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Monitoramento e Avaliação do Plano Plurianual do

Município de Belo Horizonte para o período 2010-2013

Santiago Marulanda Carvajal1

RESUMO

A avaliação e o monitoramento de políticas e programas públicos têm assumido, nos

últimos anos, papel de destaque nas funções de planejamento, orçamento e gestão

governamentais. Embora ainda incipiente nos municípios, este movimento tem

impulsionado a modernização da administração pública, no sentido da adoção de

metodologias e sistemas de monitoramento e avaliação das ações governamentais,

atendendo a demanda da sociedade de transparência no acompanhamento dos

resultados de governo. Este artigo apresenta as principais características e a base

conceitual do Sistema de Monitoramento do Plano Plurianual de Ação Governamental

– PPAG da Prefeitura de Belo Horizonte, além da análise a respeito da execução de

algumas metas durante o período de 2010-2013.

PALAVRAS-CHAVE: monitoramento – avaliação - políticas públicas – metas

1 Graduando em Economia, pela Universidad de Antioquia, Colômbia.

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1. INTRODUÇÃO

A realização de estudos de avaliação de políticas e programas públicos está

relacionada à transformação da administração pública em uma administração mais

moderna e eficiente. A partir da avaliação e acompanhamento de suas ações, o

governo pode planejar ou adequar as suas intervenções antes, durante e depois da

implementação dos programas, ou seja, existe a possibilidade de reformulações e

ajustes das ações, a partir da análise da situação retratada em relação aos objetivos

que se pretende atingir. Assim, a avaliação é um importante instrumento para a

melhoria da eficiência do gasto público e da qualidade da gestão: “A decisão de aplicar

recursos públicos em uma ação pressupõe a atribuição de valor e legitimidade aos

seus objetivos, e a avaliação deve verificar o cumprimento das metas estabelecidas”

(Cunha, 2006).

No entanto, a avaliação de programas ainda não foi totalmente incorporada ao

cotidiano da administração pública brasileira, apesar de se configurar como um

poderoso instrumento gerencial, capaz de subsidiar o processo decisório e as

intervenções na realidade social. Cotta (1998) afirma que em ambientes democráticos

cresce a demanda da sociedade organizada pela transparência na gestão de recursos

públicos, o que só é possível com a avaliação sistemática das ações empreendidas

pelo governo.

A avaliação e o monitoramento de políticas e programas públicos têm assumido, nos

últimos anos, papel de destaque nas funções de planejamento, orçamento e gestão

governamentais. Embora ainda incipiente nos municípios, este movimento tem

impulsionado a modernização da Administração Pública, no sentido da adoção de

metodologias e sistemas de monitoramento e avaliação das ações governamentais,

atendendo a demanda da sociedade de transparência no acompanhamento dos

resultados de governo.

Segundo Chiechelski (2005), “A modernização dos instrumentos de planejamento e,

consequentemente, dos mecanismos de mensuração do desempenho das políticas

sociais é um dos requisitos necessários para obter maior efetividade da ação

governamental, isto é, na atual situação de escassez de recursos e de limitações de

fontes de financiamento do gasto público, torna-se mais do que necessário

instrumentalizar os processos de planejamento e acompanhamento das ações

governamentais, com o intuito de evitar a pulverização dos recursos financeiros e de

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buscar maior eficiência na sua utilização”. Dessa forma, a Prefeitura de Belo Horizonte

vem investindo na administração da cidade com modernidade, democracia e eficiência,

com fortalecimento da infraestrutura tecnológica no acompanhamento gerencial de

programas e projetos governamentais.

2. MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS E PROGRAMAS NO

SETOR PÚBLICO

Segundo Cunha (2006, p.3) “O crescente interesse dos governos nos estudos de

avaliação está relacionado às questões de efetividade, eficiência, accountability,

transparência e desempenho da gestão pública, já que estes estudos constituem-se

em ferramenta para gestores, formuladores e implementadores de programas e

políticas públicas. As avaliações de políticas e programas permitem que formuladores

e implementadores tomem suas decisões com maior conhecimento, maximizando o

resultado do gasto público, identificando êxitos e superando pontos de

estrangulamento.”

As informações obtidas da avaliação de programas governamentais podem ser

utilizadas para otimizar os recursos alocados para sua implementação,

fundamentando decisões e melhorando o processo de prestação de contas. Os

processos de monitoramento e avaliação devem fazer parte da cultura e da rotina da

administração pública, fomentando a transparência, a qualidade e a accoutability na

gestão dos recursos públicos.

O monitoramento se configura como uma atividade contínua de coleta de dados, onde

se verifica se as metas do programa estão sendo atingidas conforme o esperado. A

avaliação busca analisar se os programas estão causando os impactos esperados, se

os recursos estão sendo utilizados de forma eficiente. Contudo, os processos de

monitoramento e avaliação são complementares, pois as informações provenientes do

monitoramento auxiliam o julgamento e a avaliação da eficácia, eficiência e até da

efetividade dos programas.

A análise da eficiência tem o objetivo de verificar se os recursos estão sendo utilizados

de forma a minimizar os custos operacionais e a eficácia busca identificar a

contribuição do programa para o alcance dos objetivos gerais das políticas sociais. O

conceito de eficácia vincula-se ao alcance dos objetivos e metas previstos, medindo o

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grau de aproximação dos resultados efetivamente praticados. Neste artigo, vamos

enfocar o trabalho na avaliação da eficácia do alcance das metas físicas dos

programas governamentais.

3. O SISTEMA DE MONITORAMENTO DO PPAG DE BELO HORIZONTE

A preocupação em melhorar os níveis de eficiência na utilização dos recursos

disponíveis e elevar a eficácia com que se alcançam os objetivos dos programas,

orientou a Prefeitura de Belo Horizonte na busca por um modelo de monitoramento e

avaliação capaz de oferecer subsídios para o contínuo aperfeiçoamento da formulação

e execução de políticas públicas municipais.

Em 2009, a Prefeitura de Belo Horizonte adotou uma importante ferramenta para o

aprimoramento do trabalho referente ao monitoramento e à avaliação do PPAG do

município: o desenvolvimento do Módulo de Monitoramento do PPAG, que integra o

Sistema Orçamentário e Financeiro – SOF da Prefeitura. A informatização deste

processo modernizou a gestão do PPAG municipal, aprimorando os processos de

monitoramento e avaliação, gerando relatórios com os cálculos das taxas de eficácia e

eficiência, além de informações referentes aos indicadores dos programas.

Para o período 2010-2013 do PPAG foi escolhida uma amostra de 12 metas físicas de

alguns produtos ou serviços oferecidos pela Prefeitura de Belo Horizonte com o

objetivo de fazer um comparativo durante este período, entre cada ano do PPAG e

analisar o desenvolvimento, mudanças e cumprimento das mesmas. A amostra conta

com diferentes subações das secretarias da prefeitura que pertencem a diferentes

programas e ações que vão desde a educação até o meio ambiente.

O processo permitiu analisar e compreender algumas mudanças tanto nas metas,

subaçoes e ações, quanto nos programas e secretarias, a dinâmica da prefeitura e em

geral da politica publica em Belo Horizonte junto com as necessidades e demandas da

população. Para isso é preciso conhecer a estrutura, funcionamento e historia dos

diferentes órgãos que trabalham dentro da cidade, estabelecendo uma norma que

torne mais fácil a comparação e estudo das metas e ofereça informação para os

técnicos municipais e também para os cidadãos sobre os programas e a execução dos

mesmos.

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Uma dificuldade encontrada foi a mudança de produtos ou unidades de medida, o que

dificulta a comparação entre os diferentes anos, dado que ocorreram mudanças na

estrutura administrativa da prefeitura como mudanças de nomes e atribuições de

secretarias o que torna difícil comparar a continuidade das metas, mas não

impossibilitou fazer a analise do que aconteceu e de como pode se melhorar a coleta

dos dados.

Alguns exemplos de metas executadas são:

Unidade: Secretaria Municipal de Educação

Programa: Melhoria da Qualidade da Educação Municipal

Ação: Melhoria da Aprendizagem e Avaliação de Desempenho Escolar

Subação: Avaliação de Aprendizagem dos Alunos

Produto: Modalidade de prova aplicada

Medida: Unidade

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Neste caso é evidente o avanço e cumprimento da quantidade prevista e executada,

tem a facilidade que a unidade de medida não muda e permite fazer a comparação de

forma fácil e simples para o entendimento de um público mais amplo.

Como todos os casos não foram iguais, já que a mudança do produto ou medida entre

os anos analisados, não permite fazer um comparativo lógico. Em alguns tem-se a

mesma medida, mas o produto sofreu alguma mudança. Assim cada caso exige uma

avaliação também qualitativa que permita um olhar mais detido em cada produto e as

justificativas para os problemas e desafios enfrentados.

Um outro exemplo analítico:

Unidade: Secretaria Municipal Adjunta de Planejamento

Programa: Orçamento Participativo e Gestão Compartilhada

Ação: Capacitação dos Integrantes das Instâncias Participativas

Subação: Realização de Cursos de Capacitação

Produto: Seminário realizado (2010-2011) - Fórum realizado (2012) - Curso realizado

(2013)

Medida: Unidade

O Sistema permite que se apontem, também, as justificativas para os casos de

execução abaixo ou acima do previsto e as restrições que causaram as execuções

abaixo do previsto. Estas informações são importantes para a avaliação mais subjetiva

e profunda da execução física fora do previsto, permitindo ao gestor público conhecer

melhor as causas e externalidades dos acontecimentos não previstos, auxiliando no

melhor planejamento das ações setoriais.

4. CONSIDERAÇÕES FINAIS

A avaliação dos programas e das políticas públicas reflete a preocupação do governo

com a eficácia, a eficiência e a efetividade de suas ações e em demonstrar os

resultados para a sociedade. As iniciativas em relação ao monitoramento e a avaliação

possibilitam a melhoria da qualidade na alocação de recursos públicos em relação às

demandas sociais.

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Apesar das imperfeições do modelo e dificuldades enfrentadas, o esforço de otimizar a

gestão do PPAG municipal é válido também para fortalecer o conhecimento técnico e

melhorar a aprendizagem organizacional.

A experiência de monitoramento do PPAG aqui sinteticamente apresentada deixa

claro que a implementação dessa prática no nível municipal enfrenta grandes desafios.

Dentre os quais se inclui a escassez de experiências a serem utilizadas como

referência para implementação de sistemas locais de monitoramento, que, baseados

no acompanhamento sistemático de indicadores e metas, possam oferecer suporte às

decisões de planejamento. Outra dificuldade que alguns municípios enfrentam

atualmente é a deficiência de suporte e infraestrutura de tecnologia de informação

para o desenvolvimento de um sistema informatizado de monitoramento das metas.

Por isso, a importância dos programas de modernização tecnológica voltados para

municípios financiados pela União e Estados, que contribuem com a redução de

deficiências tecnológicas.

É importante ressaltar que o monitoramento e a avaliação de uma política pública

devem ter claro sua finalidade, para não ser compreendido como um mero processo

de controle em si mesmo ou até mesmo como legitimador de decisões já tomadas. Ou

seja, deve ser compreendido como um instrumento de gestão que propicia a

identificação das possíveis diferenças entre o resultado planejado e o executado, por

meio de indicadores previamente estabelecidos. Mas a avaliação também não se

esgota na análise dos resultados apontados pelos instrumentos técnicos caso

contrário, corre-se o risco de cair no viés comportamental e neutralista de que nos

falam Figueiredo e Figueiredo (1986, p. 107) no qual “estuda-se a eficácia das

políticas descartando a avaliação política dos princípios que os fundamentam e, em

decorrência, o seu próprio conteúdo.” A avaliação deve ser contínua, e as correções

de rumo devem acontecer em sintonia com o aprendizado trazido pelo constante

debate com a sociedade em suas mais diversas formas de participação democrática,

seja por via direta ou indireta.

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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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Governamentais: tendências recentes e experiências no Brasil. Mimeo; 2006.

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SECRETARIA MUNICIPAL DE PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E INFORMAÇÃO.

Manual de Elaboração da Proposta Orçamentária 2010 e do PPAG 2010-2013.

Prefeitura de Belo Horizonte, 2009.