum acordo pelo grupo. São indispensáveis, verdadeiros alicerces de
uma sociedade e que devem ser o objetivo constante do Estado.
A própria constituição da República Federativa do Brasil, nos primeiros quatro
artigos, elenca diversos preceitos como princípios fundamentais e que devem ser
seguidos e perseguidos por todos, entre eles, e que são relacionados ao estudo, os
princípios da soberania, da dignidade da pessoa humana, da prevalência dos direitos
humanos, da não-intervenção e da defesa da paz.
Além dos princípios fundamentais que devem ser seguidos por todos, existem
princípios obrigatórios a serem seguidos pelos agentes públicos, aí incluídos os
militares e policiais em geral na execução das atividades policiais. Tais princípios
estão elencados no art. 37, caput, da CFRB/88: “A administração pública direta e
indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência”.
Dentre os princípios a que os militares estão sujeitos, durante a realização de
operações de Garantia da Lei e da Ordem, alguns merecem destaque.
3.4.1.1 Princípio da Legalidade como base fundamental
Um dos mais importantes princípios para a atuação da tropa em ações de GLO,
a legalidade é condição não só para o emprego efetivo da tropa, como também
ampara as tropas federais em suas ações, dentro dos limites impostos. De acordo
com Bastos1: O princípio da legalidade é um dos sustentáculos fundamentais do Estado de Direito. Embora este não se confunda com a lei, não há negar-se, todavia, ser esta uma das suas expressões basilares. É nela que os indivíduos encontram o fundamento de suas prerrogativas, assim como a fonte de seus deveres. É princípio, pois, genérico do nosso direito, esculpido como direito fundamental.
De acordo com o jurista Hely Lopes Meirelles2: a legalidade, como princípio de administração, significa que o administrador público está, em toda sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei, e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso... na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza.
1 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 20 ed. São Paulo: Saraiva, 1999. 2 MIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30. Ed. São Paulo: Malheiros, 2005.
30
O Exército, como parte da administração pública, só pode executar atos que
sejam previamente normatizados e autorizados pela lei e normas específicas. Sua
conduta está estritamente ligada à norma que autorizou e condicionou seu emprego.
O Exército só poderá realizar aquilo que esteja previsto em suas diretrizes, nada além,
sob pena de ter os seus atos anulados e os excessos responsabilizados. Essa é a
máxima do Estado Democrático de Direito, onde o administrador só pode realizar
aquilo que esteja previsto em lei, aqui no sentido amplo.
3.4.1.2 Princípio da reserva legal para a atuação da força
No direito penal, o princípio da reserva legal é derivado do princípio da
legalidade: nullum crimen nulla poena sine lege, já diziam os romanos, onde foi
consagrado que nenhum cidadão pode ser punido sem uma lei prévia, escrita, estrita
e certa, com pena prevista.
No direito constitucional, tal princípio ganha conotação diversa, posto que é
relativo à regulamentação de normas constitucionais: quando a constituição possibilita
que determinada matéria constitucional seja disciplinada apenas por lei formal, no
sentido estrito, temos a reserva legal absoluta. Quando a constituição permite que
outros dispositivos normativos disciplinem certa matéria, estamos diante da reserva
legal relativa.
No que tange ao emprego das FA, o constituinte foi incisivo ao disciplinar no
art. 142, § 1º, que “Lei complementar estabelecerá as normas gerais a serem
adotadas na organização, no preparo e no emprego das Forças Armadas”. Ou seja:
apenas por lei complementar (aprovada por maioria absoluta do congresso) é que se
pode disciplinar a organização, o preparo e o emprego das Forças Armadas, com a
ressalva de se poder adicionar novos elementos, diretrizes e atividades que se fizerem necessárias. As demais espécies de regulamentações como decretos
presidenciais, portarias ministeriais e normas de execução internas como portarias e
manuais castrenses (manuais de campanha, instruções provisórias, entre outros) não
podem, absolutamente, inovar nem adicionar responsabilidades ou atribuições,
apenas dar diretrizes aos executores do que deve ser feito para o fiel cumprimento do
que a lei complementar definiu e estabeleceu, a não ser que a própria lei
complementar permita expressamente.
31
3.4.1.3 Princípio da eficiência para o emprego da força
O princípio da eficiência foi inserido na CFRB/88 a partir da Emenda
Constitucional (EC) nº 19/1998, como uma resposta à sociedade no sentido de evitar
que a burocracia e a lentidão que assolam a administração pública, neutralizem seus
efeitos e sua eficiência. De acordo com Hely Lopes de Meirelles, o princípio da
eficiência é definido como: O que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.
Segundo Vila, apud Di Pietro3: Não há dúvida de que a eficácia é um princípio que não se deve subestimar na administração de um Estado de Direito, pois o que importa aos cidadãos é que os serviços públicos sejam prestados adequadamente. Daí o fato de a Constituição o situar no topo dos princípios que devem conduzir a função administrativa dos interesses gerais. Entretanto, a eficiência que a Constituição exige da administração não deve se confundir com a eficiência das organizações privadas nem é, tampouco, um valor absoluto diante dos demais. Agora, o princípio da legalidade deve ficar resguardado, porque a eficácia que a Constituição propõe é sempre suscetível de ser alcançada conforme o ordenamento jurídico, e em nenhum caso ludibriando este último, que haverá de ser, modificado quando sua inadequação às necessidades presentes constitua um obstáculo para a gestão eficaz dos interesses gerais, porém nunca poderá se justificar a atuação administrativa contrária ao direito, por mais que possa ser elogiado em termos de pura eficiência.
Infere-se, desse princípio, responsabilidade em todos os níveis, seja no nível
estratégico, no operacional e no tático. Os comandantes, em todos os níveis, têm o
dever de manter a tropa em condições de ser empregadas a qualquer momento,
adestradas e treinadas para todas as missões impostas, sobretudo as missões
constitucionais.
Além da previsão constitucional, corresponde a crime militar a desobediência a
esse preceito, conforme estabelece o art. 198, do Código Penal Militar (COM)
(Decreto-Lei nº 1.001, de 21 de outubro de 1969). a saber: Omissão de eficiência da força Art. 198. Deixar o comandante de manter a força sob seu comando em estado de eficiência: Pena - suspensão do exercício do posto, de três meses a um ano.
A revisão e atualização constante dos Programas-Padrão de Instrução voltados
para a formação do Efetivo Variável e na Capacitação Técnica do Efetivo Profissional,
a fiscalização da execução de tais treinamentos, o levantamento de deficiências e o
3 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 19 ed. São Paulo: Atlas, 2006.
32
aperfeiçoamento dos instrutores são ferramentas que os comandantes dispõem para
manter a tropa em condições de ser bem empregadas nas mais variadas situações
previstas.
3.4.1.4 Princípio da supremacia do interesse público sobre o particular
A liberdade é uma das maiores conquistas da sociedade democrática, porém
sua manutenção exige a constante ação do Estado. As liberdades restringidas pelo
poder público geralmente são feitas para se evitar um mal maior ou um dano à
sociedade como um todo. Assim, determinado direito individual pode ser restringido
devido a um interesse maior, o interesse de todos, ou da maioria, da coletividade.
Essas restrições à liberdade individual e os direitos da coletividade estão estampados
no rol de leis que existem no ordenamento jurídico brasileiro.
Devido à necessidade do Estado salvaguardar interesses coletivos,
necessários à harmonia, ao progresso, à ordem e à paz social, o interesse individual
é restringido e limitado a um nível tal que não afete o sistema, ou cause o mínimo de
dano.
Conforme leciona Di Pietro4, “o direito deixou de ser apenas instrumento de
garantia dos direitos individuais e passou a ser visto como meio para consecução da
justiça social, do bem comum, do bem-estar coletivo”. Ainda, a mesma doutrinadora
sustenta que: as normas de direito público, embora protejam reflexamente o interesse individual, tem o objetivo primordial de atender ao interesse público, ao bem-estar coletivo. Além disso, pode-se dizer que o direito público somente começou a se desenvolver quando, depois de superados o primado do Direito Civil (que durou muitos séculos) e o individualismo que tomou conta dos vários setores da ciência, inclusive a do Direito, substituiu-se a idéia do homem com fim único do direito (própria do individualismo) pelo princípio que hoje serve de fundamento para todo o direito público e que vincula a Administração em todas as suas decisões: o de que os interesses públicos tem supremacia sobre os individuais.
3.4.1.5 Princípio da proporcionalidade no uso da força
As Forças Armadas, como recurso maior do Estado, são treinadas e equipadas
para situações de guerra, com objetivos de destruição da força inimiga. Não obstante,
por previsão constitucional, detém concomitantemente a competência de garantir os
poderes constitucionais, a lei e a ordem interna.
4 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 19 ed. São Paulo: Atlas, 2006
33
O uso da força, no entanto, não pode ser indiscriminado, posto que resultaria
fatalmente em excessos. Dessa forma, faz-se necessário o uso proporcional e
gradativo da força existente e disponível. Não à toa, o princípio da proporcionalidade
também é chamado de princípio da razoabilidade ou princípio da adequação dos
meios aos fins.
Lenza5 ao comentar sobre o princípio da proporcionalidade, enfatiza que: Ao expor a doutrina de Karl Larens, Coelho esclarece: “utilizado, de ordinário, para aferir a legitimidade das restrições de direitos – muito embora possa aplicar-se, também, pra dizer do equilíbrio na concessão de poderes, privilégios ou benefícios -, o princípio da proporcionalidade ou da razoabilidade, em essência, consubstancia uma pauta de natureza axiológica que emana diretamente das idéias de justiça, equidade, bom senso, prudência, moderação, justa medida, proibição de excesso, direito justo e valores afins; precede e condiciona a positivação jurídica, inclusive de âmbito constitucional; e, ainda, enquanto princípio geral de direito, serve de regra de interpretação para todo o ordenamento jurídico”.
A legislação alemã possui um princípio que muito se assemelha ao princípio da
proporcionalidade: é o chamado princípio da proibição de excesso. O jurista Gilmar
Mendes, atualmente ocupando uma das onze vagas de Ministro do STF, faz a
seguinte análise em relação a esses princípios semelhantes:
A utilização do princípio da proporcionalidade ou da proibição de excesso no Direito constitucional envolve, como observado, a apreciação da necessidade (Erforderlichkeit) e adequação (Geeignetheit) da providência legislativa.
Infere-se, assim, que para o uso da força ser considerado proporcional,
algumas condicionantes devem ser destacadas, como: a adequação e a necessidade
de certa conduta policial, os meios utilizados, a equidade, a justiça, o bom senso, a
prudência, a moderação, a justa medida, entre outras.
Ao se defrontar com as mais inusitadas situações ao realizar as ações previstas
para apoiar a segurança pública, a tropa deverá analisar todos estes fatores e
condicionantes antes de dar uma pronta-resposta à agressão ou à um perigo iminente.
Porém dada a premissa de tempo, é extremamente custoso, senão impraticável a
análise de todos os fatores condicionantes.
Desta forma, cresce de importância a instrução, o adestramento da tropa e o
emprego das Regras de Engajamento, como forma de, se não abordar todas as
condutas possíveis (o que é humanamente impossível e inexequível dada a premissa
de tempo, rotatividade e mudança constante dos quadros, baixas, etc), trazer as Op
5 LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 12 ed., rev., atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 75.
34
GLO para a rotina do soldado, criando reflexos positivos e a praxe, que minimizarão
a ocorrência de excessos e abusos no uso da força.
3.4.1.6 Princípio da progressividade no uso da força
Apesar de considerado como princípio enquadrado no princípio da
proporcionalidade, cabe salientar aqui o princípio da progressividade, que é obrigação
que o agente do estado tem de utilizar a força de maneira gradativa e suficiente para
a neutralização das ameaças reais existentes. O uso progressivo da força impõe ao
militar a seleção adequada de opções de força em resposta ao nível de submissão do
suspeito ou infrator.
3.4.1.7 Princípio da autodefesa
A ideia de autodefesa está ligada à própria noção de sobrevivência. É ato
reflexo e muitas vezes involuntário dado o fato de remeter a instintos primitivos.
Entretanto, não pode ser usada indiscriminadamente, e sim cessar imediatamente
quando a situação não mais se configurar como ameaça.
O uso da força com fim de garantir a integridade física própria ou de outrem
(terceiro) é legítimo e considerado, inclusive, excludente de ilicitude conforme consta
no Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940, Código Penal Brasileiro (CPB),
donde se extraem, também, os conceitos pertinentes de legítima defesa e estado de
necessidade: Exclusão de ilicitude Art. 23 - Não há crime quando o agente pratica o fato: I - em estado de necessidade; II - em legítima defesa; III - em estrito cumprimento de dever legal ou no exercício regular de direito. Excesso punível. Parágrafo único - O agente, em qualquer das hipóteses deste artigo, responderá pelo excesso doloso ou culposo. Estado de necessidade Art. 24 - Considera-se em estado de necessidade quem pratica o fato para salvar de perigo atual, que não provocou por sua vontade, nem podia de outro modo evitar, direito próprio ou alheio, cujo sacrifício, nas circunstâncias, não era razoável exigir-se. § 1º - Não pode alegar estado de necessidade quem tinha o dever legal de enfrentar o perigo. § 2º - Embora seja razoável exigir-se o sacrifício do direito ameaçado, a pena poderá ser reduzida de um a dois terços. Legítima defesa Art. 25 - Entende-se em legítima defesa quem, usando moderadamente dos meios necessários, repele injusta agressão, atual ou iminente, a direito seu ou de outrem.
35
Algumas considerações podem ser realizadas em relação às causas
excludentes de ilicitude: primeiro: elas estão de igual modo previstas no Decreto-Lei
nº 1.001, de 21 de outubro de 1969 (CPB), para os crimes militares, devendo, portanto,
ser observadas e aventadas nas Regras de Engajamento (RE) em todas as ações e
atos praticados pelos militares, uma vez que estas ações, uma vez consideradas
abusivas, receberão o mesmo tratamento nesta seara, seja pelo Código Penal Civil
ou Militar. Segundo, que os conceitos de exclusão de ilicitude devem nortear todas as
ações da tropa, posto que o uso da força fora do aparato legal possibilita a punição
do excesso, na medida de sua desproporcionalidade.
36
4 MARCO LEGAL PARA EMPREGO DAS FORÇAS ARMADAS NOS GRANDES EVENTOS
O emprego da expressão militar na segurança pública vem crescendo no Brasil.
Assim as FA Brasileiras somente devem ser empregadas devidamente amparadas
pela Carta Magna em vigor, bem como por um arcabouço legal complementar que
conjugue as especificidades de sua atuação. A atuação do Exército Brasileiro, nesse
cenário, deve estar sempre inserida em um ambiente de legalidade e legitimidade.
Para isso, a seguir serão estudadas as bases legais em que é atualmente,
fundamentado o emprego das FA na Segurança Pública.
4.1 CONSTITUIÇÃO FEDERAL DA REPÚBLICA DO BRASIL DE 1988
A CFRB/88 é a base de toda a estrutura jurídica que dá vida ao Estado
brasileiro. Será analisada nos aspectos mais relevantes para o problema proposto
para este trabalho.
4.1.1 Missão da Forças Armadas A CFRB/88 estabelece a missão e as hipóteses de emprego das Forças
Armadas. Considerando-se que a defesa do Estado pode ser dividida em externa e
interna, às Forças Armadas foi atribuída a responsabilidade principal de defendê-lo de
agressões oriundas de fora do seu território. Entretanto, também foi atribuído às
Forças Armadas o dever de garantir a lei e a ordem e a de garantir os poderes
constitucionais. Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem. Diretrizes específicas complementam a missão com as seguintes ações: apoiar a política externa do País; participar de operações militares, decorrentes de compromissos internacionais; e desenvolver atribuições subsidiárias, tais como cooperar com o desenvolvimento nacional e com as situações de calamidade pública. (BRASIL, 1988)
Verifica-se que não há distinção de prioridades entre as destinações das Forças
Armadas, e todas têm a mesma importância, sendo plenamente legal a garantia da lei e da ordem pelo Exército Brasileiro.
A garantia da lei e da ordem possui um condicionante, ou seja, as FA só
garantirão a lei e a ordem quando um dos poderes constitucionais, por sua iniciativa,
37
o solicitar. Infere-se, então, que a atribuição em voga se reveste de caráter subsidiário,
uma vez que, como já visto, esta missão já é atribuída a outras expressões do Poder
Nacional. Art. 144 - A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: I - polícia federal; II - polícia rodoviária federal; III - polícia ferroviária federal; IV - polícias civis; V - polícias militares e corpos de bombeiros militares. (BRASIL, 1988)
O art. 142 da Constituição Federal é de extrema importância, pois norteia toda
a organização, o preparo e o emprego das Forças Singulares. A partir dele, forma-se
um arcabouço legal que normatiza e regulamenta o emprego das Forças Armadas.
Qualquer dispositivo legal que não se alinhe com a Constituição Federal é
considerado inconstitucional, sem validade no mundo jurídico. Daí a necessidade de
sua correta interpretação e conhecimento por parte de todo cidadão brasileiro,
especialmente pelos militares.
Para melhor especificar o emprego das tropas federais a Lei maior previu no
primeiro parágrafo do mesmo artigo a criação de legislação própria, como veremos
adiante. § 1º Lei complementar estabelecerá as normas gerais a serem adotadas na organização, no preparo, e no emprego das Forças Armadas. (BRASIL, 1988)
4.1.2 Normatização referente às Op GLO
A Lei Complementar nº 97, de 9 de junho de 1999, passou a tratar das normas
gerais para a organização, o preparo e o emprego das Forças Armadas. Ela buscou
adequar a legislação anterior à nova realidade surgida com a criação do Ministério da
Defesa.
A missão das Forças Armadas, expressa na Constituição Federal, possui uma
redação genérica no que se refere à sua participação na solução de conflitos internos
que ameacem a ordem pública e a lei. Buscou o constituinte, desta forma, assegurar
ao Estado o mais amplo espectro de possibilidades de fazer uso dos meios disponíveis
para enfrentar as situações que comprometessem a sua própria organização e
existência.
A missão das Forças Armadas, expressa na CFRB/88, possui uma redação
genérica no que se refere à sua participação na solução de conflitos internos que
ameacem a ordem pública e a lei. Buscou o constituinte, desta forma, assegurar ao
38
Estado o mais amplo espectro de possibilidades de fazer uso dos meios disponíveis
para enfrentar as situações que comprometessem a sua própria organização e
existência.
No que interessa ao estudo em foco, o art. 15 aborda com mais profundidade
a subordinação da FA. Art 15 [......] § 1º Compete ao Presidente da República a decisão do emprego das Forças Armadas, por iniciativa própria ou em atendimento a pedido manifestado por quaisquer dos poderes constitucionais, por intermédio dos Presidentes do Supremo Tribunal Federal, do Senado Federal ou da Câmara dos Deputados. (BRASIL, 1999, não paginado, grifo nosso)
É importante destacar que o Presidente da República tem, a partir desse
complemento, a prerrogativa de, por iniciativa própria, decidir o emprego das FA. O
entendimento do legislador, provavelmente, se fundamentou no fato de que o
Presidente é o Chefe do Poder Executivo, sendo dessa forma um dos poderes
constituídos que pode constitucionalmente solicitar tal emprego.
No entanto, houve por bem que incluíssem as situações em que a atuação de
Forças Federais seria necessária, mesmo que por solicitação de poder legítimo. § 2º A atuação das Forças Armadas, na garantia da lei e da ordem, por iniciativa de quaisquer dos poderes constitucionais, ocorrerá de acordo com as diretrizes baixadas em ato do Presidente da República, após esgotados os instrumentos destinados à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, relacionados no art. 144 da Constituição Federal. (BRASIL, 1999, não paginado, Grifo nosso).
Desta forma, as FA somente podem ser solicitadas por quaisquer poderes
constitucionais quando esgotadas as capacidades dos OSP responsáveis pela
segurança pública.
O decreto nº 3.897, de 24 de agosto de 2001, teve por objetivo fixar as diretrizes
para o emprego das FA na garantia da lei e da ordem, conforme regulado na LC 97/99.
A respeito do decreto, o então Ministro da Justiça Márcio Thomaz Bastos esclareceu: [...]De acordo com o texto legal, as forças militares que assumem a
função de garantes da ordem interna passam a se responsabilizar sempre que necessário pelas ações de policiamento ostensivo, preventivo e repressivo, de responsabilidade originária das polícias militares. Vale frisar que, uma vez assumida tal responsabilidade, devem se ater sempre aos termos e limites impostos às polícias pelo ordenamento jurídico. A avocação da prerrogativa de garante da segurança interna deve também responder a uma solicitação emergencial e, por isso, ser sempre temporalmente limitada e territorialmente especificada. O Decreto Nº 3.897 determina que só podemos considerar esgotados os meios previstos no art. 144 – a garantia da ordem pública interna pelas polícias estaduais e pela Polícia Federal – quando, em determinado momento, os efetivos das instituições de segurança
39
estiverem indisponíveis, inexistentes ou forem insuficientes 42 ao desempenho regular de sua missão constitucional [...]6
Além das atribuições elencadas nas legislações anteriores, o Decreto também atribuiu o poder de polícia às FA quando empregadas em GLO. Este amparo se
faz necessário para regular o uso da força, mesmo que de forma limitada, nas ações
militares em prol da segurança, sem o qual o emprego das FA seria sem efeito e com
elevado custo ao Estado e a Instituição. Art. 3º - Na hipótese de emprego das Forças Armadas para a garantia da lei e da ordem, objetivando a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, porque esgotados os instrumentos a isso previstos no art. 144 da Constituição, lhes incumbirá, sempre que se faça necessário, desenvolver as ações de polícia ostensiva, como as demais, de natureza preventiva ou repressiva, que se incluem na competência, constitucional e legal, das Polícias Militares, observados os termos e limites impostos, a estas últimas, pelo ordenamento jurídico. (BRASIL, 2001, grifo nosso).
Desta forma, as FA adquiriram a legalidade da ação, legitimando seu emprego
e eliminando uma grave vulnerabilidade durante as missões de GLO. Sobre o
emprego do Exército nas operações de garantia da lei e da ordem foi expresso pelo
Ministro do Supremo Tribunal Federal, Dr Gilmar Mendes, na época Advogado Geral
da União, ao tratar do tema no Parecer nº 025, de 10 de agosto 2001: O emprego, emergencial e temporário, das Forças Armadas, na garantia da lei e da ordem ocorre “após esgotados os instrumentos destinados à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, relacionados no art. 144 da Constituição Federal” (cf. Lei Complementar nº 97, de 1 999, art. 15, § 2º). Em outras palavras: o aludido emprego das Forças Armadas tem por finalidade a preservação (ou o restabelecimento) da ordem pública, inclusive pelo asseguramento da incolumidade das pessoas e do patrimônio (público e privado). E a realçada preservação (ou restabelecimento) é da competência das Polícias Militares, nos termos da Lei Maior. Em tais situações, portanto, as Forças Armadas, porque incumbidas (emergencial e temporariamente) da preservação, ou do restabelecimento, da ordem pública, devem desempenhar o papel de Polícia Militar, têm o dever de exercitar — a cada passo, como se fizer necessário — a competência da Polícia Militar. Decerto, nos termos e limites que a Constituição e as leis impõem à própria Polícia Militar (v., por 43 exemplo, do art. 5º da Carta, os incisos: II; III, parte final; XI e XVI).7
O Parecer n° 25 da Advocacia-Geral da União (AGU) reconheceu que as
Forças Armadas são dotadas de poder de polícia quando cumprem a missão
constitucional de GLO. É importante frisar que o parecer da AGU tem caráter
vinculativo para todos os órgãos da administração federal, conforme expresso na Lei
Complementar n° 73, de 10 de fevereiro de 1993. O Exército brasileiro, como
6 BASTOS, Márcio Thomaz. Simpósio: “As Forças Armadas e a Segurança Pública” 7 Advocacia-Geral da União. Parecer n° 25/2001. Disponível em: <http://200.181.70.163 /webpareceres/>. Acesso em: 4 jun 2018.
40
integrante do executivo federal, deve seguir suas diretrizes, sob pena de cometer uma
ilicitude. Em contrapartida, fica isento de responsabilidade legal por atuar com poder
de polícia. A Força Terrestre simplesmente observa o princípio constitucional da
estrita legalidade, fazendo apenas aquilo que a lei determina. Art. 39. É privativo do Presidente da República submeter assuntos ao exame do Advogado-Geral da União, inclusive para seu parecer. Art. 40. Os pareceres do Advogado-Geral da União são por este submetidos à aprovação do Presidente da República. § 1º O parecer aprovado e publicado juntamente com o despacho presidencial vincula a Administração Federal, cujos órgãos e entidades 44 ficam obrigados a lhe dar fiel cumprimento.8
No entanto era necessário definir o que se entendia por “após esgotados os instrumentos destinados à preservação da ordem pública”:
Parágrafo único. Consideram-se esgotados os meios previstos no art. 144 da Constituição, inclusive no que concerne às Polícias Militares, quando, em determinado momento, indisponíveis, inexistentes, ou insuficientes ao desempenho regular de sua missão constitucional.9
Desta forma, o Chefe do Executivo Federal, que é o próprio Comandante
Supremo, ou Estadual, os governadores de Estado, podem declarar: a
indisponibilidade, quando os meios existem, mas por motivos diversos não estão
disponíveis, como no caso de uma greve institucional, como já ocorreu em momentos
recentes; a inexistência, quando realmente não há nenhum dos instrumentos
constitucionais em operação no local onde a crise foi deflagrada; ou a insuficiência,
quando todos os meios existentes já foram empregados, não conseguindo dar cabo
das exigências da situação.
Neste último caso, o art. 4º do Decreto prevê, com a anuência do Governador
do Estado, que as policias militares sejam empregadas sob o controle operacional do
comando militar responsável pelas operações, desde que a situação enfrentada exija
ou recomende tal incorporação momentânea.
Caso o Presidente da República julgue ser necessário o emprego das Forças
Armadas em missões GLO, o art. 6º determina que este deverá emitir sua decisão por
meio de documento oficial elaborado pelo Gabinete de Segurança Institucional, que
indicará a missão, os demais órgãos envolvidos e outras informações necessárias,
ativando assim, nos termos do § 4º da Lei Complementar nº 97, os órgãos
operacionais das Forças Armadas, obedecida a cadeia de comando.
8 Advocacia-Geral da União. Parecer n° 25/2001. Disponível em: http://200.181.70.163 /webpareceres/. Acesso em: 4 jun 2018. 9 CF/88. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm. Acessado em: 4 jun 2018.
41
Tais informações necessárias, nos moldes do art. 5º do Decreto nº 3.897, são
algumas limitações que devem ser previamente definidas pelo instrumento
presidencial que autoriza o emprego, especificando:
- Período de duração: a atuação das Forças Armadas nas missões GLO deve
ser episódica, como expressamente determina a lei. Tal imposição tem por finalidade
deixar claro o caráter excepcionalíssimo de tal emprego, visando a única e
exclusivamente a restauração da ordem constitucional prevista, devendo o tempo de
duração do emprego deve ser o menor possível.
- Área de atuação: é necessária a delimitação do espaço territorial atingido
pelos efeitos do esgotamento dos instrumentos constitucionais supra abordados, de
modo que a presença anômala das Forças Armadas, em missões GLO, seja sentida
pela menor parcela possível da população.
Tais limites são extraídos também da Portaria nº 736, do Comandante do
Exército, de 29 de outubro de 2004, em que é fixado que o emprego do Exército nas
Operações de Garantia da Lei e da Ordem será episódica, em área previamente
estabelecida e por tempo determinado.
Além do esgotamento dos meios constitucionais, o art. 5º do Decreto autoriza
o emprego das Forças Armadas em ocasiões em que se presuma ser possível uma
perturbação da ordem, tais como as relativas a eventos oficiais ou públicos,
particularmente os que contem com a presença de Chefe de Estado ou de Governo
estrangeiro, bem como a realização de pleitos eleitorais.
Exemplos nítidos dessa atuação, temos no uso das Forças Armadas durante
os Grandes Eventos, em especial na segurança e patrulhamento ostensivo realizado
no Rio de Janeiro, quando o Exército reforçou a segurança da cidade, em conjunto
com os meios existentes, considerados então insuficientes para tal.
Dentre as emanações da Port. n° 736/04, é relevante se frisar o seguinte: 6. CONSIDERAÇÕES GERAIS a. Os planejamentos deverão ser elaborados no Contexto da Segurança Integrada, devendo ser prevista a participação dos órgãos de segurança pública na execução ou no apoio às ações de GLO. b. Normas de Conduta (regras de engajamento) específicas serão elaboradas para cada operação, levando-se em consideração as ações a ser realizadas e a proporcionalidade do esforço e dos meios a ser empregado. Nesse sentido, deverão ser considerados, dentre outros, os seguintes aspectos:
- definição de procedimentos da tropa nas diversas situações visualizadas;
- proteção a ser dada à tropa, aos poderes constitucionais, aos cidadãos e às instalações;
- consolidação destas Normas em documento próprio, com difusão ampla a todos os envolvidos; e
42
- o possível cometimento de delito por parte dos executantes, particularmente por abuso de autoridade.
7. CONSIDERAÇÕES GERAIS .........................................................................................................................5) Operações
- Considerar que as organizações militares (OM) de Polícia do exército (PE) são as tropas mais capacitadas à execução de ações operativas, empregando equipamento apropriado, não letal, permanecendo o armamento letal para o emprego em situações de risco para a tropa, conforme as regras de engajamento.
- As OM de PE não subordinadas ao Comando Militar de área (C Mil A) encarregado de conduzir ações operativas poderão ser consideradas em condições de reforçar a tropa empregada.
- Vindo a ocorrer uma situação na qual os efetivos de PE não sejam suficientes para a obtenção do necessário efeito dissuasório (massa), deverão ser empregadas outras OM. ..........................................................................................................................
- Além das OM de PE, a 11ª. Brigada de Infantaria Leve (GLO) é a tropa especialmente preparada (instruída, adestrada e equipada) para a condução de ações operativas de GLO. .........................................................................................................................10
Outra importante aresta que foi aparada foi a relação de subordinação
estabelecida entre os OSP e as FA em um contexto de operações de GLO. Nas
operações realizadas anteriormente, pairava a dúvida sobre quem deveria coordenar
ou até mesmo comandar, uma vez que o Presidente da República, por exemplo, não
tem ingerência sobre os OSP estaduais. Era evidente que carecia de uma legislação
específica. Assim, a Lei Complementar (LC) 117/2004, em seu §5°, determina a
transferência do controle operacional dos OSP à autoridade militar das FA
responsável pela operação de GLO. Entende-se por controle operacional o poder
conferido à autoridade encarregada das operações, para atribuir e coordenar missões
ou tarefas específicas a serem desempenhadas por efetivos dos órgãos de segurança
pública. Cabe ressaltar que concluído o prazo ou finda a missão da Op GLO, o controle
operacional dos OSP retorna à autoridade competente.
Ainda, esta Lei complementar estipulou as atribuições subsidiárias particulares
de cada Força Armada. Para o tema do presente trabalho, é importante a citação de
duas dessas atribuições conferidas ao Exército Brasileiro, através do art. 17A, por
constituírem meios indiretos de emprego nas operações GLO.
A primeira de tais atribuições que se refere às missões GLO está contida no
inciso III do artigo, qual seja: “cooperar com órgãos federais, quando se fizer
10 Gabinete do Comandante do Exército. Diretriz Estratégica de Garantia da Lei e da Ordem (Port. 736, de 29 de out de 2004). ECEME. 2018.
43
necessário, na repressão aos delitos de repercussão nacional e internacional, no
território nacional, na forma de apoio logístico, de inteligência, de comunicações e de
instrução” (BRASIL, 2004).
Desta forma, não há o emprego de tropas em funções de policiamento
ostensivo, nas modalidades preventiva ou repressiva, e sim a utilização de unidades
militares específicas, em suas atividades-fim, no auxílio indireto aos órgãos policiais,
nos casos específicos de crimes com repercussão nacional ou internacional. Como
por exemplo o emprego das tropas de Forças Especiais no combate ao terrorismo.
A outra atribuição subsidiária particular do Exército, referente às missões GLO,
está prevista no inciso IV do artigo, verbis: [...]atuar, por meio de ações preventivas e repressivas, na faixa de fronteira terrestre, contra delitos transfronteiriços e ambientais, isoladamente ou em coordenação com outros órgãos do Poder Executivo, executando, dentre outras, as ações de: patrulhamento; revista de pessoas, de veículos terrestres, de embarcações e de aeronaves; e prisões em flagrante delito (BRASIL, 2004, não paginado).
O Ministério da Defesa possui responsabilidades quando do emprego das
Forças Armadas nas operações de GLO. A Lei n° 10.683, de 28 de maio de 2003
estabelece como sendo da sua área de competência: [...] atuação das Forças Armadas, quando couber, na garantia da lei e da ordem, visando a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, bem como sua cooperação com o desenvolvimento nacional e a defesa civil e ao apoio ao combate a delitos transfronteiriços e ambientais;11
O Ministério da Defesa deve expedir diretrizes de emprego da Força Terrestre
nas operações autorizadas pelo Presidente da República, após a expedição do
decreto presidencial, dirigidas ao Comando da Força.
4.1.3 Princípios no emprego da força na GLO O uso da força pelo Estado só é legítimo quando justificado pela necessidade
de propiciar a Defesa Nacional ou a Segurança Pública. Embora eventual, as Forças
Armadas receberam da CF/88 a missão de garantir a lei e a ordem e, por isso, devem
estar preparadas para cumprir essa missão, se possível em conjunto com as forças
policiais previstas no art. 144 da CF/88, pois elas é que são as titulares da
competência de manter a segurança pública nas suas áreas de responsabilidade.
11 Lei n. 10.683, de 28 de maio de 2003. Disponível em: https://legislacao. planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/fraWeb?OpenFrameSet&Frame=frmWeb2&Sr. Acessado em 13 Maio. 2018.
44
Segundo Mota (2016, p. 14), a legalidade nas ações sempre pautou o emprego
das Forças Armadas, seja na sua missão precípua de defesa da pátria, seja nas
Operações de Garantia da Lei e da Ordem, atividades estas elencadas no parágrafo
142 de nossa Carta Magna. (BRASIL, 1988)
Alinhado com esses paradigmas, o Exército Brasileiro tem amparado suas
ações na legalidade e na legitimidade, buscando o amparo jurídico para as ações de
GLO voltadas para a Segurança Nacional.
O Princípio da legalidade compreende uma conceituação jurídica, sendo
necessária para a existência do próprio Direito, devendo a autoridade de suas
disposições estar em conformidade com um texto legal. Assim, a legalidade é o amplo
exercício de uma ação de acordo com limites de uma lei preestabelecida.
O Princípio da Legitimidade trata do equilíbrio entre a ação dos cidadãos e os
valores de uma sociedade, ou seja, é o exercício de obediência e tem como
característica ou condição a conformidade com as leis morais (divina ou dos homens),
com a justiça e com a razão.
Assim, a legalidade está relacionada à forma, enquanto a legitimidade está
relacionada ao conteúdo da norma.
Desta forma, o papel das FA está claro e explícito na Carta Magna, com sua
atuação amparada, atendendo aos princípios da legalidade e da legitimidade. Verifica-
se que três fatores são de suma importância para o êxito da instituição nas ações de
GLO: a razoabilidade, a proporcionalidade e, acima de tudo, a legalidade. A definição
desses fatores encontra-se explicitada no Manual do Operações de Garantia da Lei e
da Ordem do Ministério da Defesa (MD 33-M-10): 4.1.2 A Razoabilidade consiste na compatibilidade entre meios e fins da medida. As ações devem ser comedidas e moderadas. 4.1.3 A Proporcionalidade é a correspondência entre a ação e a reação do oponente, de modo a não haver excesso por parte do integrante da tropa empregada na operação. 4.1.4 A Legalidade remete à necessidade de que as ações devem ser praticadas de acordo com os mandamentos da lei, não podendo se afastar da mesma, sob pena de praticar-se ato inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. (BRASIL, 2014, p.25)
A manutenção da lei e da ordem é, portanto, de vital importância para o
exercício da democracia e a para a própria existência do Estado. Por essa razão, o
Estado pode optar por empregar a expressão maior de seu poder militar para
conseguir esse desiderato da forma preconizada pelo ordenamento jurídico e
gerenciado pelos Poderes do Estado, que estabelecerão as formas de emprego –
45
Figura 1 - Áreas de atuação do componente militar e dos OSP/outras agências
missão do Legislativo – determinarão o uso das Forças Armadas e baixarão as
competentes diretrizes – Poder Executivo – e julgarão a legalidade e as eventuais
lesões ou ameaças a direito decorrentes dessa atividade – Poder Judiciário.
4.2 AMPARO DOS GRANDES EVENTOS
O entendimento base para se buscar a legitimidade para o emprego do Exército
Brasileiro nos Grandes Eventos encontra-se amparado nos chamados eixos de
atuação. De acordo com a figura abaixo, as Forças Armadas, os órgãos e as agências
foram incumbidos de atuar nas atividades para as quais já possuem um amparo
constitucional e infraconstitucional, permitindo, de antemão, uma legalidade primária
para o desembocar dessas ações de segurança e defesa em prol desses eventos.
Fonte: Apresentação do planejamento da Op. Papa (1ª DE)
O emprego das FA na segurança dos Grandes Eventos, a começar pela Copa
das Confederações em 2013, instituiu uma nova forma de atuação para as missões
de GLO, até então executadas desde a Eco 92. A primeira foi a atuação em articulação
com os órgãos de segurança pública federais – Operações Interagências -,
46
estaduais e municipais; a segunda, a atuação em caráter preventivo. Criou-se,
assim, a figura do GLO preventivo. Conforme a Portaria Ministerial nº 5, de 12 de
junho de 2013, o Ministro da Defesa informou aos Cmt Forças Singulares que a
Presidente da República AUTORIZOU “(...) o emprego, temporário, de militares das Forças Armadas para a garantia da lei da ordem, durante a Copa das Confederações FIFA Brasil 2013, de forma integrada e conjunta com o Ministério da Justiça e o Gabinete de Segurança Institucional e em articulação com os demais meios de segurança pública federais, estaduais e municipais, visando a ações preventivas e, excepcionalmente, resposta a situações de contingência, no período de 10 de junho a 07 de julho de 2013”. (Brasil, 2013, grifo nosso)
No prosseguimento, a mesma diretriz estabeleceu: “Em consequência e conforme planejamento coordenado com o Ministério da Justiça, os efetivos das Forças Armadas serão empregados na garantia da lei e da ordem para preservar a ordem pública, a incolumidade das pessoas e do patrimônio e outras ações durante a Copa das Confederações:
a) em caráter preventivo, nos termos do art 5° do Decreto n° 3.897 de 2001, em articulação com os órgãos de segurança pública federais, estaduais e municipais; e (grifo nosso)
b) excepcionalmente, em caráter episódico e emergencial, nas situações de contingência, nos termos do art° 4 do Decreto n° 3.897 de 2001, em articulação com os órgãos de segurança pública, e quando necessária e mediante a anuência do respectivo Governador de Estado, com a assunção do controle operacional dos meios de segurança pública.” (BRASIL, 2013, grifo nosso)
Deve ser esclarecido que a utilização das FA, em situações de grandes
eventos, dependerá, exclusivamente, da autorização do Presidente da República,
devendo este estabelecer as diretrizes.
Quando da realização da Copa do Mundo, o amparo legal para emprego das
FA foi estabelecido no Aviso n° 161 – GSIPR, de 26MAIO2014. Esse aviso informava
que o PR: “autorizou o emprego das Forças Armadas nas condições que seguem:
a. Missão
- A fim de implementar as medidas de segurança por ocasião da Copa do Mundo FIFA – Brasil 2014, empregar, temporariamente, militares das Forças Armadas de forma integrada com esse Ministério (da Defesa), o Ministério da Justiça, o Gabinete de Segurança Institucional e os governos dos estados sedes, sub-sedes (sic) e o Distrito Federal, em articulação com os meios de segurança pública federais e estaduais.
- Nas situações de grave contingência, após solicitação do governador do estado à senhora Presidenta da República, assumir o controle operacional dos meios de segurança pública acima citados, nos termos dos §de 2° a 6° do Art. 15 da Lei Complementar n° 97/1999 e dos Art 2° ao 4° do Decreto n°3897/2001.” (BRASIL, 2014)
De acordo com o Manual MD33-M-10, as Forças Armadas não se envolvem no combate direto, como em caso de guerra, mas em algumas situações poderá
47
exercer o uso da força de forma limitada. Vale lembrar que as atividades são
exercidas de forma temporária e sob orientação e controle das autoridades
competentes.
A partir dessa premissa primária, temos outros marcos legais importantes que
amparam essas operações no contexto infraconstitucional:
- Decreto nº 7.538, de 1º de agosto de 2011, que instituiu a Secretaria
Extraordinária de Segurança para os Grandes Eventos (SESGE). O §1º do Art 5º
daquele decreto determinava: “Para os fins do disposto neste Decreto, consideram-se Grandes Eventos a Conferência das Nações Unidas sobre o Desenvolvimento Sustentável – Rio +20, a Copa das Confederações FIFA de 2013, a Copa do Mundo FIFA de 2014 e outros eventos designados pelo Presidente da República”.12
Posteriormente, o Decreto nº 7.682, de 28 de fevereiro de 2012, deu a seguinte
redação ao §1º do Art 5º do decreto citado no parágrafo anterior: Art 5º. §1º Para os fins do disposto neste Decreto, consideram-se grandes
eventos: - a Jornada Mundial da Juventude de 2013; - a Copa das Confederações FIFA de 2013; - a Copa do Mundo FIFA de 2014; - os Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016; e - outros eventos designados pelo Presidente da República.13
- LEI Nº 12.663, DE 5 DE JUNHO DE 2012 - dispõe sobre as medidas relativas
à Copa das Confederações FIFA 2013, à Copa do Mundo FIFA 2014, e à Jornada
Mundial da Juventude - 2013, realizadas no Brasil;
- PORTARIA NORMATIVA No- 2.221/MD, DE 20 DE AGOSTO DE 2012 aprova
a Diretriz Ministerial que estabelece orientações para a atuação do Ministério da
Defesa nas atividades compreendidas nos Grandes Eventos determinados pela
Presidência da República.
Com base nessas normativas e alinhado com as diretrizes do Ministério da
Defesa para a atuação das Forças Armadas nos Grandes Eventos, o Comandante do
Exército editou a PORTARIA Nº 023-EME, DE 29 DE JANEIRO DE 2015, que aprovou
a Diretriz para a participação do Exército em apoio aos Grandes Eventos, tendo como
principais objetivos:
12 Decreto nº 7.538, de 1º de agosto de 2011. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/decreto/d7538.htm>. Acessado em: 04 jun 2018. 13 Decreto nº 7.682, de 28 de fevereiro de 2012. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/decreto/d7682.htm>. Acessado em: 4 jun 2018.
48
- participar do esforço nacional no planejamento e na execução dos próximos
Grandes Eventos que serão realizados no Brasil;
- coordenar a participação do Exército e integrar os esforços dos Eixos de
Atuação;
- facilitar as ligações com o Ministério da Defesa e as demais agências;
- melhorar a comunicação entre os diversos setores envolvidos e agilizar o
processo decisório;
- orientar as ações para a incorporação do Legado;
- reforçar a imagem positiva da Instituição junto à sociedade brasileira e
contribuir para a projeção da imagem do Exército no cenário internacional.
4.3 CONCLUSÃO PARCIAL
Da abordagem feita até este ponto, que incluiu a análise da Constituição
Federal e de outros dispositivos legais vigentes e devidamente atualizados, que
regulam e respaldam o emprego das Forças Armadas na atualidade, pode-se inferir
que a destinação das FA está alinhada com a segurança pública, enquadrada na
garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da
ordem.
Nota-se que os amparos legais ganharam consistência à medida que o Estado
necessitava empregar cada vez mais suas tropas federais em assuntos de segurança
pública, com ênfase para a realização dos Grandes Eventos, que passaram a ter
soluções de segurança cada vez mais complexas.
Verificou-se a preocupação do legislador em criar instrumentos legais para
organizar e disciplinar o trabalho interagências, o que inclui forças militares,
organizações governamentais (nacionais e estrangeiras) e agências civis (de governo
ou não) com a finalidade de conciliar interesses e coordenar esforços para
consecução de objetivos ou propósitos convergentes.
Constatou-se, também, que os legisladores tiveram o cuidado de evitar o uso
indiscriminado de suas forças militares, agregando limitações temporais e
geográficas.
49
5. GRANDES EVENTOS
O termo Grandes Eventos foi criado para designar atividades marcadas por três
aspectos: a dimensão e complexidade que exigem planejamento amplo e detalhado;
o envolvimento de diversas esferas de atividade, governamentais e não-
governamentais; e, finalmente, a repercussão internacional.
Os Grandes Eventos podem ter como base diversas áreas de atividades
humanas, tais como política, diplomática, religiosa ou desportiva. Cada uma dessas
áreas indicará a necessidade de uma análise própria para as ações de segurança.
Porém, seja qual for a área que origina um Grande Evento em particular, o conjunto
deles apresentará características comuns.
5.1 CARACTERISTICAS
As principais características de um Grande Evento são: o âmbito internacional,
a visibilidade, a antecedência, o envolvimento dos três níveis de governo, o
envolvimento de todas as áreas de governo, a atuação de serviços de segurança
externos, as interferências de organismos não governamentais, nacionais e
internacionais e os compromissos internacionais assumidos pelo país organizador.
No Brasil, como visto anteriormente, os Grandes Eventos ocorridos no período
de 2012 a 2016 foram a Rio + 20 (2012), Jornada Mundial da Juventude (2013), a
Copa da Confederações FIFA (2013), a Copa do Mundo FIFA (2014) e os Jogos
Olímpicos e Paraolímpicos (2016).
5.2 AS TAREFAS DE SEGURANÇA E DEFESA
Visando a uma melhor caracterização das ações de cada um dos grandes
órgãos na área de segurança, o planejamento governamental dividiu as ações em três
vertentes: DEFESA, SEGURANÇA e INTELIGÊNCIA.
A vertente Defesa compreendia todas as ações das Forças Armadas,
coordenadas pelo MD. A vertente Segurança compreendia todas as ações dos OSP
coordenadas pelo MJ e Secretarias de Segurança Pública dos estados. A vertente
Inteligência compreendia as ações dos órgãos do Sistema Brasileiro de Inteligência,
coordenadas pela Agência Brasileira de Inteligência Nacional (ABIN).
A figura abaixo apresenta as ações previstas como segurança e como defesa
para os JO 2016, sedo o modelo adotado em eventos anteriores.
50
Fonte: COTER 2013
As tarefas foram divididas conforme as atribuições legais de cada um dos
agentes envolvidos na Segurança dos eventos da seguinte forma:
- a segurança específica dos locais das atividades ficaria a cargo dos comitês
organizadores, supervisionado pela SESGE do Ministério da Justiça (MJ) (atribuição
legal da PF de normatizar e fiscalizar a segurança privada);
- a segurança pública em geral ficaria a cargo das SSP dos estados onde se
realizasse o evento;
- a segurança de dignitários ficaria a cargo do MJ, e seria operacionalizada pela
PF; e
- os casos especiais ficariam a cargo do MJ e do MD, potencializando as
capacidades das forças subordinadas a cada um deles.
Apesar da divisão de tarefas acima apresentada, houve, em todas elas,
participação das Forças Armadas. Como exemplo:
- a segurança específica dos locais das atividades seria privada e a cargo do
comitê organizador. Entretanto, pela incapacidade do organizador de mobilizar os
Figura 2 - Áreas de Interesse de Segurança
51
efetivos necessários ao cumprimento da tarefa, houve casos de emprego de meios do
MD e dos OSP. Na Rio +20, a segurança das instalações do Riocentro seria feita pela
Polícia da Organização das Nações Unidas (ONU) (lembrar que o Riocentro estava
sob jurisdição da ONU). Devido à insuficiência de meios da Polícia da ONU, o Exército
foi chamado a participar daquelas ações, empregando a 4ª Brigada de Infantaria
Leveda (Motorizada);
- nos Jogos Olímpicos Rio 2016, o comitê organizador não conseguiu contratar
o número de stewards necessário ao cumprimento da missão, o que levou ao emprego
de efetivos da FN;
- a segurança pública seria um encargo da OSP do estado-sede do evento.
Porém, nos Jogos Rio 2016, as Forças Armadas assumiram parte dessas missões,
patrulhando vias expressas na cidade do Rio de Janeiro;
- a segurança de dignitários seria encargo do MJ, por intermédio da PF. Apesar
dessa atribuição legal da PF, o Exército foi chamado a participar em vários casos,
principalmente na coordenação das escoltas de batedores motociclistas.
A segurança de locais específicos foi um assunto que mereceu cerrada atenção
do MD e das Forças Armadas. Os planejamentos iniciais indicavam que tudo seria
planejado e executado pelo Comitê Organizador Local (COL). Contudo, o contexto
político, econômico e social indicava que a missão não seria cumprida e que as tarefas
acabariam sob a responsabilidade dos meios de segurança governamentais, como de
fato ocorreu em diversos eventos como por exemplo a segurança dos Centros de
Treinamento na Copa das Confederações, que foi realizado pelo Exército.
5.3 ESTRUTURAS DE COORDENAÇÃO
A partir da Jornada Mundial da Juventude e da Copa das Confederações, foi
necessário criar uma Estrutura de Proteção para os Grandes Eventos que pudesse
coordenar as atividades das três vertentes: DEFESA, SEGURANÇA e
INTELIGÊNCIA.
Neste contexto, é possível identificar a necessidade de atuação coletiva dos
vários organismos, governamentais ou não, nas atividades de Segurança Pública,
Defesa Civil e outras. Essa atuação demandou a necessária coordenação entre os
52
diversos atores, conforme determinação de dispositivo legal específico, trabalhando
em um ambiente interagências14.
Em razão disso, foi quebrado o princípio da Unidade de Comando15, um dos
princípios fundamentais das Forças Armadas e as atividades foram realizadas em um
ambiente interagências, sem que houvesse a figura de um Comandante Geral, que
assumisse o controle das demais agências envolvidas. Nos Grandes Eventos
realizados até 2014, os órgãos de Segurança Pública ficavam sob o controle
operacional das Forças Armadas para as ações de Segurança.
Essa mudança marcou uma nova forma de atuação no planejamento e
execução de ações de segurança pública. Cabe ressaltar que em algumas atividades
especificas e conforme determinação do Presidente da República, as FA deveriam
assumir o controle operacional dos meios em casos de grave contingência quando
solicitado pelos respectivos governadores, nos termos dos § § de 2º a 6º do art. 15 da
Lei Complementar nº 97/1999 e dos art. 2º a 4º do Decreto nº 3897/2001. Um exemplo
dessa possibilidade de emprego foi a segurança do revezamento e deslocamento da
Tocha Olímpica, conforme o Ofício nº 5 – SCAM/EX/CM/PR, de 14 de abril de 2016.
Em 2009, o governo brasileiro assumiu, ao firmar o Dossiê de Candidatura para
sediar os Jogos Olímpicos e Paralímpicos Rio 2016, a responsabilidade de coordenar
o envolvimento das agências federais, estaduais e municipais na operação de
segurança dos Jogos. Foi criada, no âmbito do Ministério da Justiça, a Secretaria
Extraordinária de SESGE, que instituiu o Sistema Integrado de Comando e Controle
de Segurança Pública para Grandes Eventos (SICC) e estruturou Centros Integrados
de Comando e Controle (CICC) em âmbito nacional e regional para dar suporte às
ações de segurança pública nos grandes eventos.
O Ministério da Defesa criou a Assessoria Especial para Grandes Eventos,
vinculada ao Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas (AEGE/EMCFA), e utiliza o
Centro de Operações Conjuntas (COC) como estrutura para coordenação e
monitoramento das ações das três Forças Armadas. Os Centros de Coordenação de
14 Interoperabilidade: de acordo com o Manual de Operações em Ambiente Interagências - EB20-MC- 10.201, a colaboração interagências é entendida como a atividade integrada de duas ou mais organizações cujo objetivo é incrementar os valores e as competências de cada uma por meio do trabalho conjunto. 15 A Unidade de Comando consiste na atribuição da autoridade a uma só pessoa, ou seja, à pessoa do comandante, conforme o Glossário da Forças Armadas – MD35-G-01.
53
Defesa de Área (CCDA) atuarão em nível regional com a missão de coordenar as
atividades de competência constitucional das Forças Armadas.
A ABIN, como órgão responsável pelo planejamento, execução, coordenação,
supervisão e controle das atividades de inteligência no País, centralizou a participação
dos órgãos componentes do Sistema Brasileiro de Inteligência (SISBIN)16 e coordena
a elaboração de análises de risco, a produção do conhecimento, a prevenção ao
terrorismo e a difusão das informações a partir da implantação do Centro de
Inteligência Nacional (CIN) e dos Centros de Inteligência Regionais (CIR), instalados
respectivamente na sede da ABIN, em Brasília, e nas cidades-sede.
Abaixo, tem-se um exemplo de organograma da Estrutura de Proteção de um
Grande Evento, no caso, o que foi utilizado na Copa das Confederações.
Fonte: COTER (2013)
16 O Sistema Brasileiro de Inteligência (SISBIN) foi instituído pela Lei 9.883, de 7 de dezembro 1999, com o objetivo de integrar as ações de planejamento e execução das atividades de Inteligência do Brasil. É um espaço que reúne 39 órgãos federais para a troca de informações e conhecimentos de Inteligência.
Figura 3 - Organograma da Estrutura de Proteção da Copa das Confederações
54
5.4 RISCOS
O processo de planejamento e execução da operação de segurança
considerarou, principalmente, as seguintes premissas, o interesse e atenção da mídia
global pelos grandes eventos, o grande fluxo de pessoas, especialmente na cidade
do Rio de Janeiro, a multiplicidade de instalações empregadas; a simultaneidade de
eventos e a necessidade de adequação das estruturas de segurança para atender às
peculiaridades do evento, sem prejuízo dos serviços ordinários;
Partindo dessas premissas e da experiência adquirida em eventos anteriores,
consideraram-se como principais cenários de riscos: ações terroristas ou de
sabotagem de qualquer natureza, ações violentas praticadas durante manifestações
sociais, criminalidade e violência urbana, comprometimento do sistema de mobilidade
urbana, comprometimento da saúde coletiva, comprometimento dos serviços
essenciais, ataques cibernéticos; fenômenos naturais; e incidentes e catástrofes.
A análise de risco possibilitou o planejamento e o direcionamento dos esforços
para a prevenção e combate das ameaças que pudessem impedir, dificultar ou
macular a imagem do Brasil na condução das atividades.
5.5 RIO +20 (2012)
No período de 4 a 29 de junho de 2012, a cidade do Rio de Janeiro sediou a
conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável (Rio + 20). Neste
evento o efetivo empregado foi de 7.841 militares do Exército e 24.246 pessoas das
demais instituições participantes, para segurança de cerca de 200 Chefes de Estado
ou de Governo.
A Conferencia Rio+20 contou com a participação de um efetivo de 24.833
profissionais de diferentes áreas, militares e civis, tendo como atores protagonistas,
além das Forças Armadas Singulares (MB 3.200; EB – 7.491; FAB – 5.170;
perfazendo um total de 15.861), organismos de segurança federais, estaduais e
municipais, tais como a ABIN, a Polícia Federal, a Polícia Rodoviária Federal, as
Polícias Militar e Civis estaduais, a Guarda Municipal do Rio de Janeiro, a Companhia
de Engenharia do Trânsito do Rio de Janeiro. (PINHEIRO, 2012).
As principais atividades realizadas foram: segurança dos dignitários; segurança
de aeroportos e bases aéreas; segurança de comboios e de itinerários; segurança de
locais de hospedagem, do Riocentro (juntamente com o Departamento de Segurança
e Salvaguarda da ONU – UNDSS) dos locais de eventos paralelos; escolta de
55
comboios; credenciamento e controle de acessos; escolta aérea de comboios;
controle de área marítima e portuária; varredura química, biológica, nuclear,
radiológica, eletrônica e de explosivos em viaturas, aeroportos, hotéis e locais de
eventos; monitoramento cibernético; acompanhamento de inteligência; atividades de
comunicação social.
5.6 JORNADA MUNDIAL DA JUVENTUDE (2013)
A Jornada Mundial da Juventude (JMJ) é um evento que acontece a cada dois
anos e que atrai jovens de todas as partes do mundo.
No período de 23 a 28 de julho, a cidade do Rio de Janeiro sediou o evento. A
programação da JMJ compreende várias atividades como Missa de Abertura,
Cerimônia de Acolhida, Via Sacra, Vigília e Missa do Envio.
A segurança do evento foi dividida em dois vetores, segurança e defesa, este
sob coordenação do Ministério da Defesa e aquele sob a coordenação do Ministério
da Justiça.
Neste contexto, o Ministério da Defesa ratificou o Coordenador de Defesa de
Área do Rio de Janeiro (CDA/RJ), já designado para a Copa das Confederações, para
desempenhar as mesmas atribuições na JMJ, mantendo a mesma estrutura de
Estado-Maior Conjunto e organização. Porém nos eventos em que havia previsão da
presença da Presidente da República, o Ministério da Defesa ficou encarregado da
coordenação da defesa e segurança.
5.7 COPA DAS CONFEDERAÇÕES FIFA (2013)
Na Copa das Confederações ou Taça das Confederações FIFA de 2013 foi a
nona edição da competição de futebol realizada a cada quatro anos pela Federação
Internacional de Futebol (FIFA). A competição ocorreu no Brasil no período de 29 de
maio a 30 de junho, a segurança foi realizada pelas Forças Armadas.
A Copa das Confederações foi o primeiro Grande Evento desenrolado em
várias sedes – Belo Horizonte, Brasília, Fortaleza, Recife, Rio de Janeiro e Salvador.
O evento coincidiu, também, com o período de intensas manifestações políticas
nas principais cidades brasileiras. Essas manifestações foram marcadas por diversos
atos de violência e vandalismo, pela quase “espontaneidade” e pelo grande número
de manifestantes em cada um dos atos. O mote “Não vai ter Copa”, muito usado pelos
manifestantes, e a coincidência de manifestações com os dias de jogos trouxeram
56
grandes preocupações para os órgãos de segurança. Porém, apesar de ter-se
chegado muito próximo do limite da capacidade dos OSP de controlarem os
problemas, não foi necessário o emprego direto das forças de contingência,
compostas por efetivos das Forças Armadas.
A Copa das Confederações, a Força Terrestre planejou e coordenou as ações
de defesa e segurança do referido evento que contou com a participação de 5349
profissionais, sendo 4010 do Exército, 834 da Marinha, 487 da Força Aérea e 18 de
Agências Cooperadoras. Já na JMJ, foram empregados 11664 profissionais sendo
7657 do Exército, 2268 da Marinha, 649 da Força Aérea e 1090 de Agências
Cooperadoras. Ademais, realizou a Proteção de Estruturas Estratégicas e atuou como
Força de Contingência. (ZIMMERMANN, 2014)
5.8 COPA DO MUNDO FIFA 2014
O Brasil foi escolhido pela FIFA em 2009 para sediar a Copa do Mundo em
2014. O evento mobilizou o país e a comunidade internacional, sendo que
efetivamente transcorreu no período de 13 de junho a 13 de julho de 2014. Além do
Brasil, 31 seleções participaram da competição que foi desenvolvida em 12 cidades
sede, sendo essas: Belo Horizonte (MG), Brasília (DF), Cuiabá (MT), Curitiba (PR),
Fortaleza (CE), Manaus (AM), Natal (RN), Porto Alegre (RS), Recife (PE), Rio de
Janeiro (RJ), Salvador (BA) e São Paulo (SP).
O planejamento do MD para a Copa do Mundo teve poucas alterações em
relação ao da Copa das Confederações. A principal alteração foi a inclusão de novas
cidades-sede, Cuiabá, Curitiba, Natal, Porto Alegre e São Paulo.
5.9 OLÍMPIADAS E PARAOLIMPIADAS RIO 2016
Os Jogos Olímpicos e Paralímpicos (JOP) são realizados a cada 4 anos. Em
agosto de 2016, foi a vez do Brasil sediar o evento esportivo. Os Jogos Paralímpicos
acontecem em seguida aos Jogos Olímpicos. É importante destacar que esses jogos
foram os primeiros JOP realizados na América do Sul, o que aumenta de relevância a
segurança no evento.
Os Jogos Olímpicos transcorreram no período de 5 a 21 de agosto de 2016. O
Brasil recebeu, aproximadamente, 10.500 atletas de 206 países. Durante esses 17
dias serão disputadas 309 provas com medalhas, sendo 161 masculinas, 136
femininas e 9 mistas.
57
A Paralimpíada ocorreu entre os dias 7 e 18 de setembro de 2016. Durante
esses 11 dias, foram disputadas 528 provas com medalhas, sendo 264 masculinas,
226 femininas e 38 mistas. Ao todo, foram 23 modalidades de esportes, incluindo
triatlo e a canoagem.
Neste evento o Exército teve grande participação na Defesa e Segurança,
devido as condições precárias e a crise da segurança pública no estado do Rio de
Janeiro.
5.9 CONCLUSÕES PARCIAIS
Os Grandes Eventos projetaram o Brasil no cenário internacional e constituíram
um novo desafio para o emprego das FA e, em especial para o EB, pois o ambiente
interagências exigiu um trabalho de articulação, coordenação e consenso, com
diversos órgão governamentais e não governamentais, exigindo uma estrutura de
governança que flexibilizasse o comando. Desta forma, as FA foram empregadas nas
três vertentes, sem, contudo, assumir o controle operacional dos OSP por ocasião das
ações de Segurança, salvo casos em que houvesse a solicitação dos governadores
devido ao grave comprometimento da segurança.
58
6 EMPREGO DO EB NOS GRANDES EVENTOS
O Emprego do EB nos Grandes Eventos não seguiu um modelo único, na Rio
+20 o emprego foi focado apenas em ações de GLO. Por ocasião da JMJ (2013),
Copa das Confederações (2013), Copa do Mundo (2014) e JOP Rio 2016, a atuação
seguiu um novo modelo.
6.1 PRINCIPAIS TAREFAS DE SEGURANÇA
No Brasil, a coordenação de segurança foi dividida em três eixos: segurança
pública, defesa e inteligência. O Ministério da Justiça e o Ministério da Defesa foram
responsáveis pela coordenação e integração das ações que viabilizaram a operação
de segurança.
As atividades de segurança pública e defesa civil foram coordenadas pelo
Ministério da Justiça e, quando necessário, contaram com a cooperação das FA, empregadas na GLO, como prevê a CFRB/88.
As atividades de Defesa Nacional foram coordenadas pelo MD, que contou com
a cooperação dos OSP.
Coube aos órgãos de segurança pública, conforme a Secretaria de
Comunicação Social da Presidência da República, no documento emitido para orientar
a execução dos Jogos Olímpicos e Paralímpicos 201617: Cabe aos órgãos de segurança pública: 1. Segurança de dignitários e VIPs: compreende as atividades ostensivas e veladas de proteção de autoridades ou Pessoas Muito Importantes, conforme definição a ser feita pelos órgãos competentes; 2. Segurança viária e controle de tráfego: atividades de ordenamento, fiscalização e patrulhamento do trânsito urbano e policiamento das rodovias 3. Polícia ostensiva, preservação da ordem pública e ordenamento urbano: compreende as atividades de polícia preventiva e repressiva realizada por agentes uniformizados, bem como aquelas relativas à regulação e fiscalização do uso e ocupação do solo; 4. Defesa civil: compreende as atividades de prevenção, mitigação e pronta resposta a incidentes e catástrofes; 5. Segurança das instalações: compreende as atividades preventivas, de resposta e de fiscalização implementadas por agentes de segurança visando a resguardar as instalações dos Jogos Rio 2016 e as pessoas que ali se encontram; 6. Polícia judiciária: atividades de apuração de infrações penais e de polícia técnicocientífica, ressalvadas as hipóteses de competência da Justiça Militar; 7. Polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras: promover o controle migratório e a segurança dos portos, aeroportos e fronteiras;
17 Este factsheet foi elaborado pela Área Internacional da Secretaria de Comunicação Social da Presidência da República com base em entrevistas e informações concedidas pelo Ministério da Justiça, Ministério da Defesa, ABIN e Assessoria de Comunicação da Secretaria de Estado de Segurança do Rio de Janeiro.
59
8. Repressão a crimes cibernéticos: compreende as atividades de monitoramento e investigação de crimes cibernéticos; 9. Vistorias e contramedidas de explosivos: atividades de varreduras de segurança, de neutralização e desativação de bombas e explosivos; 10. Cooperação policial internacional: interlocução com agências policiais estrangeiras para auxiliar as atividades de prevenção, repressão e investigação de crimes e monitoramento de fatos que possam repercutir na segurança; 11. Inteligência: compreende as atividades de coordenação do Subsistema de Inteligência de Segurança Pública para os Jogos Rio 2016, objetivando a produção de conhecimento destinada ao assessoramento do processo decisório da operação de segurança pública no âmbito do SICC. 12. Enfrentamento ao terrorismo: compreende o conjunto de ações permeadas pela atividade de inteligência que visam a prevenir e dissuadir o cometimento de atos terroristas por meio de medidas de polícia administrativa e judiciária, bem como promover a repressão de tais atos através da investigação criminal e do gerenciamento de incidentes críticos.
As seguintes tarefas foram elencadas para o MD conforme planejamento
contido no Plano Estratégico de Segurança Integrada (PESI) Rio 201618 :
1. Ações Aeroespaciais: compreendem o emprego das Forças Armadas nas ações de defesa aeroespacial, vigilância e controle do espaço aéreo; 2. Ações Marítimas e Fluviais: compreendem o emprego das Forças Armadas na defesa marítima e fluvial; nas ações para prover a segurança da navegação aquaviária e a salvaguarda da vida humana no mar, e as ações de fiscalização do cumprimento das leis e regulamentos no mar e águas interiores; 3. Segurança e Defesa Cibernética: compreende as ações de segurança e defesa cibernéticas que visam a contribuir para a proteção dos ativos de informação, bem como dos sistemas de tecnologia de informação e comunicações (TIC) que sustentam as estruturas organizadas para coordenar as ações de segurança e defesa cibernética, contra ameaças cibernéticas advindas dos ambientes interno e externo ao País; 4. Ações de Transporte Aéreo Logístico: compreendem o emprego dos meios aéreos das Forças Armadas nas atividades de apoio logístico para deslocar pessoal e material de interesse para as operações militares ou ações governamentais; 5. Fiscalização de Explosivos: compreende o emprego do Exército Brasileiro, por meio das redes regionais de fiscalização de produtos controlados, nas atividades de fiscalização de explosivos e produtos correlatos em todo o território nacional; 6. DQBRN (Defesa Química, Biológica, Radiológica e Nuclear): compreende as atividades de prevenção, defesa, contramedidas e gerenciamento de consequências relacionadas às ameaças química, biológica, radiológica e nuclear, contribuindo com o apoio de saúde e proteção à população, bens, estruturas estratégicas e outros recursos; 7. Proteção de Estruturas Estratégicas: compreende o emprego das Forças Armadas nas ações de monitorar, vigiar ou proteger estruturas estratégicas, garantindo a capacidade de proporcionar o funcionamento ininterrupto dos serviços prestados; 8. Emprego de Forças de Contingência: compreende a utilização das Forças Armadas para contingências em casos de insuficiência, inexistência e
18 O Plano Estratégico de Segurança Integrada, aprovado pela Portaria Interministerial nº 1.678, de 30 de setembro de 2015, representou a diretriz fundamental para a Inteligência, a Segurança Pública e a Defesa.
60
indisponibilidade dos meios de segurança pública ou de seus próprios efetivos, conforme amparo legal; 9. Enfrentamento ao Terrorismo: compreende o conjunto de ações de defesa que visam a prevenir e combater ações terroristas e assemelhadas. No campo da prevenção, desenvolvem-se atividades de inteligência de defesa e antiterrorismo que têm por finalidade prevenir e/ou dissuadir um ato terrorista. No campo do combate, além da inteligência de defesa, desenvolvem-se atividades ofensivas de caráter repressivo, que visam a dissuadir, impedir e responder a atos terroristas; 10. Ações Aeroportuárias: compreendem o emprego das Forças Armadas nas tarefas de receptivo nas bases aéreas ou em aeroportos civis mediante ordem; 11. Segurança Viária, Controle de Tráfego, Policiamento Ostensivo, Preservação da Ordem Pública e ordenamento urbano na região de Deodoro, defesa civil e segurança de dignitários e VIPs, nos termos previstos no eixo de segurança pública. (PESI, 2016)
As atividades previstas nos itens 6 a 11 foram exercidas nos termos do Decreto
não numerado de 8 de agosto de 2016, da Presidencia da República que autorizava
o emprego das FA nos JOP Rio 2016, determinando a atuação em GLO preventivo,
com prazo, local e atividades.
6.1.1 A segurança de locais específicos das atividades Por locais específicos das atividades podemos entender arenas e outras áreas
onde ocorrem competições (no caso de eventos desportivos); centros de convenção
(como no caso da Conferência Rio +20); centros de treinamento ( como no caso da
Copa das Confederações); áreas públicas (como ocorreu na JMJ); e outras áreas de
apoio administrativo e/ou técnico colocadas à disposição do organizador.
De acordo com a Portaria Nº 3.233/2012-DG/DPF, de 10 de dezembro de
2012, que dispõe sobre as normas relacionadas às atividades de Segurança Privada.
A segurança de grandes eventos com público superior a três mil pessoas deverão ser
realizadas por vigilantes habilitados em curso de extensão em segurança para
grandes eventos. Art. 19. A atividade de vigilância patrimonial em grandes eventos, assim considerados aqueles realizados em estádios, ginásios ou outros eventos com público superior a três mil pessoas deverão ser prestadas por vigilantes especialmente habilitados.
O planejamento da segurança nesses locais, normalmente, segue a regra do
organizador com a participação dos OSP e das Forças Armadas.
Em princípio, a segurança desses locais seria feita por órgãos pertencentes ao
organizador, ou por ele contratados. Na Conferência Rio+20, a segurança interna do
Riocentro seria executada pela polícia da ONU. Nas Copas e nos JOP Rio 2016, a
segurança nas áreas de competição seria feita por stewards – modalidade de
61
segurança privada, desarmada, contratada pelo Comitê Organizador e atuando
conforme orientação deste.
Nos JOP, a profusão de eventos simultâneos e sucessivos numa mesma
cidade, em período relativamente prolongado, impactou negativamente a capacidade
das empresas de suprirem a necessidade de stewards. Para contornar o problema,
os OSP solicitaram o emprego de efetivos das Forças Armadas como stewards.
Esse emprego seria uma forma equivocada e ilegal de uso das Forças
Armadas, uma vez que a vocação, consubstanciada no preparo da tropa, não está
voltado para essas atividades. O MD apresentou ao MJ argumentos que
contraindicavam a atuação de militares nessa função, o que levou ao emprego de
efetivos da Força Nacional para suprir as lacunas deixadas pela falta de recursos
humanos das agências de segurança particulares.
6.1.2 A Segurança Pública em Geral As atividades afetas as SSP, a PF e outros OSP nas ruas e demais logradouros
públicos foram intensificadas e foi necessário o reforço das Forças Armadas em áreas
delimitadas como aeroportos, estações de trêm e metrô e pontos turisticos.
6.1.3 A segurança de estruturas estratégicas O documento denominado Planejamento Estratégico de Segurança para a
Copa do Mundo Fifa Brasil 2014, emitido pela SESGE em janeiro de 2012 (elaborado
sem a participação do MD), apresenta o conceito de segurança estratégica da
infraestrutura crítica, citando que tal segurança será executada “em articulação com o
MD...”. Tal conceito evoluiu para DEFESA DE ESTRUTURAS ESTRATÉGICAS e foi
uma importante ação do Exército durante os Grandes Eventos.
Considera-se estruturas estratégicas: “... as instalações, serviços, bens e sistemas que, cuja interrupção ou destruição, total ou parcial, provocará sério impacto social, ambiental, econômico, político e internacional ou à segurança do Estado e da sociedade, necessitando de medidas especiais de proteção. (PFAINDER, 2013, p. 60)
Coube ao Exército realizar a segurança de instalações estratégicas que
abarcaram estações de tratamento de água e esgoto, subestações de energia e
outras.
62
A missão atribuída ao EB foi de vigiar e proteger as instalações, impedindo
qualquer ação que prejudica-se a prestação dos serviços essenciais aos eventos.
Desta forma, a segurança desses locais foi reforçada pela presença de militares.
6.1.4 A segurança de dignatários e outras autoridades Normalmente os Grandes Eventos atraem, à cidade onde ocorrem,
considerável número de autoridades, inclusive chefes de Estado e chefes de Governo.
A quantidade de dignitários, o grau de risco de cada comitiva e as agendas
particulares, paralelas ao evento em si, criam dificuldades adicionais na garantia da
segurança dessas autoridades e suas comitivas.
Essa tarefa compreendia as atividades ostensivas e veladas de proteção de
autoridades ou Pessoas Muito Importantes, conforme definição feita pelos órgãos
competentes.
A segurança de dignitários seria encargo do MJ, por intermédio da PF. Apesar
dessa atribuição legal da PF, o Exército foi chamado a participar em vários casos,
principalmente na coordenação das escoltas de batedores motociclistas.
6.1.5 Polícia Ostensiva, Preservação da Ordem Pública e Ordenamento Urbano Compreende as atividades de polícia preventiva e repressiva realizada por
agentes uniformizados, bem como aquelas relativas à regulação e fiscalização do uso
e ocupação do solo.
A missão atribuída ao EB de patrulhar vias expressas do Rio de Janeiro, foi um
exemplo desse emprego das FA, em que se buscava complementar a segurança em
áreas estratégicas das vias expressas, garantindo o fluxo seguro de delegações,
turistas e cidadãos. Na foto abaixo é possível verificar a segurança no trecho que liga
o Aeroporto Internacional Tom Jobim aos locais de competição do Estádio Olímpico
do Engenhão e do Maracanã
63
Figura 4 - Segurança na Linha Vermelha-RJ
Fonte: Orbis Defense, 2016.
6.1.6 Emprego de Forças de Contingência (FoCon) A tarefa compreende a utilização das Forças Armadas para contingências em
casos de insuficiência, inexistência e indisponibilidade dos meios de segurança
pública ou de seus próprios efetivos, conforme amparo legal.
Para atender as situações que precisassem do emprego de grandes efetivos
os Comandos de Defesa de Área (CDA) dispunham de uma FoCon, com nível de
preparação específico, capaz de se deslocar, em sua totalidade ou em parte, onde
ocorrece uma crise de grandes dimensões.
Segundo a Diretriz de Planejamento Operacional Militar (DPOM) Nr 01/05 - de
02 Jun 2005 - Emprego do Exército nas ações de GLO, a “FoCon constitui-se de uma
força militar, de valor Brigada, estruturada essencialmente por unidades do Exército
para cumprir especificamente missões de GLO” (2005, p.5).
A FoCon também é integrada por SU de comunicações, logística e engenharia,
assim como frações de inteligência, operações especiais, operações psicológicas,
comunicação social e assessoria jurídica, como podemos verificar abaixo:
64
Fonte: COTER 2016
As FoCon eram tropas em condições de atuar em GLO em situações diversas
para reforçar os órgãos de segurança pública com enfaze em ações de Controle de
Distúrbios Civis (CDC). Para isso, o EB equipou as tropas com armas menos letais a
fim de incapacitar os agrassores e mitigar quaisquer tipos de tumultos, passeatas,
manifestacoes que pudessem prejudicar os Grandes Eventos.
As manifestações ocorridas durante a Copa das Confederações evidenciaram
a necessidade de a tropa estar equipada com armamento, equipamento de proteção
e munição menos letal, adequados ao controle de distúrbios. No planejamento sobre
aquisição de material, feito em 2011, esse tipo de material estava previsto, porém, foi
necessário aumentar sua disponibilidade para que os CDA tivessem sua tropa
adequadamente armada e equipada para enfrentar tais eventualidades. Particular
esforço foi feito para dotar os CDA da munição não letal necessária ao treinamento
da tropa e eventual emprego. Em diversas ocasiões, a Força de Contingência esteve
pronta para atuar em operações de controle de distúrbios. Porém, em todos os casos
os OSP foram capazes de manter o controle da situação. Em alguns casos foi
necessário ceder munição não letal para tropas de Polícia Militar (PM). Tendo seu
Figura 5 - Organograma das FoCon
65
suprimento assegurado, as PM conseguiram cumprir suas missões, evitando o
emprego prematuro das Forças Armadas.
Fonte: COTER, 2016.
6.2 EMPREGO
A realização dos Grandes Eventos permitiu ao Brasil acumular expertise e
melhor se preparar para promover os JOP Rio 2016 com segurança.
Conforme o Plano Extratégico de Segurança Integrada para os Jogos
Olímpicos e Palalímpicos Rio 2016, o Brasil assumiu diversas responsabilidades na
área de defesa e segurança, que exigem uma integração e coordenaçao em nível
politico, estratégico e operacional, envolvendo agencias federais, estaduais e
municipais. Governo brasileiro assumiu, ao firmar o Dossiê de Candidatura para sediar os Jogos Olímpicos em 2016, a responsabilidade de coordenar o envolvimento das agências federais, estaduais e municipais na operação de segurança dos Jogos. Foi criada, no âmbito do Ministério da Justiça, a Secretaria Extraordinária de Segurança para Grandes Eventos (SESGE), que instituiu o Sistema Integrado de Comando e Controle de Segurança Pública para Grandes Eventos (SICC) e estruturou Centros Integrados de Comando e Controle (CICC) em âmbito nacional e regional para dar suporte às ações de segurança pública nos grandes eventos. (DOU nº 194, 2016, p. 34)
6.2.1 Emprego do Exército Brasileiro Como destacado por EDUARDO RUY (2015), para lidar com a complexidade
dos desafios impostos pelas operações desencadeadas no atual ambiente
operacional, é necessário um esforço de todos os instrumentos do Poder Nacional –
o que inclui forças militares, organizações governamentais (nacionais e estrangeiras)
Figura 6 - aprestamento da FoCon
66
e agências civis (de governo ou não). Essa integração entre o vetor militar e as
estruturas civis é essencial para o êxito das operações.
Neste contexto, para o emprego do EB as diretrizes emanadas buscaram a
definição pormenorizada de suas missões nos eventos, dando maior respaldo jurídico. AUTORIZO: O Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas (EMCFA), aSecretaria Geral do MD (SG) e os Comandos da Marinha do Brasil,do Exército Brasileiro e da Aeronáutica a realizarem o planejamento,a preparação e o apoio das Forças Armadas para participar e/ouatuar: I - na segurança dos Jogos Olímpicos e Jogos ParaolímpicosRio 2016 (JO2016) em áreas de Defesa Nacional (Ações Aeroespaciaise Aeroportuárias; e Emprego dos Meios Aéreos; Ações Marítimase Fluviais; Fiscalização de Explosivos; Proteção de Estruturas Estratégicas; Força de Contingência; Segurança e Defesa Cibernética); de Segurança de Dignitários e da Família Olímpica; de Segurança e Controle de Tráfego; de Polícia Ostensiva; de Prevenção a Incidentes e Catástrofes; de Vigilância e Controle de Acesso; de Comando e Controle; de Polícia Judiciária em Áreas Militares; de Pronta Resposta; de Inteligência; de Prevenção, Repressão e Combate ao Terrorismo; todas em coordenação e articulação com os Órgãos de Segurança Pública, Inteligência e Defesa Civil, nos locais de interessedos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos Rio 2016 e em conformidadecom o planejamento estratégico de segurança para os Jogos Olímpicose Paraolímpicos Rio 2016 estabelecido com todas as instituiçõesde segurança participantes;19 (Brasil, 2015, grifo nosso)
6.2.1.1 Emprego Geral
As ações Exército estavam enquadradas dentro de uma matriz de segurança
como ações preventivas, focadas na proteção de estruturas estratégicas, atuação em
contigências de defesa cívil, defesa cibernética e resposta a incidentes QBRN.
O modelo de emprego seria em articulação e cooperação com os OSP, sem a
necessidade de controle operacional, com amparo no Art 5º do Decreto nº 3.897/2001.
Desta forma, o policiamento ostensivo preventivo se realiza em situações
de normalidade, por meio de ações antecipadoras, que visam prevenir a criminalidade
e evitar a quebra da ordem. Esse policiamento abrange ações de fiscalização e
inspeção, que podem ser provocadas ou realizadas ex officio. Esta forma de emprego
ficou conhecida como GLO Preventivo e foi utilizado para ampliar as medidas de
segurança durante os Grandes Eventos.
19 Portaria Normativa nº 232/MD, de 30 de janeiro de 2015. Publicada no DOU nº 22 de 2 de fevereiro de 2015.
67
6.2.1.2 Emprego Emergencial
O emprego em situações eventuais ficou dentro de uma hipótese de emprego
em caráter emergencial episódico e com delimitação da área e do período de atuação,
devendo ser empregado conforme solicitação do Governador do Estado, em prazo
hábil e rito processual definido para atender a insuficiencia de meios, combate ao
terrorismo, paralização de serviços essenciais e controle de distúrbios civis. Desta
forma, as FA assumiriam o controle dos OSP empregados na área, conforme amparo
nos Art 3ª e 4º do Decreto nº 3.897/2001.
Assim, o policiamento ostensivo repressivo ocorre em situação de
anormalidade, quando há perturbação da ordem pública e quebra do ordenamento
legal. É, portanto, uma atuação repressiva e sancionatória posterior à perturbação,
transgressão ou consumação do ilícito.
6.2.3 Assessoramento Jurídico
Para os Grande Eventos o assessoramento juridico focou na constituição das
Delegacias de Polícia Judiciária Militar (DPJM) para apoio jurídico e na instrução de
capacitação das tropa quanto aos aspectos jurídicos.
Ressaltam-se também os conceitos preconizados no Manual de Operações em
Ambiente Interagências (EB20-MC-10.201) quanto à condução do assessoramento
jurídico nesses tipos de operações e sua adequação à realidade das ações em que o
Exército Brasileiro vem participando no contexto dos Grandes Eventos: 6.7 ASSESSORAMENTO JURÍDICO [...] 6.7.5 Para que as ações realizadas nas operações desencadeadas no ambiente Interagências possam funcionar como um instrumento efetivo do Poder Nacional, seja na situação de guerra como na de “não guerra”, é preciso que estejam dentro do devido amparo legal, devendo dessa forma contar com um apoio jurídico efetivo, normalmente em face da complexidade que envolve tais ações. 6.7.6 Os assessores jurídicos devem dispor de entendimento abrangente das leis nacionais e do Direito Internacional, bem como dos regulamentos e normas aplicáveis às forças militares e às agências civis. Devem participar ativamente das diversas fases (planejamento, preparação, execução e avaliação) a fim de fornecer a devida sustentabilidade legal à operação, bem como ficarem em condições de prestarem os devidos assessoramentos jurídicos, preservando a autoridade do Coordenador das Ações e dos integrantes dos diversos vetores (civis e militares) envolvidos. 6.7.7 Os assessores jurídicos, no ambiente interagências, devem estar aptos a lidar com as seguintes questões: autoridade legal para participação e apoio do Ministério da Defesa; Direito Internacional; deslocados e/ou refugiados civis; imunidade e asilo; alegações; investigações; crimes de guerra e questões conexas; prisões e detenções; orçamento e assuntos fiscais; contratos; restrições ambientais; e limitações no emprego de forças militares.
68
Ressaltam-se três aspectos importantes do assessoramento jurídico, que
foram empregados em prol da tropa que atuou nos Grande Evento: a instrução de
Quadros sobre assuntos jurídicos, o estabelecimento de uma DPJM para atuar em
apoio às tropas empregadas, e o estabelecimento de um memento de procedimentos
jurídicos específicos e Regras de Engajamento para orientar as ações da tropa,
observando os princípios da Razoabilidade, Proporcionalidade e Legalidade.
Segundo o Programa – Padrão de Instrução de GLO, a preparação dos quadros
que liderarão as tropas nas ações isoladas ou enquadrados em frações de maior nível
é de suma importância para o cumprimento da missão. Essa preparação, na esfera
jurídica, tem uma amplitude ainda maior, pelo caráter técnico e específico das ações
e pela repercussão que essas ações podem gerar no contexto local, nacional e até
mesmo internacional.
Em consonância com esse princípio, os Coordenadores de Defesa de Área
determinaram a execução de instruções de cunho jurídico para preparar suas FoCon
para atuar dentro dos ditames da legalidade e do estrito cumprimento do dever legal.
6.3 REGRAS E ENGAJAMENTO
As Op GLO cercam-se de uma série de peculiaridades no preparo e emprego
da tropa.
Como destacado por AMARAL SALES (2014), as regras de engajamento para
o emprego de tropas em Op GLO constituem a forma de aplicar uma ação militar, a
qual a tropa preparou-se por meio da instrução, embasada juridicamente na legislação
em vigor. A finalidade das regras de engajamento é de estabelecer o que ser feito em
uma determinada situação, quando fazer, empregando força ou não; e como fazer,
observando os limites legais para a execução de uma ação.
As regras de engajamento devem ser calcadas nos aspectos jurídicos,
observando a CFRB/88 e as leis vigentes, conferindo a tropa orientações de como
agir dentro do direito, atentando para aspectos essenciais como a razoabilidade, a
proporcionalidade e a legalidade. Desta forma, ressalta de importância a elaboração
de regras de engajamento comuns, individuais e coletivas.
Conforme a Portaria nº 736, de 29 de Outubro de 2004, Diretriz Estratégica de
Garantia da Lei e da Ordem: 6. CONSIDERAÇÕES GERAIS [...]
69
b. As Normas de Conduta (regras de engajamento) especificas serão elaboradas paea cada operação, levando-sem em consideração as ações a ser realizadas e a proporcionalidade do esforço e dos meios a ser empregados. Nesse sentido, deverão ser considerados, dentre outros, os seguintes aspectos: 1) definição de procedimentos da tropa nas diversas situações visualizadas; 2) proteção a ser dada a tropa, aos poderes constitucionais, aos cidadãoes e às instalações; 3) consolidação dessas normas em documento próprio, com difusão ampla a todos os envolvidos; e 4) opossível cometimento de delitos por parte dos executantes, particularmente por abuso de autoridade.
6.3.1 As Regras de Engajamento para os Grandes Eventos
Fruto das experiencias colhidas nas diversas operações de GLO realizadas de
2008 até 2012, foram elaboradas regras comuns para as operações de GLO que
abordassem as principais ações que exigiam o emprego da força e pudessem
comprometer a missão do EB frente a imprensa, opnião pública e orgãos
internacionais. Desta forma, era essecial que todos os envolvidos na segurança
tomassem conhecimento das orientações e que estas fossem treinadas, conforme
constava no anexo K (Regras de Engajamento e Aspectos Jurídicos) ao Plano
Operacional Águia Olímpica, da Bda Inf Pqdt. 3. RESPONSABILIDADES 3.1. A implementação e difusão destas Regras, a todos os integrantes da tropa empregada, é de responsabilidade de todos os comandos da operação, que deverão distribuí-las a todos os subordinados e fiscalizar sua execução. 3.2. Os comandantes subordinados não estão autorizados a exceder estas Regras, mas poderão, quando apropriado, recomendar limites mais restritivos nas ações atribuídas à tropa. O comandante da operação assegurar-se-á de que todo o pessoal empregado na Garantia da Lei e da Ordem (GLO) entenda e aplique as Regras de Engajamento de forma correta.20
Nos Grandes Eventos foram adotadas regras de engajamento que delimitavam
e orientavam as competências da tropa, cujo fundamento estava a legalidade, a fim
de respaldar as ações que se fizesse necessario o uso da força. No mesmo
documento, verifica-se o embasamento das ações dentro do princípio da legalidade,
como fundamento para respaldar as ações da tropa.
2. FUNDAMENTOS DO EMPREGO DA TROPA 2.1. Legalidade: todas as ações deverão ser desencadeadas com a fiel observância preceitos legais no País. Ninguém poderá ser acusado, preso ou detido, nem privado de seus bens, senão nos casos de flagrante delito ou nas formas prescritas em lei. (grifo nosso)
20 Plano Operacional Águia Olímpica – Ordem de Operações da Força de Contingência para as Olimpíadas e Paralimpiadas Rio 2016.
70
6.3.2 Uso da força As “Regras de Engajamento” visam evitar o desgaste das forças de segurança em presença, sem necessidade, durante toda a operação, limitando o uso da força ao mínimo necessário ao cumprimento da missão, e regulando as restrições impostas à população local envolvida.21
O emprego da força, sempre que se fizer necessário, deverá considerar:
- autodefesa conta ataques diretos ou ameaças concretas contra a sua
integridade física (legítima Defesa);
- evitar o seu desarmamento;
- evitar a captura de qualquer dos seus integrantes;
- impedir ataque ou tentativa de invasão de instalações;
- manter a ocupação de posições importantes para o cumprimento da missão;
- evitar ações hostis que impeçam o cumprimento da missão; e
- evitar a desmoralização.
Uma das questões mais delicadas nas ações de GLO empreendidas pelas FA
em cenários urbanos talvez seja o fato de que, nesse tipo de missão, a população civil
permanece nas áreas conflagradas e, em princípio, o soldado não tem permissão para
matar, exceto, é claro, em legítima defesa própria ou de terceiros.
Alguns príncípios devem ser lembrados quando se necessita usar a força a fim
de cumprir determinação legal, dentre eles destaca-se a necessidade, a
proporcionalidade e a conveniência.
Ao abordar a necessidade do uso da força, as regras de engajamento
empregadas nos Grandes Eventos foram claras quanto ao que seria aceitável
conforme se observa. 6. REGRAS PARA A UTILIZAÇÃO DA FORÇA 6.1. O uso da força só é aceitável nas hipóteses previstas na legislação brasileira. 6.2. A força deverá ser empregada quando esgotadas ou não forem possíveis outras ações e na medida necessária ao estrito cumprimento da missão. 6.3. Havendo necessidade do emprego da força, esta deverá ser usada de forma progressiva e proporcional à ameaça e nunca poderá atentar contra a dignidade do ser humano. 6.4. Em todas as ocasiões, antecedendo ao emprego da força, a tropa empregada deverá usar, ao máximo, medidas de dissuasão mostrando sua firme determinação em cumprir a missão, mas reservando um espaço que permita aos APOP optarem por uma saída sem que haja necessidade do uso da força.
21 COSTA, Carlos Alexandre de Oliveira. Os aspectos relevantes da participação da Força Terrestre em Operações de Garantia da Lei e da Ordem, no conjunto de favelas do Complexo do Alemão, no Rio de Janeiro Operação ARCANJO. Trabalho de Conclusão de Curso. ECEME. Rio de Janeiro: 2012.
71
6.5. As frações empregadas poderão, cumprindo determinação explícita dos Comandantes de Fração e atendendo aos preceitos legais vigentes, empregar a força, proporcionalmente à agressão, para: a. legítima defesa contra ataques diretos ou ameaças concretas à sua integridade física, da tropa como um todo, de quaisquer de seus integrantes ou de terceiros; b. evitar ser desarmada; c. evitar a captura de qualquer de seus integrantes; d. preservar a incolumidade do patrimônio; e. manter posições necessárias para o cumprimento da missão
Visando a atender a progressividade das ações as unidade do Exército que
compuseram da FoCon foram equipadas com vários tipos de armas e munições,
permitindo um uso diferenciado da força, procurando ainda disponibilizar armas
incapacitantes menos letais e equipamentos de autodefesa que pudessem diminuir a
necessidade do uso de armas de fogo de qualquer espécie. Como se observa nas
Regras de Engajamento para os Grandes Eventos (REGE) o uso da força é
progressivo, priorizando, sempre que possível, os armamento menos letais:
6.8. Quando for inevitável o uso da força para debelar agressões ou o impedimento ao cumprimento da missão, o emprego de armas de baixa letalidade deverá ser priorizado, e, dentre essas, principiando pelas de menor potencial lesivo. 6.9. O emprego de munição letal pela tropa só poderá ser feito, como último recurso, diante de caracterização de grave e iminente ameaça à integridade física própria da tropa ou de terceiros.
Quanto a conveniência, as regras procuravam escalonar as ações da tropa
dentro de uma reação que respeite a proporcionalidade e progressividade, conforme
se observa nas REGE:
6.11. Em todas as situações de ameaça, desde que não seja de grave e iminente agressão que ponha em risco a vida ou a integridade física da tropa ou de terceiros, sempre que possível, deve-se seguir a seguinte sequência de ações: a. alertar, verbalmente, empregando alto-falantes, se for o caso; b. negociar; c. realizar demonstrações de força, priorizando o princípio da massa; d. empregar formações de controle de distúrbios; e. usar armas de baixa letalidade – jatos d’água e lançamento de granadas de gás de efeito irritante e de efeito moral; f. disparar com munição especial – projétil de borracha; g. utilizar dispositivos elétricos incapacitantes; e h. usar arma letal.
A legalidade é fator preponderante na ação militar e as REGE procuraram
observar esse princípio quanto ao emprego das armas letais e o uso desnecessário
da força, como se pode observar: 6.12. Uso de arma letal, somente nas situações de ameaça grave e iminente de agressão que ponha em risco a vida ou a integridade física da tropa ou de terceiros.
72
6.13. Empregar sempre a força mínima possível nas ações, uma vez que a não observância caracterizará excesso na execução, inobservância de lei, ou abuso de poder, sujeitando os executores e mandantes a responderem nas esferas cível, administrativa e penal.
6.3.3 Aspectos Jurídicos no uso da força A complexidade dos cenários, por intermédio do emprego das Forças Armadas
em meio ao povo, tema abordado por Rupert Smith em "A utilidade da força", constitui
realidade diária no Brasil. Nas palavras do Comandante do Exército, Gen Ex Eduado
Dias da Costa Vilas Boas (2018) “ [...] a Defesa deixou de restringir-se à preparação
para fazer face a um inimigo. Desde então as Forças Armadas devem estar,
permanentemente, aptas a atender a múltiplas exigências da sociedade.”22
Inevitavelmente, o regramento humanitário e os direitos humanos incidem,
cada vez mais, no amplo espectro das operações militares, o que demanda das
Forças Armadas atuação mais cuidadosa, precisa, eficiente e eficaz na utilização da
força legal para enfrentar a violência.
O uso da força por agentes públicos no cumprimento de determinação legal,
responsáveis pela preservação da ordem pública sucita diversos aspectos jurídicos
que devem ser abordados nas regras de engajamento, principalmente no que se
refere ao emprego das armas de fogo.
A legislação que aborda o assunto e normatiza a aplicação da força para a
Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Polícia Militar e a Força Nacional de
Segurança Pública é a Portaria Interministerial nº 4226, de dezembro de 2010, e os
Princípios Básicos para o Uso da Força e Armas de Fogo Pelos Funcionários
Responsáveis pela Aplicação da Lei, na ONU (Organização das Nações Unidas)23.
Neste conxteto, o uso da força obedecerá aos princípios da legalidade, necessidade,
proporcionalidade, moderação e coviniência.
Embora as Forças Armadas tenham sido empregadas para complementar ou
mesmo substituir, em alguns casos, a polícia nos Grandes Eventos, as regras que
regulam o uso da força letal para uma e outra força têm diferenças importantes.
22 VILAS BOAS, Eduardo Dias da Costa, Cmt Ex define a Defesa para que?. O Estado de São Paulo, São Paulo, 18 ago. 2018. Disponível em: <https://opiniao.estadao.com.br/noticias/geral,defesa-para-que,70002459738>. Acessado em 18 fev. 2018. 23 Os Princípios Básicos para o Uso da Força e Armas de Fogo Pelos Funcionários Responsáveis pela Aplicação da Lei, adotado pela ONU, de 1979 é a base para a elaboração da Portaria Interministerial nº 4226, de dezembro de 2010, uma vez que o Brasil é signatário deste acordo.
73
6.3.3.1 Uso da força em resposta a ação hostil
No item 7. Regras para Utilização da Força, presentes nas Regras de
Engajamento para os Grandes Eventos é autorizado o uso da força para: [...] 4) preservar a incolumidade do patrimônio; 5) manter posições importantes para o cumprimento da missão;
Em comparação, no caso da polícia, o uso da força só é autorizado quando
existe um risco iminente à vida do próprio policial ou de terceiros, mas nunca quando
o que está em risco é um patrimônio, uma “instalação” ou um “bem”.
Desta forma, a abertura para uso da força letal quando há ameaça ao
patrimônio pode representar uma brecha para contestações judiciais.
6.3.3.2 Disparo de advertência com arma de fogo
A Regra de Engajamento empregada nos Grandes eventos prescreve que:
“7.4.1. Se possível, executar o tiro de advertência. Este disparo deverá ser realizado
em local visível pelo agente perturbador da ordem pública (APOP), buscando
desencorajá-lo a prosseguir com o ato ameaçador contra a tropa e de forma a não
causar risco para terceiros [...]”.
Segundo a Portaria Interministerial n° 4.226, de 31 de dezembro de 2010, a
qual estabelece a obrigatoriedade de diretrizes sobre o uso da força para os agentes
de segurança pública federais, os chamados “disparos de advertência” não são
considerados prática aceitável, por não atenderem aos princípios elencados na
Diretriz n.º 2 e em razão da imprevisibilidade de seus efeitos.
Nesse contexto, cabe ressaltar que tiro de advertência é aquele dado com a
arma de fogo apontada para uma zona diversa, mas individualizada, do agente
agressor. Tecnicamente, difere do tiro a esmo, vulgarmente chamado de tiro de comemoração (o tiro irresponsável dado sem rumo certo) e, em essência, tem os
mesmos fundamentos do tiro defensivo, isto é, uma ação executada diante de uma
agressão.
Está prática prevista na regra de engajamento enseja diversas reclamações
das ONG, como a Human Rights Watch. Desta forma, essa discrepância pode ensejar
problemas jurídicos para tropa ao executar disparos de advertência.
6.3.3.4 Conflito com as Normas da ONU
74
Segundo os Princípios Básicos para o Uso da Força e Armas de Fogo Pelos
Funcionários Responsáveis pela Aplicação da Lei, adotado pela ONU, em 1979: “... os responsáveis pela aplicação da lei deverão identificar-se como tais e avisar prévia e claramente a respeito da sua intenção de recorrer ao uso de armas de fogo, com tempo suficiente para que o aviso seja levado em consideração, a não ser quando tal procedimento represente um risco indevido para os responsáveis pela aplicação da lei ou acarrete para outrem um risco de morte ou dano grave, ou seja claramente inadequado ou inútil dadas as circunstâncias do caso.” (ONU, 1979, p. 3)
Nas REGE consta: “Antecedendo o emprego da força, a tropa deverá usar, ao máximo, sempre que possível, medidas de dissuasão, mostrando sua firme determinação em cumprir a missão, mas reservando um espaço que permita aos APOP (Agentes de Perturbação da Ordem Pública) optarem por uma saída sem que haja necessidade do uso da força.”(MD, 2016, p. 4)
Esse é outro aspecto contestado pelas ONG em relação as regras de
engajamento, que determinam o alerta sempre que possível e não obrigatoriamente,
como estabelece a ONU.
6.4 SEGURANÇA JURÍDICA
Segundo o Gen Villas Boas24: “A Operação de Garantia da Lei e da Ordem, com o emprego de militares devidamente treinados e equipados, deve ocorrer segundo a legislação penal militar. Atualmente, em alguns casos, é aplicável a legislação penal comum. Isso pode trazer prejuízos para a carreira profissional do militar, caso ele venha a se envolver em um confronto, e para a operação em si, já que uma pronta reação pode ficar comprometida. A segurança jurídica deve prover a necessária liberdade de ação para as forças atuantes”
As forças militares não dispõem de poder de polícia, a não ser quando
empregues em GLO por determinação do Presidente da República, como visto
anteriormente. Assim, os militares ao empregar a força, mesmo que em defesa da
população contra APOP, poderiam ser processados pelo Ministério Público e
condenados por juízes criminais. Isso pode trazer prejuízos para a carreira profissional
do militar, caso ele venha a se envolver em um confronto, e para a operação em si, já
que uma pronta reação pode ficar comprometida. A segurança jurídica deve prover a
necessária liberdade de ação para as forças atuantes, de forma a facilitar o
cumprimento da missão.
Para resolver esse problema, durante os JOP 2016 o Congresso aprovou uma
lei complementar, incluindo no Código Penal Militar um parágrafo que determinava
24Villas Bôas, E. D. fala sobre os Militares e a Segurança Jurídica. O Estado de São Paulo, São Paulo, 10 ago. 2017. Disponível em: <https://opiniao.estadao.com.br/noticias/geral,militares-e-seguranca-juridica,70001930666>. Acessado em: 29 AGO 18.
75
que eventuais crimes cometidos por militares em Operações de Garantia da Lei e da
Ordem fossem julgados pela Justiça Militar. O problema é que a lei caducou em
dezembro de 2016.
6.5 CONCLUSÃO PARCIAL
Um dos aspectos de emprego do EB nos Grandes Eventos no contexto de GLO
foi de contribuir com a segurança pública no policiamento ostensivo preventivo e no
emprego emergencial como Força de Contingenciamento.
A tropa no intuito de cumprir seu mister constitucional deve atuar dentro da
legalidade, ou seja, cumprir a ordem emanada pelo Presidente da República, dentro
dos limites previstos, respeitando os princípios da proporcionalidade, da necessidade,
da moderação e da coviniência.
Por tudo isso, as regras de engajamento devem, dentro do possível, elucidar
as hipóteses de emprego da força e sua gradação, tudo dentro do escopo legal.
As divergências das regras de engajamento com as demais normas que regem
o uso da força pelo Estado devem ser abordadas na conduta da tropa para evitar as
complicações legais na atuação da tropa no meio do povo.
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7 REFLEXOS PARA O USO DA FORÇA
Em função das características apresentadas nos capítulos anteriores quanto
ao emprego das FA nos Grandes Eventos e a nova estrutura de comando, no presente
capítulo serão elencados os reflexos para o emprego do Exército, o que significa que
serão apresentadas as principais modificações para o uso da força neste ambiente
urbano, com a presença da população e a atuação constante da imprensa.
Cabe ressaltar que as Operações de Garantia da Lei e da Ordem devem
possuir legalidade e amparo judicial que confira liberdade de ação as FA,
possibilitando o cumprimento da missão, bem como ressalta General Álvaro (T&D,
2018, p. 27) que os criminosos estão circulando, normalmente, em diferentes sítios,
portando armas de alto valor de fogo, com grande tranquilidade e a forma de
neutralizá-los (Regras de Engajamento) não podem dar a eles vantagens de qualquer
natureza.
Um reflexo dos Grandes Eventos é o Ambiente Organizacional Interagências
estruturado em Componente Militar (organizações militares das três Forças
Singulares) e componentes da SESEG, Secretaria de Estado de Administração
Penitenciária, Secretário de Estado de Defesa Civil e OSP. Esta arquitetura
multidisciplinar interagências, sob comando único, em algumas hipóteses, facilitou a
unidade de esforço nas áreas de planejamento, adestramento, inteligência e emprego.
Tal reflexo ficou evidente quando em 5 de fevereiro de 2015, o MD emitiu o Plano
Estratégico de Emprego Conjunto das Forças Armadas (PEECFA) JOP Rio 2016.
Desse Plano, salientamos os itens abaixo: 4.2 Condicionantes Militares a. A atuação das forças militares, empregadas nas sedes dos Jogos Olímpicos e Paralímpicos 2016, deve observar as prescrições estabelecidas nas “Regras de Engajamento” e protocolos operacionais conjuntos/interagências específicos para tal, segundo as diretrizes do EMCFA e sob responsabilidade dos comandos ativados. e. O planejamento das ações deve priorizar o emprego conjunto das Forças Armadas, em coordenação e articulação com os OSP, agências e demais órgãos governamentais nacionais (Art 5º do Decreto nº 3897, de 24 de agosto de 2001) e internacionais (operações interagências). (PEECFA, 2015, p. 5)
Conforme o manual EB20-MC-10.201 (2013), operação interagências é a
interação das FA com outras agências com a finalidade de conciliar interesses e
coordenar esforços para a consecução de objetivos ou propósitos convergentes que
atendam ao bem comum, evitando a duplicidade de ações, dispersão de recursos e a
divergência de soluções com eficiência, eficácia, efetividade e menores custos.
77
Segundo PFAINDER (2013, p. 77) percebe-se ao estudar a legislação que
embora munidos de poder de polícia, o EB não deve atuar isolado. As operações de
GLO exigem que haja uma ação em conjunto com os OSP e demais órgãos públicos
necessários para a operação, visando a uma melhor sinergia de forças para solucionar
a crise.
Diante dessa estrutura interagências, as FA atuaram nos Grandes Eventos em
articulação, coordenação, ou consenso, com os OSP, sem a instituição de comando
único e sem controle operacional dos OSP por parte das Forças Armadas. Desta
forma, o EB nas ações de GLO buscou a prevalência dos princípios da massa, da
legitimidade, do engajamento seletivo nas ações de policiamento ostensivo (em
reforço aos OSP), operações especiais (com tropas especializadas das Forças
Armadas e dos OSP) e forças de contingência para graves comprometimento da
segurança (assumindo o controle operacional dos OSP).
Em relação à falta de unidade de comando existente na Estrutura de Proteção
aos Grandes Eventos, nas situações de grave comprometimento da segurança
pública as FA assumiriam o controle operacional dos OSP. Os danos resultantes da
quebra do princípio da unidade de comando foram claramente evidenciados durante
as ameaças de greve da policia militar durante a Copa do Mundo 2014.
Outro reflexo é o estabelecimento de regras de engajamento especificas para
os Grandes Eventos, levando-se em consideração a necessidade de as ações serem
realizadas de acordo com as orientações do Presidente da República e na
observância dos princípios da proporcionalidade, razoabilidade e legalidade.
O Livro Branco de Defesa (LDB)de 2012 menciona a elaboração de RE, no
Capítulo 4. Defesa e Sociedade, no item a. Defesa e os Direitos Humanos, que diz: Para orientar o emprego das Forças Armadas, o Ministério da Defesa emite uma diretriz que estabelece as regras de engajamento procedimentos operacionais ou normas gerais de ação que orientam a conduta individual e coletiva da tropa empregada(...). (LBD, 2012, p.179)
E ainda: As regras de engajamento são elaboradas de acordo com cada missão em que as Forças Armadas venham a atuar, observando fielmente os preceitos legais vigentes no País, os quais constituirão fator limitativo de liberdade de ação durante a autodefesa e a legítima defesa.
Assim, o LDB, deixa explícito a responsabilidade do MD e das FA na elaboração
de regras de engajamento para orientar a conduta individual e da tropa empregada.
78
Neste caso, as regras de engajamento permeiam as normas de condutas a ser
elaboradas para tal emprego, como por exemplo, o uso gradativo da força.
As REGE foram detalhadas e claras, o que demandou a preparação da tropa
na aplicação dessas regras, visando a evitar interpretações equivocadas que
pudessem causar prejuízo jurídico para as tropas. Sua abrangência foi
consubstanciada pela experiência adquirida com participação das Forças Armadas na
segurança pública no Brasil, começando pelo Estado do Rio de Janeiro em 1992, por
ocasião da Operação Eco 9225 e Operação Rio.
Mais um reflexo foi a criação dos Centros de Coordenação de Defesa de Área
(CCDA), a partir da Copa das Confederações 2013, que centralizaram as atividades
de planejamento, coordenação e execução das ações de Defesa, Segurança e
Inteligência, contando com meios operacionais (pessoal e material) das demais
Forças Singulares, de outros meios de segurança pública e de agências que estavam
envolvidas nas atividades relacionadas aos Grandes Eventos.
Conforme PFAINDER (2013, p. 77) a garantia da lei e da ordem tem um caráter
integrador, por envolver todas as expressões do Poder Nacional. Nesse ponto de
vista, seja o Poder Judiciário, os OSP ou as próprias FA, cada atuador deve ter suas
responsabilidades de ação muito bem definidas e claras, conforme o estabelecido na
ordem jurídica vigente. Desta forma, há necessidade de conhecer as capacitações e
limitações de cada ator público, bem como deve ser desenvolvida uma mentalidade
de cooperação mútua. Cabia ao CCDA realizar essa integração e empregar os
diversos meios na sua destinação apropriada, centralizando os esforços.
Desta forma, a atuação dos CDA aumentou a integração e contribui para o
emprego eficiente das diversas tropas dentro de suas esferas legais de atuação.
Assim, o emprego precipitado e incorreto do aparato militar foi evitado. Isso ficou
evidente em diversas ocasiões, em que a Força de Contingência esteve pronta para
atuar em operações de controle de distúrbios. Porém, em todos os casos os OSP
foram capazes de manter o controle da situação. Em alguns casos foi necessário
ceder munição menos letal para tropas de Polícia Militar. Tendo seu suprimento
assegurado pelos canais de comando dentro das estruturas de coordenação dos
25 Foi a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro, em junho de 1992, em que o Exército foi responsável por apoiar os OSP na segurança pública.
79
Grandes Eventos, as PM conseguiram cumprir suas missões, evitando o emprego
prematuro das Forças Armadas.
Outro reflexo é a disponibilidade de equipamentos para controle de distúrbios
(armas menos letais) para empreender respostas graduais às ameaças enfrentadas.
Isso permitiu estabelecer regras de engajamento mais adequadas ao tipo de operação
em ambiente urbano com a presença de população, contribuindo para as
demonstrações de força e proporcionando maior proteção à tropa.
Esses equipamentos associados a estratégia da dissuasão26 constituem
importante medida no uso progressivo da força, capacitando a tropa a dissuadir a
força adversa. Equipamentos lançadores de água, blindados, gás lacrimogêneo, cães
de guerra, elementos hipomóveis, granadas de efeito moral, munição de borracha,
dentre outros, são meios que contribuem para essa dissuasão, reduzindo os efeitos
letais do uso da força para níveis de dispersão e incapacitação do oponente e
reduzindo os danos colaterais para a população civil.
Pode-se elencar ainda como reflexo o assessoramento jurídico para emprego
da Força Terrestre nas operações de GLO que foi de fundamental importância, sendo
extremamente válida a realização de instruções específicas sobre o amparo legal e o
estabelecimento da DPJM em apoio aos CDA. Essa assessoria é o suporte legal para
que os comandantes possam tomar as decisões amparados e possam saber o que
podem ou não fazer em situações mais complexas, evitando que sejam cometidos
quaisquer tipos de excesso de poder e outros crimes previsto no ordenamento jurídico.
Pode-se, também, destacar, que as grandes inovações da tecnologia da
informação, como computadores, internet, celular, redes sociais, smartphones,
tablets, o registro das operações pela mídia e pela população são largamente usadas
para influenciar a opinião pública e para causar prejuízo a imagem das FA. Assim,
como reflexo o EB nos Grandes Eventos empregou filmadoras e máquinas
fotográficas para o registro das operações que poderão servir como provas em
possíveis processos judiciais futuros.
Pode-se, ainda, destacar como reflexo a discussão sobre a Lei do Abate,
projeto do Senador José Medeiros, do partido Podemos do Mato Grosso, cria uma
espécie de “legítima defesa da sociedade” e transforma o ato de portar uma arma de
26 Dissuação: Atitude estratégica que, por intermédio de meios de qualquer natureza, inclusive militares, tem por finalidade desaconselhar ou desviar adversários, reais ou potenciais, de possíveis ou presumíveis propósitos bélicos. (MD35-G-01 GLOSSÁRIO DAS FORÇAS ARMADAS, 2007, p. 84)
80
uso restrito (ainda que ela não esteja em uso) em motivo suficiente para que a pessoa
seja “abatida”. Tal procedimento busca resguardar a ação policial no enfrentamento
diário ao crime organizado. Com a ampla difusão na mídia de imagens de APOP,
portando armas ostensivamente, a tropa muitas vezes se depara com a necessidade
de neutralizar esses APOP, sem o devido amparo, tal ação pode ser prejudicial. O
embate entre os direitos humanos e a segurança pública não podem ser uma amarra
ao cumprimento do dever para o militar, cabendo aos legisladores solucionarem esse
impasse em prol da segurança da sociedade.
Por último, um reflexo importante foi o retorno, para a esfera da jurisdição
castrense, dos crimes dolosos contra a vida de civis cometidos por militares federais,
conforme a Lei n.º 13.491/2017 que alterou o art. 9º do Código Penal Militar.
Doravante, os delitos “dolosos contra a vida e cometidos por militares das Forças
Armadas contra civil, serão da competência da Justiça Militar da União, se praticados
no contexto: “I – do cumprimento de atribuições que lhes forem estabelecidas pelo Presidente da República ou pelo Ministro de Estado da Defesa; II – de ação que envolva a segurança de instituição militar ou de missão militar, mesmo que não beligerante; ou III – de atividade de natureza militar, de operação de paz, de garantia da lei e da ordem ou de atribuição subsidiária, realizadas em conformidade com o disposto no art. 142 da Constituição Federal e na forma dos seguintes diplomas legais: a) Lei nº. 7.565, de 19 de dezembro de 1986 – Código Brasileiro de Aeronáutica; b) Lei Complementar no 97, de 9 de junho de 1999; c) Decreto-Lei nº. 1.002, de 21 de outubro de 1969 – Código de Processo Penal Militar; e d) Lei nº. 4.737, de 15 de julho de 1965 – Código Eleitoral.” (Lei nº 13.491/2017)
Atualmente existe um ordenamento jurídico bem amplo que vem amparando o
emprego do EB em missões de GLO, conforme estudado no capítulo 4. No entanto, a
questão dos homicídios dolosos cometidos contra civis em operações militares e a
ação letal contra criminosos que portem armas de uso restrito ostensivamente, mesmo
sem fazer uso, continuam a preocupar os comandantes militares.
O desafio do EB, bem como para as demais forças singulares, era modificar o
instrumento previsto nos art. 9 e 82 do Código Penal Militar (CPM), especialmente
após a modificação pela Lei n° 9.299, de 07 de agosto de 1996 (Lei Hélio Bicudo).
Esses artigos estabelecem, entre outros aspectos, que os crimes dolosos contra a
81
vida, cometidos pelo militar em serviço, ou não, contra um civil serão da competência
da justiça comum em tempo de paz.
Essa modificação possibilita que o julgamento de homicídios dolosos cometidos
por militares durante operações seja realizado pela Justiça Militar, mais apropriada
para julgar um militar em atividade. A razão não pode ser encarada como
corporativismo, mas reside no fato de que esse foro tem conhecimento das
especificidades e peculiaridades da carreira das armas, permitindo uma melhor
aplicação da justiça.
Conclui-se parcialmente que a atuação das FA nos Grandes Eventos foi
benéfica para o País e consubstanciou a necessidade de reformular o aparato jurídico
para emprego do estamento militar na segurança pública. Essa regulamentação é
essencial, a fim de que as operações se desenvolvam da forma mais tranquila e legal
possível, buscando atender aos postulados constitucionais, à defesa dos poderes
constitucionais e à segurança interna e externa, mas amparando o uso da força
quando necessário para o cumprimento da missão.
82
8 CONCLUSÃO O Estado passou a receber ajuda federal na área da segurança pública, durante
os eventos sensíveis de envergadura mundial a partir de 1992. Durante a ECO-92, o
aparato de segurança montado pelo Exército Brasileiro foi o grande responsável pelo
aumento da percepção de segurança na capital carioca. As Forças Armadas, em
especial o Exército Brasileiro, têm participado ativamente dos principais eventos
críticos nacionais que demandam a Defesa e Segurança. Mas, o que era para ser
ação episódica, com o decorrer dos anos, tornou-se mais frequente, passando a
esfera federal a receber recorrentes solicitações dos governadores, em especial o
carioca, para apoio na área da segurança pública. Essa demanda fez crescer de
importância o aparato legal para emprego das FA e o correspondente amparo da tropa
nas operações de GLO.
Quantos aos aspectos conceituais, este trabalho apresentou os conceitos mais
relevantes para a compreensão da atuação do Exército na segurança pública durante
os Grandes Eventos. O referencial teórico apresentou a terminologia empregada
atualmente pelo Governo, Forças Armadas e juristas a respeito do assunto em tela.
Na sequência, foi apresentado a definição de Grandes Eventos e como o Brasil
se preparou para realizar esses eventos de vulto entre 2012 e 2016, empregando
todos os seus recursos para prover a Defesa e Segurança.
Não restaram dúvidas quanto a legalidade do emprego das FA nos Grandes
Eventos, como visto, à previsão no art. 142 da Constituição Federal e, depois,
devidamente regulamentada por meio da Lei Complementar nº 97/99 (por sua vez
alterada pela Lei Complementar nº 117/04), a atuação na Segurança Pública, em
situações onde seja necessária a garantia da lei e da ordem, é perfeitamente
condizente com o ordenamento jurídico pátrio. Nesse caso, concede-se poder de
polícia aos integrantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos mesmos moldes
que para as Polícias Militares. Porém, para tal, é necessário que a atuação das Forças
Armadas seja pontual, com data de início e término, bem como a definição explícita
do local onde essas forças atuarão conforme decreto presidencial.
Verifica-se, também, que os manuais ensinam que nas ações de GLO se exige
das FA atuação efetiva nos limites dos quatro pressupostos básicos — melhorar,
conter, dissuadir e destruir —, o que demanda adestramento específico desse novo
soldado que vai atuar nesse espectro específico da ação militar. A atuação das FA em
83
GLO deve restringir-se aos dois primeiros estágios do planejamento — estratégico e
tático—; apenas em última instância devem ser empregadas em operações onde há
ou pode haver confronto armado. Na ação de GLO, as FA detêm poder e, como tal,
coatividade, violência legítima e autoridade, desde que o seu emprego observe a lei e
as condições por ela impostas para que atuem no cenário do conflito. O emprego das FA em ações de GLO somente pode ser deferido em situações especialíssimas em que haja grave comprometimento da ordem social. Mesmo assim, depende de
autorização expressa do Presidente da República e de solicitação dos presidentes
dos Poderes da República ou do chefe do Poder Executivo da unidade federativa
requisitante, neste caso, sempre que o efetivo das polícias militares e civis for
declarado indisponível, inexistente ou insuficiente ou houver estado de comoção
social, ameaça de lesão ou grave lesão à ordem civil e à normalidade das instituições
democráticas e aos poderes constituídos.
Em continuidade a pesquisa, foi apresentada a atuação do Exército nos
Grandes Eventos, destacando as tarefas que demandaram o emprego da FoCon nas
ações de GLO. Verificou-se a importância do assessoramento jurídico na confecção
de regras de engajamento que fossem capazes de permitir o uso da força dentro de
um emprego em situação de normalidade, garantindo a liberdade de ação necessária
a condução das operações, respeitando os princípios da Legalidade,
Proporcionalidade, Moderação e Conveniência.
Como visto, a determinação presidencial para emprego das FA respaldava à
atuação do EB na segurança pública em apoio aos OSP, autorizando o emprego da
tropa em locais determinados e com prazos fixos.
Continuando a pesquisa, foram apresentados os reflexos dos Grandes Eventos
para a adequação do Exército no que tange ao uso da força em área urbana, em meio
ao povo e com forte difusão das ações pela imprensa. Foi possível verificar a
importância das operações interagências na orientação do esforço e aproveitamento
das capacidades de cada elemento empregado.
Importante salientar a necessidade de adequação da legislação em vigor para
suplantar lacunas que existem nos marcos legais. A apresentação de termos,
protocolos e normas de ajuste de condutas, fruto de pesquisa em relatórios do EMCFA
e COTER vieram enriquecer a pesquisa e apresentar essa nova forma de emprego,
mesmo que temerária, do estamento militar na segurança pública.
84
Ainda que a CFRB/88 e as LC nº 97/99, 117/2004 e 136/2010 legitimem a
presença das tropas nos cenários urbanos, a ação do Exército não pode ser, jamais,
a do confronto, pela só-razão de que nessas ações os militares atuam sem o poder
que os caracteriza como soldados e que os distingue do policial militar: o poder de
matar. Como não se pode admitir que o militar do Exército aja como meio-soldado, já
que não pode atirar para matar, o seu emprego deve ser, apenas, em ações de defesa de perímetro e de caráter meramente dissuasório, e tão-só nas duas
etapas iniciais desse processo de emprego militar, isto é, na preparação e na logística,
mas jamais nas de operação e de confronto.
É por esse entendimento que o emprego das FA em um ambiente interagências
possibilitou a atuação eficiente e dentro de um quadro legal pera emprego das
capacidades militares em apoio aos OSP, evitando o uso ilegal da força.
A hipótese aventada neste trabalho do aumento do emprego do Exército na
segurança pública em Operações de Garantia da Lei e da Ordem, que caracterizam-
se como operações de “não guerra”, e a necessidade de adequar a legislação a fim
de conferir liberdade de ação no uso da força de forma legal, mas suficiente para
cumprir os objetivos políticos propostos, foi confirmada.
Atualmente, diversos dispositivos (leis) procuraram melhor disciplinar essa
missão constitucional, sendo responsáveis por uma maior participação das FA nos
eventos de segurança pública, já que permitiram aos governos dos estados, após
reconhecerem deficiências no setor de segurança, solicitar o apoio Federal em Op
GLO.
Ao receber atribuições subsidiárias de policiamento e combate ao crime
organizado, em ambiente urbano, com presença da população, com forte difusão das
ações pela imprensa e o engajamento seletivo de ONG de direitos humanos com viés
político, os membros das Forças Armadas são investidos de importante parcela do
poder de polícia de segurança e precisam do devido amparo para agir e empregar a
força de forma legal e suficiente para cumprir a missão.
Nesse contexto, a crescente importância das questões relacionadas à
Dimensão Humana remete planejadores e decisores à questão da legitimidade. Ela
envolve o controle da narrativa (percepções) e a produção de reflexos no nível de
aceitação das sociedades, quanto à necessidade da ação militar para a solução de
conflitos. Portanto, a legitimidade constitui-se em um importante fator que pode
85
influenciar a liberdade de ação dos comandantes em todos os níveis, devendo ser
constantemente buscada. (EB20-MC-10.213, 2014, p. 21)
Verificou-se a questão da assimetria jurídica quando analisamos o emprego
das Forças Armadas na segurança pública. Segundo Vitor Hugo (2018) a assimetria
se refere ao Estado em sua atuação policial, que deve respeitar os limites da Lei; e os
bandidos, por definição e por óbvio, não. Os agentes do Estado, quando atuando no
esforço da segurança pública, possuem limites legais que precisam ser respeitados,
mas esse fator impõe uma série de restrições que acabam por impactar a liberdade
de ação dos responsáveis e, por consequência, dificultam a própria obtenção de
resultados mais concretos nas operações.
Entre as inúmeras soluções possíveis, destacou-se a necessidade de
reformular determinadas normas jurídicas a fim de implementar regras de
engajamento mais flexíveis. Essas regras são as normas que regulam o emprego dos
militares “na ponta da linha”, detalhando o que pode ou não ser feito. O General
Heleno, ex-comandante da Missão das Nações Unidas para a Estabilização no Haiti,
e outros especialistas têm defendido publicamente, entre outras medidas, que a lei
deveria permitir ação letal do Estado sobre criminosos que portem armas longas
ostensivamente em áreas conflagradas, como o Rio de Janeiro, sob intervenção
federal desde fevereiro de 2018.
Esta pesquisa contribui para ampliar a discussão sobre o tema do uso da força
pelas Forças Armadas na segurança pública, particularmente quanto à ampliação da
participação da Força Terrestre nas missões de segurança pública. Os reflexos
apresentados, longe de ser a voz da verdade, objetivam mostrar as necessárias
adequações realizadas pelo Exército a fim de cumprir a missão e a necessidade do
Governo Federal de modificar a legislação para salvaguardar o emprego da Força.
Fruto do constante emprego das FA e o empenho do EMCFA, o esforço federal
tem tomado medidas para facilitar e melhor amparar a atuação da tropa. Nesse
sentido, foi lançada a END e leis complementares direcionadas a esse assunto têm
sido promulgadas, trazendo diretrizes e legitimidade a esse novo modus.
A discussão deve ser mantida e se possível intensificada. Para que se chegue
a soluções inovadoras que venham a propiciar o devido amparo para a tropa nas
ações de GLO tão recorrentes na atual crise brasileira.
Conclui-se que a legalidade é fator preponderante para garantir a liberdade de
ação necessária ao uso da força para o cumprimento da missão. Que essa legalidade
86
demanda das leis que amparam o emprego das FA. Desta forma, o legislador deve
prover a segurança jurídica necessária as FA quando empregadas para garantir a
segurança pública.
Constata-se, ainda, que a legalidade está diretamente ligada a dimensão
humana27, que é um fator que influencia nas operações militares, como por exemplo,
a opinião pública e a mídia que tem condições de permitir, restringir ou impedir a
liberdade de manobra das tropas.
Por fim, pode se inferir que o amparo jurídico para emprego do EB nas
operações de GLO necessita de adequação a fim de possibilitar maior liberdade de
ação nas operações que requerem o uso da força, como se viu na modificação do foro
para homicídios dolosos cometidos por militares em atividade militar.
As FA destinam-se a cumprir a missão que a nação brasileira lhes outorgou. E
devem cumpri-la bem, com eficácia e nos exatos limites da lei.
Cabe, portanto, aos legisladores proporcionar-lhes essa segurança legal. Um
comandante tem que estar seguro sobre o que pode e o que não pode determinar a
seus subordinados.
27 A dimensão humana compreende os elementos relacionados às estruturas sociais, seus comportamento e interesses, normalmente geradores de conflito. Nesse contexto, a análise do Terreno Humano – agregado de características socioculturais existentes em um determinado ponto no tempo e no espaço geográfico – adquire a mesma relevância da análise do terreno físico. (EB20-MC-10.213, 2014, p. 2-3)
87
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