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Más allá del interregionalismo. El futuro de las relaciones entre Europa y América LatinaAuthor(s): Günther MaiholdReviewed work(s):Source: Foro Internacional, Vol. 47, No. 2 (188) (Apr. - Jun., 2007), pp. 269-299Published by: El Colegio De MexicoStable URL: http://www.jstor.org/stable/27738827 .Accessed: 30/01/2012 15:40

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M?S ALL? DEL INTERREGIONALISMO. EL FUTURO DE LAS RELACIONES ENTRE EUROPA Y AM?RICA LATINA

G?nther Maihold

"Un formato busca sustancia"; esta breve frase resulta id?nea para describir el estado actual de las relaciones eurolatinoamericanas.1 Una so

mera revisi?n de los resultados de la ?ltima cumbre celebrada en Viena el 11 y 12 de mayo de 2006 nos revela que no hubo grandes avances en el

di?logo birregional, aunque -y esto ya es un logro- se lleg? al acuerdo de iniciar negociaciones

con los pa?ses centroamericanos para armar un trata

do de asociaci?n con la Uni?n Europea (UE).2 El temor de los encargados de las relaciones eurolatinoamericanas de los gobiernos participantes, de

que el encuentro de Viena pudiera convertirse en uno m?s sin resultados

tangibles, no se hizo realidad; sin embargo, siguen sin soluci?n muchos te mas de fondo acerca del futuro de la relaci?n birregional. Estos vac?os a su vez se deben a la ret?rica de Europa y Am?rica Latina -afirman ser "alia

dos naturales"-, una postura que llev? a esta ?ltima a ver sus esperanzas

frustradas,3 porque ya no se pod?an nutrir las expectativas de una conver

gencia casi autom?tica entre las dos regiones.4 La diplomacia de cumbres al parecer ha tocado fondo, ya que con la ampliaci?n de la UE participan desde la Cumbre de Guadalajara de 2004 en la mesa de negociaciones otros diez presidentes, lo cual trae como consecuencia que los avances de

1 Cf. con respecto al proceso iberoamericano, Luis Felipe de Seixas Correa, "As Confe rencias de C?pula IberoAmericanas: um formato em busca de substancia", en Gelson Fonse

cajr. y Sergio Nabuco de Castro (orgs.), Temas de pol?tica externa brasileira II, vol. I, Sao

Paulo-Brasilia, funag/ipri, 1994, pp. 147-165. 2 Con respecto a los resultados de la Cumbre de Viena, cf. G?nther Maihold, "La Cumbre

de Viena entre Am?rica Latina, el Caribe y la UE: el ?xito relativo de un encuentro de bajas ex

pectativas", Madrid, Real Instituto Elcano (ARI, n?m. 602006), 2006, pp. 1-7; y FRIDE, La Cumbre

Europeo-Latinoamericana en Viena, Madrid, Democracia "En Contexto", n?m. 2, 2006, pp. 1-8. 3 Jorge Heine, "?Cooperaci?n o divergencia? Hacia una nueva agenda en las relaciones

europeo-latinoamericanas", Estudios Internacionales, Santiago, vol. 24, 1999, p. 121. 4 Heine, op. cit., p. 153 y ss.

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seados no se consigan tan f?cilmente. Es desde esta mira como se tendr?n

que discutir las futuras direcciones que tanto el formato como los conteni dos de las relaciones birregionales tengan que tomar, para evitar las tram

pas de un creciente desinter?s a consecuencia de la inoperatividad de los mecanismos y el incumplimiento de las expectativas.

El presente documento trata de ubicar las deficiencias que aquejan a las relaciones birregionales en sus bases conceptuales, su orgranizaci?n y su contenido, tomando en perspectiva tambi?n los intereses nacionales

que motivan a los actores del proceso. En el desarrollo del argumento se incluir?n propuestas para la reforma y sugerencias para una mayor agili dad de esta otra relaci?n transatl?ntica que est? perdiendo el inter?s que le corresponde para la gestaci?n y la gesti?n de la nueva realidad pol?tica internacional.

La 4a Cumbre Eurolatinoamericana en Viena:

?NUEVA CUMBRE O CUMBRE NUEVA?

La cuarta edici?n de las cumbres birregionales entre Europa, Am?rica Lati na y el Caribe celebrada en Viena forma parte de las inicitivas de di?logo pol?tico que mantienen las dos regiones. Este proceso representa un inten to de mejorar la relaci?n birregional, que luego de la ?poca "dorada", que se abri? a mediados de los a?os ochenta, con el inicio del nuevo siglo ha entrado en una etapa de estancamiento.5 El hallazgo de salidas para esta si

tuaci?n, sin embargo, no se dio en Viena; m?s bien sigue en marcha un

proceso de reencuentro en las dos regiones sin que hayan podido incenti var una din?mica para un mayor acercamiento entre ambas con bases insti

tucionales y programas sustanciales. En la Cumbre se pudo identificar como n?cleo central la ampliaci?n del escenario en el manejo de la drama

turgia del proceso: la realizaci?n del 1Q Foro de Negocios Eurolatinoameri

cano, as? como de una cumbre alternativa ("Encuentro Social Enlazando

Alternativas"), atendida por los presidentes de Bolivia y Venezuela y por el

vicepresidente de Cuba, fue el hito en la tan rutinaria diplomacia de cum bres. El presidente venezolano repiti? all? lo que ya hab?a orquestrado en la Cumbre de las Americas en Mar de Plata de diciembre de 2005, al vincu lar el encuentro oficial con su participaci?n en el alternativo y servir de esta manera a dos agendas antag?nicas. Esto hace suponer que la escenifi

caci?n pol?tica es un elemento central, debido en gran medida a la p?rdi

5 Cf. Christian Fr?res y Jos? Antonio Sanahuja (coords.), Am?rica Latina y la Uni?n Euro

pea. Estrategias para una asociaci?n necesaria, Barcelona, Icaria, 2006, p. 19.

ABR-JUN 2007 M?S ALL? DEL INTERREGIONALISMO 271

da de intimidad entre los mismos presidentes, que apenas logran entablar conversaciones en grupos de trabajo (paralelos a sus encuentros bilatera

les) , tal y como fue practicado por vez primera en la Cumbre de Guadala

jara de 2004. A ra?z del inter?s de los mandatarios de Bolivia, Cuba y Venezuela de impresionar a un p?blico alternativo y medi?tico, se ha esta blecido una nueva "agenda doble" de cumbres. Esta intenci?n implica a la vez que la parte europea vea la necesidad de meditar acerca del procedi miento establecido en su relaci?n con Am?rica Latina: la nueva calidad en el nexo eurolatinoamericano pedir?a el replanteamiento del concepto de

trabajo de la diplomacia de cumbres.6 Los acuerdos est?n perdiendo su ya de por s? muy tenue car?cter vinculatorio y se prestan para lecturas y rein

terpretaciones contradictorias. Si no se desea intensificar esta tendencia, habr? que insistir en el cumplimiento de los compromisos adquiridos por las partes y dise?ar v?as muy concretas para su ejecuci?n.

Esta nueva din?mica acarrea consigo un reto adicional para la diplo macia de cumbres, ya que habr? que considerarse la inclusi?n de un ma

yor n?mero de actores e intereses en los futuros encuentros birregionales. Por un lado, esta apertura puede alimentarse de una mayor presi?n para lograr acuerdos y mantener a flote la relaci?n preferencial entre las partes; por el otro lado, habr? que considerar tambi?n que el modelo burocr?tico del manejo de la relaci?n eurolatinoamericana ya no abarca las din?micas de este v?nculo. Es probable que la tan mermada voluntad pol?tica de los

gobernantes choque con las voluntades sectoriales y monotem?ticas de muchos de los grupos de la as? llamada "sociedad civil". Las dos partes ten dr?n que encontrar por lo tanto nuevas formas de relacionar las diferentes din?micas del proceso pol?tico y de las iniciativas de los actores sociales.

De nuevo se demostr? en Viena que Am?rica Latina ha dejado de ser una prioridad para Europa. La complejidad que presenta la situaci?n pol? tica tanto en Am?rica Latina como en Europa debe tomarse como se?al de alarma para asegurar que no se desarticule el proceso entre las dos re

giones.7 La ruptura de la unidad interna de Am?rica Latina, expl?cita tan to en la Cumbre de las Americas en Mar de Plata como en los resultados electorales del a?o 2006, y el estancamiento en la UE por la interrupci?n del proceso de ratificaci?n del Tratado Constitutivo proyectan los retos del momento en cada regi?n. La inercia del proceso de cumbres y el nuevo entorno competitivo global son los dos elementos que hab?an inquietado a

6 Cf. Francisco Rojas Aravena, "Las cumbres iberoamericanas y los retos de la diploma cia de cumbres", en Celestino del Arenal (coord.), Las cumbres iberoamericanas (1991-2005). Lo

gros y desafios, Madrid, Fundaci?n Carolina / Siglo XXI de Espa?a Editores, 2005, pp. 47-72. 7 Cf. "Hacia una cumbre nueva", en CELARE (ed.), De Guadalajara a Viena: hacia una cum

bre nueva, Santiago de Chile, CELARE, 2005, p. 20 y ss.


los arbitros de las decisiones y que los llev? a la sugerencia de dotar a la Cumbre de Viena de una agenda pol?tica birregional renovada, que sor

prendentemente desembocar?a en una propuesta de extensi?n de ?mbi

tos, acciones, actores y agendas con la finalidad de volver a "encantar a

Europa con Am?rica Latina". A pesar de que la UE no sea actor ?nico en

muchos de los espacios multilaterales, se podr?a esperar una relaci?n pre

ferencial entre las dos regiones e iniciativas a nivel internacional (en una

votaci?n conjunta en el pleno de la ONU o en el uso de la mayor?a eurolati noamericana en el FMI o el Banco Mundial) para lograr mayores niveles de coordinaci?n de las posiciones. La ausencia de una concreci?n pr?ctica, perceptible para terceros en el ?mbito internacional,8 ser?a una nueva di mensi?n para hacer m?s factible tal asociaci?n estrat?gica. Por lo tanto, es

aconsejable enfocar menos las meras coincidencias de posturas pol?ticas y

dirigir m?s la atenci?n a aquellos espacios en los cuales realmente parece ser factible una pol?tica conjunta. A tal orientaci?n le corresponder?a una

mayor concentraci?n en la agenda de lo posible, para poder hacer efecti vos el intercambio, la cooperaci?n y el di?logo; sin embargo, tambi?n la Cumbre de Viena sigui? a la tradici?n en cuanto a las grandes declaracio nes sobre una amplia gama de temas, sin poder precisar unos ejes medula

res de debate. El actual reducido inter?s europeo por Am?rica Latina y el Caribe a lo

mejor se debe a que la UE utiliz? a lo largo de muchos a?os la relaci?n con

Latinoam?rica para proyectarse ante el mundo como un actor unido en

materia de pol?tica exterior, funci?n que hoy d?a recae m?s bien en la re

laci?n europea con Asia.9 Por otro lado, al proyecto latinoamericano se le concibi? por un buen tiempo como un reflejo del propio proceso de inte

graci?n europea. Para no pocos observadores incluso hoy en d?a la relaci?n con Europa es la ?nica que obliga e induce al subcontinente a mantener o

por lo menos a proyectar una unidad a nivel internacional. Sin embargo, estos m?viles con el transcurso del tiempo se han ido desarticulando a con

secuencia de las nuevas condiciones de tinte bilateral en la pol?tica interna cional y regional.

El multilateralismo efectivo y la asociaci?n estrat?gica fueron la clave

que la UE construy? para describir el marco de las relaciones pol?ticas en

tre Europa y Am?rica Latina. Los t?rminos fueron perdiendio valor a lo

largo de la d?cada pasada. A los ojos tanto de los actores pol?ticos como de los observadores acad?micos queda

en entredicho la tan anhelada "re?a

8 Cf. Porfirio Mu?oz Ledo, "Lecciones de la Cumbre de Guadalajara", en CELARE (ed.),

op. cit., p. 81. 9 Cf. Jos? Antonio Sanahuja, "Mecanismos de cooperaci?n Europa-Am?rica Latina", Fo

reign Affairs en Espa?ol, verano de 2002, p. 37.


ci?n preferencial" de Am?rica Latina con Europa, misma que se encuen tra en una nueva situaci?n de competencia ante el surgimiento de China como actor interesado en estrechar su nexo con el subcontinente. Sin em

bargo, esta apreciaci?n no la comparte la Comisi?n Europea, que en un

comunicado reciente dirigido al Consejo y al Parlamento Europeo, intitu lado "Una asociaci?n reforzada entre la Uni?n Europea y Am?rica Lati

na", afirma:

La Comisi?n quiere enviar una se?al positiva del inter?s de Europa por la re

gi?n. Parece existir la percepci?n, aunque sin fundamento, de que la UE est?

demasiado absorta en su propia ampliaci?n, en sus relaciones de vecindad o

en otras situaciones preocupantes que se producen en otros lugares del mun

do. Esta percepci?n plantea tambi?n la cuesti?n de la visibilidad de la UE so

bre el terreno debido a la complejidad de sus estructuras y de sus medios de

acci?n. La Comisi?n se propone reafirmar que la Asociaci?n con Am?rica La

tina no es s?lo una evidencia, sino tambi?n un imperativo en inter?s de ambas

regiones, actualmente y para el futuro. Pero si Europa est? dispuesta a aumen

tar su compromiso hacia Am?rica Latina, espera tambi?n que ?sta correspon

da con un fuerte compromiso.10

Seg?n esto, la situaci?n actual de la relaci?n birregional es consecuen

cia de los problemas de transparencia, complejidad y falta de compromiso de las partes. Por ello la Comisi?n recomienda enriquecer la acci?n euro

pea en Am?rica Latina, perfilar mejor la imagen y redise?ar los esquemas y la agenda de consulta pol?tica. En este an?lisis tambi?n es de gran inter?s la solicitud de una mayor coherencia a la contraparte latinoamericana,

una petici?n nada desde?able desde el punte? de vista operativo, pero dif? cilmente realizable en las condiciones latinoamericanas actuales.11 A pesar

de ser ?sta una iniciativa adecuada de parte de la Comisi?n, no encontr? cabida en la declaraci?n final de la Cumbre en Viena.12 As? surge la duda de si la estrategia emanada de la Comisi?n Europea, con el t?tulo de una

"asociaci?n reforzada", corresponde a los cambios ocurridos en la relaci?n

birregional y las respectivas contrapartes. M?s bien hay que temer que los 59 puntos del acuerdo de la Declaraci?n de Viena no aumentar?n el com

10 Cf. Comisi?n de las Comunidades Europeas, Estrategia para una asociaci?n reforzada en

tre la Uni?n Europea y Am?rica Latina, Bruselas, COM (2005) 636 final, p. 4 (http://euro

pa.eu.int/comm/external_relations/la/doc/com05_636_es.pdf). 11 Una revisi?n de la reciente segunda Cumbre de la Comunidad Sudamericana de Na

ciones (CSN), celebrada en Cochabamaba, Bolivia, los d?as 8 y 9 de diciembre de 2006, refleja la heterogeneidad de posiciones dentro de ?sta, www.cumbresudamericana.bo (14.12.06).

12 (http://www.eu2006.at/includes/images/EULAC/EU-LACViennaDeclarationES.pdf).

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promiso m?s all? de las ya conocidas referencias a la historia y los valores comunes de las cumbres anteriores. No es muy probable que se haya logra do un avance en la reconceptualizaci?n de este v?nculo, que al no cambiar

de rumbo corre el riesgo de desvanecerse.

A continuaci?n trataremos de analizar los alcances que pueda tener este entramado pol?tico entre las dos regiones y se?alar algunas perspecti vas para revitalizar con ?xito esta complicada y entumecida relaci?n. Para ello nos ocuparemos de los elementos que han impedido el desarrollo fruct?fero de la asociaci?n y haremos hincapi? en las responsabilidades de los actores involucrados.

1. El multilateralismo efectivo y las relaciones eurolatinoamericanas

Con la publicaci?n de la Estrategia europea de seguridad, con el subt?tulo de Una Europa segura en un mundo mejor, el 12 de diciembre de 2003, el concep to del "multilateralismo efectivo" ha hecho carrera en la pol?tica exterior del continente. En la misma estrategia de seguridad se le concibe como ins trumento para "crear una comunidad mundial fortalecida, instituciones in ternacionales funcionales y un orden global justo".13 En el documento final de la Cumbre Eurolatinoamericana de mayo de 2004 en Guadalajara ya se

pod?a constatar cierta variaci?n del concepto. All? se declara en el punto 8: "Afirmamos que un sistema multilateral efectivo es importante sobre la ba se del derecho internacional y fundamentado en instituciones fuertes y con

las Naciones Unidas como centro, para alcanzar paz, seguridad internacio

nal, desarrollo sostenible y progreso social."14 En el documento del grupo de trabajo correspondiente, en el cual se formularan los elementos de la de claraci?n final, ya se hac?a hincapi? en las organizaciones regionales como

instrumentos centrales del sistema multilateral (punto 9). De forma m?s

expl?cita se resalta en el punto 11: "El multilateralismo efectivo depende de la igualdad y el poder de aquellos miembros que est?n dispuestos a la coo

peraci?n. Latinoam?rica como el Caribe y Europa buscan tambi?n en esta dimensi?n una asociaci?n global."15

13 Cf. European Security Strategy. A Secure Europe in a Better World, Bruselas, 2003, p. 9

(http://ue.eu.int/uedocs/cmsUpload/78367.pdf). 14 Cf. Declaraci?n de Guadalajara, mayo de 2004 (http://www.mcx.es/sgcomex/DECLA

RACI%C3%93N%20DE%20GUADALAJARA.pdf), p. 2. 15 Cf. Minuta de la Mesa de Trabajo sobre Mulitlateralismo, 28 de mayo de 2004, (http://eu

ropa.eu.int/comm/world/lac-guadal/declar/02_multi_alemania_sp.pdf).


De tal manera el concepto adquiere un estatus de igualdad en las rela ciones internacionales, lo cual implica una orientaci?n clara hacia el inte

rregionalismo, es decir, la cooperaci?n entre diversas regiones con base en

opciones de acci?n en lo posible igualitarias. En consecuencia, la UE ha in troducido diferentes incisos en sus relaciones exteriores para lograr el esta blecimiento de un sistema de multilateralismo efectivo: la ampliaci?n en el ?rea-n?cleo europeo, la estabilizaci?n a trav?s de la pol?tica de vecindad, el bilateralismo con los grandes poderes y el interregionalismo con respecto a otras zonas organizadas. Es en este ?ltimo inciso donde Am?rica Latina hasta la fecha ha sido una contraparte importante, imprimi?ndole la UE, con su poder normativo, a la subregi?n el di?logo entre bloques como mo dalidad central de interlocuci?n.16 El modelo de gobernanza global a que ha aspirado la UE puede entonces explicarse como "multirregionalismo", esquema que al mismo tiempo le ofrece la oportunidad de abocarse al pa pel, por ella perseguido, de actor global.17 El asunto se complica en su re laci?n con Am?rica Latina, ya que muchos pa?ses de la regi?n m?s bien se concentran en el concepto de "multilateralismo defensivo, destinado a rei vindicar la soberan?a de pa?ses".18 Este desencuentro estructural entre el multilateralismo efectivo europeo y el multilateralismo defensivo latinoa mericano se deslava en la relaci?n con los "pesos pesados" de la pol?tica la

tinoamericana, es decir Brasil y M?xico. Sin embargo, la Comisi?n Europea no estuvo dispuesta a revisar su

planteamiento hasta diciembre de 2005. Entonces propuso -con base en un estudio realizado por encargo suyo-19 considerar cierto trato bilateral con los dos pa?ses con el correspondiente redise?o de relaciones.20 En este cambio de rumbo la Comisi?n reconoce que el molde del interregionalis

mo no puede ser operado s?lo mediante el poder normativo de la UE, sino

que tiene que ajustarse tambi?n a la coherencia de la (sub) regi?n. Que la UE no haya incluido el planteamiento interregional en las relaciones con Am?rica de Norte en el marco del TLCAN o la propuesta de un TAFTA

(Transatlantic Free Trade Agreement) refleja su convencimiento de que la relaci?n con Estados Unidos debe desarrollarse dentro de una "competen

16 Cf. Bj?rn Hettne y Fredderik S?derbaum, "Civilian Power or Soft Imperialism? The EU as Global Actor and the Role of Interregionalism", European Fordgn Affairs Review, vol. 10, 2005, p. 538.

17 Cfr. Hettne y S?derbaum, op. cit., p. 551. 18 Alberto van Klaveren, "Las relaciones pol?ticas europeo-latinoamericanas. La necesi

dad de una sinton?a m?s fina", Nueva Sociedad, Caracas, n?m. 189, 2004, p. 61. 19 Cf. La obra de Fr?res y Sanahuja, op. cit., nota 5. 20 Cf. Comisi?n de las Comunidades Europeas, Estrategia para una asociaci?n reforzada en

tre la Uni?n Europea y Am?rica Latina, op. cit., p. 18.


cia entre iguales".21 Por lo tanto, ahora estamos observando una transici?n

de la pol?tica exterior con respecto a Am?rica que va de un modelo de "in

terregionalismo puro" a uno de "interregionalismo h?brido".22 ?ste impli car? la ampliaci?n del esquema de la relaci?n con el a?adido de elementos bilaterales y la inclusi?n de actores no gubernamentales; un concepto que la UE ya est? practicando en su relaci?n con Asia (ASEM) .23

El realce tradicional de las relaciones entre bloques como instrumen to de la pol?tica exterior europea es concebido como resultado de una re

gionalizaci?n progresiva y un nuevo regionalismo; al mismo tiempo se

corresponde con el patr?n de acci?n de la UE, de transferir su propia his toria como modelo a otras ?reas del mundo, es decir, hacerlo efectivo en

forma de birregionalismo eurolatinoamericano. Esta tendencia de la UE a construir internacionalmente "socios de dise?o" est? complicando la rela ci?n con Am?rica Latina.24 Una pol?tica de gobernanza global debe cons truirse en este contexto con base en arreglos interregionales y permitir as?

el establecimiento de una mayor reglamentaci?n que influya en el com

portamiento de los actores en la pol?tica internacional. Con motivo del in ter?s en fortalecer la PESC y la PESD en el marco de la UE,25 se ha se?alado

que las exigencias para las contrapartes latinoamericanas son demasiado

grandes,26 casi imposibles de satisfacer debido a las restricciones internas, como por ejemplo la conceptualizaci?n de la soberan?a nacional o la limita da voluntad de buscar la integraci?n. Hablar en este contexto de "un nue

vo subsistema internacional entre la UE y Am?rica Latina"27 parece ser

demasiado atrevido. M?s bien hemos detectado que, a consecuencia de los desarrollos recientes en la misma Am?rica Latina, se est? rellenando el interregionalismo con un bilateralismo m?ltiple, a trav?s del cual varios

21 Cf. Vinod K. Aggarwal y Edward A. Fogarty, "The Limits of Interregionalism: The EU

and North America", Journal of European Integration, vol. 27, 2005, p. 340 y ss. 22 Frederik S?derbaum y Luk van Langenboew, "The EU as a Global Actor and the Role

of Interregionalism", Journal ofEurropean Integration, vol. 27, 2005, p. 258. 23 Cf. Julie Gibson, "New Interregionalism? The EU and East Asia", Journal of European In

tegration, vol. 27, 2005, pp. 307-326. 24 Esta valoraci?n es de Erika Ruiz Sandoval, presentada en el seminario, "?Para qu? sir

ve el di?logo pol?tico entre la UE y Am?rica Latina? (objetivos, perspectivas y recomendacio

nes)", 9-10 de marzo de 2006, Casa de Am?rica, Madrid. 25 Cf. Klaas Dykmann, Perceptions and Politics. The Foreign Relations of the European Union

with Latin America, Frankfurt, Vervuert Verlag, 2006. 26 Raimund Seidelmann, "EU-Latin American Biregionalism as Object and Subject of

Global Change", en Wolf Grabendorff y Raimund Seidelmann (eds.), Relations between the Eu

ropean Union and Latin America: Biregionalism in a Changing Global System, Baden-Baden, No

mos, 2005, p. 36. 27 Cf. Wolf Grabendorff, "Triangular Relations in a Unipolar World: North America,

South America and the EU", en Grabendorff y Seidelmann (eds.), op. cit., p. 44.


actores de ambos lados tratan de hacer valer sus intereses espec?ficos. La

importancia que cobran los pa?ses l?deres o poderes emergentes en su re

gi?n es tanto un ejemplo de esta transformaci?n como el nuevo perfil de los intereses espa?oles para con la regi?n.

Recientemente las relaciones entre Europa y Am?rica Latina han sido calificadas como un "amor juvenil defraudado"28 o como una "relaci?n sin emociones".29 El recurso a estos atributos t?picos de una "sociolog?a pol?ti ca de la relaci?n de pareja"30 llama mucho la atenci?n cuando se trata de un an?lisis del "v?nculo" entre las dos regiones. El inter?s por proporcio narle m?s emoci?n a la relaci?n pol?tica de ?stas incentivaba a los actores

pol?ticos, que en las cumbres pasadas trataron de rescatar im?genes del pa sado para inyectarle vivacidad al presente est?ril.31 La consecuente impa ciencia de estos actores es ostensible cuando concluyen que "ha pasado el

tiempo de la exegesis de los valores e intereses comunes que nos unen

(por cierto, de la m?s pertinente actualidad), e incluso el de concertarse sobre los principios que est?n en la base de dichas relaciones".32

2. "Asociaci?n estrat?gica", ?f?rmula m?gica o concepto vac?o?

Desde la declaraci?n final de la 1- Cumbre entre la UE y los estados de Am?rica Latina y el Caribe de R?o de Janeiro, en junio de 1999, domina la idea de la "asociaci?n estrat?gica" en el dise?o de las relaciones birregio nales. Aunque

no se pueda encontrar una definici?n precisa de este con

cepto en los documentos, se ha vuelto moneda corriente en la pol?tica exterior europea con respecto a las diferentes regiones del mundo. Ante

las deficiencias del oficialismo en cuanto a definir este instrumento, aqu? se concibe como "asociaci?n" un ideal cultural que tiene como fin el dise ?o interno de una relaci?n, el cual a su vez se basa en los mismos derechos

y deberes de los sujetos participantes y se transforma en un entendimiento

28 Cf. Christian Lohbauer, Entt?uschte Jugendliebe. Finden Brasilien und die Europ?ische Union zusammen?, Rio de Janeiro, 2002.

29 Wilhelm Hofmeister, "Alemania y America Latina: 'relaciones sin emociones'", Estu

dios Internacionales, Santiago de Chile, n?m. 31, enerojulio de 1998, pp. 52-69 y 121-122. 30 Karl Lenz, Soziologie der Zweierbeziehung. Eine Einf?hrung, Opladen, Westdeutscher Ver

lag, 2003. 31 Cf. El documento "UE-ALC: valores y posiciones comunes", aprobado en la Cumbre de

Madrid (17-18 de mayo de 2002), de 83 puntos (http://europa.eu.int/comm/world/lac

/conc_es/val_pos.htm). 32

Diputado del Parlamento Europeo Jos? Ignacio Salafranca S?nchez-Neyra: "Las rela

ciones UE-ALC: hacer de la Cumbre de Viena un ?xito", en CELARE (ed.), op. cit., p. 46 y ss.


mutuo para la formaci?n de la realidad.33 Es por esta v?a como se hacen efectivos los Leitbilderque se han ido conformando en el proceso hist?rico. Las exigencias mutuas adquieren mayor importancia,

en cuanto asumen

un car?cter de exclusividad de la relaci?n y las formas de atenci?n espera das; la relaci?n birregional entre Europa y Am?rica Latina no ha estado exenta de esta situaci?n, cuando el entusiasmo de los ochenta cedi? a un desencanto porque el intercambio no cumpl?a con lo prometido. Si se a?ade que "estrategia" se concibe como el conjunto de acciones para for

talecer la posici?n competitiva a trav?s de la creaci?n de potenciales de

?xito, con la definici?n clara de metas, se hace evidente qu? tan altas po dr?an ser las exigencias de una "asociaci?n estrat?gica". No es de sorpren der que estas deliberaciones sobre "asociaciones estrat?gicas" encuentren

su origen en el mundo empresarial, el cual ha desarrollado un t?rmino se

mejante -el de la "alianza estrat?gica"- para describir la cooperaci?n entre

sujetos econ?micos. ?sta apunta a establecer procesos productivos y pro ductos finales comunes, para cuya comercializaci?n se ven suspendidas

parcialmente las relaciones de competencia existentes. Se pretende asegu rar

ventajas competitivas y realizar potenciales de ?xito en esquemas con

juntos.34 La idea de una competencia cooperativa ha encontrado tambi?n cabida en la concepci?n de pol?tica exterior y ha sufrido una inflaci?n pa ra desembocar en "asociaciones estrat?gicas" de la UE con diferentes regio nes del mundo. Aunque estas asociaciones no se basan en un juego de

suma-cero, est?n sujetas a la ley de la utilidad decreciente marginal, de ma nera que un n?mero demasiado grande de estas relaciones privilegiadas implica un crecimiento exponencial de los costos de coordinaci?n. As?,

hay que formular la pregunta de si la mayor?a de las asociaciones estrat?gi cas convenidas por la UE pueden ser manejadas adecuadamente y si se co

rresponden con las metas estructurales que articulan su calidad espec?fica. De los elementos se?alados pueden destacarse las siguientes partes consti tutivas de las relaciones estrat?gicas:

- Una cooperaci?n pol?tica congruente en ciertas ?reas y con respecto a actores espec?ficos

- animada por concepciones, metas e intenciones comunes, las cuales - idealmente se basan en los mismos derechos y deberes -

y se corresponden con reglas espec?ficas de exclusividad En lo que sigue tomaremos estos elementos como referencia para una

revisi?n de la relaci?n birregional y los senderos recorridos en su cons trucci?n.

33 Cf. Lenz, op. cit., p. 43. 34 Cf. K. Backhaus y K. Piltz, "Strategische Allianzen - eine neue Form kooperativen

Wettbewerbs?", en ellos mismos (eds.), Strategische Allianzen, D?sseldorf, 1989, p. 2.


Desde el punto de vista de la Comisi?n Europea ha habido tres etapas en la construcci?n de la relaci?n entre la UE y Am?rica Latina: en la prime ra fase se le dio prioridad a la cooperaci?n para el desarrollo; la segunda fue dominada por un creciente inter?s en la asociaci?n econ?mica, y la

tercera, la fase actual, que se caracteriza por una concepci?n regional basa

da en el respeto de los derechos democr?ticos y los derechos humanos. La Comisi?n propone ahora la elaboraci?n de una estrategia para Am?rica Latina que deba crecer sobre la base de un di?logo con tres ejes centrales:

1) la construcci?n de una alianza estrat?gica, 2) un desarrollo con miras al futuro y 3) la participaci?n de la sociedad civil.35 La meta de la "asociaci?n

estrat?gica" se concentra en aumentar el peso de la negociaci?n

en la pol? tica internacional con base en una visi?n del mundo com?n. El instrumen

to correspondiente es un di?logo pol?tico de tres niveles entre la UE y Am?rica Latina, es decir, a) en el ?mbito de la regi?n latinoamericana, b) en el ?mbito de las asociaciones regionales ye) en el ?mbito de la sociedad civil. Los grandes temas horizontales deber?an ser tratados entonces en el

nivel de la regi?n latinoamericana; sin embargo, las contrapartes para el di?logo centrales ser?an las unidades regionales, mientras que la participa ci?n de la sociedad civil deber? garantizar la dimensi?n democr?tica y no

burocr?tica en dicho di?logo. Adicionalmente se incluir?an la cooperaci?n econ?mica y comercial, as? como la cooperaci?n para el desarrollo.

Este patr?n adquiere tambi?n vigencia para las relaciones con Am?ri ca Latina, aunque no se ha podido llevar a cabo de manera adecuada.36

En un gran n?mero de los estados miembros de la UE se ha experimenta do cierto desencanto, ya que a pesar de los intentos reiterados no ha sido

posible hacer realidad esta conceptualizaci?n necesaria para un desarrollo fruct?fero del intercambio con Am?rica Latina. Se ha se?alado que hay una progresiva p?rdida de influencia, lo cual ha tenido como consecuen

cia un muy limitado reconocimiento de la pol?tica de la UE en la regi?n, debido en gran parte tambi?n a la suspensi?n de las negociaciones entre

la UE y el Mercosur.37 Se teme que estas dificultades desemboquen en una

creciente desinstitucionalizaci?n de las relaciones y en la p?rdida de legiti

35 Cf. Nueva asociaci?n entre la UE y Am?rica Latina en los albores del siglo XXI (http://euro

pa.eu.int/scadplus/leg/es/lvb/rl4004.htm) rev. 28.10.05. 36 A esta valoraci?n no la contradice la amplia gama de programas de cooperaci?n como

AL-INVEST para la PYME, ALFA de cooperaci?n universitaria, URB-AL para las relaciones intermu

nicipales, ALURE para el uso racional de energ?a, @LIS para el desarrollo de las tecnolog?as in

formacionales, Al?an para becas de posgrado, OREAL como red de cooperaci?n cient?fica con

respecto a las relaciones birregionales y EUROSociAL para programas de car?cter social. 37 Asi Christian Fr?res y Jos? Antonio Sanahuja, "Hacia una nueva estrategia en las rela

ciones Uni?n Europea-Am?rica Latina", en Fr?res y Sanahuja, op. cit., pp. 23-104.


midad, lo cual traer?a consecuencias preocupantes para la estabilidad de la interrelaci?n. A pesar de una continua reafirmaci?n se ha detectado una

creciente indiferencia entre las contrapartes. Sin embargo, tal valoraci?n

no se puede extender a las diferentes ?reas de cooperaci?n, marcadas por una densidad variable de correspondencia, la cual solamente con un an?li

sis detallado puede ser evaluada.38 El alejamiento de la meta de reforzar el interregionalismo con base en

una mayor integraci?n regional de las contrapartes parece ir en aumento

en las relaciones eurolatinoamericanas; de manera que no se les puede atribuir a ellas una funci?n orientadora para la pol?tica internacional.39 Lo mismo puede comprobarse a nivel conceptual, ya que se ha consumado el divorcio entre los dos elementos centrales de esta relaci?n: estrategia y asociaci?n se han ido separando por una pr?ctica poco din?mica de la ges ti?n comunitaria y por lo tanto no se ha logrado la potenciaci?n en el in tercambio entre las contrapartes ni tampoco un mayor peso y opciones de

?xito a nivel mundial. Las dos regiones siguen actuando incongruente mente y nuevas formas de alianza entre pa?ses l?deres como el G4 han ga nado en importancia, lo cual refleja el mayor realce de algunos actores centrales en detrimento de las unidades regionales y subregionales. En v?s

peras de la Cumbre de Viena estuvo pues en la agenda la revisi?n de los es

quemas establecidos, urgente punto por discutir si se quer?a asegurar la coherencia en esta relaci?n.

3. Limitantes de formato y agenda en las relaciones eurolatinoamericanas

El punto de partida de las siguientes reflexiones es el bajo rendimiento de los formatos de la relaci?n birregional UE-Am?rica Latina: esto vale para la

diplomacia de cumbres, la cual desde su 3a edici?n en Guadalajara, el 28 de mayo de 2004, re?ne a 58 jefes de Estado y de gobierno de 33 pa?ses latinoamericanos y caribe?os y 25 estados europeos. No cabe duda que un encuentro de tal magnitud no puede cumplir con las expectativas de una cumbre de negociaci?n (como le correspondiera a las reuniones del G7 y

posteriormente del G8). La capacidad de trabajo de este gremio, que se

est? reuniendo bianualmente, a primera vista tiene que considerarse como

38 Hasta la fecha no disponemos de una evaluaci?n acabada de los programas se?alados,

aunque hay que realzar la aportaci?n de la Evaluaci?n de la Estrategia Regional de CE en Am?

rica Latina, cf. (http://europa.eu.int/comm/europeaid/evaluation/reports/2005/ 951661

_voll_es.pdf). 39 Cf. Seidelmann, op. cit.


muy limitada, lo cual ha motivado las cr?ticas de algunos participantes que consideraron esta clase de encuentros como poco operativos.40

Tampoco escapa a esta evaluaci?n el di?logo de la UE con el Grupo de

R?o, en el cual cooperan actualmente 19 estados latinoamericanos. Desde

su fundaci?n en diciembre de 1986, y en las sucesivas41 reuniones, el Gru

po de R?o ha tenido poco ?xito en cuanto a lograr una coordinaci?n en

materia de pol?tica exterior entre los pa?ses del subcontinente. Aunque se

haya imitado el ejemplo europeo con la estructura de la "troika", el grupo no pudo contribuir a una mayor congruencia en las pol?ticas exteriores de

los estados latinoamericanos o constituirse en portador de una voluntad

comunitaria.42 Ello se refleja -exceptuando la crisis haitiana- en el car?c

ter declaratorio de estos encuentros, tal y como se puede comprobar

en el

documento final de la 8a Cumbre de R?o de Janeiro del 5 de noviembre de

2004.43 A pesar de esta situaci?n, la Comisi?n Europea insiste en el di?logo

pol?tico con el Grupo de R?o y otros foros regionales, como el grupo ACP

(con la participaci?n de los estados caribe?os), el Mercosur, la Comuni

dad Andina y el Proceso de San Jos? en Centroam?rica. Seg?n la Comisi?n

Europea este di?logo entre bloques obliga internamente a los respectivos grupos de estados a la elaboraci?n de acuerdos y fomenta al mismo tiempo la idea integracionista. De nuevo aparece aqu? el concepto de la UE que se

refiere al modelo para la integraci?n regional, la cual deber?a ser amplia da, a trav?s de la pol?tica exterior com?n, a otros espacios del mundo. El

simple hecho de que, aparte de los grupos mencionados, existan los di?lo

gos bilaterales con M?xico y Chile y que fueran justamente estas relaciones

las que lograran un arribo expedito

a los acuerdos de asociaci?n y coope

raci?n, induce a la sospecha en Am?rica Latina de que la v?a bilateral, a fin

de cuentas, es la ?nica exitosa para llegar a un entendimiento con la UE.44

La prueba de fuego, para el modelo europeo de di?logo y de negociaci?n con grupos de estados, la representa el actual proceso con el Mercosur, ya

que los otros grupos, como la CAN y el SICA, no fueron considerados como

40 Cf. las declaraciones del presidente de Colombia Alvaro Uribe en ocasi?n de la Cum

bre Iberoamericana en Salamanca: "...estas cumbres se vuelven detestables porque son una ex

cusa para el turismo presidencial" y "es feo ver a tanto mandatario de paseo, pues a pesar de

los problemas que tenemos en casa nos pasamos el tiempo, o la vida, de cumbre en cumbre". 41 Cf. las p?ginas de Secretariado pro t?mpore del Grupo de R?o en la SRE de Argentina,

(http://www.gruporio2005.gov.ar/) (rev. 28.10.05). 42 Cfr. Susanne Gratius y M?nica Robiolo, "Biregionalism in a Globalizing World: The

Latin American View", en Grabendorff y Seidelmann (eds.), op. cit., p. 106 y ss. 43 Cf. (http://www.gruporio2005.gov.ar/declaracion/rio04.htm). 44 Cf. Susanne Gratius y Marcelo Risi, "Das zweite europ?isch-lateinamerikanische Gip

feltreffen in Madrid: mucho ruido, pocas nueces?", Brennpunkt Lateinamerika, Hamburgo, n?m. 10, 31 de mayo de 2002, p. 105.


contrapartes por la UE hasta la Cumbre de Viena, debido a su limitado avance en materia de integraci?n interna. En la Cumbre de Madrid, del a?o 2002, se les ofrecieron solamente posibilidades para un acuerdo de

cooperaci?n y di?logo pol?tico; fue apenas en Guadalajara (2004) cuando se anunciaron negociaciones sobre un TLC, en tanto se hab?a realizado un

inventario conjunto sobre el grado de integraci?n alcanzado en las regio nes. Con el incio de las negociaciones entre la UE y el SICA y la CAN en el a?o 2007, cuando se haya formulado un mandato espec?fico para la Comi si?n Europea, se podr? superar el desencanto de los pa?ses participantes respecto de la posici?n restrictiva de la UE. Mientras tanto los Estados Uni dos ya terminaron las negociaciones de un TLC con Centroam?rica, el CAF

TA, as? como con Colombia, Ecuador y Per?.

El impacto de intereses geopol?ticos, los cuales naturalmente en los Estados Unidos son mucho m?s estimados que en la UE, se

refleja en este

comportamiento. Aunque se diagnostica que los Estados Unidos est?n

"perdiendo a Am?rica Latina",45 esta preocupaci?n vale mucho m?s para

Am?rica del Sur que para el Istmo Centroamericano o la Cuenca Caribe ?a. Sin embargo, se ha ido difundiendo en Am?rica Latina que la UE est?

aplicando en la regi?n el mismo principio de la integraci?n de velocidades diferenciadas que ha generado tantas discusiones en su interior. Con esta

pol?tica de integraci?n diferencial en las relaciones exteriores europeas puede hacerse considerable da?o en el di?logo pol?tico, el cual muchos l? deres de los pa?ses latinoamericanos han considerado hasta la fecha como la puerta de entrada a las negociaciones econ?micas con la UE. Esto tam

bi?n en una valoraci?n muy realista de los costos que podr?an resultar de un disenso pol?tico con Estados Unidos en cuanto a temas de la pol?tica in

ternacional, sin que la UE est? dispuesta a apreciarlos lo suficiente.46 Es

muy dudoso que sea adecuado describir tal tipo de relaci?n con el concep to de asociaci?n estrat?gica; m?s bien el anhelado concepto se reduce en este contexto a unas

"estrategias verbales para evitar la definici?n de prio ridades coherentes",47 lo cual se ha vuelto una coincidencia ante los esca

sos resultados del proceso de cumbres.48 La transformaci?n de la amplia 45 Cf. Peter Hakim, "Is Washington Losing Latin America?", Foreign Affairs, vol. 35, num.

1,2006, p. 45yss. 46 Cf. la posici?n de M?xico y Chile en relaci?n con la guerra del Iraq en el a?o 2004,

cuando los dos pa?ses formaron parte del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y se

identificaron con la posici?n europea. 47 Cf. Manfred Mols, "Die Europ?ische Union und Lateinamerika", en Werner Weiden

feld (ed.), Europa-Handbuch, G?tersloh, Bertelsmann Stiftung, 2002, p. 666. 48 Commission of the European Communities (2000), Communication from the Commission

to the Council and The European Parliament. Follow-up to the First Summit between Latin America, The

Caribbean and the European Union, Bruselas (31.10.2000) COM (2000) 670 final, p. 4.


agenda de temas de la Ia Cumbre de R?o, la cual puede categorizarse "m?s bien como sofl9,49 hace concluir que de los acuerdos de las dem?s no han

podido emanar los impulsos necesarios para la pr?ctica pol?tica. Se est? dando una mezcla de las agendas del di?logo pol?tico y posibles temas de la

cooperaci?n para el desarrollo, lo cual desdibuja adicionalmente el perfil del di?logo de la UE con los pa?ses latinoamericanos: hasta entonces se ha b?an negociado los temas de car?cter global en el di?logo con el Grupo de R?o y las cuestiones operativas con los diferentes grupos subregionales de Am?rica Latina.50 El "birregionalismo selectivo" de los a?os ochenta, junto con la introducci?n de los di?logos de grupos en los noventa, se ha ido pro fundizando en materia econ?mica y comercial con la perspectiva de llegar a

tratados de libre comercio (M?xico y Chile) ; por otro lado se puede detec tar que el di?logo pol?tico se est? mezclando con los intereses en materia de

cooperaci?n para el desarrollo, ya que la din?mica de negociaci?n de la UE se encuentra condicionada por las posibilidades en materia de cooperaci?n comunitaria y por parte de los estados miembros, mientras que la PESC si

gue siendo el flanco d?bil. Esta nueva tendencia conduce a una "trampa le

gitimatoria", ya que para las contrapartes del di?logo en Am?rica Latina no son f?cilmente comprensibles esas din?micas internas de la UE y se genera una condicionalidad, que es consecuencia de la expectativa no cumplida de que los temas del di?logo pol?tico y los ejes centrales de la cooperaci?n de la UE deben corresponderse entre s?. De tal manera, las agendas en los dos la dos del Atl?ntico se est?n divorciando en vez de lograr mayor congruencia.

Una profundizaci?n de la arquitectura europea de di?logo llega muy pronto a su l?mite cuando se trata de lograr una mayor coordinaci?n de

posiciones en el marco de las Naciones Unidas. Aunque las dos regiones se

identifican con una visi?n multilateralista de la pol?tica internacional (cfr. el punto 26 de la Declaraci?n Pol?tica de la Cumbre de Madrid), en lo con creto aparecen diferencias de mayor envergadura: mientras Europa pro

mueve la idea de soberan?as compartidas en el marco de la gobernancia global o del pooling de soberan?a en el contexto de los procesos de integra ci?n, en Am?rica Latina tales propuestas no encuentran mucho eco y no

alcanzan posiciones prioritarias en las agendas pol?ticas.51 Estas posiciones tampoco han sufrido cambios como efecto del terrorismo internacional,

49 Cf. Klaus Bodemer, "Auftakt zu einer strategischen Partnerschaft? Der erste Euro

p?isch-Lateinamerikanische Gipfel in Rio de Janeiro", Brennpunkt Lateinamerika, Hamburgo, n?m. 14, 1999, p. 121.

50 Cf. Wolf Grabendorff, "Am?rica Latina y la Uni?n Europea: hacia un birregionalismo selectivo", en Alberto van Klaveren (ed.), Am?rica Latina en el Mundo, Santiago, 1997, p. 93.

51 Wolf Grabendorff, "Uni?n Europea-Am?rica Latina, ?una asociaci?n estrat?gica?", Ar

chivos del Presente, Buenos Aires, vol. 5, n?m. 17, 1999, p. 208.


de la comunidad declarada en combate al narcotr?fico y en el fomento del desarrollo sostenible -todos ellos elementos de la declaraci?n pol?tica. En una muy completa declaraci?n de 83 puntos acerca de "Valores y posicio nes comunes" los jefes de gobierno y Estado definieron en Madrid los pun tos consens?ales, que describen la amplia agenda internacional, sin que

haya iniciativas concretas para procesar las divergencias existentes. El ob

servador se ve instado a concluir que las llamadas coincidencias solamente

son eso, coincidencias, pero que no se genera en la cooperaci?n birregio nal una aportaci?n significativa para su profundizaci?n.

Ante esta descripci?n poco alentadora pueden identificarse los siguien tes retos para el di?logo pol?tico entre Europa y Am?rica Latina en sus dife rentes niveles:

- La arquitectura del di?logo aparentemente no es ni equilibrada ni

practicable. Ni la UE ni los estados latinoamericanos pueden proseguir con esta modalidad de birregionalismo selectivo a largo plazo. La geometr?a variable en la estructura de las relaciones birregionales necesita de una re

forma, el sistema multinivel europeo debe ser complementado

con los ras

gos espec?ficos de los modelos de desarrollo latinoamericanos para poder surtir efecto en la regi?n. La urgencia de los cambios requeridos se hace

m?s evidente ante el futuro incierto del proyecto del ALCA, despu?s de la Cumbre Americana de Mar del Plata en diciembre de 2005, que ha dejado en suspenso los potenciales de crecimiento para la regi?n. Hasta cierto

punto los actores latinoamericanos consideraron la simultaneidad de los dos procesos como "arma pol?tica" para obligar

a la UE a hacer mayores

concesiones en materia agr?cola y agropecuaria. Con el fracaso de la Ron

da de Doha de la OMC en Canc?n y Hong Rong se han borrado por lo

pronto las posibilidades de una salida multilateral en esta materia, y se ten dr?n que retomar las suspendidas negociaciones bilaterales entre la UE y el Mercosur. Sin embargo, el paralelismo de las negociaciones con diferentes

grupos subregionales de Am?rica Latina tambi?n puede mostrar ser con

traproducente para la UE, si se percatan de que los europeos solamente tie

nen inter?s en las contrapartes m?s atractivas como Brasil, Chile y M?xico, a costa del resto de la regi?n. Desde la perspectiva latinoamericana esta situaci?n podr?a minar los fundamentos del di?logo pol?tico.

- La trampa legitimatoria es un peligro para la profundizaci?n de las relaciones birregionales. Sin una agenda pol?tica sustantiva no se obten

dr?n resultados visibles a mediano plazo a ra?z del d?bil intercambio eco

n?mico. La reciente propuesta de la Comisi?n Europea de centrar el

di?logo en los temas de la cohesi?n social y el desarrollo sostenible no es una se?al de aliento para llevar las relaciones a din?micas m?s fruct?feras.

La brecha entre el di?logo pol?tico declaratorio y la estructura institucio


nal, junto con la cooperaci?n para el desarrollo, puede inducir una ten dencia regresiva en las relaciones bilaterales. Una asociaci?n estrat?gica sin esfuerzo serio por alcanzar resultados puede tener efectos nocivos en

las futuras rondas de consulta bilaterales de corte tradicional. Es el forma

to de las negociaciones el que tiene que ser revisado urgentemente, para el cual la ?ltima comunicaci?n de la Comisi?n Europea ha se?alado algu nos elementos operativos. Entre ellos hay que mencionar el concepto de la

"troika", de alto nivel para consultas preparatorias, la concentraci?n de la

agenda pol?tica, etc. Sin una revisi?n adecuada, que deber? incluir tam bi?n la diplomacia de cumbres, pueden generarse da?os considerables en la relaci?n birregional.

- Hasta la fecha no se ha podido definir los contenidos de la comuni dad de valores y de la cercan?a cultural entre Europa y Am?rica Latina. Los se?alados poderes transnacionales en el ?mbito de la sociedad civil, del intercambio parlamentario o de una cooperaci?n m?s all? de los es

quemas del TLC destacan de nuevo; sin embargo no han sido condensados en una agenda bilateral de calidad estrat?gica. Si no se consiguen estable cer los rasgos distintivos de la relaci?n entre Europa y Am?rica Latina, que a su vez deber?an producir efectos exclusivos para los participantes de esta

relaci?n, ser? dif?cil imaginar un futuro provechoso para las partes involu cradas. El peligro de una nueva cumbre de desencanto es inminente; la idea de celebrarla bajo el t?tulo de la intensificaci?n de la asociaci?n estra

t?gica no crea mucha confianza.

- Integraci?n como v?a, instrumento y meta: esto parece ser el prop?si

to pol?tico de la UE con respecto a Am?rica Latina; sin embargo, esta visi?n del futuro de Latinoam?rica le da preferencia, muy unilateralmente, a una sola parte de la experiencia europea. La renuncia a la soberan?a, los fondos

de cooperaci?n y el desarrollo institucional son igualmente rasgos esencia les de la integraci?n europea, los cuales en las relaciones exteriores apenas tienen efecto. Por lo tanto, se recomienda no insistir demasiado en

Europa como modelo para Am?rica Latina, ya que all? se estar?a haciendo propa ganda

a un concepto poco pertinente para las realidades de la segunda,

simplemente por la interdependencia compleja y las dependencias m?lti

ples para con los Estados Unidos. Una mayor reserva europea en el discurso

sobre modelos podr?a tener tambi?n mayores efectos en el di?logo bilate

ral, ya que ante los problemas internos ser?a percibido m?s como invitaci?n

a la cooperaci?n que como una comparaci?n poco adecuada entre las ex

periencias europeas y latinoamericanas. -

Enriquecer los contenidos de las cumbres en cuanto a su dimensi?n

operativa y estrat?gica es un reto inmediato para superar el d?ficit que la

misma Comisi?n Europea tuvo que se?alar en su reporte al Parlamento Eu


ropeo en la antesala de la Segunda Conferencia Cumbre.52 De los 55 puntos del Plan de Acci?n de la Cumbre de R?o, los funcionarios pol?ticos respon sables de las contrapartes seleccionaron 11 como prioritarios,53 de los cuales -como la Comisi?n comunic? en el a?o 2000 al Parlamento Europeo- muy poco pudo ser llevado a la realidad y no se identificaron mecanismos de coordinaci?n oportunos. Que la Comisi?n en su ?ltima comunicaci?n del 8 de diciembre de 2005 haya recomendado de nuevo asignar mayores respon sabilidades a los funcionarios pol?ticos, no necesariamente es una medida suficiente para incentivar la relaci?n birregional. M?s bien puede haber ele

mentos estructurales que limiten la acci?n en los esquemas se?alados. La

selectividad de los contactos y la creciente importancia de los v?nculos se

cundarios est?n aportando a un cambio cualitativo del formato del entra mado de las relaciones.

4. La selectividad de los contactos y la CRECIENTE IMPORTANCIA DE LAS RELACIONES SECUNDARIAS

La pluralizaci?n de las formas de relaci?n m?s all? de los elementos de una

asociaci?n estrat?gica y de un birregionalismo marca la calidad del actual intercambio entre Europa y Latinoam?rica. Se han establecido nuevas for

mas de contacto que se fundamentan en los intereses espec?ficos de car?cter bilateral de algunos pa?ses. Estos intereses no

pueden considerarse solamen

te de car?cter transitorio, ya que han adquirido una cierta permanencia, de

52 Acerca del proceso post R?o, cfr. Juan Mario Vacchino, "Hacia la II Cumbre Uni?n

Europea-Am?rica Latina y el Caribe", Cap?tulos delSELA, n?m. 64, 2002, pp. 119-134. 53 Prioridades estrat?gicas redefinidas en la reuni?n de Tuusula, Finlandia, en noviem

bre de 1999 (http://europa.eu.int/comm/world/lac/frio_es.htm). - Prioridad 1: Cooperar en los foros internacionales. - Prioridad 2: Proteger los derechos humanos. - Prioridad 3: Promover el papel de las mujeres. - Prioridad 4: Cooperar en los ?mbitos del medio ambiente y las cat?strofes naturales. - Prioridad 5: Luchar contra la droga y el tr?fico ilegal de armas. - Prioridad 6: Fomentar la instauraci?n de un sistema econ?mico y financiero estable y

din?mico a escala mundial. - Prioridad 7: Promover los intercambios comerciales. - Prioridad 8: Cooperar en los ?mbitos de la ense?anza, los estudios universitarios, la in

vestigaci?n y las nuevas tecnolog?as. - Prioridad 9: Proteger el patrimonio cultural. - Prioridad 10: Establecer una iniciativa com?n en el ?mbito de la sociedad de la infor

maci?n. - Prioridad 11: Apoyar la investigaci?n, los estudios de postgrado y la formaci?n en ma

teria de procesos de integraci?n.


manera que est?n imprimiendo sus rasgos en el entramado eurolatinoame

ricano. No es de sorprender que esta nueva din?mica se haya interpretado como una curva decreciente acerca de las exigencias y expectativas

en la re

laci?n birregional. La b?squeda de la cercan?a entre Europa y Am?rica Lati

na, m?s en un pasado rememorado que en una definici?n de futuras tareas

comunes, s?lo tiene capacidades proactivas para el redise?o de la conexi?n entre las regiones. El recurso a valores comunes y afinidades hist?ricas54 no

puede sustituir a la b?squeda de un nuevo orden de interacci?n que logre relacionar de una manera fruct?fera los diferentes niveles de los procesos in teractivos. Se requiere de la definici?n de alcances bi y multilaterales y de la relaci?n entre las ?reas europeizadas comunitarias y las partes interguberna

mentales de la pol?tica exterior europea. En este contexto hay que resaltar las diferentes formas de organizaci?n de las dos ?reas en el contexto de la

pol?tica europea en Bruselas: la l?gica de acci?n de AMLAT, como comit? de los representantes permanentes, y de COLAT, como el Comit? de Am?rica Latina del Consejo Europeo, indica los espacios no necesariamente con

gruentes en cuanto al dise?o de la pol?tica exterior del continente. Aunque se debaten los mismos temas no existe la posibilidad de unir al respecto los dos espacios, ya que rige una competencia de exclusividad y se teme la "con taminaci?n" de la agenda comunitaria por la agenda intergubernamental. Por parte de la Comisi?n se desea mantener los procesos comunitarios al

margen de los elementos de la PESC, lo cual se refleja en la pr?ctica en el in tento de crear una normatividad en el ?mbito de la pol?tica exterior com?n

para la acci?n de los pa?ses miembros y no dejarse arrebatar las competen cias comunitarias ya alcanzadas. De hecho se est? asistiendo a un proceso

de outsourcing de la pol?tica con Am?rica Latina por parte de los estados miembros de la UE, ya que, por la falta de compromisos nacionales, est?n asumiendo nuevos procedimientos para su coordinaci?n. En efecto, los

pa?ses miembros est?n avanzando en una supuesta europeizaci?n de las re

laciones con Am?rica Latina, aunque sigan disponiendo de soberan?a na

cional y competencias en los espacios intergubernamentales en todas las materias con excepci?n de la pol?tica comercial y de la cooperaci?n para el desarrollo comunitario. As? se efect?a un traslado t?cito de decisiones en la

pr?ctica de la UE, lo cual no representa una europeizaci?n real sino el avan

ce de las negociaciones de car?cter intergubernamental en tanto se acoplan

agendas y establecen procesos de bargaining, a costa de la transparencia.

Para poder solventar el problema de los diferentes niveles involucra dos en la relaci?n entre la UE y Am?rica Latina, hay que analizar los cam

54 Cf. el documento ya se?alado: "EU-LAC - Common Values and Positions" (http://eu

ropa.eu.int/comm/world/lac/conc_en/val_pos.htm).


pos de acci?n en funci?n de si se prestan m?s para el ?mbito bilateral o pa ra el multilateral. Eso implica varios pasos preparatorios, de los cuales uno

podr?a ser la superaci?n de las hist?ricamente animadas falacias en las re laciones birregionales. El estancamiento o aun el empeoramiento

en las

relaciones habr?a que analizarlo en cuanto a las expectativas y las exigen cias. Para tal efecto hay que identificar aquellos altos costos que tuvo que asumir la relaci?n birregional en a?os pasados, y por otro lado identificar

aquellas causas que se contraponen al redise?o de las relaciones. Sobre la base de estos elementos pueden discernirse los siguientes puntos:

4.1 Transformaciones en los actores centrales

Por parte de la UE hay que mencionar la simultaneidad de la ampliaci?n y la

profundizaci?n del proceso integracionista, lo cual implic? una cierta pospo sici?n de sus relaciones exteriores que no estaban incluidas en los programas de la pol?tica europea de vecindad, como es el caso de los nexos con Am?rica Latina. Este dilema, que se ve reforzado por el inicial fracaso del Tratado

Constitutivo, se corresponde con una decreciente orientaci?n de la Comuni

dad hacia Am?rica Latina, ya que la ampliaci?n del mercado hacia Europa Oriental posee un mayor atractivo econ?mico. A la vez, por la parte latinoame

ricana se hace evidente que los tradicionales espacios subregionales de inte

graci?n (por ejemplo, el Mercosur) tienen que ceder ante un nuevo patr?n de relaciones subcontinentales, que m?s bien se caracterizan por la amplitud que por la profundidad de la integraci?n. El ingreso de Venezuela al Mercosur no

ayudar? a superar el estancamiento de este proceso integracionista, sino m?s

bien podr?a desembocar en su ideologizaci?n pol?tica. Ante este panorama el

patr?n del interregionalismo europeo entra todav?a m?s en aguas turbulentas.

La reorientaci?n de las relaciones econ?micas y culturales de los estados latinoamericanos hacia los Estados Unidos ha acelerado el desdibujamiento del Leitbild cultural europeo en la regi?n. Con la creciente presencia de la

Rep?blica Popular China como nuevo actor de la pol?tica y la econom?a lati

noamericana,55 se est? abriendo para los estados del subcontinente la opor tunidad de forjar su din?mica econ?mica en una dimensi?n Norte, Occiden te y Oriente. Entre tanto, est?n cambiando los viejos esquemas de orientaci?n

que proyectaban la diversificaci?n de las relaciones de intercambio predomi nantemente en la UE, a la cual se consider? como actor equilibrante frente a

la imponente articulaci?n de intereses por los Estados Unidos.

55 Cf. Enrique Dussel Peters, Economie Opportunities and Challenges Posed by China for Mexi

co and Central America, Bonn, German Development Institute, 2005.


4.2 Cambios en la relaci?n con el mundo exterior

Tanto la Comunidad Europea como los pa?ses l?deres de Am?rica Latina es

t?n llamados a asumir una mayor responsabilidad en la pol?tica mundial ba

jo el esquema del multilateralismo. En el contexto europeo esto se ha ido

reflejando en la participaci?n en misiones internacionales de estabilizaci?n

y de paz que se extendieron desde Kosovo hasta Afganist?n. En el subconti nente latinoamericano ha sido especialmente el gobierno de Brasil el que ha puesto en escena la formaci?n de ejes de cooperaci?n con el Sur, con los cuales ha ido articulando un entendimiento con Africa del Sur, la India y Pakist?n por un lado, y formando el G 20 en el marco de la Organizaci?n Mundial de Comercio (OMC) por el otro. Estos nuevos espacios de acci?n tanto en la pol?tica exterior europea como en la acci?n externa de los esta

dos latinoamericanos han estado cambiando la relaci?n bilateral: se ha ge nerado una dimensi?n adicional de nuevas relaciones de interlocuci?n y

responsabilidades, por ejemplo en el G 4, que reformula las prioridades de

pol?tica exterior, justamente tambi?n en la relaci?n bilateral. Se abren nue vas opciones de acci?n m?s all? del birregionalismo, que enfatizan la coope raci?n de los pa?ses l?deres latinoamericanos con algunos estados miembros

europeos, mientras que la quimera tradicional del Tri?ngulo Trasatl?nti

co56 se haya en lontananza. Siempre se hace m?s evidente que Am?rica Lati na est? articulando sus relaciones con los Estados Unidos con fundamentos diferentes de los empleados para con la UE, a pesar de la patente intenci?n de presentarlos como una relaci?n de competencia. Pa?ses importantes del

subcontinente, m?s all? del caso chileno, act?an cada vez m?s "liberados de la relaci?n fija", asumiendo todos los riesgos que ello implica, ya que la vin

culaci?n con los Estados Unidos se manifiesta muy variable y dependiente del inter?s espec?fico de la contraparte. En este nuevo contexto, Europa co

rre el peligro de ir perdiendo su "papel de contraparte", ya que no est? en

capacidad de elaborar ofertas sostenibles para la definici?n de sus pol?ticas. Si de esto se dedujera que la relaci?n competitiva entre Europa y Estados Unidos por Am?rica Latina se ha transformado en una divisi?n del trabajo entre Bruselas y Washington

se cometer?a un error. Seg?n esta tesis Am?ri

ca Latina fue dividida entre Estados Unidos y la UE en diferentes zonas de inter?s (de M?xico hasta Colombia con la responsabilidad primordial de los

Estados Unidos, el Mercosur con preferencia para la UE).57 Sin embargo, tal

56 Cf. Wolf Grabendorff, "El Tri?ngulo Atl?ntico: ?una visi?n realista?", en Klaus Bodemer, Wolff Grabendorff, Winfried Jung y Josef Thesing (eds.), El Tri?ngulo Atl?ntico: Am?rica Latina,

Europa y Estados Unidos en un sistema internacional cambiante, St. Augustin, KAS, 2002, pp. 375-391. 57 As? Susanne Gratius, "Spielt Europa in Lateinamerika noch eine Rolle? ", Aus Politik

und Zeitgeschichte, B 38-39, 2003, p. 39.


visi?n se apega demasiado a una perspectiva geopol?tica inmediatista y deja de lado las vinculaciones de intereses en campos espec?ficos de los respecti vos actores.

5. La RELACI?N ENTRE LA UE Y AM?RICA LATINA:

?CAMINANDO HACIA UN "V?NCULO NEGATIVO?"

Como "empty shell relations" han sido calificados aquellos v?nculos que se

caracterizan por su ambivalencia e incompatibilidad, lo cual limita el futuro desarrollo del intercambio. La categorizaci?n de las relaciones de UE y Am? rica Latina como "concha vac?a" se puede deducir no s?lo a partir del cre ciente desinter?s de la primera y de la mayor?a de sus estados miembros en

la segunda, sino tambi?n de los intereses contrapuestos en las negociacio nes comerciales entre la UE y el Mercosur. Sin embargo, esta incompatibili dad en aumento no tiene que desembocar en la ruptura de la relaci?n, m?s bien las contrapartes pueden "arregl?rselas" en t?rminos de "vidas parale

las", sin grandes iniciativas conjuntas pero tambi?n sin grandes conflictos.58

5.1. El papel de Espa?a y el espacio com?n iberoamericano

Tal "v?nculo negativo" ofrece muchas posibilidades para que otras relacio nes

adquieran mayor relevancia, aparte de que a esta red de relaciones se le

empuje hacia m?s grandes ambivalencias a trav?s de se?ales muy contradic torias: la disociaci?n entre la pol?tica comunitaria y los intereses de algunos

miembros particulares. En el caso de las relaciones eurolatinoamericanas

esta situaci?n encuentra su expresi?n en el papel de Espa?a: mientras que

Espa?a est? ampliando, con el nuevo gobierno socialista de Jos? Luis Rodr?

guez Zapatero, su autodefinido papel de "intermediario", "puente", "puer

ta" o "canal" para las relaciones entre Europa y Am?rica Latina, al parecer otros (y especialmento los nuevos) estados miembros se est?n aproximando a una actitud de gran desinter?s. En comparaci?n con otras regiones

con

las cuales la UE est? aplicando un esquema de "asociaci?n estrat?gica",

Am?rica Latina tiene caracter?sticas especiales, en tanto que solamente un

pa?s miembro (Espa?a)59 muestra un inter?s muy articulado en la regi?n;

58 G?nther Maihold, "Nach dem Wiener Gipfel. Europas schwierige Suche nach einem

besonderen Verh?ltnis zu Lateinamerika", Ibero-Analysen, n?m. 19, junio de 2006 (http://www.

ibero-analysen.de/hefte/Ibero-Analysen%20Heft%2019.pdf). 59 En este contexto no se est? subestimando el papel de Portugal en el sistema iberoa


por ende, para la UE esta situaci?n es mucho m?s complicada. Las inversio nes espa?olas en el subcontinente -especialmente en el marco de los proce sos de privatizaci?n en el sector de servicios- han distinguido a este pa?s respecto del resto de los estados europeos.60 Adem?s, el gobierno de Rodr?

guez Zapatero logr? liberar la pol?tica exterior de Espa?a del estrecho v?nculo con los Estados Unidos establecido durante el gobierno de Jos? Mar?a

Aznar y rehabilitarla como interlocutor reconocido para Am?rica Latina.61 En este esfuerzo Espa?a puede construir sobre el instrumental del proceso iberoamericano, el cual con la reci?n inaugurada Secretar?a General Ibe

roamericana en Madrid (SEGIB) est? inmerso en la reactivaci?n dicho espa cio com?n. Espa?a, contribuyente central en el gasto operativo de la nueva

Secretar?a, espera -con el nombramiento de Enrique Iglesias como secreta

rio general- una mayor proyecci?n internacional; inter?s que encuentra sus

l?mites especialmente en los propios de los grandes pa?ses latinoamericanos como Brasil y Argentina que no quieren ver subordinada su acci?n externa a la SEGIB. El mandato pol?tico del nuevo organismo hacia afuera del espa cio iberoamericano queda por lo tanto m?s limitado que en la promoci?n de la cooperaci?n interna.62 A pesar de la declarada complementariedad, la

Comunidad Iberoamericana de Naciones y el sistema de cumbres iberoa

mericanas se desenvolvieron en un ambiente de competitividad con el pro ceso eurolatinoamericano. El nexo iberoamericano trataba -desde la ?ptica

espa?ola- de encontrar una caja de resonancia continental, sin haber teni

do la debida sutileza para involucrar a la parte europea. Considerada como

"diplomacia clientelar", se ha se?alado que la Secretar?a "es percibida asi

mismo como una prolongaci?n de la administraci?n espa?ola; su interven

ci?n en el di?logo eurolatinoamericano [...] disgusta en Am?rica Latina".63 Tal situaci?n tambi?n se refleja en la cautela con la que algunos pa?ses es

t?n mirando la creciente "iberizaci?n" de las relaciones eurolatinoamerica

nas, que bajo el emblema de la multilateralizaci?n se est?n transformando

mericano; sin embargo, hay que reconocer que Brasil no est? aceptando ning?n papel de in

termediaci?n portuguesa en sus relaciones con la UE. 60 Cf. con respecto a las inversiones espa?olas, el texto de Alfredo Arahuetes, "Espa?a",

en Ziga Vodusek (ed.), Inversiones directas en Am?rica Latina. El papel de las inversiones europeas,

Washington, BID, 2002, pp. 101-140. 61 Cf. G?nther Maihold, "Retorno a Europa, reencuentro con Am?rica Latina. Ejes de la

nueva pol?tica exterior de Espa?a en el gobierno de Jos? Luis Rodr?guez Zapatero", Iberoame

ricana. Am?rica Latina-Espa?a-Portugal, vol. 4, n?m. 15, 2004, pp. 168-173. 62 Cf. el Convenio de Santa Cruz de la Sierra constitutivo de la Secretar?a General Ibe

roamericana de julio 1991 y el mismo estatuto de la SEGIB del 10 de julio de 2004 (http://

www.segib.org/home/Castellano/index_html_home9). 63 Ra?l Sanhueza Carvajal, ?Las cumbres iberoamericanas. Comunidad de naciones o diploma

cia clientelar?, Santiago de Chile, FLACSO, 2003, p. 91.


en una modalidad bilateral64 con el signo de una identidad propia iberoa mericana y una cooperaci?n preponderantemente cultural. El anhelo de articular el espacio com?n iberoamericano65 ha llevado a una estructura ins

titucional reforzada con la SEGIB, que ha asumido la tarea de posicionarse como un ente capaz de establecer v?nculos tanto europeos como iberoame

ricanos, especialmente con respecto a la adquisici?n de fondos para su fun

cionamiento y sus programas. La propuesta presentada en el Parlamento Europeo,66 de crear una

Secretar?a Permanente Eurolatinoamericana en clara homolog?a con el

proceso iberoamericano, refleja la preocupaci?n de que "las relaciones bilaterales entre determinados socios pueden reforzar notablemente la

asociaci?n estrat?gica UE-ALC en su conjunto, pero jam?s aspirar a

reempla zarla con ?xito".67 Finalmente Espa?a dispone, por su rol como "velador de los intereses de Am?rica Latina en la UE", de una fuerte presencia en los

gremios y en el ?mbito de los funcionarios de la Comisi?n Europea, lo cual hace impensable una pol?tica continental con respecto a Am?rica Latina

que vaya en contra de los intereses espa?oles. As?, el pa?s asume un papel de liderazgo (cfr. la reorientaci?n de la posici?n de Europa frente a Cuba) y se asegura una

participaci?n sustancial en los recursos europeos con res

pecto a la regi?n.

5.2. Hacia una europeizaci?n de las relaciones de Espa?a con Am?rica Latina

Lamentablemente Espa?a asume su papel respecto de Am?rica Latina en un sentido dominante,68 en tanto que utiliza esta funci?n dentro de la UE

para la defensa de sus intereses nacionales. Es decir, la interpretaci?n se

realiza en t?rminos de que este papel est? animado por intereses unilatera

64 Llama mucho la atenci?n que la directora de la Fundaci?n Carolina, Rosa Conde, ha

blara en la clausura del seminario "?Para qu? sirve el di?logo pol?tico entre la UE y Am?rica

Latina?" (Madrid, 9-10 de marzo de 2006) de un replanteamiento de la relaci?n eurolatinoa

mericana, de "relanzar las relaciones" [y,] "si me apur?is, 'espa?olizando' esta agenda" (p. 5). 65 Celestino del Arenal, "De Guadalajara a Lima: las cumbres iberoamericanas, una reali

dad en marcha", en Tom?s Mallo y Laura Ruiz Jim?nez (coords.), El sistema de cumbres iberoame

ricanas. Balance de una d?cada y estrategias de consolidaci?n, Madrid, AIETI / Instituto Universitario

Ortega y Gasset, 2002, p. 75 y ss. 66

European Parliament-Committee on Foreign Affairs, Report on Enhanced Cooperation between theEuropan Union and Latin America (2005/2241), final A6-0047/2006, p. 6.

67 Cf. Jos? Ignacio Salafranca S?nchez-Neyra, op. cit., p. 53. 68 Axel L?decke, uEurop?isierungn der deutschen Au?en- und Sicherheitspolitik?: Konstitutive

und operative Europapolitik zwischen Maastricht und Amsterdam, Opladen, Leske + Budrich, 2002,

p. 30 y ss.

ABR-JUN 2007 M?S AI L? DEL INTERREGIONALISMO 293

les o con dependencia de acuerdos, de coaliciones cambiantes, con otros

pa?ses l?deres de la UE. Sin embargo, ser?a deseable una percepci?n propia en el sentido de un rol de liderazgo constructivo, es decir, que la coopera ci?n entre los estados es

prioritaria en el contexto de un

coliderazgo con

ciliatorio. "El conciliador act?a con base en la autolimitaci?n de sus propios intereses y media entre exigencias contrarias al mantener como criterio de

la mediaci?n el inter?s en el todo org?nico sin tener que desdecirse de sus

propios intereses nacionales."69 Sin embargo, en Espa?a esta relaci?n se

percibe en direcci?n opuesta, justamente poniendo a Europa en funci?n de Espa?a. Para Rosa Conde, directora de la Fundaci?n Carolina de Espa ?a, se comprende esta funci?n de su pa?s de la siguiente manera: "Espa?a puede jugar un papel importante promoviendo una pol?tica eurolatinoa

mericana, relanzando las relaciones y, si me apur?is, 'espa?olizando' esta

agenda."70 De all? surge el problema central de la divisi?n del trabajo en cuanto a la realizaci?n de tareas comunes y el cuidado de intereses espec? ficos de los pa?ses miembros de la UE: intereses nacionales y pol?ticas co munitarias entran en conflicto al ponerse en contacto con la din?mica del dise?o de la acci?n externa europea; contradicciones que por lo pronto no encuentran soluci?n en las din?micas establecidas para la generaci?n del consenso en la UE.71 Si se quiere evitar el peligro de un "v?nculo nega tivo" entre las dos regiones ser? indispensable la b?squeda de congruencia entre los intereses nacionales y europeos para el conciliador. Es decir, se

necesita que el papel l?der de Espa?a ante Am?rica Latina tenga que de

sempe?arse en el inter?s de la comunidad europea entera y en funci?n del proceso integracionista. Para tal efecto hay que encontrar una forma institucional que logre representar este v?nculo, como puede

ser una "troi

ka" europea que, con liderazgo espa?ol, se haga responsable de la relaci?n con Am?rica Latina en un sentido europeo. Es en este rengl?n donde to

dav?a est?n abiertas muchas discusiones con Espa?a, las cuales son indis

pensables, si no se quiere correr el riesgo de un desequilibrio mayor del entramado eurolatinoamericano.

69 L?decke, op. cit., p. 33.

70 Rosa Conde, palabras de clausura del seminario "?Para qu? sirve el di?logo pol?tico entre la UE y Am?rica Latina? (objetivos, perspectivas y recomendaciones)", 9-10 de marzo de

2006, Casa de Am?rica, Madrid, p. 5. 71 Cf. Wolfgang Wessels, National vs. EU-foreign Policy Interests: Mapping "Important" Natio

nal Interests, Bruselas, TEPSA, 1998.


6. "LlVING-APART-TOGETHER", UNA NUEVA MODALIDAD

PARA EL DELINEAMIENTO DE LAS RELACIONES EUROLATINOAMERICANAS

La herencia com?n como base de las relaciones eurolatinoamericanas est?

mostrando ser demasiado precaria para el desarrollo productivo de los v?n

culos mutuos. Si no se quiere llevarlas a una mayor relegaci?n, estas rela

ciones tienen que ser desarrolladas con miras al futuro. Sin embargo, no se

puede descartar la preocupaci?n de Manfred Mols, de 1994, en el sentido

de que "esta relaci?n con saldo positivo pero en el detalle marcado por fracturas [...] desaparezca

en la historia".72 Para evitar este desenlace, las

dos partes tendr?an que asumir la tarea de forjar "identidades entre s?" y

generar un nuevo entramado de reciprocidades. En este esfuerzo conjunto

hay que partir de la tesis de que las iniciativas continuas, para la profundi zaci?n del v?nculo entre Europa y Am?rica Latina, solamente ser?n exitosas

si se reconoce la calidad propia de la contraparte y su inter?s, posiblemen te limitado, en la generaci?n de posiciones comunes en campos espec?fi cos. Por lo tanto, habr? que encontrar formas de cooperaci?n que no

necesariamente se adec?en al interregionalismo pero que se abran a nue

vas iniciativas. La "dif?cil b?squeda de una relaci?n especial"73 de Am?rica

Latina con Europa, y viceversa, domina hasta la fecha las relaciones bilate

rales: existen coincidencias en materia de pol?tica exterior como por ejem

plo en la cuesti?n de la guerra del Iraq, en el marco del Consejo de

Seguridad de las Naciones Unidas, entre la "Vieja Europa" (Alemania

Francia) y M?xico y Chile con respecto al rechazo de la posici?n unilateral

de los Estados Unidos. La preferencia por tradiciones comunes multilatera

les, que se hab?a articulado de alguna manera en la era del presidente Clin

ton, puede encontrar apoyo por parte de Brasil, aunque no es extensible a

toda la Am?rica Latina y el Caribe, como bien lo mostr? el apoyo de Co

lombia, Rep?blica Dominicana, Nicaragua y El Salvador a la posici?n de los

Estados Unidos. Este mismo ejemplo hace evidente la dificultad que tienen

los gobiernos latinoamericanos para diferenciar entre las posiciones pol?ti cas de los estados miembros de la UE y la PESC, una dificultad que para las

secretar?as de Relaciones Exteriores del subcontinente "representa un reto, al cual reaccionan frecuentemente con una cierta pasividad rutinaria".74

72 Manfred Mols, "Deutschland und Lateinamerika vor dem Hintergrund einer ver?n

derten internationalen Situation", en Manfred Mols y Christoph Wagner (eds.), Deutschland

Lateinamerika. Geschichte, Gegenwart und Perspektiven, Frankfurt-Main, Vervuert, 1994, p. 5. 73 Alberto van Klaveren, "Die internationalen Beziehungen Lateinamerika in den 80er

Jahren", en Dieter Nohlen, Mario Fern?ndez y Alberto van Klaveren (eds.), Demokratie und

Au?enpolitik in Lateinamerika, Opladen, Leske + Budrich, 1991, p. 17. 74 Van Klaveren, op. cit., p. 22.


La conclusi?n correspondiente en Am?rica Latina, en muchos casos, fue buscar una articulaci?n bilateral en vez del concepto propagado por la UE de una "geometr?a variable" y del di?logo de grupos. Hay que partir de la premisa de que el di?logo pol?tico extensivo ya no puede encontrar su

forma en el simple birregionalismo, ya que las asimetr?as entre los actores

y las entidades subregionales han mostrado ser demasiado grandes. Por lo tanto podr?a ser recomendable el siguiente procedimiento:

- Cimentar una nueva cultura relacional

El intercambio de Europa y Am?rica Latina dispone de una estructura

compleja; la memoria hist?rica y el futuro le confieren al presente una for

maci?n especial, en nuestros d?as de desequilibrio, que se alimenta m?s de la historia que de aquello que articula al futuro. Las relaciones eurolatinoa

mericanas tienen que corresponderse en este ?ngulo, ya que ello repercute en el delineamiento del v?nculo. A pesar de la declarada asociaci?n estrat?

gica, no se dispone de un lugar central para el di?logo estrat?gico, en tanto

que aquellas estructuras que logran acercarse a estos intereses no

producen los efectos deseados. Las dos partes del di?logo no se presentan frente a

terceros como contrapartes estrat?gicas, m?s bien este papel lo est?n cum

pliendo en lo particular pa?ses l?deres en ?reas pol?ticas de su inter?s. El

modelo actual de la relaci?n podr?a llegar a un punto de inflexi?n que ten

dr?a como consecuencia la irritaci?n de las contrapartes. La tarea central consiste entonces en liberar la relaci?n de su actual estado de indefinici?n

y transformarla en una nueva cultura de relaci?n75 que se fundamente en

intereses reales y posibilidades de cooperaci?n m?s all? de los prop?sitos cortoplacistas. Los conflictos tienen que ser procesados de tal manera que su alcance se vuelva controlable, si es que esta relaci?n hist?rica ha de dar

frutos en el futuro. Este dilema fue formulado por el presidente brasile?o Fernando Henrique Cardoso en la segunda Cumbre de Jefes de Gobierno y Estado de Europa y Am?rica Latina, celebrada en Madrid el 16 y 17 de ma

yo de 2000, con las siguientes palabras: "Aunque nos encontramos pr?xi mos en esp?ritu, en realidad seguimos muy distantes."

75 Cf. los elementos para un di?logo con clara direcci?n elaborados en G?nther Mai

hold, "El Tri?ngulo Atl?ntico. La estructuraci?n del espacio en las relaciones entre Am?rica

Latina y Europa", en Sonja M. Steckbauer y G?nther Maihold (eds.), Literatura-historia-pol?ti ca. Articulando las relaciones entre Europa y Am?rica Latina, Frankfurt-Madrid, Iberoamericana /

Vervuert, 2004, pp. 239-261.


- Generar una nueva din?mica relacional: en vez de ucaf? para todos"

identificar contrapartes relevantes en ?reas definidas

Para la UE y sus estados miembros es recomendable profundizar las rela

ciones con actores relevantes (estatales y no gubernamentales)

en Am?rica

Latina con respecto a los temas centrales de inter?s. Una agenda global para todos no

puede dar resultados, mientras que una mayor diferencia

ci?n, a pesar de que genere tambi?n mayores conflictos, fundamenta al

mismo tiempo la exclusividad y la identidad. En el marco de un birregio nalismo selectivo y un bilateralismo m?ltiple, ya no parece ser oportuno proyectar todos los problemas de coordinaci?n existentes entre las pol?ti cas exteriores latinoamericanas y la PESC sobre un n?cleo de preguntas que no sea igual de relevante para todos los estados del subcontinente. Adem?s habr?a que entrar en una valoraci?n seria acerca de la capacidad de acci?n que los pa?ses tienen en esta ?rea pol?tica. Algo parecido est? su

cediendo en la pol?tica espa?ola respecto de Am?rica Latina, en la cual ya no se act?a bajo el criterio de "caf? para todos",76 sino que se buscan las articuladoras centrales entre las contrapartes. Por ejemplo ser?a de pensar se en un di?logo estrat?gico en relaci?n con el tema del clima con los po deres emergentes en Am?rica Latina, aunque sus intereses actuales se

est?n centrando m?s en la exportaci?n de recursos naturales y materias

primas que en acciones de sostenibilidad ambiental.

- Inducir un nuevo orden de interacci?n: nuevos formatos

para el di?logo interregional

Aunque para los estados latinoamericanos pueden detectarse posturas de defensa de la soberan?a consideradas como

exageradas o

superadas desde

la perspectiva europea, habr? que iniciar la discusi?n sobre nuevos forma tos de interrelaci?n, por ejemplo en el sentido del m?todo de "convento",77

que re?na tanto a funcionarios parlamentarios como a personalidades li

bres para la preparaci?n de decisiones y la reforma de la diplomacia de cumbres. M?s alia de rutinas diplom?ticas y foros abiertos se podr?a tejer una red de relaciones eurolatinoamericanas y ampliarlas

a un esquema m?s

democr?tico y consensual que la actual diplomacia de cumbres. Por esta via

podr?a lograrse una mayor confluencia de intereses previamente

a las cum

76 Cf. Carlos Malamud, Espa?a y Am?rica Latina: el pulso entre lo global y lo bilateral, Madrid, Real Instituto Elcano (Documento deTrabajo, n?m. 58), 2004, p. 8.

77 Cf. Daniel G?ler y Helmut Marhold, "Die Konventsmethode", Integration, vol. 26, n?m. 4, 2003, pp. 317-330.


bres, y al mismo tiempo descongestionarse la apretada agenda de los presi dentes. Asimismo podr?an establecerse mecanismos para un trabajo m?s

estrat?gico de la Comisi?n Europea y una posible contrapare latinoameri

cana, para hacer efectivos los acuerdos de las cumbres.

Solamente sobre esta base ampliada podr? generarse una nueva din?

mica alimentada por la funci?n de redes en sustituci?n de las viejas consti

tuencies. Ser? esencial para el ?xito de este m?todo que se logren inducir nuevas constelaciones de intereses y procedimientos de negociaci?n. Co mo informa la experiencia de Europa, se ha conseguido establecer un esti

lo de discusi?n orientado a los consensos y la resoluci?n de problemas, que al mismo tiempo puede lidiar con los requerimientos de la coordinaci?n

de los diferentes niveles del entramado birregional. Esto implicar?a que los

gobiernos renunciaran a su cl?sico monopolio de representaci?n en nego

ciaciones internacionales para allanar el camino a la inducci?n de consen

sos con mayor alcance y profundidad.

- Inducir la pol?tica de Espa?a con respecto a Am?rica Latina

hacia un "papel de liderazgo constructivo"

Hay que partir del supuesto de que a mediano plazo se estar?n generando

impulsos para la relaci?n eurolatinoamericana especialmente por parte de

Espa?a. Estas iniciativas hasta la fecha han estado marcadas por intereses

bilaterales, aunque definen al mismo tiempo el perfil europeo. A pesar de

que las contrapartes de Am?rica Latina a veces lamentan estar "puestas en

manos" de Espa?a para la articulaci?n de sus relaciones con Europa, ha

br? que insistir en que los estados miembros de la UE la insten a asumir un

papel de liderazgo constructivo, a que ponga los intereses europeos en el

centro. En este sentido habr? que adelantar las discusiones con Espa?a con respecto a la "europeizaci?n" de su

pol?tica rerferente a Am?rica Lati

na para poder desarrollar instrumentos oportunos, por ejemplo, en la for

ma de una "troika" europea.

- Definir

una nueva agenda de la relaci?n birregional

La agenda birregional entre la UE y Am?rica Latina se encuentra amplia

mente definida en cuanto a las negociaciones comerciales y la apertura

de mercados. El muy conocido debate con respecto a la Pol?tica Agraria Com?n Europea y su conflictividad en las negociaciones birregionales y multilaterales es un elemento central que, al parecer, va a

quedar presen

298 G?nther Maihold H XLVII-2

te en el ?mbito de la OMC y no podr? ser desbloqueado en la relaci?n con

el Mercosur. De los primeros pasos para la definici?n de un mandato para la Comisi?n Europea, de iniciar las rondas de negociaci?n con el SICA (y si las condiciones fueran oportunas tambi?n con la CAN), depender? el futu ro pol?tico que tendr?n estos espacios de integraci?n. Con el ingreso de Venezuela al Mercosur, las negociaciones birregionales del mismo con la

UE, as? como posiblemente con la CAN, tomar?n mucho m?s tiempo y de ber?n ser redefinidas en su oportunidad.78 Sin embargo, resulta evidente

que las agendas comerciales y el di?logo pol?tico y la cooperaci?n deber?an ser tratados menos como compartimentos estancos con la finalidad de lo

grar una mayor integraci?n y retroalimentaci?n. Aunque esta sugerencia va a contrapelo de la l?gica interna de la UE, puesto que cruza las responsa bilidades comunitarias bajo la tutela de la Comisi?n y los espacios intergu bernamentales manjeados por el Consejo Europeo, sigue siendo central

para avanzar en la configuraci?n de una nueva agenda

en la relaci?n euro

latinoamericana. Para tal efecto es indispensable reducir la agenda te

m?tica, ya que es imposible abarcar la migraci?n, el medio ambiente, el

narcotr?fico, la cohesi?n social, la estabilidad pol?tica, el buen gobierno y desembocar en la cooperaci?n cultural y la salud p?blica.79 La selecci?n de temas por tratar corre el riesgo de aumentar m?s a?n la ya existente fatiga de los di?logos entre las partes,80 que muestran tener poco efecto para la

forja conjunta de la pol?tica internacional. Mientras este di?logo se restrin

ja a las relaciones bilaterales, no pueden esperarse resultados concretos pa

ra la pol?tica internacional (es decir con respecto a terceros); se tendr?a entonces una proliferaci?n de programas y proyectos que no aportar?an nada a la apreciaci?n de la "relaci?n preferencial". El hecho de que la UE y sus estados miembros sigan siendo el mayor donante en cuanto a la coope raci?n para Am?rica Latina tiene que surtir efectos para la parte euroepa y su posici?n en la pol?tica internacional, pero esta expectativa se frustrar? si no forma parte de un esfuerzo multilateral y bilateral coherentes, para que se pueda realizar de all? un dise?o pol?tico reconocible y articulador para el comportamiento internacional de las partes.

78 Cf. F?lix Pe?a, "La cuesti?n del libre comercio en la Cumbre UE/ALC de Viena: una

perspectiva latinoamericana", en CELARE (ed.), op. cit., pp. 117-126. 79 Cf. al respecto Hacia una cumbre nueva, op. cit.; Salafranca, op. di.; Laurence Whitehead,

"La relaci?n birregional", Nueva Sociedad, Caracas, n?m. 189, 2004, pp. 69-79, y la rese?a hist?

rica de Christian Fr?res, "De las declaraciones a la asociaci?n birregional?", idem, pp. 110-124. 80 Alberto van Klaveren, "Las relaciones pol?ticas europeo-latinoamericanas: la necesi

dad de una sinton?a m?s fina", Nueva Sociedad, Caracas, n?m. 189, 2004, p. 61.


- La importancia del proceso "entre cumbres"

Aunque esta Cumbre de Viena fue el primer encuentro entre los jefes de Estado y gobierno de Europa y Am?rica Latina y el Caribe organizado por un pa?s que no forma parte de la comunidad iberoamericana, se ha visto con buenos ojos el trabajo y el empe?o de la diplomacia austr?aca por lle varlo a buen t?rmino pese a las pocas expectativas que despertaba. Este ?xito relativo en cuanto a los acuerdos alcanzados deja con vida al proceso eurolatinoamericano, pero no le ha inferido la suficiente din?mica para que pueda seguir caminando con ?mpetu propio. M?s bien necesita que se tome en serio el trabajo del proceso "entre cumbres", que incluye una agen

da importante de tareas para las partes. En esta din?mica habr? que traba

jar una propuesta com?n de Am?rica Latina y el Caribe para que se sumen a la labor de ejecutar las decisiones y acuerdos a trav?s de una instancia eu

rolatinoamericana. Un punto de referencia lo podr?a dar la SEGIB, aunque ?sta parece asumir un papel m?s de ?ndole pol?tica que de ejecuci?n. Tal in ter?s de fortalecer la dimensi?n ejecutiva podr?a encontrarse en un esque

ma de "troika doble", nombrando una parte la UE y la otra los estados de Am?rica Latina y el Caribe. Al mismo tiempo se har? indispensable recurrir a las aportaciones de las instancias civiles para que el proceso birregional pueda recuperar su din?mica interna, tan mermada en la d?cada pasada.

El simple hecho de que la comprensi?n de multilateralismo sea tan di ferente entre las partes, as? como el distinto tratamiento que se le da al in

terregionalismo, hace evidente que las bases mismas se encuentran todav?a

en un nivel declaratorio sin poder fungir como fundamento de la relaci?n

privilegiada. El poco inter?s mutuo indica un "v?nculo negativo" que s?lo

parcialmente puede ser revertido por una ampliaci?n de los actores invo lucrados en la llamada "sociedad civil" y del interparlamentarismo.81 De nuevo vale insistir: las coincidencias no definen pol?ticas aunque pueden alimentar un voluntarismo pol?tico; solamente la coordinaci?n vinculante de pol?ticas puede inducir los avances deseados, para lo cual se necesitan voluntad y liderazgo pol?ticos, ausentes en este momento en las dos partes. La continuidad ?nicamente ser? factible al concentrar la agenda y las ron das de negociaci?n donde realmente existen intereses y oportunidades que necesitan de la cooperaci?n, del di?logo y de la negociaci?n. Agendas artificiales llevan al vaciamiento y languidecimiento de las relaciones;

ejemplo de ello es el tan anhelado Proceso de San Jos? entre la UE y Cen troam?rica de los a?os ochenta.

81 Al observador tiene que sorprenderle la inclinaci?n de los parlamentarios europeos a

insistir en la relaci?n con los llamados "paralmentos regionales" de Am?rica Latina, cuyos re

presentantes se encuentran sumamente descreditados en sus correspondientes pa?ses.

más allá del interregionalismo. el futuro de las relaciones entre...

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