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MUJER CIUDADANA ≈ MUJER EMPODERADA Construyendo la ciudadanía de las mujeres a través de la

incorporación del enfoque de género en el presupuesto participativo: el caso de Villa El Salvador

Bárbara Ortiz Tesis para la Obtención del grado de Magíster en Género, Sociedad y Políticas

Directora: Virginia Vargas Valente Programa Regional de Formación en Género y Políticas Públicas – PRIGEPP

FLACSO Argentina Lima, Mayo 2008

Mujer ciudadana ≈ Mujer empoderada Construyendo la ciudadanía de las mujeres a través de la incorporación del enfoque de género en el presupuesto participativo: el caso de Villa El Salvador _____________________________________________________________________________________________________________________________________

Introducción...................................................................................................................... 3 1.- Antecedentes ............................................................................................................... 5 2.- Marco conceptual ........................................................................................................ 8

2.1.- El enfoque de género y sus aportes teóricos al debate ......................................... 8 2.1.1.- La importancia de una mirada de género ...................................................... 8 2.1.2.- Las necesidades prácticas y los intereses estratégicos de las mujeres .......... 9 2.1.3.- Los diferentes enfoques en la relación mujer, género y desarrollo............. 10 2.1.4.- Género en el espacio municipal .................................................................. 11 2.1.5.- Género y Presupuestos ................................................................................ 12

2.2.- Ciudadanía, participación y empoderamiento desde una perspectiva de género13 2.2.1.- Ciudadanía para todos… ¿también para las mujeres?................................. 13 2.2.2.- Las limitaciones a la ciudadanía de las mujeres en el espacio municipal ... 16 2.2.3.- Niveles en la ciudadanía de las mujeres...................................................... 18 2.2.4.- La reivindicación del derecho a participar .................................................. 19 2.2.5.- La participación como derecho ................................................................... 21 2.2.6.- Acercamientos al concepto de empoderamiento......................................... 22 2.2.7.- El enfoque integral del empoderamiento .................................................... 23 2.2.8.- Las mujeres y la toma del poder.................................................................. 25

2.3.- Presupuesto participativo como un proceso impulsor de la ciudadanía............. 26 2.3.1.- Historia del presupuesto participativo......................................................... 26 2.3.2.- Condiciones previas para su puesta en marcha ........................................... 28 2.3.3.- Actores y etapas del presupuesto participativo ........................................... 28 2.3.4.- ¿Por qué es positivo el presupuesto participativo? ..................................... 32

3.- El Distrito de Villa El Salvador................................................................................. 33 3.1.- Características socio demográficas .................................................................... 34 3.2.- Movimientos vecinales y organizativos ............................................................. 35 3.3.- Los planes de desarrollo concertado de Villa El Salvador................................. 38 3.4.- El proceso del presupuesto participativo en Villa El Salvador .......................... 39 3.5.- El enfoque de género en la Municipalidad de Villa El Salvador ....................... 44

4.- Las mujeres en el espacio local en Villa El Salvador ............................................... 45 4.1.- Repaso de la vida organizativa de las mujeres del distrito................................. 46 4.2.- La importancia de participar en el espacio local ................................................ 48 4.3.- La importancia de contar con una Agenda de propuestas y demandas.............. 49 4.4.- El presupuesto participativo desde la perspectiva de las mujeres de Villa El Salvador ...................................................................................................................... 51

5.- La incorporación del enfoque de género en el presupuesto participativo como una estrategia para fomentar la ciudadanía de las mujeres ................................................... 56 6.- Oportunidades y amenazas de un proceso por construir ........................................... 58 Conclusiones................................................................................................................... 61 Bibliografía..................................................................................................................... 65

___________________________________________________________________________________________ Bárbara Ortiz – Lima, Mayo 2008

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Introducción El objetivo de esta tesis es analizar el potencial que podría suponer la inclusión del enfoque de género en el presupuesto participativo como una estrategia válida para fomentar la ciudadanía de las mujeres. Como estudio de caso se ha elegido el distrito de Villa El Salvador, situado en el sur de Lima, no sólo por ser uno de los primeros distritos en el Perú en iniciar este tipo de procesos, sino también por su larga trayectoria de participación social y la disposición de sus autoridades locales para incluir la perspectiva de género en su trabajo1. Las hipótesis o interrogantes a los que pretende dar respuesta esta investigación son los siguientes:

a. ¿En qué medida la incorporación del enfoque de género en los presupuestos participativos constituye una estrategia efectiva para fortalecer la ciudadanía de las mujeres?;

b. ¿Cómo viven este proceso las mujeres organizadas de Villa El Salvador y cómo creen ellas que pueden dar satisfacción a sus demandas a través de este proceso?; y

c. ¿Cuáles son las limitaciones y las posibilidades de este proceso a medio y largo plazo para el fortalecimiento de la ciudadanía de las mujeres?

En cuanto a la metodología empleada para la realización de este trabajo, y teniendo en cuenta que tanto el presupuesto participativo como, más aún, la incorporación del enfoque de género en el mismo, es un proceso relativamente reciente, no es posible hacer un análisis basado en hechos probados. Por ese motivo, el trabajo estará basado en dos líneas de investigación: por una parte, el análisis analítico-descriptivo de documentación2 relativa a la materia (libros, artículos, conferencias, etc.) y, por otra, la realización de entrevistas a los principales actores involucrados en este proceso con el objetivo de rescatar sus experiencias y aprendizajes. En concreto, y por orden cronológico, se han realizado las siguientes acciones:

a. Entrevistas en profundidad a representantes distritales de las organizaciones de mujeres de Villa El Salvador que participan en el presupuesto participativo. La realización y sistematización de estas entrevistas se realizó en Enero y Febrero de 20083;

b. Entrevista en profundidad con el Alcalde de Villa El Salvador, Jaime Zea, realizada en Febrero de 20084; y

c. Cuestionarios enviados a especialistas vinculados a la temática de presupuestos participativos y género. El envío y sistematización de estos cuestionarios se llevó a cabo a lo largo de Febrero y Marzo de 20085.

1 La Municipalidad de Villa El Salvador es una de las contrapartes locales de UNIFEM Región Andina en el Perú para la incorporación del enfoque de género en los presupuestos participativos. La autora de este trabajo ha colaborado durante varios años en el desarrollo de esta iniciativa. 2 Para ver una relación exhaustiva de la documentación tomada como regencia para este trabajo, consultar la bibliografía la final del documento. 3 Para una relación de las personas entrevistadas así como de las ideas claves analizadas, consultar Anexo 1. 4 Se puede tener una guía de las preguntas principales en el Anexo 2. 5 En el Anexo 3 se hace una relación de las personas que contestaron al cuestionario y una muestra del mismo.



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El presente trabajo parte de una breve descripción de los antecedentes sobre la situación política y social que vive el Perú, teniendo en cuenta los procesos de reforma del Estado que vive el país, especialmente la descentralización y la instauración del presupuesto participativo como una manera de dar mayor transparencia y eficacia a la gestión de los gobiernos regionales y locales. Este punto de partida nos parece imprescindible si queremos enmarcar correctamente el objetivo de este trabajo. Seguidamente pasamos al desarrollo del marco conceptual que guiará la investigación, fijando los límites de los conceptos que sirven de puntos cardinales para la misma: género, ciudadanía, participación, empoderamiento y presupuesto participativo. La definición de cada uno de estos conceptos se llevó a cabo tras la revisión de numeroso material bibliográfico, considerando aquellas propuestas teóricas que más se acercaban al espíritu del trabajo. Una vez establecidos los conceptos de referencia, pasamos a contextualizar el distrito de Villa El Salvador, escenario del estudio de caso. Para ello se utilizó, en gran medida, información de la propia web municipal, así como revisión de documentación y la información recogida a través de una entrevista en profundidad realizada al Alcalde, Jaime Zea, y a una serie de mujeres líderes del distrito. En este punto cobra enorme relevancia la experiencia personal acumulada por la autora durante el periodo que colaboró como voluntaria de UNIFEM en el proyecto de Presupuestos Sensibles al Género en el Perú. Consideramos importante tratar, de manera diferenciada, el papel y la situación de las mujeres de Villa El Salvador, que constituye el siguiente apartado del trabajo. Además de justificar la importancia para las mujeres de participar y tener una presencia significativa en el espacio local, se hace un repaso de la trayectoria que las organizaciones de mujeres han tenido en el distrito y se trabaja, de manera especial, la posición que las organizaciones de mujeres mantienen respecto al presupuesto participativo. Para recoger la opinión de las mujeres se llevaron a cabo cuatro entrevistas en profundidad con diversas líderes de Villa El Salvador, que compartieron con nosotras sus esperanzas y recelos respecto a un proceso que ofrece muchas oportunidades pero que, al mismo tiempo, ofrece no pocos obstáculos para integrar de manera plena tanto el enfoque de género como la presencia misma de las mujeres. Una vez puestas sobre la mesa todas las cartas en juego, llegamos al momento de analizar el potencial que podría suponer la inclusión del enfoque de género en el presupuesto participativo como una estrategia válida para fomentar la ciudadanía de las mujeres. Para ello se tienen en cuenta tanto los conceptos definidos en el marco conceptual, la evolución del proceso en Villa El Salvador, la disposición de sus autoridades para incluir la perspectiva de género en su gestión y, de manera muy especial, la percepción y posicionamiento de las organizaciones de mujeres frente a todo el proceso. En base a todos estos elementos, elaboramos nuestro particular análisis de la situación. Antes de pasar a las conclusiones del trabajo, recuperamos las opiniones y distintas experiencias de una serie de expertos y expertas en presupuesto participativo y género que respondieron a un cuestionario sobre las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas de la incorporación del enfoque de género al presupuesto participativo. La



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información recogida se mezcla también con la opinión de las propias mujeres implicadas en el proceso. Finalmente, las conclusiones recogen los principales aportes de la investigación y aspiran a constituirse, más que en una recopilación de observaciones finales, en el punto de partida de nuevos interrogantes e hipótesis que animen nuevos debates en torno a la estimulante conjunción entre género, ciudadanía y presupuesto participativo. 1.- Antecedentes Durante la última década, América Latina se ha visto inmersa en una serie de procesos encaminados a la reforma del Estado y la descentralización. En el Perú6, uno de los países más centralizados de la región7, este proceso tomó fuerza tras la caída del régimen de Alberto Fujimori, que propició una ambiciosa política de democratización y reforma del Estado a través de la independencia del Poder Judicial y el Poder Legislativo y la modernización del Poder Ejecutivo. La firma en 2001 del Acuerdo Nacional, con el apoyo de todos los partidos políticos y respaldado en consulta popular, cierra la primera etapa en la nueva reorganización del Estado. A pesar de que la descentralización8 ha sido una demanda lanzada desde múltiples espacios, especialmente desde las regiones hacia Lima, lo cierto es que a comienzos de 2000 el contexto socio-económico parecía no cumplir las mejores condiciones. Además de salir de un periodo de violencia de casi 20 años, la situación económica estaba estancada y ciertos sectores temían que un proceso de descentralización desordenado dañara la ya de por sí deteriorada situación socio-económica. A esta situación habría que añadir que, hasta la fecha, el Estado peruano no se ha caracterizado, por la transparencia y la rendición de cuentas en su gestión, consecuencia directa de la debilidad de las instituciones democráticas, sumado a una administración excesivamente burocrática. El Estado no logra conectarse con los ciudadanos y ciudadanas, ni que éstos lo perciban como un garante de sus derechos. En medio de este escenario, el Congreso ratificó en 2002 una reforma constitucional por la que se crearon los gobiernos regionales, definiendo su estructura política básica. Se contempló también la transferencia gradual de funciones por parte de la administración y se empezaron a diseñar las bases de los proceso participativos9. Para que la transferencia de responsabilidades y recursos se hiciera de manera satisfactoria, era necesario que las administraciones receptoras cuenten con capacidad institucional y recursos humanos adecuados, que sean capaces de gestionar las nuevas funciones con este objetivo. El Consejo Nacional de Descentralización (CND) diseñó un plan de capacitación, destinado a dar asistencia a los gobiernos regionales y locales, que, hasta la fecha, no se ha implementado.

6 En el Perú, ese proceso se ha llevado a cabo a través de dos instrumentos normativos importantes: la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (LOGR 27867)y la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM 27972), ambas de Octubre de 2002. 7 El gobierno central concentraba en 2000 el 87% de los ingresos públicos después de las transferencias de ley, frente al 54-65% promedio de otros países de la región o el 54% de los países desarrollados. Fuente: Llona, Mariana y Soria, Laura: Presupuesto Participativo: Alcances y límites de una política pública. Desco, Lima 2006. 8 En 1985, coincidiendo con el primer mandato de Alan García, se llevó a cabo un primer intento de descentralización que, debido a problemas estructurales, fue suspendido en 1992. 9 Llona, Mariana y Soria, Laura. “Presupuesto Participativo: Alcances y límites de una política pública.” Desco, Lima 2006.



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Otro inconveniente que está viviendo el proceso de descentralización es que los gobiernos regionales y locales muestran, en muchos casos, una marcada debilidad estructural y una falta de recursos, humanos, económicos y de gestión, que hace muy difícil, el cumplimiento de sus responsabilidades “descentralizadas.” Quizás por este motivo, en el último periodo, principalmente desde la toma de posesión de Alan García, los Gobiernos regionales han empezado a desarrollar una actitud más autónoma y de confrontación respecto al Gobierno central, poniendo de manifiesto las tensiones existentes entre la transferencia de competencias y recursos en el papel y la problemática de aplicación real. Hay que tener en cuenta que la descentralización supone un amplio proceso de transformación dentro del Estado hacia la sociedad civil. En este contexto, hay que situarla como un proceso con diferentes etapas o fases de implementación, que tendrá sus avances y retrocesos dependiendo de la situación concreta en la que se lleve a cabo. La descentralización debe avanzar de la manera más planificada posible, y el gobierno central debería garantizar que ninguna competencia será transferida a los gobiernos regionales y locales antes de comprobar que éstos cuentan con las capacidades y los recursos humanos y financieros para asumir esa responsabilidad. De lo contrario se corre el riesgo de abrir “vacíos de poder” en los que las necesidades de la población no sean atendidas por ninguna instancia. El fin último de la descentralización sería acercar el Estado a la ciudadanía e incorporar a su gestión valores como la eficiencia, la subsidiariedad, la equidad de género, el control social del gasto y la participación ciudadana a la gestión pública10. La conexión entre descentralización y género viene, precisamente, de la incorporación a la gestión pública de los valores antes mencionados y que forman, junto con el resto de los procesos de reforma del Estado, un escenario proclive para transversalizar la perspectiva de género en las instancias gubernamentales. En este sentido, la instauración de secretarías, gerencias, departamentos u otros organismos estatales que velen por el cumplimiento de estos objetivos y la formulación de planes de igualdad de oportunidades se revelan como prioritarias. A los conceptos de “reforma del Estado” y “descentralización” habría que sumar también el de “gobernabilidad”, objetivo final que persiguen los dos primeros. Podemos definir gobernabilidad como el “ejercicio de la autoridad económica, política y administrativa para dirigir los asuntos de un país a todos los niveles. Nos referimos entonces a los mecanismos, procesos e instituciones a través de los cuales las ciudadanas, los ciudadanos y los grupos articulan sus intereses, ejercen sus derechos, enfrentan sus obligaciones y median sus diferencias11.” El concepto de “gobernabilidad” surge en los años 90 ante la evidencia del fracaso de los planes de ajuste estructural impuestos a los países menos desarrollados. En realidad se habla de una “agenda de la buena gobernabilidad” que es introducida desde las instituciones financieras y la comunidad de donantes hacia los países receptores de ayuda como requisito para lograr los cambios económicos, sociales y políticos que se

10 Melgarejo, Marta y Cano, María Angélica. “Descentralización y transversalización de la perspectiva de género en el Estado Paraguayo.” Ponencia presentada en el Seminario Regional “Modernización del Estado y Equidad de Género” celebrado en Montevideo, Uruguay, en Julio de 2005. 11 América Latina Genera: Gestión del Conocimiento para la Equidad de Género http://www.americalatinagenera.org/tematica/ gobernabilidad.php



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consideran necesarios para el desarrollo12. Ya en la Declaración de la Cumbre de Copenhague sobre Desarrollo Social (1995) se reconoce que “la democracia y un buen gobierno y una administración transparentes y responsables en todos los sectores de la sociedad son bases indispensables para la consecución del desarrollo sostenible centrado en los aspectos sociales y en el ser humano13.” La gobernabilidad democrática no puede entenderse sin equidad de género. Desde esta perspectiva, el ejercicio universal de la ciudadanía, en sus dimensiones política, civil y social, debería estar garantizado. Todavía hoy existen grupos, entre ellos las mujeres, pero también los indígenas, los jóvenes o los adultos mayores, que encuentran serias limitaciones al ejercicio de su ciudadanía, relegados en muchos casos a una ciudadanía de segunda categoría. Es en este escenario, con demandas reales para dotar al Estado de una gestión moderna y más cercana a la población y, por otra parte, limitaciones y “cuellos de botella” de ese mismo Estado para dar solución a esos requerimientos, en los que es necesario introducir mecanismos para promover la participación ciudadana en la gestión que llevan a cabo los gobiernos regionales y locales. Según Llona y Soria, se dan entonces tres elementos fundamentales para hacer posible la participación ciudadana: i) el derecho a la ciudadanía, empoderando a las organizaciones de la sociedad civil para equilibrar el poder en la toma de decisiones sobre las cuestiones públicas; ii) la construcción de políticas públicas de manera concertada, y iii) la transparencia y la vigilancia ciudadana en la gestión pública, institucionalizando mecanismos para garantizar su cumplimiento. La instauración de procesos de presupuesto participativo se enmarca como una iniciativa para acercar a la ciudadanía a los asuntos públicos al tiempo que se “popularizan” las decisiones y el control sobre los gastos, principalmente los dedicados a infraestructuras. Este proceso, además, coincide con la tendencia de la comunidad internacional de promover Estados más cercanos a la ciudadanía y da continuación a otras experiencias de participación. Los procesos de presupuesto participativo que se han desarrollado en el Perú comparten algunas similitudes, por ejemplo: i) ámbito local14: los recursos que se han puesto a discusión de la ciudadanía han sido los de la Municipalidad, raramente los de los gobiernos regionales o provinciales; ii) voluntad política: salvo en el caso de Villa El Salvador, que cuenta con un marco normativo15 que brinda garantías para la continuidad del proceso, la convocatoria depende del gobierno del turno; iii) apoyo de actores externos: principalmente ONGs locales que, con apoyo de la cooperación internacional, facilitaron asesoría técnica; y iv) dificultades para articular el presupuesto participativo y los planes de desarrollo: en muchas ocasiones, los presupuestos participativos centran sus proyectos en acciones aisladas que carecen de una visión a largo plazo del desarrollo del municipio.

12 United Nations International Research and Training Institute for the Advancement of Women - INSTRAW http://www.un-instraw.org/es/index.php?option=content&task=blogcategory&id=160&Itemid=212 13 Informe de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social (Copenhague, 6-12 Marzo 1995). Punto 4. 14 Estas experiencias previas, aunque sumamente valiosas, han sido generalmente casos aislados. No se ha producido, por otra parte, una apropiación de este proceso por parte de algún partido político que lo convirtiera en parte de su agenda partidaria, como sí ocurrió en Brasil con el Partido de los Trabajadores, que lo incorporó a su programa electoral. 15 El proceso de formulación de la ordenanza y reglamento también contó para su elaboración con la participación de la población.



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En ese proceso, identificar y luchar contra las inequidades de género, así como no perder de vista las necesidades e intereses específicos de las mujeres, es crucial para asegurar un desarrollo sostenible y democrático. Es en este contexto que diversos gobiernos locales, apoyados por ONG’s y la cooperación internacional, han comenzado a desarrollar iniciativas de presupuestos participativos “sensibles al género16.” Si bien la experiencia no es generalizada, muestra una disposición de ciertas autoridades por democratizar su gestión y hacerla más transparente al conjunto de la sociedad, incluidas las mujeres. La incorporación de la equidad de género como tema de debate y de políticas públicas es el resultado de un largo proceso social y político que discurre en variados escenarios y en el que participan distintos actores. Si bien la inclusión de los temas de género es producto fundamentalmente del esfuerzo del movimiento de mujeres, su asimilación en el debate público por otros actores está condicionada por el contexto político y valores vigentes. Institucionalizar una perspectiva de género en las distintas instancias municipales, en el caso del presupuesto participativo a nivel local, garantiza la permanencia de este enfoque, más allá del gobierno de turno, al tiempo que ofrece un marco presupuestario y de implementación Es necesario, por otra parte, vincular este proceso con la incorporación del enfoque de género en la planificación de desarrollo del distrito y coordinar ambos procesos con las demandas y propuestas de las mujeres locales. 2.- Marco conceptual

2.1.- El enfoque de género y sus aportes teóricos al debate 2.1.1.- La importancia de una mirada de género Al momento de mirar nuestra realidad y hacer un análisis crítico de la misma, es importante poner atención a los procesos que construyen la diferencia, la dominación y la subordinación en las relaciones sociales entre hombres y mujeres, y que están construidos a partir de un hecho biológico: la diferencia sexual. Es esa categorización sexual, que en realidad determina únicamente las características biológicas que definen a un ser humano como hombre o mujer, la base para construir lo que el movimiento feminista identificó como género: “la gama de roles, relaciones, características de la personalidad, actitudes, comportamientos, valores, poder relativo e influencia, socialmente construidos, que la sociedad asigna a ambos sexos de manera diferenciada17.” La sociedad forma a hombres y mujeres en función a lo que se espera de cada uno de ellos y ellas, asignándoles una determinadas funciones y limitándoles a unas expectativas que, se supone, son naturales a cada sexo. Las características asignadas por el género son específicas del periodo histórico y la cultura de cada sociedad, y se han ido transformando a lo largo de la historia. Mientras que la diferencia sexual está predeterminada por la genética y la biología, los roles de género son una “identidad aprendida y adquirida” que varía de una cultura a otra y que está condicionada, además, por otras variables como la etnia, la edad y la clase social. 16 Expresión utilizada por UNIFEM para referirse a la incorporación del enfoque de género en los presupuestos. 17 Glosario INSTRAW http://www.un-instraw.org/es/grd/general/glosario.html



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El género no sólo marca a las personas como seres individuales, sino que establece también las bases para las relaciones entre ellos. A partir de esta diferenciación entre hombres y mujeres, surgen diferentes conceptos y aproximaciones que elaboran un sistema de análisis de la realidad que tiene el género en la base de su mira. El análisis de género analiza el impacto diferenciado que tienen proyectos, programas y políticas públicas en hombres y mujeres. Para ello, se parte de la recopilación de datos desagregados por sexo de la población meta, así como de otra información sensible al género (trabajo remunerado y voluntario, servicios sociales disponibles, etc.) Este análisis permite formular programas que den respuesta a las necesidades e intereses identificados, garantizando que una acción “ciega al género” no vaya a generar más inequidades o reforzar las ya existentes. En este sentido, es también necesario tomar en cuenta los conceptos de “igualdad de género” y de “equidad de género.” La igualdad de género se basa en el principio de que todas las personas, hombres y mujeres, tienen la posibilidad de desarrollar sus habilidades y libertad para tomar sus decisiones, y que se han tenido en cuenta sus condiciones específicas, que han sido valoradas y favorecidas de la misma manera. No se trata de que hombres y mujeres sean iguales, sino que sus derechos, responsabilidades y oportunidades no dependen de haber nacido con un sexo u otro. Por otra parte, la equidad de género tiene como meta el tratar de manera justa y equitativa a hombres y mujeres, según sus necesidades. Teniendo en cuenta este principio, se tomarán las medidas oportunas para que sus derechos, responsabilidades y oportunidades sean las mismas, aunque eso signifique que hay que favorecer a un grupo sobre otro. Esto nos lleva inevitablemente al concepto de “brecha de género” que son las desigualdades que existen entre hombres y mujeres en el acceso a los recursos y servicios, el ejercicio de derechos, la participación pública y la igualdad de oportunidades. La brecha de género es una excelente vía para ilustrar la discriminación de las mujeres en la sociedad y su desigualdad frente a los hombres. 2.1.2.- Las necesidades prácticas y los intereses estratégicos de las mujeres Es un error común intercambiar los conceptos de “mujer” y “género” ya que no identifican la misma realidad, aunque es cierto que las mujeres sufren una situación de desventaja y subordinación en la mayoría de las sociedades contemporáneas18. También es un error extendido considerar a las mujeres como un grupo homogéneo, sin tener en cuenta que sus intereses y necesidades pueden ser distintos y, en ocasiones, hasta divergentes. Siguiendo la conceptualización de Caroline Moser19, no tienen los mismos intereses y necesidades una mujer joven indígena que vive en el medio rural que una mujer urbana de clase media enferma. Pero aunque las necesidades prácticas de estas mujeres sean muy diferentes, sus intereses estratégicos serían básicamente los mismos, como podemos ver a continuación20:

18 Si bien es cierto que los conceptos “mujer” y “género” no son sinónimos, en muchas ocasiones son utilizados de esta manera, como hace incluso Caroline Moser en su conceptualización sobre las necesidades prácticas y los intereses estratégicos de género. 19 Moser, C. "La planificación de género en el Tercer Mundo: enfrentando las necesidades prácticas y estratégicas de género", en Guzmán, V. et al. (comp.), Una nueva lectura. Género en el desarrollo, Entre Mujeres, Lima, 1991. 20 Hofbauer, H; Sánchez-Hidalgo, D; y Zebadúa, V. “Presupuestos Sensibles al Género: conceptos y elementos básicos.” Secretaría de Salud de México. México D.F. 2002.



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• Necesidades prácticas de género: tienden a ser inmediatas y de corto plazo, relacionadas con las condiciones de vida de las mujeres; varían según la clase, la etnia y la edad; están relacionadas con las necesidades básicas; que pueden ser cubiertas por la provisión de servicios (salud, educación, etc.) y son fácilmente identificables por las mujeres. La manera de canalizar estas necesidades suele hacerse a través de incluir a las mujeres en programas sociales como beneficiarias, intentando mejorar su calidad de vida, pero sin plantearse los roles de género que afectan a las mujeres y sin buscar un cambio en la realidad existente; y

• Intereses estratégicos de género: son normalmente a largo plazo y están relacionadas con un cambio de la situación de las mujeres en la sociedad; son comunes a la gran mayoría de mujeres, sin importar su clase social, etnia o edad; se relacionan con la situación de desventaja de las mujeres frente a los hombres y para ser identificadas requieren de una mayor toma de conciencia y empoderamiento por parte de las mujeres. Estos intereses se promocionan a través de la inclusión de las mujeres como agentes decisorios de los programas gubernamentales y el mejoramiento de la situación de las mujeres en la sociedad, pudiendo transformar las relaciones de género existentes en relaciones más equitativas.

En cualquier caso, no se pretende plantear ambas cuestiones como una dicotomía aislada en la que la consecución de una está desligada del éxito de la otra. Más bien al contrario, tanto las necesidades prácticas como los intereses estratégicos deben ser planteados y reivindicados como aspectos integrales que permiten dar respuestas positivas a las demandas de las mujeres. 2.1.3.- Los diferentes enfoques en la relación mujer, género y desarrollo Desde los años 80 empezaron a surgir fuertes cuestionamientos al enfoque de mujer en el desarrollo (MED), que hasta ese momento había guiado los proyectos de intervención de la cooperación internacional. Este enfoque se puede identificar con las necesidades básicas de las mujeres, proveyendo servicios de asistencia que contribuían a mejorar las condiciones de vida de las mujeres beneficiarias, pero sin cuestionar la estructura básica de desigualdad en las relaciones entre hombres y mujeres. Tras años de ejecución de este tipo de asistencia, el fracaso de las mismas era evidente. De este debate surgió el enfoque género en el desarrollo (GED) que fija sus objetivos en los intereses estratégicos de las mujeres, y que pone en el centro de atención las desiguales relaciones de poder que afectan a hombres y mujeres. Este enfoque adopta el empoderamiento de las mujeres como una condición necesaria para su desarrollo, entendido no solamente como la satisfacción de sus necesidades prácticas, sino también como la consideración de sus intereses estratégicos. El enfoque GED sirvió de marco a la Declaración de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, que tuvo lugar en Beijing en 1995 y ha estado presente en el resto de los compromisos internacionales que se han suscrito posteriormente. Muy importante también fue el informe de Desarrollo Humano del PNUD de 1995, que reconocía la desigualdad de género como una de las desigualdades más persistentes y sostenía que el empoderamiento de las mujeres debía ser parte sustancial del paradigma del desarrollo



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humano sostenible. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) reservan su Objetivo nº 3 para el “logro de la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres21.” Otro concepto que surge con fuerza junto con el enfoque GED es el de “mainstreaming” definido como la transversalización del enfoque de género en todas las fases de la formulación, desarrollo y evaluación de un programa, una política pública o una gestión. El mainstreaming tiene el objetivo final procurar que tanto el diagnóstico de una situación como la medida del impacto de un programa tengan en cuenta las diferentes realidades, necesidades e intereses de hombres y mujeres, para luchas contra las desigualdades existentes y favorecer la equidad entre ambos sexos. Este enfoque ha recibido muchas críticas desde el propio movimiento feminista, por considerar que su utilización ha “tecnificado” el enfoque de género y ha quitado fuerza a las acciones concretas a favor de las mujeres. Lo más conveniente, para lograr un avance real en el empoderamiento de las mujeres sería, a nuestro juicio, combinar programas específicos dedicados a las mujeres, con la transversalización del enfoque de género. Este escenario debería garantizar además las capacidades técnicas y los recursos necesarios para su implementación, así como por un compromiso político decidido. 2.1.4.- Género en el espacio municipal La incorporación del enfoque de género en la gestión municipal podría considerarse como una de las vías más eficaces para promover el avance de la igualdad y la equidad de género. Como señala Massolo22, el espacio local es la esfera pública en el que se desenvuelven mayoritariamente las mujeres y en la que participan de manera más activa, lo que hace que el gobierno local les sea más cercano y éste, a su vez, las tenga como interlocutoras a partir de su participación en programas sociales y trabajos comunitarios. A pesar de esta realidad, el poder local suele estar en manos de hombres que, salvo excepciones, no suelen demostrar mucha sensibilidad hacia las demandas de las mujeres y no han incorporado una perspectiva de género en su trabajo. Un buen punto de partida es el diagnóstico sobre la situación de las mujeres en el municipio, encargado de visibilizar la situación de las mujeres en el espacio local, lo que serviría de base para la formulación de las políticas públicas correspondientes. El compromiso político de las autoridades municipales es imprescindible para la incorporación del enfoque de género a nivel municipal, siendo también necesarias las adecuadas competencias técnicas y la disponibilidad de recursos para concretar el enfoque de género en la actividad municipal. Una vez que se disponga de un diagnóstico de género del municipio, la introducción de la dimensión de género en las políticas públicas debe hacerse a dos niveles: por un parte, a través de la formulación de proyectos específicos para las mujeres, que den respuesta a su problemática, incluyendo la implementación de medidas de acción positiva, que permitan a las mujeres del distrito superar su situación de desigualdad; y, por otra, a través de la transversalización del enfoque de género en todas sus políticas, también en aquellos programas que no están destinados específicamente para mujeres.

21 Glosario INSTRAW http://www.un-instraw.org/es/grd/general/glosario.html 22 Massolo, Alejandra. “Mujeres en el espacio local y el poder municipal.” Revista Mexicana de Sociología, Vol. 58, Nº 3 (Jul.-Sep. 1996) Pág. 133-144. México D.F. 1996



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El municipio deberá elaborar un sistema de indicadores de género que le permita visualizar las desigualdades entre hombres y mujeres y, tomando como base los resultados lanzados tras el análisis de los indicadores, evaluar el impacto de las políticas públicas destinadas a paliar las posibles desigualdades identificadas. Muestra de un compromiso firme de las autoridades locales por incorporar el enfoque de género en la gestión municipal es el fortalecer su institucionalidad más allá del cambio de autoridades. Una manera de lograr este objetivo es la creación de una Gerencia, Departamento o Unidad exclusiva para los asuntos de género, con relevancia política y presupuesto asignado. Esta dependencia municipal se encargaría de promover y monitorear la incorporación del enfoque de género en las políticas municipales y sería punto focal para el relacionamiento con las organizaciones de mujeres. Otra manera de afianzar el compromiso de un gobierno municipal para incorporar el enfoque de género en su trabajo diario es la formulación de un Plan de Igualdad de Oportunidades (PIO), con el objetivo de promover la integración de la igualdad entre hombres y mujeres en el diseño, ejecución y evaluación en las políticas municipales. El PIO municipal debe contar en su elaboración con la participación activa del colectivo local de mujeres, que serán las encargadas de presentar las demandas de las organizaciones de mujeres y de guiar a los y las técnicas municipales en la traducción de esas demandas en medidas concretas. La correcta aplicación del PIO se logra a través de la creación de una “comisión de seguimiento” o veeduría pública que se encarga de garantizar que la Municipalidad tiene en cuenta el PIO a la hora de formular y ejecutar sus políticas municipales. 2.1.5.- Género y Presupuestos Los presupuestos “sensibles al género” tienen su origen en Australia, cuando el gobierno impulsó en 1984 el primer ejercicio de presupuesto con enfoque de género. Más tarde fue en Filipinas, en 1994, donde se estableció que al menos un 5% del presupuesto total de fondos iría destinado a la puesta en marcha de políticas relacionadas con género y desarrollo. En 1995 se suma a la iniciativa Sudáfrica con sus Presupuestos para las Mujeres23, experiencia que ha sido replicada en diversos países africanos. En la actualidad, más de 50 países en todo el mundo, como Canadá, Perú, Bangladesh o Uganda, ejecutan iniciativas de presupuestos sensibles al género. El presupuesto con enfoque de género tiene como objetivo eliminar las desigualdades existentes entre hombres y mujeres, como también entre mujeres y hombres de distintas clases sociales, al distribuir y reorientar de una manera más adecuada y equitativa los recursos24. Es importante destacar que los presupuestos con enfoque de género: i) no son presupuestos separados para las mujeres; ii) promueven la transversalización del enfoque de género en las políticas públicas, y iii) proveen de fondos las iniciativas gubernamentales para la equidad de género. El análisis de los presupuestos desde una perspectiva de género permite al cuerpo técnico valorar el impacto que las políticas públicas tienen en cada sector de la sociedad, y destinar el presupuesto acorde con ello, aumentando con ello su eficacia. 23 Aquí se repite la confusión entre mujer y género que mencionábamos en el punto 2.1.2. Obviamente, los presupuestos sensibles al género no son presupuestos para las mujeres, sino que están destinados a luchar contra las desigualdades de género que afectan las relaciones entre hombres y mujeres. 24 “Presupuestos Sensibles al Género: Conceptos y Elementos Básicos.” Secretaría de Salud de México. México D.F. 2002



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Para la ciudadanía, la incorporación del enfoque de género a los presupuestos significa una manera de conocer la dotación monetaria designada a las políticas públicas. Este análisis sólo es posible si se cuenta con información desagregada por sexos, que permita de una manera objetiva determinar el valor real de los recursos destinados a mujeres y hombres. Para Diane Elson25, la incorporación de la perspectiva de género en el presupuesto puede suponer dos aspectos positivos: por una parte, cumple con el deber adquirido por los gobiernos al firmar los acuerdos internacionales que abogan por un mayor compromiso con la igualdad y la equidad de género, evitando que haya un desfase entre las políticas públicas y los recursos que se le asignan y, por otro, se enmarca dentro de la tendencia regional de los gobiernos por ejercer su labor con mayor transparencia y el rendimiento de cuentas por su gestión. El análisis de género en los presupuestos permite evaluar el impacto diferenciado que la asignación monetaria tiene en hombres y mujeres a la hora de implementar las políticas públicas. Los presupuestos sensibles al género permiten visibilizar a la mujer como ciudadana independiente del hombre y de la familia, con necesidades y demandas propias. 2.2.- Ciudadanía, participación y empoderamiento desde una perspectiva de género 2.2.1.- Ciudadanía para todos… ¿también para las mujeres? La ciudadanía es un concepto histórico que se va modificando según las particularidades de los contextos en los que se instala, tomando de cada uno de ellos un carácter propio, lo que incluye a ciertos sujetos y excluye a otros26. A la manera clásica, podemos definir ciudadanía como la categoría que reconoce a las personas como miembros de una comunidad, en la que son competentes para tomar parte de los asuntos públicos que afectan a toda la comunidad. Esta definición, muy cercana al ideal político de Marshall, se basa en un supuesto sistema igualitario formal sin cuestionar la desigualdad real en la que viven muchas personas. Para Marshall, la ciudadanía es “el estatus que se concede a los miembros de pleno derecho de una comunidad27” lo que permite también que dentro de la misma comunidad haya miembros con diferentes estatus o la presencia de miembros sin ciudadanía o con una ciudadanía muy limitada. La ciudadanía se hace real sólo con la práctica, a través de la interacción con el resto de los miembros de la comunidad, y necesita para su ejercicio de un reconocimiento recíproco. Podemos distinguir tres dimensiones diferentes y complementarias de la ciudadanía:

• Dimensión civil, vinculada a lo derechos civiles, se refiere básicamente al ejercicio de las libertades individuales, como la libertad de expresión, de

25 Entrevista realizada a Diane Elson por UNIFEM (fotocopias, Pág. 1) 26 Valdés, A. y Provoste, P. “Democratización de la gestión municipal y ciudadanía de las mujeres: sistematización de experiencias innovadoras.” Santiago de Chile, Enero 2000. 27 Marshall, T.H., “Ciudadanía y clase social.” (1992) Ed. Alianza. Madrid, España. pag. 21.



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residencia, de pensamiento, el derecho a la propiedad o el derecho a la información sobre asuntos públicos;

• Dimensión política, relacionada con los derechos políticos, que permiten a cada ciudadano y ciudadana participar en la vida política de su comunidad, tanto eligiendo libremente a sus gobernantes como pudiendo ser elegido para el mismo, así como trabajar para el gobierno. Esta dimensión de la ciudadanía es la que más fácilmente se asocia con la pertenencia a una comunidad; y

• Dimensión social, vinculada a los derechos económicos, sociales y culturales, hacen referencia al derecho de cada persona para vivir de manera digna, con acceso a servicios accesibles y de calidad, el derecho a la identidad cultural y a su ejercicio, a vivir en un medio ambiente sano. Este es quizás el nivel de ciudadanía más difícil de ejercer en nuestro medio y por el que los Estados se sienten menos responsables.

Los que han sido reconocidos por su comunidad como ciudadanos o ciudadanas lo hacen en un rango de igualdad, con los mismos derechos y obligaciones que deben ser garantizados por el gobierno. Pero como ya apuntábamos antes, la ciudadanía implica la conciencia de las personas sobre su capacidad de acción en los asuntos públicos, en los que pasa a actuar de manera activa. De otra manera estaríamos hablando de habitantes. En América Latina, donde los sistemas democráticos, al menos formalmente, están vigentes en la mayoría de los países, se debería garantizar no solamente el derecho a votar cada cierto tiempo, sino también el ejercicio integral de otros derechos, como los derechos civiles (libertad de expresión o libertad de sindicación, entre otros) y, principalmente, los derechos económicos, sociales y culturales, que son violados sistemáticamente en casi todos los países de la región. Todas las limitaciones que encuentran las mujeres para el ejercicio de sus derechos, sean de naturaleza sexual, de etnia o clase, objetivas o subjetivas, suponen un impedimento para su autonomía y, por ende, para el ejercicio de su ciudadanía. Por lo tanto, no basta con garantizar de manera objetiva el cumplimiento de determinados derechos, sino que, además, esa garantía tiene que tener una dimensión subjetiva para la sociedad y las mismas mujeres, que signifique un paso más en la construcción de su autonomía28. Por ejemplo, la mayoría de los países reconocen en el papel el derecho de las mujeres a decidir sobre cuestiones relacionadas con su salud sexual y reproductiva, pero la realidad nos demuestra que, por una lógica cultural que somete el cuerpo de la mujer, muchas mujeres sufren abusos sexuales y tienen embarazos no deseados, lo que claramente viola los derechos antes mencionados. Aunque la mayoría de las Constituciones políticas reconoce la igualdad formal entre todos los miembros de una comunidad, esta igualdad y reconocimiento no se hace efectiva en la vida de muchas mujeres. En teoría una mujer pueden ser presidenta de un gobierno, en la práctica muy pocas lo han logrado. En teoría una mujer puede ser nombrada Directora Ejecutiva de una multinacional, en la realidad, cuando eso ocurre, es noticia por ser la excepción a una regla en la que los hombres son los que gobiernan. De esta manera, las posibilidades reales de las mujeres para ejercer sus derechos se ven mermadas por una cultura y un sistema que, basado en una igualdad ficticia, funciona 28 Boyco, Patricia. “Radicalización del feminismo, radicalización de la democracia.” Revista Cotidiano Mujer, Nº 42. Montevideo, 2006.



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sobre la idea de que la ciudadanía y todo lo que implica es una categoría de y para los hombres. Según Alicia Miralles, "las mujeres viven una ciudadanía incompleta, defectiva y no activa porque las mujeres no cumplen de forma satisfactoria ninguno de los cuatro rasgos característicos de una ciudadanía plena y activa: la capacidad de elección, la capacidad de participación, la distribución de la riqueza y el reconocimiento (autoritas)29". Esto nos lleva a ser ciudadanas de segunda en un sistema que, supuestamente, nos tiene como iguales. Pero no se debe caer en el error de reducir la ciudadanía a un listado de derechos y obligaciones, como indica Jelin30, ya que entonces se obvia la “práctica conflictiva” que lleva aparejada toda acción ciudadana. Para ejercer nuestra ciudadanía necesitamos estar empoderadas y, al mismo tiempo, ser ciudadanas activas nos empodera. El problema, según señala Vargas, tiene su origen en la relación que las mujeres establecemos con nuestra ciudadanía, que se basa en un reconocimiento parcial de derechos merecidos y una débil conciencia del derecho a tener derechos ciudadanos, a ser realmente merecedora de ellos31. Podríamos argumentar que esta escasa conciencia de la mujer, o del derecho a tener derechos32, se basa en la premisa por la que la ciudadanía es algo público, que se hace real en la práctica, por lo que al haber estado la mujer tradicionalmente recluida al ámbito privado del hogar, ésta no ha desarrollado una noción de la ciudadanía ni lo siente como algo que le es propio. Para Banch, el problema radica en que, si bien la ciudadanía tiene su base en el principio de derechos universales, esto crea ya una primera contradicción, ya que tales derechos nunca han sido realmente universales33. En el caso de las mujeres, esta contradicción es patente y no ha desaparecido a medida que las mujeres han ido adquiriendo ciudadanía formal, es decir, derecho al voto, derecho al trabajo o al divorcio ya que las diferencias de género que guían las relaciones personales entre hombres y mujeres, la división del trabajo y la distribución de recursos y poder, también forman parte de la estructura de la ciudadanía34. Lograr una ciudadanía más igualitaria para las mujeres pasa por incluir lo privado como un lugar en el que también se ejercen los derechos, incorporándolo al discurso público como un espacio en el que las personas defienden sus posiciones en igualdad y equidad, ya que, como señala Molyneux, la ciudadanía plena de las mujeres dependería de la igualdad y la justicia tanto dentro del hogar como en la calle35. 29 Género, Gobernabilidad y Participación Política. INSTRAW http://www.un-instraw.org/es/ggpp/general/genero-gobernabilidad-y-participacion-politica-de-las-mu.html 30 “La construcción de la ciudadanía: entre la solidaridad y la responsabilidad.” Elizabeth Jelin, Eric Hershberg (comps.). Construir la democracia: derechos humanos, ciudadanía y sociedad en América Latina. Caracas, Nueva Sociedad, 1996. 31 Vargas Valente, Virginia (1997) Un debate feminista en curso en Eugenia Hola y Ana María Portugal (Editoras) La ciudadanía a debate Ediciones de las mujeres No. 25 Santiago de Chile: Isis Internacional 32 Hannah Arendt en Jelin, E. “Los derechos humanos y la memoria de la violencia política y la represión: la construcción de un campo nuevo en las ciencias sociales.” Cuadernos del Instituto de Desarrollo Económico y Social. Buenos Aires, Octubre 2003. 33 Banchs, María A. “Mujer, visibilidad y ciudadanía” ponencia preparada para el Coloquio Violencia contra la mujer, Derecho de las Humanas y Ciudadanía en ocasión al 50 Aniversario de la OEA, publicado en Revista Venezolana de Estudios de la Mujer. Caracas, 1998. 34 Judith Astelarra en “Mujer, visibilidad y ciudadanía” ponencia preparada para el Coloquio Violencia contra la mujer, Derecho de las Humanas y Ciudadanía en ocasión al 50 Aniversario de la OEA, publicado en Revista Venezolana de Estudios de la Mujer. Caracas, 1998. 35 Molyneux, Maxime (1997) en “Debates sobre comunitarismo, moralidad y políticas de identidad.” Eugenia Hola y Ana María Portugal (Editoras) La ciudadanía a debate, Ediciones de las Mujeres No. 25 Santiago de Chile: Isis Internacional



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2.2.2.- Las limitaciones a la ciudadanía de las mujeres en el espacio municipal

Si bien es cierto que el municipio puede ser el espacio donde la ciudadanía de las mujeres se ejercita y desarrolla, en muchos casos las relaciones existentes entre las autoridades municipales y la comunidad tienden, por un motivo u otro, a reproducir los roles tradicionales de género, suponiendo un freno real a la ciudadanía de las mujeres en varios niveles36:

• En muchas regiones del mundo, pero de manera especial en América Latina, las mujeres han desarrollado una excelente capacidad para paliar la incapacidad del Estado en la lucha contra la pobreza37. Esto, sin embargo, no ha supuesto, en la mayoría de los casos, un empoderamiento de la mujer como sujeto independiente, ni ha fomentado un aumento de su conciencia como ciudadana. Más bien al contrario, esta posición ha reforzado en muchos casos el papel tradicional de la mujer como responsable de satisfacer las necesidades de la familia, ampliando al espacio público el ámbito doméstico;

• Aunque podemos reconocer como positivo la existencia de un elevado número de organizaciones de base, tanto de mujeres como vecinales mixtas, esto no ha supuesto un aumento en la defensa de los derechos específicos de las mujeres y, menos aún, un planteamiento de las inequidades de género existentes en el espacio local. La mayoría de las organizaciones de mujeres de base no han incorporado el enfoque de género en su trabajo, y desarrollan su accionar en las esferas tradicionalmente reservadas a las mujeres, sin llegar a asumir una identidad autónoma;

• Provoste38 hace referencia al papel mediador que desempeñan las mujeres entre los programas o servicios sociales y los beneficiarios de los mismos. En este escenario, en el que las mujeres no son las destinatarias de las políticas municipales sino sus ejecutoras, es muy difícil desarrollar una conciencia individual de ciudadana con derechos propios más allá de su rol en la familia o en la comunidad. Aún así, este papel mediador ha permitido a muchas mujeres acceder al espacio público e interrelacionarse tanto con sus iguales como con las instituciones, lo que de una manera u otra crea un caldo de cultivo propicio para el empoderamiento individual y colectivo y para el ejercicio de una mayor ciudadanía;

• No hay tampoco que olvidar la relación proporcional y excluyente entre ciudadanía y pobreza: a medida que aumenta la pobreza disminuye al percepción de la mujer como sujeto de derechos autónoma. Una mujer pobre, con escasa conciencia de sus derechos será, por lo tanto, una ciudadana menos activa a la hora de demandar servicios a la municipalidad que den respuesta a sus necesidades y demandas;

• En el espacio local se puede observar la falta de relación entre la alta participación de las mujeres en las organizaciones de base y el hecho de ser más de la mitad del electorado y, al mismo tiempo, su escasa presencia en los

36 Valdés, A. y Provoste, P. (2000) “Democratización de la gestión municipal y ciudadanía de las mujeres: sistematización de experiencias innovadoras.” Informe final del proyecto del mismo nombre. Fundación Nacional para la Superación de la Pobreza y el Centro de Análisis de Políticas Públicas de la Universidad de Chile. Santiago de Chile, Chile. 37 Patrón, P. “Democracia y Nueva Articulación entre Privado y Público. El problema de la participación femenina y la constitución de “espacios públicos”, Ponencia al seminario problemas de gobernabilidad democrática, el caso peruano. Lima, Perú, junio 1996. 38 Patricia Provoste. (1995) “La construcción de las mujeres en la política social” Instituto de la Mujer. Santiago de Chile, Chile. Pag. 83



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órganos de decisión. Esta situación nos sirve como ejemplo para hablar de la limitada ciudadanía de las mujeres ya que, a pesar de su interés en la vida pública y su importancia como electorado, no consigue romper la barrera que la separa de los puestos de poder; y

• La gestión municipal es un escenario privilegiado para medir el grado de involucramiento de las autoridades municipales con la disminución de las inequidades de género. Para ello, basta observar cómo un municipio trata a sus funcionarios masculinos y femeninos, quién consigue las promociones, quién ostenta los puestos de decisión. Lo cierto es que, en muchos casos, la gestión municipal reproduce las relaciones tradicionales de poder y de género, influyendo de manera decisiva en la manera en cómo esos funcionarios, hombres y mujeres, se relacionan con la comunidad.

Para que el espacio local sea verdaderamente un espacio donde se fomente la ciudadanía de las mujeres es necesario que el municipio se comprometa de manera real con el empoderamiento de las mujeres en términos de promoción de su individualidad (tratar a la mujer como fin en si mismo y no como un medio para asistir a la familias, por ejemplo), fomentar el ejercicio de sus derechos, generales (derecho al trabajo o a la educación) y específicos (derechos sexuales y reproductivos), promover su asociatividad no sólo como un mecanismo para la provisión de servicios sociales sino como un refuerzo de su identidad y facilitar su participación en la toma de decisiones municipales. En función de lo detallado anteriormente, podemos identificar una serie de dimensiones39 de la ciudadanía activa de las mujeres que pueden ser tomadas como referencia si queremos medir los logros de un municipio comprometido con la equidad de género:

• Asociatividad: el municipio emprende acciones para aumentar la capacidad organizativa de las mujeres desde una perspectiva de género. Esta asociatividad está relacionada directamente con el ejercicio de la ciudadanía activa ya que reconoce una identidad común e intereses compartidos;

• Ejercicio de derechos: las autoridades municipales promueven el acceso de las mujeres a servicios que reconocen sus derechos específicos e incorpora sus demandas a la agenda. Esto favorece en las mujeres una identidad como sujeto de derechos;

• Control social de la función pública: la municipalidad hace posible la rendición de cuentas y la fiscalización pública de las mismas, lo que permite a las mujeres medir el grado de cumplimiento de los compromisos municipales en materia de género;

• Acceso a las decisiones: se promueve desde la municipalidad la participación activa y el aumento de mujeres en la gestión pública, desarrollando sus capacidades e incorporando a la agenda municipal las demandas de las mujeres; y

• Voz pública por los derechos de las mujeres: existen en el municipio acciones o mecanismos que, independientemente de la gestión municipal, promueven la importancia del papel de la mujer en la vida pública como ciudadana activa y

39 Valdés, A. y Provoste, P. (2000) “Democratización de la gestión municipal y ciudadanía de las mujeres: sistematización de experiencias innovadoras.” Informe final del proyecto del mismo nombre. Fundación Nacional para la Superación de la Pobreza y el Centro de Análisis de Políticas Públicas de la Universidad de Chile. Santiago de Chile, Chile.



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consciente de sus derechos. Este tipo de mecanismo favorece a todo el conjunto de la sociedad civil y profundiza la democratización del espacio local.

2.2.3.- Niveles en la ciudadanía de las mujeres

En términos de ciudadanía, y más aún en cuanto a la ciudadanía de las mujeres, es difícil cuando no imposible encontrar un estado homogéneo que agrupe a la mayor parte de los miembros de una comunidad. En muchos casos, la llegada de la mujer a los espacios públicos, principalmente a través de su trabajo en los programas sociales, no ha significado un aumento en su ciudadanía real. Al respecto, Vargas40 señala el riesgo de ampliar algunas dimensiones de la ciudadanía femenina, dejando de lado los contenidos de disputa, las estrategias de transformación político-culturales y los espacios contestatarios de la sociedad civil. En este sentido es necesario continuar con medidas que avancen en la cultura democrática y autónoma para estas mismas mujeres, así como de otras cuestiones más subjetivas que afectan directamente a las ciudadanías de las mujeres. En otras palabras, el riesgo de suponer que se han alcanzado ciertos niveles de empoderamiento y el dejar de luchar por los mismos, cuando en realidad no es así. Valdés y Provoste41 elaboran una interesante propuesta de análisis de los diferentes estados de la ciudadanía de las mujeres a partir de la conjunción de dos ejes de acción, por una parte la ciudadanía activa y pasiva y, por otra, la participación instrumental o deliberante. Como participación instrumental se entiende como aquella que tiene en cuenta las personas o grupos como ejecutoras de actividades o como receptoras de servicios o beneficios de cara a solucionar un problema o necesidad puntual, sin que eso transcienda su interés a la cosa pública42. Por el contrario, la participación deliberante tiene un carácter más político y su fin último es facilitar a los y las ciudadanas su acceso a la toma de decisión sobre aquellos asuntos que la afectan. En este sentido, podemos distinguir cuatro estados o niveles de ciudadanía:

• Activo-autónomo: ciudadanía plena43. Las mujeres se perciben y son percibidas como sujetos autónomos de derechos, participando en la vida pública de manera deliberante. Su relación con los poderes públicos se hace desde una posición de igualdad y respeto a su autonomía, con un marcado carácter político. Las mujeres pasan a formar parte integral de la vida pública y ejercen su derecho de control sobre la gestión pública;

• Pasivo-autónomo. Las mujeres tienen acceso a servicios y participan de manera instrumental en la gestión pública, pero no hay una participación deliberante que las permita llegar a la toma de decisiones. Es autónoma en el sentido de que se les reconocen algunos derechos específicos de las mujeres (atención durante el embarazo y parto, por ejemplo) que antes no formaban parte de las políticas municipales. En muchos casos se ofrece información sobre asuntos de su interés y en ocasiones se facilita capacitación que puede incluir formación de liderazgos;

40 Vargas, Gina. “Encuentros feministas: énfasis y estrategias.” América Latina en Movimiento, ALAI. Quito, 1999. 41 Valdés, A. y Provoste, P. “Democratización de la gestión municipal y ciudadanía de las mujeres: sistematización de experiencias innovadoras.” Informe final del proyecto del mismo nombre. Fundación Nacional para la Superación de la Pobreza y el Centro de Análisis de Políticas Públicas de la Universidad de Chile. Santiago, 2000. 42 Serrano y Raczynsky en Valdés y Provoste, 2000. 43 Teniendo en cuenta que el propio concepto de ciudadanía está en constante evolución y se ve influenciado por nuevas amenazas y oportunidades, hablar de ciudadanía plena nos obliga a pensar en un “momento ideal” en el que la ciudadanía ha alcanzado su máximo desarrollo posible.



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• Activo-tradicional: maternalista activo. Las mujeres desarrollan un alto grado de organización y participan de manera instrumental sirviendo al municipio para la implementación de sus programas sociales. En la mayoría de los casos, esta relación carece de una mirada de género y se limita a reproducir y reforzar los roles tradicionales de género. Las mujeres no se perciben a sí mismas ni son percibidas como sujetos autónomos de derechos, sino que su rol en la comunidad pasa por dar solución a problemas concretos de las familias. Se puede decir que hay una ciudadanía activa, en la medida en que las mujeres participan de la vida pública, pero esta ciudadanía se limita a un papel mediador de la mujer, sin permitirle desarrollar una conciencia individual; y

• Pasivo-tradicional. Las mujeres acceden a derechos básicos, lo que puede ser ya en sí un ejercicio de ciudadanía, pero no desarrollan una asociatividad con sus iguales ni entran en contacto con la vida pública más que a través de su rol como beneficiarias de servicios, lo que en ningún caso sirve para afianzar su conciencia como sujeto autónomo de derechos. Este nivel de ciudadanía es predominante en la mayoría de los programas de lucha contra la pobreza, que no suelen incorporar una perspectiva de género que permita a las mujeres superar su situación de inequidad en la sociedad. En situación de pobreza, donde el ejercicio y la conciencia de derechos es prácticamente inexistente, es muy difícil desarrollar una noción de ciudadanía en las mujeres que transcienda su situación de vulnerabilidad y que las lleve a valorar la ciudadanía como algo que las pertenece por derecho y no por caridad.

Teniendo en cuenta lo antes mencionado, uno de los retos en materia de género y su inclusión en la gestión municipal sería superar el rol de intermediarias entre sus familias y los servicios sociales por el que muchas mujeres participan en la vida pública del municipio para promover su integración de una manera deliberante y autónoma, como ciudadanas conscientes de sus derechos.

2.2.4.- La reivindicación del derecho a participar Desde el comienzo de las primeras luchas feministas hasta nuestros días, el derecho de las mujeres a participar en el poder y la toma de decisiones ha sido uno de los puntos cruciales de la agenda. Participar en el marco de unas relaciones de género basadas en un poder desigualmente distribuido hace necesario que las mujeres consigan, por una parte, mayor presencia en los órganos de decisión y, por otra, que esa representación sea más cualificada. Tanto la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), como la Convención sobre los Derechos Políticos de las Mujeres (1952) o la Convención para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) de 1979 sirven de marco normativo internacional, aceptado por la mayoría de los países, para garantizar la igualdad de derechos entre hombres y mujeres, también el derecho a la participación. La Plataforma de Acción de la IV Conferencia Mundial de las Mujeres de Beijing (1995) señala “la participación plena de las mujeres en el ejercicio del poder como una de sus esferas de especial preocupación44” equiparando su importancia a la

44 INSTRAW – “Igualdad de género y Empoderamiento de las Mujeres: Hacia una ciudadanía plena.” http://www.uninstraw.org/es/ index.php?option=content&task=blogcategory&id=160&Itemid=212#13



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transversalización del enfoque de género. Anteriormente, tanto la primera Conferencia Mundial de México en 1975, como la que tuvo lugar en Copenhague en 1980, o la de Nairobi en 1985, dieron un lugar privilegiado al reconocimiento y promoción de la participación de la mujer como un aspecto prioritario en la lucha contra la igualdad. Aunque la Declaración del Milenio, lanzada en 2000 por las Naciones Unidas, contempla aspectos concretos en cuanto a la promoción de los derechos de las mujeres, para algunas teóricas, como Vargas, consideran que se rebajó lo logrado en Beijing. Al igual que anteriormente con el concepto de ciudadanía, hablar de participación nos remite a múltiples definiciones y acercamientos. Dependerá, principalmente, de la situación sociopolítica y del grado de desarrollo de la sociedad civil, y aún así habría que hacer múltiples salvedades en función de qué tipo de participación queremos definir: puede significar una interrelación con el Estado o bien quedarse en el ámbito de las organizaciones civiles. En cuanto a los tipos, podemos distinguir cuatro categorías:

• Participación política: se refiere a la pertenencia y ejercicio público, normalmente a través de partidos políticos, en órganos de representación. Este tipo de participación será directa, si una misma es la persona electa, o bien indirecta, si se hace a través del voto y la elección de un representante;

• Participación social: define la agrupación de la sociedad civil organizada en función de unas necesidades y unas demandas comunes, con el objetivo de darles solución en el corto plazo, normalmente en situación de crisis. Las coordinaciones se suelen desarrollar en el ámbito civil, pudiéndose también realizarse a nivel gubernamental, pero no necesariamente;

• Participación comunitaria: Comparte grandes rasgos de la participación social, pero no tiene un matiz tan inmediato y busca más bien el desarrollo a medio y largo plazo de la comunidad. Las coordinaciones con los poderes públicos se hacen más habituales y sirve de método para el empoderamiento de las comunidades; y

• Participación ciudadana: Constituye un nivel más desarrollado de participación e implica tanto a personas independientes, como organizaciones e instituciones públicas que entran en relación a través de mecanismos de toma de decisiones y planeamiento participativo.

De esta manera, podemos concluir que la participación es una herramienta para la construcción de la ciudadanía, que contribuye a la formación de ciudadanos y ciudadanas conscientes de sus derechos y deberes45. La participación de la mujer en el espacio local ha sido de manera reiterada, como indica Jelin46, subestimada e infravalorada, pasando a ser calificada como una extensión del espacio doméstico. Esta visión no reconoce el enorme papel que juegan las redes sociales creadas por las mujeres, verdaderos “colchones” en los que muchas personas han visto aliviados los síntomas de las crisis que, en mayor o menor medida, han sacudido a muchos de los países de la región en los últimos años. Son precisamente estas crisis las que crean las condiciones objetivas para que las mujeres, además de

45 Navas, M. Candelaria. (2005) “Elementos para elevar la participación política de las mujeres.” Ponencia realizada en el Encuentro Internacional de Mujeres, San Salvador, El Salvador. 46 Jelin, Elizabeth. (1996) “Las Mujeres y la Cultura Ciudadana en America Latina.” Universidad de Buenos Aires - CONICET. Buenos Aires, Argentina.



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demostrar que son capaces de organizarse y dar respuesta a sus necesidades básicas, tienen también capacidades de liderazgo y de propuesta. Finalmente, la participación de las mujeres debe ser entendida como una resistencia al poder que las oprime, ya que como señala Foucault “no existen relaciones de poder sin resistencia; éstas son más reales y más eficaces cuando se forman allí mismo donde se ejercen las relaciones de poder; (…) Existe porque está allí, donde el poder está: es pues como él, multiforme e integrable en estrategias globales47.”

2.2.5.- La participación como derecho En los últimos años se ha generalizado el enfoque de participación como si fuera una metodología o estrategia que tuviera como fin último hacer más efectivo la ejecución de un programa o acción. De esta manera, la participación queda reducida a un uso instrumental y aleatorio, perdiendo la fuerza transformadora que conlleva esta práctica. Consideramos de vital importancia reivindicar la participación desde un enfoque de derechos, que permita el pleno involucramiento de las personas en los asuntos públicos que les atañen, más allá del beneficio práctico que ésta acción pueda lograr. La perspectiva de derechos toma parte de su inspiración de los movimientos autónomos de las mujeres y los indígenas, entre otros, y la manera en cómo han estructurado sus reivindicaciones. Por otra parte, esta misma perspectiva de derechos se vincula con la transición entre Estados clientelares y un avance en el control ciudadano de la gestión pública. Según la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, el enfoque de derechos se trata de un “marco conceptual para el proceso de desarrollo humano que está normativamente fundado en los estándares internacionales de derechos humanos y operativamente dirigido a promover y proteger estos derechos48.” El enfoque de derechos asume el respeto al resto de derechos humanos, la rendición de cuentas, el empoderamiento, la participación, la no discriminación, la atención a grupos vulnerables, la universalidad y la indivisibilidad. Finalmente, una perspectiva de derechos introduce una dimensión moral a la vinculación jurídica, introduciendo un concepto de ética en la teoría y la práctica del desarrollo49. Una característica principal de la ciudadanía es la participación cualificada en la discusión pública y en la toma de decisiones. Esta participación, como derecho, debe suponer una mejora en la calidad de vida de la persona que la ejerce, que tomará plena conciencia de su situación y de su capacidad para transformar su realidad, planteando demandas a las personas encargadas de darle solución, ejerciendo una participación que es vinculante respecto a las autoridades públicas. La Declaración sobre el Derecho al Desarrollo (1986) establece en su artículo 2 que la participación debe ser “activa, libre y participativa.” En este sentido, la participación no puede ser impuesta y tiene que enfocarse a la consecución de algún objetivo concreto, tiene que tener un fin. Además de las características anteriormente señaladas, la participación debe tener en cuenta favorecer a los sectores que se encuentren en mayor 47 Foucault, Michel. (2002) “El orden del discurso.” Pag. 170-171. Ed. Tusquets, Barcelona, España. 48 Cáceres, Eduardo. (2004) “Participación ciudadana desde un enfoque de derechos.” En La participación ciudadana en el presupuesto participativo. Cuadernos Descentralistas, Nº 11. Grupo Propuesta Ciudadana. Lima, Perú. Pag. 7 49 Sen, Amartya. (1999) “Development as Freedom.” Oxford University Press. Oxford, Reino Unido.



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situación de desventaja, no solamente de manera individual, sino también a los grupos que comparte “desventajas sistemáticas50.” Teniendo en cuenta esta perspectiva, la participación de las mujeres debe ir más allá del ejercicio formal de los derechos civiles y políticos, “involucrándose de manera activa y consciente en la eliminación de los obstáculos para la igualdad51” como una manera de construir la democracia y una sociedad en la que hombres y mujeres puedan ejercer de manera real, y no solamente sobre el papel, la igualdad de derechos y oportunidades.

2.2.6.- Acercamientos al concepto de empoderamiento Si bien el movimiento feminista ha supuesto desde sus inicios una transformación y puesta en equilibrio de las relaciones de poder, no es hasta finales de los años 70 cuando se publica “Black Empowerment: social work in oppressed communities” de Barbara Solomon52, que introduce el concepto de “empowerment” a las ciencias sociales, aunque centrado en el trabajo con la comunidad negra de Estados Unidos.

Podemos decir que el concepto de empoderamiento surgió de varios movimientos reivindicativos, como el de la comunidad negra, el feminismo o las teorías educativas de Freire, entre otros. Por este motivo, las definiciones que podemos encontrar varían mucho dependiendo del punto de vista que adoptemos y del contenido real que queramos darle al mismo. En un sentido general, podríamos definir el empoderamiento como la “ampliación de libertades y capacidades de las personas para informarse, tomar decisiones, hacerse respetar y hacer respetar sus propuestas, ganando autoridad y poder individual y organizativo sobre los recursos y las decisiones que afectan a su vida53.” Para Ballestero54, al hablar de empoderamiento hay que tener presente la desigual relación de poder que se da entre dos actores. Cuando introducimos el concepto de empoderamiento en esa relación se favorecen los mecanismos encaminados a la eliminación de esa desigualdad, al tiempo que esa relación se va haciendo más equilibrada. Según Durston55, el empoderamiento es un proceso a través del cual se adquiere autoridad y se desarrollan habilidades. En este contexto, lo importante sería la dinámica personal/grupal que hace a las personas protagonistas de su propio empoderamiento, más allá de la aprobación de una entidad superior. A través del proceso de empoderamiento, las personas desarrollan sus habilidades potenciales, que pueden haber estado ocultas debido a unas relaciones de poder opresoras.

50 Kymlicka, 1994, Pág. 25 en Cáceres, 2004. 51 Municipalidad de Rosario, Programa de Presupuesto Participativo y Ciudadanía Activa de las Mujeres, http://www.rosario.gov.ar/ sitio/desarrollo_social/mujer/programa_pp.jsp 52 Solomon, Barbara. (1977) “Black Empowerment: social work in oppressed communities.” Columbia University Press. New York, Estados Unidos. 53 Unidad de género y salud. Organización Panamericana de la Salud. http://www.paho.org/English/AD/GE/Decentralization1.pdf 54 Ballestero, Mariana. (2001) “El empoderamiento como proceso integral y multidimensional.” http://www.takingitglobal.org/ express/panorama/article.html?ContentID=2983&print=true 55 Durston, John. (2000) “¿Qué es el capital social comunitario?” Serie Políticas Sociales Nº 38. División de Desarrollo Social, CEPAL. Santiago de Chile, Chile.



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Si asumimos que la dimensión colectiva y la individual del empoderamiento forman parte de un mismo proceso, podremos coincidir con Sen56 cuando señala que el verdadero empoderamiento es un cambio interno en la conciencia que, aunque se de en procesos grupales, es profundamente personal. Para Kabeer57, sin embargo el objetivo final del empoderamiento mantiene un significado más colectivo, al considerar que éste debe estar encaminado a la acción grupal en favor de intereses comunes. Montaño58 señala que el empoderamiento es la “antítesis del paternalismo” y constituye la esencia de la autogestión, del fomento de las capacidades innatas de las personas. Para que este proceso se lleve a cabo, es necesario que se den una serie de condiciones:

• Existencia, o creación, de espacios institucionales abiertos a la participación de los actores tradicionalmente excluidos;

• Reconocimiento y promoción del ejercicio de los derechos legales de los actores en situación desfavorable;

• Fomento de organizaciones que permitan la participación de los actores tradicionalmente excluidos, para que puedan influir en los asuntos que les atañen;

• Fomento de sus capacidades para promover el ejercicio de su ciudadanía y tengan recursos adecuados para relacionarse con otros actores en términos de igualdad; y

• Creación de un entorno favorable para facilitar a estos actores el acceso recursos materiales e ideológicos.

Al plantear estas condiciones y la manera en que los diferentes actores se desempeñaran en estos escenarios, no hay que perder de vista las desigualdades que se dan al seno de la comunidad y la familia. Homogeneizar estos espacios lleva aparejada la invisibilización de la situación específica de la mujer tanto en la comunidad como en la familia, lo que impide valorar sus aportes, identificar sus carencias, dar respuesta a sus necesidades y reconocer sus demandas.

2.2.7.- El enfoque integral del empoderamiento Según Ballestero59, es necesario mirar el empoderamiento teniendo en cuenta una perspectiva integral y multidimensional. Integral porque hay que tener en cuenta las múltiples situaciones de desventaja que viven las mujeres, y a las que el empoderamiento debe dar respuestas; y multidimensional porque se pueden identificar varias dimensiones relacionadas con este proceso. Examinando el empoderamiento como un proceso integral, podemos señalar que para la transformación de unas relaciones de poder basadas en el abuso de una parte sobre la otra en relaciones más equitativas para ambas partes, es necesario el control sobre los recursos a dos niveles:

56 Sen, Gita. “El empoderamiento como enfoque de pobreza” en Arriagada y Torres (editores.) Género y Pobreza, nuevas dimensiones. Isis Internacional, Julio 1998. 57 Kabeer, Naila. “Empoderamiento desde abajo: ¿qué podemos aprender de las organizaciones de base?” 1997 (fotocopias) 58 Montaño, Sonia. “Políticas para el empoderamiento de las mujeres como estrategia de la lucha contra la pobreza” Ponencia para la Conferencia Regional sobre la Mujer en América Latina y el Caribe de la CEPAL. Trinidad y Tobago, 2001. 59 Ballestero, Mariana. (2001) “El empoderamiento como proceso integral y multidimensional.” http://www.takingitglobal.org/ express/panorama/article.html?ContentID=2983&print=true



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• Físicos o materiales, directamente relacionados con la autonomía personal (intelectuales, financieros y “los del propio ser”); e

• Ideológicos, más vinculados con la identidad colectiva (creencias, valores, etc.) Al empoderarse la persona y/o el grupo deben lograr un mayor control sobre los recursos materiales y el afianzamiento de su autoestima, tanto personal como grupal. Si consideramos la vertiente multidimensional del empoderamiento, hay que tener en cuenta las siguientes dimensiones:

• Individual: el empoderamiento es siempre y en última instancia una decisión personal, sin que pueda ser impuesta desde el exterior, ya que la transformación de su conciencia y su percepción sobre sí mismo es un proceso individual;

• Inter-género: cuando un actor se empodera, hay otro que se “desempodera” o pierde poder, salvo que ese poder se logre en un espacio neutro antes vacío. Lograr equilibrar unas relaciones de poder basadas durante siglos en la desigualdad es un proceso lleno de tensiones, avances y retrocesos, constituyendo en sí mismo el primer ejercicio de empoderamiento;

• Intra-género: ligado con la dimensión individual, esta faceta del empoderamiento pone el acento en el proceso grupal, revalorizando la identidad común y retroalimentando la autonomía personal. Esta categoría hay que cruzarla también con otros condicionantes que condicionan las posibilidades de empoderamiento, como la etnia, la clase social y la edad, por ejemplo; y

• Sociopolítica: esta dimensión se focaliza sobre el impacto que un grupo empoderado puede tener sobre la sociedad: puede hacer que se promulguen leyes, derrocar a un gobierno, cerrar una fábrica o conseguir que el Estado asuma la violencia de género como un problema público.

Una de las conclusiones de la Conferencia de Beijing fue la promoción del desarrollo de las mujeres teniendo en cuenta los enfoques de empoderamiento y ciudadanía social. Mucho antes, ya desde los años 60 y 70, y la creación de los grupos de autoconciencia, se hizo patente la necesidad de establecer una nueva relación con el poder y con aquellos que ejercían poder sobre nosotras. En este punto, es importante analizar los diferentes tipos de ejercicio del poder que nos plantea Rowlands60:

• “Poder sobre”: capacidad interpersonal en la toma de decisiones y en la capacidad de decidir sobre qué se decide. Es un poder controlador o de suma cero;

• “Poder para”: capacidad productiva y facilitadora de nuevas posibilidades, sin dominación de unos sobre otros;

• “Poder con”: capacidad multiplicadora, al sumar los poderes individuales en un poder común más poderoso; y

• “Poder desde dentro”: capacidad innata ya que asume que el poder es una fuerza innata a la persona, que no puede por tanto ser arrebatado.

60 Rowlands, Jo. (1997) “Empoderamiento y mujeres rurales en Honduras. Un modelo para el desarrollo.” En Magdalena León, Poder y Empoderamiento de las Mujeres. Tercer Mundo Editores. Bogotá, Colombia.



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Todos los tipos de ejercicio de poder, menos el “poder sobre”, son poder de suma positiva y su particularidad es que no se ejercen “contra nadie” sino que tienen en cuenta las particularidades específicas de cada persona involucrada. Es este punto es necesario volver a Foucault y retomar su concepto de poder, considerado como una “relación de fuerzas, una situación estratégica compleja en una sociedad dada61” y su relevancia no solamente como sinónimo de opresión, sino también como fuente promotora de verdad y saber.

2.2.8.- Las mujeres y la toma del poder En base a lo expuesto anteriormente, las mujeres deben empoderarse para transformar las relaciones de “poder sobre”, de las que actualmente son objeto a un nuevo escenario en el que el poder sea “poder para” y “poder con”. Este cambio en la perspectiva del poder, y el lugar que ellas ocupan en la relación, les permitiría aumentar su autoestima y acceder al control sobre los recursos materiales e ideológicos. Citando nuevamente a Rowlands62, en este sentido el empoderamiento tiene que llegar más allá de la abrir el acceso para la toma de decisiones; sino que debe además incluir procesos que promuevan la creación de una imagen de sí mismos según la cual se consideren aptos para ocupar los espacios de toma de decisiones y utilizarlos de manera efectiva. Según Young63, el proceso de empoderamiento resulta fundamental para rescatar los conceptos de necesidades prácticas de género e intereses estratégicos de género desde una perspectiva más política. Según esta autora las mujeres pueden, a través de un cuestionamiento colectivo de sus necesidades prácticas, transformar estas necesidades prácticas en intereses estratégicos que ilustren y sirvan de ejemplo concreto para demostrar su situación de discriminación desde una perspectiva de género. Este proceso es sumamente importante ya que, más allá de lograr ese salto conceptual, las mujeres se transforman en actores sociales portavoces de sus propias demandas. Para Moser64, el enfoque de empoderamiento facilita el reconocimiento de los múltiples roles que las mujeres desempeñan en la sociedad al tiempo que estimula un trabajo organizacional desde las bases, lo que contribuye a elevar su conciencia para desafiar su subordinación. Como colofón, nos parece interesante rescatar a Machicao65 cuando señala que “el empoderamiento es un fin y un medio a la vez. Es un fin, en tanto que busca construir sociedades más justas donde las personas puedan desarrollar plenamente sus potencialidades; y es un medio en tanto que a través de él se busca promover un desarrollo justo, inclusivo y sustentable.” También para las mujeres.

61 Foucault, Michel. (1986) “La Voluntad de saber.” Ed. Siglo XXI, Bogotá, España. Pág. 113. 62 Rowlands, Jo. (1997) “Empoderamiento y mujeres rurales en Honduras. Un modelo para el desarrollo” en Magdalena León, “Poder y Empoderamiento de las Mujeres”. Tercer Mundo Editores. Bogotá, Colombia. 63 Young, Kate. (1997) “El potencial transformador en las necesidades prácticas: empoderamiento colectivo y necesidades de planificación”. 64 Moser, Caroline. (1991) “La planificación de género en el tercer mundo: enfrentando las necesidades prácticas y estratégicas de género”. 65 Ximena Machicao en Tamayo, Josefina. (2007) “Los desafíos en la construcción de la ciudadanía plena para las mujeres” América Latina en Movimiento, www.alainet.org



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2.3.- Presupuesto participativo como un proceso impulsor de la ciudadanía 2.3.1.- Historia del presupuesto participativo El presupuesto participativo es un proceso que las autoridades competentes convocan de manera anual para definir, ejecutar y dar seguimiento a los gastos de inversión de un municipio, provincia o región. En este proceso, las autoridades locales y la sociedad civil organizada llevan a cabo un proceso de discusión participativa en el que se decide cómo invertir los recursos de inversión en función a las necesidades de su localidad66. Para Llona y Soria, el presupuesto participativo es un mecanismo de gestión que permite la inclusión de la ciudadanía en la toma de decisiones de la inversión pública, constituyéndose como un proceso político y técnico al mismo tiempo. Su estructura final y nivel de desarrollo varía según el nivel de madurez política de los actores, de las características del territorio y del nivel de consolidación de las instituciones. Uno de sus principales valores añadidos es el de ser una herramienta de gestión que acerca la ciudadanía al gobierno de la ciudad67. Según el Ministerio de Economía y Finanzas del Perú, el presupuesto participativo es un “instrumento de política y a la vez de gestión, a través del cual las autoridades regionales y locales, así como las organizaciones de la población debidamente representadas, definen en conjunto cómo y a qué se van a orientar los recursos, teniendo en cuenta los Objetivos del Plan de Desarrollo Estratégico o Institucional, según corresponda, los cuales están directamente vinculados con la visión y objetivos del Plan de Desarrollo Concertado68.” Los Presupuestos Municipales Participativos nacen en Porto Alegre (Brasil) en 1989 y desde ese momento su implementación se ha ido extendiendo a otras partes del mundo. Su objetivo era el “combinar la democracia directa con la representativa, para hacer más transparente el ejercicio de la práctica política a nivel local69.” Su característica principal es hacer de la gestión municipal un ejercicio de participación ciudadana, al tiempo que se fomenta la transparencia y la rendición de cuentas. El presupuesto participativo debe ir de la mano de la planificación participativa, a la que debe dar forma a través de medidas concretas propuestas por los grupos organizados. Aunque el enfoque de género no figuró como elemento fundador de los presupuestos participativos, lo cierto es que su incorporación refuerza y amplía la participación ciudadana en este proceso, especialmente de las mujeres. Según Ubiratán de Souza, experto brasileño en presupuesto participativo y testigo en la experiencia de Porto Alegre desde sus comienzos, “en el caso del Presupuesto Participativo debemos registrar su importancia como una experiencia revolucionaria de planificación democrática, que se contrapone a la visión tecnoburocrática de planificación central. La elaboración del presupuesto público y del plano de inversiones no es hecha por el gobierno y sus técnicos aislados en sus gabinetes, sino a partir de la discusión y del diagnóstico técnico/político elaborado por tres vertientes fundamentales:

66 Balbuena, Patricia. (2006) “Guía práctica para incorporar el enfoque de género en la planificación participativa.” Pág. 28. UNIFEM – UNV. Lima, Perú. 67 Llona, Mariana y Soria, Laura (2006): “Presupuesto Participativo: Alcances y límites de una política pública.” Desco, Lima, Perú. 68 Instructivo 001-2006-EF/76.01 Ministerio de Economía y Finanzas www.mef.gov.pe 69 “Presupuestos Participativos con enfoque de género: un punto de encuentro entre dos modelos diferentes.” Instituto Vasco de la Mujer - Emakunde www.emakunde.es



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la población en la base geográfica de la ciudad, la población en las cinco plenarias temáticas y el gobierno70.” Podríamos señalar que el presupuesto participativo es un medio por el que se garantiza la defensa del interés colectivo en la priorización del gasto público, más allá del interés particular individual71. Más aún, el presupuesto participativo ofrece a la ciudadanía la posibilidad de hacerse sujeto activo del desarrollo de su localidad, convirtiéndose en interlocutor del poder público y fiscalizador del mismo. Se pueden distinguir varias etapas en la puesta en marcha de procesos de presupuestos participativos72: i) la primera o experimental, entre 1989 y 1997, en la fue implementado de manera experimental en pocas ciudades, principalmente en Porto Alegre, en Brasil, y en San Andrés y Montevideo, en Uruguay; ii) la segunda o de masificación brasileña, de 1997 a 2000, en la que multitud de municipalidades en todo el país comienzan a implementar presupuestos participativos; y iii) la tercera o de expansión, en proceso desde 2000, años en los que ésta práctica se ha ido extendiendo por todo el continente latinoamericano y algunos países europeos, como España, Suiza y Francia. En la actualidad, más de 300 ciudades en todo el mundo desarrollan procesos de presupuesto participativo. En el Perú, el presupuesto participativo tiene dos fuentes de financiación básicas73: por un lado, las transferencias del Gobierno nacional a los gobiernos locales a través del Fondo de Compensación Municipal – FONCOMUN y, por otro, las transferencia realizadas también por el Gobierno nacional a través de los programas sociales como FONCODES (Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social), PRONAA (Programa Nacional de Asistencia Alimentaria), PRONAMACHS (Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos), PROVIASrural (Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Descentralizado) y ORDESUR (Organismo de Desarrollo y Reconstrucción del Sur.) En menor medida, la Municipalidad recauda fondos que serán utilizados para el presupuesto participativo gracias al cobro de impuestos, tasas y contribuciones. El presupuesto participativo recibe también aportes del sector privado, la cooperación internacional, la cooperación no reembolsable que esté a cargo de los municipios y la comunidad, a través de aportes financieros, recursos humanos y en especie. En Brasil, donde el presupuesto participativo puede ser estudiado con mayor perspectiva, un 20% de los procesos iniciados entre 1997-2000 fueron interrumpidos74. Eso nos lleva a pensar en cuáles serían las condiciones que garantizarían la sostenibilidad de este proceso en el tiempo, más allá de la voluntad política de un gobierno concreto o el empeño de la cooperación internacional. En este sentido, la medida más directa para asegurar la continuidad del presupuesto participativo es la

70 Taller con funcionarios y directivos de la División de Organizaciones Sociales del Ministerio de la Secretaría General del Gobierno de Chile. Octubre, 2007 http://www.participemos.cl/index.php?option=com_content&task=view&id=633&Itemid=70 71 Llona, Mariana y Soria, Laura (2006): “Presupuesto Participativo: Alcances y límites de una política pública.” Desco, Lima, Perú. 72 Cabannes, Yves. “72 respuestas a las 72 preguntas frecuentes sobre presupuestos participativos.” Proyecto Reforzar, UN-HABITAT http://www.cuenca.gov.ec/urbal/download/R9-A1-04/FAQ1_procesado_por_Ivone_de_Souza.pdf 73 Balbuena, Patricia (2006) “Guía práctica para incorporar el enfoque de género en la planificación participativa.” UNIFEM Región Andina – UNV. Lima, Perú. 74 Cabannes, Yves. “72 respuestas a las 72 preguntas frecuentes sobre presupuestos participativos.” Proyecto Reforzar, UN-HABITAT http://www.cuenca.gov.ec/urbal/download/R9-A1-04/FAQ1_procesado_por_Ivone_de_Souza.pdf



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apropiación por parte de la población de un proceso que promueve su ciudadanía plena y su incorporación a la política local como sujeto activo. 2.3.2.- Condiciones previas para su puesta en marcha Los principios generales del presupuesto participativo tienen sus raíces en la democracia participativa y en el buen gobierno. Concretamente, la Ley Marco del Presupuesto Participativo establece como principios rectores la participación, la transparencia, la igualdad, la tolerancia, la eficacia y eficiencia, la equidad, la competitividad y el respeto a los acuerdos. Aunque en principio cualquier municipio o gobierno regional puede comenzar un proceso de presupuesto participativo, convendría que se dieran una serie de circunstancias75 para dar mayores garantías de éxito a la iniciativa. Por ejemplo:

• voluntad política del alcalde o alcaldesa y de las autoridades municipales. El presupuesto participativo es un proceso de largo aliento, por lo que el compromiso político debe mantenerse en todas sus fases, pero principalmente a través de la ejecución de los proyectos priorizados por la población;

• interés y participación de las organizaciones de la sociedad civil y, si el proceso lo permite, de la ciudadanía en general76. Sin el interés de las organizaciones y su participación activa en el proceso, la iniciativa pierde todo su sentido;

• definición conjunta de las reglas que guiarán el proceso: etapas, tiempos, montos en discusión, agentes participantes, etc. También se acordará cómo conjugar los proyectos presentados al presupuesto participativo con el plan de desarrollo, así como los sistemas de seguimiento y de rendición de cuentas;

• capacitación de los actores implicados en el proceso, tanto a nivel de los funcionarios municipales como a los ciudadanos y ciudadanas que tomen parte en el proceso. Esta capacitación debe organizarse desde la Municipalidad y tiene como objetivo asegurar un mejor desarrollo del proceso;

• divulgación de la convocatoria, encaminado a informar a la población sobre la iniciativa municipal y a promover la participación activa del mayor número de vecinos y vecinas. Las campañas de información deben ser inclusivas y dar detalles concretos sobre el lugar, hora y requisitos para participar; y

• detalles de priorización de las propuestas, que deben considerar criterios técnicos, el análisis de las carencias de infraestructuras y servicios públicos, el desequilibrio entre zonas de un mismo municipio, etc. Esto permitirá una redistribución más justa de los recursos disponibles.

2.3.3.- Actores y etapas del presupuesto participativo

El presupuesto participativo adquiere su sentido cuando es elaborado de manera participativa por los agentes destinados para tal fin. En concreto encontramos:

• La máxima autoridad local o regional, como representante del municipio, provincia o región;

75 Cabannes, Y. (2003) “Conceptualización sobre Presupuesto Participativo a partir de experiencias latinoamericanas.” Pág. 81-99. Memoria del Seminario Internacional “Presupuestos Participativos en el contexto boliviano.” Cuaderno de Trabajo PGU No. 130 (formato PDF). 76 Aunque algunos municipios, como Villa El Salvador, permite la participación de la sociedad no organizada, otros sólo tienen en cuenta a los agentes participantes registrados en organizaciones reconocidas por el propio gobierno local o regional.



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• El Consejo de Coordinación Local (CCL) o Regional (CCR), formado por la máxima autoridad local o regional, los regidores y regidoras y los representantes de la sociedad civil elegidos para este fin;

• El Equipo Técnico Local o Regional con experiencia en planeamiento y presupuestos, propuestos por las autoridades y avalados por resolución del gobierno local o regional;

• Agentes participantes77, los representantes de la sociedad civil acreditados en nombre de sus organizaciones territoriales, temáticas o funcionales, que actúan como portavoces de la ciudadanía de base; y

• El Comité de Vigilancia, elegido por la sociedad civil y cuya función es monitorear el cumplimiento de los compromisos adquiridos por las autoridades y favorecer la rendición de cuentas.

El periodo que comprende la convocatoria, negociación y elaboración del presupuesto participativo debería comprender, idealmente, un ciclo anual. En algunos casos, como en el Perú, el Ministerio de Economía y Finanzas elabora un instructivo que establece los pasos a seguir, así como un cronograma, como ilustra este esquema78: En la práctica, en muchas ocasiones este ciclo se ve concentrado en apenas un par de meses, lo que simplifica el proceso en cinco etapas básicas79, que se desarrollan de la siguiente manera: 77 A diferencia que en Brasil, en el proceso de presupuesto participativo desarrollado en el Perú y otros países de la región, los agentes participantes actúan como representantes de distintas organizaciones. Aunque el último instructivo del Ministerio de Economía y Finanzas establece que puede participar “la sociedad organizada y no organizada”, lo cierto es que la participación para personas individuales se ve dificultada por el mismo proceso de presentación, selección y aprobación de las propuestas. 78 Instructivo 001-2006-EF/76.01 Ministerio de Economía y Finanzas www.mef.gov.pe 79 No hay una directiva estricta de cómo debe desarrollarse el presupuesto participativo, por lo que cada gobierno local o regional, en consulta con la ciudadanía, adapta el proceso a su situación particular. El proceso que aquí se describe está basado en la experiencia de Villa El Salvador, por lo que puede variar respecto al procedimiento que se lleve a cabo en otras localidades.



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• Convocatoria e inscripción de agentes participantes: o la máxima autoridad local o regional, junto con el CCL o CCR, son los

encargados de convocar el presupuesto participativo. Esta convocatoria debe ser amplia, inclusiva y adaptada al medio rural/urbano y al público al que esté destinada (mujeres adultas mayores, jóvenes, empresarios, etc.) El objetivo es que el mayor número posible de personas se sienta convocado a participar, que no se cree la imagen de que el presupuesto participativo es un proceso para especialistas;

o la ordenanza, con rango de ley municipal, establece el reglamento que guiará el proceso de presupuesto participativo y puede, si así lo deciden las autoridades locales y/o la sociedad civil, cubrir huecos en cuanto a la ley nacional. En este sentido, es muy importante que la ordenanza municipal garantice la igualdad de oportunidades para hombres y mujeres en las fases de participación y decisión;

o el Reglamento - Ley Nª 28056- de la Ley Marco del Presupuesto Participativo define como agentes participantes a “quienes participan con voz y voto, en la discusión y toma de decisiones en el proceso del presupuesto participativo. Están integrados por los miembros del Consejo de Consejo de Coordinación Regional, Consejo de Coordinación local, los miembros de los Consejos Regionales y Concejos Municipales, los representantes de la Sociedad Civil y los representantes de las entidades del Gobierno Nacional que desarrollan acciones en el ámbito de la región, provincia o distrito y designados para tales fines, integran también los agentes participantes un equipo técnico de soporte del proceso que participa con voz pero sin voto en el proceso80”;

o conformación del equipo técnico de la municipalidad que estará encargado de capacitar a los agentes participantes y evaluar la viabilidad de los proyectos. Este grupo debería ser sensible a la temática de género y estar capacitado en este sentido, con el objetivo de garantizar la inclusión de este enfoque en el proceso;

• Capacitación de los agentes participantes: o el gobierno local es el encargado de llevar a cabo las medidas necesarias

para capacitar a los agentes participantes para maximizar sus capacidades de cara al proceso en el que van a tomar parte en representación de sus organizaciones. La capacitación debe informar y formar a los participantes teniendo en cuenta que es un grupo heterogéneo, con intereses y demandas distintas;

o Los talleres de capacitación deben estar programados de manera que se facilite la asistencia del mayor número posible de personas interesadas, siendo muy útil que ofreciera servicios de guardería para favorecer que las madres con hijos a cargo puedan participar;

o Entre las temáticas que podrían abordarse, se incluye derechos y ciudadanía, análisis de género, diagnósticos territoriales y temáticos o desarrollo local; y

o La municipalidad podría buscar el apoyo de organizaciones e instituciones con experiencia en capacitación para llevar a cabo este proceso de la manera más adecuada para todos y todas los participantes.

80 Balbuena, Patricia (2006) “Guía práctica para incorporar el enfoque de género en la planificación participativa.” UNIFEM Región Andina – UNV. Lima, Perú. pag. 47



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• Talleres territoriales y temáticos para la priorización de proyectos: o El alcalde es el encargado de organizar estos grupos de trabajo a los que

son invitados los agentes participantes para revisar la visión y objetivos del Plan de Desarrollo;

o El primer taller es aprovechado por el alcalde para rendir cuentas sobre la ejecución de los compromisos adquiridos en el presupuesto participativo del año anterior, así como de su gestión;

o Tras la rendición de cuentas, se pasa a la celebración de los talleres territoriales y, en algunos casos, también temáticos. Este punto es muy importante de cara a promocionar la participación de las mujeres, ya que muchas de las organizaciones territoriales están dirigidas por hombres y este tipo de participación temática permitiría una mayor representación de las organizaciones de mujeres;

o Los talleres de diagnóstico son el momento de establecer las necesidades y prioridades que tiene el municipio, y que deberían servir de guía para la elección de criterios y la priorización de propuestas. En este momento es muy importante incluir el enfoque de género en el diagnóstico, de manera que las inequidades del municipio queden adecuadamente reflejadas y sea posible presentar propuestas encaminadas a su desaparición;

o Es necesario que las propuestas que se presenten a discusión sean realmente las propuestas de las organizaciones, y no de sus representantes. Esto es crucial si queremos dar respuesta a los intereses de la población y responder a las demandas identificada por los y las habitantes del municipio;

o Los talleres de priorización, que tienen como objetivo definir los criterios que servirán luego para puntuar los proyectos presentados, son también una buena oportunidad para incorporar el enfoque de género, dando más puntaje a los proyectos enfocados a disminuir las inequidades entre hombres y mujeres. En el Perú, el instructivo del Ministerio de Economía y Finanzas propone una lista de criterios y puntajes, pero lo más adecuado es adaptar esta lista a la realidad de cada municipio.

• Evaluación técnica y revalidación de los proyectos priorizados: o Una vez que se ha llegado a un acuerdo sobre los criterios que se

utilizarán para priorizar una propuesta y el puntaje de esos criterios, hay que discutir las propuestas presentadas y asignarle la puntuación final en función de los criterios que cumpla y del puntaje de los mismos;

o Las propuestas seleccionadas pasan también por el criterio del equipo técnico de la municipalidad, encargado de evaluar su factibilidad financiera y su concordancia con las políticas municipales;

o Este es el momento también para, cuando esté establecido, presentar el valor desagregado de lo que la población piensa aportar para la ejecución de ese proyecto. Esa contribución puede ser en trabajo, en materiales y, según la Ordenanza81 de Villa El Salvador, un 10% tendrá que ser en efectivo y depositarse antes del inicio del proyecto. Desde una perspectiva de género, sería interesante visualizar el aporte que

81 Ordenanza Municipal Nº 157 – MVES



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darán las mujeres al proyecto a través de su trabajo voluntario, como una manera de valorar su contribución al mismo; y

o Una vez que se ha llegado a un acuerdo sobre las propuestas que serán priorizadas, es momento para que los agentes participantes firmen los acuerdos. En el acuerdo deberá figurar: resultados de los talleres (de diagnóstico, territoriales y temáticos); criterios de priorización utilizados, así como su puntaje; monto financiero asignado al proyecto; compromisos adquiridos y responsables para la ejecución de las propuestas. Este documento pasa finalmente al Concejo, que se encarga de aprobarlo y darle validez;

• Rendición de cuentas: o Este punto coincide con el final de un proceso y el comienzo de otro, ya

que como mencionamos al principio es la actividad que sirve de comienzo de un ciclo y de cierre de otro;

o La rendición de cuentas coincide en una sesión pública en la que el alcalde y su equipo informan a la ciudadanía sobre los proyectos del presupuesto público anterior ejecutado así como de aspectos generales de su gestión; y

o Desde el punto de vista de la participación ciudadana y la veeduría pública, es muy importante asegurar suficiente representación ciudadana en este espacio ya que tan importante como lograr que se apruebe una propuesta es vigilar para su correcta ejecución.

2.3.4.- ¿Por qué es positivo el presupuesto participativo?

Desde su puesta en funcionamiento en Porto Alegre, el presupuesto participativo ha recorrido un largo camino cosechando elogios. Desde el punto de vista de los ciudadanos y ciudadanas, podemos destacar la consolidación de la democracia a través de la incorporación directa de la ciudadanía en los asuntos públicos. Los ciudadanos y ciudadanas dejan de ser ajenos a la política local, que les es la más cercana, para pasar a convertirse en sujetos activos de la misma, co-responsables junto con las autoridades locales de su propio desarrollo. El presupuesto participativo permite a la población decidir por si misma las cuestiones que le son más urgentes, qué proyectos quiere priorizar en función a qué necesidades, cómo quiere lleva a cabo la ejecución de los mismos. El presupuesto participativo valora también los aportes de la comunidad, estableciendo una relación más igualitaria, en la que ambas partes tienen capacidad de propuesta. La ciudadanía, además, adquiere un rol fiscalizador sobre la gestión pública que revaloriza su carácter político de cara a las autoridades ya que deja de ser el votante pasivo para convertirse en un ciudadano o ciudadana activa que ejerce su control democrático año a año a través de la rendición de cuentas. Para las autoridades, el presupuesto participativo presenta también múltiples ventajas. Este proceso les ofrece una excelente oportunidad de acercar su gestión a los requerimientos reales de la población para la que gobiernan. El presupuesto participativo les posibilita un trato directo con los y las habitantes de su municipio que, bien utilizado, es de incuestionable valor a la hora de legitimizar su gestión y su liderazgo. Es cierto que exige autoridades y equipos municipales más responsables y



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comprometidos, pero también es verdad que esa debería ser la constante de cualquier funcionario público. El presupuesto participativo contribuye a lograr una mayor transparencia en la gestión y ayuda a ejecutar con mayor efectividad el gasto público. Provee a la municipalidad del apoyo directo de la población, co-responsable a partir de ese momento también del desarrollo del municipio. El presupuesto participativo ayuda a tener diagnósticos actualizados del municipio y a planificar sus políticas teniendo en cuenta las necesidades y demandas de la población, no únicamente al momento del presupuesto participativo, sino en todas sus iniciativas. En ambos casos, el presupuesto participativo genera confianza en la relación a veces un tanto complicada entre las autoridades locales y la ciudadanía, creando un espacio de diálogo e intercambio de propuestas en bien del desarrollo local. De esta manera, se fomenta una cultura democrática y se fortalece el tejido social. Más allá de ese empoderamiento ciudadano que legitimiza la convocatoria de presupuestos participativos, la existencia de una normativa nacional y/o municipal que de rango oficial al proceso es también muy positiva a la hora de continuar con este ejercicio. La mayor designación de fondos sería también una fórmula que permitiría revalorizar el proceso frente a la población y dotar de mayor significado al mismo. 3.- El Distrito de Villa El Salvador El distrito conocido hoy como Villa El Salvador nació en mayo de 1971 en los arenales del cono sur de Lima Metropolitana, y cuenta con una larga trayectoria en el campo de la organización social, la planificación vecinal y la autogestión. Esta trayectoria, reconocida nacional e internacionalmente82, se ha traducido en una rica vida organizativa, con asociaciones vecinales que han luchado y reclamado sus derechos desde hace más de 30 años, y con una visión de avanzada que le ha colocado como uno de los distritos pioneros del Perú en cuanto a propuestas alternativas de planificación y desarrollo83. De hecho, la invasión que dio como resultado la fundación de Villa El Salvador, fue decidida en reunión plenaria con el acuerdo de todas las familias implicadas84. La capacidad organizativa de la población es una de las cualidades que identifica al distrito de Villa El Salvador, que desde sus orígenes ha basado su funcionamiento en la autogestión, la solidaridad y la búsqueda de justicia85. Si tenemos en cuenta la visión de la Municipalidad, Villa El Salvador es una “ciudad de la cultura, solidaria, moderna, competitiva y generadora de riqueza; es segura, turística, líder e integradora. Con hombres y mujeres de todas las generaciones con valores, cultura de paz e igualdad de oportunidades; emprendedores que gozan de buena calidad

82 En 1987 Villa El Salvador es reconocida por la Asamblea General de las Naciones Unidas como Ciudad Mensajera de la Paz. Ese mismo año, el distrito recibe el Premio Príncipe de Asturias de la Concordia que reconoce su grado de organización, participación y desarrollo. 83 Villa El Salvador ha sido pionera en la instauración de procesos de planificación y presupuestos participativos, aún antes de que fuera obligatorio por Ley. 84 Historia de Villa El Salvador. Municipalidad de Villa El Salvador http://www.munives.gob.pe/Ves_historia.htm 85 Llona, Mariana y Soria, Laura. (2006) “Presupuesto Participativo: Alcances y límites de una política pública.” Desco. Lima, Perú.



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de vida, autoridades y organizaciones que reafirman su identidad comunitaria, autogestionaria y democrática86”. 3.1.- Características socio demográficas Villa El Salvador es uno de los distritos urbanos populares más conocidos de Lima. Fundado por invasión en 1971, no fue reconocido como distrito hasta 1983. Situado a 25 kilómetros al sur de Lima, cuenta con una población estimada de 388,588 habitantes87, el 50,4% de mujeres y el 49,6% de hombres. Lo más característico de su población es el gran número de habitantes jóvenes, entre 6 y 24 años, el 40,6%, lo que supone al mismo tiempo una ventaja, ya que cuenta con un gran capital social para crecer pero supone, al mismo tiempo, una de las principales preocupaciones del distrito, al no contar con los medios educativos y laborales para dar perspectivas de futuro a estos jóvenes. La zona consolidada o residencial de Villa El Salvador incluye los sectores 1, 2 y 3, que cuentan con los servicios básicos de luz, teléfono, agua y desagüe. En esta categoría también se encuentra el sector 11 o zona industrial, que reúne a comerciantes, artesanos y empresarios. La zona en proceso de consolidación, los sectores 4, 6 y 7 no cuentan con servicios básicos en su totalidad y en algunas áreas se puede apreciar la presencia de asentamientos humanos88 precarios. En los sectores 5, 8, 9 y 10 se ubican los asentamientos precarios que constituyen la zona de la periferia. Muchas de estas zonas son arenales que carecen de servicios básicos como luz y agua potable y no cuentan con caminos afirmados ni veredas. Los sectores 12 y 13 no son áreas urbanizables y las viviendas instaladas en estas zonas presentan las mismas características señaladas para los asentamientos humanos precarios89. Según el diagnóstico elaborado para la formulación del Plan de Desarrollo Concertado al 2021, se identificaron como principales causas de extrema pobreza en el distrito el índice de población desempleada y sub-empleada, la falta de servicios básicos, el bajo nivel de escolaridad, el elevado analfabetismo y la presencia de una amplia comunidad de migrantes internos90. Según APOYO 200091, el nivel socio-económico del distrito presenta una alta presencia del sector D (56,6%) y ningún representante de las categorías con mayores recursos, A y B. Más gráficamente, podemos decir que casi la mitad de los hogares del distrito no tienen acceso a la canasta básica de consumo, siendo la falta de servicios básicos, el hacinamiento y la alta dependencia económica de los programas estatales (comedores populares92 y programa de Vaso de Leche93), algunos 86 Visión, Misión y Objetivos. Municipalidad de Villa El Salvador http://www.munives.gob.pe/Ves_MisionVisionObjetivos.htm 87 Plan de Desarrollo Concertado de Villa El Salvador para el 2021. Municipalidad de Villa El Salvador http://www.munives.gob.pe/ Mun_ PlanIntegral.htm 88 Podemos definir asentamientos humanos o pueblos jóvenes como un núcleo poblado que no está dentro de los reglamentos o normas establecidas por las autoridades encargadas del ordenamiento urbano, careciendo sus pobladores de derechos legales. Este tipo de asentamientos se caracteriza por la infravivienda construida con materiales de reciclaje y no dispone de servicios básicos. 89 Andía, Bethsabé y Beltrán, Arlette (2004). “Análisis del Presupuesto público con enfoque de género: el caso de Villa El Salvador” en “Hacia la transparencia y gobernabilidad con equidad. Presupuestos sensibles al género en la Región Andina”. UNIFEM Región Andina. Quito, Ecuador. 90 Municipalidad de Villa El Salvador, Plan de Desarrollo Concertado al 2021 http://www.munives.gob.pe/VillaElSalvador/ Diagnostico/RESUMEN%20EJECUTIVO.pdf 91 Apoyo 2000 citado por Andía y Beltrán. 92 Los comedores populares tienen como objetivo dar una solución a las necesidades de alimentación de los sectores pobres. Se definen esencialmente como una organización de mujeres, amas de casa, vecinas del barrio, que se agrupan para preparar en forma colectiva raciones alimenticias. El interés principal de participar del comedor es el abaratamiento de los costos, gracias a la compra de alimentos en grandes cantidades, y al acceso a insumos donados o subsidiados. 93 El programa Vaso de Leche comienza en Villa El Salvador en 1983, extendiéndose más tarde a todos los municipios peruanos. El programa tiene como meta mejorar la calidad de alimentaria de los segmentos más pobres de la población. De acuerdo al marco legal del programa, los principales beneficiarios son los niños menores de 6 años, mujeres embarazadas y madres lactantes; aunque



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de los problemas generalizados. La relevancia de estas instancias es tal que en 1992 la FEPOMUVES coordinaba las actividades de 112 comedores populares, que atendían a una media de 30.000 comensales diarios, y 507 Comités de Vaso de Leche, con 60.000 beneficiaros entre niños, niñas y adultos y adultas mayores. Se calcula que el 32% de la población económicamente activa de Villa El Salvador está conformada por mujeres94. En este sentido, hay que destacar sus aportes a través del trabajo voluntario no remunerado en las organizaciones de base, como los comedores populares y los comités del vaso de leche, entre otros, que no son calculados en la PEA. Dos de los problemas sociales que enfrenta Villa El Salvador están en relación con la situación de las mujeres del distrito: el elevado número de embarazos adolescentes y la alarmante cifra de casos de violencia contra la mujer. En el primer caso, la tasa de embarazos adolescentes ha ido incrementando año tras año y, en el segundo, el Centro de Emergencia de la Mujer de Villa El Salvador fue, durante el año 2002, el que más casos de violencia familiar atendió en todo el país95. En cuanto a los problemas que afectan a las mujeres vinculados con la maternidad, se registra en el distrito un alto porcentaje de mujeres en edad fértil pertenecientes a hogares pobres y en extrema pobreza. Esta situación condiciona a las mujeres a bajos niveles de educación, menores posibilidades de empleo, alimentación poco nutritiva y un menor acceso a servicios de salud. En el caso probable de que esta joven resulte embarazada, esta situación de vulnerabilidad se refuerza y deviene en recurrente, ya que éste embarazo merma aún más sus posibilidades de estudiar y superar su situación de exclusión. 3.2.- Movimientos vecinales y organizativos Villa El Salvador es conocido por su significativo nivel de organización y participación vecinal. Este distrito se autodenomina “comunidad autogestionaria”, ya que su desarrollo no se basó en el apoyo del Estado sino en las demandas y la organización de sus habitantes. Villa El Salvador es también un ejemplo, con sus avances y retrocesos, de cómo la población se puede organizar para afrontar la ausencia del Estado y conquistar algunos derechos. Los inicios de la participación de las organizaciones sociales en Villa El Salvador estuvieron en sintonía con las necesidades concretas de la población, traducidas en demandas al Estado para la obtención de un terreno para vivienda y la instalación de servicios básicos (agua, luz y desagüe). A medida que esas necesidades iban siendo satisfechas, fueron haciéndose visibles las distintas necesidades de cada uno de las organizaciones, especialmente de las organizaciones de mujeres. Como en muchas otras ocasiones, las mujeres no defendían sus demandas específicas, sino que asumían como

de existir recursos disponibles después de haber atendido la totalidad de beneficiarios principales, el programa puede atender a niños entre 7 y 13 años, adultos mayores y enfermos de tuberculosis. Su funcionamiento se rige a través de los Comités del Vaso de Leche, formados por mujeres y reconocidos legalmente. En 1996, el programa pasa a control municipal, que forman comités con representantes de los municipios y de los Comités del Vaso de Leche. En Villa El Salvador esta transferencia generó ciertas tensiones entre la Municipalidad y la FEPOMUVES, encargada hasta ese momento de su implementación en el distrito. 94 Plan de Desarrollo Concertado de Villa El Salvador para el 2021. Municipalidad de Villa El Salvador http://www.munives.gob .pe/Mun_PlanIntegral.htm 95 Oficinas de Participación Ciudadana de las Comisarías del Distrito de VES, mayo 2003 y la “La Mano Vieja de la Agresión Contra la Mujer” – Dante Abad – Revista Amigos de Villa N° 19 año 6. Este dato debe ser analizado con cuidado. No queremos dar a entender que en Villa El Salvador se den más casos de violencia contra la mujer que en otros distritos de Lima. Lo que sí es más alto es el número de denuncias y casos atendidos. Esto puede estar relacionado con una mayor disposición de las mujeres del distrito a hacer públicas este tipo de agresiones, en el marco de una mayor conciencia y empoderamiento, que en otros lugares permanecen ocultos.



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propias las necesidades de la comunidad: servicios de educación, de salud y programas alimenticios, principalmente. Desde sus inicios, Villa El Salvador ha sido un ejemplo de planificación y participación vecinal, destacando la organización de sus habitantes para mejorar la calidad de vida del distrito. La gestión de los y las dirigentes y la participación de la población, organizados por sectores, grupos residenciales y manzanas, han logrado la construcción de locales, la arborización de parques, el trazado de calles y la instauración de servicios básicos de salud y educación. El siguiente cuadro96 sintetiza los niveles de organización en el distrito:

Según lo que se recoge de los trabajos realizados sobre Villa El Salvador, el proceso organizacional de este distrito se puede plantear por etapas97: Primera Etapa (1971-1975): Durante el primer año de ocupación del territorio, los pobladores se organizaron, para la construcción y acondicionamiento de instalaciones básicas de educación y salud. Las tareas y los trabajos grupales se distribuyeron, principalmente, entre las mujeres, los jóvenes y los niños, dado que los hombres destinaban la mayor parte de su tiempo al trabajo en el área más céntrica de Lima. En el segundo año, el gobierno capacitó a los dirigentes con la finalidad de integrarlos a una comisión multisectorial de “Pueblos Jóvenes”. La comisión elaboró un primer plan integral de desarrollo, donde los dirigentes estaban a cargo de la organización vecinal. Hacia fines de 1973, después de la primera convención de delegados se formalizó un sistema de representación comunal y se estableció el Consejo Ejecutivo comunal de la comunidad autogestionaria de Villa El Salvador (CUAVES). Desde sus inicios, la CUAVES luchó para que el Plan de Desarrollo otorgara poder político y económico a 96 Chambi, Gina. (2001) “Desarrollo local con gestión participativa: el presupuesto participativo.” 30 Años de Villa El Salvador. 97 Historia de Villa El Salvador. Municipalidad de Villa El Salvador http://www.munives.gob.pe/Ves_historia.htm



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las organizaciones de base y reconociera su carácter comunal, autónomo y autogestionario98. Segunda Etapa (1976-1982): Este periodo se caracteriza por un alejamiento del Gobierno central de las necesidades y demandas del distrito, iniciándose un clima de tensión y protestas por parte de los vecinos. A pesar de este ambiente, se logra cumplir con parte de los objetivos de su Plan de Desarrollo en cuanto a la ampliación de sectores y la consecución de servicios básicos para los mismos. En 1982, el Centro de Comunicación Popular desarrolló capacitaciones dirigidas a mujeres y a grupos juveniles con el propósito de agilizar la vida organizativa de Villa El Salvador y promover la creación de un comité enfocado a conseguir su reconocimiento como distrito. Tercera Etapa (1983-1988): La presión ejercida por la CUAVES logró que Villa fuera reconocido como distrito,99 lo que se tradujo en un mayor grado de autonomía y visibilidad política. Es también en 1983 cuando se firma un decreto que reconoce a la CUAVES como la organización representativa de los habitantes del distrito, adoptando el lema “la ley comunal es ley municipal.” Ese mismo año la Municipalidad legitimiza a las organizaciones de mujeres, que se centralizan en la Federación Popular de Mujeres de Villa El Salvador (FEPOMUVES), superando así el aislamiento que sufrían en la CUAVES. El distrito empieza a ser reconocido internacionalmente por los avances obtenidos y es premiado con el Príncipe de Asturias de la Concordia, es candidato al premio Nobel de la Paz y es declarado por las Naciones Unidas como Ciudad Mensajera de la Paz. Cuarta Etapa (1989-1995): La violencia que vive el Perú se manifiesta en Villa El Salvador con la presión de los grupos terroristas por hacerse con el control de las organizaciones sociales, que son defendidas por sus miembros. En un clima de violencia creciente, se da también una etapa de corrupción municipal sin precedentes que pone en riesgo la visión autogestionaria del distrito. En 1992 Sendero Luminoso asesina a María Elena Moyano, presidenta de la FEPOMUVES y Teniente Alcaldesa del distrito. El crimen, por su relevancia y crueldad, marca un antes y un después en Villa El Salvador. Al año siguiente son asesinados otros dirigentes vecinales, lo que provoca que la comunidad salga a las calles a protestar contra la violencia y a buscar “la paz con justicia social.” Quinta Etapa (1996-2000): El declive de la violencia coincide con el desarrollo del Parque Industrial. A fines de la década del noventa se empieza a elaborar un tercer Plan Integral de Desarrollo que tendría vigencia hasta al 2010. Asimismo, la Municipalidad inicia el proceso de presupuesto participativo mediante el que se espera contribuir al logro de los objetivos marcados en el Plan Integral de Desarrollo. Sexta Etapa (desde 2000 hasta la actualidad): Se crea la Universidad Tecnológica del Cono Sur, con sede en Villa El Salvador, lo que ofrece nuevas oportunidades de formación para los jóvenes del distrito. Se continúa con la convocatoria de presupuestos participativos y se inicia el proceso para la formulación del Plan Integral Distrital de Desarrollo Concertado al 2021. La nueva gestión municipal comienza a incluir la

98 Blondet, 1991:33 en Andía y Beltrán. 99 Ley que establece a Villa El Salvador como distrito, Ley Nº 23605.



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perspectiva de género en su planificación y formación de trabajadores. Por otro lado, el Congreso de la República reconoce a María Elena Moyano como heroína nacional. En los últimos años las organizaciones sociales han ido perdiendo influencia y su representatividad ha sido cuestionada, tanto por parte de la población como por las autoridades. Las causas son múltiples, como la herencia de los años de violencia, el tráfico de influencias que propició el régimen fujimorista, las rígidas estructuras internas de las organizaciones, poco favorables a aceptar cambios, ni en sus dirigencias ni en la manera de enfocar los nuevos problemas de la población, no favoreciendo la participación de las bases en su gestión. 3.3.- Los planes de desarrollo concertado de Villa El Salvador El plan de desarrollo concertado es una herramienta de planificación elaborada participativamente que se constituye como una guía para la acción a largo plazo. Su objetivo unir los recursos disponibles en el ámbito institucional e individual para, de manera conjunta, llegar a acuerdos que permitan diseñar las políticas de desarrollo de una localidad determinada. El plan de desarrollo concertado conlleva una visión de futuro con lineamientos orientadores para las iniciativas e inversiones de los diversos actores económicos, sociales e institucionales, al tiempo que sirve como referente para la formulación de políticas públicas locales100. Su elaboración se considera como el producto de un proceso participativo, concertado y de encuentro entre el Estado y la sociedad civil organizada y no organizada de un territorio. El primer plan de desarrollo elaborado en Villa El Salvador data del año 1973 y, como hemos explicado anteriormente, sirvió como base para la ordenación urbana del distrito. El segundo plan de desarrollo, elaborado a mediados de la década de los ochenta, tuvo como finalidad fomentar los aspectos productivos del distrito, a través del Parque Industrial, en medio de una coyuntura económica recesiva y un clima de violencia política y de terrorismo. El proyecto popular de desarrollo integral del año 1988 fue la guía de los esfuerzos de la comunidad en los comienzos de la gestión municipal autónoma manteniéndose hasta ahora. Posteriormente entre 1996 y 1998 se dieron diversos esfuerzos de planificación en el distrito, elaborándose importantes planes como Villa El Salvador al 2005 o el Plan Distrital de Acción por la Infancia de Villa El Salvador, entre otros. Estos planes, sin embargo, tenían una débil articulación con los planteamientos operativos de la municipalidad. Finalmente, estos esfuerzos tuvieron como resultado el Plan de Desarrollo Integral al año 2010, formulado a través de una estrategia participativa de concertación y de presupuesto participativo101. En el año 2005 se inició la actualización del plan a cargo de una comisión técnica integrada por representantes de la Municipalidad, el Consejo de Coordinación Local y ONG’s. El resultado es el nuevo Plan Integral de Desarrollo Concertado y Participativo al 2021, producto de la participación activa de dirigentes y líderes locales, funcionarios

100 Guía específica. Plan de Desarrollo Concertado en: Módulo Planeamiento Concertado e Institucional. Programa Pro-Descentralización de USAID – PRODES. Marzo 2005. Lima, Perú. Pag.6. 101 Andía, Bethsabé y Beltrán, Arlette (2004). “Análisis del Presupuesto público con enfoque de género: el caso de Villa El Salvador” en “Hacia la transparencia y gobernabilidad con equidad. Presupuestos sensibles al género en la Región Andina” UNIFEM Región Andina. Quito, Ecuador.



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y funcionarias municipales, técnicos y técnicas de instituciones públicas y representantes de ONG’s, que fue aprobado por Acuerdo de Concejo Municipal el 21 de Agosto del 2006. Las líneas estratégicas, que más tarde servirán de marco para elaborar las políticas públicas y los proyectos priorizados en el presupuesto participativo del distrito, son:

• Educación y cultura de calidad, equidad e identidad; • Ciudad saludable; • Ciudad de emprendedores, competitiva y generadora de riqueza; • Modernización de la ciudad; • Cultura de paz y seguridad ciudadana; • Ciudadanía y democracia participativa; y • Liderazgo e integración de Lima Sur.

Estos lineamientos están cruzados por dos ejes transversales: la participación y la equidad de género, entendida por la Municipalidad como “igualdad de trato y de oportunidades desde la familia, la escuela, la comunidad y el Estado102.” Teniendo en cuenta su carácter transversal, la equidad de género cruza todas las áreas de intervención del Plan Integral de Desarrollo Concertado y Participativo al 2021, que sirve como orientador de la inversión pública municipal y que debería ser tenido en cuenta a la hora de presentar y seleccionar los proyectos del presupuesto participativo. Las prioridades acordadas en el Plan de Desarrollo deben traducirse en recursos a través del presupuesto participativo, y es en este momento cuando algunos sectores de la población, como las mujeres y los jóvenes, pierden el nivel de participación alcanzado en la etapa de planificación103. Efectivamente, los grupos señalados, que en muchas ocasiones participan de manera activa en todo el proyecto de identificación y planificación, quedan en un segundo lugar a la hora de tomar decisiones en cuanto a la asignación de recursos. 3.4.- El proceso del presupuesto participativo en Villa El Salvador104 Villa El Salvador fue en su momento el único distrito que contó con un marco normativo local a través de una Ordenanza105 municipal y su reglamento para institucionalizar el proceso de presupuesto participativo. Este marco legal sirvió para delimitar aspectos como las fases del proceso, el rubro asignado, la forma en que la comunidad tendría que organizarse o el cronograma, entre otros. La normativa municipal estableció también que la población no organizada podía formar parte del proceso, aunque sin indicar la manera de concretar esta propuesta106. La primera convocatoria para el presupuesto participativo en Villa El Salvador se da en 2003, un año antes de que el Gobierno de la República del Perú establezca por Ley107 en 2004 la obligatoriedad de este proceso para todos los municipios distritales,

102 Plan de Desarrollo Concertado y Participativo al 2021 http://www.munives.gob.pe/Mun_PlanIntegral.htm 103 Llona, Mariana y Soria, Laura (2006) “Presupuesto Participativo: Alcances y límites de una política pública.” Desco, Lima, Perú. 104 Para el desarrollo de este punto se contó, además de la revisión bibliográfica, con los insumos de la entrevista realizada al Alcalde de Villa El Salvador, Jaime Zea, en Febrero de 2008. Zea es alcalde de Villa El Salvador desde 2002 por Unidad Nacional. 105 Ordenanza Municipal de Villa El Salvador que regula el proceso de presupuestos participativos, Ord. Nº 085-MVES. 106 Para una referencia pormenorizada de la normativa existente en el Perú sobre presupuesto participativo y su relación con el enfoque de género consultar el Anexo 4. 107 Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley Nº 28056.



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provinciales y regionales del país, que deberían ajustarse a los nuevos lineamientos para la asignación de sus presupuestos, involucrando para su elaboración a las autoridades elegidas y a los representantes de la sociedad civil. Este primer proceso se dio de manera desordenada y un tanto improvisada, sin contar ni la Municipalidad ni el resto de los actores implicados, con una idea clara del procedimiento a seguir. Según el Alcalde, Jaime Zea, el presupuesto participativo no se da, al principio, “por convencimiento, sino más bien presionado por la comunidad que pedía tener decisión sobre el presupuesto municipal.” Aún así, la experiencia creó precedente y ya en 2004 el Ministerio de Economía y Finanzas dispuso un instructivo108 para regular el proceso. A partir de 2004 el presupuesto participativo es convocado anualmente por la Municipalidad y se rige no solamente por la ley nacional, sino también por la propia legislación municipal, dinámica que continúa con la arraigada cultura organizativa del distrito. Aunque la Ley Orgánica de Municipalidades109 sienta las competencias que tienen los gobiernos municipales en el ámbito del presupuesto participativo, estás competencias se ven luego limitadas por la Ley Anual de Presupuesto110 y la Ley de Racionalidad y Límites al Gasto Público111. En el caso de Villa El Salvador, gran parte de sus ingresos vienen del fondo de compensación municipal, que otorga el gobierno central a los municipios, y de los aportes del programa del Vaso de Leche. El problema de ambos rubros es que vienen ya con un gasto etiquetado desde el gobierno central, que deja muy poco poder de decisión para los gobiernos locales, ya que su capacidad de generar recursos propios es muy limitada, y dependen en gran medida de la transferencia de fondos del gobierno central. El hecho de que el proceso de presupuesto participativo deba darse por ley no significa, según Zea, una ventaja de por si. Según el Alcalde, el proceso se ha ido fortaleciendo en Villa El Salvador porque surgió como una demanda de la comunidad, como un proceso que ha ido “de abajo hacia arriba, y al cual las autoridades tuvimos que dar una respuesta positiva.” El hecho de que un gobierno local decida incorporar el presupuesto participativo a su gestión debería ser, en opinión de Zea, “no una obligación sino por voluntad política y de la comunidad, ya que un proceso participativo no debería ser obligatorio.” En este fortalecimiento cuenta, de manera muy importante, el compromiso de la Municipalidad con el mismo y su traducción en el porcentaje del presupuesto municipal que se pone a debate. En la actualidad, el 100% de las inversiones en obras del distrito son decididas a través del presupuesto participativo, lo que significó un total de 7 millones de nuevos soles, de los 44 millones de nuevos soles del presupuesto municipal para 2008. Esto demuestra, según el Alcalde, el compromiso de la Municipalidad con el presupuesto participativo ya que, según su opinión “a medida que haya menos recursos, el interés es menor, a medida que haya mayor recursos habrá mayor participación.” El presupuesto participativo enfrenta diversos riesgos, entre los que se encuentra la atomización de los recursos. Esto se debe, según Zea, a que “cada organización 108 Instructivo del Ministerio de Economía y Finanzas para la regulación del proceso de presupuestos participativos, Inst. Nº 001-2004-EF/76.01 109 Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972 110 Ley Anual de Presupuesto, Ley Nº 28427 111 Ley de Racionalidad y Límites al Gasto Público, Ley Nº 27427



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pretende tener su proyecto para su territorio o barrio, es difícil conseguir que las organizaciones tengan una mirada distrital.” En años anteriores, la dinámica establecía que se aprobaran 60 proyectos de montos pequeños, que acababan siendo inconclusos. Según el Alcalde, “esto no importaba a la dirigencia, más interesada en favorecerse con un proyecto, aunque sea pequeño, pero que en la población genera tensiones.” La estrategia en muchos casos ha sido, en palabras de Zea, el presionar a la Municipalidad para que terminara la obra, “sin tener en cuenta que, en la gran mayoría de los casos” ya no hay recursos para ese rubro. En la actualidad, el monto mínimo para la elegibilidad de un proyecto es de 3 UIT (unidad impositiva tributaria, que para 2008 tiene un valor de 3.500 nuevos soles), lo que ha reducido el número de proyectos elegibles a 28. Otro de los riesgos que puede afectar la dinámica del presupuesto participativo es la desconexión existente en muchos casos entre las bases de las organizaciones sociales y sus dirigentes. Se han dado casos de propuestas que son presentadas por dirigentes sin contar con las bases, sin haber llevado a cabo, a su vez, un proceso participativo al seno de la organización. En estos casos, comenta Zea, la Municipalidad debe actuar con mucha cautela ya que podría ser acusada fácilmente de “imponer su visión y no respetar a las organizaciones.” En cierta medida, la tecnificación del proceso, con todos los aspectos negativos que conlleva, ayuda también a filtrar las propuestas y garantizar un mínimo de estructura. La exigencia de que cada proyecto cuente con un SNIP (Sistema Nacional de Inversión Pública) ha sido vista por algunos sectores como un impedimento a la participación, y puede ser que así sea, pero, según argumenta Zea “forma parte del proceso y la Municipalidad no puede hacer nada para suprimir esos requisitos ya que vienen impuestos desde el instructivo del Ministerio de Finanzas.” Este inconveniente debería ser superado, al menos en parte, gracias a los talleres de capacitación organizados por la Municipalidad. Sobre el posible riesgo de que un sector del distrito acumule un mayor número de proyectos aprobados, Zea aclara que “cada territorio tiene un presupuesto” y la competencia por los recursos se da entre los proyectos presentados por cada territorio. De esta manera, la Municipalidad ha querido garantizar que todos los sectores del distrito, especialmente los menos consolidados y, en muchos casos, los que menos recursos manejan para la presentación de propuestas coherentes, no pierdan su porción del presupuesto y puedan mejorar de esta manera sus infraestructuras. Las propuestas presentadas y que cumplen con los criterios de priorización, pasan a la Oficina de Proyectos de Inversión (OPI) que formula el proyecto para ser evaluado por el SNIP. Como una manera de comprometer a la comunidad con la ejecución de la propuesta, se establece que el 10% del proyecto sea financiado por la comunidad, sea a través de mano de obra o como aporte económico. En muchos casos la comunidad no era capaz de afrontar ese aporte, por lo que la diferencia debía ser cubierta por la Municipalidad. A partir de la última ordenanza, la comunidad tiene que aportar antes del inicio de la obra el 30% del 10 %, de otra manera el proyecto se descarta y pasa a ejecutarse el siguiente en la lista. Esta medida, además de garantizar la apropiación de la comunidad de la iniciativa, evita que la dirigencia pueda presentar propuestas sin contar con el respaldo de la mayoría de la comunidad.



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Una vez que los proyectos han sido priorizados y la Municipalidad abre el concurso para la ejecución de las obras, los resultados de todo el proceso de presupuesto participativo empiezan a tomar forma. En este momento, los comités de gestión territorial deben ejercer su papel de control para asegurar que los proyectos se están ejecutando de manera correcta. Finalmente, es la Municipalidad la que evalúa las obras y rinde cuentas en asamblea pública sobre los proyectos ejecutados. Este es también un momento clave del proceso, ya que los agentes participantes siguen siendo responsables de garantizar una correcta finalización de los proyectos, manifestando su aprobación o rechazo a la gestión que la Municipalidad ha llevado a cabo. El siguiente cuadro esquematiza los principales actores y niveles de organización que toman parte en el presupuesto participativo112:

Según Zea, el valor añadido de este proceso es “lograr movilizar a la población, especialmente organizada, e incrementar su participación, aunque ésta no necesariamente signifique asumir compromisos con la comunidad. Más allá del impacto, que resuelva o no resuelva un problema, tiene que ver con el interés que levanta en la población y, desde una perspectiva institucional, debería responder al Plan de Desarrollo Concertado, fruto también de un proceso participativo.” Por otra parte, este proceso ayuda a generar una “conciencia social ciudadana” que entiende que el desarrollo de la ciudad implica también el compromiso y la corresponsabilidad de la sociedad civil. En cuanto a la participación de las mujeres en el presupuesto participativo, Zea asegura que desde la Municipalidad “hemos ido luchando por abrir mayor participación, a través de la ordenanza para integrarlas al CCL, se ha promovido dentro de los territorios que también se incluya al menos un 30% en las decisiones territoriales, los 112 Chambi, Gina. (2001) “Desarrollo local con gestión participativa: el presupuesto participativo.” 30 Años de Villa El Salvador.



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agentes participantes deben ser dos agentes participantes, un hombre y una mujer, lo que ha facilitado una mayor participación en numero de mujeres, aunque falta mejorar la calidad de esa participación.” En concreto, y como veremos más adelante, esta medida ha sido criticada precisamente desde las organizaciones de mujeres, ya que consideran que este requisito debería estar vigente solamente para las organizaciones mixtas, ya que en las organizaciones de mujeres se origina un problema, por no contar con miembros masculinos. El principal obstáculo para la plena participación de las mujeres en el presupuesto participativo es el gran peso de las organizaciones territoriales en la presentación de propuestas, siendo estas organizaciones terreno casi exclusivo de los hombres. Esta percepción está muy interiorizada en la comunidad. Según el Alcalde, “los vecinos sienten que la organización territorial es para los hombres y éstos hacen creer que solamente las organizaciones territoriales pueden presentar proyectos, lo que no es cierto. Los vasos de leche o los comedores populares también pueden hacerlo, pero todavía no se han apropiado del proceso o se sienten en inferioridad respecto a las organizaciones territoriales.” La carga cultural de machismo está muy presente. El origen mismo de la FEPOMUVES surge cuando la CUAVES (Comunidad Urbana Autogestionaria de Villa El Salvador) se niega a dar cabida en sus actividades a las demandas de las mujeres, a pesar de su fuerte compromiso con el desarrollo del distrito. Finalmente es una lucha por el poder y los recursos y, según Zea, “muchos dirigentes territoriales se niegan a ponerse al mismo nivel de las organizaciones de mujeres” dando a entender que las organizaciones de mujeres están en otro nivel y que éste es, además, inferior. Según Zea, se da también el caso de que muchas veces las mujeres no trabajan con perspectiva de género, sino que se embarcan en proyectos que “traducen los roles tradicionales” aunque también es cierto que si bien la Municipalidad tiene la predisposición para trabajar con enfoque de género, esto no se ha materializado en una experticia dentro del equipo municipal ni en una exigencia a incorporar en los proyectos elegidos en el presupuesto participativo. Zea es consciente de estas limitaciones e insiste en que se necesita un “proceso de incorporación del enfoque de género que vaya de abajo hacia arriba, pero además también de manera inversa”, al tiempo que señala que desde que comenzó su gestión se ha preocupado “personalmente” de que “el sistema del mejoramiento de la calidad educativa tenga perspectiva de género, lo mismo en salud, estamos en eso. Lo que queremos es que haya una participación activa y un empoderamiento de las mujeres.” Una limitación que, según Zea, afecta negativamente a las organizaciones de mujeres es la falta de liderazgos y el relevo generacional. De alguna manera, pasó la época dorada de las mujeres “verdaderamente comprometidas con su organización, poseedoras de una mirada amplia sobre los problemas, con posicionamiento político y con capacidad de movilización. Falta un trabajo político, elevar la conciencia política de la mujer. No hay dirigentes rompedoras de esquemas, no hay dirigentas jóvenes.” Esta falta, por un lado de líderes que sirvan de referente y, por otro, de mujeres jóvenes que vayan tomando el relevo en el espacio público puede debilitar, según el Alcalde, el futuro de las conquistas alcanzadas hasta la fecha.



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3.5.- El enfoque de género en la Municipalidad de Villa El Salvador Uno de los avances más importantes en cuanto a la incorporación del enfoque de género en el trabajo llevado a cabo por la Municipalidad de Villa El Salvador fue la ordenanza municipal113 por la que debía crearse la Gerencia de Promoción y Desarrollo de la Mujer. Este había sido uno de los objetivos de las organizaciones de mujeres del distrito, diversas organizaciones sociales y el cuerpo técnico del Municipio, que con el apoyo de UNIFEM, han trabajado desde 2004 en un proyecto para incorporar la perspectiva de género en la planificación y el presupuesto participativo. La Gerencia tenía como objetivo, según Zea, “establecer políticas a favor del desarrollo y promoción de los derechos de las mujeres en Villa el Salvador.” La transversalización del enfoque de género y la promoción del diálogo en todo lo relativo a género entre la Municipalidad y la ciudadanía serán parte también fundamental de sus atribuciones. Estaba previsto que se designara a esta Gerencia un equipo de trabajo propio que contaría con un presupuesto independiente para llevar a cabo sus actividades. Una de las primeras acciones planeadas era la elaboración del Primer Plan de Igualdad de Oportunidades de Villa el Salvador. Sin embargo, aunque en un primer momento esta nueva instancia municipal contaba con el apoyo, al menos formal, del equipo de gobierno de la Municipalidad, en especial de su Alcalde, que afirma que la Gerencia es un “compromiso personal” con las mujeres del distrito, finalmente lo que se ha creado ha sido un Programa Especial de la Mujer, con menor rango jerárquico dentro de la Municipalidad. Esta nueva propuesta viene provocada, según las autoridades de Villa El Salvador, por razones técnicas impuestas desde el Gobierno central, según las cuales resulta muy complicado la creación de nuevas “gerencias”, por lo que se ha tenido que buscar una solución intermedia. Esta situación ha provocado una fuerte confrontación entre las organizaciones de mujeres, especialmente la FEPOMUVES, y el Alcalde, que ha visto debilitados sus apoyos en este sector. En el área de la incorporación del enfoque de género en el presupuesto participativo, el trabajo más a largo plazo que la Municipalidad viene realizando en materia de género, ha contado con el apoyo de la Oficina Regional de UNIFEM para la Región Andina114. En este sentido, se logró integrar un taller sobre género dentro de los Talleres de Capacitación del Presupuesto Participativo 2006 de Villa El Salvador, destinado a sensibilizar a los agentes inscritos para participar en el proceso sobre la conveniencia de incorporar este enfoque. Anteriormente, en 2005 se organizaron una serie de capacitaciones sobre género y planificación y presupuestos en las que participaron el cuerpo técnico de la municipalidad y los serenazos (policía municipal.) El objetivo era instalar el enfoque de género como una línea directriz del trabajo que realizan día a día estos funcionarios y

113 Ordenanza Municipal Nº 137 – MVES. 114 La autora formó parte como voluntaria del equipo de UNIFEM en el Perú durante 2004 y 2005, años en los que tuvo la oportunidad de conocer de cerca las iniciativas realizadas en esta área y recoger insumos para la realización de este trabajo.



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funcionarias, al tiempo que se vencían ciertas resistencias al interior del propio Municipio para introducir reformas y cambiar hábitos. En los últimos años se ha logrado ir posicionando el concepto de género en la Municipalidad, que con sus avances y retrocesos, cuenta con el respaldo político del Alcalde. Tras una serie de años trabajando en Villa El Salvador, UNIFEM Región Andina ha realizado una sistematización, siendo las siguientes las principales conclusiones:

• a pesar de que se reconoce la brecha entre hombres y mujeres, los proyectos financiados por el Municipio no contemplan estas diferencias y la asignación de recursos se hace sin tener en cuenta estas diferencias;

• el presupuesto público dedica un rubro muy pequeño a atender las necesidades de las mujeres;

• aunque la voluntad del Alcalde ha permitido ciertos avances, todavía falta que el equipo de gobierno municipal se apropie de la temática de género;

• la implicación de las mujeres en la elaboración del Plan de Desarrollo no se refleja posteriormente en la participación de las mujeres en el presupuesto participativo;

• siendo la situación laboral de las mujeres uno de los grandes problemas del distrito, la Municipalidad no ha tomado hasta la fecha medidas al respecto. En lo que se refiere al empleo público, del que la Municipalidad es directamente responsable, la brecha de género es clara (el 35% del funcionariado es mujer, y sólo el 25% de los puestos estables); y

• el trabajo no remunerado de las mujeres supone el 20% total del presupuesto del programa Vaso de Leche, aporte que no se visibiliza en la contabilidad municipal ni se valora como corresponde.

Si bien los avances han sido dignos de tener en cuenta, lo cierto es que todavía hay cuestiones críticas que necesitan una respuesta decidida de las autoridades municipales para hacerles frente. En este sentido, y tal y como vamos a ver en el punto siguiente, es fundamental contar en el distrito con organizaciones de mujeres fuertes que aporten propuestas y demandas y sirvan de contraparte civil al poder local. 4.- Las mujeres en el espacio local en Villa El Salvador Desde los inicios del distrito, las mujeres han jugado un papel crucial en muchos de los logros alcanzados en Villa El Salvador. Las mujeres participaron activamente en la invasión de los arenales que luego fueron el distrito, defendiendo las precarias construcciones de esteras durante el día, cuando los hombres salían a trabajar a otros lugares de Lima, organizando a los niños en improvisadas escuelas, poniendo en marcha una red de solidaridad que caracterizó la vida de Villa El Salvador desde muy temprano. Es a través de estas prácticas que muchas mujeres fueron desarrollando sus habilidades de liderazgo. Las que destacaron fueron elegidas dirigentes de manzanas, por lo general responsables de las áreas de educación y salud, aunque en el mismo hecho desempañaran más roles de los oficialmente asignados. Entre ellas había mujeres no escolarizadas y con educación secundaria; costeñas e indígenas; las provenientes de ciudades y las migrantes del interior del país. Sin contar con apoyo familiar, las primeras dirigentes recurrieron a la vecindad pensando resolver colectivamente sus



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problemas. En la medida en que tuvieron muy agudizada la conciencia de que “solas no podían”, fueron grandes animadoras de la participación vecinal y del compromiso hacia la comunidad que esa participación requería115. La organización vecinal sirvió entonces para sentar las bases de una identidad personal y grupal de los habitantes del asentamiento, configurando un espíritu de comunidad basado en la seguridad y la eficacia de la organización. Era necesario aprender a vivir en el nuevo escenario de la ciudadanía. A pesar de su dedicación y compromiso con la mejora de las condiciones de vida del distrito, la participación de las mujeres no siempre tiene ni ha tenido el reconocimiento merecido. La cantidad de su participación y la calidad de las propuestas no llegan, en muchos casos, a los espacios públicos, en parte por que no ser consideradas ciudadanas que puedan participar en condiciones de igualdad. Algunos de los razones que podrían explicar esta situación es la naturaleza de sus organizaciones, débiles y sin recursos, donde las mujeres socializan necesidades domésticas que son transformadas en demandas al Estado y que, por no ser necesidades políticas, su potencialidad para ejercer su ciudadanía tienden a ser limitadas. Pero el motivo principal y sin el cual el resto pierde sentido es la reticencia de gran parte de los hombres, y de las instituciones creadas y regentadas por ellos, a compartir un poder que hasta ahora han ejercido de manera absolutista.

4.1.- Repaso de la vida organizativa de las mujeres del distrito Entre los años de 1979 y 1980 se conformó una comisión organizadora que permitió centralizar las experiencias de organización de las mujeres de Villa El Salvador. Habían comenzado a surgir los comedores ligados a las parroquias y los comités de arborización. Las mujeres se insertaron en masa en programas sociales del Estado que, apoyados por algunos sectores de la cooperación internacional, otorgaban apoyo alimentario a las beneficiarias. En 1983 se constituyó la Federación Popular de Mujeres de Villa El Salvador (FEPOMUVES) con la idea de agrupar a las mujeres integrantes de los comités de arborización y algunos comedores populares que habían surgidos promovidos por la iglesia. La Federación se fue consolidando, gracias en parte al liderazgo de mujeres como María Elena Moyano, caracterizándose por un quehacer muy organizado y oponiéndose a algunas formas de ayuda asistencialistas, promovidas por instituciones de carácter filantrópico. Durante el primer gobierno de Alan García (1985-1990) se constituyeron los clubes de madres, cuyos objetivos iban más allá de la preparación de alimentos y tocaban temas como la capacitación, la promoción y la autovaloración de las organizaciones de mujeres. Sin embargo el sector organizado de las mujeres fue duramente golpeado por la crisis económica y por las políticas de choque impuestas desde el gobierno. En este contexto, hubo un sector empobrecido que se organizó en torno a los programas de sobrevivencia como los comedores populares y los comités del vaso de leche. Esta situación tuvo efectos muy interesantes ya que permitió a miles de mujeres de organizaciones sociales hacer frente a un grave problema estructural del país, como era

115 Cecilia Blondet, M. (1991) “Las mujeres y el poder. Una historia de Villa El Salvador”. Instituto de Estudios Peruanos, IEP. Lima, Perú.



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la pobreza urbana y ser, quizás por primera vez, conscientes de sus derechos, aunque ese derecho quedó reducido al derecho a la sobrevivencia. Estos clubes, coordinados por la Oficina de la Primera Dama y el Ministerio de la Presidencia, surgieron al margen de las otras organizaciones femeninas existentes. Entre 1985 y 1988 el número de comedores aumentó enormemente debido, en gran medida, al impulso que les dio la política oficial. En esta misma época, las ONGs incrementaron los programas dirigidos a las mujeres populares. Es así como se desarrollan una variedad de cursos de capacitación con intereses múltiples que buscan, en mayor o menor medida, ayudar a la mujer a superar su situación de pobreza y, en un segundo orden de importancia, a luchar contra desigualdades de género. Surgen como producto de estas capacitaciones las promotoras de salud, las promotoras legales y una clase dirigencial que añade a las prácticas cotidianas nuevos conocimientos e instrumentos políticos e ideológicos que incluye una visión de género. La crisis obliga a las mujeres de Villa El Salvador a plantearse otros retos a favor de la lucha contra la pobreza en el distrito. La FEPOMUVES amplía su visión de trabajo y se fija objetivos más amplios, ya no solamente centrados en los programas alimenticios (aunque estos juegan un papel fundamental en la vida diaria) sino también avanzando a otros niveles de la organización, lanzando la primera hornada de orientadoras de defensa legal de la mujer, organizando campañas de derechos humanos en el distrito, promoviendo talleres sobre salud, comunicación y educación, y capacitando a las mujeres en sectores productivos para poder generar recursos para ellas y sus familias116. Como comentamos anteriormente, son años en los que la guerra interna asola el país y lo marca dramáticamente. La aparición de Sendero Luminoso en la escena política significó una amenaza no solo para el Estado, sino también para el tejido social y, en particular, para las asociaciones de mujeres. Sendero Luminoso hostigó sin descanso a las lideresas de las organizaciones de ayuda alimentaria, calificando a los comedores populares como “paliativo del hambre de los pobres” y acusándoles de “retrasar las condiciones objetivas para desarrollar la revolución117.” Esta acusación no es nueva y, en mayor o menor medida, el peyorativo adjetivo de “asistencialista” ha acompañado a muchos programas sociales vinculados con mujeres, no solamente en Villa El Salvador, sino también en muchos otros lugares. Si bien es cierto que un programa de estas características que no tenga en cuenta las desigualdades de género no hace más que agrandar la brecha entre hombres y mujeres, al sobre cargarlas de un trabajo por el que no recibe ninguna remuneración, la valoración por parte Cleofé Quispe, dirigenta de la FEPOMUVES, es diferente. Para ella “el vaso de leche fue una experiencia de organización, autogestión y valoración muy importante para las mujeres. La transferencia del Programa a la FEPOMUVES nos fortaleció de manera contundente. A partir de ello las organizaciones de mujeres aprendimos a autogobernarnos118.”

116 Miloslavich, Diana. (1993) “María Elena Moyano: en busca de una esperanza.” Ed. Flora Tristán, Lima, Perú. 117 Municipalidad de Villa El Salvador. http://www.munives.gob.pe/Ves_Diagnostico.htm 118 Suárez, Karen. (2006) “El valor de las organizaciones sociales y la participación política de las mujeres en Villa El Salvador 2003-2005.” Monografía para la obtención del Título de Licenciatura. Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Lima, Perú.



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En la última década, y según opiniones más críticas119, las mujeres organizadas han perdido mucha fuerza en el distrito. La mayoría de las mujeres que están organizadas lo hacen por razones económicas de sobrevivencia, pero no se han incorporado dirigentas jóvenes que hayan renovado los discursos y las prácticas. Según la opinión de uno de los encuestados, “el discurso que se sigue manteniendo es el de una realidad que dejó de existir hace, al menos, 15 años.” Se puede decir que gran parte de las mujeres organizadas del presente lo están en torno a sus necesidades más elementales de alimentación cotidiana, pero son mujeres tradicionales, que desempeñan un rol como mujeres pobres y excluidas que reciben donaciones y viven de eso, sin plantearse un cambio de situación. Esto no pretende ser, en ningún caso, una crítica al trabajo casi voluntario que hacen estas mujeres y del que se beneficia la sociedad, sino más bien poner de relieve su escasa relevancia como agentes de cambio de su propia situación de exclusión. Existe, por otra parte, una distancia entre el discurso de las dirigentas y su capacidad de convocatoria para el trabajo político, que ha ido perdiendo relevancia con el pasar de los años. Al ser el motor de su movilización la lucha por los servicios básicos, se podría decir que se ha ido perdiendo la iniciativa, de los primeros años, en los que trabajaban solas y casi sin recursos, a medida que se iba consolidando el apoyo de agentes externos, como las ONGs o la cooperación. El problema es que, en estas circunstancias, los logros alcanzados no son sostenibles ya que no nacen de la fuerza interna de la organización y no crean capacidades propias. 4.2.- La importancia de participar en el espacio local Valorar la participación de las mujeres en las decisiones que atañen la vida comunal del distrito no solo puede hacerse tomando en cuenta la menor o mayor presencia de organizaciones sociales de mujeres en estos espacios; sino también por la influencia que estas tienen120. Para tener un mayor conocimiento sobre la incidencia que tienen estas organizaciones y evaluar la calidad de la participación de las mujeres habría que considerar aspectos como el nivel de información sobre los temas, el liderazgo, el empoderamiento y/o la experiencia organizativa de las mujeres. Otra alternativa es escuchar lo que opinan las propias mujeres de Villa El Salvador en cuanto a su participación y reconocimiento:

“…en verdad tenemos discriminación de parte de los hombres (dirigentes territoriales). No demuestran que nos tienen a un lado. Nos escuchan pero no nos toman en serio. Pueden estar con la sonrisa en la boca, sí claro está bien. Yo conozco eso. Creen que no somos pensantes,

que no tenemos buenas ideas, que no podemos hacer buenas propuestas, a veces eso me incomoda y también me baja la moral, ¿se da cuenta?.. Yo quiero hablar y decir algo, pero me

quedo callada y digo ¿para qué? si no me van a hacer caso, me escucharán, me dirán sí señora, y después al tacho121…”

Este testimonio nos da una medida real de cómo se sienten muchas mujeres a la hora de participar en espacios comunales, más allá de sus años de compromiso o vinculación

119 Cuestionarios realizados a especialistas en temas de presupuesto participativo, gestión local y género. Para más información, consultar Anexo 3. 120 Herz, Carlos. (2005) “Participación y vigilancia ciudadana” en “Pobreza y desarrollo en el Perú. Informe anual 2004-2005”. Oxfam GB, Lima, Perú. 121 Testimonio A.N. Suárez, Karen. (2006) “El valor de las organizaciones sociales y la participación política de las mujeres en Villa El Salvador 2003-2005.” Monografía para la obtención del Título de Licenciatura. Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Lima, Perú.



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con las asociaciones vecinales: “nos escuchan pero no nos toman en serio.” Para el Alcalde de Villa El Salvador, la disputa entre las organizaciones sociales de mujeres y las organizaciones territoriales, varones en su mayoría, ha sido un “pleito histórico”. Las organizaciones territoriales no les permitían a las organizaciones de mujeres que ocuparan otros espacios que no sean sólo los espacios de los programas sociales (comedores, clubes de madres y vaso de leche). Actualmente, existe una discriminación muy sutil de parte de los vecinos hombres en los espacios de discusión política, como es el caso del presupuesto participativo. En otros casos, esa sutileza se pierde y se ha reportado casos de mujeres que han sufrido burlas por presentar propuestas distintas a las tradicionales (una casa refugio para mujeres víctimas de violencia doméstica en lugar de pavimentar una pista), por lo que, finalmente, muchas mujeres desisten de participar por el alto grado de discriminación y machismo al que están expuestas. Por parte de la Municipalidad, existe por parte de las autoridades locales una cierta sensibilidad hacia las cuestiones de género que, si bien no es ideal, sienta las bases para un trabajo a largo plazo. A pesar de los inconvenientes señalados anteriormente, las mujeres de Villa El Salvador son actoras principales del movimiento social local y existe en el municipio una percepción positiva del desempeño político de las mujeres organizadas. La calidad de la participación de la mujer toma un nuevo matiz cuando nos referimos al Plan de Desarrollo Concertado y al presupuesto participativo, por tratarse de dos instrumentos municipales con influencia directa en las políticas públicas a desarrollar por la Municipalidad. Conseguir integrar plenamente a las mujeres en estos procesos sería una excelente oportunidad para incorporar las demandas específicas de las mujeres en la planificación municipal. Esta oportunidad, situada dentro del proceso de descentralización en el que el país está inmerso, constituiría además una manera real de incidir en la política local y la gestión pública. Si bien es cierto que la sola participación en un proceso como el de los presupuestos participativos no supone dar solución a los múltiples problemas a los que se enfrentan las mujeres, también es verdad que su participación supondría un salto cualitativo en cuanto a su acceso al poder de decisión y podría significar un aumento real en cuanto a los recursos destinados para satisfacer sus demandas122. 4.3.- La importancia de contar con una Agenda de propuestas y demandas Conscientes de la importancia de contar una agenda política que vincule las propuestas y demandas de las organizaciones de mujeres de Villa El Salvador como eje articulador para su participación en la vida municipal, en 2005 se llevó a cabo un proceso participativo en el que las mujeres del distrito, a través de sus organizaciones, pudieron elaborar un documento que recogiera los puntos sobre los que deberían girar su trabajo, tanto de manera interna como en su relación con otras instituciones. Este proceso dio como resultado la “Agenda Política de la Mujer: 10 demandas urgentes” trabajo presentado en el “I Forum Interdistrital Lima Sur, Democracia y Participación Ciudadana: Las Mujeres en la Toma de Decisiones” llevado a cabo en Agosto de 2005123. 122 León, Magdalena. (1997) “El empoderamiento en la teoría y la práctica del feminismo” En León, Magdalena (comp.) “Poder y Empoderamiento de las Mujeres.” Ed. Tercer Mundo. Bogotá, Colombia. Pág. 20. 123 La iniciativa se llevo a cabo en el marco de los proyectos “Presupuestos Participativos con Enfoques en Género” de UNIFEM y “Fortalecimiento de Capacidades Locales Para la Gestión Local” de Acción de Cuaresma de los Católicos de Suiza (ACS) y fue ejecutado por la ONG Desco en los distritos de Villa El Salvador y Villa María del Triunfo.



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La Agenda se presenta como una herramienta que sirve de base para la concertación con las diferentes instituciones publicas o privadas que intervienen en el distrito: gobierno local, ONG, partidos políticos, organizaciones sociales de base, entre otras, a fin de lograr procesos participativos en los que la voz de las mujeres y su participación en la toma de decisiones estén garantizados. De esta manera, la Agenda debería servir como punto de referencia de las organizaciones de mujeres respecto a las estrategias a seguir para la presentación de propuestas e iniciativas conjuntas. La Agenda es también un instrumento para la negociación e incidencia, para logara que las demandas de las mujeres formen parte del presupuesto público, visibilizando de esta manera la situación de discriminación y desigualdad de las mujeres124. Hay que resaltar que esta Agenda no tendría un valor simbólico tan importante si no hubiera sido elaborada, de manera participativa, por las mujeres del distrito. Es en este punto en el que la propuesta adquiere verdadera validez y sus 10 demandas urgentes pasan a ser el reclamo de todas las mujeres que participaron en el proceso. En concreto, las mujeres de Villa El Salvador presentaron las siguientes demandas125:

1. Garantías para una participación política plena de las mujeres en los procesos de participación ciudadana del distrito. 2. Reconocimiento y valor al trabajo doméstico que realizamos, y logro de nuestra autonomía económica. 3. Mejoramiento de las condiciones físicas urbanas. 4. Mejorar la calidad educativa del distrito. 5. Deseamos una comunidad que garantice la seguridad ciudadana, libre de violencia, donde la delincuencia y pandillaje estén controlados. 6. Un ambiente seguro, libre de violencia, en el que podamos transitar seguras y tranquilas. 7. Un espacio para recrearnos. 8. La mejora de los programas alimentarios. 9. Un distrito libre de violencia contra la mujer y la familia. 10. Una vivienda digna.

Lo interesante de estas demandas, como señala Vargas, es que, “sustentadas en las carencias y necesidades inmediatas de las mujeres, las trascienden para perfilar políticamente una lucha por la dignidad ciudadana126.” En este sentido, y tomando como ejemplo la demanda de “un espacio de recreación” la solución no sería simplemente la construcción de un parque, sino el reconocimiento y el apoyo por parte de las autoridades del derecho al descanso de las mujeres, como una medida de valorar su trabajo. Las mujeres supieron sintetizar sus necesidades prácticas y sus intereses estratégicos a la hora de lanzar sus propuestas en la agenda política. En el caso concreto del presupuesto participativo, las organizaciones de mujeres deberían velar porque las propuestas presentadas por sus organizaciones estén dentro del marco de la Agenda, como una medida de garantizar el consenso entre las distintas 124 “Hacia un Presupuesto Sensible al Género en Villa El Salvador y un Enfoque de Género en el Cono Sur de Lima (Perú).” (2007) Serie En la Economía contamos Todos y Todas. Cuaderno de Trabajo Nº 7, UNIFEM Región Andina. Quito, Ecuador. 125 Según las demandas señaladas, resulta claro que la violencia representa uno de los problemas más graves para las mujeres, ya que es el objetivo identificado en los puntos 5, 6 y 9. Quizás la redacción hubiera necesitado una revisión por parte de las instituciones que facilitaron el proceso, con el objetivo de ayudar a las mujeres a concretar esos tres puntos y dejar espacio para otros problemas. 126 Presentación de Gina Vargas (2006) “Las mujeres y la democracia de proximidad” con ocasión de la celebración del Foro Social Mundial, Caracas, Venezuela. (Fotocopias)



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organizaciones y la respuesta real a las demandas que afectan a las mujeres del distrito. Los equipos impulsores son responsables de dar seguimiento para que las demandas sean incluidas en el presupuesto participativo y que la gestión pública las tenga en cuenta.

4.4.- El presupuesto participativo desde la perspectiva de las mujeres de Villa El Salvador Contar con la opinión de las mujeres de Villa El Salvador sobre el presupuesto participativo y analizar cómo ellas mismas valoran este proceso fue desde el primer momento objetivo fundamental de este estudio. En este contexto, cuatro representantes de organizaciones de mujeres de Villa El Salvador fueron objeto de una serie de entrevistas en profundidad con el objetivo de conocer su percepción frente a las oportunidades y debilidades que presenta su incorporación en este proceso. En primer lugar, nos centramos en averiguar cómo ha sido el proceso participativo y la opinión de las organizaciones de mujeres al respecto. En este sentido, las mujeres representantes de las organizaciones sociales de mujeres de Villa El Salvador han participado desde el comienzo en el presupuesto participativo. Muchas de ellas ya habían sido parte activa del desarrollo y de las asambleas distritales y comunales desde los inicios del distrito. Se puede afirmar que la FEPOMUVES es una de las organizaciones de mujeres con un carácter más político, aunque haya sufrido periodos de debilitamiento. Actualmente, se puede decir que gracias al presupuesto participativo está ganando impulso nuevamente para retomar de su mirada política sobre el desarrollo de Villa El Salvador. Bertha Jáuregui, actual presidenta de la FEPOMUVES, señala que el presupuesto participativo y la participación de las mujeres en el mismo se ve afectada directamente por cómo se viene dando el proceso desde las autoridades locales:

“Las mujeres de la FEPOMUVES sentimos que se nos llama para hacer los trabajos, participar y proponer pero, paradójicamente, muchas veces no se nos toma en cuenta. El que no haya temas (específicos) de mujeres en el Plan de Desarrollo Concertado significa que no

contamos con presupuesto. Que no estemos ahí es un atraso.” Las mujeres son invitadas a participar a través de los comedores populares y vasos de leche. Sin embargo, las mujeres de la FEPOMUVES sienten que la convocatoria debería darse de manera más inclusiva, visibilizando e incluyendo propuestas a favor de las mujeres: “El municipio solo se preocupa en las metas, tiene una meta que cumplir en cuanto a cantidad, pero saben muy bien que el grupo de mujeres a quienes se convoca no harán una participación

efectiva. Presentan proyectos que no tienen impacto en las mujeres; por ejemplo antes se promovían proyectos de carácter comunal y ahora se exige que tenga impacto distrital, no hay

una preocupación real por el trabajo de las mujeres.” Se considera importante la participación de la mujer en el presupuesto participativo ya que se ve como un escenario propicio para levantar propuestas y plantear acciones concretas, aunque se da el inconveniente de que las mujeres no participan de todas las fases del proceso. En la última convocatoria por parte de la Municipalidad una mayor participación de las mujeres en todas las fases del proceso, lo que ha obligado a las



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organizaciones de mujeres a mantener una mayor coherencia entre sus demandas y sus propuestas. Algunas medidas lanzadas desde la Municipalidad con el objetivo de promover la participación de la mujer en el presupuesto participativo, como la Ordenanza127 para el 2008 establece la obligatoriedad de que las organizaciones se inscriban con dos agentes participantes, siendo obligatoriamente un hombre y una mujer. Esto es una gran oportunidad para las mujeres de las organizaciones mixtas, porque hasta la fecha, al no haber esta obligación, los representantes de las organizaciones territoriales en el presupuesto participativo son en su mayoría hombres. Sin embargo, como bien señala Bertha Jáuregui, no se ha pensado qué ocurre en el caso de las organizaciones de mujeres:

“…ahora proponen que sea un hombre y una mujer, pero no se ha previsto el caso de las organizaciones de mujeres que solo tienen mujeres y no se trata de llevar a nuestras parejas…” Ante esta situación, muchas de las representantes de organizaciones de mujeres se han involucrado también en las organizaciones territoriales, que son en su mayoría las que plantean los proyectos, para ser parte de las directivas e inscribirse como agentes participantes. Esta es una estrategia importante, ya que las saca de sus organizaciones, en las que en muchas ocasiones se han quedado aisladas, y las involucra más fuertemente con el presupuesto participativo y otros procesos distritales. Salir de sus áreas tradicionales de trabajo y organización (los clubes de madres o los comedores populares, por ejemplo) les exige un mayor empoderamiento y apropiación de este nuevo espacio. En algunos casos podría parecer que el proceso está avanzando más rápido que el propio involucramiento de las mujeres, lo que hace pensar que falta aún un tiempo antes de que las mujeres se involucren de manera positiva en este campo. Juana Mansilla, Presidenta de la Asociación de Mujeres Promotoras de Salud de Villa el Salvador. señala la diferencia sustancial que hay entre asistir y participar de una manera activa: “Algunas mujeres van a las asambleas porque están obligadas por su organización, pero se van

a dormir, no toman conciencia y te preguntan ¿como va ser eso de la elección? ¿por quién vamos a votar? Como no se integran en las asambleas, no conocen… votan por el vecino que

más habla… No eligen la persona idónea.” Además, en el caso del presupuesto participativo, este desentendimiento tiene mucho que ver con el nivel de dificultad del mismo, que se ha tornado un proceso técnico de difícil entendimiento. En algunos casos se ha visto que las reuniones se dilatan hasta la media noche, siendo en estos casos más complicado para las mujeres continuar hasta el final de la reunión, justo cuando se realizan las votaciones. Según Juana Mansilla, las limitaciones de la pareja y la vida familiar, así como otras obligaciones de trabajo y/o estudios, marcan negativamente las posibilidades de las mujeres a participar:

“…yo no tengo problemas con mi esposo pero hay mujeres que dicen: “mi esposo me va matar” Mi esposo comprende como soy y el me conoció así, aunque al principio sí me hacía

problemas.”

127 Ordenanza Municipal Nº 157 – MVES.



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Una vez que recabamos información sobre el proceso participativo y la opinión de las organizaciones de mujeres al respecto, quisimos averiguar si consideraban que la convocatoria de la Municipalidad al presupuesto participativo promovía de igual manera la participación de hombres y mujeres. En términos objetivos, se puede decir que la Municipalidad hace una convocatoria amplia para que participe la mayor parte de la población, con un lenguaje inclusivo. Sin embargo las mujeres, especialmente las que tienen una participación activa en el proceso, no lo ven como un rasgo positivo ya que consideran que la convocatoria se hace porque se tiene que hacer pero no con el objetivo de incluir a más participantes. En cualquier caso, se evidencia en el discurso de las entrevistadas poco importancia al hecho de si son convocadas o no de manera específica. Esto es importante ya que no basta con asistir, hay que estar reconocida como agente participante para tener voz y voto a la hora de presentar un proyecto, de otra manera la participación no cuenta a la hora del voto. Al respecto encontramos dos sensibilidades: quien considera que las mujeres deben participar en el proceso, estén invitadas o no, y quien opina que la convocatoria específica por parte de las autoridades locales demuestra un compromiso político que hay que aprovechar y reconocer: “El Municipio plantea la convocatoria para cumplir, pero la gente tiene que participar, así no nos inviten uno tiene que participar como antes. Las mujeres deberían tener el interés, eso es

parte de ser ciudadanas. Villa se ha caracterizado por eso, aunque no te inviten tienes que participar. Sin embargo, las convocatorias deberían ser más dirigidas a los programas sociales

y las organizaciones, y las mismas lideresas de los programas sociales tendría que hacer participar a sus socias y beneficiarias.”

“Yo creo que sí, están bien las iniciativas que el Alcalde puede dar, es la oportunidad de

apoyar a las mujeres, de hacernos conocer, de darnos oportunidades.” Según Bertha Jáuregui, un gran inconveniente es que el proceso, tal y como está planteado en al actualidad, no responde a las expectativas de las mujeres y mientras eso no ocurra, ellas no se involucrarán en él. Se tiene la percepción de que, al ser las organizaciones territoriales la que participan de manera masiva en el proceso, el presupuesto participativo es “una cosa de hombres” y las mujeres no se sienten muy animadas a tomar parte de él. Otro punto que nos parecía importante era conversar con las entrevistadas sobre si sus organizaciones consideraban el presupuesto participativo como una estrategia válida en la consecución de sus objetivos. A pesar de las dificultades y de que su limitada participación, las representantes de las organizaciones de mujeres consideran el presupuesto participativo como una oportunidad para la consecución de sus objetivos, especialmente para conseguir fondos para sus proyectos, lo que no significa que sea para ellas. Dora Ayma, Directora del Comité Territorial del Sector 6 para el Presupuesto Participativo 2008 señala que: “Me parece que es importante, así todos, hombres y mujeres, podemos hacer escuchar nuestra opinión, así sabemos nuestras necesidades y reclamar también para ver si se están haciendo

bien las cosas.”



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Por otra parte, el proceso de empoderamiento está siendo lento y, además, este proceso las pone frente a los “encuentros y desencuentros” de cualquier espacio político. Según Bertha Jáuregui:

“Siento que es un proceso importante, donde las mujeres de todos modos vamos a ser escuchadas porque esto además es una ley, en base a nuestra experiencia de trabajo, las mujeres de todos modos no debemos dejar que solo quede en reconocimiento y charlas,

nosotros somos un distrito que ha generado alternativas, planteamientos, a pesar que no responde a nuestras expectativas creo que sí es un espacio importante de participación, lo que pasa es el manejo que le dan las autoridades, las reglas y requisitos para la participación, lo

tecnifican y lo limitan.” Un inconveniente, tal y como está planteado el presupuesto participativo en la actualidad, es que está centrado en proyectos de infraestructuras, que no son los que a priori interesan más a las organizaciones de mujeres. Quizás si el presupuesto participativo incluyera también montos que estuvieran más cercanos a las demandas de las mujeres, como las iniciadas en materia de capacitación, las organizaciones de mujeres se sentirían más interesadas en participar. Juana Mansilla apunta: “El proceso no debe contemplar solamente proyectos de infraestructura sino también proyectos de capacitación. Todas las organizaciones deberían presentar sus propuestas. El presupuesto participativo puede animar de manera coordinada a avanzar, a establecer dinámicas en las organizaciones. El proceso en sí es bueno, implica la participación masiva, pero hay que ver cómo vamos a trabajar, consultárselo a las mujeres, hacer estrategias para que las mujeres puedan participar en pleno. La participación debe contar también con las mujeres, estamos

hablando de equidad de género, cuando en realidad no hay participación de la mujer.” Nos interesaba conocer también si el presupuesto participativo podría impulsar procesos paralelos en las organizaciones de mujeres, fomentando un trabajo más coordinado entre ellas. Según las entrevistadas, al ser un proceso que, hasta la fecha, ha estado más vinculado con “organizaciones de varones” no ha fortalecido necesariamente a las organizaciones de mujeres. Las organizaciones de mujeres consideran que el presupuesto participativo no puede ser un hecho aislado que sucede una vez al año, sino que tiene que estar acompañado de un proceso de sensibilización de género y de sensibilización sobre la participación de la mujer para que se logre una mayor conciencia de su importancia y motive su participación e involucramiento. Julia Vargas, de la Asociación de mujeres Promotoras de Salud de Villa El Salvador- APROSVES, nos dice: “Hay que ganarle al cansancio. Cando nosotras hemos empezado en nuestras organizaciones

ha sido una lucha, una opción de las mujeres. Hay muchas que avanzaron, otras que regresaron a sus casas. Esto debe seguir desde la sensibilización. Los funcionarios también

necesitan estar sensibilizados, la responsabilidad es del gobierno local, de las ONGs y también de la población.”

A pesar de reconocer la importancia del proceso y de considerar que las mujeres deberían estar presentes, las entrevistadas también perciben un cierto cansancio de las mujeres para involucrarse en dinámicas que no tienen un impacto en sus vidas. En algunos casos, y como señala Dora Ayma, las mujeres declinan voluntariamente la invitación a participar:



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“Yo veo en los comedores a las señoras a la hora que tengo que ir a repartir la invitación, te preguntan ¿tiene que ser obligatorio? ¿para que? dicen mejor no, que vaya otra persona.”

Finalmente, quisimos valorar si las entrevistadas consideraban que la incorporación del enfoque de género en el presupuesto participativo contribuía al fortalecimiento de la ciudadanía de las mujeres. La incorporación de género en el presupuesto participativo depende de la Municipalidad y de la presión que ejerzan las organizaciones de mujeres. Las propias mujeres reconocen que el empoderamiento de las mujeres en el contexto del presupuesto participativo se está dando de manera muy lenta, principalmente porque no se han diseñado estrategias para mejorar esta situación. Según Bertha Jáuregui, esta lentitud se aprecia no solamente en el espacio del presupuesto participativo, sino también en otros espacios de la Municipalidad:

“Se está avanzando de manera bastante lenta, si no mira cuantas regidoras tenemos en el Municipio (solo 2 de 13). En vez de haber avanzado siento que hubo un retroceso. El gobierno

local toma el enfoque de género cuando se plantean cosas, pero en la práctica no. En la práctica, en el presupuesto participativo, por ejemplo, planteamos la casa refugio y mira

cuanto tiempo ha pasado y no se ha cumplido. El ejercicio de la ciudadanía sí, porque hay mujeres que están participando, pero como sienten que el gobierno local limita su

participación, entonces van a otros sitios.” El empoderamiento de la mujer líder con cierto recorrido se encuentra en una dimensión distinta a las mujeres que ahora son agentes participantes en el presupuesto participativo, casi todas nuevas en este espacio. Mientras observamos que las de mayor experiencia guardan ciertas suspicacias frente al proceso, las que se han incorporado recientemente a la vida asociativa ven como una gran oportunidad la promoción de la participación de la mujer desde la Municipalidad. Las visiones serían, a grandes rasgos, las siguientes:

“Hay mujeres que están claras en eso, pero es lento todavía… Algunas mujeres se alinean con favores políticos, tienen la mente machista, esto no puede ser así, sin embargo siento que hay

mujeres que han desarrollado, gracias a los talleres del presupuesto participativo y de las propias organizaciones como Flora Tristán128, el tema de ciudadanía en el presupuesto

participativo. Lo del enfoque de género los funcionarios y los dirigentes lo dicen en el discurso, pero todavía no están convencidos.”

“Si, es una buena forma de promocionar la ciudadanía de las mujeres, porque sienten que

apoyan sus iniciativas.” Teniendo en cuenta que uno de los problemas fundamentales que limita la incorporación de las mujeres al presupuesto participativo es la gran presencia de organizaciones territoriales en el proceso, algunas organizaciones de mujeres, como la FEPOMUVES, se han planteado un trabajo directo enfocado a conseguir una mayor visibilidad en el presupuesto participativo. Bertha Jáuregui nos comenta:

“Nosotras, como nuevo consejo directivo, nos hemos planteado trabajar nuevos objetivos. Tenemos que fortalecer la ciudadanía de las mujeres para que participen en todo los espacios de desarrollo, en el presupuesto participativo, en el consejo de concertación local, en la Mesa

128 Centro de la Mujer Peruana Flora Tristán www.flora.org.pe



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de Concertación de Lucha contra la Pobreza, pero queremos que sean mujeres capacitadas, que tengan información para que cuando haya un hombre que sepa alguito más no la haga callar. En el proceso del presupuesto participativo estamos tratando de ingresar no como

organización, sino más bien como integrantes de grupos y comités territoriales.” El empoderamiento va en el mismo nivel de reconocimiento de las propias mujeres de sentirse poseedoras de derecho a ejercer su ciudadanía. 5.- La incorporación del enfoque de género en el presupuesto participativo como una estrategia para fomentar la ciudadanía de las mujeres Llegados a este punto, tenemos una visión global de los elementos básicos que conforman esta investigación: hemos hecho un recorrido por los conceptos claves que guían esta investigación (género, ciudadanía, participación y empoderamiento), nos hemos acercado al origen y sentido del presupuesto participativo, tenemos una visión global del distrito de Villa El Salvador y conocemos los temores y expectativas de las organizaciones de mujeres en lo referente a su inclusión, y a la incorporación del enfoque de género, en el presupuesto participativo. Teniendo en cuenta lo antes expuesto, llega el momento de argumentar por qué consideramos que la incorporación del enfoque de género en el presupuesto participativo es una estrategia válida para fomentar la ciudadanía de las mujeres. Para ello, vamos a ir repasando algunos de los argumentos utilizados en el desarrollo de este trabajo. La mayoría de las políticas públicas, y los presupuestos que las acompañan, se hacen teniendo en cuenta un referente homogéneo como la comunidad o la familia, es muy importante introducir una mirada que resalte que esos colectivos que se toman como iguales están en realidad cruzados por múltiples desigualdades que hay que tener en cuenta. Al considerar a la comunidad o a la familia como la unidad de referencia, se pierde de vista las necesidades, casi siempre distintas y, en muchos casos contrapuestas, de sus integrantes, en especial las mujeres. El enfoque de género es esa mirada que puede hacer que la gestión de un gobierno local, traducida a través de su presupuesto participativo, sea consciente de las desigualdades que vive el distrito y busque la manera de darle respuesta. Considerando que el presupuesto participativo es un escenario político de negociación pero, también y ganando importancia, un proceso técnico, las autoridades locales realmente comprometidas con la incorporación del enfoque de género y la promoción del a participación de las mujeres deberían tomar dos acciones básicas para vencer ciertas resistencias: en primer lugar, instaurar una oficina de apoyo técnico para que todas las organizaciones interesadas en participar puedan elaborar sus propuestas siguiendo los requisitos administrativos necesarios, evitando de esta manera que sus proyectos sean desestimados por cuestiones formales y, en segundo lugar, estableciendo que más allá de los proyectos presentados por las organizaciones de mujeres o por otras organizaciones mixtas que incluyan entre sus objetivos el enfoque de género, este será introducido por el propio gobierno local en todos los proyectos priorizados. De esta manera, el enfoque de género y la presencia de las mujeres en el proceso irían ganando terreno de manera firme.



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Consideramos que la inclusión del enfoque de género en el presupuesto participativo, así como la promoción de la participación de las mujeres a lo largo de todo el proceso, se enmarca dentro de la tradición “género en el desarrollo” ya que su foco de atención son las relaciones de poder que afectan a hombre y mujeres, buscando satisfacer no solamente sus necesidades prácticas de género, a través del financiamiento de proyectos concretos, sino también haciendo atención a sus intereses estratégicos de género, ya que favorece el empoderamiento de la mujer como una condición necesaria para su desarrollo. En este punto quisiéramos hacer referencia al trabajo desarrollado en Chile por Norbert Lechner129 en torno al concepto de Desarrollo Humano y la importancia de la subjetividad y el capital social. La incorporación del enfoque de género en el presupuesto participativo, más allá de sus limitadas repercusiones económicas, tiene una gran relevancia si se considera desde la subjetividad que significa introducir este concepto en las políticas públicas. A través de la participación, en el presupuesto participativo y otros procesos de políticas públicas que se dan en el espacio local, como la planificación concertada, las mujeres hacen real el ejercicio de su ciudadanía gracias a la práctica y a la interacción con el resto de los miembros de la comunidad, ganando en reconocimiento tanto entre sus pares como con las instancias públicas. Cuando una mujer toma parte del presupuesto participativo, pone en práctica las tres dimensiones de la ciudadanía: la civil, con el ejercicio de sus libertades individuales; la política, ya que pasa a formar parte de la “cosa pública”; y la social, al buscar de manera consensuada respuesta a sus necesidades. La idea es que las mujeres logren vivir una “ciudadanía completa” en oposición a la ciudadanía incompleta mencionada por Miralles130, a través de revertir las cuatro condiciones que, según la citada autora, marcan negativamente la ciudadanía reservada a las mujeres: la capacidad de elección, la capacidad de participación, la distribución de la riqueza y el reconocimiento de su autoridad. Nos interesa se manera especial los dos últimos puntos mencionados por Miralles, la distribución y el reconocimiento, que enlaza con los postulados de Nancy Fraser131 y la necesidad de introducir ambos elementos a la hora de trabajar las relaciones de género: redistribución de la riqueza, pero también de las tareas y el poder; y reconocimiento de los aportes de las mujeres y de sus condiciones específicas de desigualdad. La incorporación del enfoque de género en el presupuesto participativo, para ser innovador y promotor de cambio, debe superar su actual foco en las obras públicas y permitir discutir de proyectos que permitan visualizar de manera más efectiva las demandas y propuestas de las organizaciones de mujeres. El momento debe ser aprovechado por las organizaciones de mujeres para generar debate y propuestas entre sus bases, siendo las primeras exponentes y ejemplo de participación democrática. Aunque la mayoría de los gobiernos locales, entre ellos Villa El Salvador, la única línea presupuestaria que ponen a disposición del presupuesto participativo es la de obras públicas, la propia presión e incidencia de la ciudadanía debería trabajar con el objetivo de ir abriendo ese proceso a otras líneas de la gestión pública, con el fin de llevar la transparencia y la decisión popular más allá de las decisiones “plasmadas en cemento.” 129 PNUD, "Desarrollo Humano en Chile,1998, Las paradojas de la modernización" (Santiago, 1998) 130 INSTRAW http://www.un-instraw.org/es/ggpp/general/genero-gobernabilidad-y-participacion-politica-de-las-mu.html 131 Fraser, Nancy (1998): “From Redistribution to Recognition? Dilemmas of Justice in a Post-Socialist Age” en Feminism & Politics. Anne Phillips (ed.) Oxford University Press. Oxford, Reino Unido.



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El fomento de la participación activa de las mujeres en el presupuesto participativo, tanto en la parte de consulta, propuesta como en la de priorización y elección de los proyectos a ser ejecutados, tiene un enorme valor simbólico. Por una parte, saca a la mujer de su ámbito privado de decisión, y le abre un espacio público de discusión y decisión sobre la manera de emplear los recursos públicos y, por otra, pasa a considerarla “un fin en si mismo” más allá del papel mediador entre la familia y los poderes públicos, como se da, en gran medida, hasta la fecha. Para ello es imprescindible que las mujeres participen en el presupuesto participativo representando sus propias demandas, y no haciendo campaña por necesidades que, en realidad, no son sus necesidades, como las guarderías, sino las necesidades de la comunidad de las que ella se hace cargo. Cuando las mujeres elaboran de manera conjunta sus propuestas para ser presentadas al presupuesto participativo están provocando un proceso colectivo de empoderamiento, de reconocimiento de sus capacidades y sus derechos, de su conciencia grupal en cuanto a su situación de discriminación y su aspiración a superarla. Aunque estamos de acuerdo con la idea de que el empoderamiento es, en primera instancia, un cambio en la conciencia individual que permite a ese individuo verse a sí mismo como sujeto merecedor de derechos, en última instancia ese empoderamiento individual no puede ir desligado de un empoderamiento comunitario que busque la mejora colectiva de sus condiciones de vida. El objetivo último sería alcanzar la ciudadanía plena, teniendo en cuenta que este es siempre un ideal en transformación, ejercida por mujeres empoderadas, que se perciben y son percibidas como sujetos autónomos de derechos, participando de la vida pública de una manera deliberante y activa. 6.- Oportunidades y amenazas de un proceso por construir Como todo proceso que involucra la participación de múltiples actores, el presupuesto participativo presenta oportunidades y amenazas, luces y sombras, que pueden afectar su implementación y su posible impacto en el escenario local. Además, al ser una dinámica relativamente reciente, se ha dado también un proceso de “prueba-error”, de avances y retrocesos, en la que ha sido necesario probar varias alternativas antes de encontrar con la vía más idónea para llevar a cabo su propósito, tanto de forma como de fondo. Según la opinión de uno de los expertos consultados132 “son experiencias muy desiguales que empezaron con mucha expectativa. En un primer momento sirvieron para dotar a las dirigencias vecinales y de la sociedad civil de una nueva agenda, pues la que se tenía era pobre, desgastada y sin convocatoria. Sin embargo, transcurridos 4 años de esta experiencia, se puede constatar que en algunos casos son una pura formalidad para cumplir con la exigencia legal que tiene los municipios. Muchas autoridades temen la participación verdadera. En otros casos, los menos, son procesos sumamente interesantes de fortalecimiento del tejido social, de empoderamiento de la población mediante la aparición de nuevos líderes y lideresas.”

132 Para la realización de este apartado se ha tomado en cuenta la opinión de diversos especialistas que trabajan en temas relacionados con presupuesto participativo, gobiernos locales y género, entre otros. Para más información, ver Anexo 3.



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Una de las amenazas más recurrentes es la tecnificación del proceso, que se ha convertido finalmente en un proceso burocrático que exige unas ciertas competencias técnicas, lo que excluye a parte de la población y hacer perder la oportunidad de abrir un espacio de discusión política sobre la inversión local. Al convertirse en un proceso más técnico que político, se ha propiciado el desarrollo de capacidades técnicas en una capa dirigencial, creando aún más distancia respecto a las bases de la organización y afectando aún más negativamente a las mujeres. En este sentido, la Municipalidad ha incorporado a la convocatoria del presupuesto participativo un componente de capacitación, con el objetivo de proveer asistencia básica para los agentes participantes. Aún así, el número de mujeres que toman parte de esta iniciativa no equipara al de los hombres, disminuyendo sus posibilidades de incidir en el proceso. Una de las encuestadas señalaba, no sin razón, que “este proceso tiene como supuesto un nivel de organización y de definición de demandas de la comunidad, lo cual no necesariamente es cierto.” Existen grupos más organizados que otros, cuyos intereses están más articulados, pero también existen segmentos de la población que no cuentan con un nivel de organización para situar sus demandas en estos espacios. Estos grupos suelen ser, por otra parte, los que presentan más necesidades por las que trabajar, pero su exclusión refuerza sus carencias. Otra amenaza que suele mencionarse es la atomización de los recursos en pequeñas obras o proyectos sin articulación entre sí, que no cuentan con una visión global del desarrollo del distrito. En este sentido, deberíamos plantearnos el interrogante de cuál es el objetivo último de este proceso, si la mejora de la gestión pública, en coordinación con la población o bien al apertura de un espacio de discusión y participación ciudadana que permita a los habitantes tener decisión sobre su distrito, con los riesgos y oportunidades que ello implica. En este sentido, consideramos que dada la cuantía de los montos, el verdadero sentido ciudadano del presupuesto participativo viene de hacer copartícipe a los y las ciudadanas de las decisiones públicas que les afectan, siendo previsible un periodo de adaptación en el que los criterios de eficacia y coordinación de las propuestas presentadas sufra en detrimento de la adaptación al nuevo proceso. Si tenemos en cuenta que no todas las organizaciones de mujeres trabajan incorporando una visión de género en sus actividades, la estrategia tendría que darse en dos niveles: en primer lugar, al interior de las mismas organizaciones de mujeres, a través de un proceso que promueva su participación y las anime a cuestionar su realidad desde una perspectiva más política y, en segundo lugar, a través de un trabajo que incluya a las organizaciones mixtas o temáticas, para que consideren la incorporación de la perspectiva de género en su trabajo. Si se logra que las organizaciones de mujeres tomen conciencia de su situación de exclusión por razones de género, ellas mismas estarían en el camino de cuestionar su realidad y más cerca de su empoderamiento y, a través de él, del ejercicio de su ciudadanía. La incorporación del enfoque de género en el presupuesto participativo no puede derivar en el cumplimiento de un requisito técnico, sino que debe involucrar y tener en cuenta la opinión de las organizaciones de mujeres y de las organizaciones que trabajan desde una perspectiva de género. En cualquier caso, estaríamos hablando de dos espacios: por una parte, el empoderamiento de las mujeres para participar en el proceso, que sería lo que favorecería la construcción de su ciudadanía; y, por otra parte, la asesoría técnica para garantizar una mirada de género en todas las propuestas presentadas. La actual



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tecnificación del proceso, no debería limitar su contenido político y, por tanto, en ningún caso menoscabar las posibilidades de las mujeres, y otros sectores, de participar activamente y de defender y posicionar sus propuestas. El objetivo último es crear capital social, fomentar la participación y promover el empoderamiento de las participantes en el mismo En muchos casos se ha puesto de relieve la escasa vinculación entre las propuestas priorizadas y el Plan de Desarrollo Concertado, al que supuestamente deberían dar respuesta. El resultado final es, en muchos casos, un “listado de obras pequeñas” que expresan tanto la necesidad de una redistribución de los recursos más justa como las limitaciones de la población para dar una visión de desarrollo más integral y estratégica del distrito. Varios de los encuestados y encuestadas han advertido del riesgo que puede suponer para las ya debilitadas organizaciones de mujeres rivalizar por los pocos recursos puestos a disposición del presupuesto participativo. Esta amenaza se agrava si, además, las mujeres se quedan en la reclamación de sus necesidades inmediatas, sin tener en cuenta demandas más estratégicas, que cuestionen las relaciones de desigualdad de género. Aquí entramos en un terreno movedizo, ya que por razones mencionadas anteriormente, muchas de las mujeres que participan en las organizaciones populares de base no manejan necesariamente un concepto de equidad de género o de derechos de las mujeres, y su trabajo no se enmarca en una dinámica que cuestione el orden vigente, sino que reproduce los roles tradicionales y, en muchos casos, los refuerza. Uno de los aspectos negativos que visibilizó el cuestionario es la falta de “nuevas lideresas, nuevas agendas, nuevos espacios.” Las organizaciones de mujeres han tenido dificultades para renovar y reforzar sus liderazgos, replantearse sus demandas en función de las nuevas realidades de las mujeres y alcanzar una mayor presencia en los espacios públicos, con propuestas que reflejen las necesidades de las mujeres, y no solamente las necesidades de sus familias. En este sentido, la incorporación del enfoque de género en el presupuesto participativo ofrece una excelente oportunidad a todas las organizaciones, entre ellas las de mujeres, para trabajar la democracia interna y revalidar o renovar su dirigencia. Teniendo en cuenta que las propuesta presentadas al presupuesto participativo deben reflejar el interés de las bases, el primer proceso participativo debe darse al interior de las organizaciones. Afortunadamente, el proceso también presenta múltiples oportunidades que pueden ser aprovechadas por la población en general, y por las mujeres en particular, para hacer de esta iniciativa una aliada en el reconocimiento de sus demandas. La primera oportunidad puede darse dentro de las propias organizaciones de mujeres, que podrían aprovechar el espacio que plantea el presupuesto participativo para realizar un proceso interno de discusión y priorización de sus demandas. En algunos casos, como el de Villa El Salvador, se ha logrado lanzar una Agenda Política de las mujeres, que tendría que servir como marco para la presentación de propuestas al presupuesto participativo. Una de las sugerencias era, en base a la experiencia en los distritos del sur de Lima Metropolitana, la necesidad de que las mujeres cuenten con espacios propios de



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discusión y definición de sus prioridades, a la vez que identifican aliados estratégicos para la presentación de sus demandas. El presupuesto participativo puede tomarse también como la mejor excusa para que las organizaciones de mujeres se capaciten en varias temáticas que pueden ayudar a incrementar su nivel de incidencia, como por ejemplo formulación de proyectos, gestión local, administración, etc. Sin embargo, y como señala uno de los encuestados, “la cuestión no es de conocimiento teórico sino de práctica social, de capacidad de propuestas.” En este sentido, la capacitación técnica, si bien no deja de ser necesaria, no puede sustituir la legitimidad de la organización ni su interlocución con las bases a las que representa. Si es bien enfocada y estimulada, la dinámica participativa generada en torno a este proceso puede dar como resultado el fortalecimiento del tejido social y el empoderamiento de la población, al tiempo que favorece la aparición de nuevos liderazgos. El proceso no debe de perder su matiz político, promotor de discusión en el seno de la comunidad, y no degenerar en la “cuota de recursos que el Municipio asigna para que los más pobres y excluidos decidan que hacer con el poco dinero que se les asigna.” El fortalecimiento que puede generar la incorporación del enfoque de género en el presupuesto participativo se daría a dos niveles: por un lado estaría las dinámicas regenerativas que se pueden dar, aunque no necesariamente, en las organizaciones de la sociedad civil, tanto en las organizaciones de mujeres como en aquellas que trabajen la temática de género; y, por otro lado, encontramos el fortalecimiento institucional que los gobiernos locales pueden lograr gracias a la incorporación del enfoque de género en sus políticas municipales, al hacerse más cercanos a la ciudadanía. La gran oportunidad de este proceso resulta, finalmente, de ser un espacio propicio para la promoción del fortalecimiento de la sociedad civil y de su articulación con el Estado133. En este espacio, el ejercicio de la ciudadanía y el empoderamiento de las mujeres van más allá y traspasa la simple consecución de fondos para un proyecto concreto, ya que su objetivo final es crear las condiciones necesarias para que las mujeres se sientan actoras por derecho del desarrollo de sus comunidades y miembros reconocidos de las mismas. Conclusiones El objetivo de esta tesis era analizar el potencial que podría suponer la inclusión del enfoque de género en el presupuesto participativo como una estrategia válida para fomentar la ciudadanía de las mujeres. Las hipótesis o interrogantes a los que pretendía dar respuesta en esta investigación son los siguientes:

a. ¿En qué medida la incorporación del enfoque de género en los presupuestos participativos constituye una estrategia efectiva para fortalecer la ciudadanía de las mujeres?;

133 Llona, Mariana y Soria, Laura (2006): “Presupuesto Participativo: Alcances y límites de una política pública.” Desco, Lima, Perú.



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b. ¿Cómo viven este proceso las mujeres organizadas de Villa El Salvador y cómo creen ellas que pueden dar satisfacción a sus demandas a través de este proceso?; y

c. ¿Cuáles son las limitaciones y las posibilidades de este proceso a medio y largo plazo para el fortalecimiento de la ciudadanía de las mujeres?

A lo largo del documento se ha ido dando respuesta a estas interrogantes contando para ello con argumentos bibliográficos, así como con la opinión y experiencia de numerosas personas vinculadas con este proceso. De manera final y a modo de cierre, podríamos resaltar las siguientes conclusiones:

1. La incorporación del enfoque de género en el presupuesto participativo como una manera de construir la ciudadanía de las mujeres no es un escenario homogéneo de única lectura. Más bien al contrario, el proceso presenta múltiples oportunidades y amenazas para avanzar en el empoderamiento de las mujeres, siendo ahí precisamente donde radica su interés;

2. La voluntad del actual gobierno municipal de Villa El Salvador por incorporar el enfoque de género en el presupuesto participativo ha encontrado límites. Si bien la voluntad política es condición indispensable para que el proceso avance, ésta no es suficiente si no se acompaña de una clara política institucional comprometida con la equidad de género, tanto en el presupuesto participativo como en la propia estructura de gobierno y en la gestión municipal. Esta voluntad debe traducirse en la asignación de fondos y recursos humanos que permitan implementar políticas públicas con enfoque de género. En este sentido, y tras lo ocurrido con la no creación de la Gerencia de la Mujer en la Municipalidad, se advierte una fuerte tensión entre el discurso oficial, defendido por el Alcalde, y las demandas insatisfechas de las organizaciones de mujeres del distrito;

3. Las dirigentes de las organizaciones de mujeres que han colaborado en esta investigación se muestran conscientes de la necesidad de forma parte del proceso de presupuesto participativo y, como en el caso de la FEPOMUVES, están proponiendo soluciones creativas para hacerlo de manera más efectiva. La apropiación por parte de las organizaciones de mujeres de la necesidad de incorporar el enfoque de género en el presupuesto participativo es esencial para resaltar su valor político y forzar a las autoridades a contar con sus propuestas y demandas. En este camino sería interesante buscar alianzas (poderes públicos, ONG’s, organizaciones no internacionales, universidades, etc.) que les permita contar con los apoyos necesarios para hacerse fuertes en esta propuesta;

4. Las organizaciones de mujeres tienen la oportunidad de aprovechar la incorporación del enfoque de género en el Plan de Desarrollo Concertado al 2021 como una oportunidad para impulsar la inclusión del enfoque de género en el presupuesto participativo, ya que los proyectos priorizados deben dar respuesta y estar enmarcados en el Plan de Desarrollo y tener una visión de conjunto a largo plazo. Este Plan, elaborado de manera participativa y presentado en audiencia pública, debe convertirse, junto con la Agenda Política en los dos documentos guía a la hora de elaborar las propuestas al presupuesto participativo;

5. La capacitación se constituye en un factor clave para el éxito del proceso. Las dirigentas entrevistadas son conscientes de sus limitaciones, pero también de sus capacidades, y de la necesidad de conocer mejor el procedimiento técnico



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del presupuesto participativo. Las autoridades municipales son las responsables de facilitar el acceso a esta formación, que redundaría de manera directa en la calidad y efectividad de la participación de los agentes participantes, en especial de las mujeres. Por otra parte, sería conveniente también una formación específica para los funcionarios y funcionarias municipales encargados del guiar y gestionar el proceso del presupuesto participativo con la población, de manera que cuenten con herramientas para asegurar que los proyectos priorizados tienen en cuenta el enfoque de género y, en su defecto, introducirlo en los mismos;

6. La incorporación del enfoque de género en el presupuesto participativo ha supuesto un cierto revulsivo para algunas de las organizaciones de mujeres, que han aprovechado esta oportunidad para reactivar su presencia pública y su relación con las bases. Aún así, es necesario mencionar que todavía queda un largo camino por recorrer para recuperar el nivel de movilización y propuesta que tuvieron las organizaciones de mujeres del distrito en los años 80-90; y

7. Las dirigentas entrevistadas no han hecho referencia de manera explícita a los mecanismos existentes para la fiscalización y la rendición de cuentas, que forman parte esencial del presupuesto participativo. Desde 2005 existe en el distrito un Comité de Vigilancia y Control del Presupuesto Participativo134, pero no hay constancia en los documentos analizados de que las organizaciones de mujeres estén participando de manera activa en el mismo. Fomentar y fortalecer la participación de las organizaciones de mujeres en este espacio, así como la inclusión del enfoque de género en su trabajo, son puntos de capital importancia de cara a la construcción de la ciudadanía de las mujeres.

Quisiera terminar esta investigación dejando abierta la puerta para nuevos trabajos que sigan profundizando en la compleja relación entre género, ciudadanía y presupuesto participativo. El caso de Villa El Salvador resulta muy interesante al respecto: se trata de un distrito fundado sobre las bases de la participación comunal, en el que las organizaciones de mujeres han tenido mucha importancia y en el que existe una voluntad política hecha pública por incorporar el enfoque de trabajo en su gestión. Con estos ingredientes podríamos pensar que la solución es fácil y los resultados positivos. Sin embargo vemos como ese escenario ideal a priori esconde en realidad múltiples tensiones y ambivalencias. Por una parte, la postura oficial de la Municipalidad en cuanto a la conveniencia de incorporar el enfoque de género en su gestión no tiene una traducción práctica en su trabajo diario: no se ha creado la Gerencia de la Mujer, tal y como se había acordado, y ninguno de los proyectos priorizados en el Presupuesto Participativo para el 2008 contiene un componente de género. Este escenario es propicio para generar malestar y desconfianza por parte de las organizaciones de mujeres hacia las autoridades municipales, lo que no favorece la necesaria interlocución entre ambos actores para lograr avances en este sentido. En este ambiente, la Municipalidad tiene que definir claramente su posición respecto a la importancia que las cuestiones de género va a tener en su gestión y acompañar ese posicionamiento con una serie de medidas concretas que favorezcan la presencia de las mujeres en el presupuesto participativo y la incorporación del enfoque de género en el

134 Resolución de Alcaldía Nº 843-2005-ALC/MVES.



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mismo, incluyendo la asignación de recursos humanos y económicos para llevarlo a cabo. Para que la incorporación del enfoque de género en el presupuesto participativo constituya una estrategia válida para la construcción de la ciudadanía de las mujeres, no debe circunscribirse a la consecución de recursos para proyectos específicos, recursos por otra parte limitados en muchas ocasiones desde el Gobierno central, sino que debe centrarse en el empoderamiento de las organizaciones de mujeres y de sus representantes en su tarea por posicionar las demandas y propuestas de las mujeres en el primer plano de la política municipal.



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