navarro relaciones federales y provincialización de la política

7/21/2019 Navarro Relaciones Federales y Provincializacin de La Poltica

1/29

Relaciones Federales y Pr o v in c ia l i za c i nde la polticaargentina

Dios est en todas partes, peroatiende en Bs. As (y hace lo

que le dicen los gobernadores)

Introduccin

Los ltimos momentos del gobierno de la Alianza; as como lasdificultades afrontadas por el gobierno de Rodriguez Sa y Duhaldeentre fines del 2001 y comienzos del 2002 desnud un secreto a vocesde la poltica argentina: la necesidad de un acuerdo entre gobernadores

para la gobernancia del pas.

La necesidad de este acuerdo, por orta parte, constituye una suerte denovedad en el escenario poltico, en la medida en que reconoce que laenerga poltica decisiva no emerge de la Presidencia, ni del Congreso, nide los partidos; sino de una amalgama de baja institucionalidad y altavolatilidad constituida por los acuerdos entre jefes de gobiernosprovinciales. Esta condicin es lo que aqu se denominaprovincializacinde la poltica argentina.

El trminoprovincializacinpuede ser distinguido de otros vocabloscercanos. Por un lado,provincializacinsugiere mucho ms quedescentralizacin. Esta ltima puede ser pensada como una forma dearticulacin de una poltica impulsada nacionalmente. Tambin, sesepara de la idea de federalizacin o re-federalizacin en la medidaen que pone en cuestin la existencia de algun formato de vinculacinarmnica entre las diversas partes del conjunto. La idea deprovincializacin subraya el carcter centrfugo del proceso, imagenque no necesariamente se asocia a la idea de federalizacin.Finalmente,provincializacin resulta ms afin a la idea deautonomizacin de gobiernos subnacionales; no obstante, en la

medida en que la autonoma es el concepto con el que se define lacapacidad provincial en un marco de estado nacional que retiene para ssu soberana, la idea deprovincializacino ms radicalmenteprovincializacin anrquicaconnota adems la posibilidad de unaampliacin de autonoma y una reduccin de soberana.

Este trabajo aborda la cuestin de laprovincializacin en dos aspectos.Por un lado, se discute el porqu ha de aparecer este endeble tipo deorganizacin en la poltica argentina, estableciendo que ello resulta de lalgica centralista de la organizacin federal efectiva del pas. Por otra


2/29

parte, se examinan un conjunto de indicadores que sealan laintensidad y profundidad del proceso de provincializacin en curso.

1.La cuestin de la provincializacin

En este trabajo se aborda la denominadaprovincializacin de la matrizinstitucional argentina. Si bien, en trminos constitucionales siempreexistieron provincias que concurran a formar la federacin desde unprembulo constitucional que subraya pactos preexistentes-, laprovincializacinde la poltica argentina es un tpico relativamentenovedoso. En este sentido, podra anotrselo a la siempre crecientegama de paradojas de la vida poltica del pas. As, un gobierno

centralizante como el de Rosas result el primero de los llamadosfederales1; a lo que puede agregarse que la denominacin elegidapara el instrumento de la nacionalizacin de la poltica emprendida porRoca en los 80s se haya denominado autonomismo; y finalizando concon la empecinada ilusin conservadora de descentralizar la vidaeconmica y social de la nacin, llevarla ms all de la Capital Federal,para desalentar masas irigoyenistas primero, y luego del peronismo,devino en el fortalecimiento de regmenes tibiamente conservadores yesencialmente peronistas, sobretodo en trminos prospectivos losneoperonismosy sobre cuya fortaleza se monta la crecienteimportancia poltica de los gobiernos provinciales.2

Se puede definir a la provincializacincomo una modificacin de lasreglas hacia una mayor capacidad de accin de actores diferentes delgobierno nacional; esto es, el reconocimiento de que las relaciones depoder institucional fundamentales en el pas no suceden entrePresidente y Congreso, sino entre Presidente y Gobernadores (CEDI,2000, p. 61). Por otra parte, se puede caracterizar tambin a laprovincializacin vigente como anrquica, como unadescentralizacin de la estructura de poder en la que se acenta elpoder de las provincias, sin contraparte de coordinacin nacional, o de

provincia hegemnica. En este contexto, la relacin de la nacin con lasprovincias toma una forma particular que llamaremos bilateralismo.

En esta seccin se pretende mostrar que existe un proceso centrfugo deprovincializacin en curso. Para entender cabalmente este proceso esnecesario tener como referencia a su punto de partida: la poltica

1La paradoja no es slo argentina. Como se sabe, los Federalistas de los comienzosde la Unin Americana eran quienes queran la constitucin de un gobierno central.2Para Halperin Donghi (1999) es sobre los neoperonismos posteriores a 1955 dondese asienta laprovincializacinde la poltica.


3/29

nacionalizada. Esta poltica nacionalizada se constituye al mismotiempo como el resultado no deseado del federalismo liberal y de lasnuevas fuerzas sociales actuantes a principios del siglo XX en el pas.

A este respecto, se plantean dos argumentos. El primero apunta asubrayar la paradoja del federalismo liberal en Argentina,caracterizado por existir a la sombra de un fuerte estado nacional. Elsegundo seala que, por lo tanto, una descentralizacin puede no sersinnimo de re-establecimiento de relaciones federativas distorsionadaspor cierto centralismo, sino la puerta de entrada a una situacin deanrquica provincializacin.

En este sentido, se propone que la visin de los decisores pblicos sobre

la organizacin territorial del poder en el pas ha sido simplista; porejemplo: La armona de la unidad y la diversidad... es sencillamenteexpresado el concepto bsico del federalismo. As, se expresaba en1959 un prominente y duradero hombre pblico, Martinez de Hoz.3Laparadoja reside en el hecho de que para constituir el federalismo, lasprovincias argentinas hubieron de constituir un gobierno nacionalpoderoso.

La relativa ingenuidad del planteo anterior se reconoce si se toma encuenta una incisiva pregunta de Chiaramonte (1993, p. 126):Cmo esposible que las provincias confederadas admitieran la creacin de unestado soberano, con una soberana superior a las suyas particulares?.La respuesta es que la forma confederal no satisfaca un requisito degobernabilidad a la vez poltica y econmica; sobretodo en aqullacoyuntura de expansin del mercado mundial a mitades del siglo XIX.4

En general se puede ver a la formacin de federaciones como elresultado de acuerdos entre unidades polticas, que constituyen unpoder central sobreentendidamente ms poderoso que llas mismas. Sinembargo, en la medida en que implcitamente5se supone que el

3En el gobierno militar posperonista, Martinez de Hoz fue Ministro de Economa deSalta en 1956 y 1957. Luego, durante el siguiente ciclo militar fue funcionario de laJunta Nacional de Granos, Secretario de Agricultura, hasta llegar a ser fugazmenteMinistro de Economa en 1963 (Schvarzer, 1986, p. 135).4Recurdese que la Generacin del 37 se encontraba entonces elaborando formasmixtas de gobierno que combinaran lo federal con lo unitario, tal el caso de Alberdi.Existe un mismo horizonte desarrollista; es decir la capacidad de los gobernantes degarantizar el crecimiento econmico... dice Carmagnani (1993, p. 403).5Las hiptesis acerca de una formacin federativa, muy centradas en la experienciaestadounidense, podran ser rectificadas con provecho teniendo en cuenta a laconformacin de Alemania, que une a una gigantesca Prusia con multitud de estadosvecinos.


4/29

acuerdo se da entre unidades de similar peso relativo, para aprehendercabalmente el caso argentino, la idea necesita complejizarse.

Siguiendo a Gibson (2000), se puede elaborar una tipologa mscompleja de federalismo al combinar la relacin de fuerzasnacinprovincias, con las relaciones de fuerzas entre provincias. Laidea se puede resumir en un cuadro como el siguiente:

Esquema 1.

Relaciones de fuerza entre provincias

Relaciones de fuerza

Nacin

Provincias

Con hegemon a por part ede una pr ovi nci a

Provi nci as bal anceadas

pl ur al i smo

Nacin dbil Et apa r osi st aA

Pos 1970sD

Nacin fuerte B

Et apa mi t r i st aC

Et apa r oqui st a

Fuente: Elaboracin propia en base a Gibson (2000).

Como puede observarse la trayectoria histrica es ms compleja que lasupuesta relacin armnica o desarmnica entre poder central yprovincias. Desde la celda A, la etapa inaugurada en 1831, las reglas

federales argentinas se movieron hacia la celda B, con la Presidencia deMitre. Sin embargo, este punto result inestable puesto que la disputahegemnica entre la Nacin y Bs. As. deba resolverse, lo que sucedecuando se desplaza hacia la celda C. No obstante, este punto deequilibrio va a ser, luego, erosionado por un conjunto de fuerzascentrfugas hasta llegar a la situacin de la celda D.

La idea sobre el significado del federalismo de Martinez de Hoz aparececomo ingenua porque la armona entre las provincias que supone slopudo lograrse en Argentina constituyendo un gobierno suficientemente

fuerte como para oponerse a Bs. As. A partir de 1853, Botana sealaque:

los trminos del conflicto quedaron establecidos no tanto entre Bs. As.y el resto del pas versin muy difundida en la historiografa, sinoentre el gobierno federal y las provincias ms poderosas, entre las quesobresala Bs. As. (Botana, 1993, p. 233).


5/29

Esto no poda ser de otra manera. La federacin argentina, comoconstruccin contraria al espritu confederacional6se haba constituidocomo defensa de las provincias en particular, las del litoralcontra elpoder de Bs. As.; siendo su principal nudo de conflicto la cuestin de lalibre navegacin de los ros, como se sabe. Para obtener esto, el nuevogobierno y estado debieron maximizar su control, lo que llev a utilizarsucesivamente el recurso a la intervencin federal como disciplinamientoEntre 1880 y 1916, se realiz en promedio una intervencin por ao,que asciende a ms de una y media entre 1916 y 1966 (Fras, 1980, p.36).

En otra palabras, un poder nacional potencialmente coordinador debebasarse en la existencia de redes de accin que trasciendan las

fronteras provinciales; redes que, en la poltica argentina, las haencarnado el aparato del estado nacional y los partidos polticosnacionales. Ambos elementos contribuyeron a nacionalizar la poltica.

Como se ha sealado, la forma madura, consolidada, del federalismoargentino es aqulla en la que ha emergido un estado nacionalpoderoso, con capacidad de subordinar la accin dscola y/oindependiente de cada provincia; as como tambin, del conjunto de lasprovincias. Por lo mismo modo, la etapa fallida de la historia delfederalismo argentino acaece con la incapacidad de un conjunto deprovincias de constituir un aparato suficientemente fuerte como paraimponerse a Bs. As.; y quizs en menor medida a Entre Ros lo querecin se ha de lograr en 1853; y definitivamente en 1880.7Por suparte, este aparato estatal poderoso se encuentra entonces guiado poruna dirigencia igualmente consciente de su visin nacional, expresadaen partidos polticos nacionales, y tambin en las grandes burocraciasdel aparato estatal en particular, las FFAAy de la sociedad civil enmenor medida Iglesia, Sindicatos, Medios de masas.

Este rol articulador del aparato estatal nacional contrasta con otrasexperiencias de constitucin federativa de una poltica nacional. Por

ejemplo, en EEUU no fue tal el patrn de organizacin. All, el aparatoestatal no se desarroll y la articulacin nacional fue dada por un

6Dicho sea de paso, esto supone tambin negar que la forma federativa argentinahaya evolucionado naturalmente de la estructura confederacional de la etapa deRosas y el Pacto de 1831.7As, por ejemplo, las provincias, no litoraleas estaban de acuerdo con la frmulaalberdiana que permita la intervencin federal. Buenos Aires, por su parte, preferaconceder tal facultad a la nacin slo bajo requisitoria de las autoridades locales. Comose sabe, la reforma de 1860 recept ambas posiciones en un texto claramenteambiguo.


6/29

complejo entretejido de lo que se ha llamado el estado de los partidos yestrados judiciales (Skowronek, 1982; Skocpol, 1995). En Alemania porsu parte, la articulacin nacional fue otorgada por una no menoscompleja relacin entre una provincia hegemnica Prusia, sede de lamonarqua y de su brazo poltico, el Canciller; y una red de estados-principados. Como se sabe, Prusia se hace con el dominio de lafederacin luego de triunfar contra Francia en 1870, a lo que sigue unasegunda etapa nacionalizante e igualizante al trmino de la I Guerra;y una tercera refederalizante, finalizada la II Guerra.

2.La nacionalizacin o desprovincializacin de la poltica.

La trayectoria del federalismo argentino puede ser reseada a partir dede estas claves. De ella se desprenden tres etapas sustantivas.8Laprimera que apunta al federalismo dbil, o lo que Botana (1986, p. 28)llama descentralizacin autonomista, etapa sostenida en una provinciahegemnica tal el caso de la fase de Rosas, desde 1931aproximadamente hasta Caseros.

La segunda, en la que emerge un contendiente con capacidad dederrotar a la provincia hegemnica tal fue, en primer momento, laalianza de las provincias lideradas por una regin parahegemnicacomo lo fue Entre Ros; a lo que sigui, ms tarde, la constitucin de ungobierno y aparato estatal nacional.

Ambos, gobierno y aparato, y sobretodo este iltimo, reciben impulsocon el desplazamiento de Mitre hacia el bando nacional, sector que,luego de un perodo de indefinicin en el que las fraccionesautonomistas de Bs. As. retacearon a su comprovinciano Mitre elapoyo para consolidar su proyecto9, se consolida con el triunfo de Rocasobre el ejrcito porteo y la federalizacion de Bs. As. De este modosintetiza Oszlak (1982, p. 153) esta vasta transformacin del aparatoestatal:10

La precariedad de este aparato al comenzar el gobierno de Mitre,contrasta con la relativa consolidacin alcanzada slo dos dcadas mstarde, cuando cuerpos de ejrcito se halaban distribuidos a todo lo largodel pas y efectivos de la armada y prefectura patrullaban las costas yros interiores; colegios nacionales, escuelas normales y numerosasescuelas primarias estatales funcionaban en capitales de provincia,

8Se sigue aqu a Botana (1986).9Sosteniendo las presidencias del interior de Sarmiento y Avellaneda.10Un raccontosimilar se encuentra en Botana (1993, p. 241).


7/29

territorios y colonias; ms de 4000 oficinas postales yms de 100telgrafos se haban instalado en todo el pas, adems de sucursales delBanco Nacional, tribunales de la justicia federal, delegaciones de la

polica federal y mdicos nacionales de sanidad; vastos territorios eranatravesados por ferrocarriles del estado, cuadrillas de obreros construanlas obras pblicas ms diversas; colonias oficiales eran sostenidas por elgobierno en provincias y territorios, as como hoteles destinados a alojara la creciente ola inmigratoria; y el departamento de agriculturadistribua plantas y semillas en todo el territorio

Con un perfil ms cuantitativo, esa informacin puede presentarseobservando que entre 1876 y 1890 el plantel de personal del aparatoestatal nacional creci un 160%, de 12 mil empleados a 33 mil.; y que,mientras en 1876 se distribuan en un 71% al servicio de las FFAA, y

slo un 7% en el Ministerio del Interior; hacia 1890, el 38% servir enlas FFA y el 35% lo har en Interior (elaborado desde Oszlak, 1982,cuadro A6).

Pero, como seala Botana (1993, p. 242), esta posicin predominantedependa de un rgimen federal cuyo poder electoral descansaba en lasprovincias, en donde disponan los gobernadores y habra que agregarde la anulacin de Bs. As..

Este poder provincial era, sin embargo, contrabalanceado por el poder

militar y econmico de la nacin que, por aadidura, tena para s elrecurso de la intervencin federal; en suma un delicado intercambiopoltico que dur mientras pudo restringirse el sufragio. La prctica delsufragio restringido permita dos resultados: por un lado, garantizabalos gobiernos de familia sobretodo en provincias medianas y chicas; y,por otro, la formacion de una estable coalicion electora de lapresidencia: la hegemona del rgimen del 80 descansaba sobre esacoalicin de provincias medianas y chicas.11Puede verse, entonces quela larga crisis que se abre en el pas con la vigencia del sufragiouniversal pone en entredicho tanto la frmula de legitimidad electoralcomo la federal. En relacin a la legitimidad electoral, tal como puede

apreciarse en el cuadro siguiente, el 67% de los elencos gobernantes alo largo del siglo XX tuvieron una duracin menor a la esperada.

Cuadro 1. Sobrevivencia presidencial en Argentina

Procedencia poltica

Conservador Mi l i t ar Per oni smo Radi cal i smo Tot alSobrevivenciaNo Casos 2 6 4 4 16

11Catamarca, Crdoba, Jujuy, La Rioja, San Juan, San Luis, Santa fe y Santiago delEstero reunan la mayora de electores (Botana, 1993)


8/29

% 66. 67 85. 71 57. 14 57. 14 66. 67S Casos 1 1 3 3 8

% 33. 33 14. 29 42. 86 42. 86 33. 33

Tot al Casos 3 7 7 7 24

19162001

% 100 100 100 100 100

Nota: Como observa Rouquieu (1987), en dos de los ocho casos exitosos Justo yPern- se trata de militares.Fuente: Elaboracin propia en base a informacin recogida a los efectos de stainvestigacin.

Se constituyen as los tres actores bsicos del drama polticoterritorialargentino: la Ciudadpuerto, devenida Capital de un estado nacional; ladescabezada provincia de Bs. As. y las provincias del interior. Nacin,Bs. As. y el Interior configuran un tro a la postre, centrfugo- quemarca la historia poltica argentina. Tambin hay que apuntar que, enlas disputas hegemnicas entre el aparato nacional y Bs. As., creceintersticialmente la autonoma del interior, ciertamente un muyheterogneo conglomerado, que ir lentamente diferencindose yacumulando poder de cara a las otras dos figuras.

Obsrvese que, tan pronto como a comienzos de siglo por ejemplo conla obra de Rivarola (1908), ser un lugar comn del pensamientoargentino el presentar una posicin defensiva del interior, denunciando

la distancia entre un pas federal y una nacin unitaria; una nacinfrankestein, creatura de las provincias para contener a Bs. As., que lashabra fagocitado. Una nacin que se apropia inconstitucionalmentedesus recursos, con los que costea un importante aparato, justamenteemplazado en el interior (Oszlak y Estevez, 1997).

Por su parte, esta dinmica nacionalizadora encuentra otro punto deapoyo en la formacin de partidos polticos nacionales. El nacimiento delprimero de llos, la UCR es paradojal como casi todo este proceso.Alem, el revolucionario del 90, vino a oponerse a la federalizacion deBs. As., entendiendo que la cooperacion poltica entre provincias, sinLeviathan nacional -la propuesta convencional del federalismo liberal-,era el modo de asegurar la libertad poltica de las mayoras (Botana,1993, p. 247): La tendencia descentralizadora y el sentimientoautonmico de los pueblos han salvado hasta ahora la Repblicafederal..., deca en su discurso.12Desde entonces, los radicalesvincularon estrechamente en su discurso la pureza del sufragio y elespritu federal.

12Citado en Luna (1982, p. 166).


9/29

Lo paradjico resulta cuando, unos treinta aos despus de la muerte deAlem, la nueva victoria de Irigoyen marca a fuego la experiencia delsufragio universal. En ese momento, Irigoyen contina la experiencia degestion poltica centralista va intervencin poltica en las provincias. Elreelecto presidente suma entonces una enorme masa de votos quepresumiblemente lo legitima ms all de los acuerdos entregobernadores: mientras que en su primera presidencia haba sidoelegido por el 63% de los votos; y Alvear, su sucesor, por un 55%;vena a obtener ahora un estruendoso 81%. represe que la eleccinde Pern en 1946 convoca al 83% de los votantes(Fraga, 1999, p.26). Si en el sistema previo elegan no el pueblo sino los gobernadores,la soberana popular se considera ahora nacional y de naturalezaindivisible (Botana, 1993, p. 253).

Este proceso de nacionalizacin signar la poltica desde entonces,radicando su fortaleza en la capacidad para dar expresin a nuevosactores cuyo emplazamiento no es necesariamente territorial, sino deotra naturaleza; en particular, empresarios y obreros (Carmagnani,1993, p. 407), por un lado; y, por otro, actores nacional yjerrquicamente integrados, tales como las FFAA y la Iglesia.

a. Los inicios de la p r o v in cia l i za ci n : la dinmicadescentralizadora en el posperonismo.

Este movimiento tiene un punto de inflexin en 1955 con el gobiernoposperonista, cuando se inicia un retorcido pero tenaz proceso dedescentralizacin de la actividad econmica y estatal. La consolidacinde esta tercera etapa ser dada por el acentuamiento de las tendenciascentrfugas de las provincias sin una contraparte nacional ni deprovincia hegemnica. Ello ha de constituir una provincializacinanrquica.

Son muchas y complejas las razones as como contradictorias las

expectativas que suscit entre sus protagonistas, que llevaron a darcomienzo, a la cada del gobierno peronista, este proceso deprovincializacin, en sus dos aristas ms relevantes: reduccin de laciudadnacin y acrecimiento del interior.

En primer lugar, en el plano econmico se produce un cambio en lanaturaleza de la inversin productiva, que propone ahora un nfasis enlas industrias bsicas o semipesadas, lo que origina un nuevo patrnespacial de localizacin en gran parte atado a medidas de promocinindustrial a partir de las que se extienden beneficios de radicacin en las


10/29

provincias patagnicas, lo que da una incipiente fuerza a estosgobiernos estos beneficios se encontraban ya estaban extendidos a un70% del pas hacia 1967 (Sawers y Massacane, 2001)-.13

As, entre 1953 y 1963, el rea metropolitana configurada por la

Capital Federal y el Gran Bs. As. reduce su participacin en 5.1%y 10.4%14en el nmero de establecimientos y obreros ocupados,mientras que estos indicadores crecan en el resto del pas(Rofman, 1997, p. 231).

La tendencia contina en la dcada siguiente. As, para lamedicin de los Censos Econmicos de 1973 y 1984, losasalariados haban disminuido un 7% en el polo metropolitano,mientras que se incrementaban un 7% y poco ms de 40% en el

resto de la Provincia de Bs. As. e Interior, descontando Mendoza yCrdoba (Nun, 1987, p.108).

En segundo lugar, el proceso de desperonizacin que entonces seimpulsa tiene, por lo menos, dos planteos estrechamente relacionadoscon esta temtica: por un lado, un fenmeno muy vinculado al puntoanterior, se intenta el descongestionamiento de la Capital Federal loque podramos denominar el temor al 17 de octubre; y, por otro lado,los diversos ensayos polticos de integracin de masas peronistas sinPern que conducen a fortalecer los partidos a nivel provincial, endonde juegan un rol proponderante los llamados neoperonismos(Cavarozzi, 1979; Smulovitz, 1988).

En tercer lugar, hay un aspecto de ndole poltico organizativa, se tratade la idea bien presente en el momento de que uno de los defectos delanterior rgimen era su centralismo,15y cuya cura consistira en una

13Un breve recuento hasta los 70s: La ley 10991 de 1956 establece un rgimen depromocin industrial para la Patagonia; le sigue la ley 17010, para Tucumn en 1966;la ley 19375 para San Juan y ley 19640 para Tierra del Fuego en 1971 y 1972,respectivamente; y finalmente, la ley 19904 que sanciona la despromocinindustrial en la Capital Federal.14Los valores para la Capital Federal exclusivamente son ms altos: 18.8% y28.4%, respectivamente.15Si bien, tambin se usaba reconocer que el centralismo haba tenido como suvirtud: una argentinizacin de la ciudad-puerto. Lase el siguiente pasaje de Luna(1982, p. 187) que cabe citar in extensoporque resume una visin comparitda por losdecisores pblicos a lo largo de los 60s y 70s: Hay que sumar una accin por partedel gobierno de Pern, no siempre acertada pero con una intencin indiscutiblementeargentinista que contribuy a crear un movimiento de regreso a las fuentes de nuestracultura popular... Esta reargentinizacin de Bs. As. no significaba que la ciudadmodificara su relacin institucional con el resto del pas. En este aspecto, los dosgobiernos de Pern aparejaron una tremenda acentuacin del centralismo ejercidodesde la Capital Federal... Esta asociacin entre poder poltico y gravitacin industrial


11/29

dosis de descentralizacin. Y efectivamente la intencin fue llevadaparcialmente a los hechos, por lo menos en dos aspectos que concernianal corazn del peronismo, el aparato estatal y lo sindical. Por un lado, seobservan entonces maniobras ciertamente con marchas ycontramarchasde transferencia del aparato estatal nacional aprovincias; y a manos privadas.16Por otro, se observa el otorgamientode personera gremial a sindicatos locales o regionales. As, mientrasentre 194455 el 59% de las personeras gremiales se otorgaronasindicatos radicados en la Capital Federal y Gran Bs. As. y un 34% asindicatos del interior; en contraste, en el perodo 195666, laproporcin se invierte a 28% y 52% respectivamente (Zorrilla, 1974, p.116).

En cuarto lugar, y en buena medida el prrafo anterior atestigua estomismo, se asiste desde los 50s a una renovada visin de la fracturaargentina. Se generaliza la idea de los dos pases Bs. As. y el interior;punto que organiza la percepcin del ser nacional en toda laensaystica originada en los 30s Martinez Estrada, Mallea, ScalabriniOrtiz, otros. Ahora bien, estos dos pases no tienen igualconsideracin. Contrarios la ciudad-puerto, estos ensayistas seproponen buscar tierra adentro las virtudes que salven al pas deldominio extranjerizante ejemplificado en la ciudad envilecida. En unpenetrante ensayo, Gorelik (1999) seala que esta visin romntica va

a tener dos dificultades: la primera, la decadencia de la ciudad con elingreso y residencia de los cabecitas negras migrantes del interior; lasegunda, la influencia del pensamiento desarrollista que buscar notanto bucolizar la ciudad, como desarrollar el interior ideas que vandesde Canal Feijo a Germani. En particular, hay que recordar queGermani haba asociado la emergencia del peronismo con ladisponibilidad ideolgica de cierto tipo de clase obrera: los obrerosmigrantes recientes. Que ms all de sus intenciones, el aporte deGermani fue tenido en cuenta como una forma de desperonizar, loatestigua un editorial de La Nacion de diciembre de 1955, en el que seseala que el esfuerzo de anlisis sociolgico, ejemplificado por

Germani, es la va de informacin para que concretar tal objetivo(Sidicaro, p. 1993, p. 257).

continu en los aos posteriores a Pern... [En tiempos de Frondizi] la respuestaelectoral a sta imprevisora concentracin fue catastrfica: en 1962 la expererienciadesarrollista fue arrasada por el voto del Gran Bs. As.... as como en 1966 elderrocamiento de Illia se debi a la posibilidad de una repeticin del voto peronista enese mismo lugar.16Vase la posicin del Diario La Nacin al respecto en Sidicaro (1993). DuranteFrondizi se privatiz Transportes de Buenos Aires y gran parte del grupo DINIE (Boneo,1980, p. 15).


12/29

En sntesis, ya por la difusa va de la desperonizacin, ya por lanecesidad de reconstituir un pas escindido desarrollando las riquezasdel interior, ya por la necesidad profundizar la industrializacin queobligaba a un nuevo perfil de radicacion industrial, cualquiera de ellas ytodas fueron vas que convergieron en proponer la descentralizacin delaparato estatal nacional. Esto, por supuesto, no se hizo sin conflictos, nicontradicciones; todos llos esperables en la medida en que implicabauna disminucin del poder de los mismos funcionarios que levantabanesta bandera.

3.La provincializacin anrquica

En qu consiste la provincializacin anrquica?. La idea menta laprogresiva disminucin de la capacidad de gobierno de la Nacin, y sudifuminacin en una pluralidad de jurisdicciones, sin que alcance aemerger como previamente en la historia del pas- una provinciahegemnica. No obstante lo cul, debe destacarse que la nacin siguereteniendo capacidad de veto suficiente como para inhibir acciones porparte de las provincias. En suma, una Nacin suficientemente fuerte enla relacin bilateral con las provincias; pero, crecientemente incapaz deliderar la formulacin de una voluntad colectiva.

A continuacin se procura probar esta tesis analizando un conjunto deindicadores al respecto. En primer lugar, y suponiendo que la capacidadde gestin poltica de un gobierno nacional depende de suinfraestructura se estudia la evolucin de los recursos materiales yhumanos. En segundo lugar, se estudia la capacidad de formular unavoluntad colectiva por parte del gobierno nacional. En la medida en queesta voluntad estara formada por los partidos polticos, interesa analizarel proceso de provincializacin de las estructuras partidarias. En tercerlugar, interesa analizar lo que est sucediendo con la dotacin derecursos econmicos.

a. La infraestructura de la gestin poltica nacional yprovincial

Comenzando por el estado nacin, se analizan indicadores dedescentralizacin federativa en relacin a la capacidad de accin degobierno, primero; y luego, se analizan indicadores en relacin a ladescentralizacin federativa del gasto y los recursos pblicos.


13/29

Las dos siguientes tablas muestran el avance de la descentralizacinfederativa de la accin gubernamental.

Cuadro 2. Indicadores de Descentralizacin del Gobierno Nacional

Argentina: 1950-1994. 1950 1961 1970 1980 1986 1990 1994

Gasto Prov y Munic

/Gasto total (1) sd 38. 1 41. 9 47. 3 53. 0 59. 8 62. 2Recursos prov totales/Rec.Nac.Totales sd 32. 0 36. 6 45. 2 26. 5 26. 8 24. 2Empleados prov

/empleados nacin 29. 1 38. 5 43. 1 53. 8 59. 1 55. 6 85. 3Educacin primaria:% prov. sobre total 53. 4 57. 2 64. 2 91. 4 91. 1 91. 1 sdSalud:

Camas prov /total camas sector pub sd 51. 4sd 59. 0Sd sd 89. 6(1) Exc. Seguridad Social y Empresas pblicasFuente: Elaboracin propia a partir de: Porto, Alberto. 1990. El Federalismo Fiscal: elcaso argentino. BA: Ed. Tesis Instituto Di Tella. Gibson, E. y Calvo, E. 2001."Federalismo y sobrerepresentacin", en Abal Medina y Calvo (eds.): El federalismoelectoral argentino. BA: INAP-Eudeba. Datos del Ministerio de Economa de la Nacin,tomados de: www.mecon.gov.ar/peconomica/basehome/series_gasto.htm.

El cuadro anterior es claro. Si no se cuenta la trayectoria errtica delnivel de recursos, se obtiene una imagen convergente de acrecimiento

de la capacidad de gestin provincial. As, el gasto global, y los recursoseducativos, sanitarios, y personal empleado, han devenido elementos enlos que se destaca la decisiva preponderancia de las provincias. En otrapalabras, difcilmente puede plantearse que desde los 80s la nacin estasentada macroceflicamente en Bs. As.

b. La provincializacin de los partidos nacionales

Una de las formas centrales por las que puede emerger una voluntad

poltica nacional se relaciona con la nacionalizacin de los partidos. Esde comn creencia que este proceso habra ocurrido con el liderazgo deIrigoyen para la UCR; y con Pern, para el justicialismo (HalperinDonghi, 1999).

Si bien el cunto ello ha sido logrado est disputado, no cabe duda queen tales oportunidades ocurri una nacionalizacin de las fuerzaspolticas.17En gran medida ello fue as. Ahora bien, vale la pena

17Snow apunt que los partidos en Argentina casi siempre tienen a las provincias, noa la nacin, como su punto de referencia (citado en Geddes y Benton, 1997, p. 8).


14/29

investigar si no estara sucediendo un proceso contrario. Para esto, seanalizarn aqu los siguientes indicadores:

En primer lugar, la existencia de un ciclo constituyente provincialatpico que denota un incremento del autonomismo provincial.

En segundo trmino, lo que esto muestra acerca de la efectividadde las cuestiones sucesorias en la poltica argentina. Gran parte delos conflictos polticos, como puede sospecharse, estnrelacionados con los posicionamientos que los actores pretendende cara a sus ambiciones profesionales.

En tercer lugar, los diversos grado de movilizacin de votantesque las elecciones nacionales y provinciales pueden implicar.

En cuarto trmino, el problema de la disciplina partidaria y su

expresin en los conflictos regionalistas.

El ciclo constitucional atpico. En relacin a lo primero, esinteresante observar que 14 de entre 22 jurisdicciones inician un cicloconstituyente atpico. Este ciclo es atpico porque aparece separado delleit motif hasta el momento ms comun para iniciarlo: la reforma de laconstitucin nacional, como fue el caso en 1949, en 1957; o laadaptacin a un cambio maysculo de sistema electoral como en el casode la Ley Sanez Pea de 1912.

Ahora bien, a comienzos de los 80s no haba razones de este tipo parainiciar un ciclo constituyente; incluso, haba motivos que lodesaconsejaban: por ejemplo, los rumores de la posibilidad de unareforma de la constitucin nacional, que hubieran aconsejado posponerla reforma provincial hasta que aqulla estuviera resuelta. No obstante,como puede observarse en el cuadro siguiente, una importante cantidadde provincias decidi adelantarse y realizar una reforma constitucionalen su jurisdiccin.

Hace similar planteo, Mustapic (1999). En contra, la opinin de Bidart Campos (1993,p. 387); sin embargo, cabe observar que este autor se apoya a su vez en Vanossi, unreformista del sistema federal (ver, Vanossi, 1967).


15/29

Cuadro 3. Indicadores del ciclo constituyente en provincias

Ciclos

tpicos

Ciclo

atpico

ProvinciaPar t i do

1983Reel ecci n?

Pr e 1916Pos 1916Pos 19571983- 89 1991- 93Tucumn PJ No 1907 1990Jujuy PJ No 1910 1986Crdoba UCR No 1923 1987San Juan Bl oq S 1927 1986Salta PJ No 1929 1986Entre Rios UCR No 1933La Rioja PJ S 1933 1986Buenos Aires PJ No 1934Corrientes PAL No 1960 1993Sgo. del E. PJ No 1960 1986San Luis PJ S 1962 1987Santa Fe PJ No 1962Mendoza UCR No 1965Catamarca PJ S 1966 1988

Subtotal 2 6 6 8 2

Chaco PJ No 1957Chubut UCR No 1957Formosa PJ S 1957 1991La Pampa PJ No 1960Misiones UCR No 1958Neuqun MPN No 1957Ro Negro UCR S 1957 1988

Santa Cruz PJ No 1957Subtotal 8 1 1

Fuente: Elaboracin propia en base a Ortiz Pellegrini y ots. (1994).

Entonces, de modo previo a 1994, cuando se reforma la constitucinnacional, un significativo nmero de gobiernos provinciales se lanza enreformas constitucionales: nueve lo hacen durante los 80s,18y cuatroya iniciados los 90s.

A qu obedece este ciclo inusual?. En primer lugar, cabe observar queno se trata de actualizar viejas cartas orgnicas, en la medida en queparticipan del ciclo constituyente provincias viejas como Crdoba, yprovincias nuevas como Formoso e incluso, Chubut. De modo inverso,provincias viejas como Entre Ros no realizan reforma alguna.Tampoco se trata de un problema de provincias avanzadas vs.tradicionales, como tambin puede observarse.

18El caso de Chubut es de ms dificil clasificacin puesto que hizo uso de la posibilidadde enmiendas constitucionales mediante legislacin ad hocen 1987 y 1992.


16/29

En segundo lugar, estas reformas han de considerarse como indicadoresde una creciente autonoma de la poltica provincial. Como lo expresa unnotorio defensor de la autonoma provincial, Fras (1985):

Este ciclo constituyente, en cuanto revisin simultnea ene l corto ymediano plazo, se debe a un proceso poltico autnomo y no ya, comoen el pasado, a la necesidad de insltitucionalizar las nuevas provincias ode adaptarse a una reforma nacional. Esa es su originalidad: preceder auna eventual actualizacin de la Constitucin de 185360

La autonoma se expresa, entre otros, en dos aspectos cruciales. Por unlado, varias de estas cartas reafirman principios relativamentecontrovertidos: como la propiedad de las riquezas del subsuelo. Para

decirlo en las palabras de Bidart Campos (1985):

Abrigamos ciertos reparos en orden a la parte dogmtica. Es muy pocolo que all puede hacerse...En cambio, estamos seguros que grandesreafirmaciones de tono federalista pueden estar llamadas a cumplir conun valor docenter y prctico

Por otro, la reforma constitucional ha constituido piezas legales quepermiten la reeleccin de sus gobiernos, en casi todos los casos exceptoen Sgo. del Estero, Salta y Jujuy.

La regla de sucesin: la carrera poltica del gobernador. Lapregunta es porqu los mandatarios provinciales buscaron tantenazmente la reeleccin?. Existen dos respuestas plausibles. La primeraes que ello les permita mayor sobrevivencia politica al interior de suprovincia. Un gobernador es el lder poltico y administrativo de unpartido en base a su dominio de los recursos necesarios para la accinpoltica. La importancia crucial de estos recursos se subraya cuando seobserva el record al respecto. Sobre un total de 31 oportunidades parareelegirse desde 1983 al 2000, los gobernadores lo intentaron en 28ocasiones, resultando victoriosos en 24 de esas 28 y slo en dos de

ellas perdieron en elecciones interpartidarias19. Habra que agregar queen las tres oportunidades en que no se procur la reeleccin, dos deellas se debieron a la avanzada edad del gobernador (De Luca y ots.2000, p. 24).20

19Perdieron en elecciones generales Mestre y Escobar; mientras que Arnaudo ySobisch perdieron en internas.20Desistieron por esta razn, Castillo y Sapag.


17/29

La segunda razn es que tal lugar posiciona a su tenedor para la carrerapresidencial debe pensarse, tambin, que esto sucede en un contextode fintas presidenciales acerca de la reforma de la constitucinnacional.21Si a principios de siglo el modo de insertarse en la carrerapresidencial era incursionar en la poltica nacional a partir de una bancaen el Senado; a fines del siglo XX, la tenencia del ejecutivo es lo que daa los polticos la capacidad de promover sus candidatura. Esto espotenciado por otro hecho: la duracin del mandato presidencial era ensu momento de seis aos, frente a cuatro que duraban lasgobernaciones. Tal circunstancia generaba una brecha que obligabatodava ms a retener el ejecutivo provincial. Es interesante tener encuenta que cinco provincias modificaron sus constitucin en 1986,habiendo convocado a elecciones constituyentes en 1985. De esas cinco,

tres son casos frustrados, en el sentido de que no lograron que laconvencin aprobara la reeleccin debido a que eran iniciativas degobiernos del PJ, derrotados en las elecciones legislativas de 1985 por laUCR.

Entre las provincias que autorizaban la reeleccin se dirimi lacandidatura presidencial. As, eran gobernadores presidenciables losmandatarios de San Juan, La Rioja, Crdoba, San Luis y Ro Negro. Deestos cinco, tres de ellos participaron abiertamente en la carrerapresidencial: Menem, por La Rioja; Angeloz, por Crdoba; y AlvarezGuerrero, por Ro Negro. Por supuesto, no se puede dejar de mencionarque la interna peronista de 1988 lo fue entre dos gobernadores: Cafiero,de Bs. As. y Menem, de La Rioja.

En sntesis, el ciclo constitucional atpico tuvo como funcin el reafirmarla capacidad de hacer poltica autnomamente por parte de los elencosprovinciales.

La provincializacin de la movilizacin del voto. En relacin a esto,se dispone de dos tipos de indicadores. Por un lado, Benton (2000)presenta una informacin en la que registra las diferencias en los votos

para gobernador y presidente entre 1983 y 1995 en los partidosmayoritarios.

Cuadro 4. Evolucin de la provincializacin del voto

Voto Ao Promedio PvciasDiferencia

21Alfonsn habiendo creado el Consejo para la Consolidacin de la Democracia en1985, le encarga a esta entidad el estudio del perfeccionamiento de la parte orgnicade la Constitucin en marzo de 1986. Para un exmen sucinto de posiciones ydesarrollo del proceso, vase Lopez (1989, p. 27).


18/29

Presidente 1983 93. 51985 71. 3 - 22. 2

Gobernador 1983 89. 9

1985 91. 7 1. 8Dip. Nacin1983 91. 41985 81. 8 - 9. 6

Dip Pvcia. 1983 88. 31985 87. 2 - 1. 1

Fuente: Benton (2000, p. 43).

Observando el cuadro resulta obvio que estara aconteciendo un procesode provincializacin, en la medida en que los candidatos a posicionesprovinciales son capaces, concluyentemente, de movilizar ms votosque sus pares nacionales. Sin embargo, esta medicin no es totalmenteadecuada, puesto que est afectada por la coyuntura de 1995, en la quela UCR qued relegada a tercer lugar frente a una novedosa propuestade poco enraizamiento provincial.

As, un modo ms preciso de medir este proceso podra analizar laevolucin del voto para diputacin nacional y provincial desde 1983.


19/29

Cuadro 5. Indicadores sobre Evolucin de la provincializacin del voto-valores promedio entre 1983 y 1999 y tasa de crecimiento anual mediae indicadores sobre el valor poltico de la provincializacin

PROVINCIA Distancia TCAMedia

%

padrn

nacional

%

acumulado

%acum (exc.

Capital

y Tfuego)

SANTA FE 1. 36 8. 9 8. 90 8. 90 10. 02RIO NEGRO 1. 06 3. 9 1. 30 10. 20 11. 49CATAMARCA 1. 05 2. 2 . 80 11. 00 12. 39SANTA CRUZ 1. 03 0. 2 . 40 11. 40 12. 84SAN JUAN 1. 02 9. 7 1. 60 13. 00 14. 64JUJUY 1. 02 2. 3 1. 40 14. 40 16. 22CHACO 1. 01 0. 7 2. 50 16. 90 19. 03MISIONES 1. 00 0. 0 2. 20 19. 10 21. 51

ENTRE RIOS 1. 00 0. 3 3. 20 22. 30 25. 11CORDOBA 1. 00 - 1. 2 8. 80 31. 10 35. 02FORMOSA 1. 00 3. 4 1. 10 32. 20 36. 26MENDOZA 1. 00 0. 9 4. 20 36. 40 40. 99CHUBUT 0. 99 2. 1 1. 00 37. 40 42. 12TUCUMAN 0. 99 - 1. 0 3. 40 40. 80 45. 95BUENOS AIRES 0. 99 0. 5 37. 5 78. 30 88. 18SgoDEL ESTERO 0. 99 1. 6 2. 00 80. 30 90. 43LA PAMPA 0. 98 2. 3 . 90 81. 20 91. 44CORRIENTES 0. 96 2. 8 2. 40 83. 60 94. 14SALTA 0. 96 2. 0 2. 50 86. 10 96. 96NEUQUEN 0. 93 4. 2 1. 10 87. 20 98. 20LA RIOJA 0. 85 - 1. 8 . 70 87. 90 98. 99

SAN LUIS 0. 78 - 1. 0 . 90 88. 80 100Fuente: Elaboracion propia en base a datos de INAP tomados de Abal Medina y Calvo(2000).

En la tabla se observa una distribucin de provincia de la distancia entrelos votos para diputados provinciales y nacionales. Se observa porejemplo que en Santa F, la relacin es de 1.36 esto es, que lavotacin en un determinado partido para autoridades provincialesexcede en un 36% a la votacin para cargos nacionales-. El fenmenode mayor votacion provincial alcanza segn la columna de padrn

acumulado a un 19% del conjunto de los votantes si se corrige lamedicin por la falta de observacin de Capital Federal.

En otra palabras, en promedio, un 19% de los votantes se encuentanms provincializados que nacionalizados. Ahora bien, si midiramos noen funcin de votos, sino en funcin de su equivalente pesoinstitucional, se obtiene que siete provincias tienen una polticaprovincializada, mientras que nueve ostentan una poltica msnacionalizada, lo que asciende el coeficiente de provincializacin a un43% descontadas la provincias neutras.


20/29

Por ltimo, vale la pena observar que se trata de promedios. La mayor omenor provincializacin que pueda haber acontecido desde 1983 seencuentra oculta. Esto se analiza mediante la columna inserta como tasade crecimiento anual media, en la que se observa un claro predominiode los votantes provinciales a privilegiar con su voto a los candidatos denivel provincial a lo largo del tiempo obsrvese que se trata de valorespositivos en casi todos los casos, menos Tucumn, Crdoba, La Rioja ySan Luis. El grfico incluido a continuacin ilustra este punto,resaltando la tendencia creciente hacia el voto provincial.

Grfico 1.

Estimacin lineal de la relacin votos diputados

provincia/diputados nacin. Promedio provincial. Varios aos:

perodo 1983-1999

0

0, 5

1

1, 5

2

BUENOSA

IRES

BUENOSA

IRES

CATAMARCA

CHACO

CHUBUT

CORDOBA

CORRIE

NTES

ENTRE

RIOS

FORMOSA

JUJUY

LARIOJA

LARIOJA

MENDOZA

MISIONES

MISIONES

RIONEGRO

SALTA

SANLUIS

SANTA

CRUZ

SANTAFE

SANTIAGO

DEL

ESTE

RO

TUCUM

AN

Provincias y Aos

Coe

fic

iente

est

ima

do

Tendl i neal

El regionalismo en la provincializacin de la poltica. Laprovincializacin no necesariamente debe implicar desarmona federal;si bien, puede hacer ms complejo su manejo. Ahora bien, esta cuestinse compone en el caso argentino con otros dos procesos. Por un lado,un creciente regionalismo que plantea una distribucion sumaceroentre las provincias. Por otro lado, las tendencias a la coordinacinfederal bilaterales.

A los efectos de un testsobre el proceso de regionalizacin, convieneanalizar un punto de difcil evaluacin: la disciplina partidaria. Esto es:existe una menor disciplina partidaria a partir de esta


21/29

provincializacin?. La cuestin es importantes porque podra ser quelos partidos estuvieran descentralizndose, y al mismo tiempomanteniendo cierta armona en el orden nacional.

El modo ms expeditivo para establecer esto apunta a la informacinque producen las votaciones nominales en el Congreso de la Nacin. Ellopermite observar la conducta de voto de cada legislador y apreciar sivot a favor o en contra de lo requerido por sus jefes partidarios. En unanlisis sobre votaciones realizadas entre 1989 y 1991, Jones (1998)muestra que la disciplina partidaria en Diputados es alta: supera el 70%tanto para el PJ como para la UCR en ambos casos, un promedio de 72legisladores sobre poco ms de 120 y 90 respectivamente. Segnapunta el autor, ello se debe a dos factores: por un lado, dado un

sistema electoral de listas cerradas, el legislador debe someterse alpartido para asegurar una promocin en su carrera poltica; y, por otro,la capacidad del lider legislativo, quien distribuye las asignaciones acomits y fondos, dos recursos valuados por los legisladores. A su vez,obviamente, la inclusin en listas de candidatos y, parcialmente, elliderazgo de bloques legislativos depende de lo decidido por losgobernadores. Es por esta razn que la negociacion poltica fundamentalen Argentina no transcurre entre Presidente y Congreso, sino entrePresidente y Gobernadores.

Sin embargo, este mtodo que obtiene una disciplina partidariarelativamente alta no juzga adecuadamente el valor que adjudican loslegisladores y sus gobernadoresa las cuestiones regionales. Siagregamos la cuestin interprovincial al cuadro de situacin, se logra unpanorama bien diferente.

As, en una crucial votacin sobre la continuidad del rgimen depromocion industrial que beneficiaba a las provincias de Catamarca, LaRioja, San Luis y San Juan, en Diputados en 1988, se obtuvo unadistribucin de la votacin claramente sesgada por el inters regional.


22/29

Cuadro 6. Votacin segn partido y tipo de inters en la legislacin.Reforma de la Promocin Industrial, Diputados 1988.

Partido Poltico Voto afirmativo Voto negativo Total

PJ 52 6 58UCR 74 9 83Otros 5 10 15Total 131 25 156PJ 89.7 10. 3 100. 0UCR 89.2 10. 8 100. 0Otros 33. 3 66. 7 100. 0Total 84. 0 16. 0 100. 0

Tipo de inters

Interes Regional No 131 13 144Inters Regional S 0 12 12Total 131 25 156

Interes Regional No 91. 0 9. 0 100. 0Inters Regional S 0. 0 100.0 100. 0Total 84. 0 16. 0 100. 0

Nota: El qurum para la reunin no fue muy ajustado, votaron el 61% de los 254representantes. Cabe preguntarse por la ausencia de los diputados justicialistas de SanLuis quienes no estuvieron presentes. Los dos diputados se encontraban entoncesdiividos en dos bloques diferentes y probablemente adelantaban un resultadodesfavorable.

Fuente: Elaboracin propia en base a Eaton (2001, pp. 108 y 109).

Obsrvese que no es la dimensin partidaria la que marca la diferenciacrucial en la votacin. Una proporcin similar de votantes del PJ y laUCR se manifiestan por el s 89%-. Lo que marca diferencias es lapertenencia o no a las provincias afectadas. En este caso, se observaque el 100% de los legisladores de estas provincias votan por lanegativa, mientras que el 91% de las no afectadas lo hacen por lapositiva tambin, tngase en cuenta que de los 13 votos por lanegativa de las provincias no afectadas, 10 corresponden a partidos

provinciales; es decir, no afectados por la disciplina partidaria nacional

.

Por ltimo, una informacin coincidente se encuentra en un recientetrabajo de Hagopian (2001) en el que se explora este tpico medianteencuestas a legisladores. La autora reporta que en una escala en el queel valor 2 equivale a mxima lealtad al partido, y el valor 2 mximalealtad al distrito, los legisladores argentinos obtienen 0.47; para Chile,-0.65; y Brasil 0.08.


23/29

c. El problema del federalismo fiscal y el declive de laprovincia hegemnica

Esta seccin, finalmente, se dedica a esbozar dos temticasrelativamente conocidas con mayor divulgacin periodstica, razn porla que la presentacin de los argumentos e informacin ser sumaria yesquemtica.

La cuestin del federalismo fiscal. En primer lugar, el proceso deprovincializacin se emparej con un por lo menos, aparenteacrecimiento de los recursos provinciales, tal como puede observarse enel cuadro siguiente.

Cuadro 7. Evolucin de la distribucin primaria de la CoparticipacinFederal.

LEYES PERIODO NACION Prov. y MCBA

12143-12147 1935- 1946 82. 5 17. 512956 1947- 1958 79. 0 21. 014788 1959 66. 0 34. 0 1960 64. 0 36. 0 1961 62. 0 38. 0 1962 60. 0 40. 0 1963 58. 0 42. 0

1964- 1966 54. 0 46. 0 1967 59. 2 40. 8 1968- 1972 61. 9 38. 120221 1973- 1980 46. 7 53. 3( a) 1981- 1984( d) 48. 5 51. 5( b)23548 1988 42. 34 57. 66( c)

Notas : (a) incluye 1,8% destinado a la MCBA financiado por la Nacin y FDR; (b)incluye FDR; (c) incluye ATN; (d) los fondos a coparticipar sufrieron una detraccin condestino a la seguridad social.Fuente: Elaboracin propia en base a Pirez (1985) Cetrngolo y Jimenez (1995), einformacin legislativa pertinente.

En segundo lugar, lo que se conoce como distribucin secundaria, laque sucede entre provincias, fue modificada en 1988; cambindose loscriterios de distribucin desde unos relativamente objetivos contenidosen la ley 22221 a otros notoriamente originados en la negociacinpoltica entre gobierno nacional y provincia, mismo que resultaronposteriormente ratificados por ley 23548. A continuacin, y comoresultado de la segunda ronda de negociacin que se abre a partir de1991, con los denominados pactos fiscales, vuelve a modificarse la


24/29

distribucion secundaria efectiva. Obsrvese que, mientras el conjunto deprovincias declinaba en su capacidad de asegurar los fondos, Bs. As.lograba una mejora en su posicin relativa de consideracin. El cuadrosiguiente muestra esta situacin.

Cuadro 8.

Provincia Partido 1983 Dif. 73-88 Dif. 91-98

Buenos Aires UCR - 1. 1 2. 3Catamarca PJ 0. 6 - 0. 3Chaco PJ 0. 8 - 0. 5Chubut UCR 0. 0 - 0. 1Crdoba UCR 0. 7 - 0. 4Corrientes PAL 0. 3 0. 3

Entre Ros UCR 0. 6 - 0. 1Formosa PJ 1. 0 - 0. 2Jujuy PJ 0. 6 - 0. 1La Pampa PJ 0. 2 0. 0La Rioja PJ 0. 4 - 0. 3Mendoza UCR 0. 1 - 0. 2Misiones UCR 0. 4 0. 1Neuqun MPN 0. 2 0. 2Ro Negro UCR 0. 3 0. 0Salta PJ 0. 3 - 0. 3San Juan PJ 0. 7 - 0. 2San Luis PJ 0. 4 0. 0Santa Cruz PJ 0. 2 0. 3

Santa F PJ 0. 7 - 0. 3Santiago del Estero PJ 0. 4 - 0. 3Tucumn PJ 0. 5 - 0. 4Tierra del F. na Na 0. 4

Fuente: Elaboracin propia en base a Cetrngolo y Jimenez (1995) y a Boletn Fiscal,Secretara de Hacienda.

La puja entre provincias y nacin que, como se sealaba tuvo un nuevorounda partir de 1991, muestra a todos estos actores desarrollando una

consciente estrategia de complejizacin del sistema, la que parece notener otro objeto ms que encubrir la realizacin de acuerdos bilateralesque modifican la regla general de coparticipacin. As, en primer lugar,en el cuadro siguiente se observa que de un total de 5 items quecomponan la masa coparticipable en 1988, la misma masa se dividehacia 1995 en 13 items, los que son crecientemente significativos,llegando a representar un 70% del total de la masa coparticipable.

Cuadro 9.


25/29

En millones de $ 1995.1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Cantidad de Items

5 5 5 11 15 15 13 13Coparticipacin Federal.

Ley 23548. 6681. 4 54686110. 79013. 3 9560. 6 88959457. 1 8180. 9Copart. No ley 23548 2693. 92298. 2 985. 7 976. 4 4405. 1 5881. 95720. 3 5674. 5% 40. 3 42. 0 16. 1 10. 8 46. 1 66. 1 60. 5 69. 4Imp. plazos fijos(Inundaciones) 437. 1 654. 7 51. 3 40 5. 2Fondo p.Financiardesequilibrios fiscales 384 516. 5 155. 4 223. 7 17. 7 1. 2Clusula de Garanta. 479. 5 727. 5 261. 8 851. 3Imp. Ganancias(14%) 334. 1 650. 7 867. 8 880. 4Fondo Financiam.

Educativo 328 309 159. 9 127. 6 48. 8

Activos 89. 3Fdo- Pcial.Infraestr. 24Seguridad Social 176 123. 8 187. 8 39. 1 118. 9 191. 3 191. 7 164. 5Bienes Personales. 2. 6 9. 9 14. 1 15. 1 23. 5Ley 23549 176 123. 8 187. 8 22. 3 2. 3 0. 2IVA (11%) 14. 2 106. 7 177 176. 6 140. 9Imp. Combustibles 760. 4 439. 7 201. 7 96. 6 452. 8 547 569. 9 469. 7Vialidad provincial 760. 4 439. 7 201. 7 64. 4 261. 6 291. 3 320. 7 258. 4Obras Infraestr. 32. 2 130. 6 145 160. 4 129. 3FEDEI 60. 6 110. 7 88. 8 82Fdo.Comp.

Deseq. Provinciales 197. 6 584. 1 580 549. 4Transfer. servicios 1213. 7 1415. 21405. 1 1331. 6

FONAVI 704. 9 866. 7 954. 8 744. 7TOTAL 8438. 87202. 76706. 8 985413393. 814038. 6 14416 13221. 3

Fuente: Elaboracin propia en base a Cetrngolo y Jimenez (1995).

La reduccin de la masa coparticipable y la creciente incidencia de losfondos sujetos a negociacin bilateral se logr mediante un conjunto dedispositivos legales que a continuacin se presentan en el cuadrosiguiente. Se observa a partir del mismo que sin excepcin todos lostributos que comprenden la masa de coparticipacin segn ley 23548han sufrido una merma en su alcuota destinada al reparto a provincias.


26/29

Cuadro 10.

Norma legal Mes/Ao IVA GananciasActivos (3)Internos Int. SegurosOtros

Ley 23548 Ener o/ 88 56. 66 56. 66 56. 66 56. 66 56. 6656. 66Ley 23760 Di ci embr e/ 89Ley 23906 Abr i l / 91 28. 33Ley 23966 Agost o/ 91 50. 43D. 355/92 Febr ero/ 92 0Ley 24073 Abr i l / 92 47. 59D. 879/92 J uni o/ 92 36. 26Ley 24130 (1) Sept i embr e/ 92 42. 86 30. 82 24. 08 48. 16 048. 16D. 1807/93 (2)Agost o/ 93 42. 86 30. 82 24. 08 48. 16 048. 16Ley 24468 Abr i l / 95 32. 7

Vi genci a1995 32. 7 30. 82 24. 08 48. 16 048. 16

TCAMedi a - 7. 6 - 8. 3 - 11. 5 - 2. 3 - 100. 0 - 2. 3

Fuente: Elaboracin propia en base a Cetrngolo y Jimenez (1995).

El siguiente cuadro procura evaluar los efectos de esta dispersinnormativa en trminos de la bilateralizacin de las relaciones fiscales.Teniendo en cuenta que para 1998 se distribua un 65% del total por vade la legislacin de coparticipacin, el indicador utilizado analiza cuntose distribuye en trminos bilaterales el 35% restante. En otras palabras,cunto se distancia del porcentaje tipo que para cada provincia surge

de la distribucin coparticipada segn ley.

Para esto, se establece el coeficiente de variabilidad para cada item y sedistribuye el valor de cada item en relacin al obtenido por la ley decoparticipacin. El cuadro est ordenado en relacin al Cvr, desde elmenor hacia el mayor valor, lo que permite observar el conjunto detems cuya dispersin es mayor que el valor del item coparticipacin. Deacuerdo a esto, se observa que un 16.6% del total se distribuye contendencia homogeneizante esto es, con una menor dispersin que latpica dada por la coparticipacin-; y que un 18,5% es distribuido con uncoeficiente de variabilidad mayor que el de la coparticipacin misma.Luego, puede concluirse que las modificaciones del sistema decoparticipacin muestran una tendencia leve a la bilateralizacin.


27/29

Cuadro 11.

Origen DescripcinTotal1998

Distrib% Promedio Desvest Cvr

Suma d

Distrib%

Clusula Garanta 0. 0 0. 0 0. 0 0. 0na

Imp. Combustibles F. E. D. E. I . 111693. 4 0. 7 4856. 2 1223. 7 25. 2

Reg. E. Electrica

Fdo P/ Comp.Tar i f aEl ct r i ca 90526. 0 0. 5 3935. 9 1125. 4 28. 6

Fondo Compens.Deseq. Prov. 549600. 0 3. 3 23895. 7 10052. 4 42. 1

Imp. Combustibles FO. NA. VI . 885363. 7 5. 4 38494. 1 22042. 2 57. 3

Ley Nro. 2.462ExcedenteConur bano 235615. 3 1. 4 10244. 1 6517. 7 63. 6

Suma Fi j aLey 24. 621 6000. 0 0. 0 260. 9 166. 0 63. 6

Bienes Personales Ley 24. 699 416701. 5 2. 5 18117. 5 18009. 3 99. 4Imp. Ganancias Nr o. 24. 699 440000. 0 2. 7 19130. 4 19016. 2 99. 4

16.6

Coparticipacin Ley 23. 548 10710592. 5 64. 9465677. 9463148. 6 99. 5 64.9Reg. peq.

contribuyentes Ley N 24, 977 28266. 0 0. 2 1229. 0 1238. 2 100. 8

Imp. GananciasObr as deI nf r aestr uctur a 159829. 5 1. 0 6949. 1 8547. 3 123. 0

Imp. CombustiblesVi al i dadProvi nc i al 319659. 2 1. 9 13898. 2 17867. 2 128. 6

Fondo Educativo Ley 23. 906 7193. 1 0. 0 312. 7 404. 0 129. 2

Transf. ServiciosLey 24049 yDto . 964/ 92 1317989. 2 8. 0 57303. 9 92381. 3161. 2

Imp. Bs. Personales Ley 23. 966 48847. 0 0. 3 2123. 8 4802. 1 226. 1

IVA Ar t . 5 Pt o. 2 135934. 6 0. 8 5910. 2 13363. 7 226. 1

Imp. Ganancias Necesi dades 1007796. 6 6. 1 43817. 2132679. 5302. 8Reg. E. Electrica Tr ansf . a Emp. 25526. 0 0. 2 1109. 8 5315. 6 479. 0

18.5

Total 16497133. 8 100. 0 717266. 7767973. 6 107. 1 100.0

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Secretara de Hacienda.

La cuestin de Bs. As. como provincia hegemnica. Esta situacinde poltica provincializda y federalismo bilateral se potencia con eldeclive de la provincia otrora hegemnica. Este es un punto no menor,hace ms de diez aos, un defensor del federalismo, Fras (1980, p. 10)

sostena:

En veinte aos, entre 948 y 1968, mientras casi todas las provincias yaun la Capital Federal estabilizan su PBI o lodisminuyen, la provincia deBs. As. lo eleva de un 26.7% a un 39.2% en un crecimiento sinpausa.22

22El texto contina en un punto que es poco menos que premonitorio: Degamos depaso, que es la nica provincia que por supotencialidad y por el enclave e veinticincomunicipios en el conurbano, puede acosar o desafiar al gobierno central.


28/29

Sin embargo, si se mide el crecimiento del producto per capita en en losltimos cuarenta aos se obtiene que la Provincia de Bs. As. haretrasado considerablente su posicin relativa. Por supuesto, ello noimplica inmediatamente que no se trate de una provincia rica, sinoslamente que ha perdido el liderazgo que la caracterizaba. Si bien,desde el punto de vista de la situacin de los sectores msdesfavorecidos, la provincia tambin ha tenido un desempeo pobre:junto a la Capital Federal, Bs. As. ha tenido un importante crecimientoen la participacin de los hogares con NBI en el conjunto del pas entre1980 y 1991.

Cuadro 12.

PBI p capita Distribucin % TCAMedia NBI

1953 1970 1979 1995Di f Abs91- 80

San Luis 2. 49 3. 16 3. 23 8. 04 2. 83 0. 0La Rioja 1. 94 2. 27 2. 29 4. 74 2. 15 0. 0Capital

Federal 6. 6 12. 02 11. 33 12. 85 1. 6 2. 0Neuqun 3. 04 3. 72 4. 8 5. 21 1. 29 0. 1Catamarca 1. 71 1. 38 1. 61 2. 29 0. 71 - 0. 1Misiones 2. 26 2. 24 2. 58 2. 82 0. 53 0. 6Crdoba 3. 37 4. 04 3. 95 4. 07 0. 45 0. 0La Pampa 4. 84 7. 68 7. 14 4. 94 0. 05 0. 0

Santa Fe 4. 29 4. 12 3. 93 4. 17 - 0. 07 0. 1Entre Ros 3. 04 2. 4 2. 08 2. 89 - 0. 12 - 0. 5Chubut 6. 6 6. 04 6. 38 6. 14 - 0. 17 0. 2San Juan 3. 14 2. 65 2. 57 2. 91 - 0. 18 - 0. 4Santa Cruz 9. 5 8. 58 8. 39 8. 71 - 0. 21 0. 1Corrientes 2. 21 2. 03 1. 76 1. 93 - 0. 32 - 0. 5Buenos Aires 5. 03 5. 58 4. 37 4. 23 - 0. 41 2. 4Salta 2. 72 3. 01 2. 77 2. 27 - 0. 43 0. 4T. del Fuego 11. 72 10. 99 13. 96 8. 33 - 0. 81 0. 2Tucumn 3. 09 2. 49 2. 45 2. 14 - 0. 87 - 1. 0Ro Negro 6. 46 5. 81 4. 83 4. 15 - 1. 05 - 3. 4Sgo.l Estero 1. 89 1. 18 1. 09 1. 17 - 1. 14 - 0. 4Chaco 3. 09 2. 12 2. 02 1. 75 - 1. 35 - 0. 1Mendoza 4. 7 3. 52 2. 93 2. 66 - 1. 35 0. 1Formosa 2. 77 1. 18 1. 38 1. 2 - 1. 96 0. 2Jujuy 3. 51 1. 81 2. 16 0. 38 - 5. 15 0. 0

Fuente: Elaboracin propia en base a Rofman (1997) y datos de INDEC y Ministerio deEconoma de la Nacin.

4.Conclusin


29/29

En sntesis, la poltica argentina opera bajo una regla federal complejaen la que se pueden distinguir procesos fuertemente centrfugos. As, sehan revisado y encontrado marcas consistentes de un proceso decreciente capacidad autonmica de gobiernos y aparatos estatalesprovinciales. Luego, se mostr que tal capacidad autonmica tena comocorrelato un descenso en la capacidad de hacer poltica en un sentidonacional; y finalmente se apuntaron las tendencias centrfugas evidentesen el carcter bilateral que parece ir asumiendo a lo largo del tiempo elplano de las relaciones fiscales entre provincias y nacin. Por ltimo, sehan hecho algunos apuntes acerca de la situacin relativa de laprovincia de Bs. As. con el nimo de explorar la posibilidad de unregreso a la etapa premitrista.

navarro relaciones federales y provincialización de la política

Documents