Monsieur Leonardo Morlino

Architectures constitutionnelles et politiques démocratiques enEurope de l'EstIn: Revue française de science politique, 50e année, n°4-5, 2000. pp. 679-712.

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Morlino Leonardo. Architectures constitutionnelles et politiques démocratiques en Europe de l'Est. In: Revue française descience politique, 50e année, n°4-5, 2000. pp. 679-712.

doi : 10.3406/rfsp.2000.395503

http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/rfsp_0035-2950_2000_num_50_4_395503

RésuméComprendre les modèles constitutionnels et les types de démocraties qui leur sont associées, dansl'Europe de l'Est d'aujourd'hui, suppose d'explorer la mise en œuvre (implementation) de ces modèles.La recherche présente une lacune en cette matière, non seulement en raison des difficultés inhérentesà l'analyse de diverses questions associées à cette mise en œuvre, mais aussi parce que lespolitologues spécialisés dans ce domaine ont été, jusqu 'il y a peu, davantage intéressés par lesproblèmes de « création » d'un système politique, c'est-à-dire par le même type de problèmes que celuiqui retient l'attention des élites politiques de ces pays. L'ambition de cet article est de combler cettelacune. S'appuyant sur l'expérience empirique des pays de l'Europe du Sud, l'auteur, dans la premièrepartie, passe en revue les principaux aspects théo-riques de la question. Il y propose également unedistinction entre les architectures constitu-tionnelles « manipulatives » et les architectures « neutres ».Dans la deuxième partie sont décrites les architectures constitutionnelles de dix pays est-européens(Bulgarie, République tchèque, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Roumanie, Slovaquie,Slovénie) ; ces architectures sont mises en relation avec les principaux problèmes de leur mise enœuvre. L'analyse empirique suggère quelques conclusions : le meilleur modèle, d'unpointde vuethéo-rique, correspondau résultat spécifique d'une rencontre entre les réalités politiques et les choixeffectués par les élites ; une architecture « manipulative » constitue le meilleur modèle lorsqu 'elle estchoisie consciemment, et mise en œuvre de façon appropriée par des élites démo-cratiques privéesd'un système de partis fort ; une architecture constitutionnelle « neutre » est la meilleure là où existe unsystème de partis fort et démocratique ; une architecture « manipulative » combinée à un système departis fort est gros de risques en raison du potentiel de conflit et de polarisation qu'il comporte ; ce n'estqu'une fois ces dangers surmontés, dans le long terme, que cette combinaison peut se révéler apte àapporter la stabilité ; combinée à un système de partis faible une architecture neutre est jamaissouhaitable du fait des inévitables distorsions politiques qui lui sont associées.

AbstractConstitutions and good democracy in eastern europeIn order to understand what kind of constitutional designs and connected democracies there are inEastern Europe, the implementation of those designs has to be closely explored. On such a topic thereis a research gap because of the difficulties in exploring the issues related to the implementation ofconstitutional designs, but also because until recently political scientists were more interested in theproblems of « creating » a polity, that is, in the same kind of pro-blems that absorbed the political élitesof those countries. This paper is aimed at filling that gap. In the first section the main theoretical aspectswill be reviewed building on the empirical expe-rience of Southern Europe. Here a distinction betweenmanipulative design and neutral design is proposed. In the second section, the constitutional designs often European countries (Bul-garia, Czech Republic, Estonia, Hungary, Latvia, Lithuania, Poland,Romania, Slovakia, Slo-venia) will be presented and connected to the main problems of itsimplementations. The empi-rical analysis suggests a few conclusions : the best theoretical design is thespecific outcome of complementing political realities with élites choices ; a manipulative design is thebest design if consciously chosen by democratic élites without a strong party system, and appropriatelyimplemented ; a neutral design is the best one if a strong, democratic party system exists ; amanipulative design compounded by a strong party system is risky because of the potential for conflictand polarization ; only in the long term after such challenges are overcome, can this combination provestabilizing ; when compounded by a weak party system, a neutral design is never desirable because ofthe related unavoidable political distortions.

ARCHITECTURES CONSTITUTIONNELLES

ET POLITIQUES MOCRATIQUES EN EUROPE DE EST

LEONARDO MORLINO

Au

cours des dernières décennies sous la pression du processus de démocrati sation en Europe du Sud en Amérique latine et plus récemment en Europe de Est et dans autres régions du monde déterminer ce est une bonne démocratie est devenu un problème crucial pour les élites politiques des pays con cernés En fait la forme que ce problème revêtu est celle de la question suivante est-ce une bonne architecture constitutionnelle Mais pour comprendre quels types architecture constitutionnelle nous avons affaire et quelles formes de démocratie rattachent il est nécessaire explorer attentivement leur mise en uvre implementation Celle-ci constitue dans tous les pays étudiés un aspect fon damental du processus complexe de consolidation démocratique Morlino 1998 Malgré son importance il existe que trop peu de recherches sur ce processus de mise en uvre en partie cause de toutes les difficultés liées aux problèmes de son exploration En outre au cours de la période qui nous intéresse les politologues se sont intéressés davantage aux problèmes associés la création un système poli tique est-à-dire aux mêmes types de problèmes que ceux qui ont absorbé atten tion des élites politiques des pays concernés Certains entre eux se sont ailleurs attachés leurs rôles de conseillers du prince Von Bey me 2001 rappelle les aspects majeurs des débats de la science politique sur cette question se référant Sartori qui proposé le concept ingénierie constitutionnelle constitutional engineering et certains autres auteurs importants de ce champ de recherche comme Linz ou Lijphart Des pistes de réflexion ont également été développées propos des raisons motivant les différents choix constitutionnels effectués Lijphart 1992) des modes élaboration des constitutions principalement Elster 1997) ou encore dans une perspective différente de importance des environnements dans les processus élaboration des constitutions Linz Step 1996 81-83 objectif de cet article est de attacher la question de la mise en uvre une architecture constitutionnelle dans un pays donné tout en sachant il agit là une première exploration un terrain empirique parsemé embûches La pre mière partie de cet article sera consacrée aux principaux aspects théoriques de cette question il sera fait référence ponctuellement expérience de Europe du Sud Dans la seconde partie sera présentée architecture constitutionnelle des prin cipaux pays Europe de Est cette présentation sera articulée aux problèmes liés la mise en uvre des dispositifs constitutionnels Finalement partir de cette analyse empirique seront esquissées quelques conclusions Les références entre parenthèses renvoient la bibliographie en fin article Sur les problèmes et difficultés liés au processus de mise en uvre cf Pressman Wil- davsky 1973) Pour une des premières bonnes analyses de la consolidation démocratique dans ces pays cf Dawisha Parrot 1997 cf également la partie IV de Linz Step 1996) 679 Revue fran aise de science politique vol 50 no 4-5 août-octobre 2000 679-711 2000 Presses de la Fondation nationale des sciences politiques

Leonardo Morlino

Les dix pays de Europe de Est étudiés ici sont une part la République tchèque Estonie la Hongrie la Pologne la Slovénie et autre part la Bulgarie la Lettonie la Lituanie la Roumanie et la Slovaquie Tous ces pays ont posé leur candi dature adhésion Union européenne Pour certains entre eux la République tchèque Estonie la Hongrie la Pologne et la Slovénie) admission se réalisera rela tivement tôt alors que pour les autres elle été retardée exception de la Slova quie tous ces pays sont classés dans la catégorie des pays libres par les deux der nières enquêtes de Nation in Transit Survey de 1997 et de 1998 La Slovaquie est définie comme étant que partiellement libre en 1997 mais elle bénéficié du label libre en 1998 La Slovaquie peut dès lors être incluse dans cette étude et cela pas seulement parce elle est candidate entrée dans Union européenne

Malgré leur importance autres pays Europe de Est ont pas été inclus dans cette étude Ces pays sont Albanie la Biélorussie la Russie Ukraine et certains tats issus de ex-Yougoslavie est-à-dire la Croatie et la Macédoine Ces pays ont

été classés soit partiellement libres est-à-dire la frontière entre la démocratie et la non-démocratie ou bien non libres est-à-dire non démocratiques dans enquête citée précédemment Albanie par exemple connaît encore une transition incertaine la Biélorussie peut être définie comme ayant un régime autoritaire conso lidé alors que les pays restants Croatie incluse se situent extrême limite en termes de droits civiques et politiques ou ont que très récemment accédé aux insti tutions démocratiques Ukraine tenu ses premières élections démocratiques en 1994 mais elle ne peut toujours pas être définie comme formant un système démocratique)3

Avant de passer en revue les aspects théoriques de la question de la mise en uvre constitutionnelle il est utile de rappeler que dans chacun de ces dix pays en plus des profonds changements politiques deux autres transformations fondamentales se sont produites Dans tous les pays de Europe de Est la transition politique accom pagne une transition économique vers une économie de marché Plus encore dans six des dix pays étudiés il existe des problèmes liés au changement des frontières une sécession et la récente construction de Etat Il agit des trois pays baltes de la Slovénie ainsi que de la République tchèque et de la Slovaquie qui ont fait sécession Ce sont là les trois transitions analysées par Offe 1991)

LE CADRE THEORIQUE

un des concepts qui guideront la discussion entreprise ici est celui architec ture constitutionnelle constitutional design est un concept la fois simple et largement accepté cf également von Beyme 2001 Ce concept embrasse ensemble des institutions gouvernementales chef de tat gouvernement Parle ment) ainsi que leurs interactions il embrasse également les modes et niveaux de centralisation ou de décentralisation de tat ainsi que le système électoral Ces dimensions ramassent les principaux choix et décisions constitutionnels qui carac-

Cf le tableau dans Karatnycky Mot Sho dir. 1997) et le tableau figurant dans Karatnycky 1999 en particulier 124-125)

Wise Brown 1998) Ibid Cf aussi ouvrage de Karatnycky et al 1997) très détaillé sur la plupart des

aspects politiques et économiques

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Architectures constitutionnelles en Europe de Est

térisent chaque démocratie De plus puisque cette étude se concentre sur la fa on dont ces choix sont mis en uvre est-à-dire se traduisent dans les institutions et les pra tiques il importe opérer une distinction entre les deux principaux modes de mise en

uvre implementation Premièrement la mise en uvre de la constitution peut consister en adoption de nouvelles lois complétant les normes constitutionnelles Deuxièmement la mise en uvre peut simplement consister en une application directe de normes constitutionnelles par exemple la création un Parlement tel il été con dans la constitution Dans les deux cas se focaliser sur la mise en uvre implique avant tout de vérifier si les nouvelles règles ont créé un système qui pour but de fa onner est-à-dire abord déformer les préférences et positions qui exis tent déjà et qui ont déjà été exprimées par la société ou de refléter fidèlement ces pré férences afin assurer une meilleure expression des valeurs et intérêts sociaux Plus précisément architecture constitutionnelle peut être représentée comme un conti nuum entre une extrémité une architecture de part en part manipulative et autre extrémité une architecture complètement neutre architecture manipula tive est caractérisée dans sa forme extrême par des institutions qui fa onnent forte ment les modes expression de la société civile comme par exemple ses structures de médiation essentiellement les partis politiques ou les groupes intérêt) et le compor tement politique des citoyens Une architecture neutre suppose des institutions qui cherchent refléter le plus possible les intérêts de la société civile Certains types de régime tel le régime présidentiel un régime où exécutif domine le Parlement un Etat unitaire ou un régime marqué par un mode de scrutin majoritaire débouchent sur des systèmes constitutionnels fortement manipulatifs En revanche un chef tat élu par le Parlement un exécutif soumis au Parlement un système fédéral et un mode de scrutin fortement proportionnel tendent déboucher sur des systèmes constitutionnels plus neutres Une architecture constitutionnelle manipulative modèle des majorités par lementaires artificielles élève de différentes fa ons le seuil accès la représenta tion limite le nombre de partis peut renforcer leur cohésion interne et peut davantage contrôler les intérêts représentés represented inverse une architecture plus neutre se fait le reflet de la société même si ce type de système échappe pas entiè rement son exploitation et sa manipulation par les acteurs partisans Dans la réalité des cas empiriques examinés architecture constitutionnelle majoritaire et architec ture manipulative un côté et architecture constitutionnelle consensuelle et neutre de autre tendent ordinairement se chevaucher Néanmoins il importe de souligner la différence analytique entre ces deux catégories La dimension manipulation/neutralité de ces deux types architecture met accent sur impact effectif de architecture cons titutionnelle sur les sociétés Certains cas montrent cependant un régime consensuel peut avoir un impact manipulatif sur la société ou inverse un régime majoritaire peut avoir un impact plutôt neutre Par exemple la combinaison une architecture cons titutionnelle neutre et une manipulation effective est concevable un système électoral mixte déforme le poids des partis politiques au Parlement2 ou lorsque des

Lijphart 1984 analyse en particulier la question de ce qui distingue la constitution écrite de la constitution non écrite ainsi que celle de adoption de procédures de démocratie directe Ces dimensions ont été négligées ici la première est pertinente pour aucun des cas étudiés ici la seconde quelque importance que dans un ou deux cas que on mentionnera au besoin Sur les choix fondamentaux de architecture constitutionnelle cf aussi Shugart Carey 1992 1-15)

Ce fut le cas en Italie après approbation du nouveau système électoral en 1993 Mor- lino1997)

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Leonardo Morlino

regles parlementaires spécifiques fa onnent lourdement activité législative aux dépens de la participation au processus de prise de décision de ensemble des forces politiques représentées au Parlement Selon une logique analogue une architecture majoritaire peut avoir un impact neutre une force majoritaire domine complè tement arène politique

analyse de architecture institutionnelle ne peut ignorer dès lors le rôle des lea ders des partis politiques ni davantage celui du système de partis Ces acteurs contri buent fortement la mise en uvre effective de architecture constitutionnelle Une des propositions majeures de cet article est justement que la relation entre architec ture constitutionnelle et le système de partis est centrale dans le processus de mise en

uvre de la constitution En fait les leaders des partis politiques opèrent les choix constitutionnels et les mettent en uvre par le biais des divers rôles politiques ils jouent Pour mettre en uvre une architecture constitutionnelle les acteurs politiques doivent bénéficier une arène politique stable et structurée dans laquelle les acteurs et les jeux politiques sont définis et connus est-à-dire un système de partis stabilisé et structuré La mise en uvre dépend donc simultanément de architecture constitu tionnelle et des caractéristiques et de la stabilité du système de partis argument selon lequel importance des partis et du système de partis en Europe du Sud ne cor respond pas la situation en Europe de Est est pas tenable Plusieurs travaux ont montré en effet que malgré le peu de confiance manifesté égard des partis poli tiques ces derniers en sont pas moins devenus des acteurs très importants dans les nouvelles démocraties Europe de Est2

Dans cette étude le système de partis va constituer le facteur décisif interagissant avec architecture constitutionnelle Trois variables importantes doivent être considé rées il agit analyser un système de partis la stabilité du système la struc ture organisationnelle des partis et la fragmentation du système Le raisonnement sous-jacent est un système de partis instable peu structuré ou pas structuré du tout est faible et donc davantage exposé être conditionné et fa onné par une architecture institutionnelle manipulative Un système bipartisan un système parti dominant ou un système multipartisan limité la fois stable et structuré sont plus difficiles conditionner ou influencer3 Plus précisément est examen de la mise en uvre de architecture constitutionnelle et de ses relations avec le système de partis qui nous permet de déterminer adaptation et la pertinence le caractère approprié appro priateness) de architecture constitutionnelle

La mise en uvre de architecture constitutionnelle peut impliquer des adaptations constitutionnelles plus ou moins importantes Celles-ci peuvent aller de

Il va de soi que dans le long terme une architecture majoritaire peut conduire affai blissement de la domination exercée par un parti et même conduire un changement de parti dominant Sur les problèmes liés cette question cf Morlino 1998)

Cf. par ex Wyman White Miller Heywood 1995 et Rosé 1995) Ceci est une fa on simple aborder le problème de institutionnalisation des partis et

des systèmes de partis Pour une analyse empirique plus complète et une justification théorique du choix de ces variables cf Morlino 1998 chap Dans son analyse des systèmes de partis latino-américains Scott Mainwaring adopte une approche semblable en considérant la stabilité des formes de compétition entre les partis les enracinements sociaux des partis politiques la légitimité des partis et du processus électoral ainsi que organisation des partis cf Mainwa ring 1998 Dans le présent article la disponibilité de certaines données et le manque de certaines autres conduit une approche plus simple une considération supplémentaire milité égale ment en ce sens dans le cadre européen la légitimité des partis et des élections est pas vraiment remise en cause par une partie significative de la population et dès lors cette dernière variable peut être laissée de côté Sur cette question cf nouveau Morlino 1998 chap 3)

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Architectures constitutionnelles en Europe de Est

la non-application pure et simple est-à-dire du gel des règles constitutionnelles ou de leur application partielle leur abrogation totale ou partielle ou encore leur modification partielle ou totale adaptation intervient lorsque les leaders des partis répondent aux valeurs et intérêts per us les leurs en particulier en forgeant des ins titutions correspondant une architecture neutre De ce point de vue la principale conséquence de adaptation constitutionnelle est une plus grande cohérence entre les règles constitutionnelles et les attitudes croyances positions et le pouvoir respectif des acteurs partisans Après la mise en place des institutions démocratiques les atti tudes et les forces des partis au pouvoir se mettent très souvent diverger de ceux des auteurs de la constitution Plus précisément le parti ou la coalition de partis qui ont créé le régime démocratique perdent souvent le pouvoir et autres acteurs se voient chargés de mettre en uvre les règles constitutionnelles Cette situation résulte sou vent de occurrence événements importants des changements dans les relations entre les acteurs politiques ou dans le poids politique de certains entre eux issue de compétitions électorales ultérieures ou encore de transformations des enjeux poli tiques quand on passe des problèmes de la construction de la démocratie ceux asso ciés la politique ordinaire au jour le jour Les adaptations permises par une architec ture neutre sont principalement observables au cours de la première phase de mise en

uvre des dispositifs constitutionnels lorsque les groupes et élites gouvernants impo sent leur vision du fonctionnement des institutions même si cela implique une abro gation ou une transformation des règles pour elles deviennent conformes leurs valeurs objectifs intérêts adaptation de la constitution peut ainsi être cernée par analyse de la relation entre les institutions et les règles un côté et le système de partis de autre Il importe en outre de se souvenir une architecture neutre repré sente le choix le plus probable lorsque les leaders et les partis sont éloignés ou très éloignés les uns des autres est-à-dire on affaire une polarisation entre eux Cela signifie que adaptation en tant que mode de mise en uvre constitutionnelle le plus de chances de survenir issue un changement partiel ou total des partis au pouvoir

La pertinence constitutionnelle constitutional appropriateness constitue le mode opposé de mise en uvre des constitutions Contrairement architecture neutre architecture manipulative contraint les partis par les institutions et les règles Le concept de pertinence introduit par March et Olsen sera utilisé ici pour décrire le mode de mise en uvre de la constitution dans lequel les leaders des partis ne peu vent agir librement au sein des institutions mais doivent adapter celles-ci Dans cette perspective la question clé laquelle doivent faire face les leaders des partis consiste se demander quelles sont les stratégies et actions les plus appropriées les plus pertinentes pour la réalisation de leurs objectifs sachant que les règles sont don nées et doivent être mises en uvre est très souvent la Cour constitutionnelle qui est appelée se prononcer sur la conformité la loi de ces actions La Cour joue un rôle fondamental principalement lorsque différents acteurs entrent en conflit sur une question concernant les règles du jeu tablir un système caractérisé par la pertinence constitutionnelle suppose avec le temps des routines et des interprétations appa raissent Cette émergence dépend de la stabilité du régime et de son aptitude contraindre modeler ou reconfigurer le système de partis élément clé qui rend pos sible la pertinence constitutionnelle réside cependant dans existence un système légal un Etat de droit bien établi est-à-dire un contexte dans lequel les autorités

I.March Olsen 1989)

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comme les citoyens se conforment aux lois Si cet élément existe pas architecture constitutionnelle manipulative sera soit circonvenue soit ignorée Et dès lors éta blissement une pertinence constitutionnelle appropriée deviendra impossible et la consolidation démocratique improbable

Dans ensemble une architecture neutre couplée un système de partis stable limité et/ou structuré tend correspondre une mise en uvre adaptative tandis une architecture manipulative couplée un système de partis instable fragmenté et/ou non structuré tend être mise en uvre sur le mode de la pertinence constitu tionnelle Ces deux voies possibles doivent être complétées par deux autres situations hypothétiques graphique abord une situation dans laquelle une architecture neutre est couplée un système de partis instable fragmenté et/ou non structuré faute de meilleur terme le mode de mise en uvre correspondant cette situation sera qua lifié équilibré Dans cette configuration les faiblesses des organisations parti sanes les résultats incertains et la fluidité vont dominer arène politique Par ailleurs une situation où une architecture manipulative est associée un système de partis forts où autorité de la loi tat de droit est bien établie et où la constitution ne peut être contournée tend rendre le conflit inévitable Le conflit peut exprimer ouvertement ou demeurer latent mais il est solidement ancré dans cette combinaison de facteurs Lorsque la suprématie de la loi est que peu ou pas présente la situation est beaucoup plus confuse mais en général même une architecture manipulative est

manipulée et adaptée la volonté des leaders des partis Les quatre hypothèses peuvent être complétées par la prise en compte de situations intermédiaires Ces situa tions peuvent apparaître par exemple lorsque aucun choix est effectué entre architecture manipulative et architecture neutre parce que sont poursuivis simulta nément deux objectifs différents celui de efficacité et celui de la représentation et ou que le système de partis est ni entièrement stable ni complètement instable mais dans une situation indéterminée il est également possible que dans le cours de la mise en uvre de la constitution les règles puissent continuer de changer soit par élévation soit par la réduction du niveau de neutralité du dispositif constitutionnel

mais il est encore plus probable que la stabilité la fragmentation et la structure du système de partis changent Bien entendu agissant de modes de mise en uvre des dispositifs constitutionnels plusieurs autres possibilités mériteraient être également examinées mais les cas les plus significatifs au plan empirique semblent être ceux qui ont été présentés ci-dessus

Si on veut retrouver la trace des modes changeants de mise en uvre constitu tionnelle un autre facteur important prendre en compte est le temps Si le processus constitutionnel effectue sur une longue durée élaboration et approbation de la constitution peuvent aller de pair avec la stabilisation et la structuration du système de partis et même avec sa fragmentation naturelle ou sa dé-fragmentation Si en

un point de vue méthodologique la question des relations de causalité pourrait avoir ici quelque pertinence appuyant sur les énoncés exposés précédemment la réponse la plus simple cette question serait une fois les choix constitutionnels fondamentaux faits et une fois leur mise en uvre inscrite ordre du jour architecture manipulative affecte le système de partis et de son côté le système de partis affecte architecture constitutionnelle neutre Néan moins dans la realité empirique les situations intermédiaires sensiblement plus ambiguës sont les plus fréquentes Pour ensemble de la perspective adoptée ici la question de savoir quelle est la variable indépendante peut être reformulée de la fa on suivante si on veut mieux saisir ce qui est la cause de quoi aussi bien le système de partis que architecture constitu tionnelle doivent être considérés tour tour comme constituant des variables indépendantes et des variables dépendantes

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Architectures constitutionnelles en Europe de Est

revanche le processus constitutionnel est de courte durée de nouvelles règles font surgir le problème de instauration de la pertinence constitutionnelle dans un système de partis fluide Les choix constitutionnels précèdent presque toujours la période de stabilisation ou de structuration des partis De ce fait la vraie question est une fois que la constitution est approuvée est-ce que le système de partis va se stabiliser et si oui combien de temps prendra ce processus Ces questions suggèrent les hypothèses suivantes plus tôt le système de partis sera stabilisé plus fort deviendra le système de partis et plus neutre sera architecture constitutionnelle le mode adaptatif deviendra alors plus probable que la pertinence constitutionnelle plus tôt la struc ture organisationnelle des partis se sera formée plus fort sera le système de partis et plus neutre sera architecture constitutionnelle plus forte aussi sera la probabilité une mise en uvre sur le mode de la pertinence moins le système de partis sera fragmenté est-à-dire aussi moins il aura de partis politiques) plus architecture constitutionnelle sera neutre plus forte aussi sera la probabilité une mise en uvre adaptative Il est bien sûr possible de développer une série hypothèses empiriques intermédiaires plus particulièrement lorsque adaptabilité et la pertinence sont plus ou moins limités ou partiels

Graphique Quelle mise en uvre

Système de partis Stable limité et structuré Instable fragmenté et non-structure

Architecture neutre Mise en uvre adaptative Mise en uvre équilibrée Architecture manipulative Mise en uvre conflictuelle Mise en uvre par pertinence

Dans le graphique les quatre situations possibles examinées plus haut sont sim plifiées sous la forme de quatre types de mise en uvre La nù en uvre par adap tation et la mise en uvre par voie de pertinence constitutionnelle représentent des types purs de mises en uvre alors que les deux autres types constituent des types intermédiaires Dans la seconde case 2) architecture neutre et un système de partis instable équilibrent en débouchant sur des résultats incertains imprévisibles et sans conduire quelque consolidation que ce soit Dans la troisième case où une forte architecture manipulative est confrontée un système de partis fort un ajuste ment survient ordinaire lorsque les leaders de partis imposent leur interprétation de la structure institutionnelle Dans ce dernier cas la consolidation se produit

Cependant la nù en uvre ne dépend pas seulement du type architecture constitutionnelle et du système de partis La législation qui prolonge les règles cons titutionnelles constitue un élément crucial dans le processus de consolidation démo cratique au même titre que établissement graduel de autorité de la loi tat de droit Une attention particulière doit également être portée aux Cours constitution nelles et leur rôle de définition des règles devant être mises en uvre et de la manière de le faire 2.des legs du régime précédent compatibles avec le nouveau régime démocratique du rôle politique accordé au judiciaire ou encore de la manière dont les partis peuvent essayer influencer le judiciaire dans la mesure où ils le font Mais même si ces divers facteurs et bien autres peuvent avoir de impor tance dans le processus analysé le cadre théorique exposé précédemment avantage être spécifiquement élaboré pour rendre compte des divers types de mise en uvre par adaptation ou par voie de pertinence et de leurs rapports avec divers systèmes de partis Limiter le nombre de facteurs explicatifs inscrit pleinement dans la visée de

Leonardo Morlino

cet article qui est de tester utilité du cadre analyse proposé ici pour la comparaison des processus de transition dans les deux ensembles de pays Si ce cadre théorique satisfait cette exigence les conclusions qui en découleront pourront nous permettre de formuler quelques conjectures sur les développements futurs en Europe de Est

LES CAS EMPIRIQUES

Une analyse qualitative systématique des pays Europe de Est est pas utile pour la présente démonstration et elle est de toute fa on rendue partiellement impraticable en raison du manque de recul historique En premier lieu il faut insister sur le fait que dans ces dix pays la transition vers la démocratie pas été difficile et incertaine comme ce fut le cas au Portugal Prima fade la direction générale et les objectifs de changements politiques étaient mieux définis plus clairs et globale ment acceptés du moins au début En fait la temporalité et les rythmes de la transi tion ont été précis et rapides Si on prend la formation des tables-rondes qui réunirent toutes les forces politiques comme le point de départ symbolique de chaque transition dans cinq pays le processus débuté entre février 1989 et janvier 1990 en Pologne en février en Hongrie en juin en Tchécoslovaquie en novembre et en Bulgarie et en Roumanie en janvier inverse la transition en Roumanie pas commencé autour une table de négociation mais issue du mois sanglant de décembre 1989 Les pays qui ont connu des difficultés obtenir leur indépendance et faire sécession ont suivi en 1990 la Slovénie et en 1991 la suite du coup tat manqué en Russie Estonie la Lettonie et la Lituanie Si on considère en revanche approbation de la constitution comme le terminus ad quem de la transition même si ici la frontière avec installation de la démocratie est assez floue) alors ordre précédent est renversé les trois pays baltes et la Slo vénie ont complété leur transition un rythme plus rapide chacun de ces pays adopté une nouvelle constitution en moins un an La Hongrie peut également être incluse dans ce groupe Les autres pays ont mis plus de temps pour adopter une nou velle constitution la Bulgarie 20 mois en Roumanie le processus est étalé sur deux ans et en République tchèque et en Slovaquie sur presque quatre ans Et si on prend pour référence approbation de la Constitution en 1997 la Pologne aura mis près de huit ans achever le processus cependant en 1992 elle approuvé ce on

appelé la petite Constitution explication du commencement de ce pro cessus est tout simplement liée la dislocation de URSS et effet domino qui en résulté La rapidité du changement en comparaison aussi avec ce qui est passé en Europe du Sud explique par la légitimité acquise par la démocratie libérale au sein des élites politiques locales et dans la population et en même temps par extension des conflits sur les types de démocratie tat et de système écono mique mettre en place Mais dans aucun de ces pays opposé de Italie de la fin des années 1940 ou du Portugal il existait de base de pouvoir opposée la démocratie libérale même les importantes forces nationalistes de Europe de Est ont apporté leur soutien un arrangement institutionnel démocratique En regard de cela les modes élaboration de la constitution et les institutions de la transition ne semblent pas représenter une explication pertinente de la temporalité et du rythme du changement Il se peut que la longue transition bulgare puisse être liée au fait que la constitution été élaborée par une Assemblée constituante élue Il est vrai que

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Architectures constitutionnelles en Europe de Est

dans autres cas par exemple en Pologne dans lesquels la constitution été adoptée par une institution étatique et promulguée sans référendum la transition également été longue Bien plus cette fa on de procéder constitué le mode de fabrication de la constitution le plus fréquent en plus de la Pologne la République tchèque la Hongrie la Lettonie la Slovaquie et la Slovénie ont suivi cette voie La Roumanie la Lituanie et la Pologne représentent les seuls cas analysés dans lesquels la constitution été légitimée ultérieurement par un référendum

Pour une large part les variables associées au mode adoption de la constitu tion dépendent des choix des élites de la tradition politique ainsi que autres fac teurs idiosyncratiques Certains autres auteurs soutiennent le même point de vue même ils ne le font pas aussi explicitement Tout comme en ce qui concerne Europe du Sud attention doit attacher la consolidation est-à-dire plus précisément la fa on dont les règles constitutionnelles sont mises en uvre analyse de cette mise en uvre de la constitution présuppose établissement préalable ou simultané de autorité de la loi tat de droit En ce point il nous faut établir une distinction fondamentale entre deux types de pays ceux dans les quels Etat de droit est plus enraciné du moins en termes relatifs et ceux dans les quels le poids de autorité du droit est plus douteux et affaibli par une corruption endémique et une reconnaissance incertaine des droits fondamentaux Cette ana lyse rejoint le point de vue de Union européenne exprimé sur un mode formel dans opinion de la Commission en juillet 1997 la fin des années 1990 la République tchèque la Hongrie la Pologne la Slovénie mais également Estonie en dépit des problèmes liés sa communauté russophone représentent des démo craties plus stables marquées par une efficacité relative de tat de droit Selon appréciation de UE les cinq autres pays sont clairement dans une situation dif férente En juillet 1997 encore la Bulgarie ne garantissait toujours pas entièrement les droits fondamentaux de tous les citoyens comme le démontrent la brutalité policière et les intrusions dans la vie privée de la part des services de renseigne ments La Lettonie de sérieux problèmes en ce qui concerne intégration et la protection des droits fondamentaux des minorités russes Bien que la Lituanie ait pas de problèmes aussi graves que la Lettonie et Estonie en ce qui concerne les minorités une protection complète des droits fondamentaux fait cependant tou jours défaut Plus important encore le pays continue être divisé sur des enjeux décisifs hésitant entre le maintien une protection sociale étendue et la transition vers une économie de marché En Roumanie et en Slovaquie la corruption la faible garantie des droits fondamentaux en particulier pour les minorités et plus généralement un tat de droit encore défaillant caractérisent une consolidation limitée On touche ici une question délicate le cadre théorique présenté dans la première section de cet article ainsi que la comparaison empirique avec Europe du Sud prennent pour acquis que établissement de tat de droit constitue un élé ment crucial pour la compréhension des types de mise en uvre démocratique constitutionnelle oeuvre dans les pays analysés En autres mots comment la pertinence constitutionnelle est-elle possible sans établissement de tat de droit Nous avons là une question supplémentaire laquelle doit répondre ana lyse empirique du deuxième ensemble de pays Europe de Est Ceci justifie éga lement le choix de traiter séparément les deux groupes de pays

Cf Merkel 1997) Cf European Commission Report 1997)

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Tableau la Architectures constitutionnelles les pays les plus consolidés Pays

Dimensions Etat

lu par

Pouvoirs

Parlement Chambres Sièges Pouvoirs

République tchèque

Parlement

Participation aux reunions du Cabinet

Pouvoir limité de dissolution de Assemblée

Nomme les 15 juges la Cour constitutionnelle

Veto limité

Chef des forces armées

Deux 200 et 81 asymétriques et non congruents Législatifs chambre basse

Estonie

Parlement mais corps électoral au troisième scrutin Deux premiers choix pour désigner le Premier ministre Pouvoir limité de dissolution de Assemblée

Droit de veto limité

Initiateur de la procédure de révision de la constitution

Une 101 Législatifs

Autorité ultime sur les décisions politiques clés et utilisation de référendum

Hongrie

Parlement

Pouvoir symbolique

Pouvoir limité de dissolution de Assemblée

Une 386 Législatifs

Elit les membres de la Cour constitutionnelle

Pouvoir de dissolution des organes locaux

Pologne

Citoyens

Droit de veto

Pouvoir de dissolution de Assemblée et utilisation du référendum

Chef des forces armées

Deux 460 et 100 asymétriques et non congruents Législatifs chambre basse Désaveu du président 2/3 de la majorité

Slovénie

Citoyens

Pouvoir symbolique

Pouvoir de dissolution de Assemblée

Désignation des juges de la Cour constitutionnelle

Une 90 Législatifs chambre basse les lois passent âpres trois lectures élit les juges de la Cour constitutionnelle utilisation de référendum

Un conseil national de 40 membres partiellement élus représente les intérêts socio-économiques ou professionnels et les autorités locales uniquement initiative législative

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Tableau Ib Architectures constitutionnelles les pays les plus consolidés Pays

Dimensions Exécutif législatif Cabinet

Premier ministre

Gouvernements locaux Unités territoriales

Elues par

République tchèque

96 trois partis coalition minoritaire ODS ODA KUD-CSL

Nommé par le chef tat

Vote de confiance

Motion de censure pas moins de 50 élus majorité absolue pour être adoptée

Municipalités régions possibles mais non créées

Conseil Citoyens

Dépend de tat pour les 2/3 des ressources

Si nécessaire tat peut

intervenir pour la protection de la loi et seulement par le biais de lois spéciales

Estonie

92 coalition tripartite FA Mod ERSP 95 coalition de deux partis KMU REF Parti 97 un parti minoritaire KMU

Désigné par le chef tat mais avec accord du Parlement Motion de censure 1/5 des députés

Villes et municipalités rurales

Conseil Citoyens Autonomie budgétaire et pouvoir de taxations Supervision devant être établie par la loi

Hongde

90-94 trois coalitions de partis MDF FKDP KDNP 94 Coalition de deux partis MSZP SzDSz

Elu par le Parlement

Vote constructif de non-confiance Vote de confiance

Comtés villes villages et la capitale

Conseil citoyens

Budget de tat

Ont les mêmes droits mais tâches différentes déterminées par la loi

Les lois sur les gouvernements locaux nécessitent 2/3 des voix des députés

Gouvernements locaux libres de saisir la Cour constitutionnelle

Pologne

93 coalition de deux partis SLD PSL)et indépendants 97 coalition de deux partis AWS

Nommé par le chef tat

Vote constructif de non-confiance Vote de confiance

49 voïvodies et municipalités Assemblées régionales au niveau de voïvodies élues par les conseils municipaux

Conseils municipaux les citoyens 85 des ressources du budget de

tat

Le gouvernement supervise autonomie locale

Référendum local

Slovénie

90-92 trois partis LSD SKD SDS 92-96 grande coalition basée sur LDS et SKD 96 coalition de deux partis LDS SKD et indépendants pouvoirs de régulation autonome du gouvernement

lu par le Parlement

Vote constructif de non-confiance

Municipalités

Conseil citoyens

Subsides étatiques pour la plus grande partie des ressources locales

tat supervise activité des gouvernements locaux

689

Leonardo Moruno

Malgré intérêt il aurait attacher chaque pays isolément pour com prendre les problèmes et résultats spécifiques de la transition le tableau propose un examen élémentaire mais systématique de architecture constitutionnelle des cinq pays les mieux consolidés la République tchèque Estonie la Hongrie la Pologne et la Slovénie Il met également en relief quelques tendances importantes Premièrement le modèle parlementaire représente le type de régime le plus répandu Même dans les pays dans lesquels la présence un régime de type semi- présidentiel se manifeste par élection directe du chef de tat comme est le cas en Slovénie le caractère équilibré de la distribution du pouvoirs et des interrela tions institutionnelles indique un rôle plutôt faible du président ce qui tend confirmer la prévalence du modèle parlementaire Deux cas cependant semblent en écarter La Hongrie constitue ainsi exemple typique une chancellor demo cracy avec un premier ministre fort même si ses pouvoirs effectifs dépendent lar gement du système de partis La Pologne quant elle se rapproche une architec ture semi-présidentielle ce que tend confirmer la Constitution de 1997 examen des rapports entre exécutif et Assemblée en raison de la très courte période de temps qui est écoulée depuis introduction de la constitution ne permet pas identifier cet égard la formation de routines stables Il reste en Hongrie et en Pologne la prédominance du Cabinet est avant tout assise sur les règles constitutionnelles alors une relation plus équilibrée caractérise la Répu blique tchèque et Estonie Malgré sa proximité avec ces deux derniers pays la Slovénie se trouve dans une situation intermédiaire en raison des forts pouvoirs régulateurs accordés au gouvernement2

Pour la perspective théorique développée ici il est crucial de comprendre si dans ensemble le modèles constitutionnel fa onne une architecture institution nelle manipulative ou au contraire neutre ou encore si elle pour effet un résultat mixte On ne peut en décider en incluant dans analyse le système électoral Le tableau 694 passe systématiquement en revue les principales caractéristiques de chaque système électoral De fa on congruente avec analyse développée ci- dessus la Hongrie et la Pologne constituent une classe part En fait la Hongrie un système mixte et complexe composé de trois éléments une composante majo ritaire pour plus de 40 des sièges un système proportionnel au niveau régional et une circonscription nationale unique pour attribution environ 20 des sièges cf tableau La Pologne une seconde chambre élue au scrutin majoritaire et pour la chambre basse une formule moins proportionnelle que ce qui observe en Hongrie Le résultat est un très haut degré de distorsion 351 est-à-dire écart par rapport la proportionnalité supérieur celui de la Grande-Bretagne 62 ou

celui de la France 123)3 Estonie et la Slovénie ont des systèmes proportion nels similaires en ce qui concerne la taille des circonscriptions le système deux niveaux two-tier system) et le type de formule proportionnelle Finalement la chambre basse de la République tchèque est élue selon un système fortement pro portionnel complété pour la désignation des membres du Sénat par un scrutin majoritaire

Sur les constitutions de cet ensemble de pays cf en particulier en italien Bartole 1993 et Ceccanti 1997)

Pour une discussion des pouvoirs présidentiels dans les pays analysés ici et dans cer tains autres cf Frye 1997)

Linz Step 1996 290)

690

Architectures constitutionnelles en Europe de Est

examen de leurs systèmes électoral et institutionnel en dépit de quelques différences on peut estimer que la République tchèque Estonie et la Slovénie disposent une architecture institutionnelle neutre Par exemple le système slo vène comprend un exécutif fort et autonome pouvoir de régulation En Estonie est prévue la possibilité un corps alternatif puisse élire le président si aucun candidat obtenu un appui suffisant au Parlement En République tchèque le bicaméralisme est asymétrique le Sénat est élu suivant un système majoritaire mais il ne détient pas de pouvoir législatif opposé la Pologne une architec ture constitutionnelle manipulative un système semi-présidentiel caractérisé par un Sénat élu au scrutin majoritaire et un tat largement centralisé La Hongrie semble se situer entre ces deux extrêmes un système parlementaire mixte avec comme dans le modèle allemand un Premier ministre fort ensemble accompa gnant un système électoral mixte est précisément cet aménagement qui est origine un fort impact manipulateur comme est ailleurs le cas en Allemagne

Le tableau voir page suivante présente les architectures institutionnelles des cinq autres pays la Bulgarie la Lettonie la Lituanie la Roumanie et la Slova quie Trois de ces pays ont un régime parlementaire Bulgarie Lettonie et Slo vaquie) avec peu de mécanismes comme la motion de défiance permettant de ren forcer la position du Cabinet vis-à-vis du Parlement Malgré élection du chef Etat bulgare par un scrutin direct deux tours ce système ne peut être considéré comme un système semi-présidentiel En fait les pouvoirs du président sont essen tiellement symboliques et le Premier ministre est élu par le Parlement de fa on limiter influence sur des arènes visibles et vis-à-vis des masses un président bénéficiant une élection directe Deux autres pays la Lituanie et la Roumanie ont un système semi-présidentiel dans lequel le chef Etat élu peut présider les réunions du gouvernement et devenir ainsi le leader réel de exécutif Il faut cependant reconnaître que la Lituanie forme un système plus décentralisé que ne est celui de la Roumanie Par conséquent si nous portons attention plus préci sément sur les rapports entre Assemblée et exécutif nous pouvons dire que la Bulgarie la Lettonie et la Slovaquie ont atteint un équilibre entre ces deux pou voirs même si efficacité du pouvoir décisionnel du Parlement est dans les trois cas plus affirmée En revanche en Lituanie et en Roumanie la volonté de mettre en place un exécutif plus fort est visible mais le poids de ce dernier peut varier en fonction de la majorité parlementaire

Allemagne la Grande-Bretagne et Espagne représentent trois des plus importants exemples européens de la chancellor democracy caractérisée par un principe organisation du pouvoir strictement majoritaire et manipulatif En fait il ne présente pas les faiblesses que révèle le semi-présidentialisme il existe une hétérogénéité politique entre le président et la majorité parlementaire et que le président est contraint la cohabitation exemple fran ais est très révélateur de ce point de vue dans le cas des présidences Mitterrand et Chirac

Tableau 2a Architecture constitutionnelle les pays les moins consolidés Pays

Dimensionsa Chef tat

lu par Pouvoirs

Parlement Chambres Nombre de sièges Pouvoirs

Bulgarie

Citoyens Pouvoir limité de dissolution de Assemblée

Droit de veto limité

Détermine les dates des élections pour le Parlement et pour les organes de gouvernement local

Nomme 4/12 des juges de la Cour constitutionnelle

Chef des forces armées

Une 240

Législatif Nomme 4/12 juges la Cour constitutionnelle

Pouvoir appeler un référendum

Lettonie

Parlement Pouvoir limité de dissolution de Assemblée au moyen un référendum

préside les séances extraordinaires du Cabinet

Chef des armées

Une 100

Législatif

Renvoie le président 2/3 des députés élit 3/7 juges la Cour constitutionnelle

Pouvoir appeler un référendum

Lituanie

Citoyens Pouvoir limité de dissolution de Assemblée

Rôle prépondérant dans la conduite des affaires internationales

Initiative législative

Une 141 92) 137 96

Législatif

Nomme les juges la Cour

constitutionnelle et la Cour suprême

annonce les élections locales

Pouvoir appeler un référendum

Roumanie

Citoyens Pouvoir limité de dissolution de Assemblée

Participation limitée aux séances du Cabinet

Nomme 3/9 juges de la cour constitutionnelle

Chef des forces armées

Pouvoir appeler un référendum

Deux 328 +15 pour les minorités et 143 symétriques et congruents Législatif Chambre Basse et Sénat

les 2/3 du Parlementpeuvent écarter une décision de la Cour constitutionnelle

Slovaquie

Parlement Pouvoir limité de dissolution de Assemblée

Droit de veto limité

Nomme 10/10 des juges la cour constitutionnelle sur une liste de 20 soumise par le Parlement

Pouvoir appeler un référendum

Une 150

Législatif

Renvoie le président

lit le Président et le vice-président de la Cour suprême de la Cour constitutionnelle et leurs juges

692

Tableau 2b Architecture constitutionnelle les pays les moins consolidés

Pays

Dimensionsa Exécutif législatif Cabinet

Premier ministre

Gouvernements locaux Unités territoriales

Elus par

Bulgarie

91 technocrates avec accord des partis

95 coalition tripartite BSP BA ECO et indépendants

97 un parti UFD

élu par le Parlement sur proposition du chef tat

vote de confiance

Régions et municipalités

Maires conseils municipaux Conseils ci toyens

Gouverneur régional nommé par le Conseil de ministres

Largement dépendant du budget de Etat pour les ressources

Les frontières des unités administratives et des unités territoriales déterminées par le Président sur motion du conseil de ministres

Référendum local

Lettonie

93 coalition bipartite LW LFU et petits groupes

94 coalition tripartite LW HP économistes

95 grande coalition non partisane nommé par le chef

tat

vote de non confiance

Districts et municipalités métropolitaine urbaines et rurales Conseils ci toyens

Ressources dépendent du budget de Etat changement prévu

Lituanie

92 un parti LDLP et des petits groupes

96 coalition bipartite HU/LC LKDP

97 coalition bipartite LK LKPD

nommé par le chef tat sur vote de

confiance du Parlement

vote de non confiance majorité absolue des députés

Comtés et municipalités

Conseils ci toyens

Comtés organisés parle gouvernement et dirigés par les représentants nommés par le Parlement

Le Parlement peut mettre en place une administration directe des gouvernements locaux

Large autonomie et indépendance financière

Roumanie

90 un parti et des indépendants

92 une coalition tripartite NDSF ADP et les néo communistes 96 coalition tripartite CDR UDS UDMR

nommé par le tat

vote de confiance

motion de censure majorité de la Chambre Basse et du Sénat

Comtés villes municipalités communes

Maires ci toyens Conseils ci toyens

Le conseil de comté par le conseil local et de la ville

Préfet nommé par le gouvernement dans chaque comté

Autonomie financière limitée dépendant largement du budget de tat changement prévu

Référendum local

Slovaquie

92 coalition bipartite HZDS SNS

94 coalition de quatre partis SDL NDP DUS KDH

94 coalition tripartite HZDS SNSZRS nommé par le

tat

vote de confiance

motion de censure

Régions districts et municipalités

Maires ci toyens Conseils ci toyens

Le gouvernement contrôle et supervise administration Etat transférée aux municipalités

Ressources financières autonomes et partage de impôt national sur le revenu

693

Tableau Systèmes électoraux de dix pays Europe de Est

Pays

Bulgarie République tchèque Ch B. République tchèque Ch H. Estonie

Hongrie

Lettonie

Lituanie

Pologne Ch.B.

Pologne Ch.H. Roumanie Ch.B. Roumanie Ch.H. Slovaquie

Slovénie

Système électoral

Liste-RP Liste-RP

Major

Liste RP deux étages

Mixte

Liste-RP

Mixte

Liste RP deux étages

Major relative Liste-RP

Liste-RP

Liste-RP

Liste RP deux étages

Nombre de votes

Taille de Assemblée

240 200

81

101

386

100

141

460

100

328 ***1 143

150

88 +2)********

Niveaux

RP régionale RP-nationale

Major

RP-régionale

RP-nationale

Major RP-nationale RP-régionale RP-nationale

RP-régionale RP nationale

Formule électorale

Hondt LR-Droop

Major tours

Hâre Hondt modifiée Majorité et major relative Droop

LR-Hare

Saint- Lague Majorité

tours LR-Droop Hondt Hondt

Majorité Relative LR-Hare

LR-Hare

LR-Droop

Hâre

Hondt

Nombre de sièges

240 200

81

101 ** Rest.** 176

152 -)*** 58 +)*** 100

71

70 391 69

100

328

143

150

88(-

Rest

Nombre de circons criptions

31

81

11

176

20

71

52

49

42

42

Taille moyenne

des circons criptions 77 25

92

76

58(+

20

75 69

20

78

34

375

ll(-

Seuil légal

nat 5-7-11 nat*

nat

nat

nat

nat

5-7 nat **** 5-8 nat **1

nat

3nat

nat

5-7-10 nat **ïcï;**ïs

Ch chambre basse Ch chambre haute Rest sièges restants LR au plus fort reste RP représentation proportionnelle

Les trois seuils sont pour les partis seuls pour les coalitions de deux ou trois partis pour les coalitions de quatre partis 11 ** Les sièges non attribués par le niveau régional sont distribués comme des mandats de compensation nationaux *** application des quotas de Droop au niveau régional conduit au transfert de quelques des sièges au niveau national Les 58 sièges au niveau national plus les sièges régionaux non-attribués sont distribués aux partis politiques conformément au scrap votes est-à-dire les votes pour les candidats au scrutin majoritaire malchanceux ou sur les listes régionales ****Les deux seuils sont pour les partis seuls pour les listes jointes de deux partis ou plus ***** Les deux seuils sont pour les partis seuls pour les coalitions de deux partis ou plus ****** Plus les membres représentant les minorités ethniques actuellement 15) ******* Les trois seuils sont pour les partis seuls pour les coalitions de deux partis pour les coalitions de trois ou quatre partis 10 ******** Plus deux membres représentant les minorités hongroise et italienne élus dans deux circonscriptions un seul député ********* Les sièges non attribués au niveau régional sont distribués comme des mandats de compensation nationaux Sources Inter-parliamentary Union Chronicle a/Parliamentary Elections and Development Genève divers numéros)

694

Architectures constitutionnelles en Europe de Est

Ici aussi inclusion dans analyse des systèmes électoraux rend possible une évaluation plus poussée de architecture constitutionnelle de ces cinq pays Le tableau montre que la Lituanie un système mixte moitié majoritaire et moitié proportionnel avec un seuil de pour les partis isolés et de pour les coalitions ce qui un effet dissuasif sur les alliances partisanes Les quatre autres pays ont opté pour un système proportionnel La Slovaquie le système le plus proportionnel com biné des grandes circonscriptions électorales le nombre moyen de sièges par cir conscription est de 375) avec un seuil qui un effet dissuasif pour les coalitions élec torales 10 La Lettonie vient au deuxième rang avec des circonscriptions plus petites 20 sièges par circonscription et un seuil national de La Roumanie suit avec des circonscriptions encore plus réduites 78 sièges en moyenne par circonscrip tion pour la chambre basse et 34 pour chambre haute) mais avec des seuils légère ment plus bas La Bulgarie se situe très près de la Roumanie mais la petite taille des circonscriptions 77 sièges combine avec utilisation de la formule Hondt est-à-dire la moins proportionnelle des formules proportionnelles Au total est donc la Lituanie parce elle combine un dispositif semi-présidentiel avec un sys tème électoral mixte- qui architecture constitutionnelle manipulative la plus affirmée si la Roumanie est elle aussi marquée par une architecture constitution nelle manipulative du fait de son système semi-présidentiel son mode de scrutin res treint cependant étendue des déformations manipulatives Les trois autres pays présentent des architectures constitutionnelles plutôt neutres

Le graphique résume cette évaluation de ensemble des dix pays retenus il montre que comme on attendait architecture neutre prévaut légèrement Par rap prochement avec le graphique on pourrait anticiper que la faible adhésion aux prin cipes de Etat de droit en Lituanie et en Roumanie devrait constituer un problème pour la démocratie dans ces pays en ce sens que architecture constitutionnelle mani pulative ils ont adoptée suppose justement une réelle adhésion autorité de la loi Le paradoxe est ici que les deux pays dans lesquels il est le plus difficile de mettre en

uvre des règles fortes sont en même temps les pays les plus résolus mettre en uvre les règles les plus contraignantes en est-il des autres pays Pour répondre cette question il nous faut explorer les liens entre les acteurs centraux de la transition Ceci suppose une analyse des partis et surtout des systèmes de partis de ces pays

Graphique architecture constitutionnelle en Europe de Est

Architecture neutre Architecture manipulative

République tchèque Estonie Slovénie

Bulgarie Lettonie Slovaquie

Hongrie Pologne

Lituanie Roumanie

Les traits saillants un système de partis sont la stabilité des partis étendue de leur fragmentation ainsi que les formes et étendue de leur enracinement dans la société civile Même si elles nous apportent quelque information de base les données disponibles permettant de mesurer ces variables ne sont pas entièrement satisfaisantes

Leonardo Morlino

Parce il existe moins informations il en avait en ce qui concerne Europe du Sud quelques précisions supplémentaires doivent être développées évaluation générale de la stabilité des partis et de la volatilité électorale TVE est essentielle mais évidemment seule une volatilité décroissante ou un indice de volatilité égal ou inférieur 25 sont susceptibles indiquer une stabilisation ou une stabilité des partis Pour une évaluation de la fragmentation comme pour Europe du Sud index de Rae de la fragmentation du vote FV constitue la meilleure mesure disponible Dans ce cas des indices décroissants ou un indice égal ou inférieur 0.80 couplés une fragmentation modérée sont supposés indiquer la stabilisation En effet une frag mentation relativement forte est un facteur déstabilisant en lui-même le nombre de partis en soi est au principe une plus grande mobilité une plus grande probabilité de changement et une plus grande fluidité dans arène politique Compte tenu de importance de ce trait la fragmentation des sièges ou le nombre effectif de partis représente donc également un indice important Plus encore cet indice nous procure des informations supplémentaires Nous pouvons évaluer impact du système électoral en le rapportant indice de FV des indices décroissants ou se situant autour de 3.0 correspondent une fragmentation modérée des partis parlementaires associés un indice TV bas ils donnent des indications générales sur la cristallisa tion du système de partis et la possibilité de son enracinement dans la société civile De ce dernier point de vue la continuité plus forte des partis ex-communistes démontre leur solide structuration même si cette structuration doit beaucoup au main tien habitudes et liens personnels et clientélistes formés sur une période de quatre décennies ou davantage

Il va de soi que elles existent des données supplémentaires sur organi sation des partis et des données enquêtes opinion sur les identités partisanes cons tituées sont susceptibles apporter plus de poids cette analyse cet égard une éva luation globale des types de systèmes de partis pourrait également être utile surtout si elle était complétée par une information sur les clivages actifs Le clivage de classes en Europe de Est se traduit hui par la persistance ambiguë de opposition générique gauche-droite existence de points de vue favorables ou hostiles au marché et attitudes pro ou anti-entreprise privée ajoutent autres clivages qui ont disparu ou se sont atténués en Europe de Ouest et du Sud tels que les clivages ville- campagne ou les clivages religieux Il faut noter que tous ces clivages sont plus inté ressants encore pour analyse conduite ici que les clivages entre les partis de mino rités ethniques et les partis nationalistes

Le tableau nous donne un aper du système de partis du premier groupe de pays Dans ces pays tous les partis bénéficient du financement public devenu indis pensable leur existence Lewis et Gortat 1995) par exemple mettent accent sur importance considérable du soutien financier public pour les partis polonais Malgré cela le soutien aux partis est pas profondément enraciné dans la société ni réelle ment développé Dans le cas de la Hongrie on pourrait en revanche de fa on plau sible conclure existence un système de partis plus stable et moins fragmenté que ceux des autres pays Cette situation est due la présence un système parti prédo minant au milieu des années 1990 et par la suite une évidente bipolarisation mais également

Il va de soi que dans ces cas le clivage de classe ne saurait être considéré comme un cas classique de conflits entre ouvriers et propriétaires des moyens de production En Europe de Est on ne peut attendre trouver ce type de conflits Elster Offe Preuss avec Boenker Goetting Rueb 1998 136)

696

Tableau Le système de partis les pays les plus consolidés

Pays

Système de partis TVE

FV

NEP

Type

Principaux clivages

Continuité. survie des sièges

République tchèque

2025 96-92 180(98-96 088 92 082 96 079 98 48 92 41 96 37 98

partis multiples Classe Religion Ethnique

Faible KS 95 103

Estonie

446 96-92

089 92 083 95

59 92 42 95

partis multiples Classe Rural urbain Ethnique

Forte KMU 95 406)1

Hongrie

2623 94-90 31(98-94 086 90 082 94 079 98 38 90 29 94 34 98

partis multiples Classe Religion Urbain rural

Très forte forte HSP94-54)1 HSP 98 -35

Pologne

503 93-91 469 97-93 091 91 091 93 079 97 98 91 39 93 29 97

partis multiples Classe Rural urbain Ethnique Religion Forte SLD 93 -37 91-135 PSL 93-29 91-108)

Slovénie

257 96-92

088(92 085 96

66 92 5.5 96

partis multiples Classe Religion

Assez forte ZLSD 92- 156)2

TVE Taux de volatilité électorale FV Fragmentation du vote NEP Nombre effectif de partis Dans la première phase il une continuité beaucoup plus faible avec ancien parti communiste Dans la première phase il une plus grande continuité avec ancien parti communiste

une fragmentation faible et décroissante et dans une certaine mesure la continuité par rapport ancien régime la fin des années 1990 laquelle ne sont pas étrangers habilité des leaders ex-communistes et la faiblesse des autres partis Le TVE est le plus près du seuil de stabilisation 26 ) mais il élève lors du passage un système parti prédominant au pluralisme bipolaire identification partisane est relativement plus faible que dans les autres pays en 1990-1991 51 Quatre ans plus tard identification partisane devient une des plus forte en Europe de Est2 De plus en 1995 un an après les élections 69 des électeurs correspondent au modèle de électeur stable standpattern electors) et voteraient pour le même parti3 Egalement sur le versant positif la victoire écrasante de 1994 démontre que dans les années 1990 le parti dominant HSP est montré capable de se forger une identité stable de nouer des liens avec nombre organisations sociales particulièrement avec la fédération syndicale postcommuniste)4 et établir une liste officielle de membres environ 30 000 personnes Dans leur ensemble toutefois les nouveaux partis démocratiques ont pas enracinement très développé Grilli6 fournit les données

Cf Linz Step 1996 283) Cf Rose Mishler 1998 graphique l) Toka 1997 tableau 5) Waller 1995 en particulier 483) Agh 1995) Grilli 1997)

697

Leonardo Merlino

sur le nombre de membres de ensemble des part entre 1988 et 1992 Si on peut les considérer comme fiables on aurait affaire un total environ 200 000 membres dans tous les partis est-à-dire un nombre très bas confirmé par un taux adhésion de 25 Pour mieux saisir la signification de ces données il faut se souvenir de ce que en Italie le taux le plus élevé adhésion aux partis est situé dans les années 1950 et 1960 en moyenne 182 En Espagne la plus basse moyenne dans les années 1970 et 1980 été de 422 Enfin le mécontentement populaire3 engendré par la décision drastique de gérer la crise économique rendu difficile enracinement des partis dans la société civile même en ce qui concerne le parti au pouvoir Au total vers le milieu des années 1990 le système de partis hongrois apparaît comme étant parmi les sys tèmes le plus stables et marqué par une fragmentation réellement faible Pourtant comme dans le cas espagnol dans les années 1980 sa stabilité semble être devoir être attribuée la faiblesse des autres partis et non pas son aptitude obtenir un soutien étendu et enraciner fortement Il est pas étonnant dès lors en 1998 se soit produite une évolution vers un système de partis multiples rendant la Hongrie encore plus proche de Espagne qui avait connu une évolution semblable en 1996

La Pologne entre dans la même catégorie sur chacune des trois dimensions retenues on observe de fa on évidente la même tendance décroissante et la conti nuité du parti ex-communiste milite également en faveur de cette conclusion tableau élément supplémentaire qui contribué ce résultat réside dans la bipolarisation qui marque le système de partis ce qui en soi représente un facteur de stabilisation et se trouve en 1995 en congruence avec la très forte identification partisane négative plus forte même en Hongrie 90 contre 70 autres données confirment cependant la faiblesse de assise partisane une identification partisane faible un taux adhésion de 15 un niveau très bas également de confiance dans les partis politiques le résultat net de confiance est égal -64)6 le pourcentage électeurs stables en baisse entre avril 1994 et décembre 1995 pas sant de 73 49 un nombre adhérents aux partis entre 1991 et 1995 faible mais stable avec au total autour de 240 000 membres Ces données recouvrent cependant des réalités différentes qui pourraient conduire des conclusions moins optimistes En fait les deux ex-partis communistes Alliance de la gauche démo cratique et le Parti des paysans polonais ont fait preuve une durabilité remar quable sont parvenus stabiliser une organisation articulée et ont développé des liens avec des syndicats des associations et des organisations de jeunesse En même temps les héritiers politiques du mouvement Solidarité qui ont formé le AWS et qui ont gagné les dernières élections devenant du coup le principal parti gouverne mental ont tenté de transformer un mouvement composite et diversifié en un parti

Ka-Lok Chan 1998 tableau 5) Pour une analyse détaillée de cette question en ce qui concerne Europe du Sud cf

Moriino 1998chap.4) 3.Cf.Agh(1998)

La notion intéressante identification négative correspond la conceptualisation des réponses dans les enquêtes opinion la question suivante Maintenant veuillez mettre une croix côté des noms de partis pour lesquels vous ne voudriez jamais voter Rose Mishler 1998 graphique Il va de soi que la stabilité résultant attitudes négatives est plus faible et différente que celle qui est liée une identification positive

Cf Linz Step 1996 283) Ka-Lok Chan 1998 tableau 5) Toka 1997 tableau 5) Lewis Gortat 1995)

698

Architectures constitutionnelles en Europe de Est

bénéficiant de plus de cohésion Malgré activité des nombreux groupes dissidents au sein du parti les conflits personnels et les conceptions contradictoires sur le sens que doit avoir la révolution conduite par Solidarité le ciment pour maintenir le parti dans sa position de pouvoir pourrait se trouver dans sa relation avec les syndi cats et dans importance grandissante et inévitable de aile parlementaire du parti En ce sens sont présentes en Pologne les bases une plus grande stabilité et une fragmentation plus réduite ce qui est pas sans rappeler le cas hongrois Dans ensemble bien que continuent encore émerger certaines caractéristiques qui devraient particulariser davantage le système de partis polonais la voie dans laquelle sa formation est engagée est bien celle de la stabilisation démocratique et de la stabilisation des partis eux-mêmes

Parmi les trois pays restants la République tchèque se caractérise par le TVE le plus faible sa FV et son nombre effectif de partis NEP sont décroissants durant toute la décennie Bien que la faible continuité avec le passé suggère un enracine ment également faible des partis les électeurs stables avant les élections de 1996 représentent une proportion de près de 60 de ensemble De plus un taux de participation élevé aux élections accompagne une stabilisation rapide des préfé rences des électeurs et cela dès 1992 mais aussi du plus haut pourcentage de sou tien exprimé aux partis du plus haut niveau adhésion de tous les pays de Europe de Est même plus élevé en Espagne si on prend en compte ex-parti com muniste 64 et un faible pourcentage de non votants hostiles aux partis Dès lors pour peu que on se souvienne que le NEP et la structuration des partis attendus dans les pays Europe de Est ne sauraient être comparés avec ceux de Europe du Sud on peut placer la République tchèque sans risque erreur dans le même groupe que la Hongrie et de la Pologne Toutefois la différence de la Hon grie et de la Pologne le principal parti politique tchèque le Parti démocratique civique PDC) constitue une organisation centralisée autour un leadership fort et semble connaître une hausse sensible des adhésions Il en est de même pour au moins un autre grand parti tchèque le Parti communiste de Bohème et de Moravie PCBM) le successeur du Parti communiste De ce point de vue le système de partis dans lequel des partis aussi bien anciens que nouveaux sont stables et coexistent représente une particularité de la stabilisation intervenue en République tchèque plus affirmée ailleurs en dépit une fragmentation du vote relativement forte mais déclinante6

Une grande fragmentation du vote accompagnée une très faible identifica tion partisane elle soit positive ou négative 22 et 54 respectivement)7 et enfin le plus faible taux de confiance égard des partis parmi toutes les institu tions politiques suggèrent une tendance en sens opposé est uvre en Slo vénie indice relativement bas de TVE dans ce pays et la continuité avec le passé ne peuvent compenser deux autres aspects la Slovénie se caractérise en effet par le plus haut taux de FV et par le nombre effectif de partis NEP le plus élevé de tous les pays exception de la Lettonie est également le cas de Estonie où aux

Cf Ka-Lok Chan 1998 6-7) Cf aussi Smolar 1998) Toka 1997 tableau 5) Kopecki 1995 graphique l) Ka-Lok Chan 1998 21) Kopeck 1995 et plus récemment Saxonberg 1999) Rose Mishler 1998 graphique l)

Leonardo Morlino

effets de taux très élevés de FV et de NEP proches de ceux de la Slovénie ajoute un TVE plus élevé De ce fait issue des élections de 1995 la stabilité des partis est faible en dépit de la continuité qui se manifeste par les votes et les sièges obtenus en 1995 la faveur de la FV et du NEP comme on vu très élevés par ex- parti communiste 406 )

Un autre schéma classique de stabilisation de partis renvoie aux clivages forte ment enracinés qui structurent espace politique et la compétition qui prend place Si on observe simplement la distribution des votes entre les partis les prin cipaux clivages caractérisant les cinq pays apparaissent assez nettement voir tableau 4)2 De fa on plus significative les enquêtes opinion analysées par autres auteurs nous offrent un tableau encore plus clair en termes de stabilisation de la base idéologique de la compétition En fait en plus être assez homogènes ethniquement et plus avancées économiquement que les autres pays les sociétés tchèque hongroise et polonaise manifestent importants clivages socio-écono miques ce quoi ajoutent importants clivages sur les questions religieuses En Estonie les problèmes liés la construction de Etat state-building viennent en premier lieu mais ils sont fortement rreles aux problèmes socioéconomiques Pour ces quatre pays il est ainsi possible de conclure un degré élevé de stabilisa tion de espace compétitif Si la Slovénie rencontre également des problèmes avec la construction de Etat la compétition entre partis structure toutefois autour de deux clivages traditionnels fondamentaux les différences socio-économiques et les différences en matière de religion Ces éléments semblent tendre vers la même direction que ce que on vient évoquer pour les autres pays en ce qui concerne la stabilisation de la compétition partisane mais il manque autres recherches empi riques pouvant recouper une telle conclusion

Le tableau décrit page suivante la situation dans les cinq autres pays La Bulgarie est le pays qui rencontre le plus grand problème de stabilité ce qui se reflète dans instabilité gouvernementale et dans une corruption très étendue Ceci est en outre confirmé dans analyse par Higley et al.5 de la fragmentation des élites bulgares et de ses effets sur la stabilité Toutefois un système bipartisan et la ten dance la bipolarisation du système qui en découle ainsi que le FV et le NEP les plus faibles et décroissants associés un système électoral proportionnel font penser un système de partis relativement plus réduit Le nombre élevé élections en Bulgarie quatre au plan national en sept ans indique le début une inscription de ces pratiques dans les habitudes des électeurs habituation process ce qui constitue un aspect majeur de la consolidation Il va de soi cependant que la mobi lisation électorale peut refléter également la protestation sociale comme cela est ailleurs produit au début de 1997 et peut constituer ainsi le présage une insta bilité venir

Lipset kkan 1967) Pour une analyse en termes de clivages et de continuité des systèmes de partis en

Europe de Est cf Cotta 1994 cf aussi Cotta 1996) Cf Whitefield Evans 1998) et Evans Whitefield 1993) Cf Whitefield Evans 1998 en particulier 236 tableau 12.2) Higley Pakulski Wesolowski 1998 14 et suiv.) Rustow 1970) Cf garn 1998)

Tableau Le système de partis les pays les moins consolidés

Pays

de partis TVE

FV

NEP

Type

Principaux clivages

Continuité survie des sièges

Bulgarie

208 91-90 190 94-91 346 97-94 064 90 076 91 074 94 067 97 24 90 2.4 91 27 94 25 97 Bipartisme cartels électoraux Classe Urbain rural Ethnique Forte BSP 91-442)

Lettonie

503 95-93

084 93 090 95

50 93 76 95

partis multiples

Classe Urbain rural Ethnique Très faible

Lituanie

257 96-92

076 92 088 96

25 92 27 96

Bipartisme

Classe Ethnique

Très forte LDLP 92 -566 LDLP 96-98

Roumanie

473 92-90 155 96-92

055 90 086 92 084 96

21 90 47 92 39 96

partis multiples

Classe Ethnique

Assez forte FNS 90 -699 FNS 92-13 +NDSF 92-357)1

Slovaquie

260 94-92 387 98-94

082 92 083 94 081 98

32 92 45 94 47 98

partis multiples

Classe Religion Ethnique Assez forte PDL 92-193 PDL 92-12)1

TVE Taux de volatilité électorale FV Fragmentation du vote NEP Nombre effectif de partis Dans la première phase il une continuité plus forte avec ancien parti communiste En Roumanie le

FNS est scindé en deux partis

Karasimeonov avait déjà souligné que élection de 1994 stabilisé le paysage partisan ce qui globalement est trouvé confirmé lors des élections de 1997 De ce fait en dépit une stabilisation dans ensemble plus faible il est possible de faire entrer la Bulgarie dans la même catégorie que la République tchèque la Hongrie et la Pologne Une évaluation semblable peut être faite du système de partis roumain qui est basé sur des traits variés et cohérents une décroissance constante des trois princi paux indices une forte continuité avec le passé en ce qui concerne le FNS qui est ensuite scindé une identification partisane 64 en 1991 plus forte encore en Hongrie ou en Tchécoslovaquie2 le plus haut taux identification positif et négatif en 1995 41 et 95 respectivement)3 une alternance au gouvernement et finalement un financement public des partis politiques En outre le fait que des liens

Karasimeonov 1995 586) Linz Step 1996 283) Rose Mishler 1998 graphique l)

707

Leonardo Moruno

plus personnalisés puissent contribuer la solidité des partis ne saurait affecter cette évaluation globale Cela pourrait même peut-être la renforcer

La Lettonie sans ombre un doute se rattache la catégorie des systèmes de partis instables fragmentés et déstructurés les trois principaux indices pointent inva riablement dans cette direction en particulier avec un NEP constamment croissant absence un financement public des partis condamne en outre le système ils for ment rester instable pour encore un moment et encourage plutôt que la formation de partis stables celle de coalitions de factions ou de mouvements Des trois Etats baltes la Lettonie est de surcroît probablement celui qui rencontre le plus de pro blèmes ethniques avec sa population russophone et au plan social la capacité du gouvernement protéger le droit organisation dans le secteur privé est faible En Lituanie les effets manipulateurs du système électoral cf tableau deviennent visibles avec le fossé qui existe entre un très haut indice de FV et un faible indice de NEP Toutefois le système électoral est vraisemblablement pas responsable de affaiblissement de ex-parti communiste passé de 566 des sièges en 1992 98 en 1996 Mais architecture constitutionnelle manipulative combinée alter nance et aux changements gouvernementaux ne facilite ni enracinement des partis ni davantage la stabilisation du système de partis

La Slovaquie représente le cas le plus fascinant évaluation de UE est très claire il agit un pays marqué par une stabilité politique faible The European Com mission Report 1997 analyse de Karatnycky Mutyl et Sho est encore plus sévère dans leur enquête la Slovaquie obtient un score de pour les droits politiques de pour les libertés civiles et est classée dans la catégorie des pays partiellement libres tous ces indices définissent un système en transition bien plus une démocratie consolidée analyse de Higley Pakulski et Wesolowski4 sur la fragmentation des élites slovaques et instabilité qui en découle recoupe les résultats de ces deux études Ces évaluations sont également corroborées par la tendance la hausse de deux des principaux indica teurs Un FV plus élevé et une hausse plus forte du NEP tableau 5) avec un système électoral proportionnel reflétant les changements partisans tableau 3) tendent sug gérer la même conclusion est également le cas de la polarisation croissante dans les relations entre les élites politiques ex-parti communiste est plus faible en 1994 en 1992 et devient politiquement marginal avec seulement 12 des sièges En plus un fort taux de participation qui est peut-être pas un fait très significatif- le cas slo vaque présente autres traits importants Ceux-ci comprennent un taux adhésion partisane plus élevé en Pologne et en Hongrie 3.16 et cette donnée ne prend pas en compte le Mouvement pour une Slovaquie démocratique qui obtenu 35 des votes un pourcentage plus élevé de sympathisants des partis en Hongrie ou en Pologne 29 contre 14 et 15 respectivement un pourcentage plus faible abs tentionnistes hostiles aux partis politiques en Hongrie 25 contre 42 et fina lement un pourcentage croissant électeurs stables passant de 61 en novembre 1993

79 en juillet 1995 et 77 en avril 19968 Ces caractéristiques ne sont cependant

Linz Step 1996 409) Karatnycky Motyl Sho 1997 235) Karatnycky Motyl Sho 1997 338) Higley Pakulski Wesolowski 1998 14 et suiv.) Wightman Szomolanyi 1995 616) Ka-Lok Chan 1998 tableau 5) Ibid est-à-dire en 1996 plus de deux tiers de ceux qui ont été interviewés ont déclaré

ils voteraient pour le même parti que celui pour lequel ils avaient voté aux élections de 1994

J02

Architectures constitutionnelles en Europe de Est

pas décisives et ne sauraient modifier évaluation globale Elles indiquent toutefois il là une possibilité de transformations Et de fait il est arrivé effectivement quelque chose de cet ordre lors des élections de 1998 dont émergé une bipolarisation plus marquée avec la Coalition démocratique slovaque obtenant un résultat très proche 263 des suffrages et 28 des sièges de celui du Mouvement pour une Slovaquie démocratique 27 des suffrages et 29 des sièges Mais dans ensemble si on prend en compte également le fort NEP qui la caractérise la Slovaquie doit encore être placée dans la colonne de droite du graphique

Graphique Systèmes de partis dans les consolidations en Europe de Est

Stable limité et/ou stmcturé Instable fragmenté et/ou non structuré

République tchèque Hongrie Pologne

Bulgarie Roumanie

Estonie Slovénie

Lettonie Lituanie Slovaquie

La tableau présente également les principaux clivages opposant les partis dans ce second groupe de pays Whitefield et Evans mettent accent sur la force du cli vage ethnique non seulement en Lituanie mais aussi en Bulgarie et en Slovaquie En Bulgarie en Roumanie et en Slovaquie le clivage le plus marquant est le clivage socio-économique même si en ce qui concerne les deux premiers de ces pays les attitudes envers économie de marché et le libéralisme politique se mêlent inextrica blement du fait que la transition vers une démocratie pleinement développée est loin être achevée En Slovaquie les attitudes concernant les problèmes économiques et celles qui ont trait Ouest sont distinctes des attitudes sociales et politiques parce que on peut avancer de fa on plausible la transition est plus avancée Le fait intéressant dans cette analyse des clivages est une tendance la stabilisation semble affirmer en Slovaquie ce qui est toutefois confirmé que de manière incer taine par les analyses empiriques reposant sur les indicateurs portant sur les partis poli tiques discutées plus haut

Si on compare maintenant les graphiques et le résultat apparaît au graphique il mérite être discuté en particulier en ce qui concerne sa plausibi- lité empirique Le premier point souligner est que la plupart des cas correspondent un ou autre des deux types intermédiaires graphique sept cas sur dix ren

voient en effet la mise en uvre équilibrée ou la mise en uvre conflictuelle Deuxième point en Lituanie la mise en uvre est caractérisée par la pertinence constitutionnelle ce qui signifie que la tradition constitutionnelle du pays avec ses références spécifiques la Constitution de type présidentiel de 1938 compte beau coup dans la détermination des choix constitutionnels et de leur mise en uvre par un système de partis faibles De plus la manière dont les droits socio-économiques et les droits fondamentaux seront eux aussi mis en uvre va être déterminante

Whitefield Evans 1998) Plus précisemment une association de libéralisme économique social et politique et

attitudes vis-à-vis de Occident Whitefield Evans 1998 16) Whitefield Evans 1998)

Leonardo Moruno

dans évaluation des institutions existantes Le fait marquant cependant est que les droits fondamentaux des minorités ne sont pas complètement protégés pour ins tant Cela veut dire un degré plus élevé de pertinence constitutionnelle pourrait

cet égard être utile En dépit des différences qui caractérisent la République tchèque et la Bulgarie

les élites des partis et le système de partis sont au centre du processus de consoli dation et de la mise en uvre constitutionnelle dans les deux pays Les deux cas suggèrent que pour la mise en uvre adaptative la troisième composante impor tante réside dans la relation entre les règles et le système de partis et que la Cour constitutionnelle doit avoir un rôle limité La Cour tchèque peut contrôler de manière anticipée les projets de lois mais est le président élu en définitive par les partis qui nomme les 15 juges de la Cour En Bulgarie les alliances de partis peuvent bloquer action de la Cour et donc neutraliser des parties entières de la Constitution par exemple les articles concernant les droits sociaux ou autres droits fon-damentaux

Dans le modèle conflictuel de mise en uvre constitutionnelle la consolida tion peut être plus affirmée les résultats du processus étant alors fonction de la stabilité des partis et de la structure de institutionnalisation En fait le terme

conflictuel indique seulement la possibilité de conflits entre les leaders de partis et les acteurs institutionnels Mais en Hongrie et en Pologne des conflits ont réellement eu lieu En Hongrie on assisté des tentatives pour geler quelques normes constitutionnelles et pour retarder leur application la Pologne souffert du conflit ouvert entre le président et les leaders des partis au gouverne ment Sur un plan plus élevé autorité de la loi tat de droit est également très importante pour ce type de mise en uvre des normes fortement manipulatives supposent que autorité de la loi soit fermement établie dans une arène dominée par des acteurs forts et stables les leaders des partis Semblable résultat est vrai ment difficile atteindre dans des pays comme la Hongrie où il pas de tra dition constitutionnelle autonome Des lors et en dépit des efforts de la Cour cons titutionnelle la mise en uvre conflictuelle de fortes chances de se transformer en une mise en uvre adaptative Ceci se vérifie ailleurs par le nombre amen dements apportés la Constitution hongroise neuf en 1990 Ce trait est encore plus apparent en Roumanie où il aucun contrôle de la conformité constitu tionnelle et où le gouvernement bénéficie un grand nombre de délégations du pouvoir législatif il est donc pas surprenant peu près un tiers de la légis lation ait pour origine les propositions des leaders de partis gouvernementaux En somme dans ensemble si la mise en uvre constitutionnelle en Roumanie cor respond bien au type conflictuel elle est cependant pas très éloignée du modèle adaptatif

Pour une première analyse des Cours constitutionnelles bulgare et tchèque cf Schwartz 1993 en particulier 189-194 Sur le rôle de ces institutions clé cf aussi Bartole 1998

200-203 et plus loin) Cf Agh 1998)

704

Graphique Quel type de mise en uvre en Europe de Est

Système de partis Stable limité et structuré Instable fragmenté et non

structuré

Architecture neutre

Architecture manipulative

Adaptative

République tchèque Bulgarie

Conflictuelle

Hongrie Pologne

Roumanie

Equilibrée

Estonie Slovénie Lettonie Slovaquie Par pertinence

Lituanie

Le dernier groupe de pays est le plus intéressant La combinaison une architec ture neutre et acteurs faibles conduit la question suivante comment est-il possible dans un tel contexte de mettre en uvre la constitution et atteindre un certain point la consolidation démocratique exception partielle de la Lettonie chacun des quatre pays correspondant la nù en uvre équilibrée vu des modes idiosyn- cratiques de mise en uvre être complétés par des mécanismes qui se retrouvent ailleurs En Estonie les incertitudes comme celles concernant le rôle du chef tat sont surmontées par des accommodements politiques entre les élites partisanes En Slovaquie des règles informelles supplémentaires par exemple le recours effectif la discipline de parti un aspect crucial du processus de prise de décision dans les régimes parlementaires émergent et rapprochent ce cas du modèle de mise en uvre adaptative caractérisé en particulier par la place centrale de partis plus forts En Slo vénie une constitution incomplète dans laquelle plusieurs domaines ordinaires des lois constitutionnelles ont été omis est lourdement dépendante pour sa mise en

uvre de lois adoptées ultérieurement Cela laisse la porte grande ouverte un che minement de type adaptatif situation dans laquelle les intérêts économiques peuvent plus facilement émerger pour peu ils soient soutenus par la confiance du public Finalement en Lettonie la vie politique est polarisée par les problèmes de la citoyen neté et de intégration des minorités russophones qui représentent en fait près de 42 de la population Dans ce type de situation la combinaison une architecture constitutionnelle neutre et acteurs partisans faibles pourrait fort bien constituer une formule positive facilitant le processus de consolidation aspect récurrent de la mise en uvre équilibrée exception de la Lettonie où cette institution est créée en 1995 réside dans le rôle clé un tiers facteur entre les règles et le système de partis la Cour constitutionnelle Ce rôle déjà émergé dans certains des autres cas analysés Ici cependant ce facteur est systématiquement présent et ceci pour des raisons évidentes le vide politique laissé par la combinaison une architecture neutre et de partis faibles dans un contexte où personne ne peut ouvertement mettre en cause le nouveau régime démocratique ne saurait être surmonté que par indispensable sup port institutionnel de la primauté du droit Que les Cours aient rencontré le succès ou

705

Leonardo Moruno

elles aient échoué est une autre histoire la possibilité pour elles déjouer un rôle central clairement émergé et peut être exploitée

Plusieurs conclusions peuvent être tirées de cette analyse Premièrement éta blissement de tat de droit est au centre de chaque type de mise en uvre un dis positif constitutionnel Dans un nombre limité de pays Europe de Est est une Cour constitutionnelle qui prend en charge le développement une mise en uvre par pertinence Mais ce sont surtout les cas de nù en uvre équilibrée qui nous procu rent un solide support empirique pour cette assertion les incertitudes entourant autorité de la loi le manque de tradition constitutionnelle et absence acteurs poli tiques forts laissent la possibilité autres acteurs émerger En Europe du Sud la Cour constitutionnelle pas joué un tel rôle en Italie par exemple elle été créée

la fin de la phase de consolidation vers la fin des années 1950 Deuxièmement les cas des pays de Europe de Est suggèrent que parmi les

variables qui fa onnent un système de partis faible figurent un nombre effectif de partis élevé ou assez élevé la stabilité de offre partisane avant tout au plan électoral et une organisation interne des partis sous-développée est-à-dire une nù en

uvre adaptative est possible avec un nombre effectif de partis faible ce qui peut même être plus frappant que la fragmentation électorale En fait sur le long terme comme le suggère le cas de la Grèce la FV et le NEP tendent converger parce que impact mécanique du système électoral est complété par son impact psychologique Dans cette perspective on peut conclure que électorat peut-être pas de compor tement rationnel ou stratégique mais il aime pas gaspiller son vote En outre le cas de la Grèce montre que cela se produit progressivement dans la durée quand au bout de deux ou trois consultations électorales le gaspillage de votes apparaît évident

Le timing de la stabilisation et la dé-fragmentation du système de partis un côté et la mise en uvre de la constitution de autre ont moins importance que prévu En fait dans la plupart des cas une fois les décisions constitutionnelles prises les deux sous-processus se déroulent parallèlement En plus le type architecture constitutionnelle qui est finalement approuvé se révèle être beaucoup plus important que le timing Les hypothèses mises en avant au début de cet article peuvent être dès lors reformulées sans il soit nécessaire inclure le timing mais il faut intégrer en revanche le rôle clé de la Cour constitutionnelle Ainsi adaptation et la perti nence sont les modèles majeurs de mise en uvre constitutionnelle alors que les mises en uvre équilibrée et conflictuelle constituent des modèles intermédiaires La voie suivie dans chaque cas dépend de la combinaison une architecture constitutionnelle neutre ou manipulative et de la stabilisation de électorat du nombre de partis et du développement de organisation des partis En outre dans le cas une mise en uvre équilibrée un tiers acteur la Cour constitutionnelle est susceptible de devenir acteur pivot dans arène démocratique et cela peut accroître le rôle de la pertinence dans le processus de mise en uvre Bien il soit possible agissant de la mise en uvre équilibrée imaginer autres types tiers acteurs dans les pays examinés une haute instance juridique comme la Cour constitutionnelle représente le tiers acteur qui impose avec le plus évidence en raison importance des problèmes de léga-

Cf plus haut Morlino 1998)

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Architectures constitutionnelles en Europe de Est

lité et des nécessités de bâtir une tradition de garanties de droits individuels dans une démocratie en voie de consolidation

Revenons la question posée dans les premières lignes de cet article est-ce que cette analyse apporte au débat concernant la meilleure architecture constitutionnelle intérieur du cadre théorique développé ici le meilleur modèle théorique ne saurait être quelque abstraction philosophique ni davantage le résultat une analyse en termes efficacité mais plutôt la résultante spécifique de la com binaison des réalités politiques et des choix des élites Une architecture manipulative elle soit majoritaire ou quasi-majoritaire représente la meilleure architecture

pour peu elle soit choisie consciemment dans un contexte absence de système de partis forts par des élites démocratiques et elle bénéficie une mise en uvre par pertinence constitutionnelle Une architecture neutre elle soit consensuelle ou quasi consensuelle constitue la meilleure solution là où existe un fort système de partis démocratiques même si de profondes divisions internes peuvent en résulter Une architecture manipulative combinée un système de partis fort comporte un risque celui de constituer un potentiel de conflits et de polarisation Ce est que sur le long terme une fois ces difficultés ou défis surmontés que cette combinaison peut déboucher sur une stabilisation Associée un système de partis faible une architec ture neutre est jamais souhaitable en raison de inévitable distorsion politique causée par le fort rôle politique conféré des magistrats tels que par exemple ceux qui forment la Cour constitutionnelle Pourtant comme on déjà vu ce type archi tecture peut long terme se révéler viable si deux conditions se vérifient la perti nence constitutionnelle doit être affirmée et la magistrature doit être beaucoup moins politisée

Traduction de Daniel Charron et de Vinca Vurmans

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Leonardo Moruno

Leonardo Morlino est Professeur de science politique Université de Flo rence Après avoir été entre 1992 et 1994 doyen de la Faculté de science politique

Alfieri il dirige actuellement le programme doctoral en science politique et le Centre de recherche sur Europe du Sud Depuis 1998 il est également le prési dent de Association italienne de science politique et été entre 1988 et 1991 membre du Comité exécutif de Association internationale de science politique Leonardo Morlino été par ailleurs Jemolo Fellow au Nuffield College visiting professor Institut Juan March Madrid la Hoover Institution Stanford Univer sity et Institut études politiques de Paris et Nato Fellow au Center for Euro pean Studies la Stanford University Il est en particulier auteur de Come cam biano regimi politici Milan Angeli 1980 Dalla democrazia autoritarismo Bologne II Mulino 1981 Il publié récemment Freezing Adaptation and Change in Italian Democracy dans Heper Kazancigil Rockman dir.) Instititutions and Democratic Statecraft Boulder Westview Press 1997 Democracy between Consolidation and Crisis Parties Groups and Citizens in Southern Europe Oxford Oxford University Press 1998 The Other Side of the Fascist Legacy dans Larsen dir.) Modern Europe after Fascism New York Columbia University Press SSM 1998 Il également dirigé Partiti sistemi di partito in Italia Le trasformazione organizzative vol. Bologne II Mulino 1996- 1997 Département de science politique et de sociologie Université de Florence Via Valori 59129 Florence Italie <morlino@ CESITI UNIPI.IT>

RESUME/ABSTRACT

ARCHITECTURES CONSTITUTIONNELLES ET POLITIQUES MOCRATIQUES EN EUROPE DE EST

Comprendre les modèles constitutionnels et les types de démocraties qui leur sont associées dans Europe de Est aujourdhui suppose explorer la mise en uvre implementation de ces modèles La recherche présente une lacune en cette matière non seulement en raison des difficultés inhérentes analyse de diverses questions associées cette mise en uvre mais aussi parce que les politologues spécialisés dans ce domaine ont été jusqu il peu davantage intéressés par les problèmes de création un système politique est-à-dire par le même type de problèmes que celui qui retient attention des élites politiques de ces pays ambition de cet article est de combler cette lacune appuyant sur expérience empirique des pays de Europe du Sud auteur dans la première partie passe en revue les principaux aspects théo riques de la question Il propose également une distinction entre les architectures constitu tionnelles manipulatives et les architectures neutres Dans la deuxième partie sont décrites les architectures constitutionnelles de dix pays est-européens Bulgarie République tchèque Estonie Hongrie Lettonie Lituanie Pologne Roumanie Slovaquie Slovénie ces architectures sont mises en relation avec les principaux problèmes de leur mise en uvre analyse empirique suggère quelques conclusions le meilleur modèle unpointde vue théo rique correspondau résultat spécifique une rencontre entre les réalités politiques etles choix effectués par les élites une architecture manipulative constitue le meilleur modèle lorsau elle est choisie consciemment et mise en uvre de fa on appropriée par des élites démo cratiques privées un système de partis fort une architecture constitutionnelle neutre est la meilleure là où existe un système de partis fort et démocratique une architecture

manipulative combinée un système de partis fort est gros de risques en raison du potentiel de conflit et de polarisation il comporte ce est une fois ces dangers surmontés dans le long terme que cette combinaison peut se révéler apte apporter la stabilité combinée

Architectures constitutionnelles en Europe de Est

un système de partis faible une architecture neutre est jamais souhaitable du fait des iné vitables distorsions politiques qui lui sont associées

CONSTITUTIONS AND GOOD DEMOCRACY IN EASTERN EUROPE

In order to understand what kind of constitutional designs and connected democracies there are in Eastern Europe the implementation of those designs has to be closely explored On such topic there is research gap because of the difficulties in exploring the issues related to the implementation of constitutional designs but also because until recently political scientists were more interested in the problems of creating polity that is in the same kind of pro blems that absorbed the political elites of those countries This paper is aimed at filling that gap In the rst section the main theoretical aspects will be reviewed building on the empirical expe rience of Southern Europe Here distinction between manipulative design and neutral design is proposed In the second section the constitutional designs of ten European countries Bul garia Czech Republic Estonia Hungary Latvia Lithuania Poland Romania Slovakia Slo venia will be presented and connected to the main problems of its implementations The empi rical analysis suggests few conclusions the best theoretical design is the specific outcome of complementing political realities with elites choices manipulative design is the best design if consciously chosen by democratic elites without strong party system and appropriately implemented neutral design is the best one if strong democratic party system exists manipulative design compounded by strong party system is risky because of the potential for conflict and polarization only in the long term after such challenges are overcome can this combination prove stabilizing when compounded by weak party system neutral design is never desirable because of the related unavoidable political distortions

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