natura 2000 i sverige - naturvårdsverket...natura 2000 i sverige – handbok med allmänna råd 4...

Natura 2000 i Sverige

Handbok 2003 : 9 december 2003

Handbok med allmänna råd

.

Natura 2000 i SverigeHandbok med allmänna råd

NATURVÅRDSVERKET 2003

BESTÄLLNINGAR

Ordertelefon: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: [email protected] Postadress: CM-Gruppen Box 110 93 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln

NATURVÅRDSVERKET

Tel: 08-698 10 00 (växel)

Internet: www.naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket,106 48 Stockholm ISBN 91-620-0131-0 ISSN1650-2361

© Naturvårdsverket 2003

Tryck: CM Digitaltryck AB

Omslagsfoto: Hans Nelsäter/Windh

Fredrik Broman/Windh

Natura 2000 i Sverige – handbok med allmänna råd

4

Läsanvisning Det första kapitlet i handboken ger bakgrund och förutsättningar samt förklarar centrala begrepp. Andra kapitlet går in på hur man vidtar lämpliga bevarandeåtgärder för områdena med allt från bevarandeplaner till en genomgång av de möjliga bevarandered-skap som finns. Tillståndsprövningen är den kanske tyngsta biten som behandlas i det tredje kapitlet tillsammans med MKB-processen. Här förklaras t ex vad den kumulativa effekten är tillsammans med vad som krävs för att regeringen ska kunna lämna tillstånd trots att skada eller betydande störning konstaterats i en tillståndsprövning. I kapitel fyra behandlas vad Natura 2000-områdenas riksintressestatus innebär i praktiken för planering och planprocesser i t ex vägärenden. Slutligen beskrivs kortfattat tillsyn och ersättnings-frågor. En mall för hur en Bevarandeplan bör se ut ligger i bilaga 1.


5

Innehållsförteckning Förord ................................................................................................................... 3

Läsanvisning ......................................................................................................... 4

Innehållsförteckning .............................................................................................. 5

1 Allmänt ...................................................................................................... 8 1.1 Inledning ................................................................................................................ 8 1.2 Syfte och målgrupp ................................................................................................ 9 1.3 Förklaring av begrepp ............................................................................................ 9 1.4 Vilka områden handlar handboken om ................................................................ 11 1.5 Lagstiftningen ...................................................................................................... 11 1.6 Information om Natura 2000-områden ................................................................ 12 1.7 Tidplaner .............................................................................................................. 12

1.7.1 EU:s tidsplan.................................................................................................... 12 1.7.2 Tidsplan för genomförandet i Sverige ............................................................. 13

1.8 Förteckningen – ett centralt dokument................................................................. 14 1.9 Gynnsam bevarandestatus - ett centralt begrepp.................................................. 14

2 Hur vidta nödvändiga bevarandeåtgärder – arbetet med bevarandeplaner 18 2.1 Bevarandeplanerna............................................................................................... 18 2.2 Det enskilda Natura 2000-områdets betydelse..................................................... 19 2.3 Länsstyrelsen ansvarar och samordnar................................................................. 19 2.4 Hur göra beträffande naturreservat och liknande? ............................................... 20 2.5 Förberedelser........................................................................................................ 20

2.5.1 Integrera och involvera .................................................................................... 20 2.5.2 Sammanställ kunskap ...................................................................................... 21

2.6 Processen.............................................................................................................. 21 2.7 Art- och naturtypsvisa vägledningar .................................................................... 21 2.7 Beskrivning av bevarandesyftet och bevarandeplaner ......................................... 22

2.7.1 Bevarandesyfte och mål................................................................................... 22 2.7.2 Baskrav beträffande vad bevarandesyftet ska omfatta..................................... 25

2.8 Att formulera bevarandesyftet och bevarandemål ............................................. 26 2.9 Uppföljning av bevarandemålen .......................................................................... 27 2.10 Natura 2000-områden – ska prioriteras i skyddsarbetet....................................... 28

2.10.1 Vad skall bevarandeåtgärderna syfta till?.................................................... 29 2.10.2 Vems är ansvaret för att vidta bevarandeåtgärder ....................................... 29 2.10.3 Olika bevarandeåtgärder.............................................................................. 29 2.10.4 Hur långt räcker befintligt regelverk ........................................................... 30 2.10.5 Områdesskydd enligt Miljöbalken .............................................................. 31 2.10.6 Andra bestämmelser än områdesskydd ....................................................... 32 2.10.7 Ersättning för bevarande av betesmarker och slåtterängar.......................... 34 2.10.8 Naturvårdsavtal ........................................................................................... 36


6

2.10.9 Övriga bevarandeåtgärder ........................................................................... 36

3 Tillståndsprövningen ............................................................................... 38 3.1 Ärendets handläggning och MKB-processen i 6 kap miljöbalken...................... 40 3.2 När aktualiseras tillståndsplikten?........................................................................ 40

3.2.1 Tillståndspliktens omfattning - 7 kap 28 a §.................................................... 40 3.2.2 ”Verksamheter och åtgärder” .......................................................................... 41 3.2.3 Verksamheter som bedrivs utanför ett Natura 2000-område........................... 42 3.2.4 Betydande påverkan på miljön i ett Natura 2000-område ............................... 42 3.2.5 Verksamheter och åtgärder som typiskt sett kan kräva tillstånd...................... 43 3.2.6 Undantag från tillståndsplikten........................................................................ 43 3.2.7. Tillståndens rättskraft och myndigheternas möjligheter att återkalla eller ompröva tillstånd m m .................................................................................................. 45 3.2.8 Vem har bevisbördan? ..................................................................................... 47 3.2.9 MKB-processen i korthet................................................................................. 47 3.2.10 Tidigt samråd med länsstyrelsen ................................................................. 48 3.2.11 Beslut om betydande miljöpåverkan ........................................................... 48 3.2.12 Miljökonsekvensbeskrivningens omfattning............................................... 49 3.2.13 Uppgifter som behövs för prövning enligt 7 kap 28 b § och 29 §§............. 50 Miljööverdomstolens beslut i mål gällande Hägerums kvarn....................................... 50 3.2.14 Kumulativa effekter..................................................................................... 51 3.2.15 Lokaliseringsfrågan ..................................................................................... 51 3.2.16 Godkännande och beaktande av miljökonsekvensbeskrivningen ............... 51 3.2.15 Prövningsmyndighet.................................................................................... 53 3.2.16 Ärendegrupper............................................................................................. 53 3.2.17 Samråd med länsstyrelsen - 7 kap 29 b § .................................................... 55 3.2.18 Prövningen enligt 7 kap 28 a-b §§............................................................... 56 3.2.19 Vägledning publicerad av EG-kommissionen............................................. 59 3.2.20 Villkor ......................................................................................................... 60 3.2.21 Skilj mellan kompensationsåtgärder enligt 7 kap 29 § och 16 kap 9 § ..... 61 3.2.22 Beslut enligt 7 kap 28 a § ............................................................................ 61 3.2.23 Överklagande av beslut enligt 7 kap 28 b § ................................................ 62

3.3 Att lämna tillstånd trots att det kan bli skada eller störning................................. 62 3.3.1 När prövas frågan av regeringen?.................................................................... 62 3.3.2 Alternativa lösningar ....................................................................................... 63 3.3.3 ”Tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänt intresse”........................... 63 3.3.4 Kompensationsåtgärder enligt 7 kap 29 §........................................................ 63 3.3.5 Regeringens prövning om prioriterad art eller naturtyp berörs ....................... 64 3.3.6 Tolkningsutrymme........................................................................................... 65

4 Natura 2000 utgör riksintresse ................................................................ 68 4.1 Vad innebär det att alla Natura 2000 områden utgör riksintresse? ...................... 68 4.2 Vad innebär 4 kap 1 § samt 8 §§ Miljöbalken ..................................................... 68 4.3 När tillämpas 4 kap 8 §? ...................................................................................... 69 4.4 Vad innebär 4 kap 8 § vid prövning enligt 7 kap miljöbalken? ......................... 70 4.5 Vad innebär 4 kap 8 § vid prövning av tillståndspliktig verksamhet enligt 9, 11, 12 och 17 kap miljöbalken? .............................................................................................. 70


7

4.6 Natura 2000 och PBL........................................................................................... 70 4.6.1 Beslut enligt PBL............................................................................................. 70 4.6.2 Översiktsplaner ................................................................................................ 70 4.6.3 Detaljplaner ..................................................................................................... 71 4.6.4 Områdesbestämmelser..................................................................................... 72 4.6.5 Bygglov/förhandsbesked ................................................................................. 72 4.6.6 Ersättning......................................................................................................... 73

4.7 Infrastrukturprojekt .............................................................................................. 73 4.7.1 Inledning.......................................................................................................... 73 4.7.2 Processens gång............................................................................................... 74 4.7.3 Förstudien ........................................................................................................ 74 4.7.4 Tidigt samråd................................................................................................... 75 4.7.5 Beslut om betydande miljöpåverkan................................................................ 75 4.7.6 Utökat samråd.................................................................................................. 75 4.7.7 Vägutredning/järnvägsutredning ..................................................................... 75 4.7.8 Krav på MKB vid risk för betydande påverkan på Natura 2000 område ........ 76 4.7.9 Tillåtlighetsprövning enligt 17 kap MB .......................................................... 77

4.8 När skall tillstånd enligt 7 kap 28 a § sökas? ....................................................... 78 4.8.1 Arbetsplan/Järnvägsplan.................................................................................. 78 4.8.2 Bygghandling................................................................................................... 78

4.9 De olika stegen i mineralutvinningsprojekt ......................................................... 79

5 Tillsyn i Natura 2000 områden ................................................................ 80 5.1 Vem har tillsynsansvaret? .................................................................................... 80 5.2 När ett område påverkas över kommun-, läns- eller nationsgräns....................... 80 5.3 Vad avser tillsynen? ............................................................................................. 81

6 Ersättning ................................................................................................ 83

7 Straffrättsliga bestämmelser.................................................................... 84

8 Uppföljning av bevarandestatusen........................................................ 85 8.1 Vilken uppföljning och övervakning behövs ....................................................... 85

9 Bilaga ...................................................................................................... 86


8

1 Allmänt 1.1 Inledning

Natura 2000 heter det nätverk av områden som alla EU: s medlemsstater ska bidra till att skapa enligt två EG-direktiv, Habitatdirektivet1 respektive Fågeldirektivet2, vilka är bindande. Syftet är att bidra till bevarandet av den biologiska mångfalden inom gemenskapen genom att alla länderna behöver ta ett ansvar för att säkra sin del av det gemensamma arv som naturen är. Precis som för luftföroreningar känner fåglar, vattendrag och annan biologisk mångfald inte gränser mellan länder. För att säkra detta måste därför alla bidra.

I bilagor till ovanstående direktiv listas de arter och naturtyper för vilka områden ska pekas ut. Man kan tycka att delar av urvalet inte passar svenska förhållanden, men då ska man betänka att detta är till stor del ett mellaneuropeiskt perspektiv på vad som är skyddsvärt. En del vanliga naturtyper och arter i Sverige är nästan helt borta i Mellaneu-ropa. Egentligen borde vi även ha ett globalt perspektiv på vad som är skyddsvärt men det får bli nästa steg.

Urvalet av områden ska ske på vetenskapliga grunder. Alla områden som innehåller arterna eller naturtyperna i direktiven behöver inte finnas med i nätverket, men tillräckligt mycket för att säkra deras långsiktiga existens. Detta avgörs vid speciella utvärderings-möten. (Se vidare på naturvårdsverkets hemsida om urvalsprocessen).

Det räcker dock inte med att välja ut områden. Medlemsländerna måste också se till att naturtyperna och arterna har gynnsam bevarandestatus, dvs. att de finns kvar i en långsiktigt hållbar omfattning genom att vidta bevarandeåtgärder. Hur medlemsstaterna gör detta avgör dom själva. Allt från nationalparker till olika slags avtal utgör möjliga bevarandeåtgärder. Viktigt är också att områdena sköts på rätt sätt. Alla bevarandeåtgär-der samt statusen för arterna och naturtyperna ska sedan följas upp. Medlemsländerna ska rapportera resultatet av denna uppföljning till Kommissionen vart sjätte år.

I direktiven finns även andra artskyddsbestämmelser, t.ex. bestämmelser som innebär förbud mot jakt och handel med ytterligare listor på djur och växter som omfattas av dessa. Detta beskrivs dock inte i denna handbok. Reglerna om artskydd i Habitatdirekti-vet återfinns i Artskyddsförordningen samt i Naturvårdsverkets föreskrifter om artskydd.

Förutom bevarandet finns också bestämmelser som ska hindra att verksamheter och åtgärder kan skada eller störa de arter och naturtyper som Natura 2000-områdena valts ut för. De omfattar även åtgärder som sker utanför områdena. Alla av regeringen beslutade Natura 2000 områden har fr om 1 juli 2001 även status av riksintresse enligt 4 kap MB vilket får betydelse för om planer som påverkar Natura 2000-områden på ett betydande sätt kan antas.

Båda direktiven är sedan den 1 juli 2001 till fullo implementerade i den svenska lagstiftningen. Handboken är inriktad på hur dessa bestämmelser ska användas och tolkas.

1 Direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter 2 Direktiv 79/409/EEG om bevarande av vilda fåglar


9

Natura 2000 har hittills bidragit till att lyfta upp naturvårdsfrågorna på den politiska agendan och säkert också bidragit till de ökade anslagen för skydd och skötsel av natur vi nu fått. Låt oss göra det bästa av det redskap Natura 2000 innebär till att säkra en viktig del av vår biologiska mångfald.

1.2 Syfte och målgrupp

Syftet med handboken är att ge vägledning till olika myndigheter och andra intressenter om tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser gällande Natura 2000-områden. Vid sidan av vad som krävs enligt dessa bestämmelser kan det finnas andra bevarandeambi-tioner i de olika områdena. Denna handbok begränsar sig till vägledning utifrån vad Natura 2000-regelverket kräver.

Primär målgrupp för vägledningen är länsstyrelserna, eftersom dessa på regional nivå har huvudansvaret för den statliga naturvården och därmed för Natura 2000-områdena. Andra viktiga målgrupper är miljödomstolarna och andra prövningsmyndigheter som kommer att tillståndspröva verksamheter och åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka områdena. Kommuner och skogsvårdsstyrelser kommer i olika utsträckning förhoppningsvis engageras i Natura 2000-arbetet, tillsammans med andra myndigheter och aktörer i att ta fram bevarandeplaner för Natura 2000-områden och/eller ta hänsyn till dem i sin myndighetsutövning och planering.

Vägledningen är inte utformad för att tillgodose det informationsbehov som rimligen finns hos markägare och andra intressenter i Natura 2000-arbetet. För detta krävs andra dokument och informationsmaterial. Vägledningen är dock tillgänglig via Naturvårdsver-kets webbplats och vem som helst kan genom att läsa denna få mer kunskap om arbetet med Natura 2000. Handboken kan på så sätt förhoppningsvis bidra till att öka kunskapen om Natura 2000 och därigenom ge ökad förståelse för vikten av att genomföra ”Sveriges del” av EU:s naturvårdsdirektiv.

1.3 Förklaring av begrepp

I denna handbok används nedanstående begrepp på följande sätt:

Art De arter som listas i Habitatdirektivets bilaga 2 samt de fågelarter som listas i Fågeldirektivets bilaga 1. Dessa är också markerade med B i bilagan till Artskyddsförordningen (1998:17)

Baskrav, basnivå Obligatorisk miniminivå som bör uppfyllas för varje Natura 2000-område Bevarandesyfte Att Natura 2000-områdena ska bidra till att bibehålla eller återställa gynnsam

bevarandestatus för de förtecknade naturtyperna och arterna på biogeografisk nivå. Syftet beskrivs alltid genom att bevarandemål mål formuleras som preciserar hur det enskilda området kan bidra till detta. Detta samt eventuella prioriteringar mellan dessa bör beskrivas i löptext. Vilken naturtyp/art som varit det främsta syftet med att förteckna området bör också anges.

Bevarandemål Mål som beskriver vad syftet för förtecknade naturtyper och arter innebär i praktiken, alltså en beskrivning av hur det enskilda områdets förtecknade arter och naturtyper ska bidra till gynnsam bevarandestatus på biogeografisk nivå. Bevarandemålen formuleras enligt kriterierna för gynnsam bevarandestatus.


10

Bevarandeplan Dokument som bl a ska innehålla bevarandesyftet samt vilka bevarandeåtgärder som behövs i varje område. Länsstyrelsen ansvarar för att de tas fram. Se s 18

Bevarandeåtgärd Alla de åtgärder som bidrar till att uppfylla bevarandemålen för de förtecknade naturtyperna och arterna i ett Natura 2000-område.

Gynnsam bevarandestatus Se 16 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd samt s 15 i denna handbok Livsmiljö Arternas (se ovan) livsmiljöer Natura 2000 Hela nätverket/systemet av svenska Natura 2000-områden Natura 2000-naturtyper och arter Naturtyper i Habitatdirektivets bilaga 1 samt i bilaga 3 i förordningen (1998:1252)

om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. respektive arter markerade B i bilagan till Artskyddsförordningen (1998:179)

Natura 2000-område Område som ingår i någon av följande kategorier: område som genom regeringsbeslut förklarats som särskilt skyddsområde (Special Protection Area, SPA-områden) område som av regeringen beslutats föreslås som område av gemenskapsintresse men ännu inte antagits av EG-kommissionen som ett sådant (proposed Site of Community Interest, pSCI-områden) område som antagits som område av gemenskapsintresse (Site of Community Interest, SCI-områden) område av gemenskapsintresse som av regeringen förklarats som särskilt bevarandeområde (Special Area of Conservation, SAC) Ett Natura 2000-område kan i vissa fall bestå av flera delområden (med samma områdeskod).

Naturtyp Naturtyp som listas i Habitatdirektivets bilaga 1 samt i bilaga 3 till förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken

Område av gemenskapsintresse (SCI)

”Ett område som, i den biogeografiska region eller de biogeografiska regioner det tillhör, väsentligt bidrar till att bibehålla eller återställa en gynnsam beva-randestatus hos någon av livsmiljöerna i bilaga 13 eller någon av arterna i bilaga 24, och som också kan bidra väsentligt till att det i artikel 3 nämnda nätet Natura 2000 blir sammanhängande, och som väsentligt bidrar till bibehållandet av den biologiska mångfalden inom den biogeografiska region eller de biogeografiska regioner som avses” (definition från den svenska officiella versionen av habitatdirektivet, artikel 1 k). De kallas pSCI (proposed= föreslagna SCI) innan de formellt i samråd med Sverige har godkänts av Kommissionen och satts upp på en officiell lista. Efter det är de formellt områden av gemenskapsintresse. Se även under särskilda bevarandeområden.

Områdesskydd Områden som omfattas av skydd enligt 7 kap. miljöbalken. Områdesskyddsförordningen Förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken (FOM) pSCI Se ”Område av gemenskapsintresse” Prioriterade arter och naturtyper En del arter och naturtyperna i direktivens bilagor är prioriterade. Speciella

bestämmelser gäller för dessa, se FOM 16 och 20§§ . Dessa är utvalda som mest hotade enligt Habitatdirektivet och åtgärder för dessa måste därför kunna prioriteras, alltså genomföras snabbt. När det gäller arterna handlar det om att EU har ett särskilt ansvar för dessa pga att deras utbredning huvudsakligen ligger inom EU:s territorium5 och när det gäller naturtyperna så är det sådana som riskerar att försvinna och där EU har ett speciellt ansvar pga att deras utbredningsområde huvudsakligen finns inom EU6.

SAC Se ”Särskilt bevarandeområde”

3 Anm: Bilaga 1 i Habitatdirektivet, återfinns i bilaga 3 i förordningen om områdesskydd 4 Anm. Arterna i bilaga 2 i Habitatdirektivet återfinns i bilagan till Artskyddsförordningen och är markerade

”B”. 5 Enligt art. 1 h, Habitatdirektivet 6 Enligt art. 1 d, Habitatdirektivet


11

SCI Se ”Område av gemenskapsintresse” Strukturer och funktioner Strukturer är det som karaktäriserar och bygger upp en naturtyp t ex grova träd,

död ved, tät grässvål och botten av en viss grusstorlek. Funktioner är det skydd, fukt och andra livsbetingelser naturtypen ger genom processerna nedbrytning av ved, översvämningar eller bete. En naturtyp anses ha gynnsam bevarandestatus när bl.a. den särskilda struktur och de särskilda funktioner som är nödvändiga för att den ska kunna bibehållas på lång sikt finns och sannolikt kommer att finnas under en överskådlig framtid.7

SPA Se ”Särskilt skyddsområde” Särskilt bevarandeområde (SAC) Område av gemenskapsintresse (SCI) som av regeringen med stöd av miljöbalken

kap 7 kap 28 § förklarats som särskilt bevarandeområde (Special Area of Conservation, SAC). För varje sådant område bör bevarandesyfte/-mål och -åtgärder m m vara fastlagda och offentliggjorda. Utgör delmängd av Natura 2000-nätverket

Särskilt skyddsområde (SPA) Område som genom regeringsbeslut klassificerats som särskilt skyddsområde (Special Protection Area, SPA-område) i enlighet med Fågeldirektivet. Är en delmängd av Natura 2000-nätverket.

Typiska arter Arter som är lämpliga indikatorer på naturtypens bevarandestatus. Se även definitionen för gynnsam bevarandestatus i 16 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd.

I övrigt används de begrepp som framgår i Naturvårdsverkets olika naturvårdspublikationer, t ex ”Handbok om bildande och förvaltning naturreservat”.

1.4 Vilka områden handlar handboken om

Handboken skall tillämpas på alla av regeringen beslutade eller föreslagna Natura 2000-områden. 8 Begreppet ”Natura 2000-område” används i handboken för sådana områden som regeringen har beslutat att förklara som särskilda skyddsområden och områden som regeringen har föreslagit att ingå i Natura 2000 enligt Habitatdirektivet. Områdena anges i en förteckning som Naturvårdsverket kungör i sin författningssamling9.

1.5 Lagstiftningen

EG-direktiv skall genomföras genom nationell lagstiftning. Detta har skett i flera omgångar. Den 1 juli 2001 trädde lagändringar ikraft som förtydligar genomförandet av Habitatdirektivet och Fågeldirektivets krav på bl.a. tillståndsprövning i svensk rätt.10 Lagändringarna innebär bl.a. att en tillståndsplikt införs i 7 kap 28 a § miljöbalken. Tillstånd krävs för att bedriva verksamheter och vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i sådana områden som har förtecknats med stöd av 7 kap 27 § miljöbalken. Alla av regeringen beslutade Natura 2000 områden har fr om 1 juli, 2001, status av riksintresse. Syftet är att genomföra kravet på att även planer skall omfattas av

7 Enligt definition i art 1, Habitatdirektivet. 8 Jfr. 15 § förordningen om områdesskydd 9 Naturvårdsverkets förteckning över naturområden som avses i 7 kap 27 § miljöbalken, NFS 2001:19, 2002:

23-25 samt 2003:14. 10 Prop. 2000/01:111, Skyddet för vissa djur- och växtarter och deras livsmiljöer.


12

skyddskraven i direktivet, därför har ändringar gjorts i 4 kap 1 samt 8 §§ miljöbalken. De nya reglerna genomför artikel 6.2-4 i Habitatdirektivet.

1.6 Information om Natura 2000-områden

För samtliga Natura 2000-områden finns formulär – standard data form - ifyllda i databasen N2000. Där anges namn, region, typ, areal samt vilka naturtyper och arter som ingår och deras status. Här finns också en kort beskrivning av områdena och vilka deras huvudsakliga värden är. Områdets skyddsstatus kan också avläsas där. Naturvårdsverket har f.n. den skarpa versionen av databasen.

Alla Natura 2000-områden finns också som polygoner i ett digitalt skikt (GIS). Dessa polygoner ligger till grund för den papperskarta som respektive länsstyrelse, Naturvårds-verket och miljödepartementet har för varje område. I det digitala skiktet finns en attributdatatabell kopplad till varje polygon. I tabellen finns namn, sitekod, areal m.m. Naturvårdsverket har f.n. den skarpa versionen av GIS-skiktet.

Alla data ovan kommer ursprungligen från länsstyrelserna. Tyvärr har det inte varit möjligt att fältinventera alla områden och därför utgör en stor del av dessa data uppskatt-ningar. Observera att områdena kan innehålla upp till 50 % av sådan mark som inte är Natura 2000-naturtyp eller livsmiljö åt någon Natura 2000-art. Det är mark som trots allt kan vara betydelsefull som korridorer mellan Natura-miljöerna eller som buffertzoner.

Detta material finns sammanfattat i de excelblad som regeringen tagit sina beslut utifrån. Efter regeringsbeslut har listor på alla Natura 2000-områden lagts ut på natur-vårdsverkets hemsida samt kungjorts i Naturvårdsverkets författningssamling (NFS 2001:19).11Sedan dess har fem kompletteringar gjorts, (NFS 2002:23-25, 2003:14 samt 2003:26). Samtliga återfinns på naturvårdsverkets hemsida under rubriken lag & rätt/NFS.

Databasen och det digitala kartmaterialet ligger på Naturvårdsverkets hemsida i en webbapplikation. Den är en god hjälp för att få fram information om Natura 2000-områdena. Mer detaljerad information om Natura 2000-områdena kan i första hand lämnas av den aktuella länsstyrelsen.

1.7 Tidplaner

1.7.1 EU:s tidsplan

Den fortsatta tidsplanen för Natura 2000 arbetet är som följer:

2004: gemenskapens förteckningar över områden i Natura 2000-nätverket skall vara upprättade i var och en av de sex biogeografiska regionerna.

2005: SCI-områdena förklaras (utses) av regeringen som SAC-områden. Detta följer av artikel 4.4 Habitatdirektivet. En förklaring som SAC-område förutsätter att

11 Naturvårdsverkets förteckning över naturområden som avses i 7 kap 27 § miljöbalken (NFS 2001:19)


13

bevarandesyften (-mål) och prioriteringar av åtgärder finns på plats för respektive område. Detta ställer stora krav på länsstyrelserna när det gäller att planera för bevarandeåtgärder samt att formulera bevarandemål för sina Natura 2000-områden under 2003-2005. Utkast till bevarandeplaner bör dock finnas för alla områden 2004. Det bör noteras att för SPA-områdena finns ingen motsvarande tidsgräns, men allt talar för en gemensam tidsplan och genomförande för SCI- och SPA-områden. I övrigt betyder inte ovanstående så mycket längre, då den svenska lagstiftningen numera omfattar alla Natura 2000-områden.

2007: Andra rapporteringstillfället (till Kommissionen) enligt artikel 17.1 i Habitatdirek-tivet. Denna tidsplan följer av den tidsplan för rapportering som har beslutats av Habitatkommittén och Kommissionen (ett rapporteringsintervall på sex år är fastlagt redan i Habitatdirektivet artikel 17.1). Då förväntas medlemsländerna ge någon form av substansrapportering om bevarandestatusen i ”sin del” av Natura 2000-nätverket. Ett förslag till system för uppföljning presenteras av Naturvårdsverket 2004. Sverige har lämnat en sådan rapport 2001.

1.7.2 Tidsplan för genomförandet i Sverige

Arbetet i Sverige bör utgå från tidsplanen ovan. Varje länsstyrelse bör göra en tidsplan för länets arbete med att gå genom Natura 2000-områden. Denna bör utgå från följande ramar: Upprättandet av Bevarandeplaner

Mars 2004 Lägesrapportering till Naturvårdsverket och andra intressenter i arbetet Aug 2004 Färdiga utkast bör finnas för alla områden Aug 2005 Redovisning av bevarandeplanerna till Naturvårdsverket och andra intressenter i arbetet, med

begäran att verket hemställer hos regeringen om att förklara respektive SCI-område som SAC-område.

Sep 2005 Naturvårdsverket hemställer hos regeringen om att respektive SCI-område förklaras som SAC-område

Genomförandet av bevarandeåtgärder

Tidplan och prioritetsordning för bevarandeåtgärder i länen

2004 Natura 2000 områden som har en hotbild, är oskyddade och där det finns någon prioriterad naturtyp eller art. Pågående naturreservatsprojekt där Natura 2000-områden ingår

2005-2006 Natura 2000 områden som har en hotbild men som saknar prioriterade naturtyper eller arter. Natura 2000 områden med ett otillräckligt skydd ( t ex kan föreskrifter för skogen saknas).

2007- ….

Återstående Natura 2000 områden.

Utgångspunkten för ovanstående är att inte objekt får ”förloras” på vägen, dvs. att inte naturvärden skadas innan tillräckliga bevarandeåtgärder finns. Det är ett stort arbete att genomföra bevarandeåtgärder för de områden som är oskyddade och att gå igenom alla skyddade områden som har föreskrifter som inte är tillräckliga för att skydda Natura 2000-värdena. Skötselinsatserna kan också vara otillräckliga.


14

Uppföljning av bevarandestatus

En tidplan för att utveckla och sätta i drift ett system för uppföljning av bevarandestatus (se ovan om tidsgräns 2007) avses redovisas av Naturvårdsverket inom ramen för projektet ”Uppföljning av värdefull natur”. Se även kap.8.

1.8 Förteckningen – ett centralt dokument

Naturvårdsverket skall enligt 15 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd föra en förteckning över naturområden som avses i 7 kap 27 § miljöbalken. Förteckningen kungörs i Naturvårdsverkets författningssamling. Den första versionen av förteckningen kungjordes den 1 november 200112. Innan förteckningen kungjordes fanns en förteckning över områden förklarade som särskilda skyddsområden i bilaga 4 i förordningen om områdesskydd.

Förteckningen omfattar följande områden:

Sådana som regeringen har förklarat som särskilda skyddsområden eller särskilda bevarandeområden enligt 7 kap 28 § MB.

Sådana som regeringen har föreslagit till Kommissionen att ingå i Natura 2000. Den kan efter beslut från regeringen även omfatta följande områden:

Sådana som regeringen har beslutat skall föras upp på förteckningen med anledning av att Kommissionen har inlett ett samrådsförfarande enligt artikel 5 i Habitatdirektivet.

Övriga områden som regeringen har beslutat skall föra upp på förteckningen med anledning av ett internationellt åtagande eller nationellt mål om skydd av områden.

Av förteckningen framgår vad som har föranlett att området har tagits upp dvs. vilka arter och naturtyper som listats för området samt enligt vilket direktiv som förtecknandet har skett.

Tillägg har skett efter de senaste regeringsbesluten. Det har medfört att fem komplette-ringar gjorts, (NFS 2002:23-25, 2003:14 samt 2003:26 ). Samtliga återfinns på Natur-vårdsverkets hemsida under rubriken lag & rätt/NFS. En slutlig, samlad förteckning planeras 2004.

1.9 Gynnsam bevarandestatus - ett centralt begrepp

Det viktigaste begreppet i Natura 2000 är ”gynnsam bevarandestatus”. EU: s medlemsstater är skyldiga att se till att gynnsam bevarandestatus bibehålls – eller i förekommande fall återställs för Natura 2000-arterna och naturtyperna. För att uppnå detta ska staterna vidta nödvändiga bevarandeåtgärder. Målet att upprätthålla gynnsam bevarandestatus kopplar i sin tur till målet om att bevara biologisk mångfald inom EU

12 Naturvårdsverkets förteckning över naturområden som avses i 7 kap 27 § miljöbalken (NFS 2001:19)


15

(artikel 2.1 i Habitatdirektivet), vilket i sin tur förväntas bidra till det överordnade målet beträffande hela samhällsutvecklingen inom EU; nämligen att uppnå en hållbar utveckling (se Habitatdirektivets inledning). I Förordningen om områdesskydd §16, definieras gynnsam bevarandestatus:

Med bevarandestatus för en livsmiljö avses summan av de faktorer som påverkar en livsmiljö och dess typiska arter och som på lång sikt kan påverka dess naturliga utbredning, struktur och funktion samt de typiska arternas överlevnad på lång sikt. En livsmiljös bevarandestatus anses gynnsam när 1. dess naturliga eller hävdbetingade utbredningsområde och de ytor den täcker inom detta område är stabila eller ökande, 2. den särskilda struktur och de särskilda funktioner som är nödvändiga för att den skall kunna bibehållas på lång sikt finns och sannolikt kommer att finnas under en överskådlig framtid, och 3. bevarandestatusen hos dess typiska arter är gynnsam. Med bevarandestatus för en art avses summan av de faktorer som påverkar den berörda arten och som på lång sikt kan påverka den naturliga utbredningen och mängden hos dess populationer. En arts bevarandestatus anses gynnsam när 1. uppgifter om den berörda artens populationsutveckling visar att arten på lång sikt

kommer att förbli en livskraftig del av sin livsmiljö, 2. artens naturliga eller hävdbetingade utbredningsområde varken minskar eller

sannolikt kommer att minska inom en överskådlig framtid, och 3. det finns och sannolikt kommer att fortsätta att finnas en tillräckligt stor livsmiljö för

att artens populationer skall bibehållas på lång sikt. Motsvarande definition av gynnsam bevarandestatus gäller för arter i Fågeldirektivets bilaga 1 (framgår av i bilagan till Artskyddsförordningen, fågelarter markerade ”B”) arter, dock endast i särskilda skyddsområden enligt Fågeldirektivet.

I 16 § anges också att ”myndigheter ska särskilt bevaka att gynnsam bevarandestatus bibehålls eller återställs för berörda livsmiljöer och arter. Särskild hänsyn ska tas till de som är prioriterade.”

Begreppet ”gynnsam bevarandestatus” kan i ett första steg brytas ned i de delar som återfinns i dess definition (se ovan). Bevarandesyftena för naturtyper respektive arter i Natura 2000-områdena bör därför utvecklas med dessa kriterier som grund. Dock fungerar vissa delar av kriterierna endast för den samlade biogeografiska nivån till vilken de enskilda områdena ska bidra.

På objektsnivå blir därför för naturtyperna följande kriterier relevanta: 1. Arealen av naturtypen i området 2. De särskilda strukturer eller funktioner som där är nödvändiga 3. Bevarandestatusen hos de typiska arterna (se nedan) För arterna är följande kriterier aktuella på objektsnivå: 1. Populationen i området 2. Areal av artens livsmiljö


16

Exempel på mått för naturtyper, med utgångspunkt i den struktur som återfinns i definitionen av gynnsam bevarandestatus:

Utbredningen i areal: absoluta tal (ha) på objektsnivå och utbredningen i termer av regional fördelning (”distribution”) på biogeografisk nivå. Dessa två mått kan sägas vara den kanske viktigaste indikatorn på bevarandestatusen och förmodligen det som är enklast att formulera som mål, mäta och följa upp. Detta är i första hand ett kvantitativt mått. Det förutsätter därför att man har kunskap/grund att anta att den yta man mä-ter/följer verkligen kvalitetsmässigt motsvarar naturtypen i fråga. Här kommer man också in på fragmentiseringsproblematik, dvs. hur små områden av en livsmiljö är långsiktigt hållbara och hur stort är behovet av satellitområden och skyddszoner. Det kan finnas behov av att restaurera delar av området, dvs. öka ytan av en naturtyp pga av att området är för litet för dess artpopulationers långsiktiga överlevnad t ex, en sådan yta ska tas med i målet för den typ den ska restaureras till.

Struktur och funktioner som är en förutsättning för naturtypen i fråga: hur mycket behövs?(m2/finns/saknas). Strukturer kan vara död ved, olikåldriga träd, lekbottnar med viss grusstorlek eller bark av viss typ. Funktioner kan vara det skydd, fukt eller andra livsbetingelser den ger genom processerna nedbrytning av ved, regelbundna översväm-ningar eller bete. Detta kan ofta handla om kvalitetsförsämringar som är svårare att mäta. Likväl kan det vara avgörande för bevarandestatusen att för naturtypen ”livsviktiga” förutsättningar är närvarande. Strukturer och funktioner är ofta en del av det som ”konstituerar” själva naturtypen - utan dessa ingen naturtyp - och utgör därför ofta en del av beskrivningen av området. Ett annat sätt att uttrycka det är att helheten inte utgörs bara av ”summan av delarna” i form av naturtypens arter och växt-/djursamhällen utan även av just - i vid bemärkelse - ”strukturer och funktioner”. En naturtyp anses ha gynnsam bevarandestatus när bl.a. den särskilda struktur och de särskilda funktioner som är nödvändiga för att den ska kunna bibehållas på lång sikt finns och sannolikt kommer att finnas under en överskådlig framtid.13

Gynnsam bevarandestatus för de arter som är typiska för naturtypen i fråga. Upprätthålls denna? ArtDatabanken kommer att i samband med de naturtypsvisa vägledningarna även ta fram ett urval ”typiska arter” för varje naturtyp som samtidigt är lämpliga i detta sammanhang, dvs. de i) indikerar något om naturtypens bevarandestatus, ii) är lämpliga ur uppföljningssynpunkt (kostnadseffektiva, lättinventerade m fl aspekter). Se nedan för mått.

Exempel på mått för arter, med utgångspunkt i definitionen av gynnsam bevarandesta-tus:

Populationsutveckling: antal individer/populationsstorlek, reproduktions-/föryngringsförmåga, åldersstruktur, könsfördelning, täckningsgrad, överlevnadsgrad m.m. För arter som går att övervaka bör mål för populationsutveckling lämpligast formuleras som antal individer i en population eller antal som föryngrar sig. Det ska noga

13 Enligt definition i art 1, Habitatdirektivet.


17

övervägas vilka mål man sätter på svårinventerade arter. För de typiska arterna kan följande vara lämpliga: förekomst eller icke förekomst av en eller flera typiska arter i ett visst antal provytor i en naturtyp, livsmiljö eller växt-/djursamhälle,

Artens utbredningsområde: areal (ha) – är det geografiska område inom vilket man kan finna arten. Jfr naturtypers utbredning. Handlar om den biogeografiska nivån.

Artens livsmiljö: areal (ha)- är det/de områden som arten behöver i hela sin livscykel.

Utvecklingen rörande ovanstående sex element – tre för naturtyper respektive tre för arter - kan sägas vara grunden för att bedöma den aggregerade bevarandestatusen. Det är dessa mått man måste följa och på sikt försöka avgöra om förhållandena/utvecklingen är sådan att naturtypen och arten upprätthålls i gynnsam bevarandestatus. Det är därför nödvändigt att i varje Natura 2000-område utveckla – med utgångspunkt i relevanta delar av definitionen och måtten ovan - och lägga fast operativa mål som syftar till att bidra till att upprätthålla gynnsam bevarandestatus för de förekommande Natura 2000-naturtyperna och arterna på biogeografisk nivå.


18

2 Hur vidta nödvändiga bevarandeåtgärder – arbetet med bevarandeplaner

2.1 Bevarandeplanerna

Bevarandeplanen är det dokument som ska beskriva vad som är syftet med bevarandet av varje enskilt Natura 2000 område och som ska ange vilka bevarandeåtgärder som planeras. En viktig del i arbetet med att vidta nödvändiga bevarandeåtgärder är formule-ringen av bevarandesyfte och bevarandemål för varje Natura 2000 område samt att planera och prioritera vilka bevarandeåtgärder som behövs.

I bevarandeplanen bör det också beskrivas vilka förutsättningar som krävs för att arterna och naturtyperna i det enskilda området ska kunna bidra till att gynnsam bevarandestatus upprätthålls för dessa på biogeografisk nivå. Detta är en del i de beskrivningar som åsyftas i 17 § områdeskyddsförordningen. Dessutom bör det redovisas vilka bevarandeåtgärder länsstyrelsen planerar att vidta samt vilken reell eller potentiell hotbild som föranleder dessa. En tidplan för åtgärderna bör finnas med.

Arbetet med att ta fram bevarandeplanerna bör präglas av kommunikation och förank-ring med berörda markägare. I samband med den ursprungliga förankringen så var länsstyrelserna skyldiga (enligt regeringsuppdragen) att informera markägarna om vad Natura 2000 är samt vilka skyddsåtgärder som skulle bli nödvändiga i området om det föreslogs till nätverket. Vad skyddsåtgärderna skulle innebära skulle också beskrivas. Nu har åren gått och en del markägare kan ha glömt och andra kan ha sålt sin mark vidare. Det är därför ytterst viktigt att alla markägare informeras om att området godkändes av regeringen och att frågan om vilka bevarandeåtgärderna som behövs åter tas upp. Det viktigaste är att ta upp en tidig dialog med de markägare som blir föremål för nya begränsningar av sin pågående markanvändning. De bör informeras om vilka möjliga lösningar som finns. Det finns inget tvång att hålla sig till de som föreslogs i excellfilerna i samband med utpekandet, men länsstyrelserna bör notera ändringar för eventuell senare redovisning av detta då det har en betydelse för olika anslags storlek.

Natura 2000-områdena skall prioriteras i alla berörda statliga myndigheters och kommuners skyddsarbete.14 Det är därför viktigt att planera in dem i säkerställandearbetet (även i de fall bevarandeåtgärden inte blir ett områdesskydd enl. 7 kap MB).

I samband med att regeringen ska förklara områden av gemenskapsintressen som särskilda bevarandeområden 2004 ska länsstyrelserna redovisa vilka åtgärder som 14 16 § förordningen om områdesskydd.


19

vidtagits för att fastställa hur området ska prioriteras i skyddsarbetet enligt Habitatdirektivet art. 4.4. Det görs i form av bevarandeplanerna. Bevarandeplanerna ska inte beslutas, de utgör en fastställd planering. De bör dock diarieföras för att göras tillgängliga samt kungöras. Kungörelsen bör ske i lämpliga tidningar genom att områdena listas med namn och områdeskod tillsammans med informationen att bevarandeplaner nu finns framtagna.

Det kommer att finnas behov av att revidera bevarandeplanerna efter bättre kunskap och andra förändringar. Det är dock viktigt att revideringarna föregås av samma förankringsprocess som de tidigare versionerna.

2.2 Det enskilda Natura 2000-områdets betydelse

I samband med de biogeografiska utvärderingsmötena tillsammans med Kommissionen där Sveriges bidrag till nätverket har utvärderats bestäms vilken andel av den totala andelen areal/population av naturtyperna och arterna som behöver vara med i nätverket för att det ska vara möjligt att upprätthålla gynnsam bevarandestatus för dessa. En sällsynt art t ex behöver vara mer representerad än en vanlig. De regeringsgodkända Natura 2000-områdena utgör denna andel.

Alla Natura 2000-områden ska vara med och bidra till gynnsam bevarandestatus på biogeografisk nivå. En del bidrar med mer och andra med mindre för en viss art/naturtyp. Förekomsterna av de listade arterna och naturtyperna i det omgivande landskapet bidrar också. Det är dock främst Natura 2000-områdena som ska klara gynnsam bevarandestatus – de är instrumentet för detta genom de skyddsåtgärder och krav på tillstånd som gäller för dem.

2.3 Länsstyrelsen ansvarar och samordnar

Länsstyrelsen är ansvarig för att ta fram bevarandeplanerna eftersom det är länsstyrelsens ansvar att formulera bevarandesyftet enligt 17 § förordningen om områdesskydd. Länsstyrelsen bör i det inledande skedet engagera länets kommuner och berörd skogs-vårdsstyrelse i arbetet för att gemensamt med dessa diskutera hur bevarandeplanerna bör tas fram. Grunden för vilken myndighet som lämpligen bör skriva bevarandeplanen är den/de tänkta huvudsakliga bevarandeåtgärderna för respektive område. Om t ex naturvårdsavtal eller biotopskydd bedöms vara den lämpligaste åtgärden för ett visst skogsområde bör skogsvårdsstyrelsen ges möjlighet att skriva bevarandeplanen för detta område. Motsvarande gäller om en kommun planerar att göra ett naturreservat för ett visst område. Inom ramen för sina befogenheter och ansvarsområden ska olika myndigheter vidta de åtgärder som behövs eller lämpliga med hänsyn till skyddsintresset i ett Natura 2000 område15.

15 16 § förordningen om områdesskydd


20

En lista bör tas fram av länsstyrelsen där drivansvaret för att ta fram bevarandeplan för respektive Natura 2000-område läggs fast. Huvudansvaret på regional nivå för att det verkligen kommer fram en bevarandeplan, liksom att bevarandeplanerna kungörs, ligger alltid på länsstyrelsen. Alla bevarandeplaner måste finnas diarieförda på länsstyrelsen.

2.4 Hur göra beträffande naturreservat och liknande?

Bevarandeplaner ska tas fram för alla Natura 2000-områden, vilket inkluderar befintliga biotopskydd, naturreservat, nationalparker etc. Det är en stor fördel att det finns likadana dokument för alla Natura 2000-områden. Det gör också arbetet med att hitta bevarande-syftet och bevarandemålen enklare vid tillståndsprövningar och det blir tydligt om tillräckliga bevarandeåtgärder finns eller inte. Många Natura 2000-områden och reservat sammanfaller t ex inte alltid helt arealmässigt. Detta får till följd att det för många områden kommer det att förekomma två dokument som båda innehåller formuleringar om syfte/mål med bevarandet av området; dels reservatsbeslutet, dels bevarandeplanen med bevarandesyftet för Natura 2000-området. Avsikten är (se också Handbok för bildande och förvaltning av naturreservat) att formuleringen av syftet med naturreservatet alltid skall innehålla de bevarandesyften och bevarandemål som tas fram för berört Natura 2000-område när alla befintligt skyddade områden har gåtts igenom. Såväl reservatsbeslut som bevarandebeskrivningarna kommer att ligga till grund för tillstånds och dispenspröv-ningar enligt miljöbalken. Innan översyn har skett av äldre beslut har de två dokumenten olika innebörd vid prövningar, men kan båda vara av betydelse i ett och samma ärende (se avsnitt 3.2.16.1).

2.5 Förberedelser

2.5.1 Integrera och involvera

Största möjliga öppenhet är viktigt när det gäller myndighetens arbete och överväganden kring bevarandesyften, bevarandeåtgärderåtgärder m.m. Information bör göras tillgänglig så att den kan nås snabbt och enkelt.

Bästa sättet att uppnå delaktighet i arbetet är att försöka involvera alla områdets intressenter tidigt i arbetet. Exempel på intressenter förutom markägarna är: brukare, kommuner, universitet, ideella föreningar och andra nyttjare såsom t ex rennäringen, idrottsklubbar och friluftsorganisationer. Det är viktigt att ta tillvara på lokal stolthet och engagemang. Det är viktigt att även involvera omkringliggande intressenter som kan komma att påverkas.

Natura 2000 bör inte bedrivas vid sidan av annan offentlig naturvård, tvärtom bör länsstyrelsen, men även kommuner och skogsvårdsstyrelser, se till att genomförandet av Natura 2000 bedrivs integrerat med t ex övrigt arbete med säkerställande, vård- och


21

uppföljning, miljöersättningar inom jordbruket, miljömålsarbetet och miljöövervakning. Det är ett krav enligt lag att olika myndigheter inom ramen för sina befogenheter och ansvarsområden ska vidta de åtgärder som behövs eller lämpliga med hänsyn till skyddsintresset i ett Natura 2000-område16. Integrering bör också eftersträvas med andra områden som rör bevarande och samhällsutveckling, t ex regional utveckling inkl. regionalpolitiska styrmedel, jordbruk, fiske, kalkning, kulturmiljövård, turism, fysisk planering inklusive infrastruktur. Detta i syfte att undvika konflikter med Natura 2000 på ett tidigt stadium.

2.5.2 Sammanställ kunskap

Bygg på all tillgänglig kunskap om området. Kunskap om ett visst område kan finnas på många olika ställen. Myndigheten har en viktig uppgift i att sammanställa all kunskap om varje område och se till att denna kunskap används vid överväganden om bevarandesyf-ten, -åtgärder, vid tillståndsprövningar m.m. En väg att få fram sådan kunskap är att involvera olika intressenter. Viktiga underlag förutom inventeringar är t ex detalj- och översiktplaner, planer för kalkning, befintliga tillstånd etc.

Ett viktigt underlag är också N2000-databasen. Här finns uppgifter om bevarandestatus vid förslagstillfället och bedömningar om strukturer och funktioner samt bevarandestatus och restaureringsmöjligheter.

2.6 Processen

Efter förberedelsestadiet där den befintliga kunskapen sammanställts är nästa steg att göra en första grov analys av områdets värden, hotbild och behov av bevarandeåtgärder. Vid behov kan en flygbildsanalys vara lämplig. I detta stadium bör om möjligt flera alternativa möjliga bevarandeåtgärder identifieras. Nästa steg blir att kontakta markägar-na och andra intressenter för att efterfråga kompletterande underlag och kommunicera det viktigaste; en beskrivning av områdets värden och syftet med bevarandet. Det är viktigt att detta är tydligt och att man är överens om bilden. Därefter bör hotbilden gemensamt identifieras, både den potentiella och befintliga. Sedan bör slutligen detta mynna ut i en gemensam diskussion om vilka bevarandeåtgärder som är nödvändiga, dessa ska handla om att förebygga en negativ påverkan på området. Det är de nödvändiga bevarandeåtgär-derna som det handlar om för att nå syftet med Natura 2000 och detta kan man inte kompromissa från, men ofta kan mindre ingripande åtgärder vara tillräckliga och de bör isåfall användas. Skötselfrågan är här en viktig del. Möten med markägare och andra intressenter kan vid behov lämpligen kombineras med ett fältbesök.

16 16 § förordningen om områdesskydd


22

2.7 Art- och naturtypsvisa vägledningar

Naturvårdsverket har med hjälp av bl a Artdatabanken tagit fram en första version till naturtyps- och artvisa vägledningar. De är tänkta som en hjälp och stöd i arbetet att ta fram bevarandesyfte/mål och bevarandeplaner. Vägledningarna finns publicerade på verkets webbplats. De följer ett fast format:

Definition (gäller endast naturtyperna)

Förutsättningar för gynnsam bevarandestatus : här beskrivs vad som krävs för att gynnsam bevarandestatus ska kunna upprätthållas för typen, vilka krav på storlek, vilka strukturer och funktioner som är nödvändiga och vad typen tål. För arterna heter rubriken: Ekologiska krav.

Nationell bevarandestatus år 2001: hur ser den svenska sammanlagda bevarandestatusen ut, är typen/arten vanlig eller ovanlig i olika delar av landet

Nationella bevarandemål: än så länge ett första utkast med en koppling till svenskt bevarandearbete t ex miljömålen. Målen för arterna är än så länge förslag från Artdata-banken som Naturvårdsverket ännu inte tagit ställning till.

Hotbild: exempel på potentiella och reella hot för arten/naturtypen

Bevarandeåtgärder: exempel på lämpliga bevarandeåtgärder för den aktuella arten och naturtypen

Exempel på parametrar/mått för övervakning och uppföljning: Inkluderar exempel på ”typiska arter” för naturtyperna. Denna rubrik kommer att kompletteras med uppgifter från Uppföljningsprojektet.

Referenser/litteratur och länkar Vägledningarna kan ses som ett grundläggande och generellt underlag till att skriva bevarandeplanerna. Givetvis varierar ekologiska förutsättningar i olika delar av landet och hoten kan variera högst avsevärt. Vägledningarna kan alltså inte bara kopieras av utan ska användas tillsammans med länsstyrelsernas lokalkännedom.

2.7 Beskrivning av bevarandesyftet och bevarandeplaner

2.7.1 Bevarandesyfte och mål

I 17 § områdesskyddsförordningen anges att (Naturvårdsverkets kursiveringar) ”I fråga om områden som har förtecknats enligt 15 § första stycket 1-3 skall länsstyrelserna upprätta beskrivningar av bevarandesyftet samt de livsmiljöer och arter för vilka gynnsam bevarandestatus skall upprätthållas eller återställas. Beskrivningarna skall vara ägnade att underlätta sådana prövningar som avses i 7 kap. 28a – 29 §§ miljöbalken.”.


23

Allmänt råd till 17 § förordningen om områdesskydd: Med en beskrivning av bevarandesyftet bör avses en formulering av bevarandemål för varje förtecknad art och livsmiljö i varje Natura 2000-område. Detta bör göras utifrån de kriterier som uttrycker hur Natura 2000-området kan bidra till att upprätthålla eller återställa gynnsam bevarandestatus för arten/naturtypen på biogeografisk nivå. Kriterierna återfinns i definitionen av begreppet i 16 § förordningen om områdes-skydd. Områdets främsta bevarandesyfte bör också anges. De livsmiljöer och arter som angetts som icke signifikanta, D, i N2000-databasen, bör inte beskrivas.

Beskrivningarna av bevarandesyftet och beskrivningar av förtecknade livsmiljöer och arter bör inkluderas i ett samlat dokument, en bevarandeplan, som tas fram för varje område. Beskrivningen av de förteckna-de naturtyperna och arterna görs genom att viktiga förutsättningar för deras gynnsamma bevarandestatus samt deras känslighet för förändringar anges. Båda beskrivningarna bör göras tillgängliga genom att de diarieförs och kungörs. Kungörelsen bör ske genom att områdeskoderna och namnen på Natura 2000-områdena listas tillsammans med en information om att bevarandeplanerna för dessa är fastställda. Bevarandesyftet bör alltid vara att upprätthålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus för de arter och livsmiljöer som förtecknats i ett område.

Syftet med varje område är att bidra till att upprätthålla gynnsam bevarandestatus för de förtecknade arterna och naturtyperna på biogeografisk nivå medan bevarandemålen preciserar vad detta innebär för den enskilda naturtypen och arten i det enskilda området. T.ex. att det ska vara minst 4-6 ha lövsumpskog (nuvarande areal = 4ha) med regelbund-na översvämningar (vår och höst) och den typiska arten X i minst 10-15 ex. Med beskrivningar av bevarandesyftet menas att själva bevarandesyftet beskrivs, dvs. klargörs i form av tydliga bevarandemål, t ex som för lövsumpskogen ovan. I en tillståndsprövning bör bevarandemålen användas eftersom de är beskrivningar av bevarandesyftet. Dessutom är förtydligandet av bevarandesyftet i löptext där viktningen av hur betydelse-fulla de olika arterna/naturtyperna är i det enskilda Natura 2000-området mycket användbart. Vid urvalet har det oftast varit en viss art eller naturtyp vars värdeful-la/representativa/viktiga population/förekomst var anledningen till att just detta område föreslogs. Områdets syfte är i första hand att bevara denna förekomst eftersom den hör till de viktigaste i den biogeografiska regionen ( dvs. stor %-andel eller hög kvalité, se databasen) . Sedan identifierades fler naturtyper och arter från direktiven i området som också bidrar till bevarandet av dessa, men området har inte samma betydelse för att bibehålla gynnsam bevarandestatus för dem. Detta kan t.ex. uttryckas som att: Det främsta syftet med bevarandet av område XX är att bibehålla eller återställa populationen av Guckusko i området.

Bevarandemålen är en viktig hjälp vid tillståndsprövningar enligt 7 kap 28 b §. Det är med utgångspunkt från sin påverkan på möjligheten att uppfylla bevarandemålen som verksamheter och åtgärders påverkan på bevarandesyftet ska bedömas. Varje Natura 2000-område förväntas bidra till upprätthållandet av gynnsam bevarandestatus av respektive naturtyp och art inom EU. Det medför att målet måste vara att en stor andel av Natura 2000-områdena måste klara sina bevarandemål för att gynnsam bevarandestatus ska kunna konstateras i den biogeografiska regionen. I stort sätt


24

samtliga mål rörande naturtyper och arter som är det främsta bevarandesyftet i sina Natura 2000-områden måste därför nås. Sedan är det en annan sak att det kan komma att bli svårt. Av naturliga skäl - den inneboende dynamiken i naturmiljön, området/populationens litenhet, slumpmässiga faktorer osv kommer med stor säkerhet målet inte kunna nås i varje område vid varje given tidpunkt.

Figur 1. Schematisk bild över hur ekologiska krav/förutsättningar och hotbild bör ligga till grund för bevarandesyftet/-målet samt hur detta kopplar till såväl åtgärder som framtida konsekvensbeskrivningar och uppföljning. Till detta ska läggas den viktiga pedagogiska funktionen att kommunicera bevarandemålet med olika intressenter, t ex markägare.

Bevarandesyftet och bevarandemålen har flera viktiga funktioner att fylla i den fortgående processen att sköta, förvalta och på annat sätt hantera Natura 2000-områdena:

Underlätta tillståndsprövningar enligt 7 kap 28 a- 29 §§ miljöbalken och framtagande av miljökonsekvensbeskrivningar enligt 6 kap. miljöbalken.

Fungera som underlag vid formulering av syfte för naturreservat och för bevarandemål för skötselområden i naturreservat samt i samband med annat skyddsarbete.

Fungera som vägledning för vård- och förvaltningsåtgärder. t.ex. skötselplaner för skyddade områden, åtgärdsplaner kopplad till ett avtal om miljöersättning inom jordbrukets miljöstöd, åtgärder utformade för en viss art eller åtgärder inom ramen för ett naturvårdsavtal mellan en skogsvårdsstyrelse och en markägare.

Fungera som mål för vad det är som ska bevaras/uppnås. Det är mot denna referensnivå den framtida, med jämna intervall återkommande, övervakningen och uppföljningen av gynnsam bevarandestatus ska göras som i sin tur ska ligga till grund för Sveriges rapportering om huruvida gynnsam bevarandestatus upprätthålls i Natura 2000-nätverket (se kap 8).

Bevarandeåtgärder - förebyggande - skydd, vård o förvaltning

Konsekvensbeskrivningar enligt 6 kap. miljöbalken

Referensnivå för uppföljningbevarandestatusen

Kommunicera olika intressenter (”vad ska bevaras?”)

Hotbild Ekologiska krav /förutsättningar

Bevarandesyfte för

”gynnsam bevarandestatus”


25

Kommunicera olika intressenter, t ex markägare, när det gäller frågan om ”vad är det som ska bevaras”. Denna pedagogiska funktion bör inte underskattas. Det är viktigt att alla intressenter/aktörer som berör eller har intressen i området, fr a markägare, verkligen förstår vad det är som ska bevaras i Natura 2000-området. Om så sker kan säkert många konflikter förebyggas på ett tidigt skede.

2.7.2 Baskrav beträffande vad bevarandesyftet ska omfatta

Bevarandesyftet och målen för varje Natura 2000-område bör omfatta följande: Blivande särskilda bevarandeområden:

Samtliga de naturtyper som utgjort grund för utpekandet till Natura 2000, dvs. de bilaga 1-naturtyper (från Habitatdirektivet)som finns registrerade för området i N2000-databasen med undantag för de naturtyper som i N2000-basen under ”Procentuell utbredning” har registrerats som D (”obetydlig förekomst”) i fältet ”Representativitet”.

Samtliga de arter som utgjort grund för utpekandet till Natura 2000, dvs. de bilaga 2-arter (från Habitatdirektivet) som finns registrerade för området i N2000-databasen med undantag för de arter (populationer) som i N2000-basen i avsnittet ”Population” har registrerats som ”D” (”obetydlig förekomst”) i fältet ”Population. För arterna ska målen även omfatta artens habitat. Särskilda skyddsområden:

Samtliga de arter som utgjort grund för utpekandet till Natura 2000, dvs. de bilaga 1-arter (Fågeldirektivet) som finns registrerade för området i N2000-databasen samt i förekommande fall rastande arter då de varit grund till urvalet av området. Målet ska även omfatta artens livsmiljö respektive betydelse som rastlokal.

För samtliga naturtyper och livsmiljöer gäller att bedömning ska ske om behov finns av restaurering. I basnivån ingår mål för de parametrar som beskriver mål för gynnsam bevarandestatus på biogeografisk nivå. Förslag till sådana biogeografiska mål tas fram i Naturvårdsverkets Uppföljningsprojekt och kommer att remitteras.

Art/naturtyp Bevarandesyfte Bevarandemål

Standard Bidra till att upprätthålla eller återställa gynnsam bevarandesta-tus på biogeografisk nivå

Art: - mål för population - mål för artens livsmiljö

Naturtyp: - mål för arealen - mål för struktur/funktioner - mål för typiska arter

Tjäder Att bidra till att upprätthålla tjäderpopulationen inom den biogeografiska regionen i gynnsam bevarandestatus

Minst x-x ha naturskog (livsmiljö) Minst 2 orörda spelplatsen ska finnas kvar Minst x-x antal spelande tuppar ska finnas i området

Alluviala lövskogar som tidvis är översvämmade (91E0)

Att bidra till att upprätthålla upprätthålla naturtypen 91E0 i gynnsam bevarandestatus i den biogeografiska regionen

Naturtypens utbredning bibehållas i minst x-x ha omfattning, Bibehållen eller restaurerad vattenregim i anslutande vattendrag så minst två översvämningar sker per år Den typiska svampen XX ska finnas kvar i området


26

Figur 2. Exempel på hur man kan skriva bevarandesyfte och mål.

2.8 Att formulera bevarandesyftet och bevarandemål

Det viktigaste när det gäller att formulera bevarandemål på objektsnivå är att de är ett uppföljningsbart förtydligande av syftet. Målen skall anges utifrån de relevanta kriterierna för gynnsam bevarandestatus.

Generellt viktigt om mål: • Mål ska alltid vara tydliga och lätta att förstå. • De ska i första hand innefatta sådant man med olika åtgärder kan råda över. • Målen ska också vara möjliga att följa upp med rimlig tidsåtgång och kostnad.

(Se även i Handbok för bildande och förvaltning av naturreservat). • Det är också bra att försöka identifiera bärande strukturer och indikerande lätt-

inventerade arter som indirekta mått. Undvik i det längsta att definiera mål för naturtyperna i termerna ”medelvärde” eller i ”genomsnitt” utan använd i stället tröskelnivåer. Undvik också att använda termer som dominanta arter etc., utan att definiera detta som ett mått. I Natura 2000-områden måste förtecknade arter och naturtyper prioriteras framför andra icke listade naturtyper och arter i samband med t ex reservatsbildning. I enstaka fall då t ex en förtecknad naturtyp och art kräver olika skötselåtgärder måste man välja och prioritera mellan dessa. Det kan t ex vara ett rikkärr och kalkgrynsnäckan som behöver respektive kan slås ut av ett betestryck. Prioriteringen måste tydligt anges i bevarandepla-nen.

Som framgått tidigare är förekomst av prioriterade naturtyper och arter en priorite-ringsgrund i sig. Detta innebär att prioriterade arter och naturtyper alltid har företräde vid målkonflikter. Målen kan även ges en något högre ambitionsnivå för dessa.

Väl genomtänkta och formulerade bevarandemål är grundläggande för ett framgångs-rikt bevarande. Ju tydligare bevarandemål, desto bättre förberett för uppföljning och värdering av bevarandestatusen. Samma sak gäller tillståndsprövningar med tillhörande miljökonsekvensbeskrivningar enligt 6 kap. miljöbalken.

Måtten bör anges i siffror som tröskelvärde eller intervall. När intervall används bör det anges som två siffervärden (ex 30-35) där den högre motsvarar den stabila nivån på objektnivå, dvs. vanligtvis den areal eller population som finns idag om inte upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus på biogeografisk nivå innebär ett behov av att utöka arealen/populationen (motsvarar läget något över ”recovery limit” i fig. 3) Den lägre nivån (”lower limit” i fig.3) motsvarar den lägsta acceptabla nivån som arealen/populationen får komma ner till på objektsnivån utan att åtgärder måste vidtas. Om nivån underskrids behöver den ansvarige göra en insats med t ex intensifierad skötsel för att höja nivån. I vissa fall, där det istället är frågan om att en begränsning uppåt är aktuell, t ex när en naturtyp inte ska tillåtas expandera på bekostnad av en annan, t ex att inte en högörtäng inte får ta över en fuktäng (6430 resp.6410) så bör den andra nivån istället beskriva den övre acceptabla nivån (”upper limit” i fig.3). Figuren nedan har


27

egentligen inte huvudsyftet att visa dessa nivåer, men kan förhoppningsvis bidra något till förståelsen.

Oftast saknas en absolut kunskap om hur stor en population behöver vara, hur mycket död ved som behövs och hur stor en lövsumpskog behöver vara för att upprätthålla gynnsam bevarandestatus. Det är dock bra att försöka identifiera ett lämpligt intervall med grundval av bästa tillgängliga kunskap. Speciellt för naturtyperna finns mycket lite data om lämplig minsta storlek. Ett indirekt sätt att hitta nivåer kan vara att nyttja de typiska arterna för naturtypen och deras behov av storlek på livsmiljö som hjälp. I naturvårdsverkets art- och naturtypsvisa vägledningar ska Naturvårdsverket försöka ge så mycket hjälp som möjligt.

Figur 3. Bild från dokument från The Countryside Commission for Wales (CCW): Habitat Monitoring for Conservation Management and Reporting. Del 3, s 13, (fig 2.2).

Det är viktigt att bevarandemålen inte bara visar vad som finns idag. Den populationen eller naturtypsarealen kanske inte alls är tillräcklig för att (de typiska) arterna ska kunna fortleva långsiktigt eller bidrar tillräckligt till gynnsam bevarandestatus på biogeografisk nivå. Likaså ska bevarandemålen inte indikera någon sorts superstatus och onödigt stort tilltagna arealer eller populationer. De ska indikera när det är en stabil gynnsam bevarandestatus. Sätts målen för högt kan detta sluka onödigt stora resurser för skötseln samt restaurering och det blir svårt att tillåta rimliga aktiviteter i tillståndsprövningar för området.

2.9 Uppföljning av bevarandemålen

Uppföljning är att följa upp mål. En grundläggande uppgift i arbetet med att bygga ett uppföljningssystem är att definiera dessa mål.


28

Grunderna för uppföljning och övervakning av Natura 2000 finns i Habitatdirektivet. I artikel 11 står att ”medlemsstaterna skall övervaka bevarandestatusen hos de natur-

typer och de arter som avses i artikel 2 och särskilt ta hänsyn till prioriterade naturtyper och prioriterade arter”.

I artikel 17.1. står att ”vart sjätte år efter utgången av den period som fastställs i artikel 23 skall medlemsstaterna utarbeta en rapport om genomförandet av de åtgärder som vidtagits till följd av detta direktiv. Denna rapport skall bl. a. innehålla information om de bevarandeåtgärder som avses i artikel 6.1 samt en bedömning av dessa åtgärders effekt på bevarandestatusen hos naturtyperna i bilaga 1 och arterna i bilaga 2 och de viktigaste resultaten av den övervakning som avses i artikel 11. Rapporten, som skall ha den utformning som fastställs av kommittén, skall sändas till kommissionen och ställas till allmänhetens förfogande.”

Naturvårdsverket har tagit fram ett förslag till Uppföljningsprogram som redovisas i

projektrapporten från projektet Uppföljning av Natura 2000.

2.10 Natura 2000-områden – ska prioriteras i skyddsarbetet

I 7 kap. 27 § miljöbalken anges ”Ett område som har tagits upp i förteckningen skall prioriteras i det fortsatta skyddsarbetet”. I områdesskyddsförordningen 16 § anges vidare att ”Myndigheterna skall prioritera skyddsarbetet för de områden som har förtecknats enligt 15 §”. Denna prioritering i naturvårdsarbetet är således fastlagd i lag och förord-ning.

Allmänt råd till 7 kap 27 § miljöbalken, tredje stycket Med att ett område skall prioriteras i det fortsatta skyddsarbetet bör avses att Natura 2000-områdena skall prioriteras i alla berörda statliga myndigheters och kommuners skyddsarbete. Med skyddsarbete bör avses skydd i en vidare bemärkelse än endast i form av områdesskydd enligt 7 kap miljöbalken. Här avses alla lämpliga åtgärder, även avtal av olika slag och planer, som innebär att gynnsam bevarande-status kan upprätthållas eller återställas. Natura 2000-områden bör prioriteras för skötsel och förvaltningsåtgärder. Vid överväganden om för vilka områden som kostsamma restaureringsåtgärder skall utföras bör Natura 2000-områden prioriteras. Detsamma gäller för uppföljnings- och övervakningsinsatser. Risken för försämringar bör avgöra prioriteringen av skyddsåtgärder mellan olika Natura 2000 områden. Allmänt råd till 16 § förordningen om områdesskydd Med att myndigheterna skall vidta de åtgärder som behövs eller är lämpliga med hänsyn till det skyddsin-tresse som föranlett att ett område förtecknats bör avses alla skydds- och skötselåtgärder som innebär att gynnsam bevarandestatus kan upprätthållas eller återställas i Natura 2000-områden. Med att myndigheterna särskilt skall bevaka att en gynnsam bevarandestatus bibehålls eller återställs för berörda livsmiljöer och arter bör dessutom även avses åtgärder för uppföljning av de mål som anges i bevarandesyftet.


29

2.10.1 Vad skall bevarandeåtgärderna syfta till?

Bevarandeåtgärderna syftar till att se till att de upprättade bevarandesyftena uppnås och upprätthålls över tiden. Om de innebär att det skall ske en restaurering av en livsmiljö bör åtgärderna svara mot detta, dvs. det ska finnas lämpliga arealer för restaurering i området. Vidare ska åtgärderna svara mot ”hotbilden” mot området. En enkel analys är att gå genom den områdesvisa beskrivningen av denna ”hotbild” i bevarandeplanen och kontrollera att varje företeelse ”möts” av någon form av bevarandeåtgärd. Det handlar om att förebygga hot. Förutsägbara hot mot området bör förebyggas med någon form av bevarandeåtgärd. T ex. om ett Natura 2000-område innehåller en skoglig livsmiljö och en avverkning av en zon runt om skulle innebära att livsmiljön skulle påverkas på ett betydande sätt bör en bevarandeåtgärd innebära att avverkningar förbjuds i zonen runt om och ersättning utbetalas för detta enligt aktuella bestämmelser. Enligt lagstiftningen17 är det de bevarandeåtgärder som behövs som ska vidtas. Observera att även skötselåtgärder ingår här. Innan bevarandeåtgärder vidtas är det lämpligt att en bevarandeplan tagits fram.

2.10.2 Vems är ansvaret för att vidta bevarandeåtgärder

Det är ett gemensamt ansvar för alla myndigheter som arbetar med skydd av natur att prioritera Natura 2000-områdena. Detta gäller främst länsstyrelser, kommuner och skogsvårdsstyrelser. Men det gäller även myndigheter som Fiskeriverket, Jordbruksver-ket, Boverket och Naturvårdsverket.

2.10.3 Olika bevarandeåtgärder

Bevarandeåtgärder i ett Natura 2000-område kan vara av många olika slag.

regelverksbaserade, t ex områdesskydd m.m

avtal av olika slag, t ex naturvårdsavtal inom skogsvårdsorganisationen.

administrativa åtgärder, t ex ett Vattenvårdsförbund och förvaltningsplaner eller miljöersättning inom ramen för jordbrukets miljöstöd Ett annat sätt att dela in åtgärderna kan vara:

Förebyggande åtgärder i syfte att förhindra försämring av naturtyperna och habitaten för arterna eller att förhindra störning av Natura 2000-arter. Det kan t ex röra förebyggande av försämrad vattenkvalitet (föroreningar), störningar på fauna under känslig period av livscykeln eller förebyggande av introduktion av främmande art (-er) som kan tänkas ha en negativ effekt på bevarandestatusen.

Aktiva bevarandeåtgärder ”på plats”, t ex bete, röjning i syfte att få bättre ljusförhållan-den, förbättring av habitat, kalkning, restaureringsåtgärder m.m. Begreppet bevarandeåtgärder används i denna vägledning som sammanfattande för alla dessa typer av åtgärder. Begreppet är alltså mycket brett och kan sägas omfatta alla de

17 16 § Förordningen om områdesskydd


30

åtgärder av ovan nämnda slag som bidrar till att upprätthålla – eller återställa– en gynnsam bevarandestatus av Natura 2000-naturtyperna och arterna i området i fråga.

Vilken/vilka bevarandeåtgärder som är bäst lämpade måste avgöras individuellt för varje område, med god delaktighet från olika intressenter/aktörer. Själva grundsyftet med bevarandeåtgärderna – att uppnå gynnsam bevarandestatus – kan dock inte kompromissas bort. Det viktigaste är att den åtgärd som är nödvändig vidtas. Det är alltså inget självändamål att göra alla områden till naturreservat. Räcker en annan åtgärd är det nog.

Natura 2000 – genomgång av varje område: M ål och åtgärder

Analys: bevarandemål och -åtgärder

Områdesskydd finns Områdesskydd saknas

Översyn och revidering:• Beslut (bevarandemål),

föreskrifter• Skötselplan• Genomförande/uppföljning

Exempel:• Naturvårdsavtal SVO• Miljöstödsavtal• Samråd (-område)• MB generella best.Mål och åtgärder formuleras i respektive sammanhang

annan/andra bevarandeåtgärder

Förslag till områdesskydd

Kontroll av Länsstyrelsen : bevarandemål och åtgärder på plats

Regeringen förklarar området som ”särskilt bevarandeområde” (SAC)

Figur 4. Genomgång av skyddsstatus och behov.

2.10.4 Hur långt räcker befintligt regelverk

Först och främst måste det befintliga skydd som finns för området analyseras. Hur långt räcker det och vad behöver kompletteras? Ett exempel är de Natura 2000 områden som också utgör naturreservat. För dessa områden bör länsstyrelsen analysera hur långt föreskrifterna räcker. För alla områden som redan har ett skydd som naturreservat bör det kontrolleras om föreskrifterna verkligen räcker för att uppnå syftet med Natura 2000-området. Att ta fram en bevarandeplan ger ett bra underlag till vilka åtgärder som behöver vidtas. I samband med detta behöver oftast syftet och bevarandemålen ändras.

Enligt 7 kap 28 a § MB gäller krav på tillstånd för att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som kan påverka miljön i ett Natura 2000-område på ett betydande sätt. Var och en är visserligen skyldig att känna till detta men i praktiken kommer de flesta att inte känna till regelverket. För att säkra områdenas värden behöver länsstyrelsen alltid ta en kontakt med markägaren och lämna en skriftlig anvisning på vad som gäller samt se till


31

att området är markerat i kommunens planer. I de flesta fall kommer dock intrånget på den pågående markanvändningen eller behovet av skötsel innebära att någon ytterligare åtgärd är nödvändig.

2.10.5 Områdesskydd enligt Miljöbalken

Mellan 60-70 % av de hittills utpekade Natura 2000-områdena omfattas redan idag av någon form av områdesskydd enligt 7 kap miljöbalken. Till denna kategori räknas bl.a. nationalpark, naturreservat, kulturreservat, strandskydd, naturminnen, växt- och djurskyddsområden samt biotopskyddsområden. Detta kan sägas vara den starkaste formen av bevarandeåtgärd och det finns en lång erfarenhet och tradition från områdes-skyddet. Antingen kan området i fråga redan omfattas av områdesskydd eller kan det bli frågan om att etablera områdesskydd för ett idag oskyddat område.

I de fall myndigheten bedömer att någon form av områdesskydd är lämpligt eller krävs för ett Natura 2000 område bör arbetet läggas upp och genomföras i linje med den vägledning Naturvårdsverket tillhandahåller för områdesskydd, fr a Allmänna råd och Handbok om bildande och förvaltning av naturreservat, men även vägledning kring övriga skyddsformer. I de fall biotopskydd på skogsmark blir aktuellt bör Skogsstyrelsens vägledning användas.

Om värdena i ett Natura 2000-område motiverar ett framtida skydd som naturreservat och tillståndsansökningar inkommer som typiskt sett kommer att generera intrångsersätt-ning (t ex frågan om att avverka en Natura –skogstyp) bör länsstyrelsen överväga att omgående väcka ett reservatsärende. Arbetet med att värdera och förhandla om intrångs-ersättning bör i första hand grundas på ett väl utarbetat förslag till naturreservat med förbud istället för eventuellt kommande avslag i det enskilda tillståndsärendet.

När det gäller växt- och djurskyddsområde bör man beakta att denna skyddsform endast kan reglera jakt och fiske samt allmänhetens eller markägarens rätt att uppehålla sig i området. Denna bevarandeåtgärd säkerställer dock inte att artens habitat bevaras. Det kan dock finnas Natura 2000-områden där det inte finns någon hotbild mot arternas habitat utan där hotbilden främst utgörs av störning och/eller jakt och fiske. I sådana fall kan denna skyddsform vara lämplig.

I samband med en reservatsbildning av ett Natura 2000-område kan bevarandesyfte, bevarandeåtgärder m m omfatta andra bevarandevärden än de som legat till grund för utpekandet till Natura 2000. I sådana fall bör det i reservatsbeslutet klart framgå, fr.a. när det gäller syftet, vilken del av detta som kopplar till Natura 2000 respektive vilken del som ligger ”vid sidan av” Natura-utpekandet.

När aktiva skötselåtgärder krävs för att upprätthålla gynnsam bevarandestatus för naturtyper och/eller arter i Natura 2000-området bör det särskilt övervägas hur dessa ska kunna komma till stånd. I regel finns endast två huvudalternativ, antingen i form av områdesskydd som ger ett ”ramverk” i form av reservatsbeslut och skötselplan och medel för skötsel, eller i form av avtal eller planer (se vidare avsnitt nedan). Strandskyddsbestämmelserna utgör ett viktigt instrument för att reglera mark- och vattenanvändning för de olika sjö- och kustnaturtyper respektive arter knutna till akvatiska vattenmiljöer genom att det föreskrivs ett generellt förbud mot exploatering, byggnation och anläggningar i den viktiga strandzonen. Ett av syftena med


32

bestämmelserna är att bevara goda livsvillkor på land och vatten för djur- och växtlivet. Förbud gäller mot att utföra anläggningar, anordningar eller andra åtgärder som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- eller växtarter

Det är dock viktigt att påpeka att strandskyddet inte skyddar mot hot som härrör från de areella näringarna som skogsbruk, jordbruk samt fisket.

Sammantaget ger strandskyddsbestämmelserna en god grund för att upprätthålla gynnsam bevarandestatus. Möjligheten att utvidga strandskyddet till maximalt 300 meter i båda riktningarna från stranden kan också övervägas. Grundläggande är dock att behovet av nödvändiga bevarandeåtgärder måste analyseras individuellt för varje område. Först vid en sådan analys kan man bedöma hur ”långt” strandskyddet räcker.

2.10.6 Andra bestämmelser än områdesskydd

Vid sidan av områdesskydd finns bestämmelser som på olika sätt kan bidra till att upprätthålla bevarandestatusen i olika områden; tillståndsplikt för respektive förbud mot markavvattning,18 är exempel på bestämmelser som ”redan gäller” i områdena utan särskilt beslut, eller aktivitet från en myndighet. Men även bestämmelser som kräver någon form av beslut/aktivitet från myndighetens sida för att de ska ha en verkan i området i fråga kan behöva övervägas t ex tillämpning av fiskelagstiftningen. Obrutna fjällområden Flera Natura 2000-områden ligger inom områden som omfattas av miljöbalkens bestämmelser om obrutna fjällområden, jfr 4 kap 5 § miljöbalken.

Tillsammans med tillståndsplikten i 7 kap 28 a § miljöbalken kan denna bestämmelse ge ett skydd mot åtgärder som skulle kunna tänkas ha en negativ påverkan på bevarande-statusen hos berörda naturtyper och arter. Stora delar av dessa obrutna fjällområden omfattas även av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen för naturvård och friluftsliv, jfr 3 kap 6 § miljöbalken. Det kan även finnas behov av ytterligare åtgärder i enstaka fall. Skyddade älvar och älvsträckor Det förbud mot vattenkraftverk, vattenreglering eller vattenöverledning för kraftändamål som gäller för de vattenområden som anges i 4 kap 6 § miljöbalken kan, tillsammans med det skydd vattendragen har enligt andra bestämmelser i miljöbalken, t. ex. strandskydds-bestämmelserna, utgöra ”stommen” bland bevarandeåtgärderna, i första hand för följande naturtyper.

Naturliga större vattendrag av fennoskandisk typ (3210)

Alpina vattendrag med örtrik strandvegetation (3220)

Vattendrag med flytbladsvegetation eller akvatiska mossor (3260), samt arter som förekommer i dessa naturtyper. Dessutom omfattas vissa av de aktuella vattendragen även av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen för naturvård och friluftsliv 3 kap 6 § miljöbalken.

18 jfr 11 kap 13-14 §§ miljöbalken


33

I många av de aktuella vattendragen finns Natura 2000-arter som kräver att åtgärder vidtas för att en gynnsam bevarandestatus skall kunna upprätthållas eller återställas, t ex lax, flodpärlmussla och utter. Dessa arter har en mer eller mindre komplicerad biologi. Krav på livsmiljö, den aktuella hotbilden etc. innebär att behovet av ”nödvändiga bevarandeåtgärder” måste analyseras varje art för sig; i respektive område. Genom förbudet mot vattenkraftverk, samt vattenreglering eller vattenöverledning m.m. kan 4 kap 6 § miljöbalken, tillsammans med fiskelagstiftningen (se nedan), ge ett bra grund-skydd för dessa arter genom att en naturlig vattenregim med tillhörande vattenståndsvari-ationer kan upprätthållas, vilket även är viktigt för strandmiljön som sådan.

4 kap. 6 § fångar inte upp alla de behov av bevarandeåtgärder som kan behövas för de delområden/-sträckor av vattendragen där dessa arter förekommer. Naturlaxen kan tas som exempel på komplexiteten när det gäller att bedöma vad som kan komma att behövas i form av nödvändiga bevarandeåtgärder. När det gäller att upprätthålla denna art i gynnsam bevarandestatus kan det mycket väl komma att krävas åtgärder även utanför reproduktionsområdena i själva vattendragen, dvs. utanför Natura 2000-områdena, t ex i Östersjön (t ex pga M74-problematiken). Exakt vilka ytterligare åtgärder som kan komma att behövas måste utredas närmare område för område och i enstaka fall för respektive population.

Samrådsområde Sedan den nya lagstiftningen infördes i juli 2001 är samrådsområde förmodligen en överflödig metod för bevarande av Natura 2000-områden. Den generella tillståndsplikten innebär att tillstånd krävs för alla åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-område. Om länsstyrelsen bedömer att området kan hotas av eventuella nya verksamheter men inte hotas av pågående markanvändning (skogsbruk, jordbruk etc) kan en metod vara att länsstyrelsen tydliggör för markägaren vilka åtgärder det skulle kunna vara. Det kan t ex ske genom ett dokument som beskriver vilka åtgärder som typiskt sätt kan innebära att tillstånd krävs, detta kan lämnas som en information från myndigheten där det också anges att man beskrivit exempel och inte en total lista på tillståndskrävande åtgärder. Att införa samrådsplikt för sådant som av Natura 2000-regelverket normalt kräver tillstånd för bör undvikas. För Natura 2000-områdena som innehåller hävdformade naturtyper är det nödvändigt med fortsatt hävd (se avsnitt nedan om avtal. Behovet av dessa ”positiva” åtgärder kan behöva regleras i avtal t ex.

Fiskerilagstiftningen I de Natura 2000-områden som utgörs av sjöar och vattendrag eller marina områden kan fiskelagstiftningen vara tillräcklig för att reglera fisket i syfte att upprätthålla gynnsam bevarandestatus. Med stöd av fiskelagstiftningen är det med hänsyn till beståndssituationen möjligt att reglera fisket av olika fiskbestånd. I sötvatten är denna möjlighet begränsad till vatten i de Stora Sjöarna och vatten upp till första vandringshinder. Lax och asp är de enda i Sverige förekommande fiskarterna i Habitatdirektivet bilaga 2 som fiskas, den sistnämnda arten endast av sportfiskare. Asp fångas dock oavsiktligt som bifångst vid kommersiellt fiske. Fisket kan medföra, direkt


34

eller indirekt, en negativ påverkan på dessa arters gynnsamma bevarandestatus. En ”nödvändig bevarandeåtgärd” kan därför vara att på olika sätt reglera fisket i syfte att minimera negativ påverkan. Ett exempel är Fiskeriverkets beslut om trålfiskeförbud till skydd för naturvårdsintressen i Natura 2000-området Koster-Väderöarna.19 Även inplantering/utsättning av främmande fiskarter regleras genom fiskelagstiftningen. I vissa fall kan det finnas behov av sådan förebyggande bevarandeåtgärd.

Förekomst av fiskevårdsområden, och möjligheten att tillskapa nya sådana, kan också bidra till att upprätthålla gynnsam bevarandestatus för sjöar och vattendrag och arter i sådana vattenmiljöer. Att bilda fiskevårdsområden kan betraktas som ytterligare ett sätt att reglera fisket. Fiskevårdsområden bör ses som en resurs i arbetet med bevarandeåtgär-derna och bör involveras på ett tidigt stadium.

2.10.7 Ersättning för bevarande av betesmarker och slåtterängar

Det finns möjlighet för jordbrukare att få ersättning för bevarande av betsmarker och slåtterängar inom ramen för förordningen (2000:577) om stöd för miljö- och landsbygds-utvecklingsåtgärder. Jordbrukets miljöersättning utgör ett mycket viktigt instrument i arbetet med att upprätthålla gynnsam bevarandestatus. Detta framhålls även i EG-kommissionens vägledning kring artikel 620. Ett stort antal objekt omfattas redan idag av miljöersättning som grundas på ett 5-årigt åtagande för stöd för miljövänligt jordbruk. Jordbrukarens åtagande och ersättningen innebär inte någon ”garanti” för fortsatt hävd inom överskådlig framtid.

Skulle brukaren falla ur systemet eller upphöra att söka miljöersättning måste någon annan bevarandeåtgärd vidtas t ex bildande av naturreservat. Det behöver finnas något system inom länsstyrelserna som fångar upp detta. Möjligheten att upprätta skötselavtal med reservatsskötselmedel finns nu också utan att området behöver bli naturreservat. Detta kan vara lämpligt om markägaren inte längre vill/kan söka miljöstöd och skötseln är den enda åtgärd som behövs i området.

Miljöersättning för bevarande av betesmarker och slåtterängar innebär att jordbrukare kan få ersättning för skötsel av betesmarker, slåtterängar, fäbodbete och skogsbete så att hävdgynnade natur- och kulturmiljövärden bevaras och förstärks21.

Jordbrukare som uppfyller vissa generella skötselvillkor kan få en grundersättning. Som generella skötselvillkor räknas bland annat att träd och buskar av igenväxningskaraktär ska tas bort före det första stödårets slut och därefter hållas borta under hela stödperioden. Eftersom igenväxningsvegetationen ska kunna tas bort utan att markens natur- och kulturmiljövärden skadas bör brukaren inte söka ersättning för alltför igenväxta marker För dessa marker finns istället en möjlighet att ansöka om ersättning för restaurering av slåtterängar och betesmarker genom de sk projektstöden för utveckling av landsbygden. Marken ska skötas så att ingen skadlig ansamling av förna sker och betesmarker ska betas av varje år. För slåtterängar gäller att markvegetationen årligen ska

19 (FIFS 2001:9, 4 kap. 7 § och bilaga 3). 20 se s. 21, svenskspråkiga versionen av Skötsel och förvaltning av Natura 2000-områden som är utgiven av

Europeiska kommissionen. 21 Information om miljöstöd är hämtad från Jordbruksverkets hemsida www.sjv.se.


35

slås av och tas bort. Gödsling, kemisk bekämpning och andra åtgärder som kan skada natur- och kulturmiljövärden är inte tillåtna.

För betesdrift på alvarmark på Öland och Gotland och vid bete vid fäbodar råder speciella förutsättningar. Här får länsstyrelsen vid behov ställa vissa ytterligare skötsel-villkor.

Om länsstyrelsen anser att det finns behov av särskild natur- eller kulturmiljöanpassad skötsel kan förutom grundersättning brukaren dessutom få tilläggsersättning för betesmarker och slåtterängar med höga biologiska eller kulturhistoriska värden. Ett exempel på sådana särskilda skötselvillkor som då kan ställas är förbud mot tillskottsut-fodring av betesdjur.

Tilläggsersättningen prövas individuellt av länsstyrelsen efter ansökan från jordbruka-ren. Länsstyrelsen beslutar om vilka marker som berättigar till tilläggsersättning och fastställer skötselvillkoren i en åtgärdsplan. Tilläggsersättning lämnas inte för fäbodbete, skogsbete eller alvarbete.

Ersättning för kompletterande åtgärder kan lämnas när natur- och kulturmiljövärdena kräver skötsel som lövtäkt, lieslåtter eller efterbete. Denna ersättning kan endast lämnas för skötsel av mark som berättigar till tilläggsersättning.

Åtagandet i kombination med miljöersättningsbeslutet kan i de flesta fall utgöra en tillfredsställande bevarandeåtgärd för de naturtyper - med tillhörande arter - som betraktas som hävdformade ( dvs. betesmarker och ängar). I de fall miljöersättning blir den huvudsakliga bevarandeåtgärden måste bevarandesyftet/-målen som läggs fast, eller redan har lagts fast, inom ramen för beslutet och tillhörande åtgärdsplan (gäller objekten med tilläggsersättning) vara synonymt med det bevarandesyfte som läggs fast i bevararande-planen (se kap. 8). Med andra ord; bevarandemålet i åtgärdsplanen bör omfatta de naturtyper och arter som är aktuella i sammanhanget och lägga fast att områdets naturtyper ska bidra till gynnsam bevarandestatus på biogeografisk nivå, finns en bevarandeplan så kan bevarandemålen plockas där. Åtgärdsplan bör helt enkelt syfta till och trygga att bevarandemålen upprätthålls. De flesta av de aktuella Natura 2000-områdena, dvs. sådana som innehåller ängar och betesmarker, borde vara berättigade till tilläggsersättning och därmed bör åtgärdsplan upprättas. I de fall åtgärdsplanerna redan är skrivna bör dessa ses över i linje med denna Handbok. (Observera att ändringar inte kan ske hur som helst under pågående stödperiod, det kan vara tvunget att invänta en ny).

För de flesta av de Natura 2000-områden som kan vara aktuella för miljöersättning har förmodligen redan beslut och åtgärdsplan. Länsstyrelsen bör då se över om beslutet och åtgärdsplanen kan anses räcka för de Natura 2000-naturtyper och -arter i området som det gäller. Ett alternativ kan vara att – om det finns behov och är möjligt- komplettera beslutet och åtgärdsplanen så att den ligger helt i linje med Natura 2000-områdets bevarandesyfte. Om detta är svårt bör länsstyrelsen överväga om existerande beslut och åtgärdsplan ändå kan anses ombesörja att bevarandestatusen upprätthålls under avtalsperioden för att sedan när avtal och åtgärdsplan ska skrivas om komplettera dessa.

Observera att det kan finnas andra icke hävdformade/-beroende Natura 2000-naturtyper och –arter där ersättning för bevarande av betesmarker och slåtterängar inte under några omständigheter kan fungera som en ändamålsenlig bevarandeåtgärd. För dessa bör länsstyrelsen överväga andra bevarandeåtgärder. Dessa andra Natura 2000-naturtyper och –arter behöver inte omfattas av ersättningsbeslutet med tillhörande


36

åtgärdsplan men dessa dokument bör dock inte motverka syftet att nå bevarandemålen även för dessa. Givetvis kan det i praktiken ofta handla om olika geografiska delar av ett Natura 2000-område.

I de fall bevarandesyftet/-målet för Natura 2000-objektet ställer andra krav på skötsel-åtgärder eller innebär högre ambitionsnivå än vad som ryms inom regelverket för miljöersättningen är det lämpligt att bevarandeplanen redovisar vilka ytterligare åtgärder som krävs för en gynnsam bevarandestatus. Innehållet i bevarandeplanen (se bil. 1) respektive ersättningsbeslutet och tillhörande åtgärdsplan bör alltså sammantaget tillse att gynnsam bevarandestatus upprätthålls.

2.10.8 Naturvårdsavtal

Naturvårdsavtal, d v s skriftliga överenskommelser angående naturvården inom ett visst område om sådant som fastighetsägaren förbinder sig att tillåta eller tåla, kan ingås mellan fastighetsägaren och staten eller en kommun. Enligt 7 kap 3 § jordabalken skall naturvårdsavtal anses som nyttjanderättsavtal. Naturvårdsavtalen är således frivilliga avtal som ingås mellan två i princip jämställda parter. Avtalet tecknas för viss tid, maximalt 50 år. Någon besittningsrätt gäller inte, utan efter det att avtalstiden gått ut är markägaren fri att förlänga avtalet eller inte. Naturvårdsavtal kan, men behöver inte, innefatta ersättning till markägaren. I avtalet kan i så fall anges hur mycket fastighetsägaren får i ersättning för det han förbinder sig att tillåta eller tåla. Även annan typ av kompensation än pengar kan komma i fråga. Naturvårdsavtal kan, sett ur markägarens perspektiv, vara ett sätt att undvika mer ingripande skyddsformer såsom reservatsbildning. Ett sådant avtal kan inskrivas i fastighetsregistret och gäller då även mot en ny ägare.

Genom avtalet kan markägaren t. ex. förbinda sig att inte avverka skog och motpart har i de flesta fall varit staten genom Skogsvårdsstyrelsen. Naturvårdsavtal nämns i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier22 som ett skyddsinstru-ment för att uppnå miljömålet Levande skogar. Skogsvårdsstyrelsen har under senare år tecknat naturvårdsavtal i närmare 1 000 fall och har i uppdrag av regeringen att teckna avtal på minst 50 000 hektar mark till år 2010.

2.10.9 Övriga bevarandeåtgärder

Förvaltningsplaner I Västa Götalands län har en förvaltningsplan tagits fram för Kosterfjorden. Den är en slags ram för en uppgörelse om vilka bevarandeåtgärder som behövs, t ex reglering av fisket. Det kan vara fördelaktigt med ett sammanhållande dokument om man ämnar vidta flera bevarandeåtgärder i t.ex. marina miljöer. Andra planer I områden där hotbild saknas och där inga skötselbehov finns kan en markering i kommunal översiktsplan (med rekommendationer) och t ex områdesbestämmelser vara tillräckligt. Dock måste markägarna meddelas detta, helst skriftligt enligt tidigare

22 Prop. 2000/01: 130, sid. 143.


37

resonemang. Detta kan t ex vara aktuellt för en liten sjö (ej EU-naturtyp) där syftet endast är att bevara dykarskalbaggar och ingen hotbild finns.


38

3 Tillståndsprövningen Ett tillståndkrav har införts i miljöbalken som innebär att det är förbjudet att utan tillstånd bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i Natura 2000-områden.23 Tillståndsplikten ”fångar upp” såväl verksamheter och åtgärder som i övrigt regleras i miljöbalken liksom de som regleras i all annan lag. Av betydelse är inte var verksamheten eller åtgärden bedrivs eller vidtas, avgörande är istället den effekt, påverkan, den kan få på ett Natura 2000-område.24 En miljökonsekvensbeskrivning skall ingå i en sådan tillståndansökan.25 Denna skall alltid innehålla uppgifter som behövs för prövningen av tillståndet.26 Förutsättningarna för att ge tillstånd anges i 7 kap 28 b § och 29 §. Tillstånd får lämnas endast om verksamheten eller åtgärden inte kan skada de förtecknade naturtyperna i Natura 2000-området, eller där denna inte innebär en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet i området av de arter som avses skyddas. Bedömningen skall avse om verksamheten eller åtgärden ensam eller tillsam-mans med andra planerade verksamheter och åtgärder kan få denna effekt. I de fall verksamheten inte kan tillåtas kan den under vissa förutsättningar bli föremål för regeringens prövning.27

23 Prop. 2000/01:111, s 68 24 Prop. 2000/01:111, s 25 jfr 6 kap 1 § miljöbalken 26 jfr 6 kap 7 § miljöbalken 27 jfr 7 kap 29 § miljöbalken


39

6 kap

6 kap 4 § 3,4 st. En MKB skall upprättas i den utsträckning som behövs. En ”Natura-MKB” kan räcka

28§b. Lst prövar med hjälp av MKB:n om de utpekade värdena kan skadas eller innebära

betydande störning.

6 kap 1 §. MKB skall bifogas ansökan. Därför krävs först:

Ja Nej

Idé- Verksamhetsutövaren skall (ev efter samtal med Länsstyrelsen) göra bedömningen

om verksamheten på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-pmråde. Lst

kan behöva begära in kompletteringar av idéhandlingar.

Ja Nej

Ev. vanlig tillstånds/dispens

-prövning

7 kap 28 a § Tillstånd krävs.

Ja Nej

6 kap 4 §. Tidigt samråd. Betydande miljöpåverkan eller inte avgör hur pass

omfattande MKB som behövs .

MKB och ansökan lämnas till länsstyrelsen

5§ Utökat samråd.

Fullständig MKB

7 kap


40

Figur 5. Förenklad figur över tillståndsprövningsprocessen enligt 7 kap 28 a §

miljöbalken.

3.1 Ärendets handläggning och MKB-processen i 6 kap miljöbalken

I korthet kan följande steg urskiljas från det att frågan väcks om tillstånd enligt 7 kap 28 a § till det att tillståndsfrågan har prövas.

1. När aktualiseras tillståndsplikten? Verksamhetsutövaren gör en bedömning av om tillstånd enligt 7 kap 28 a § krävs. (3.2.1)

2. Tidigt samråd med länsstyrelsen om verksamhetsutövaren kommer fram till att kriterierna för att tillstånd krävs är uppfyllda (3.2.10)

3. Länsstyrelsens avgörande om betydande miljöpåverkan eller inte samt ev. utökat samråd (3.2.11)

4. Tillståndsansökan och MKB inlämnas till prövningsmyndigheten. 5. Godkännande av MKB (3.2.16) 6. Prövningen enligt 7 kap 28 a-b §§ (3.2.18) 7. Tillståndsbeslut enligt 7 kap 28 a § och eventuella villkor (3.2.20) 8. Eventuell prövning av regeringen enligt 7 kap 29 §(3.3) 9. Prövningsmyndigheten bedömer om kriterierna i 7 kap 29 § är uppfyllda (3.3.1) 10. Frågan om tillåtlighet enligt 7 kap 29 § överlämnas till regeringens prövning.

3.2 När aktualiseras tillståndsplikten?

3.2.1 Tillståndspliktens omfattning - 7 kap 28 a §

Tillståndkravet innebär att det är förbjudet att utan tillstånd bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som på ett betydande sätt kan påverka miljön i Natura 2000-områden.28 Från tillståndsplikten undantas dels sådana verksamheter och åtgärder som direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av det berörda området, 29 dels verksamheter som har påbörjats före den 1 juli 2001.3031

28 Prop. 2000/01:111, s 68 29 7 kap 28 a § 2 st MB 30 se övergångsbestämmelserna till 2001:437 31 Se avsnitt 4.1.6

Tillstånd medges. Kan förenas med villkor enligt

16 kap 2 §

Lst gör en bedömning och yttrar sig ev. till regeringen som har att ta

ställning i ärendet och lst kan sedan ev. meddela tillstånd. Annars avslag.

(19 kap 2 §)


41

Tillståndskravet aktualiseras när en verksamhet eller åtgärd kan påverka miljön i ett Natura 2000-område på ett betydande sätt. Tillståndskravet är formulerat i mer allmänna ordalag än tillståndprövningsregeln i 7 kap 28 b § i syfte att kunna fånga upp verksamheter och åtgärder som typiskt sett32 kan innebära en sådan påverkan. Det vidare begreppet miljön, innefattar inte bara förtecknade naturtyper och arter utan även miljön i en vidare bemärkelse, naturmiljön. Det är således fråga om en mer allmän riskbedömning av verksamheten typiskt sett, innan verksamhetsutövaren eller myndigheten utvärderat de exakta effekterna på de arter och livsmiljöer som avses skyddas och vilka anpassningar av verksamheten som kan krävas för att minska sådana effekter. Denna senare bedömning görs i själva tillståndsprövningen när tillräcklig utredning finns.

Det är viktigt att inte blanda ihop kriterierna enligt 28 a § som anges när verksamhets-

utövaren måste söka tillstånd, med kriterierna i 28 b § som anges när tillståndmyndighe-ten får lämna tillstånd till en viss verksamhet eller åtgärd. Tillståndsmyndigheten har naturligtvis en skyldighet att informera verksamhetsutövare om vilka lagregler som gäller men bör vara försiktig med att göra ”förhandsprövningar” av tillståndsfrågan som leder till att någon riktig tillståndsprövning aldrig kommer till stånd. Många gånger kan en sådan bedömning inte göras innan en ansökan med MKB finns tillgänglig. Särskilt vanskligt kan det vara att bedöma påverkan som sker indirekt, antingen från verksamheter utanför Natura 20000-område eller inom ett Natura 2000-område, men med påverkan i första hand på andra arter och naturtyper än de som avses skyddas.

Endast i sådana fall då myndigheten bedömer att den aktuella verksamheten eller åtgärden inte medför en risk för betydande påverkan på miljön i sin helhet i Natura 2000-området bör myndigheten meddela verksamhetsutövaren att den bedömer att tillstånds-prövning inte krävs. I sista hand är det alltid verksamhetsutövaren som ansvarar för att nödvändiga tillstånd inhämtas innan verksamheten eller åtgärden påbörjas. Det är därför lämpligt att myndigheten gör en tjänsteanteckning om den meddelar verksamhetsutövaren att tillstånd inte krävs. Kopia av en sådan tjänsteanteckning kan då lämpligen tillställas verksamhetsutövaren.

Prövningsmyndigheten beslutar om tillstånd kan ges eller ej enligt 7 kap 28 a § enligt

de förutsättningar som anges i 7 kap 28 b §. Beslutet kan förenas med villkor enligt 16 kap 2 § miljöbalken.

3.2.2 ”Verksamheter och åtgärder”

Tillståndskravet gäller såväl för verksamheter som för åtgärder, ett vitt begrepp som ”fångar upp” såväl verksamheter och åtgärder som i regleras i miljöbalken som annan lag. Exempel på detta är:

tillståndspliktiga verksamheter enligt 9, 11, 12 miljöbalken

anmälningspliktiga verksamheter, t. ex. åtgärder som omfattas av samrådsskyldighet enligt 12 kap 6 § miljöbalken

32 Jfr Miljööverdomstolens dom i målet om Hallandsås, M 1894-03, s 24


42

verksamheter eller åtgärder som fattas av dispensprövning enligt miljöbalken, t. ex. dispenser från reservatsföreskrifter, biotopskydd, strandskyddsbestämmelser.

verksamheter som omfattas av generella undantag från tillståndsplikt enligt 11 och 12 kap i miljöbalken, t. ex. rensningar för att bibehålla ett vattendrags djup eller läge, jfr 11 kap 9 § med 11 kap 15 §.

verksamheter som är tillstånds- eller anmälningspliktlig enligt annan lag, t. ex. avverk-ningar (Skogsvårdslag), mineralprospektering (Minerallag), torvbrytning (Torvlagen)

verksamheter eller åtgärder som regleras genom ett planförfarande i annan lag, t. ex. Väglagen

verksamheter eller åtgärder som inte omfattas av krav på anmälan, tillstånd eller liknande enligt annan lag, t. ex. skogsavverkningar under 0,5 hektar och röjningar Tillståndskravet aktualiseras såväl vid nyanläggning som vid ändring av en verksamhet.33 3.2.3 Verksamheter som bedrivs utanför ett Natura 2000-område

Av betydelse för tillståndskravet är inte var verksamheten eller åtgärden bedrivs eller vidtas, avgörande är istället den effekt, påverkan, den kan få på Natura 2000-områdets värden. Tillståndskravet gäller oberoende av Natura 2000-områdets avgränsningar, vilket innebär att tillståndskravet aktualiseras såväl för verksamheter och åtgärder som bedrivs eller vidtas i eller utanför ett sådant område.

Exempel på åtgärder som bedrivs utanför Natura 2000-områden som kan kräva tillstånd enligt 7 kap 28 a §:

nytt/ökat utsläpp till vatten, i vissa fall luft, ny/ökad bullrande verksamhet, åtgärder som påverkar hydrologin i området.

Exempel på sådana åtgärder som rör skog: Avverkning och gallring av skog i direkt anslutning till ett Natura-område, nyplanter-

ing av skog där det tidigare varit öppen mark. 3.2.4 Betydande påverkan på miljön i ett Natura 2000-område

Tillståndskravet aktualiseras när det finns en risk att en verksamhet eller åtgärd på ett betydande sätt kan påverka ett Natura 2000 område. Tillståndskravet avser endast negativ påverkan på naturmiljön. Ibland kan det dock vara svårt att avgöra om en påverkan är negativ eller positiv, i tveksamma fall så ger försiktighetsprincipen att tillstånd bör sökas. Såväl direkt som indirekt påverkan omfattas av tillståndsplikten.

Allmänt råd till 7 kap 28 a § miljöbalken: Med verksamheter eller åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett naturområde som har förtecknats enligt 7 kap 27 miljöbalken bör avses varje aktivitet, tillfällig eller långvarig, i eller utanför området, som medför risk för en negativ påverkan av betydelse på naturmiljön i det förtecknade område. Risk för betydande påverkan på miljön kan föreligga genom verksamhetens omfattning, dess farlighet/påverkansgrad eller dess konsekvenser för miljön på sikt. Påverkan kan vara såväl direkt som indirekt.

33 Prop. 2000/01:111, s 49


43

3.2.4.1 Risken för betydande påverkan

Av förarbetena följer att om det finns en sannolikhet för att en verksamhet eller åtgärd kan få betydande konsekvenser för ett Natura 2000-område skall den som avser att utöva verksamheten eller vidta åtgärden se till att den nödvändiga bedömningen görs och få den prövad.34 För att avgöra om verksamheten eller åtgärden omfattas av tillståndsplikt eller inte räcker det att det finns en sannolikhet för att det kan bli en betydande påverkan på ”miljön i naturområde som har förtecknats”. Försiktighetsprincipen gäller vid osäkerhet. Om det finns en risk för en betydande påverkan skall kontakt tas med länsstyrelsen. Det behöver inte finnas en vetskap om att påverkan blir betydande, utan risken räcker för att aktualisera tillståndskravet.

3.2.5 Verksamheter och åtgärder som typiskt sett kan kräva tillstånd

Nedan följer ett antal åtgärder som kan aktualisera tillståndskravet i 7 kap 28 a §. Att en verksamhet eller åtgärd inte listas nedan innebär inte att den inte kan omfattas av tillståndskravet. Se listningen som en fingervisning och hjälp!

Exempel på verksamheter och åtgärder som normalt kräver att tillstånd söks enligt 7 kap 28 a §: Grävning, schaktning, sprängning, upplag, täkt av grus, sand, jord, torv etc (även för husbehov), ny väg, breddning av väg, nybyggnad eller uppsättande av anläggning utanför tomt.

Skogsbruksåtgärder såsom avverkning, röjning, gallring, markberedning, plantering, uttag av brännved och vindfällen etc kan behöva prövas om åtgärden vidtas inom ett Natura 2000-område.

I marina miljöer kan muddring, nya bojar och bryggor behöva prövas om de berör känsliga bottnar och rev.

Exempel på verksamheter och åtgärder som normalt inte kräver att tillstånd söks enligt 7 kap 28 a §: Vanligt vägunderhåll (= rensa diken, grusa och asfaltera), normalt åkerbruk, rensning av stenmurar, musselodling över icke-känsliga bottnar. När länsstyrelsen får kännedom om en åtgärd genom ett 12 kap 6 § samråd bör länsstyrel-sen ha som rutin att kontrollera om verksamheten är av den digniteten att en prövning enligt 7 kap 28 a § behövs. Se handbok och allmänna råd för 12:6. De åtgärder som kräver samråd kräver ofta också tillstånd. Påverkan på friluftslivet eller landskapsbilden omfattas inte av tillståndskravet i 7 kap 28 a §.

3.2.6 Undantag från tillståndsplikten

3.2.6.1 Skötsel och förvaltning

34 jfr s 68 prop. 2000/01:111


44

Allmänt råd till 7 kap 28 a § miljöbalken Med verksamheter och åtgärder som direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av berörda områden bör avses skötsel och förvaltning som hänger samman med bevaran-det av ett Natura 2000-område. Avgörande vid bedömningen av om en åtgärd eller verksamhet omfattas av undantaget bör vara om den ingår som en del i att bidra till att upprätthålla eller återställa gynnsam bevarandestatus i området.

Från tillståndsplikten undantas dels sådana verksamheter och åtgärder som direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av det berörda området (7 kap 28 a § 2 st.), dels verksamheter som har påbörjats före den 1 juli 2001 (övergångs-bestämmelserna). Med verksamheter och åtgärder som direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av berörda områden avses skötsel och förvaltning som hänger samman med bevarandet av ett område. Detta innebär t.ex. att normal skötsel och förvaltning av en skogsfastighet dvs. gallring, röjning kan kräva tillstånd enligt 7 kap 28 a § om den inte ingår som en del i bevarandet av naturvärdena i Natura 2000-området. Samtidigt kan en annan avverkning vara undantagen från kravet på tillstånd om den utförs som en restaureringsåtgärd för att återskapa t.ex. en igenväxt äng eller hed. Vid osäkerhet är det lämpligt att höra med länsstyrelsen.

Det som är avgörande för om en verksamhet eller åtgärd omfattas av undantaget är om åtgärden ingår som en del i arbetet med att upprätthålla gynnsam bevarandestatus för Natura 2000-områdets arter och naturtyper eller ej. Vilka åtgärder som bör utföras för detta kommer att framgå av områdets bevarandeplan. När det gäller att bedöma vilka verksamheter eller åtgärder som omfattas av de lagstadgade undantagen från tillstånds-plikten får det därmed betydelse (till skillnad från när det gäller att bedöma om tillstånd bör sökas för en viss åtgärd som inte har med skötseln att göra) vad det är i Natura 2000-området som avses skyddas, eftersom skötsel och förvaltning beror på behoven hos de arter och habitat som avses skyddas. Utgångspunkten är i sådana fall att den som utför skötsel eller förvaltningsåtgärder har kännedom om området och även står i kontakt med tillsynsmyndigheten. I avsaknad av bevarandeplaner kan de art- och naturtypsvisa vägledningarna ge ledning. Även i områden med områdesskydd kan bevarandeplanen ge annat besked än t ex skötselplanen då alla Natura 2000-värden kanske inte är beaktade i äldre beslut. Båda dokumenten gäller då parallellt men hanterar olika frågor. Bevarandeplanen svarar på om vad som t ex är känsligt i området vilket kan ha betydelse i en 7 kap 28 a § - prövning, medan reservatsbeslutet avgör om en dispens behöver sökas från föreskrifterna t ex.

3.2.6.2 Påbörjad verksamhet

För verksamheter som har påbörjats före den 1 juli 2001 krävs inte tillstånd enligt 7 kap 28 a §.35 Övergångsbestämmelsen utgår, enligt förarbetena, från att pågående verksamheter normalt redan har bedömts enligt direktivet eller att en sådan bedömning pågår.36 Av förarbetena framgår även att övergångsbestämmelsen avser verksamheter

35 se övergångsbestämmelserna i SFS 2001:437. 36 Prop.2000/01:111, s 50


45

som pågick den 1 juli 200137. Det torde innebära att verksamheter som visserligen påbörjats före det datumet, men därefter legat nere, avslutats eller övergivits och inte återupptagits igen före det datumet, inte omfattas av undantaget i övergångsbestämmelsen, utan skall tillståndsprövas enligt 7:28 a-b §§. Undantaget från tillståndskravet i 7:28 a § MB för verksamheter som påbörjats före 1 juli 2001 gäller oavsett om verksamheten har något annat tillstånd eller inte.

I ett avgöranden från miljödomstolen i Växjö har övergångsbestämmelsen varit uppe till prövning.38 Avgörandet gällde en beviljad strandskyddsdispens för en parkeringsplats. Miljödomstolen i Växjö upphävde länsstyrelsens beslut att bevilja dispens och återförvi-sade ärendet för ny prövning.39 Länsstyrelsen beviljade 2001-01-22 Kristianstad kommun strandskyddsdispens för tillbyggnad av en parkeringsplats inom ett strandområde Södra Äspet som är anmält som område av gemenskapsintresse enligt Habitatdirektivet. Länsstyrelsen gjorde bedömningen att regeringens tillstånd inte erfordrades eftersom verksamheten inte orsakar någon störning av betydelse på områdets naturvärden. Miljödomstolen gjorde bedömningen att en minskad yta av ett skyddat område alltid får anses utgöra en försämring av livsmiljön enligt Habitatdirektivet. Sedan länsstyrelsen prövat ärendet trädde ändringarna i kraft i miljöbalken. Miljödomstolen fann att ändringarna är direkt tillämpliga för verksamheter som inte har påbörjats före den 1 juli. Mot den bakgrunden upphävde domstolen beslutet och återförvisade det till länsstyrelsen för prövning enligt nu gällande bestämmelser.

3.2.7. Tillståndens rättskraft och myndigheternas möjligheter att återkalla eller ompröva tillstånd m m

För verksamheter som har tillstånd enligt miljöbalken eller enligt föreskrifter med stöd

av miljöbalken gäller, för frågor som prövats i tillståndet, vissa speciella begränsningar i myndigheternas möjligheter att återkalla eller ompröva tillstånden m m. Detta är en följd av miljöbalkstillståndens rättskraft.

För tillstånd, godkännande och dispenser som meddelats enligt miljöbalken eller enligt föreskrifter med stöd av balken, innebär rättskraften att tillstånden kan omprövas eller återkallas, under de förutsättningar som anges i miljöbalkens omprövnings- eller återkallelsebestämmelser40 Det torde vara klart att sådana tillstånd som anges i 24 kap. 1 § MB endast kan omprövas eller återkallas enligt 24 kap. 3 och 5 §§. När det gäller tillståndsbeslut inom området kemiska produkter och biotekniska organismer framgår dock av förarbetena till 14 kap. 24 § MB, att de kan ändras eller återkallas när helst det finns skäl för det41. Rättsläget är således något oklart när det gäller möjligheterna att återkalla andra typer av tillstånd än sådana som nämns i 24 kap. 1 § MB.

37 Prop.2000/01:111, s 72 38 Växjö tingsrätt, miljödomstolen, dom meddelad 2002-01-07 i mål nr 100-01 39 Dm 20002-01-07, M 100-01 40 24 kap 3-6 §§ miljöbalken 41 Prop. 1997/98:45, s 182


46

För sådana tillstånd som anges i 24 kap 1 § miljöbalken innebär rättskraften dessutom att tillståndet gäller mot alla, dvs. även tredje man, så vitt avser frågor som prövats i domen samt att tillsynsmyndigheternas möjligheter att ingripa med förelägganden eller förbud mot sådant som prövats i domen eller beslutet är begränsade till enbart brådskande förelägganden eller förbud 42 som är nödvändiga för att undvika att ohälsa eller allvarlig skada på miljön uppkommer43. (För domar och beslut meddelade före miljöbalkens ikraftträdande finns särskilda övergångsbestämmelser till 24 kap MB, se särskilt 5 § och 30-34 §§ i lagen (1998:811) om införande av miljöbalken.) Dessutom innebär rättskraften för tillstånd som anges i 24 kap. 1 § MB att tillstånden inte kan begränsas genom andra föreskrifter än sådana som särskilt anges i 24 kap. 1 §, bl a föreskrifter med stöd av 9 kap. 5 § MB eller föreskrifter för vattenskyddsområde enligt 7 kap 20 och 22 §§MB.

För verksamheter där tillstånd, godkännande, dispens har meddelats enligt annan lag än

miljöbalken eller föreskrifter med stöd av balken, gäller att bestämmelserna i miljöbalken skall tillämpas parallellt, även om en verksamhet eller åtgärd redan har prövats enligt den andra lagen44.

Särskilt när det gäller vattenverksamheter med gamla tillstånd kan det uppstå problem i

förhållande till Natura 2000. Det kan bero på att sådana gamla vattentillstånd många gånger är svåra att tolka. Det kan därmed vara svårt att avgöra vad som reglerats i tillståndet. Det kan också uppstå problem med att avgöra om vattenverksamheten pågick den 1 juli 2001 eller om den av någon anledning får anses ha övergivits innan dess. I de fall sådana problem riskerar att inverka på möjligheterna att upprätthålla gynnsam bevarandestatus för livsmiljöerna eller arterna som behöver skyddas i området är det har myndigheterna möjlighet att verka för att tillståndet omprövas eller återkallas. Natur-vårdsverket, Kammarkollegiet eller länsstyrelsen kan initiera ett sådant ärende.

I andra fall, om omprövning eller återkallelsen skall prövas av en kommun eller av någon annan myndighet än en domstol, gäller att frågan får tas upp av myndigheten själv utan någon särskild framställning45.

En av grunderna för återkallelse av tillstånd avser det fall att återkallelse behövs för att

uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av EU-medlemskapet46. Så vitt Naturvårdsverket känner till har den punkten aldrig använts, men det kan tänkas att den skulle kunna användas i vissa fall för att bevara arter och livsmiljöer i Natura 2000-områden.

Det bör nämnas att det är straffsanktionerat att påbörja en verksamhet eller åtgärd som omfattas av tillståndskravet i 7 kap 28 a §47.

För sådana beslut som inte omfattas av miljöbalkens särskilda regler om rättskraft kan ändå finnas visst hinder, enligt allmänna rättsgrundsatser, att utan vidare ändra

42 24 kap 1 §, första stycket, sista meningen miljöbalken 43 26 kap 9 §, fjärde stycket miljöbalken 44 jfr. prop. 1997/98:90; Följdlagstiftning till miljöbalken m.m, s 152 45 24 kap 7 § miljöbalken 46 24 kap. 3 §, punkten 7 miljöbalken 47 29 kap. 4 § miljöbalken


47

förvaltningsbeslut som är gynnande för enskilda48. Principen att gynnande förvaltningsbeslut inte kan ändras till nackdel för den enskilde har dock många undantag, bl a om det finns återkallelseförbehåll i själva beslutet eller om återkallelse påkallas tvingande säkerhetsskäl, hälsoskäl mm. Se även avsnitt 5.3 om tillsynsmyndigheternas möjligheter att ingripa mot pågående verksamheter med förelägganden och förbud. Exempel 1 En röjning som påbörjats före den 1 juli 2001 och fortsätter därefter det datumet omfattas inte av tillståndskravet om den vidtas inom ett avgränsat bestånd. Om en sådan åtgärd riskerar att skada ett Natura 2000-områdets värden kan ett förbud enligt 12 kap 6 § miljöbalken eller interimistiskt beslut om inrättande av naturreservat övervägas. Exempel 2 Skogsbrukare X har planerat att genomföra skogbruksåtgärder inom ramen för en skogsbruksplan. X har utfört åtgärd A och B före den 1 juli 2001, men inte C. Alla åtgärderna bedöms var för sig på ett betydande sätt kunna påverka Natura 2000 området. X måste nu söka tillstånd enligt 7 kap 28 a § för åtgärd C.

3.2.8 Vem har bevisbördan?

Bevisbörderegeln i 2 kap 1 § miljöbalken innebär att det vid prövning av frågor om tillåtlighet, tillstånd, godkännande och dispens samt vid tillsyn är den som vill vidta en åtgärd eller bedriva en verksamhet som skall visa att kraven i de allmänna hänsynsregler-na följs. Detta innebär bl a att det är verksamhetsutövaren som har bevisbördan både för att visa att åtgärden inte kan påverka miljön i ett Natura 2000-område på ett betydande sätt och att det finns förutsättningar att meddela tillstånd.

3.2.9 MKB-processen i korthet

En miljökonsekvensbeskrivning skall ingå i en ansökan om tillstånd enligt 7 kap 28 a § (jfr 6 kap 1 § miljöbalken) och skall alltid innehålla uppgifter som behövs för prövningen enligt 7 kap 28 b § och 29 §.49 Därav följer att hela 6 kap är tillämplig i tillståndsprocessen. Något förvirrande är att det i 6 kap 7 § talas om att för verksamheter eller åtgärder som kan antas påverka miljön i ett Natura 2000-område skall en miljökonsekvensbeskrivning alltid ska innehålla de uppgifter som behövs för prövningen enligt 7 kap 28 a och 29 §§. Detta är förvirrande eftersom rekvisitet för tillståndsprövningen och mkb-kravet utgår från tillståndsplikten i 7 kap 28 a §, ”betydande påverkan på miljön i ett förtecknat område”. När aktualiseras då kravet på mkb? Mkb-kravet aktualiseras första vid en betydande påverkan på miljön i ett Natura 2000-område eftersom mkb-kravet är kopplat till tillståndsplikten (jfr. 6 kap 1 § miljöbalken och 7 kap 28 a § miljöbalken). Innan verksamhetsutövaren gör en tillståndsansökan och upprättar den miljökonsekvensbeskrivning som krävs för 48 Se t ex. Håkan Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, 21 uppl. 2002, Liber ekonomi 49 jfr 6 kap 1, 7 §§ miljöbalken


48

verksamheter och åtgärder som omfattas av tillståndskravet i 7 kap 28 a § skall verksamhetsutövaren samråda med länsstyrelsen och enskilda som kan antas bli särskilt berörda (tidigt samråd). Efter samrådet skall länsstyrelsen besluta om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan enligt 6 kap miljöbalken vilket isåfall innebär att ett utökat samråd med miljökonsekvensbedömning skall genomföras. Om miljökonsekvensbeskrivningen enbart tagits fram för en prövning enligt 7 kap 28 b och 29 §§ kan miljökonsekvensbeskrivningens innehåll begränsas till vad som behövs till den prövningen.50 Om miljökonsekvensbeskrivningen tagits fram även för prövning av annan verksamhet, t ex miljöfarlig verksamhet, ska MKB:n uppfylla kraven för sådan prövning men alltid också innehålla de uppgifter som behövs för 7 kap 28 b och 29§§-prövningen. Det är inte upp till länsstyrelsen att besluta om en miljökonsekvensbeskrivning behövs för prövningen av tillståndsansökan, bara dess omfattning. Det är alltså endast omfattningen av MKB:n som kan komma att variera och med vem som samråd skall genomföras med.

3.2.10 Tidigt samråd med länsstyrelsen

Det första steget i en tillståndsprövningsprocess enligt 7 kap 28 a är att verksamhetsut-övaren på ett tidigt stadium ska samråda med länsstyrelsen och med enskilda som kan antas bli särskilt berörda. Det tidiga samrådet aktualiseras när planeringen för den tänkta verksamheten eller åtgärden är så långt gången, att det finns en eller flera tänkbara platser eller områden för lokalisering. Verksamhetsutövaren bör inför och under samrådet aktivt söka alternativ i fråga om lokalisering, utformning och omfattning av den planerade verksamheten eller åtgärden och inhämta kunskap om den miljöpåverkan som den kan antas medföra.

Det tidiga samrådet med länsstyrelsen bör initieras av verksamhetsutövaren genom en skriftlig eller muntlig begäran om samråd. Under det tidiga samrådet bör så långt möjligt även diskuteras lämplig inriktning för det fortsatta MKB-arbetet. En viktig fråga att diskutera är vilka alternativ som bör behandlas i miljökonsekvensbeskrivningen där detta är relevant. Länsstyrelsen bör i lämplig omfattning lämna sin syn på vad miljökonse-kvensbeskrivningen bör innehålla. Länsstyrelsen bör samråda med verksamhetsutövaren och berörda myndigheter innan sådant yttrande ges.51

Verksamhetsutövaren bör tidigt, i regel i samband med att samrådsbegäran framställs, översända det material som kommer att användas som underlag för samrådet. Det är inte meningen att verksamhetsutövaren ska ta fram ett detaljerat material för det tidiga samrådet, utan handlingarna kan bestå av ganska enkla kartor, skisser och beskrivning-ar.52

3.2.11 Beslut om betydande miljöpåverkan

Efter samrådet skall länsstyrelsen besluta om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan enligt 6 kap miljöbalken vilket i så fall innebär att 50 jfr 6 kap 7 § tredje stycket miljöbalken 51 Ur allmänna råd till 6 kap. 4 § första stycket miljöbalken 52 Ur allmänna råd till 6 kap. 4 § första stycket miljöbalken


49

ett utökat samråd med miljökonsekvensbedömning skall genomföras. Innan beslut fattas ska länsstyrelsen inhämta yttrande från tillsynsmyndigheten om detta inte är länsstyrelsen.

Det är viktigt att hålla isär uttrycken i 6 kap ”betydande miljöpåverkan” och ”betydan-de påverkan på naturmiljön i ett förtecknat område” i 7 kap 28 a §. Att en verksamhet eller åtgärd kan påverka ett Natura 2000-område innebär inte att den automatiskt anses ha en betydande miljöpåverkan enligt 6 kap MB. Det är däremot av betydelse för länsstyrel-sens beslut om betydande miljöpåverkan enligt 6 kap 4 § vid tillämpning av kriterierna i bilaga 2 i förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar att en verksamhet eller åtgärd kan påverka ett Natura 2000-område.53

Vissa verksamheter och åtgärder omfattas direkt av kravet på miljökonsekvensbedöm-ning och utökat samråd (jfr bilaga 1 till förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar). Men länsstyrelsen måste ändå fatta ett formellt beslut. Andra verksamheter och åtgärder prövar länsstyrelsens genom tillämpning av bilaga 2 i förordningen om miljökonsekvens-beskrivningar om de bedöms ha denna påverkan. En störnings intensitet och varaktighet kan vara sådana faktorer som innebär att en åtgärd kan antas ha en betydande påverkan enligt 6 kap MB. 54

Länsstyrelsen bör göra en helhetsbedömning av den miljöpåverkan en verksamhet kan antas medföra. De olika kriterierna i bilaga 2 till förordningen om miljökonsekvensbe-skrivningar kan då var för sig indikera om det kan uppkomma betydande miljöpåverkan. Även om detta inte är fallet, kan ändå en samlad bedömning leda till att betydande miljöpåverkan kan antas. Det avgörande i en sådan bedömning är samverkan mellan platsens känslighet och effekternas påverkan på allmänna intressen.

3.2.12 Miljökonsekvensbeskrivningens omfattning

Den miljökonsekvensbeskrivning som skall ingå i en ansökan om tillstånd enligt 7 kap 28 a § skall alltid innehålla uppgifter som behövs för prövningen enligt 7 kap 28 b § och 29 §. Om en miljökonsekvensbeskrivning har upprättats enbart för en prövning enligt 7 kap 28 b § och 29 § behöver beskrivningen endast innehålla de uppgifter som behövs för den prövningen. Detta innebär att miljökonsekvensbeskrivningen inte behöver omfatta de övriga krav som tas upp i 6 kap 7 § om inte detta behövs för prövningen. De uppgifter som kan komma att behövas för prövningen varierar beroende på verksamheten och åtgärdens art och omfattning och för vilka syften det aktuella området har förtecknats. Vilka uppgifter som behövs kan klargöras i samrådet med länsstyrelsen.

I Naturvårdsverkets allmänna råd anges vilka uppgifter miljökonsekvensbeskrivningen utöver vad som specifikt anges i 6 kap 7 § miljöbalken bör innehålla.55

53 jfr 3 § 2 st förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar; ”För annan verksamhet

eller andra åtgärder samt i vid ändring av sådan verksamhet eller sådan åtgärder som avses i första stycket skall länsstyrelsen med stöd av kriterierna i bilaga 2 till denna förordning besluta om verksamheten eller åtgärderna kan antas medföra en betydande miljöpåverkan”.

54 Naturvårdsverkets allmänna råd till MKB (kompletteras) 55 Naturvårdsverkets allmänna råd till 6 kap 7 § miljöbalken


50

3.2.13 Uppgifter som behövs för prövning enligt 7 kap 28 b § och 29 §§

I miljökonsekvensbeskrivningen skall de direkta och indirekta effekterna som verksamheten, ensam eller tillsammans med andra pågående eller planerade verksamheter eller åtgärder, kan medföra på naturvärdena i Natura 2000 området beskrivas och identifieras. Syftet är att verksamhetsutövaren skall ta fram ett beslutsunderlag som möjliggör en bedömning om verksamheten kan tillåtas enligt 7 kap 28 b §, dvs. om verksamheten ensam eller tillsammans med andra pågående verksamheter och åtgärder kan skada den livsmiljö eller de livsmiljöer som avses skyddas i området eller om den kan medföra att den art eller de arter som avses skyddas utsätts för en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet i området av arten eller arterna.

Det är lämpligt att miljökonsekvensbeskrivningen innehåller en beskrivning av verk-samhetens direkta och indirekta påverkan på Natura 2000-området och konsekvensen av detta. Beskrivningen bör också avse verksamheten eller åtgärdens påverkan på den livsmiljö eller art som förtecknats. Det är viktigt att den möjliggör en bedömning av om verksamheten kommer att skada naturtyperna eller orsaka en betydande störning på arterna och bör beskriva hur verksamheten kan påverka området som helhet betraktat, områdets ekologiska struktur och funktion och dess motståndskraft. Vägledning för vad som typiskt sett kan utgöra en påverkan framgår av de art- och naturtypsvisa vägledningar som Naturvårdsverket tagit fram. Dessa är dock generella och inte specifika för de enskilda områdena. I bevarandeplanerna kommer mer områdesspecifik information om vad som kan skada/störa att anges.

I det fall det saknas en bevarandeplan och en beskrivning av bevarandesyftet behöver verksamhetsutövaren redovisa hur verksamheten eller åtgärden kan påverka områdets möjlighet att bidra till upprätthållandet av den gynnsamma bevarandestatusen för arterna och naturtyperna. Se vidare i kap 1.9 om gynnsam bevarandestatus. I de fall en bevaran-deplan finns blir det lättare att utläsa hur åtgärden/verksamheten kan påverka bevarande-målen eftersom den beskriver hur gynnsam bevarandestatus ska upprätthållas och vad det innebär. Till exempel hur livsmiljöns strukturer och funktioner påverkas. Det är också viktigt att notera att arternas livsmiljö inte behöver vara EU-naturtyper. Det bör även framgå hur naturtypernas typiska arter påverkas, eftersom dessa också ska upprätthållas eller återställas i gynnsam bevarandestatus. Vilka de typiska arterna är för respektive naturtyp framgår av Naturvårdsverkets vägledningar.

Miljööverdomstolens beslut i mål gällande Hägerums kvarn56

”Frågan i målet gällde om den i målet ingivna miljökonsekvensbeskrivningen var tillräcklig för den tillståndsprövning som skulle göras. Handelsbolaget ansökte hos miljödomstolen om lagligförklaring av befintliga anlägg-ningsdelar till Hägerums kvarn samt om tillstånd dels att anlägga och behålla Hägerums kraftverk med därtill hörande anordningar, dels att avleda vatten till kraftstationen och i övrigt hushålla med vattnet inom ramen för de regleringsamplituder och vattenhushåll-ningsbestämmelser som framgick av ansökan. Miljödomstolen godkände miljökonsekvensbeskrivningen och lagligförklarade de anläggningsdelar som utförts före den 1 januari vid Hägerums kraftverk samt lämnade 56 Beslut, SM 42, den 15 november 2002 i mål nr M4880-01


51

handelsbolaget tillstånd till verksamheten i Hägerums kraftverk i Virån för en drivvatten föring av nominellt 3,0 m3/s. Naturskyddsföreningen överklagade domen och yrkade att Miljööverdomstolen skulle ogilla ansökan om tillstånd.”57

Miljööverdomstolen fann att den i målet upprättade miljökonsekvensbeskrivningen inte tog sikte på en prövning enligt 7 kap 28 a §. Vid en jämförelse mellan länsstyrelsens beskrivning av Natura 2000 området och miljökonsekvensbeskrivningen fann miljööver-domstolen att det framgick att den senare i stora stycken saknade en redovisning av den livsmiljö och de vilda djur och växter som ska skyddas i området och att beskrivningen borde innehålla uppgifter i dessa hänseenden. Miljööverdomstolen ansåg att den upprättade miljökonsekvensbeskrivningen inte gav ett tillräckligt underlag för den prövning som blir följden av att Virån förtecknats enligt 7 kap 27 § miljöbalken.

Miljööverdomstolen undanröjde miljödomstolens dom och återförvisade målet till Miljödomstolen för fortsatt handläggning.

3.2.14 Kumulativa effekter

Vid tillståndsprövningen är det inte enbart den påverkan den aktuella verksamheten eller åtgärden kan få på Natura 2000-området som skall prövas utan även kumulativa effekter, dvs. hur verksamheten eller åtgärden ensam eller tillsammans med andra pågående eller planerade verksamheter och åtgärder kan påverka området. En åtgärd behöver inte i sig innebära en skada/betydande störning, men kan tillsammans med t.ex. åtgärder som är planerade i en detaljplan eller pågående åtgärder/verksamheter som bedrivs i området innebära att gränsen för skada/betydande störning överskrids. I MKB: n bör möjliga kumulativa effekter inom hela det område inom vilket en påverkan kan ske på Natura 2000-värdena redovisas. En beskrivning av kumulativa effekter är en uppgift som behövs för prövningen enligt 7 kap 28 b §.

3.2.15 Lokaliseringsfrågan

Miljökonsekvensbeskrivningen skall innehålla en redovisning av alternativa platser om sådana är möjliga och en motivering av varför den aktuella lokaliseringen har valts.58 Om miljökonsekvensbeskrivningen saknar lokaliseringsalternativ bör motiven för detta tydligt anges.59

3.2.16 Godkännande och beaktande av miljökonsekvensbeskrivningen

Det är en förutsättning för en prövning av tillstånd att MKB: n kan godkännas. Brister ska i första hand åtgärdas genom föreläggande. I de fall MKB:n inte uppfyller kraven kan ansökan kompletteras eller avvisas tillsammans med ansökan. MKB: n kan godkännas genom särskilt beslut eller senast i samband med prövningen. När målet eller ärendet avser en verksamhet eller en åtgärd som skall prövas enligt 7 kap 28 b § bör

57 Miljödomar, Andra halvåret 2002, s 100 58 6 kap 7 § miljöbalken 59 Ur allmänna råd till 6 kap 7 § miljöbalken:


52

prövningsmyndigheten i sitt ställningstagande ange om miljökonsekvensbeskrivningen innehåller uppgifter som möjliggör en bedömning av verksamheten eller åtgärdens påverkan på Natura 2000-området.60 Skulle förfarandet i 6 kap. miljöbalken inte har följts bör miljökonsekvensbeskrivningen inte godkännas. Detta ställningstagande bör motiveras. Av motiveringen bör framgå myndighetens bedömning av såväl samrådsförfarandet som dokumentets kvalitet.61

Innehåller miljökonsekvensbeskrivningen förslag till villkor, försiktighetsmått, skydds- eller kompensationsåtgärder som prövningsmyndigheten anser skall utgöra tillståndsvill-kor, bör dessa inarbetas i prövningsbeslutet om lämpligt.62

3.2.14.1 MKB krav för Natura 2000 områden som utgör naturreservat

En ansökan om tillstånd eller dispens enligt 7 kap MB som kan inverka negativt på ett särskilt skydds- eller bevarandeområdes bevarandestatus skall alltid vara åtföljd av en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap miljöbalken. (23 § områdesskyddsförordning-en).

3.2.14.2 Checklista för miljökonsekvensbeskrivning

Beskrivning av:

påverkan på bevarandesyftet (gynnsam bevarandestatus)

hur verksamheten påverkar området som helhet betraktat

områdets ekologiska struktur och funktion och dess motståndskraft

kumulativa effekter

förslag till skyddsåtgärder

3.2.14.3 19 § förordningen om områdesskydd

Myndigheter som meddelar ett beslut som kan påverka miljön i ett naturområde som avses i 7 kap 27 § första stycket 1 eller 2 skall särskilt bevaka att en gynnsam bevarande-status upprätthålls för de livsmiljöer och arter som behöver skyddas i området. Innan ett sådant beslut meddelas, skall myndigheten ha gjort en bedömning av beslutets konse-kvenser för det ifrågavarande naturområdet.63

Lagrummet riktar sig till myndigheter vid prövning av beslut enligt miljöbalken och aktualiseras redan vid ”kan påverka”, att skilja från ”betydande påverkan” i 7 kap 28 a §. Bestämmelsen utgör ett krav riktat till myndigheter att i sin beslutsmotivering ange vilken påverkan verksamheten får på området, dess effekter och konsekvenser av detta vilka och att ange vilka villkor om försiktighetsmått som avser ”Natura 2000-frågan”. När det gäller påverkan på prioriterade arter och naturtyper finns skäl att iaktta särskild försiktig-het.64

60 jfr Naturvårdsverkets allmänna råd till 6 kap 9 § MB 61 ur Naturvårdsverkets allmänna råd till 6 kap 9 § MB 62 ur Naturvårdsverkets allmänna råd till 6 kap 9 § miljöbalken 63 19 § förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken 64 Förslag till allmänt råd till 19 § förordningen om områdesskydd


53

Allmänt råd till 19 § förordningen om områdesskydd: Det bör framgå av beslutsmotivering för beslut som kan påverka miljön i ett Natura 2000-område vilken bedömning myndigheten har gjort av verksamheten eller åtgärdens påverkan på området samt vilken effekt och vilka konsekvenser detta får på bevarandesyftet. Om beslutet omfattar villkor bör det framgå vilka som avser “Natura 2000 frågan”.

3.2.15 Prövningsmyndighet

Vilken myndighet som skall pröva frågan om tillstånd framgår av 7 kap 29 b §. Frågor om tillstånd enligt 7 kap 28 a § prövas av länsstyrelsen i det län där det berörda området finns. Verksamheter och åtgärder som omfattas av tillståndsplikt eller dispensprövning enligt 9 kap, eller 11-15 kap miljöbalken skall tillståndsfrågan prövas av den myndighet som prövar den andra tillståndsfrågan eller dispensen. I övriga fall prövas frågan av länsstyrelsen. I ärenden där en annan myndighet än länsstyrelsen är prövningsmyndighet skall länsstyrelsen beredas tillfälle att yttra sig.

3.2.15.1 Länsstyrelsen

Länsstyrelsen är beslutande i tillståndsfrågan enligt 7 kap 28 b § i ett flertal ärenden som i övrigt omfattas av tillståndskrav, eller dispensprövning enligt miljöbalken. Det är viktigt att länsstyrelsen redan i det tidiga samrådet gör verksamhetsutövaren uppmärksam på att ett särskilt tillstånd krävs enligt 7 kap 28 a § så att miljökonsekvensbeskrivningen kommer att innehålla de uppgifter som behövs för miljödomstolens prövning. Det är dock verksamhetsutövarens ansvar att söka tillstånd (jfr 2 kap 1 § MB) och att se till att MKB:n innehåller de uppgifter som behövs

3.2.15.2 En del i tillståndsprövningen enligt miljöbalken

Den nya tillståndsplikten gäller utöver övriga krav på tillstånd och anmälan för att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder enligt miljöbalken eller annan lag. Tillståndsfrågan skall prövas av miljödomstolen för verksamheter eller åtgärder som omfattas av tillståndsplikt eller dispensprövning tillföljd av bestämmelserna i 9 kap, eller 11-15 kap miljöbalken.

Miljödomstolarna skall tillämpa 4 kap miljöbalken vid tillståndsprövning enligt 9, 11, 12 kap miljöbalken. I det fall sökanden har ansökt om t.ex. tillstånd till miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet eller täkt men inte sökt om tillstånd enligt 7 kap 28 a § innebär 4 kap 8 § ett hinder för beslut om tillstånd enligt 9, 11, 12 kap. Bestämmelsen innebär att tillstånd inte kan meddelas enligt 9, 11, 12 eller 17 kap miljöbalken om den mark- eller vattenanvändning som verksamheten eller åtgärden får tillstånd till på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett förtecknat område.

3.2.16 Ärendegrupper

3.2.16.1 Dispens och tillstånd enligt 7 kap

Ett stort antal Natura 2000 områden är också naturreservat. En fråga som kan uppkomma är om det krävs såväl tillstånd enligt 7 kap 28 a § som dispens eller tillstånd från reservatsföreskrifterna. Länsstyrelsen skall tillämpa 4 kap vid prövning av frågor enligt 7


54

kap,65 vilket innebär att tillstånd eller dispens inte kan meddelas enligt 7 kap miljöbalken om verksamheten eller åtgärden som det söks tillstånd eller dispens för också kräver tillstånd enligt 7 kap 28 a §. Länsstyrelsen är prövningsmyndighet i båda dessa frågor. I de fall kommunen beslutat om att inrätta reservatet bör frågan om tillstånd enligt 7 kap 28 a § avgöras av länsstyrelsen innan kommunen meddelar dispens eller tillstånd från föreskrifter.

För en verksamhet som omfattas av föreskrifter där verksamheter och åtgärder är förbjudna, kan en prövning av både om det finns särskilda skäl för dispens enligt 7 kap 7 § och om verksamheten är tillåtlig enligt 7 kap 28 a och 28 b § aktualiseras. Det är dock två skilda beslut som dock med fördel kan skrivas i samma beslutsdokument.

När en verksamhet kräver tillstånd enligt såväl reservatsföreskrifter som enligt 7 kap 28 a § ska två prövningar göras som också med fördel kan skrivas i samma dokument men där det ska framgå att de skett enligt två skilda lagrum och avhandlas var för sig. De två prövningarna bör omfatta en prövning av såväl verksamheten och åtgärdens påverkan på de aktuella naturreservatsföreskrifterna som för de förtecknade arterna och naturtyper-na om dessa inte sammanfaller. En förutsättning för prövning enligt 7 kap 28 b § är att det finns en miljökonsekvensbeskrivning (jfr 23 § förordningen om områdesskydd). 7 kap 7 § gäller samtliga Natura 2000-områden. Det innebär att om tillstånd krävs enligt 7 kap 28 a § MB måste denna prövning föregå eller ske samtidigt som dispensprövningen.

3.2.16.2 Tillstånds- och anmälningsärenden enligt 9 kap

Miljöfarlig verksamhet markerad med ”A” i bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd som kan få en betydande påverkan på ett Natura 2000-område skall prövas av miljödomstolen som en del av tillåtlighetsprövningen enligt 9 kap miljöbalken. Miljöfarliga verksamheter markerade med ”B” i bilagan prövas frågan om tillstånd enligt 7 kap 28 a § prövas av länsstyrelsen. Anmälningspliktiga verksamheter (C-verksamheter) som kan innebära en betydande påverkan skall frågan om tillstånd enligt 7 kap 28 a § prövas av länsstyrelsen (jfr 7 kap 29 b § 1 st).

3.2.16.3 Tillståndspliktig verksamhet enligt 11 kap

En vattenverksamhet som omfattas av tillståndsplikt enligt 11 kap och som samtidigt kan innebära en betydande påverkan på ett Natura 2000-område skall tillståndsprövas av miljödomstolen.

Dispenser från markavvattningsförbudet och tillstånd enligt 11 kap 14 § prövas av länsstyrelsen. Prövningen enligt 7 kap 28 a § blir inte en del av prövningen i dispensären-den utan kommer att utgöra en särskild prövning utöver prövningen av markavvattnings-ärendet om det finns en risk för att denna på ett betydande sätt kan påverka ett Natura 2000-område.

Vissa vattenverksamheter är generellt undantagna från tillståndsplikt, jfr , 11 kap 9 § och 11 kap 15 § miljöbalken. Detta innebär inte att dessa är undantagna från övriga tillståndskrav. Oavsett om en vattenverksamhet inte omfattas av tillståndsplikt t. ex. om det är fråga om en rensning som behövs för att bibehålla vattnets djup eller läge kan tillstånd behöva sökas om den skulle innebära en sådan påverkan som avses i 7 kap 28 a 65 Jfr 1 kap 2 § miljöbalken


55

§. Detta samma gäller för de andra vattenverksamheter som anges i 11 kap 11-15, 19 och 23 §§.66

3.2.16.4 Verksamheter som prövas enligt annan lag

Bestämmelserna i miljöbalken skall tillämpas även om en fråga redan har prövats enligt annan lag. ”Det är inte fråga om att i den senare prövningen enligt miljöbalken återkalla eller ändra det beslut som har fattats med stöd av en annan lag, utan att fatta ett särskilt beslut enligt miljöbalken. När en verksamhet är tillståndspliktig enligt både balken och annan lag är det till och med förutsatt att två prövningar skall ske.”.67

Verksamheter och åtgärder som inte omfattas av tillstånds eller anmälningsplikt enligt annan lag kan ”fångas upp” genom tillståndskravet 7 kap 28 a §. Exempel på detta är skogsbruksåtgärder, t. ex. gallringar eller avverkningar under ett halvt hektar i skogsbe-stånd, åtgärder som inte är anmälnings eller tillståndspliktig verksamhet enligt Skogs-vårdslagen. Frågan om skogsbruksåtgärder skall få tillåtas i eller utanför Natura 2000-områden då de kan innebära en betydande påverkan kommer i dessa fall att bli en fråga för länsstyrelsens prövning

3.2.17 Samråd med länsstyrelsen - 7 kap 29 b §

I de fall där tillståndsfrågan prövas av en annan myndighet än länsstyrelsen skall länsstyrelsen i det län där det berörda området finns beredas tillfälle att yttra sig. Syftet är att ge prövningsmyndigheten ett så bra beslutsunderlag som möjligt utöver det underlag som verksamhetsutövaren tar fram i miljökonsekvensbeskrivningen. Länsstyrelsen har en unik kännedom om naturförhållandena i sitt län och om vikten av det individuella Natura 2000-området i sammanhanget. I samband med sitt yttrande bör länsstyrelsen ange om man anser att miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i 6 kap 7 § eller om den behöver kompletteras eller ändras i annat avseende. Länsstyrelsen bör peka på sådana faktorer som är speciellt viktiga att utreda samt att vid behov informera om kunskapsun-derlag.

Allmänt råd till 7 kap 29 b § miljöbalken: Länsstyrelsens yttrande bör avse om tillstånd kan lämnas eller ej. I yttrandet bör länsstyrelsen även ange om miljökonsekvensbeskrivningen innehåller de uppgifter som behövs för prövningen enligt 7 kap 28 a och 28 b §§ eller om den behöver kompletteras eller ändras. Länsstyrelsen bör peka på sådana faktorer som är speciellt viktiga att utreda samt vid behov informera om kunskapsunderlag.

66 jfr 11 kap 9 § MB 67 jfr. prop. 1997/98:90; ”Följdlagstiftning till miljöbalken m.m, ”Förhållandet mellan miljöbalken

och andra lagar” s 152


56

3.2.18 Prövningen enligt 7 kap 28 a-b §§

3.2.18.1 Vad skall bedömas i tillståndsprövningen enligt 7 kap 28 b §?

Det är av flera skäl inte möjligt att identifiera generella tröskelvärden för när en verksamhet eller åtgärd kan tillåtas eller inte. Olika arter och naturtyper har olika krav och förutsättningar. Även för samma art eller naturtyp kan förhållandena vara olika i olika delar av landet. Varje område är unikt med sin förekomst av arten/naturtypen, liksom den aktuella verksamheten eller åtgärdens påverkan på Natura 2000-området. Aspekter i tid och rum måste vägas in, inklusive naturliga variationer, cykler och processer i naturen. De bevarandemål som kommer att finnas för respektive område kommer att ange syftet för området och vad de förtecknade naturtyperna och arterna tål, detta kommer att kunna ge verksamhetsutövare och prövningsmyndigheter underlag för prövning av vad som är en skada eller betydande störning.

3.2.18.2 Prövning enligt 7 kap 28 b §

Genom 7 kap 28 b § förbjuds verksamheter och åtgärder som kan skada livsmiljön eller de livsmiljöer som avses skyddas i ett Natura 2000-område, eller där denna innebär en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet i området av arten eller arterna.

Ett tillstånd får lämnas endast om verksamheten eller åtgärden ensam eller tillsammans med andra pågående eller planerade verksamheter eller åtgärder inte kan skada den livsmiljö eller de livsmiljöer i området som avses att skyddas eller att den medför att den art eller de arter som avses att skyddas utsätts för en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet i området av arten eller arterna. Tillstånd får inte ges om verksamheten eller åtgärden får denna effekt. Bedömningen skall avse skada på den livsmiljö eller den art som avses skyddas i Natura 2000-området. Vad som har föranlett att ett område har förtecknats framgår av Naturvårdsverkets förteckning och av länssty-relsernas bevarandeplaner.

I paragrafen anges två skadenivåer, gemensamt för dessa är att redan risken för att skador uppkommer eller störningar som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet i området av arten eller arterna kan uppkomma är tillräcklig för att åtgärden inte skall vara tillåten.

3.2.18.3 Gemensamma utgångspunkter för bedömningen av skada och störning

Bedömningen skall avse inte endast den skada eller störning som den aktuella verksamheten eller åtgärden kan innebära, utan även omfatta kumulativa effekter, hur den totala påverkan, från verksamheten tillsammans med andra pågående eller planerade verksamheter eller åtgärder kan påverka skyddssyftet. Det är således verksamhetens och åtgärdens sammanlagda påverkan på området som skall bedömas. Av förarbetena följer att bedömningen av vad som är en försämring måste ske med utgångspunkt i vad som var syftet med att området förtecknats. En försämring kan förutses om den yta som omfattas av livsmiljön minskar eller om verksamheten eller åtgärden skadar en viss fysisk struktur eller funktion som livsmiljön har och som är nödvändig för att upprätthålla en gynnsam


57

bevarandestatus för de berörda arterna.68 En livsmiljös bevarandestatus anses gynnsam när de kriterier som anges i 16 § förordningen om områdesskydd är uppfyllda.

”Bedömningen måste avse verksamheten eller åtgärdens konsekvenser för de livsmil-jöer och arter för vilka området har utsetts. Bestämmelsen innebär inte ett hinder mot varje fysisk påverkan på området eller störning som påverkar detta. För varje verksamhet eller åtgärd måste en bedömning göras avseende dess effekt för det skyddsintresse som motiverat att området har pekats ut.”69

Allmänt råd till 7 kap 28 b § miljöbalken Med “planerade verksamheter eller åtgärder” bör avses sådana verksamheter och åtgärder som är redovisade i översiktplaner, detaljplaner, koncessioner, vägutredningar, arbetsplaner, järnvägsutredning-ar, järnvägsplaner eller verksamheter eller åtgärder för vilka tillstånd eller dispens har meddelats eller sökts med stöd av miljöbalken eller annan lag. Detsamma gäller verksamheter och åtgärder för vilka bygglov lämnats enligt PBL eller åtgärder för vilka anmälan om samråd enligt 12 kap 6 § miljöbalken har skett. Med livsmiljöer som avses skyddas i området bör avses de livsmiljöer, naturtyper och livsmiljöerna för de arter som har förtecknats i Naturvårdverkets förteckning (NFS 2001:19, 2002:23, 2002:24, 2002:25 och 2003:14) över områden som avses i 7 kap 27 § miljöbalken. Vid bedömningen av vad som är en skada bör beaktas dels områdets karaktär och känslighet, dels åtgärden som sådan och dess inverkan på förtecknade livsmiljöer. När länsstyrelsen upprättat en beskrivning av bevarandesyftet, bör denna ligga till grund för prövningen. I samtliga fall bör en bedömning göras om hur livsmiljöns gynnsamma bevarande-status kan påverkas av verksamheten eller åtgärden. En helhetsbedömning bör göras för att möjliggöra en bedömning av hur verksamheten eller åtgärden, ensam eller tillsammans med andra pågående eller planerade verksamheter eller åtgärder, kommer att påverka förutsättningarna att långsiktigt bevara naturtypen/livsmiljön i området. Med de arter som avses skyddas i området avses de arter som har förtecknats i Naturvårdsverkets förteckning (NFS 2001:19, 2002:23, 2002:24, 2002:25 och 2003:14) över områden som avses i 7 kap 27 § miljöbalken. Störningen bör ställas i relation till artens population och dess utveckling i området snarare än effekterna på ett enskilt par eller enskild individ. När länsstyrelsen upprättat en beskrivning av bevarandesyftet, bör denna ligga till grund för prövningen. I samtliga fall bör en bedömning göras hur artens gynnsamma bevarandestatus kan påverkas av verksamheten eller åtgärden. Med att störningen på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet bör avses att störningen på ett betydande sätt försvårar för den förtecknade arten att fortleva i livskraftiga bestånd i området. En helhetsbedömning bör göras för att möjliggöra en bedömning av hur verksamheten eller åtgärden, ensam eller tillsammans med andra pågående eller planerade verksamheter eller åtgärder, kommer att påverka förutsättningarna att långsiktigt bevara arten/arterna i området.

3.2.18.4 Vad är en skada på en livsmiljö i ett Natura 2000-område?

Vid bedömningen av vad som är en skada på livsmiljön eller livsmiljöerna i området bör beaktas dels områdets karaktär och känslighet, dels åtgärden som sådan och dess inverkan på livsmiljön. Även en förhållandevis liten åtgärd kan innebära en skada av en livsmiljö. Bedömningen av vad som är en skada på en livsmiljö i ett Natura 2000-område bör avse en bedömning av hur livsmiljöns bevarandestatus påverkas av en verksamhet eller åtgärd. Vägledning för bedömningen av vad som är att betrakta som en skada på livsmiljön är begreppet gynnsam bevarandestatus som definieras i 16 § förordningen om områdesskydd. Skadan bör relateras till möjligheterna att upprätthålla områdets ekologiska kvaliteter. För naturtyper där målsättningen på biogeografisk nivå är att återställa gynnsam bevarandestatus, t.ex. om arealen våtmark behöver ökas genom 68 Prop. 2000/01:111, s 68-69 69 Prop. 2000/01:111, s 42


58

restaurering kan varje minskning av arealen i de enskilda objekten betraktas som en skada.

En helhetsbedömning måste göras där den avgörande frågan är: Hur kommer verksamheten eller åtgärden påverka förutsättningarna att bevara syftet med området. Vad som är att betrakta som en ”skada” på en livsmiljö som avses skyddas av ett Natura 2000-område varierar beroende på naturtypens bevarandestatus. För ett litet artmättat område kan en liten arealförlust vara det som innebär att en trängd population kommer att försvinna medan samma arealförlust i ett större skogsområde i en okänslig del inte behöver påverka livsmiljöns bevarandestatus nämnvärt. Dessutom kan ett område utgöra artens starkaste fäste och därför vara ytterst viktigt, medan ett annat område med samma art kanske har en liten betydelse för bevarandet av just den arten. Värdet på de två kan vara olika. Detta kan man utläsa från länsstyrelsens beskrivning av bevarandemålen i bevarandeplanerna. (jfr främsta bevarandesyftet).

3.2.18.5 Störningar som på ett betydande sätt kan påverka arter

Störningen måste ställas i relation till artens population och dess utveckling i området snarare än effekterna på ett enskilt par eller enskild individ. Det väsentliga i samman-hanget är om artens bevarandestatus försämras i området eller ej. Störningen måste alltså vara av sådan omfattning att den på ett betydande sätt försvårar för arten att fortleva i uthålliga bestånd för att tillstånd till verksamheten eller åtgärden inte skall kunna tillåtas.70

Vägledning för bedömningen av vad som är att betrakta som en störning som på ett betydande sätt kan påverka en art i ett Natura 2000-området är begreppet gynnsam bevarandestatus. Skadan bör relateras till möjligheterna att upprätthålla områdets ekologiska kvaliteter. En helhetsbedömning måste göras där den avgörande frågan är: Kan verksamheten eller åtgärden ensam eller tillsammans medföra att den art eller de arter som man vill skydda utsätts för en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet av arten/arterna i det förtecknade området? Vad som är att betrakta som en ”störning” på en art eller arter i ett Natura 2000-område varierar framförallt beroende på vilken typ av art det är fråga om.

”En störning avser inte de fysiska omständigheterna i området, utan de arter som lever och skyddas i området. Den störning som kan komma att inträffa måste vara betydande för att denna bestämmelse skall utgöra ett hinder för tillstånd. Ett visst mått av störning kan alltså tillåtas. En störning är ofta begränsad i tiden. Dess intensitet, varaktighet och frekvens är därför viktiga faktorer i bedömningen. Också här måste bedömningen göras med utgångspunkt i syftet att upprätthålla en gynnsam bevarandestatus för den berörda arten. En störning som bidrar till en långsiktigt sett negativ populationsutveckling för arten i området kan betraktas som en betydande störning. Samma sak gäller en störning som bidrar till att artens naturliga utbredningsområde i området minskar eller kan komma att minskas.”71

70 Se även definitionen av gynnsam bevarandestatus kap 1.9 71 Prop. 2000/01:111, s 69


59

3.2.18.6 Checklista för prövning enligt 7 kap 28 b §

Följande frågeställningar kan vara en hjälp vid en prövning enligt 7 kap 28 b §:

1. Finns en bevarandeplan för området? Bevarandeplanerna syftar till att underlätta tillståndsprövningen. I de syftes- och målbeskrivningar som kommer att redovisas i dessa finns det bästa underlaget för beskrivning av vilka värden området syftar till att skydda. Av bevarandemålen kan utläsas vad som behövs för att livsmiljöerna och arterna i området ska kunna bidra till att upprätthålla gynnsam bevarandestatus på biogeografisk nivå, dvs. hur stora populationer-na och arealerna behöver vara, vilka strukturer och funktioner som är nödvändiga och vilka typiska arter och arters livsmiljöer som ska beaktas vid prövningen. Arealer och populationer anges i oftast i intervall vilka ger underlag för en bedömning av vad som är en skada/störning. (Se under 2.7).

För de områden som saknar bevarandeplaner kommer en bedömning behöva göras av hur verksamheten eller åtgärden i varje enskilt fall kommer att påverka att gynnsam bevarandestatus kan upprätthållas.(Se kap 1.9):

2. Vilka åtgärder utgör typiskt sett ett hot mot denna naturtyp eller art? Innebär den aktuella åtgärden en sådan påverkan? (Jfr Naturvårdsverkets vägledningar.)

3. Kommer verksamheten eller åtgärden påverka viktiga helheter och ekologiska funktioner i området?

4. Innebär verksamheten/åtgärden sammanvägt en skada på den livsmiljö eller de livsmiljöer som avses skyddas i området? Det finns då en sådan risk för påverkan att tillstånd inte kan beviljas.

5. Kan skadan upphöra, begränsas, motverkas genom villkor för verksamhetens bedrivande?

Till exempel: Tillstånd har sökts enligt 7 kap 28 a § och 11 kap miljöbalken för ett brobygge i ett vattendrag som är Natura 2000 område. Brobygget kan genom den grumling verksamheten innebär på ett betydande sätt påverka en flodpärlmusslelokal nedströms. Genom ett villkor i tillståndet kan grumlande åtgärder undvikas de delar av året då områdets arter riskerar att påverkas. Se 3.2.20 om villkor.

Observera att det inte är frågan om att i form av villkor i annat tillstånd undvika en tillståndsprövning enligt 7 kap 28 a §. Det är viktigt att påverkan utreds i en 7:28 a MB-prövning så att saken utretts ordentligt. Åtgärden kan innebära annan påverkan än vad som inledningsvis antogs.

3.2.19 Vägledning publicerad av EG-kommissionen

På uppdrag av EG-kommissionen har Oxford Brookes University tagit fram en vägled-ning kring hantering av konsekvensbedömningar och prövning i enlighet med artikel 6.3 och 6.4 i Habitatdirektivet:

“Draft Non Mandatory Methodological Guide on the Procedures to follow for Plans and Projects Significantly Affecting Natura 2000 Sites (Art 6.3 and 6.4 of Directive 92/43/EEC)”. Dokumentet är översatt till svenska och finns på Naturvårdsverkets


60

hemsida: www.naturvardverket.se Den kan inte åberopas som Naturvårdsverkets vägledning.

Dokumentet är en vägledning framtagen av Oxford Brookes University, på uppdrag av EU-kommissionen och att den är publicerad av EU-kommissionen som en s.k. teknisk vägledning (Technical Guidance). Den är skriven i generella termer och inte för något specifikt medlemsland (varje medlemsland har sin egen tradition, regelverk, procedurer etc för MKB processen).

Vägledningen utgör en såväl teknisk som praktisk handbok och vänder sig till mål-grupper som myndigheter, verksamhetsutövare, konsulter, ideella organisationer m fl som på olika sätt kan komma att bli inblandade i processen att ta fram och värdera en konsekvensbedömning.

3.2.20 Villkor

Enligt 16 kap 2 § miljöbalken får tillstånd förenas med villkor. Vissa åtgärder är av den karaktären att en skada/tydande störning kan undvikas om skyddsåtgärder vidtas. Ett villkor om skyddsåtgärder eller försiktighetsmått skall dock särskiljas från kompensa-tionsåtgärder (se avsnitt 3.3.4). Skyddsåtgärder är förebyggande till sin karaktär. En tillståndsansökan skall innehålla de uppgifter som behövs för att prövningsmyndigheten kan bedöma hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap iakttas.72 I samband med tillstånds-ansökan kan sökanden föreslå skyddsåtgärder som kan minska eller motverka åtgärden eller verksamhetens negativa effekt. Innehåller miljökonsekvensbeskrivningen förslag till villkor, försiktighetsmått, skydds- eller kompensationsåtgärder som prövningsmyndighe-ten anser skall utgöra tillståndsvillkor, bör dessa inarbetas i prövningsbeslutet om lämpligt.73 Exempel på villkor: Villkor om var verksamheten får utföras Villkor om var åtgärden får utföras, t. ex. att känsliga områden undantas från fysiska ingrepp.

Villkor om när verksamheten får bedrivas Villkor om vilken tid på året verksamheten får utföras för att motverka att störningen blir betydande, t.ex, villkor om att grumlande åtgärder endast får ske under den period fisken inte leker och vattennivån är låg.

Villkor om hur verksamheten får utföras och med vilka metoder Villkor som föreskriver begränsningar i utförande och metoder. En bro kan utformas på olika sätt för att motverka eller begränsa påverkan på en vattenmiljö. t. ex. en utformning som innebär att pelarna inte står i vattenområdet, att att vissa bullrande maskiner inte

72 19 kap 5 § och 22 kap 1 § miljöbalken föreskriver vad en ansökan skall innehålla. 19 kap 5 §

jämförd med 22 kap 1 § miljöbalken är tillämplig vid länsstyrelsernas och kommunernas prövning. 22 kap 1 § miljöbalken är tillämplig i ansökningsmålen i miljödomstolen.

73 ur Naturvårdsverkets allmänna råd till 6 kap 9 § miljöbalken


61

används om inte bullerskydd sätts upp, att stabiliseringsåtgärder endast sker om natursten används.

Tillvägagångssätt vid begränsande åtgärder

Preferens

Undvika effekter vid källan Minska effekter vid källan Dämpa effekter i området Dämpa effekter vid mottagaren

Högst Lägst

Fig. 6. Från Oxford Brookes: Vägledning till Konsekvensbedömningar av planer och

projekt "Metodik för bedömningar enligt artikel 6.3 - 6.4 i habitatdirektivet".

3.2.21 Skilj mellan kompensationsåtgärder enligt 7 kap 29 § och 16 kap 9 §

Kompensationsåtgärder enligt 7:29 MB är bara aktuella i samband med tillåtelseprövning hos regeringen och den efterföljande tillståndsprövningen av ett ärende, se nedan. Sådana kompensationsåtgärder kan inte krävas i samband med en tillståndsprövning enligt 7:28 b MB. Detta hänger ihop med att i de fall prövningsmyndigheten bedömer att verksamhe-ten/åtgärden inte leder till skada eller betydande störning behövs ingen kompensation enligt Habitatdirektivet. 16 kap 9 § MB har ett vidare tillämpningsområde och får användas i alla de fall som tillstånd medges. Sådan kompensation får däremot inte påverka bedömningen enligt 7 kap 28 b MB om huruvida det finns förutsättningar för att lämna tillstånd.

3.2.22 Beslut enligt 7 kap 28 a §

Tillstånd får lämnas enligt 7 kap 28 a § endast om verksamheten eller åtgärden inte kan skada livsmiljön eller de livsmiljöer som avses skyddas i Natura 2000-området, eller där denna inte innebär en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet i området av den arten eller arter som avses skyddas. Bedömningen skall avse om verksamheten eller åtgärden ensam eller tillsammans med andra planerade verksamheter och åtgärder kan få denna effekt. Tillstånd kan lämnas enligt 7 kap 28 b § om åtgärden inte får den effekt som förbudsbestämmelsen tar sikte på att reglera. Prövningsmyndighe-ten kan besluta att tillstånd enligt 7 kap 28 b § inte kan medges. Ett tillstånd eller en dispens enligt balken kan förenas med villkor och tillstånd enligt 7 kap 28 b § kan då komma att meddelas med de begränsningar av verksamheten som villkoren kan innebära.


62

3.2.23 Överklagande av beslut enligt 7 kap 28 b §

Länsstyrelsens beslut enligt 7 kap 28 b § överklagas till miljödomstolen.74 Miljödomsto-lens dom överklagas till Miljööverdomstolen, Svea hovrätt. För prövning av domen krävs prövningstillstånd. Miljödomstolarna tillämpar förvaltningsprocesslagen i mål som överklagas dit efter överklagande av länsstyrelsens beslut.

3.3 Att lämna tillstånd trots att det kan bli skada eller störning

3.3.1 När prövas frågan av regeringen?

Tillståndsmyndigheten får i vissa fall inte meddela tillstånd utan regeringens tillåtelse. Överlämnande ska ske om tillstånd för en verksamhet inte kan meddelas till följd av bestämmelserna i 7 kap 28 b § men myndigheten bedömer att det finns skäl att få frågan prövad enligt 7 kap 29 §. 75Myndigheten ska med eget yttrande överlämna frågan till regeringens prövning.76 Detsamma gäller miljödomstolarna.77 Myndigheten ska göra en bedömning av punkt 1-3 ( se nedan) och överlämna frågan till regeringens prövning med ett eget yttrande där ställningstagandet till frågorna i punkt 1-3 framgår.

I miljöbalken 7 kap 29 § anges: ”Trots bestämmelserna i 28 b § får tillstånd enligt 28 a § lämnas, om: 1. det saknas alternativa lösningar, 2. verksamheten eller åtgärden måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse och 3. de åtgärder vidtas som behövs för att kompensera för förlorade miljövärden så att syftet med att skydda det berörda området ändå kan tillgodoses.

Ett beslut om tillstånd med stöd av första stycket får lämnas endast efter regeringens tillåtelse.

74 jfr 19 kap 3 st med 20 kap 2 § 2 st 75 Prop. 2000/01:111, s 54 76 19 kap 2 § miljöbalken 77 21 kap 7 § miljöbalken


63

Allmänt råd till 7 kap 29 § miljöbalken: Ärendet bör överlämnas till regeringens tillåtelseprövning om prövningsmyndigheten bedömer att samtliga tre förutsättningar i 7 kap 29 § är uppfyllda. Med att det saknas alternativa lösningar bör avses att alla rimliga alternativ är uttömda dvs. om de innebär skada/betydande störning eller är ekonomiskt orimliga. En kompensationsåtgärd bör motsvara den förlust skadan/störningen innebär för nätverket Natura 2000 och ha motsvarande proportioner. De kompenserande åtgärderna bör finnas på plats när förlusten sker, om så är möjligt. Kompensationen bör i första hand bestå i att t.ex. en restaurering sker i det aktuella Natura 2000-området. Om detta inte är möjligt kan kompensationen bestå i att åtgärder vidtas i ett närliggande område. Ett helt nytt område får dock utses som kompensation om inte andra alternativ finns. Det bör ligga i samma biogeografiska region och inte vara ett sådant objekt som borde ha utsetts till nätverket från början.

3.3.2 Alternativa lösningar

En redogörelse av vilka alternativa lösningar som finns till en verksamhet eller åtgärd skall framgå av miljökonsekvensbeskrivningen. Även nollalternativ bör redovisas.

3.3.3 ”Tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänt intresse”

Vilka intressen får beaktas av prövningsmyndigheten vid bedömningen av om tillstånds-frågan ska överlämnas för regeringens prövning enligt 7 kap 29 §. Av förarbetena följer att:

”det skall vara fråga om en plan eller projekt som är oundgängligt för att skydda grundläggande intressen i människors liv, såsom hälsa, säkerhet och miljö, eller som är grundläggande för staten och samhället eller som rör särskilda förpliktelser i samband med offentliga tjänster. Bara allmänna intressen kan hävdas mot direktivets bevarandein-tressen. Projekt som endast gynnar ett företag eller enskilda kan alltså inte tillåtas med stöd av paragrafen. Allmänheten intresse måste vara väsentligt. Det kan alltså inte röra sig om vilket allmänt intresse som helst. Kortsiktiga ekonomiska intressen eller andra intressen som bara skulle ge kortsiktiga fördelar för samhället räcker förmodligen inte för att de skall gå före de långsiktiga bevarandeintressen som skyddas av direktivet.”78

Det framgår också att det bör vara offentliga tjänster såsom transport, energi och kommunikationsnät. Det kan t ex handla om stora infrastrukturprojekt och totalförsvarets behov. 79

3.3.4 Kompensationsåtgärder enligt 7 kap 29 §

Om tillstånd beviljas för en verksamhet eller åtgärd som skadar den skyddade livsmiljön eller på ett betydande sätt stör bevarandet av den skyddade arten skall sökanden vara skyldig att bekosta de kompensationsåtgärder som behövs. En kompensations åtgärd ska motsvara den förlust skadan/störningen innebär för nätverket Natura 2000. Det är just den aktuella förlusten som ska kompenseras. Den ska alltså vara av likvärdiga proportioner. Kompensationen bör finnas på plats vid samma tidpunkt som när skadan/störningen sker.

78 prop. 2000/01:111, s 69 79 Prop 2000/01:111, s 49 och s 65


64

I vissa fall är detta omöjligt t. ex. när det rör sig om träd, men när det är möjligt ska det ske. Kompensationen bör ske inom området t. ex. genom en restaurering av en miljö inom området som inte platsade inom definitionerna för livsmiljön eller naturtypen förut. I de fall detta inte är möjligt kan även kompensation i ett närliggande område godtas. Det nya området bör sedan föreslås till nätverket. Området bör dock inte vara ett sådant som skulle ha varit med i nätverket från början. Det nya området bör också ligga inom samma biogeografiska region.

I samband med beslutet om tillstånd enligt 7 kap 29 § skall prövningsmyndigheten besluta om kompensationsåtgärder. Skyldigheten att vidta kompensationsåtgärder skall avse de kompensationsåtgärder som anges i beslutet om tillstånd. Den som har sökt tillståndet är skyldig att bekosta de kompensationsåtgärder som anges i beslutet om tillstånd i den utsträckning det inte kan anses orimligt att sökanden skall stå för kostna-derna. Vid avvägningen skall särkskilt beaktas det allmänna intresse av att tillståndet beviljas.80 ”I ett enskilt fall skulle en ovillkorlig skyldighet för sökanden att stå för hela kostnaden framstå som orimlig, särskilt ned hänsyn till att det rör sig om projekt där det finns ett väsentligt allmänintresse av att tillstånd lämnas… ibland kan det också bli fråga om att fördela kostnadsbördan mellan olika allmänna intressen…”81

Kompensationsåtgärderna skall möjliggöra att syftet med att skydda det berörda området ändå kan tillgodoses.82 Tillståndsmyndigheten skall underrätta kommissionen om de kompensationsåtgärder som vidtagits.

I miljöbalken 7 kap 29 a § anges: ”Om ett tillstånd lämnas efter regeringens tillåtelse enligt 29 §, är den som ansökt om tillståndet skyldig att bekosta de kompensationsåtgärder som anges i beslutet om tillstånd”.

Första stycket gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att kräva att sökanden skall stå för kostnaderna. Vid avvägningen skall särskilt beaktas det allmänintresse som avses i 29 § första stycket 2.”

3.3.5 Regeringens prövning om prioriterad art eller naturtyp berörs

När tillåtlighetsprövningen avser en verksamhet eller åtgärd som kan påverka miljön i ett område som innehåller en prioriterad art eller livsmiljö får endast de omständigheter beaktas vid prövningen som anges i 20 § förordningen om områdesskydd.83 Med en prioriterad art eller livsmiljö avses en sådan art eller livsmiljötyp som i bilagan till artskyddsförordningen (1998:179) eller bilaga 3 till förordningen (1998:1252) om områdesskydd har markerats med P. Följande fyra omständigheter får beaktas enligt 20 § förordningen om områdesskydd:

1. människors hälsa 2. den allmänna säkerheten 3. väsentliga miljöskyddsintressen,

80 jfr 7 kap 29 a § miljöbalken 81 Prop 2000/01:111, s 58 82 jfr 7 kap 29 § punkt 3 miljöbalken 83 20 § förordningen om områdesskydd


65

4. andra tvingande förhållanden som har ett allt överskuggande allmänintresse, t.ex. försvarsintressen (endast efter yttrande från Kommissionen)

Vilken innebörd rekvisiten i 20 § förordningen om områdesskydd har kommer att utvecklas genom regeringens praxis. Begreppen ”tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänt intresse” och ”tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse” har sitt ursprung i artikel 6.4 direktivet. Någon dom från EG-domstolen där begreppen uttolkas finns inte till dags dato. Kommissionen skall beredas tillfälle att yttra sig innan ärendet avgörs om punkt 4 är tillämplig.

3.3.6 Tolkningsutrymme

EG-domstolens praxis avseende Fågeldirektivet och Habitatdirektivet är omfattande. Domstolens praxis är av betydelse även vid tolkning av svensk rätt när det uppkommer tolkningsfrågor om de bestämmelser som har sin grund i direktiven eller när frågan är oreglerad i svensk rätt.

I den första delen av EG-fördraget återfinns bl. a. de grundläggande principer som skall genomsyra tillämpningen av gemenskapsrätten. En av dessa principer är solidaritets eller lojalitetsförpliktelsen som återfinns i artikel 10. Artikel 10 är den rättsliga grunden för medlemsstaternas skyldighet att både genomföra och korrekt tillämpa EG-rätten.

Artikel 10 (f.d. artikel 5) EG-fördraget lyder: Medlemsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och sär-

skilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av detta fördrag eller av åtgärder som vidtagits av gemenskapens institutioner.

Medlemsstaterna skall underlätta att gemenskapens uppgifter fullgörs. De skall avstå från varje åtgärd som kan äventyra att fördragets mål uppnås. Denna princip innebär att medlemsstaterna måste vidta alla åtgärder, såväl lagstiftande, rättskipande som av verkställande karaktär för att ge full verkan åt gemenskapsrätten. I ett avgörande från 1983, Von Colson 84, fastslog EG-domstolen att principen innebär att alla myndigheter inom ramen för sin behörighet, skall tolka nationell lag på ett sådant sätt att målen med ett direktiv kan uppnås. EG-domstolen betonade att denna skyldighet att tolka den nationella rätten mot bakgrund av direktivets ordalydelse och syfte gäller i synnerhet för de bestämmelser som har införts särskilt för att genomföra ett direktiv.85 Enligt EG-domstolens praxis gäller att de skyldigheter som härrör från ett direktiv att åstadkomma de resultat som direktivet förutser är bindande för medlemsstaterna samtliga myndigheter (se bl. a domarna C-14/83 och C-91/92). I domen C-14/83 anges:

” Skyldigheten för medlemsstaterna till följd av ett direktiv att uppnå det resultat som föreskrivs i detta och deras förpliktelse enligt artikel 5 i fördraget att vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att denna skyldighet fullgörs, åligger alla myndigheter i medlemsstaterna, även domstolarna inom ramen för deras behörighet. Härav följer att den nationella domstolen, vid tillämpningen av nationell rätt och i

84 Mål C-14/83, Von Colson 85 Mål C-14/83 Von Colson,, domskälen 26 mom.


66

synnerhet av de bestämmelser i en nationell lag som har införts särskilt för genomförandet av ett direktiv, är skyldig att tolka den nationella rätten mot bakgrund av direktivets ordalydelse och syfte så att det resultat som avses i artikel 189 tredje stycket uppnås.”

I två avgöranden har EG-domstolen uttalat sig i frågan vad som skall beaktas vid tillåtlighetsprövning av verksamheter och åtgärder som kan påverka ett område som uppfyller kriterierna för att föreslås som särskilt skyddsområde, men där medlemsstaten underlåtit att föreslå området. I det första avgörandet avgjordes 1990 och gällde Spaniens underlåtenhet att dels utpeka en våtmark av internationell betydelse som särskilt skyddsområde och att vidta lämpliga åtgärder för att undvika förorening, försämring och störningar i, och utanför denna våtmark. Den centrala frågan i målet gällde tolkningen av artikel 4.1-2 och artikel 4.4 (som idag är ersatt av artikel 6.2-4 i Habitatdirektivet) i Fågeldirektivet. Följande frågor var föremål för prövning:

1. Från vilken tidpunkt gäller kraven i direktiven? 2. När skall ett område utnämnas som särskilt skyddsområde?

Från vilken tidpunkt gäller kraven i artikel 4.4; gäller de innan eller först efter ett område är klassificerat som särskilt skyddsområde

Vad gäller fråga 2 fann domstolen att den geografiska avgränsningen av ett särskilt skyddsområde skall bestämmas med ledning av objektiva ornitologiska kriterier.86

Gällande fråga 3 grundade kommissionen sin talan på att Spanien hade brutit mot artikel 4.4 genom att tillåta ett antal projekt i det ifrågavarande området, bl. a. ett vägbygge. Den spanska regeringen ansåg att bestämmelsen inte var tillämplig eftersom området inte var utpekat som särskilt skyddsområde, och att kraven först gäller när ett område väl är utpekat som sådant. Detta resonemang avfärdade domstolen med motiveringen att syftet med direktivet inte skulle kunna uppnås om medlemsstaterna skulle behöva uppfylla kravet i artikel 4.4 först när ett område är utpekat.87

EG-domstolen utvecklade denna praxis i mål C -374/9888 där den fråga domstolen hade att ta ställning till var under vilka förutsättningar tillstånd får ges till verksamheter som riskerar påverka ett område som uppfyller kriterierna för att förklaras som särskilt skyddsområde, men som ännu inte blivit förklarats som sådant område. EG-domstolen fann att verksamheten skulle tillåtlighetsprövas enligt artikel 4.4 första meningen Fågelskyddsdirektivet, trots att denna bestämmelse genom Habitatdirektivets ikraftträdande har ersatts av artikel 6.3-4 i nämnda direktiv.(Vägledande rättsfall för uttolkning av artikel 4.4.1. finns i EG-domstolens dom i mål C-57/8989.) I en prövning enligt artikel 6.3-4 kan ekonomiska intressen hävdas under förutsättning att de utgör väsentliga allmänna intressen. Det skall vid denna prövning klargöras att det inte finns några alternativa lösningar till verksamheten. Vidare skall kompensationsåtgärder vidtas. Domstolen fann att när ett område uppfyller kriterierna för att föreslås som särskilt skyddsområde, men som ännu inte blivit förklarats som sådant område skall artikel 4.4.1

86 Mål C-355/90, domskälen punkt 26. 87 Domskälen punkt 22 88 Mål C -374/98, Kommissionen mot Frankrike, ”Basses-Corbiéres avgörandet” 89 Mål C-57/89, Kommissionen – Tyskland, ”Leybucht avgörandet”


67

tillämpas vilket innebär att samhällsekonomiska intressen inte får beaktas i avvägningen.90

90 Domskälen (kompletteras)


68

4 Natura 2000 utgör riksintresse

4.1 Vad innebär det att alla Natura 2000 områden utgör riksintresse?

Tillståndsprövningsreglerna i 7 kap 28 a-b §§ och kravet på miljökonsekvensbeskrivning i 6 kap 1 § omfattar inte planer som sådana. För att uppfylla direktivets krav på att även planer skall tillåtlighetsprövas med avseende på den påverkan en planerad mark- och vattenanvändning kan få på ett Natura 2000 område har ändringar genomförts i 4 kap 1 och 8 §§ miljöbalken. Alla områden som har förtecknats enligt 7 kap 27 §, stycke 1 och 2, utgör riksintresse enligt 4 kap miljöbalken.

Den mark- och vattenanvändning som inte är tillåten i Natura 2000 områdena anges i 4 kap 8 § miljöbalken. Ett område som är av riksintresse enligt 4 kap får tyngd vid prövning såväl enligt miljöbalken som vid prövning av ärenden och planläggning enligt annan lag. ”När planer för användning av mark och vatten prövas enligt andra författningar, blir det med denna nya paragraf inte möjligt att godkänna en plan, som om den genomfördes skulle innebära att verksamheter eller åtgärder vidtas i strid mot direktivet.”

För den som skall bedöma om en planerad markanvändning kan komma till stånd enligt bestämmelserna i den föreslagna nya 4 kap 8 § uppkommer frågor som har att göra med vilka verksamheter eller åtgärder som användningen kommer att omfatta. Det kan i och för sig vara svårt att i ett tidigt skede förutse alla tänkbara konsekvenser av verksamheter och åtgärder. Syftet med Habitatdirektivet är dock att hänsynen till de olika skydds- och bevarandeområdena skall finnas med redan på det tidiga planeringsstadiet. Det handlar alltså om att planera rätt från början. Som det svenska regelverket är uppbyggt, kommer olika konkreta åtgärder som kan aktualiseras att prövas enligt de särskilda bestämmelser som gäller för dem, t.ex. miljöfarlig verksamhet, täkttillstånd eller bygglov eller enbart utifrån de särskilda nya bestämmelser om skyddet för Natura 2000-områden. Det är ändå viktigt att det redan tidigt i planeringen görs bedömningar av vad den planerade markanvändningen kan komma att innebära. Detta gäller särskilt med hänsyn till Habitatdirektivet krav om att bedömningen också skall omfatta hur den planerade verksamheten i kombination med andra planer och projekt kan få konsekvenser för ett Natura 2000-område.91

4.2 Vad innebär 4 kap 1 § samt 8 §§ Miljöbalken

En mark- och vattenanvändning som kan påverka ett Natura 2000-område och som omfattar verksamheter och åtgärder som kräver tillstånd enligt 7 kap 28 a § får komma till

91 Prop. 2000/01:111, s 66


69

stånd endast om sådant tillstånd har lämnats.92 Myndigheter som tillämpar 4 kap 8 § miljöbalken får medge en mark- eller vattenanvändning endast om man kan konstatera att de verksamheter och åtgärder som kan förutses i planen inte på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-område. En användning av mark och vatten får således inte komma tillstånd om användningen skulle komma att strida mot syftet med ett Natura 2000-område. Bestämmelsen är tillämplig på mark- eller vattenanvändning som planeras i eller utanför ett Natura 2000-område.

Av förarbetena följer att det första ledet i bedömningen är att klargöra om den aktuella mark eller vattenanvändningen och de verksamheter och åtgärder som följer av denna användning på något sätt kan påverka ett Natura 2000-område (jfr 4 kap 8 §; ”…kan påverka…”). Nästa led i bedömningen är om den påverkan som kan följa av en verksam-het eller åtgärd som omfattas av markanvändningen kan innebära en sådan påverkan som avses i 7 kap 28 a § att tillstånd krävs. I sådant fall får den berörda markanvändningen inte medges om inte ett tillstånd enligt 7 kap 28 a § har lämnats.93

4.3 När tillämpas 4 kap 8 §?

Bestämmelserna i 3 och 4 kap miljöbalken tillämpas vid prövning av frågor enligt (7 kap) samt vid tillståndsprövning (9, 11, 12) och tillåtlighetsprövning (17 kap) enligt miljöbal-ken och enligt vad som är föreskrivet i de lagar som anges i 1 kap 2 § miljöbalken. Bestämmelserna tillämpas även vid prövningen av olika konkreta åtgärder och i samband med olika former av planer som regleras i lagarna.

En tillämpning av 4 kap 8 § aktualiseras t. ex. i följande ärenden:

vid prövning av strandskydds- och naturreservatsdispenser

vid planläggning och i ärenden om bygglov och förhandsbesked enligt PBL

vid prövning av kommunikationsleder och anläggningar enligt väglag, farledslag, luftfartslag och lag om byggande av järnvägar

vid koncessionsprövning av ledningar enligt rörledningslagen och linjekoncession enligt ellagen

vid tillstånds/koncessionsprövning av utvinning enligt kontinentalsockellagen, torvlagen, minerallagen och lagen om Sveriges ekonomiska zon.

Observera att det i kap 4 redan skett en intresseavvägning och att någon ytterligare avvägning mellan olika intressen enligt 3 kap 10 § inte ska göras här. Att notera är också att undantaget i 4 kap 1 § MB inte gäller Natura 2000-områdena i 4 kap 8 §.

92 jfr 4 kap 8 § miljöbalken 93 Prop. 2000/01:111, s 66


70

4.4 Vad innebär 4 kap 8 § vid prövning enligt 7 kap miljöbalken?

Innan dispenser eller tillstånd från bestämmelserna i 7 kap MB får lämnas, skall det finnas ett tillstånd enligt 7 kap 28 b § om åtgärden på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-område. Länsstyrelsen bör därför upplysa sökanden om att ett tillstånd enligt 7 kap 28 b § kan behövas sökas.

4.5 Vad innebär 4 kap 8 § vid prövning av tillståndspliktig verksamhet enligt 9, 11, 12 och 17 kap miljöbalken?

4 kap miljöbalken tillämpas vid tillståndsprövning enligt 9, 11, 12 kap miljöbalken och vid tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. Bestämmelsen är en tillåtlighetsregel och innebär att ett hinder mot att meddela tillstånd enligt 9, 11, 12 eller 17 kap om den mark- eller vattenanvändning som verksamheten eller åtgärden får tillstånd till på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-område. När en planerad mark eller vattenanvänd-ning kan påverka ett Natura 2000 område skall miljökonsekvensbeskrivningen innehålla de uppgifter som behövs för prövningen av denna fråga. Den påverkan verksamheten kan få på ett Natura 2000 område kan begränsas genom villkor enligt 16 kap 2 § miljöbalken.

4.6 Natura 2000 och PBL

4.6.1 Beslut enligt PBL

Det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark- och vattenområden94. Kommunerna skall tillämpa 3-4 kap miljöbalken vid planläggning enligt PBL och i ärenden om bygglov- och förhandsbesked. Detta innebär att skyddet för Natura 2000-områdena skall beaktas vid beslut enligt PBL.

Länsstyrelsernas viktigaste uppgifter enligt PBL när det gäller Natura 2000-områdena är att ge kommunerna det underlag de behöver och att bevaka att riksintressena tillgodo-ses i de kommunala besluten.

4.6.2 Översiktsplaner

Inom varje kommun skall det finnas en aktuell översiktsplan som anger grunddragen för mark- och vattenanvändningen inom hela kommunen.95 Översiktsplanen innehåller inte

94 1 kap 2 § PBL 95 1 kap 3 § PBL


71

några bindande bestämmelser men är viktig som vägledning vid andra beslut. Den är också betydelsefull för allmänhetens och myndigheters möjligheter att förutse vad som sker i den kommunala planeringen.

I översiktsplanen ska riksintressen enligt 3 och 4 kap miljöbalken redovisas och kommunen ska också ange hur den avser att tillgodose dem. Detta innebär att Natura 2000 områdena ska redovisas och att det ska framgå hur den planerade framtida markanvändning kan komma att påverka skyddet för områdena. Kommunfullmäktige ska minst en gång per mandatperiod ta ställning till översiktsplanens aktualitet. I samband med detta är det viktigt att notera eventuella brister rörande hänsyn till riksintressena ovan.

Länsstyrelsen skall samråda med kommunen och tillhandahålla underlag för kommu-nens bedömning och verka för att bestämmelserna i 3 och 4 kap miljöbalken tillgodoses. I utställningsskedet ska länsstyrelsen lämna ett granskningsyttrande. Av yttrandet skall det framgå om förslaget till översiktsplan inte tillgodoser riksintressena. Länsstyrelsens yttrande ska fogas till översiktsplanen och blir därigenom viktigt som underlag när översiktsplanen skall användas i enskilda ärenden. Observera att länsstyrelsen här ska lämna statens samlade synpunkter och att dessa ställningstaganden innebär ett visst mått av låsning av statens syn på översiktsplanen.

I samband med fördjupningar av översiktsplanen är ovanstående särskilt viktigt att beakta.

4.6.3 Detaljplaner

Genom detaljplanerna kan kommunerna mycket ingående reglera markanvändningen. Detaljplanerna innehåller bestämmelser om bebyggelse men också annan markanvänd-ning. En lagakraftvunnen detaljplan ger en rätt att bygga i enlighet med planen men beslut enligt PBL begränsar dock inte den prövning som skall göras enligt miljöbalken. Plan- och bygglagen och miljöbalken gäller fullt ut vid sidan av varandra. Att en plan har rättsverkan innebär att den hindrar att ett område används på ett annat sätt än som anges i planen, men den garanterar å andra sidan inte att området får användas för det avsedda ändamålet.96

Kommunerna skall tillämpa 4 kap 8 § miljöbalken i sin detaljplanering. Detta innebär att kommunerna måste göra en bedömning om en tillståndsprövning enligt 7 kap 28 a § kan aktualiseras för den markanvändning som detaljplanen avser att möjliggöra. Bestämmelserna bör också utläsas så att om tillstånd enligt 7 kap 28 a § miljöbalken inte bedöms kunna medges så tillgodoses inte riksintresset i detaljplanen. I svårbedömda fall bör kommunen kunna ställa krav på verksamhetsutövaren att tillståndsfrågan enligt 7 kap 28 a § miljöbalken prövas innan den beslutar om att anta planen.

Liksom vid översiktsplanering skall länsstyrelserna bidra med beslutsunderlag och råd i detaljplaneprocessen. Länsstyrelsen skall också enligt 12 kap PBL pröva om kommu-nens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan innebär att ett riksintresse enligt 3 och 4 kap miljöbalken inte tillgodoses. Om så inte är fallet skall länsstyrelsen upphäva kommunens beslut.

96 Svensk miljörätt, Gabriel Michanek, s 64.


72

En MKB ska upprättas i samband med detaljplaneläggning om planen medger en användning av mark eller byggnader eller andra anläggningar som innebär en betydande påverkan på miljön, hälsan eller hushållningen med mark och vatten och andra resurser. MKB enligt PBL skiljer sig från den MKB som ska upprättas i miljöbalkssammanhang på flera sätt. Beskrivningen avser i detta sammanhang endast den markanvändning som planen tillåter och inte en viss bestämd verksamhet. Vidare är det kommunen som svarar för MKB:n och inte den eventuella framtida verksamhetsutövaren. När kravet på MKB infördes i PBL angavs i förarbetena att en utebliven eller alltför bristfällig miljökonse-kvensbeskrivning kan vara skäl för att anse att beslutet att anta detaljplanen inte kan godtas. Bedömningen måste dock göras från fall till fall och med utgångspunkt i de frågor miljökonsekvensbeskrivningen i det enskilda fallet skall belysa”.97 Regeringen har i ett fall beslutat att upphäva Höganäs kommuns beslut att anta en detaljplan för en camping-plats. Planen möjliggjorde att campingplatsen lokaliserades intill ett Natura 2000-område och som dessutom var av riksintresse för naturvården. Regeringen ansåg att beslutsunder-laget inte var tillräckligt. Särskilt saknades en bedömning av konsekvenserna för de skyddsintressen som motiverat förslaget om Natura 2000-området.98

4.6.4 Områdesbestämmelser

Områdesbestämmelser kan antas av kommunen för begränsade områden som inte omfattas av detaljplan. Detta planeringsinstrument får användas för att säkerställa syftet med översiktsplanen eller för att tillgodose ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap miljöbal-ken. Den reglering som kan ske genom områdesbestämmelser är begränsad och anges i 4 kap 16 § PBL. Den vanligaste användningen av områdesbestämmelser är att kommunerna begränsar storleken på fritidshus i områden där man vill undvika permanentboende. I viss utsträckning kan naturmiljön ges ett visst skydd men områdesbestämmelser är inte läm-pade för att ge ett fullgott skydd åt Natura 2000-områdena. I något fall kan de möjligen fungera som ett komplement eller en varningstriangel för ett Natura 2000-områdes påverkansområde.

Det finns inget krav på att en MKB ska upprättas i samband med antagande av områ-desbestämmelser.

Länsstyrelsens uppgifter under förfarandet är i stort sett desamma som vid detaljplane-läggning.

4.6.5 Bygglov/förhandsbesked

I områden som inte omfattas av detaljplan skall bestämmelserna i 3 och 4 kap miljöbal-ken tillämpas av kommunen. Inom detaljplanelagda områden prövas frågan om bygglov inte mot bestämmelserna i 3 och 4 kap MB, eftersom det förutsätts att detta gjorts vid detaljplaneringen.

Enligt 8 kap 25 § PBL ska byggnadsnämnden upplysa sökanden av bygglov om det finns anledning att anta att en åtgärd som kräver lov som även fordrar tillstånd av någon 97 Prop. 1994/95:230, s 77 f 98 Regeringsbeslut i ärende M2000/134/Hs/P, gällande överklagande i fråga om detaljplan för del av Farhult

15:2 8camping), Höganäs kommun


73

annan myndighet. Bestämmelsen skall tillämpas om åtgärden/verksamheten lovet avser fordrar tillstånd enligt 7 kap 28 a § miljöbalken. Nämnden måste alltså göra en bedömning i samband med lovprövningen om sådant tillstånd krävs.

Grunderna för när länsstyrelsen har att överpröva lov och förhandsbesked har utökats. Bestämmelserna i 12 kap 1-3 §§ PBL skall tillämpas på lov eller förhandsbesked i fråga om verksamheter eller åtgärder som kan påverka miljön i ett Natura 2000-område.99 Länsstyrelsen behöver inte särskilt förordna om en sådan prövning. Länsstyrelsen kan alltså på samma sätt som då det gäller detaljplaner besluta att pröva, och därefter eventuellt upphäva, lov eller förhandsbesked som inte tillgodoser riksintresset i 4 kap 8 § miljöbalken. Detta torde i de flesta fall t. ex. innebära att tillbyggnader och komplette-ringsbebyggelsen inom befintliga bebyggelseområden inte blir aktuella för en överpröv-ning medan nylokalisering av bebyggelse och andra anläggningar oftare kan komma bli föremål för överväganden om överprövning måste ske.

Länsstyrelsen har tre veckor på sig att besluta om en prövning enligt 12 kap PBL skall ske eller inte. Ställningstagandet skall alltid ske i form av ett uttryckligt beslut.100 Tidsfristen gäller från det att beslutet kom in till länsstyrelsen. I 8 kap 28 § PBL finns ett krav på att byggnadsnämnden genast skall sända sina beslut om lov och förhandsbesked inom bl.a. Natura 2000-områdena till länsstyrelsen. Om så inte sker blir frågan om beslutets giltighet inte slutligt avgjord. Det är lämpligt att länsstyrelserna i sin roll som tillsynsmyndighet över plan- och byggnadsväsendet upplyser kommunerna om detta.

Inom vissa Natura 2000 områden kan det finnas äldre detaljplaner som ger byggrätter. Bestämmelserna i 3 och 4 kap MB kan då inte tillämpas för att vägra lov till den sökta åtgärden. Det finns dock möjlighet för nämnden att besluta om att påbörja arbete med att ändra eller upphäva detaljplanen om dess genomförandetid löpt ut och därefter besluta att anstå med avgörandet av lovärendet till dess att planarbetet avslutats, dock högst i två år. Om nämnden ändå väljer att meddela bygglov kan länsstyrelsen besluta om en överpröv-ning enligt 12 kap PBL om riksintresset inte tillgodoses. Samma regler gäller i fråga om förhandbesked.

4.6.6 Ersättning

Vid beräkning av kvalifikationsgränsen för ersättning enligt 14 kap 8 § PBL, som bl. a. kan utgå om bygglov vägras i vissa fall, skall beslut om att inte medge tillstånd enligt 7 kap 28 b – 29 a §§ miljöbalken beaktas.

4.7 Infrastrukturprojekt

4.7.1 Inledning

Om en väg eller ett järnvägsprojekt kan påverka ett Natura 2000-område på ett betydande sätt ska projektet utöver en prövning enligt Väglagen eller Lagen om byggande av järnväg tillståndsprövas enligt 7 kap 28 a § MB. Prövningen av väg/järnvägsärenden är en 99 18 § förordningen (1998:1252) områdesskydd 100 Didòn m.fl., supplement 7 s 12:10


74

stegvisprocess där varje steg innebär successiva ”låsningar” t. ex. beslutet om vilka korridoralternativ Väg/Banverket väljer att gå vidare med. Det är därför viktigt att väg-/järnvägsprojekt som kan komma att påverka ett Natura 2000 område i ett tidigt skede i planprocessen bedöms med avseende på projektets påverkan på Natura 2000-områden.

Processen med tillståndsprövning enligt 7 kap 28 a § bör med fördel integreras med väg/järnvägsprocessen, detta gäller också arbetet med framtagandet av en MKB där båda frågorna bör hanteras i samma dokument men där det bör framgå att det är två separata frågor.

I detta avsnitt behandlas vägar och järnvägar. I tillämpliga delar kan texten tillämpas även på flygplatser och farleder även om prövningsordningarna för dessa olika trafikslag skiljer sig åt.

4.7.2 Processens gång

I korthet kan följande steg urskiljas i prövningen av ett väg eller järnvägsprojekt som ska prövas enligt 7 kap 28 a §:

1. Förstudie, bedömning av om någon betydande påverkan på miljön i ett Natura 2000-område kan förutses i någon del av förstudieområdet

2. Tidigt samråd 3. Beslut om betydande miljöpåverkan 4. Utökat samråd 5. Vägutredning/järnvägsutredning; MKB upprättas 6. Eventuell tillåtlighetsprövning enligt 17 kap MB 7. Arbetsplane-/järnvägsplaneskedet : MKB upprättas 8. Tillståndsprövning 7 kap 28 a § 9. Fastställelse av arbetsplan/järnvägsplan 10. Upprättande av bygghandling

4.7.3 Förstudien

Enligt Väglagen/lag om byggande av järnväg ska den som planerar att bygga en väg/järnväg genomföra en förstudie I förstudien klargörs förutsättningarna för den fortsatta planeringen av vägen eller järnvägen. I denna klarläggs om en vägutred-ning/järnvägsutredning med alternativa sträckningsförslag behövs innan arbetspla-nen/järnvägsplanen upprättas. Förstudien kan också utmynna i ett beslut om att inte bedriva projektet vidare eller om att vidta en annan typ av åtgärd ( t. ex trafikstyrning, hastighetsdämpande åtgärder m m). Förstudiearbetet ska bl. a visa om något Natura 2000- område kan komma att beröras, vilka kvaliteter som utmärker området, om det kan vara möjligt att genomföra projektet utan att dessa värden skadas samt hur arbetet med miljökonskvensbeskrivningen bör läggas upp. Om en väg/järnvägsutredning ska genomföras ska förstudien också ge vägledning om vilka korridorer som kan vara lämpliga att utreda med hänsyn till Natura 2000-områden.


75

4.7.4 Tidigt samråd

Vid utarbetande av förstudien skall den som avser att bygga vägen/järnvägen på ett tidigt stadium samråda med berörda länsstyrelser, kommuner, ideella föreningar och den allmänhet som kan antas bli särskilt berörd (jfr 6 kap 4 § miljöbalken), ett s.k tidigt samråd. I detta sammanhang tar länsstyrelsen upp frågan om alternativa lösningar och alternativa utformningar till projektet. Frågan om tillstånd enligt 7 kap 28 a § kan komma att krävas om vägen lokaliseras inom vissa delar av utredningsområdet bör tas upp i det tidiga samrådet. Vid risk för sådan påverkan är det viktigt att det utredningsområde som avgränsas i förstudien även rymmer alternativa sträckningar som inte påverkar Natura 2000 området. Länsstyrelsen dokumenterar sin uppfattning i yttrandet över förstudien. För att få Natura 2000 frågan allsidigt belyst och för att få en effektiv planeringsprocess är det en fördel om det tidiga samrådet utformas så att det även uppfyller kraven på tidigt samråd i Natura 2000 ärendet.

4.7.5 Beslut om betydande miljöpåverkan

Efter samrådet beslutar länsstyrelsen om projektet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan enligt 6 kap 4 § MB. Om projektet lokaliseras genom eller i närheten av ett Natura 2000-område har betydelse för denna bedömning. Även om länsstyrelsen gör bedömningen att projektet inte har en betydande miljöpåverkan enligt 6 kap, kan den ha en sådan påverkan att tillstånd krävs enligt 7 kap 28 a §. Om projektet bedöms kräva tillstånd ska MKB även uppfylla kraven för den prövningen. I beslutet om betydande miljöpåverkan kan länsstyrelsen vid behov ge råd om omfattningen och fokuseringen av MKB. I de fall länsstyrelsen beslutar att projektet kan antas ha en betydande miljöpåver-kan kan länsstyrelsen ställa krav på alternativa utformningar om länsstyrelsen eller berört trafikverk inte redan har löst den frågan.

4.7.6 Utökat samråd

Om länsstyrelsen bedömer att projektet innebär en betydande miljöpåverkan skall ett utökat samråd med miljökonsekvensbedömning ske med berörda myndigheter samt de kommuner, den allmänhet och de organisationer som kan bli särskilt berörda. Samrådet avser projektets lokalisering, omfattning, utformning samt dess förutsedda miljöpåverkan. För att få en effektiv planeringsprocess är det en fördel om det utökade samrådet utformas så att det även uppfyller kraven på utökat samråd i Natura 2000 ärendet.

4.7.7 Vägutredning/järnvägsutredning

I vägutredningen/järnvägsutredningen skall nollalternativ, förbättringsalternativ och olika utbyggnadsalternativ jämföras. En vägkorridor som lokaliseras genom eller i närheten av ett Natura 2000-område kan ofta antas innebära en sådan påverkan att tillstånd kan komma att krävas. Vid risk för en sådan påverkan är det viktigt att alla alternativa korridorer behandlas i väg-/järnvägsutredningen för att möjliggöra en bedömning av den påverkan alternativa korridorer får på Natura 2000-området. Även alternativa korridorer som inte påverkar Natura 2000 områdets värden bör behandlas.


76

Markanvändningsbestämmelsen i 4 kap 8 § innebär att Väg-/Banverket bör bedöma hur alternativen kan påverka förtecknade områden i ett tidigt skede i planeringsprocessen innan lokaliseringen har blivit allt för låst och stora kostnader har lagts ner på projektet.101 Väg- Banverket skall bedöma om de planerade väg/järnvägskorridorerna kan få en sådan påverkan att tillstånd för att bygga i enlighet med något av dessa alternativ kommer att krävas enligt 7 kap 28 a § MB.

4.7.8 Krav på MKB vid risk för betydande påverkan på Natura 2000 område

Ett särdrag för prövningen av vägar och järnvägar är att det görs två MKB. Den i väg-/järnvägsutredningsskedet behandlar främst alternativa lokaliseringar medan den i arbetsplan/järnvägssplaneskedet närmar behandlar utformning samt skydds och kompensationsåtgärder.. De miljökonsekvensbeskrivningar som görs i väg-/järnvägsutredningsskedet respektive arbets-/järnvägsplaneskedet ska enligt 6 kap 7 § miljöbalken alltid innehålla de uppgifter som behövs för Natura 2000 prövningen om de omfattas av tillståndskravet i 7 kap 28 a §, dvs. först underlag för bedömning av de olika korridorernas påverkan på Natura 2000-områden och sedan mer detaljerade bedömningar om den valda korridorens påverkan som behövs för själva prövningen enligt 7 kap 28 a § MB. Miljökonsekvensbeskrivningen kan därför ligga till grund för prövningen enligt 7 kap 28 a § som för prövningen enligt Väglagen eller Lag om byggande av järnväg.

Verksamhetsutövaren ska upprätta en miljökonsekvensbeskrivning som skall godkännas av länsstyrelsen innan den infogas i väg-/järnvägsutredningen.102 Om ett Natura 2000-område riskerar att påverkas på ett betydande sätt skall en miljökonsekvensbeskrivning upprättas som innehåller de uppgifter som behövs för prövningen enligt 7 kap 28 a och 29 §§. Den MKB som tas fram för tillståndsprövningen enligt 7 kap 28 a § bör utgöra en del av den MKB som tas fram i vägutredningen. Den bör utgöra en tydligt avgränsad del av vägutredningens/järnvägsutredningens MKB så att den kan ligga tillgrund för prövning av tillståndsansökan. Den ska belysa den påverkan de föreslagna sträckningarna har på Natura 2000-området samt dess naturtyper och arter på lång sikt. Där Natura 2000-områden finns men värdena inte bedöms påverkas är det viktigt att MKB redovisar underlaget för en sådan bedömning. Vidare skall MKB:n beskriva om de alternativa vägkorridorerna är förenliga med målen i bevarandeplanen alternativt kriterierna för gynnsam bevarandestatus för förtecknade arter och/eller livsmiljöer. Dessutom ska MKB beskriva de särskilda ”krav” i form av anpassningar som t ex detaljlokaliseringar, utformningar och skyddsåtgärder som behövs för att bibehålla en gynnsam bevarandestatus. Den skall redovisa berörda platsers förutsättningar och lämplighet med hänsyn till alla allmänna intressen. De bevarandeplaner som länsstyrelsen ska upprätta för Natura 2000 områden är ett viktigt stöd för MKB-arbetet. Om verksamhetsutövaren har tagit fram en gemensam MKB för såväl prövningen enligt väg/järnvägsbyggnadslagen som miljöbalken bör länsstyrelsen vid godkännande av MKB bedöma om denna dessutom uppfyller kraven för att ligga till grund för

101 3 a § Väglagen jfr 4 kap 8 § MB 102 14 b Väglag, 2 kap 1 a § Banlagen


77

tillståndsprövningen enligt 7 kap 28 a-b §§ och 29 §. Ställningstagandet bör motiveras. Av motiveringen bör framgå länsstyrelsens bedömning av såväl samrådsförfarandet som dokumentets kvalitet.103

4.7.9 Tillåtlighetsprövning enligt 17 kap MB

Regeringen tillåtlighetsprövar vägar, motorvägar och motortrafikleder samt andra vägar med minst fyra körfält och en sträckning av minst tio kilometer (jfr 17 kap 1 § MB) eller där man förbehållit sig att pröva tillåtligheten enligt 17 kap 3 §. Regeringen får för ett visst fall förbehålla sig att pröva tillåtligheten av en verksamhet som inte omfattas av kraven på prövning enligt 17 kap 1 § miljöbalken bland annat om verksamheten utanför ett Natura 2000 område kan antas mer än obetydligt skada naturvärdena inom området (17 kap 3 § miljöbalken). En myndighet eller kommun som får kännedom om en verksamhet som bedrivs utanför ett Natura 2000-område och som mer än obetydligt kan komma att påverka detta skall underrätta regeringen om verksamheten. Denna underrättelse skall lämnas snarast efter det att det i samrådsförfarandet enligt 6 kap MB framgått att verksamheten kan antas uppfylla kraven i 17 kap 3 § (8 § förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar ). Vägverket och Banverket och länsstyrelsen bör överväga om sådan underrättelse bör lämnas så tidigt som möjligt under planeringsprocessen, dock senast under väg-/järnvägsutredningsskedet.

I de fall en prövning enligt 7 kap 28 a § krävs bör denna prövning inledas innan väg/järnvägsärendet lämnas till regeringen så att regeringen samtidigt kan pröva projektet enligt 17 kap miljöbalken. En utebliven 7 kap 28 a § ansökan kan annars föranleda kompletteringskrav i samband med 17 kap prövningen. Länsstyrelsen beslutar om tillstånd enligt 7 kap 28 a § i samband med regeringens 17 kap prövning. Ärendena bör efter tillåtelse från regeringen lämnas över för eventuellt lämnande av tillstånd enligt 7 kap 28 a § av länsstyrelsen. Under vissa förutsättningar kan Regeringen pröva tillåtligheten enligt 7 kap 29 § om tillstånd inte kan meddelas enligt 7 kap 28 a §. (se kap 3:3)

Vägverket/Banverket kan ansöka om tillåtlighet enligt 17 kap för något av alternativen eller möjligen för ett alternativ i första hand och ett annat i andra hand. Av ansökan ska konsekvenserna för Natura 2000-områdena framgå för samtliga alternativ. I remissen inför tillåtlighetsprövningen bör länsstyrelsen beredas tillfälle att yttra sig särskilt om Natura 2000 frågan (jfr 7 kap 29 b §, samma krav gäller när annan myndighet än länsstyrelsen prövar Natura 2000 frågan). I sitt yttrande bör länsstyrelsen bedöma Natura 2000 ärendet. Yttrandet bör innehålla en redovisning av alternativens risker för skada/störning på Natura 2000-områden. Länsstyrelsen är den myndighet som har bästa kännedomen och kompetensen för denna bedömning.

103 jfr Naturvårdsverkets allmänna råd om miljökonsekvensbeskrivningar till 6 kap 9 § MB

[till 6 kap. miljöbalken samt förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar]; NFS 2001:9


78

4.8 När skall tillstånd enligt 7 kap 28 a § sökas?

Tillstånd enligt 7 kap 28a § miljöbalken behöver inte sökas för en planerad markanvändning, däremot innebär 4 kap 8 § miljöbalken att en arbetsplan/järnvägsplan inte kan fastställas utan att tillståndsfrågan enligt 7 kap 28 a § har prövats. Tillståndsfrågan enligt 7 kap 28 a § bör uppmärksammas tidigt i processen. En tillämpning av 4 kap 8 § innebär ett hinder mot att gå vidare i planeringsprocessen utan att tillståndsfrågan enligt 7 kap 28 a § har lösts. I de fall som vägen/järnvägen prövas av regeringen enligt 17 kap miljöbalken bör, i de fall en Natura 2000 prövning krävs, denna prövning inledas redan innan väg/järnvägsärendet lämnas till regeringen. När Natura 2000 beslutet kräver tillåtelse av regeringen bör regeringen samtidigt pröva projektet enligt 17 kap miljöbalken och 7 kap 29 § miljöbalken.

4.8.1 Arbetsplan/Järnvägsplan

I arbetsplane/järnvägsplaneskedet studeras vägens/järnvägens detaljerade sträckning och utformning samt vilka metoder som kan vara lämpliga, med hänsyn till bl. a geologi, vattenfrågor, boendefrågor, natur- och kulturvärden m.m., för att bygga vägen/järnvägen. Möjligheten att förhindra och minimera negativa konsekvenser genom förebyggande åtgärder och särskilda miljöåtgärder behandlas. I MKB bör behandlas vilken anpassning och särskilda åtgärder som behövs för att undvika skador i Natura 2000-områden. I järnvägs/arbetsplanens MKB görs en detaljerad analys av väg/järnvägsförslagets effekter och konsekvenser för de arter och livsmiljöer som Natura 2000-området avser bevara.

En arbetsplan/järnvägsplan där vägprojektet riskerar att påverka ett förtecknade området på ett betydande sätt, inte kan fastställas innan tillståndsfrågan har prövats (jfr 4 kap 8 § MB). Om verksamhetsutövaren har tagit fram en gemensam MKB för såväl prövningen enligt väg/järnvägsbyggnadslagen som miljöbalken bör länsstyrelsen vid godkännande av MKB bedöma om denna uppfyller kraven för tillståndsfrågan enligt 7 kap 28 a §. Ställningstagandet bör motiveras. Av motiveringen bör framgå länsstyrelsens bedömning av såväl samrådsförfarandet som dokumentets kvalitet.

4.8.2 Bygghandling

Kvaliteterna i ett förtecknat område kan komma att skadas av aktiviteter under byggskedet. Det är därför av stor betydelse att byggskedet genomförs på ett bra sätt. Krav i form av försiktighetsåtgärder, lämpliga metoder för genomförande och särskilda miljöåtgärder måste därför tas in i bygghandlingen och entreprenören ska ha god kunskap om dess innebörd. Väghållningsmyndigheten har enligt bestämmelser i VVFS 2001:18 ansvar för att skadeförebyggande åtgärder och övrig miljöhänsyn inarbetas i projektets bygghandlingar.


79

4.9 De olika stegen i mineralutvinningsprojekt

Hur bör de tidiga prospekteringsstadierna i mineralutvinningsprojekt hanteras? Förarbetena ger en del ledning, dels skrivs att ”tidiga skeden av mineralprospektering är också exempel på verksamheter som sällan kan anses skada livsmiljöer eller utsätta arter för betydande störning”104, dels skrivs följande angående projekt som kan komma att utvecklas etappvis ”om projektet är av en sådan karaktär att det utan olägenhet kan avbrytas efter en första etapp bör det kunna vara möjligt att vid bedömningen av projektets tillåtlighet enligt 4 kap 8 § MB nöja sig med en konsekvensbedömning som är begränsad till den första etappen. Också det medgivandet som då kan bli aktuellt, i form av antagen plan eller ett tillstånd enligt särskild lag, förutsätts bli begränsat till att avse denna första etapp. Om de olika etapperna däremot har ett sådant inbördes samband, tekniskt, ekonomiskt eller på annat sätt, att ett medgivande att påbörja en första etapp i realiteten också innebär eller uppfattas som ett klartecken för kommande etapper, är det nödvändigt att konsekvensbedömningen redan från början tar hänsyn till och redovisar hur projektet kan komma att utvecklas och vilka försiktighetsmått som behöver vidtas för att undvika att verksamheten kommer i konflikt med direktivens skyddsintressen.”105

104 Prop 2000/01:111 s 43 105 Prop 2000/01:111 s 67


80

5 Tillsyn i Natura 2000 områden

En verksamhet eller en åtgärd som genomförs i ett Natura 2000 område regleras genom föreskrifter som gäller direkt enligt miljöbalken, t.ex. tillståndskravet i 7 kap 28 a §, i reservatsföreskrifter eller av övriga tillstånds och anmälningskrav som följer av miljöbalken eller annan lag. Tillsynsansvaret för efterlevnad av dessa föreskrifter följer av förordningen om tillsyn enligt miljöbalken.

5.1 Vem har tillsynsansvaret?

Vem som är tillsynsmyndighet för Natura 2000-områdena framgår av avsnitt A i bilagan till tillsynsförordningen. Länsstyrelsen är operativ tillsynsmyndighet för verksamheter och åtgärder som kan påverka miljön i ett Natura 2000 områden om verksamheten eller åtgärden inte omfattas av tillsyn enligt avsnitt A1-A25 i tillsynsförordningen. Till exempel: I kommunalt beslutade naturreservat som också är Natura 2000-områden har kommunen tillsyn över verksamheter och åtgärder som är tillståndspliktiga enligt 7 kap 28 a §, om verksamheten eller åtgärden även är reglerad i föreskrifter för reservatet. När det gäller alla andra frågor ligger dock det operativa tillsynsansvaret på den myndighet som framgår av tillsynsförordningen. Observera att Generalläkaren har all operativ tillsyn som gäller försvarsmaktens verksamhet och åtgärder.

Skogsvårdsstyrelsen är operativ tillsynsmyndighet i Natura 2000-områden för de verksamheter och åtgärder som anges i avsnitt A15 i tillsynsförordningen, och som kan påverka miljön i Natura 2000 områden. En förutsättning för att Skogsvårdsstyrelsen skall ha tillsynen är att verksamheten eller åtgärden inte omfattas av tillsyn enligt A1-A24. De verksamheter och åtgärder som avses är de som omfattas av tillsynsansvaret är: avverkning, hyggesbehandling, beståndsanläggning, beståndsvård, uttag av skogsbränsle, skogsbilvägar, skogsgödsling, skogsmarkskalkning eller andra skogsbruksåtgärder. Länsstyrelsen är operativ tillsynsmyndighet för skogsbruksåtgärder reglerade i reservatsföreskrifter.

5.2 När ett område påverkas över kommun-, läns- eller nationsgräns

En verksamhet eller en åtgärd som påverkar ett Natura 2000-område kan bedrivas eller vidtas på andra sidan den administrativa gräns inom vilken tillsynsmyndigheten får ingripa. I en sådan situation bör den tillsynsmyndighet varskos som ansvarar för tillsynen och som därmed har rätt att ingripa så att skyddet av området kan säkerställas.


81

I de fall ett Natura 2000-område och den påverkande verksamheten eller åtgärden befinner sig på olika sidor en nationsgräns är det lämpligt att kontakta Naturvårdsverket innan tillsynsmyndigheten agerar. Det kan finnas mellanstatliga avtal eller konventioner som påverkar frågans handläggning.

5.3 Vad avser tillsynen?

Den operativa tillsynen i ett Natura 2000-område innefattar att bevaka att gällande föreskrifter, domar och beslut för området eller som kan påverka området efterlevs. Det kan röra sig om tillstånd till vattenverksamhet, tillstånd till spridande av bekämpningsmedel, reservatsföreskrifter, strandskyddsbestämmelserna m m. Om efterlevnad inte sker får tillsynsmyndigheten meddela förelägganden och förbud för att komma till rätta med detta. För Natura 2000-områdena består den operativa tillsynen också av att bevaka att inte verksamheter och åtgärder bedrivs som kan påverka områdena på ett betydande sätt och som därför omfattas av tillståndplikt enligt 7 kap 28 a §. Dessutom får tillsynen sägas innefatta en bevakning av att det inte finns något annat hot mot upprätthållandet av gynnsam bevarandestatus för de arter och livsmiljöer som skall skyddas.106

Tillsynsmyndigheternas möjligheter att ingripa mot verksamheter begränsas i vissa fall

av rättskraften hos befintliga tillstånd. Något förenklat kan detta beskrivas enligt följande. • Verksamheter med tillstånd som räknas upp i 24:1 MB – Tillsynsmyndigheten

kan ingripa mot sådant som inte regleras i tillståndet. Myndigheten kan också ingripa genom brådskande förelägganden och förbud som är nödvändiga för att undvika att ohälsa eller allvarlig skada på miljön uppkommer107. Om sådant som reglerats i tillståndet behöver ändras för att Natura 2000-området skall kunna bevaras får myndigheten verka för en omprövning eller återkallelse av tillståndet enligt 24:3 resp. 5 § MB.

• Verksamheter med tillstånd, dispens eller godkännande enligt miljöbalken eller föreskrifter med stöd av balken, men som inte räknas upp i 24:1 § MB – Tillsynsmyndigheten kan ingripa mot sådant som inte regleras i tillståndet. Myndigheten kan också ingripa genom brådskande förelägganden och förbud som är nödvändiga för att undvika att ohälsa eller allvarlig skada på miljön uppkommer. Myndigheten torde även i andra fall kunna ingripa mot verksamheten med förelägganden eller förbud som behövs för Natura 2000-området. Se även avsnitt 3.2.7

• För verksamheter utan tillstånd, godkännande, dispens el dyl. kan tillsynsmyndigheten ingripa med förelägganden och förbud enligt 26 kap. MB. Samma sak torde i de flesta fall gälla för verksamheter med tillstånd, godkännande eller dispens el dyl. enligt andra lagar och föreskrifter än miljöbalken eller föreskrifter med stöd av balken. För sådana beslut som inte

106 Handbok, 2001:4, Operativ tillsyn, s 76. Jfr även 1 a § artskyddsförordningen (1998:179) 107 Se 27 kap. 9 §, fjärde stycket och 24 kap. 1 §, andra stycket miljöbalken


82

omfattas av miljöbalkens särskilda regler om rättskraft kan dock ändå finnas visst hinder, enligt allmänna rättsgrundsatser, att utan vidare ändra förvaltningsbeslut som är gynnande för enskilda108, se avsnitt 3.2.7.

Naturvårdsverket har beslutat om allmänna råd och tagit fram en handbok för operativ

tillsyn enligt miljöbalken vilken även är tillämplig för tillsyn inom Natura 2000-områden.109 I handboken ges information och vägledning för myndigheter som bedriver operativ tillsyn inom Naturvårdsverkets vägledningsområde.

Att verksamheter som påbörjats för den 1 juli 2001 inte behöver tillståndsprövas enligt 7 kap. 28 a §, betyder inte att tillsynsmyndigheten inte får ingripa mot en sådan verksamhet med tillsynsåtgärder. Det torde ofta vara möjligt för tillsynsmyndigheten att meddela de förelägganden och förbud som behövs för Natura 2000-områden med stöd av 26 kap. MB. Observera dock den begränsning av myndighetens möjlighet att ingripa mot verksamheter som anges i 24 kap. 1 § MB och mot gynnande förvaltningsbeslut, som anges ovan.

108 Se Håkan Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, 21 uppl. 2002, Liber ekonomi och Hellners Malmqvist,

Kommentar till nya förvaltningslagen, femte upplagan, Norstedts juridik AB 109 Naturvårdsverkets allmänna råd (NFS 2001:3) om tillsyn. Operativ tillsyn. Handbok 2001:4


83

6 Ersättning En fastighetsägare har rätt till ersättning på grund av beslut som innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras om beslutet gäller skydd för särskilda områden enligt 28 a-29 §§.110 Om ett beslut innebär att det krävs tillstånd för en viss verksamhet eller åtgärd betalas ersättning endast om tillstånd enligt 7 kap 28 a-29 b § § vägrats eller har förenats med villkor.111 Länsstyrelsen bör samråda med Naturvårdsverket innan den fattar ett beslut som kan medföra ekonomiska förpliktelser för staten genom ersättningsanspråk.

110 Jfr 31 kap 4 § miljöbalken 111 Jfr 31 kap 5 § miljöbalken


84

7 Straffrättsliga bestämmelser

Tillståndsplikten i 7 kap 28 a § är straffrättsligt reglerad genom 29 kap 4 § miljöbalken. Den som med uppsåt eller av oaktsamhet påbörjar eller bedriver en verksamhet eller vidtar någon annan åtgärd utan att ha sökt tillstånd kan dömas för otillåten miljöverksamhet till böter eller fängelse i två år. I fråga om verksamheter och åtgärder som omfattas av tillståndsplikten i7 kap 28 a § döms inte till ansvar om tillstånd eller dispens för verksamheten eller åtgärden har lämnats till följd av bestämmelserna i 9 eller 11-15 kap miljöbalken. Till ansvar döms inte heller gärningar som anses som ringa.112

”Den prövning som avses i 7 kap 28 a- 29 §§ miljöbalken omfattar frågor som till stor del är gemensamma med tillstånds och dispensprövningar som görs enligt bestämmelserna i 9 och 11- 15 kap miljöbalken. I dessa sistnämnda prövningar skall i förekommande fall också den specifika prövningen enligt 7 kap 28 b § göras. En verksamhetsutövare bör inte försättas i en situation där han kan dömas till ansvar för otillåten miljöverksamhet till följd av att en prövningsmyndighet underlåtit att göra en bedömning enligt 7 kap 28 b §.”113

112 Jfr 29 kap 11 § miljöbalken 113 Prop. 2000/01:111, s 61


85

8 Uppföljning av bevarandestatusen 8.1 Vilken uppföljning och övervakning behövs

(Hänvisas tills vidare till naturvårdsverkets hemsida, Natura 2000 och under Uppföljning.)

Figur 7. Schematisk bild över hur bevarandesyfte/-mål, åtgärder, övervakning, uppföljning och rapportering hänger ihop. Om man vill kan man se övervakningen och uppföljningen som en helhet. Ovanstående figur utgår dock från övervakningen som den aktivitet som genererar den data/information som ska ligga till grund för uppföljningen.

Mål om gynnsam bevarandestatus på nationell nivå (nätverksnivå)

Bevarandesyfte/-mål om gynnsam bev.status (områdesnivå)

Genomförande av bevarandeåtgärder i resp. område

Rapportering till EU-kommissionen

Sammanställning, och uppföljning nationell nivå

Rapportering till Naturvårdsverket

Revidering (vid behov)

Revidering (vid behov)

Övervakning (av valda parametrar) i resp. område

Uppföljning av gynnsam bev.status gm värdering av data från övervakningen


86

9 Bilaga 1. Mall för Bevarandeplan med bevarandesyfte

NATURA-LOGGA

Bevarandeplan (Enligt 17§ Förordningen om Områdesskydd) Namn och områdeskod Fastställd av Länsstyrelsen: Områdestyp/status (pSCI/SCI/SAC/SPA) Ingående naturtyper enligt habitatdirektvet (gäller pSCI/SCI/SAC-områden, ej bara koder) Ingående arter enligt habitatdirektivet (gäller pSCI/SCI/SAC-områden, ej bara koder) Ingående arter enligt fågeldirektivet (gäller SPA-områden, ej bara koder) Beskrivning ( kort allmän beskrivning av området, kan hämtas från N2000-basen eller skrivas ny) inkluderar underrubriken: Ägandeförhållanden (privata eller statliga) Bevarandesyfte/mål (preciseras med siffror, måste vara uppföljningsbara! t ex arealen konstant eller öka. Livsmiljö ha viss areal, struktur/funktioner, typiska arter. Art ha viss pop, föryngring och areal livsmiljö etc, ange prioriteringar vid behov. Ange och främsta bevarandesyftet. Beskrivning av arter/livsmiljöer (se vägledningar, redovisas för varje naturtyp o art – plocka ut de viktigaste faktorerna för att bibehålla eller återställa gybs för livsmiljöerna och arterna samt deras känslighet för förändringar i just det här området dvs nyckelfrågor som kan vara användbart vid prövningar t ex 7:28 a MB) Hotbild – vad kan påverka Natura 2000-området negativt?( se även vägledningar – men åter igen, vad gäller för potentiell och aktuell hotbild just här) Bevarandeåtgärder med tidplan (vilka finns idag, räcker de, vad behövs mer - kopplat till hoten ovan), inkl skötsel, restaurering, behov av skyddszon, buffert. Här bör även frågan om ett större område behöver skyddas tas med och ev behov av andra åtgärder utanför natura 2000-området ) Bevarandestatus idag (för detta område, jfr def. samt databas- alltså hur väl bidrar området idag till GYBS) Uppföljning av bevarandemål (mer info kommer om detta via uppföljningsprojektet) Ev referenser (Bilaga : bra karta)

87

ISBN 91-620-0131-0ISSN 1650-2361

NATURVÅRDSVERKET

Natura 2000 i SverigeHandbok med allmänna råd

Handbok 2003 : 9 . december 2003

Så här bör Natura 2000-områden hanteras. Handboken beskriver lämpliga bevarandeåtgärder och hur tillståndsprövningen går till. Den är avsedd för länsstyrelser och andra myndigheter samt intresseorganisationer.

natura 2000 i sverige - naturvårdsverket...natura 2000 i sverige – handbok med allmänna råd 4...

Documents