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III Congresso Consad de Gestão Pública
MONITORAMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
INTERFEDERATIVAS: O CASO DO PROGRAMA
POUPANÇA JOVEM
Alan Albuquerque Ribeiro Correia
Painel 39/152 Monitoramento e avaliação de políticas públicas por uma OSCIP
MONITORAMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS INTERFEDERATIVAS: O CASO DO
PROGRAMA POUPANÇA JOVEM
Alan Albuquerque Ribeiro Correia
RESUMO O Programa Poupança Jovem é um projeto estruturador do Governo do Estado de Minas Gerais. Bem como os programas Promedio, Minas Olímpica, Plug Minas e Programa de Educação Profissional (PEP), o Poupança Jovem é parte da área de resultados “Protagonismo Juvenil”, prevista no Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI). O Programa está vinculado à Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social de Minas Gerais (SEDESE). A gerência responsabilizada por sua implementação possui vinculação direta com o gabinete do Secretário de Estado de Desenvolvimento Social. Seus objetivos principais são reduzir a evasão escolar dos alunos de Ensino Médio e aumentar o sucesso escolar, além de fomentar a inserção no mercado de trabalho e a geração de renda. Para tanto, o programa se vale de ações como atividades extracurriculares e o pagamento de uma conta poupança no valor de R$3.000,00 no final do Ensino Médio. Atualmente, o Poupança Jovem está implantado em oito municípios de Minas Gerais, sendo quatro na Região Metropolitana de Belo Horizonte (Sabará, Esmeraldas, Ribeirão das Neves, Ibirité), um no Norte de Minas (Montes Claros), um no Vale do Mucuri (Teófilo Otoni) e um na Zona da Mata mineira (Juiz de Fora). Tais municípios foram selecionados por apresentarem altas taxas de evasão escolar, combinadas com violência e com baixo Índice de Desenvolvimento Humano (IDH). Depois de três anos de implementação, havia 45.052 jovens beneficiários. Após dois anos de execução por Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs), o programa passou por um processo de municipalização no final de 2008. Essa decisão do Governo do Estado de Minas Gerais se justifica pela tentativa de aproximar a implementação do Poupança Jovem com a lógica prevista na Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), que prevê a descentralização da gestão da política. Além disso, esperava-se aproximar o gerenciamento do programa com os cidadãos diretamente beneficiados por ele, de modo a fomentar o controle e a participação política. Nessa nova lógica, o Estado firmaria convênios com os municípios, repassando recursos a serem utilizados localmente na execução do plano de trabalho referente ao Poupança Jovem. Os ajustes para viabilização da gestão descentralizada aconteceram nos primeiros meses do ano de 2009, em sete municípios mineiros: Ribeirão das Neves, Esmeraldas, Ibirité, Sabará, Teófilo Otoni, Montes Claros e Juiz de Fora. No final de 2009 e início de 2010, municipalizou-se a implementação em Governador Valadares (LOPES, 2009). Nesse contexto, é iniciado um novo processo de monitoramento do programa. Afinal, passam a ser observados os desempenhos de outros entes federativos na execução de um programa planejado e financiado pelo Governo do Estado. Este artigo apresenta um estudo de caso, em que é descrita a atuação da OSCIP Centro Mineiro de Alianças Intersetoriais (CeMAIS) no monitoramento do programa. O Governo do Estado
firmou convênio com a OSCIP no final de 2008. Foi organizada, então, uma estrutura de acompanhamento sistemático, com técnicos observando localmente a execução do programa e registrando esse monitoramento em relatórios periódicos. Para além disso, a equipe da OSCIP reporta-se diretamente e imediatamente à coordenação estadual do Poupança Jovem quando são identificadas situações que se configuram como desvios. Outras frentes de trabalho também ficam à cargo da OSCIP no desenho institucional do programa, como a capacitação das equipes e o suporte ao Estado na gestão de atividades pontuais, previstas no plano de trabalho que compõe o convênio. Tendo em vista esse processo, o objetivo deste artigo é refletir sobre a maneira como as atividades de monitoramento foram organizadas, contextualizando-as e realizando uma análise parcial dos resultados deste trabalho. Após uma breve revisão teórica sobre os temas avaliação e monitoramento de projetos sociais, será descrita a maneira como a OSCIP se organiza funcionalmente com o objetivo de munir o Governo do Estado de Minas Gerais de informações qualificadas sobre a implementação do programa. Observar-se-á, ainda, de que maneira as informações levantadas pelo monitoramento são recebidas pela gerência estadual do programa; que medidas corretivas já foram tomadas a partir das indicações feitas pela OSCIP, responsável pelo monitoramento. Tais reflexões justificam-se como sendo válidas devido ao caráter inovador da maneira como o programa se estrutura institucionalmente: estão envolvidos no processo de implementação atores diversos, como o governo estadual (com ação constante de, pelo menos, duas secretarias), as prefeituras municipais, entidades co-gestoras parceiras dos municípios e iniciativa privada (responsável pela prestação de diversos serviços estratégicos para o programa). Existem, ainda, as comissões municipais, formadas por representantes de organizações diretamente envolvidas com o processo de implementação (conselhos municipais de políticas públicas e escolas, dentre outros) e que possuem poder de intervenção sobre algumas ações do programa, especialmente no que se refere à adesão e exclusão de jovens. Essa diversidade de atores justificaria a realização do processo sistemático e estruturado de monitoramente. Este artigo procura, então, observar a estruturação desse trabalho e apontar alguns de seus resultados parciais. As principais conclusões do trabalho dão conta, de fato, da relevância do processo de monitoramento em políticas públicas inter-federativas e ressaltam a abertura e o aprendizado que o poder público tem demonstrado na implementação dessa política, em específico.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO........................................................................................................... 04
O PROGRAMA POUPANÇA JOVEM........................................................................ 05
A MUNICIPALIZAÇÃO NA GESTÃO DO PROGRAMA POUPANÇA JOVEM.......... 08
A ATUAÇÃO DO CEMAIS.......................................................................................... 11
O MONITORAMENTO DE PROJETOS SOCIAIS..................................................... 13
O MONITORAMENTO DO PROGRAMA POUPANÇA JOVEM................................ 17
ATUAÇÃO EM 2010.................................................................................................. 20
CONSIDERAÇÕES FINAIS....................................................................................... 22
REFERÊNCIAS.......................................................................................................... 23
4
INTRODUÇÃO
No modelo de análise de políticas públicas que as entendem como um
ciclo deliberativo, destacam-se os procedimentos de monitoramento, que orientam
os ajustes durante a implementação e compõem a avaliação da política. Tendo em
vista as tendências do estabelecimento de práticas intersetoriais, de gestão em rede
e de descentralização das políticas, a realização do monitoramento ganha nova
importância. Afinal, faz-se necessário acompanhar sistematicamente um novo e
amplo conjunto de atores que passam a participar das ações de implementação.
Este artigo apresenta o processo de monitoramento do Programa
Poupança Jovem, iniciativa do Governo do Estado de Minas Gerais que possui, em
seu desenho institucional, a participação de diferentes entes federativos, além de
execução realizada em parceria com organizações do terceiro setor e da iniciativa
privada. O acompanhamento sistemático dessa política foi realizado no ano de 2009,
quando a implementação do Programa passou a ser realizada de maneira
descentralizada, em co-gestão com os municípios mineiros beneficiados pelo
Poupança Jovem.
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O PROGRAMA POUPANÇA JOVEM
O Programa Poupança Jovem é um dos projetos estruturadores1 do
Governo do Estado de Minas Gerais. Juntamente com os programas Minas
Olímpica, Plug Minas, Promedio e Programa de Educação Profissional, o Poupança
Jovem compõe a área de resultados “Protagonismo Juvenil”, prevista no Plano
Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI)2. O Programa vincula-se à Secretaria
de Estado de Desenvolvimento Social de Minas Gerais (SEDESE). A gerência
responsável por sua implementação reporta-se diretamente ao gabinete do
Secretário de Estado da pasta.
Iniciado em 2007, o programa tem como objetivo geral “conceder aos
jovens a oportunidade de desenvolvimento pessoal e social, visando a permanência
na escola, o sucesso escolar, a inserção no mercado de trabalho e a geração de
renda” (descrição feita no sítio eletrônico do programa Poupança Jovem). Como
objetivos específicos, elencam-se:
� aumentar a taxa de conclusão do Ensino Médio;
� propiciar conhecimentos e habilidades gerais e específicas para a
inserção no mercado de trabalho;
� desenvolver competências e habilidades gerais e valores como o
protagonismo juvenil, a responsabilidade social e o cooperativismo.
Tais objetivos justificam-se pela necessidade de rompimento do ciclo de
pobreza, entendida como possível de ser realizada a partir de políticas sociais que
vão além do assistencialismo. Com o Programa Poupança Jovem, busca-se
implementar uma política social emancipatória, que muna os jovens dos insumos
necessários para gerar renda. Os esforços do programa concentram-se em
municípios que apresentam índices mais significativos de vulnerabilidade social,
principalmente entre a população jovem. 1 Os projetos estruturadores são aqueles que representam os “melhores esforços do Governo, e que são monitorados intensivamente por equipe de especialistas em gestão de projetos” (GUIMARÃES et. CAMPOS, s/d, p. 1). Os projetos estruturadores compõem a carteira de iniciativas acompanhadas pelo GERAES, escritório de projetos vinculado à Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão de Minas Gerais (SEPLAG). Atualmente, são 57 projetos. Em 2008, eles representaram 11,5% da despesa orçamentária do estado. 2 O PMDI, previsto no artigo XX da Constituição Estadual, é o documento que orienta os direcionamentos estratégicos da atuação do Governo do Estado de Minas Gerais. O Plano define áreas de resultados, que são revisadas periodicamente e indicam em que sentido devem ser concentrados esforços e recursos.
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O Poupança Jovem está presente em oito municípios mineiros, sendo
quatro da Região Metropolitana de Belo Horizonte (Sabará, Esmeraldas, Ribeirão
das Neves e Ibirité), um do Norte de Minas (Montes Claros), um da Zona da Mata
(Juiz de Fora), um do Vale do Mucuri (Teófilo Otoni) e um do Vale do Rio Doce
(Governador Valadares). Para a definição desses municípios, priorizaram-se aqueles
com mais de 100 mil habitantes, gestão básica ou plena de acordo com a Norma
Operacional do Sistema Único de Assistência Social, e instituições credenciadas que
compõem a Rede Mineira de Formação Profissional Técnica de Nível Médio do
Programa de Educação Profissional (PEP). Ribeirão das Neves foi o primeiro
município a ser contemplado pelo Poupança Jovem, em 2007 e, no ano seguinte,
foram agregados os municípios de Ibirité, Esmeraldas e Governador Valadares. Por
fim, em 2009, passaram a ser beneficiados Sabará, Teófilo Otoni, Montes Claros e
Juiz de Fora.
Para alcançar o objetivo de reduzir a evasão escolar, o Programa
Poupança Jovem conta com iniciativas que podem ser divididas em dois grupos de
atuação. O primeiro deles é a abertura de uma conta poupança na qual são
depositados mil reais a cada ano do Ensino Médio, concluído pelo estudante. Com
isso, ao final do curso, existe a possibilidade de serem sacados R$3.000,00. Como
incentivo, o beneficiário tem a possibilidade de sacar R$100,00 ao final dos dois
primeiros anos. Vale ressaltar que não existe corte de renda, visto que qualquer
aluno que ingressa no primeiro ano do Ensino Médio da rede pública tem a
possibilidade de se inscrever voluntariamente no programa3.
O segundo grupo de ações diz respeito à organização de atividades
extracurriculares que concedam aos alunos ativos que não seriam alcançados sem a
intervenção do poder público. Essas atividades são previstas metodologicamente no
programa e distribuem-se de acordo com a série em que o aluno se encontra. Na
primeira série do Ensino Médio, o jovem participa de oficinas de formação pessoal
(“Giro Jovem”: atividade com maior carga horária – total de 96 horas), ações
culturais, esportivas, de lazer e comunitárias. No segundo ano, essas atividades são
mantidas, porém, com carga horária reduzida, para que o jovem tenha a
oportunidade de cursar aulas de Inglês e de Informática. No terceiro ano, o
3 O programa foi instituído pelo decreto 44.476, de 6 de março de 2007, e regulamentado pelo decreto 44.458, de 22 de junho de 2007.
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beneficiário tem acesso, ainda, a cursos de formação profissional. A participação
nessas atividades e a freqüência escolar, dentre outras exigências, representam
condicionalidades para a manutenção do jovem como aderido ao programa e, dessa
forma, indicam se ele receberá ou não, no final do curso, a bolsa de R$3.000,00.
Como espaço de suporte, cada município possui em sua área central uma “Casa
Jovem”, que funciona como sede administrativa e como espaço de integração para
os jovens. Na Casa Jovem é oferecido acesso a computadores e Internet
gratuitamente aos freqüentadores.
Até o final de 2009, havia 45.052 jovens participantes, distribuídos
conforme o quadro a seguir:
Município 2007 2008 2009
Governador Valadares
1 2.742 5.964
Esmeraldas 5 732 1.490
Ribeirão das Neves 3.454 3.577 10.215
Ibirité - 2.018 3.776
Sabará 1 - 1.355
Juiz de Fora - 1 4.090
Montes Claros - - 4.321
Teófilo Otoni - - 1.371
Total 3.461 9.070 35.521
Fonte: Sítio eletrônico do Programa Poupança Jovem
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A MUNICIPALIZAÇÃO NA GESTÃO DO PROGRAMA POUPANÇA JOVEM
Nos anos de 2007 e 2008, os dois primeiros em que o Programa
Poupança Jovem foi realizado, sua implementação se deu a partir da celebração de
convênio com Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs). Em
2008, a responsável pela execução foi a OSCIP Instituto de Cooperação e Educação
ao Desenvolvimento (INCED). A organização possuía equipes nos quatro municípios
que, até então, eram contemplados pelo programa (Ribeirão das Neves, Governador
Valadares, Ibirité e Esmeraldas). No entanto, ao final do ano de 2008, o Governo do
Estado modificou a maneira de gerir o Poupança Jovem, optando pela gestão
realizada de maneira municipalizada.
A descentralização4 justifica-se pela intenção de aproximar o programa
das diretrizes previstas na Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS), que prevê a
descentralização das políticas de Assistência Social no Brasil. Dessa forma, o
município ganha capacidades fiscais e de decisão sobre o programa. A idéia era
tornar Estado e Município corresponsáveis neste processo, de modo a aproximar a
gestão da política com a comunidade beneficiada, o que garantiria mais eficiência e
legitimidade ao programa. Ressalta-se, ainda, que o fortalecimento das instâncias
municipais faz com que o cidadão possua maior condição de exercer influência e
controle sobre a implementação do programa (FARAH, 1997). Uma outra justificativa
atribuída à municipalização é o fato de o processo representar um estímulo para que
o programa possua continuidade, apesar das mudanças de governo que venham a
acontecer nas esferas municipal e estadual.
Com isso, iniciou-se, então, o processo de firmação de convênios com os
municípios contemplados pelo Poupança Jovem. Encerrou-se o convênio com a
OSCIP INCED em Esmeraldas, Ribeirão das Neves e Ibirité5. No caso dos quatro
novos municípios (Montes Claros, Juiz de Fora, Sabará e Teófilo Otoni), a gestão já
foi iniciada de maneira municipalizada.
4 Entendemos descentralização como a “transferência de autoridade e responsabilidade, no que diz respeito a funções públicas, do governo central para governos locais ou intermediários, para organizações governamentais semi-independentes e/ou para o setor privado” (WORLD BANK, 2002). 5 Devido a questões contratuais, o INCED continuou gerindo o programa em Governador Valadares no ano de 2009.
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Os convênios firmados previam repasses de recursos aos municípios, que
ficaram responsáveis pela execução e organização do programa. O Estado, no
entanto, manteve-se à frente das diretrizes gerais do programa (pedagógicas e
gerenciais), de suas regulamentações e de algumas ações finalísticas, como a
contratação dos cursos de Inglês, Informática e organização das contas de poupança.
Abaixo, quadro com resumo de atribuições e responsabilidades no
Programa Poupança Jovem a partir de 2009:
Estado/Coordenação Poupança Jovem Município
Elaboração de documento com a Proposta Pedagógica do Programa.
Elaboração, reprodução e distribuição do material institucional do Programa para alunos e educadores (manual com informações sobre o Programa, conceitos, metodologia, regulamento).
Parceria com Municípios – convênio com municípios, capacitação das entidades executoras (formação inicial e continuada na metodologia do Programa, forma de execução, utilização do material para alunos e educadores, etc).
Repasse de recursos para:
- pagamento de lanche dos alunos;
- remuneração de profissionais;
- compra de insumos e material de consumo (materiais e equipamentos para realização das atividades complementares).
Contratação da entidade para gerenciar o banco de dados.
Parceria com Secretaria de Estado de Educação (SEE) – convênio com SEE para repasse de recursos, designação de professor coordenador, assinatura do Termo de Compromisso com escolas, reuniões para esclarecer estratégia, produção de material para orientação.
Fazer a divulgação do Programa no Município, especialmente no período de adesão, início de atividades.
Realizar atividades complementares de acordo com a Proposta Pedagógica, seja direta ou indiretamente, para os alunos que aderiram ao Programa, mediante banco de dados entregue pela entidade gestora do banco de dados.
Disponibilização de espaço físico para realização das atividades complementares e para a formação inicial e continuada dos profissionais.
Realizar a seleção dos profissionais.
Pagamento de profissionais.
Disponibilização de lanches aos alunos.
Disponibilização de insumos e material de consumo.
Disponibilização de local de referência do Programa no Município.
Fazer o registro mensal de freqüência nas atividades complementares no sistema.
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Parceria com o CeMAIS – convênio com o CeMAIS, treinamento da equipe, produção de material para orientação, produção de instrumentos de monitoramento, reuniões mensais para identificação de problemas e gargalos na implementação (na pactuação do convênio e na execução do mesmo).
Abertura das contas virtuais e pagamento da poupança de R$1.000,00 por ano do Ensino Médio concluído, de acordo com o Regulamento do Programa, mediante banco de dados consolidado com todas as informações necessárias para abertura das contas.
Elaboração, reprodução e distribuição do material de divulgação do Programa (cartazes, folders).
Credenciamento de instituições para oferecer Informática, Inglês e qualificação profissional.
Apoio aos Municípios na parceria com UAI Móvel para retirada de documentos.
Mobilizar os alunos para retirada de documentos de acordo com relatórios emitidos pela entidade gestora do banco de dados.
Enviar mensalmente cópias da documentação dos alunos para a entidade gestora do banco para atualização.
Encaminhar mensalmente requerimentos de regime especial, desligamento voluntário, etc. para a Comissão Deliberativa do Programa.
Parceria com CRAS para a assistência social a famílias dos alunos participantes do Programa.
Fazer o trabalho de assistência social a alunos vulneráveis – contatos e visitas domiciliares, identificação de demandas, lançar relatórios mensais no banco de dados.
Incentivar escolas a participarem do projeto de aprofundamento de estudos, incentivar alunos a inscreverem no PEP.
Fonte: Coordenação Estadual do Programa Poupança Jovem
Alguns dos municípios optaram por compartilhar a gestão do programa
com uma organização parceira. Dos sete, quatro celebraram convênios com outras
entidades: Esmeraldas (parceria com Missão Ramacrisna), Ribeirão das Neves
(Associação Preparatória de Cidadãos do Amanhã – Aprecia), Juiz de Fora
(Associação Municipal de Apoio Comunitário – AMAC) e Sabará (Associação
Fundamental Cidade Feliz – FUNCIF). O nível de atribuições e responsabilidades
que cada município confere às entidades varia, com a ressalva de que bens
permanentes previstos nos planos de trabalho municipais precisam ser adquiridos,
necessariamente, pelo município. Teófilo Otoni, Ibirité e Montes Claros operam o
programa diretamente, sem realizar co-gestão.
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A ATUAÇÃO DO CEMAIS
No momento de municipalização do Programa Poupança Jovem, o
Governo do Estado estabeleceu convênio com a OSCIP Centro Mineiro de Alianças
Intersetoriais (CeMAIS). A parceria possuía dois macro-objetivos: capacitar as
equipes locais, que passariam a executar o programa, e monitorar a implementação.
Para tanto, a OSCIP contratou técnicos locais, com experiência em gestão de
projetos sociais. Cada técnico foi locado em um dos sete municípios.
No processo de municipalização, os técnicos locais desempenharam o
papel de acompanhar o andamento da firmação do convênio e a maneira como os
municípios se organizavam para viabilizar a execução do Poupança Jovem. Tal
acompanhamento mostrava-se importante, uma vez que alguns municípios
precisaram ser incentivados pelo Governo do Estado a se apropriarem do programa.
No início do ano de 2009, portanto, foi fundamental o trabalho conjunto entre os
técnicos locais do CeMAIS, a gerência do CeMAIS, a gerência estadual do
Poupança Jovem e as Secretarias Municipais. Nos casos dos municípios que
optaram por implementar o programa indiretamente, os técnicos do CeMAIS tiveram
o papel de acompanhar este segundo convênio que precisou ser firmado para
viabilizar a implementação do Poupança Jovem.
Uma segunda importante frente de trabalho do CeMAIS foi a organização
de capacitações dirigidas às equipes locais, recém-contratadas, e que passariam a
executar um programa amplo, com múltiplas ações e vários atores envolvidos. À
medida que as equipes foram se formando, o CeMAIS, em conjunto com a gerência
estadual do programa, organizou reuniões com a duração média de dois dias em
cada um dos municípios. O último deles a receber o treinamento foi Teófilo Otoni,
que somente no início do mês de julho finalizou a sua formação de equipe. Ainda
com o objetivo de capacitar os recursos humanos, o CeMAIS organizou o I
Seminário de Integração dos Profissionais do Programa Poupança Jovem. Nos dias
6 e 7 de agosto de 2009, em Belo Horizonte, a OSCIP organizou o evento, que
recebeu grande parte das equipes das oito cidades. Na ocasião, os mais de 300
presentes participaram de diversas palestras e oficinas, que abordaram questões
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como juventude, protagonismo juvenil, família, Direitos Humanos e a política de
Assistência Social6.
O terceiro papel realizado pela OSCIP, e previsto no plano de trabalho
assinado com o Governo do Estado, diz respeito ao monitoramento das ações
realizadas pelos municípios. A idéia é que os técnicos locais, em contato constante
com a gestão municipal, tenham condições de acompanhar de perto as ações
desenvolvidas. O contato próximo e diário com a gerência estadual deveria viabilizar
a realização de ajustes na implementação do Poupança Jovem, além de facilitar o
conhecimento de informações às quais seria dificultoso ter acesso, tendo em vista a
distância física entre a gerência estadual e os municípios7.
De acordo com o plano de trabalho da OSCIP, o monitoramento deveria
se dar a partir de relatórios que abordariam três eixos: 1) descrição do suporte
técnico prestado pela OSCIP ao município; 2) acompanhamento da execução das
atividades e cumprimento de marcos conforme plano de trabalho pactuado com a
Prefeitura; 3) assessoria ao processo de prestação de contas. Essas três temáticas
compõem relatórios gerenciais mensais, que são elaborados pelos técnicos locais,
sistematizados pela gerência da OSCIP e encaminhados, no início de cada mês, à
gerência estadual do programa.
Tendo sido descritos o Programa Poupança Jovem, o seu processo de
municipalização e o convênio com a OSCIP CeMAIS, passemos, agora, à análise do
processo de monitoramento realizado durante o ano de 2009.
6 Após a municipalização, destaca-se a nova atuação dos Centros de Referência de Assistência Social (CRAS), Centros de Referência Especializada em Assistência Social (CREAS) e demais equipamentos da política de Assistência Social nos municípios em que o Poupança Jovem atua. O trabalho desses equipamentos auxilia o Poupança Jovem no alcance de suas metas. Alguns integrantes da equipe do Poupança Jovem estão alocados nos CRAS, a fim de que colaborem no resgate do jovem em processo de evasão escolar (considerando-se, aqui, que fatores de vulnerabilidade e risco social levam os adolescentes a se ausentarem das atividades do Poupança Jovem e da própria escola). 7 Estas atribuições da OSCIP estão assim descritas no plano de trabalho que compõe o convênio: “Auxiliar o Município na implementação e execução das atividades do Programa Poupança Jovem, repassando informações para a Coordenação do Programa sobre a situação do Programa em cada um dos Municípios. Viabilização da parceria entre o Estado e Município e acompanhamento real da execução do Programa, orientando o Município sobre a documentação e procedimentos necessários para assinatura do convênio, além de orientar na execução do Programa (contratação de pessoal, disponibilização de espaços, compra de material de insumo, etc) e acompanhar a execução das atividades, informando à Coordenação do Programa se as atividades estão sendo realizadas conforme o pactuado”.
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O MONITORAMENTO DE PROJETOS SOCIAIS
A partir da década de 1960, nota-se um significativo desenvolvimento dos
procedimentos de avaliação de programas e projetos sociais. Nas últimas décadas,
passa a ser “natural” que um projeto social seja referenciado por avaliações
sistemáticas até mesmo no momento de diagnóstico inicial, que avalia o território de
maneira a justificar a intervenção social a ser realizada pelo projeto a ser
implementado. Tem sido comum, ainda, a realização de avaliações periódicas
enquanto o projeto está sendo realizado, de maneira a observar a evolução de sua
eficiência. Por fim, têm sido recorrentes as avaliações posteriores à finalização do
projeto, que analisam se os seus objetivos previamente traçados foram, de fato,
alcançados. Apesar de ser claramente possível de se compreender a razão da
realização dessas análises, os seus objetos de observação são complexos e
requerem um acompanhamento atento. Afinal, como aponta Ignácio Cano:
Basicamente, a avaliação de um programa social tem por finalidade determinar se o programa atingiu ou não os objetivos previstos. Em outras palavras, trata-se de comparar as dimensões relevantes em dois momentos do tempo, antes e depois da intervenção, para comprovar se esta provocou a mudança esperada. Porém, mesmo que a mudança tenha acontecido na direção prevista, isso não garante automaticamente que ela seja causada pelo programa. Isso porque as dimensões consideradas não são estáticas, podendo receber influência de uma série de fatores. Assim, o importante é determinar a causa das mudanças. Por outro lado, se não houve mudanças, cumpre também determinar a causa dessa estabilidade, pois pode acontecer que o programa tenha surtido efeito positivo, mas que foi anulado pela influência de outros elementos que nada têm a ver com o programa. (CANO, 2006, p. 13).
Nota-se, portanto, que o procedimento de avaliação de projetos sociais
carece de importante sistematização e utilização de técnicas que sejam capazes de
decifrar a causalidade dos fenômenos sociais. Avaliar, portanto, seria compreender
noções de causa e efeito, as relações entre as causas e efeitos e, ainda, entender
se tais efeitos foram, de fato, determinados por aquela causa8. Cano ressalta, ainda,
que nas ciências sociais, as causas possuem mormente natureza probabilística, e
não determinista, ou seja, “a presença da causa incrementa a probabilidade de se
obter efeito mas não o garante” (CANO, 2006, p. 16). Portanto, passa a ser
8 Ignácio Cano realiza reflexão sobre essas premissas, baseadas nos estudos de John Stuart Mill (CANO, 2006, p. 13).
14
necessária a utilização de procedimentos experimentais, que sejam capazes de
compreender a natureza das causas e efeitos, inclusive em projetos sociais.
Na prática corrente, a avaliação de projetos sociais tem desenvolvido
técnicas que representam formas práticas de observar experimentalmente em que
medida as iniciativas obtiveram sucesso. De acordo com o Manual de Formulação e
Avaliação de Projetos Sociais da Comissão Econômica para a América Latina e o
Caribe (CEPAL), a avaliação de projetos “serve de ponto de referência para a
formulação do projeto, permitindo medir os custos e o impacto (ou os benefícios)
dele, assim como as relações existentes entre ambos” (COHEN et. MARTÍNEZ,
2006, p. 6). Nesse sentido, observam-se dois tipos de avaliação: ex-ante e ex-post.
A avaliação ex-ante é feita antes da realização da intervenção, de
maneira a estimar os custos e o impacto do projeto, para que se decida pela
implementação ou não da intervenção. Essa avaliação é referência para que se
invistam os recursos de maneira direcionada e se alcancem os resultados
imaginados.
A avaliação ex-post, por sua vez, pode ser feita durante a operação do
projeto e/ou após a sua finalização. Suas funções têm natureza qualitativa (é viável
prosseguir com o projeto? É interessante realizarem-se outros projetos similares?) e
quantitativa (tendo em vista os resultados alcançados, é necessário reprogramar a
realização do projeto?).
De maneira complementar aos processos de avaliação, ganha destaque a
idéia de monitoramento de projetos sociais. De acordo com o Manual de Formulação
e Avaliação de Projetos Sociais do CEPAL, o monitoramento “se relaciona
diretamente com a gestão administrativa e consiste num exame contínuo ou
periódico durante a etapa de operação do projeto” (COHEN et. MARTÍNEZ, 2006, p.
7). De acordo com o manual, o monitoramento é a atividade de observação de
cumprimento de prazos, de provisão de insumos e de cumprimento das
programações.
Definição semelhante de monitoramento é empregada por Manuel
Buvinich:
15
Monitoramento envolve a coleta de informação sobre insumos, produtos, atividades e circunstâncias que são críticas e relevantes para a efetiva implementação do programa ou projeto. Através dessa informação, o monitoramento analisa e verifica, num processo contínuo, se os recursos e as atividades se estão implementando segundo o programado e se as metas sobre resultados estão sendo alcançadas ou não, indicando, ao mesmo tempo, as razões de sucesso e insucesso. Em outras palavras, o monitoramento fornece a informação e as sugestões necessárias para que a gerência do programa verifique o progresso da implementação, a fim de tomar as decisões cabíveis, no sentido de que as metas programadas sejam alcançadas e/ou ajustadas. (BUVINICH, 1999, p. 20).
O quadro a seguir esquematiza as diferenças entre avaliação e monitoramento:
Dimensão Monitoramento Avaliação
Frequência Regular Episódico
Ação principal Acompanhamento, vigilância Apreciação, julgamento
Propósito principal Melhorar eficiência, ajustar
plano de trabalho
Melhorar efetividade, impacto
e programação futura
Foco Insumos, produtos,
processos, efeitos, plano de
trabalho
Efetividade, relevância,
impacto, custo-efetividade
Fontes de informação Sistemas regulares, sítios
sentinelas, observação,
relatórios progresso,
apreciações
As mesmas, mais estudos e
pesquisas científicas
Realizadas por: Gerentes e coordenadores de
programas, comunidade
(beneficiários), supervisores,
financiadores
Gerentes e coordenadores de
programas, comunidade
(beneficiários), supervisores,
financiadores, avaliadores
externos
Informa a: Gerentes e coordenadores de
programas, técnicos e
comunidade (beneficiários),
supervisores, financiadores
Gerentes e coordenadores de
programas, técnicos e
comunidade (beneficiários),
supervisores, financiadores,
tomadores de decisão
Fonte: BUVINICH, 1999, p. 26
Notam-se, portanto, diferenças marcantes entre os procedimentos de
monitoramento e avaliação. A avaliação, no entanto, se aproxima do monitoramento
na medida em que deveria se utilizar de dados levantados durante o monitoramento
para compor a sua análise. A avaliação realizada de maneira acertada depende de
uma série de fontes de dados, que poderiam ser levantados pelo monitoramento;
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seria difícil realizar uma boa avaliação sem um bom monitoramento. Uma outra
aproximação que pode ser feita entre monitoramento e avaliação diz respeito ao
processo de aprendizagem que deve ser inerente à avaliação. O processo de
avaliação deve servir como referência para que os envolvidos no processo se
orientem, tomem decisões e modifiquem suas posturas. Como apontam BORBA et.
al. (2009, p. 5) “o papel da avaliação precisa transcender a avaliação ou controle,
abrangendo uma intensa reflexão que deve ser feita com todos os envolvidos no
processo”. E parte do monitoramento o levantamento de informações que leva ao
aprendizado suscitado pela avaliação.
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O MONITORAMENTO DO PROGRAMA POUPANÇA JOVEM
No caso do Programa Poupança Jovem, notou-se uma preocupação
diferenciada no sentido de monitorar as ações a partir do momento em que ocorreu
o processo de municipalização. Afinal, as esferas municipais possuem autonomia
política, mas recebem recursos repassados pelo Governo de Minas Gerais. O
Estado passa a ter, portanto, interesse em acompanhar de maneira mais
sistematizada como as ações têm sido desenvolvidas9.
Desde o mês de março de 2009, a OSCIP CeMAIS tem elaborado
relatórios gerenciais mensais que trazem registros com o monitoramento do
Programa Poupança Jovem. O plano de monitoramento do programa ganha
materialidade nesses relatórios, que contemplam, de maneira geral, as entradas
(insumos), processos (atividades) e saídas (produtos) referentes a cada mês de
execução do programa. Cada uma dessas variáveis é sistematizada tomando como
referência o plano de trabalho do programa em cada um dos municípios em que o
Poupança Jovem é executado. Os municípios possuem planos de ação
semelhantes, mas que variam de acordo com a quantidade de jovens beneficiados e
com as séries do Ensino Médio que esses jovens estão freqüentando. Para além do
plano de ação de cada município, os relatórios de monitoramento consideram,
também, planejamentos pontuais que são propostos pelas equipes locais. Essas
ações pontuais podem representar atividades complementares, que vão além das
propostas dos planos de trabalho originais.
O objetivo principal dos relatórios é levantar informações objetivas e
dados numéricos que abasteçam a gerência estadual do máximo de informações
qualificadas relativas ao andamento do programa. Para além disso, os técnicos
locais registram, também, análises subjetivas, afinal, eles estão alocados em
cada um dos municípios e convivem com as rotinas de execução do programa.
Aliás, essa organização dos técnicos locais permite que informações de caráter
mais emergencial sejam levadas imediatamente à gerência estadual, para além
9 Vale ressaltar que a avaliação do programa é feita de maneira paralela, por uma outra entidade, que acompanha o Poupança Jovem desde o ano de 2006, quando sua implementação começou a ser planejada. Essa entidade publicará, em meados de 2010, o primeiro estudo de impacto do programa, uma vez que no final de 2009 o primeiro ciclo do programa será finalizado (as primeiras turmas poderão sacar a poupança, por terem concluído o Ensino Médio).
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do que é registrado no final do mês no relatório. Vale destacar, ainda, que os
técnicos locais realizam uma reunião de alinhamento mensal em conjunto com a
gerência estadual, para discussão sobre temas mais complexos e para que seja
feito um balanço mensal.
Os relatórios mensais consideram indicadores que se agrupam da
seguinte maneira:
Foco do monitoramento Tipos de indicadores Base
Observar o desenvolvimento do Poupança Jovem no município.
Indicadores de execução do plano de trabalho.
Plano de Trabalho.
Observar a situação do Poupança Jovem no município.
Indicadores de realização de metas específicas.
Planejamentos realizados pelas equipes locais.
Observar a qualidade da execução do Poupança Jovem no município.
Indicadores/descritores de acompanhamento das ações do Poupança Jovem.
Visitas, contatos e outros acompanhamentos realizados pelos técnicos locais.
Fonte: Elaboração própria
Tendo em vista essa organização de levantamento dos dados, os
relatórios gerenciais de monitoramento estão subdivididos em seções referentes
a cada um dos municípios, as quais são compostas por quatro partes.
A primeira delas traz um panorama geral do desenvolvimento do
programa naquele mês. Essas informações possuem caráter mais subjetivo e são
resultados de reflexões feitas pelos técnicos locais.
A segunda seção, por sua vez, é composta por informações relativas
às ações finalísticas do programa (“Giro Jovem”, “Atividades Dinamizadoras”,
“Ações Protagônicas”, aulas de Inglês, de Informática, atividades de qualificação
profissional), além de outros aspectos, como organização da Casa Jovem,
questões gerenciais, rotinas de recursos humanos, freqüência nas atividades,
alinhamento com a rede de Assistência Social do município, parcerias,
organização da Comissão Deliberativa Municipal e ações referentes à abertura de
contas. Todas essas temáticas são abordadas considerando-se os insumos, a
realização das atividades em si e os produtos e resultados.
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A terceira parte do relatório gerencial é composta por um quadro
denominado “Metas e planejamento”. Nesta seção, organizam-se as metas
daquele mês, abordando tanto as que eram previamente previstas no plano de
trabalho, quanto aquelas que foram traçadas de maneira autônoma pela equipe
local. Para cada uma dessas metas é estabelecido um status (realizado, não
realizado ou em andamento) e, a seguir, são feitas observações que explicam
todas as situações, caso a caso. Este quadro faz referência, ainda, às ações dos
meses anteriores e que não foram cumpridas no prazo correto (enquanto essas
ações não são realizadas, continuam compondo o quadro e sendo monitoradas
pelos técnicos locais).
A última parte de cada seção compõe-se por considerações finais, que,
como a introdução, traz informações de caráter subjetivo. Neste momento, os
técnicos locais destacam os principais avanços, desafios, oportunidades e riscos
referentes ao programa naquele contexto.
Por vezes, os relatórios trazem ainda documentos anexos, que são
definidos como significativos pelos técnicos locais e pela gerência da OSCIP. Vale
ressaltar, ainda, que a Diretoria da OSCIP avalia e qualifica o conteúdo dos relatórios.
Os resultados do trabalho de monitoramento são de difícil mensuração,
tendo em vista que grande parte das mudanças que são suscitadas ocorre em
nível pontual e local (BARBOSA et. MOURA, 2007); a partir de informações
trazidas pelos técnicos locais, a gerência estadual realiza intervenções
direcionadas em cada um dos municípios. Por outro lado, é possível notar
algumas mudanças gerais indicadas pela gerência estadual e que são resultados
do trabalho de monitoramento, como orientações sobre a composição das
equipes locais, qualificação dos recursos humanos, além de novas regras de
organização das oficinas e das atividades comunitárias.
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ATUAÇÃO EM 2010
A partir do ano de 2010, o trabalho de monitoramento do CeMAIS ganha
nova configuração. Conforme explanado anteriormente, a gerência estadual do
Poupança Jovem é acompanhada sistematicamente pelo GERAES, que monitora as
metas e marcos que o projeto estruturador possui como referência. Periodicamente,
o escritório de projetos do Governo do Estado atualiza um status report que
descreve a execução físico-financeira do programa. No início de 2010, a gerência
estadual do Poupança Jovem propôs aos municípios uma atuação estruturada de
maneira semelhante.
Ainda na primeira semana de janeiro, os técnicos locais, a gerência do
CeMAIS e a gerência estadual do programa elaboraram planos de metas que
servirão como referência para a execução do Poupança Jovem nos oito municípios.
Os planos contêm as mesmas diretrizes, porém possuem adequações de acordo
com a realidade de cada uma das cidades. Esses planos foram elaborados a partir
das metas que orientam a ação da coordenação estadual do Poupança Jovem e,
também, de acordo com percepções que foram significativas nos primeiros doze
meses de execução municipalizada do programa.
Os planos de metas foram sugeridos aos oito municípios. Em todos eles,
as metas foram apresentadas às equipes locais, que esclareceram dúvidas e
discutiram os direcionamentos traçados. Foram realizadas, ainda, reuniões com os
gestores municipais responsáveis pela Secretaria Municipal à qual o Poupança
Jovem está vinculado. Cada Secretário Municipal recebeu um termo de
compromisso que prevê a firmação de um pacto entre Município e Estado, para que
tais metas sejam consideradas oficialmente. O objetivo é estabelecer um acordo de
resultados entre as partes.
A partir dessa pactuação, o trabalho de monitoramento do CeMAIS terá
mais referências para ser realizado. Até o ano de 2009, as ações finalísticas do
programa não contavam com prazos e amplitudes muito bem definidos. Com essas
novas diretrizes, será feito um acompanhamento ainda mais sistemático. O
documento de referência para o registro do monitoramento continuará sendo o
relatório gerencial mensal, que terá uma estrutura semelhante à de sempre, mas
com a diferença de trazer detalhamentos sobre o alcance das metas. Ressalta-se
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que a responsabilidade de repassar à gerência estadual os números referentes ao
alcance das metas será dos municípios, entretanto, caberá aos técnicos locais
descrever o processo que levou àquele desempenho. Os termos de compromisso
apontam que os municípios deverão oferecer abertura para que os técnicos locais
acompanhem os trabalhos.
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CONSIDERAÇÕES FINAIS
No decorrer dos três anos de implementação do Poupança Jovem, nota-
se que a maneira como o programa se estrutura passou por modificações
marcantes. A primeira delas foi o processo de municipalização da gestão. A
transição do modelo de execução por OSCIP para a ação das prefeituras municipais
representou uma transformação na maneira como o Poupança Jovem se organiza,
tanto na forma como as ações se dão localmente, quanto na gestão delas por parte
da gerência estadual. A segunda modificação que se aponta é o reforço do sistema
de monitoramento e avaliação do programa a partir dos pactos realizados entre
Estado e Município em 2010. Essa ação leva a uma atuação ainda mais voltada
para o alcance de resultados concretos.
Essas modificações na gestão do Poupança Jovem, a partir de
experiências práticas, representam desdobramentos de processos de aprendizado
pelos quais o programa passou. Tendo em vista a amplitude do Poupança Jovem, é
natural que sejam realizados ajustes em sua gestão, com o passar do tempo. Afinal
de contas, são inúmeros os atores envolvidos na rede de gestão do programa, e a
quantidade de beneficiários diretos ultrapassa 40 mil pessoas.
Nessa história de desenvolvimento do Poupança Jovem, nota-se a
importância de um trabalho feito de maneira adequada. A existência do sistema de
monitoramento implantado no programa é base para que se observe os ajustes
necessários. No dia-a-dia, esses ajustes podem ter menor impacto. Entretanto, o
conjunto de informações qualificadas levantadas pelo monitoramento pode levar,
inclusive, a mudanças estruturais na organização da política pública. Considera-se
importante, ademais, haver abertura para que estas possíveis mudanças ocorram.
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REFERÊNCIAS
BARBOSA, Eduardo F.; MOURA, Dácio G. Trabalhando com projetos: planejamento e gestão de projetos educacionais. Petrópolis: Vozes, 2007. BORBA, Paulo; FARAH, Mário; FEDATO, Maria Cristina; FILHO, Marco Antônio; PIRES, João. Monitoramento e avaliação de programas e projetos sociais: desenvolvimento de um plano de avaliação. In: Anais do XII SEMEAD. São Paulo: FEA/USP, 2009. Disponível em: <http://www.ead.fea.usp.br/Semead/12semead/>. Acesso em: 10 nov. 2009. BUVINICH, Manuel. Ferramentas para o monitoramento e avaliação de programas e projetos sociais. In: Cadernos de Políticas Sociais, n. 10, out./1999, pp. 1-83 (Série documentos para discussão). Disponível em: <http://www.aleixo.com/biblioteca/ ssocial/2semestre2006/D1/Ferramentas_para_avaliacao_monitoramento_de_programas_projetos_sociais.pdf>. Acesso em: 02 dez. 2009. GUIMARÃES, Tadeu Barreto; CAMPOS, Eder. Sistema de monitoramento e avaliação no Governo do Estado de Minas Gerais: Aspectos de Gerenciamento. Disponível em: <http://www.estadopararesultados.mg.gov.br/index.php/sala-conhecimento/doc_details/18-sistema-de-monitoramento-e-avaliacao-no-governo-do-estado-de-minas-gerais-aspectos-de-gerenciamento>. Acesso em: 02 dez. 2009. CANO, Ignácio. Introdução à avaliação de programas sociais. São Paulo: FGV, 2006. COHEN, Ernesto; MARTÍNEZ, Rodrigo. Manual de formulação e avaliação de projetos sociais. CEPAL, 2006. FARAH, Marta F. S. Governo local e novas formas de provisão e gestão de serviços públicos no Brasil. São Paulo: Fundação Getúlio Vargas, 1997. LOPES, Vinicius Baptista Soares. Municipalização e implementação de políticas públicas: o Programa Poupança Jovem em Minas Gerais. Belo Horizonte/MG: UFMG, 2009.
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AUTORIA
Alan Albuquerque Ribeiro Correia – Bacharel em Comunicação Social, com habilitação em Relações Públicas, pela Universidade Federal de Minas Gerais. Cursa especialização em Elaboração, Gestão e Avaliação de Projetos Sociais em Áreas Urbanas, no Departamento de Sociologia e Antropologia da mesma universidade. Filiação institucional: Centro Mineiro de Alianças Intersetoriais (CeMAIS)
Endereço eletrônico: [email protected]