Vol. 11 Mims. 22/23 1999

Med" biente y accion publica En nment and urban public

Contenido

Media ambient° y Environment and

SOCIA S Y HUMAAitos ► Nums. 22/24.• Liwo uarlorlyrr

of the' arnbiente y acciOn publica urbana

El model° de gestion y su context° log

The model of the

in Ciudad Juarez and its Hector Padilta

Patrice Mee y Hector Padilla

(coordinadores)

Urbanizaci Urbaniza on

UNIVE AUTONOMA CIUDAD JUAREZ

es abstracts in English

Noesis 20 / 21, Vol. 10, enero-diciembre de 1998. Frontera, geograf fa y planeacion urbana

Medio ambiente y acciOn pUblica

urbana NOesis 19, Vol. 9, julio-diciembre de 1997.

Procesos de industrializaciOn y politica industrial Patrice Mele Hector Padilla Delgado

(coordinadores)

N6esis 18, Vol. 9, enero-julio de 1997. Filosoffa analitica y filosofia del derecho en Italia UNIVERSIDAD AUTONOMA DE CIUDAD JUAREZ

Vol. 11 • NOms. 22 / 23 • Enero / Diciembre 1999

S

REVISTA DE CIENCIAS SOCIALES Y HUMANIDADES

Adqule►s los fasciculos anteriores

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Medio ambiente y accion pablica urbana en Francia Patrice Mele

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Enero Diciembre 1999

CONTENIDO

MEDIO AMBIENTE Y ACCRA PUBLICA URBANA

Resurnenes / Abstracts 5

Presentaciem Patrice Mele y Hector Padilla D. 9

Medio ambiente y ciudad. Los nuevos dilemas del desarrollo urban° en SLP Mario Bassols Ricardez 41

Evolucion de la gestion ambiental y el desarrollo sustentable en la frontera norte Gustavo Cordova Bojorquez 59

El modelo de gestion urbane en Ciudad Juarez y su contexto legal de accion Hector Padilla Delgado 79

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Permisos para otros uses: el propietario de los derechos no permite utilizer copies pare distribuciOn en general, promociones, la creaci6n de nuevos trabajos o reventa. Pam estos propesitos, dirigirse a Wells.

Carlos Alba Vega Proles& del Centro de Estudios Intemacionales El Colegio de Mexico Camino at Ajusco 20, Pedregal de Sta. Teresa 01000 Mexico, D.F. Tel. + 52 (5) 645-59-55

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CONSEJO EDITORIAL INTERNACIONAL

NOests no una revista semestral de la DirecciSn General de In yestigacion y Posgrado de M UACJ, an° 11, Mims. 22123. enero/ diciemae de 1999. suscripcion anual (1998): 3100.00 pesos en Mexico y $20.00 dlls extranjero (incluye gastos de envio). Numeros atrasados disponibles $40.00, publicidad, anuncios y suscripciones, dirigirse a: Noesis, Heroico Colegio Militar 3775, 32310 Ciudad Juarez, Chihuahua, Mexico. Tel. (16) 11-31-67, fax (16) 11-31-68, correo elecobnico noesis@uacj.mx . Hecho en Mexico/Printed in Mexico.

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Los manuscritos propuestos para publicaciOn en esta revistadeberan ser ineditos y no hater sido somelidos a consideraciOn a otras revistas simultaneamente. Al envier Os manuscritos y ser aceptados pare su publicacien, Os autores aceptan que codes Os derechos on transfieren a NoOsis, quien se reserve los de reproducciian y distnbuciOn, ya sean folograficos, an micropelicula, electronicos o cualquier olro medic, y no podran ser utilizados sin permiso per escrito de Noesis, vease edemas notas pars autores.

Construccion de la normatividad ecologica. El caso de los municipios fronterizos de Tamaulipas Jose Antonio Trujeque 103

Urbanizacion y ambiente en Nuevo Laredo Lourdes Romo Aguilar y Gustavo C6rdova B. 115

Rosen as 129

UACJ NOESIS

Revista de Ciencias Sociales y Humanidades de la Universidad

Autkoma.de Ciudad Juarez

Ruben Lau Rojo Rector

Carlos Gonzalez Herrera Secretano General

Manuel Loera de la Rosa Director General de InyestigaciOn

y Posgrado

CONSEJO EDITORIAL INSTITUCIONAL Leonel Barraza Pacheco Cuauhtemoc Calderdn

Ysla Campbell Joaquin Cosio Osuna Federico Ferro Gay

Carlos Gonzalez Herrera Ricardo Leon Garcia

Francisco Llera Pacheco Manuel Loera de la Rosa

DIRECTOR Jesus Lau

COORDINADORES Patrice Mele

Hector Padilla Delgado

CORRECCION Mayola Renova Gonzalez

FORMATO Gale Marmolejo A.

Noes& Revista de Ciencias Sociales y Humanidades/ Universidad Adenoma de Ciudad Juarez, Direccion General de InvestigaciOn y Posgrado. Vol. 1, no 1 (noviembre, 1988). Ciudad Juarez. Chih.: UACJ, 1988. V.: 21 cm.

Semestral Descripcien basada en: Vol. 1, no.1 (noviembre, 1988) Publicada anteriormente come: Revista de la Direccien General de Investiga-ride y Estudios Superiores.

1.- Ciencias Sociales - Publicaciones Periddicas 2.- Ciencias Sociales - Mexico - Publicaciones Peri6dicas 3.- Humanidades - Publicaciones Periadicas 4.- Humanidades - Mexico - Publicaciones Peril:dices

I-18.S6. N64 1997 300.05 N64 1997

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December 1999

TABLE OF CONTENTS

ENVIRONMENT AND URBAN PUBLIC ACTION

Presentation Patrice Mele and Hector Padilla 9

Environment and public urban action in France Patrice Mele 17

This article studies the relationship between the environment and the urban public action in France. At that point intends specifically to ques-tion the place of the environmental right inside of the urban public ac-tion's reorderings. This tackles subjects like the codification of the pro-ceedings of environmental evaluation (impact of studies, public opin-ion), the obligation of take on the environment, and the risks of preven-tion in the urban documents. These show that the public action's prob-lems are found in the debates around the future of the european cities.

Environment and city. The news dilemmas of the urban developments in San Luis Potosi Mario Bassols Ricardez 41

This work is a study about the recently urban development and the juridical order environment for the state of San Luis Potosi and its capitol. He presents the main documents of the actual urban plannings and the incidence on the ordering of its metropolitan zone. These consider the recent relativity action of the govemment organizations about the envi-ronmental matter in the state. Also presents some elements for the analysis of an environmental conflict that it can be seeing like an example of the new urban conflictulity in the Mexican cities at the end of the century.

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Evolution of the management environment and the development support in the north border Gustavo Cordova Bojorquez 59

The studies about the relation between the environment evolution and the development on the north border of Mexico have the hypothesis that is managing a change inside of the public administration in favor of the environmental protection. He presents the comparative analysis of the borders cities. In its environmental and socio-economic situa-tion, the administrative organization of the local goverments, the intergoverment relations, the actions to revert the environmental problematic and the public and private organizations participations in environmental subjects.

The model of the urban management in Ciudad Juarez and its legal context of action Hector Padilla Delgado 79

The article analyzes the urban model matter that privates the city of Juarez, He describes the dynamic space that during of two decades has modeling the city's environmental problematic having as a result the transbordering dimensions, binational and metropolitan. He revises the point of view of the citizens actors and governments in relation with the public debate on the environment and the conflicts what they have confronted. He explains that these conflicts have contributed to build institutions and a juridical setting that pretends to adopt the magnitude and the urban environment characteristics of the problematic.

Construction of the ecological normative. The case of borders districts in Tamaulipas Jose Antonio Trujeque 103

The Mexican legislation on environmental issues declares, as one of its main structural principles to coordinate the work of environmentally

6

related agencies, the concurrence of all three levels of government. The principle of concurrence (principio de concurrence) states, addi-tionally, that each level of government must develop an appropriate juridical framework for its own sphere of competence. This work builds over three kinds of questions: (1) the problems that exist to establish and to provide continuity (or consolidation) for those governmental agencies dedicated to regulate all three ecological laws (Federal Law, State Law, and the Law for the Ecology); (2) the presence of problems when trying to reach the effective concurrence of those agencies over urban planning and the ecological regulation of land; (3) what are the main conditions that limit the beginning of environmental programs and plans, in agreement with those spheres of competence already defined by the ecological statute.

Urbanization and-environment in Nuevo Laredo Lourdes Romo A. and Gustavo COrdova B. 115

The text analyzes the relationship environmental-urbanistic in the bor-der city if Nuevo Laredo, with an analysis of the urban planning and the establishment of a third international bridge that will unify the north american city. The impacts that this bridge will be have a big impor-tance in the growing orientation of Nuevo Laredo and the protection norms' application proceedings to the environment and the ground regu-lation uses. This article shows the economic and political state context. The urbanization process' characteristics and the environmental juridi-cal settings that affect the project.

Reviews 129

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Ntosis. Medio ambiente y accibn pdblica urbane, vol. 11, hems. 22 / 23. ISSN 0188-9834 pp 9-15. 1999. Printed in Mexico Copyright ©1999. UACJ

Presentaci6n PATRICE MELE* / HECTOR PADILLA**

En este nnmero de Noesis, "Medio ambiente y acciOn publica urbana", se integran di-versos trabajos en los que se analizan las relaciones entre los procesos de urbanization, la emergencia de una nueva problematica ambiental y las modalidades de gestiOn urbana.

Desde una perspectiva pluridisciplinaria, los trabajos aqui presentados abordan contextos locales o nacionales de action, analizando el rol de las dimensiones juridica y ambiental en la acciOn pUblica urbana. En ese sentido, destaca el papel central que empiezan a desempefiar las consideraciones sobre Ia protection del medio ambiente en el manejo de las ciudades.

Se rennen principalmente investigaciones de algunos participantes del proyecto "Medio ambiente, orden juridico y gestiOn urbana" que coordinan Patrice Mele (VST/ Universidad de Tours, Francia) y Mario Bassols (Departamento de Sociologia, UAM-Iztapalapa) y que recibe el apoyo del Programa de lnvestigaciOn sobre Aplicaci6n y Cumplimiento de la LegislaciOn Ambiental de Ia Procuraduria Federal de Protection al Ambiente y Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologia.

Los objetivos de esta investigaciOn son conocer cuales son los principales facto-res que influyen en Ia construction del orden juridico-ambiental en ciudades medias y metropolitanas, asi como el lugar que ocupa el medio ambiente en la planeaci6n urbana; como se puede evaluar la action publica ambiental; las modalidades regionales que se pueden observar en la construction del orden juridico y; las similitudes que guarda el caso mexicano con lo que ocurre a nivel intemacional, concretamente en Europa.

Este proyecto busca contribuir a un mejor conocimiento de la consideraci& del medio ambiente por parte de los actores que rigen y tienen a su cargo la planeaci6n del desarrollo urbano, asi como del papel de las referencias al medio ambiente y al derecho del medio ambiente en negociaciones y conflictos urbanos acerca de los usos del suelo o de espacios de nueva urbanization.

• Profesor-investigador de la Universidad Francois Rabelais. Departamento de geografia, Tours, investigador de Ville/Societe/Territoire.

Doctor en Investigation en Ciencias Sociales, FLACSO sede Mexico. Profesor de tiempo completo en la Universidad Aut6noma de Ciudad Juarez.

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PRESENTACION

El enfoque no es Ilevar a cabo un peritaje de la efectividad de los procedimientos de control y de estudios de los impactos ambientales de la urbanizaci6n, sino determinar cuales son las modalidades de construed& de las practicas sociales de los actores invo-lucrados en la aplicaciOn o la no aplicaciOn de las normas ambientales.

La legislaciOn y los reglamentos tienen un papel de regulaci6n de las relaciones entre actores, sin embargo las formas de implantar normas juridicas ambientales por los actores, pueden alejarse de la forma de organizacion de la accion miblica definida de forma implicita o explicita por los textos.

Buscamos determinar cuales son los actores involucrados y el papel de las rela-ciones entre niveles de poderes (federaciOn, estados, municipios) en la creaci6n y la aplicaciOn de las normas; analizar el lugar que ocupan las referencias al medio ambien-te en la planeacien urbana y, los conflictos urbanos que movilizan referencias a la pro-teed& del medio ambiente.

Conflictos y controversial constituyen momentos en los cuales los diferentes actores tienen un discurso sobre su forma de relaciOn a la ciudad, al territorio en si, a la accion publica local o a los bienes publicos en caso de conflictos ambientales o patrimoniales.

Los textos reunidos en este volumen de Noesis aportan primeros elementos sobre esta problematica en el caso del contexto nacional de accion en Francis y a partir de estudios de casos en San Luis Potosi y en ciudades fronterizas.

El andlisis del contexto de acciOn frances muestra que el reforzamiento de la toma en cuenta del medio ambiente pasa no solamente por una mejor integracion de las preocupaciones ambientales en los documentos de planeacion urbana, pero iambi& por la constitucion de un derecho y de una administraciOn del medio ambiente que adquiere una progresiva autonomia. Sin embargo, la administraci6n de protecciOn del ambiente queda detail frente a otros ministerios sectoriales, y el derecho franc& del medio am-biente ha Ilegado a ser considerado como un derecho fragmentado entre un excesivo nUmero de textos.

Las evaluaciones de la acciOn publics ambiental muestran que las leyes y regla-mentos no producen un derecho estatico; la busqueda de compromisos entre los distin-tos interventores, prevalece sobre la aplicacion estricta de las normas y reglamentacio-nes. Ademas el reforzamiento de las medidas de protecciOn ambiental incluye una defi-nicion mss precisa del derecho a la informaci6n de las poblaciones y de un derecho de participaciOn y de discusi6n de la decisiOn pOblica. Las asociaciones de protecciOn del ambiente fungen como auxiliar de la acciOn publica ambiental. En el contexto frances, lo que es nuevo no es la juridizacien de la zonificaciOn, de planes de transporte, de la gestiOn de las aguas y de los desechos, creacien de espacios verdes, del control del crecimiento urbano, sino el surgimiento de una proclamaci6n "ambientalista" liga-

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PRESENTACION

da a estos temas. Presenciamos una generalizaciOn de tensiones o discusiones entre la legitimidad ambiental de la acciOn publica urbana y de la legitimidad urbana de la acciOn publica ambiental.

El analisis de las ciudades mexicanas permite delimitar contextos locales de ac-ci6n, marcado por roles distintos del sistema de planeaci6n urbana y de control de los impactos ambientales de la urbanizaciOn. Sin embargo, se puede observar una tenden-cia de los 6rganos locales a acercarse al cuadro de acciOn definido por las nuevas poll-ticas federales de protecciOn del ambiente. En este sentido, podriamos decir que el mar-co de acciOn y de relaciOn entre actores presences en las leyes federales, no constituye el medio de la aplicaciOn de una politica publics en el conjunto de los contextos de accion, sino representa un marco de referencia hacia el cual tienden a acercarse de forma dife-rente y a veces contradictoria, los actores locales. Estas tendencias nacionales est& reforzadas en la situacion fronteriza, por la construed& de organizaciones binaciona-les que tienden a poner al medio ambiente en la agenda de las political ptiblicas.

Cada contexto local de acciOn podria ser caracterizado por las modalidades y la temporalidad de la integraciOn de las competencias y formas de acciOn introducida por el orden juridico nacional. Los articulos aqui reunidos muestran la progresiva constitu-don de un marco de acciOn local pars la protecciOn del ambiente. Si persiste una cierta complejidad de las reglas juridicas —muchas legislaciones locales todavia no integran las evoluciones de la legislaciOn federal—, la evoluciOn de las leyes federales cambia la relaciOn entre los actores locales. Las referencias a la legislaci6n federal se imponen como norma en la relaciOn entre los actores.

Si la organizaci6n politico-administrativa de Mexico hace depender las evolu-ciones de las practicas municipales de legislaciones estatales, los municipios tienen relaciones directas con las autoridades federales, y la ley federal como referencia.

Sin embargo, presenciamos una fragmentaciOn de la forma de construed& del orden juridico a nivel local. Esta complejidad se puede asimilar en algunos casos a un pluralismo juridico, cuando persisten a nivel estatal legislaciones que no integran las nuevas modalidades de acciOn introducidas a nivel federal. Las relaciones entre el or-den juridico ambiental y el orden juridico de los asentamientos humanos, pueden ser diferentes de un estado a otro.

A pesar de estas limitaciones, los estudios de caso muestran el reforzamiento de la acciOn publica ambiental. No solamente se puede percibir una mayor presen-cia de los agentes federales de protecciOn del ambiente en calla ciudad, los actores estatales y municipales afinan su intervenciOn en la protecciOn del ambiente; en esta dinamica, las mutaciones del orden juridico federal, estatales, y municipales juegan un papel importante.

En la gran mayorla de los casos estudiados, esta elaborado o en proceso un

NOESIS

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PRESENTACION

reglamento municipal de ecologfa, documento en el que se vierten todas las respon-sabilidades y facultades que las leyes federales y estatales le otorgan at municipio.

La consistencia jurfdica de Ia action local ambiental se esta reforzando y presen-ciamos tambien la mayor visibilidad institutional de los actores de la gestiOn ambiental. Aunque a nivel estatal persiste la influencia de la organizaci6n administrativa de otros sexenios federates —que mantienen la administraciOn ambiental en secretarias como Desarrollo Social o Ecologia y Desarrollo Urbano—, podemos presenciar una mayor autonomia progresiva de los actores municipales de la administration ambiental: la ac-ciOn pUblica ambiental tiende a aparecer en el nivel uno de los organigramas municipa-les. Sin embargo, los estudios de caso muestran tambien que estas direcciones de Ecolo-gia tienen poco presupuesto, poco personal; y muchas veces no cumplen con todas las competencias que les son otorgadas por los reglamentos de ecologia. Esta situaciOn vuelve mss dificil la efectividad del control de los impactos ambientales de la urbaniza-ciOn y de las actividades econOmicas.

Los estudios de caso muestran tambien que en la action publica ambiental existe una poca integraci6n entre los diferentes niveles de poder; en muchas ciudades los orga-nismos de cooperaciOn entre niveles de poder no existen, en otras son solamente forma-les; se pochia decir la misma cosa de las relaciones con los actores no institucionales y la sociedad civil, aunque existen tambien excepciones como el Comite Municipal de Eco-logia de Ciudad Juarez formado en 1999.

Podemos considerar iambi& que la integraciOn entre la gestiOn urbana y la ges-tient del medio ambiente esta todavia por construir. La separaciOn entre los actores de la planeaciOn urbana y los actores de la protecciOn es muy importante. En los casos estu-diados no hemos encontrado un proceso dindmico de ordenamiento ecolOgico del terri-torio que replantee los objetivos de la planeaciOn urbana. Cuando existe una dinamica de creaciOn de instrumentos de ordenamiento ecologico del territorio, estos se desarro-Ilan en forma paralela de los programas de desarrollo urbano.

En la mayoria de las aportaciones se ha hecho enfasis en el andlisis de conflictos urbanos motivados por factores ambientales. El propOsito ha sido tratar de indagar la manera en que los actores utilizan o dejan de utilizar la legislaciOn para dirimir sus diferencias. Esto da como resultado que la ley y los procesos de planeacion urbana que incorporan de manera sistematica las consideraciones ambientales, se transforman en elementos susceptibles de convertirse en instrumentos de negociaci6n.

Los primeros elementos presentados aqui en este numero validan una de las hi-pOtesis a la base de este proyecto: el interes del estudio de los conflictos no desde una perspectiva de andlisis de los movimientos sociales, o de la formas de movilizacion o de su papel en Ia estructuraciOn de la escena politica local, sino como reveladores de apro-piaciones; de voluntades de apropiaciones, de oposiciones entre usos; reveladores tam-

PRESENTACION

bien de representaciones de Ia ciudad, de la naturaleza o del ambiente y de to que tiene que ser Ia acciOn publica urbano-ambiental; de los recursos que tienen los actores: capa-cidad de movilizaciOn, pero tambien capacidad de movilizar recursos o discursos del ordenjuridico. Sobre todo los conflictos constituyen momentos de replanteamiento y de discusiOn de la legitimidad de la acciOn ptiblica; de debate publico alrededor de la ges-

het urbana-ambiental.

ANALISIS DE UN CONTEXTO NACIONAL DE ACCION Y DE CONTEXTOS

LOCALES DE ACCION

En el primer articulo, Patrice Mete, profesor del Departamento de Geografia e investi-gador del Centro de InvestigaciOn "Ville, societe, territoire", departamento de Ia Uni-versidad Francois Rabelais, Tours, estudia la relacion entre el medio ambiente y la ac-ci6n publica urbana en Francis y especificamente pretende cuestionar el lugar del dere-cho ambiental dentro de los reordenamientos de la action publica urbana. Su andlisis de nuevos instrumentos de planeaciOn urbana, como Ia codification de los procedimientos de evaluaci6n ambiental (estudios de impacto, encuestas piiblicas) y Ia obligacidn de tomar en cuenta at medio ambiente y la prevenciOn de riesgos en los documentos urba-nisticos, demuestra que la action ptiblica en materia ambiental se ha tornado un tema central de los debates en relacion al porvenir de las ciudades europeas.

Enseguida Mario Basscls, profesor titular de la UAM-Iztapalapa, presenta un estudio de caso acerca del desarrollo urbano reciente en la ciudad de San Luis Potosi y el ordenjuridico ambiental vigente para el estado y la ciudad capital. Analiza en detalle los principales documentos de planeaciOn urbana vigentes y su incidencia en el ordena-miento territorial de su zona metropolitana, considerando la action relativamente re-ciente de los organos gubemamentales dedicados a formular y ejecutar las political ambientales en la entidad. Tambien ofrece algunos elementos para el andlisis de un conflicto urbano de tipo ambiental, que puede verse como ejemplo en las ciudades me-

xicanas de fines de siglo. Los cuatro articulos restantes se encargan de exhibir las distintas modalidades de

la gesti6n ambiental en ciudades fronterizas. La mayoria de ellos provienen de investi-gadores de El Colegio de la Frontera Norte, y abarcan practicamente a todas las ciuda-des principales ubicadas en la franja fronteriza con Estados Unidos, de los estados de Baja California, Sonora, Chihuahua y Tamaulipas. En consecuencia, constituyen apor-taciones importantes para reatizar un andlisis global sobre esta region.

Gustavo Cordova, investigador de El Colegio de la Frontera Norte en Ciudad Juarez, presents un balance de la relacion entre la evoluciOn de Ia gesti6n ambiental y el

VOL. 11, NUMB. 22 / 23 • ENERO I DICIEMBRE 1999 13 NOESIS 12 NOESIS VOL 11, NUMB. 22 / 23 • ENERO I DICIEMBRE 1999

PRESENTACION

desarrollo sustentable en la frontera norte de Mexico. Propone que se esta gestando un cambio dentro de la administraciOn pUblica local en favor de la proteccion ambiental. Asi lo exhiben el analisis comparativo de las ciudades fronterizas en cuanto a su situa-cion socioecon6mica y ambiental; la organizaciOn administrativa de los gobiemos loca-les; las relaciones intergubernamentales; las acciones para revertir la problemdtica am-biental y la participation de los organismos ptiblicos y privados en temas ambientales.

Posteriormente, Hector Padilla, profesor de la Universidad AutOnoma de Ciudad Juarez, analiza el modelo de gestiOn urbana que priva en la ciudad fronteriza mas gran-de: Ciudad Juarez. Describe la dindmica espacial que durante dos decadas ha modelado la problematica ambiental de esa ciudad, destacando sus dimensiones transfronteriza, metropolitana y binational. Revisa el perfil de los actores ciudadanos y gubernamenta-les involucrados en el debate ptiblico sobre el medio ambiente y los conflictos que los han enfrentado. Explica que tales conflictos han contribuido a crear instituciones y un marcojuridico que pretende adaptarse a la magnitud y caracteristicas de la problemati-ca urbano-ambiental.

Por su parte, Jose Antonio Trujeque, investigador de El Colegio de la Frontera Norte en Ia sede Matamoros, describe el proceso de construcciOn de la normatividad ecolOgica en el estado de Tamaulipas, especificamente tomando como caso las ciudades fronterizas de esa entidad. Realiza un recuento exhaustivo de Ia evolution de la legisla-cidn ambiental mexicana, sobre el cual propone que se ha afianzado en algunos niveles y aspectos. A partir de entrevistas realizadas a funcionarios ambientales de los tres niveles de gobierno, ofrece una vision detallada sobre el problema de la concurren-cia entre organismos ambientales. En su opini6n, Ia concurrencia y la descentrali-zacion son un factor slave para llevar a cabo el ordenamiento ecologic° del territo-rio y la planeaciOn urbana.

Finalmente y tambien sobre otra ciudad tamaulipeca, Lourdes Romo y Gustavo Cordova, de El Colegio de la Frontera Norte en Ciudad Juarez, ofrecen un texto que anal iza la relaciOn urbanizaciOn-ambiente en Nuevo Laredo. Para ello realizan un and-lisis de la planeacion urbana y del establecimiento de un terser puente internacional que la une con la ciudad vecina norteamericana. Los impactos de este puente seran signifi-cativos en la orientaciOn del crecimiento de Nuevo Laredo, y en los procesos de aplica-

cien de las normas de proteccion al ambiente y la regulaciOn de usos del suelo. Este articulo muestra el contexto econOmico y politico estatal, las caracteristicas del proceso de urbanizaciOn y el marcojuridico de Ia gestiOn ambiental que inciden en ese proyecto.

En suma, el conjunto de articulos aqui reunidos constittiye un esfuerzo por abor-

dar, en terminos comparativos, las modalidades de construcciOn del marcojuridico rela-

cionado con la proteccien del medio ambiente, particularmente en las ciudades. La pers-

pectiva comparativa a nivel urbano, regional y national que presentan estos trabajos,

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VOL. 11, NOMS. 22 / 23 • ENERO I DICIEMBRE 1999 NOES'S

PRESENTACION

constituye una aportaciOn a Ia comprensi6n de Ia protecci6n del medio ambiente como un elemento central a considerar en el debate sobre los retos actuales y futuros que debe

encarar la gestiOn de las ciudades.

VOL 11, NUMS. 22123 • ENERO I DICIEMBRE 1999 15

NOes;s, Medi° ambiente y decide pOblica urbane, not. 11, sums. 22123, ISSN 0188-9834 pp 17-40, 1999. Printed in Mexico Copyright 1999, UACJ

Medio ambiente y accion publica urbana en Francia

PATRICE Mat*

En este articulo se estudia la relaciOn entre el me-dio ambiente y la accion pziblica urbana en Fran-cia y especificamente se pretende cuestionar el lu-gar del derecho ambiental denim de los reor-denamientos de la accion publica urbana. Se abordan temas como la codification de los proce-dimientos de evaluation ambiental (estudios de

INTRODUCCION

impacto, encuestas publicas) y la obligation de tomar en cuenta al medio ambiente y la pre-vencion de riesgos en los documentos urbanis-'leas. Con esto muestra que el problema de la (sector; publica en materia ambiental se halla en el meollo de los debates en tomb al porve-nir de las ciudades europeas.

En el ambito urbano, la codification de los procedimientos de evaluation ambiental (estudios de impacto, encuestas pUblicas), la obligacion de tomar en cuenta al medio ambiente en los documentos urbanisticos, la creation de procedimientos especificos para la prevention de riesgos naturales y para el control de la contamination, han gene-ralizado al medio ambiente como un campo de la gestion urbana. Entre las reglamenta-ciones sectoriales y los discursos globalizadores sobre el funcionamiento del sistema urbano, el problema de la accion publica en materia ambiental se halla en el meollo de los debates en torso al porvenir de as ciudades europeas. Ha surgido una nueva forma de interes legitimo en los debates en tomo al arbitraje de las prioridades de la accion publica urbana.

El medio ambiente ha Ilegado a ser uno de los componentes de la accion publica europea. Los debates sobre el desarrollo duradero en Europa, son ante todo en tomb a la capacidad de las ciudades europeas para constituirse como el modelo de un particular modo de relation entre el medio ambiente y el desarrollo economic°.

• Profesor be la Universidad Francois Rabelais, Departamento de Geografia, Tours, investigador de Ville/Societe/Territoire; versi6n modificada de un texto publicado en un libro colectivo Law and urban space, Institute Internacional de Sociologia Juridica be (Mate, traduccion del fiances por Jean Hennequin. Correl: patrmele@yahoo.com.fr .

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MEDIO AMBIENTE Y ACCION PUBLICA URBANA EN FRANCIA I PATRICE MELE

El presente texto se propone cuestionar el lugar del derecho ambiental dentro de los reordenamientos de la accion publica urbana.

MEDIO AMBIENTE Y DOCUMENTOS URBANISTICOS La atencion prestada al medio ambiente en los esquemas directores y los planes de ocupacion de suelos

La protecciOn ambiental se ha convertido en una necesidad para Ia acciOn pUblica urba-na. La ley del 10 de julio de 1976 sobre la protecci6n de la naturaleza, obliga a tomar en cuenta el impacto que toda acciOn o decision, ya sea miblica o privada, ejerce sobre el medio ambiente. La necesidad de realizar estudios de impacto y Ia atencion prestada al medio ambiente en los documentos urbanisticos, se desprenden de dicha obligation.

La reglamentaciOn del urbanismo plantea explicitamente como objetivo de la planificaciOn urbana, la bOsqueda de un equilibrio entre el medio ambiente y el desarro-llo urbano. El cOdigo del urbanismo preconiza una "gestiOn ahorradora del suelo" y prescribe a los documentos urbanisticos Ia necesidad de "determinar las condiciones que permitan, por una parte, limitar el use del espacio, preservar las actividades agricolas, proteger las areas boscosas, los sitios y los paisajes, y, por otra, prever un nOmero suficiente de areas reservadas a las actividades econ6micas y de interes general" (art. L. 121-10).

Desde 1977, los esquemas directores (SDAU), que determinan los grandes li-neamientos de ocupaci6n del territorio, deben integrar en su informe de presentaci6n un capitulo sobre "el andlisis del estado inicial del medio ambiente y Ia atencion prestada a la preservacion". Desde 1992, deben tomar en consideraci6n el use de las aguas en su area de aplicaciOn. La revisiOn de los SDAU debe integrar las nuevas exigencias de las areas de riesgo y de los espacios a proteger.

Desde 1978, el texto de los Planes de OcupaciOn de Suelos debe presentar la incidencia ambiental de as disposiciones que estos instauran. Las leyes de descentrali-zacion de 1983 y 1995, han confiado a los municipios la responsabilidad de Ilevar a cabo los POS. El decreto de transferencia a los municipios de los Planes de OcupaciOn del Suelo, ha recordado que estos deben incluir un analisis de la incidencia del POS sobre la evolucion del medio (Romi, 1997. P. 68). Ademds, si bien de ahora en adelante el control se efectila te6ricamente a posteriori, el poder de incitaciOn de los repre-sentantes del Estado sigue siendo importante (Priet, 1995. P. 336). Por anadidura, lo contencioso desempea un papel relevante en la definition de las modalidades de acuerdo can las cuales los documentos urbanisticos toman en cuenta al medio ambiente. Los tribunales administrativos poseen la facultad de anular un POS por

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VOL. 11, NUMS. 22 / 23 • ENERO I DICIEMBRE 1999 NOESIS

MEDIO AMBIENTE Y ACCION PUBLICA URBANA EN FRANCIA I PATRICE MELE

medidas contrarias a Ia proteccion ambiental, y pueden sancionar Ia insuficiencia de los estudios sobre el medio en los POS.

Hasta las leyes de descentralizaciOn en ocasiOn de Ia revision de un POS, de las medidas de proteccion de las areas naturales y de los paisajes, eran particularmente dificiles de modificar, pues para hacerlo se requeria de un decreto del ministerio encar-gado del urbanismo (Prieur, 1996. P. 682); actualmente esto ha dejado de ser asi. La falta de estabilidad de las zonificaciones establecidas por los POS y Ia facilidad de su revisiem o modification por parte de las autoridades locales, constituyen hoy en dia un elemento de debilitamiento de la protecci6n ambiental por los documentos urbanisti-cos.' No obstante, la voluntad de generalizar la realization de los POS en la totalidad de los municipios, se ha traducido en un control mas estricto del derecho de construction en aquellos municipios que no poseen un POS, donde esta te6ricamente prohibido cons-truir en cualquier terreno situado fuera de las areas ya urbanizadas.

El POS distingue areas urbanas, areas naturales, que a su vez se clasifican en areas de urbanization futura (NA), areas poco equipadas y construidas (NB), areas de riquezas a preservar debido a su valor agricola o a Ia riqueza del suelo o subsuelo (NC), areas naturales de proteccion reforzada (ND), donde esta prohibida cualquier constru-cciOn. El POS puede determinar areas boscosas a proteger y oponerse a Ia destrucciem de areas naturales o verdes. Ciertas areas pueden ser protegidas por motivos esteticos, histOricos o ecolOgicos. Con el fin de evitar el "apolillamiento", se contempla en ciertas areas ND especificas protegidas por motivos de conservation del paisaje, la posibilidad de agrupar los derechos de construir en una sola area, mediante transferencia del Coefi-ciente de Ocupaciem del Suelo. Esta medida apunta a limitar los impactos y a reforzar Ia aceptabilidad de una prohibition de construir sin indemnizaciee (Prieur, 1996. P. 188).

Las zonificaciones establecidas por los POS que condicionan Ia atribuciOn de las licencias de construction, desempenan un papel fundamental en la proteccion ambien-tal. La licencia de construction sigue siendo el principal instrumento de control de los impactos ambientales de Ia urbanizaciOn. Teoricamente, esta no puede expedirse si no respeta las preocupaciones en materia ambiental. El alcalde cuenta con Ia posibilidad de introducir en la licencia de construction prescripciones particulares relacionadas con el medio ambiente y el juez administrativo puede anular una licencia de construction si esta dada los sitios. Sin embargo, en el caso de aquellos municipios que cuentan can un POS, basta con que la licencia de construction este acorde can el POS para que se considere que respeta al medio ambiente (Mathieu, 1992. P. 30).

' La Ley Litoral de 1986 y la Ley Montana de 1985, limitan los poderes de los alcaldes en beneficio de la preservacion de medios especificos.

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Herramienlas para la prevencion de riesgos en el medio urbano

El problema de Ia prevencion de los riesgos naturales en el medio urbano obliga a con-cebir una intervenci6n publica sobre la ciudad existente. Mientras que el derecho del urbanismo constituye ante todo un medio para enmarcar as formas de la nueva urbani-zacien, una mayor sensibilidad ante el problema de los riesgos en el medio urbano intro-duce nuevos tipos de zonificacion que pueden ejercer un importante impacto sobre la urbanization. Construcciones que fueron realizadas de conformidad con los reglamen-tos existentes en el momento de su aplicaciOn pueden estar clasificadas dentro de areas consideradas por nuevos documentos urbanisticos como incompatibles con la urbaniza-ci6n. La legitimidad de la intervencion publica en el marco de las medidas de preven-ci6n de riesgos, reposa sobre la nocibn de seguridad civil, y no sobre la protecciOn ambiental (Romi, 1997. P. 89). La intervencion publica encaminada a proteger a los habitantes de los riesgos naturales o industriales, puede conducir a expropiaciones y a desplazamientos de las poblaciones, en caso de amenaza grave para la vida humana, o a la prohibici6n de la reconstruction a raiz de una catdstrofe. Los planes de prevencion de riesgos son los anicos documentos que poseen un impacto a la vez sobre la urbanization futura y la existente, con un efecto retroactivo que se impone a las actividades y cons-trucciones implantadas antes de su publicaciOn. Aun sin desplazamiento de la pobla-cion, la delimitaciOn de las areas de riesgo ejerce sobre la dinamica de los mercados inmobiliarios un importante efecto de desvalorizaci6n de las propiedades.

El problema de la introducciOn de nuevas medidas urbanisticas en el medio cons-truido debe tomar en consideraci6n, no solo la muy grande sensibilidad de las opiniones publicas ante el riesgo de catastrofes susceptibles de afectar a la vivienda, sino tambien la dificultad para modificar el vertu quo y la urbanizaciOn existente, con el objetivo de enfrentar de manera anticipada riesgos que solo se consideran potenciales. Tal es el caso particular de las areas inundables; las poblaciones y los municipios pueden opo-nerse a la realizaci6n de planes de areas inundables. Ciertos habitantes pueden conside-rarse afectados, no por la posibilidad lejana de una catdstrofe, sino por las propias me-didas de proteccion.

La ley de 1982, relativa a la indemnizacion de las victimas de catastrofes natura-les, ha establecido una garantia y un seguro de los riesgos naturales a escala national, e introducido una nueva herramienta: los planes de exposicion a los riesgos previsibles (PER). Estos planes son elaborados por el Estado e impuestos a los municipios. Mien-tras que se habla previsto una rdpida generalizaciOn de este procedimiento (para el aflo de 1994 estaban programados dos mil PER), la elaboraci6n de los PER progresa muy lentamente (solo 307 han sido aprobados). Sin embargo, se considera que 10 mil muni-cipios son susceptibles de verse afectados por un riesgo natural (Collin, 1995). Tanto la

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creaciOn como Ia realizacion de los PER se hallan ampliamente ligadas a las condicio-nes de indemnizaciOn de las victimas de catastrofes naturales, y uno de los efectos de estos planes ha sido un incremento importante de las primas de seguro en las areas de riesgo. El no respeto a las disposiciones de los planes es susceptible de excluir a un propietario del beneficio de la indemnizaci6n prevista por la ley (IAURIF, 1992). Ademas, existian otros dos documentos de prevenci6n de riesgos: los planes de superficie sumergible (PSS), que delimitaban areas inundables; y un procedimiento que nunca se concret6 realmente, y que introducia planes de zonas sensibles a los incendios forestales (PZIF).

La ley de 1995 vino a modificar el procedimiento e introdujo un solo instrumen-to, el cual remplaz6 las areas de riesgo del codigo del urbanismo, y los planes de super-ficies sumergibles. El nuevo plan de prevencion de los riesgos naturales previsibles (PPR) debe tomar en cuenta la totalidad de los riesgos (inundaciones, movimientos de terreno, aludes, incendios forestales, sismos, erupciones volcanicas, tormentas y ciclo-nes). Hoy en dia, el objetivo consiste en realizar dos mil PPR antes del afio 2000.

Mientras que los alcaldes son las autoridades responsables para enfrentar las catastrofes, las medidas de prevencion de riesgos incumben basicamente a los prefec-tos. Estos planes pueden ponerlos en marcha las autoridades estatales a solicitud del alcalde, ya que la intervenciOn del Estado permite imponer medidas con frecuencia impopulares. La prevencion de riesgos reintroduce al Estado en los procedimientos ur-banisticos ampliamente descentralizados. Los PPR aprobados mediante un decreto del prefecto, se imponen a los POS, los cuales deben ajustarse a ellos.

Los planes de prevenci6n de riesgos instauran tres tipos de zonas: una blanca (sin limitaciones especificas), una azul (riesgos susceptibles de ser controlados: zona de limitaciones reducidas), y una roja (con una exposicion muy fuerte, zona de prohibi-

ciOn). Estos documentos pueden imponer a los propietarios, en un limite del 10 por ciento del valor de los bienes, la realizaciOn de obras tendientes a reducir los riesgos.

En el caso de los riesgos industriales, en cumplimiento de una directiva europea de 1982 (directiva Seveso) reforzada por una circular de 1992, el prefecto tiene Ia obli-

gacion de comunicar a los alcaldes la extension de las areas peligrosas en torno a las instalaciones industriales de riesgo para su inscripciOn en los documentos urbanisticos. Se trata de areas de aislamiento donde esta prohibida cualquier construcciOn, y dentro de las cuales las construcciones existentes estan sujetas a reglamentaciones especificas (prohibiciOn de ciertos usos, de actividades de atenciOn al publicO); ciertos particulares o asociaciones de personas afectadas solicitan Ia indemnizacion por estas servidumbres que causan una desvalorizaciOn de la propiedad (Sauvage, 1993). En caso de negativa por parte del alcalde, el prefecto puede decretar un proyecto de interes general que delimite un area de proteccion impuesta; este procedimiento tambien puede usarse en

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ciertos casos para la prevenciOn de riesgos naturales (Collin, 1995. P. 122). Sin embar-go, estas disposiciones no ejercen un impacto retroactivo sobre lo existente, y s6lo se aplican cuando se presentan solicitudes concernientes a la autorizaciOn de actividades o de construcci6n.

Contratos ambientales

Desde 1990 se han establecido contratos entre el Estado y as colectividades territoria-les para el financiamiento de medidas de proteccion ambiental (cartas departamentales del medio ambiente, acuerdo con las regiones o los organismos intermunicipales, planes municipales del medio ambiente). Ciertas cartas ambientales pueden ser inscritas en los contratos Estado-RegiOn (Prieur, 1996; Valarie, 1996).

Esta posibilidad se vio ampliada en 1992 debido a que el Ministerio del Medio Ambiente deseaba generalizar ciertas cartas municipales o departamentales, las cuales toman en el medio urbano el nombre de Carta de Ecologia Urbana. Dichos contratos comportan un compromiso financiero de tres a cinco afios, asumiendo el Estado el 50 por ciento del monto de los estudios y de ciertas acciones.

En Ia 6ptica del Ministerio del Medio Ambiente, el objetivo que se persigui6 consistia en it mss ally de las acciones especificas y sectoriales, para impulsar una estrategia global que movilizara a la totalidad de los socios locales en torno a medidas encaminadas a promover el desarrollo duradero de un territorio. Los textos que regla-mentan las cartas ambientales proclaman explicitamente la voluntad de concretar los principios de democracia, equidad social, solidaridad ecologica, resultantes de la Con-ferencia de Rio de 1992. De lo que se trata es de promover a nivel local una politica ambiental global, integrando el medio ambiente a las otras politicas (transporte, desa-rrollo social urbano, desarrollo economico) y articulandolo con los ambitos tradiciona-les. Estas cartas son puestas en marcha por el alcalde, con la ayuda de los servicios estatales, y constituyen un momento de concertaciOn entre los actores pOblicos y priva-dos que intervienen en la ciudad. Expertos y asociaciones son consultados ampliamen-te. Asimismo, las cartas constituyen un marco de negociaci6n en torno a los plazos de ajuste a las normas y la programaciem de los medios financieros a usar. Los analisis de la puesta en marcha de estos documentos (Valarie, 1996) consideran que, mss que como un marco juridico de compromiso financiero entre los distintos socios en tomo a ciertos objetivos, las Cartas de Ecologia Urbana pueden aprehenderse como un espacio de ne-gociaci6n en torno a elementos de enunciacien y de significaciOn que enmarcan un nuevo campo de actividad y un nuevo lenguaje para la accien pablica. Al movilizar a consultores exteriores a las municipalidades, estos documentos contribuyen tambien a la difusi6n y homogeneizacion de nuevos procedimientos de intervenciOn.

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El papel de los servicios exteriores del medio ambiente en la elaboraciem de las cartas ambientales, se centra en el apoyo a las medidas ambientales efectivas, frente a las simples declaraciones de intenciOn o proclamaciones (Lascoumes, Le Bourhis, 1997. P. 167). Confieren, de alguna manera, un label "ambiental" a los documentos elaborados basicamente por actores municipales o pertenecientes a Ia administraciOn del urbanismo.

En forma de esquemas, de planes, de cartas, de contratos, asistimos a una multi-plicaciOn de las formas de planificaciOn territorial negociada, que ha Ilegado a ser con-siderada como un paliativo para las dificultades de aplicacion de una acciem reglamen-taria o policiaca. Como consecuencia de la multiplicaci6n de las instancias de planifica-ci6n y de contractualizaciOn entre los actores, tanto en el campo de la protecci6n am-biental como en el conjunto de la planificaciOn territorial, la intervencion adopta las mss de las veces la forma de una "consulta-planificacion". A travels de la multiplicacion de los procedimientos de consults, es una planificaciOn territorial negociada la que se instala, cuyo principal objetivo consiste en reforzar la aceptabilidad social de las deci-siones tomadas: "Contrariamente a la planificaciOn cldsica, Ia selecciOn de los objetivos de la intervencion, asi como de los modos concretos de accion, se efectOa en el piano territorial, es decir, lo mss cerca posible de los problemas y de los actores implicados" (Lascoumes, Le Bourhis, 1997. Pp. 176-179).

Para los actores tecnicos, la existencia de un plan permite limitar el marco de las negociaciones y afirmar una autonomia con respecto a las instancias administrativas territoriales (prefecto) o los actores politicos locales (ibid.). Aunque la planificaciOn negociada es construida por los actores tecnicos, con la participacion del conjunto de los actores concernidos, el proceso de planificaciOn sirve tambien para delimitar el es-pacio de competencia y el margen de maniobra de los actores tecnicos.

Evaluacion de los impactos ambientales

Los estudios de impacto existen en Francia desde 1973 y son codificados por una legis-laci6n de 1976-1977. De acuerdo con el modelo de los procedimientos establecidos en los Estados Unidos a principios de los altos setenta, 2 su objetivo es el de obligar a los responsables de un proyecto a producir un estudio que describa el estado inicial del medio ambiente, las consecuencias de los trabajos emprendidos y las medidas compensatorias propuestas (Falque, 1994. P. 96). En el momento de Is discusion en el Parlamento, el impacto de esta medida se vio reducido debido a que solo se impone para

National Environmental Policy Act de 1970.

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los proyectos de construction o de infraestructuras y no se aplica a las politicas y docu-mentos de planificacion. Ademds de que los documentos urbanisticos no requieren in-cluir un estudio formal de impacto, sino una simple resefia de los efectos ambientales de las medidas previstas, los proyectos inscritos dentro de los POS estan excluidos del procedimiento de los estudios de impacto, debido a que el plan de ocupaci6n de suelos supuestamente tomb en cuenta las preocupaciones ambientales. Las construcciones y los fraccionamientos fuera de los municipios que disponen de un POS, estan exentos de un estudio de impacto en Ia medida en que conciernen a una superficie inferior a los 5,000m2 . Por debajo de cierto umbra! (12 millones de francos), ciertas obras no se ha-Ilan sujetas a estudios de impacto, sino a resefias de impacto, un informe sucinto. Los promotores pnblicos o privados de ciertos proyectos pueden tratar de solicitar una auto-rizacien por panes, con el fin de sustraerse del procedimiento de estudio de impacto (Bourny, 1993). El conjunto de estas restricciones, lo mismo que la poca estabilidad de los POS, reduce considerablemente el ambito de aplicacion de los estudios de impacto.

El estudio de impacto solo constituye uno de los elementos proporcionados por el solicitante a disposici6n de la administraci6n, pars decidir acerca de la apro-bacien y Ia conformidad de un proyecto. La eficacia principal del estudio de impac-to consiste en obligar al solicitante a integrar, aun formalmente, las consideraciones de protecci6n ambiental.

No obstante, este procedimiento presenta varios puntos &biles para la prote-cci6n del ambiente. Por una parte, los estudios de impacto son realizados o sufragados por los solicitantes, quienes establecen la lista de las medidas previstas para suprimir, reducir o compensar los impactos ambientales. Sin embargo, se trata de simples decla-raciones de intenciOn, carentes de valor juridic° si las medidas compensatorias no se hallan explicitamente inscritas en la autorizacion administrativa. Por otra parte, las ad-ministraciones responsables de los distintos tipos de obras son las encargadas de juzgar Ia calidad y la pertinencia de los estudios de impacto. Si bien el Ministerio del Medio Ambiente puede constituirse en Organ° superior de evaluaciOn de la calidad de un estu-dio de impacto, esta prerrogativa sigue siendo un procedimiento excepcional, en la me-dida en que los responsables de la administraci6n del medio ambiente no tienen automa-ticamente conocimiento de los estudios de impacto. Asimismo, una persona privada puede, te6ricamente, solicitar al Ministerio del Medio Ambiente Ia autorizaci6n para hacerse cargo de un estudio de impacto (Prieur, 1996. P. 91). Finalmente, el impacto se mide proyecto tras proyecto, y nunca se evaltia el impacto de varios proyectos acumula-dos o de una politica sobre un territorio determinado. Por afiadidura, no existe una dis-posici6n de seguimiento o de evaluacien de las medidas de protecci6n ambiental.

Los estudios de impacto han dado pie a numerosos litigios. Las asociaciones de protecci6n ambiental interponen numerosos recursos. La jurisprudencia ha codificado

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los debates acerca de lo que debe ser un estudio de impacto. Un estudio incompleto puede provocar la anulaciOn de una autorizacion por parte del juez administrativo. Como instancia superior, el Consejo de Estado posee Ia facultad de anular un acts administra-tiva por insuficiencia del estudio de impacto. Esto ocurri6 por primera vez en 1983, en el caso de un centro comercial en el medio urbano, y en 1988 pars la construction de viviendas; pero este procedimiento es mds frecuente para la construction de canteras o de grander infraestructuras (tfinel de Somport, aprovechamiento hidrdulico) (Prieur, 1996. P. 93). Sin embargo, los efectos de los recursos son limitados, en la medida en que los recursos ante las distintas instancias pueden concluirse despues de la realizaciOn de las obras. Esta contradicciOn entre las temporalidades de los recursos juridicos y las temporalidades de has acciones urbanisticas y de aprovechamiento, limits el peso de la instancia judicial sobre el control de las obras. Ademds, en virtud de una regla de intangibilidad de las obras ptiblicas y de la imposibilidad de dirigir requerimientos a la administraciOn, el juez administrativo se encuentra incapacitado pars solicitar la demo-licion de una obra ptiblica (op. cit., 855).

La reglamentacien de los estudios de impacto fue modificada en 1993 con un texto que propone una definicion de los elementos que deben tomarse en cuenta.' Para reforzar el analisis del valor cientifico de un estudio de impacto, este debe integrar un informe de los metodos utilizados.

Derecho de information, participacion, encuestas pUblicas

El derecho ambiental es tambien un derecho a ser informado acerca de los dafios al medio ambiente. Alexandre Kiss (1990) ha intentado definir un derecho del hombre al medio ambiente: "el derecho de los habitantes a ser informados, con anterioridad, acer-ca de las modificaciones al medio y de ser consultados e indemnizados, en caso necesa-rio, por los dafios".

El refuerzo de las medidas de protecci6n ambiental incluye, asimismo, una defi-nici6n mss precisa del derecho a la informaciOn de as poblaciones y de un derecho de participaciOn y de discusi6n de la decision pUblica. Los textos reconocen el derecho de

3 Efectos directos o indirectos, temporales o permanentes, en particular sobre Ia fauna y la flora, los sitios y los paisajes, el suelo, el aire y el clima, los medios naturales y los equilibrios biolOgicos, sobre la protecci6n de los bienes y del patrimonio cultural, sobre el marco de vida de la vecindad (ruido, vibraciones, olores, lutes) y sobre la higiene, la seguridad y la salud. Segim la Ley sobre el Aire, en el caso de las infraestructuras de transporte, los estudios de impacto deben incluir un analisis de los costos colectivos de la contamination y las ventajas de un proyecto pars la colectividad, asi como una evaluacidn del consumo de energia y la generation de trifle° por un nuevo eje (Romi, 1997. P. 57).

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cada cual a ser informado acerca de los efectos perjudiciales de las acciones urbanisti-cas y de infraestructura sobre la salud humana y el medio ambiente. Este derecho a la informaciOn se introdujo primero en el campo de la gesti6n de los desechos y de Ia prevenciOn de los riesgos mayores, y se extendio posteriormente al conjunto de las me-didas y de los proyectos pilblicos. Las asociaciones para Ia defensa del medio ambiente desempeflan un papel mayor en la definiciOn de los problemas y su inscripciOn en la agenda de las politicas phblicas (Lascoumes, 1994).

Asociaciones que toman el relevo de la action phblica

Las asociaciones reconocidas pueden interponer recursos en lo concerniente a dahos provocados, directa o indirectamente, a ciertos intereses colectivos; pueden denunciar infracciones a la ley sobre el agua, el aire, los suelos, los sitios y los paisajes, asi como a la Ley del Urbanismo.

La ley de febrero de 1995 consagra el derecho a la participation de las asociacio-nes de proteccion del marco de vida y del medio ambiente. Sin embargo, desde la crea-ciOn del Ministerio del Medio Ambiente fue institucionalizada la integraciOn de las asociaciones como interlocutores de los poderes phblicos. Para adquirir el estatuto de interlocutor de los poderes phblicos, as asociaciones deben ser oficialmente reconoci-das. La ley de 1995 ha sustituido los tres tipos de reconocimiento 4 por una sofa catego-ria, y el reconocimiento oficial de tres anos es hoy dia ilimitado. Este reconocimiento autoriza a las asociaciones para participar en la acciOn de los organismos ptiblicos en materia ambiental, para ejercer los derechos de la parte civil tratandose de hechos que perjudican directa o indirectamente los intereses colectivos que les incumbe defender y que constituyen una infraction a la legislacion; asimismo, las asociaciones estan habili-tadas para solicitar reparation en nombre de personas que sufrieron perjuicios indivi-duales. Actualmente, mil 500 asociaciones son reconocidas oficialmente, en tanto que existirian mas de 40 mil asociaciones para Ia defensa del medio ambiente. Sin embargo, numerosas asociaciones carecen de funcionamiento real; el numero total de adherentes no excederia los 100 mil y el nhmero de militantes los cinco mil (Lascoumes, 1994. P. 227).

Por otra parte, las asociaciones desempeflan un importante papel en materia de concertaciOn, en particular dentro de las distintas comisiones de protecci6n ambiental a escala local o nacional (Comite Nacional del Agua, Consejo Superior del Bosque, Con-sejo Superior de los Sitios, Perspectivas y Paisajes, Consejo Nacional del Ruido). Des-

• Asociaciones cuyas actividades estatutarias se desarrollan en el campo de la proteccion de la naturaleza y del rnedio ambiente; las asociaciones locales de usuarios; las asociaciones de proteccion y de mejorainiento del marco de vida y del medio ambiente.

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de la reforma a Ia legislaciOn del urbanismo de 1976, las asociaciones deben participar en Ia elaboration de los documentos urbanisticos. Las comisiones de elaboraciOn de los esquemas directores pueden escuchar a los delegados de los agrupamientos representa-tivos interesados por los problemas de ordenamiento y de urbanismo. Las asociaciones que no son miembros de los grupos de trabajo encargados de elaborar los POS, pueden, a solicitud propia, ser escuchadas a titulo consultivo (Prieur, 1996. P. 125).

Asimismo, las asociaciones desempeflan un importante papel en los litigios en materia ambiental, que cuestionan los documentos urbanisticos. Asi, mas de 170 POS se han visto anulados a raiz de recursos juridicos. Para hacer frente a aquello que dio en Ilamarse un clima de "inseguridad juridica", una ley de 1993 reform6 el Codigo del Urbanismo, Iimitando las posibilidades de apelar contra documentos urbanisticos

(Lascoumes, 1994. P. 213). Sin embargo, cabe recordar que lo esencial de los litigios en materia ambiental

emana de particulares, reunidos eventualmente en una asociaci6n local que agrupa a las personas que se consideran perjudicadas por una obra publica. Ante los tribunales, es principalmente la jurisprudencia por disturbios anermalos de la vecindad, Ia que posibi-lita indemnizaciones por daflos ecolOgicos, aun cuando las fuentes del perjuicio am-biental no colindan directamente con las propiedades de las personas afectadas (Bonello,

Fedida, 1994. P. 29). En Ia gestiOn cotidiana de la participaci6n, recientes investigaciones han

puesto de manifiesto la existencia de una disociaciOn entre la concertaciOn en tomb a expedientes tecnicos (estaciones de depuraciOn, plantas incineradoras de basuras, entre otras) con asociaciones de proteccion ambiental que cuentan con una capaci-dad de peritaje, por una parte, y por la otra, el dialogo con asociaciones de colonos, basicamente en torno a problemas de muy gran escala (limpieza, estacionamiento,

entre otros) (Lacave, 1996). Las asociaciones para Ia defensa del medio ambiente reclaman Ia realization de

un referendum a nivel local, para aquellos proyectos que afecten al medio ambiente. Aunque Ia ley de 1992 sobre la administration territorial de la repnblica introduce la posibilidad de una consulta, estamos muy lejos todavia de la iniciativa popular y del referendum con efecto decisorio, puesto que esta consulta posee un simple caracter de aviso y solo puede ser decidida por el alcalde y/o una tercera parte de los miembros del concejo (Prieur, 1996. P. 127). Las asociaciones pudieron ser calificadas de "vigilantes exteriores", de "vigilantes ampliamente implicados en las politicas reglamentarias, des-de su concepciOn hasta su realizaciOn territorial" (Lascoumes, 1994. P. 30).

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La crisis de las encuestas ptiblicas

Los documentos urbanisticos, asi como las instalaciones y obras publicas o privadas susceptibles de afectar el medio ambiente, deben it precedidos por una encuesta destinada a "informar al publico, a recoger sus apreciaciones, sugerencias y contrapropuestas" (Art. 2 de la ley de 1983). En Francia se realizan anualmente unas 10 mil encuestas pliblicas. A pesar de numerosas reformas, se considera que los procedi-mientos de las encuestas miblicas son poco satisfactorios y adolecen de un deficit demo-cratico: "las encuestas publicas siguen siendo una casilla vacia e ineficaz de la regula-ci6n social" (Berdoulay, Soubeyran, 1996. P. 125).

Las asociaciones de protecci6n ambiental, lo mismo que los elegidos ecologis-tas, consideran que las autoridades administrativas responsables del expediente suelen ser juez y parte, que el acceso a los expedientes es demasiado limitado, y cuestionan la independencia y la competencia de los comisarios-encuestadores. Mal remunerada, esta funci6n suele ser ejercida por ex funcionarios procedentes de los grandes cuerpos del Estado. A pesar de los nuevos procedimientos introducidos por la ley de 1983 sobre "Democratizacion de las encuestas publicas y protecci6n ambiental" y del mejoramien-to de la formaciOn de los comisarios-encuestadores, la encuesta pUblica sigue siendo mds un trdmite administrativo obligado, que un momento de real concertaciOn y discu-sion de los proyectos.

Las asociaciones desean que se instaure una encuesta publica preparada por una instancia independiente (Avrillier, 1993). La encuesta publica se Ileva a cabo al final del proceso de programaciOn, una vez concluido el estudio de impacto, lo cual no per-mite discutir acerca de la oportunidad, o de la localizacion del proyecto. Por otra parte, en el caso de las infraestructuras de transporte, los proyectos suelen someterse a una encuesta piiblica por etapas sucesivas, eliminando de esta manera Coda discusiOn en torno a la oportunidad global de un proyecto (Bourny, 1993). Aunque la administraci6n puede imponer modificaciones a raiz de una encuesta pliblica, en la mayoria de los casos se trata de enmiendas o de medidas compensatorias. El rechazo de las contrapropuestas, que no son objeto de estudios precisos, no suele ser motivado.

Las asociaciones reclaman una publicidad en una fase anterior, en el momen-to de la puesta en marcha de los estudios de impacto, con el fin de poder preparar seriamente contraestudios antes de la encuesta publica. El presidente de la comi-sion de comisarios-encuestadores proponla que el debate tuviera lugar en una fase anterior, antes de la declaracion de utilidad publica de un proyecto (Berdoulay, Soubeyran, 1996. P. 127).

A pesar de los intentos de democratizaci6n de la encuesta publica, esta sigue siendo basicamente un procedimiento administrativo, del cual estan excluidos los deba-

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tes e intercambios contradictorios. En el mejor de los casos, se trata de un procedimien-to de informaciOn y de concertacion, sin poder de decisi6n (Bourny, 1993. P. 18).

Con el fin de paliar las deficiencias de las encuestas publicas y su incapacidad para entablar un debate sobre la oportunidad de los grandes proyectos, la ley de 1995 instaur6 una ComisiOn Nacional del Debate Ptiblico, la cual esta habilitada para abrir un debate en tomb a los objetivos y las caracteristicas de las grandes operaciones plibli-cas de ordenamiento de interes nacional, y ello desde su fase de elaboraciOn. A esta comisiOn, integrada por parlamentarios y elegidos locales, miembros del Consejo de Estado y representantes de asociaciones oficialmente reconocidas de protecci6n am-biental, pueden recurrir los ministros, por lo menos 20 parlamentarios o senadores, o los representantes de los consejos regionales.

LA UNION EUROPEA Y LA NORMALIZACION DE LA ACCION PUBLICA AMBIENTAL Un derecho supranacional que se impone a los Estados

En Europa, Ia cooperaciOn en tomo a los problemas ambientales es antigua, en particu-lar para resolver los problemas de contaminaciOn transfronteriza. Hoy en dia, el dere-cho ambiental constituye uno de los dmbitos en los cuales se manifiesta con mayor claridad la imposici6n de un derecho supranacional, con un importante impacto sobre las modalidades de aplicaci6n de la gestiOn urbana.

El tratado que instituy6 a la Comunidad Europea, no inclufa Ia protecci6n am-biental entre los objetivos de la Comunidad. Fue el Acta Unica de 1987, Ia que instauro una intervenciOn de las instituciones de la Comunidad en el marco de la protecciOn ambiental, teniendo como objetivo el de "preservar, proteger y mejorar la calidad del medio ambiente, contribuir a la protecciOn de la salud de las personas y asegurar un use prudence y racional de los recursos naturales". Ademds, la exigencia en materia de pro-tecciOn ambiental se transform!, en un componente del conjunto de las demas politicas de la Comunidad. En el Tratado de Maastritch, la politica ambiental esta presentada como uno de los objetivos de la Union, para posibilitar la puesta en marcha de un desa-rrollo duradero (Romi, 1993. P. 42). No obstante, el medio ambiente sigue siendo un campo en el cual se han hecho numerosas excepciones a Ia regla de la mayoria; las disposiciones relativas a la agricultura, la vivienda, el agua, los desechos y la energia, deberan tomarse por unanimidad.

La Union Europea constituye una escala de producciOn de normas juridicas que se imponen a los Estados miembros. Hoy por hoy existen mss de 200 directivas o regla-mentos que se refieren a aspectos particulares del medio ambiente: el agua, el aire, el

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suelo, el ruido, los desechos y la naturaleza. Los reglamentos determinan los objetivos que deben alcanzarse y los medios para obtenerlos; las directivas solo instauran objeti-vos, y las decisiones poseen valor de reglamento para ciertos Estados o categorias de personas. Los reglamentos son directamente aplicables y los particulares pueden invo-carlos, incluso ante las jurisdicciones nacionales, mientras que las directivas deben trans-ponerse al derecho interno. Sin embargo, cualquiera que sea el nivel de transposici6n, las directivas constituyen tambien derechos que pueden ser invocados por las poblacio-nes: derecho a disfrutar una calidad del aire o del agua, un modo de gestion de los desechos conforme a las directivas europeas (Kromarek, 1989. P. 155).

Los Estados pueden mantener o introducir reglamentaciones mas estrictas que el derecho de la Comunidad Europea, siempre y cuando no creen situaciones contrarias a los articulos del tratado concernientes a la libre circulaciOn de los productos y la conclu-sion del mercado interno. En caso de que exista una directiva de la Comunidad que homogeneice las distintas legislaciones, la Corte de Justicia Europea puede denegar esta facultad a los Estados.

Con vistas a poner en marcha la legislaciOn de la Comunidad, la Comision inte-gro medidas tomadas de las legislaciones europeas mas avanzadas. La ley francesa del agua, de 1964, permiti6 integrar la conception de la calidad del agua por tipo de uso, la cual constituye las primicias de las primeras directivas en tomo al agua. La legislaciOn alemana sobre los desechos, inspire) los primeros proyectos de directivas europeas sobre los desechos. Mientras que para ciertos Estados la introducci6n de los reglamentos y de las directivas de la Comunidad constituye una simple adaptation de la forma de las legislaciones, para otros se trata de la integration de nuevos campos de intervenciOn.5 Esto significa que la action de la Comunidad Europea adopta, de alguna manera, la forma de la difusion de las "mejores practicas" y de la homogeneizaciOn de las legisla-ciones nacionales. Con el fin de adaptar las practicas de la Comunidad a las de los nuevos Estados miembros (Austria, Finlandia, Suecia) cuyas legislaciones son particu-larmente estrictas, ciertas disposiciones de la Comunidad han sido ajustadas de un modo para alcanzar el mas elevado nivel de protecci6n, y a no obligar a estos Estados a redu-cir sus normas. Inversamente, as reglamentaciones en materia ambiental constituyen una de las dificultades mayores para nivelar las legislaciones de los estados de Europa Central y Oriental, candidatos a la adhesion.

La Comisi6n no cuenta con medio alguno para verificar Ia aplicacion practica de

Tal es en particular el caso de Portugal, que en 1986 no contaba con ninguna disposici6n juridica encaminada expresamente a la protecci6n ambiental; para Dinamarca, dotada de una le-gislacion relativamente avanzada, el derecho de la Comunidad Europea constituye la fuente del 50 por ciento del derecho ambiental nacional (Kramer, 1996).

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las directivas o de los reglamentos por parte de los Estados. Existen importantes dife-rencias en cuanto a Ia manera en la que los actores institucionales y econ6micos han implantado el derecho ambiental europeo. Las diferencias de transferencia en las legis-laciones de cada Estado, pueden estigmatizarse como una distorsi6n de competencia.

Las normas europeas se imponen a nivel nacional; una ley nacional no puede constituir un obstaculo pars la aplicaci6n de un reglamento de Ia Comunidad, aun si esta es posterior al reglamento. De acuerdo con una decision de la Corte de Justicia Europea (de junio de 1989), no solo las administraciones de los Estados, sino tambien las admi-nistraciones locales y municipales son responsables de la puesta en marcha de las deci-siones europeas, asi como de Ia no aplicaciOn de reglamentaciones nacionales no con-formes con la reglamentacion europea (Prieur, 1996. P. 839).

Ciertas directivas europeas tardan numerosos afios antes de ponerse en practica a nivel nacional. Tal fue el caso particular de las directivas de 1985 sobre los estudios de impacto que generalizaron Ia consulta at public° antes de empezar un proyecto. En octubre de 1991, Francia fue condenada por la Corte de Justicia, debido a que no habia integrado las directivas de marzo de 1985 sobre Ia calidad del aire en cuanto al diOxido de nitrogeno; las autoridades francesas intentaron tomar en cuenta el derecho europeo a traves de simples circulares, en tanto que la ComisiOn estima necesaria una reforma legislativa (Romi, 1997. P. 136).

La Comision no cuenta con medio alguno para controlar Ia realidad de Ia trans-posicion. Tanto los particulares como as asociaciones, pueden interponer un recurso ante Ia Comision, por falta de transposiciOn de las normas de la Comunidad Europea, lo cual puede traducirse en una intimation por parte de la Comision y, posteriormente, en un auto de comparecencia ante Ia Corte de Justicia Europea. El informe de 1996 sobre la politica ambiental, no solamente sealaba que Ia transposiciem de las directivas at derecho nacional adolecta de retardos y deficiencias, sino que una vez transpuestas, estas con frecuencia segulan siendo letra muerta, debido a la ausencia de organismos responsables o de procedimientos de ejecuciOn.

La politica ambiental de la Comunidad Europea se fundamenta en los principios de Ia acciOn preventiva, de la responsabilidad financiers del causante de la contamina-tion, de la integraci6n y de la correction en Ia fuente de los dafios ambientales. El quinto programa de acciOn ambiental (1993-2000), que proclama un objetivo de desa-rrollo duradero, al parecer concede mayor importancia a las medidas financieras, fisca-les y contractuales, que a las normas legislativas. En vez de multiplicar las nuevas regla-mentaciones, la Comisi6n considera que hoy en dia es importante velar por la puesta en marcha de las normas ya existentes y promover, en el conjunto de la sociedad, la difu-si6n de los imperativos de protecci6n ambiental. Por otra parte, es necesario prestar mayor atenciOn a la mediciOn de las incidencias ambientales del conjunto de los progra-

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mas de Ia Uni6n Europea: no solamente en lo tocante a la politica agricola comUn, sino tambien al financiamiento de obras e infraestructuras en el marco de la politica estruc-tural y de cohesion.'

Derecho de la Comunidad Europea y gestiOn urbana

La prevention de los riesgos mayores (directiva Seveso), la reglamentaciOn del derecho a la informaci6n, 7 los estudios de impacto,' la lucha contra el ruido, las medidas de conservaci6n del habitat natural y de la biodiversidad, 9 las sustancias peligrosas y la normalizaciOn tecnica, constituyen importantes campos de la action de la Comunidad Europea en materia ambiental. Ademas, deben tomarse en cuenta los requisitos de pro-tecciOn del medio ambiente para la concepci6n o la puesta en marcha de las demas politicas de la Comunidad. Sin embargo, las directivas que poseen —o son susceptibles de poseer— el mayor impacto para la gestion urbana, son las que conciernen al aire, al agua y a los desechos.

En la puesta en marcha de un derecho ambiental europeo, la calidad del aire ocupa un sitio particular. Es la contaminacian transfronteriza del aire, la que ha origina-do la conciencia de la necesidad de una comunidad de accion." Desde 1975 existe una red de intercambio de informaciOn sobre Ia contamination del aire. Esta cooperaciOn excede ampliamente la Union Europea, pues la convenciOn de Ginebra sobre la preven-ci6n de la contamination atmosferica de larga dis6ncia, adoptada en 1979, fue firmada desde 1983 por 24 Estados.

Desde 1996, todas las obras de mas de 50 millones de escudos estan sujetas a una clausu-la de respetd°I medio ambiente y a un estudio de incidencia ambiental.

' En 1990 se adopt6 un directiva sobre la libertad de information en materia ambiental, que cobre vigeneia en 1992; de acuerdo con este texto, Coda informacien relativa al medio am-biente es accesible a Coda persona, fisica o moral, sin que sea necesario esgrimir algim interes.

Desde 1985 se adopt6 el principio de un estudio de incidencia ambiental, obligatorio para ciertos grander proyectos (refinerias, autopistas, vias rapidas, aeropuertos, ferrocarriles, plan tas quimicas, instalaciones de eliminaci6n de desechos peligrosos). El regimen trances de los estu-dios de impacto solo integre formalmente esta directiva en 1993.

"Como fruto de la directiva Habitat de 1992,1a action de conservacion de la biodiversidad Ilega hasta la delimitation de una red europea de espacios protegidos, Nature: 2000. Ante la pre-si6n de los alcaldes, de las asociaciones de agricultores, cazadores o industriales, las autoridades francesas enfrentan graves dificultades para respetar su compromiso de proteger el 13 por ciento del territorio, porcentaje revisado y reducido en un 2.5 por ciento. El gobierno fiances esta en conflicto con la Comision Europea a este respecto.

.° La contamination de origen "extranjero" se estima en un 92 por ciento en Noruega, 82 por ciento en Suecia, 64 por ciento en Dinamarca, 90 por ciento en Suiza, 85 por ciento en Aus-tria, 77 por ciento en los Paises Bajos, 52 por ciento en Alemania y en menos del 50 por ciento en Francia e Inglaterra (Romi, 1997. P. 382).

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En 1992, Ia UniOn Europea se fij6 para el alio 2000" objetivos globales de con-trol y de reduccion de las emisiones (estabilizacion de las emisiones de CO, al nivel de 1990, reducci6n en un 30 por ciento de las emisiones de NO), aun cuando un reciente informe de Ia Agencia Europea para el Medio Ambiente ha demostrado que tales obje-tivos eran irrealizables. Deben mencionarse las dificultades del derecho frances para seguir el ritmo de las directivas europeas; por ejemplo, la directiva 82/885 del Consejo del 3 de diciembre de 1982, que propone una concentraciOn !finite de plomo en Ia at-m6sfera, fue objeto de una transposicion mediante una circular del Ministerio del Medio Ambiente, del 20 de junio de 1985; sin embargo, dicha transposici6n fue insuficiente, y en 1991 Francia fue condenada por la justicia europea (Romi, 1997. P. 388). La nueva Ley sobre el Aire en Francia tambien tenia Ia finalidad de integrar las normas europeas..

Las directivas europeas concernientes al agua pueden agruparse en las directivas que protegen el medio y las que reglamentan sus usos. Las primeras directivas, de 1976, se proponian luchar contra la contamination industrial y debian permitir una limitation de las emisiones. Las directivas de 1991 sobre las aguas residuales urbanas, trataron de instaurar una politica europea global de protecciOn al agua. Todos los municipios serail obligados a dotarse de un sistema de tratamiento de las aguas residuales, de acuerdo con un calendario preciso.'t

Se han adoptado normas europeas muy estrictas (1975, 1991, 1994) sobre el use y el tratamiento de los desechos, asi como reglamentos sobre la transferencia de dese-chos de un Estado a otro. Un programa de 1992 fija como objetivo Ia estabilizacion de la production de desechos por habitante en el aflo 2000. Mientras que el 17 por ciento de los desechos son incinerados, una directiva de 1989 preve la incineration de 25 por ciento de los desechos producidos en el conjunto de la Comunidad.

El respeto de las normas concernientes al saneamiento y los desechos, significa-ra un importante desembolso para las colectividades locales. En Francia, la adaptaciOn de las estaciones de depuraciOn a las normas europeas de aqui al ano 2005, y Ia supre-skin de la practica de los vertederos de aqui al ano 2002, exigiran una inversion de mas de 200 mil millones de frances. Las nuevas normas en Ia mesa de debates sobre la calidad de las aguas potables, tendientes a reducir el tenor autorizado en plomo, obliga-

Programa ambiental de la Comunidad Europea, Hacia un desarrollo sustentable, 1992. ' 2 Antes de finales del afio de 1998, para todos los asentamientos de mas de dos mil habi-

tantes en las zonas sensibles; antes de finales del alto 2000 para todos los asentamientos de mas de 15 mil habitantes; y en los cinco allot siguientes para todos los asentamientos entre dos mil y 15 mil habitantes. Estos objetivos son particularmente ambiciosos, en la medida en que el 50 por ciento de la poblacien de la Comunidad Europea vive en regiones donde las aguas residuales no son tratadas.

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rian a modificar parte de las instalaciones existentes, incluidos los conductor privados de los edificios. El costo estimado asciende a mas de 120 mil millones de francos (FNSEM, 1997). Cualesquiera que Sean los esfuerzos realizados por las colectividades locales y tar ayudas estatales, es probable que los plazos establecidos no serdn respetados.

Promover una nueva forma de planificacion urbana

En el marco de los programas de intervention directa de Ia Union Europea, se considera que los problemas urbanos incumben bdsicamente a los poderes locales y nacionales. En una primera etapa, la action de la Comunidad se propone impulsar un intercambio de experiencias. El Libro Verde de 1990, sobre el medio ambiente urbano, propone it mas all y de los enfoques sectoriales, para proceder a un andlisis critico de las estructu-ras urbanas, de su funcionamiento y de su modo de desarrollo. Seminarios, conferen-cias, redes de intercambio de experiencias, sistemas de information," programas piloto se esfuerzan por presentar las problemdticas comunes a las ciudades europeas, y por difundir la puesta en marcha de acciones que permitan la construction de un modo de urbanizacien duradero." Los principales temas de reflexiOn conciernen a: los baldios industriales, la estructuracion de las periferias urbanas, Ia nueva calificaciOn de los centros de las ciudades, la reducciOn de las contaminaciones. Tres son los principios que se promueven con el fin de fomentar nuevas prdcticas de planificacion urbana:

Sustituir Ia practica de Ia zonificaciOn estricta mediante un uso multifuncional del espacio urbano, destinos mbctos y un uso mas denso, en particular pars acer-car a los habit antes a su lugar de trabajo y pars reducir el Vatic° de vaiven. Defender el patrimonio arquitectOnico. Evitar escapar de los problemas de la ciudad extendiendo su periferia: "es preciso resolver los problemas dentro de los limites existentes" y promover una "ciudad compacta".

En 1994, durante Ia Conferencia Europea de Alborg sobre las ciudades duraderas, pro-movida por la Comunidad Europea, numerosas ciudades suscribieron una carta que pre-

Como el programa DRIVE, que apunta a la difusion de instrumentos y sistemas de informaci6n para los responsables de as redes de circulation en las ciudades. Su objetivo consis-te en elaborar y promover herramientas capaces de mejorar la planificacion y la gestion del trati-co, controlar los embotellamientos, el ruido y la contaminaci6n, y optimizar el uso de los trans-portes pablicos.

En 1991, El Consejo de Ministros publico una resolution en la cual expresaba su voluntad de que los objetivos ambientales fueran integrados a las futuras estrategias de planificacion urbana.

coniza la puesta en marcha de politicas urbanas que favorezcan el desarrollo duradero.13 Aunque la accion reglamentaria de la Comunidad apunta basicamente a reducir

la incidencia de las actividades urbanas sobre el medio ambiente (industrias, gestiOn de la energia urbana, gestiOn de los desechos, gestion del agua), cierto ntImero de acciones no legislativas de difusi6n de nuevas practicas de planificaciOn conciernen a la estruc-tura fisica de la ciudad (planificaciOn territorial, transporte urbano, protecci6n y promo-ci6n del patrimonio histOrico, protecci6n y promociOn de los espacios naturales intraurbanos). Por consiguiente, lo que se promueve es efectivamente un modelo de ciudad europea. Las normas tecnicas aseguran una calidad minima de ecocompatibilidad del funcionamiento del sistema urbano; sin embargo, la cooperaciOn en materia ambien-tal provee tambien Ia oportunidad para promover una "buena forma urbana" y una estra-tegia de planificaciOn adaptadas a los objetivos de desarrollo urbano duradero. Urbanis-mo, vivienda, transporte, participacibn de la poblaciOn en el proceso de planificacion, son objeto de una nueva concepcien a traves de un enfoque ambientalista; incluso las politicas sociales urbanas pueden presentarse como medio de construction de una ciu-dad duradera, sin conflictos o, por lo menos, que asuma la gesti6n de los conflictos urbanos a traves de politicas adecuadas. La calidad de la vida en la ciudad y la calidad del medio ambiente urbano, est& ligadas tambien a objetivos de atractivo econ6mico, en un contexto de competencia mundial y europea por atraer las inversiones intencionalmente mOviles. De manera mas o menos explicita, hoy en dia todas las gran-des aglomeraciones urbanas europeas se ven obligadas a promover tales politicas (Camagni Gibelli, 1997), de tal modo que podemos preguntamos si el atractivo no repo-sa tanto sobre la imagen de la adopcion de una politica voluntarista e innovadora de "desarrollo urbano duradero", como sobre la calidad del medio ambiente urbano y de la vida en la ciudad.

CONCLUSIONES La atencidn prestada al medio ambiente y la planificacion urbana

Zonificacibn, planes de transporte, gestion de las aguas y de los desechos, creacion de espacios verdes, control del crecimiento urbano, estaban integrados desde su adveni-miento, at vocabulario del urbanismo operacional y a la practica de las instancias de gestiOn de la ciudad. Lo que constituye realmente una novedad, no es la juridizaciOn de

" Charter of European cities and towns: towards sustainability, cfr. Voula Mega (1996). Vease tambien el proyecto de investigacion Good practices of sustainable urban planning, pro-movido por Eurocities e impulsado por e/ municipio de Rotterdam.

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estos ambitos de la gesti6n urbana, sino el surgimiento de una proclamaciOn "ambienta-lista". Este "nuevo" campo de aprehensi6n de la accion publics urbana es construido no solamente por los debates en el seno de instancias internacionales, de asociaciones na-cionales o locales, sino tambien, y en amplia medida, por la progresiva constitucion y autonomizacion de un derecho y de una administraciOn del medio ambiente. Esta pro-clamacion "ambientalista" surte tambien el efecto de colocar la noci6n de bien o de patrimonio comim en el meollo de los debates en torno a la gestiOn urbana, junto con sus necesarios corolarios de participaci6n y de atenciOn prestada al largo plazo. A Ia gesti6n urbana incumbe no solamente mejorar la ecocompatibilidad del funcionamiento de la ciudad, sino tambien asegurar su durabilidad. Aunque se supone que ofrece un enfoque global frente a los distintos sectores de la intervencion urbana (suelo, vivienda, trans-porte), la planificacion ambiental sigue siendo, en la mayoria de los casos, un ejercicio que se desarrolla paralelamente a los procedimientos tradicionales de planificacion de la accion pfiblica urbana. Al parecer, los procedimientos de evaluaci6n ambiental si-guen siendo distintos de los de planificaciOn: "se tiene la impresion de que estos se deslizan por encima de las practicas de planificacion, en vez de penetrarlas" (Berdoulay Soubeyran, 1996. P. 13).

Se observa una integracion del medio ambiente a las tradicionales politicas sec-toriales, mss que el surgimiento de una nueva planificacion global, que integre el con-junto de las acciones publicas urbanas dentro de una planificacion ambiental. Integrar el medio ambiente dentro de politicas sectoriales, no posee el mismo significado que poner en marcha una accion especificamente ambiental en manos de nuevos actores teen icos dentro del juego local. Todo ocurre como si los actores del ordenamiento urba-no desearan demostrar la buena integraci6n de los objetivos ambientales, para no correr el peligro de perder su competencia en todo un ambito de la accion pUblica urbana. Inversamente, los servicios exteriores del Ministerio del Medio Ambiente minimizan las acciones de los actores sectoriales, dentro de un contexto en el cual lo que esta en juego es el reforzamiento, a nivel departamental, de su accion directa con respecto a los representantes de los Ministerios de la Agricultura, del Equipamiento, de la Industria. Miss que a la realizacion directa de una politica ptiblica del medio ambiente, normada por una estricta legislacion, asistimos a Ia diseminaci6n de principios y de objetivos de accion dentro de la totalidad de la accion ptiblica territorial. Una parte de los interventores en el ambito de la planificacion urbana, busca una nueva legitimidad a traves de la puesta en marcha o la proclamaci6n de objetivos ambientalistas (Las-coumes, Le Bourhis, 1997. P. 193).

En la 6ptica de Pierre Lascoumes (1994. Pp. 7, 28), la proclamaci6n "ambien-talista" de una creciente parte de la accion publica urbana deberla analizarse como una transcodificacion "agrupamiento de datos y de practicas" distintas de los que se usan

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tradicionalmente, y que se refieren en primer lugar al urbanismo, a la gestion o la plani-ficacion urbana, concediendo esta transcodificaci6n una situaci6n de dominio, un "ecopoder", a nuevos expertos.

Derecho ambiental y territorios

La accion de protecciOn ambiental es, por naturaleza, territorial. Un representante de una direcciOn regional del medio ambiente consideraba que la definiciOn de su campo de intervenciOn podia resumirse como sigue: "nos corresponde decir lo que un medio puede soportar: hablar de medio ambiente, consiste en esto" (Lascoumes, Le Bourhis, 1997. P. 166). El objetivo final del derecho ambiental consistiria en "fijar los limites de aquello que no puede tocarse" para preservar el patrimonio comfm.

Sin embargo, mss que en el caso de los elementos del patrimonio histOrico, cul-tural o artistico, que suelen ser facilmente identificables —aun cuando las politicas publicas contribuyen a revelarlos y atribuirles nuevos valores—, el medio ambiente que se pretende preservar constituye ante todo una construcci6n social que reposa sobre la difusiOn de categorias que forman parte del paradigma cientifico-ecologico.

La puesta en marcha de la proteccion ambiental supone la construccion de espa-cios, de categorias de identificacion y de intervenciOn. La construcciOn del derecho ambiental constituye tambien un proceso de calificacion juridica de los distintos espa-cios (litoral, montafia, periferias urbanas) y de los distintos medios (aire, agua, suelo, subsuelo). Para que se convierta en objeto de normalizaciOn juridica, "el medio ambien-te" debe ser disagregado en espacios o medios dotados de cualidades particulares e instituidos como categorias de derechos. Se multiplican los elementos del medio am-biente juridizados (De Klemm, 1989. Pp. 51-99), cada uno de los cuales posee su esta-tuto particular: parques nacionales, reservas naturales, areas boscosas, sitios clasifica-dos, pero tambien zonas expuestas a riesgos naturales o industriales, asi como distintas zonificaciones de los documentos urbanisticos. Asistimos a una especializaciOn del de-recho por tipo de territorio; existe asi un derecho de la montafia, un derecho del litoral, un derecho de las zonas humedas (Bechillon, 1997. P. 28), un derecho de las zonas urbanas, un derecho de los sitios y de los espacios naturales sensibles. Para aprehender lo real, el derecho ambiental construye categorias, que a su vez instituyen y difunden una percepci6n particular del mundo sensible. El derecho ambiental consagra, "a traves de parques naturales, de decretos de biotopo, de convenios regionales e intemaciona-les", aquello que podria Ilamarse las nuevas circunscripciones legitimas de ejercicio del poder (Micoud, 1996. P. 113).

Para Andre Micoud (1996), el predominio de las nociones de medio ambiente urbano y de ecologia urbana pone en juego procesos de "figuracion", que ofrecen una

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imagen de Ia ciudad futura, de "problematizacian", que proponen un nuevo marco para el andlisis del funcionamiento de la ciudad, y de "autentificaciOn" mediante el desarro-llo del derecho ambiental y la produccibn de categorfas y de acciones de codificaci6n. Por consiguiente, Ia ecologia urbana deberfa considerarse simultaneamente como una solucibn grafica, un recurso cognitivo y una practica normativa. La juridizaci6n de la accion publica ambiental reposa sobre una nueva manera de concebir la ciudad del manana, a la que contribuye a instituir, a fundamentar en derecho y en legitimidad. La difusion y Ia homogeneizaciOn del derecho ambiental a escala europea generalizan es-tos procedimientos de autentificaci6n, cualquiera que sea el predominio local de las instancias de figuraciOn y de problematizacion. En este sentido, podria considerarse en algunas situaciones que es el derecho el que es portador-difusor, en el conjunto de la sociedad, de los procedimientos de problematizaci6n que solo poseen escasa legitimi-dad en Ia practica cotidiana de Ia gestion urbana. Y en el sentido tambien en el que el derecho, cualquiera que sea su aplicaciOn practica, posee ante todo una eficacia concre-te, que "instituye una realidad por el simple hecho de enunciarla" (Ost, 1995. P. 19).

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Este trabajo es un estudio de caw acerca del desarrollo urban reciente en la ciudad de San Luis Potosi y el orden juridic° ambiental vigente para el estado y la ciudad capital. Se exponen aqui los principales documentos de (planeacion urbana vigentes y su incidencia en el ordenamiento territorial de su zona

metropolitans, considerando la action relativamente reciente de los organs gubernamentales abocados a la cuestion ambiental en el estado. Tambien ofrece algunos elementos para el analisis de un conflicto urbano de tipo ambiental que se presenta en las ciudades mexicanas de fines de siglo.

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SAN LUIS POTOSI: CIUDAD Y TERRITORIO

La capital potosina es un importante centro urbano e industrial del norte de Mexico. Enclavada en una region estrategica del pais, cuenta con mss de 850 mil habitantes en su zona metropolitana, esta constituida por los municipios de San Luis Potosi y Soledad de Graciano Sanchez, a los cuales se les suman Mexquitic de Carmona, Cerro de San Pedro y Villa de Zaragoza, en su region conurbada.

Hacia ella fluyen las vial de comunicacion terrestre que conectan a esta y otras ciudades con Norteamerica, y que tienen como uno de sus principales puntales a la ciudad de Monterrey.

San Luis Potosi se encuentra situada en un espacio en donde se perciben tanto las influencias del norte fronterizo, como del centro federal. Casi en medio de las dos Inas grandes zonas metropolitanas del pals, a 405 kilemetros del z6calo capitalino (Distrito Federal) y 534 kil6metros de Monterrey, la capital potosina todavia se debate, como tantas otras ciudades del pais, entre Ia modernidad y la tradiciOn; entre fuerzas que la empujan hacia el cambio y otras que lo rechazan, o simplemente permanece impavida

• Profesor titular del Departamento de Sociologia de la UAM-Iztapalapa, Mexico. Correl: mbr@xanum.uam.mx .

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suelo urbano estuvieron mediadas por agentes inmobiliarios privados, a la par de pro-motores sociales y estatales, los cuales extendieron la "mancha urbana" mas alla de sus propias necesidades de crecimiento: es decir, Is densidad poblacional se redujo a partir dc I decenio de 1970, y al menos pars 1990 (no contamos con informacion mas reciente) se mantenia por debajo de los 80 habitantes sobre hectarea (cuadro 2).

Sin una verdadera in tervencion estatal en materia de planeacien urbana, consis-tente y de largo plazo, San Luis Potosi constituye un cla-ro ejemplo de Is transforms-clot, de nuestras ciudades debido a Ia acciOn economi-cs y espacial de agentes ur-banos y actores sociales fren-te a estructuras politicas an-quilosadas de poder y ante gestiones urbanas de esca- Fuente: Adrian Moreno Ma a, con correcciones propias. sa incidencia, particular-mente as derivadas del ambito municipal.

San Luis Potosi cierra el siglo XX orgullosa de su pasado, pero tambien un tanto temerosa de su futuro inmediato: precisamente aquel derivado de Is dindmica econ6mi-ca e industrial que ha constituido uno de sus pivotes de crecimiento.

En este cierre de siglo afloran pues, como en ningtin otro, los problemas ambien-tales, algunos ya presentes desde silos anteriores, pero apenas ahora procesados en las conciencias de muchos potosinos; estos se presentaron debido particularmente a tres factores de importancia: 1) el declive del movimiento navista en San Luis Potosi y la bUsqueda de nuevos frentes de lucha y de protests politica; 2) Is recomposicion del aparato politico-burocratico estatal a partir del periodo gubernamental de Horacio San-chez Unzueta (1993-1997), el cual permiti6 Is configuration de un equipo de planeado-res y especialistas en temas ambientales dentro del aparato estatal, y prepar6 las condi-ciones pars el debate sobre dichos temas con Is discusion de una nueva Ley de Prote-cciein Ambiental a fines de los noventa; 3) una mayor presencia de agentes guberna-mentales alrededor de la cuesti6n ambiental, y de entre ellos, el orden federal (las dele-gaciones de Is Semamap y de Is Profepa en el estado), provisto de una legislacien espe-cifica y lo suficientemente madura pars volcar hacia ella argumentos, debates, acciones y estrategias de legitimidad de diversos actores.

El contexto introductorio hasta aqui reseflado, hate las veces de presentaciOn de

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Cuadro 2. Poblacien, superficie y densidad poblacional

de la zona metropolitans, 1960-1990

Alio Poblacion Superficie (has)

Densidad bruta (hab./ha)

1960 206,261 1,760 117.1 1970 297,012 2,560 116.0 1980 471,047 5,876 80.1 1990 658,712 9,885 79.1

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ante las transformaciones de su entomo.

En cierta forma se puede decir que se trata de una historia cuya etapa contempo-ranea confronta a dos culturas politicas y dos proyectos de sociedad: una, impuesta por la vieja oligarquia local y los grupos dominantes que han coexistido con el la: basados en formas de domination patrimoniales, en el cacicazgo y en el autoritarismo impuesto por caudillos regionales y jefes militares de antigua estirpe; la otra, anticipada ya por el movimiento navista de principios de los sesenta y la posterior formaciOn de organiza-ciones civicas y populares, con base territorial urbana; pero tambien, con Ia presencia de grupos empresariales surgidos al fragor de la industrializacion "trunca" de San Luis Potosi, los cuales entran en competencia con viejos moldes de organizaci6n econOmica y productiva, y hasta en "roces" y desacuerdos en tomo a las estrategias politicas para gobernar un estado y su capital. En ese sentido, la influencia de los sucesivos gobema-dores (interinos y sustitutos) ha sido menguada precisamente por la presencia del mo-vimiento civico encabezado por su fallecido lider, Salvador Nava, en esa epoca de inestabi-lidad politica que caracterizo a San Luis Potosi, entre 1985 y 1993 aproximadamente.'

En el marco de esta transition, la capital potosina ha sido el escenario de distin-tes conflictos y movimientos sociales, algunos de ellos de resonancia nacional. Tambien en ese lapso —principios de los ochenta— la ciudad dejO de ser una tipica capital pro-vinciana pars asimilar las transformaciones economicas, territoriales y culturales pro-pias de un proceso de industrializacion y urbanization que ya se habia manifestado

Cuadro 1. Poblacion y tasa media de crecimiento, de la zona metropolitans de San Luis

Potosi, 1960-1995

Alio Poblacion Tasa

1960 206,261 —1970 297,012 3.8 1980 471,047 4.5 1990 658,712 3.4 1995 781,964 3.1

Fuente: VIII, IX, X, XI Censos de Poblacion, Conteo de Poblaci6n y Vivienda, 1995.

Cfr. Mario Bassols Ricardez. "Sustentabilidad, gestiOn urbana y orden juridico en San Luis Potosi". Frontera Interior, min/. I, ACo 1, enero-abril, de 1999.

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desde Ia decada anterior (1970-1980). Asi, con la Ilegada de nuevos

migrantes y una importante tasa de cre-

cimiento demografico entre 1970 y 1990 (ver cuadro 1), la promociOn in-

mobiliaria estuvo a la cabeza de las transformaciones espaciales en la ciu-

dad: su nueva faz se distinguie enton-

ces por la construction de fraccio-

namientos, unidades habitacionales y Ultimamente por la edificaciOn de co-

lonias "privadas", que por diversos rumbos anuncian los nuevos ghettos de la civilization urbana. Vale la pens re-

saltar que las pautas de ocupacion de

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nuestro caso de estudio, el cual se orienta a dos ejes basicos de analisis: el papel de Ia construed& de un orden juridico en materia ambiental, en la regulaciOn de los conflic-tos y en el procesamiento de demandas sociales vinculadas a ella y; la forma para eva-luar Ia gestion urbana a partir de su intervenciOn en los asuntos de tipo ambiental, con-siderando los ordenes de gobierno federal, estatal y municipal. Una mayor profundiza-ciOn sobre estos ejes es todavia materia de la investigacion en proceso. Por ello, en lo sucesivo solo presentaremos algunos resultados parciales.

ORDEN JURIDICO Y MEDIO AMBIENTE

La construcci6n de un orden juridico ambiental en el contexto de las entidades federati-vas del pais es muy reciente, aunque varia de un estado a otro y asume distintas caracte-risticas para cada caso, puede decirse que las reformas a la Ley General de Equilibrio EcolOgico y ProtecciOn al Ambiente (LGEEPA) de 1996, aceleraron esta construcci6n, a la par de fenOmenos nacionales y sucesos intemacionales que han puesto de relieve la emergencia de los problemas ambientales. En ese sentido, las tesis sobre desarrollo sustentable se han vuelto si no un nuevo paradigma del desarrollo, al menos una de las f6rmulas mas socorridas dentro del discurso official ambientalista que han obligado a actualizar los planes y programas dentro de este nuevo escenario.2

En San Luis Potosi, los primeros ordenamientos juridicos a este respecto datan de mediados de 1990, cuando Ia LII Legislatura del Estado aprueba y expide el Codigo Ecologic° y Urbano del Estado, asi como la Ley de Proteccion Ambiental, actualmente vigentes. Resulta interesante observar que ambas disposiciones jurfdicas fueron emiti-das en el periodo del gobernador interino Leopoldino Ortiz Santos. Es decir, en un con-texto de creciente efervescencia politica en el estado, en donde el movimiento navista alcanzaria su cenit (1992-1993) y posterior declive. En ese sentido, Ia emisi6n de tales ordenamientos legales pudieron pasar un canto desapercibidos para la opinion pó-blica y los partidos politicos actuantes en el estado, quienes estaban mas atentos en los problemas que representaba la dificil transici6n a la democracia en San Luis Potosi a principios de los noventa. Asi tambien se explica su incidencia relativa en el quehacer de Ia politica urbana local.

Algunos aflos despues, al iniciar la administraciOn del gobemador Horacio San-chez Unzueta (1993-1997), se emprendieron las primeras acciones de planeacion ter ri-torial y ordenamiento ecolOgico, con la aprobaciOn en septiembre de 1993, de los planes Parcial del Centro Historic°, de Ordenacion de la Zona Conurbada de SLP y del Plan

= Ibidem

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de Desarrollo Urbano Municipal. Estos dos Oltimos estan siendo actualizados por el

municipio de San Luis Potosi desde 1998. En octubre de 1993, se presenta ademds el Plan Estatal de Desarrollo 1993-

1997, el cual destacaba como una de las acciones estrategicas a desarrollar dentro del rubro de Ecologia y Medio Ambiente, el "revisar y adecuar la legislacion y reglamenta-ciOn estatal de protecciOn al medio ambiente y de equilibrio ecolOgico". 3 Si bien ello no

se logr6 completar en el anterior periodo gubemamental, es un antecedente de impor-tancia para comprender la posterior recomposiciOn del aparato gubemamental estatal.

Ademas, la construed& del orden juridico ambiental en el estado estuvo media-da por una concepci6n que privilegiaba el ordenamiento territorial y urbano, y dejaba en una situaci& poco clara las disposiciones de protecci6n ambiental contenidas tanto en el COdigo Ecologic° y Urbano como en la Ley de Proteccion Ambiental. A Ia postre, esta seria una de las limitaciones mas serias para actuar con mayor congruencia en este Ambito, amen de que en ese momento a nivel federal solo existfa la Secretaria de Desa-rrollo Urbano y Ecologia (Sedue) que atendia en su seno ambas cuestiones: el desarrollo urbano y la ecologia. Ahora, como se sabe, existen dos secretarias (Sedesol y Semarnap) para atender por separado cads uno estos problemas.

El que hubiera dos ordenamientos legales para intervenir en las cuestiones am-bientales del estado, dej6 pendiente la instrumentacik de un aparato estatal que aten-diera especificamente la politica ambiental y desarrollara los instrumentos necesarios para actuar sobre el territorio. En esa tOnica, durante varios altos solo existio una Secre-taria de Desarrollo Urbano en el aparato de gobierno estatal potosino, y en donde la parte de ecologia se constrifie a una Coordinaci6n General de GestiOn Ambiental dentro de dicha Secretaria, otorgandole el mayor peso presupuestal y de toma de decisiones a la acci6n y normatividad del desarrollo urbano.

En Ia actualidad, y a partir del gobiemo de Fernando Silva Nieto (septiembre de 1997 en adelante), operan dos cambios fundamentales en la materia. El primero de ellos es la constituci6n de una nueva Secretaria de Ecologia y GestiOn Ambiental (Segam), que inicia sus operaciones con la asignaciOn de varias tareas a desarrollar, como la realizaciOn de un programa de ordenamiento ecolOgico del estado (todavia pendiente), el desarrollo de normas de impacto ambiental (en proceso de instrumentaciOn) y entre otras cosas, claramente relevantes para nuestro estudio, el diseno y discusiOn de Ia pro-puesta de una nueva ley ambiental para el estado. Esta seria la segunda novedad impor-tante de la actual administraciOn estatal. De tal suerte se tiene entonces, Ia Secretaria de Desarrollo Urbano, Comunicaciones y Obras POblicas (Seducop); y la Segam, que cier-

' Plan Estatal de Desarrollo 1993-1997. Gobierno Constitucional del Estado de San Luis Potosi, Coordinacien General del Coplade, 1993.

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tamente nace con limitaciones presupuestales, con un equipo pequeho pero propositivo, y con preparation especializada en el ambito juridico y ambiental.

Esto le permiti6 al personal de la Segam y concretamente a la DirecciOn de Nor-matividad Ambiental, presentar una Iniciativa de Ley Ambiental para el Estado de San Luis Potosi, en donde se reunen por primera vez todas las disposiciones relativas al medio ambiente, actualmente dispersas en los dos ordenamientos juridicos citados. Por otro lado, se prepara tambien una nueva legislation estatal de desarrollo urbano, al parecer menos adelantada en su proceso de discusi6n y aprobaciOn formal.

En cuanto a la Iniciativa, esta se encuentra en su proceso de aprobaci6n en el Congreso local, pero no parece ser una tarea prioritaria para los miembros del Congreso local. Mas bien esta a tono con el nuevo estilo de gobernar, pues la propuesta ha seguido un amplio proceso de difusion y discusiOn entre los diversos actores locales: industria-les, grupos ecologistas, academicos y de manera relevante con las autoridades munici-pales del estado. Se trata pues, de un documento que si bien se venia preparando desde la administraciOn del gobernador Sanchez Unzueta, adquiere plena forma y validez en el actual sexenio, en donde se persigue ante todo lograr el consenso.

Esto seria quizas el elemento mas destacado de esta reconstruction del orden juridico ambiental: las cuestiones ambientales ya no pasan desapercibidas para la socie-dad local. Deben ser discutidas lo necesario si se quiere que tengan fuerza legal e im-pacto duradero, es decir, pasan por el terreno de la negociaciOn (discretional o abierta, esa es otra cuestiOn) de los distintos actores involucrados.

La segunda tarea relevante de la Segam ha sido la elaboraciOn de normas am-bientales de caracter estatal, que regulen la acciOn de las dependencias gubernamenta-les y de los distintos sectores sociales involucrados. Asi, se ha avanzado en Ia definition de la primera norma ecologica en materia de descarga de aguas residuales al sistema de drenaje y alcantarillado de centro de poblaci6n. En este caso seria aplicable a Ia ciudad de San Luis Potosi y su zona conurbada, (en donde se generan alrededor de 650 tonela-das diarias de residuos solidos y existen mas de 50 tiraderos clandestinos). Otra norma seria destinada a regular la explotaciOn de bancos de materiales; y otras dos mas pensa-das pars terminarse en 1999 se relacionan, la primera, con la selecciOn de sitios destina-dos a confinamientos de residuos industriales no peligrosos; mientras que la segunda con el diseflo y construcci6n de celdas pars dichos sitios.

Finalmente, una vez aprobada la Iniciativa de Ley Ambiental, se procederia al establecimiento de reglamentos. Por ejemplo, un reglamento de impacto ambiental, uno de residuos sOlidos no peligrosos, y asi varios mas que se podrian derivar de la propia ley y de las necesidades de intervention estatal resultantes de su propia acciOn publica. Mas atrasados se encuentran el nivel y la capacidad de acciOn de los gobiernos locales en la materia, pues no cuentan (ni siquiera el de la capital del estado) con un reglamento

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municipal especifico en materia ambiental. En este caso, el gobierno estatal a traves de Ia Segam ha preparado un reglamento tipo para exponerlo a los 58 municipios del esta-do, el cual podria ser readecuado en cada contexto particular.

Como es obvio, cabe esperar respuestas divergentes en la medida misma de la composiciOn politica de los ayuntamientos potosinos. En el caso de Ia capital del estado,

trata de un gobierno panista, con presencia en su seno de fuerzas navistas del pasado recicnte, asi como del prilsmo local un tanto desarticulado. El ayuntamiento presidido por Jose Alejandro Zapata Perogordo, cuenta con 10 regidores panistas, mas dos sindi-cos del mismo partido; el PRI solo tiene cuatro regidores plurinominales, en tanto que el Nava Partido Politico en alianza con el PRD, solo cuenta con un regidor plurinominal. Similar situaciOn se presenta en el ayuntamiento de Soledad de Graciano Sanchez, pre-sidido por el panista Juan Manuel Velazquez Galarza, seguido por ocho regidores y un %Indic° de su mismo partido. El mismo se complementa con tres regidores plurinomina-Ics del PRI y uno del PRD. Como es sabido, y en virtud de la conformaciOn por planillas de los miembros del Cabildo, su integraciOn no es expresiOn directa de los resultados electorates, sino del hecho de haber obtenido mayoria simple en las votaciones, con lo cual tiene derecho a formar mayorla absoluta en el cuerpo del Cabildo. Por lo mismo, estamos lejos de ver a un 6rgano que se distinga por su pluralismo politico.

Por otro lado, esta situaciOn le permite al alcalde un cierto margen de acci6n en Is toma de decisiones, aunque puede ser que miembros de su propio partido le bloqueen algunos acuerdos de Cabildo. Pero tambien es importante considerar las relaciones intergubernamentales que se dan entre el gobierno estatal y los gobiernos municipales. En to que se refiere a la politica ambiental, resulta interesante observar que en principio no parece haber una situaciOn de tension o desacuerdos serios en el ambito de la zona metropolitana de SLP: asi, a principios de enero de 1999, los gobiemos municipales de San Luis Potosi y Soledad Graciano Sanchez, junto con el gobiemo estatal firmaron un acuerdo preliminar (o bien, "memorandum de entendimiento") con un organismo inter-nacional que los integra a la lista de Ciudades para la ProtecciOn del Clima. Con ello se comprometen a desarrollar acciones y programas gubernamentales que contribuyan a detener el deterioro de la caps de ozono, con la colaboraciOn de la Segam. Es pues este Organo del gobiemo estatal quien establece los enlaces necesarios con los gobiemos municipales de la zona metropolitana de la ciudad capital.° Su capacidad de interlocution con los demas actores sociales y politicos locales es puesta a prueba, y solo con el consenso general de los involucrados, los acuerdos en materia ambiental podrdn tener un mayor impacto. Cabe aqui resaltar las enormes diferencias de desarrollo economic° y capacidad financiera entre el municipio de to capital y el de Soledad de Graciano

' La Jornada de San Luis. 13 de enero de 1999. P. 13.

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Sanchez, lo cual constituye una barrera importante para acciones regionales en la materia. En sintesis, la construction del orden juridico ambiental en este estado no puede

ignorar los procesos de reestructuraciOn politica presentados en la actual decada en SLP, y con ello los cambios que se han desprendido en el seno del aparato public° local. La cuestiOn estriba en saber el grado de efectividad del nuevo estatus juridic° que se propone para el estado, en tanto que los problemas ambientales estan siendo ahora un elemento de confrontaciOn y desacuerdos, como se muestra en el actual conflicto del municipio de Cerro de San Pedro y la Minera San Javier. Pero en este caso, habria que considerar los niveles de intervencion estatal, derivados de las distintas competencias de los Ordenes de gobiemo federal, estatal y municipal.

PLANEACION URBANA Y GESTION

Las relaciones entre planeaciOn urbana y medio ambiente pasan igualmente por el am-bito de la redefinition de prioridades en la acciOn gubernamental. El "Plan Estatal de Desarrollo de San Luis Potosi 1998-2003", define dentro de los "grandes retos de la sociedad potosina", el ambiental. Ahi se reconoce que frente al creciente deterioro eco-logico que tiene el estado, se adolece de una "cultura ecologica responsable", pero tam-bien de disposiciones institucionales claras para lograr instrumentar "una politica racio-nal que nos permita aprovechar lo que tenemos sin destruirlo". s Con mas claridad, en el mismo documento, dentro del capitulo dedicado a politicas sectoriales y programas es-tratdgicos, se establece que "la problematica ecologica del estado en su conjunto, se enfrenta (...) a un marco institucional insuficientemente desarrollado para prevenir el deterioro ecologico, preservar nuestros recursos y garantizar el ordenamiento ecologico que (sic.) San Luis Potosi, de acuerdo con sus ecosistemas y caracteristicas propias".6

De un sintetizado analisis de la problematica ambiental, dicho Plan deriva en acciones imprescindibles para lograr los objetivos estrategicos propuestos en el area ecologica. Entre estas actividades destaca en primer lugar el "fortalecer nuestro marco juridico-institucional para definir, conducir y garantizar el cumplimiento de los progra-mas que contribuyan a la proteccion del equilibrio ecologico del estado, la preservaciOn de nuestros recursos y el mejoramiento del ambiente".' Ni mas ni menos que la prepa-racion de una nueva Ley Ambiental, comentada en este texto.

El desarrollo del programa de ordenamiento ecologico del estado, Ia elaboraciOn de normas de impacto ambiental, la clasificaciOn regional de los ecosistemas, competen

Plan Estatal de Desarrollo. Gobiemo Constitucional de San Luis Potosi, 1998. P 20. Op. cit. P. 74. Op. cit. P. 75.

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a Ia recien creada Segam y en ella esta apostado el exit° o el fracaso de las acciones gubernamentales en la materia.

Un conjunto complementario de acciones, apunta a una mayor intervenci6n de las autoridades municipales en asuntos como el de los rellenos sanitarios, o bien a la "participaciOn" de la sociedad en la formation de una cultura del medio ambiente.

En el mismo documento se subraya como urgente la actualization de los pla-nes y programas de desarrollo urbano existentes, Ia constitution de reservas territo-rial para el desarrollo urbano y entre otros, el "vincular las polfticas de desarrollo economic° y social con las de ordenamiento territorial y armonizar el crecimiento de las ciudades con las politicas ambientales".' En un sentido similar se manifiesta el Director de Normatividad de la Segam, at sefialar la desarticulacion actual del proceso de planeaciOn urbana en el estado, respecto a las polfticas ambientales, pues los planes son obsoletos, no han sido reformados, o bien coma en el caso del Plan Municipal de Desarrollo Urbano, no se compagina con los otros planes, ni con el de ordenacion de la zona conurbada: "entonces estdn todos, pero todos `patas para arriba', y luego viene el problema de cual le hacemos caso?, unos dicen 'no, pues al mas reciente', otros dicen, 'no, que el anterior esta mejor (...)' Eso nos Ileva a una serie de confusiones en la que no sabemos a dende ir".9

Hasta entonces la cuestiOn ambiental ha estado subsumida o confinada a un mero aspecto del desarrollo urbano a considerar dentro de las politicas de planeacion urbana. Asi por ejemplo, los planes de centros de poblaciOn elaborados por la Secretania de Desarrollo Urbana, continuan en un esquema no sujeto al ordenamiento ecolOgico, cuando desde el punto de vista del Director de Normatividad Ambiental de la Segam, la base es el ordenamiento ecologico del territorio para la realizaciOn de los planes de centro de poblacion. En este sentido, se observan incongruencias en la propia accion estatal de planeaciOn que deberan ser resueltas en el prOximo ordenamiento legal de desarrollo urbano del estado. Podrla ser tambien, un asunto de competitividad y de medicion de fuerzas entre dos aparatos de estado que pugnan por una position hegemOnica en la toma de decisiones. Esto por supuesto constituye un planteamiento hipotdtico que nece-sita mayor argumentaci6n.

Lo que si es un hecho es el atraso de los planes de desarrollo urbano, concreta-mente el de la zona conurbada de San Luis Potosi. Como to han hecho ver algunos estudiosos, las politicas de planeaci6n del desarrollo urbano Ilegaron tarde al estado y en esa medida, los equipos tecnicos de planeaciOn son relativamente jovenes. 1 ° Asi por

' Op. cis. P. 51. Entrevista a Luis Rodolfo Rodriguez, 13 de enero de 1999. Adrian Moreno Mata. "Crisis del desarrollo urbano de San Luis Potosi". Ciudades,

sum. 3, julio-septiembre de 1989.

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ejemplo, San Luis Potosi carecia a principios de los noventa de un plan ordenador del desarrollo urbano para su zona metropolitana, aun cuando la entonces Sedue disponia de uno desde 1986, pero sin ser sancionado por las instancias competentes. Una decada atras, este autor senalaba con raz6n, que "la planeaciOn de la ciudad de San Luis Potosi —si es que existe— queda asi a nivel de planes o decretos inoperantes, mas que como documentos que coordinen en forma efectiva las relaciones de poder que se presentan en la producci6n de la ciudad"." El mencionado plan no seria aprobado sino hasta el anode 1993.

La definiciOn de politicas de planeacion urbana en el estado de San Luis Potosi y de su propia capital politica, es entonces reciente, a diferencia de otros estados como Aguascalientes, Queretaro o Monterrey en donde operan estructuras mas complejas de planes de desarrollo urbano desde hace mas de 15 o 20 afios. La realidad politica poto-sina impidie con mucho los escasos esfuerzos de intervention territorial por parte de gobiemos estatales y municipales, caracterizados por la inestabilidad en el caso de los primeros y por el I imitado margen de autonomia municipal, en el caso de los segundos. Este es un hecho que al menos retras6 el proceso de implementation de politicas urba-nas consistentes, con un programa de gobierno definido.

Desde esa fecha hasta nuestros dias se ha avanzado sin duds en la formulation y aprobacion de planes de desarrollo urbano en la entidad. Concretamente en septiembre de 1993 fueron publicados los planes correspondientes a las dos mas importantes ciuda-des de la entidad: San Luis Potosi y Ciudad Valles. Cinco afios despues se plantea ya su actualization, segan lo establece el "Programa Sectorial de Desarrollo Urbano" de la Seducop (1998), pero esto todavia no es un hecho.

De tal suerte que si quisieramos ubicar el papel del medio ambiente en la planea-cion urbana local, tendriamos que advertir su presencia desde principios de los noventa, en forma todavia tenue y desarticulada, en los ordenamientos legates sobre planeaciOn urbana estatal. En ese mismo tono se podria caracterizar su presencia en el aparato pablico estatal y su ausencia total en la estructura de la administration municipal hasta bien entrada la decada de los noventa.

En la actualidad se esta transitando hacia un esquema definido por un nuevo estatuto juridico que reorientara las acciones de politica pablica estatal en materia de protection ambiental y desarrollo urbano. Este esquema que contempla la aprobacion de una Ley Ambiental y de una relativa al desarrollo urbano de San Luis Potosi, se complements con Ia mencionada creaciOn de la Segam, en el nivel de gobierno estatal y con la creation de una "DirecciOn de Aseo Pablico y Ecologia" en el gobiemo munici-pal, durante el actual ayuntamiento panista de la capital.

" Op. cit. P. 42.

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Sin embargo, la problematica ambiental reseflada en los diagnosticos de los planes arriba senalados, ya era bastante clara desde entonces y en todo caso, no es que hayan aparecido nuevos problemas de orden ambiental, sino que algunos se han agravado (asi como ha crecido su discusien pfiblica), tales como: Ia escasez de agua potable en la ciudad capital, la contamination de aguas superficiales y subterra-seas, la situation de los confinamientos de residuos industriales peligrosos, la ne-cesidad de establecer sistemas modernos de recoleccion y tratamiento de desechos solidos, la forestation, entre otros.'2

En suma, Ia actual administration estatal cuenta con suficientes elementos pars desplegar un esfuerzo institutional, en uno de los ambitos de la intervention estatal mas descuidados hasta hace poco: la planeacion urbana. Junto a ello, la gestiOn de los pro-blemas ambientales todavia deberd ganar su propio espacio en los procesos de produ-ccien y transformaciOn del espacio urbano, en concordancia con la nueva legislation estatal que se propone.

ACTORES SOCIALES Y CONFLICTO AMBIENTAL

En torno a los actores que intervienen en la politica ambiental, solo establecere algunos elementos basitos para su comprensi6n. En primer lugar, la politica ambiental en el estado se encuentra evidentemente en un proceso de redefinition institucional (e intergubernamental) y de mayor involucramiento con las organizaciones sociales loca-les. El reconocimiento de que en Ia toma de decisiones importantes en materia ambien-tal se abre la compuerta (todavia tenue e imprecisa) de la participation social, es tam-bien una muestra del interes que han despertado algunos conflictos ambientales entre grupos sociales potosinos y tambien dentro de los partidos politicos de mayor fuerza (PRI, PAN, PRD). Ello claro esta, puede provocar Ia "sobrepolitizacion" de los conflic-tos en el marco de una sociedad que ha perdido su catheter netamente localista y el Estado ha dejado de ejercet un control vertical hacia la sociedad y las organizaciones corporativas antes representativas del partido hegemonico.

Por el momento no queda claro de que manera el reforzamiento del interes por la protection del medio ambiente en el estado, ha impactado en los roles tradicionales de los actores urbanos o ha inducido a la formulation de nuevos frentes de action.

Quizas un elemento novedoso y que merece mayor atenciOn, sea la propuesta —aim no concretada dentro del ordenamiento ecologic° del territorio— de crear unida-des de gesti6n ambiental, asi como comites de gesti6n ambiental correspondientes a

" Programa Sectorial de Desarrollo Urbano. Seducop, 1998. Pp. 62-64.

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esas unidades. Ello aparece en la mencionada Iniciativa de Ley Ambiental, cuyo conte-nido todavia puede ser sujeto a modificaciones. Pero en la version preliminar, la Segam aparece como promotora de la participaciOn de grupos y organizaciones sociales y em-presariales, instituciones academicas y de investigaciOn, en el ordenamiento ecolOgico del territorio estatal. No obstante, queda un tanto impreciso en que nivel y con que atribucio-nes podr'an participar los grupos sociales interesados, excepto que ello se remita exclusiva-mente a las tareas que en su caso pudieran desarrollar los comites de gesti6n ambiental.

Ante el cercano arribo del proximo milenio, no podra haber marcha atras en la definicidon de politicas claras de protection ambiental y ordenamiento ecoldgico en el estado. El marco institucional se encuentra en un proceso de ajuste con las nuevas orientaciones de la politica federal en la materia (entre ellas las tesis sobre el desarrollo sustentable que impregnan el discurso estatal); los organos de gobier-no, aunque tardiamente se han conformado y mas o menos delimitado, en sus cam-eos de intervention territorial; finalmente, las relaciones intergubernamentales (mu-nicipio-gobierno estatal) no han sido obstaculo para iniciar una politica de consen-sus y acuerdos en materia ecolOgica.

En lo que se refiere a nuestra investigaci6n de campo, esta se ha enfocado al desentraftamiento sociolOgico de un conflicto que suponemos, tiene todos los visos de ser catalogado como "ambiental", en tanto remite a una relaci6n juridizada de tipo am-biental y el discurso esgrimido por los diferentes actores sociales e institucionales, tiene un referente definido por la modificaci6n de las relaciones entre sociedad y naturaleza.

Se trata de un conflicto social en tanto produce una movilizacibn de ciertos grupos de la poblaci6n local, a partir de un eventual suceso que se supone, llegaria a transformar el estatus ambiental de un territorio, con implicaciones diversas en un entorno espacial definido. Los diversos actores aparecen como portadores de inte-reses especificos, es cierto, pero tambidn armados de argumentos y por lo tanto, de conocimientos (posiblemente fragmentados), los cuales van a ser esgrimidos ante la opini6n ptiblica (por obra fundamentalmente de los medios masivos de comunica-ci6n, incluyendo la red Internet) y validados o cuestionados frente a un orden juri-dico existente. En el centro de esta polemica se sitOan precisamente las institucio-nes que en los tres Ordenes de gobierno son autoridades y/o gestoras de recursos ligados al medio ambiente. Aunque a decir verdad, se restringe al orden federal y estatal, porque la institution municipal mantiene todavia un estado de retraso en su aparato politico-administrativo bastante considerable.

Este conflicto actualmente se encuentra en una fase de "desenlace", a partir del mo-ment° en que las autoridades del gobierno estatal potosino, emitan su punto de vista en torno a la autorizaciOn de uso de suelo, a la empresa Miners San Xavier, S.A. de C.V. para que finalmente pueda, en caso afirmativo, proceder a iniciar sus operaciones en el municipio de

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Cerro de San Pedro. El proyecto minero-metalargico consiste en "la explotacion de tajo a cielo abierto y lixiviaciOn en montones, de minerales con contenidos de oro y plata"."

Desde su anuncio oficial, dicho proyecto provoc6 un revuelo entre organizaciones ambientalistas del estado, las cuales han mantenido una actitud practicamente en contra de la puesta en operation de las actividades de esa empresa en el municipio de San Pedro, situado a 14 kil6metros de la capital. De hecho, se puede afirmar con toda seguridad que despuds de las movilizaciones navistas de los ochenta y principios de los noventa, no se habian produci-do conflictos sociales de tal magnitud. Es decir, vienen a sustituirlos por otros medios y tambien con otros fines: ya no es el enfrentamiento directo y frontal contra el gobierno estatal que si bien no queda exento de criticas, no es el blanco principal. En todo caso, se ha manifestado como un interventor institucional indispensable, al marcar los lineamientos es-pecificos del orden juridico-ambiental relacionado con el asunto mencionado.

La empresa inicio sus primeras actividades de exploraci6n y de contactos con la zona, en una situation de franca desventaja con respecto a la cultura politica local poto-sina: es considerada como un negocio transnacional (es subsidiaria de Metallica Resources, de origen canadiense), que no ha pegado bien ni entre el conjunto del empresariado potosino (por su escaso impacto como detonador econOmico).

Sin embargo, esta situation se ha ido modificando con la supuesta inversion de mas de 10 millones de &Stares que la empress minera ha destinado para tal empresa, en buena medida canalizado a la labor de difusion, lobbies, compra de terrenos a terceros, de derechos de via, estudios tecnicos en la zona.

Las organizaciones sociales mas activas y que se han manifestado en contra del proyecto," han sefialado los posibles riesgos que implicaria para la metr6poli potosina el inicio de sus operaciones. En lo fundamental consiste en dos several limitaciones para Ia vida futura del habitante de esa regi6n: el uso del agua en cantidades industriales (necesarias para el riego constante y Ia lixiviaciOn" en un territorio extenso) y Ia polu-ciOn ambiental que generaria la actividad de tajo a cielo abierto, que dada la orientation de los vientos que con-en en la zona, Ilegaria a la ciudad, iniciando en el municipio de

Semarnap, 1999. " Una de ellas es Educaci6n y Defensa Ambiental, A.C., dirigida por Ia bi6loga Angelina

Ntinez, y surge a principios de 1997; la otra es dirigida por el economista Sergio Serrano y se llama Pro San Luis Ecologico, surge en 1993. La primera se declara mas bien "apartidista" y ligada a labores de education y difusion de los conflictos; produce tambien videos. La segunda es proclive a un partido politico de oposicion y tiene una clara vertiente del movimiento civico navista, desarticulado desde hate unos 5 6 6 anos.

Proceso de armstre por el agua de Iluvia de las materias solubles o coloidales de los horizontes superiores de un suelo a horizontes mas profundos o disolucion de las materias solu-bles de una mezcla con ayuda de disolventes apropiados [El Pequetio Larousse Ilustrado (1996).

Mexico: Larousse, 19951.

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Soledad (cuyo presidente municipal se ha manifestado tambien en contra del proyecto). El discurso de Ia empresa, obvio es decirlo, contrastante. Los voceros de Ia Mi-

nera San Xavier (MSX) han asegurado que no existe peligro o riesgo inminente para los habitantes de la capital, ni ahora ni en el futuro. Al contrario, el argumento mds fuerte es canto la generaci6n de empleos en el municipio de Cerro de San Pedro, como la derrama de impuestos (bdsicamente federales) que implicaria su actividad misma.

Por su parte, las autoridades gubernamentales se mueven en distintos pianos y posiciones, segun el lugar y papel que desempefian como tomadores de decisiones: el presidente municipal sustituto de San Pedro se manifiesta a favor; el de Soledad en contra; el de la capital estatal ni a favor ni en contra: se pliega a la decisiOn final que asuma la autoridad estatal; el delegado de Ia Semarnap ha sido, junto con su equipo de colaboradores, de los mds asediados por los medios de comunicacion, pero a partir de su declaratoria de aprobaciOn "condicionada" a MSX, la atenciOn se ha volcado en la per-sona del gobernador Fernando Silva Nieto y funcionarios de alto nivel de la Segam y de Ia Seducop, por Ia autorizacion pendiente de usos de suelo, segun Ia normatividad exis-tente, necesaria para obtener tambien el permiso de construccion de la obra, esta Ultima otorgada por el municipio de Cerro de San Pedro.

Existen otros actores no mucho menos importantes: por un lado, el papel jugado por la Universidad AutOnoma de San Luis Potosi, entre cuyos investigadores se integre un equipo que hizo un estudio sobre el posible "impacto ambiental" del proyecto minerometahirgico. Al emitir finalmente sus observaciones y recomendaciones al res-pecto, la empresa canadiense pretendia legitimarse con el "visto bueno" de la Alma Mater universitaria, cosa que no sucediO.

Los empresarios han sido otro grupo menos compacto y homogeneo que ha inter-venido colateralmente en la discusiOn sobre las presuntas bondades del proyecto. En este figura uno en especial que lo ha promovido, por generar un beneficio en la rams del tratamiento de aguas negras, las cuales serian vendidas a la empresa (sin embargo, ten-drian una capacidad limitada para las necesidades acuaticas de Ia empresa). La Iglesia juega en San Pedro tambien su papel. En este caso, no se manifiesta claramente a favor de la actividad miners, pero ha permitido iniciar trabajos de remozamiento y recimentaciOn del edificio catedralicio, con lo cual los escasos habitantes que todavia viven en San Pedro (menos de 500), asumen que el parroco no se va a oponer en Ultima instancia al proyecto.

En estas circunstancias, el asunto de la MSX se encuentra en un receso, en una face de calma, antes de la decision que asuma el gobierno estatal, independientemente de las condicionantes que la Semamap le ha impuesto a la empresa pars su autorizacion, despues del estudio de impacto ambiental, y sepal/ la legislaciOn federal vigente.

Todo indica que sera el propio gobernador quien de la Ultima palabra, y sobre el

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recaerd el juicio posterior que emitan los actores involucrados en el conflicto, cuyo desenlace no nos es posible definir en este momento (agosto de 1999). Se vislumbran al menos los siguientes escenarios:

1) El gobierno estatal emite la autorizacion de usos de suelo y la empresa, despues de cumplimentar las condiciones exigidas por Is Semarnap y el INE, inicia sus funciones en medio de protestas iniciales de grupos eco-logistas, pero sin lograr impedir su funcionarniento, ni cuestionar seve-ramente su legitimidad juridica.

2) El gobierno estatal emite la autorizacion respectiva, pero la empresa pos-terga el inicio de su funcionamiento, segun Ia estrategia que le marque globalmente la transnacional canadiense (por ejemplo, que ajuste su es-trategia en funcion de los precios de minerales preciosos).

3) Caso similar al anterior, pero aqui MSX si inicia sus actividades rapida-mente. Se incrementa el conflicto social y se convierte en politico. El gobernador es directamente cuestionado en tiempos preelectorales.

4) El gobierno estatal niega la autorizacion de use de suelo, con lo cual la empresa tiene dos caminos: a) salir del lugar y en su caso, demandar ante autoridades internacionales al gobierno estatal, como lo ha hecho otra empresa en Guadalcazar ); b) esperar el cambio de la administra-clan estatal en el 2003, y volver a negociar, lo cual es poco probable. La decisi6n gubernamental tiene en vilo a la sociedad potosina, sobre todo a los grupos sociales vinculados al medio ambiente, quienes se han cons-tituido como grupo de presiOn importante en el escenario local. Pero tambien estan los medios de comunicaciOn, los partidos politicos y la opinion pOblica, que en algim momento se expresaran en Is comunidad urbana potosina.

De todo lo hasta aqui considerado, cabe hacer menci6n de los siguientes elementos:

a) la escasa injerencia de la instituci6n municipal en los procesos de gestion ambiental;

b) las diferencias intermunicipales de la zona metropolitana de San Luis Potosi como limitantes en el reordenamiento territorial y ecolOgico de la ciudad; c) el debate sobre la nueva legislacian ambiental estatal, pone de relieve los intereses que estan en juego en la produccion del espacio urbano e industrial, en el marco de un "estilo de desarrollo" impuesto y reconfigurado en las ciudades mexicanas, a partir de la segunda mitad del siglo XX ; d) la apariciOn de los conflictos ambientales en nuestros espacios urbanos, no resulta entonces una sorpresa si se consideran en concreto los factores que los producen o estimulan, no obstante, es preciso indicar bajo qua condiciones regionales se produ-

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cen; e) el tema ambiental tiene un fuerte asidero institucional en materia de polfticas pitblicas y de estructuras juridicas que se han ido desplazando del orden federal de gobiemo al orden estatal y, en menor medida, al municipal (en el cual se encuentran sus principales limitaciones); f) la existencia de un orden jurfdico ambiental acota la discu-sion ptiblica sobre el tema, reorienta las acciones de distintos actores y agentes econ6- micos locales y en todo caso legitima posiciones, pero no garantiza la soluciOn de los conflictos; g) por ello, los conflictos ambientales pasan por el ambito de la politica local y ahi se definen en una relaciOn de poder, considerando en efecto, los argumentos jurf-dicos e institucionales del caso; h) dicha relacion de poder se expresa en terminos de fuerzas econOmicas y polfticas, pero igualmente en term inos de conocimiento: es decir, del contenido del armazOn juridico ambiental existente, lo que implica la asesoria tecni-ca y juridica especializada, de cuyo alcance estan fuera los individuos y organizaciones de escasos recursos y de bajo nivel educativo.

Para concluir, solo diremos que el estudio del caso aqui considerado, aim requie-re una mayor profundidad, pues hasta el momento la investigacion no ha concluido. Resultados parciales se han presentado en seminarios ad hoc, con los demds miembros del grupo de investigacion. Queda todavia pendiente la vertiente del andlisis comparati-vo, el cual seguramente enriquecerd los avances obtenidos hasta el presence.

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Neesis, Media ambiente y accian panda urban. vol. 11, Mims. 22 / 23, ISSN 0188-9834 pp. 59-77, 1999. Printed in Mexico Copyright ®1999, UACJ

Evolucion de la gest& ambiental y el desarrollo sustentable en la frontera norte

GUSTAVO CORDOVA BOJORQUEZ*

Los estudios sobre la relacion entre la evolucidn de la gestidn ambiental y el desarrollo sustentable en la frontera none de Mexico, apsoualan la hipotesis de que se este gestando un cambio denim de la achninistracion Italica local en favor de la proteccion ambiental. Asi lo exhibe el analists comparativo de las ciudades

INTRODUCCION

fronterisas en cuanto a su situacion socioeconomica y ambiental, la organi:acion administrativa de los gobiernos locales, las relaoones intetgubernamentales. las acciones para revertir la problematica ambiental y la participacion de los organismos pliblicas y privados en temas ambientales.

Antes de los altos setenta, el desarrollo economico y la protecciOn de los recursos naturales eran dos conceptos separados. En 1972 en la Reuni6n de Estocolmo, se evidencia que el primero depende del segundo. Muchas de estas ideas fueron anali-zadas; sin embargo, los pafses en vias de desarrollo manifestaron considerable re-sistencia e insertaron el tema ambiental en la retOrica de los problemas norte-sur, con exigencias en materia de comercio internacional, tecnologia, financiamiento y cooperacion tecnica (Celecia, 1998).

Para finales de este siglo las cosas han cambiado y ahora son estos mismos paises los que abogan por unir estos dos conceptos ante la grave crisis ambiental y econ6mica que envuelve a estas naciones. En este contexto, el termino desarrollo sustentable cobra fuerza y se inserta como un paradigma slave en el discurso y la politica ambiental de sus gobiernos.

• Investigador de El Colegio de la Frontera Norte. Direccion Regional de Ciudad Juarez. Corm'. gcordova@infolnk.net .

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EVOLUCION DE LA GESTION AMBIENTAL Y EL DESARROLLO I GUSTAVO CORDOVA BOJORQUEZ

Este paradigma nace en el seno de un tercer esfuerzo global' para atender los problemas de contamination y el use inadecuado de los recursos naturales y tiene varias definiciones. La Comisi6n Brundlandt dice que "es el proceso de cambio en el cual Ia explotacion de los recursos, la direcci6n de las inversiones, la orientaciOn del desarrollo tecnolegico y la evolucian institucional se encuentran en plena armonia y promueven el potential actual y futuro para atender las aspiraciones y necesidades humanas" (CMMAD, 1989). Mas recientemente se le ha agregado un tercer concepto aparte del desarrollo econOmico y el de protecci6n ambiental, nos referimos a la participaciOn social.'

El Estado mexicano ha introducido de alguna forma el desarrollo sustentable en sus planes y politicas, obedeciendo tal vez a varios factores como la globalizaci6n, el Tratado de Libre Comercio de America del Norte, el sentimiento proteccionista hacia una de las mayores riquezas biolegicas del planeta, o bien como una forma de hacernos llegar mas recursos economicos del exterior via el financiamiento de Ia Banca Internacional de Desarrollo.

Las medidas adoptadas como Estado-NaciOn son en efecto positivas, si compara-mos el discurso ambiental del gobiemo de hace tres decadas al de ahora, se vera que es totalmente diferente. En los aflos setenta por ejemplo, el tema ambiental estaba tocado de manera raquitica, no existia ninguna reglamentacion al respecto y por consecuencia ninguna institution encargada del tema de manera exclusiva como hoy en dia.

La Secretaria de Salud era en aquel tiempo la que regulaba a traves de la Subse-cretaria de Mejoramiento del Ambiente y aplicaba normal relacionadas con el tema de la salud. Hoy aplicamos una reglamentacion muy avanzada, comparada con muchos paises de primer mundo, esta es la Ley General del Equilibrio EcolOgico y ProtecciOn al Ambiente (LGEEPA) de la cual han derivado algunas leyes estatales y municipales en materia ambiental. Ademas existe una Secretaria de Estado en el nivel federal conocida como Ia Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Semarnap) y va-rias oficinas de caracter estatal y municipal dentro de alguna oficina ya existente como las que tocan los temas de desarrollo urbano y obras pOblicas.

En el caso de la region fronteriza,' la experiencia que se tiene es importante

' El primer esfuerzo global se realiza con la Cumbre de Estocolmo, el segundo esfuerzo es una conjuncion de manejo de conceptos, proyectos e inversiones en materia ambiental en lo que lgnace Sachs (1982) lo denomina "ecodesarrollo".

Lynda Taylor, miembro del Consejo Directivo de la Comisi6n de CooperaciOn Ecologi-ca Fronteriza (Cocef) en el Taller de Desarrollo Sustentable Urbano-Ambiental. Semarnap-Environmental Defense Fund-Municipio de Ciudad Juarez, Chihuahua, 22-23 julio de 1999.

' Consideramos region fronteriza al Area que forman los municipios mexicanos adyacen-tes a la frontera, los cuales en 1990 tenian una poblacion de 3.8 millones de habitantes. En estos municipios influyen como en todas las ciudades del mundo factores coma el cambio social, cam-bios econOmicos, politicos y medioambientales. No obstante, a diferencia del resto, en esta region

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EVOLUCION DE LA GESTION AMBIENTAL Y EL DESARROLLO I GUSTAVO CORDOVA BOJOROUEZ

por Ia forma en que se esta gestando todo un movimiento dentro de la administra-tion ptiblica local del lado mexicano' en pro del cuidado del ambiente. 5 Es decir,

los gobiernos de las ciudades fronterizas estan agregando a su cuadro administrati-vo y juridico figural y preceptos especificos para atender el problema ambiental,

como veremos mas adelante. En este tenor hemos seleccionado como sujetos de analisis a 11 ciudades: ocho

medias y tres metropolis' distribuidas en la linea divisoria entre Mexico y Estados Uni-dos. Las ciudades en cuestiOn comparten caracteristicas similares en cuanto a su situa-ci6n socioecomfnica-ambiental. En todas se observa un deficit de equipamiento urbano relacionado con la problematica ambiental como es: la escasez de areas verdes, pavi-mentaci6n, alto trafico vehicular, poco o nulo tratamiento de sus aguas residuales do-mesticas e industriales, problemas con el abastecimiento de agua potable, ente otros problemas relacionados.

Las ciudades de as que hablamos son: Tijuana, Mexicali, San Luis Rio Colo-rado, Nogales, Agua Prieta, Ciudad Juarez, Ciudad Acufta, Piedras Negras, Nuevo Laredo, Reynosa y Matamoros.' En esto confluyen varios frentes que en este traba-jo se exponen. Nos referimos en primer lugar a la organizaci6n administrativa y de intercambio que tienen las instituciones gubernamentales locales, en segundo lugar a las acciones concretas para revertir la problematica ambiental en cada una de las ciudades y en tercer lugar a la participacion de las organizaciones pnblicas y priva-das en temas ambientales via proyectos pasados y presentes para el caso de ambos lados de Ia frontera Mexico-Estados Unidos.

de interseccien binational se suman dos sistemas de cambios, los que ocurren en Mexico y en Estados Unidos (Roberto Ham-Chande y John Weeks, Demographics Dynamics of the U.S.-Mexi-

co Border. El Colef.) ' En este ensayo nos avocamos principalmente a la situation de la gestian ambiental del

lado mexicano. El movimiento de protecciOn ambiental se da principalmente en las ciudades, ya que son

estas las que concentran cerca del 90 por ciento de la poblacion fronteriza. Garza (1999) identifica a las ciudades intermedias como aquellas de 50 a 500 mil habi-

tantes y grandes o metropolis a las que rebasan los 500 mil habitantes, como Tijuana, Mexicali y Ciudad Juarez.

' SegOn los datos del conteo de poblacion y vivienda del INEGI de 1995, un 31 por ciento del total de habitantes de las seis entidades mexicanas limitrofes con los Estados Unidos, vivian en las ciudades fronterizas. De estos centros urbanos los seis de mayor peso demogrifico eran en ese mismo alto en orden descendente: Ciudad Juarez con un millOn 10 mil habitantes, Tijuana con un million, Mexicali con 700 mil, Matamoros con 363 mil, Reynosa con 337 mil y Nuevo Laredo con 363 mil habitantes.

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EVOLUCION DE LA GESTION AMBIENTAL Y EL DESARROLLO I GUSTAVO CORDOVA BOJORQUEZ

FORMAS DE ORGANIZACION ADMINISTRATIVA Y DE INTERCAMBIO

Las formas de organizaci6n de la administracion pfiblica local en algunas de las II ciudades estudiadas es verdaderamente interesante, y hasta podemos hablar de un cierto avance en esto del desarrollo sustentable si adoptamos Ia definicion que anteriormente se expuso, especificamente en lo que se refiere a evoluciOn institucional. Para esto se toman como puntos de comparaci6n: la situaci6n de la instituciOn ambiental dentro de las ciudades de estudio, el marco juridico y la relaciOn con otros organismos que tienen que ver con el tema y las figuras que se han creado en pro de cuidar el ambiente.

Como se aprecia en el cuadro 1, seis de las 11 ciudades se encuentran como oficinas de primer nivel, es decir dependen directamente del Ejecutivo municipal y el resto en un segundo nivel, generalmente se encuentran bajo una direcciOn general o una secretaria. Como se puede observar, todas estas oficinas fueron creadas en esta decada desde el afto 1993. Hay que recordar que esto tiene como factores inductores a la LGEEPA de 1988 en las que confiere facultades exclusivas en materia ambiental a los estados y municipios z y tambien al hecho de modificar la Ley Organica de la AdministraciOn POblica Federal para crear la Semamap, la cual tiene como una de las principales tareas la de reforzar la capacidad de gestiOn ambiental de las unidades de gobiemo local.'

En las entrevistas realizadas a algunos funcionarios y ex funcionarios de estas oficinas, todos coinciden en senalar que son los factores externos a las adminis-traciones locales los que han hecho que se creen y extiendan las oficinas de ecologia municipal. Todos estan de acuerdo en los factores legates e institucionales que acaba-mos de mencionar, pero en el caso de Ia frontera han sido otros como los acuerdos y tratados internacionales. Entre los que podemos mencionar esta el Acuerdo de La Paz de 1983 sobre protecciOn del ambiente transfronterizo y los acuerdos ambientales deri-vados del TLCAN. De aqui se han derivado el Plan Integral Ambiental Fronterizo de 1992 y que despues es cambiado por el Programa Frontera XXI. Asimismo se han refor-zado instituciones binacionales como la Comisi6n Intemacional de Limites y Aguas (CILA) y creado otras como la ComisiOn de CooperaciOn EcolOgica Fronteriza (Cocef). Todos estos cambios han influido indiscutiblemente en la creaciOn y fortalecimiento de las instituciones locales dedicadas a la protecciOn ambiental.

° En su Capitulo II y los articulos 7 y 8 respectivamente ° Enrique Provencio, director de Planeacidn Semamap. Conferencia El Colef, agosto de

1995, San Antonio del Mar, Tijuana, Baja California.

EVOLUCION DE LA GESTION AMBIENTAL Y EL DESARROLLO / GUSTAVO CORDOVA BOJOROLIEZ

Cuadro I.

Formas de organizaciOn administrativa municipal en la frontera norte

Ciudades Poblaciem Oficina de Estates Comite Relacion con °ma ecologia Nivel/aho

Reglamento de ecologia

Ecologia instituciones

Tijuana 989,000** 2/1994 Desde 1998 Si Gobierno del Estado Institute Municipal de PlaneaciOn

Mexicali 735,000• 2/1994 Desde 1996 No Comite PlaneaciOn Mexicali Comae p/prevenciOn y control de la contaminacidn —INE-Semarnap

San Luis R C. 150,000* 2/1997 En Cabildo No Gobierno del estado de Sonora

Nogales 133,500** 2/1996 Publicado 1999 - Gob. del Edo. Son - Secretaria de Infraestructura Urbana y Ecologia (SLUE)

Agua Prieta No existe Desde 1993 No SIUE-Gob. Edo. Sonora

Ciudad Juarez 1,010,000* • 1/1993 Desde 1996, en modificaciOn

Si - Comae Consultivo Frontera XXI - Comite Municipal de Ecologia - Comitt Consultivo para mejo-rar —Calidad Aire de la Cuenca Ciudad Juarez -El Paso - Institute Municipal de Investi-gacion y Planeaci6n (IMIP) - Junta Municipal de Agua y Sa-neamiento

Ciudad Acuna 81,600 • * 1/1996 No existe No - Secretaria de Desarrollo Social (Sedesol-federal) - Gob. del Estado de Coahuila

Piedras Negras 121,000 • 1/1996 Desde 1998 No - Sedesol federal - Gob. del Estado de Coahuila

Nvo. Laredo 315,000• 1/1999 En elaboracion No - Secretaria de Desarrollo Urba-no y Ecologia (SEDUE-Gob. Edo) - SEMARNAP

Reynosa 362,056• 1/1999 Desde 1993, en mod ificaciOn

Si SEDUE-Gob.-Edo.

Matamoros 364,223• 1/1996 Desde 1993 en modificaci6n

No SEDUE-Gob.-Edo. Institute Municipal de Planeacion

Nota: Los datos expuestos son producto de entrevistas con funcionarios pbblicos municipales de las ciudades en estudio. • = 1998 (proyeccion propia) •• = 1995 (Conteos de poblacidn, INEGI)

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EVOLUCION DE LA GESTION AMBIENTAL Y EL DESARROLLO / GUSTAVO CORDOVA BOJORQUEZ

Como se observa en el cuadro 1, en donde existe reglamento elaborado desde antes de 1997, este se encuentra en modificaciOn m debido a los cambios realizados en 1996 a la LGEEPA, donde se modifican algunos conceptos al mandamiento general, pero sobre todo se refuerza el apartado de la participaciOn publica en Ia protecciOn ambiental. La mayorfa de los reglamentos analizados pars este estudio tienen que defi-nir todavfa las estrategias de aplicaci6n de dicho mandamiento juridico y en otros toda-vfa no se ven claramente los alcances de dicho reglamento. Es decir, se observa una disparidad entre lo que se establece como norma y la capacidad de los gobiernos de aplicarlo. La mayoria de las ciudades no cuentan con la infraestructura ni con los recur-sos humanos para aplicar el reglamento de manera eficiente.

Por ultimo, sobre las relaciones con otras organizaciones, se puede observar que son relativamente pobres estos enlaces que hacen funcionar y tener exit° a muchas iniciativas dentro de la administraci6n pnblica local. Para apoyar esto, tenemos por ejemplo que en la ciudad de Nuevo Laredo el tema ambiental todavfa no ha permeado a otras oficinas municipales como la de Planeaci6n, Obras Pnblicas, Catastro, Desarrollo EconOmico," entre otras. Comparado con estas se tiene mss relaciOn con el gobierno del estado, especificamente con Ia Direccion de Desarrollo Urbano y Ecologia o con instancias federales como la delegaci6n en el estado de la Semarnap o el Instituto Na-cional de Ecologia, esto ultimo gracias al Programa de DescentralizaciOn y Fortaleci-miento de la GestiOn Ambiental Municipal.

A la par de lo anterior, sucede lo mismo con la creaci6n de organismos colatera-les de apoyo a la oficina municipal de Ecologia, como podrfan ser los consejos o comi-tes de Ecologia. En la mayorfa de las ciudades todavfa no existen estos figuras de gran relevancia para Ia gestiOn ambiental. Los comites de Ecologia son figuras de la politica ecolOgica que Ia federacion, estados y municipios deben de considerar segOn la LGEEPA para reforzar la gesti6n ambiental.

Entre las funciones de este tipo de figuras estan: coordinar a las dependencias municipales, estatales y federales; coadyuvar en las acciones ecologicas que emanen de instituciones municipales y de los consejos consultivos; promover la capacitaci6n, in-vestigaci6n, la cultura ecolOgica, en Ia planeacion ambiental, en la elaboracion o actua-lizaciOn de los planes del municipio; elaborar los programas de verificacion vehicular,

'" En 1994 el municipio estreno el reglamento de ecologia municipal, sin embargo este se tiene que modificar dados los cambios en 1996 a la LGEEPA y a las reglamentaciones de 1995 que se hicieron a la Ley del Equilibrio Ecologic° y Proteccion al Ambiente del Estado de Tamaulipas.

" Antes de 1998 la oficina de Ecologia de Nuevo Laredo se encontraba en la DirecciOn de Desarrollo Econ6mico. Caso lamentable si consideramos que la primera debe fungir como arbitro de la segunda. Gracias a la insistencia de autoridades y miembros de la sociedad civil y al cambio de la administraci6n municipal, se pudo apartar y ascenderla a Direccion de Ecologia

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entre otras acciones que quedan fuera del alcance de las respectivas oficinas de Ecologia, las cuales han funcionado hasta ahora y en el mejor de los casos como controladoras, inspectoras y vigilantes de la no alteraci6n del ambiente de acuerdo a su dmbito de competencia.

En este analisis no podemos dejar de mencionar casos mss avanzados que otros. Un caso avanzado lo tenemos en Ciudad Juarez. A pesar de que tiene un reglamento acotado a raiz de las reformas a Ia LGEEEPA de 1996 (actualmente en proceso de modificacion) y a las modificaciones que se tienen que realizar a ley estatal en la mate-ria, la Direcci6n General de Ecologia y Proteccion Civil tiene muy bien reforzada la relacion interorganizacional dentro del municipio y con otras instituciones como se ob-serva en el cuadro 1. Entre sus logros podemos destacar la formaciOn en 1999 del Comi-te Municipal de Ecologia, el cual ha desarrollado acuerdos con instituciones estatales y federales, ha creado foros y talleres de capacitacion ambiental; ha mejorado el progra-ma de verificacion vehicular y participa activamente en el Comite Consultivo Conjunto pars Mejorar Ia Calidad del Aire de la Cuenca Ciudad Juarez-E1 Paso.

ACCIONES PARA REVERTIR LA PROBLEMATICA AMBIENTAL

En este apartado se analizan cuatro aspectos de la problematica ambiental:' t agua, aire, residuos peligrosos y desechos sOlidos. Se tiene que los avances mss significativos los presents el renglon del agua, especi-ficamente en lo referente a infraestructura hidraulica, agua potable, alcantarillado y tratamiento de las aguas residuales de las ciudades de estudio.

Agua

Se observa en el cuadro 2, que desde 1990 se empieza a controlar el problems del agua.'' Actualmente y gracias al apoyo de instituciones creadas ex profeso como Ia

Entiendase como problematica ambiental a una situaciem no deseada en torno a lo que rodea a una comunidad. Sobre esto existen varios estudios academicos tanto de instituciones me-xicanas como norteamericanas, que demuestran empiricamente la existencia de tal circunstancia no deseada en la frontera norte de Mexico, principalmente en los renglones de escasez de recursos hidraulicos, calidad de agua por contaminaci6n natural o inducida por el hombre, calidad del aire atmosferico y, residuos sOlidos domesticos y residuos comerciales e industriales peligrosos.

" El problema dcl agua que aqui se plantea conlleva las carencias en infracstructura hi-draulica: suministro de agua potable, alcantarillado y el tratamiento de aguas residuales, fuentes de abastecimiento y relacion binacional.

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Comision de Cooperation Ecologica Fronteriza (Cocef)" y otras como Ia Comision Internacional de Limites y Aguas" y las instituciones de cardcter local de los estados y municipios. La Cocef, institution binacional de apoyo a proyectos ambientales —prin-cipalmente de infraestructura hidraulica que incluye agua potable, alcantarillado y tra-tamiento de aguas residuales—, ha certificade hasta Ia fecha 27 proyectos en un perio-do de cinco afios con un valor estimado de 612 millones de d6lares. De estos, tres se encuentran en operation, 16 en construction, seis en financiamiento y dos en redefini-ciOn (Tovilla, 1999).

Una vez que se haya avanzado en el saneamiento de sus aguas residuales, el reto que sigue para los gobiernos locales es la optimizaciOn en el uso y consumo del agua, lo cual ha venido a ser uno de los principales problemas ambientales en la frontera norte ante la poca disponibilidad del recurso por razones geoclimaticas y por la gran demanda que existe por una poblacion creciente.''Desde nuestro punto de vista, las ciudades de Tijuana y Ciudad Juarez padecen mds este problema, ante lo cual sus gobiernos han implantado estrategias de ahorro de agua y estan viendo la posibilidad de reusar el agua residual una vez tratada.

En Ciudad Juarez por ejemplo, el gobierno municipal y el organismo opera-dor del agua han implantado un programa permanente contra el desperdicio de agua, e incluyeron en la nueva reglamentaciOn ambiental figuras como el inspector hono-rario del agua." Asimismo, se tiene contemplado intercambiar agua residual trata-da" por agua de primer uso proveniente del Rio Bravo a los agricultores del Valle de Juarez a razOn de las pocas expectativas que se tienen de la actual fuente de

" La Cocef es creada a raiz de las negociaciones del Tratado de Libre Comercio de Ame-rica del Norte en 1993.

Creada en 1886 pars tratar en un principio de definir los limites correspondientes del tratado de 1848 bajo el Tratado de Guadalupe Hidalgo.

La certificacian se da a cualquier institution pOblica o privada que la solicite. Una vez certificada la obra o action, pasa a la instancia financiera, en este caso el Banco de Desarrollo para America del Norte (Bandan) quien presta el dinero segim las fuentes, a bajos intereses.

" Para 1990 la demands poblacional de agua potable en la regiOn fronteriza de Ciudad Acinia a Matamoros incluyendo a Monterrey, fue de aproximadamente 379.33 mm3, pars el 2000 esta demanda sera de aproximadamente 526.51 mm3, esto nos indica que la demanda esta crecien-do a un ritmo de 39 por ciento cada 10 afios (Cordova, 1998). De 1990 a 1995 la poblaciOn de las ciudades en estudio ha crecido un 18 por ciento (Guillen, 1996).

Capitulo IV del Reglamento Municipal de Ecologia de Juarez. Establece entre otras cosas que este cargo sera de servicio social y lo cumpliran los vecinos y que informaran sobre el desperdicio de agua y el uso irrational del recurso.

Basta el momenta continuan en construccian dos plantas de tratamiento secundario del agua residual, las cuales trataran un volumen de 3 mil 500 litros por segundo. Fuente: JMAS.

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abastecimiento de agua para la ciudad: El BolsOn del Hueco." Esta posibilidad es-taria en funci6n de una buena labor de gesti6n regional y binacional, hay que recor-dar que el agua del Rio es exclusiva de los agricultores de acuerdo al Convenio de Irrigation entre Mexico y Estados Unidos de 1906."

Cuadro 2 Acciones de desarrollo sustentable en la frontera norte

Ciudades Agua infraestructura Aire Residuos peligrosos

Desechos solidos

Tijuana —PTAR gestionado • par CILA-Gob. Esta- do, opera en 1990 -P I TAR-Mex.EU gestionado por Cocef opera en 1999 — Rehabilitation de colectores gestionado por Cocef — SIDETRAN gestio-nado por el Colef (proyecto piloto)

En proyecto progra- ma de gestiOn de la calidad del sire

Municipio Programa Ilantas y control de talleres

Relleno sanitario RS ges-tionado por Sedesol (Fed.) y Gobierno del Es-tado y opera iniciativa pri-vada (concesionado)

MexicaliPTAR: dos plantas certificadas par Cocef en 1998, en cons- trucci6n

Programa de medi- ci6n de particulas suspendidas totales (PST)

S/R Relleno sanitario RS cer-tificado por Cocef en 1997

San Luis R.C. En estudio plan macs- tro para infraestructu- ra hidraulica fondos de Cocef

Estudio de PST por Semarnap opera municipio

S/R Posible inicio de cons-truccion de RS en 1999 certificado por Cocef

(Continua en la siguiente pagina

El Bolson del Hueco es un deposito de agua subterranea que funge como principal fuente de abastecimiento de agua potable pars la poblacion de Ciudad Juarez. SegOn estimaciones del organismo operador, el abatimiento por la sobreexplotacion que presenta, hate que sea consi-derado coma finito en los pr6ximos afios.

' Rio Grande Irrigation Convention With Mexico. May 21,1906. 34 Stat, 2953, T.S. No. 455.

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Ciudades Agua infraestructura Aire Residuos peligrosos

Desechos scilidos

Nogales PTARgestionada por CILA opera desde 1950. De piensa am- pliar; se ubica en No-gales, Arizona. Acuaferico: sistema de agua potable y alcan-tarillado, gestionado por CILA-Cocef

Dos estaciones de monitoreo PST, opera CNA

S/R RS, desde 1994 gestiona-do y con fondos de Sedesol, opera Municipio.

Agua Prieta Plan maestro de infra- estructura gestionado por Cocef

Dos monitores PM 10-PST opera el Mpio.

S/R RS opera en 1999 gestio-nado por Cocef-Sedesol

Ciudad Juarez 2 PTAR aprobadas 1997 en construcciOn certificaci6n Cocef, operan en el 2000 Obras de alcantarilla- do y colectores cern- ficacion Cocef

Programa de gestidn de la calidad del aire 1998-2000 Mpio. Semamap-Edo. Tres estaciones, un mOvil IMECAS Programa vertifica- ci6n vehicular

Mpio. pro- grama re- colecci6n y confina- miento de I lantas y control de talleres

Opera desde 1996, opera Municipio. ConstrucciOn: fondos compartidos Fede-racion-Estado y Munici-pio.

Ciudad Acuna En planes PTAR y certificacion Cocef; gestiones desde 1998

Sin operar 2 PM10- PST a cargo munici-pio

S/R NO

Piedras Negras

._

Nvo. Laredo

En planes PTAR y certificaciOn Cocef; gestiones desde 1997

P1TAR gestiones por CILA opera desde 1995 por organismo operador-CILA Elaborando plan maestro hidraulico fondos CILA-Cocef

Monitored por par- to de Profepa y Mu- nicipio

Sin operar 2 PM10- PST a cargo del Municipio desde 1997

Control de re siduos infeeto-c on tagio-sos Mpio. Profepa

S/R

RS desde 1997 fondos-Sedesol opera Municipio.

RS construido y operan-do desde 1995 por servi-cios de tecnologia am-biental del grupo ICA

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Ciudades Agua infraestructura Aire Residuos peligrosos

Desechos solidos

Reynosa 2 PTAR obsoletas desde 1970 2 PTAR en construe- ci6n gestiones de CILA-Cocef Elaborado plan maes-tro hidraulico gestio-nes CILA-Cocef

Sin operar 2 PM10- PST a cargo del Municipio desde 1997

S/R Estudio de plan maestro gestiones de Cocef

Matamoros 2 PTAR aprobadas y certificadas en 1995 por Cocef-CILA PTAR del parque in- dustrial FINSA-1998 certificado por Cocef

Sin operar 4 PM10- PST a cargo del Mu- nicipio desde 1997

La IP ope- ra incine- rador de residuos infecto-contagio-sos

RS desde 1997 gestiones por Cocef opera Munici-pio

Los datos expuestos son producto de entrevistas con funcionanos pubhcos y pnva

Aire

En el renglon de la calidad del aire, podemos decir que los esfuerzos son precarios a pesar de que existe un problema bastante grave en este sentido por la gran cantidad de emisiones, principalmente por el aumento progresivo del trafico vehicular en las ciuda-

des estudiadas. 22 En la mayoria de estas ciudades, sobre todo en las de menor tamafio poblacional, el tema de la calidad del aire no ha sido abordado por las autoridades loca-les. Lo que se observa es un inicio de conjunciOn de esfuerzos entre el gobiemo del estado, la federaci6n y el gobierno municipal, pero sin exito. Las dos primeras unidades de gobierno presentan planes y programas muy especificos sobre el tema y tratan de insertarlos para que los gobiernos municipales los operen. Esta situacion la tenemos en el estado de Tamaulipas, donde siguiendo un programa entre la Semamap y el Gobierno del Estado se apoy6 con equipo para la determinaci6n de particulas suspendidas (PM 10) y a las ciudades de Nuevo Laredo, Reynosa y Matamoros en 1997. El resultado fue que los municipios sefialados instalaron el equipo, pero al acabarse parte del equipo adicio-nal finito que acompaila a este tipo de monitores, a los pocos meses se dej6 de monitorear.

" Segdn LOpez (1985) es el principal causante de la contaminacion del aire en las ciudades.

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Gratica 1. Valores maximos de concentraci6n de mondxido de carbono

en el period° 1991-1998. Ciudad Juarez

n 1a. alto advance 24.7 16.2 17.8 15.6 20.1 16.6 11 11.1

n 10. ea teem, 14.2 16 12.9 19.2 12.1 11.3 7.7 5.1 n 28. alto advance 19.8 14.8 15.1 15.5 18.6 15.9 10.6 9.4 +a 2a. alts tecno 13.3 16 11.5 132 11.3 10.2 7.6 4.6

Fuentes talp,lvrew.spa.pov/ttnIcicalnuctnent (Dates 1991-1997). Direccion de Nonnalfsklad AntSental en Juarez. (Dates 1998).

1997 1998 1999

Comparativos de los promedios maximos de IMECAS de CO en ocho horas

rst Tecno III Advance 20-30

50 -

40 -

30 -

20 -

10 -

0

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El caso mss avanzado en cuanto al tema del aire es el de Ciudad Juarez. Actual-mente se tiene un manual de procedimientos (Programa de Gesti6n de la Calidad del Aire de Ciudad Juarez 1998-2002) para atacar este problema, que incluye la verifica-cien vehicular obligatoria, (mica en Ia frontera norte. Sobre esto ultimo, se tiene que hasta Julio de 1999 se habian verificado satisfactoriamente 51 mil 168 automOviles" de las cerca de 400 mil unidades que se calcula circulan en la ciudad. Asimismo se ha logrado controlar de alguna forma el probiema de la contaminacidn atmosfdrica. 24 Si observamos Ia grafica 1 podemos ver una disminuci6n importante en los valores maxi-mos de concentracion de Mon6xido de Carbono en el periodo 1991-1998. Sin embargo en los valores promedios maximos de este mismo parametro (grafica 2), se observa un au-mento de 1997 a 1999 (Direccion de Normatividad Ambiental, Municipio de Juarez, 1999).

Lo anterior nos dice que si bien el esfuerzo es importante, el problema de conta-minaci6n de aire tambien es considerable y va en aumento en esta ciudad.

Otro caso sobre el tema es el de Nuevo Laredo, donde el trafico del autotransporte de carga va en aumento. Actualmente existe un cruce de tres mil tractocamiones de carga y Ia cifra puede Ilegar hasta 18 mil unidades para el 2005, segan datos de Ia AsociaciOn de Transportistas (1997) (Vdanse Graficas 1 y 2).

Como se mencion6 anteriormente, todavia no existe un programa formal de mo-nitored que evidencie el problema real, mucho menos alguna accien concreta que pueda ayudar a revertir el probiema como podria ser Ia verificaciOn vehicular.

RESIDUOS PELIGROSOS

En este rengl6n existe un problema muy serio debido al manejo constante de dstos en las empresas maquiladoras o bien el transporte a traves de las ciudades, ya sea para impor-tacien o exportacion. Tan solo Ia frontera norte genera en 1994 cerca de 2.9 millones de toneladas, es decir el 23 por ciento (INE-Semarnap, 1996) de las 12.7 millones de tone-ladas del total nacional (INE-Semarnap,1997)

Como podemos observar (Cuadro 2), en la mayoria de estas ciudades no se tiene referencia de alguna accidn sobre el particular. Las razones se centran en terminos ge-nerales en Ia poca coordinacion que existe entre las tres unidades de gobierno, si bien el tema compete por norma a las autoridades federales, estas no cuentan con los recursos

" Direccien de Normatividad Ambiental, 1999. " Cabe mencionar que el problema se ha atacado con la colaboracion de los gobiemos de

El Paso y de los condados del sur de Nuevo Mexico que colindan con el Municipio de Juarez y que a su vez conforman una sola cuenca atmosferica.

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humanos y de infraestructura para atender dicha problematica, de alli los acuerdos de coordinaci6n entre estas instancias gubemamentales.

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En este sentido, es pertinente mencionar que se acaba de dar un paso importante entre el Institute Nacional de Ecologia, Ia delegaci6n de Ia Semarnap en Chihuahua y el Municipio de Juarez para el control de los residuos peligrosos. Se crea este alto la Red Mexicana de Manejo Ambiental de Residuos capitulo Chihuahua con sede en Ciudad Jua-rez. Dicho organismo agrupa a varias instituciones gubemamentales y no gubemamentales con el fin de ver la manera de disminuir Ia generaci6n de los mismos y coordinar su reciclaje.

RESIDUOS SOLIDOS DOMESTICOS

En lo que respecta a este tipo de residuos, la experiencia indica un avance importante con matices diferentes en cada ciudad, desde un relleno construido por la federaciOn y el estado, hasta las certificaciones y apoyos financieros de bancos intemacionales, pa-sando por los construidos y operados por la iniciativa privada (IP). Lo que podemos subrayar es Ia experiencia de trabajar con la iniciativa privada, que no ha sido del todo amigable con las administraciones locales en terminos de las altar cuotas y no necesa-riamente un buen servicio, al menos es lo que se puede apreciar en las entrevistas reali-zadas ex profeso con funcionarios pOblicos y directores de estas empresas concesionarias.

Una situacion detectada en todas las ciudades estudiadas, es la proliferaciOn de los tiraderos clandestinos de basura, principalmente de comercios e industrias y en me-nor grado domesticas, fundamentalmente en las periferias urbanas. Algunos funciona-rios nos comentan que en algunos casos esto se hace para no pagar los costos de dispo-ner sus desechos en el relleno sanitario y en algunos otros para tirar materiales o sustan-cias peligrosas. En Ciudad Juarez por ejemplo, existen 35 basureros clandestinos en los que se depositan 300 toneladas diarias, cifra elevada si consideramos que el relleno sanitario de Ia ciudad recibe alrededor de mil 100 toneladas por dia (Servicios Ptiblicos Municipales, Municipio de Juarez, 1999).

PARTICIPACION DE ORGANISMOS EN PROYECTOS AMBIENTALES EN LA FRONTERA

La participaciOn de organismos o instituciones en proyectos ambientales es un pardme-tro que nos permite observar de que modo se estan dirigiendo esfuerzos para Ia protec-ciOn del ambiente y por ende para el desarrollo sustentable. En el Cuadro 3 podemos notar que los esfuerzos de participaciOn para el caso de la frontera norte se enfocan en tres temas principales: residuos peligrosos, agua y recursos naturales, los cuales con-centran el 67 por ciento de los proyectos para esta region.

EVOLUCION DE LA GESTION AMBIENTAL Y EL DESARROLLOI GUSTAVO CORDOVA BOJORQUEZ

Cuadro 3 Esfuerzo gubemamental via proyectos por tema y por cada nivel

de gobiemo en Ia frontera Mexico-Estados Unidos

Nivel de Rec. Agua Aire Res. Contin- Saluda Aplic. Total

gobierno Nat. Pelig. gencia mb. ley

Mexico

Federal 66 43 20 36 II 14 25 215

Semarnap 64 21 20 34 II 5 25 180

Otros 2 22 0 2 0 9 0 35

Estatal 3 15 3 33 0 0 0 54

Municipal 0 5 0 8 0 2 0 15

Total Mex. 69 63 23 77 11 16 25 284

EUA

Federal 77 87 21 67 30 32 23 337

EPA 0 70 19 67 30 26 23 235

Otros 77 17 2 0 0 6 0 102

Estatal 3 52 11 62 19 47 13 207

Texas 3 47 9 47 16 26 10 158

Local (con-dados y ciudades) 0 4 4 7 5 1 2 23

Total EUA 80 143 36 136 54 80 38 567

Gran total 149 206 59 213 65 96 63 851

Fuente: Programa Frontera XXI (1996).

Observando los datos por pais, vemos que en Mexico se estan apoyando mas en orden descendente los proyectos relativos a los residuos peligrosos, recursos naturales y agua. Por Estados Unidos, los proyectos son agua, residuos peligrosos, recursos naturales y salud ambiental, este Ultimo tema junto con el agua hace la diferencia en el tratamiento del ambiente fronterizo por ambos lados de la linea divisoria.

Ahora bien, la participaciOn Ia podemos medir por los esfuerzos que los gobier-nos realizan en ambos lados de la frontera por tema, de acuerdo a la organizaciOn institucional y por cada nivel de gobiemo, esto es, el nivel federal, estatal y municipal o local. En este caso se tiene que Ia participaciOn principal la tiene el nivel federal con

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552 proyectos de los 851, to que representa el 65 por ciento de la participaciOn total, el nivel estatal tiene por su parte 261 y el nivel local 38 del total ya citado.

Por ultimo, hay que comentar la distribuciOn de los proyectos pasados y en pro-ceso en la frontera Mexico-Estados Unidos por region de acuerdo at Programa Frontera XXI. Como se observa en el Cuadro 4, la distribucion de los proyectos en las cinco regiones establecidas en este programa es uniforme, sin embargo hay que sefialar que en la frontera de Mexico con Texas el esfuerzo es mayor si tomamos en cuenta el mimero de proyectos en esta subregion. En esta se concentran 454 de los 714 proyectos, es decir el 63.6 por ciento del total.

EVOLUCION DE LA GESTION AMBIENTAL Y EL DESARROLLO / GUSTAVO CORDOVA BOJOROUEZ

Tambien se observa en esta misma area que el numero de proyectos referentes al tema del agua es muy alto, con un 75 por ciento del total. Esto ultimo puede ser explicado por Ia presencia del Rio Bravo como Ia fuente de abastecimiento de agua mas importante y Ia alta actividad humana que se desarrolla en las margenes de esta division natural entre los dos paises y por consiguiente se presenta como el princi-pal cuerpo receptor de residuos.

CONSIDERACIONES FINALES

Cuadro 4 Proyectos pasados y en proceso por tema y region'

. en la frontera Mexico-Estados Unidos

Region B.C. - Sonora Chihuahua Coah. Tamps. Total

Temas California Arizona NM-Tx. NL-Tx Tx.

Recursos naturales 36 49 53 33 42 213

Agua 18 16 41 26 28 134

Aire 6 4 14 7 7 38

Residuos peligrosos 44 26 12 27 26 135

Contin-gencia 5 5 19 5 11 45

Salud ambiental 13 21 27 16 23 100

Prey. de la contamina-ci6n 11 6 10 10 12 49

Totales 133 127 176 124 154 714

Regiones establecidas por el Programa Frontera XXI. Fuentes Programa Frontera XXI (1996).

Como se observa, la experiencia que se tiene en cuanto a la promoci6n del desarrollo sustentable en Ia frontera Mexico-Estados Unidos en tdrminos de la explotaciOn de los recursos, Ia direcci6n de inversiones y la evoluciOn institucionai, presenta importantes avances, sin embargo existen puntos concretos que hay que tratar y tomar en cuenta si seguimos con esta lOgica de desarrollo.

La explotacian de los recursos sigue creciendo a un ritmo vertiginoso, esto lo podemos ver con mayor claridad en el caso del agua. El problema se encuentra en la disponibilidad, es decir la oferta y en la demanda de una poblacion que crece en el caso de este lado de la frontera, a tasas muy superiores a las del resto del pals. Lo que se observa es un sistema ambiental (si lo vemos como un sistema con entradas y salidas de materiales y energia) acotado en el tiempo, delimitado por un recurso natural vital el cual tiende a definir el desarrollo de esta region. Asimismo se pueden prever conflictos regionales e internacionales por el manejo del agua.

En el renglOn de las inversiones, tenemos que las mayor erogaciOn de recursos financieros por parte de los gobiernos se esta dando en infraestructura hidraulica y pro-yectos relacionados, en residuos peligrosos y en proyectos para Ia protecciOn de la biodiversidad. De estos, la inversion en infraestructura hidraulica absorbe con mucho a los demas rubros o temas debido al costo de construcciOn y operacion de infraestructura como las plantas de tratamiento de aguas para las ciudades de ambos lados y las inver-siones que se tienen que hacer para rehabilitar los sistemas de alcantarillado obsoletos en la mayoria de las ciudades estudiadas. Estamos hablando de miles de millones de Mares que se necesitan para fortalecer este aspecto y que pars el gobierno mexicano representa una seria carga econOmica. Para el doctor Rend Franco Barreno, director de Desarrollo de Proyectos de Ia Cocef, la Unica altemativa es la privatizacian de los siste-mas de agua potable y saneamiento."

" Entrevista realizada el 13 de agosto de 1999 en Ciudad Juarez, Chihuahua.

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Hay que senalar que son nulas las inversiones en education ambiental, no vemos el tema en las agendas de los gobiemos federal, estatal y local como se encuentra el tema del agua, el sire, por lo tanto, se interpreta que la politica ambiental estd dirigida a controlar y no a prevenir. Por ejemplo no tenemos registro de inversion en algun proyecto de disminuciOn del consumo del agua de cardcter binacional," tal vez sean to prioridades y los rezagos que existen en materia ambiental, sin embargo nosotros consideramos que los problemas ambientales se deben atacar de manera horizontal en tiempo y esfuerzo.

En el presente trabajo se destacan algunos aspectos como el cuidado del agua y el manejo de residuos peligrosos y los recursos naturales biOticos, no siendo asi en otros aspectos como la gesti6n ambiental local, lo cual represents una baja evoluci6n institucional, si vemos esto como una distribuci6n del esfuerzo que debe existir en la administraciOn pablica.

La federation, que ha venido funcionando como inductor en ambos lados de la frontera, debe dejar paulatinamente que los gobiemos locales adquieran mayor respon-sabilidad y compromiso con la cuesti6n ambiental debido a que son ellos quienes reci-ben en primers instancia las demandas de una sociedad muy despierta en este sentido. Lo anterior es tema de discusiOn importante pars el caso de nuestro pats, el cual se ha alejado por mucho tiempo de esta prdctica republicana asentada en nuestra Constitu-cion e intents volver a este camino, al menos es el discurso del actual gobiemo federal a traves de la Semarnap.

Actualmente existen consejos de planeaci6n en temas como el agua en Estados Unidos y recientemente (este alto) en Mexico. La experiencia en Estados Unidos indica que este tipo de figuras son de una alta complejidad por la forma de organizaciOn y operaciOn donde el didlogo y Is concertaci6n de todos los actores es fundamental pars concretar programas y proyectos especificos sobre el tema. Aqui los resultados todavia no se pueden evaluar debido a que estas figuras tambien son de reciente creaciOn. Por ultimo, no hay que olvidar que is frontera es un limite politico mas no ambiental. En este sentido los esfuerzos traducidos en desempelto institucional e inversiones tienen que it emparejandose con el tiempo y a Is vez manejar figuras de gestion binational respetando las soberanias respectivas.

En este aspecto los norteamericanos nos Ilevan una ventaja de 3 a 1 per capita, mientras que un rnexicano consume 250 litros al dia, un habitante de Texas consume 800 litros en el mismo tiempo.

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N6esis, Medio ambiente y accian pittance urbane, vol. 11, nnms. 22 / 23, ISSN 0188-9834 pp. 79-102. 1999. Printed in Mexico

Copyright 91999. UACJ

El modelo de gesti6n urbana en Ciudad Juarez y su contexto legal de acci6n

HECTOR PADILLA DELGADO'.

En el presence articulo se analiza el modelo de gestion urbana que priva en Ciudad Juarez. Se describe la dintimica espacial que durance dos dacadas ha modelado la problematica ambiental de !a ciudad, destacando sus dimensiones transfronteriza, metropalitana y binacional. Revisa el perfil de los adores ciudadanos y

gubernamentales involucrados en el debate publico sobre el media ambience y los confIrctos que los han enfrentado. Explica que tales conflIctos han contribuido a crear instituciones y un marco juridico que pretende adaptarse a la magnitud y caracteristicas de la problematica urbano-ambiental.

DINAMICA SOCIOESPACIAL DE CIUDAD JUAREZ, 1980-1999

Ciudad Juarez forma parte de una region caracterizada por sus intensos procesos de modernizaciOn que vinculan a las principales ciudades de Ia frontera none con los nue-vos circuitos de Ia economia mundial. Esta situacion la distingue de otras regiones que antano fueron favorecidas por el modelo sustituto de importaciones y la orientaciOn enclOgena de la economia, como las capitales de los estados fronterizos —excepto Mexi-cali, Baja California. De manera radical, las ciudades fronterizas son el extremo opues-to de las regiones rural-tradicionales, predominantes en el sur del pals y que sufren el estancamiento y abandono.'

Doctor en Investigacion en Ciencias Sociales, FLACSO sede Mexico. Profesor de tiempo completo, UACJ. Correl: hpadilla@uacj.mx .

Un problema teorico que enfrentaron los primeros estudios sobre la region fue definir los "limites" del fenomeno "fronterizo". Al respecto se han expresado distintas posturas que van desde considerar a la frontera como espacio heterogeneo y binacional, hasta preguntar si es en verdad o no una region. En este trabajo la "frontera norte de Mexico" abarca solo a los municipios adyacentes a la linea divisoria con los Estados Unidos. Sobre este tema se recomienda el texto de Graizbord, Boris y Daniel Hiernaux. "Algunas considcraciones geograficas Para el analisis del espacio fronterizo". Primer encuentro sobre impactos regionales de as relaciones economicas Mexico-Estados Unidos, 1980.

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El rapido crecimiento demografico e industrial de la frontera norte se remonta a los altos cuarenta, cuando el pals empezd a industrializarse y arranc6 una gran olea-da migratoria hacia esta region, atrafda por la expansion econdmica del suroeste de los Estados Unidos. En los anos sesenta, conforme se consolid6 ese flujo migratorio y comenzd a desmantelarse la base agraria y exportadora de las regiones fronteri-zas, algunas ciudades de la frontera encontraron una alternativa econdmica basada en las inversiones de la industria maquiladora de exporfacidn (IME). Casi tres de-cadas despues de haberse instalado en la frontera, esa industria se convirtid en el eje que directa o indirectamente modified la estructura socioespacial de estas ciu-dades, al igual que la cultural y la politica.

La ciudad mas paradigmatica de esa transition ha sido Ciudad Juarez, que tiene la mas grande concentration poblacional fronteriza, por ser la principal sede de la IME en Mexico desde el inicio del fenerneno maquilador. El crecimiento de la IME en la ciudad solo ha sido interrumpido en los altos 1974 y 1981, durante las coyunturas mas dificiles de recesi6n de la economfa norteamericana y del proceso de ajuste de la econo-mfa mexicana a los mercados internacionales.

En los altos ochenta, la Ilegada de nuevos capitales y de poblaciOn, junto con la falta de planeaci6n urbana, originaron una competencia entre los habitantes y la indus-tria por el use de la infraestructura urbana. Esa competencia obedeci6 a las condiciones de saturation e insuficiencia de servicios y a la emergencia de procesos de sobreex-plotacion y deterioro de los recursos naturales.2

A finales de los anos ochenta, aunque se conocfa el comportamiento cfclico de Ia IME, hubo algunas dudas sobre el desarrollo que esta industria tendrfa durante la deca-da que iniciaba. Los pron6sticos eran controvertidos, debido a que Mexico, Estados Unidos y Canada iniciaron un proceso de negociaciones tendientes a la firma de un acuerdo comercial (que finalmente desembocd en el Tratado de Libre Comercio de America del Norte o TLC).

Las visiones pesimistas advertlan que los efectos del TLC serfan negativos, por-que la estrategia econ6mica realizada hasta entonces no habfa "resuelto el problema de fondo de la acumulaciOn de capital y ha convertido a la region en importante deudora del resto del pais y del exterior"! Pronosticaban que las generaciones futuras verian que "el crecimiento de la frontera les transmite la saturaciOn y la urgencia de obras masi-

En el documento "Medio ambiente y servicios urbanos en Ciudad Juarez", desarrolle una descripciOn detallada de los problemas ambientales de la ciudad durante la decada pasada. (Noesis, num. I I, julio-diciembre de 1993. Pp. 89-112).

Bernardo Gonzalez Arechiga y Jose Ramirez. "Definition y perspectivas de la regiOn fronteriza". Estudios Sociologicos, mini. 23, 1990, p. 269.

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vas"' Otros afirmaban que dicho tratado podria eliminar las ventajas comparativas de Ia frontera norte respecto de otras regiones del pats, para atraer la inversion extranjera.

Los prondsticos optimistas sobre el impacto del TLC en la frontera, subrayaban que ese tratado significarfa un incremento de los beneficios, porque con o sin el, la region continuarfa su proceso de apertura debido a las ventajas Iocacionales inherentes

a su posici6n geografica.5 A nueve Acts de distancia, esas previsiones son parcialmente correctas. La en-

trada en vigor del TLC ha contribuido a relanzar el crecimiento industrial de Ciudad Juarez, pero este fen6meno ha determinado que, pese al incremento de las acciones gubernamentales para adaptar Ia infraestructura urbana al ritmo de Ilegada de las nue-vas inversiones, la ciudad presente deficits en infraestructura y servicios publicos.

Ciudad Juarez tenia cerca de 800 mil habitantes en 1990. Las previsiones del Plan de Desarrollo Urbano (PDU-1995), estimaban para mediados de Ia decada una poblaciOn menor a un mill& de habitantes, pero segim el Conteo de Pohlad& que realiz6 el INEGI en 1995, ese alto se alcanz6 un million 114 mil habitantes, con una poblaciOn econ6micamente activa cercana al 57 por ciento de la poblaciOn total, de los cuales casi la mitad se ocupaban en la industria, principalmente maquiladora, y el resto

en el comercio y los servicios. Entre 1980 y 1990 la maquiladora pas6 de 121 plantas que ocupaban a casi

40 mil trabajadores, a 287 plantas con cerca de 125 mil empleados. Estas cifras ahora estan cercanas a los 344 empresas, en las cuales se ocupan cerca de 140 mil personas. El tamano promedio de las piantas pas6 de cerca de 330 empleados por planta en 1980, a 450 en 1990 y a 406 en 1997, lo cual es un indicador de que Ia maquiladora esta disminuyendo su tamaflo promedio y apoya Ia hipOtesis de que esta utilizando procesos mas intensivos en tecnologia.' En El Paso se crearon mas de 10 mil empleos directos y cerca de 25 mil indirectos relacionados con el auge de la IME; mas de mil 300 gerentes de piantas maquiladoras ubicadas en Ciudad Jua-rez vivfan en El Paso; el volumen de comercio internacional que se registr6 en la

aduana de El Paso en 1990, ascendi6 a 5.3 billones de d6lares, un ano en el que

' Eduardo Zepeda. "La frontera norte y el TLC: efecto y desarrollo". Revista Mexicana de

Sociologia, sum. 3, 1991, p. 196. Francisco Alba. "La creacion de un area de libre comercio en America del Norte y sus

efectos en la frontera norte de Mexico". Frontera Norte, num. 6, vol. III, julio-diciembre 1991.

Pp. 172-182; Gilbreath, Jan Rich y David Hurlbut. Free trade with Mexico: what's in it for Texas?.

U.S.-Mexican Policy Studies Program, University of Texas at Austin, 1992. Cuaderno de Informacion basica para la planeacion. Mexico: INEGI, 1988; Directorio

de la industria maquiladora de exportation. Ciudad Juarez: UACJ, Programa de InvestigaciOn en

Economia Regional, junio de 1998.

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tambien se registraron cerca de 31.9 millones de cruces fronterizos.7 La mancha urbana se increment6 de 13 mil 169 hectareas en 1980, a casi 17 mil

en 1988. Para 1994 esa cifra credo a 18 mil 767 hectareas y en la actualizaci& del PDU-95, se estimaba un crecimiento programado que Ilegarta a 22 mil 269 hectareas este alto. Este crecimiento ha sido impulsado definitivamente por la instalaciOn de plan-tas maquiladoras dentro y fuera de los parques industriales.

En materia de servicios urbanos, el panorama de la decada pasada exhibiO un rezago en Ia cobertura del agua y el drenaje cercana at 10 por ciento y el 33 por ciento de los hogares, respectivamente. De acuerdo con la densidad de poblaci6n por vivienda, esto implica que casi 45 mil 500 personas no contaban con agua en 1980 y que en 1990 la cifra Hey) a mss de 95 mil; por su parte, las personas sin el servicio de drenaje fueron 198 mil en 1980 y 263 mil en 1990. Esos porcentajes han variado de modo significativo y en 1994 la Junta Municipal de Agua y Saneamiento estim6 que el rezago en drenaje se habta disminuido a 16 por ciento de los hogares.

Los datos anteriores dan cuenta de un reforzamiento de las tendencias expansivas del desarrollo urbano-industrial de Ciudad Juarez, que junto con El Paso (Texas) y Sunland Park (Nuevo Mexico), constituye un espacio que se orients hacia Ia metropolizacien. La metr6po-li en ciemes que se puede apreciar, es un producto directo e indirecto de la presencia de la industria maquiladora, que convierte a ambas ciudades en un lugar propicio para que se desarrollen nuevas actividades industriales, mss sofisticadas y estrechamente articuladas con las tendencias mss recientes del mercado globalizado.'

El impacto sobre Ia estructura urbana y los retos que impone esta dindmica sobre Ia administraciOn *Ilea son imponentes. Segun to muestra un informe de Ia oficina de Planeaci& y Desarrollo Urbano del Ayuntamiento de Juarez, en este alto se han presen-tado para ser evatuados y aprobados 33 proyectos de construcciOn industrial, principal-mente del nuevo tipo de capitales, que ocupan mano de obra calificada, dedicada at desarrollo de proyectos estrategicos y at diselto de nuevas tecnologias. En terminos de use del suelo, estos proyectos representan mss del 35 por ciento del total y con una superficie semejante al 70 por ciento de los espacios que serail dedicados a usos habita-cionales. En 1997, los proyectos industriales rebasaban a los de vivienda en terminos de espacio ftsico (ver cuadro).9

Francisco Llera Pacheco. "Perspectival y alternativas de la planeacion binacional en Ciudad Juarez/E1 Paso". 616esis, n6m. 11, julio-diciembre de 1993. P. 114.

° Esta condicion metropolitana determina que se comience a pensar en alternativas de planeaci6n binacional en aspectos como la gesti6n de los recursos naturales, as vias de comuni-caci6n, etc. (Ibidem).

'Entrevista a Oscar Ibifiez, Director de Planeacion Urbana en el Ayuntamiento de Juarez 1995-1998, 11 de septiembre de 1998.

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Proyectos de construcciOn aprobados entre 1996 y 1998

Alto 1996 1997 1998'

Concepts, Metros cuadrados

Cantidad de proyectos

Metros cuadrados

Cantidad de proyectos

Metros cuadrados

Cantidad de proyectos

Casa habitaci6n 210,329.84 n.d 148,993.36 2087 217,596.60 2550

Locales industriales 56,471.96 87 37,870.57 50 35,145.48 45

Locales comerciales 94,232.41 36 185,163.65 37 152,210.74 33

tient, Dirccci6n General de Desarrollo Urbana y Ecologia. n.d. no disponible. • enero-agosto.

En cuanto a los principales problemas que enfrenta Ciudad Juarez, se debe seflalar que en muchas colonias populares, principalmente las ubicadas en el poniente de la ciudad y aledahas a las montahas que bordean esa vasta zona, se carece del servicio de Limpia. En algunas colonias proliferan tiraderos de desechos domesticos e industriales en donde los vecinos usualmente queman la basura. El antiguo basurero municipal, tambien ubi-cado en el surponiente de la ciudad, constituy6 una fuente permanente de contamina-ci6n debido a los incendios provocados por las deficiencias tecnicas de su diseho y saturaciOn (no era mss que un tiradero a cieto abierto); el nuevo Relleno Sanitario Mu-nicipal quedo instalado fuera de Ia ciudad desde julio de 1994, pero los problemas con-finnan, como la generacion y mal manejo de los desechos infectocontagiosos y tambien existen dep6sitos de Ilantas usadas muy cercanas at basurero que incrementan los ries-gos de incendio.'

A causa de la saturaciOn en las vialidades y los puentes internacionales que unen a Ciudad Juarez con El Paso, se incrementaron las emanaciones de gases y la genera-el& de polvo por la circulaciOn de un parque vehicular de mss de 360 mil unidades, sobre una red vial desprovista de pavimento en un 40 por ciento, a to que se anade la actividad de mss de 300 ladrilleras e industrial como Ia plants de Cementos de Chihua-hua y Ia fundidora Asarco (ubicada en El Paso a Is orilla del Rio Bravo).

Joaquin Molinar Duran. "Desechos infecto-contagiosos en Ciudad Juarez analisis cos-to-beneficio". Tests profesional, UACJ, noviembre de 1995.

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En lo que se refiere a la sobreexplotacion o deterioro de recursos naturales, el principal problema consiste en el agotamiento de los mantos freaticos que surten de agua potable a Ciudad Juarez y El Paso. Uno de ellos llamado El BolsOn del Hueco es alimentado por la Iluvia y por escurrimientos del cauce del Rio Bravo, cuyo nivel de aguas ha disminuido considerablemente a causa de las prolongadas temporadas de se-quia de la Ultima decada. Esos mantos freaticos sufren la contaminaciOn provocada por la mezcla de aguas residuales domesticas e industriales, vertidas en el cauce del rio o que escurren de miles de letrinas de hogares que no disponen de drenaje sanitario. Por lo que una alternativa la constituye el proyecto de proveer agua potable a Ciudad Juarez de una zona conocida como Conejos-Medanos."

Otros problemas que se observaron durante los altos ochenta y a principios de la actual decada, han sido la reducciOn y deterioro de la zona de integraciOn ecolegica, la carencia de parques y zonas verdes; y las contingencias nucleares, como la provocada por radiaciOn de cobalto 60 en 1983.'2

A finales de los ochenta tambien se origin6 el peligro inminente de la construe-ciOn de basureros de desechos tOxicos y nucleares en zonas aledanas a la franja fronte-riza, cuyos proyectos son impulsados por los gobiemos de Nuevo Mexico y Texas. Di-chos proyectos han sido acusados de racismo ambiental y enmascaramiento de los ver-daderos alcances que implicaria la instalacion de este tipo de tiraderos.

En 1987 se pens6 instalar un deposit° de desechos nucleares de bajo nivel en el poblado de Fort Hancock, condado de Hudspeth, Texas, donde la comunidad lo rechazO abiertamente. Posteriormente se quiso instalar en el poblado de Sierra Blanca a menos de 100 kilemetros de la frontera con Mexico; una comisiOn del gobierno texano deter-mine que no existian las condiciones tecnicas que aseguraran su correcta operacion, al tiempo que las manifestaciones de la comunidad de ambos lados de la frontera compli-caron el juego de intereses de la politica local ante las elecciones de noviembre de 1998 y la posici6n del gobiemo mexicano que lo rechazO a Oltima Nora."

En sintesis, durante la decada pasada Ciudad Juarez, al igual que otras ciudades

" El acuffero proveerfa agua a Ia ciudad a traves de un acueducto de 40 kilOmetros de largo que entraria a la ciudad por el Puerto de Anapra; este manta subterraneo, al igual que el "Bo!sem del Hueco", esti ubicado a ambos lados de la frontera, por lo cual es posible que para su explotacion sea necesario negociar un acuerdo y planes binacionales de uso de aguas. Norte de Ciudad Juarez, 7 de noviembre de 1998. P. 1B.

La dimension internacional que adquiri6 el problema del accidente nuclear de 1983 es resaada en Fernando Ortiz Monasterio y Margarita Castillejos. "La contaminaciOn por cobalto 60 en Ciudad Juarez, Chihuahua". Mexico: El Colegio de Mexico, Documento del Programa de Desarrollo y Medio Ambiente, agosto 1985.

Felix Perez, "Implicaciones del caso Sierra Blanca", mimeo. Ponencia presentada el 12 de noviembre de 1998 en el Centro de Estudios Regionales, UACJ, Ciudad Juarez.

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de la frontera, experiment6 dificultades para mejorar la calidad de vida de sus habitan-tes de una manera acorde con su dinamismo econOmico." En la ciudad, fue patente una desfase entre la expansi6n industrial y el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes, pues la contaminaciOn y la carencia de servicios afectaron a los estratos sociales mas desprotegidos, entre los que se encuentran inmigrantes atraldos por la ex-

pectativa de incorporarse al mercado laboral. No obstante, se puede apreciar que algunos problemas se han atenuado —como

las vialidades, drenaje, emisiones de las ladrilleras y la creacion de nuevas areas ver-des—, mientras que otros se han agudizado, puesto que son de apariciOn reciente o aunque datan de altos anis, ahora son considerados como prioritarios.

Entre los problemas que son considerados prioritarios por las oficinas de planea-cion y de control ambiental municipales, se encuentran los denominados "riesgos tecno-16gicos", que se desprenden del manejo de "miles de toneladas mensuales de diversos materiales quimicos con diversos grados de peligrosidad", que en caso de accidentes "tienen el potencial para causar grandes dafios a Ia poblacien"." Los riesgos tecnologi-

cos se dividen en tres tipos: a) por infraestructura, los relativos al traslado de materiales

quimicos y explosivos en furgones de tren por las vias que atraviesan Ia ciudad; el manejo de estos materiales y desechos industriales que se regresan a Estados Unidos por la "ruta ecolOgica"; y el traslado de gas y gasolina por las redes subterraneas de gas

natural; b) por almacenamiento y distribuciOn, los propios de las instalaciones don-

de se realizan actividades de refinacien y yenta de gasolina y gas; las estaciones de distribuciOn de gasolina y de gas envasado en cilindros, diseminadas por Coda la ciudad; y compaftias dedicadas al almacenamiento de residuos peligrosos; y c) en

industria de proceso y agricultura presentes dentro de las instalaciones industriales a partir del uso de materiales quimicos peligrosos o cuyos desechos suelen ser tira-dos de manera clandestina en el drenaje.

" Esta conclusion la reitera Tonatiuh Guillen en varios de los trabajos que ha dedicado al

tema del desarrollo socioeconemico en las ciudades de la frontera norte (vet Guillen, Tonatiuh.

"Servicios pnblicos y marginalidad social en la frontera norte". Frontera Norte, mini. 4, vol. II,

julio-diciemb re 1990. P. 32; Guillen, Tonatiuh. Gobiernos municipales en Mexico: entre la mo-

dernidad y la tradicion politica. Mexico: Miguel Angel Porrila, 1996; Guillen, Tonatiuh y Gerardo

•Ord6Aez. El municipio y el desarrollo social en la frontera none. Mexico: FundaciOn Friedrich

Ebert, 1995). 1 ' Ademis de los riesgos anteriores, el PDU incorpora los denominados "riesgos sanitation

y socioorganizativos" . Los primeros se refieren a los peligros de epidemias por las condiciones insalubres en que viven numerosas familias o en que opera el comercio ambulante en la ciudad; los segundos, se refieren a los peligros inherentes a la creacion de grandes concentraciones huma-nas en industrial y especticulos y al funcionamiento de los medios de transporte masivos. Plan Director de Desarrollo Urbano, actualization 1995. Ciudad Juarez: Gobienm Municipal de Juarez

1992-1995, IMIP. P. 13.

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A partir de 1990, algunos hechos que ejemplifican cada uno de los riesgos o que han suscitado controversias entre las autoridades, los vecinos y las empresas son: las fugas de gas en la colonia Hidalgo entre 1990 y 1996; diversos momentos en que se ha presentado el peligro latente de un descarrilamiento del tren; la negativa de colonos a la construcciOn del gasoducto cerca de sus zonas habitacionales en 1996; el derrame de arsenico al drenaje sanitario en 1993 por la empress Candados Presto; el conflicto entre el Municipio y propietarios de tierras por Ia expropiaci6n de unos terrenos para desti-narlos a reubicar a familias asentadas en zonas de riesgo —un conflicto que a la fecha permanece en litigio—, t ` definiciOn de las instancias y mecanismos gubernamentales para preservar el media ambiente y/o evitar riesgos urbanos, como es el caso de las modificaciones en la estructura organica municipal que han afectado a las dependencias de ecologia y protection civil.

LA DIMENSION BINACIONAL Y METROPOLITANA DEL MODELO DE GES-TION URBANA EN CIUDAD JUAREZ

Definir el modelo de gestiOn urbana que prevalece en Ciudad Juarez implica tener en cuenta las dimensiones metropolitana, transfronteriza y binacional que caracterizan a esta ciudad. En la discusion sobre las consecuencias y alcance de tales dimensiones, es comOn que los medios academicos y gubernamentales analicen sus implicaciones en la hechura de las politicas publicas, con el propOsito de descifrar las tendencias de sus procesos urbanos. De ese modo, desde hate casi una decada algunos estudiosos de las ciudades fronterizas consideran que el area de Ciudad Juarez-El Paso esta destinada a convertirse en una gran concentraciOn metropolitana binacional."

Para las autoridades de los tres niveles de gobierno, con presencia local, la di-mensiOn international y metropolitana es el horizonte hacia el cual pretenden orientar su acciOn. Los diagn6sticos urbanos, presentes en documentos normativos importantes, como el PDU-1995 y el Plan Municipal de Desarrollo 1998-2001 (PMD 1998-2001),

" Para una resefla amplia sobre el asunto, consultar Guillen, Tonatiuh y Ricardo Rodri-guez. "Planeacien y control urbanos: El caso del Lote Bravo" en Tonatiuh Guillen (coord.). Mu-

nicipios en transicidn. Adores sociales y nuevas politicas de gobierno. Mexico: Fundacien

Friedrich Ebert, 1995. Pp. 99-114. " Jorge Carrillo investigador del COLEF, seflala que: "...si bien se puede considerar que

en cads region de la frontera se presentan dos ciudades diferentes en terminus economicos y poblacionales, estas tienen la caracteristica de ser adyacentes... Ia intensidad de las interacciones y la magnitud de las mismas esta Ilevando a conformar grandes areas metropolitanas..." (en "Re-estructuracion en la frontera Mexico-Estados Unidos ante el Tratado de Libre Comercio", ponen-cia en encuentro Territorios en Transicidn, Bolivia, octubre-noviembre de 1991).

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coinciden en subrayar que los principales factores que inciden en la estructura y funcio-namiento de la ciudad tienen un origen extralocal y operan a escala transfronteriza. Especificamente, el PDU-1995 plantea que

Para mejorar la situaci6n en el Ambito metropolitano es necesario armonizar la serie de variables locales y regionales, como lo son: las tendencias de crecimiento de Ia ciudad, los costos del desarrollo urbano y los recursos disponibles (...) asi como los factores econOrnicos, tales como las (...) las expectativas de inversi6n industrial y el capital privado inmobiliario (...)."

Asimismo, otro documento donde se definen los ejes estrategicos de la politica ambien-tal municipal, explicitamente reconoce:

Los cambios que esta imprimiendo el Tratado de Libre Comercio a la gestiOn ambiental en Mexico, y en especial a su frontera con los Estados Unidos, requieren de un nuevo planteamiento que gufe la planeacion, la asignaci6n de recursos y los procesos de toma de decisi6n (...) [con la] vision binacional de una frontera ambientalmente segura para sus habitantes (...) a pesar de la existencia de diferentes valores, recursos, costumbres e insti-tuciones, las autoridades ambientales de ambos lados deberan de determinar que tipo de soluciones son factibles o preferibles, y clue tipo de cooperaciOn pueden Ilevar a cabo."

Lo que interesa destacar de esta situaciOn por ahora, es que Ia escala metropolitana y transfronteriza de los procesos economicos que articulan a ambas ciudades, genera pro-blemas urbanos y ambientales compartidos. Estos son practicamente los "asuntos" que han sido considerados desde altos atras "preocupaciones ambientales generates en el area fronteriza" por parte de las autoridades ambientales de Mexico y de Estados Uni-dos: el tratamiento de aguas residuales, la disposiciOn final de materiales y de residuos peligrosos y la calidad del aire en areas densamente pobladas." A estos problemas de-ben anadirse el agotamiento de los mantos acuiferos y la falta de coordination en mate-ria de vialidad y control del parque vehicular en ambas ciudades.

Por lo anterior, es claro que para las autoridades es importante generar instru-mentos de gestiOn de escala metropolitana y binacional, que incorporen "modelos globalizadores de soluci6n (...), nuevas figuras y estructuras (...) [y] crear estrategias de planeaci6n ptiblica binacional"." Desde la perspectiva de algunos academicos, la

" Plan Director... Op. tit: P. 7. " Lineamientos, 1996:2.

Plan Integral Ambiental Fronterizo. Mexico: Sedue/EPA, 1992. P. 19. Llera Pacheco, Op. cit. P. 116.

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zos". Este acuerdo contempla las cuestiones de protecci6n y mejoramiento del me-dio ambiente y el financiamiento para la adecuaci6n de la infraestructura fronteri-za, mediante la creacien del Banco de Desarrollo de America del Norte (BANDAN) y Ia Comisiem de CooperaciOn EcolOgica Fronteriza (Cocef). El banco tiene Ia mi-si6n de asegurar el financiamiento del desarrollo regional, y Ia comisiOn asesora a las comunidades en el disefto de sus proyectos, los revisa y los aprueba.25

En Ciudad Juarez, el BANDAN financia actualmente un proyecto de cons-truccion de una plants de tratamiento de aguas residuales, con un costo estimado de 31.1 millones de d6lares que beneficiary a 1.2 millones de habitantes." En Ia for-mulaci6n de este proyecto intervinieron otras agencias internacionales y de nivel estatal relacionadas directamente con la administraciOn del agua: Ia ComisiOn In-ternacional de Limites y Aguas" y la Junta Municipal de Agua y Saneamiento." Por otra parte, ademds de la Cocef, la Agencia de Proteccion Ambiental de los Estados Unidos (EPA, por sus siglas en ingles) y el Institute Nacional de Ecologia, tienen varios convenios de cooperaci6n entre los que se incluye uno que dots al Municipio de Juarez de equipo y capacitaciOn para realizar actividades de monitoreo de la calidad del aire.29

Algunos antecedentes relevantes de los acuerdos binacionales entre 1960 y 1980 son: la primer "Conferencia Internacional de Sanidad Ambiental Mexico-Estados Unidos" (1963), en la que se propuso Ia creaciOn de un Programa Binational de Saneamiento Ambiental para controlar los desechos solidos urbanos, y tratar las aguas residuales de las comunidades fronterizas; la XXIII Reunion Anual de la Asociaci6n Fronteriza Mexicano-Estadounide n s e de Salud (1965), donde las

autoridades de Mexico y los Estados Unidos resolvieron continuar con el "intercambio de conoci-mientos y experiencias" en el campo del saneamiento ambiental; la creacion de la Comision para el Desarrollo Fronterizo y la Amistad (CODEF, diciembre de 1966), para atender problemas de desastres y desarrollo econOmico, social y cultural, entre otros; la XXXIV Reunion Anual de la

Asociaci6n Fronteriza Mexicano-Estadouniden se de Salud (1976) donde se propuso la creaci6n

de un Programa de Mejoramiento Ambiental Mexico-Estados Unidos; la firma del Memorandum de Entendimiento sobre Cooperaci6n para la Protecci6n y Mejoramiento del Medio Ambiente en

la Zona Fronteriza (1978) Garza, Victoriano. Desarrollo sustentable en la frontera Mexico-Esta-

dos Unidos. Ciudad Juarez: UACJ, 1996. =6 Informe de actividades realizadas en 1997. Ciudad Juarez/E1 Paso: Cocef, p. 8. " La CILA fue creada en 1944 a partir de un tratado internacional de aguas entre Mexico

y Estados Unidos firmado desde fines del siglo pasado. La JMAS, pese a su denominaciOn es un organismo descentralizado del Gobiemo del

Estado. Con ella la Cocef fume un convenio de asistencia tecnica para la actualizaciOn del Plan Maestro de Mejoramiento de los Servicios de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento por

100 mil &dares, en agosto de 1998. BECCNews/NotiCocef, Ciudad Juarez/ El Paso, otono de

1998. P. 10. " Entrevista a la Biol. Alma Figueroa, directors General de Ecologia y Protection Civil,

23 de febrero de 1999.

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doble dimensi6n (metropolitano-binacional) hate necesario fortalecer las instancias de coordinaciOn transfronterizas, en las cuales los actores locales, ciudadanos o gubema-

mentales deben ser sus principales artifices." Debido al arribo hacia conclusiones de este tipo, en los tiltimos aflos se han visto avances importantes en la coordinacion bina-

cional, gracias a iniciativas ciudadanas que han presionado para que los actores guber-

namentales constituyan organismos especiales para atender la problematica ambiental. Como ejemplo de ese tipo de iniciativas, en 1996 se form6 el Consejo Consultivo

Conjunto para el Mejoramiento de la Calidad del Aire en la cuenca atmosferica que comprende a Ciudad Juarez, El Paso y Sunland Park, mediante la integraciOn de cinco funcionarios de los tres niveles de gobierno de cada pais, y otros tantos miembros de organizaciones no gubernamentales y de la iniciativa privada. Este consejo tiene la fina-

lidad de desarrollar recomendaciones de politica para enfrentar los problemas del me-

dio ambiente con una perspectiva transfronteriza y como respuesta a los anexos a los Tratados de la Paz." La iniciativa ciudadana que hizo posible esto fue financiada y promovida por el Fondo para la Defensa Ambiental, a traves del Grupo Pro-Calidad del Aire Paso del Norte, integrado por lideres de la comunidad, empresarios, funcionarios y activistas. Coordinado e impulsado por academicos, el objetivo principal de este grupo es crear un "Distrito Internacional para la Calidad del Aire" manejado a nivel local."

Por otra parte, las relaciones binacionales entre instancias de gobierno fede-

ral, se inscriben en el Ambito de las relaciones econOmicas que se han entablado entre los gobiernos de Mexico y de Estados Unidos desde principios de esta decada. Por ello, aunque sus acciones tienen repercusiones directas fundamentales para la region, la determination de sus prioridades obedece a determinantes politicos macrorregionales y extralocales. En Ia actual decada, los principales organismos ambientales binacionales con incidencia local se desprenden de los acuerdos reali-

zados en el contexto de las negociaciones para la firma del TLC; los denominados "Acuerdos paralelos" —donde se discutieron los temas de ecologia y laborales— se tradujeron en materia del medio ambiente en el "Acuerdo de Cooperacion sobre el Medio Ambiente y el Entendimiento sobre Financiamiento de Proyectos Fronteri-

" Ronald Ketter. "Grupo Pro-Calidad del Aire Paso del Norte: Un estudio de caso". (mimeo) Fundacion Ford, 1998.

" El Tratado de La Paz, firmado en 1983 por los presidentes de Mexico y los Estados Unidos se encuentra entre los principales acuerdos internacionales, organismos y programas bina-cionales con incidencia local. Su nombre completo fue: "Acuerdo de Cooperacion Fronteriza del Medio Ambiente" y se firm:, en la ciudad de La Paz, B. C. Entre sus diferentes anexos se contem-plaba enfrentar la contamination atmosferica en ciudades "gemelas", como Ciudad Juarez/El Paso (Plan Integral..., Op. cit.).

" Ketter, Op. cit. P. 29.

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LOS ACTORES MUNICIPALES DEL MODELO DE GESTION URBANA LO-CAL Y LA CONSTRUCCION DEL MARCO JURIDICO-AMBIENTAL

El reconocimiento de la dimensi6n metropolitana, binacional y transfronteriza de los procesos que actUan sobre Ia configuraciOn espacial y repercuten en la problematica urbana de Ciudad Juarez, ha generado un discurso —compartido por academicos y ac-tores gubernamentales— que alude a ellas parajustificar la exigencia de que se realicen medidas urgentes para los rezagos en infraestructura y servicios urbanos. Este discurso, de tipo "municipalista", sefiala que Ia politica nacional de desarrollo hace caso omiso de la magnitud metropolitana de esta ciudad, y por ello la dejan fuera "de la jugada" al excluirla del conjunto de ciudades metropolitanas del pats, como Guadalajara y Monte-rrey. Por otra parte, tambien se subraya el potencial de la ciudad no solo en tanto metr6- poli, sino como ciudad "global", articulada a procesos economicos internacionales que ahora estan atrayendo a ella nuevos desarrollos en tecnologia, que Ia empujan en la "I6gica de la terciarizaciOn y de la competitividad global"."

Esa forma de percibir a la ciudad es sin embargo, una vision muy optimista y partial, porque no considera algunos elementos necesarios para insertar —al menos conceptualmente— a la ciudad en el selecto grupo de "ciudades globales". Si bien se deben reconocer las "dimensiones" metropolitana y binacional de los procesos econamicos y demograficos que experimenta Ciudad Juarez, tambien es necesario advertir que estos no la orientan hacia una plena "interdependencia" y "homogenei-dad espacial" con Ia ciudad de El Paso. Es decir, estan ausentes todavia dos elemen-tos que se destacan en la bibliografia como basicos para definir a una metr6poli, ademds de la contigtlidad geografica."

En otros terminos, la falta de "homogeneidad espacial" entre ambas ciudades determina que la "dimension metropolitana" de Ciudad Juarez asuma un caracter con-tradictorio e incompleto. Aunque existen elementos suficientes para justificar la solu-cion de los problemas transfronterizos con una vision metropolitana y binacional, es en la parte mexicana de esta concentration en donde se acumulan los costos e impactos sociales negativos del desarrollo." La estructura urbana de Ciudad Juarez, pese a que

" Oscar IbiAez. "Un ejemplo de vision excluyente sobre Juarez". Gaceta Universitaria,

matzo de 1999. P. 10. Guido Martinotti. "La poblaciOn de la nueva morfologia metropolitana. Reflexiones a

partir del caso italiano". En Borja, Jordi (ed.). Las grandes ciudades de los noventa. Madrid:

Alianza Editorial, 1991. P. 82. " En un taller que neve a cabo con funcionarios y tecnicos ambientales de los tres niveles

de gobierno, se reconocieron las contradicciones entre los procesos economicos e industriales que le imprimen a la ciudad un "esquema de production de primer mundo" y la carencia de recursos (tecnologicos, politicos y juridicos) para enfrentar sus retos ambientales.

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adquiri6 una configuration policentrica en las dos laltimas decadas debido a la creation de parques industriales y centros comerciales," tambien exhibe una fragmentaci6n so-cioespacial marcada, reconocida por las propias autoridades. Existen grandes areas de Ia ciudad con bajas tasas de cobertura en servicios e infraestructura —en las que se incluye todo el poniente— que en los Ultimos aBos han resentido el impacto de la migra-ciOn y de los bajos ingresos que recibe una gran parte de sus habitantes."

De este modo, al momento de considerar a los "actores de Ia gestiOn urbana local", results necesario referirse a los actores locales —gubernamentales y ciudada-nos— con independencia de los vinculos que tienen con sus hom6logos de El Paso, pars delimitar con mayor precision cual ha sido el proceso de consolidaciOn institutional de los actores gubemamentales y del orden jurfdico ambiental presentes de manera coti-diana en la gestion de la ciudad. Esto restringe el analisis, en primer termino, a las dependencias a nivel municipal" y en segundo termino, al marco juridico en que des-pliegan su actividad.

Los actores ciudadanos que han participado en el tema del medio ambiente no han enfrentado desde un principio, la problematica ambiental como su objetivo princi-pal, o han tenido motivaciones extraambientales (como las criticas de la izquierda mexi-cana contra Ia IME). La mayoria de las veces, han actuado en forma coyuntural y sin continuidad, pues lo que importaba no era la protection del ambiente como tal (la cali-dad y buen use de los recursos naturales), sino Ia solution de problemas concretos que afectaban directamente sus condiciones de vida.

Se distinguen tres categorias de actores frente a la problematica ambiental: 1) los vecinos carentes de una estructura organizativa y cohesi6n politica que se movilizaron en demanda de cuestiones vinculadas a los servicios e infraestructura urbana; 2) los actores politicos (partidos) y sociales (agrupaciones de colonos y sindicatos), cuya ac-ci6n se desplegO en casos que posefan importancia politica y donde el tema ambiental era solo un campo de Ia disputa electoral; y 3) las asociaciones empresariales, que ade-mas de participar en la formation de opinion publica sobre los asuntos de la comunidad, respondieron a las acusaciones que se les formularon por poseer industrias contaminantes.

" Luis Gutidrrez. "Ciudad Juarez en los sesenta: la estructura urbana en transicien". N6e-sis, mint 11, julio-diciembre de 1993.

" Aproximadamente un 50 por ciento de la poblacien econ6micamente activa recibe entre uno y dos salarios minimos. La marginalidad urbana es reconocida formalmente mediante la for-mulaci6n reciente de un Plan Parcial para el poniente de la ciudad, en donde habita casi un 40 por ciento de la poblacion. Plan Municipal de Desarrollo 1998-2001. Ciudad Juarez: Gobiemo Muni-cipal de Juarez 1998-2001.

" Otras dependencias con menor relevancia en la gestion urbana son las delegaciones de la Semamap y Profepa, asi como la delegaciOn de la Direction de Desarrollo Urbano y Ecologia del Gobiemo del Estado, cuya presencia en la ciudad es precticamente simbOlica.

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Durante Ia ddcada de los ochenta, los habitantes de las colonial populares de-mandaron soluciones para problemas como la escasez, contaminaciOn y fugas de agua; la carencia de drenaje, fugas de aguas residuales, deficiencias en el servicio de limpia y la reubicaciOn del basurero municipal. Los partidos politicos y las camaras empresaria-les exigieron el esclarecimiento de las causas y consecuencias del accidente por radia-cif:al de cobalto 60, asf como la determination del lugar en que se ubicaria el cementerio nuclear para enterrar los materiales contaminados, lo que confront6 a toda la sociedad local. En Ia zona rural del municipio, los ejidatarios denunciaron que la zona de reserva ecologica y el Valle de Juarez estaban contaminadas por recibir aguas residuales do-mesticas e industriales y que se empequeflecfan debido a la ocupaci6n ilegal de la tierra para usos no agrfcolas.

A principios de los noventa, en Ia discusiOn del tema de los desechos toxicos generados por Ia industria maquiladora, aparecieron los primeros organismos ciu-dadanos que podrian definirse como "actores ambientales": la Coalition Pro Justi-cia en la Maquiladora y el Consejo EcolOgico de Ciudad Juarez, que se crearon a partir de la discusi6n sobre as posibles consecuencias ambientales del Tratado de Libre Comercio. Estas organizaciones iambi& se pronunciaron en contra de los proyectos de construction de cementerios t6xicos y nucleares en areas cercanas a El Paso y Ciudad Juarez. En este caso, destaca el hecho de que los grupos locales se vincularon a otros que surgieron en El Paso.

Entre los grupos ambientalistas destacan los que se han organizado sobre la base de una actuaciOn acorde con el contexto metropolitano, binational y transfronterizo de Ciudad Juarez y El Paso. El Grupo Pro-Calidad del Aire Paso del Norte, con el apoyo financiero de la Fundaci6n para la Defensa del Ambiente, ha divulgado recomendacio-nes para Ilevar a cabo propuestas de defensa ambiental exitosa y para organizar "grupos de trabajo binational"." El trabajo de todas estas organizaciones, al coincidir en impul-sar acciones conjuntas para oponerse a la construction del basurero nuclear en Sierra Blanca y haber logrado un triunfo, ha elevado su potential educativo y ha hecho que les considere una evidencia de:

"(...) el nacimiento de una comunidad transfronteriza, un proceso que nos enseSa que, vistos desde el espacio virtual de la dpoca del Internet, que mirados desde la pluralidad y la comple-jidad que implica la lucha por Ia democracia, que vistos con mirada de aguila, Juarez-El Paso son una cola comunidad que habla dos idiomas y se entiende para la construction de un futuro compartido. La Coalici6n Binational contra el Tiradero Nuclear de Sierra Blanca, etcetera, son Ia promesa de una sociedad fronteriza mas integrada, menos injusta"."

" Ketter, Op. cit. P. 35. "Antonio Munoz. "Sociedad fronteriza: rumbo at aSo 2000", Avances, mini. I, marzo de 1999.

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La eficacia de Ia sociedad para promover politicas ambientales o cambios en las exis-tentes, ha sido diferenciada. En relaciOn con los servicios pablicos, las movilizaciones de colons se articularon con los mecanismos clientelares de los partidos que ocupan el gobiemo municipal. En el caso de contingencias que rebasan Ia escala local (el acciden-te nuclear, por ejemplo), los actores locales tuvieron poca capacidad de influir en la coma de decisiones de los niveles de gobierno superiores.

Por ahora a nivel municipal, en el nuevo gobierno encabezado por el alcalde Gustavo Elizondo (PAN, 1998-2001) se distinguen tres dependencias municipales que son medulares dentro del modelo de gesti6n urbana, estas son el Institute Muni-cipal de Investigacion y Planeacion (IMIP), la Direccion General de Obras cas y Desarrollo Urbano (DGOPyDU) y la DirecciOn General de Ecologfa y Protec-clan Civil (DGEyPC).

El IMIP, se cre6 en agosto de 1995 durante la administraciOn del alcalde Francis-co Villarreal (PAN, 1992-1995), como un organismo municipal descentralizado, cuya trascendencia radica en las funciones de investigaciOn necesarias para imprimirle una mayor racionalidad tecnica a la planeaci& urbana, pero con sustento y legitimidad po-litica. Su estructura posee un Consejo Consultivo formado por representantes de la ini-ciativa privada, sindicatos, instituciones educativas, organizaciones no gubernamenta-les y partidos politicos, cuyas funciones son similares a las de una junta de gobiemo. En el IMIP se Ilevan a cabo actividades de investigacion urbana, de vivienda, transporte y normatividad ambiental, que sirven de sustento para el diseno y la aplicaci6n de la polltica urbana municipal a travds de las direcciones encargadas directamente de la gestion urbana."

La DGOPyDU tiene entre sus principales responsabilidades realizar los proyec-tos y las medidas de normatividad urbana contenidos en el PDU-95, en materia de usos del suelo y zonificacion, construction de obras publicas de vialidad e infraestructura urbana, y la creation y control de reservas territoriales y espacios recreativos. Al igual que el IMIP, cuenta con un consejo consultivo y con varias direcciones que se encargan de la supervisiOn de obras pUblicas o particulares; Ia realization de proyectos de cons-trued& y la asignaciOn de usos de suelo.

Esta DirecciOn anteriormente se denominaba Direccion General de Desarrollo Urbano y Ecologfa, porque integraba tambien las funciones de vigilancia y normatividad ambiental a travds del Comite Municipal de Ecologfa. Pero durante la actual adminis-traciOn se tomb la decision de separar a dicho comite de ecologfa para convertirlo en direcci6n general y hacer mas eficiente las actividades municipales de protecciOn del medio ambiente." De este modo, la Direcci& General de Ecologfa y Protection Civil,

" Entrevista a Pedro Cital, subdirector tecnico del IMIP, 15 de enero de 1999. " Acuerdo de Cabildo del 10 de octubre de 1998.

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de acuerdo con el Reglamento Organic° de la Administraci6n PfibIlea del Municipio de Juarez," se integr6 mediante la union de los comites municipales de Ecologia y Protec-ciOn Civil, creados en 1989 y 1992, respectivamente.

El Comite de Proteccion Civil se form6 a partir del llamado que hizo Ia Secreta-ria de Gobemacion para crear organismos que actuaran en situaciones de desastres na-turales o contingencias ambientales. Desde entonces dependi6 de la Direccifin de Go-bierno y sus principales vinculos fueron, a nivel federal, con Ia Secretaria de Goberna-ciOn y la Secretaria de Desarrollo Urbano y Ecologia, y a nivel intramunicipal con las dependencias encargadas de seguridad pUblica (ahora Direcci6n General de Seguridad PUblica y Proteccion Ciudadana). Bajo el actual esquema, este comite se transfonn6 en Direccion de Protecci6n Civil, encargada de realizar funciones de "administracion de riesgos, normatividad y tramites y capacitaciOn". Para realizar las funciones de admi-nistraciOn de riesgos, se apoya en el Comite Local de Ayuda Mutua, que Integra a gran-des empresas pnblicas y privadas que Ilevan a cabo actividades riesgosas y cuentan con equipo para contingencias.'

El Comite Municipal de Ecologia, por su parte, naci6 en Ia Junta Municipal de Aguas y Saneamiento y ahi permaneci6 hasta que la administracion de Ram6n Galindo (PAN, 1995-1998), resolviO integrarlo a la Direccion de Desarrollo Urbano para facili-tar la coordinaciOn entre las actividades de normatividad ambiental y la ejecucion de la politica urbana. Las atribuciones que ahora posee, en su caracter de direcci6n general, estan contenidas en el Reglamento Municipal de Ecologia y Proteccion al Ambiente, documento en el que se vierten todas las responsabilidades y facultades que las !eyes federales y estatales le otorgan al Municipio. Entre otras, las principales funciones de la DirecciOn de Ecologia son "cuidar, conservar, preservar, mejorar y recuperar los ecosistemas y promover el use de los recursos naturales del municipio". La vigilancia del cumplimiento de los ordenamientos aplicables al Municipio, Ia Ilevan a cabo sus direcciones de normatividad ambiental y de inspecci6n ambiental, asi como las areas de atenciOn ciudadana, administraciOn de la calidad del aire, jefatura de verificacian vehi-cular y planeaciOn ecologica.

Las actividades estrategias y metas de la DGEyPC se encuentran contenidas en el Plan Municipal para la Proteccion y Cuidado del Medio Ambiente 1998-2001, en el PMD 1998-2001, y en el PDU-1995, documentos en donde se pueden obser-

Este reglamento es la version 1998, dado que en el se contempla que "tiene por objeto establecer las dependencias con que cuenta el municipio" y en su articulo 6 advierte que el ayun-tamiento puede crear o suprimir las dependencias de acuerdo con sus necesidades.

" Son atribuciones de esta direcciOn, ademas, exigir el cumplimiento de as normas de instalaciones de equipo y seguridad en la construction de obras publicas y privadas, para lo cual emite licencias de autorizaciOn de construcciones.

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vas los lineamientos generales de la politica de desarrollo urbano y proteccion del medio ambiente a nivel municipal.

En el primero de ellos se busca explicitamente "responder a las mss importantes demandas para el cuidado integral del ambiente urbano y periurbano, y proponer accio-nes coherentes con el marco del desarrollo sustentable". Las principales acciones que contempla son a travels del Programa de Vigilancia Ambiental y los sistemas de Partici-paciOn Social y Quejas y de VerificaciOn Normativa, que contemplan visitas de inspec-ciOn ecologica, verificaciOn vehicular y auditorias ecolOgicas. Otros programas son los de Accion para la Protecci6n del Medio, que alienta la participaciOn social a traves de "Consejos EcolOgicos de Barrio" y el de Fortalecimiento Institutional, dedicado a cap-tar financiamientos externos, capacitacion y entrenamiento de personal, education, co-municaciOn y promotorfa ecolOgica, y la realizaciOn de foros y audiencias.

En el PMD 1998-2001 se contemplan varias medidas importantes para fortalecer la gestion urbana local: "definiciOn de la Junta Municipal de Agua y Saneamiento como organismo descentralizado del municipio"; promociOn de valores para la convivencia a partir del cuidado del entorno ecolOgico, el fomento de la cultura ambientalista; crea-tion de "condiciones urbanas para la proteccion civil (...) y para una mejor calidad de vida". Tambien se plantea una medida para fortalecer la capacidad de gestiOn ambiental municipal: promover un "manejo integral de los residuos solidos y peligrosos" median-te cambios en la reglamentacion a nivel estatal y federal.

En el PDU-1995 por su parte, se establece la aplicacion de estas medidas a nivel sectorial por medio de varios planes parciales, para las zonas centro, sur, poniente y de integration ecologica."

El marco juridic° que regula as funciones de las dependencias encargadas de la gestion urbano-ambiental de la ciudad, como bien se sabe es denso y contempla una gran cantidad de !eyes generales de ambito nacional, hasta normas, reglamentos, dispo-siciones y acuerdos en el nivel municipal. Pero grosso modo se pueden mencionar entre las principales !eyes, c6digos y reglamentos al Articulo 115 de la Constitution Politica, que confiere a los municipios la facultad para establecer estrategias y actividades con-ducentes a la protecciOn de la salud publica mediante el mejoramiento de su medio ambiente." Estas facultades son delegadas al municipio mediante la Ley General del

" El Plan Director de Desarrollo Urbano de Ciudad Juarez fue elaborado en 1979, a partir de Ia promulgation de la Ley General de Asentamientos Humanos, en 1976. Fue actualizado en 1985 y en 1990. La actualizaciOn de 1995 (PDU-1995) fue promovida por el alcalde Francisco Villarreal y cont6 con In participaciOn de los principales actores que inciden en las politicas urbanas: asociaciones de ingenieros y arquitectos, instituciones educativas y otras dependencias gubemamentales.

" Esto incluye: formular, aprobar y administrar la zonificacion y los planes de desarrollo urbano y municipal; participar en la creation y administracion de sus reservas territoriales; con-

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Equilibrio Ecologico y de Protection al Ambiente (LGEEPA), que le otorga a los muni-cipios derechos para la instrumentation de un programa ecolOgico y para la administra-ciOn de una entidad de ecologia. La otra ley importante es Ley Ecologica para el Estado de Chihuahua, promulgada en 1992 y en donde se establecen las facultades en materia de ecologia a los municipios de esta entidad.

Con base en el articulo 54 de Ia ley estatal, y de acuerdo con el COdigo Mu-nicipal vigente —que autoriza a los municipios para aprobar los reglamentos y dis-posiciones que consideren convenientes—, el Municipio de Juarez le dio por vez primera sustento legal a sus acciones ambientales —que realizaba desde 1989, cuando cre6 el Comite Municipal de Ecologia—, al formular y aprobar en una sesi6n de Cabildo su Reglamento Municipal de Ecologia. Este documento, que entr6 en vigor en octubre de 1995, y fue modificado en 1997, contiene Ia normatividad a la que se sujeta la politica ambiental municipal; y como tal, contiene elementos normativos mas precisos, que rebasan a las atribuciones que le otorga Ia ley estatal. El regla-mento incorpora las modificaciones que fueron hechas a la LGEEPA en 1996, mien-tras que la ley estatal aim no ha sido modificada."

LA APLICACION Y EL CUMPLIMIENTO DE LA LEGISLACION AMBIENTAL EN LA ACTUACION DE LOS ACTORES SOCIALES

Las modificaciones hechas al Reglamento Municipal de Ecologia, al igual que los cam-bios en la estructura municipal aludidos antes, han sido calificados por ex funcionarios municipales como ejemplo de un "desarrollo institucional" acelerado, que busca acer-car Ia gestion urbana hacia parametros de mayor racionalidad tecnica y de sustento juridico." Por ello, se puede concluir que las tres tiltimas administraciones panistas han estado impulsando una estrategia de "experimentaci6n" institucional en el nivel de la gestiOn urbana y del medio ambiente. Se trata de una estrategia de aproximacio-nes sucesivas que genera varias ventajas y desventajas, segan Ia opinion de quienes

trolar y vigilar la utilizacien del suelo en sus jurisdicciones; intervenir en la regularizacidn de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construction y participar en la creation y administration de zonas de reserva ecologica.

" La actual administration municipal desea modificar nuevamente el reglamento. Para ello esta impulsando una iniciativa para que se modifique y adapte la ley estatal a las reformas hechas a la Ley General del Equilibrio Ecologic° y Proteccion al Ambiente (LGEEPA). En el taller antes mencionado, se expusieron varias medidas para promover la modificacien del regla-mento. La principal fue adaptar la ley estatal a la federal, para acceder a las ventajas que otorga la ley federal en materia de descentralizaci6n y de participaci6n ciudadana. Vease el anexo.

" Entrevista a Oscar Ibanez, Op. cit.

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laboran en las areas de normatividad ambiental y de protecciOn civil. Por ejemplo, la integration de los comites de ecologia y proteccion civil en una

direcci6n general tiene la ventaja que la actual administraciOn se dots de instrumentos mas efectivos para realizar su politica ambiental, al hacer mas "visibles" las dependen-cias que se ocupan en ella;"pero presents la desventaja de que limits Ia coordinaciOn entre ambos comites y las dependencias encargadas de la politica de desarrollo urbano y de seguridad publica. De igual forma, la propuesta de modificar el Reglamento de Eco-logia le permite al Municipio hacerse cargo de actividades que no son suficientemente atendidas por el gobierno estatal (por ejemplo la aplicaciOn de un engomado ecologic° obligatorio) o por Ia federaciOn (con el manejo de residuos sOlidos peligrosos de bajo volumen); pars ello las modificaciones al reglamento deben ser acomparladas con la dotaci6n de equipo y recursos pars hacer cumplir reglas mas evolucionadas."

Al margen de eras consideraciones, se debe resaltar en el horizonte institucional que Ia evoluciOn de las dependencias gubernamentales y del marco reglamentario a nivel municipal, coincide con is continuidad del PAN al frente de Is administration municipal. En consecuencia, se trata de un hecho que esta relacionado con los procesos de cambio politico presentes en esa ciudad desde Is decada de los ochenta. El avance de la participacion ciudadana en el diseflo y realizaciOn de las political municipales es una consecuencia de su insertion en la politica electoral y de los fuertes cuestionamientos que emitiO la ciudadania frente a los excesos del centralismo politico en el pats. Es por ello que pars algunos actores no gubernamentales que participan en Ia discusion pi1blica sobre Is problematica ambiental, no es casual que las autoridades municipales impri-

man en su action dos componentes fundamentales: el establecimiento de mecanismos que promueven is participacion ciudadana y la necesidad de consolidar la autonomia municipal. Estos son asimismo, los dos componentes discursivos que comparte la mayo-ria de los actores ambientales a nivel local, lo que "constituye un movimiento politico municipalista que en materia ambiental se traduce en un esquema de gestion indepen-diente de lo que ocurre a nivel estatal y federal"."

Sin embargo, el avance de la participacion politica ciudadana y los cambios en Is politica electoral han traido consigo los fen6menos de is alternancia politica y Is "divi-

" "No es lo mismo ser solo un comite que una direccidn general". Estas opiniones fueron captadas durante dos sesiones de trabajo que sostuve con empleados de la Direccian General de Ecologia y ProtecciOn Civil, el 23 de febrero y el 1 de marzo de 1999.

" Ante esta cuesti6n, otra conclusi6n del taller mencionado anteriormente es que se debe crear un marco juridico "indicativo", con reglas de aplicaciOn transitoria que les permita ser "cumplibles" y "aplicables".

" Entrevista a Adrian Vazquez, coordinador del Centro de Estudios del Medio Ambiente de la UACJ, 27 de febrero de 1999.

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siOn de poderes"; to que ha generado conflictos que repercuten de manera negativa en Ia toma de decisiones a nivel legislativo y ejecutivo. De modo que, a pesar de que la "ciudadanizacion de Ia politica municipal busca protegerse de los cambios y la inestabi-lidad que produce la alternancia"," la partidizaciOn de las funciones publicas provoca situaciones como el bloqueo de iniciativas de ley en el Congreso del Estado y la falta de coordinaci6n intergubernamental en la ejecuci6n de las politicas ambientales.

Un ejemplo fue la propuesta de varias iniciativas de reforma at marco juridico presentadas por diputados panistas durante la anterior legislatura (LVIII, 1995-1998), ante un Congreso dominado por el PRI. Entre las leyes cuya revision fue postergada estaba la de Ecologia." Otro ejemplo es el conflicto que existe actualmente entre el gobierno municipal (PAN) y estatal (PRI) por determinar la obligatoriedad del engoma-do ecolOgico para los vehiculos particulares y del transporte miblico. Para el Municipio esta es una medida inaplazable en virtud de los altos indices de contaminacion atmosfe-rica a causa de los gases emitidos por mas de 420 mil vehiculos, la mayoria de ellos en malas condiciones por haber sido comprados en los Estados Unidos, en donde se ven-den como desecho. En tanto, para el gobierno del estado dicha medida tendria un fuerte impacto social porque lesionaria Ia economia de los juarenses."

Los conflictos suscitados por la presencia de distintos partidos en los pode-res publicos, se revela entonces como una dificultad para la implementacion de las politicas ambientales. El populismo que aparece implicitamente en el conflicto an-tes mencionado, tambien pudo observarse en el debate interpartidista durante los procesos electorales. Aunque el medio ambiente no fue un tema debatido con inten-sidad, los candidatos de los principales partidos ofrecieron acriticamente medidas espectaculares para enfrentar la problematica ambiental. El ahora gobernador Pa-tricio Martinez, at presentar el "Macroplan Fronterizo Siglo XXI", afirm6 que en su gobierno "(...) En el caso de Juarez (...) impulsaria un programa integral de reor-denamiento urbano para darle cabida en los proximos 20 a 30 altos a los cuatro o cinco millones de habitantes que se instalaran en el municipio y exigiran empleo,

" lbidem. "Las iniciativas bloqueadas incluyeron: la Ley Estatal de Transporte; los c6digos Penal y

de Procedimientos Penales, Civil en materia familiar y Administrativo;ademas de la Ley de Eco-logia en materia de residuos sdlidos, entre otros. La iniciativa para reformar la Ley EcolOgica fue presentada por el diputado panista por un distrito ubicado en Ciudad Juarez. Diario de Chihua-

hua, 2 de mayo de 1998. P. 68. Entrevista a la bialoga Alma Figueroa, op. cit. Para esta funcionaria, otra medida adi-

cional seria que la Secretaria de Hacienda y Credito Public() emitiera regulaciones mas rigurosas para la importaci6n de autos de segundo uso, tales como exigir —y cuidar que ast ocurra— con-vertidores cataliticos y permitir la importacian de vehiculos mas nuevos, pues sato se permite importar autos de modelos anteriores a 1993.

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vivienda digna, espacios verdes, vialidad, agua potable, energia electrica, centros de salud, transporte eficiente, drenaje y mas escuelas"."

En cambio, Ia actitud de los funcionarios ambientales y activistas de organismos no gubernamentales, es observar con ojos criticos los obstaculos que enfrentan para aplicar y cumplir Ia legislaciOn en materia de protecci6n ambiental. En efecto, los ras-gos de la cultura civica presente en amplios sectores de Ia poblacion —no solo en Ia clase politica— son senalados como los principales obstaculos para Ia realizacion de medidas adecuadas a la magnitud de los problemas. Se considera que en el nivel del cumplimiento de las leyes ambientales, se ha generado una conciencia ambientalista con manifestaciones contradictorias y utilitarias, pues sobre todo se opone a la creaciOn de confinamientos de residuos sin tener informaciOn adecuada y acude a la ley para usarla como "bandera" que debe ser aplicada a otros."

Estas caracteristicas pueden explicarse por el hecho de que una gran parte de la poblacion que habita en la ciudad es producto de la migraci6n rural, con bajo nivel de escolaridad y que vive en condiciones de pobreza. Por ello, tanto los actores guberna-mentales como los activistas coinciden en seflalar que la ley debe promover medidas que contribuyan a la educacion civico-ambiental, no solo sanciones y regulaciones difi-cites de cumplir.' La educacion civica y ambiental ha sido justamente una de las priori-dades de Ia mayoria de las iniciativas realizadas por organismos no gubemamentales como CASA, Mujeres por Juarez y el Grupo Progreso."

Este reconocimiento de la labor educativa de los grupos ambientalistas, se debe a la capacidad de acci6n que desarrollaron sus principales promotores, al involucrar a la mayoria de los actores sociales relevantes, a nivel gubernamental, empresarial y religio-so de Ciudad Juarez y de El Paso. De este modo, aunque los factores estructurales que

Diario de Chihuahua, 25 de junio de 1998. P. 6A. Cabe sehalar que en el Plan Basic() de Gobierno de Patricio Martinez, 1998-2004, se subraya que su gobierno Ilevara a cabo "una aplica-cion estricta de Ia Ley, para resolver los problemas ambientales como Ia contaminaci6n del sire, el desperdicio e insuficiente tratamiento del agua, la proliferacion y disposici6n inadecuada de desechos solidos y peligrosos, la invasion de areas de conservacion ecologica y en general todo aquello que ponga en riesgo la salud y el equilibrio ambiental". Diario de Chihuahua, Suplemen-to Politico, I de julio de 1998. P. I.

" En el nivel cotidiano es donde mejor se puede apreciar esta forma de uso "utilitaria" de la ley, en las disputas entre vecinos y entre empresas. Sesion grupal con personal tecnico de la DGEyPC, 23 de febrero de 1999.

" Estas son otras de las conclusiones presentadas en el taller sobre aplicacion y cumpli-miento de la legislaci6n ambiental.

" Durance el gobierno de Francisco Barrio (PAN, 1992-1998), el grupo Progreso congre-go a importances empresarios de la localidad, instituciones educativas y lideres de organismos sociales y politicos, para Ia realizacian de obras sociales, por lo que recibi6 recursos del Programa de Fortalecimiento Municipal del Gobierno del Estado.

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EL MODELO DE GESTION URBANA EN CIUDAD JUAREZ / HECTOR PADILLA DELGADO influyen en Ia con struccion del marco juridic

o-ambiental son dificiles de modificarse en el corto plazo, deben considerarse como indicios de un cambia importante en Ia

percepciOn de Ia problematica ambiental a la actuation de estos grupos ciudadanos, al igual que Ia estrategia de "experimentation institucional"

emprendida por las tres altimas administraciones.

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Construcci6n de Ia normatividad ecologica. El caso de los municipios fronterizos de Tamaulipas

JOSE ANTONIO TRUJEQUE DIAZ*

de los organismos gubernamentales encargados de regular a la Ley Federal, la Ley Estatal y el Reglamento Municipal ecologicos; los problemas que se presentan para lograr la concurrencia efectiva de dichos organismos, en la planeaciOn urbana y el ordenamiento ecologic° del territorio: y cuq les son las principales condiciones que limitan la puesta en marcha de programas y planes ambientales, de acuerdo a las esferas de competencia definidas por la normatividad ecologica.

La legislacion ambiental mexicana tiene como uno de sus principios rectores el de la Ilamada concurrencia entre los tres niveles de gobierno (Gonzalez Marquez, 1997). Este principio se encuentra establecido en la ConstituciOn Politica Mexicana, en el articulo 73 fraccion XXIX-G, en donde se seflala que el Poder Legislativo Federal se arroga Ia facultad de formar legislaci6n ambiental, y prescribe tambien que los estados y municipios podran elaborar sus propios marcos normativos, en aquellas areas que la ley federal del ambiente lo establezca. Asi pues, es el nivel federal quien distribuye las competencias en materia de protecci6n al ambiente y del equi-librio ecolOgico. De acuerdo con Antonio Azuela, el precepto de Ia concurrencia recogi6 la demands de descentralizar la gestic:I del ambiente desde el nivel federal hacia niveles estatales y municipales; sin embargo, el principio normativo subya-cente es en sentido contrario, es decir, centralista, pues la Federacian (el "centro") es quien determina que competencias son de su jurisdiccion, y en cuales los restan-tes niveles de gobierno pueden formar legislacion (Azuela, 1991).

Investigador de El Colegio de la Frontera Norte, Matamoros. Correl: jatrujeq ue@i n fos el. n et. mx .

[1031

La legislacion ambiental mexicana tiene como uno de sus principios estruciurales la concurrencia de los tres niveles de gobierno para la operacion de organismos encargados de la gestion ambiental. El principio de la concurrencia establece adem6s que coda nivel de gobierno de be elaborar un marco juridico adecuado a sus esferas de competencia. En .este trabajo se abordan tres closes de cuestiones: los problemas que hay para el establecimiento, continuidad o consolidacion

CONST RUCCION DE LA NORMATIVIDAD ECOLOGICA / JOSE ANTONIOJRUJEQUE DIAZ Asi pues, surge la cuesti6n practica de como construir en los territorios munici-

pales la gestion am biental, acorde con el principio de Ia concurrencia de los tres niveles de gobierno. La Federaci6n, de acuerdo con Azuela y

Martinez-Castafion, se arroga comp

etencias en esferas de gestion que se supone son las mils complejas, dejando a los estados y municipios a

qudllas que son de menor complejidad (Azuela, 1991). En esta

m

logica legislativa, la concurrencia se cumplirfa mediante el empalme de las acciones de gestiOn ambiental que van de to (TIM complejo (ambito de la Fe) a mas sim- pie (ambito de los gobiernos locales). La pregunta basica que este trabajo

lo aborda se

relaciona con el supuesto anterior: zcOmo se ha construido el principio de la concurren-cia territorial, en territorios municipales concretos? El marco juridico ec

ologico define esferas de action /Althea sobre el territorio; de acuerdo al principio de concurrencia territorial, cada uno de los tres niveles de go-bierno debe elaborar los marcos normativos adecuados a las competencias que la Ley General del Equilibrio Ecologico y de Ia Preservation al Ambiente (LGEEPA) fija en

sus artfculos So. al 9o. Una primera serie de situaciones que abordamos aqui, tiene que ver con la forma en Ia cual se constmyeron los marcos juridicos am bientales para el estado de Tamaulipas, y para los municipios de Valle Hermoso, Reynosa y Matamoros. Por otra parte, la action pliblica ambiental se realiza a traves de Ia creaciOn y operation de organismos de gobierno facultados para las regulaciones que se derivan de los marcos normativos de los tres niveles de g

obierno. La segunda serie de situaciones que abordamos, se relaciona con la forma en que operan los organismos

ambientales asf establecido por los marcos normativos.como tambien su organizacion y sus recursos y si estos les permiten dedicarse a lo

En el caso de los municipios fronterizos, nos dedicarnos a hacer algunas ob-servaciones sobre las di ficultades que hasta ahora han impedido la realizaciOn de los planes de ordenamiento ecologic° del territorio. Estos planes son slave logro de una premisa basica de la LGEEPA: conducir

el marco de la sustentabilidad. r el desarrollo urbano en el El soporte empirico del trabajo consiste en entrevistas con funcionarios ambien-tales de los tres niveles de g

obierno,' asi como en el examen de los marcos normativos y

......................

de bibliografia sobre el tema, la cual, hay que decirlo, es muy escasa hasta el mo-

' Las entrevistas fueron otorgadas por los delegados y directores de los siguientes organismos:

subdelegado del Medic. Ambiente (Se

mamap) pars el estado de Tamaulipas, de legados de la Semarnap Ta

en Reynosa y Matamoros; d elegados de la Profepa en las mismas ciudades; director y ex director de la Direction General dede Recursos Naturales y Medio Ambiente (DGR

NMA), del Gobiemo del Estado de maulipas; di or de Contingencias Ambientales de la DGRNMA; directora de Control Ambiental

en Mata moros; ex di rectors del Departamento de Ecologia del Ayun tamiento de Valle Hermoso. Las

en trevistas se realizaron entre nov iembre de 1998 y junio de 1999.

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CONSTRUCCION DE LA NORMATIVIDAD ECOLOGICA I JOSE ANTONIO TRUJEQUE DIAZ

mento. Cabe sefialar que la legislacion ambiental ha venido a sumarse a otro con-junto de leyes que regulan el use y ocupaciOn del territorio (las leyes de planeaci6n, las de asentamientos humanos y, en el piano municipal, los planes directores urba-nos), de suerte que el principio de concurrencia contenido en Is LGEEPA, no solo se refiere a Ia operaci6n simultanea de organismos ambientales en una misma de-marcaciOn municipal, sino tambien al hecho de que el ordenamiento ecologic° del territorio plantea como condici6n Ia concurrencia entre organismos ambientales y organismos locales y estatales de planeacion urbana.

CONSTRUCCION DEL MARCO JURIDICO AMBIENTAL EN LA FRONTERA NORESTE

En Ia frontera noreste, la legislacion ambiental se ha elaborado mediante un patron bien reconocible: tiene como punto de partida las normatividades de competencia general, las cuales se ajustan a las particularidades estatales primero, y municipales despues. Es decir, la ley federal sirvi6 como modelo para la estatal, y esta a su vez cumplio la misma funci6n con los reglamentos municipales.

Otra caracteristica de Is normatividad ambiental reside en que ha surgido por una demands gubernamental mss que ciudadana. Hay que considerar que la frontera norte de Mexico esti definida como una zona donde Estados Unidos y Mexico pactaron —como parte del Tratado de Libre Comercio para America del Norte— medidas para preservar y proteger el entomb. Ejemplo de ello son los "Acuerdos de la Paz", que obligan a ambos gobiernos a monitorear las condiciones ambientales prevalecientes en Ia zona, ademds de prohibir el establecimiento de basureros t6xicos en una franja de 100 kilOmetros a ambos lados de la linea fronteriza. El caso es que debido al regimen ecolOgico especial que los dos paises acordaron para su frontera comtin, el gobierno federal de Mexico fue el impulsor para que los municipios y entidades fronterizas ela-borasen su normatividad ecologica.

En los dos rasgos sefialados, aparece con claridad que el camino mediante el cual se establecio la normatividad ecologica fue de "arriba hacia abajo", es decir, desde el nivel federal hacia los municipales, ademas de que no hubo presencia ciudadana impor-tante como vector o factor de empuje para Ia elaboraci6n de Ia normatividad ambiental. La escasa participaciOn ciudadana en temas ambientales es un rasgo que antes y des-puds ha marcado a la gestion ecolOgica en los tres municipios que analizamos: Reynosa, Matamoros y Valle Hermoso. Este hecho nos habla de una escasa "socializaci6n" o aprendizaje ciudadano sobre temas ecolOgicos.

La Ley Ambiental del estado de Tamaulipas emerge en 1992, en medio de las

NOESIS VOL. 11, ROMS. 22 23 • ENERO I DICIEMBRE 1999 105

CONSTRUCCION DE LA NORMATIVIDAD ECOLOGICA I JOSE ANTONIO TRUJEQUE DIAZ

negociaciones que por ese entonces realizaba el gobierno federal para acordar el TLCAN. El interns del gobierno federal para que en la frontera se contara con marcos jurfdicos ambientales, fue el hecho que permitio Ia promulgaci6n de la Ley del Equilibrio Eco16- gico y Protecci6n al Ambiente del estado de Tamaulipas (LEEPAT)? Para su elabora-ci6n se conto con el apoyo de la entonces Secretaria de Desarrollo Social (Sedesol) del gobierno federal, asf como con el financiamiento del Banco Mundial (BM) con el fin de echar a andar algunos de los organismos que las leyes federal y estatal previeron para la gestiOn ecologica. Los recursos del BM tambien se dirigieron a Ia capacitaciOn de los funcionarios que se harian cargo de las tareas inmediatas, como lo fueron poner a punto los cuerpos de inspecci6n, vigilancia, y los encargados de tramitar los estu-dios de impacto ambiental.

En Tamaulipas, el antecedente en materia de legislacidn ambiental data de 1985, afio en el que se habia promulgado la declaratoria de un area ecologica protegida (la Reserva de la Biosfera El Cielo), que tuvo como marco juridico a la Ley Estatal de Desarrollo Urbano. Los funcionarios encargados de la Reserva fueron el semillero de la burocracia que a partir de 1992 se encarg6 de la DirecciOn de Ecologia de Tamaulipas, y ellos fueron los principales participantes de la entidad para proponer matices y ade-cuaciones de la LGEEPA, que se incorporaron a la Ley Ecologica de la entidad.

El procedimiento para elaborar la ley estatal fue simple: la Sedesol envi6 un formato predefinido para que el gobierno del estado lo complementase precisamente con los matices y adecuaciones particulares. Guardando las proporciones, fue como enviar un documento "modelo" o "machote" para Ilenarse y complementarse con la casuistica propia de Tamaulipas. Cabe destacar que no hubo una movilizaciOn de ecolo-gistas, ni tampoco de cientificos dedicados a temas ambientales para realizar las ade-cuaciones que senalamos. Quiza los tiempos de negotiation del TLCAN fueron la cau-sa de que la elaboraci6n de la Ley EcolOgica Ambiental ocurriera de modo tan apresu-rado y basada en un formato predefinido que solo se complement6 con las propuestas de los funcionarios encargados de la Reserva El Cielo. Mas tarde, el Congreso del Estado valid6 el documento para convertirlo en la LEEPAT.

La elaboraci6n de los reglamentos derivados de la LEEPAT, en particular el de Impacto Ambiental, sigui6 un esquema similar: los formatos enviados por el gobierno federal fueron complementados por funcionarios estatales, y el Congreso emiti6 las declaratorias respectivas. De esta forma, la promulgacion de la Ley Ecologica estatal y sus reglamentos origin6 espacios vacios que fueron ocupados sobre la marcha; por ejem-plo, se implant6 la medida de elaborar estudios de impacto ambiental, sin que hubiera la infraestructura tecnica adecuada para efectuarlos, de manera que los tramites para lle-

Publicada en el Periddico Oficial del Gobierno de Tamaulipas el dia lo. de febrero de 1992.

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CONSTRUCCION DE LA NORMATIVIDAD ECOLOGICA I JOSE ANTONIO TRUJEQUE DIAZ

varios a cabo se tomaron lentos y farragosos. Otro ejemplo radica en un aspecto muy importante: como la normatividad ecolOgica de la entidad se elaborn sin bases tdcnico-cientificas y tecnico-juridicas suficientes (reiteremos que su punto de partida fue un formato preestablecido), las esferas de competencia entre el gobierno estatal y los mu-nicipi6s no resultaron suficientemente claras, dando lugar a ambiguedades y lagunas que hasta el momento (segun el dicho de algunos entrevistados) no se han resuelto. Por ejemplo: Lque organismo es el que poses la prerrogativa de iniciar el ordenamiento ecologico municipal? ,:,Esto es competencia del gobierno del estado o de los munici-pios? Atendamos un momento a estas cuestiones.

En Ia LEEPAT y los reglamentos de Matamoros y Reynosa se menciona de forma reiterada que se elaboraran los planes pars dicho ordenamiento, mas no se establecen los mecanismos procedimentales para real izarlo. En to que toca al ordenamiento ecolo-gico del territorio, la LEEPAT establece que este se realizara con la participation de los gobiernos municipales. Define tambien cuatro capftulos que deben contener los planes de ordenamiento' aunque no se precisan los contenidos mas especificos que le corres-ponden a los municipios. Por su parte, en los reglamentos municipales de Matamoros y Reynosa, el ordenamiento ecologico se senala solo de manera muy general, y no se hace referencia ni al contenido que deben tener los planes respectivos, ni al procedimiento para elaborarlos. De suerte que el ordenamiento ecolOgico del territorio es uno de tantos espacios vacios que la legislaciOn estatal ha producido. Y al decir de nuestros entrevis-tados, el del ordenamiento ecologico es un vacio que Ilevara tiempo ocupar de forma adecuada: el problema mayor es que no estan definidas con claridad las esferas de com-petencia, como tampoco los procedimientos, ni las caracteristicas tecnicas.

Por lo que toca al municipio de Valle Hermoso, se trata de una demarcaciOn que corresponds a una localidad de 60 mil habitantes, y que su peso economic° en la fronte-ra es mucho menor que el de Matamoros y Reynosa. Por esta raz6n, en Valle Hermoso no encontramos el mismo interes del gobierno federal y estatal para la elaboraci6n de su reglamento ecolOgico. De acuerdo a los entrevistados en este municipio, el factor deter-minante para la ausencia del reglamento se encuentra en el escaso interns de la ciudada-nfa local: los esfiierzos de las cuatro o cinco personas interesadas en el tema ecolOgico para que el municipio cuente con el suyo, pasan por una incesante labor de "lobbying" o cabildeo, cuyos avances son lentos. En este municipio se dio el caso de que, en el

Estos capitulos o parses son las siguientes: I. Diagn6stico de Ia situacidn actual (medio natural; medio social y cultural; impacto ambiental; diagnostic° integrado; pron6stico). It. Nivel Normativo (objetivos politicos y mesas; niveles de protection y usos del suelo; recomendaciones especificas). III. Nivel estrategico (programas, subprogramas y corresponsabilidad de los secto-res; criterios eeologicos; emergencias ecologicas). IV. Nivel instrumental (aspectos juridicos, administrativos y tecnicos). Tornado del articulo 21 de la LEEPAT.

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CONSTRUCCION DE LA NORMATIVIDAD ECOLOGICA I JOSE ANTONIO TRUJEQUE DIAZ

acciones de gestiOn ambiental es pronuntiada, y se manifiesta en el hecho de que no hay una politica ambiental coherente y articulada para el municipio.

Cuadro 1 Acciones de los organismos pUblicos ambientales en Matamoros

Organism° Nivel de

competencia

Acciones Fundament°

Semarnap Profepa

Federal a) InspecciOn y vigilancia b) Procesamiento de estu- dios de impacto ambiental c) Reception y procesa- miento de "denuncias popu- lazes" relacionadas con su esfera de competencia

LGEEPA: articulos 5, 28, 29, 46, 111 bis, 151 bis, 160-175 bis. Re-glamento en materia de impacto ambiental: Art. 5. Reglamento en materia de residuos peligrosos: Art 4. Reglamento en materia de pre-venciOn y control de la contamina-cion de la atm6sfera: Arts. 3, 11.

Secretaria de Desa- rrollo Urbana y Eco- logia del Gobierno dc Tamaulipas (Di- reccion General de Recursos Naturales y Medio Ambiente; DGRNMA)

Estatal a) InspecciOn y vigilancia re- lacionadas con su esfera de competencia b) Procesamiento de "de- nuncias populares" relacio- nadascon su =fere de com- .petencia.- •

LGEEPA: arts. 7, 20 bis 2, 112, 119, 136, 137, 149, Reglamento en materia de prevenciOn y control de la contamination de la atm6sfera. art. 3. Ley del Equilibrio EcolOgi-coy Proteccien al Ambience del Es-tado de Tamaulipas (LEEPAET): arts. 5 y 6.

H. Ayuntamiento de Matamoros (Dire- cci6n de Control Ambiental; DCA)

Municipal a) Inspeccion y vigilancia re- lacionadas con su esfera de competencia b) Acciones de control sobre emisiones contaminantes

LGEEPA: arts. 8, 20 bis 4. Regla-mento en materia de prevenciOn y

control de la contaminaciOn de la atm6sfera: Art. 3. Reglamento Ecologic° y de Protecci6n Am-biental de Matamoros: Art. 4.

CONSTRUCCION DE LA NORMATIVIDAD ECOLOGICA / JOSE ANTONIO TRUJEQUE DIAZ

trienio 1997-1999, se puso en marcha un Departamento de Ecologia, aun y cuando nose' cuenta con un marco juridic° que le otorgue legalidad a sus acciones. Ese Departamento: se origin6 a partir de las presiones —de bajo nivel— que manifesto el reducido oupo ecologista de la localidad. Y en ese contexto, los frutos de ese organismo son muy mo-destos: algunos programas para proteger areas naturales, y otro de educaciOn ambiental en las escuelas ptiblicas primarias y secundarias. Lo que queda claro es que sin el impul-so de los niveles de gobierno superiores, la normatividad ecolOgica municipal puede esperar bastante tiempo antes de promulgarse.

En sintesis, la legislation ecologica estatal se elaboro merced a demandas exte= , riores (procedentes del gobierno federal) y partiendo del esquema de adecuaci6n, sin que hubiera las condiciones de infraestructura tecnica y humans para Ilevar a cabo las acciones que la propia ley defini6. En los casos de Matamoros y Reynosa, los reglamen-tos municipales se hicieron con el mismo mdtodo, de suerte que no hay una distribucion sistematica de competencias para acciones nodales como los planes de ordenamiento ecolOgico del territorio. En otros aspectos, como la realizaciOn de estudios de impacto ambiental, los avances son parciales, como es de esperarse en un cuerpo juridico y organizational que surgio de forma improvisada.

.LAS CRIATURAS DE LA LEGISLACION ECOLOGICA

En el cuadro siguiente podemos apreciar cuales son los organismos de los tres niveles de gobierno con incidencia en el campo ambiental. Reiteremos, para mayor claridad en la exposiciOn, que si bien algunas de sus acciones tienen la misma denominaciOn (por ejemplo la inspecci6n y vigilancia), la LGEEPA establece las areas de competencia para la Federaci6n, el estado y los municipios. Tomamos el caso particular de Matamoros.

En el cuadro aparecen las acciones establecidas por cads uno de los marcos nor-mativos: la LGEEPA, la LEEPAT y el Reglamento EcolOgico matamorense. En la prac-tica, cada uno de los organismos seflalados Ileva a cabo acciones aisladas entre si. La Profepa en Matamoros cuenta con una representaciOn de cuatro personas (delegado local, dos inspectores y una secretaria) las cuales se hacen cargo de la inspecciOn y vigilancia sobre las 67 industrias manufactureras del municipio; la Semamap cuenta con un delegado, quien se encarga de recibir los estudios de impacto ambiental referen-tes a la realizaciOn de obra publica y a la instalaciOn de manufacturas. La presencia de la DGRNMA —organism° del nivel estatal— es casi inexistente. Y la DCA (que perte-nece al gobierno del municipio) se dedica a acciones de vigilancia e inspecciOn sobre pequeflas empresas y comercios. Puede observarse que esta desarticulacion en las

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Elaboracion propia a partir de Ia Ley General del Equilibria Ecologic° y de lo Proieccidn al Ambience, &beton. Delma,

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Por otra parte, como el Reglamento Ecologic° municipal' esta basado en un formato preestablecido, se plante6 Ia existencia de tres organismos que se encargarian de regu-lar las acciones que el reglamento establecio para el gobiemo matamorense. De los tres organismos, Comision Municipal de Control Ambiental, DirecciOn de Desarrollo Eco-

NOESIS VOL. 11, OAS. 22123 • ENERO I DICIEMBRE 1999

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CONSTRUCCION DE LA NORMATIVIDAD ECOLOGICA I JOSE ANTONIO TRUJEQUE DIAZ

logico Municipal y DCA, solo opera esta Ultima, de forma que la planeacion ecolOgi-Ca, el ordenamiento ecologic° municipal, Ia protecci6n y restauraciOn de los ecosis-temas, son acciones que hasta el momento no se han realizado, pues no existen los organismos que el reglamento definiO como responsables de esas tareas.

CONCURRENCIA Y DESCENTRALIZACION: DOS PREMISAS INCOMPLETAS

Del breve panorama que hemos apuntado, podemos establecer dos conclusiones. En primer lugar, el principio de la concurrencia entre los tres niveles de gobiemo, en mate-ria de legislaciOn y gestiOn ambientales, en la prdctica se traduce en Ia implantaci6n, dentro del territorio municipal, de organismos pnblicos con funciones muy acotadas y aisladas entre si. Si el concepto de la concurrencia se refiere a Ia articulaciOn de la legislaciOn y gestiOn ambientales dentro del territorio municipal, en el caso de Matamo-ros se echa en falta tanto un plan integrado, como Ia iniciativa de algun organismo —principalmente la Semarnap— que permita una sistematicidad en las acciones de los organismos que hemos seRalado. Baste recordar que el concepto de desarrollo sustenta-ble hace referencia a acciones planificadas, coherentes entre si y de acuerdo al estado efectivo que presentan los ecosistemas dentro o entre los municipios.

En segundo lugar, el principio de la descentralizaciOn en materia de gestiOn am-biental le permiti6 a los municipios la constituciOn de sus ordenamientos juridicos loca-les y de sus organismos respectivos. Sin embargo, solo una tercera parte de lo que pres-cribe el reglamento municipal, realmente se Ileva a cabo. En esta situaciOn intervienen dos factores. Uno de ellos es que en los municipios no hay una cultura ambientalista: de acuerdo al dicho de los entrevistados, a los funcionarios de los niveles municipales les falta (en general) una preparaciOn Inds intensa pars tratar los problemas ecolOgicos y de Ia gestiOn ambiental. El segundo factor es la inexistencia del servicio pnblico municipal de carrera. Por ejemplo, la Semarnap y el gobierno estatal —con fondos de programas como Las 100 Ciudades, o el de Frontera XXI— dedican recursos para capacitar a funcionarios municipales; sin embargo, al terminar los trienios ocurren cambios de per-sonal, lo que implica comenzar con las capacitaciones, desde cero. El manejo del entor-no ecologico es un asunto de evidente complejidad cientifico-tecnica y juridica, y que por tal razOn requiere de funcionarios experimentados y con conocimientos sOlidos en el tema. Mientras hays discontinuidades en su formaci6n y carrera pnblica, es claro que habra limitantes pars una gestiOn integral del ambiente.

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CONSTRUCCION DE LA NORMATIVIDAD ECOLOGICA / JOSE ANTONIO TRUJEQUE DIAZ

EL EDIFICIO DE LA GESTION AMBIENTAL: UNAS ESTRUCTURAS PORO-SAS. ESTADO EN LA CONSTRUCCION DE LA GESTION AMBIENTAL EN LA FRONTERA NORESTE

El termini) de construction que utilizamos aqui, tiene un significado preciso: la gestiOn del ambiente en la frontera none se encuentra en una etapa formativa, y en la cual, segim nuestras apreciaciones, se estan echando los cimientos. zOtie tipo de cimientos son, y que solidez tienen para soportar el resto del edificio Ilamado gestion ambiental?

La legislaciOn federal es el primero de los elementos constructivos y se encuen-

tra en la base: de ella procede Ia distribuciOn de competencias para cada una de los tres niveles de gobierno; si bien en otros dmbitos normativos este es un hecho comfm, lo que hace particular a la normatividad ecolOgica es que la LGEEPA establece el principio de la complejidad tecnica como criterio pars distribuir competencias jurisdiccionales: en grado descendente desde la Federaci6n hasta el gobierno local, de acuerdo a la comple-jidad de tareas como la preservacion, planeaci6n, inspecciOn y vigilancia.

Los organismos pnblicos dedicados a Ia regulation de esta serie de leyes, son la estructura vertical que se levanta del cimiento juridico; y las estructuras horizontales son las acciones de planificaciOn ambiental del territorio, y donde deberian concurrir, de forma articulada, las acciones de cads organismo public() ambiental.

Segim el panorama que hemos resefiado en este escrito, podemos sugerir que el estado de los cimientos, estructuras verticales y horizontales, muestra un caracter ende-ble. Los organismos federales tienen un personal minima. No se ha logrado la participa-tion ciudadana tal y como esta disenada en las leyes federales, del estado y en los regla-mentos municipales. Faltan por echarse a andar la mayor parte de los organismos muni-cipales que deberian encargarse de diferentes areas en la gestiOn ambiental, y en parti-cular, en el ordenamiento ecologico del municipio. En suma, cada dependencia de los tres niveles de gobiemo funciona de manera desarticulada, y al margen de Ia planeaci6n de mediano y largo plaza.

Una situaciOn importante es que la demands para la construed& de la gestiOn ambiental procede de la FederaciOn. No hay un consistente activismo ciudadano en materia de Ia preservacion ecologica: por faltar este empuje desde la sociedad, la ges-tion del ambiente carece de la Ilamada accountability o rendimiento de cuentas a la ciudadania, y es posible que ello se traduzca en las maneras erraticas con las que hasta ahora se ha tratado de formar a la organizaciOn y el funcionariado competentes.

Otra situation que nos Ilarn6 la atenciOn es que la vecindad con ciudades de los Estados Unidos es un factor que potenciaria el cruce de informaci6n, de proyectos e ideas pars la planeaciOn ecologica del territorio, man cuando hay acuerdos marco (los Acuerdos de la Paz, el Programa Frontera XXI, el TLCAN) pars la colaboraciOn bina-

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NOESIS

CONSTRUCCION DE LA NORMATIVIDAD ECOLOGICA I JOSE ANTONIO TRUJEQUE DIAZ

cional. En cualquier caso, es notorio que por lo menos en la frontera noreste, la conso-lidacion de los cimientos y estructuras de la gestiOn ambiental sera una tarea de muy largo aliento. Mas, porque metodolOgicamente hay que establecer primero el plan maestro (es decir, la concurrencia efectiva para articular las acciones publicas ambientales den-tro de la planeacidn y ordenaciOn ecolOgicas) y despues colocar las piezas: la historia real ha sido exactamente al reves.

Sin embargo, es mejor que haya algo a que no haya nada. A lo largo de la investigaciOn constatamos los esfuerzos (aislados y desarticulados, pero esfuerzos valiosos al fin y at cabo) de Ia mayor parte de los funcionarios. Es probable que si tienen continuidad en sus labores, si se enmarca su desempeflo en el servicio civil de carrera y si ademas reciben capacitation constante, tomen Ia iniciativa para esta-blecer espacios de colaboraciOn intergubernamental que conduzcan al cemento mas sOlido que puede tener el edificio de Ia gestion ecologica: acciones planificadas para el desarrollo sustentable de nuestro entomb fisico y social.

Cabe agregar que las ciudades de Ia frontera norte de Mexico presentan tasas de crecimiento demografico superiores a Ia media nacional (Garza y Rivera, 1994). De no atenderse la sustentabilidad de su desarrollo, estas ciudades ejemplificarian uno de los escenarios indeseables de la urbanizaciOn: crecimiento fisico con defi-ciente infraestructura e implantaciOn industrial y habitacional en discordia con Ia preservaciOn del entomb.

CONSTRUCCION DE LA NORMATIVIDAD ECOLOGICA I JOSE ANTONIO TRUJEQUE DIAZ

Peri6dico Oficial del Estado de Tamaulipas. "Ley del Equilibrio Ecologico y Proteccion at Ambiente del Estado de Tamaulipas". lo. de febrero de 1992, num. 10 (anexo),

tomo CXVII.

Periodic° Oficial del Estado de Tamaulipas. "Reglamento Ecologico y de Protecci6n Ambiental del Municipio de Matamoros" 22 de diciembre de 1993, num. 101,

tomo CXVIII.

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Gonzalez Marquez, Jose Juan. Nuevo derecho ambiental mexicano. UAM-Azcapotzalco, 1997.

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NOESIS NOESIS VOL. 11, NOMS. 22 123 • ENERO I DICIEMBRE 1999

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ambiente y acciOn peblica urbane, vol. 11, hems. 22 / 23, ISSN 0188-9834 pp. 115-128, 1999. Printed in Mexico Copyright © 1999, UACJ

Urbanilacion y ambiente en Nuevo Laredo MARIA DE LOURDES ROMO AGUILAR Y GUSTAVO CORDOVA BOJORQUEZ*

En este texto se aborda la relation urbanixactori- Nuevo Laredo, y en los procesos de aphcacion de ambiente en la ciudad fronteri:a de Nuevo Laredo. las normas de protection at ambiente y la a troves de un analisis de la planeacion urbane y regulation de usos del suelo. Este articulo exhibe del establecimiento de un tercet-- puente el contexto econdmico y politico estatal, las internacional que la une con la ciudad vecina caracteristicas del proceso de urbanizacion y el norteamericana. Los impactos de este puente seran marrojuridico de la gestion ambiental que inciden significativos en la orientation del crecimiento de en ese proyecto.

INTRODUCCION

La urbanizacidn y el ambiente son dos variables interdependientes que en la actualidad cobran gran importancia debido al subdesarrollo de muchas ciudades, esto es, Ia ten-dencia generalizada a Ia degradaciop del medio ambiente que se traduce en sobreexplotaci6n de los recursos, falta de servicios basicos como agua y drenaje, pobre-za, margination y crecimiento urbano desordenado con sus consecuencias: contamina-ci6n del aire y agua, asi como defurestacion; todos ellos son temas cotidianos a los que Ia sociedad dedica mas atenci6n.

Los esfuerzos realizados en las Ultimas acacias para aumeotar el conocimiento y comprensiOn de los sistemas urbanos, se han visto a menudo frenados y hasta frustrados por la fragmentation y especializaciem que caracteriza a individuos, grupos y estructu-ras institucionales responsables de la planificacion, gestion y decisi6n en dichos siste-mas (Celecia, 1997). Por otro lado, y respecto al crecimiento acelerado y desordenado de as ciudades, Iracheta (1997) sostiene que las politicas gubernamentales para frenar este tipo de situation han mostrado muy baja eficiencia, debido principalmente a la baja estima y valor politico que han tenido los fenomenos de la urbanizaci6n y deterioro del

• Investigadores de El Colegio de la Frontera Norte, Direction Regional Ciudad Juarez. Correl: Iromo@infolnk.net . / gcordova@infolnk.net

[115]

Cuadro 1 ParticipaciOn porcentual de ciudades fronterizas

en Ia industria maquiladora (1993)

Ciudad Establecimientos Personal

NACIONAL Tijuana Mexicali Ciudad Juarez Nogales Matamoros Nuevo Laredo Reynosa

2 191 565 130 231

65 101

54 78

100 25.7

5.9 10.5

3.0 4.6 2.5 3.6

541 233 81 690 19 995

129 121 18 025 39 667 16 240 34 305

100 15.1

3.7 23.9

3.3 7.3 3.0 6.3

TOTAL 1 224 55.8 339 043 62.6

Fuentes Tornado de Quintero, C. 1997. Reestructuracion sindical en la frontera none El caso de la industria

maquiladora. El Colef

URBANIZACION Y AMBIENTE EN NUEVO LAREDO I MA. DE LOURDE S ROMO A. Y GUSTAVO CORDOVA B.

ambiente, frente al crecimiento econOmico o la lucha por el poder y debido al descono-cimiento o incomprensiOn de la importancia social de la expansion urbana y mas recien-temente de la sustentabilidad.'

En este articulo se trata de conocer la relacien urbanizaciOn-ambiente por medio del analisis de la planeacien de una ciudad de mediana poblacien pero con un creci-miento acelerado. Se toma como caso de estudio el establecimiento de un tercer puente internacional como detonante de desarrollo en el poniente de la ciudad de Nuevo Lare-do y su relacien con Ia planeacien, con las normas de protecci6n al ambiente y con la regulaci6n de usos del suelo. Se parte de establecer en un primer memento el contexto fronterizo y tamaulipeco, pars continuar con un marco general de urbanizacidn y medio ambiente en la ciudad. Como tercer apartado se aborda el marco juridico-institutional de Is gesti6n ambiental. Posteriormente, en el cuarto apartado se trata de definir el lugar del medio ambiente en la planeacion urbana. Finalmente se hacen algunas considera-ciones respecto al tema.

CONTEXTO FRONTERIZO Y TAMAULIPECO

La frontera norte de Mexico tiene una longitud de mas de tres mil 220 kilOmetros y de acuerdo con el Conteo de Poblacidn y Vivienda realizado por el INEGI, en 1995 vivian 4.7 millones de habitantes en 35 municipios de los seis estados mexicanos que conforman la frontera, particulamiente concentrados en orden decreciente en las ciudades fronterizas de Baja California Norte, Sonora, Tamaulipas, Chihuahua y Coahuila. Nuevo Leon es el Onico estado carente de ciudades en su reducida frontera con Texas (Garcia, R., 1999).

El crecimiento poblacional a lo largo de la frontera es primordialmente un fen6- meno urbano determinado entre otros factores, "por el hecho de que el poblamiento fue producto del exodo campo-ciudad y la fuerte atracci6n migratoria por el crUce hacia los Estados Unidos durance el periodo de vigencia del Ilamado Programa Bracero, que se implementd por acuerdo bilateral, desde la decada de los cuarenta hasta 1964. Este proceso de urbanizacidn se ye desacelerado a partir de la segunda mitad de la decada de los sesenta por la conclusiOn del referido programa, aun cuando desde entonces algunos migrantes, ante la imposibilidad de cruzar la frontera, se instalan en las ciudades fronte-rizas" (Garcia, R. Op. cit.).

' Provencio (1997) menciona que para transitar hacia un desarrollo sustentable en las ciudades se debe de contemplar cuando menos Ia combinaci6n de manera sinergica de la prote-cci6n y conservation del medio ambiente; desplegar acciones de use de recursos que favorezcan la equidad y la superaci6n de la pobreza, privilegiar el desarrollo de la regulacion ambiental y fomentar la corresponsabilidad para la gestion plural y participativa.

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Como resultado de lo anterior, se tiene que los centros urbanos de mayor peso demografico en 1995 son seis: Ciudad Juarez con un millon 10 mil habitantes, Tijuana con un millOn de habitantes, Mexicali con 700 mil habitantes, Matamoros con 363 mil habitantes, Reynosa con 337 mil habitantes y Nuevo Laredo con 275 mil habitantes. Estas ciudades no solo concentran la poblacion fronteriza sino tam-bien la actividad econamica. A nivel nacional, la zona se convierte en la region maquiladora por excelencia. SegOn datos del INEGI, en 1993 en solo siete ciudades fronterizas se concentraban 55.8 por ciento de los establecimientos y 62.6 por cien-

to de los empleos maquiladores (cuadro 1).

Como se observa en el cuadro 1, las ciudades sehaladas anteriormente con mayor concentration poblacional, son tambien las que tienen la mayor participaci6n por-centual en la industria maquiladora, solo se agrega Nogales. En ambos rubros, Nue-vo Laredo ocupa el Ultimo lugar.

Respecto a los patrones de distribuci6n del ingreso, en general, los estados fron-terizos muestran una mayor uniformidad que la existente a nivel nacional. De hecho, en los municipios fronterizos se encuentran formas de distribuci6n mas equitativas. Sin embargo, estas comunidades enfrentan graves deficiencias en Ia dotaci6n de servicios, te-niendo un indite de carencias por encima del promedio nacional (Semarnap, et al., 1996).

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NOESIS

Grafica 1 Crecimiento de la poblaci6n de Nuevo Laredo, Tamaulipas

en el periodo de 1940 a 1995

3007 IIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIVS

1 " I 201,731

200, • " 00111•1111M n n • 150,0 4 11 1 92 627

100, II I • 111 .11111.4711 1 II • 111 11

0"i III II a a III III 1940 1950 1960 1970 1980

1990

1995

AB°

E

z

250,

50,

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En cuanto a nivel estado se refiere, Tamaulipas cuenta con 43 municipios y seis mil 803 localidades. En el estado el 17.78 por ciento del total de los habitantes vive en localidades de menos de dos mil 500 habitantes (rurales), el 7.52 por ciento vive en localidades semiurbanas y la mayoria de Ia poblaci6n (74.7 por ciento) vive en poblados urbanos. De esta poblaci6n un 71.57 por ciento (un millem 898 mil 722 habitantes) se concentra en orden decreciente en Matamoros, Reynosa, Nuevo Laredo, Tampico, Ciu-dad Victoria, Ciudad Madero y Altamira, siendo estos los de mayor actividad econ6mi-ca del estado. Los primeros tres municipios por su ubicacion fronteriza, presentan una gran actividad industrial.

Un elemento importante del proceso de urbanizaciOn es la cobertura de infraes-tructura. En un estudio realizado por Alarcon (1996), al comparar a las ciudades fronte-rizas de Tamaulipas (Nuevo Laredo, Reynosa y Matamoros), con respecto a ciudades del interior del mismo estado (Tampico, Ciudad Madero, Ciudad Victoria y Mante), se presenta una diferencia a favor de las ciudades del interior respecto a las fronterizas en cuanto al porcentaje de cobertura de infraestructura, 2 en terminos generales, tienen un porcentaje de cobertura superior en las ciudades no fronterizas (77.7 por ciento en las ciudades fronterizas y 86 por ciento en las no fronterizas).

Segun Alarc6n (op. cit.), de las tres ciudades fronterizas, Nuevo Laredo tiene las mejores condiciones en cuanto a cobertura de infraestructura, ya que segfm el indite desarrollado en dicho estudio, tiene el 83 por ciento, mientras que Reynosa y Matamo-ros el 75 por ciento cada una. En terminos generales, en las tres ciudades fronterizas, el nivel de cobertura mas alto se distribuye en el centro comercial de cada ciudad y los niveles de cobertura van descendiendo conforme se aleja de este centro, siendo los de la periferia de estas urbes quienes soportan las condiciones mas desfavorables, como en el caso de Nuevo Laredo, por ello a continuation se aborda de manera mas especifica su proceso de urbanization y situation ambiental.

MARCO GENERAL DE URBANIZACION Y MEDIO AMBIENTE

La decada de los cuarenta representa para las ciudades fronterizas mexicanas el inicio de un periodo de cambios significativos, ya que se observa un crecimiento de poblaci6n y consecuentemente de su espacio fisico, considerablemente fuerte. Como se observa en la grafica 1, en Nuevo Laredo la tendencia de crecimiento de area y poblaci6n cam-bia radicalmente en comparaci6n con la observada hasta antes de 1940. La tasa de cre-

2 Las variables de infraestructura utilizadas fueron mimero de viviendas con agua, drenaje y electricidad.

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cimiento de poblaci6n para los afios cuarenta se aproxima al 7 por ciento, lo que implica practicamente duplicar la cantidad de habitantes en 10 altos (Alarcon, 1993).

En la decada de los setenta se establece la industria maquiladora y aumentan las actividades relacionadas con la importaci6n-exportacion de bienes en las ciudades fron-terizas mexicanas, lo que se refleja en el crecimiento de la poblaci6n de Nuevo Laredo, aunque en 1990 parece detenerse dicho crecimiento, en 1995 presenta nuevamente un crecimiento importante (Grafica 1).

Puente: Censos de Poblaci6n y Vivienda de Mexico, INEGI.

Respecto a la traza urbana, hay que senalar que en un principio se aplic6 el modelo novohispano de ciudad, lo que dio orden e integraciOn al crecimiento de acuerdo a las condiciones de aquella epoca. 3 Sin embargo, en Ia actualidad, dentro de un contexto sumamente diferente, el modelo deja de funcionar apropiadamente, "en el crecimiento

La traza urbana de las ciudades fundadas a lo largo del Rio Bravo tuvo su fundamento en los conceptos te6ricos urbanos generados en Europa en el periodo Renacentista. Asimismo, las que fueron ciudades novohispanas conjuntaron, ademds de la teoria, la practica de quienes Ileva-ron a cabo Ia tarea de colonizaci6n.

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posterior a los anos cuarenta la nueva traza urbana se caracteriza por una debil integraciOn entre los nuevos espacios y por una escasa continuidad en la circula-cion, ya que las vias que enlazan con las carreteras de acceso a la ciudad, prdctica-mente se han convertido en las Unitas opciones de circulaciOn. Esto Ultimo tambidn es una de las causas de que el crecimiento de Ia ciudad, a cierta distancia de la mancha urbana principal, se presente en forma de franjas alargadas a lo largo de las vias mencionadas. En Nuevo Laredo es apreciable la falta de vinculaciOn entre los diferentes espacios que la forman". (AlarcOn, op. cit.)

El crecimiento desordenado de Nuevo Laredo ha traido como consecuencias que Ia zona poniente actualmente presente enormes rezagos en cuanto a infraes-tructura y cobertura de servicios basicos (Alarc6n, 1998), que inciden de manera importante en Ia calidad ambiental en esta zona. En este sentido, los principales problemas urbano-ambientales que tenemos en la actualidad, estan relacionados con la cantidad y calidad del agua, la deforestaci6n por la actividad ganadera y por la expansion urbana y la contaminaciOn del aire.

Nuevo Laredo tiene como (mica fuente de agua el Rio Bravo, del cual se extraen cerca de tres mil 450 litros/segundo, desgraciadamente Ia mitad se desperdicia por las fugas en su red obsoleta de distribuciOn del agua potable de gran parte de to ciudad. En lo referente a la contamination del agua, se tiene que el principal cuerpo receptor es el Rio Bravo, el cual recibe alrededor de 46 mil 638 m 3/dia que mayormente es agua resi-dual de origen domestic° e industrial que se produce en la ciudad .° Gracias a la cons-trucci6n y operation de varias obras de infraestructura como el colector Riberefio, el colector Coyote y la Planta de Tratamiento, se ha logrado captar gran parte de las des-cargas de aguas residuales que antes se dirigian al Rio Bravo. Sin embargo, todavia existen 12 descargas que aportan aproximadamente un 18 por ciento del volumen de aguas residuales (Negrete, 1998).

En lo que se refiere a la deforestaciem, tenemos que Ia expansion de la frontera urbana de la ciudad ha provocado que se hayan deforestado 44 kil6metros cuadrados de matorral fronterizo tamaulipeco, considerado como area prioritaria de conservaciOn por la Comisiem Nacional de la Biodiversidad (Conabio). Observando el Plan Parcial de Desarrollo Urbano del Puente Internacional III, en el crecimiento y ampliaciOn espera-

dos de Ia frontera urbana, cuando menos 40 kilennetros cuadrados serail deforestados. La contamination del aire no es menos alarmante, pUesto que si se considera que

Si de manera conservadora tomamos en cuenta que se desechan 150 litros diarios de aguas residuales por habitante (Genez y Gervois, 1983) y una poblacion estimada para 1998 de 310 mil 922 habitantes (estimation con base en la proyecci6n de poblacien a una tasa de creci-miento de 4.5 por ciento anual con datos del INEGI de 1990 a 1995) tenemos una carga contami-nante estimada de 46 mil 638 m'-dla de agua residual domestica, esto es, 539 Us.

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Ia contaminaciOn del aire se produce principalmente por el trafico vehicular (Lo-pez, 1985). Actualmente existe un trifle° de aproximadamente tres mil tractoca-miones con un potencial para el silo 2005 de 18 mil unidades de carga diarias, a esto hay que sumar cerca de 44 mil vehlculos particulares (Central de Servicios de Car-ga de Nuevo Laredo y Oficina Fiscal del Estado), los cuales realizan al ano una combusti6n de miffs de 42 millones de litros de gasolina. Desgraciadamente todavia no hay datos cientificos que demuestren esta presunci6n, ya que no existe ningfin programa de monitoreo de la calidad del aire.

En suma, se observa que Ia organizaciOn del espacio urbano se ha dado en funciOn de las actividades econOmicas que han sido mds importantes y permanentes (intercambio comercial entre Mexico y Estados Unidos), por ello Ia enorme impor-tancia de los dos puentes internacionales cuya ubicaci6n siguiendo los ejes princi-pales de comercio (que incluyen el centro comercial y de servicios) ha incidido en que los principales problemas urbano-ambientales de Nuevo Laredo como Ia conta-minacion de agua y aire y el rezago general en materia de servicios publicos en la zona poniente no hayan sido solucionados todavia. De ahi la importancia de Ia loca-lizaciOn del Puente III por esperarse cambios importantes en el sistema urbano de la ciudad y en consecuencia en el ecosistema.

MARCO JURIDICO-1NSTITUCIONAL

La gesti6n urbano-ambiental cuenta con una gran cantidad de leyes y reglamentos s que hacen suponer que se cuenta con una buena base legal para realizar de manera eficiente la gestion, sin embargo en Ia practica se dista mucho de tener exito en las gestiones y en la planeacion urbana.

En Tamaulipas el primer ordenamiento juridico respecto al medio ambiente en-tra en vigor el 1 de febrero de 1992, cuando la 54 legislatura del Congreso Constitucio-nal expide la Ley del Equilibrio EcolOgico y Protecci6n al Ambiente del Estado de

Las disposiciones juridicas que establecen las atribuciones de la gestiOn ambiental se encuentran diseminadas en todo el sistema juridico mexicano, van desde la Constitucion Politica de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley General del Equilibrio Ecologic° y la Proteccidn al Ambiente (LGEEPA), las leyes estatales de protecciOn al ambiente y sus respectivas constitucio-nes; as leyes organicas de la administracion pnblica federal, estatal y municipal; los reglamentos de la LGEEPA y de las leyes estatales ambientales; las Normas Oficiales Mexicanas y otras dispo-siciones tales como acuerdos, decretos, circulares, etcetera, y finalmente los propios reglamentos ambientales municipales, asi como las demas disposiciones juridicas contempladas en sus bandos

de policia y buen gobiemo.

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Tamaulipas en el Ultimo afio de gubematura de Americo Villarreal Guerra. Dicha ley ha sido el fuller) documento legal referente a este tema desde entonces, lo que significa que el siguiente periodo de gobiemo a cargo de Manuel Cavazos Lerma (1992-1998) y al inicio de la actual gubematura bajo la batuta de Tomas Yarrington continua vigente. Los tres gobemadores referidos pertenecen al Partido Revolucionario Institucional.6

Esta ley de 1992 se basa en la Ley General de Equilibria Ecologico y ProtecciOn al Ambiente (LGEEPA) suscrita en 1988. De hecho, el contenido de la estatal no difiere mucho de la federal, solo se cambia el orden de los titulos y basicamente contiene los mismos temas, salvo que en la ley estatal se excluye el titulo tercero de la Ley Federal que habla sabre el aprovechamiento racional de los elementos naturales. Cabe subrayar que la LGEEPA se modific6 en 1996 sin que se haya procedido hasta el momenta a la modificaciOn de la estatal.

En el caso de la gestiem urbano-ambiental para la construcciOn y operaciOn del Puente III y lo que implica el desarrollo urbano de este proyecto, se consultaron: la Ley General de Asentamientos Humanos, la Ley de Desarrollo Urbana para el Estado de Tamaulipas, la Ley sabre Fusion, Subdivisi6n, Relotificacion y Fraccionamientos de Terrenos para el Estado de Tamaulipas y la Ley General del Equilibria Ecologic° y ProtecciOn del Ambiente. De estos ordenamientos juridicos, la parte ambiental es to mss debit, esto par la ausencia de una reglamentacian local ambiental. Con todo esto podemos decir que aunque existe un respaldo juridico de alguna forma adecuada, su puesta en practica no es la mejor. En las entrevistas realizadas a funcionarios relacionados con el tema, expresan en su mayoria una falta de aplicacion real de estos ordenamientos.'

El hecho de que todavia no se cuente con un reglamento municipal, implica cierta confusi6n al tratar de aplicar medidas ambientales. En su lugar y a nivel local se aplica iinicamente un reglamento para el servicio de limpieza, que se refiere a la recolecciOn de residuos sOlidos no peligrosos (basura) y fue publicado en el perio-dic° oficial el 5 de marzo de 1994. ,-

En suma, la situaciOn en Nuevo Laredo en cuanto al orden juridico ambiental es compleja debido a la falta de claridad en la interpretaciOn juridica, sobre todo a nivel de la distribuciOn de competencias municipales, tomando en cuenta que por carecer de un reglamento ambiental se recurre a las leyes federal y estatal que en ocasiones resultan demasiado amplias pars aplicar a casos especificos dadas las condiciones particulares de la ciudad.

° De hecho, a nivel local todos los presidentes municipales han sido del PRI, exceptuando un periodo a principios de los ochenta donde el presidente electo pertenecia al PARM.

"'La gestion y la planeacion son vulnerables a los vaivenes politicos": Arq. Cristobal Enriquez, director de PlaneaciOn del Municipio de Nuevo Laredo, Tamaulipas, enero de 1999.

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Baja el panorama juridico ya descrito, es importante definir el mapa general de los actores que participan en la gesti6n urbano-ambiental en este caso, entendiendose los actores como entidades o instituciones que tienen injerencia en el tema sefialado. Como principales actores tenemos al Gobiemo del Estado de Tamaulipas y el Republi-cano Ayuntamiento de Nuevo Laredo, quienes yen la construcciOn del Puente III como una tabla de salvacion par Ia apertura de grandes oportunidades de crecimiento econa-mice pars la ciudad y el estado, es decir, segun la experiencia de campo, estos actores ven en el proyecto el triunfo de sus gestiones y poco ven los grandes desafios que repre-sents este proyecto en materia de asistencia urbana y ambienta1.8

Otros actores que han participado son la Secretaria de Media Ambiente, Re-cursos Naturales y Pesca (Semarnap) como instituciOn reguladora y vigilante de la protecciOn ambiental y a travels del INE coma revisora de instrumentos de politica ambiental como la evaluaciOn de impacto ambiental del citado puente y de las de-mas obras que se realizaran eventualmente. Tambien se encuentra la ComisiOn In-ternacional de Limites y Aguas (CILA) can el requerimiento sabre Ia Ilanura de inundaciOn, condiciones de cimentaci6n, costos de construcciOn, longitud del puen-te y aforos esperados, pero sobre todo Ia CILA como gestora de los futuros proyec-tos binacionales relacionados con el agua.

Volviendo a los dos principales actores de este magno proyecto, es importante sefialar algunos detalles que hablan por Si solos del tipo de instituciones que tenemos y con las cuales se realizaran gran parte de las gestiones, tramites y planes para la ordena-ci6n urbana-ambiental del territorio donde se ubica el proyecto.

En una entrevista hecha al director de Ecologia de la Secretaria de Desarrollo Social del Gobiemo del Estado de Tamaulipas se le preguntO sobre el funcionamiento de la Direcciem a su cargo, este respondi6 (octubre, 1998):

"en Ia actual administracion la parte ecologica ha funcionado por medio de proyectos especificos, no existe un programs anual ni objetivos definidos, funciona de manera "rara", por ejemplo no hay una cuantificacion de los recursos ejercidos, a veces hay para gasolina otras veces no. Sabre el presupuesto asignado este es muy variable, pero siempre es muy poco comparado con otras direcciones. Esto es, en las partidas que el gobiemo ejerce no aparece el temiino ecologia, no esta en los rubros que se manejan normalmente dentro de la administracion ptiblica estatal, o sea no existimos, solo en la prensa y en la televisi6n".

° "El 12.5 por ciento de los ingresos por concepto de los dos mil 800 cruces de tractoca-miones de carga por el Puente III serail para el municipio de Nuevo Laredo, lo que representa una gran oportunidad si consideramos que esta cantidad se elevara ano con aft": Arq. Vicente Saint Martin, subsecretario de Infraestructura, Secretaria de Desarrollo Social, Gobiemo del Estado de Tamaulipas, octubre de 1998.

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URBANIZACION Y AMBIENTE EN NUEVO LAREDO I MA. DE LOURDES ROMO A. rGUSTAVO CORDOVA B

Actualmente, los instrumentos de planeaciOn que ataften este tipo de proyec-tos en Nuevo Laredo son: Plan Nacional de Desarrollo Urbano, Plan Estatal de Desarrollo Urbano, Plan Director de Desarrollo Urbano de Nuevo Laredo (1993), Plan Parcial de Desarrollo Urbano de la zona de Impacto del Puente Internacional Nuevo Laredo III elaborado y aprobado por el Congreso del Estado el 19 de no-viembre de 1997. Otros instrumentos son: el Sistema Estatal de Areas Naturales y los planes y programas que el gobierno federal a traves de Ia Semarnap pueda inser-

tar en este proyecto de acuerdo a sus competencias. En este caso, el plan o estrategia miffs importante a seguir es el Plan Parcial de

Desarrollo Urbano de la zona de Impacto del Puente Internacional Nuevo Laredo III, que es un documento especifico que se elabord con el proposito de considerar el desa-rrollo urbano de Ia zona aledafla al nuevo puente internacional, como una acciOn de mitigacion de efectos ambientales desfavorables y para asegurar el futuro desarrollo

urban armOnico de la zona. En este plan se pre y& zonas para la industria, habitacien,

areas de subcentros urbanos, de preservacion ecologica y servicios complementarios, ademas de establecer las caracteristicas de la estructura urbana de la zona de influencia del puente que soportara el crecimiento esperado en Ia zona para el periodo comprendi-do de 1998 hasta el alto 2030, estableciendo prioridades por etapas de desarrollo. Revisando dicho plan, llama Ia atenciOn que Ia Unica zona prevista como de preservacion ecologica actualmente este ocupada ya por algunos asentamientos casi en Ia mitad total de la zona, esto es, el plan Ileg6 una vez mds tarde como regulador en la construed& del espacio.

Como se ha podido observar, en el desarrollo de este articulo el lugar del medio ambiente en Ia planeaciOn de Nuevo Laredo es muy pobre o casi nulo. De hecho el plan vigente de 1993 ni siquiera senala en su contenido ordenamientos juridicos como Ia Ley General del Equilibrio EcolOgico y ProtecciOn del Ambiente a pesar de que contempla apartados de estricta aplicaciOn para el desarrollo urbano, lo cual nos indica que no tenemos ni siquiera cinco altos contemplando Ia variable ambiental en los planes que

dicta la politica de desarrollo urbano.''

Respecto a la variable ambiental, en todos los planes ya mencionados el concepto no es nada claro, si acaso el de 1937 considera de alguna manera dicha variable al recomendar la constru-ccion de los tanques IMHOFF para tratamiento de aguas residuales, mismos que nunca se constru-yeron. El Ultimo plan habla del aspecto ambiental de manera muy somera y refiriendose siempre a lo que dice Ia Ley General de Asentamientos Flumanos (corn. Per. Alarcon, doctor en planeaciOn,

enero, 1999). l ° En septiembre de este alto se firm6 un convenio entre el R. Ayuntamiento de Nuevo

Laredo y El Colef para Ia realizaci6n del proyecto denominado "Elaboracion-reformulacion del Plan de Desarrollo Urbano de Nuevo Laredo", donde se esta contemplando la variable ambiental como aspecto importante del desarrollo urbano. En dicho proyecto participan los autores del pre-sente articulo, entre otros investigadores.

NOESIS

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URBANIZACION Y AMBIENTE EN NUEVO LAREDO / MA. DE LOURDES ROMO A. Y GUSTAVO CORDOVA B.

En Ia parte correspondiente a la gestik ecologica por parte del municipio, hay tres principa-

les aspectos a resolver: I) La situaciOn de la oficina municipal de Ecologia; 2) El reglamen-to; y 3) El programa de descentralizaciOn de la gestion ambiental municipal.

Sobre la oficina municipal, surgida primero como Subdireccion de Ecologia y Medio Ambiente, diremos que en tres altos de gesti6n ha realizado importantes accio-nes en pro de la protecci6n ambiental, sin embargo a este trabajo le ha faltado una mayor profundidad en sus objetivos y metas. Una de las razones podria ser su falta de legitimidad ante la sociedad y ante otras instituciones municipales. La mayoria de la gente identifica a esta instituciOn como la que sanciona por cortar un arbol, por tirar o quemar basura y por lo mismo no representa para la ciudadania votante una institucion importante y por consiguiente para la clase polftica gobemante. En enero de este aflo, se constituye como DirecciOn de Ecologfa y Medio Ambiente, por lo que se espera que tenga un margen mas amplio de maniobra.

Sobre el Reglamento de Ecologfa, es bastante grave que a estas fechas el Ayuntamiento de Nuevo Laredo no tenga todavfa ni siquiera el primer reglamento aprobado, de ahf la gran confusiOn al tratar de aplicar medidas ambientales por recurrir a leyes estatales y federates.

Respecto al tercer punto, solo hay que recordar que en 1997 se hizo un compro-miso con la FederaciOn en el sentido de fortalecer al municipio para recibir y poner en marcha el Programa de DescentralizaciOn de la GestiOn Ambiental en el marco de lo que ha venido Ilamandose el nuevo federalismo. En esa ocasiOn, el Ayuntamiento local se comprometi6 a dar seguimiento a una serie de proyectos especificos que Ia Semarnap habfa gestionado ante el Banco Mundial, como el monitoreo de

contaminaciOn atmosfe-rica, education ambiental, entre otros. Termin6 el trienio en el cual se habta comprome-tido este alto y hay que sefialar la falta de continuidad de este tipo de proyectos.

EL LUGAR DEL MEDIO AMBIENTE EN LA PLANEACION URBANA

En terminos generales, es en esta decada cuando se toma algo de conciencia sobre la liga que existe entre lo urbano y lo ambiental y lo cual es plasmado en los planes de desarrollo recientes. 9 Para el caso que nos ocupa del Puente III, existe un menu amplio para la regulaciOn del use del suelo y proteccion ambiental.

En el periodo de 1940 a 1990, basicamente se elaboraron tres planes para la ciudad de Nuevo Laredo. El Plano Regulador de 1937, el Plano Regulador de 1961, realizado por la Secre-taria del Patrimonio Nacional y; el Plan Director Urbano aprobado por el Congreso del Estado de Tamaulipas en el ail° de 1988. Hasta ahora el Plan de 1988 no ha tenido ninguna incidencia en el crecimiento de la ciudad de Nuevo Laredo, a pesar de ello se retoma en el Ultimo Plan de 1993.

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URBANIZACION Y AMBIENTE EN NUEVO LAREDO/ MA. DE LOURDES ROMO A. Y GUSTAVO CORDOVA B. URBANIZACION Y AMBIENTE EN NUEVO LAREDO / MA. DE LOURDES ROMO A. Y GUSTAVO CORDOVA B.

CONSIDERACIONES FINALES

La planeacien y gestion urbano-ambiental son temas relativamente nuevos, at me-nos eso es to que se refleja en el caso del Proyecto del Puente III para esta ciudad. Como to senalan muchos investigadores del tema, considerar a las ciudades como ecosistemas urbanos y abordar su andlisis desde el punto de vista ecolOgico, es un proceso que se encuentra en discusian y en una primera fase de consolidaciOn en las

ciudades mexicanas. El ecosistema urbano del que se habla no es ajeno at funcionamiento de otros

ecosistemas como podria ser un lago; funciona en terminos generates de la misma ma-nera. Hay entradas de energfa y materiales, uso y salidas de estos mismos. En la parte central de este sistema (uso) es donde la planeaciOn y gestion urbana-ambiental pueden intervenir con mayor fuerza para reducir las entradas y satidas de materia y energia.

Consideramos que es aqui donde se encuentra parte de la soluci6n. En la medida en que se involucre a los diferentes actores e instituciones en un proyecto donde se considere a la ciudad como un ecosistema, se podria hablar de un avance sustantivo, sin embargo, como hemos visto, no basta la participacion por el solo hecho de hacerto, hay que reforzar a la par las instituciones y algunos ordenamientos juridicos.

Las instituciones de planeaci6n y de gesti6n pUblica ambiental estudiadas no se encuentran en condiciones optimas y distan mucho de contar con loS recursos humanos y materiales suficientes para desarrollarse como pivote de la mayoria de los proyectos de desarrollo, cuando menos en el caso estudiado. Esta muy claro que el model° neoli-beral que hate mas enfasis en el crecimiento econ6mico y en el buen estado de los indicadores macroeconamicos, no permite por lOgica apoyar instituciones que podrian

frenar dicho crecimiento. Otro punto que ya se ha debatido ampliamente es el de la participation social. La

planeaciOn y la gestion urbano-ambiental requieren en un primer momento de la concientizacion individual de los ciudadanos de la problemdtica ambiental, de to cual desde nuestra perspectiva ya se tiene un avance importante, to que falta son mecanis-mos para la participaciOn efectiva. En este sentido, el Estado como principal responsa-ble debe tratar de disefiar dichos mecanismos por medio de las instituciones. Sin embar-go, hay que retomar las propuestas de las cada vez mayores instituciones no guberna-mentales que se estan organizando y que puede aumentar en la medida de que vean a un

gobierno con claras y firmes intenciones de participar.

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NOES'S 128 VOL. 11, NOMS. 22 /23 • ENERO / DICIEMBRE 1999

URBANIZACION Y AMBIENTE EN NUEVO LAREDO / MA. DE LOURDES ROMO A. Y GUSTAVO CORDOVA B

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ISSN 0188-9834 Copyright ®1999. UACJ

Resefia LOURDES AMPUDIA Y JOAQUIN MOLINAR*

Russel, Cliford S. y Powell, Philip T. Selection de instrumentos de politica ambiental:

problemas leoricos y considerations practicas. Washington: Banco Interamericano de

Desarrollo, 1996. (version disco compacto).

En el documento escrito por Clifford S. Russell y Philip T. Powell sobre los proble-mas te6ricos que presenta la seleccien de instrumentos de politica ambiental, se evahlan las ventajas relativas de los distintos tipos de instrumentos normativos que pueden utilizarse para alcanzar objetivos en materia de reducciOn de la contamina-cien del aire, la tierra y el agua.

Los autores realizan una revision de documentos referidos al analisis de la economia ambiental observando al menos dos clases de instrumentos. Por un lado, los incentivos econemicos y por otro, los Ilamados instrumentos de "comando y control". Russell y Powell demuestran que los incentivos econemicos, como los precios dirigidos (entendidos como gravamenes por concepto de emisi6n por ejem-plo) o los mercados dirigidos (permisos negociables) no son necesariamente prefe-ribles en'todas las situaciones.

En razOn de la realidad institutional y ffsica, algunos instrumentos econ6micos para el control de la contaminaciOn son menos Utiles en los paises en desarrollo que en los industrializados; senalando que su utilidad puede verse en general limitada a las estructuras de los paises en desarrollo dado el nivel de avance de los propios instrumen-tos economicos, ya que muchos de estos, como los cargos por la emisien de efluentes o los permisos negociables de emision, requieren un diseflo complejo y costoso, ademas de que requieren la supervision y hater que cumplan. Asi, la conveniencia relativa de las opciones en cuanto a estos instrumentos quedara determinada en virtud de muchos factores, no obstante, solo sera posible uno de ellos, lo cual dejara librada la seleccien a las propias partes que han de ser objeto de la regulaciOn.

Asimismo, los autores discuten los problemas ambientales de los paises en desa-rrollo que han dado lugar a una cantidad cada vez mayor de obras te6ricas sobre la

• Profesores de la Universidad AutOnoma de Ciudad Juarez.

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RESERA I LOURDES AMPUDIA Y JOAQUIN MOLINAR

selection de instrumentos de politica, cuya tendencia es que los paises en cuestiOn adopten o establezcan sistemas de manejo basados en incentivos econ6micos.

A estos instrumentos en ocasiones se les ha denominado incentivos de mercado, tales como los permisos negociables; referidos aquellos que por contaminar el medio ambiente se les impone otra carga o, mejor aim, un cargo por unidad de acto nocivo para el medio ambiente.

Dos tipos de argumentos son sefialados como los mas utilizados: el primero con-sistente en incentivos econ6micos que constituyen soluciones de mas bajo costo de los problemas ambientales y el segundo, aquel que entrafia un doble dividendo, esto es, al devengar ingresos para gobiemos que tienen problemas econ6micos y suelen tener sis-temas tributarios mal diseftados y mal administrados.

El informe presenta los resultados de un analisis realizado desde diferentes enfo-ques para probar si la "receta" es o no acertada. Primero, se hate elucidando los antece-dentes del debate sobre los instrumentos en la terminologia de la clasificacien de estos, y luego, impugnando los argumentos de eficiencia estatica para recomendar incentivos econernicos sobre la base de que alcanzar la eficiencia estatica en el caso general en que la ubicaciOn importa, entrafia una carga muy pesada de informacidn y cdlculo, ya sea para el organismo responsable, o bien pars las propias fuentes.

Un punto importante es mencionado en este documento: la problematica am-biental de America Latina, donde los paises con menor desarrollo institucional pa-recen estar haciendo menos en general y no solo en cuanto a Ia aplicacien de incen-tivos econ6micos.

La orientacion de este informe se basa en la idea de que los expertos en desarro-llo han descubierto el medio ambiente y la "sostenibilidad" y unos pocos especialistas en economia del medio ambiente han descubierto a los paises en desarrollo, cuya corn-binacidn de problemas plantea especiales dificultades.

Lo anterior ha generado un entusiasmo en la realizacidn de obras relativas a la econo-mia del medio ambiente, en particular referidos a los instrumentos de politica y resalta en el andlisis del informe de la aplicacien de incentivos econ6micos para la administraci6n del medio ambiente en los paises en desarrollo. El entusiasmo tambien recae sobre el enfo-que de "doble dividendo" que arrojan los instrumentos tales como los cargos y tarifas.

Aunque no es en realidad la intention de los autores, el informe presents una vision critica y advierten que:

— Los resultados de Ia eficiencia estatica que son fundamentales en la teoria de los instrumentos de incentivos econ6micos son &biles. Incluso en el contexto de los paises industrializados habria que considerar:

130 VOL. 11, NON'S. 22 / 23 • ENERO / DICIEMBRE 1999

RESENA 1 LOURDES AMPUDIA Y JOAQUIN MOLINAR

a) El elevado precio de ese logro, en el caso general, desde el punto de vista de los conocimientos y la capacidad de calculo que tiene el orga-nismo ambiental. (o la complejidad del cuasi mercado que hay que crear)

b) La inexistencia de un resultado que constituya una segunda preferencia y garantice que sea mejor tener algan tipo de incentivo econ6mico que optar por algtin otro camino regulador.

c) Las dificultades que plantean los elementos dinamicos del problema, como la inflation, y los cambios en la estructura industrial y en la tecnologia.

— Un segundo aspecto seria, cuando es un pais en desarrollo el que tiene que proceder a la seleccien, hay otro elemento que debe ocupar el Lugar central: el de la capacidad institucional. En ningun caso va a ser mas facil introducir y administrar un sistema de manejo ambiental en los pianos regional o nacional en base a uno u otro instrumento de incentivo econ6mico que utilizar una solucien de caracter regulador.

— Todos los criterion posibles utilizados para una seleccien entre instrumentos, el mas importante para los paises en desarrollo es la compatibilidad institucional.

— Por ultimo, aun en paises en desarrollo existen grandes diferencias en cuanto a las categorias de problemas y marcos institucionales. Para que una recomendaciOn sea

necesariamente tendra que apuntar a un problema y a un marco concretos.

Dentro de los instrumentos de politica ambiental, el informe parte del supuesto de que es de interds nacional de cada pais, ejercer cierto grado de control paha) respecto de algunas facetas de la relacien entre su economia y el medio natural. Aun en los paises mas pobres, ese control puede limitarse a los problemas que planteen un peligro mas inmediato y consistir, por ejemplo, en tomar medidas pars impedir que se vacien dese-chos humanos en fuentes de agua potable a fin de romper los ciclos de las enfermedades enddmicas, prohibir el plomo en la gasolina para proteger a los ninos y disuadir la defo-restaciOn en las zonas rurales a fin de mantener la tierra cultivable.

Las normas y los objetivos que se han de seguir a distintos grados de ingreso per capita y de desarrollo, se determinaran en general en virtud de decisiones politicas, informadas, en mayor o menor medida, por andlisis cientificos, de ingenieria y econOmicos.

Desde la perspectiva de los autores, la mayoria de los economistas preferi-rian que el andlisis de la politica ambiental estuviera integrado en una estructura de relacidm costo-beneficio pars asegurar que las decisiones politicas sean econemi-camente rationales. Aunque un nilmero menor preferiria que el andlisis de la rela-cidm costo-beneficio fuese determinante, que los beneficios sean mayores que el costo pars aprobar una politica.

VOL. 11, NUNS. 22123 • ENERO I DICIEMBRE 1999 131 NOESIS

NOESIS

RESENA I LOURDES AMPUDIA Y JOAQUIN MOLINAR

No obstante, Ia diferencia entre el estado ideal y los supuestos del trabajo de Russell y Powell se justifica con base en las siguientes observaciones:

Primero, a pesar de la abundancia de datos y de la voluntad demostrada de inver-tir en investigaci6n ambiental, existe este tipo de andlisis ni el requisito de que las nor-mas que se adopten se justifiquen desde el punto de vista de la relaciOn costo-beneficio. Lo que si puede observarse es el requisito, hasta ahora en la forma de decretos del Poder Ejecutivo, de que se haga un analisis de la relaci6n costo-beneficio de las normas pro-puestas, incluso a pesar de que la legislation basica garantice que ese andlisis no se ha de tener en cuenta al aprobar la norma.

En segundo lugar, la estimation de los prejuicios causados por actor nocivos pars el medio ambiente (los beneficios obtenidos al eliminar esas actividades o re-ducir sus efectos) es extraordinariamente dificil y costosa, incluso en los paises industrializados con gran cantidad de datos sobre materias afines como la salud publica, el valor de las propiedades, los hdbitos de recreation al aire libre y los niveles vigentes de calidad ambiental.

En terser lugar, no hay razones pars esperar que los pafses en desarrollo decidan que vale la pens hacer algo que los grandes paises industrializados no hacen, especial-mente mientras subsistan objetivos preferentes de politica.

Afirmar que en America Latina no es razonable esperar que se utilice el andlisis de la relacien costo-beneficio pars seleccionar una politica o instrumentos de politica no equivale a decir que hays que limitarse a importar las opciones de politica de los pafses industrializados (objetivos en cuanto a la calidad ambiental, por ejemplo), ya que en estos paises tienen el conocimiento de lo que se ha utilizado en los paises desarrolla-dos, y conocen su propia situation, aunque no sea suficiente para cuantificar los daftos y asignarles un valor monetario. Esa information puede incluir estadisticas de salud pUblica, Ia identidad, la ubicaci6n, el volumen de producci6n de las grandes empresas industriales, la utilizaciOn de las tierras en las zonas urbanas y rurales, asi como los lugares de destino y las actividades de los turistas.

Una taxonomia alternativa de los instrumentos de politica ambiental (cuadro 1) es planteada en este informe, donde segini la mayor parte de la bibliografla econ6mica relativa a los instrumentos de politica ambiental, menciona que hay dos tipos de instru-mentos, los buenos vistos como los incentivos econ6micos, mientras que los "malos" son denominados de comando y control, expresi6n que suele emplearse como si abar-cara cualquier otra posibilidad de intervention del gobierno.

La sintesis results interesante porque establece a manera matricial las especifi-caciones tanto del metodo como las metal y objetivos de los instrumentos de politica ambiental. Es decir, se indican dos caracteristicas de estos instrumentos, por un lado, lo

RESENA I LOURDES AMPUDIA Y JOAQUIN MOLINAR

que ha de hacerse y por otro, el como ha de lograrse. El trabajo presents ademas observaciones sobre la evaluaciOn de diversos instru-

mentos de politica en ausencia de capacidad institucional, con el propOsito de corregir algunos andlisis menos minuciosos sobre Is seleccidn de instrumentos, seflalando al menos cuatro elementos econ6micos en los que se centra la discusi6n. El primero refe-rido a la eficiencia estatica o los resultados preferentes; otro mss referido a las opciones

Cuadro 1 Instrumentos de politica ambiental: Una taxonomia alternativa

Especijicacion del mitodo de

implementation

Especificacian de la meta o los objetivos

Especificacion de lo que ha de hacer la parte objeto de la regulation

Sin especificacion de lo que ha de hacer la parte objeto de la regulation

Especificacian del como

I) Prohibici6n de insumos, productos o prdcticas

2) Control de la contamination prods- cida por automoviles en los paises, con requisitos en cuanto a equipo y normas en cuanto a descarga

3) Manejo de la pesca mediante !Unites a la captura y restricciones a los apa- rejos/equipos

— Esthndares tecnolOgicos — Equipos de control de la contami-

nation — Aparejos/equipos de pesca — MPM en la agricultura — Normas sobre construcciOn de

vertederos — Normas sobre responsabilidad con

grado minimo de diligencia.

Sin especificacian del como

— Norma de descarga (negotiable o no) sobre la base de:

— La tecnologia — La calidad ambiental — Una reducciOn porcentual — Llmites a Ia caza o la pesca por

persona — Limites a la explotaciOn de un

bosque

— Cargo por unidad de acto nocivo pars el medio ambiente

— Descarga — Metros de madera - Peces capturados — Suministros de informaci6n — Al pnblico (IET) — A quienes contaminan o a los agri-

cultores: transferencia de tecnologia — Norma de calidad ambiental sin otra

medida.para ponerla en practica — Limite general a la pesca — Normas sobre responsabilidad sin

grado minimo de diligencia — Impuestos a los productos o a los

insumos.

MPM= Mejores Practicas de Manejo, IET= Inventario de Emisioncs Texicas,

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A

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de segunda preferencia; en tercer lugar Ia importancia de las transferencias "meras" y finalmente las condiciones dinamicas.

Dentro del marco institucional de los paises en desarrollo, se describe Ia capaci-dad de las instituciones publicas y se plantean cuestionamientos sobre la existencia de la voluntad politica necesaria para imponer a las municipalidades o grandes empresas un gasto ordinario, cuyos beneficios son difusos, diferidos y dificiles de cuantificar.

Asimismo, se plantean interrogantes sobre las disposiciones juridicas y de la estructura de organizaciOn, esto es, si existen las leyes necesarias que contengan los objetivos de la politica? 0 bien, si las leyes tienen coherencia interns y si estas se pue-den hater cumplir.

El documento presents algunas recomendaciones acerca de los instrumentos de politica ambiental y de su evolucion, donde a manera de matriz se plantean tres marcos institucionales alternativos: el gobierno, las empresas comerciales e industriales y el marco rural, y para tres sectores, el tradicional, de transicion y el moderno.

Sobre las recomendaciones para la evoluciOn de los instrumentos de politica en forma paralela al de las instituciones, los autores de este informe refieren la contamina-ci6n, Ia agricultura y la pesca y silvicultura en el mismo contexto sectorial

Finalmente, este trabajo incorpora un apendice referido a Ia relaciOn de los argumentos tecnicos relativos a la selecciOn de los instrumentos de politica ambien-tal que formalizan bajo la idea de Pigou, los cargos de descarga de efluentes par-tiendo del supuesto de que el gobierno conoce la funci6n del dano marginal, conoce que se aplica a todas las fuentes y que de hecho se trata de una constante. Es facil demostrar que la imposiciOn de un cargo por concepto de dafio marginal, consisten-te en el costo por unidad de descarga de contaminante nocivo, producia un nivel socialmente optimo de contaminaciOn al costo mss bajo. Los costos marginales de todos los responsables de las descargas, en el supuesto de que respondieran racio-nalmente, equivaldrian at daflo marginal comun. Sin embargo, y esto se presenta como lo mas importante, la autoridad no tenia que saber nada respecto a los costos de los responsables de las descargas. A manera de conclusion, se menciona que los argumentos a favor de los instrumentos econ6micos desde el punto de vista estatico parecerian no ser tantos como concluyen los libros de texto que reflejan Ia posiciOn predominante de los silos setenta. Incluso los argumentos desde el punto de vista dinamico se limitan a aducir la existencia de un mayor incentivo para innovar en la tecnologia de reduccion de la contaminaciOn cuando se cobra un cargo, que cuando se impone una norma.

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RESENA I LOURDES AMPUDIA Y JOAQUIN MOLINAR

GESTION, REGULACION Y ECONOMIA AMBIENTAL

La orientaci6n de las politicas ambientales sefialadas por el Banco Interamericano de Desarrollo, establece que pars dar marcha atras a la tendencia que conduce al deterioro del medio ambiente en la regi6n, deben superarse las fallas financieras, legales e insti-tucionales existentes, y debe promoverse la participation de entidades miblicas y priva-das locales en el proceso de adoption de decisiones ambientales. En el documento del Octavo Incremento General de los Recursos Financieros del Banco Interamericano de Desarrollo se encomienda al Banco el otorgamiento de respaldo a los programas de los paises miembros prestatarios encaminados a mejorar la legislaciOn ambiental; el esta-blecimiento de normas reglamentarias y sistemas concretos de incentivos y sanciones encaminados a promover la conservaciOn del medio ambiente y mejorar la administra-ci6n de instituciones con competencia en to referente al medio ambiente y a los recursos naturales (BID, 1999).

La Division de Medio Ambiente respalda en forma activa a los paises miembros prestatarios del Banco a los efectos de definir y afianzar la funci6n de administraciOn del medio ambiente y los recursos naturales. Entre los temas recurrentes en que se basa nuestra labor general y la encaminada hacia sectores especfficos, figuran enfoques inte-grados de administraci6n; utilizaci6n de incentivos y mecanismos basados en el merca-do para controlar problemas de acceso abierto y externalidades; consecuencias finan-cieras de la consecution de metal, asi como enfoques de participation pars la fijacion de objetivos ambientales y el disefio y la aplicaciOn de proyectos de inversiones.

La Divisi6n ha examinado la eficacia y los atributos, en cuanto a incentivos, de diferentes instrumentos de politicas (como la creaciOn de mercados de recursos, la im-posicion de cargos o el otorgamiento de subsidios, y la promulgaci6n de patrones de comportamiento o resultados), en varios dmbitos de manejo de recursos, incluidos los referentes al agua, los pesqueros, los bosques y el control de la contaminaciOn urbana. La seleccion de instrumentos que permitan alcanzar determinado objetivo (mejoramiento cualitativo del medio ambiente, utilizaci6n mss sostenible de los recursos naturales exis-tentes) suele no ser tares sencilla, ya que depende de las circunstancias concretas. Pero al efectuar esa seleccion es probable que uno de los factores mss decisivos sea el de la compatibilidad institucional, para cuya determinaci6n es preciso tener en cuenta las necesidades de informaciOn referentes al diseflo de los instrumentos y al control de los resultados de los mismos.

Por otra parte, Ia Division elabora pautas de analisis de proyectos de inver-siones, inspiradas en el principio general de que deben tenerse en cuenta todos los costos y beneficios, incluidos los de servicios ambientales, para adquirir la certeza

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nesis, Medici ambiente y accien pOhlica urbana, vol. 11, nem 22 / 23, pp. 137-145, 1999. Printed in Mexico

ISSN 0183-9834 Copyright@ 1999, UACJ

RESENA I LOURDES AMPUDIA Y JOAQUIN MOLINAR

de que los proyectos que financia el Banco son sOlidos desde el punto de vista eco-n6mico, social y ambiental.

El financiamiento de un desarrollo sostenible sigue representando un desaflo, tanto para el sector public() como para el sector privado. En general, para realizar inver-siones ambientales debe comprometerse un gran volumen de recursos financieros, que en general arrojan dividendos recien a largo plazo, y cuyos beneficios pueden recogerse a nivel local, regional o mundial. La DivisiOn ayuda a articular una estrategia de finan-ciamiento pars el Banco encaminada a movilizar y generar suficientes recursos finan-cieros, incluidos recursos internos, al mismo tiempo que respalda la utilizaci6n de ins-trumentos financieros nuevos e innovadores, tales como fondos ambientales, sistemas de recompra de deudas y participaciOn del sector privado en proyectos ambientales.

La Division de Medio Ambiente reconoce que queda mas por hater en la esfera de los modelos y sistemas institucionales de gestiOn del medio ambiente, especialmente teniendo en cuenta la tendencia regional a redefinir y reducir el papel del Gobiemo central; la delegacion de atribuciones a entidades regionales o locales descentralizadas, y la participaciOn del sector privado.

Se ampliard la labor futura haciendo mas hincapie en la creation de capacidad en los gobiernos locales y avanzando en las esferas de la regulation del medio ambiente y el cumplimiento y la aplicacion de normas coercitivas ambientales, a 'raves de activi-dades de supervisiOn a cargo del Gobierno y de la asociaciOn de esfuerzos entre el sector public° y el sector privado, en cuyo contexto las empresas y las organizaciones de base tomen parte activa en el mejoramiento del medio ambiente.

Desde nuestra perspectiva, la critica vertida por Russell y Powell en este docu-mento, resulta positiva dado que no todas las polfticas ambientales pueden ser aplicadas en los pafses en desarrollo, en tanto que estos no han desarrollado la capacidad de es-tructura juridica ni econOmica para resolver los problemas del daflo ambiental. Todo lo anterior represents un importante reto que debe ser atendido desde diferentes frentes, con participaciOn no solo de especialistas en materia ambiental. Es necesaria la partici-pacion de la comunidad y de las autoridades locales y regionales, con lo que pudieran percibirse de manera holistica los problemas ambientales y sus posibles soluciones.

ReseriaJAVIER CHAVEZ

Francisco Javier Llera Pacheco, Julio Cesar Morales Cruz y Lisbeily Dominguez Ruvalcaba. La teoria del crecimiento y la administration del desarrollo urbano en la region de ciudad Juarez/El Paso, Ciudad Juarez, Chihuahua. CONACYT-UACJ. 2000. 71 paginas, esquemas, tablas, apendice y bibliografia.

Con un estilo razonablemente academico, Francisco Llera y los coautores clarifican los aspectos te6ricos mas relevantes para explicar los elementos que inciden en el desarro-llo urbano de una region fronteriza tan peculiar como el area binacional conocida como El Paso del Norte.' Sin otra pretension mas valida que la de analizar detenidamente las interacciones que se conjugan entre los representantes —grupos o individuos— de los intereses ptiblicos y privados de Ia region, se revelan sus interrelaciones y caracteristi-cas mas sobresalientes. En particular, se clasifican los grupos de poder que mas influyen en el diseno y la aplicaciOn de polfticas a escala local en este contexto binacional. Sin soslayar lo complejo que puede resultar un andlisis integral en una region binacional, la investigation reports elementos notables y expone propuestas pars elaborar un "modelo de administraciOn del desarrollo urbano pars la regi6n binacional". Especialmente justificada por su importancia para el desarrollo urbano en general, la propuesta merece especial atenciOn porque implica la repercusiOn de los reglamentos y la legislaciOn sobre problemas ambientales en un contexto binacional. Sin duda este resulta un enfoque que debe ser prioritario en la administraciOn del desarrollo urbano, puesto que los proble-mas ambientales no se pueden aislar con fronteras polfticas. Aunque adolece de cierta brevedad, el reporte desglosa en solo cuatro capitulos los pormenores de un desarrollo regional en una region fronteriza binacional cuyas caracteristicas econOmicas resultan casi diametralmente opuestas. A continuation detallamos Ia conformaciOn de cada capitulo, donde se incluye el de una propuesta pars mejorar la administraci6n urbana y la planificacien local a traves de un modelo de region binacional.

El primer capitulo introduce los elementos del marco tearico que sustentan el

' Utilizo el sombre "Paso del Norte" para refetinne a la region fronteriza binacional que incluye las ciudades de Sunland Park, N. M. y El Paso, TX. (EU) y Ciudad Juarez, Chihuahua (Mexico).

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andlisis y a traves de los cuales pretende contribuir a Ia utilizaciOn de teorias sobre desarrollo fronterizo en un contexto binacional. En primer lugar, expone los mecanis-mos del crecimiento urbano, donde subraya la importancia del suelo urbano como una mercancia sujeta a promoci6n, no solo al nivel geografico inmediato, sino global. Aqui, cabe la reflexiOn de que el suelo es efectivamente, y sobre todo el suelo urbano, una mercancfa muy especial, limitada, no reproducible, pero muy perturbadora del ambien-te cuando se le utiliza para las actividades del ser humano; principalmente las econ6mi-cas. En pocas palabras, el deterioro ambiental resulta ineludiblemente ligado al desarro-Ho sociodemografico.

Segun as teorfas aplicadas, se identifican seis elementos te6ricos importantes para el andlisis: el tipo de regimen urbano; la especializaciOn del grupo econ6mico dominante; el tipo de mercancia —suelo urbano—; la jerarquia urbana y la historia del lugar; la ideologia local de los inversionistas y el tipo de ganancia que genera Ia mercancia mencionada. De acuerdo con las teorias del crecimiento urbano, el suelo urbano no debe estar sujeto a ningUn control porque es una mercancia.

En este capitulo tambien se reporta que segfin Ia literatura norteamericana, los regimenes urbanos generan o aumentan las desigualdades sociales ya que la utilizaci6n del suelo urbano como mercancia ocasiona "riqueza y poder". Habrfa que agregar, una mercancia muy especial ya que, ecolOgicamente, resulta muy vulnerable. Por su parte, la jerarquia urbana y la historia del lugar explican la conjunci6n de energfas entre los actores publicos y privados para beneficiarse del nivel estructural, y politico, que la ciudad ocupe —regional inmediato, estatal, nacional o mundial.

Por ultimo, el primer capftulo cierra con la explicaci6n de las variaciones a nivel intraurbano, que la comercializaciOn del suelo introduce, y su influencia en la confor-maciOn de una "ideologia local". Evitando cualquier desviaciOn critica, identificamos esta secciOn como parte importante de un andlisis que aporta propuestas particulares para promover el desarrollo economico planificado y regulado por Ia participacion de una entidad binacional.

En el capitulo dos se analizan las fronteras en un contexto binacional. Ademas, se comparan inicialmente, en el contexto mexicano, la region fronteriza del norte y la frontera sur mencionando basicamente dos diferencias en relaciOn con la autonomia municipal: control y dependencia. En relacion con Ia administraciOn del desarrollo urbano, en la frontera sur el gobierno federal ejerce un mayor control que genera una mayor dependencia, mientras que en la frontera norte hay menos control federal y una mayor independencia para aplicar acciones urbanas.

El analisis compara tambien ambos lados de la frontera Mexico-Estados Unidos en lo que respecta a la planificaciOn y administraci6n del desarrollo urbano explicado por la concurrencia de diferentes sistemas politicos. En lo que respecta a la politica

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local, se menciona que las ciudades del sur estadounidense estan controladas mayor-mente por sistemas identificados como "gobiernos reformistas". Las acciones de estos gobiernos, pretenden reducir la participaci6n de los partidos politicos en la administra-cion de la ciudad. Este tipo de gobiernos reformistas procuran aumentar la eficiencia administrativa de los gobiernos y orientarlos hacia el sector privado al imponer trabas a Ia participacion grupal de electores identificados como minorias. Por otra parte, se men-ciona que la experiencia muestra a este tipo de gobiernos como buenos administradores. Los gobiernos reformistas trabajan en alianza con los comerciantes en bienes raices; pero ademas tratan de limitar la incorporaciOn de zonas marginadas al mercado inmobiliario.

Como ejemplos de regimenes urbanos en la regi6n, se analizan las ciudades de El Paso y Sunland Park. Bajo esta Optica, El Paso presenta un sistema apartidista pero con un alto abstencionismo, mientras que en Ciudad Juarez sucede lo contrario: hay mucha intrusi6n partidista y el abstencionismo no es tan elevado. Las caracteristicas mas importantes de as ciudades estadounidenses del sur, se asocian con los problemas binacionales que obligan a incluir la participaciOn de todos los niveles de gobierno. Esto sucede por las caracteristicas tan especiales que presents una frontera de este tipo y la concurrencia de factores como la soberanfa, el flujo continuo de ilegales, los asentamientos irregulares en las afueras de las ciudades, el control del agua y la contaminaciOn ambiental.

Las ciudades fronterizas del lado mexicano, al ser las pioneras en experimentar la alternancia politica en el ambito local, confrontin una convivencia politica muy difl-cil debido a la duplicidad de funciones que la injerencia de otros niveles gubemamenta-les ejerce sobre su territorio. La contrariedad se agrava cuando el gobiemo local se encuentra administrado por un grupo politico diferente —por ejemplo el PAN— al que gobierna en un ambito estatal, federal o ambos —por ejemplo el PRI—. Sin embargo, reportan los autores, el gobierno municipal se practica con mas autonomia cuando el grupo dominante pertenece al PAN. Lo contrario sucede cuando el gobiemo local perte-nece al PRI: el gobierno local experiments mayor dependencia de las decisiones que se toman en los ambitos estatal y federal. Esto explica por clue, en ejercicio de su autonomia, un gobierno local panista ha podido crear un organismo semiaut6nomo —Instituto Municipal de InvestigaciOn y PlanificaciOn (IMIP)-- para apoyo a las actividades de planificaciOn y administraciOn del desarrollo urbano.

Tambien se detallan y analizan las diferencias en los estilos de planeaciOn y administraciOn del desarrollo urbano, utilizando las versiones mas recientes de los planes urbanos con que cuenta cada ciudad de la regiOn binacional. Lo mas sobresaliente de esta explicaciOn se refiere al contenido de los documentos oficiales. Ahi —se reporta-, algunas variables con mayor influencia en el crecimiento urbano presentan diferencias que en algunos casos resultan inconsistentes y carentes de sistematizaci6n u organ i zacion

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exhaustiva. Se concluye que las tecnicas de planificacion no son claramente comprendidas en las instancias de ambos lados de la frontera. Por ejemplo, para el caso de Ciudad Juarez se observa que en el aspecto ambiental solo se incluye un inventario, sin identi-ficar estrategias. Ademas, se observa una ausencia de elementos metodologicos para el analisis economic° que permitan representar escenarios posibles para la planeacion. Finalmente, se aclara que no se definen mecanismos de evaluacion y que los planes, generalmente en las ciudades mexicanas, se conciben solo como un fin y no como un medio para lograr un mejor desarrollo urbano. Se concluye el capitulo con una recomendaciOn que ponders el estilo estadounidense de Ia planeacion, ya que esta si incluye evaluacien y monitoreo.

En el capitulo tres se analizan los procesos de gestiOn y administracien del desa-rrollo urbano en la region (Ciudad Juarez-El Paso-Sunland Park). El punto mss impor-tante de este capitulo senala como se conforman los regimenes urbanos en cada ciudad y ellen tipicos resultan por sus alianzas entre actores pUblicos y privados. En Ciudad Juarez, se identifican tres tipos de estrategias en el mercado urbano. La primera obede-ce a Ia especulacien en el desarrollo del suelo, la cual, se menciona, es tfpica de gobier-nos emanados del PRI, mientras que la segunda se orienta mss a las preferencias de los gobiernos emanados de PAN; principalmente por su condition empresarial. A la estrategia priista se le denomina "clientelista" y se caracteriza por privilegiar el latifundismo ur-bano y las alianzas entre inversionistas urbanos y funcionarios publicos. Esta cooperaciOn promueve la especulacion y aprovecha la participaciOn comunitaria para promover el crecimiento urbano.

La estrategia "empresarial" que caracteriza a los gobiernos emanados del PAN, trata de promover un desarrollo urbano eficiente, ordenado y con la maxima rentabili-dad. Esta estrategia fomenta una aplicacien de leyes mss estrictas sobre los usos urba-nos por medio de la planeacion oficial. Este tipo de gobiernos —empresariales— utilizan alianzas similares a las de los gobiernos prifstas, pero basadas mss en la militancia partidista y su vinculacien con instituciones empresariales. A traves de esta estrategia, se intenta reducir la proliferation de asentamientos irregulares y evitar la creaci6n de problemas relacionados con la tenencia de la tierra. En estos casos, el crecimiento econOmico se basa en el crecimiento urbano.

Sin embargo, las coaliciones en ciudades estadounidenses se caracterizan por mantener un gobierno local no partidista para limitar la injerencia de partidos politicos o de los grupos econ6micos locales en Ia administraci6n del desarrollo urbano. Hay menos grupos econ6micos interesados en especular con el mercado inmobiliario y los politicos tienen poca participation en la reglamentaciOn en el dmbito local. Este tipo de estrategia, que se aplica en El Paso, se denomina estrategia "reguladora" y se caracteriza

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por las alianzas entre actores publicos y privados que pretenden una planeacion ordenada demandando la maxima rentabilidad. En otras palabras, se trata de evitar la depreciation a traves de la planeacion ordenada, previa la introducci6n de infraestructura urbana. En Sunland Park la dinamica del desarrollo urbano se ha caracterizado por su acelerado proceso. En este sentido, se le denomina estrategia "desarroilista" porque fomenta el crecimiento urbano acelerado intentando competir con los otros mercados inmobiliarios de la region —El Paso y Ciudad Juarez—. El desarrollo de estas areas, en lo referente al mercado inmobiliario, depende en buena medida de los procesos urbanos que se registran en Ciudad Juarez y El Paso. En resumen hay una gran diferencia entre los esquemas de administracion del desarrollo urbano que se aplican en el ambito mexicano y los que se practican en el lado estadounidense.

El capitulo se extiende en senalar las diferencias entre los dos arnbitos —ciudades fronterizas: mexicanas y estadounidenses—. Los aspectos mss sobresalientes incluyen: los mecanismos de financiamiento para el desarrollo urbano, recaudaciOn y evaluacien del impuesto predial, la institutionalization de las acciones, los tipos de gobiemo, Ia obra publics, la participation ciudadana y los mecanismos de gestion urbana, entre otros. A este respecto, se senala que en Ciudad Juarez las actividades de gesti6n urbana se confunden con la gesti6n social o del desarrollo econemico. Asi, el gobierno local se esfuerza por atender un gran numero de problemas sin un programa adecuado y con un presupuesto muy limitado.

Finalmente, se menciona como un aspecto interesante de Ia administration urbana en la ciudad de El Paso, Ia creaci6n de una oficina metropolitana de planeacion, la cual, entre otros objetivos, explora las tendencias del crecimiento urbano de toda la region —Ciudad Juarez, El Paso, Sunland Park y zonas aledallas—. Los autores concluyen este capitulo tres sugiriendo que gracias a la existencia de latifundios urbanos en la region y a las diferencias entre los dos modelos de gesti6n urbana local, en ambos lados de la frontera, results factible promover una coordinacien binacional para la aplicaciOn de acciones urbanas a traves de dos estrategias fundamentales: uno, atender los rezagos en materia de vialidad y dos, delimitar distritos econOmicos con autonomia suficiente para generar el autofinanciamiento de su esquema de desarrollo. Aunque no se aclara por clue, se asegura que estas dos estrategias resultan viables para esta regi6n fronteriza.

El capitulo cuatro concluye el documento, proponiendo un modelo de adminis-tracien y planeacion del desarrollo urbano binacional. Similarmente, se determina que el analisis se bash en tres areas importantes de los procesos del desarrollo urbano, presentes en ambos lados de la frontera: instrumentos legates de la planeacion (aunque no fue exhaustiva), estrategias de planeaciOn y procesos de administration del desarro-llo urbano. Se indica ademas que las ciudades son ahora una mercancfa cuyo valor de

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cambio resulta mas importante que el valor de uso. Esta afirmaciOn impulsa a reflexionar. Quiza resulte cierto para el capital mundial, pero no para la poblaciOn asentada en la region. Para los ciudadanos de estas areas urbanas el valor de uso es mucho mas importante que el valor de cambio; a escala local. Se asegura tambien que la teoria de los regimens urbanos analiza los procesos de elaboraciOn de las politicas en una regi6n, ademds de las vinculaciones entre actores publicos y privados que definen Ia morfolo-gia urbana. Se aclara que las clasificaciones "clientelista" y "empresarial", aplicadas al PRI y al PAN respectivamente, fueron modificadas considerablemente para analizar el contexto de Ciudad Juarez.

Aunque no se aclara c6mo, se dice que la conformaci6n del regimen "clientelista" en el mercado inmobiliario de Ciudad Juarez resulta relevante para la morfologfa urbana gracias a la especulaciOn del suelo urbano y a la inversion de recursos en infraestructura para la industria. Este regimen "clientelista", atribuido al PRI y caracterizado por una elevada politizaciOn en la distribuciOn del suelo urbano, ha generado una subasta y un intercambio de apoyos politicos mss que una regulaci6n del suelo. Por otra parte, el regimen urbano "empresarial", atribuido al PAN, promueve el desarrollo industrial y habitacional y pretende reducir la anarquia a saves de los reglamentos y los planes urbanos. Extrafiamente, solo en este caso se hace referencia, en todo el documento, al aspecto residencial en el uso del suelo. Sin embargo, parece que esto se aplica exclusi-vamente a los sectores marginados.

A escala regional se identifica un regimen urbano binacional con miras a promover el desarrollo industrial, considerando como alternativa el desarrollo habitacional. Sin embargo, aunque los autores respaldan la creation de Ia organizaciOn metropolitana de planeaci6n como un organismo tendiente a priorizar la integracion de la infraestructura vial entre ciudades, argumentan que se requiere de la acentuaciOn legal para ampliar su participaciOn. Proponen, los autores, el diseilo de un modelo de administracion del desarrollo urbano binacional que incluya otras areas de coordinaci6n como la planeaci6n regional de la infraestructura industrial y comercial.

A traves de su propuesta para un modelo de administraci6n intemacional, los autores identifican tres ejes sobre los cuales debe integrarse este modelo. El primer eje propone un marco administrativo institucional, cuya caracterfstica principal seria la con-

sonancia de las instituciones de gestion urbana aprovechando la infraestructura y la especializaci6n tecnica existentes. Por ejemplo, exponen, habria una instancia binacional que se articularia con la integraci6n de las instancias de planeaci6n existentes en las tres ciudades. Se crearia asf un comitd binacional para gesti6n y administraci6n del crecimiento urbano. Se complements esta parte de Ia propuesta con abundancia de detalles acerca del funcionamiento y los organismos, instituciones y comites que participarian.

Para el segundo eje, Ilamado "marco de especializaci6n regional", se asegura

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que el interes econ6mico comun de los actores publicos en alianza con los actores priva-dos, exhibe una propensi6n de los gfupos econ6micos hacia la acumulaci6n de suelo urbano; supuestamente, tratando de guiar el desarrollo a traves de la inversion inmobiliaria. Los autores presentan como una alternativa muy recomendable el fomento de proyectos de cardcter publico-privado lo cual permitiria atraer mayores inversiones externs a la region. Desde otra perspectiva, esto resultaria riesgoso por las peculiarida-des del capital extemo. Tambien se propone en este segundo eje, asegurar la infraes-tructura necesaria pars aquellas actividades importantes pars consolidar un polo de desarrollo; principalmente en aspectos de transporte y provision de servicios urbanos.

Aclaran los autores, que cada ciudad ejercerfa con autonomia sus decisiones; consensuales y con metas afines. Agregan que la infraestructura de transporte results importante pars la plusvalia del suelo urbano. Por lo tanto, es un elemento que debe recibir la mayor atencion en la planificacion del desarrollo de la region. Results tan importante, aseguran, que se identifica como la articulaciOn principal que vincularia todos los procesos industriales, comerciales y de servicios entre las tres ciudades; generando asi un desarrollo econ6mico-urbano integrado a la region en lugar del mode-lo actual de crecimiento econ6mico-urbano individualizado. Concretamente, se pro-mueve la consolidation de un periferico binacional al traves de un plan de vialidad del area metropolitana binacional.

Ponderan estas propuestas que el criterio a aplicar obedece al objetivo de competir con otras regiones fronterizas binacionales entre Mexico y Estados Unidos. Particular-mente, se pretende promover a la region como altamente competitiva entre los capitales comerciales y principalmente industriales. Se asegura que esto mejoraria la calidad de vida urbana en ambos lados de la frontera aunque, de manera simplista, dicha mejoria se atribuye al hecho de atraer la inversion privada tanto nacional como extranjera. Se asegura categ6ricamente que la especializaciOn econennica de la region, producto de una adecuada planeacion y administraciOn del desarrollo urbano, atraeria mas inversion y mejoraria la calidad de vida urbana. Planteamiento tan anodino merece una reflexi6n. En ningOn caso los medios puramente econ6micos han generado mejores condiciones de vida urbana. Para ejemplos tenemos las ciudades de Monterrey, Guadalajara y Mexi-co. Se requiem de una planeaci6n integral y sistematizada que organice la administration del desarrollo urbano augurando un desarrollo social integrado al desarrollo economic°.

Finalmente, se explica que a traves de cuestionarios y entrevistas se encontro que los autores piablicos y privados de la regi6n desarrollan sus alianzas con el objetivo de obtener ventajas economicas. En este sentido, se aconseja aprovechar la experiencia de estos grupos en actividades industriales y comerciales pars "impulsar el eslabOn economico" (sic) en la administraci6n del desarrollo urbano binacional. Tambien se sugiere el fomentar la integraci6n del crecimiento economic° a traves de un sistema de

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distritos o centros de desarrollo econ6mico en ambos lados de la frontera. Aunque se sugiere incluir Ia participaciOn comunitaria de sectores diversos, organismos y asocia-ciones, este tipo de propuestas adjudica todo el control a empresarios-politicos consin-tiendo muy poca participacion comunitaria en las decisiones mas importantes para el desarrollo de la region. Aseguran los autores que esto generarfa un incremento en el namero de empleos y robusteceria a la region como "centro comercial y maquilador mds especializado".

En resumen, la mayoria de estas propuestas limitan o no incluyen la representaci6n de los sectores habitacionales en la agenda de planeaciOn del desarrollo urbano. Resultarfa asf, un esquema muy arbitrario donde se promoveria una mayor desigualdad socioeco-nemica. Cierto, el hecho de competir economicamente como ciudad o region, a escala mundial, podrf a generar beneficios; pero no queda muy claro c6mo estos beneficios incluirian a sectores de la poblaciOn que no estan directamente ligados con los grupos econOmicos locales. Esta propuesta presenta una vision limitada del desarrollo econ6mico ya que soslaya el incluir el desarrollo social como un elemento importante para los grupos minoritarios locales. Reiteramos, sencillamente se asume que mejorando el desa-rrollo econOmico intrinsecamente se mejora el desarrollo social. Ademas, no se contemplan acciones para arraigar la inversion ni para desarrollar una mayor inversiOn local.

Quizas, a pesar de que no se incluye el desarrollo social como elemento importante, se intuye que el lector podrfa suponerlo como uno de los beneficios inherentes al desarrollo econOmico. Sin embargo, se percibe indispensable una explicaciOn de la vinculaci6n, directa y consecuente con los objetivos, que se manifiesta entre las actividades esenciales de los procesos planificadores y reguladores del crecimiento urbano. Resulta insufi-ciente cualquier andlisis, diagnOstico o programa para un desarrollo regional, si no se aspira a mejorar el desarrollo social via la adecuada adaptaciOn y correcta aplicacion de politicas urbanas en la region. I-Ia quedado de manifiesto, dolorosamente por cierto, que resulta obsoleto y contraproducente el aplicar teorfas neoliberales o socioliberales para mejorar la calidad de vida.

En sentido mas estricto, el diseflo de politicas puramente econOmicas no garantiza un desarrollo social si no se incluyen objetivos y metas, vinculadas a otros estratos socioeconomicos y fuera de los grupos dominantes integrados bajo el poder econOmico y sus alianzas con el poder politico. Vamos, el futuro se vislumbra muy desequilibrado para la poblaci6n, ya que se reiteran las desigualdades, se soslaya la marginaci6n social y se promueve primordialmente el beneficio econ6mico a traves del control total de la mercancfa urbana: el espacio urbano. Porque no solo se pretende un control del suelo urbano como mercancfa, sino definir y regular el use que los propietarios, poderosos o

aliados con el sector Oblico o no, deben hacer de la mencionada mercancfa. En el modelo de metrOpoli binational, se percibe una participacion comunitaria muy limitada

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ya que las decisiones importantes recaen principalmente en los latifundistas urbanos y Ia inversion extema —nacional o extranjera—. Atraer inversiOn externa puede resultar en costos sociales todavia mayores a los que produce el modelo de desarrollo actual. El capital no tiene mas arraigo que la atracciOn generada por la posibilidad de una repro-ducciOn, o ganancia, garantizada a coda costa. Cualquier amenaza de riesgo genera la migraciOn del capital o, en peor situation, desalienta su arribo. Empero, como ejercicio academic° y contribuciOn al conocimiento y la aplicaci6n de teorfas urbanas, el trabajo de Llera y coautores capta el credit° necesario para estimular empresas similares.

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Ejemplos: Foucault, Michel. Las palabras y las cosas. Mexico: Siglo XXI, 1984. Pp. 30-45.

Levine, Frances. "Economic perspectives on the Comanchero trade". En: Katherine A Spielmann (ed.). Farmers, hunters and colonists. Tucson, AZ: The University of Arizona Press, 1991. Pp. 155-169.

Ficha de revista: — Apellidos y nombre del autor. "Titulo del articulo". Nombre de la revista, nu-

mero, volumen, fecha. Milner° de paginas.

Ejemplos: Conte, Amedeo G. "Regla constitutiva, condition, antinomia". Mesas, num. 18, vol. 9,

enero-junio 1997. Pp. 39-54.

Krotz, Esteban. "Utopia, asombro y alteridad: consideraciones metateoricas acerca de la investigation antropologica". Estudios socioldgicos, num. 14, vol. 5, mayo-agosto 1995. Pp. 283-302.

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Examples: Foucault, Michel. Las palabras y las cosas. Mexico: Siglo XXI, 1984. Pp. 30-45.

Levine, Frances. "Economic perspectives on the Comanchero trade". En: Katherine A Spielmann (ed.). Farmers, hunters and colonists. Tucson, AZ: The University of Arizona, 1991. Pp. 155-169.

Journal entries: — Last names and name of the author "Title of the article". Name of the magazine,

number, volume, date. Page numbers.

Examples: Conte, Amedeo G. "Regla constitutiva, condici6n, antinomia". Nests, num. 18, vol. 9, ene-

ro-junio 1997. Pp. 39-54.

Krotz, Esteban. "Utopia, asombro y alteridad: consideraciones metate6ricas acerca de la in-vestigacien antropologica". Estudios sociologicos, num. 14, vol. 5, mayo-agosto 1995. Pp. 283-302.

Nbesis. Se termin6 de imprimir en septiembre de 2000

en los talleres de la Imprenta Universita6a,

Hermanos Escobar y Plutarco Elias Galles,

Ciudad Juarez, Chih., Mexico

Tiraje: 300 ejemplares