note sur les cadres budge taires a moyen terme au mali et au burkina...
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Note sur les Cadres Budge taires a Moyen Terme au Mali et au Burkina
Faso1
Marc Raffinot
1 Cette note fait suite à une mission effectuée au Mali et au Burkina Faso du 4 au 17 septembre 2011, dans le
cadre d’une étude coordonnée par Perran Penrose pour la Commission de l’Union Européenne. Je tiens à
remercier Perran Penrose pour ses conseils et commentaires sur des versions préalables de cette étude. Je reste
seul responsable des erreurs qui pourraient subsister. Ce document ne doit pas être attribuée à la Commission de
l’Union Européenne, qui n’est nullement engagée par les vues qui sont exprimées dans ce document.
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Summary
The study shows that MTFFs in Mali and Burkina Faso are inconsistent with the global and
sectoral strategies. This is mainly for political economy reasons: Presidents want to post
programs that may enhance their image (poverty reduction is hardly popular), and donors
want strategies that fit to their preferences (and to their fads). Hence, strategies are seen
mainly as a means to attract donors’ money.
At the opposite MTFFs are built on the basis of fiscal projections made jointly with IMF, on
less optimistic assumptions. Sectoral MTEFs are inconsistent with the MTFF, except for
budget preparation (n+1). This inconsistency is acknowledged by the public administration,
and IMF too (note that IMF refuses to be involved in MTEFs). Nevertheless, the budget
preparation is made out of relatively prudent resources projections, consistent budget
appropriations, and results in reasonably good macro management of the Government
Financial Operations in comparison to the regional standards (according to the PEFA
assessments).
MTFFs have been introduced in Mali and Burkina Faso under pressure of the donors at the
end of the nineties, in parallel with the launching of Program Budgeting. The two activities
are still not merged. The objective was to introduce Program Budgeting very fast (2012 in
Burkina Faso, 2013 in Mali), but these dates have been postponed.
MTFFs are three year rolling programs, which is rather short term. They should better be
labeled Short Term Fiscal Frameworks (STFFs). This short term approach can be justified by
high instability (not on taxes and revenue, more on foreign grants and loans, and on
expenditure). Moreover, as debt is concessional and very long term, MTFFs and debt
projections are run separately, because different assumptions about borrowing do not change
the debt service in what is called “Medium” term. It is quite pointless to expect a better fiscal
discipline as a result of MTFF implementation. MTFFs are useful in the short run, in order for
the Budget Directorates to cope with pressing demands to increase expenditure.
The PEFA assessments are rather good for both countries. There is only one indicator directly
linked with the multiyear budget programming (PI-12). Mali’s assessment is B (2008),
Burkina Faso’s B (2007) and B+ (2010). This sounds a bit strange, as the assessment show,
for instance, significant differences between budget appropriations and real disbursements.
The reason for this discrepancy is that the PI-12 indicator is a mere assessment of the
existence of a MTFF, not of the quality of the MTFF/MTEF process.
The problem behind these dysfunctions is that there is actually little at stake in Low Income
Countries like Mali and Burkina Faso. Fiscal space is quite small, as a big share of the budget
is wage and salaries and a significant part of the capital expenditure is foreign financed.
Moreover, numerous constraints are faced when preparing the budget and the MTFFs: IMF
conditionality, political commitments, convergence targets set by the regional organizations,
sectoral shares of the budget that are set as triggers for budget support, and international
commitments. Foreign financing is limited to a few significant public donors, with little
flexibility and many constraints. Domestic financing has changed because of the creation of a
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regional financial market. Nevertheless, the amounts to be borrowed on this market are still
small, and costly. As a result, the room of manoeuver for debt management is very small.
Technically, the debt sustainability analyses are independent from the MTFFs, as the debt
service would not change very much as a result of increasing borrowing during the three-year
period of the MTFF.
For these reasons, many of our interlocutors wonder if there is some added value in making
projections for years n+2 and n+3. In any case, budget management focuses usually on very
short term management (actually cash management).
In contrast, some plead for an extension of the time frame. Extending the MTFFs to 5-7 years
would allow to consider various scenarios, and to take longs term constraints into
consideration, like demographics, debt, building up of infrastructure networks, and the link
between public expenditure and growth. This would allow a real policy dialogue focusing on
crucial issues.
Finally, a MTFF is not an end in itself. In order to improve the fiscal discipline in such
moving contexts, a MTFF should prepare policies to prevent shocks, or to be implemented in
case of shock. In Burkina Faso and Mali, MTFFs make an attempt to identify risks, but do not
consider policies to mitigate them.
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Liste des sigles et abréviations
AID Association Internationale pour le développement (Banque Mondiale)
CBMT Cadre budgétaire à moyen terme
CID Circuit Informatisé de la Dépense (Burkina Faso)
CIFE Circuit intégré des Financements extérieur (Burkina Faso)
CEDEAO Communauté des Etats d’Afrique de l’Ouest
CPIA Country Policy and Institutional Assessment (Evaluation des politiques et
des institutions du pays)
CSLP Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté
CDMT Cadre de dépenses à moyen terme
CVD Cadre de viabilité de la dette (DSF, FMI AID)
DNPD Direction Nationale de la Planification du Développement (Mali)
DNSI Direction Nationale de Statistiques et d’Informatique (Mali)
IADM Initiative d’Allégement de la Dette Multilatérale
IAP Instrument Automatisé de Prévision (Burkina Faso)
IBW Institutions de Bretton Woods
FBCF Formation Brute de Capital Fixe
FEC Facilité Elargie de Crédit (FMI)
FMI Fonds Monétaire International
FRPC Facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance (FMI)
MEF Ministère de l’économie et des finances
OMD Objectifs du Millénaire pour le Développement
PAGAM Plan d’action gouvernemental pour l’Amélioration et la Modernisation de
la Gestion des Finances Publiques (PAGAM/GFP) (Mali)
PAGEDD Programme d'actions du gouvernement pour l'émergence et le
développement durable (Burkina Faso)
PEFA Public Expenditure and Financial Accountability, Dépenses publiques et
responsabilité financière.
PIB Produit intérieur brut
PPTE Pays pauvre très endetté
PRECAGED Programme de Renforcement des Capacités Nationales pour une Gestion Stratégique du Développement (Mali)
PTF Partenaires Techniques et Financiers
SCADD Stratégie de croissance accélérée et de développement durable
SP-PPF Secrétariat Permanent pour le Suivi des Politiques et Programmes
Financiers (Burkina Faso)
TOFE Tableau des Opérations Financières de l’Etat
UE Union Européenne
UEMOA Union Economique et Monétaire Ouest-Africaine
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1 INTRODUCTION
La présente note est un élément d’une étude plus vaste, portant sur les cadres budgétaires à
moyen terme (CBMT, MTFF d’après le sigle anglais). L’étude commandée par la
Commission Européenne porte sur les CBMT en tant que pièce centrale dans le processus
d’ensemble décrit dans la Figure 1. L’étude ne porte donc pas sur l’ensemble de la gestion des
finances publiques.
Les termes CBMT, CDMT (Cadres de dépenses à Moyen Terme) sont employés dans des
sens différents. On peut distinguer le CBMT au sens étroit, qui est une projection des recettes
et des dépenses de l’Etat (une projection du tableau des opérations financières de l’Etat ou
TOFE), le CBMT au sens large (comprenant aussi une décomposition des dépenses entre les
ministères sectoriels ou les programmes) aussi baptisé CDMT global, et les CDMT sectoriels
qui comprennent une description détaillée des dépenses de chaque secteur. Nous réserverons
ici le terme CDMT pour désigner les projections relatives à un secteur.
L’étude porte sur plusieurs pays, tant francophones (Burkina Faso et Mali) qu’anglophones,
dans une optique comparative. Le présent rapport porte sur les deux pays francophones, car la
comparaison entre les deux est instructive.
Figure 1: Processus de programmation et d'exécution budgétaire
Source: P. Penrose, MTFF Study, Inception report, 2011.
Cette note présente les principaux enseignements de la mission au Mali et au Burkina Faso (4
au 17 septembre 2011) concernant la programmation budgétaire à moyen terme. La note suit
le lien théorique qui devrait partir des stratégies (globales et sectorielles) pour en chiffrer les
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coûts, les traduire en cadres budgétaires à moyen terme (CBMT) et en budgets annuels, pour
enfin être répartis entre les différents ministères (ou programmes) sous forme de cadres de
dépenses à moyen terme (CDMT).
2 CONTEXTE
Le Mali et le Burkina Faso présentent des caractéristiques communes :
Ce sont des pays sahéliens enclavés
Ils sont parmi les pays les plus pauvres du monde, qui bénéficient du financement
concessionnel du FMI et de l’AID.
Les deux pays ont bénéficié de réductions de dette (en fait d’une quasi-annulation) au
titre de réductions de dette bilatérales, de l’initiative pays pauvres très endettés (PPTE)
et de l’initiative d’allègement de la dette multilatérale (IADM). Le Burkina Faso est
entré dans l’initiative PPTE en juillet 2000, le Mali en septembre 2000. Le point
d’achèvement a été atteint par le Burkina Faso en avril 2002, et par le Mali en mars
2003. Le Burkina Faso a bénéficié au total de 2,1 milliards de dollars de réductions de
dette, le Mali de 2,9.
Les deux pays affichent des performances assez satisfaisantes aux évaluations PEFA,
du moins en comparaison avec les pays de la sous-région (voir Annexe 3).
Ils bénéficient de Contrats OMD de l’UE, après avoir bénéficié de son aide budgétaire,
mais de manière très inégale (350 millions d’euros pour le Burkina et 148 pour le
Mali) – alors que la population est pratiquement identique (16,5 millions pour le
Burkina Faso et 15,4 pour le Mali), ainsi que le PIB (8,8 milliards de dollars en 2010
pour le Burkina Faso, 9,3 pour le Mali).
Ils font partie de la zone franc, ce qui leur permet de maintenir une inflation
généralement modérée.
Ils font partie de l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) et de
la Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO). De plus en
plus, ces organisations – surtout l’UEMOA - ont pris des initiatives en matière de
gestion des finances publiques.
Dans les deux pays, les ministères des Finances et du Plan sont actuellement réunis (après de
nombreuses péripéties de séparation et de réunification). Toutefois, le dualisme budgétaire
persiste, les dépenses publiques courantes et les dépenses en capital largement financées par
les partenaires techniques et financiers (PTF) étant traitées par des procédures et des entités
différentes.
La principale différence est que le Mali a réussi deux élections présidentielles
concurrentielles, et que le président Alpha Konaré a laissé le pouvoir au bout de ses deux
mandats (le président Amadou Toumani Touré s’apprêtant à faire de même en 2012 à l’issue
de ses deux mandats). Au Burkina en revanche, le même président est au pouvoir depuis 24
ans – ce qui rend encore plus curieuse la différence de montant entre l’aide budgétaire
accordée aux deux pays.
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Les niveaux de recettes fiscales sont analogues, comme le montre le Tableau 1, ainsi que les
niveaux de dépenses2. Pourtant, le déficit base engagement (dons compris) est pratiquement le
double au Burkina Faso, et le solde de base y est négatif, alors qu’il est positif au Mali. De
plus, en 2010, le financement extérieur ne représente que 30 % des recettes fiscales au Mali,
contre 62 % au Burkina Faso.
Dans les deux pays, les recettes fiscales suffisent pour couvrir les dépenses courantes, mais
les taux de couverture (le ratio dépenses courantes sur recettes fiscales) est proche de 90 %, ce
qui laisse peu de marge de manœuvre pour financer les investissements. Les recettes fiscales
sont insuffisantes, dans les deux pays, pour financer les dépenses courantes et les dépenses en
capital financées sur le budget national (ces dépenses dépassent de 14 % les recettes fiscales
au Mali et de 52 % au Burkina Faso), ces dépenses étant donc partiellement financées par
l’aide budgétaire (au moins de manière implicite).
C’est surtout au niveau des dépenses en capital que se manifeste la dépendance à l’aide : 51 %
des dépenses en capital sont financées par l’aide au Mali, contre 38 % au Burkina Faso.
Tableau 1 : TOFE 2010, Mali et Burkina Faso, principaux postes
(milliards de Fcfa) Mali Burkina Faso
Recettes et dons 940 880
Recette fiscales 682 566
Dons 134 199
Dont dons programme 77 148
Dépenses et prêts nets 1061 1124
dt dépenses courantes 601 531
dt dépenses courantes primaires 582 510
dt dépenses en capital 367 531
dt dépenses en capital sur le budget national 179 327
Déficit base engagements -121 -244
Solde de base* 26 -177
Financement intérieur 131 44
Financement extérieur 72 151
Var arriérés et ajustement -82 49
Ratios
Dons + financement ext/recettes fiscales 30% 62%
Dépenses en capital sur fin ext/ dépenses en capital 51% 38%
Pression fiscale 14,7% 13% Source : FMI. * le solde de base est calculé ici comme la somme des recettes budgétaires moins les dépenses
courantes, moins les dépenses en capital sur le budget national. Cette façon de calculer pose un problème pour
des pays qui reçoivent de l’aide budgétaire, puisqu’une partie des dépenses inscrites au budget national sont en
fait financées par l’extérieur.
2 Dans les deux pays, les TOFE sont présentés de manière classique. Ils devraient être présentés selon l’approche
des droits constatés à partir de 2012 ou 2013, selon l’UEMOA. Ceci améliorerait certainement l’analyse de
l’accumulation des actifs financiers et non financiers.
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2.1 Stratégies
Théoriquement, le processus d’élaboration des CBMT commence par l’élaboration de
stratégies, qui sont ensuite traduites en termes de programmation budgétaire à moyen terme.
Depuis 1999, les institutions de Bretton Woods (IBW) ont demandé aux pays bénéficiaires
des réductions de dette au titre de l’initiative PPTE, et, ultérieurement de leurs financements
de présenter leurs stratégies sous forme d’une Stratégie de Réduction de la Pauvreté.
2.2 Stratégie globale
La stratégie de référence est donc en théorie une stratégie de lutte contre la pauvreté (Cadres
Stratégiques de lutte contre la pauvreté ou CSLP).
Au Mali, deux CSLP ont été mis en œuvre : 2002-2006 et 2007-2011. Au Burkina Faso, deux
CSLP également ont été mis en œuvre : 2001-2003 et 2004-2006 (adopté en janvier 2004, il
chiffre le coût additionnel des programmes3 pour la période 2004-2006). Le Tableau 2
présente leurs principales hypothèses sur les plans économiques et financiers.
Tableau 2 : Principales caractéristiques des Cadres Stratégiques de lutte contre la
pauvreté
Burkina
Faso
CSLP
2001-2003
(1)
Burkina Faso
CSLP 2004-
2006
Mali
CSLP
2002-
2006
Mali
CSLP
2007-
2011
Taux de croissance annuel moyen du PIB en volume 7,7 % 6,5 % 6,7 % 7 %
Taux d’inflation annuel moyen/ déflateur PIB 0,9-1,5% (2) 1,8 % 0,1 %
Taux de croissance annuel moyen du PIB en valeur 10 % 8.6 % 7,1 %
Taux de croissance annuel moyen des recettes fiscales 12 % 15 % 12,3 % 10,3 %
Taux de croissance annuel moyen des dépenses totales
et prêts nets
9,4 % 9.6 % 9 % 7,1 %
(1) La présentation du TOFE dans ce document n’est pas standard et difficile à interpréter. Les recettes
fiscales comprennent les exonérations au titre des projets d’investissement public, et le CSLP chiffre les
dépenses additionnelles liées au CSLP.
(2) Le document comprend deux estimations différentes de l’inflation projetée
Les CSLP de première génération avaient été rédigés rapidement pour pouvoir bénéficier des
réductions de dette.
3 Notons en passant que chiffrer le coût des programmes liés au CSLP est une demande des PTF discutable. Ce
qui importe est la vision d’ensemble obtenue en considérant l’ensemble des dépenses publiques.
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Les CSLP de seconde génération ont internalisé les objectifs du millénaire pour le
développement (OMD), qui n’étaient pas encore élaborés lors de l’élaboration des CSLP de
première génération. C’est une des raisons pour lesquelles on a pu noter une certaine
« standardisation » des CSLP. Les OMD ont contribué à mettre très fortement l’accent sur les
secteurs sociaux comme principaux instruments pour la réduction de la pauvreté. La volonté
affichée d’atteindre les OMD pousse les gouvernements à retenir des scénarios dits
« volontaristes » qui essaient de présenter un cadre macroéconomique favorable à l’atteinte de
ces objectifs. Ces documents sont surtout un ensemble de déclarations d’intention. Des
programmes plus opérationnels en ont été tirés à la demande des PTF. Par exemple, au
Burkina Faso, le CSLP a été traduit sous forme d’un Programme d’Actions
Plus récemment, les PTF ont souhaité que l’accent soit mis sur la croissance et, de ce fait sur
les secteurs productifs (développement rural et infrastructures). Les deux pays se sont attelés à
la rédaction d’un document de Stratégie de Croissance Accélérée et de Développement
Durable (SCADD). Cette stratégie a été élaborée et rendue publique au Burkina Faso, elle est
en cours d’achèvement au Mali (validation prévue fin décembre 2011).
Dans les deux pays, les SCADD sont « volontaristes », elles mettent d’accent sur
l’accélération de la croissance. Elles marquent ainsi une inflexion par rapport aux stratégies
antérieures (retracées par les CSLP), qui étaient centrées sur l’accroissement des dépenses
sociales comme moyen essentiel de lutte contre la pauvreté. Les deux stratégies affichent des
taux de croissance élevés (7 % au Mali), ou très élevés (10 % au Burkina Faso), et sont plus
ou moins en ligne avec les OMD. L’IDA et le FMI ont validé ces stratégies, même s’ils
émettent des réserves. Les SCADD sont d’ailleurs contraintes par les priorités affichées par
les PTF et leurs engagements de financement (à titre d’exemple, la SCADD du Burkina Faso
est presque financée pour moitié sur financement extérieur).
Les SCADD sont généralement considérées par les cadres locaux comme des documents de
discussion avec les PTF, élaborées suivant une logique technocratique et destinées à faire
apparaître des gaps de financement. Elles sont généralement présentées comme des
documents de plaidoyer, destinés à être présentés aux bailleurs de fonds pour rechercher de
nouveaux financements. Les cadrages macroéconomiques et budgétaires dans ces documents
sont très limités.
Les Présidents ont cependant souhaité présenter des programme plus mobilisateurs, qui ont
été considérés comme des engagements politiques lors de leur réélection : Programme de
développement économique et social (PDES 2007-2012) au Mali, Progrès continu pour une
société d’espérance (2005), et Bâtir, ensemble, un Burkina émergent (2010-2015), puis
Programme d'actions du gouvernement pour l'émergence et le développement durable
(PAGEDD, 2011-2015) au Burkina Faso. Ces programmes présidentiels visent l’émergence,
la croissance, plutôt que la réduction de la pauvreté.
Au Burkina Faso, le Programme Présidentiel a été opérationnalisé dans un PAGEDD, qui est
censé faire une sorte de synthèse entre la SCADD et le programme présidentiel. Le PAGEDD
est beaucoup plus détaillé que la SCADD et a mobilisé beaucoup plus les services que la
SCADD. Ce PAGEDD n’a pas été officiellement transmis aux PTF et les autorités burkinabè
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n’ont pas souhaité en faire le cadre de référence pour la fixation des indicateurs et
déclencheurs de l’aide budgétaire.
Il existe de plus dans les deux pays des analyses à plus long terme (« visions 2025 » et
stratégies d’aménagement du territoire). Formellement, les « visions 2025 » sont prises en
compte, mais elles sont trop peu opérationnelles pour pouvoir être vraiment utile. Les
stratégies d’aménagement sont peu mobilisées, ce qui est dommage car elles présentent
souvent des analyses intéressantes, notamment en termes de localisation de la population et de
constitution des réseaux d’infrastructures.
Ces stratégies devraient être la base des CBMT et de l’élaboration des budgets annuels.
Cependant, leur élaboration n’est pas toujours en ligne avec le calendrier d’élaboration des
CBMT, ni avec le calendrier budgétaire. Au Burkina Faso depuis 2008, il n’y a plus de CSLP
explicite. Il a été admis que les priorités du dernier CLSP sont reconduites. Même dans le cas
où une stratégie a été élaborée, elle n’a pas toujours été disponible en temps utile pour
l’élaboration du budget. C’est ce qui se passe actuellement au Mali, où le budget a été préparé
avant que la SCADD ne soit disponible, et au Burkina Faso, où ni la SCADD ni le PAGEDD
n’étaient disponibles au moment de la préparation du budget 2012. Pourtant, la SCADD
devrait marquer une inflexion assez sensible par rapport aux priorités antérieures. Jusqu’ici,
les secteurs sociaux ont été mis en avant, mais la SCADD devrait mettre l’accent sur les
secteurs porteurs de croissance, et notamment sur l’agriculture (jusqu’ici, au Burkina Faso,
l’agriculture est presqu’entièrement financée par l’extérieur).
2.3 Stratégies sectorielles
Certains secteurs disposent depuis longtemps de stratégies. C’est notamment le cas des
secteurs sociaux, qui fonctionnent depuis la fin des années 90 sur la base de stratégies
décennales. Pour les autres secteurs, la situation varie, et dans certains cas aucune stratégie
n’est disponible (Justice, par exemple, au Burkina Faso). La qualité de ces stratégies varie
également. A part certaines brillantes exceptions, la capacité des secteurs à élaborer leurs
stratégies est généralement considérée comme assez faible. Un des raisons de cette faiblesse
est que les fonctions de gestion stratégique, de programmation et de budgétisation sont
partagées au sein des ministères sectoriels entre deux entités : les directions de
l’administration et des finances (DAF)(qui préparent en général le budget du département) et
les entités qui étaient chargées de la planification (en relation avec le ministère du plan quand
ceux-ci jouaient encore un rôle important) : Cellules de Planification et des Statistiques
(CPS), au Mali et Directions des Etudes et de la Programmation (DEP) au Burkina Faso. Dans
certains ministères sectoriels, il existe une bonne coordination entre les deux entités, mais ce
n’est pas toujours le cas. Cela peut conduire à des divergences entre la préparation du budget
et la préparation des stratégies, ainsi qu’avec la programmation à moyen terme.
Plus profondément, il est difficile de concevoir des stratégies du fait des multiples projets qui
sont en activités dans la plupart des secteurs. Il existe par exemple au Mali plus de 300 projets
dans le secteur de l’agriculture (et rien dans les sous-secteurs de l’élevage et de l’agro-
alimentaire), qui ne sont pas tous suivis régulièrement par le Ministère. De plus, du fait de
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leur importance stratégique, le secteur cotonnier est directement suivi par la Primature et le
Ministère des Finances, alors que l’Office du Niger (riz irrigué) est directement suivi par la
Primature.
Enfin, le rôle clé du Ministère des Finances (notamment dans le dispositif de l’aide
budgétaire) le conduit parfois à s’immiscer dans l’élaboration des politiques sectorielles, sans
toujours bien maîtriser les paramètres techniques du secteur. C’est en particulier le cas pour
les indicateurs sectoriels qui sont retenus pour la matrice de suivi de l’aide budgétaire. Mais,
plus profondément, certains de nos interlocuteurs dénoncent le fait que les ministères des
Finances, sous couvert d’arbitrages techniques, réalisent en fait les véritables choix
stratégiques à la place du gouvernement, dans une logique de réduction des dépenses. Ceci
d’autant plus que le CBMT reste fondamentalement un processus top-down, la composante
bottom-up étant très limitée dans la pratique à la fois par manque de compétence et par peur
de s’exprimer.
Les stratégies sectorielles ne sont pas forcément en ligne avec le CBMT, notamment parce
qu’elles sont aussi considérées comme des instruments de plaidoyer. Elles aussi visent à
rechercher des financements auprès des PTF, du moins de ceux qui ont un intérêt particulier
pour le secteur considéré.
2.4 Les stratégies et les CBMT
Il résulte de ce qui vient d’être dit que les stratégies qui sont censées servir de référence pour
le cadrage budgétaire sont en réalité en décalage important avec des prévisions budgétaires
prudentes (telles qu’elles sont établies avec le FMI), et peuvent difficilement être utilisées
pour la programmation budgétaire.
Cette incohérence est due à des considérations d’économie politique (présenter des
programmes mobilisateurs lors des élections) et à la forte dépendance à l’aide. Elle est
reconnue par les cadres nationaux, et par le FMI, qui gèrent donc un système qui fonctionne
sur plusieurs plans à la fois.
Les stratégies de référence ont été établies à la demande des PTF, qui ont aussi insisté pour
des durées assez réduites : trois ans au début, avec un passage progressif à cinq ans. De plus,
bizarrement, les PTF ont insisté pour que les stratégies de références ne soient pas glissantes,
créant ainsi un décalage avec le processus budgétaire, croissant au fur et à mesure que la
stratégie est mise en œuvre.
Cela pose un problème dans des pays où les évolutions sont lentes du fait de nombreuses
rigidités, et où de multiples chocs sont susceptibles de frapper l’économie. Pour une stratégie,
une période de trois ans est vraiment très courte. La plupart des projets qui sont mis en œuvre
pendant une telle période sont des projets déjà engagés. Les marges de manœuvre sont très
faibles, surtout si l’on devait prendre au sérieux la constitution de réserves non préaffectées)
pour faire face à des chocs contingents. Au Mali, le TOFE prévisionnel comprend des
montants non affectés à un ministère particulier, mais il n’est pas clair dans quelle mesure
cela pourrait servir à faire face à des imprévus. Au Burkina Faso, des montants non ventilés
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sont prévus pour faire face i) à des actions conjoncturelles ii) au surcoût des investissements.
Des réserves de précaution sont prévues, mais elles n’apparaissent pas en tant que telles, elles
sont ventilées par la DGB dans diverses lignes de manière à limiter les pressions politiques.
3 CADRE BUDGETAIRE A MOYEN TERME
L’élaboration des CBMT doit tenir compte de multiples contraintes, en particulier les
contraintes imposées par le FMI et les PTF, notamment dans le cadre de l’aide budgétaire.
D’autres contraintes résultent des programmes de convergence au sein des ensembles sous-
régionaux, notamment au sein de l’UEMOA, qui produit de nombreuses normes.
Ces contraintes apparaissent tant au niveau des ressources que des dépenses. C’est la
négociation avec le FMI dans le cadre des revues des programmes qui fixe vraiment les
contraintes budgétaires. La programmation des dépenses doit tenir compte des règles
destinées à encadrer les déficits, mais aussi de normes et de priorités.
D’autres normes indirectes découlent du fait que les possibilités de financement extérieur sont
maintenant encadrées par le cadre de viabilité de la dette (CVD, DSF d’après le sigle anglais).
D’après ce cadre, les possibilités d’emprunt sont liées au Country Policy and Institutional
Assessment (CPIA), qui est lui-même fonction de certains aspects de la gestion budgétaire.
La mise en place de structures administratives spécifiques chargées de gérer cet ensemble de
contraintes témoigne de la difficulté de l’exercice. Au Burkina Faso, le Secrétariat Permanent
pour le Suivi des Politiques et Programmes Financiers (SP-PPF) joue ce rôle d’interface entre
l’administration et les PTF, .héritant de fonctions qui avaient été créées dans le cadre de
l’ajustement structurel pour gérer l’interface avec les institutions de Bretton Woods (STP-
PAS).
Il faut noter par ailleurs que le calendrier d’élaboration des CBMT est défini en principe, mais
qu’en pratique il dérive souvent, ce qui fait que l’élaboration des CBMT est réalisée très
rapidement (une semaine environ), dans l’urgence, et sans prendre le temps nécessaire pour
avoir un retour des ministères sectoriels.
3.1 Projection du TOFE
La base du CBMT est la projection du Tableau des Opérations Financières de l’Etat (TOFE).
Les TOFE actuels sont établis suivant une norme mixte entre l’ancienne norme comptable
(1986) et la nouvelle norme dite en termes de droits constatés (2001). L’UEMOA cherche à
organiser le passage à la nouvelle norme à partir du 1er
janvier 2012.
Malgré les normes générales du FMI et les directives de l’UEMOA, les TOFE utilisés en
pratique ne présentent pas une information complète sur les risques encourus.
En particulier, ils ne sont pas accompagnés de documents présentant la situation projetée des
sociétés publiques, ou des sociétés qui peuvent accéder à des subventions publiques. C’est
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notamment le cas des sociétés cotonnières, qui ont par le passé mis en péril l’équilibre
budgétaire (et/ou le système bancaire, puisque les campagnes agricoles sont financées par
prêts bancaires). L’importance de la menace potentielle n’est plus à démontrer. Dans son
dernier rapport sur le Burkina, le FMI s’est intéressé plus particulièrement à la société des
hydrocarbures (SONHABY).
Les données elles-mêmes ne sont pas toujours conformes à l’esprit de l’élaboration du TOFE.
Ceci est particulièrement clair en ce qui concerne les dépenses en capital, qui devraient en
principe reprendre les dépenses publiques en termes de Formation Brute de Capital Fixe
(FBCF). Au Burkina Faso, l’ensemble des décaissements sur les projets est considéré comme
des dépenses en capital, alors qu’il est généralement admis qu’une partie sans doute
importante de ces dépenses est en fait constituée de dépenses de fonctionnement. Au Mali, les
dépenses en capital financées par l’extérieur sont constituées des dons et des prêts pour
projets, mais aussi d’une partie de l’aide budgétaire. Par contre, au niveau des comptes
nationaux, une partie seulement des dépenses en capital est enregistrée comme de la FBCF.
Dans un autre domaine, au Mali, le FMI a demandé que les crédits de TVA (non reversés en
pratique) soient exclus du montant des recettes (en conséquence la pression fiscale a baissé de
14,8 à 14,4 %), ainsi que certaines exonérations. Le FMI voulait ainsi faire pression sur le
gouvernement pour que les crédits de TVA (particulièrement importants pour les sociétés
minières exportatrices) soient effectivement reversés.
D’autre part, les missions du FMI adaptent parfois les règles d’élaboration du TOFE pour
présenter l’information de manière à inciter à la prudence. Au Mali, le FMI a demandé à ce
que les recettes de la privatisation de la SOTELMA soient budgétisées sur plusieurs années,
ce qui ne facilite pas la lecture et l’interprétation du TOFE malien. Il semble par ailleurs que
l’ensemble des arriérés intérieurs n’aient pas toujours été comptabilisés ces dernières années.
Le périmètre de l’Etat a été modifié dans le passé, et sa stabilité ne semble pas assurée.
Un risque important pour le futur concerne les pensions, car les fonctions publiques sont
vieillissantes. Les données à ce sujet ne sont pas clairement introduites dans les CBMT. La
bonne inscription des départs à la retraite et des recrutements qui en résultent éventuellement
est un problème récurrent. Au Burkina Faso, la fusion des logiciels de la Solde et de la
Fonction Publique traîne depuis une vingtaine d’années. Il semble qu’elle deviendra effective
à la fin de 2010.
Tous les financements extérieurs ne sont pas pris en compte dans le budget, et semble-t-il, pas
dans les TOFE non plus. Par exemple, au Burkina Faso, les financements du Fonds Mondial
ne sont pas intégrés au budget. Ceux de la Global Alliance for Vaccine and Immunization
(GAVI) ne le sont pas systématiquement.
Notons enfin que les projections des TOFE ne font pratiquement pas référence à des analyses
macro-économiques, telles que des politiques anticycliques. L’idée est plutôt d’essayer de
faire face aux besoins les plus pressants en termes de dépenses publiques, et de trouver pour
14
cela les ressources nécessaires. La réflexion sur les économies possibles est extrêmement
limitée.
3.2 Prévision des ressources
3.2.1 Prévision des ressources intérieures
Deux processus parallèles aboutissent à la détermination des ressources intérieures. D’une
part, on utilise des modèles et de l’autre on demande aux régies financières (Douane, Impôts,
Trésor) de procéder à leurs propres prévisions. Il existe dans les deux pays un modèle
macroéconomique général et un modèle plus spécialisé de prévision des recettes.
au Burkina Faso, un modèle macroéconomique fondé sur un Tableau Ressources
Emplois (TRE) est géré par la Direction générale de l’économie et de la planification
(DGEP/DPAM). Ce modèle a été utilisé depuis 1991 pour préparer les cadrages
macroéconomiques du budget (Budgets économiques, réalisés trois fois par an en
février, juillet et en fin d’année). Récemment, un modèle spécialisé de prévision des
recettes a été mis en place à la Direction des Etudes et de la Programmation (DEP),
afin d’obtenir un plus grand détail dans les prévisions de recettes.
Au Mali, le modèle macroéconomique MME est géré par la DNPD en collaboration
avec la BCEAO4, au sein d’un comité technique. Le modèle est analogue au modèle
standard du FMI (seul le secteur tertiaire est endogène). Un second modèle spécialisé
sur les prévisions budgétaires et l’élaboration du CBMT est installé à la direction
générale du budget, ce qui assure une bonne maîtrise de la DGB sur les prévisions
budgétaires. Les prévisions macroéconomiques utilisées à ce niveau ne sont pas
forcément celles du modèle MME, qui traduisent plus les stratégies nationales que les
projections prudentes des programmes FMI. Le modèle CBMT fournit actuellement
des projections pour trois années, mais il est prévu de l’étendre pour pouvoir projeter
une année supplémentaire. Ces projections sont très détaillées tant en termes de
ressources que de dépenses par ministères.
La prévision macroéconomique des recettes publiques est effectuée en appliquant aux
prévisions de PIB ou à d’autres agrégats macro-économiques des taux de pression fiscale
projetés. Les postes principaux sont assez bien liés avec le PIB (au Mali, la DGB utilise aussi
le PIB hors agriculture pour caler ses projections), mais la plupart des modèles courants ne
permettent pas de lier vraiment les prévisions de recettes publiques à des assiettes « de
substitution » véritablement pertinentes. Les vraies assiettes des recettes sont en général trop
spécifiques pour être valablement projetées dans des modèles macro-économiques (par
exemple, la TVA porte seulement sur certains produits, difficiles à isoler dans un modèle
macroéconomique).
4 Pour le cadrage macroéconomique du second CSLP, la Fondation Carter avait mis à disposition des autorités
maliennes un modèle baptisé T 21, qui présente la particularité d’essayer de tenir comptes des interrelations entre
économie, environnement, démographie et capital humain. Ce modèle devrait devenir le modèle standard au sein
de la CEDEAO. Une description du modèle est disponible à : http://www.millennium-
institute.org/integrated_planning/tools/T21/
15
Ces difficultés techniques ne sont toutefois pas déterminantes. L’utilisation de modèles
macroéconomiques est beaucoup plus handicapée par le fait que les résultats (notamment le
taux de croissance du PIB) est finalement négocié par les autorités, ce qui implique que les
modèles sont finalement être utilisés pour trouver des résultats connus à l’avance – une
situation très démotivante pour les techniciens en charge des projections.
Aucun de ces deux pays cependant ne laisse la prévision des recettes aux seuls macro-
économistes. Les prévisions issues des modèles sont comparées avec les prévisions de recettes
des régies financières (Impôts, Douane et Trésor) – ce qui suppose que les projections des
modèles macroéconomiques puissent être éclatées par régie financière, et pas seulement par
nature de recettes comme le veut la nomenclature standard du TOFE.
Les prévisions des Douanes et des Impôts sont élaborées au Burkina Faso à partir du
prolongement des tendances (y compris une projection pour l’année en cours sur la base des
recouvrements déjà constatés), en tenant compte des modifications du dispositif institutionnel
qui sont anticipées par les régies au moment de la projection. L’élaboration de ces prévisions
implique en général les unités de recouvrement et les directions régionales. Les prévisions des
recettes non fiscales réalisées par la DG Trésor, sont beaucoup plus difficiles. Il faut tenir
compte des tendances passées, mais aussi des changements intervenus ou qui risquent d’avoir
des conséquences dans le futur. Au Burkina Faso, par exemple, les prévisions du Trésor ont
tenu compte du changement de tarification (prix des visas, par exemple) et des phénomènes
d’anticipation (un grand nombre de personnes sont venues refaire leur passeport en 2010
avant l’augmentation du prix, on peut sur cette base prévoir les renouvellements au bout de
cinq ans.)
Un problème récurrent est que les projections dépendent aussi de l’effort fait par les régies
financières (Douanes, Impôts et Trésor), et donc du système d’incitation de celles-ci. Pour
cette raison, la relation entre les variables macroéconomiques et les recettes budgétaires est
quelque peu élastique. Par exemple, en 2011, au Burkina Faso, les recettes seront
probablement supérieures aux prévision, malgré la basse conjoncture résultant des troubles.
Les prévisions faites par les régies ont donc aussi un caractère d’engagement de leur part à
collecter les montants indiqués. Au Mali, les régies financières ont tendance à sous-estimer les
recettes futures. Au Burkina Faso, l’engagement des régies a été formalisé par de véritables
contrats signés entre le ministre des finances et les régies. Le ministre s’engage à mettre
certains moyens additionnels à la disposition des régies, en échange d’un engagement en
termes de collecte de ressources. Ces contrats n’ont pas été faciles à mettre en place, car les
régies avaient beaucoup de mal à faire un lien entre leurs moyens et les résultats en terme de
collecte. Les contrats signés prévoient des incitation en partie symbolique (lettre de
félicitation du ministre), mais aussi financières.
Il existe par ailleurs un problème de mémoire des organisations. Au Burkina Faso, par
exemple, la budgétisation des licences téléphoniques avait été oubliée en 2010, car elle ne
tombe que tous les dix ans (mais pour un montant très significatif).
16
3.2.2 Négociations avec le FMI
Quelque soit la qualité des projections de recettes, elles ne sont jamais opérationnelles tant
que le FMI ne les a pas validées pour en faire le scénario de référence du programme. Au
Mali, par exemple, il a été souligné qu’il n’est pas utile que le Parlement vote le budget avant
le passage de la mission du FMI. Dans le cas contraire, une Loi de Finances rectificative est
généralement nécessaire.
Les prévisions de recettes et de dépenses qui résultent des négociations sont fondées sur des
hypothèses macroéconomiques inférieures à celles des documents de référence.
Les prévisions de recettes et de dépenses sont effectuées par le FMI à des horizons variables.
Ces prévisions sont modifiées régulièrement tout au long du programme en fonction des
nouvelles analyses et informations disponibles. La section suivante présente une analyse de
ces projections, tant pour les ressources que pour les dépenses.
Prévisions des principaux postes du TOFE au Burkina Faso
L’Annexe 1 présente à titre d’illustration les prévisions budgétaires dans les documents
successifs du FMI pour le Burkina Faso. Les prévisions ont été reprises des différents rapports
élaborés par le FMI lors de la mise en place du programme, et au cours de son exécution.
Les Graphique 1 etGraphique 2 présentent l’évolution des projections pour l’année 2009 et
2010 respectivement pour un certain nombre de postes des TOFE. Pour chaque poste, le
premier point représente les prévisions faites en mai 20075, et le dernier chiffre la réalisation.
Les données sont traduites en indice sur la base 100 pour les réalisations. Chaque courbe relie
les points correspondant à la prévision du même poste à différentes dates, de plus en plus
rapprochées de l’année sur laquelle porte la prévision. Ainsi, par exemple, sur le Graphique 1,
la première valeur (122) signifie que la prévision des recettes totales était surévaluée de 22 %
par rapport à la valeur effectivement enregistrée pour l’année 2009. (qui apparaît dans les
rapports du FMI en 2010 et postérieurs).
Dans les Graphique 1 et 3, les deux derniers chiffres sont en principe identiques, puisque
l’année 2009 appartient désormais au passé. Seul le chiffre du financement intérieur est
encore modifié, ce qui montre la faible fiabilité des données à ce niveau, mais il n’est pas
reporté sur le graphique, car les prévisions sont trop instables (elles sont disponibles en
annexe). Dans le Graphique 2, seul le dernier chiffre représente les réalisations (du moins
telles qu’elles sont enregistrées dans le TOFE final sur lequel le FMI et le gouvernement se
sont mis d’accord).
5 Il s’agissait du rapport sur la demande d’une facilité de réduction de la pauvreté et de croissance pour les trois
ans suivants.
17
Graphique 1 : Burkina Faso : évolution des prévisions 2009 dans les différents
documents du FMI (indice base 100= réalisation)
Source : FMI, divers rapports sur le Burkina Faso
Comme on le voit, les prévisions de recettes et de dépenses ont tendance à être assez
optimistes au début du programme. Elles deviennent plus conservatrices ensuite, avant de
croître en n-1 et en n (un phénomène particulièrement net en ce qui concerne les dépenses de
2010). Ce phénomène fait dire à certains interlocuteurs que le FMI avalise parfois des budgets
dont le financement est difficile à réunir.
Les dons par contre ont tendance à être de plus en plus surestimés au fur et à mesure que l’on
s’approche de l’année de décaissement, mais les réalisations sont inférieures aux prévisions.
Les prévisions des financements extérieurs nets (prêts moins remboursements), au contraire,
on tendance à diminuer régulièrement. Enfin, les prévisions de financement intérieur sont
instables, il s’agit d’une variable d’ajustement.
Certains postes se modifient encore après l’année sur laquelle ils portent, ce qui est
notamment le cas du financement intérieur dans les deux graphiques. Le Graphique 2 est plus
inquiétant, qui retrace de sensibles modifications des données pour l’année 2010 entre juillet
2010 et juillet 2011. A la mi-2010, les recettes totales de 2010 étaient encore sous-évaluées de
14 %, alors que les dons étaient surestimés de 33 %.
0,0
20,0
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200,0m
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t.-0
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-11
Recettes fiscales
Recettes totales
Dépenses et prêts nets
Dons
Fin ext
18
Graphique 2 : Burkina Faso : évolution des prévisions 2010 dans les différents
documents du FMI (indice base 100= réalisation)
Source : FMI, divers rapports sur le Burkina Faso
Prévisions des principaux postes du TOFE au Mali
Les Graphique 3 et Graphique 4 présentent la même analyse pour le Mali. Dans ce cas aussi,
on note un certain dérapage des dépenses réalisées par rapport aux prévisions, et le même type
de courbes en V.
Pour le Mali également, il est difficile de faire figurer sur le même graphique le financement
intérieur. Les prévisions à ce niveau sont tellement erratiques qu’elles rendent difficilement
lisibles les autres évolutions, mais elles peuvent également se lire en annexe.
Graphique 3 : Mali : évolution des prévisions 2009 dans les différents documents du FMI
(indice base 100= réalisation)
0,0
20,0
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140,0m
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mai
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Recettes fiscales
Recettes totales
Dépenses et prêts nets
Dons
Fin ext
19
Source : FMI, divers rapports sur le Mali
Un élément peu intuitif dans ces graphiques est la relativement faible amplitude de la
variation des prévisions concernant les recettes publiques. Celles-ci sont relativement bien
prévues trois ans en avance, malgré l’instabilité générale. Comme il paraît peu vraisemblable
que ceci soit le résultat d’une technique de prévision particulièrement efficace, l’hypothèse
que les recettes soient en fait des objectifs que les régies financières sont chargées de réaliser
se trouve renforcée.
En revanche, on note à nouveau que la plus grande instabilité est due aux financements
extérieurs, dons et surtout prêts. Ceci est un peu surprenant, dans la mesure où beaucoup de
PTF ont fait des efforts pour rendre leurs financements plus prévisibles. Les financements de
l’AID, par exemple, sont prévisibles sur 3 à 4 ans (ils ont toutefois tendance à être revus à la
hausse du fait des financements affectés à des pays en conflit ou post-conflit qui ne peuvent
absorber les montants programmés). Le fait que les montants alloués soient liés au Country
Policy and Institutional Assessment (CPIA) pourrait introduire une certaine instabilité, mais il
semble que la gestion du CPIA soit organisée de sorte à minimiser ces effets pervers. Par
exemple, dans le cas de la crise de 2011 au Burkina Faso, le CPIA n’a pas été modifié, la
réaction du gouvernement ayant été jugée adéquate.
Le Secrétariat à l’Harmonisation de l’Aide (SHA) du Mali a tenté d’améliorer la visibilité des
financements extérieurs en élaborant un cadre de ressources qui reprend les engagements des
PTF (http://www.mali-apd.org/IMG/). Le résultat est décevant, car les montants relevés
chutent rapidement entre 2011 et 2013 (ils se montent respectivement à 589 milliards, 434 et
222 en 2011, 2012 et 2013), car les PTF répugnent à s’engager longtemps à l’avance. En
termes de prévision, il ne suffit pas toutefois de s’en tenir aux engagements des PTF. La vraie
difficulté est de prévoir correctement les décaissements, qui dépendent notamment de la
rapidité de l’administration publique et de celle des PTF, des conditions mises aux
décaissements et de l’avancée des projets sur le terrain. Les taux d’exécution sont
particulièrement faibles et assez erratiques, d’où une grande difficulté d’anticipation. Dans
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déc
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2009 Recettes fiscales
2009 Recettes totales
2009 Dépenses et prêtsnets
2009 Dons
2009 Fin ext
20
son rapport sur la Loi de règlement pour l’année 2009, la Cour des Comptes du Burkina Faso
note par exemple que les prévisions définitives sur le titre V (dépenses en capital) portaient
sur 478 milliards de Fcfa, pour 176 réellement décaissées.
Encore faut-il noter que l’approche macro-économique retenue ici minimise encore les
problèmes. Pour en rendre pleinement compte, il faudrait examiner tous les éléments du
financement extérieur, puisqu’ils ne sont pas parfaitement substituables. Des dépenses sur
projets ne peuvent être financées aisément sur de l’aide budgétaire, et inversement.
Graphique 4 : Mali : évolution des prévisions 2010 dans les différents documents du FMI
(indice base 100= réalisation)
Source : FMI, divers rapports sur le Burkina Faso
3.3 Projections, normes et règles de déficit
Les CBMT doivent tenir compte de règles de déficit et de normes institutionnelles diverses
édictées dans le cadre de la zone franc (UEMOA) ainsi qu’au niveau des conditions des
programmes avec le FMI. L’UEMOA en particulier a produit un grand nombre de normes que
les Etats s’attachent à respecter. Malgré l’absence de sanction, l’élaboration des CBMT
cherche en général à afficher une certaine volonté de converger vers les normes retenues.
Zone franc / UEMOA :
Beaucoup de règles adoptées par l’UEMOA reprennent les normes de la zone euro. La
principale contrainte concerne l’interdiction du financement monétaire du déficit public.
L’UEMOA a édicté de plus certaines normes que les pays doivent chercher à atteindre dans le
cadre de programmes de convergence (par exemple les taux de TVA).
0,0
20,0
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2010 Recettes fiscales
2010 Recettes totales
2010 Dépenses et prêtsnets
2010 Dons
2010 Fin ext
21
L’UEMOA distingue les critères de premier rang et les critères de second rang, qui sont
présentés au Tableau 3.
Tableau 3 : critères de convergence de l'UEMOA, exemple du Mali.
Critères de premier rang: Ratio souhaité
Ratio du solde budgétaire de base / PIB (1) >=0%
Taux d'inflation (IHPC Bamako) <=3%
Ratio de l'encours de la dette intérieure et extérieure / PIB <=70%
Variation des Arriérés de paiement intérieurs (en mrd. FCFA) <=0
Variation des Arriérés de paiement extérieurs (en mrd. FCFA) <=0
Critères de second rang:
Ratio de la masse salariale sur les recettes fiscales <=35%
Ratio investissements. publics financés sur ressources. internes sur recettes
fiscales (2)
>=20%
Ratio déficit extérieur courant hors transferts publics / PIB m <=5%
Taux de pression fiscale (= Recettes fiscales / PIB m) >=17%
Source : A.Touré. (1) Recettes (hors dons) moins total des dépenses (y c. prêts nets) (hors dépenses en
capital à financement. extérieur. et hors PPTE) / PIB (2) ici seulement investissement BSI
Comme dans le pacte de stabilité européen, les normes n’ont d’autre objet que d’instaurer un
peu de discipline budgétaire dans le cadre de l’union monétaire, sans reposer sur des bases
théoriques ou empiriques sérieuses. Elles sont censées s’appliquer à tous les pays sans
considération de leur hétérogénéité. Ainsi, la norme de 17 % pour le taux de pression fiscale
est relativement facile à atteindre en Côte d’Ivoire, mais beaucoup plus difficile à atteindre
dans des pays où l’activité économique et le revenu par tête sont beaucoup plus faibles. La
règle de déficit, comme l’ancienne norme européenne, ne tient pas compte de la situation
économique du pays. Elle risque d’être contre-productive car le calcul du solde budgétaire de
base ne tient pas compte du fait que certaines dépenses sont financées par l’aide budgétaire.
La CEDEAO a également développé une série de critères. Ils sont moins souvent mentionnés
par nos interlocuteurs (et notamment pas par Touré), mais le CBMT malien 2012-2014 essaie
de montrer que le Mali tendra progressivement vers le respect de ces critères. La 22ième
session des conférences des Chefs d’Etats et de Gouvernement de la CDEAO tenue en
décembre 1999 à Lomé a défini un cadre de convergence macroéconomique reposant sur les
critères suivants:
Critères primaires:
1. Ratio du déficit budgétaire (hors dons) /PIB (base engagement) ≤ 4 %;
22
2. Taux d’inflation de fin de période ≤ 5 % ;
3. Financement du déficit budgétaire par la Banque centrale ≤ 10 % des recettes fiscales de l’année
précédente ;
4. Réserves extérieures brutes ≥ 6 mois de couverture des importations ;
Critères secondaires:
1. Interdiction d’accumuler de nouveaux arriérés et apurement de tous les arriérés en souffrance ;
2. Ratio recettes fiscales/PIB ≥ 20 % ;
3. Ratio masse salariale/recettes fiscales totales ≤ 35 % ;
4. Ratio des investissements publics finances sur les ressources internes /recettes fiscales ≥ 20% ;
5. Taux d’intérêt réels positifs ; et
6. Stabilité du taux de change réel.
Comme on le voit, certains critères, mais pas tous, sont identiques à ceux de l’UEMOA, mais
les seuils à respecter ne sont pas toujours les mêmes. Par exemple, l’UEMOA fixe un objectif
de 17 % pour la pression fiscale, la CEDEAO un objectif de 20 %.
L’existence de ces critères complique la gestion macro-économique, et pousse à élaborer des
documents de programmation irréalistes. Ces documents en effet cherchent à montrer un
certain respect de la convergence (UEMOA et CEDEAO), alors qu’en réalité les progrès sont
lents ou inexistants. Par exemple, entre 1997 et 2007, le Burkina Faso respect en moyenne la
moitié des critères de l’UEMOA. Mais le critère sur le solde budgétaire de base n’est respecté
qu’une fois (en 1997), et le critère sur la masse salariale n’est jamais respecté, de même que
celui qui porte sur les recettes fiscales. Il y a donc peu de chance en réalité qu’un programme
qui table sur la convergence puisse être réaliste, sauf à supposer une forte volonté politique
qui a fait défaut jusqu’à présent.
FMI :
Les programmes avec le FMI comportent des conditionnalités. Ces conditionnalités ont été
allégées, le FMI ayant décidé de se recentrer sur son domaine d’expertise central (par
exemple, le FMI n’impose plus de limites sur la masse salariale). Mais elles continuent à
contraindre l’élaboration des politiques budgétaires.
Pour 2011 les critères et repères de performance du programme burkinabè portent sur :
Le plafond du déficit dons inclus (fixé, par exemple, pour 2011 à 3,9 % du PIB)
Le plafond de prêts extérieurs non concessionels contractés ou garantis par le
gouvernement
Le plafond de prêts non concessionels de moins d’un an de maturité contractés ou
garantis par le gouvernement.
L’accumulation d’arriérés extérieurs.
Cet adoucissement progressif de l’encadrement macro-économique validé par le FMI est
perçu par l’ensemble de nos interlocuteurs. L’un d’entre eux l’a exprimé plaisamment, en
affirmant qu’aujourd’hui « le FMI retaille la camisole à la taille du client ». On considère en
général que les projections validées par le FMI sont assez optimistes (certains interlocuteurs
parlent même d’irréalisme) – ce qui ne ressort pas clairement des analyses qui précèdent, sauf
en ce qui concerne le financement extérieur.
23
3.4 Projections des dépenses publiques
Le montant des dépenses publiques qui résulte de la projection de ressources et des règles et
contraintes en matière de déficit se traduit en un montant maximal de dépenses primaires,
après soustraction du service de la dette. Les projections du service de la dette seront étudiées
plus tard, car elles sont exogènes.
Avant d’étudier la façon dont les dépenses sont réparties entre ministères, notons que de fortes
contraintes pèsent également sur les projections des dépenses, puisqu’une part importante de
celles-ci sont rigides, du moins à court terme. C’est notamment le cas de la masse salariale.
Par ailleurs, les projections sont difficiles du fait du classement assez opaque des dépenses par
catégories. Comme nous l’avons déjà noté, les dépenses qui figurent dans les budgets comme
dépenses en capital et qui sont en partie des dépenses courantes (certains de nos interlocuteurs
estiment au Burkina Faso que cela peut comprendre jusqu’à 80 % des dépenses en capital).
Cette pratique rend difficile une programmation rationnelle des dépenses, et obscurcit
considérablement le lien entre investissement et croissance.
3.5 Programmation budgétaire à moyen terme
Dans les deux pays, les CBMT sont des exercices non contraignants. Il n’existe en effet pas
d’autorisation de programmes dans ces pays qui engageraient le gouvernement sur plus d’un
exercice budgétaire (quoique cette possibilité soit prévue par les textes). Les systèmes
budgétaires malien et burkinabè s’éloignent sur ce point de la pratique française qui permet le
vote par le Parlement d’autorisations de programme, qui représentent un engagement
« moral », le vote des crédits de paiement correspondant continuant à se faire sur une base
annuelle.
Il faut noter par ailleurs que le FMI, s’il affiche des prévisions chiffrées dans son programme
(scénario de référence) après accord avec le gouvernement n’entend pas s’impliquer dans
l’élaboration du CBMT. Le FMI se focalise sur l’élaboration du budget et ne discute pas le
détail des perspectives de dépenses à moyen terme (même lorsque ces perspectives se situent
dans la période couverte par le programme).
Enfin, dans les deux pays, le CBMT est discuté au sein d’un Comité de prévision qui réunit
l’ensemble des parties prenantes (les différentes composantes du ministère des finances dont
les régies financières, ainsi que les principaux ministères sectoriels). Au Mali, le résultat est
validé en Cabinet du MEF.
3.5.1 Budgets programmes et CDMT
La programmation budgétaire à moyen terme est handicapée par l’existence de deux
processus parallèles : CDMT et Budgets programme.
Dans les deux pays, la mise en place de la programmation budgétaire à moyen terme est
compliquée parce que les gouvernements mènent deux processus parallèles : les CBMT
(encore connus sous leur ancienne dénomination de CDMT) et les Budgets programme. Les
24
deux processus ont été lancés à la fin des années 90, mais séparément. Les CDMT ont été
principalement mis en œuvre sous l’impulsion des PTF, alors que les Budgets programmes
sont plus endogènes. Au Mali, certains interlocuteurs présentent le CBMT comme un
document négocié entre la direction du Budget et les PTF, qui n’engage que l’exécutif. En
revanche les budgets programmes ont été introduits à la demande du Parlement, qui avait été
impressionné par l’expérience canadienne (Raffinot et alii, 2003). Il existe toutefois une
ambiguïté à ce niveau, car certains de nos interlocuteurs présentent les budgets programmes
comme une nouvelle approche du budget annuel cherchant à faire le lien avec les objectifs
poursuivis, dépourvu de dimension pluriannuelle.
Par ailleurs, des programmes sectoriels ont été lancés à la fin des années quatre-vingt-dix,
notamment dans les secteurs de l’éducation et de la santé.
D’après beaucoup de nos interlocuteurs, la mise en œuvre des Budgets programmes a
introduit une culture de la gestion par objectifs. Cette culture tarde toutefois à se traduire sur
le plan opérationnel. L’obligation qui est faite aux ministères d’annexer des Budgets
programmes à leur document budgétaire révèle une très grande hétérogénéité. Certains
ministères ont bien intégré l’approche, mais il reste pour d’autres difficile de définir
simplement les résultats qu’ils cherchent à atteindre. Comme le note Afritac (FMI,
République du Mali, 2010), il existe encore trop souvent une confusion entre objectifs,
résultats, et activités.
Beaucoup de travail reste encore à faire pour arriver à mettre en place les budgets
programmes. Le nombre de programme, notamment, doit être encore réduit mais reste
difficile à établir du fait de l’instabilité du paysage institutionnel. Plus profondément, c’est la
réforme de l’Etat qui est posée, puisque la budgétisation par objectifs n’a de sens que si des
responsables de programme sont désignés et qu’ils ont assez de liberté pour pouvoir
véritablement gérer des moyens en vue d’atteindre les objectifs assignés. Au Mali, un projet
particulier (le PAGAM, au sein du PRECAGED) vise cet objectif de réforme de l’Etat.
La mise en œuvre des deux processus en parallèle a créé des redondances et des
incompréhensions. Il est difficile d’expliquer pourquoi une telle situation a pu perdurer sans
mentionner les avantages induits (réunions, per diem) impliqués par chacun des processus. Au
sein des ministères, les deux processus sont souvent menés par des entités différentes,
Directions de l’Administration et des Finances (DAF) pour la partie budgétaire, et Directions
des Etudes et de la Planification (DEP) au Burkina Faso ou Cellules de Planification et de
statistiques (CPS) au Mali pour la partie stratégies et CDMT. Ces entités collaborent parfois
de manière harmonieuse, mais produisent quelque fois au contraire des documents
incohérents. Ces entités, d’ailleurs, ne disposent pas toujours des informations qui leur sont
nécessaires. Par exemple, les CPS ne sont pas toujours tenues au courant des conventions de
financement passées avec des PTF. Les DAF ne maîtrisent pas toujours l’allocation de l’aide
budgétaire sectorielle. Au Mali, une tentative est en cours pour mieux gérer les
investissements publics (GPRIMA). Au Burkina Faso, un logiciel permettant de retracer les
dépenses sur financement extérieur sera prochainement mis en place (CIFE).
25
Au Burkina Faso, les budgets programmes ont été introduits à titre expérimental pendant les
années 1997-98. Le processus s’est poursuivi, mais le plus souvent pour la forme, car
l’attention des gestionnaires et des élus continue à être centrée sur le budget objet (voté par
nature de dépenses). Le processus a été relancé en 2008-2009, et se situait dans une
perspective de remplacement des budgets objets par les budgets programmes orientés vers les
résultats à partir de 2012. Cette date a été jugée irréaliste. Elle a été repoussée à 2013, puis
2015. Au Mali, la date de 2013 avait été retenue pour que la loi de Finances soit votée et
exécutée sous formes de programmes, mais il semble que cette échéance ne sera pas tenue (il
faut voter d’abord une nouvelle loi organique des finances publiques et une réforme
constitutionnelle).
L’UEMOA vient de fixer une date butoir (2017), mais des aménagements sont déjà prévus
pour les pays qui ne seraient pas en état de changer de système (deux ans supplémentaires).
En attendant, l’activité est centrée sur la transposition des directives de l’UEMOA en droit
national.
3.5.2 CBMT et dualisme budgétaire
Le dualisme budgétaire (la gestion séparée des dépenses sur le budget national et des
dépenses d’investissement financées par les PTF) est lié à la dépendance à l’aide,
particulièrement sensible au niveau des dépenses en capital. Traditionnellement, les dépenses
en capital sont programmées par les ministères du plan, et les dépenses de fonctionnement par
le ministère des Finances. Cette situation entraîne souvent des dysfonctionnements, par
exemple l’absence de prise en compte des frais de fonctionnement dans le budget lorsque de
nouveaux équipements entrent en activité (un exemple récent étant l’hôpital financé par
Taiwan à Ouagadougou, dont les frais de fonctionnement n’avaient pas été inscrits au budget,
rendant nécessaire une Loi de Finances rectificative). Plus profondément, ce dispositif
institutionnel reflète le caractère généralement passif de la gestion et de la programmation des
investissements sur financements extérieurs : les projets financés par un PTF sont inscrits au
budget, sans que leur pertinence et leur efficience soient évaluées et validées de manière
rigoureuse.
Lors des fusions des deux ministères, les directions sont jusqu’ici restées séparées. Il est prévu
au Mali que la sous-direction des aides extérieures de la DGB devienne la sous-direction des
investissements, mais le texte tarde a être appliqué. La DNSI continue donc à gérer le
répertoire national des projets, à effectuer les arbitrages entre projets (ce qui revient souvent à
vérifier que le financement est réuni), et à gérer le Programme triennal d’investissement
(PTI), d’où est tirée le Budget Spécial d’investissement (BSI).
3.5.3 Répartition prévisionnelle par nature de dépenses
Actuellement, le CBMT se fait essentiellement par nature de dépenses, puisque les budgets
sont votés sous cette forme. La projection des dépenses est difficile, car il y a une forte
pression sur les techniciens et des besoins à satisfaire qui dépassent largement les ressources
disponibles. Face à toutes ces interventions politiques, la projection commence au Mali par
une projection tendancielle, qui est ensuite travaillée à la marge. Les marges de manœuvre
26
sont étroites, c’est pourquoi les investissements sur le financement local servent de variable
d’ajustement. Au Burkina Faso, une revue de l’exécution budgétaire est faite à mi-parcours
(en juillet), pour faire le point sur les ressources. Cela conduit à repousser, et même annuler,
certains crédits.
La répartition entre dépenses de fonctionnement et d’investissement dépend donc beaucoup
des projets qui sont financés par les PTF. Elle est donc difficilement maîtrisée par les
ministères des finances, même à court terme.
De plus, les directives de l’UEMOA introduisent des contraintes au moins théoriques en ce
qui concerne le montant des dépenses de personnel (voir Tableau 3).
En revanche, il ne semble pas que le lien entre les dépenses d’investissement et les dépenses
de fonctionnement récurrentes entrainées par ces investissements soit pris en compte de
manière systématique.
3.5.4 Répartition prévisionnelle sectorielle des dépenses budgétaires
La répartition sectorielle des dépenses budgétaires est encadrée à plusieurs niveaux. Il existe
tout d’abord des engagements internationaux auxquels ont souscrit les gouvernements (mais
ceux-ci constituent plutôt une « ardente obligation » qu’une véritable contrainte).
De plus, les allocations budgétaires devraient traduire les priorités stratégiques mais cela pose
le problème de la véritable stratégie de référence (qui peut être le CSLP/SCADD ou bien le
Programme présidentiel). En ce qui concerne les CSLP/SCADD, cela pose un problème
technique puisqu’ils ne sont pas glissants, les allocations budgétaires qui sont censées traduire
les priorités stratégiques se trouvent donc figées. Plus profondément, il est difficile de traduire
des priorités sectorielles en termes budgétaires : certaines « priorités » consistent simplement
à prendre des textes législatifs, ce qui n’implique pas de frais supplémentaires. En pratique, on
s’attend à ce qu’une « priorité » se traduise par un accroissement des budgets des secteurs
prioritaires, mais ce n’est pas nécessairement pertinent.
De plus, les allocations budgétaires prises comme objectif dans les stratégies relèvent souvent
d’un certain arbitraire. En effet, on manque de référence précise qui indiquerait quelle est le
niveau souhaitable de la dépense publique dans tel ou tel secteur. Souvent, l’accroissement
des dotations budgétaires (surtout quand il est rapide) se heurte à la capacité d’absorption des
secteurs. Certains de nos interlocuteurs notent que ceci conduit à des gaspillages dans les
secteurs prioritaires : pour atteindre les niveaux requis, les dépenses de personnel sont
gonflées dans le budget. De plus, certains ministères prioritaires disposent souvent d’autres
ressources hors budget qui peuvent prendre en charge certaines dépenses inscrites au budget,
conduisant ainsi à des doublons.
Enfin, les allocations budgétaires sont souvent contraintes par les engagements au titre de
l’aide budgétaire, qui utilisent souvent les parts des dépenses primaires attribuées au secteur
de l’éducation et de la santé comme des déclencheurs.
27
La rigidité des allocations, qui servent souvent de déclencheurs de l’aide budgétaire dans les
secteurs sociaux, a été critiquée car elle rigidifie le processus l’allocation et réduit la
flexibilité dont le gouvernement a besoin pour faire face aux chocs. Le problème s’est posé
notamment lors des grandes inondations de Ouagadougou, qui ont nécessité des dépenses
publiques supplémentaires pour venir en aide aux victimes, réduisant ainsi la part des autres
secteurs dans le budget global.
Le passage aux budgets programmes devrait changer les choses, si le processus arrive à établir
des liens assez précis entre les objectifs et les moyens nécessaires. Ce lien est toutefois très
difficile à établir sur le plan technique, pour de nombreuses raisons :
La privatisation croissante des activités dans le domaine de l’éducation et la santé
implique que les objectifs de santé et d’éducation ne dépendent pas uniquement de la
dépense publique. Sur le plan technique, les dépenses privées sont mal connues et
malaisées à prévoir.
Les chocs peuvent rendre obsolètes les indicateurs utilisés. Par exemple, le retour des
maliens et burkinabè établis en Côte d’Ivoire a eu des conséquences non-négligeables
en termes d’éducation et de santé, principalement au Burkina Faso.
La qualité de l’information rend la programmation un peu aléatoire. Par exemple, dans
les deux pays, les récents recensements de la population ont conduit à réviser à la
hausse la croissance démographique et la population, réduisant ainsi tous les
indicateurs par tête.
Beaucoup de résultats et surtout d’impacts dépendent de la dépense publique dans
différents secteurs. La réduction de la mortalité infantile, par exemple, dépend des
dépenses dans le domaine de la santé, mais aussi de l’hydraulique, des infrastructures,
de l’éducation, etc. Si l’on veut faire les choses sérieusement à ce niveau, cela peut
compliquer beaucoup les analyses et les projections.
Le lien est déjà malaisé à établir dans le cas d’objectifs quantitatifs, mais il est encore
plus malaisé dans le cas d’objectifs qualitatifs. Or tout le monde souligne que l’accent
mis jusqu’ici sur le quantitatif (taux de scolarisation par exemple) a conduit à des
problèmes sur le plan de la qualité de l’enseignement.
Au Mali, il existe une vérification systématique des allocations budgétaires par rapport aux
allocations prévues par le DSRP. Toutefois, cela pose un problème actuellement pour la
préparation du budget 2012 puisque la nouvelle stratégie (SCADD) n’est pas encore finalisée
(sans parler des élections présidentielles qui auront lieu en 2012).
Lors de l’élaboration du budget annuel, les arbitrages commencent par l’envoi d’une lettre de
cadrage du Ministre de Finances, indiquant les enveloppes budgétaires qui serviront de base à
la discussion. Cet envoi est suivi d’arbitrages organisés par le ministère des finances et les
directions du plan (pour les investissements). Le calendrier budgétaire, bien fixé dans les deux
pays a cependant tendance à déraper (cf. évaluations PEFA), ce qui laisse peu de temps pour
la prise en compte des contre-propositions des ministères sectoriels, qui permettraient des
ajustements précis. Les choses évoluent cependant à ce niveau, car les MEF ont tendance à
impliquer de plus en plus les sectoriels (systématiquement depuis trois ans au Burkina Faso).
28
L’existence d’un CDMT global, malgré les imperfections qui viennent d’être signalées, est
appréciée par les budgétaires car le CBMT leur permet de résister plus facilement aux
demandes des ministères sectoriels et aux pressions politiques.
3.5.5 Programmation budgétaire : les évaluations PEFA.
La méthode d’évaluation PEFA comprend une question sur la programmation pluriannuelle
du budget, l’indicateur n°PI-12, « perspective pluriannuelle dans la planification budgétaire et
de la politique des dépenses publiques ». Ce point d’évaluation se décompose en trois sous-
points : i) existence de projections pluriannuelles et de répartition fonctionnelle des dépenses
ii) étendue et fréquence des analyses de soutenabilité de la dette et iii) existence de stratégies
sectorielles chiffrées en termes de coûts iv) liens entre le budget d’investissement et les
projections budgétaires à moyen terme.
L’évaluation PEFA porte aussi sur les pratiques des PTF. L’indicateur D1 renseigne sur la
prévisibilité de l’appui budgétaire direct, et l’indicateur D2 sur les « renseignements
financiers fournis par les bailleurs de fonds pour la budgétisation de l’aide-projet et l’aide-
programme et établissements des rapports y afférents ». L’indicateur D1 se décompose de la
manière suivante : i) déviation annuelle des décaissements d’aide budgétaire par rapport aux
projections fournies par les agences des PTF au moins six semaines avant que le
gouvernement soumette sa proposition de budget au Parlement ii) adéquation infra-annuelle
des décaissements des PTF (respect du calendrier trimestriel de décaissement). En ce qui
concerne D2, il se décompose en i) « complétude et adéquation de la répartition temporelle
des projections d’aide budgétaire par les PTF. Et ii) fréquence et couverture des rapports par
les PTF sur les flux réels d’aide budgétaire.
Les évaluations PEFA des pays de l’UEMOA figurent en Annexe 3. Comme on peut le voir,
l’indicateur PI-12 est B et B+ pour le Burkina Faso, respectivement en 2007 et 2010 et de B
pour le Mali en 2008. Comme pour l’évaluation en général, cela place le Burkina Faso et le
Mali (avec le Bénin) parmi les meilleurs au sein de l’UEMOA. Soulignons toutefois que cet
indicateur ne porte que sur l’existence d’un CBMT, pas sur sa qualité ou sur son intégration
effective dans le processus budgétaire.
Toutefois, cette évaluation relativement satisfaisante doit être mise en rapport avec d’autres
aspects de l’exécution budgétaire. Le rapport PEFA de 2007 pour le Burkina Faso (Lipinco
2007) note : « La crédibilité globale du budget est dans son ensemble moyenne. En effet, si
les prévisions des dépenses de la loi de finances initiale sont très proches des dépenses
exécutées et s’il n’existe pas d’arriérés de paiement, en tous cas selon la définition de
l’UEMOA, (dépenses ordonnancées non payées dans les 90 jours), en revanche, les prévisions
de recettes globales sont toujours exagérément optimistes et le budget est soumis en cours
d’exécution à de notables modifications de la répartition des crédits entre les ministères.
L'analyse de l'exécution des dépenses par ministère fait apparaître en exécution des sur ou
sous-consommations de crédits non négligeables par rapport aux prévisions de crédits figurant
dans la loi de finances initiale ». Si la répartition des crédits entre ministères est différente de
29
celle du budget voté, on peut se demander quelle est la pertinence d’essayer de les fixer
plusieurs années à l’avance.
L’évaluation des PTF a connu une forte détérioration au Burkina Faso entre 2007 et 2010.
L’indicateur de prévisibilité de l’appui budgétaire direct est passé de A à D+, alors que
l’indicateur D2 sur les renseignements fournis est stable à C+. Au Mali, la prévisibilité de
l’appui budgétaire était notée D, alors que l’indicateur D2 est noté D+. Cette évolution n’est
pas intuitive, car un effort a été fourni par les PTF pour rendre leurs financements plus
prévisibles, notamment en ce qui concerne l’aide budgétaire. C’est notamment le cas des
Contrats OMD de la CE, qui ont supprimé les tranches variables pendant les premières
années. Toutefois, cette prévisibilité reste fragile. Par exemple, après les émeutes militaires au
Burkina Faso en 2011, un arrêt de l’aide budgétaire a été envisagé (mais non mis en
application, ce qui est un autre problème).
Ceci converge avec notre analyse présentée plus haut, qui montre que le financement
extérieur est l’élément le plus instable de la prévision du TOFE.
3.6 CBMT et pilotage de la politique économique
Dans les deux pays, il apparaît que les CBMT sont actuellement plutôt des cadrages à court
terme (ce sont en fait des Short Term Fiscal Frameworks !). La dimension moyen-terme est en
effet presque totalement absente, du fait de la faiblesse des marges de manœuvre budgétaire et
du manque de visibilité sur les concours des PTF.
La durée actuelle pose deux problèmes, dans des directions opposées. D’une part, les chocs
subis par ces économies font qu’il existe beaucoup d’incertitudes et que les projections à plus
d’un an sont difficilement utilisables. En sens opposé, il existe maintenant une tendance à
allonger la durée, mais sans modification de l’approche.
Plus profondément, les CBMT ne sont pas une fin en soi. Pour améliorer la discipline
budgétaire dans un contexte mouvant, ils devraient permettre de préparer les politiques
économiques à mettre en œuvre en cas de chocs. Des CBMT comme celui du Mali (2012-
2014) identifient certains risques, mais sans approfondir la question ni proposer des mesures
préventives ou des mesures à mettre en œuvre en cas de choc.
3.6.1 CBMT, un moyen terme vraiment très court.
Une absence d’enjeu pour la gestion de la dette publique
Le fait que les CBMT se focalisent sur trois ans seulement (glissants) a des conséquences
techniques importantes, très visibles dans le domaine des projections d’endettement.
Actuellement, les CBMT dans les deux pays n’intègrent pas de manière organique des
analyses de soutenabilité de la dette retraçant les impacts de divers scénarios de financement
du TOFE. CBMT et analyse de la viabilité de la dette sont menés séparément, et les modèles
qui servent à la programmation budgétaire se contentent d’intégrer des projections du service
de la dette effectués par les directions de la dette publique. Un des enjeux majeurs des CBMT,
30
l’introduction d’une meilleure discipline budgétaire, est ainsi quasiment absent des procédures
actuelles.
Ceci n’est possible que parce que le service de la dette, sur trois ans, ne varie que très
légèrement en fonction des hypothèses de financement retenues par le CBMT. En effet, dans
les pays à faible revenu, le financement concessionnel est obtenu sur de très longues périodes
(typiquement 40 ans pour l’AID), avec des délais de grâce très longs également (typiquement
10 ans pour l’AID). Un endettement supplémentaire en début de période du CBMT ne se
traduira en année 3 que par un très léger supplément d’intérêt à payer, qui sont négligés dans
la pratique actuelle. Certains modèles, comme l’IAP au Burkina Faso, intègrent pourtant ce
calcul.
Il faut ajouter que la gestion de la dette publique elle-même est peu susceptible de s’améliorer
du fait d’une meilleure prévision. A ce niveau aussi, il existe de nombreuses contraintes et
rigidités qui interdisent une gestion active de la dette (remboursements anticipés pour profiter
des baisses de taux d’intérêt, choix des devises et des taux). L’absence d’accès au marché
international des capitaux limite singulièrement les options. La bonne gestion actuelle de la
dette doit beaucoup aux réductions de dette (PPTE et IADM) qui ont quasiment annulé
l’endettement public extérieur de ces pays. La possibilité nouvelle d’emprunt sur le marché
financier sous-régional (à des taux élevés) est trop marginale pour jouer un rôle important
pour la promotion d’une gestion plus active de la dette publique. Pourtant, comme le montrent
les projections de long terme de la soutenabilité de la dette menées par le FMI, il existe un
risque de réendettement rapide, surtout dans la mesure où des financements non-
concessionnels deviennent accessibles à des pays à faible revenu (cf. le cas du Ghana).
Par ailleurs, il ne semble pas que les projections en général (TOFE ou dette publique)
intègrent une projection des comptes des entreprises publiques. Cette lacune a été relevée par
l’UEMOA, qui précise (Art 52 de la directive n°06/2009/CM/UEMOA) :
« Ce document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle évalue également
l’évolution de l’ensemble des ressources, des charges et de la dette du secteur public en
détaillant en particulier les catégories d’organismes publics visés à l’article 55 de la présente
Directive. Il prévoit la situation financière des entreprises publiques sur la période considérée
et, éventuellement, les concours que l’Etat peut leur accorder. »
Du côté des ressources, il n’existe pas de relation entre les taux de pression fiscale, les
dépenses publiques et la croissance des recettes publiques (via la croissance du PIB). Cette
relation était pourtant au cœur du modèle RMSM de la Banque mondiale – son abandon
progressif témoignant bien de la difficulté de l’exercice.
3.6.2 Court terme, mais encore trop long ?
Beaucoup de cadres rencontrés mentionnent que les projections à n+2 et n+3 ne servent
pratiquement à rien sur le plan opérationnel, car elles sont généralement obsolètes quand on
prépare le budget de l’année n+2. De plus, le fait de devoir les modifier décrédibilise le
processus CBMT-CDMT. Comme nous l’avons déjà souligné, ce manque de crédibilité
31
concerne surtout le financement extérieur, qui constitue une part importante de ressources
budgétaires dans des pays très dépendants à l’aide.
Sur le plan budgétaire, l’incertitude à court terme se traduit par un grand nombre de Lois de
Finances rectificatives, ce qui réduit singulièrement la lisibilité du processus budgétaire. De
nombreux interlocuteurs soulignent qu’au Burkina Faso, le nombre de Loi de Finances
rectificatives a connu une augmentation préoccupante dans les années récentes.
De plus, même sur une période si courte, l’information de base reste peu fiable. C’est ainsi
que le Programme Triennal d’Investissement (PTI) du Mali ne permet guère de programmer,
dans la mesure où les PTF répugnent à fournir pour les années n+2 et n+3 des données qui
pourraient être considérées comme des engagements (alors qu’ils sont eux-mêmes contraints
par l’annualité budgétaire). C’est pourquoi les projections sont difficiles à ce niveau. Au Mali,
la DGB reporte systématiquement le dernier chiffre connu pour le montant de l’aide
budgétaire prévisionnelle. Au Burkina Faso, les prévisions budgétaires pour les tranches
variables de l’UE portaient régulièrement sur 70 % du montant maximal.
Mais l’incertitude sur les ressources que l’Etat sera en mesure de mettre effectivement à la
disposition des ministères sectoriels n’est pas moindre. Les ministères les plus aidés, comme
par exemple le ministère de la Santé du Burkina Faso, a plus de facilité à programmer les
fonds des PTF que ceux qui lui sont alloués sur le budget national.
3.6.3 Extension à cinq ans – pourquoi pas plus ?
On note pourtant une tendance à étendre l’horizon temporel des CBMT. C’est en effet plutôt à
l’échelle d’une vingtaine d’années que l’on peut envisager les conséquences de certains choix
budgétaires. Comme on le sait, les dépenses budgétaires sont liées aux dynamiques profondes
de la société. Au Burkina Faso et au Mali, ces dynamiques sont marquées par la transition
démographique, caractérisée aujourd’hui par une très grande jeunesse de la population, ainsi
que par l’exode rural. Ceci à des conséquences importantes en termes d’éducation et de santé.
Ignorer ces tendances peut conduire à des choix erronés. Ainsi, certaines études montrent que
les choix actuels en matière d’éducation au Mali sont insoutenables si l’on considère un
horizon un peu plus long.
Etendre la durée devrait d’autant moins poser de problèmes qu’au Burkina Faso comme au
Mali, les PTF ont insisté depuis longtemps pour travailler à partir de programmes décennaux
(PRODEC et PRODESS) dans les domaines prioritaires de l’éducation et de la santé. Dans
l’état actuel des choses, il est pourtant impossible de vérifier sur la durée la cohérence des
choix ainsi réalisés avec ceux qui devront être faits dans les autres secteurs.
Par ailleurs, sur le plan purement macroéconomique, l’allongement des durées des CBMT
pourrait être souhaité pour permettre une meilleure prise en compte de l’impact des dépenses
publiques en termes de croissance et de l’impact des dépenses d’investissement sur les
dépenses courantes. Il s’agit bien sûr d’un exercice délicat, mais il a été partiellement intégré
dans le cadre de viabilité de la dette par l’AID et le FMI, en réponse aux critiques (au cas par
cas, et sans tentatives de chiffrement).
32
Dans ce sens, un horizon de 7 à 8 ans serait sans doute pertinent pour tester plusieurs
scénarios et pour évaluer les risques correspondant. Cela permettrait de plus un dialogue sur
les politiques centrées sur les grands choix stratégiques, et non pas sur des détails de court
terme.
L’UEMOA s’est engagée dans la voie d’un allongement de la durée des CBMT, mais sans
autre précision. L’article 52 de la directive n°06/2009/CM/UEMOA porte : « Le projet de loi
de finances de l’année est élaboré par référence à un document de programmation budgétaire
et économique pluriannuelle couvrant une période minimale de trois ans » (UEMOA 2009, p.
39).
Le FMI a progressivement allongé sa période de projection du TOFE dans ses programmes.
Au Mali, le rapport de juin 2011 (11/141) porte l’année en cours, et les années 2012-2014. Au
Burkina Faso, en revanche, le rapport 11/226 de juillet 2011 porte sur l’année en cours et sur
les années 2012-2015. Mais surtout, depuis 2002, le FMI étudie lors de chaque revue du
programme une analyse de la viabilité de la dette. Cette analyse porte sur une durée de vingt
ans, étudie divers scénarios et comporte une projection des grands agrégats du TOFE pour
cette période.
L’avantage d’une extension de la durée serait de dégager des marges de manœuvre et de
pouvoir faire ressortir clairement des priorités. Parmi nos interlocuteurs, beaucoup soulignent
cependant que si l’incertitude est forte à trois ans (et même à deux), elle est certainement
encore plus forte sur une période plus longue. Le problème est donc de savoir quel est
l’objectif que l’on veut atteindre. S’il s’agit de prévoir de manière rigide les grands postes des
budgets futurs, l’horizon actuel de trois ans est déjà trop long. S’il s’agit d’essayer de définir
des stratégies et des politiques alternatives en cas de dérapages (avec divers scénarios), alors il
faut considérer des périodes plus longues. Ceci permettrait notamment de faire porter le
dialogue sur les politiques cruciales pour le développement, et non seulement sur les accidents
de court terme.
3.7 Du CBMT aux CDMT sectoriels
Comme il l’a été signalé plus haut, les CDMT sectoriels sont incohérents par rapport à
l’enveloppe définie dans le CBMT (le montant global obtenu en faisant la somme dépasse les
objectifs de dépense). Le respect de la contrainte budgétaire globale n’apparaît en fait que
pour l’élaboration du budget (en n+1). L’UEMOA a décidé de s’attaquer à cette façon de faire
en recommandant que les CDMT ne comportent désormais plus de gap. Par ailleurs, la durée
des CDMT n’est pas forcément calée sur le CBMT et les calendriers d’élaboration sont
souvent différents. Apparemment, les choses changent lentement (FMI-Afritac 2010). Au
Burkina Faso, par exemple, le CDMT 2012-2014 sera calé sur la contrainte budgétaire. De
plus, les ateliers de préparations des CDMT sectoriels reçoivent l’appui technique de la
Direction Générale du Budget.
Les CDMT sectoriels sont généralement conçus comme un instrument de plaidoyer pour
rechercher de nouveaux financements. Pour cette raison, les parties prenantes sont le plus
souvent un ministère sectoriel et « ses » bailleurs de fonds préférés. Certains sont avalisés par
33
la DGB (généralement à la demande des PTF). Leur durée est également très variable.
Certaines politiques sectorielles sont définies pour 10 ans, notamment dans les secteurs
sociaux, alors que d’autres portent sur des durées beaucoup plus courtes. Au Burkina Faso, la
délégation de l’UE essaie d’inciter les ministères sectoriels à présenter des budgets
programmes triennaux glissants. Ceci implique de tenir compte de tous les acteurs, puisque la
décentralisation va impliquer de plus en plus les collectivités locales dans les dépenses
sociales.
Il en résulte que les CDMT sectoriels sont très hétérogènes. Ils sont parfois très bien faits,
mais cela implique souvent l’utilisation de consultants, et parfois au détriment de
l’appropriation. Sur le plan formel, il n’y a pas de canevas général et peu de comparabilité
entre les CDMT (Mali). Le lien entre objectifs et activités est souvent assez lâche. C’est
pourquoi il a été décidé au Mali d’introduire des cadres logiques pour les CDMT. Le costing
des stratégies est généralement effectué par le département ministériel, sans que les bases de
calcul soient soumises à une analyse approfondie. Sur la base d’une comparaison avec les
autres pays, les PTF mettent parfois en lumière des coûts unitaires élevés (par exemple dans
l’éducation primaire au Burkina Faso).
Les PTF ont cherché à appuyer le processus en fournissant des instruments pour préparer les
CDMT sectoriels, notamment sous forme de modèles sectoriels. Dans le domaine de la santé,
l’OMS et l’UNICEF ont fourni un modèle permettant d’identifier les goulets d’étranglement
pour la réalisation des OMD (MBB ou Marginal Budgeting for Bottelnecks). Au Mali, des
modèles ont été mis à disposition pour les secteurs de l’agriculture et des transports. Pour des
raisons diverses, ces tentatives n’ont pu aboutir à la mise en place de systèmes pérennes
satisfaisant aux besoins des administrations locales. Les systèmes proposés semblent trop
complexes, et pas assez adaptés aux réalités locales.
Le problème sous-jacent, l’amélioration de la répartition des dépenses au sein des ministères
sectoriels, est pourtant présenté comme étant de première importance par nos interlocuteurs. Il
y a certainement des possibilités d’amélioration sensible à ce niveau en définissant, par
exemple, des critères objectifs de répartition des ressources, ce qui ne nécessite pas de
modèles complexes, mais un bon système d’information. C’est dans cette voie que se sont
engagées, par exemple, le ministère de la santé du Burkina Faso, ainsi que la Direction
Générale des Ressources en Eau.
Notons enfin que l’élaboration d’un CDMT sectoriel, même d’excellent qualité, n’est pas une
garantie de qualité de la politique globale. On peut avoir ainsi un CDMT excellent dans
l’éducation primaire sans disposer d’une stratégie adéquate pour les sortants de
l’enseignement primaire.
3.8 CBMT et Budget annuel
3.8.1 Adéquation Budget Annuel et CBMT
La préparation du budget annuel tient compte du CBMT dans les deux pays, mais des
aménagements assez sensibles doivent être faits, comme nous l’avons vu. Au Burkina Faso, le
34
budget 2012 n’est pas vraiment calé sur le CBMT car les ressources internes ont été revues à
la hausse grâce à l’utilisation du modèle de prévision des recettes budgétaires, qui n’avait pas
convaincu dans un premier temps, mais qui semble maintenant avoir fait ses preuves. Au
Mali, le projet de Loi de Finances pour 2012 tablait (avant la négociation avec le FMI) sur des
recettes totales de 956 milliards de Fcfa (contre 931 pour le programme FMI et 950 pour le
CBMT), et des dons à hauteur de 169 milliards (contre 166 pour le programme FMI et 240
dans le CBMT). Les dépenses totales et prêts nets se montaient à 1296 milliards dans le projet
de Loi de Finances, contre 1286 dans le programme FMI et 1423 dans le CBMT.
Des aménagements sont nécessaires en ce qui concerne les appuis des PTF, car ceux-ci
différent généralement des projections faites dans le CBMT. L’aide budgétaire de l’UE avait
mis l’accent sur la volonté de cadrer la programmation des décaissements avec le calendrier
budgétaire (y compris les décaissements de la tranche variable). Malheureusement, la
signature tardive au Burkina Faso du contrat OMD a fait perdre cet alignement avec le cycle
budgétaire.
3.8.2 CBMT, Budget programmes et Parlement
Seul le budget classique, par nature de dépenses (budget objet) est contraignant Les budgets
par objectifs sont annexés à la Loi de Finances, mais seulement pour information. Au Burkina
Faso, depuis les cinq derniers exercices budgétaires, le CDMT est annexé à la Loi de Finances
soumise au Parlement. Les CBMT ne font pas l’objet d’un débat, et a fortiori d’un vote au
Parlement.
Au Mali, pour la première fois, un débat d’orientation budgétaire a été organisé au mois
d’août à titre expérimental, mais il a été limité à la Commission des Finances. Un premier
débat en Plénière est prévu en 2013. L’UEMOA prévoit d’introduire un débat d’orientation
budgétaire au plus tard en juin (ce qui est un peu tard par rapport au calendrier budgétaire).
L’intervention de la société civile dans le processus budgétaire n’est pas mentionnée par nos
interlocuteurs. Pourtant, certains considère qu’elle est bienvenue, pour contrebalancer la
puissance excessive de l’exécutif dans les deux pays. Certains pas ont été effectués de
manière à rendre la discussion budgétaire moins limitée au cercle des spécialistes. Le budget
est maintenant en ligne sur le site du Ministère des Finances (budget 2011, avec les rapports
d’exécution au Mali, budget 2010 au Burkina Faso). Au Burkina Faso, les débats entre
parlementaires et ministères sectoriels sont maintenant publics.
3.8.3 CBMT, mise en œuvre et gestion de la trésorerie : programmation ou
pilotage à vue ?
L’ensemble des contraintes et les chocs subis se traduisent par une grande importance
accordée à la gestion au jour le jour. Plus que les TOFE peut-être, les revues mensuelles de
trésorerie (Mali) sont les instruments privilégiés de l’exécution du Budget, voire de la
programmation à cour terme. Même pour l’année en cours, il n’est jamais sûr que l’argent
sera effectivement disponible pour effectuer les dépenses votées.
35
Les fréquentes tensions sur la trésorerie se traduisent par des arriérés de paiement (qui ont une
dynamique infra-annuelle, ce qui interdit de bien les apprécier à partir du TOFE).
Cela se traduit aussi au niveau des dépenses, puisque ces tensions conduisent les ministères
sectoriels à essayer de dépenser le plus possible dès que leur dotation budgétaire est installée.
De plus, cela conduit ces ministères à privilégier en début d’exercice les dépenses hors
salaires, sachant qu’en fin de compte, le Ministère des Finances sera bien obligé de les
prendre en charge.
Plus généralement, il faut noter que le budget de fonctionnement ne prévoit souvent pour les
différentes entités que des dotations tout à fait insuffisantes pour un fonctionnement minimal.
Le financement de projets est donc requis pour permettre ce fonctionnement.
Ces tensions conduisent aussi le Ministère des Finances à n’autoriser les décaissements que
lorsqu’il existe une visibilité suffisante (notamment en termes d’aide budgétaire), ce qui ne se
produit pas avant septembre. Ceci est particulièrement préjudiciable pour les investissements
qui sont reportés en cas de défaut de trésorerie (sauf au Mali durant les années électorales).
Au Burkina Faso, des coupures de programmes d’investissement déjà lancés ont provoqué des
protestations des opérateurs privés. Il manque au Burkina Faso un plan de passation des
marchés concernant l’ensemble des ministères.
Il n’est donc pas étonnant qu’au Burkina Faso, la Cour des Comptes et le PEFA pointent la
différence qui existe entre les allocations budgétaires et l’exécution budgétaire. Ce point est
toutefois un peu difficile à établir précisément, car une partie des dépenses est constituée de
dépenses communes, non affectées par ministère. L’éclatement de ces dépenses par ministères
peut modifier sensiblement les parts de chacun d’entre eux, et provoque des
mécompréhensions avec les PTF.
Le problème le plus important concerne les dépenses sur le financement extérieur, dont le
taux d’exécution est souvent assez faible, et qui sont en tous cas mal suivies. Un nouveau
logiciel de suivi de ces dernières dépenses (CIFE) est en cours d’installation. Mais le
problème ne se situe pas seulement au niveau de l’exécution budgétaire, il concerne aussi et
peut-être surtout l’exécution physique.
3.9 Analyse des dépenses et retour sur les stratégies
L’analyse ex post des dépenses s’est améliorée progressivement, mais elle reste encore
limitée. Au Burkina Faso, la Cour des Comptes produit des Lois de Règlement les rapports de
la Cour des comptes ont pointé certains dysfonctionnements (notamment des différences assez
significatives entre les allocations budgétaires et les réalisations) lors de l’élaboration des Lois
de Règlement. Toutefois, les Lois de règlement de l’année n-1 ne sont pas encore disponibles
régulièrement lorsque le Parlement vote le budget de l’année n+1. Elle ne portent pas sur les
dépenses sur financement extérieur. De plus, l’activité de contrôle se limite à un contrôle
classique de régularité. Ce n’est pas le cas au Mali, où coexistent plusieurs institutions de
36
contrôle, dont l’une au moins (le Vérificateur général) s’intéresse à l’efficacité et à
l’efficience de la dépense publique.
Toutefois, une grande partie du travail d’analyse de l’efficience des dépenses publiques est
mené à l’initiative des PTF, notamment de la Banque Mondiale et de la CE, et dans le cadre
de revues conjointes dans le cadre de l’aide budgétaire. Des revues sont également prévues
pour les stratégies, et notamment les stratégies de réduction de la pauvreté. Toutefois, ces
revues sont plutôt factuelles et routinières que véritablement analytiques.
De nombreuses revues des dépenses publiques ont été effectuées sans que l’on perçoive
clairement leur impact sur la gestion des finances publiques. Les Poverty Expenditure Surveys
(PETs) réalisées au Mali à l’initiative de la Banque Mondiale (manuels scolaires,
construction) n’ont jamais été validées. Le rapport sur les finances publiques au Mali publié
par la Banque mondiale en mars 2010 (World Bank 2010) semble ignoré par la totalité de nos
interlocuteurs.
La multiplication de ces revues constitue une charge importante pour les administrations
publiques. Dans la mesure où ces revues conditionnent le décaissement de l’aide budgétaire,
elles impliquent fréquemment des retards et des décaissements tardifs.
Toutefois, certaines pressions des PTF ont conduit à la prise de conscience du fait que
l’atteinte des OMD en matière d’éducation était clairement impossible sans baisse des coûts
unitaires. C’est ainsi qu’ont été embauchés dans l’enseignement primaire des moniteurs moins
diplômés et moins payés que les instituteurs dépendant de la fonction publique. Aujourd’hui,
les recommandations des PTF portent surtout sur la meilleure façon de protéger les pauvres
contre les augmentations de prix du pétrole ou des produits alimentaires. Le FMI critique les
subventions destinées au soutien des prix, qui procurent un avantage proportionnel à la
consommation de chaque ménage (et subventionnent en général davantage les plus riches),
faisant pression pour les remplacer par un soutien direct au revenu des plus pauvres.
4 CONCLUSION
Les CBMT sont incohérents avec les stratégies globales et sectorielles. Cela tient
essentiellement à des raisons d’économie politique : les présidents veulent pouvoir afficher
des programmes mobilisateurs (ce qui n’est pas le cas de la lutte contre la pauvreté), et les
PTF sont soucieux que ces stratégies reflètent leurs préférences (du moins celles qui sont à la
mode). Les stratégies sont souvent perçues avant tout comme des moyens d’attirer les
financements extérieurs.
Au contraire, les CBMT sont construits sur les projections budgétaires élaborées dans le cadre
des programmes avec le FMI, sur des hypothèses moins optimistes. Les stratégies sectorielles
sont incohérentes avec le CBMT, sauf pour l’année n+1, en raison de la préparation du
budget. Ces incohérences sont reconnues par l’administration publique, comme par le FMI
(qui par ailleurs, refuse de s’impliquer dans les CDMT). Toutefois, la préparation du budget
37
repose sur des projections relativement prudentes, des allocations budgétaires cohérentes, et a
pour conséquence une gestion financière relativement satisfaisante. C’est ce que montrent les
évaluations PEFA, qui placent les deux pays parmi les meilleurs au sein de l’UEMOA.
Toutefois, ces évaluations ne font qu’une place très limitée à la programmation budgétaire (un
seul indicateur, PI-12), et celui-ci n’est évalué qu’en fonction de l’existence formelle de
documents de programmation.
Les CBMT ont été introduits dans les deux pays à la demande des PTF à la fin des années 90,
en parallèle avec les budgets programmes. Les deux activités ne sont toujours pas fusionnées.
L’objectif était de changer rapidement de système budgétaire (2012 au Burkina Faso, 2013 au
Mali), mais ces dates ont été repoussées.
Les CBMT sont des programmes de trois ans glissants, ce qui est plutôt court en réalité. Il
faudrait plutôt parler de CBCT (cadres budgétaires de court terme). On peut justifier cette
approche de court terme par la forte instabilité (pas tant sur les recettes publiques que sur les
dons et les prêts extérieurs, et sur les dépenses). De plus, comme la dette est surtout à long
terme et très concessionnelle, les projections du CBMT et celles de l’endettement sont menées
séparément : en fait, le service de la dette dans les trois ans à venir ne se modifie que très peu
du fait des nouveaux emprunts dans cette période. La contribution des CBMT à l’amélioration
de la discipline budgétaire est donc limitée. Les CBMT sont cependant utiles pour les
Directions Générales du Budget, car ils leur permettent de résister plus facilement aux
nombreuses pressions pour accroître les dépenses publiques.
Une conséquence de ce court-termisme de fait des CBMT est le manque d’enjeu dans des
pays à faible revenu comme le Burkina Faso ou le Mali. La marge de manœuvre budgétaire
est très réduite, une grande part des dépenses étant liées aux salaires et les dépenses en capital
étant largement financées de l’extérieur. Il existe de plus de multiples contraintes lors de
l’élaboration des budgets et des CBMT : les conditionnalités du FMI, les engagements
politiques, les normes de convergence impulsées par les organisations régionales, les parts du
budget attribuées à certains secteurs qui sont des déclencheurs de l’aide budgétaire, et les
engagements internationaux. Le financement extérieur est limité à un nombre réduit de PTF
qui apportent des financements vraiment significatifs, avec peu de flexibilité et beaucoup de
contraintes. Le financement local a changé du fait de la création d’un marché financier sous-
régional, mais celui-ci est coûteux, et les montants réduits. Il en résulte que la marge de
manœuvre pour la gestion de la dette publique est très réduite.
Pour ces raisons, beaucoup de nos interlocuteurs se demandent quelle est la valeur ajoutée des
projections pour les années n+2 et n+3. De toute façon, avec ou sans CBMT, la gestion
budgétaire reste concentrée sur la gestion de court terme (en fait la gestion de la trésorerie).
Ceci conduit les allocations budgétaires effectives à différer assez sensiblement de ce qui était
programmé.
A l’opposé, certains plaident pour une extension de l’horizon temporel. Projeter les CBMT
sur une période de 5 à 7 ans permettrait d’analyser différents scénarios, de prendre les
contraintes de long terme en considération (démographiques, endettement, lien entre dépenses
publiques et croissance), et les stratégies en termes de structuration des infrastructures de
38
transport, d’énergie et de développement du secteur minier. Cela permettrait un véritable
dialogue sur les politiques, centré sur les questions les plus importantes sur le plan
stratégique.
Les CBMT ne sont pas une fin en soi. Pour améliorer la discipline budgétaire dans un
contexte mouvant, ils devraient permettre de préparer les politiques économiques à mettre en
œuvre en cas de chocs. Des CBMT comme celui du Mali (2012-2014) identifient certains
risques, mais sans approfondir la question ni proposer des mesures préventives ou des
mesures à mettre en œuvre en cas de choc.
Références
Cour des Comptes, Burkina Faso, différents rapports publics disponibles sur http://www.cour-
comptes.gov.bf/SiteCour-Comptes/index.jsp.
ECORYS, Evaluation de la gestion des finances publiques au Mali selon la méthodologie
PEFA, Rapport sur la performance de gestion des finances publiques, 28 juin 2011.
FMI-Afritac, République du Mali, Compte-rendu de mission d’assistance technique en
matière de gestion des dépenses publiques, Revue de programmes budgétaires, Mai 2010
FMI-Afritac, République du Mali, Compte-rendu de mission d’assistance technique en
matière de gestion des dépenses publiques, Revue de programmes budgétaires, Novembre
2010.
LIPINCO (2007), Mesure de la performance de la gestion des finances publiques au Burkina
Faso selon la méthodologie PEFA, avril. Disponible à :
http://ec.europa.eu/europeaid/what/economic-support/public-
finance/documents/burkina_pefa_rapport_2007_en.pdf#Top
Mesplé-Somps S. & Raffinot M. (2003), Réforme budgétaire et gestion par les objectifs dans
les pays à faible revenu, Document de travail DIAL, DT 2003/13. 2003. Disponible sur
www.dial.prd.fr.
Raffinot M. Muguet J. & Toure A. (2003) Results-Oriented Public Expenditure: Case study of
Mali, ODI, Working Paper 206, March.
République du Mali, MEF, DGB, Cadrage budgétaire à Moyen Terme 2012-2014, Bamako,
mai 2011.
République du Mali, Guide d’élaboration du CDMT, Bamako.
UEMOA (2009), Les directives du cadre harmonisé des finances publiques de l’UEMOA,
Ouagadougou.
39
Ministère des Finances et du Budget, Actes de l’atelier régional sur « l’implantation du
budget programme ; expériences de la sous-région (Bénin, Burkina Faso, Mali),
Ouagadougou, 25 au 27 septembre 2006, février 2007, GTZ Ouagadougou.
Touré, Abdoulaye (DGB), Aide et espace budgétaire, cas du Mali, disponible sur
http://www.cabri-
sbo.org/la%20politique%20budgtaire%20et%20les%20normes%20de%20luemoa%20_%20la
test%20version.ppt
World Bank (2010), Mali Public Expenditure Management and Financial Accountability
Review (2 volumes), PREM 4, Africa Region, Report n° 46826-ML, Document de la Banque
mondiale, préparé avec le gouvernement du Mali et l’Union Européenne.
40
Annexe 1 : Prévisions budgétaires Burkina Faso (FMI)
Burkina Faso Recettes fiscales
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
mai-07 318,2 336,8 362,3 413,5 466,8 543 605 mai-08 318,2 336,8 362,3 404,4 444,7 520,7 579,9 645,9 718,6
juil-08
362,3 405,2 448,2 500,5 561,4 juil-09
405,2 444,7 466 518,8 582,6
juil-10
405,2 444,7 494,6 541,6 624,4 694,8 772,9 866,3 juil-11
444,7 494,6 565,7 614,4 701,5 793,4 882,8 982,6
Recettes totales
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
mai-07 344,5 365,2 392,4 450,4 508,4 591,9 660 mai-08 344,5 365,2 392,4 440,3 477,6 559,8 624,1 695,7 774,6
juil-08
392,4 440,3 480,7 536,4 603,0 juil-09
440,2 483,8 508,4 563,7 630,9
juil-10
440,2 483,8 539,1 585,2 672,7 748,7 833,6 934,7 juil-11
483,8 539,1 681,3 711,7 760,3 863,5 966,6 1082,9
Dépenses et prêts nets
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
mai-07 577 642 733,7 841,5 896,3 968,4 1043,9 mai-08 577 642 733,7 885,2 924,3 943,6 1029 1109 1206
juil-08
733,7 834,8 907,9 942,9 1019
41
juil-09
834,8 791,9 947,1 970,1 1035,2 juil-10
834,8 795,3 959,6 1061,9 1121,1 1204,8 1299,1 1405,6
juil-11
795,3 959,6 1123,6 1225,5 1197,5 1319,1 1438,8 1586,8
Dons
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
mai-07 117,3 131,5 177,6 178 174,8 183,1 194,8 mai-08 117,3 131,5 177,6 238 254,8 212,6 235,4 237,1 247,4
juil-08
177,6 210,3 233,8 220,6 231,8 juil-09
210,3 146,9 242,6 219,9 222,5
juil-10
210,3 146,9 232,4 265,1 277,7 286,1 299,2 juil-11
146,9 232,4 198,9 330 281,7 301,8 335,1 357,6
Financement extérieur 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
mai-07 118,5 136,1 123,9 174,9 203,3 208 188,4 mai-08 118,5 136,1 123,9 107,3 131,1 181,6 178,2 176 183,7
juil-08
123,9 99,3 124,4 159,6 178,2 juil-09
99,3 102,3 146,4 153,6 153,9
juil-10
99,3 102,3 109,6 133,6 204,3 210,9 222,4 217,9 juil-11
102,3 109,8 150,7 139 188,3 204,3 210 223,9
Financement intérieur 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
mai-07 -10 -14,5 0,1 52,4 8,3 -16,1 0 mai-08 -10 -14,5 8 109,7 52,3 -11,8 -9,2 0 0
juil-08
8 68,7 63,3 24,9 5,4 juil-09
68,7 40,9 54,4 38,7 34,7
juil-10
68,7 41,1 17,2 142,7 -43,2 -50,5 -50,3 -46,2 juil-11
41,1 -10,6 44,2 58,6 -42,4 -55,3 -72,9 -77,6
42
Déficit 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
mai-07 -232,5 -276,8 -341,3 -391,1 -387,9 -376,5 -383,9 0 0 0 0 0
mai-08 -232,5 -276,8 -341,3 -444,9 -446,7 -383,8 -404,9 -413,3 -431,4 0 0 0
juil-08 0 0 -341,3 -394,5 -427,2 -406,5 -416 0 0 0 0 0
juil-09 0 0 0 -394,6 -308,1 -438,7 -406,4 -404,3 0 0 0 0
juil-10 0 0 0 -394,6 -311,5 -420,5 -476,7 -448,4 -456,1 -465,5 -470,9 0
juil-11 0 0 0 0 -311,5 -420,5 -442,3 -513,8 -437,2 -455,6 -472,2 -503,9
43
Annexe 2 : Mali : évolution des projections
Mali Recettes fiscales
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
mai-07 déc-08 446,2 478,6 487,2 504,7 603,5 659,5
août-09
478,6 487,2 519,4 599,6 653,4 mars-10
487,2 519,4 609,3 674,1 725,5 788,1
juil-10
519,4 624,3 677,1 739,1 809,6 févr-11
519,4 624,3 677,1 739,1 804,2 885,7
juin-11
519,4 624,3 681,8 727,9 796,2 884,3 961,3
Recettes totales
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
mai-07 déc-08 506,6 554,2 569,9 606,2 701,0 764,0
août-09
554,2 569,9 607,3 697,1 757,1 mars-10
569,9 607,3 706,8 772,5 831,2 902,6
juil-10
607,3 725,0 780,5 851,7 932,5 févr-11
607,3 725,0 780,5 851,7 914,9 1005,7
juin-11
607,3 725,0 806,3 852,5 930,6 1031,4 1120,5
Dépenses et prêts nets
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
mai-07 déc-08 712,7 796,3 893,2 933,2 1099,1 1127,3
44
août-09
796,3 839,0 828,2 1077,1 1058,1 mars-10
839,0 828,2 1047,4 1122,6 1212,9 1306,2
juil-10
828,2 1018,6 1174,5 1243,2 1330,3 févr-11 base ordonnancements
828,2 1097,8 1109,6 1243,2 1334,8 1418,2
juin-11
828,2 1097,8 1061,3 1235,3 1286,4 1344,2 1453,1 Dons
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
mai-07 déc-08 115,0 1244,5 160,4 162,8 200,3 217,1
août-09
1244,5 160,4 134,2 210,2 193,8 mars-10
160,4 134,2 210,2 175,1 180,1 194,0
juil-10
134,2 171,6 181,8 188,6 204,8 févr-11
134,2 193,9 165,0 188,6 237,6 236,4
juin-11
134,2 193,9 133,7 166,9 166,4 168,1 180,9
Financement extérieur 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
mai-07
déc-08 108,8 -890,5 98,0 125,5 155,3 151,9
août-09
-890,5 98,0 82,5 163,6 156,6 mars-10
98,0 82,5 135,6 151,0 165,3 179,0
juil-10
82,5 123,5 163,3 163,6 177,7 févr-11
82,5 180,3 137,7 163,6 176,4 185,4
juin-11
82,5 180,3 131,2 137,6 151,6 160,0 171,6
Financement intérieur 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
mai-07
déc-08 -7,4 -111,9 5,5 99,7 42,5 -5,6
août-09
-110,9 5,5 -45 93,9 -33,4 mars-10
5,5 -45 88,7 27,6 25,9 25,3
juil-10
-45 24,6 127 43,6 11,4 févr-11
-45 24,5 114,8 43,6 44,6 -12,2
45
juin-11
-45 24,5 72,4 86,5 75,4 -16,7 -24,7
Déficit 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
mai-07
0,0 0,0 0,0 0,0
déc-08 -206,1 -242,1 -323,3 -327,0 -398,1 -363,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
août-09 0,0 -242,1 -269,1 -220,9 -380,0 -301,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
mars-10 0,0 0,0 -351,8 -308,8 -438,1 -448,5 -487,4 -518,1 0,0 0,0 0,0
juil-10 0,0 0,0 0,0 -220,9 -293,6 -394,0 -391,5 -397,8 0,0 0,0 0,0
févr-11
0,0 0,0 -220,9 -372,8 -329,1 -391,5 -419,9 -412,5 0,0 0,0
juin-11 0 0 0 -220,9 -372,8 -255 -382,8 -355,8 -312,8 -332,6 0
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
46
Annexe 3 : Evaluations PEFA pour les pays de l'UEMOA
Indicateurs Bénin
Burkina
Faso
2007
Burkina
Faso
2010
Côte
d'Ivoire
Mali
2008
Sénégal Niger
PI-1 Dépenses réelles totales par rapport au budget initialement approuvé B A B NS A B C
PI-2 Composition des dépenses réelles par rapport au budget initialement approuvé C C C NS B D A
PI-3 Recettes réelles totales par rapport au budget initialement approuvé B D C B B A D
PI-4 Stock et suivi des arriérés de paiement sur les dépenses C+ A B+ D+ D+ D+ D+
PI-5 Classification du budget C A A B C B C
PI-6 Exhaustivité des informations contenues dans la documentation budgétaire C A A C C B D
PI-7 Importance des opérations non rapportées de l’administration centrale D+ B+ B+ NS C+ D+ B+
PI-8 Transparence des relations budgétaires intergouvernementales D+ A A D+ C D D+
PI-9 Surveillance du risque budgétaire global imputable aux autres entités du secteur
public D+ B+ B+ C C D+ C+
PI-10 Accès du public aux principales informations budgétaires C C C C C C C
PI-11 Caractère organisé et participatif du processus annuel de préparation du budget C+ B+ B+ D B A C+
PI-12 Perspective pluriannuelle dans la planification budgétaire et de la politique des
dépenses publiques B+ B B+ D B C+ C
PI-13 Transparence de l’assujettissement et des obligations des contribuables D+ D+ B C+ C+ B C+
PI-14 Efficacité des mesures d’immatriculation des contribuables et de l’évaluation de
l’impôt, des taxes et des droits de douane C+ C C C C C+ C
PI-15 Efficacité du recouvrement des contributions fiscales et douanières D+ D+ D+ D+ C+ NS D+
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Indicateurs Bénin
Burkina
Faso
2007
Burkina
Faso
2010
Côte
d'Ivoire
Mali
2008
Sénégal Niger
PI-16 Prévisibilité de la disponibilité des fonds pour l’engagement des dépenses C D+ B+ D+ C+ C+ C+
PI-17 Suivi et gestion de la trésorerie, des dettes et des garanties C+ B B+ B C C D+
PI-18 Efficacité des contrôles des états de paie D C+ C+ D+ B+ D+ D+
PI-19 Mise en concurrence, utilisation optimale des ressources et contrôles de la
passation des marchés publics B C+ B C C C B
PI-20 Efficacité des contrôles internes des dépenses non salariales C C+ C+ D+ C C+ C+
PI-21 Efficacité du système de vérification interne C+ D+ B+ D D+ D+ C
PI-22 Régularité et respect des délais pour les opérations de rapprochement des comptes C C C+ C+ C+ C D
PI-23 Disponibilité des informations sur les ressources reçues par les unités de prestation
de services primaires D D D C C D D
PI-24 Qualité et respect des délais des rapports d’exécution budgétaire produits en cours
d’année C B+ A D+ D+ D+ D+
PI-25 Qualité et respect des délais des états financiers annuels D+ B+ B+ D+ D+ D+ C+
PI-26 Etendue, nature et suivi de la vérification externe D D+ D+ D D+ D+ D
PI-27 Examen de la loi de finances annuelle par le pouvoir législatif C+ B+ /C+ C+ D+ B+ C+ C+
PI-28 Examen des rapports de vérification externe par le pouvoir législatif D C+ C D D D C+