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O controle do TCU sobre as O controle do TCU sobre as Organizações Não-GovernamentaisOrganizações Não-Governamentais
Programa PromoexBrasíliaDezembro, 2006
Antonio A. Carvalho NetoAntonio A. Carvalho NetoAnalista de Controle Externo-ACE-Adfis/SegecexDiretoria Técnica de Metodologia de Fiscalização
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SumárioSumárioBreve retrato do Terceiro Setor: tamanho,
composição, classificação das ONGs, volume de recursos movimentados, o senso comum a respeito da atuação e controle.
Controle exercido pelo TCU: Metodologia utilizada e Fiscalizações realizadas.
Principais irregularidades detectadas.Síntese da situação atual e Determinações do
TCU.
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Terceiro Setor: ComposiçãoTerceiro Setor: Composição
268.039 Associações civis / 7.856 Fundações:– Igrejas: 70.446 (25,5%)– A. moradores e C. comunitários: 37.717 (13,7%)– Entidades de cultura e recreação: 37.539 (13,6%)– Entidades de assistência social: 32.249 (11,7%)– Associações de produtores rurais: 24.897 (9%)– Associações profissionais: 16.151 (5,9%)– ONGs direitos e meio ambiente: 6.253 (2,3%)– Hospitais e Universidades: 3.665 (1,3%)
Fonte: IBGE dados 2002
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Crescimento das OSCIPCrescimento das OSCIP
UPF - Lei 91/35 = 11.653 entidades– Em 60 anos
OSCIP - Lei 9.790/99 = 3.673 entidades– Em 7 anos
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Classificação das ONGsClassificação das ONGs
Classificação de David Kortem: – 1ª geração: operam urgências, distribuem
serviços, alimentos e remédios. Dão o peixe. – 2ª geração: se empenham em fazer com que as
comunidades pobres encontrem a solução para os próprios problemas. Ensinam a pescar.
– 3ª geração: transitam no campo das idéias, da formação moral, da cidadania. Se propõem a ser motores de mudanças políticas e sociais.
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Classificação das ONGsClassificação das ONGs
Para o Controle Externo interessa: – Critérios que permitam aferir a legitimidade
das parcerias estabelecidas. – independentemente das denominações ou
classificações, as ONGs que se abrigam em tal contorno são aquelas que, pelo caráter publico de suas finalidades e efetivo exercício das mesmas, se caracterizem como entidades que desenvolvem atividades de interesse social.
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Atuação e controle das ONGsAtuação e controle das ONGs
As ONG não existem para prestar serviços ao governo, pois são não-governamentais, como a própria denominação indica.
A prestação de serviços de natureza contínua a entes públicos gera um conflito de interesses em relação ao papel a que se propõem as ONGs.
Conflito: participar na elaboração, monitoramento e avaliação das políticas públicas versus engajamento direto na execução dessas políticas.
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Atuação e controle das ONGsAtuação e controle das ONGs
O controle das ONGs tem sido objeto de debates acalorados: Congresso Nacional, imprensa, órgãos de controle e no próprio terceiro setor.
Em 2003 a CPI das ONGs originou seis projetos, entre vários outros (27 em tramitação) que tentam regular a atuação e o controle das ONGs.
O terceiro setor é avesso a mais regulamentação.
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Atuação e controle das ONGsAtuação e controle das ONGs
Estudiosos – Paulo ModestoEstudiosos – Paulo Modesto: lacuna de cobertura legal facilitou a ocorrência de dois fenômenos conhecidos:
(a) a proliferação de entidades inautênticas, quando não de fachada, vinculadas a interesses políticos menores, econômicos ou de grupos restritos;
(b) o estímulo a processos de corrupção no setor público.
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Atuação e controle das ONGsAtuação e controle das ONGs Acórdão 1777/2005-TCU-PlenárioAcórdão 1777/2005-TCU-Plenário:
Disseminação acentuada nos últimos anos; recebem recursos governamentais sem devolvê-los à sociedade na forma de ações de interesse público; Algumas acabam por viver, quase que exclusivamente, com recursos Públicos. – O tema merece atenção desta Corte.
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Atuação e controle das ONGsAtuação e controle das ONGs
Ministério Público junto ao TCU:Ministério Público junto ao TCU: Falta de critério para a escolha da entidade; o próprio órgão repassador do dinheiro e que escolheu a Ong é quem fiscaliza o destino dos recursos. “O gestor tem tal recursos e diz: olha Ong, não preciso fazer licitação, lhe passo, mas quero 20%”.
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Atuação e controle das ONGsAtuação e controle das ONGs
CPI das ONGs 2003CPI das ONGs 2003: Falta de critério para escolha de ONGs e de transparência na prestação de contas leva ao inaceitável mecanismo, que hoje prevalece, pelo qual o Poder Público distribui recursos a ONGs, sem edital público. Espécie de ‘ação entre amigos’.
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Atuação e controle das ONGsAtuação e controle das ONGs Nota Técnica conjunta das Consultorias de
Orçamento da Câmara e do Senado, em relação, na LDO/2007, menciona:– O projeto disciplina a transferência de recursos a
entidades privadas [...]. Tais dispositivos (arts de nº 31 a 36) são reproduções, com pequenas variações, de LDOs anteriores.
– Entende-se que a LDO deveria disciplinar melhor essas transferências, com ênfase no controle e fiscalização dos resultados.
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Atuação e controle das ONGsAtuação e controle das ONGs
ImprensaImprensa: “as ‘pilantrópicas’ são ONGs suspeitas de ser usadas como laranjas para burlar leis de licitações, desviar recursos, fazer caixa dois de campanhas eleitorais e propiciar enriquecimento ilícito.”
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Volume de recursos Volume de recursos movimentadosmovimentados O terceiro setor movimenta, no mundo,
aproximadamente U$ 1,33 trilhão ao ano. Se fosse um país, seria a sexta economia do planeta. EUA: 32 milhões de fundações - patrimônio de
aproximadamente U$ 8,3 bilhões. Brasil: terceiro setor representa R$ 10,9 bi ao ano. Emprega em torno de 1,5 milhão de pessoas e conta
com 4,2 milhões de voluntários.
Fonte: Trabalho publicado em 2004, pela Prfª Maria do Carmo Aboudib Varella Serpa. Assessora Pedagógica do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo.
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Volume de recursos Volume de recursos movimentadosmovimentados Transferências da União por meio de convênios,
termos de parceria e instrumentos similares:– de 2001 a Set/2006: R$ 10,3 bilhões.– de 2003 a Set/2006: R$ 6,9 bilhões.– Ministério da Saúde e da Ciência e Tecnologia, de
2003 a Set/2006: R$ 2,98 bilhões.– Ministério do Trabalho: 59% das verbas destinadas
ao Programa Primeiro Emprego, entre 2004 e 2006.
Fonte: Contas Abertas/Siafi
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Volume de recursos Volume de recursos movimentadosmovimentados O valor transferido de 2003 à Set/2006 é três vezes
superior ao que o governo colocou no orçamento para recuperação e manutenção de rodovias no próximo ano.
Cinco vezes mais do que pretende investir em segurança pública.
Em 2003 a União transferiu recursos a 3.247 entidades.
Ano passado, esse número subiu para 4.508.
Fonte: Contas Abertas/Siafi
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Controle do TCU - AmbienteControle do TCU - AmbienteOS – Organizações Sociais – Lei 9.637/98.OSCIP – Organizações da Sociedade Civil
de Interesse Público – Lei 9.790/99.Associações e Fundações tituladas como
de Utilidade Pública Federal – Lei 91/35, e as Registradas ou Certificadas no CNAS.
Outras ONGs sem qualquer um dos títulos jurídicos acima.
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Controle do TCU - EscopoControle do TCU - EscopoFiscalização, em todos os casos, do órgão
repassador, ou supervisor (caso das OS).
Fiscalização dos Tribunais de Contas: somente daquelas que recebam recursos públicos (art. 70, § único, e 71, II, CF/88).
Fiscalização de todas as ONG que tenham interesse social em seus objetivos cabe ao Ministério Público (OS via representação).
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Controle do TCU - EscopoControle do TCU - EscopoDecisão 931/99: Controle Externo em
relação às OSCIP – Termo de Parceria:
– Não cabe prestação de contas sistemáticas ao TCU;
– Instauração de TCE pode alcançar os agentes e responsáveis das OSCIP;
– TCU tem competência para fazer a fiscalização direta do Termo de Parceria.
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Controle do TCU - FormaControle do TCU - FormaDiretamente, por meio de auditorias e
inspeções de iniciativa própria, em decorrência de Solicitações do Congresso Nacional, denúncias e representações.
Indiretamente, por meio de TCEs instauradas pelos órgãos repassadores e encaminhadas via Controle Interno.
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Controle do TCU – MetodologiaControle do TCU – Metodologia Matrizes padrão de auditorias: Planejamento,
Procedimentos e Possíveis Achados. FOC: planejamento, orientação e consolidação
centralizada; execução descentralizada. FOC: sistemática de fiscalização com o objetivo
avaliar, de forma abrangente e integrada, um tema, programa ou ação de governo, visando a traçar o quadro geral das situações verificadas, identificar irregularidades mais comuns e propor aperfeiçoamentos nos mecanismos de controle, no arcabouço legal e/ou no modelo de execução.
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Controle do TCU – FOCsControle do TCU – FOCs Entre 2005 e 2006: três FOC (uma em curso: 30
ONGs). Para 2007, uma determinada no Plano de Fiscalização 2006/7.
SCN/CPMI da Terra: 109 convênios (1999 a 2005), 14 concedentes; 5 entidades ligadas à questão agrária; 5 Secretarias Regionais.
R$ 42,7 milhões (R$ 30 mi em 2003/2004). 40 TCEs : 31 com débitos já apurados de mais
de R$ 20 milhões (sem juros e correção); 9 com débitos a quantificar.
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Controle do TCU – FOCsControle do TCU – FOCs
Plano Fiscalização 2º Sem/2006: entidades diversas; 28 convênios (1999 a 2005); 11 concedentes/10 convenentes em 8 Estados; R$ 150,7 milhões repassados.
R$ 82 milhões = 54,5% entidades ineptas.R$ 33,85 milhões para entidade criada há
apenas 3 meses.
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Principais irregularidadesPrincipais irregularidadesEm relação aos procedimentos de celebração:
– Ausência de critérios objetivos e transparentes na escolha das ONGs. Falta de Justificativa e de demonstração do interesse público. Risco de utilização das parcerias para fins não públicos.
– Falta de avaliação das condições técnicas e operacionais para consecução do objeto.
– Superficialidade das análises dificulta controle nas fases subseqüentes. Relação do tipo causa e efeito com as irregularidades praticadas na execução.
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Principais irregularidadesPrincipais irregularidadesEm relação à execução física:
– Procedimentos de aquisição e contratação precários e rudimentares; mera formalidade.
– Repasse da execução a outras ONGs ou empresas, sem licitação (direcionamentos e favorecimentos).
– Sobrepreço, superfaturamento e aquisições simuladas.
– Execuções parciais, imperfeitas, inexecuções.
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Principais irregularidadesPrincipais irregularidadesEm relação à execução financeira:
– Contas movimentadas de forma irregular. Saques para pagamentos em espécie sem identificação do credor.
– Despesas sem pertinência com o plano de trabalho (desvio de finalidade); fora da vigência; despesas vedadas (juros. etc.); custeio da própria ONG.
– Falta de aplicação financeira / utilização dos rendimentos fora do convênio.
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Principais irregularidadesPrincipais irregularidadesEm relação à execução financeira:
– Remuneração direta ou indireta de dirigentes e empregados (burla à regra do nepotismo).
– Comprovação de despesas com documentos não fiscais ou inidôneos.
– Falta de conciliação entre os débitos na conta e os pagamentos realizados.
– Falta de vinculação do documento com o instrumento repassador. Desorganização e ausência de documentos comprobatórios.
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Síntese da situação atualSíntese da situação atual Discricionariedade na escolha das ONGs; análises
técnicas da concessão superficiais e insuficientes. Órgãos concedentes desaparelhados para fiscalizar e
acompanhar. Nível de transparência em toda a cadeia de execução das
transferências voluntárias insuficientes. Mecanismos para o controle social inexistentes. Avaliação de resultados inexistente: benefícios, impactos
econômicos ou sociais, satisfação do público-alvo? Conseqüência: Baixa expectativa de controle,
favorecendo irregularidades e conluio para desvio e malversação dos recursos.
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Síntese da situação atualSíntese da situação atual Terceirização irregular da execução de políticas
públicas indelegáveis.
Distribuição de recursos a ONGs sem critérios objetivos e transparentes, sem recorrer a edital público, configurando, muitas vezes, efetivos favorecimentos.
Análises técnicas superficiais > aprovação de planos de trabalho inconsistentes > delegação a entidades sem condições para consecução > irregularidades persistentes.
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Síntese da situação atualSíntese da situação atual Burla à exigência de concurso público. Nepotismo
indireto, por meio do emprego de favorecidos em ONGs, com salários regiamente pagos com recursos públicos.
Burla a exigência e aos procedimentos de licitação. Uso político-eleitoreiro dos recursos transferidos.
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Determinações do TCU:Determinações do TCU: Aparelhamento dos órgãos concedentes – MPOG
(Ac.788/2006-P – Prazo: 180 dias para Projeto) Transparência para o controle social: sistema para
disponibilização de todos os dados, de toda a cadeia de execução das transferências, na internet, com formulário para coleta de denúncias. (Acórdão 2066/2006-P – Projeto em 180 dias)
CNAS (180 dias) MJ (120 dias) disponibilizar todos os dados das entidades qualificadas e seus dirigentes e lugares visíveis de seus sítios.
STN: Estabelecimento de critérios para concessão e justificativa formal da escolha das entidades.
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Determinações do TCU:Determinações do TCU: Corpo Técnico do TCU - O.S. Segecex 26/2006:
focar análises técnicas na fase de celebração, propondo a responsabilização de gestores e agentes por gestão temerária, inabilitação para exercício de cargo em comissão ou função de confiança, multa e solidariedade no débito pela conexão dos fatos e por parcerias ilegítimas.
Responsabilidade solidária do contador da ONG. MPOG: Seminários e material de orientação aos
dirigentes de ONGs – capacitação para elaboração de projetos e sua correta execução.
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O controle do TCU sobre as O controle do TCU sobre as Organizações Não-GovernamentaisOrganizações Não-Governamentais
Muito Obrigado!
Antonio A. Carvalho NetoAntonio A. Carvalho NetoAnalista de Controle Externo-ACE-Adfis/SegecexDiretoria Técnica de Metodologias de Fiscalização