NUEVAS AMENAZAS A LA PAZ Y SEGURIDAD INTERNACIONALES:

NARCOTRÁFICO, TERRORISMO Y CRIMEN ORGANIZADO

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Introducción Con el final de la Guerra Fría declinaron las hipótesis de guerra entre Estados y si bien es cierto que surgieron nuevas oportunidades para la creación de condiciones de paz y seguridad, a la vez emergieron nuevas amenazas a la paz, nuevos tipos de conflictos y nuevos desafíos para mantener la seguridad internacional. El cambio en el tipo de amenazas a la paz y seguridad internacionales implica la necesidad de rediseñar los fundamentos y las bases conceptuales del planeamiento militar y otras estrategias que hacen a la defensa y seguridad internacionales. Este cambio a su vez implica una modificación necesaria de los roles institucionales de las fuerzas armadas, los servicios de inteligencia y de las agencias con responsabilidades sobre migraciones, lavado de dinero, nuevas tecnologías, etc. Las características de las nuevas amenazas a la paz y seguridad internacionales no ponen en peligro la supervivencia nacional de las grandes potencias, por lo que estas tienen una amplia capacidad de decisión y discrecionalidad al momento de intervenir en una guerra. Tampoco implican amenazas fundamentales para la mayor parte de las democracias y economías avanzadas. Por lo tanto, como las nuevas amenazas a la paz y seguridad internacionales no implican un riesgo de seguridad nacional para las potencias y sus aliados no se toman medidas conjuntas para su eliminación. Como la seguridad nacional de las potencias no se ve amenazada por las nuevas amenazas a la paz y seguridad internacionales los estados pueden elegir en qué conflictos intervenir y aquí se plantea el interrogante de cuál es el motivo (al no existir un interés nacional excluyente) vinculado a la seguridad del Estado y cuales son los medios militares más adecuados para hacer frente a los nuevos desafíos. Esta extrema discrecionalidad -en la que los Estados pueden definir a una amenaza difusa como una amenaza que altere su seguridad nacional- puede llevar a que algunos estados decidan participar de determinados conflictos por los que esperan obtener beneficios políticos, económicos, de prestigio, etc., es decir, aprovechar circunstancias favorables para entretejer nuevas alianzas en materia de seguridad. ¿Por qué “nuevas” amenazas a la paz y seguridad internacionales? El narcotráfico, el terrorismo y el crimen organizado son considerados como nuevas amenazas porque sus objetivos no están orientados a los blancos tradicionales de la seguridad clásica, como el territorio, el poder militar, la autonomía de decisión de un Estado o su soberanía; sino que afectan a la población civil y a la integridad de sus instituciones y como esta afectación se da de una forma hostil y deliberada son consideradas como amenazas a la paz y seguridad internacionales. Otra “novedad” de este tipo de amenazas es que desde el final de la Guerra Fría se han transnacionalizado y entrelazado constituyéndose en organizaciones que rebasan la capacidad de los estados para neutralizarlas. Este fenómeno se debe –entre otros factores- a la globalización de los mercados y a la flexibilización de las fronteras, que a su vez ha creado combinaciones de acuerdo a las condiciones del contexto regional en donde se desarrollan. Así coexisten y se retroalimentan el narcotráfico y el terrorismo; el tráfico ilegal de armas y el terrorismo; y el tráfico ilegal de armas y el narcotráfico.

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Estas actividades tienen en común el generar altos grados de violencia, dando lugar a los efectos de alta inseguridad en la vida cotidiana y de alta inestabilidad en diversos contextos regionales. En diversos puertos en el mundo se ha encontrado evidencia de una monumental conexión internacional de tráfico de drogas y armas pesadas. En muchos casos el tráfico de armas por parte de organizaciones internacionales de crimen organizado tiene fines puramente comerciales. Pero en otros está destinado a equipar el creciente número de ejércitos privados que controlan barrios o zonas en ciudades importantes, del centro y de la periferia, y amplias zonas rurales. Por supuesto, los ejércitos tipo milicia neo-nazi que emergen en los países centrales y las guerrillas de la periferia también son clientes primordiales del tráfico ilegal de armas pesadas. Esta clase de amenazas se diferencia de las amenazas de la seguridad clásica debido a que por su naturaleza resulta difícil responder a ellas o neutralizarlas anticipadamente mediante el empleo del potencial militar. Tradicionalmente, los fenómenos de esta naturaleza han sido ajenos a la problemática fundamental de la defensa y la seguridad internacional. Sin embargo, debido a la magnitud que han alcanzado, el carácter transnacional que han asumido y los múltiples entrelazamientos que entre sí han desarrollado, tienden a transformarse en motivo de preocupación en todos los ámbitos del Estado vinculados a la seguridad, independientemente de la especificidad del rol de cada institución o grupo de instituciones. Lo novedoso de las “nuevas amenazas” no es la existencia de cada actividad, criminal, delictiva o terrorista tomada individualmente sino, principalmente, el hecho de que la sumatoria de su transnacionalización, más su nuevo carácter global, sus interconexiones, y su magnitud, han desactualizado los enfoques en materia de seguridad y trascendido las previsiones y pautas tradicionales con que los Estados intentaron tradicionalmente atender a su seguridad y a la de sus ciudadanos. Este tipo de conflicto no es producto de intereses encontrados entre Estados, ni de confrontaciones entre facciones claramente definidas que se disputan el poder al interior de un Estado. El conflicto típico de la post Guerra Fría es manifestación de un proceso de fragmentación social y política, usualmente acompañado por las crisis del Estado e incluso por procesos de desintegración estatal. Se trata de guerras que tienen lugar “dentro” de los Estados pero que exceden lo que tradicionalmente se caracterizaría como un conflicto “interno.” Son guerras que involucran identidades nacionales sin territorio, etnias y religiones enfrentadas en un mismo territorio, persecuciones de minorías, actos de genocidio y migraciones masivas. La comunidad internacional las ha reconocido, en forma creciente, como conflictos que, si bien no son guerras entre Estados, afectan la paz y la seguridad internacionales. Este tipo de conflicto se produce principalmente en Estados pobres, con intensos enfrentamientos sociales, religiosos o étnicos, provocados muchas veces por el colapso del Estado. Se trata de conflictos que, por su intensidad, se convierten en guerras que involucran a la población civil e implican, casi siempre, violaciones masivas a los derechos humanos. Se trata de conflictos principalmente urbanos, que afectan sobre todo a la población civil: conflictos relativamente pequeños pero sangrientos, que no se prestan a las medidas para prevenir la guerra.

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A esto se agrega la debilidad de ciertas estructuras estatales y el caso de fuerzas armadas no subordinadas al poder político, respecto de lo cual los ejemplos son innumerables: buena parte de la ex Unión Soviética, los turcos-kurdos, la mayor parte de África, el sudeste y este de Asia, y más recientemente, diversas situaciones en América Latina. Este tipo de conflicto ha planteado a la comunidad internacional un desafío distinto al de 1945, cuando se sanciona la Carta de las Naciones Unidas. En ese momento, la preocupación primordial es regular o evitar el uso de la fuerza en los conflictos entre Estados. El sistema de las Naciones Unidas se funda en la preservación de los derechos y los atributos fundamentales de los Estados: su soberanía territorial, su derecho a la autodeterminación, su derecho a la legítima defensa. La comunidad internacional ha observado con creciente preocupación la proliferación de conflictos intra-estatales y sus vastos efectos sobre las poblaciones civiles y, como dijimos, los ha definido en forma progresiva como amenazas a la paz y la seguridad internacionales que justifican la intervención internacional. Sin embargo, este tipo de guerras se han mostrado incontrolables para la comunidad internacional con los medios disponibles, heredados de una tradición de conflictos con lógicas totalmente distintas. Desde un punto de vista ético, no parece acertado llamar “amenazas” a estas tragedias humanitarias, ya que muchas veces el concepto de “amenaza” no se aplica a las víctimas sino a las regiones ricas, vecinas, que se siente “amenazadas” por las posibles consecuencias de estos procesos. Disparadores La interdependencia en materia de seguridad Las características específicas de las nuevas amenazas a la paz y seguridad internacionales requieren de una colaboración conjunta de los Estados para hacer frente a los nuevos desafíos. Esta colaboración plasmada en procesos de integración se conoce como “Interdependencia en materia de seguridad”. La interdependencia en materia de seguridad debe reforzarse cuando los desafíos en materia de seguridad tienden a superar la capacidad individual de los estados, de esta forma la seguridad de los estados depende más de las políticas que lleven a cabo otros estados. Por ellos los Estados tienden a asumir formas asociativas y cooperativas en materia de seguridad, que a su vez incrementan la dependencia de la seguridad individual de cada Estado. Cambios en el uso de la fuerza y el rol de las fuerzas armadas (FFAA)

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Es importante asumir que las nuevas amenazas a la paz y seguridad internacionales son un conjunto de riesgos y situaciones conflictivas no tradicionales, esto es no generadas por conflictos interestatales sujetos a resolución de carácter militar, que se desarrollan en ámbitos que no reconocen fronteras, que poseen una importante capacidad para proyectarse a través de las mismas y que, en su mayoría, pueden ser caracterizadas como delictivas o criminales. Cabe apuntar al respecto que también existe cierta tendencia a asociar las competencias de las FFAA con las nuevas amenazas habida cuenta el sesgo transnacional de las mismas. Por ellos debe analizarse el alcance del término “agresión” aplicado a la "defensa de un estado". De acuerdo a la Resolución N° 3.314 (artículos 2 y 3 del anexo a la misma) sancionada el 14 de diciembre de 1974 por la ONU, significa conceptualmente "el uso de las FFAA por un estado contra la soberanía, la integridad territorial, la independencia política de otro estado, o en cualquier otra forma incompatible con la Carta de las Naciones Unidas, tal como se enuncia en la presente definición". En ese sentido también debiera interpretarse que el significado del vocablo "agresión", según el sentido que le otorga la Resolución 3.314, no solo responde al lugar de donde proviene sino, además, por el tipo de ataque y por el sujeto autor del mismo. Si bien pudiera cuestionarse tal definición por adolecer de una adecuada actualización, teniendo en cuenta la oportunidad de la citada Resolución (año 1974) y la aparición de una nueva agenda de seguridad de carácter global, también puede resultar apresurado y riesgoso hacer una extensión de su significado de manera tal que pueda prestarse a las más amplias interpretaciones. Una cuestión en que también debiera repararse es que las dificultades que particularmente deriven de las nuevas amenazas podrán encararse no siempre del mismo modo o con un mismo patrón. Cada estado manifiesta variables de distinto carácter, tanto políticos, económicos, sociales como históricos y hasta de configuración geográfica, además de la naturaleza y magnitud de las perturbaciones que puedan afectar su seguridad. La conjunción de estos factores orientará, en cada caso, la manera como enfrentar estos desafíos. Por otro lado el uso de la fuerza militar en el nuevo contexto se hizo crecientemente ambiguo y complejo; difícil de mantener; y potencialmente mal visto por la opinión pública, local e internacional. Por estos motivos, los gobiernos esperan a la intensificación de las crisis para intervenir militarmente. Las potencias evalúan cada vez más cuidadosamente qué es lo que está en juego, para ellas y para el sistema internacional; si la intervención militar puede cambiar la situación; cómo la fuerza puede ser usada legítimamente, y tempranamente, en situaciones que aún no son guerras, pero pueden tener la misma intensidad que las guerras tradicionales. El Narcotráfico y el Narcoterrorismo El narcotráfico condiciona, debilita y erosiona la capacidad que tiene el Estado de controlar su población y territorio y de ejercer el monopolio de la fuerza y que, al ser su accionar transnacional, vincula indisolublemente la seguridad de los estados entre sí. Por consiguiente, la conflictividad que producen los problemas de gobernabilidad al interior de un Estado es susceptible de desbordarse hacia territorios vecinos, generando tensiones que

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alteran la estabilidad y seguridad internacional. La amenaza del narcotráfico, entonces, se despliega a nivel tanto del Estado como del sistema internacional. Los crecientes vínculos entre el terrorismo con el narcotráfico y el crimen organizado ponen en peligro hoy la gobernabilidad de muchos países, principalmente en América Latina y en el norte de África. Teniendo en cuenta los Objetivos del Desarrollo del Milenio, la gobernabilidad democrática está íntimamente relacionada con el desarrollo humano, la paz y la seguridad internacionales. El 9 de diciembre de 1994, la Asamblea General de las Naciones Unidas reconocía en una Declaración su preocupación “por los crecientes y peligrosos vínculos entre grupos terroristas y traficantes de drogas y sus bandas paramilitares, que han recurrido a todo tipo de violencia, poniendo así en peligro el orden constitucional de los Estados y violan los derechos humanos básicos”. Por ello, se deberían implementar medidas eficaces tendientes a fortalecer la democracia en el mundo y sus instituciones, para enfrentar las alianzas narcoterroristas. Terrorismo En los últimos años, y principalmente tras los atentados del 11 de Septiembre de 2001 en los Estados Unidos de América, la comunidad internacional ha tenido que enfrentar a uno de los peores flagelos: el terrorismo internacional. Si bien este fenómeno no es nuevo, algunos consideran que constituye el nuevo paradigma; el lugar por el que emergen todo el odio y la intolerancia que genera la globalización. Esto se debe a la enorme distancia que existe entre quienes globalizan y quienes son globalizados: la asimetría entre los países desarrollados y subdesarrollados es cada vez mayor. Una muestra de ello son los datos sobre inequidad: el 20% más rico de la población mundial tiene más del 80% del producto bruto, el comercio, las exportaciones, las inversiones, y más del 90% del crédito. El 20% más pobre, menos del 1%. La desigualdad en la distribución de los ingresos pasó de 30 a 1 en 1960 a 74 a 1 en 1997, y ha seguido aumentando. Esta asimetría pone en relieve las fallas de este sistema global, en donde lo que realmente es global es el conjunto de los intereses de un 20% de la población mundial. Las decisiones en diferentes niveles son tomadas en base a los intereses de esa minoría, dejando a un lado los intereses de los sectores más perjudicados. Precisamente, la injusticia, la desesperanza, la humillación y la pobreza, entre otras cosas, son el caldo de cultivo para el terrorismo. Se puede comprender entonces al terrorismo como un instrumento para conseguir cambios, utilizado por aquellos sectores disconformes porque sus intereses no son tenidos en cuenta a la hora de las decisiones. Si bien todo acto terrorista es injustificable, la comunidad internacional debe comprender que la mayoría de estos tienen un trasfondo significativo, un sentido, una finalidad; y en la mayor parte de los casos esa finalidad concuerda con los intereses que no fueron tenidos en cuenta en un primer momento, los intereses de los sectores más perjudicados. La problemática del Terrorismo es fundamental, y requiere especial atención, recordando la Declaración del Milenio (A/Res/55/2), que pone énfasis en la paz y seguridad para los pueblos, particularmente, adoptando medidas efectivas contra el terrorismo internacional. Por ello, los delegados tendrán la difícil tarea de emprender una seria investigación, de la cual este paper es sólo un comienzo, con el compromiso de abarcar el problema seriamente para buscar soluciones viables, eficaces y consensuadas, en el marco del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.

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¿Que entendemos por terrorismo? Si bien se pueden encontrar varias conceptualizaciones, nos remitiremos a la definición realizada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución 49/60 de 1995: “Los actos criminales por razones políticas concebidos o planeados para provocar un estado de terror en la población en general, en un grupo de personas o en determinadas personas son injustificables en cualquier circunstancia, cualesquiera sean las consideraciones de índole política, filosófica, ideológica, racial, religiosa étnica, o cualquier otra índole que se hagan valer para justificarlos”. Según esta definición, el terrorismo es visto como un acto delictivo e injustificable cualesquiera sean los motivos, lo que implica que todo acto terrorista debe ser castigado mediante procedimientos apropiados. Asimismo, se hace hincapié en el hecho de que tienen fines políticos y buscan causar el terror en las personas, lo cual los separa de otras formas de crimen y, por tal motivo, merecen un tratamiento especial. He aquí la necesidad de un marco jurídico específico que trate del terrorismo. Crimen organizado o Delincuencia Transnacional Organizada Como resultado del proceso de globalización y la difusión de la tecnología, se están produciendo cambios significativos en la naturaleza y el alcance de la delincuencia organizada. Una tendencia clave es la diversificación de las actividades ilícitas que realizan los grupos delictivos organizados, así como un aumento del número de países afectados por la delincuencia organizada. También se ha producido una expansión rápida de tales actividades en esferas como la trata de personas, el tráfico ilícito de armas de fuego, vehículos robados, recursos naturales, objetos culturales, sustancias que agotan la capa de ozono, desechos peligrosos, especies amenazadas de fauna y flora silvestres e incluso órganos humanos, así como el secuestro para la obtención de un rescate. Los adelantos en la tecnología de las comunicaciones han determinado que surgieran nuevas oportunidades para la comisión de delitos sumamente complejos, en particular un aumento significativo del fraude en la Internet, y esas oportunidades han sido explotadas por los grupos delictivos organizados. La tecnología de las comunicaciones también confiere más flexibilidad y dinamismo a las organizaciones delictivas; el correo electrónico se ha convertido en un instrumento de comunicación esencial independiente del tiempo y la distancia. Las autoridades encargadas de hacer cumplir la ley suelen adaptarse con lentitud a las nuevas tendencias, mientras que los grupos delictivos organizados tienden a adaptarse rápidamente y a aprovechar los adelantos tecnológicos debido a los inmensos beneficios que producen sus actividades ilícitas. La apertura de nuevos mercados y las nuevas tecnologías de las comunicaciones, junto con la diversidad de actividades en las que participan, también han alimentado el crecimiento de la delincuencia organizada en los países en desarrollo. Los países con economías en

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transición o en situaciones de conflicto son particularmente vulnerables al crecimiento de ese tipo de delincuencia. En tales casos, la delincuencia organizada plantea una amenaza real para el desarrollo de instituciones reformadas, como la policía, los servicios de aduana y el poder judicial, que pueden adoptar prácticas delictivas y corruptas, planteando un grave obstáculo al logro de sociedades estables y más prósperas. La delincuencia organizada y las prácticas corruptas van de la mano: la corrupción facilita las actividades ilícitas y dificulta las intervenciones de los organismos encargados de hacer cumplir la ley. La lucha contra la corrupción es, por lo tanto, esencial para combatir la delincuencia organizada. Es más, se ha establecido un nexo entre la delincuencia organizada, la corrupción y el terrorismo. Algunos grupos terroristas, por ejemplo, han recurrido a la delincuencia organizada para financiar sus actividades. Por consiguiente, la promulgación de legislación apropiada, el fomento de la capacidad de hacer cumplir la ley y la promoción de la cooperación internacional para luchar contra las actividades de la delincuencia organizada y las prácticas corruptas conexas también fortalecen la capacidad de combatir el terrorismo. Tratamiento del Tema por parte de Naciones Unidas Convención de las Naciones Unidas Contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas Resolución 3.314 de la Asamblea de las Naciones Unidas Resoluciones Asamblea General

La estrategia mundial de las Naciones Unidas contra el terrorismo A/RES/60/288

Convenio internacional para la represión de los actos de terrorismo nuclear A/RES/59/290

Protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo A/RES/58/266

Medidas para evitar la adquisición por terroristas de armas de destrucción en masa A/RES/58/208ADD1

Medidas para eliminar el terrorismo internacional A/RES/58/116

Medidas para eliminar el terrorismo internacional A/RES/58/116ADD1

Medidas para evitar la adquisición por terroristas de armas de destrucción en masa A/RES/57/83

Medidas para eliminar el terrorismo internacional A/RES/57/27

Protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo A/RES/57/219

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Aplicabilidad del Convenio de Ginebra relativo a la protección de personas civiles en tiempo de guerra, de 12 de agosto de 1949, al territorio palestino ocupado, incluida Jerusalén oriental, y a los demás territorios árabes ocupados A/RES/57/125

La Asamblea General condena de los ataques terroristas perpetrados en Estados Unidos de América A/RES/56/1 La Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional La Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, que entró en vigor en septiembre de 2003, es el principal instrumento internacional en la lucha contra la delincuencia organizada. La Convención tiene 147 Estados Signatarios y 100 Estados Parte. En tres Protocolos complementarios se abordan esferas específicas de la delincuencia organizada. Ellos son el Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños conocido como Protocolo de Palermo, que cuenta con 117 Estados Signatarios y 80 Estados Parte (entró en vigor en diciembre de 2003); el Protocolo contra el Tráfico Ilícito de Migrantes por tierra, mar y aire, que tiene 112 Estados Signatarios y 69 Estados Parte (entró en vigor en enero de 2004); y el Protocolo contra la Fabricación y el Tráfico Ilícitos de Armas de Fuego, sus Piezas y Componentes y Municiones, que tiene 52 Estados Signatarios y 35 Estados Parte, y entrará en vigor cuando haya sido ratificado por 40 Estados. Las vinculaciones entre la delincuencia organizada y las armas de fuego ilícitas son claras: los grupos delictivos usan armas de fuego y participan en su transferencia ilícita.