modernizacija općeg upravnog postupka i javne uprave u ... · modernizacija općeg upravnog...

Modernizacija općeg upravnog postupka i javne uprave u Hrvatskoj

institut za javnu upravu, zagreb društveno veleučilište u zagrebu

BiBLioteka SUVREMENA JAVNA UPRAVAknjiga broj 16

Modernizacija općeg upravnog postupka

i javne uprave u Hrvatskojurednici:

Ivan KoprićVedran Đulabić

institut za javnu upravu, zagreb društveno veleučilište u zagrebu

Zagreb, 2009.

Društveno veleučilište u Zagrebu© Copyright

sva su prava pridržana.nije dopušteno umnožavanje u bilo kojem oblikute stavljanje u promet bez posebnog dopuštenja.

recenzentiProf. dr. sc. Borče Davitkovski, SkopjeProf. dr. sc. Stjepan Ivanišević, ZagrebDoc. dr. sc. Polona Kovač, Ljubljana

uredniciIvan Koprić

Vedran Đulabić

Lektorica i korektoricaBranka Römer

prijevod sažetakaIrena Habeš (engleski)

Mr. sc. Irena Horvatić Čajko (njemački)

oblikovanje naslovniceMarko Kovačić

računalni slogStjepan Ocvirk

nakladniciInstitut za javnu upravu, ZagrebDruštveno veleučilište u Zagrebu

za nakladnikeIvan Koprić

tisakTOP DAN

isBn 978–953–55490–2–4 (institut za javnu upravu) 978–953–7083–19–9 (društveno veleučilište)

otisnuto u studenome 2009.

cip zapis dostupan u računalnom katalogu nacionalnei sveučilišne knjižnice u zagrebu pod brojem 718065

Institut za javnu upravu, Zagreb

5

SKRAĆENI SADRŽAJ

Ivan Koprić: PREDGOVOR . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Ivan Koprić: NovI ZakoN o općem upravNom postupku – traDIcIja IlI moDerNIZacIja . . . . . . . . . . . . 21

Gorazd Trpin: komparatIvNa Iskustva moDerNIZacIje općeG upravNoG postupka . . . . . . . . . . . . . 55

Alen Rajko: prImjeNa NovoG ZakoNa o općem upravNom postupku u jeDINIcama lokalNe I poDruČNe (reGIoNalNe) samouprave . . . . . . . 71

Vedran Đulabić: javNe sluŽBe (sluŽBe oD općeG INteresa) I Nova reGulacIja općeG upravNoG postupka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

Rajko Pirnat: upravNI uGovor I upravNI postupak . . . 111

Davor Ljubanović: IZaZovI upotreBe sreDstava elektroNIČke komuNIkacIje I NovI ZakoN o općem upravNom postupku . . . . . . . . . . . . . 123

Boris Ljubanović: postupaNje po Novom ZakoNu o općem upravNom postupku I poseBNI upravNI postupcI . . 143

Dario Đerđa: reForma sustava pravNIH lIjekova prema Novom ZakoNu o općem upravNom postupku 155

Božo Gagro: postupaNje po ŽalBI prema Novom ZakoNu o općem upravom postupku . . . . . . . . 181

Marko Šikić: pravNa ZaŠtIta oD ŠutNje uprave prema Novom ZakoNu o općem upravNom postupku . . . 191

Vedran Đulabić: POGOVOR . . . . . . . . . . . . . . . . 215

autorI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229

7

SADRŽAJ

Ivan Koprić: PREDGOVOR . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Ivan Koprić: NovI ZakoN o općem upravNom postupku – traDIcIja IlI moDerNIZacIja . . . . . . . . . . . . 21

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212. opći upravni postupak u Hrvatskoj i regiji . . . . . . . . 243. modernizacija sustava pravne zaštite građana . . . . . . . 274. europski standardi upravnog postupanja . . . . . . . . . 345. opća ocjena novog hrvatskog Zakona o općem upravnom postupku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

Gorazd Trpin: komparatIvNa Iskustva moDerNIZacIje općeG upravNoG postupka . . . . . . . . . . . . . 55

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 552. upravnopravni odnos i odlučivanje o upravnopravnim predmetima. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 563. slovenski Zakon o općem upravnom postupku iz 1999. . . . 614. Finski Zakon o upravnom postupku iz 2003. . . . . . . . 645. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

Alen Rajko: prImjeNa NovoG ZakoNa o općem upravNom postupku u jeDINIcama lokalNe I poDruČNe (reGIoNalNe) samouprave . . . . . . . 71

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 712. ustavni i konvencijski okvir . . . . . . . . . . . . . . . 733. lokalna samouprava u odredbama novog Zup-a i Zup-a/56 . 74

3.1. Novi ZUP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 743.2. ZUP/56 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

4. odredbe novog Zup-a od specifične važnosti za primjenu u lokalnoj samoupravi . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

8

Sadržaj

4.1. Pojam »čelnik tijela« . . . . . . . . . . . . . . . . 764.2. Razmjena podataka . . . . . . . . . . . . . . . . . 764.3. Ovlasti nadzornih tijela . . . . . . . . . . . . . . . 774.4. Pružanje javnih usluga . . . . . . . . . . . . . . . 78

4.4.1. komunalne usluge . . . . . . . . . . . . . . . 794.4.2. usluge javnih ustanova . . . . . . . . . . . . . 80

4.5. Još nekoliko napomena vezanih uz odredbe novog ZUP-a . 815. upravni postupak u sistemskim i drugim zakonima kojima

je uređen položaj lokalne samouprave . . . . . . . . . . 845.1. Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi . . 845.2. Zakon o službenicima i namještenicima u lokalnoj i

područnoj (regionalnoj) samoupravi . . . . . . . . . . 855.3. Zakon o sustavu državne uprave . . . . . . . . . . . . 855.4. Zakon o upravnoj inspekciji . . . . . . . . . . . . . 87

6. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

Vedran Đulabić: javNe sluŽBe (sluŽBe oD općeG INteresa) I Nova reGulacIja općeG upravNoG postupka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 912. suvremeni trendovi u razvoju javnih službi . . . . . . . . 933. Novi Zakon o općem upravnom postupku i javne službe . . . 96

3.1. Što se sve smatra javnim službama – terminološka i koncepcijska vrludanja . . . . . . . . . . . . . . . 98

3.2. Primjena ZUP-a na obavljanje javnih službi (pružanje javnih usluga) . . . . . . . . . . . . . . . 101

3.3. Postupak pravne zaštite korisnika od pružatelja javnih usluga 1034. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

Rajko Pirnat: upravNI uGovor I upravNI postupak . . . 1111. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1112. komparativni pogled na institut upravnog ugovora . . . . . 112

2.1. Francusko pravo . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1122.1.1. pravna priroda upravnih ugovora – les actes mixtes . . 1132.1.2. pravni režim upravnih ugovora u francuskom pravu . . 113

2.2. Talijansko pravo . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1163. posebnosti upravnog postupka pri natjecanju za isti ugovor . 1174. odnos javnopravnih akata i ugovora . . . . . . . . . . . 1185. javnopravni oblici prestanka važenja koncesije. . . . . . . 120

9

Sadržaj

Davor Ljubanović: IZaZovI upotreBe sreDstava elektroNIČke komuNIkacIje I NovI ZakoN o općem upravNom postupku . . . . . . . . . . . . . 123

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1232. pojam i značenje informacijsko-komunikacijskih tehnologija 1243. elektronička uprava (e-uprava) . . . . . . . . . . . . . 1254. Pravni okvir primjene sredstava elektroničke komunikacije . 1285. Inicijative i prijedlozi za omogućivanje korištenja suvremenim

informacijsko-komunikacijskim tehnologijama u upravnom postupku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129

6. odredbe važećeg i novog Zakona o općem upravnom postupku kojima se otvaraju pravne mogućnosti korištenja suvremenim informacijsko-komunikacijskim tehnologijama u upravnom postupanju . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132

7. obveze koje javnopravnim tijelima nameće mogućnost upotrebe suvremenih informacijsko-komunikacijskih tehnologija u upravnom postupku . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1357.1. Računalna i komunikacijska osnovica . . . . . . . . . 1357.2. Podatkovno / informacijska i dokumentacijska osnovica . . 1367.3. Dostupnost elektroničkih usluga . . . . . . . . . . . 1377.4. Ljudski potencijali . . . . . . . . . . . . . . . . . 138

8. Zaključne napomene . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

Boris Ljubanović: postupaNje po Novom ZakoNu o općem upravNom postupku I poseBNI upravNI postupcI . . 143

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1432. Normiranje općih i posebnih upravnih postupaka u Hrvatskoj 1453. Novi Zakon o općem upravnom postupku i posebni upravni

postupci . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1474. Zaključne napomene . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

Dario Đerđa: reForma sustava pravNIH lIjekova prema Novom ZakoNu o općem upravNom postupku 155

1. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1552. razlozi reforme sustava pravnih lijekova . . . . . . . . . 1563. Novo uređenje pravnih lijekova . . . . . . . . . . . . . 162

3.1. Žalba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

10

Sadržaj

3.2. Prigovor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1693.3. Obnova postupka . . . . . . . . . . . . . . . . . 1713.4. Oglašivanje rješenja ništavim . . . . . . . . . . . . 1743.5. Poništavanje i ukidanje rješenja . . . . . . . . . . . 175

4. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176

Božo Gagro: postupaNje po ŽalBI prema Novom ZakoNu o općem upravom postupku . . . . . . . . 181

1. pravo na žalbu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1812. postupanje prvostupanjskog tijela po žalbi . . . . . . . . 1833. postupanje drugostupanjskog tijela po žalbi . . . . . . . 186

3.1. Odbijanje žalbe . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1873.2. Poništavanje rješenja . . . . . . . . . . . . . . . . 1873.3. Izmjena rješenja . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188

4. Zaključne napomene . . . . . . . . . . . . . . . . . 189

Marko Šikić: pravNa ZaŠtIta oD ŠutNje uprave prema Novom ZakoNu o općem upravNom postupku . . . 1911. uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1912. sustav pravne zaštite od šutnje uprave prema starom Zakonu

o općem upravnom postupku . . . . . . . . . . . . . . . 1923. pravna zaštita od šutnje uprave prema novom Zakonu o općem

upravnom postupku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1943.1. Osnovna načela novog Zakona i šutnja uprave . . . . . 1943.2. Utvrđivanje dužnosti rješavanja i rokovi u kojima je

prvostupanjsko tijelo dužno rješavati . . . . . . . . . . 1953.3. Temeljno tumačenje šutnje uprave u novom Zakonu . . . 1983.4. Primjena pozitivne fikcije u novom Zakonu . . . . . . . 2013.5. Postupanje drugostupanjskog tijela po žalbi zbog šutnje

uprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2033.6. Rok za donošenje rješenja o žalbi . . . . . . . . . . . 206

4. Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207

Vedran Đulabić: POGOVOR . . . . . . . . . . . . . . . . 215

autorI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229

11

Ivan koprić

PREDGOVOR

italija je 1990-ih prišla zanimljivom projektu pojednostavnjivanja komu-nikacije između javne uprave i građana. najprije je pripremljen Codice di Stile koji je dao opće smjernice za unapređivanje pismene komunikacije s građani-ma. zatim je pripremljen Manuale di Stile kao praktični priručnik za službeni-ke koji su uključeni u pismenu komunikaciju s građanima. utemeljen je na isti-canju potrebe jednostavnosti te komunikacije (upotreba riječi koje se koriste u svakodnevnom jeziku i imaju stabilizirani smisao, riječi talijanskog porijekla, kratke riječi, upotreba riječi, a ne kratica), njezine razumljivosti (organizacija informacija na određeni način i primjena linearne sintakse), funkcionalnim restrikcijama (izbjegavanje bombastičnih izraza ili riječi u navodnicima koje onda imaju drugačije značenje), kao i na pomoći i potpori (davanju uputa i primjera). priručnik sadržava i rječnik specijalnih termina za različite sek-tore. na kraju, utvrđeni su prijedlozi za standardizaciju i pojednostavnjenje najčešćih upravnih obrazaca, provedeno je usavršavanje službenika za pisanje u upravi te je razvijen kompjutorski softver koji automatski provjerava razinu čitljivosti dokumenata (Marconi, 1997: 3–4).

no, pored toga italija je mijenjala i svoj zakon o upravnom postupku, a pozabavila se također deregulacijom i simplifikacijom specijalnih uprav-nih procedura. uvedena su zanimljiva rješenja, kao što je provođenje anketa o zadovoljstvu građana, naknada štete zbog nepoštovanja rokova donošenja upravnih odluka te vezanje ocjene i odgovornosti upravnih rukovoditelja uz kvalitetu odnosa s građanima. više je od sto upravnih procedura ili deregulira-no ili pojednostavnjeno. upravni su postupci modernizirani kroz:

– redukciju broja organa koji u njima sudjeluju samo na nužne,– redukciju broja faza u upravnim postupcima eliminacijom savjetodav-

nih tijela,– eliminaciju fragmentacije odlučivanja u odvojene pripremne procedure,– zamjenu dozvola koje daju državni organi vlastitim izjavama samog

građanina ili drugog pravnog subjekta,– utvrđivanje čvrstog roka za dovršenje postupaka,– spajanje i usklađivanje različitih, ali povezanih propisa,– ukidanje zastarjelih i nepotrebnih postupaka (Marconi, 1997: 4–5).

ivan koprić

12

zasigurno će ponetko reći da projekt pojednostavnjivanja komunikacije između javne uprave i građana, poput toga talijanskog, predstavlja glupo i uzaludno trošenje javnoga novca. no, svatko bi ipak mogao razumjeti da je sama pojava takvog projekta znak da je javna uprava građanima postala pre-više komplicirana, nerazumljiva i nejasna. oni su zbog toga, a i zbog kojekak-vih drugih simptoma, skloni tvrditi da je uprava neefikasna i korumpirana. percipiraju je kao glomazan i preskup rezervat birokrata koji se skrivaju iza rogobatnih pravnih fraza i složenih, njima neshvatljivih procedura. no, je li za to kriva sama uprava i njezini službenici ili odgovornost snose oni koji pripremaju i pišu propise?

uprava se nažalost napada i zbog drugih razloga, tako da često služi kao moneta u političkim borbama. no, ne samo da je politički akteri optužuju, čineći je žrtvenim jarcem, nego je i oslabljuju, aktivno, politički motivira-nim zapošljavanjem nerijetko slabo obrazovno, moralno i radno pripremljenih stranačkih simpatizera, ali i pasivno, nebrigom o uvjetima rada, obrazovanju već zaposlenih službenika, načinu njihova rada. pomalo je tragično da politika ne pokazuje interes za način rada uprave, za upravni postupak, upravne ugo-vore, upravnu regulaciju, stručno praćenje stanja, javne politike, strateško pla-niranje. privatni sektor ima na nekoj razini razmišljanja logični interes oslabiti javnu upravu, preuzeti neke dotad javne, a potencijalno komercijalne dijelove i poslove, nametnuti se kao poslovni partner države, korumpirati službenike da više služe nekom od tržišnih igrača, a manje zajednici i građanima, itd.

Modernizacijska reforma javne uprave i u Hrvatskoj je hitan zadatak. javna uprava traži neodgodivo djelovanje, ali uz poznavanje uzroka i rješe-nja. Linearne mjere (npr. smanjivanje plaća svima jednako, otpuštanje nekog postotka zaposlenika, ukidanje nekog broja ili postotka jedinica lokalne samo-uprave, ili slično) ne samo da su neproduktivne nego i dugoročno vrlo štetne. državu i njezine institucije potrebno je stručno utemeljiti, dobro organizira-ti, prikladno pravno regulirati, ojačati njihov kapacitet djelovanja, osigurati efikasnost i najmanju cijenu koštanja njihova djelovanja. nužno je osigurati visoku razinu profesionalnosti u reformi.

apsurdno je da manje-više svi građani znaju što su kamate i dionice, ali ne znaju, ne samo građani nego i političari, pa čak i znanstvenici društvenih znanosti, razliku između državne uprave i lokalne samouprave. ili ne poznaju neke druge temeljne pojmove onih institucija koje moraju zaštititi i ostvariti dugoročni javni interes zajednice, dakle svih građana skupa i onog prostora koji će ostaviti svojoj djeci. državu ne treba uništavati, nego graditi, ali tako da ne bude na teret, nego na korist građanima, da podupire razvoj, a ne da ga koči. za loše učinke nisu krivi ljudi u upravi, nego nestručno utvrđena organizacija, loše pripremljeni propisi, niska razina stručnosti i neadekvatna

Predgovor

13

stručnost (jedina smo zemlja bez fakulteta za javnu upravu u čitavoj europi! – Marčetić i koprić, 2009).

Hrvatska javna uprava treba i više od modernizacije državne uprave. od hitnih i važnih reformskih mjera koje se nameću krajem 2000-ih treba osobito napomenuti nužnost reforme sustava teritorijalnog upravljanja u Hrvatskoj, o čemu institut za javnu upravu priprema savjetovanje koje će se održati u proljeće 2010. godine, tj. nužnost:

– značajne decentralizacije radi bolje iskorištenosti lokalne i područne (regionalne) samouprave. općinama, gradovima i županijama treba zadati određeni krug javnih usluga koje moraju pružati građanima, a onda predvidjeti mehanizme restrukturiranja onih jedinica koje nisu sposobne osigurati tako traženu razinu javnih usluga. time bi se omo-gućilo znatnije smanjenje troškova na toj razini. Broj lokalnih jedinica primjeren Hrvatskoj je oko 150, a maksimalno bi se moglo podnijeti do 300 jedinica. sadašnji je broj apsolutno prevelik (ukupno 556 jedi-nica), uz velik postotak jedinica koje vlastitim prihodima mogu pokriti manje od ili oko polovinu rashoda koje imaju. u ostalom su okrenute državi i državnom proračunu, dotacijama i pomoćima javnih poduze-ća (Hrvatske šume, Hrvatske vode, i sl.). koliko su god mnogobrojne jedinice lokalne samouprave u jednom vremenu bile potrebne radi de-mokratizacije društva i brige za manje sredine koje su dotad možda bile zanemarene, toliko se sada trebaju okrenuti novim zadacima, po-najprije potpori gospodarskom i socijalnom razvoju. za to moraju biti znatno snažnijeg kapaciteta.

– reorganizacije područnih jedinica tijela državne uprave i tijela javne uprave, kao što su npr. uredi državne uprave, dijelovi ureda za obranu, policijskih postaja, ispostava Hrvatskog zavoda za zdravstveno osigu-ranje, Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje i Hrvatskog zavoda za zapošljavanje, itd. dio poslova tih tijela morao bi se prenijeti na lokalnu i regionalnu samoupravu, čime bi one preuzele i dio državnih službenika i na taj bi se način smanjio pritisak njihovih troškova na državni proračun. oko polovina državnih službenika radi u tim pod-ručnim jedinicama rasplinutima širom državnog teritorija uz slabu ko-ordinaciju i nadzor te uz velike prilike za rasipanje resursa svih vrsta i neefikasni rad. tu je znatan prostor racionalizacije i ušteda, puno veći nego kod samih lokalnih samoupravnih jedinica koje se u aktualnoj javnoj raspravi puno više spominju.

– određivanja minimalnih obveza kojima moraju biti podvrgnute i župa-nije da bi se poboljšala njihova iskorištenost a broj postupno smanji-vao. postojeće županije daleko su ispod standarda modernih europskih

ivan koprić

14

regija koje moraju imati najmanje 800.000 stanovnika (naše županije su sa oko 200.000, čak ni grad zagreb nema 800.000 stanovnika). Hr-vatskoj ne treba više od 5 do maksimalno 7 regija (samo u slučaju 5 regija one bi zadovoljile minimum nuts ii regija u smislu nomenkla-ture eurostata).

– uspostave modernog sustava i instrumenata regionalne politike radi osiguranja regionalnog razvoja. regionalni razvoj mora biti zadatak svih partnera na terenu, od regionalne i lokalne samouprave, države i njezinih tijela, poduzetnika i samih građana.

– nove organizacije teritorijalnog sustava s daleko manjim brojem regija i općina kojoj bi trebala poslužiti i promjena uloge mjesne samoupra-ve. dok je do 1992. bilo nešto manje od osam tisuća mjesnih zajednica, broj mjesnih odbora i drugih oblika mjesne samouprave sada nije poz-nat. Može se pretpostaviti da je znatno veći od broja nekadašnjih mjes-nih zajednica. premda se spominje u ustavu, mjesna samouprava nije dobila nikakvu zasebnu ustavnu ulogu, nego je prepuštena regulaciji zakonodavca, ali i svakog lokalnog predstavničkog tijela. Bez obzira u kojem se smjeru krenulo sa sustavom lokalne i regionalne samouprave, mjesnu bi samoupravu trebao bolje promisliti te je osloboditi od sadaš-nje apsolutne, a potpuno nepotrebne i neproduktivne politizacije.

– reforme javne uprave, koja mora biti u funkciji jačanja gospodarstva, pružanja javnih usluga građanima (a oni uvijek žive lokalno, ne cen-tralno!), decentralizacije i razvoja u gospodarskom i svakom drugom pogledu.

nizanje potrebnih reformskih mjera može se nastaviti tako da se obuhva-te i druga područja, ali i tako da se daju detaljniji i precizniji prijedlozi.

Među područjima kojih se važnost naročito ističe jest i odnos građana i javne uprave. problemi su u tom području rangirani od etičke razine u javnoj službi ili pristupa podacima javnog sektora i uopće javnosti uprave, preko sa-mog stila i jezika (osobito u pisanim tekstovima, odlukama i aktima) u odnosu s građanima, uvođenja povelja javnih službi (Löffler et al., 2007; Đulabić, 2006) ili pak upravljanja radom i radnim rezultatima (performance manage-ment), do više klasičnih tema kao što je sustav pravne zaštite građana. taj po-tonji sustav obuhvaća u prvom redu pravnu regulaciju i stvarno funkcioniranje u upravnim postupcima, kao i sudsku zaštitu protiv upravnih odluka.

Hrvatska je, za razliku od mnogih drugih zapadnoeuropskih i tranzicijskih zemalja, zadatku modernizacije sustava pravne zaštite građana od djelovanja uprave prišla dosta kasno. ipak, imala je snage donijeti novi zakon o općem upravnom postupku 2009. godine. on je u najmanju ruku zakoračio na put

Predgovor

15

modernizacije, premda previše plašljivo i konzervativno. no, neke su druge zemlje, posebno na području bivše jugoslavije, još mnogo konzervativnije, izdvajajući se u suvremenoj europi u enklavu koja se uporno suprotstavlja upravnoj modernizaciji. Čak i tamo gdje se otišlo dalje u modernizaciji (npr. u Makedoniji, crnoj gori) uočljivi su otpori ponajprije znanstvene javnosti. ono što je intrigantno jest da bi inače, po prirodi svojeg poslanja, upravo zna-nost trebala biti najkritičnija prema lošoj upravnoj praksi i niskoj razini zaštite prava građana koja uopće nije sporna.

institut za javnu upravu prepoznao je važnost trenutka te odmah nakon objave novog zakona o općem upravnom postupku organizirao svoje godiš-nje savjetovanje. ono je održano 22. travnja, niti tjedan dana nakon objave zakona u Narodnim novinama (16. travnja 2009.; nn 47/09). u zagrebu, u prostoru gradske skupštine grada zagreba okupilo se dvanaest izlagača i oko dvije stotine sudionika. vrlo uspješni urednik savjetovanja bio je mr. sc. vedran Đulabić, asistent na katedri za upravnu znanost pravnog fakulteta u zagrebu. drugi članovi instituta dali su svoj veliki obol organizaciji i uspješ-nosti savjetovanja. vrijedi posebno spomenuti sanju nimac, tea giljevića i danijela pešta, ali i druge. svi sudionici primili su tekstove pripremljene za savjetovanje u elektroničkom obliku.

knjiga koju institut objavljuje nastala je kao rezultat toga savjetovanja. sadržava deset radova te pogovor mr. sc. vedrana Đulabića koji je naknadno napisan. dvojice izlagača nažalost nisu pripremila svoje tekstove za ovu knji-gu usprkos svojim uspješnim izlaganjima (prof. dr. sc. dragan Medvedović i mr. sc. zoran pičuljan). sve radove iz knjige, od kojih su neki dopunjeni i mijenjani, recenziralo je troje uglednih profesora. recenzenti su prof. dr. sc. Borče davitkovski, profesor upravnog prava i javne uprave pravnog fakulteta Justinijan Prvi sveučilišta Sv. Ćirila i Metoda u skopju, Makedonija, prof. dr. sc. stjepan ivanišević, redoviti profesor upravne znanosti pravnog fakul-teta sveučilišta u zagrebu u mirovini, i doc. dr. sc. polona kovač, docentica upravnog prava s Fakulteta za upravu sveučilišta u Ljubljani, slovenija. se-dam je radova ocijenjeno znanstvenim, od čega tri kao izvorni znanstveni rad, a tri visokostručnim ocjenama. knjiga je opremljena sažecima na engleskom i njemačkom jeziku.

vrijedi istaknuti da je riječ o prvoj knjizi koju institut za javnu upravu objavljuje u sunakladništvu s društvenim veleučilištem u zagrebu u biblioteci Suvremena javna uprava. kao što je poznato, institut objavljuje međunarodni znanstveno-stručni časopis Hrvatska javna uprava još od 1999. godine. Ča-sopis ima međunarodno uredništvo, međunarodnu recenziju te se referira u tri relevantne svjetske baze časopisa, izlazi redovito u četiri broja godišnje, s oko 1.150 stranica visokokvalitetnog znanstvenog i stručnog teksta. institut

ivan koprić

16

je, osim toga, na početku sustavne izdavačke djelatnosti u području priruč-nika, objavivši dosad tri priručnika za upravne praktičare, pravnike i upravne znanstvenike, uz još jedan u pripremi koji će biti objavljen do kraja 2009. slu-čaj je htio da su tri od tih priručnika iz područja lokalne samouprave, a jedan sadržava zakon o općem upravnom postupku s poveznicama i kazalom. svoju izdavačku djelatnost, kao i ostale aktivnosti, institut prezentira na svojim no-vim, suvremeno dizajniranim internetskim stranicama (www.iju.hr).

u trenutku objave ove knjige (kraj studenoga 2009. godine) institut u suorganizaciji s narodnim novinama organizira već drugo savjetovanje o no-vom zakonu o općem upravnom postupku. to je savjetovanje više okrenuto različitim praktičnim pitanjima i problemima njegove primjene u različitim područjima, od lokalne i regionalne samouprave, preko službeničkih odnosa do nezavisnih regulacijskih agencija. no, o tome više u nekoj drugoj knjizi.

knjiga koju čitate započinje tekstom u kojem propitujem je li novi zakon na tragu modernizacije ili je više usidren u neku vrstu hrvatske upravne tradi-cije. pokušavajući razbiti iluziju da je svaka promjena zakona ujedno njegovo poboljšanje, kao i veliki iskorak u smjeru modernizacije uprave, analizirao sam nekoliko temelja za procjenu može li se novi hrvatski zakon o općem upravnom postupku smatrati modernim i poticajnim za modernizaciju hrvat-ske javne uprave. ponajprije sam pokušao pokazati da svaka promjena nije modernizacija, nego je modernizacija jedan od tipova upravnih promjena. zatim sam uzeo u obzir potrebu da novi zakon odgovori na zahtjeve tehnič-ke i vrijednosne racionalnosti, oslanjajući se između ostaloga i na saznanja organizacijske teorije o upravnoj tehnologiji. i na kraju, pošao sam od nužne europeizacije pravne regulacije upravnog postupka. tri temelja, modernizaci-ja, racionalizacija i europeizacija, omogućili su relativno uravnoteženu ocjenu modernizacijskog dosega novog zakona, koji, nažalost, nije velik. osobno bih radije izabrao put izraženije modernizacije.

prof. dr. sc. gorazd trpin u svojem je radu analizirao komparativna iskus-tva modernizacije općeg upravnog postupka. zanima ga posebno koliko se regulacija općeg upravnog postupka mijenja zbog dubokih strukturnih pro-mjena u suvremenim upravnim sustavima. te strukturne promjene proizlaze ponajprije iz toga što građani svoja prava prema državi ostvaruju ne samo u odnosu na državne upravne i druge organe, nego i u odnosu na jedinice teri-torijalne samouprave te od raznoraznih drugih subjekte na koje je na ovaj ili onaj način prenesena kakva javna ovlast. tu se ponajprije misli na raznorazne pružatelje javnih službi odnosno usluga od općeg interesa. trpin u širenju primjene zakona o općem upravnom postupku i na to područje vidi upravo revolucionarnu novost slovenskog zakona iz 1999. dalje analizira ne samo slovenski nego i finski zakon o upravnom postupku iz 2003., a u svjetlu tih

Predgovor

17

dvaju ocjenjuje rješenja novog hrvatskog zakona. Finski zakon regulirao je moderni opći upravni postupak. novi je hrvatski zakon, po njegovu mišljenju, bliže takvom modernom konceptu nego slovenski.

dr. sc. alen rajko analizira primjenu novog zakona u lokalnoj i regional-noj samoupravi. njegova je analiza usmjerena najprije na one odredbe starog i novog zakona o općem upravnom postupku koje izrijekom spominju jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave. nalazi da ih je relativno malo, što ne znači da je zakon o općem upravnom postupku za njih manje važan. naime, na lokalne i regionalne jedinice primjenjuju se sve odredbe zakona koje se primjenjuju i na druge javnopravne organe. rajko zatim analizira one odredbe novog zakona kojih je primjena u većoj mjeri svojstvena lokalnoj samoupravi, kao i odredbe koje izazivaju neke dvojbe kad se odnose na lo-kalnu razinu (pitanje tko je čelnik tijela, pružanje javnih usluga od komunal-nih poduzeća i lokalnih javnih ustanova, itd.). na kraju analizira postupovne odredbe zakona koji uređuju lokalnu samoupravu, lokalne službenike, držav-nu upravu te upravnu inspekciju, sve s gledišta njihove primjene u upravnim postupcima na lokalnoj razini.

Mr. sc. vedran Đulabić ispituje odnos javnih službi ili, novom europskom terminologijom, službi od općeg interesa i novog zakona. najprije analizira trendove u razvoju tih službi, ističući koncepcijsko razlikovanje gospodarskih od negospodarskih službi, kao i temeljne karakteristike europske politike pre-ma tim dvjema kategorijama. dalje analizira položaj javnih službi u novom zakonu, kao i novine koje su s tim povezane. u činjenici da se novi zakon primjenjuje i na pružanje javnih službi vidi početak sustavne brige vlasti za javne službe. kao posebno važan ističe institut prigovora protiv pružatelja javnih službi, ali i kritizira neka konkretna zakonska rješenja u vezi s prigovo-rom, smatrajući ih nedovoljno usklađenima s okolnostima javnih službi. rad zaključuje nizom prijedloga za unapređenje stanja sa zaštitom prava građana u tom važnom dijelu javne uprave.

prof. dr. sc. rajko pirnat piše o odnosu upravnog ugovora i upravnog postupka. ispituje institut razvijen u francuskom pravu, a poznat i u drugim pravima, njemačkom, talijanskom, portugalskom, itd., institut upravnog ugo-vora. dok novi hrvatski zakon o općem upravnom postupku uvodi taj institut, doduše na mala vrata, slovenski ga zakon ne regulira. pirnat posebno analizira upravni ugovor u francuskom pravu, ističući kriterije prema kojima ono ne-kim ugovorima u koje ulaze i javnopravne osobe priznaje svojstvo upravnog ugovora. riječ je o kriterijima cilja, posebnih odredbi i stranaka, s tim da je ipak potreban daljnji i dublji uvid da bi se moglo zaključiti priznaje li francus-ko pravo karakter upravnog nekom konkretnom ugovoru ili ne. ispituje tako-đer pravnu prirodu i pravni režim upravnih ugovora u Francuskoj. analizira i

ivan koprić

18

upravne ugovore u talijanskom pravu. posebno se bavi koncesijskim ugovori-ma u slovenskom pravu, analizirajući posebnosti upravnog postupka prilikom konkuriranja za isti koncesijski ugovor, odnos upravnog akta i koncesijskog ugovora te javnopravne oblike prestanka koncesijskog ugovora.

davor Ljubanović svoju analizu usmjeruje prema pitanju upotrebe suvre-mene informacijsko-komunikacijske tehnologije u javnoj upravi, posebno u upravnim postupcima. njezina primjena temelj je novih upravnih mogućnosti i stvaranja e-uprave. autor daje pregled pravne regulacije primjene sredstava elektroničke komunikacije u Hrvatskoj (elektronički potpis i isprava, informa-cijska sigurnost, elektroničke komunikacije, trgovina i novac, kao i računalni kriminal). ističe četiri područja primjene elektroničke komunikacije prema novom zakonu o općem upravnom postupku: poduzimanje pojedinih radnji u postupku, dokazivanje, komunikacija stranke s javnopravnim organom te izdavanje potvrda. ističe da su obveze koje ta nova regulacija donosi javno-pravnim tijelima znatno veće od onih koje se možda očekivalo. obrađuje ih po područjima, i to: računalne i komunikacijske osnovice, podatkovno-informa-cijske i dokumentacijske osnovice, dostupnosti elektroničkih usluga te ljud-skih potencijala.

doc. dr. sc. Boris Ljubanović analizira odnos općeg upravnog postup-ka i posebnih upravnih postupaka koji se primjenjuju u pojedinim upravnim područjima. najprije izlaže pretežno stajalište suvremene upravnoprocesne doktrine prema kojem treba favorizirati što širu primjenu općeg upravnog postupka da bi se zaštitila legitimna očekivanja građana. ona su bolje zašti-ćena kad se primjenjuje opći zakon jednak za sve, pod uvjetom da taj zakon sadržava odgovarajuće pravne standarde i da postoje upravna tijela koja će ih znati i moći primijeniti u svakom pojedinačnom slučaju. velik broj zakona u Hrvatskoj, preko šezdeset, odstupa od općeg upravnog postupka, od čega čak trinaest u znatnijoj mjeri. to dovodi do niza loših posljedica, koje bi svaka-ko valjalo izbjeći. prema novom zakonu, samo se pojedina pitanja upravnog postupka mogu nekim drugim, posebnim zakonom urediti drukčije, ako je to nužno za postupanje u pojedinim upravnim područjima i ako to nije protivno temeljnim odredbama i svrsi novog zakona. autor na temelju analize novog zakona i njegove široke primjenjivosti vidi potrebu za specifičnim regulira-njem procesnih pitanja uglavnom samo u području poreza, carina i patenta.

doc. dr. sc. dario Đerđa sustavno je analizirao regulaciju pravnih lijeko-va u novom zakonu. njihov je broj reduciran u odnosu prema starom zakonu o općem upravnom postupku. pravni su lijekovi žalba, prigovor, obnova po-stupka, oglašivanje rješenja ništavim, kao i poništavanje i ukidanje rješenja. kod svakoga od njih autor daje opsežnu komparativnu analizu pojedinih pita-nja njihove regulacije. no, još prije toga opširno je analizirao razloge reforme

Predgovor

19

sustava pravnih lijekova u zakonu o općem upravnom postupku, ističući tu ponajprije probleme s isključenjem žalbe te prekobrojnost i problematičnost izvanrednih pravnih lijekova. zaključuje da je novim zakonom znatno promi-jenjena regulacija pravnih lijekova, osim kad je riječ o žalbi, naročito smanje-njem njihova broja i širenjem područja primjene.

Božo gagro s pozicije svojeg bogatog iskustva upravnog službenika i upravnog suca detaljno analizira postupanje po žalbi prema novom zakonu. rad započinje podsjećanjem na ustavno pravo na žalbu. potom se detaljno analizira postupanje prvostupanjskog tijela po žalbi. slično analizira postu-panje drugostupanjskog organa koji žalbu može odbiti odnosno poništiti ili izmijeniti upravno rješenje. autor nalazi velik stupanj sličnosti u pravnoj re-gulaciji žalbe u starom i novom zakonu o općem upravnom postupku, s tim da je nešto veća razlika primjetna samo u pogledu obveze drugostupanjskog tijela da samo u povodu žalbe meritorno riješi upravnu stvar.

doc. dr. sc. Marko Šikić analizira institut šutnje uprave u novom hrvat-skom zakonu o općem upravnom postupku. ipak, najprije opisuje sustav prav-ne zaštite od šutnje uprave prema starom zakonu o općem upravnom postup-ku, zakonu o upravnim sporovima i posebnim zakonima koji reguliraju taj institut u pojedinim upravnim područjima. novi zakon, smatra autor, napušta dosadašnji sustav negativne fikcije i uvodi neutralni sustav, nalik na austrij-ski, prema kojem se kod šutnje uprave ne presumira ni pozitivna ni negativna fikcija, nego se stranci otvara put daljnje pravne zaštite. novi zakon također predviđa mogućnost da se posebnim zakonima šutnji uprave dade značenje pozitivnog rješavanja zahtjeva stranke (pozitivna fikcija), no ta mogućnost ionako postoji i danas.

na kraju, u pogovoru mr. sc. vedran Đulabić kritički propituje dosege reforme općeg upravnog postupka u Hrvatskoj kakva je provedena 2009., od-nosno praktično od 2010. godine kad zakon stupa na snagu. u osnovi, smatra da novi zakon ne omogućuje modernizaciju hrvatske javne uprave, nego je konzervira u postojećem stanju. razlog tome vidi u nedovoljnom uzimanju u obzir, prilikom pripreme novog zakona, suvremenog upravnog razvoja, zada-taka koje postavlja pridruživanje europskoj uniji, tendencija prema upravnom pojednostavnjenju te promijenjene uloge građana spram javne uprave.

radovi okupljeni u ovoj knjizi daju obuhvatan pregled važnijih novina novog hrvatskog zakona o općem upravnom postupku, ali bez namjere da taj pregled bude sveobuhvatan i minuciozan. naglasci su na najvažnijim temama, a one su obrađene na znanstveni i stručni način, kritički, od relevantnih autora. koliko mi je poznato, slične knjige koja bi tako brzo reagirala na donošenje tako važnog zakona te tako kvalitetno i znanstveno-stručno utemeljeno pro-pitala razvoj općeg upravnog postupka s različitih aspekata i od tako velikog

ivan koprić

20

broja autora nema ni u Hrvatskoj, ali ni na području čitave bivše jugoslavije. nadam se da će knjiga zato izazvati primjerenu pažnju znanstvene i stručne javnosti.

literatura

Đulabić, vedran (2006) povelje javnih službi: pokušaj podizanja kvalitete javne upra-ve i jačanje uloge građana. zbornik pravnog fakulteta u zagrebu 56(1): 7–48.

Löffler, elke, salvador parrado, tomáš zmeškal (2007) improving customer orien-tation through service charters. oecd

Marconi, pia (1997) public administration reform and government responsiveness to citizens in italy. public Management service. paris: oecd

Marčetić, gordana, ivan koprić (2009) Building the system of public administration education and training in croatia: per aspera ad astra? rad izložen na godiš-njoj konferenciji iasia governance for sustainable development: implications for public administration education and practice u rio de janeiru, 3–8. kolovo-za 2009.

21

Ivan koprić*

NovI ZakoN o općem upravNom postupku – traDIcIja IlI moDerNIZacIja

udk 35.077.3(497.5) 342.9(497.5)

izvorni znanstveni rad

opisuje se kontekst nastanka novog hrvatskog zakona o općem upravnom postupku iz 2009., kao i stanje s donošenjem novih zakona o općem upravnom postupku u zemlja-ma regije. analiziraju se temelji za ocjenu modernizacijske vrijednosti novog zakona, među kojima su modernizacija uprave, racionalizacija općeg upravnog postupka, kao i europeizacija upravnog postupovnog prava. Modernizacija i racionalizacija uprave i upravnog postupanja s jedne strane te europeizacija s druge postavljaju donekle opreč-ne zahtjeve pravnoj regulaciji općeg upravnog postupka. dok prva dva temelja za ocje-nu govore da je i novi zakon o općem upravnom postupku još dosta dugačak, kazuisti-čan te oponaša sudski postupak, europeizacijom se utvrđuje i praktično konstantno širi minimalni skup pravnih načela, instituta i normi koji se moraju ostvariti u nacionalnim upravnim postupcima. navode se također dobre i loše strane novog zakona, uzimajući u obzir modernizaciju, racionalizaciju i europeizaciju kao temelje za ocjenu.

ključne riječiopći upravni postupak – Hrvatska (2009.), modernizacija javne uprave, racionalizacija uprave, europeizacija upravnog postupovnog prava, upravni postupak i spor, javna uprava, sudovi

1. uvod�

vlada republike Hrvatske na sjednici održanoj 1. rujna 2006. usvojila je dokument polazišta i načela za modernizaciju općeg upravnog postupka u Hrvatskoj, a na sjednici održanoj 25. siječnja 2007. smjernice za izradu novog zakona o općem upravnom postupku republike Hrvatske (smjernice, 2007). Hrvatski sabor donio je novi zakon o općem upravnom postupku (zup) 27. ožujka 2009.2

* prof. dr. sc. ivan koprić, redoviti profesor i predstojnik katedre za upravnu znanost pravnog fakulteta sveučilišta u zagrebu te predsjednik instituta za javnu upravu

1 tekst je prošireno izlaganje na savjetovanju instituta za javnu upravu nova regulacija općeg upravnog postupka i modernizacija hrvatske uprave održanom u zagrebu 22. travnja 2009.

2 zakon je objavljen u nn 47/09, a stupa na snagu 1. siječnja 2010.

ivan koprić

22

dok su polazišta i smjernice, jednako kao i prvi nacrt novog zup-a, izra-đeni u okviru projekta cards 2003: potpora reformi javne uprave i državne službe u Hrvatskoj, službeni nacrt prijedloga zup-a, kao i verziju za drugo čitanje u saboru pripremila je radna skupina središnjeg državnog ureda za upravu, uz određene naknadne intervencije u tako pripremljene verzije iz sa-mog ureda.3

smjernice, kao službeni dokument hrvatske vlade za pripremu novog zup-a, utvrdile su određena načela za novi zup, metodološki okvir za nje-govu izradu te ključne elemente strukture i sadržaja zakona. Među načelima posebno su spomenuta načela diobe vlasti i proporcionalnosti. utvrđene su zakonske definicije upravnog akta, upravnog ugovora, upravnog postupka i stranke u upravnom postupku. smjernice su se založile za redukciju specijal-nih postupaka u javnoj upravi, osiguranje pristupa i pravnu zaštitu korisnika javnih službi, regulaciju određenih tehničkih i organizacijskih inovacija koje su omogućene suvremenom informacijsko-komunikacijskom tehnologijom (pristup sve na jednom mjestu, elektronička komunikacija i dostava), itd.4 nacrt zakona koji je podnesen na kraju projekta cards 2003 bio je izrađen u skladu sa smjernicama, ponegdje neznatno odstupajući od teksta, ali ne i od njihova pravog smisla. o njegovu je sadržaju provedena šira javna rasprava u stručnim krugovima (tako npr. rasprave u zagrebu i osijeku, s pozivom

3 jedna od tih naknadnih intervencija, koje su promijenile tekst usvojen na radnoj skupini, odnosi se na potrebnu edukaciju javnih službenika koji će odlučivati u upravnim stvarima. radna je skupina predvidjela posebne tečajeve stručnog usavršavanja sa završnom provjerom, dok je konačni prijedlog zakona sadržavao odredbu o posebnom državnom stručnom ispitu za vođenje upravnog postupka i rješavanje o upravnim stvarima, ali samo za one službenike koji nisu najmanje pet godina obavljali takve poslove. na kraju je i ta odredba izostavljena iz usvojenog teksta zakona, zbog pri-mjedbi da se njome pokušava stvoriti »upravne supermene« (?!).

4 prava svrha usvajanja smjernica leži u pokušaju da se politička i šira javnost senzibilizira za stvarne probleme javne uprave i započne ozbiljnu raspravu o njima. nema zemlje u kojoj nije zabi-lježena igra krivnje (blame game) u kojoj političari, pa i oni na vlasti, prebacuju odgovornost za loše stanje javne uprave na same upravne službenike, govoreći da je uprava birokratizirana. naravno da službenici rade i moraju raditi po pravnim pravilima koja donose politička tijela pa je neopravdano zbog toga ih nazivati birokratima. službenici sami ne mogu donositi ni mijenjati pravna pravila, ali isto je tako istina da neki službenici iniciraju donošenje i sudjeluju u pripremi novih propisa. također je istina da se upravni poslovi mogu obavljati na različite načine te da se u tom smislu govori o vrlo različitim tipovima organizacijske kulture u javnoj upravi (koprić, 1999: 281–289). pridržavanje pravila o postupanju može se na ove i one načine, iz ovih i onih razloga izbjegavati ili pak forsirati (slijepo pridržavanje pravila jedan je od dobro poznatih načina opstrukcije njihove prave svrhe, kao i štrajka u javnim službama). smjernice su trebale pokazati da vladajuća politika, a napose vlada snosi i želi preuzeti odgovornost za stanje u javnoj upravi, da razumije temeljne probleme, vidi načine njihova rješavanja, utvrđuje temeljna načela kojih se treba pridržavati u pripremi zakona i nastoji pribaviti društveni legitimitet nužan za prihvaćanje i efikasnu provedbu zakona o općem upravnom postupku, jednom kad bude donesen. svrha im zasigurno nije bila docirati sveučilišnim profesorima i asistentima, kao što se to ponekad implicira (v. npr. Medvedović, 2009: 36).

Novi Zakon o općem upravnom postupku – tradicija ili modernizacija

23

sveučilišnim nastavnicima upravnog prava, upravne znanosti i srodnih disci-plina5, itd.).

središnji državni ured za upravu nije prihvatio taj nacrt kao podoban za upućivanje u službenu proceduru te je formirao radnu skupinu za pripremu oficijelnog nacrta novog zup-a. ona nije utvrdila neka određena polazišta ili načela, odnosno kakav drugi pripremni materijal prema kojem bi se moglo pro-suđivati je li nacrt koji je na kraju poslan u zakonodavnu proceduru u skladu s početnim opredjeljenjima. stvarna opredjeljenja radne skupine kao cjeline osta-la su nejasna, premda je većina članova skupine u svojim znanstvenim i struč-nim radovima iznosila određene ideje i koncepcije o potrebi, opsegu i smjeru reforme zup-a. no, ni ti radovi ne daju sasvim pouzdan uvid u stvarne ideje za koje su se članovi te skupine na kraju, u njezinu radu, doista zalagali. usmeno su se iznosila opredjeljenja za modernizacijom općeg upravnog postupka, pridr-žavanjem nacrta izrađenog u okviru projekta cards 2003 kao uzorom, barem u sistematici i temeljnim idejama, ali i prilagodbom okolnostima kakve sada po-stoje u hrvatskoj javnoj upravi (uključujući slabu i neadekvatnu obrazovanost) pa i »novijoj tradiciji hrvatske javne uprave poslije 1990.«6

strategija reforme državne uprave za razdoblje 2008.–2011., koju je vla-da usvojila u ožujku 2008., kao jedno od pet temeljnih područja reforme ističe pojednostavnjenje i modernizaciju upravnog postupanja. pritom je pojedno-stavnjenje i lakše ostvarivanje prava stranaka povezano s jačanjem uloge elek-troničke uprave u razvoju gospodarstva. kao neku vrstu cilja ističe se potreba za »lakšim i bržim ostvarivanjem prava građana« u upravnim postupcima te prilagodba novog zakona »standardima i dobrim iskustvima zemalja europske unije«. strategija se također zalaže za bolje i primjerenije stručno usavršava-nje za vođenje upravnog postupka, veći udio pravnika u vođenju postupaka te uvođenje posebnog stručnog ispita za službenike koji vode upravne postupke. kao nužnost navodi se redukcija specijalnih upravnih postupaka (strategija, 2008: 42–44).

no, kako bilo, razlike između nacrta podnesenog u okviru navedenog projekta cards 2003 i nacrta koji je poslan u proceduru, kao i zakona kako je usvojen u Hrvatskom saboru su velike. novi hrvatski zup odstupa u ne-koj mjeri i od smjernica i od programske volje iz strategije reforme državne uprave.

5 nažalost, nije se odazvao ni jedan od pozvanih nastavnika, ne računajući naravno one koji su sudjelovali u projektu.

6 postavlja se pitanje kakva je to doista tradicija mogla nastati tijekom osamnaest godina razvo-ja javne uprave u Hrvatskoj, ali i pitanje zašto treba slijediti logiku sustava javne uprave koja je 1990. zasnovana na etatizaciji, centralizaciji i politizaciji. ne bi li modernizacija trebala značiti upravo otklon od takve logike i postojeće loše prakse?

ivan koprić

24

valja posebno istaknuti da u strategiji reforme državne uprave ni u ne-kom drugom dokumentu nije utvrđeno, a ni u nekoj drugoj formi razmotreno pitanje reforme čitavog sustava zaštite prava građana u odnosu prema djelo-vanju javne uprave. taj sustav obuhvaća ne samo upravni postupak nego i po-stupak sudske kontrole upravnih akata. s gledišta građanina riječ je o manje-više jedinstvenoj pravnoj situaciji koju on pokušava iskoristiti što povoljnije za ostvarenje svojih legitimnih interesa, pri čemu ima poseban interes da se upravni akti donose zakonito, ali i brzo te da se njegova pravna situacija što prije riješi.

u Hrvatskoj je, međutim, najprije počela priprema novog zup-a, a tek je nakon toga uslijedila priprema novog pravnog uređenja kontrole upravnih akata u postupku pred upravnim sudovima. projekt pripreme novog zakona o upravnim sporovima (zus) vođen je u obliku eu twinning projekta, da bi se na kraju formalni nacrt zakona pripremao u okviru posebne radne skupine pri Ministarstvu pravosuđa (detaljnije pičuljan, 2009: 32–34). donošenje tog zakona očekuje se krajem 2009., a njegovo stupanje na snagu predviđa za početak 2012.

na taj način pojavljuje se dvogodišnji razmak između stupanja na snagu novog zup-a i novog zus-a, što otvara niz pravnih pitanja te pravnih, orga-nizacijskih i drugih problema (v. i karlovčan-Đurović, 2009). no, ni prilikom pripreme zus-a nije utvrđena zajednička, temeljna koncepcija čitavog susta-va pravne zaštite građana od djelovanja i akata uprave, koji obuhvaća i pravila o upravnom postupku i pravila o postupku sudske kontrole upravnih akata. to uostalom nije ni bilo moguće, jer je zup već bio donesen.

teško je oteti se dojmu da su pripreme tih dvaju zakona, premda su u njih uključeni djelomično isti stručnjaci, išle odvojeno, kao i da se utvrđivanje početnih koncepcija odvijalo u neku ruku stihijski, više po logici projekata financiranih iz europskih fondova nego po logici domaćih potreba. poneki pravodobni pokušaji upozoravanja na potrebu jedinstvene reforme čitavog pro-cesnog sustava koji se doduše regulira dvama zakonima, zup-om i zus-om (koprić, 2006c: 40–43), ostali su manje-više zanemareni. da su pripreme tek-le paralelno, moglo se puno prije uvidjeti da je uz nužnost stvaranja dvostu-panjskog upravnosudskog postupka nužno razmišljati o bitnom skraćenju i pojednostavnjenju upravnih postupaka (v. i infra).

2. opći upravni postupak u Hrvatskoj i regiji

do kodifikacije, tj. regulacije općeg upravnog postupka u europi dolazi tek početkom XX. stoljeća. po općem upravnom postupku trebaju djelovati svi upravni organi kad odlučuju o pravima, obvezama, odgovornosti i pravnim


25

interesima građana, poduzetnika i drugih subjekata. prvu kodifikaciju izvršila je austrija 1925., premda se potreba za donošenjem zakona o općem uprav-nom postupku isticala još znatno prije (Medvedović, 2003: 382).

po tom uzoru donesen je zup kraljevine jugoslavije 1930. prije toga i na hrvatskim je područjima regulacija upravnog postupanja bila segmentirana. nizom različitih proceduralnih propisa regulirali su se postupci u pojedinim upravnim područjima (porezi, carine, građevne dozvole, itd.) ili su se regu-lirala pojedina pitanja upravnog postupanja (sadržaj upravnih odluka, žalba, itd.). posebnu ulogu u ujednačivanju upravnog postupanja imali su sudovi.7 austrijski primjer slijedile su također Čehoslovačka i poljska, koje su zakone o općem upravnom postupku donijele 1928.

prvi jugoslavenski zup stavljen je izvan snage 1946., premda su se nje-gove odredbe pod određenim uvjetima mogle primjenjivati kao pravna pra-vila. upravna se praksa ponovo vraća na segmentiranu regulaciju upravnog postupanja, za pojedina upravna područja i pojedina proceduralna pitanja. drugi zup donesen je u doba socijalističke jugoslavije 1956. kao savezni zakon. Bio je to zakon koji je sa svoja 303 članka predstavljao »najopsežniju i najdetaljniju kodifikaciju na svijetu« (krbek, 2003: 36). taj je zup mijenjan i dopunjavan četiri puta, 1965., 1977., 1978. i 1986. Bio je supsidijarni zakon, tj. primjenjivao se u onim upravnim postupcima i u onim pitanjima koja nisu bila regulirana posebnim zakonima.

Može se zaključiti da je na jugoslavenskim prostorima vrlo rano prihva-ćena tada vrlo moderna austrijska ideja kodifikacije pravila općeg upravnog postupka.8 desetak godina nakon završetka ii. svjetskog rata ponovo je iz-vršena kodifikacija, koja je bila još opsežnija i detaljnija. do toga je došlo u okolnostima u to vrijeme vladajućih ideja o »socijalističkoj zakonitosti«, koje su zapravo značile da se kroz djelovanje uprave mora provesti volja vladaju-će (i jedine) komunističke partije. no, bez obzira na vrijednosna usmjerenja ugrađena u materijalno zakonodavstvo, standardizacija upravnog postupanja ustalila je očekivanja građana barem u pogledu procedure. sve to omogućilo je stvaranje neke vrste tradicije oslanjanja na zup kod građana te kod uprav-nih službenika.

Hrvatska je preuzela savezni jugoslavenski zup u pročišćenoj verziji iz 1986. (sl. list sFrj 47/86) zakonom o preuzimanju zakona o općem uprav-

7 posebno je u tom smislu interesantna sudska praksa austrijskog upravnog suda u Beču, prem-da su i sudovi za kontrolu zakonitosti rada uprave u drugim zemljama imali značajnu stvaralačku ulogu u području upravnog proceduralnog prava (krbek, 2003: 36).

8 kvalifikacija »vrlo rano« je, naravno, uvjetna. naime, do najranije kodifikacije upravnog po-stupka u europi došlo je znatno nakon što su izvršene kodifikacije kaznenog i građanskog postupka (krbek, 2003: 37).

ivan koprić

26

nom postupku u republici Hrvatskoj (nn 53/91). zakon o preuzimanju inter-venirao je u tekst zakona tako da je neke odredbe brisao, mijenjao, dopunjavao i terminološki usklađivao. Mijenjale su se odredbe o nadležnosti, nazivima or-gana, kao i neke procesne odredbe. ustavni je sud 1996. ukinuo dvije odredbe zup-a koje su se odnosile na određene iznimne situacije u kojima se upravni akt donosi prema slobodnoj ocjeni (nn 103/96). drugih intervencija u zup nije bilo, čak nije objavljen ni pročišćeni tekst.

i druge su nove države nastale na prostoru bivše jugoslavije nakon osa-mostaljenja mahom preuzele bivši jugoslavenski zup u verziji iz 1986., dok ga je sr jugoslavija (proglašena 1992.) nastavila primjenjivati. u sr jugosla-viji novi je zup donesen 1997., a noveliran 2001. (Lilić, 2004: 2–3). nakon ustavnih i državnih promjena 2003. srj se transformirala u državnu Zajed-nicu srbije i crne gore. srbija nastavlja primjenjivati zup srj (sl. list srj 33/97, 31/01, novela u zakonodavnoj proceduri od siječnja 2009.).

crna gora donijela je novi zup 2003. (dujić, 2004: 27–33; sl. l. rcg 60/03).

u Bosni i Hercegovini donesena su četiri nova zup-a, zbog vrlo kom-pleksnog državnog, upravnog i pravnog uređenja te zemlje. prva je to učinila Federacija BiH 1998. (novela 1999.; sl. novine Federacije BiH 2/98, 48/99). nakon toga, 2002. doneseni su zakoni o općem upravnom postupku republi-ke srpske (novela 2007.), distrikta Brčko te Bosne i Hercegovine (razina či-tave države; novela 2004.) (seizović i dr., 2005: 223).

u sloveniji je novi zup donesen 1999. godine, a zatim je mijenjan i dopu-njavan 2002., 2004., 2006. i 2007. (jerovšek, trpin, i drugi, 2004: 36; kovač, 2008; kerševan, 2008; ur. l. rs 24/06 – pročišćeni tekst, 105/06, 126/07).

Makedonija je donijela novi zup 2005. godine, a 2008. ga je novelirala (grizo et al., 2008: 427; davitkovski, daneva, 2009; davitkovski, pavlovska-da-neva; 2009a: 85).

kosovo je donijelo novi zup 2005. godine (zakon br. 02/L-28).9regulacija općeg upravnog postupka u svim novim državama i dalje se

temelji na austrijskoj (germanskoj) tradiciji općeg upravnog postupka.10 ta je regulacija vrlo solidna, ali danas već i vrlo tradicionalna. ona više kores-

9 u istraživanju provedenom 2005. utvrđeno je da je 14 od 18 zakona o upravnom postupku u zemljama članicama europske unije doneseno u razdoblju nakon 1990. (statskontoret, 2005: 72).

10 smatra se da postoje četiri različite tradicije upravnog prava i postupka. prva, koje je rodona-čelnik Francuska, polazi od centralnog mjesta državne uprave. u drugoj su skupini uglavnom anglo-saske zemlje, u kojima postoji snažan individualistički pristup, tj. težište je na građaninu-pojedincu. germanska je tradicija oslanjanje na volju zakonodavca, a »…uprava se vidi uglavnom kao izvršitelj zakona. rezultat je formalistički pristup upravi koja oponaša sud«. Četvrta tradicija, oslanjanja na zaštitu ombudsmana, locirana je u skandinaviji (statskontoret, 2005: 74–75).


27

pondira s tradicionalnim modelom uređene, pismene, dokumentirane, čvrsto pravno stegnute, ali i spore i temeljite weberijanske uprave usmjerene na top--down primjenu propisa donesenih od centralne političke vlasti u državi, koja u svojim postupcima oponaša sudski postupak.11 puno je manje usklađena s modernijim upravnim koncepcijama (novi javni menadžment, dobra vlada-vina12), s novijim standardima razvijenim u okviru vijeća europe, europske unije i njezinih zemalja članica, s načelima decentralizacije i supsidijarnosti, kao i novim konceptom brzog upravnog odlučivanja, a potom stroge sudske kontrole.13 pritom su neke zemlje regije učinile određene napore prema zna-čajnijoj modernizaciji zup-a (u nekoj mjeri slovenija, crna gora, Makedo-nija).

3. modernizacija sustava pravne zaštite građana

no, što je uopće modernizacija javne uprave i upravnog postupanja? Mo-dernizacija upravnog postupovnog prava nerijetko se interpretira kao usavrša-vanje postojeće pravne regulacije, popunjavanje rupa u pravnoj regulaciji koje je pokazala dotadašnja praksa, stvaranje nešto boljih rješenja, dopunjavanje prema stajalištima sudske prakse i slično. no, takvo se usavršavanje ne može smatrati modernizacijom. Modernizacija upravnog postupanja postoji samo onda ako slijedi nove koncepte o ulozi uprave u društvu i omogućuje tehnič-ko osuvremenjivanje uprave. u tom smislu moderna je ona pravna regulacija upravnog postupka koja slijedi suvremenu upravnu doktrinu, procese uprav-

11 »slično, kao što sud donosi odluku na osnovu provedenog postupka, čini to i moderna upra-va«. tako se »… izgradnja pravila modernog upravnog postupka u znatnoj mjeri koristila institutima civilnog postupka« (krbek, 2003 – 1957: 35).

no, Luhmann s pravom upozorava da oni koji donose upravne odluke »… ne mogu u isto vrijeme zauzeti stav suca koji je neutralan u odnosu na ciljeve – a to je bitno za legitimirajuće proce-dure« (Luhmann, 1992a: 178). oni su pozitivno upregnuti u postizanje politički postavljenih ciljeva i ne mogu biti nezavisni i nepristrani »suci«. Čak i kad je riječ o sasvim kondicionalnom programu, kao što je na primjer upravni postupak, situacija u upravi nije ista kao pred sudom. u najvećem broju slučajeva, a iznimke naravno postoje i značajne su, u upravnom postupku nema spora među strankama koje se utječu nepristranom državnom organu, odnosno nema stranaka sa suprotnim ili konkurirajućim interesima. »kondicionalni programirani procesi odlučivanja u upravi teku … uglav-nom bez razočaranja: postavi se zahtjev za penziju i dobiva se penzija« (Luhmann, 1992a: 180). no, za te bi iznimke trebalo predvidjeti drugačija pravila, a sve ostale upravne postupke u velikoj mjeri pojednostavniti.

12 jedna od posebno važnih komponenti dobre vlasti je sudjelovanje građana i zainteresirane javnosti u oblikovanju propisa. u tom se smislu govori da je dobra vladavina »kombinacija demo-kratske i djelotvorne uprave« (undp, 2002: 1).

13 tako i Luhmann: »uglavnom će biti dovoljno ukoliko se za slučaj razočaranja predvidi sud-ski ili sudskom slični postupak, dakle ukoliko se mehanizmi legitimacije uključuju tek ondje gdje je problem razočaranja postao akutan.« (Luhmann, 1992a: 180)

ivan koprić

28

nog razvoja u drugim zemljama te dostignuća suvremene tehnike i tehnologije rada u javnoj upravi.

ujedno, regulacija koja je takve naravi može se smatrati racionalnom, usklađenom sa svrhom svojeg postojanja odnosno ciljevima kojima suvre-mena javna uprava treba služiti. pritom se misli na tehničku racionalnost i na vrijednosnu racionalnost.14 vrijednosna racionalnost znači usklađenost prav-ne regulacije općeg upravnog postupka s onim vrijednosnim orijentacijama na kojima se temelji društveni legitimitet suvremenih političko-upravnih sustava. one su demokratske, pravne, socijalne, ekonomske i ekološke (više koprić, 2009: 3–5).

racionalnost u tehničkom smislu govori o mogućnosti da se u okviru upravnog postupka »racionalno obrade informacije« nužne za donošenje upravne odluke. upravni je postupak u tom smislu vrsta programa, tj. »regu-lacija niza koraka odlučivanja«, koji ima to više smisla ako je riječ o »tipičnim poslovima koji se često ponavljaju«. drugim riječima, »racionalnost koju je moguće postići u procesu odlučivanja ovisi o izboru forme organizacije i pro-cedure«. ona bi trebala omogućiti »da se obuhvati što veći broj informacija i da se odvagne što veći broj alternativa, a da se odluke ipak stvore što je moguće brže i da se ne preopterete ni pojedini nosioci informacija ni čvorišta komunikacione mreže« (Luhmann, 1992a: 175–177). korištenje suvremenim tehnikama obrade podataka i potporom komunikacijama u velikoj mjeri po-maže ostvarenju kompleksnih zadataka takve, u osnovi rutinske tehnologije koja se naziva općim upravnim postupkom.15

jasno razlikovanje rutinske od nerutinske organizacijske tehnologije pri-pisuje se charlesu perrowu. po njegovu sada već klasičnom razlikovanju ne-rutinska je ona tehnologija za koju je svojstveno postojanje mnoštva iznimki te tek nekoliko analitičkih tehnika za njihovo raščlanjivanje. rutinsku teh-nologiju obilježava malen broj iznimki te postojanje prikladnih analitičkih tehnika za one iznimke koje se ipak pojave (perrow, 1967: 195–197). zato pravna regulacija i pokazuje tendenciju prema što većoj detaljnosti normi op-ćeg upravnog postupka i prema stalnoj diferencijaciji u smislu regulacije stal-no novih i novih specijalnih upravnih postupaka. tako se, naime, pokušava pravno urediti čak i najmanje vjerojatne situacije do kojih teorijski može doći, usprkos tome što je ogroman postotak slučajeva u kojima se primjenjuje opći upravni postupak vrlo sličan u pogledu tehnologije odlučivanja (tj. iznimka je relativno malo).

14 »upravni postupak je način postizanja racionalnosti u javnim odlukama, ali to ne isključuje ustavna načela koja reguliraju odnose javnih vlasti i opće javnosti.« (claro, 2005: 2)

15 o organizacijskoj tehnologiji detaljnije koprić, 1999: 230–256.


29

ipak, tu se valja vratiti na pitanje racionalnosti i zaključiti da svaka teorij-ska mogućnost, situacija i varijanta ne traži nužno svoju podrobnu pravnu nor-mu. to je u najmanju ruku neekonomično, a u određenim uvjetima može biti također vrijednosno i tehnički neracionalno. u tom smislu pretjerano kazuis-tična regulacija stvara kompleksnost koja zahtijeva neekonomično ulaganje znanja o detaljima regulacije i stvara veće mogućnosti slučajne ili namjerne pogreške u postupku. ako se upravni postupak standardizira radi efikasnijeg i bržeg odlučivanja, ali i radi zaštite prava građana (v. pusić, 2002: 339), pretje-rana kazuistika nakon neke je granice kontraproduktivna u postizanju jednog i drugog od tih dvaju ciljeva.

niklas Luhmann ističe da upravo pokušaj da se uprava učini odgovornom za legitimnost odluka koje donosi, a na to je prisiljava dodjeljivanje kvazisud-ske uloge legitimiranja upravnih odluka kojima se rješavaju sporovi među strankama, neprihvatljivo, preskupo i neracionalno.16 podrobno analizira te-meljne procesne garancije, usmenu raspravu, pravo na saslušanje i obvezu obrazlaganja upravnih akata te ih kritizira kao rastrošne i neekonomične obli-ke upravnog funkcioniranja, koji su još k tome zasnovani na nekim pogrešnim pretpostavkama.

tako obveza održavanja usmene rasprave uglavnom troši dragocjeno vri-jeme, budući da je stranke teško istodobno dovesti na raspravu pa se ona odu-govlači. pravo na saslušanje jamči se, između ostaloga, da bi se uprava okoris-tila informacijama koje joj može ponuditi stranka, no »uprava ionako nikada ne može postići ‘potpunu’ informiranost«. i na kraju, obveza obrazlaganja služi samo kasnijoj sudskoj kontroli, ako je bude, a ne stvarnom legitimiranju upravne odluke.

upravu koja je opterećena dugotrajnošću kompliciranih upravnih postu-paka treba više usmjeriti prema djelotvornosti. da bi to bilo moguće, potrebno ju je rasteretiti tereta oponašanja suda; ionako postoji i treba postojati sustav upravnog sudovanja s kontrolnom funkcijom. s druge strane, upravu treba rasteretiti i tereta pribavljanja demokratskog legitimiteta i podrške njezinim odlukama, što mora biti zadatak demokratske politike koji se ne miješa u po-slove uprave (šire Luhmann: 1992a: 180–185).

od velike je važnosti držati diferencijaciju postupaka i težnju prema ka-zuističkoj regulaciji pod kontrolom prikladnim, pa i pravnim sredstvima. jed-no od njih je snažnije inzistiranje na tome da se opći upravni postupak doista

16 krbek upozorava na još jednu veliku političku i pravnu opasnost u tom smislu, a ona je bila vezana za koncepciju sudskih akata uprave: »na taj način je državni savjet stare jugoslavije isklju-čivao iz sudske kontrole izvjesne upravne akte, jer da se radi o aktu upravne vlasti sudske prirode. tako je naročito do 1933. g. isključivao odluke policijske vlasti, jer da su donesene ‘u ulozi sudske vlasti’« (krbek, 2003: 236, fn. 16).

ivan koprić

30

primjenjuje u najvećem broju upravnih predmeta, a da se specijalne procedure reduciraju na najmanji broj (tako i Fliedner, 2005: 2). u tom bi smislu zakon o općem upravnom postupku valjalo smatrati organskim zakonom, a organskim zakonima u okviru ustavnih promjena ili makar kroz praksu ustavnoga suda osigurati višu pravnu snagu, tj. »kriterij lex superior mora prevladati pred kriterijem lex specialis« (Barić, 2009: 7).

kao što modernizacija općeg upravnog postupka ne znači njegovo po-pravljanje i dopunjivanje, ni modernizacija uprave nije bilo kakav tip upravne reforme ili promjene. promjene u upravi mogu biti svakodnevne, neznatne, nebitne, dio upravne rutine, a često potpuno neplanirane odnosno slučajne. u stvarnim se upravnim reformama razlikuju četiri moguće strategije, održa-vanja i popravljanja postojećeg stanja u okviru tradicionalnog weberijanskog modela uprave, modernizacije, uvođenja tržišnih načela i tehnika u javnu upravu, kao i radikalnijeg smanjenja javne uprave. pollitt i Bouckaert (2001: 179) izrazili su ih s četiri »m«, to maintain (održati), modernize (moderni-zirati), marketize (učiniti javnu upravu sličnom tržištu) i minimize (smanji-ti). strategija modernizacije nije dakle radikalna reformska orijentacija, kao što su to tržišna i minimizacijska strategija. Modernizacijska je reforma ipak usmjerena postizanju značajnijih upravnih promjena i svojevrsnog otklona od weberijanskog modela. taj se otklon teorijski pokušava označiti stupnjem pri-hvaćanja novih upravnih doktrina kao što su novi javni menadžment (the new public management) i dobro upravljanje (good governance).

no, same su te doktrine pomalo fluidne u svojim temeljnim premisama, načelima i mjerama, a njihova je primjena u različitim upravnim kontekstima ne baš sasvim konkluzivna. ipak, mogu se uočiti određene tipične mjere i učinci menadžerskih reformi javne uprave (koprić, 2006: 149–158). Dobro je upravljanje pak više usmjereno prema ostvarenju određenih demokratskih političkih vrijednosti u javnoj upravi, kao što su javnost uprave, njezina otvo-renost i transparentnost, odgovornost, uključivanje što šireg kruga zainteresi-ranih u procese konzultiranja o odlukama i propisima koji će tek biti doneseni, itd. također, važnima se smatraju i vrijednosti učinkovitosti, usklađenosti, ko-herentnosti javnih politika, i slične (oecd, 2001; ek, 2001).17

Među učincima primjene novog javnog menadžmenta svakako su i učinci na upravne postupke. oni se nastoje pojednostavniti i ubrzati te učiniti što

17 eliasen i sitter ističu da dobro upravljanje uključuje set instrumenata upravljanja, oblikova-nja i ostvarenja javnih politika koji nadilazi klasično zakonodavstvo; nadilazi granice između javnog, privatnog i dobrovoljnog sektora; uključuje više razina upravnog sustava i priznaje njihovu među-sobnu ovisnost; temelji se na holističkom načelu upravljanja; oslanja se ne samo na hijerarhijske organizacije nego i na autonomne mreže; a orijentirano je prema prilagodljivom sustavu regulacije unutarupravnih odnosa (eliasen i sitter, 2008: 106–110).


31

lakšima za građane i ekonomske subjekte, ako već ne i sasvim zabaciti kao nedovoljno racionalne metode upravnog djelovanja. procedure su manje ili više kompleksne i dugotrajne, možda usmjerene na zaštitu prava građana i objektivnog društvenog poretka, ali svakako tegobne za one koji žele ostvariti određenu pravnu i faktičnu poziciju što prije, u sklopu svojeg ekonomskog ili sasvim osobnog poduzimanja. umjesto njih orijentacija se premješta na po-stizanje učinka, što prije, uz što manje napora te troška, kako za stranke tako i za javne proračune. rječnikom niklasa Luhmanna, svrhovitosni upravni programi, usmjereni na učinke, sve više istiskuju i zamjenjuju kondicionalne programe – unaprijed propisane procedure.

no, upravne su procedure dugo smatrane ne samo pukom komponen-tom weberijanske uprave nego i načinom zaštite prava građana kao slabije strane u odnosu s premoćnom državom. to je ujedno i jedna od glavnih ra-cionalnih svrha procedura: da štite određena, društveno važna prava, kao što je na primjer proporcionalnost ili pravo žalbe, ali i mnoga druga.18 I upravo su pravni lijekovi, posebice žalba, uvjetovali nastanak dvostupanjskog uprav-nog postupka, pri čemu upravni organi donose odluke konačne u upravnom sustavu. no, valja upozoriti da su i sami drugostupanjski organi pod krajnjim utjecajem politike. obično je riječ o ministarstvima ili sličnim upravnim or-ganima kojima su na čelu politički imenovani dužnosnici. situacija s pravom žalbe pogotovo je kompromitirana tamo gdje nema mogućnosti da konačne upravne akte donose profesionalni upravni službenici, nego upravo politički postavljeni funkcionari, kao što je to dosad bilo u Hrvatskoj.19 kako vjerovati u nepristranost odlučivanja takvog drugostupanjskog organa?

također treba primijetiti da nema čvrste korelacije između dobre i detalj-ne pravne regulacije upravnih postupaka i demokratičnosti, legitimnosti pa i poželjnosti društvenog poretka. precizne proceduralne garancije tzv. općeg upravnog postupka karakteristične su podjednako za demokratske i nedemo-kratske političke poretke. teško bi bilo kraljevinu jugoslaviju, kao deklari-ranu diktaturu kralja aleksandra koja je donijela prvi jugoslavenski zakon o općem upravnom postupku 1930., nazvati demokracijom. ni situacija sa soci-jalističkom jugoslavijom, koja je donijela svoj prvi zakon o općem upravnom postupku 1956., nije u tom smislu bila nimalo bolja. neke diktature međutim nisu imale reguliran opći upravni postupak, tako da je portugal donio zakon o općem upravnom postupku tek 1991. dugo nakon uspostave demokracije.

18 Fliedner navodi tri glavne svrhe općeg upravnog postupka: ostvarenje i zaštitu prava građana, ustanovljenje radne metode u upravi te poboljšanje investicijske klime u zemlji (Fliedner, 2005: 2).

19 Čl. 35/1. starog zup-a: »u upravnoj stvari … rješenje u upravnom postupku donosi rukovo-ditelj organa, ako posebnim propisima o organizaciji tog organa ili drugim posebnim propisima nije drugačije određeno.«

ivan koprić

32

jednako tako i neke demokratske države nemaju opći upravni postupak (npr. Francuska).20 važno je naglasiti taj izostanak korelacije demokratskog politič-kog uređenja i regulacije općeg upravnog postupka upravo zato što se to i da-nas nerijetko zaboravlja. više je riječ o zabludi koju je jednostavno demantira-ti, a koja može značajno odrediti način mišljenja zakonotvoraca. opći upravni postupak može biti podjednako u službi ostvarenja demokratski utemeljenog pravnog poretka kao i onoga koji to nije.

jednako se tako zaboravlja na činjenicu da pravo izvire iz određenih društvenih okolnosti, već spomenutih vrijednosti i zahtjeva koji se formuli-raju kroz političke procese te da se te okolnosti, vrijednosti i zahtjevi tijekom vremena mijenjaju. implicira se da se pravo i pojedini zakon može graditi i usavršavati iz samoga sebe, iz pravnih koncepcija i misaonih konstrukcija utjecajnih pravnika, a neovisno o društvenim okolnostima, vrijednostima i za-htjevima. ponekad se zaboravlja da je to zabluda, usprkos u pravnoj znanosti već vrlo raširenom shvaćanju o nemogućnosti prava da se izgradi iz samoga sebe. to su (ne baš uspješno) pokušavali dokazati ne samo Hans kelsen i nje-govi sljedbenici u okviru čiste teorije prava (perić, 1980: 114–115; 141 i dalje; vrban, 2003: 552–559; novak, 2008: 204–208) nego i – u novije vrijeme – zastupnici ideje prava kao autopoietskog sustava (Luhmann, 1992; teubner, 1993). a ako pravo odražava, i treba odraziti, konkretne okolnosti mjesta i vremena, uključujući ne samo promijenjena očekivanja, nego i promijenje-ne tehničke uvjete i zahtjeve, promijenjene društvene okolnosti sasvim očito vode promjeni prava.

u uvjetima nedovoljno nepristranog, ponekad i politički usmjerenog upravnog odlučivanja o upravnim stvarima oči se logično upiru prema sud-stvu, koje je često, naročito u demokratskim političkim poredcima, zaštićeno ustavnim garancijama nepristranosti utemeljenim na načelu diobe vlasti. te se garancije naravno odnose i na upravne sudove i suce. ako se doista želi zaštititi prava građana, kao i objektivni pravni poredak, bez časovitih utjecaja i intervencija politike, upravno je sudstvo prirodno utočište njihovih titulara. na (upravno) sudstvo treba prijeći težište procesnih jamstava u spornim slu-čajevima. nesporne ionako rješavaju prvostupanjski upravni organi, što brže i jednostavnije, to bolje. sve to govori o potrebi redefinicije upravnoga spora kako je bio reguliran i prakticiran u našim krajevima dosad. umjesto spora o zakonitosti upravne odluke nužno je omogućiti spor pune jurisdikcije u zna-čajnom dijelu upravnih stvari, s usmenom kontradiktornom raspravom. to

20 »ni danas još tako razvijeno upravno pravo kao što je francusko ne poznaje posebno uprav-no-procesno pravo, pa začuđuje kako se i u samoj francuskoj teoriji slabo tretiraju pitanja upravnog postupka. za Francusku se to i opet može objasniti, što problemi upravnog spora apsorbiraju pitanja upravnog postupka.« tako krbek 1957. (krbek, 2003: 37).


33

onda znači organizacijske, pravne i druge promjene koje utemeljuju i omogu-ćuju dva stupnja upravnog suđenja.

u prilog dvostupanjskom upravnosudskom postupku govori još jedan ar-gument koji je zapravo u trenutačnim hrvatskim uvjetima neizbježan. postoje-ći hrvatski sustav upravnog sudovanja nije usklađen s europskim standardima, što je poznato još od ratifikacije konvencije za zaštitu ljudskih prava i temelj-nih sloboda vijeća europe (rim, 4. studenoga 1950.). o tom čak postoji odlu-ka ustavnog suda republike Hrvatske (u-i-745/1999 od 8. studenoga 2000., v. i omejec, 2006: 82–86; koprić, 2006a; koprić, 2006b: 232–235). Hrvatska je navedenu konvenciju ratificirala 1997. godine (nn – Međunarodni ugovo-ri 18/97 od 28. listopada 1997.), ali je tom prigodom stavila rezervu u pogledu održavanja javne rasprave u upravnosudskom postupku prema čl. 6. konven-cije pozivajući se na odredbu čl. 34/1. zakona o upravnim sporovima prema kojoj: »o upravnim sporovima sud rješava u nejavnoj sjednici« (čl. 4. zakona o potvrđivanju konvencije …).

premda je dopuštena, takva rezerva znatno je umanjila razinu i kvalitetu zaštite koja se građanima i ostalim subjektima pruža u okviru upravnog spora. izostanak usmene kontradiktorne javne rasprave i mogućnosti kontrole utvr-đenja činjeničnog stanja značajno ograničava mogućnosti upravnog suda da utječe na smanjenje pogrešaka u upravnom postupanju. upravni je spor tako sveden na spor o zakonitosti upravnog akta, dok se spor pune jurisdikcije u kojem bi sud sam odlučivao o konkretnoj upravnoj stvari, a eventualno i sam utvrđivao činjenično stanje, gotovo i ne primjenjuje, osim kad je to po prirodi stvari nužno (donošenje odluke koja zamjenjuje upravni akt u slučaju šutnje administracije).

tu težnja k čvršćoj zaštiti prava građana konfundira s težnjom za smanje-njem javne uprave, redukcijom birokracije, djelotvornijom upravom, bržim upravnim postupcima, smanjenim upravnim troškovima i sličnim nastojanji-ma iz arsenala mjera novog javnog menadžmenta i dobrog upravljanja, koje su općenito usmjerene k upravnoj modernizaciji.21 pojednostavnjenje uprav-nih postupaka te čvršća sudska zaštita u okviru upravnog spora pune jurisdik-cije, uz što je moguće češće prakticiranje samo triju razina odlučivanja (jedna u upravnom postupku i dvije u upravnom sporu) predstavljaju tako jednu od važnih komponenti modernizacije javne uprave.

21 na temelju dvanaest nacionalnih studija o upravnim reformama u tranzicijskim zemljama, nemec zaključuje da za te zemlje ni ekstremna primjena novog javnog menadžmenta, ali ni norma-tivistički pristup, kao dva ekstremna pola, nisu adekvatni. normativistički i legalistički pristup još je dominantan, ali ne vodi k efikasnosti pružanja javnih usluga, ekonomičnosti ili zadovoljstvu građana: »… pokušavamo poboljšati djelovanje javne uprave dodatnim zakonima, normama i regulacijama koje ne djeluju, nego samo stvaraju dodatne poteškoće poduzetnicima i građanima« (nemec, 2008: 354).

ivan koprić

34

4. europski standardi upravnog postupanja

u razvoju europskih standarda upravnog postupanja22 može se pratiti ne-koliko glavnih linija, koje povezuje opći trend harmonizacije načela i pravila upravnog postupka, kako u djelovanju organa europske unije, tako i među zemljama članicama unije, uključujući i zemlje koje nisu članice te asocijaci-je, ali su članice vijeća europe. naravno, harmonizacija se zapaža i u daleko širim razmjerima. zbog djelovanja međunarodnih organizacija i oblika među-narodne suradnje (poput npr. svjetske trgovačke organizacije, Wto, ili pak europske unije, eu) i njihovih organa neposredno prema vlastitim članicama, građanima i drugim subjektima vidi se ustaljivanje određenih proceduralnih načela i pravila (schmidt-aßmann, 2008: 2075–2076; cassese, 2005), kao i sudske kontrole tih načela i pravila na globalnoj razini.

djelovanje organa europske unije od iznimne je važnosti za pravne su-bjekte u državama članicama, ali i u državama kandidatkinjama, potencijalnim kandidatkinjama i drugima.23 zato su i proceduralna načela i pravila koja vri-jede za organe eu sve važnija i treba ih u većoj mjeri pratiti i poznavati. u eri uključivanja u europsko tržište, europski obrazovni, istraživački i znanstveni prostor, itd., poznavanje europskih upravnih proceduralnih pravila može biti od presudnog značenja za poslovni i drugih (ne)uspjeh.

osim toga, naravno, stvara se zajednički europski upravni prostor u ko-jem se, pored načela, pojavljuje čitav niz standarda, pravila, sudskih presuda i drugih temelja harmonizacije u pogledu pružanja javnih usluga.

premda postoje različita proceduralna pravila za različite europske agen-cije i druge organe, odnosno različite materije, smatra se da postoji temeljni skup načela koja važe za sve materije i organe i koji se već naziva europskim upravnim postupkom. ta su načela sadržana u pisanim pravnim izvorima (tako npr. obveza obrazloženja razloga odluke prema čl. 253. ugovora o utemelje-nju europske zajednice, ili neka druga načela sadržana u pravnoj regulaciji pojedinih sektora), ali još više u nepisanim izvorima. europski sudovi, sud prvog stupnja i sud pravde, oslanjaju se u svojoj judikaturi koja se tiče uprav-

22 ovaj dio rada uglavnom se temelji na: koprić i Đulabić, 2009: 77–86.23 europska politika prema susjedima ili susjedska politika (european neighbourhood policy)

utemeljena uglavnom tijekom 2003. i 2004. odnosi se na mediteranske zemlje koje nisu u članstvu unije, a nisu ni kandidati, kao i na većinu zemalja bivšeg sovjetskog saveza. riječ je o »istočnim« (ukrajina, Moldavija, gruzija, armenija, azerbajdžan, rusija, Bjelorusija i dijelovi koji se pokuša-vaju odvojiti od svojih matičnih država – abhazija, južna osetija, nagorno karabakh te transni-strija) i »južnim partnerima« (Maroko, tunis, palestinski teritoriji, izrael, jordan, Libanon, egipat, alžir, sirija, Libija i zapadna sahara). sve se te zemlje mogu podijeliti u četiri skupine, u skupinu onih koje su voljne surađivati s europskom unijom, zatim pasivne, isključene i one koje nisu sklone surađivati. u prvu skupinu koja želi suradnju s unijom pripadaju, smatra se, ukrajina, Moldavija, gruzija, armenija, Maroko, tunis, palestinski teritoriji, izrael i jordan. emerson et al., 2007.


35

nog postupovnog prava na ona načela i pravila toga prava koja su proširena u državama članicama, ali i na povelju o temeljnim pravima europske unije usvojenu u nici 2000. (schwarze, 2004: 87–88.)

povelja o temeljnim pravima, kao dio reformiranog Lisabonskog ugovora europske unije, posebno je važna jer utemeljuje pravo na dobru upravu (right to good administration).24 ono znači da svatko ima pravo da se njegov pred-met tretira nepristrano, korektno i u razumnom vremenskom okviru. to uklju-čuje pravo biti saslušan, pravo na pristup dokumentaciji predmeta o kojem je riječ, poštujući povjerljivost informacija, kao i profesionalnu i poslovnu tajnu, te dužnost navesti razloge na kojima je odluka u konkretnom slučaju uteme-ljena (čl. 41/1. i 41/2).25 pravo na dobru upravu uključuje i pravo upotrebe jednog od jezika na kojem je sklopljen ugovor ez (čl. 41/4).26

nastalo na temelju bogate sudske prakse, ono je ušlo u judikaturu suda prvog stupnja u predmetu t-54/99, max. Mobil telekommunikation service gmbH v. commission (2002 e.c.r. ii-313, para. 48) (schwarze, 2004: 88). upravo je ta sudska praksa razvila neka od temeljnih obilježja koncepta dobre uprave.27

24 glava v. povelje nosi naziv Prava građanina (Citizen’s rights) i normirana je člancima 39.–46. njome se reguliraju pravo na aktivno i pasivno biračko pravo za europski parlament (čl. 39.) i lokalne izbore (čl. 40.), pravo na dobru upravu (čl. 41.), pravo pristupa dokumentima europskog parlamenta, vijeća i komisije (čl. 42.), pravo na pristup i zaštitu putem ombudsmana (čl. 43.), pravo na peticiju (čl. 44.), pravo na slobodu kretanja i prebivanja (čl. 45.) te pravo na diplomatsku i kon-zularnu zaštitu (čl. 46.).

25 Čl. 41. povelje o temeljnim pravima eu glasi:(1) svaka osoba ima pravo da institucije i tijela unije postupaju s njezinim poslovima nepri-

strano, korektno i u razumnom vremenu.(2) to pravo uključuje:

– pravo svake osobe da bude saslušana prije nego se poduzme bilo kakva pojedinačna mjera koja može utjecati na nju,

– pravo svake osobe da ima pristup svojem predmetu, poštujući istodobno legitimne interese povjerljivosti te profesionalnu i poslovnu tajnu,

– obvezu uprave da dade razloge svoje odluke.(3) svaka osoba ima pravo na naknadu štete koju su joj počinile institucije ili službenici

zajednice u obavljanju svojih dužnosti, u skladu s općim načelima raširenima u pravima država članica.

(4) svaka osoba može se obratiti institucijama unije na jednom od jezika njezinih ugovora te mora dobiti odgovor na istom jeziku.

26 Čl. 41/3. utemeljuje pravo na naknadu štete koju tijela i službenici eu nanesu građanima u obavljanju svojih dužnosti.

27 Među mnogim presudama na kojima se temelji koncept prava na dobru upravu može se istaknuti slučajeve c-255/90 p, Burban [1992] ecr i-2253; t-167/94 Nölle [1995] ecr ii-2589; t-231/97 New Europe Consulting and others [1999] ecr ii-2403; case 222/86 Heylens [1987] ecr 4097; case 374/87 Orkem [1989] ecr 3283; c-269/90 TU München [1991] ecr i-5469; t-450/93 Lisrestal [1994] ecr ii-1177, itd.

ivan koprić

36

povelja utemeljuje i pravo svakog građanina te pravne osobe koja ima sjedište ili registrirani ured u nekoj od država članica na obraćanje europskom ombudsmanu u slučaju djelovanja institucija i organa unije koje odudara od pravila (maladministration) (čl. 43).28

uvrštavanjem prava na dobru upravu među odredbe temeljnih akata eu postavljen je standard ne samo u pogledu upravnog postupanja organa unije već i pogledu postupanja javnopravnih tijela zemalja članica. ipak, riječ je o višeslojnom konceptu koji se istodobno sastoji od izvjesnih procesnih jam-stava usmjerenih prema zaštiti prava pojedinačne stranke u postupku, ali i procesnih jamstava koja zahvaćaju šire od pojedinog slučaja i usmjerena su na zaštitu javnog interesa i objektivnog pravnog poretka, pa sve do neprav-nih standarda postupanja kojih je cilj optimalno funkcioniranje javne uprave i osiguravanje kvalitete upravnog postupanja i ekonomičnosti (Mendes, 2009: 4, 5).

Među proceduralnim načelima u okviru europskog upravnog procesnog prava posebno se ističe pravo na obranu (right of defense), koje uključuje pravo na saslušanje (uključuje i pravo na pristup dokumentaciji predmeta te mogućnost komentiranja dokumentacije), dužnost obrazloženja razloga odlu-ke, načelo razumnog trajanja postupka te povjerljivost korespondencije od-vjetnika (vanjskog pravnog zastupnika) i klijenta. razumno trajanje postupka ima se odrediti s obzirom na kontekst, složenost predmeta, važnost predmeta za uključene stranke, kao i ponašanje pravnog subjekta te djelovanje organa u postupku (schwarze, 2004: 91–94).

u slučajevima kad organi unije odlučuju prema slobodnoj ocjeni, sudo-vi djeluju relativno konzervativno, ne pokušavajući svojom odlukom nado-mjestiti odnosno zamijeniti upravnu odluku. odluka će se smatrati zakonitom samo ako je postupak proveden korektno: «oni samo provjeravaju jesu li po-štovana proceduralna pravila, jesu li činjenice utvrđene pravilno te nema li uočljive pogreške u ocjeni ili zloupotrebe ovlasti« (schwarze, 2004: 94).

europski sudovi poništavaju upravne odluke ako su donesene uz bitne proceduralne pogreške. pritom se misli na to je li povreda nekog procedu-ralnog pravila bitna ili nebitna za konkretni slučaj, odnosno kakav je njezin učinak na konkretnu upravnu odluku odnosno na pojedinačna prava građana. tako povreda prava na saslušanje gotovo uvijek dovodi do poništenja odluke pred sudovima, a još češće povreda prava na pristup dokumentaciji predmeta (ako je povreda učinjena s obzirom na dokumentaciju na kojoj je odluka ute-

28 prema čl. 43. povelje o temeljnim pravima eu, »svaki građanin unije te svaka fizička i prav-na osoba koja ima sjedište ili prijavljeni ured u nekoj državi članici ima pravo uputiti ombudsmanu unije slučajeve pogrešaka u aktivnostima institucija i tijela zajednice, osim u odnosu na sud pravde i sud prvog stupnja kad djeluju u svojoj sudskoj ulozi.«


37

meljena; ako je odluka utemeljena na kakvoj drugoj dokumentaciji, a ne onoj kojoj je onemogućen pristup, sudovi odbijaju poništiti pobijane odluke). ako se ne poštuje zahtjev za obrazloženjem razloga odluke, odluka se poništava (schwarze, 2004: 97–98).

valja naglasiti i važnost europskog kodeksa dobrog upravnog postupanja europskog ombudsmana koji je usvojio europski parlament u rujnu 2001., zajedno s rezolucijom kojom poziva ombudsmana da slučajeve loše uprave (maladministration) prosuđuje upravo prema načelima i pravilima kodeksa. tako kodeks služi kao bitan kriterij prosudbe (ne)poštovanja standarda dobre uprave.

kodeks ima ukupno 27 članaka, a sadržava, među ostalim, sljedeća na-čela, pravila i dužnosti službenih osoba unije (dužnosnika i službenika): za-konitosti (čl. 4.), jednakosti u postupanju odnosno nediskriminacije (čl. 5.), razmjernosti (čl. 6.), izbjegavanja zloupotrebe ovlasti (čl. 7.), nepristranosti i nezavisnosti (čl. 8.), objektivnosti (čl. 9.), legitimnih očekivnja, dosljednosti i objašnjenja javnosti (čl. 10.), korektnosti (čl. 11.), uslužnosti (čl. 12.), od-govaranja na jeziku stranke (čl. 13.), potvrde primitka dopisa i naznake zadu-ženog službenika (čl. 14.), upućivanja dopisa ili pritužbe nadležnom odjelu unutar institucije (čl. 15.), saslušanja i davanja izjava (čl. 16.), razumnog vremena donošenja odluke (čl. 17.), obrazloženja temelja za odluku (čl. 18.), upućivanja na mogućnosti podnošenja pravnog lijeka (čl. 19.), obavještava-nja o odluci (čl. 20.), zaštite podataka (čl. 21.), pristupa informacijama (čl. 22. i 23.), čuvanja zapisa (čl. 24.), obavještavanja javnosti o samom kodeksu (čl. 25.), pritužbe europskom ombudsmanu (čl. 26.) te periodičnog samoocje-njivanja primjene kodeksa od strane samih institucija eu (čl. 27.) (kodeks, 2005).

na kraju, u novije je vrijeme od posebnog značenja za europsko uprav-no postupovno pravo direktiva o službama (uslugama) u unutarnjem tržištu iz 2006. njezini zahtjevi u pogledu pojednostavnjenja upravnog postupanja, stvaranja točki jedinstvenog kontakta s upravom, elektronički poduprtog upravnog postupka, kao i osobito instituta šutnje administracije veliki su i dalekosežni te bi mogli prouzročiti duboke promjene u upravnim sustavima zemalja članica (Möller, 2008).

u kontekstu europskih integracijskih procesa sve se više govori i o euro-peizaciji upravnih postupovnih prava država članica, kandidatkinja i ostalih država koje su na neki drugi način pod utjecajem europske unije, ali i drugih zemalja na europskom području i području pod njegovim utjecajem. pravila upravnog postupovnog prava ne smatraju se više isključivom kompetencijom pojedinih država (cananea, 2003). načini, uzroci i pravci utjecaja procesa europske integracije na nacionalno upravno postupovno pravo su različiti.

ivan koprić

38

ponajprije, razumno je očekivati da će države članice unije i druge zainte-resirane zemlje na neki način, u nekoj mjeri i nekim tempom kopirati rješenja europskog upravnog postupovnog prava. njihovi građani i druge osobe, javni službenici, suci i odvjetnici razvit će određena očekivanja o potrebi sličnih procesnih rješenja i u nacionalnim upravnim sustavima (v. i eliantonio, 2006: 22). naravno, postoje i mogu se pratiti utjecaj pojedinih nacionalnih prava i pravnih tradicija na europsko upravno postupovno pravo, kao i međusobni utjecaji takvih prava među pojedinim zemljama (Birkinshaw, 2001: 4).

no, još je puno značajnije da države članice eu u mnogim slučajevima primjenjuju europsko materijalno pravo (indirektna upravna provedba europ-skog prava). premda je za te slučajeve relevantno načelo upravne autonomije, što znači da nacionalni javnopravni organi, uključujući sudove, postupaju pre-ma domaćem postupovnom pravu, ipak za njih postoji velik stupanj zanima-nja od strane organa europske unije. u tom se smislu traži da jednakost i efek-tivnost budu među tim, temeljnim proceduralnim načelima čak i u djelovanju nacionalnih javnopravnih organa (tako i schwarze, 2004: 87).29

europski je sud pravde svojim odlukama utemeljio određene minimalne procesne standarde upravo na temelju tih osnovnih načela, a u situaciji indi-rektne, decentralizirane primjene europskog (materijalnog) prava. pa i tad se postavlja pitanje kako bi nacionalni organi mogli različito postupati u primjeni nacionalnog i europskog materijalnog prava, naročito s obzirom na to da se u obje situacije postupa prema subjektima odnosno građanima europske unije. Logika je situacije da se postupovno pravo ujednači i standardizira, unutar pojedine zemlje, bez obzira na to primjenjuje li se nacionalno ili europsko materijalno pravo. no, posljedica je toga i sve veća sličnost odnosno približa-vanje (konvergencija) upravnog postupovnog prava različitih zemalja članica i drugih zainteresiranih zemalja (v. i Bignami, 2001: 2–5).

europski sud pravde i europski sud prvog stupnja temeljnima smatraju sljedeće postupovne garancije: opće načelo pravnosti uprave, načela nediskri-minacije, razmjernosti i pravne određenosti, zaštitu legitimnih interesa, pravo stranke da bude saslušana, obvezu obrazlaganja razloga za upravnu odluku (statskontoret, 2005: 12–13).

konvergencija upravnog postupovnog prava može se i uzakoniti bilo kroz zakonodavnu aktivnost europskih tijela (ponajprije direktivama, kao npr. u pogledu službi (usluga) u unutarnjem tržištu ili u slučaju širenja pristupa upravnim postupcima zainteresiranim osobama u području zaštite okoliša,

29 gradeći na takvom pristupu, a pokušavajući utemeljiti međunarodno upravno pravo, schmidt-aßmann kao jednu od njegovih funkcija ističe utjecaj na nacionalna upravna prava, u smislu promjena i proširenja domaćih pravila, uključujući pravila upravnog procesnog prava. – schmidt--aßmann, 2008: 2078.


39

v. Bignami, 2001: 8–11), bilo mijenjanjem domaćeg zakonodavstva. ona se može dodatno osnažiti dobrovoljnom primjenom europskih upravnih postu-povnih standarda i pravila, tamo gdje ih ima, od nadležnih domaćih sudova, itd. ipak valja znati da postoje ograničenja: budući da europski sud pravde u određenim aspektima provjerava tek pridržavanje temeljnih postupovnih načela, nacionalni javnopravni organi i sudovi mogu i dalje, u odnosu na te aspekte, primjenjivati različita postupovna pravila koja ulaze u okvir načela jednakosti i efektivnosti (eliantonio, 2008: 4–5).

stručna javnost u velikoj i značajnoj mjeri raspravlja o potrebi da se ko-dificira bar neki minimum upravnih postupovnih pravila koja bi se onda pri-mjenjivala u svim državama članicama jednako. kao glavni argument navodi se mogućnost negativnog utjecaja različitih upravnih postupovnih pravila u različitim državama na funkcioniranje zajedničkog tržišta. ipak, rasprava je puno šira i obuhvaća čitav niz razumnih argumenata u prilog kodifikacije bar dijela upravnog postupovnog prava u europskoj uniji. razlozi protiv kodifi-kacije također su značajni. oblikovanje kodeksa dobre upravne prakse, kao oblika »mekog izvora prava« (soft law) smatra se nekom vrstom srednjeg, prikladnog i prihvatljivog rješenja (eliantonio, 2008: 6–12, 12–16).

taj blaži put oblikovanja upravnih postupovnih standarda slijedi također vijeće europe, kao posve druga organizacija, različita od eu. premda je ono pripremilo i ponudilo na ratifikaciju određene međunarodne ugovore u ovom području, najdinamičnije su područje preporuke odbora ministara zemljama članicama. pored toga, odbor objavljuje i rezolucije.30

premda je riječ o manje strogim izvorima, preporuke ipak znatno utječu na nacionalno pravo, s obzirom na participativni način pripreme i donošenja od predstavnika zemalja članica.

prva od preporuka posebnoga značenja za upravno postupovno pravo jest rec(1977)31 o zaštiti pojedinca od akta upravnih tijela. Među temeljnim na-čelima istaknutim u toj preporuci jesu pravo na saslušanje stranke, pristup informacijama, pravo na pomoć tijekom postupka i pravo na zastupnika, duž-nost obrazloženja odluka upravnih tijela, jednako kao i obvezna uputa o prav-nom lijeku. nakon dužeg razvoja, godine 2004. izrađena je i prilično iscrpna lista temeljnih procesnih načela u državama članicama vijeća europe koja obuhvaća 36 procesnih načela (coe, 2004).

30 za prijašnje stanje u pogledu tih ugovora, rezolucija i preporuka v. Medvedović, 2003: 383. u novije vrijeme vrijedi posebno spomenuti preporuku cM/rec(2007)7 od 20. srpnja 2007. o dobrom upravljanju. osim nje, usvojene su preporuke rec(2003)16e od 9. rujna 2003. o izvršavanju upravnih i sudskih odluka, rec(2004)6 od 12. svibnja 2004. o poboljšanju domaćih pravnih lijekova, rec(2004)20 od 15. prosinca 2004. o sudskom nadzoru upravnih akata te cM/rec(2008)2 od 6. veljače 2008. o efikasnom domaćem kapacitetu za brzo izvršavanje presuda europskog suda za ljudska prava.

ivan koprić

40

preporuka rec(2007)7 odbora ministara vijeća europe od 20. srpnja 2007. o dobrom upravljanju sadržava i modelski kodeks dobrog upravljanja. on sadržava 23 članka u kojima su, pored djelokruga primjene, navedena na-čela i pravila dobrog upravljanja. sljedeća su načela navedena u tom doku-mentu: zakonitosti, jednakosti, nepristranosti, razmjernosti, pravne sigurnosti, djelovanja u razumnom vremenu, sudjelovanja, poštovanja privatnosti te tran-sparentnosti (čl. 2.–10.). pravila se odnose na definicije, pokretanje upravnog postupka, zahtjeve privatnih osoba, pravo privatnih osoba da budu saslušane o pojedinačnim aktima, pravo privatnih osoba da budu uključene u određene neregulatorne odluke, snošenje troškova postupka, na oblike upravnih odluka, njihove publikacije, stupanje na snagu, izvršavanje i naknadne promjene tih odluka (čl. 11–21.). na kraju, kodeks sadržava pravila o pravnim lijekovima i naknadi štete (čl. 22. i 23.).

preporuka rec(2004)20 od 15. prosinca 2004. o sudskom nadzoru uprav-nih akata definira upravni akt kao pravni akt koji može biti pojedinačni ili nor-mativni (opći) te fizički (djelovanje) akt uprave poduzet u obavljanju javnih ovlasti koji može utjecati na prava ili interese fizičkih i pravnih osoba. s tim izjednačuje situacije kad uprava odbija ili propušta donijeti akt, a propisano je da upravni organ ima obvezu provesti postupak na zahtjev stranke. prema preporuci, svi takvi akti trebaju biti podložni sudskom nadzoru, s tim da nad-zornom tijelu mora biti omogućeno utvrđivanje svake povrede zakona, uklju-čujući nedostatke u nadležnosti, postupovne pogreške i zloupotrebu ovlasti.

no, najvažniji katalizator harmonizacije upravnog postupovnog prava unutar vijeća europe, koje sada broji 47 zemalja članica, jest konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda vijeća europe (rim, 4. studenoga 1950.). Hrvatska je konvenciju ratificirala 1997. (nn – Međunarodni ugovori 18/97 od 28. listopada 1997.). na temelju nje europski sud za ljudska prava kroz svoju praksu (case law) utvrđuje, između ostaloga, i standarde upravnog postupovnog prava, koji tim putem postaju obvezujući za zemlje koje su kon-venciju ratificirale (šire omejec, 2008: 115–121).

koliko je konvencija djelotvoran katalizator europske konvergencije po-kazuje i činjenica da europski sud pravde (unutar eu, dakle ne unutar vijeća europe) prava čovjeka smatra temeljnim načelima prava te ih na taj način i upotrebljava u svojim presudama, premda europska unija nije potpisnica konvencije, nego su to njezine države članice (kerševan, 2004: 269).

u harmonizaciji domaćeg upravnog postupovnog prava s upravnim po-stupovnim standardima utvrđenima od europskog suda za ljudska prava veli-ka je uloga domaćih sudova, ponajprije upravnih (v. i adriaanse et al., 2008: 27–28), ali i, kao u Hrvatskoj, ustavnih i drugih sudova (v. i omejec, 2009).

u tom je smislu dovoljno zanimljiv slučaj razvoja zaštite u smislu od-lučivanja u razumnom roku (detaljnije kriletić, 2007). tako je presudom u


41

predmetu počuča protiv Hrvatske od 29. lipnja 2006. europski sud za ljudska prava izrazio stajalište da prilikom donošenja odluke o razumnom roku odlu-čivanja u konkretnom predmetu treba uzeti u obzir ukupno trajanje upravnog i upravnosudskog postupka, a ne samo trajanje postupka pred upravnim sudom republike Hrvatske. nakon toga je i ustavni sud u odluci u-iiia-4885/2007. od 20. lipnja 2007. (nn 67/07) zauzeo jednako stajalište.

europski je sud za ljudska prava također u slučaju vajagić protiv Hrvat-ske (presuda od 20. srpnja 2007.) upozorio na višestruko vraćanje predmeta na ponovno odlučivanje na prvi upravni stupanj kao način postupanja koji onemogućuje odlučivanje u razumnom roku i učinkovitost čitavog sustava rješavanja predmeta pred domaćim organima (v. i stažnik, 2008: 151).

sve u svemu, presude europskog suda za ljudska prava upozorile su na prekomjerno trajanje upravnih postupaka, nedostatak učinkovitog pravnog sredstva za zaštitu prava na donošenje odluke u razumnom roku (loša regu-lacija instituta šutnje administracije) te manjkavosti u udovoljavanju obvezi sudske kontrole upravnih akata pred sudom pune jurisdikcije (stažnik, 2008: 152–153). time je stvoren određeni pritisak na nadležne državne organe da promijene zakonodavstvo u području upravnog postupovnog prava. ujedno, izvršen je i pritisak u smjeru nužnih promjena u praksi ustavnog suda, uprav-nog suda, drugih sudova, kao i svih javnopravnih tijela. itd.

valja također istaknuti utjecaj pristupanja europskoj uniji na harmoniza-ciju upravnog postupovnog prava. tom je pitanju određenu pažnju posvetila i oecd-sigma, koja podržava europsku komisiju u upravnim prilagodbama zemalja kandidata u stručnom pogledu. osim ocjena različitih aspekata uprav-nog zakonodavstva i prakse za potrebe pripreme izvještaja o napretku, sigma nastoji popisati upravne standarde te pružiti svaki drugi oblik stručne podrške kako komisiji, tako i zemljama kandidatima. njezine ocjene i stručna pomoć nesumnjivo igraju značajnu ulogu u modernizaciji i europeizaciji upravnog postupovnog prava svake zemlje koja prolazi kroz proces pridruživanja eu-ropskoj uniji ili je na drugi način zainteresirana za suradnju s njome.

u okviru inicijative sigMa ustaljenim standardima upravnog postupka smatraju se:

1. jasno određenje nadležnosti upravnih tijela (zakonitost u pogledu kompetencije),

2. zakonodavna regulacija temeljnih proceduralnih koraka, 3. zakonodavno osiguranje razmjernosti (proporcionalnosti) upravnih

odluka i akcija, 4. pravodobnost upravnih odluka i akcija, tj. djelovanje u propisanim

rokovima,

ivan koprić

42

5. u obrazloženjima upravnih akata trebaju biti navedeni činjenični i pravni razlozi donesene upravne odluke,

6. omogućivanje uvida stranke u postupku u svu relevantnu dokumen-taciju u spisu,

7. pravo na saslušanje stranke prije donošenja upravnog akta (rješenja, odluke),

8. pravo na obavještavanje o procesnim odlukama protiv kojih je osigu-ran pravni lijek prije dovršenja upravnog postupka,

9. obaveza uvrštenja upute o pravnom lijeku u upravni akt,10. jasna regulacija razloga za ukidanje i poništavanje upravnog akta

(cardona, 2004).

sigma je također pripremila detaljnu listu pitanja na koja bi bilo dobro odgovoriti u pripremi zakona o općem upravnom postupku (sigma, 2005).

na samom kraju vrijedi spomenuti i horizontalno djelovanje mehanizama integracije u okviru europske unije kroz međusobno učenje među zemljama, ali i njihovu međusobnu kompeticiju. pojedine zemlje mogu svojim inova-tivnim pristupom regulaciji određenih pitanja upravnog postupanja zaintere-sirati druge zemlje i potaknuti ih na preuzimanje ili kreaciju sličnih rješenja. također, zemlje koje uspiju pojednostavniti upravno postupanje te ga učiniti bržim i efikasnijim imaju prednosti pred drugima, kako u pogledu privlačenja poduzetnika, tako i u smislu poboljšanja kvalitete upravnih usluga građanima. u zadnjih dvadesetak godina sve više zemalja donosi svoje zakone o uprav-nom postupanju.

također se, naročito u okviru oecd-a, naglašavaju politika upravnog pojednostavnjenja i regulacijska reforma koje utječu i na regulaciju upravnih postupaka (v. npr. za nizozemsku: oecd, 2003: 186–188).

u kontekstu međusobne suradnje, učenja i standardizacije među samim zemljama dobro je zabilježiti vrijedno komparativno istraživanje koje je pro-vela Švedska agencija za javni menadžment u tada 25 zemalja članica europ-ske unije. cilj je bio utvrditi načela i pravila dobre uprave u tim zemljama, sličnosti i razlike među njima te identificirati zajedničku jezgru koja bi činila supstrat prava na dobru upravu. u toj su jezgri, podržanoj od većine anketira-nih zemalja, sljedeća načela dobre uprave:

– načela pravnosti, nediskriminacije i razmjernosti;– pravo na nepristran i korektan postupak,– postupak treba biti dovršen u razumnom roku,– pravo biti saslušan prije donošenja odluke,– pravo pristupa vlastitom spisu,– pravo na pristup dokumentaciji,


43

– obveza navođenja razloga odluke u pismenom obliku,– obveza navođenja pravnih lijekova koji su na raspolaganju protiv

upravne odluke,– obveza obavještavanja o odluci svakoga na koga se odnosi,– obveza uslužnosti (statskontoret, 2005: 71).

sažimljući, može se zaključiti da europeizacija nacionalnog upravnog po-stupovnog prava ide nizom linija:

– kopiranjem rješenja drugih zemalja;– obvezom pridržavanja nekih temeljnih procesnih načela kao što su

jednakost i efektivnost tijekom indirektne, decentralizirane primjene europskog materijalnog prava;

– harmonizacijskim djelovanjem europskog suda pravde (koji europsku konvenciju o ljudskim pravima smatra zbirom temeljnih načela prava) ili pak odlučivanjem u razumnom roku dovršenja postupaka;

– zakonodavstvom europske unije (direktivama) i posljedičnim mijenja-njem nacionalnog zakonodavstva;

– dobrovoljnom primjenom (recepcijom) europskih proceduralnih nače-la i pravila od nacionalnih sudova;

– težnjom ka kodifikaciji dobre upravne prakse;– djelovanjem vijeća europe kao zasebne integracijske forme na pod-

ručju kontinenta (europska konvencija, drugi međunarodni ugovori, preporuke, rezolucije);

– djelovanjem oecd-sigme, te na druge načine.

5. opća ocjena novog hrvatskog Zakona o općem upravnom postupku

na opći se upravni postupak postavljaju mnogi, značajni, ponekad i oprečni zahtjevi. dok suvremene upravne doktrine traže pojednostavnjenje i ubrzavanje postupka, uz njegovu maksimalnu efikasnost, dotle europeizacija u većoj mjeri naglašava procesna prava i poziciju građana i nameće određene obveze upravnim organima. u smjeru pojednostavnjenja, ubrzanja i veće efi-kasnosti postupka ne djeluju samo suvremene upravne doktrine, naročito novi javni menadžment, nego i zahtjevi tehničke i vrijednosne racionalnosti.

u europskom upravnom procesnom pravu, koje je u ranoj fazi razvoja, usprkos još uvijek vidljivim razlikama među nacionalnim upravnim procedu-rama, začinje se jezgra europskog upravnog postupka. ona sadržava i neke od načela na kojima je utemeljen jugoslavenski zup koji je Hrvatska preuzela u svoj pravni sustav, ali s vrlo važnim razlikama u temeljnim postavkama

ivan koprić

44

sustava pravne zaštite. dok europski upravni postupak ima značajne elemente zaštite pojedinca i teži efikasnosti, čitava je germanska tradicija, pa onda i sta-ri hrvatski zup, opterećena služenjem politici, instrumentalnim shvaćanjem uprave, izvjesnim zanemarivanjem zahtjeva efikasnosti postupka, koji je, k tome, više konstruiran kao sudska procedura, čak i kad je riječ o situacijama u kojima to nije prikladno. ipak, općenito, europski upravni postupak uvažava niz temeljnih načela i standarda, a nije jednoznačno usmjeren na pojednostav-njivanje, ubrzanje i efikasnost (v. i zsuffa, 2005: 2).

novi zup promatran s tako kompleksnog stajališta ima određene dobre i loše strane. Među prednostima su, na primjer, sljedeće:

– novi je zakon kraći od prethodnoga te sadržava 171 članak, dok je prijašnji imao gotovo 300 članaka,31

– svaki članak u novom zup-u ima poseban naslov, što olakšava snala-ženje i čini tekst preglednijim,

– definirana je upravna stvar, i to relativno široko i izričito (čl. 2.),32 što onemogućuje zloupotrebe prilikom tumačenja, u vezi s opsegom sud-ske zaštite prava građana,33

31 za usporedbu treba uzeti u obzir i sljedeće podatke o broju članaka zakona u drugim zemlja-ma: švedski zakon o upravnom postupku iz 1986. ima 33 članka, islandski zup iz 1993. – 34 članka, norveški zup iz 1967. (sa zadnjim izmjenama i dopunama iz 2003.) – 53 članka, finski zup iz 2003. – 71 članak, austrijski zup iz 1991. (s nizom kasnijih izmjena i dopuna) – 104 članka, njemački zup iz 1976. (s nizom kasnijih novela, zadnja s kraja 2008.) – 111, kosovski iz 2005. – 143, portugalski zup iz 1991. – 189, itd.

vrijedi napomenuti da broj članaka zakona predstavlja tek grubu mjeru. važnije bi bilo prebro-jiti odredbe, često oblikovane u stavke jednog te istog članka. u tom se smislu i u novom hrvatskom zakonu, jednako kao i u starom, može naći članaka koji pojedina pitanja i institute reguliraju vrlo detaljno te su zato strukturirani u niz stavaka.

tako švedski zup ima 68 odredbi (2,1 po članku), finski zup ima 154 odredbe (2,2 odredbe po članku), portugalski zup ima 406 odredbi (2,1 po članku), itd. novi hrvatski zup ima 599 odredbi (3,5 po članku). iz toga se vidi kako je zaključak da će u zakonima s manjim brojem članaka unutar pojedinog članka obično biti veći broj odredbi, i vice versa, neutemeljen. to naravno ne isključuje mogućnost iznimne situacije, u kojoj bi po broju članaka kraći zakon imao više odredbi ili, obrnuto, da bi po broju zakonskih članaka duži zakon imao manji broj odredbi. ipak, vidi se da hrvatski zup u isti članak sabija znatno više odredbi nego što je uobičajeno, što ocjenu njegove kvantitete, a onda i jasnoće, preglednosti, pa u neku ruku i regulacijske korisnosti stavlja u ponešto drugačije svjetlo.

predetaljna regulacija može onemogućiti upravnu modernizaciju i voditi birokratizaciji (Flied-ner, 2005: 2–3). skrivanje iza birokratskih začkoljica upravo i jest jedna od temeljnih karakteristika ne pretjerano poželjne birokratske organizacijske kulture u javnoj upravi (koprić, 1999: 283).

32 upravna stvar je svaka ona u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku odlučuje o pra-vu, obvezi ili pravnom interesu stranke neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opće akte kojima se uređuje odgovarajuće upravno područje, s tim da se upravnom stvari smatra i svaka druga stvar koja je nekim zakonom izrijekom određena kao takva (čl. 2.). za mnogo širu definiciju upravne stvari, teorijsku doduše, v. sekulić, 2004: 153.

33 Što je upravna stvar, dosad nije bilo regulirano. zakon o upravnim sporovima (nn 53/91, 9/92, 77/92) definirao je, doduše, upravni akt u materijalnom smislu kao akt koji donosi državni or-


45

– izrijekom je široko reguliran obuhvat zup-a tako da se mora primje-njivati u svakoj upravnoj stvari, pri sklapanju upravnih ugovora, u svakom drugom postupanju javnopravnih tijela iz područja upravnog prava koje ima neposredan učinak na prava, obveze ili pravne interese stranaka (ako nije zakonom izrijekom isključeno), a na odgovarajući način i u postupcima zaštite prava odnosno pravnih interesa stranaka u predmetima u kojima odlučuju pružatelji javnih usluga (ako zakonom nije propisana sudska ili druga pravna zaštita) (čl. 3.),

– reguliran je niz novih načela i instituta, a naročito: načelo razmjernosti (čl. 6. st. 1.–3. (uključivo u izvršenju, čl. 145.), upravni ugovor (šesti dio zakona, čl. 150.–154.),34 jedinstveno upravno mjesto (one-stop--shop; čl. 22.), elektronička komunikacija (čl. 41/1. i 75.) te dostava elektroničkim putem (čl. 83/2. i 94.), obavještavanje (jednostavnije od dostave; čl. 83.), jamstvo35 (čl. 103.), itd.

– regulirano je neposredno rješavanje (čl. 48.–50.) te omogućeno uvođe-nje pozitivne fikcije (postojanja upravnog akta) kod šutnje administra-cije u takvim slučajevima (čl. 102.), no samo kad je to propisano nekim posebnim zakonom,

– znatno je rekonstruiran čitav sustav pravnih lijekova (žalba, prigovor, obnova postupka, oglašivanje ništavosti, poništavanje i ukidanje rješe-nja; četvrti dio, čl. 105.–132.),

gan i organizacija kad u obavljanju javnih ovlasti rješava u kakvoj upravnoj stvari, ali upravnu stvar nije definirao (v. čl. 5. i 6/2.). premda se materijalna definicija upravne stvari smatra naprednijom od formalno-organizacijske, ipak je nedefiniranje upravne stvari vodilo prevelikoj slobodi upravnog suda da tumači što je upravna stvar. on je to uglavnom činio restriktivno, suzujući sudsku zaštitu, a tek ponekad i ekstenzivno, šireći je ponekad i preko mjere koja se može smatrati prihvatljivom.

34 o potrebi reguliranja upravnih ugovora zup-om v. npr. koprić, 2005: 4. neki zakoni idu još dalje u proširivanju svoga obuhvata. tako portugalski zup iz 1991. (novela 1996.) regulira tri vrste upravnog djelovanja (actividade Administrativa; čl. 114–189), tj. ne samo donošenje upravnih akata (acto administrativo; čl. 120–177) i upravne ugovore (contrato administrativo, čl. 178–189) nego još i situacije kad upravna tijela donose propise (regulamento, čl. 114–119) (codigo, 2006; claro, 2005: 5).

35 jamstvom javnopravno tijelo jamči stranci buduće stjecanje određenog prava. no, to je mo-guće uz ispunjenje vrlo strogo određenih uvjeta. Mogućnost jamčenja postoji samo kad to propisuje neki posebni zakon. ne smije biti protivno javnom interesu ili interesu trećih osoba. ono će obvezi-vati državu (javnopravno tijelo) samo ako su pravna osnova i činjenično stanje u bitnome jednaki u trenutku donošenja rješenja o jamstvu i trenutku stjecanja prava na koje se jamstvo odnosi. time se u nekim situacijama želi pravnu poziciju građanina ili druge stranke učiniti razumno čvrstom i neo-visnom o časovitim promjenama volje javnopravnog tijela koje bi stranci moglo nanijeti određenu materijalnu ili kakvu drugu štetu, odnosno staviti je u nerazumno tegobnu poziciju. npr. građaninu se može dati jamstvo da će dobiti hrvatsko državljanstvo ako odustane od stranog državljanstva; poduzetniku se može jamčiti da će dobiti lokacijsku dozvolu ako izgradi prilaznu cestu do svoje parcele, itd.

ivan koprić

46

– osigurana je pravna zaštita od postupanja javnopravnih tijela i pružate-lja javnih usluga (čl. 3/2. te 155.–158.), i to prigovorom,

– omogućena je nagodba u postupcima u kojima sudjeluju dvije stranke ili više njih s protivnim interesima (čl. 57.),

– umjesto čelnika upravnog organa u upravnom postupku odlučuje služ-bena osoba kojoj je u opisu poslova vođenje postupka ili rješavanje u upravnim stvarima, sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela (čl. 23/1.), itd.

Među loše strane novog zakona treba uvrstiti sljedeće:– nema nikakvog mehanizma osiguranja minimalnih uvjeta, kao ni propi-

sanog načina utvrđivanja i razvoja stručnosti voditelja upravnih postu-paka, jer su te norme izbačene iz zadnje, usvojene verzije zakona,36

– institut jedinstvenog upravnog mjesta (čl. 22.) ostao je samo prazno slovo,37

– osobna dostava ostala je preširoko zahtijevana; ona se mora provesti uvijek kad je propisana te kad od obavljanja počinje teći rok koji se ne može produljiti (čl. 85.),

– upravni ugovor može se sklopiti samo u izvršenju upravnog akta, a i onda samo ako je ta mogućnost propisana posebnim zakonom (čl. 150/1.), ali ne i izvan toga; kao takav je zapravo nepotreban, čak i kontraproduktivan, jer će dovesti do produljenja postupaka i njihova dodatnog kompliciranja, bez ubrzanja i poboljšanja pravne pozicije građanina; čak je i francuska koncepcija upravnog ugovora šira od koncepcije novog hrvatskog zup-a (v. pirnat, 2000: 96–97),

– institut šutnje administracije određen je previše konzervativno i uopće ne potiče upravne organe na ubrzavanje postupka čak ni u predmetima u kojima je moguće neposredno rješavanje (čl. 101/3. i 102.); ako služ-bena osoba u propisanom roku ne donese rješenje i dostavi ga stranci,

36 u Mađarskoj je svaki od oko 100.000 državnih i lokalnih službenika dobio primjerak zup-a iz 2005. u elektroničkoj i printanoj verziji, upute s praktičnim objašnjenjima, primjere za primjenu, kao i knjigu vježbi. svaki je službenik u godinu dana, koliki je bio vacatio legis, prošao usavršavanje koje je za različite kategorije službenika trajalo između dva i pet dana (zsuffa, 2005: 5).

37 jedinstveno upravno mjesto (one-stop-shop) ima smisla ako se odredi neka vrsta »osobnog službenika« (poput npr. osobnog bankara ili osobnog liječnika) koji bi se brinuo o svim zahtjevima građanina ili poduzetnika i o čitavom tijeku svih postupaka u njegovo ime, ili ako bi se omogućilo spajanje više upravnih stvari u jedan postupak. umjesto toga, jedinstveno upravno mjesto regulirano je u novom zup-u kao neka vrsta poštanskog sandučića u koji se »ubacuju« ti različiti zahtjevi, ali se upravni postupci i dalje vode pred stvarno i mjesno nadležnim javnopravnim tijelima te podnositelj dalje u tim postupcima ostaje potpuno sam. o pravom značenju te upravne inovacije v. skrobotz, 2007: 25; Medvedović, 2006: 54.


47

prema čl. 101/3. stranka ima samo pravo izjaviti žalbu odnosno pokre-nuti upravni spor, čime njezina pozicija u osnovi nije popravljena u odnosu prema sustavu negativne fikcije u kojem se nerješavanje u roku smatra odbijanjem zahtjeva stranke; pozitivna fikcija, da se zahtjev protekom roka smatra prihvaćenim (čl. 102.), vezana je uz posebne zakone – bez njih ta je norma prazno slovo na papiru,

– nema apsolutno nikakvog mehanizma osiguranja da se upravni po-stupak reguliran novim zakonom doista u praksi nametne kao opći, a izostavljene su čak i odredbe instruktivnog karaktera na temelju kojih bi se obvezala vlada na kontinuirano praćenje i nastojanje prema sma-njivanju broja posebnih upravnih postupaka,38

– nema nikakvog mehanizma ubrzavanja postupaka u praksi (rokovi koji se propisuju samo su instruktivni i ne dovode ni do kakvih posljedi-ca),39

– ne stimulira se elektronička komunikacija, nego smatra nekom vrstom mogućnosti koja ostaje na raspolaganju strankama po njihovoj volji,40

– zanemaruje se ustavna pozicija lokalne samouprave te se odnos mi-nistarstava prema lokalnim i regionalnim samoupravnim jedinicama regulira kao potpuno hijerarhijski (čl. 166.!),

– koncept upravnog postupka po novom je zup-u (kao i po starom) pre-više nalik konceptu sudskog postupka, a premalo uzima u obzir potre-bu osiguranja brzog, stručnog i efikasnog upravnog odlučivanja,

– dosta je pitanja koja su preregulirana (tj. regulacija je predetaljna i više usmjerena pomaganju nedovoljno educiranih voditelja postupka, a ma-nje regulaciji odnosa građana i upravnog organa – tako npr. odredbe o podnescima, čl. 71.–74., o zapisniku – čl. 76., itd.),41

– izvršenje novčanih obveza i dalje se provodi sudskim putem (čl. 137.), što znači daljnje otvaranje mogućnosti stranci da se takvom izvršenju

38 Mađarska je svojim novom zup-om koji je stupio na snagu početkom studenoga 2005. oko 60% njegovih odredbi propisala kao obvezatni dio svakog upravnog postupka, dok se ostale norme zup-a (njih oko 40%) primjenjuju ako posebni zakoni nisu drugačije regulirali (zsuffa, 2005: 5).

39 rok je 30 dana od dana podnošenja urednog zahtjeva, ako se upravna stvar može neposredno riješiti, a 60 dana ako se vodi ispitni postupak – čl. 101/1. i 101/2. u slučaju prekoračenja tih rokova stranka može izjaviti žalbu ili pokrenuti upravni spor, ali što joj to vrijedi u uvjetima prosječnog trajanja upravnog spora od oko tri godine?

40 valjalo je razmisliti da se čitave kategorije stranaka (npr. javna i privatna poduzeća, javne i privatne ustanove, pa i druge pravne osobe) obveže na elektroničko komuniciranje, jer ono jako povećava mogućnost postizanja efikasnosti u službenoj komunikaciji, a onemogućuje zloupotrebu procesnih prava, naročito kod obavještavanja odnosno dostave.

41 vrijedilo je razmisliti da se te odredbe propišu podzakonskim aktima, jer su tehničke naravi, pa čak i tada na nešto jednostavniji način.

ivan koprić

48

opire angažirajući kapacitet sudova, nakon što je sam temeljni upravni postupak u kojem je doneseno upravno rješenje koje se izvršava dovr-šen,42

– nema nikakvog mehanizma praćenja primjene zakona koji bi osigurao da se nakon nekoliko godina pristupi ozbiljnom preispitivanju dotadaš-njih učinaka novog zakona (kao npr. u portugalu, gdje je predviđeno samim zakonom da će se nakon nekoliko godina praćenja učinaka pri-stupiti reviziji i noveliranju zup-a).

sve u svemu, novi je zup naznačio dobar smjer razvoja, ali je u njego-vu ostvarenju zastao na prvim koracima. krnja europeizacija i tek naznačena modernizacija glavne su opće ocjene zakona. nedovoljni kapacitet uprave, tradicija, upravna kultura i već postojeće iskustvo upravnih službenika bili su argumenti protiv značajnijih promjena. kao da su otpori, nelagode, oprez, pa možda i strahovi, a u svakom slučaju nespremnost odustajanja od ustaljenih obrazaca funkcioniranja onemogućili razvoj zaista modernog zakona koji bi bio pravi motor reforme javne uprave u Hrvatskoj.

ili je riječ o istinskoj mudrosti zakonopisaca i zakonodavca koji su svjes-ni potrebe i smjera modernizacije, s jedne strane, a realnih okolnosti hrvatske javne uprave, s druge? pesimisti bi rekli da je propuštena velika šansa znatnije modernizacije upravnog postupanja, a optimisti – da se svi nedostaci ionako mogu otkloniti nekom novom reformom koja će kad-tad, možda i vrlo brzo, uslijediti. i jedni i drugi bar su djelomično u pravu.

literatura

adriaanse, paul, tom Barkhuysen, Willemien den ouden, Ymre schuurmans (2008) effective implementation of european community Law: a Facilitating role of dutch general administrative Law. transylvanian review of administrative sciences, 22e/2008: 5–33.

Barić, sanja (2009) organski zakoni i antinomije u hrvatskom pravnom poretku. novi informator – Male stranice: ustavni vidici br. 4, 26. rujna 2009.

Bignami, Francesca (2001) the reformation of european administrative Law. paper prepared for the 2001 european community studies association conference, Madison, Winsconsin, May 31 – june 2, 2001: 1–22.

Birkinshaw, patrick (2001) does european public Law exist? Queen’s papers on eu-ropeanisation, no. 9/2001, str. 1–16.

42 vrijedilo je razmisliti da se i u tim slučajevima osigura izvršenje u okviru same uprave, pa možda i o posebnoj agenciji za izvršenje novčanih obveza utvrđenih upravnim rješenjima.


49

Cananea, giacinto (2003) Beyond the state: the europeanization and globalization of procedural administrative Law. european public Law 9(4): 563–578.

cardona, Francisco (2004) assessing the Fulfillment of the copenhaguen criteria in public administrations, pp. 1–5.

cassese, sabino (2005) global standards for national administrative procedure. Http://law.duke.edu/journals/lcp

claro, joão Martins (2005) administrative procedure – portuguese case. paris: sig-ma, http://www.sigmaweb.org/dataoecd/58/21/35937379.pdf

código (2006) código do procedimento administrativo. coimbra: almedinacoe (2004) principles of good administration in council of europe member states.

strasbourg: project group on administrative Law – cj-da-gtdavitkovski, Borče, ana pavlovska-daneva (2009) realizing the rights of citizens

through the administrative procedure and administrative dispute in the repu-blic of Macedonia. Hrvatska javna uprava 9(1): 125–140.

davitkovski, Borče, ana pavlovska-daneva (2009a) reforma na upravno-procesnata zaštita na pravata na građanite vo republika Makedonija. u: zbornik na trudovi, vtor skopsko-zagrepski praven kolokvijum. skopje: univerzitet »sv. kiril i Me-todij«, praven fakultet justinijan prvi.

dujić, slobodan (2004) uvodne napomene – novi upravni propisi republike crne gore. u: zbirka novih upravnih propisa republike crne gore. podgorica: Mini-starstvo pravde

ek (2001) european governance: a White paper. Bruxelles: 25. srpnja 2001. coM (2001) 428 final

eliantonio, Mariolina (2006) the enforcement of ec rights against national aut-horities and the influence of köbler and kühne & Heitz on italian administra-tive Law: opening pandora’s Box? Maastricht Faculty of Law Working paper 2006–4, university of Maastricht, str. 1–22.

eliantonio, Mariolina (2008) the Future of national procedural Law in europe: Har-monisation vs. judge-Made standards in the Field of administrative justice. Maastricht Faculty of Law Working paper 2008–8, university of Maastricht, str. 1–18.

eliasen, kjell a., nick sitter (2008) understanding public Management. Los angeles etc.: sage

emerson, Michael, gergana noutcheva, nicu popescu (2007) european neighbour-hood policy two Years on: time indeed for an »enp plus«. ceps policy Brief no. 126, March 2007.

eu povelja (2000) charter of Fundamental rights of the european union. official journal of the european communities, c 364/1 od 18. prosinca 2000.

Fliedner, ortlieb (2005) general Legislation on administrative procedures: What is the rationale? the case of germany. paris: sigma, http://www.sigmaweb.org/dataoecd/58/57/35936457.pdf

ivan koprić

50

grizo, naum, Borče davitkovski, simeon gelevski, ana pavlovska-daneva (2008) administrativno pravo. skopje: praven fakultet justinijan prvi.

jerovšek, tone, gorazd trpin, Bojan Bugarič, Mitja Horvat, erik kerševan, polona kovač, aleksij Mužina, senko pličanič, tomaž vesel, grega virant (2004) za-kon o splošnem upravnem postopku s komentarjem. Ljubljana: nebra i inštitut za javno upravo

karlovčan-Đurović, Ljiljana (2009) novi zakon o općem upravnom postupku i novi zakon o upravnim sporovima – razdvojene priče ili sijamski blizanci? pouke za upravnu i upravnosudsku praksu. rad pripremljen za savjetovanje narodnih no-vina i instituta za javnu upravu novi zakon o općem upravnom postupku – prak-tična pitanja i problemi primjene, zagreb, 25. studenoga 2009.

kerševan, erik (2004) uprava in sodni nadzor. Ljubljana: pravna fakultetakerševan, erik (2008) uporaba materialnega prava pri odločanju v rednem upravnem

postopku z vidika temeljnih načel pravne države. zbornik znanstvenih razprav pravne fakultete univerze v Ljubljani, vol. 68: 129–150.

kodeks (2005) the european code of good administrative Behaviour. Luxembourg: european communities, the european ombudsman

koprić, ivan (1999) struktura i komuniciranje u upravnim organizacijama. zagreb: pravni fakultet

koprić, ivan (2005) administrative procedures on the territory of Former Yugosla-via. paris: sigma, http://www.sigmaweb.org/dataoecd/52/20/36366473.pdf

koprić, ivan (2006) kriza socijalne države i menadžerske reforme javne uprave. u: ivan koprić (ur.) javna uprava – nastavni materijali. zagreb: pravni fakultet i društveno veleučilište

koprić, ivan (2006a) upravno sudovanje u svjetlu prilagodbe standardima eu-a. u: jakša Barbić (ur.) reforma upravnog sudstva i upravnog postupanja. zagreb: Hazu

koprić, ivan (2006b) upravno sudovanje na području bivše jugoslavije. Hrvatska javna uprava 6(1): 223–239.

koprić, ivan (2006c) uvodno izlaganje. u: jakša Barbić (ur.) reforma hrvatske dr-žavne uprave. zagreb: Hazu

koprić, ivan (2009) contemporary croatian public administration on the reform Waves. rad prezentiran na 21. svjetskom kongresu ipse Global Discontent? Dilemmas of Change, santiago de chile, 12–16 july 2009. Http://paperroom.ipsa.org/papers/paper_2210.pdf

koprić, ivan, vedran Đulabić (2009) europeizacija hrvatskog upravnog postupovnog prava. u: dario Đerđa et al.: novi zakon o općem upravnom postupku. zagreb: novi informator

kovač, polonca (2008) analiza razvoja regulacije općeg upravnog postupka u slove-niji. Hrvatska javna uprava 8(2): 421–441.


51

krbek, ivo (2003) upravni akt i njegova pogrešnost. u: vinko krišković, ivo krbek, velimir ivančević, ivo Borković, dragan Medvedović: Hrestomatija upravnog prava. zagreb: društveno veleučilište u zagrebu

kriletić, Marija (2007) odlučivanje u razumnom roku u upravnim stvarima prema praksi europskog suda za ljudska prava. u: upravno pravo – aktualnosti uprav-nog sudovanja i upravne prakse. zagreb: inženjerski biro

Lilić, stevan (2004) upravni postupak u srbiji i crnoj gori. tekst pripremljen za kon-ferenciju upravni postupci u regiji Balkana, sarajevo, 29. studenoga 2004.

Luhmann, niklas (1992) the coding of the Legal system. u: gunter teubner, alberto Febbrajo (eds.) state, Law, and economy as autopoietic systems: regulation and autonomy in a new perspective. Milano: dott. a. giuffre editore

Luhmann, niklas (1992a) Legitimacija kroz proceduru. zagreb: naprijedMedvedović, dragan (2003) pravno uređeni postupci – pretpostavka moderne uprave.

u: ivan koprić (prir.) Modernizacija hrvatske uprave. zagreb: društveno vele-učilište u zagrebu

Medvedović, dragan (2006) glavni pravci modernizacije općeg upravnog postupka. u: jakša Barbić (ur.) reforma upravnog sudstva i upravnog postupanja. zagreb: Hazu

Medvedović, dragan (2009) geneza novog zakona o općem upravnom postupku. u: d. Đerđa i drugi: novi zakon o općem upravnom postupku. zagreb: novi informator

Mendes, joana (2009) good administration in eu Law and the european code of good administrative Behaviour. eui Working papers – Law 2009/09.

Möller, Manfred (2008) the impact of the european directive on services in the in-ternal Market on public administration. Hrvatska javna uprava 8(2): 351–366.

nemec, juraj (2008) public Management reforms in cee: Lessons Learned. u: geert Bouckaert, juraj nemec, vitalis nakrošis, györgy Hajnal, kristiina tõnnisson (eds.) public Managament reforms in central and eastern europe. Bratislava: nispacee

novak, aleš (2008) Metamorfoze kelsnove temeljne norme in Leonid pitamic. zbornik znanstvenih razprav pravne fakultete univerze v Ljubljani, vol. 68: 203–232.

oecd (2001) citizens as partners: information, consultation and public participati-on in policy-Making. paris: oecd

oecd (2003) From red tape to smart tape: administrative simplification in oecd countries. paris: oecd

omejec, jasna (2006) odnos ustavnog suda i upravnog suda u kontroli javne uprave u republici Hrvatskoj. u: jakša Barbić (ur.) reforma upravnog sudstva i uprav-nog postupanja. zagreb: Hazu

omejec, jasna (2008) pravnost hrvatske države. u: eugen pusić (ur.) Hrvatska država i uprava. zagreb: Hazu, str. 75–138.

omejec, jasna (2009) o potrebnim promjenama u strukturi hrvatskog ustavnog sudo-vanja. u: jakša Barbić (ur.) Hrvatsko ustavno sudovanje. zagreb: Hazu

ivan koprić

52

Perić, Berislav (1980) struktura prava. zagreb: pravni fakultet u zagrebuperrow, charles (1967) a Framework for the comparative analysis of organizations.

american sociological review 32(2): 194–208.pičuljan, zoran (2009) novi upravni postupak i upravni spor – oblikovanje propisa,

kontinuitet i diskontinuitet pravne regulacije. u: t. Bogdanović et al.: aktualnos-ti upravnog sudovanja i upravne prakse – 2009. zagreb: inženjerski biro

pirnat, rajko (2000) upravna pogodba – ali jo slovensko pravo potrebuje? u: vi. dnevi javnega prava. portorož: inštitut za javno upravo pravne fakultete univer-ze v Ljubljani

pollitt, christopher, geert Bouckaert (2001) evaluating public Management reforms: an international perspective. revista internacional de estudos politicos (rio de janeiro) 3(especial): 167–192.

pusić, eugen (2002) nauka o upravi. zagreb: Školska knjigaschmidt-aßmann, eberhard (2008) the internalization of administrative relations

as a challenge for administrative Law scholarship. german Law journal 9(11): 2061–2079.

schwarze, jürgen (2004) judicial review of european administrative procedure. Law and contemporary problems vol. 68, Winter 2004: 85–105.

seizović, zarije, gorazd trpin, srđan arnaut, omer tabak, svetozar petrović (2005) upravni postupak. u: sistemski pregled javne uprave u BiH – završni izvještaj

sekulić, Ljubomir (2004) osnovi upravnog prava. podgorica: univerzitet crne goresigma (2005) checklist for a general Law on administrative procedure. paris:

oecd, sigmaskrobotz, jan (2007) e-government: chances, checks and concepts. Hrvatska javna

uprava 7(1): 21–36.smjernice za izradu novog zakona o općem upravnom postupku. Hrvatska javna

uprava 7(1): 5–20.statskontoret (2005) principles of good administration in the Member states of the

european unionstažnik, Štefica (2008) zaštita ljudskih prava i temeljnih sloboda hrvatskih građana

pred europskim sudom za ljudska prava. u: eugen pusić (ur.) Hrvatska država i uprava. zagreb: Hazu, str. 149–154.

strategija reforme državne uprave za razdoblje 2008.–2011.teubner, gunther (1993) Law as an autopoietic system. oxford, cambridge: Black-

wellundp (2002) rebuilding state structures: Methods and approaches. Bratislava:

undpvrban, duško (2003) država i pravo. zagreb: golden marketingzsuffa, istván (2005) What do eu institutions expect from administrations of

countries to join the eu?, str. 1–6. paris: sigma, http://www.sigmaweb.org/da-taoecd/57/43/35937407.pdf


53

Ivan koprić

tHe NeW laW oN GeNeral aDmINIstratIve proceDure – traDItIoN or moDerNIsatIoN

the author describes the context in which the new croatian Law on general administra-tive procedure of 2009 was prepared and adopted, as well as legislative situation with regard to the other laws on general administrative procedure in the region. the grounds for assessing modernisation potentials of the new Law have been analysed, with particular emphasis on the modernisation of public administration, rationalisation of general admini-strative procedure, and europeanisation of administrative procedural law. Modernisation and rationalisation of public administration and administrative procedures on one hand, and europeanisation on the other, make somewhat contrary requirements to the legal regu-lation of general administrative procedure. From the standpoint of administrative moder-nisation and rationalisation, the new Law is quite long, casuistic, and modelled upon the court procedure. during the process of europeanisation, a minimal core of legal principles, institutes and norms that have to be applied in domestic administrative procedures has been established and widened. the strengths and weaknesses of the new Law are iden-tified and systematised, with assessment based on the modernisation, rationalisation and europeanisation criteria.

key wordsgeneral administrative procedure – croatia (2009), modernisation of public administration, ad-ministrative rationalisation, europeanisation of the administrative procedural law, administra-tive procedure and administrative dispute, public administration, courts

Ivan koprić

Das Neue GesetZ ÜBer Das allGemeINe verWaltuNGsverFaHreN – traDItIoN oDer

moDerNIsIeruNG

der kontext der entstehung des neuen kroatischen gesetzes über das allgemeine ver-waltungsverfahren aus dem jahre 2009 sowie die Lage in den Ländern der region ange-sichts der verabschiedung von gesetzen über allgemeines verwaltungsverfahren werden beschrieben. die grundlagen für die evaluierung der Modernisierungswerte des neuen gesetzes werden analisiert. das sind unter anderem: verwaltungsmodernisierung, rati-onalisierung des allgemeinen verwaltungsverfahrens sowie europäisierung des verwal-tungsverfahrensrechts. Modernisierung und rationalisierung der verwaltung und des ver-waltungsverfahrens einerseits und die europäisierung andererseits stellen gewissermaßen gegensätzliche anforderungen an die rechtliche regelung des allgemeinen verwaltungs-verfahrens. Während die ersten zwei evaluierungsgrundlagen zeigen, dass das neue ge-setz über das allgemeine verwaltungsverfahren noch immer ziemlich lang und kasuistisch ist und gerichtsverfahren nachahmt, wird durch die europäisierung eine Minimalliste von rechtsgrundlagen, instituten und normen, die in nationalen verwaltungsverfahren rea-

ivan koprić

54

lisiert werden müssen, festgestellt und dauernd erweitert. gute und schlechte seiten des neuen gesetzes werden angeführt, wobei Modernisierung, rationalisierung und europäi-sierung als evaluierungsgrundlagen dienen.

schlüsselwörterallgemeines verwaltungsverfahren kroatien (2009), Modernisierung der öffentlichen verwal-tung, verwaltungsrationalisierung, europäisierung des verwaltungsverfahrensrechts, verwal-tungsverfahren und verwaltungsstreitsache, öffentliche verwaltung, gerichte

55

Gorazd trpin*

komparatIvNa Iskustva moDerNIZacIje općeG upravNoG postupka

udk 35.077.3(497.4:497.5:480) pregledni znanstveni rad

analiziraju se komparativna iskustva i modernizacijski učinak općeg upravnog postu-povnog zakonodavstva. opisuje se slovenski opći upravni postupak, njegova temeljna pitanja, područje primjene te nastojanja i dvojbe oko njegove modernizacije. analizi-raju se i novi hrvatski zakon o općem upravnom postupku iz 2009. te finski zakon o općem upravnom postupku iz 2003. uz autoritativnu ulogu države, uzima se u obzir i njezina servisna uloga, a osobito obavljanje javnih službi. zato se posebno razmatraju pitanja povezana s primjenom općeg upravnog postupka u odlučivanju o pravima, ob-vezama i pravnim interesima korisnika javnih službi.

ključne riječiopći upravni postupak, modernizacija javne uprave, javne službe, slovenija, Finska, Hrvatska

1. uvodjedna od prvih država koja je 1930. prihvatila kodifikaciju općega uprav-

noga postupka bila je kraljevina jugoslavija. zakon o općem upravnom po-stupku (zup) neposredno se temeljio na austrijskom zakonu iz 1925. nakon drugog svjetskog rata u vrlo sličnom obliku prihvatila ga je i ondašnja Fnrj.1 taj je zakon bio više puta noveliran, ali je u svom temeljnom konceptu kodifi-ciranoga općega upravnoga postupka dočekao raspad jugoslavije. nakon toga prihvatile su ga u više ili manje promijenjenom obliku u svoje uređenje sve države koje su nastale na njezinu teritoriju. najviše ga je zapravo promijenila slovenija 1999. kad je prihvatila svoj prvi zup, a i taj se još uvijek u cijelosti temeljio na starom jugoslavenskom zup-u. Bio je samo prilagođen novom političkom i pravnom uređenju, a bili su također poboljšani neki procesni in-stituti. zup je bio više puta noveliran, no pritom je više bila riječ o termino-loškim usklađenjima i popravcima prijašnjega teksta. pored toga, bila je riječ

* prof. dr. sc. gorazd trpin, izvanredni profesor upravnog prava i javne uprave na pravnom fakultetu sveučilišta u Ljubljani

1 o razvoju upravnoga postupka na slovenskom teritoriju: godec, 1977: 183–204; godec, 1978: 37–59.

gorazd trpin

56

također o nekim novim rješenjima u vezi s prilagođivanjem općega upravnoga postupka elektroničkom komuniciranju između tijela i stranke.

nakon raspada jugoslavije, Hrvatska je bila u sličnom položaju kao i slove-nija koja je u svoj pravni poredak prihvatila praktično nepromijenjeni stari jugo-slavenski zup. u zadnjem se trenutku postavilo pitanje odgovara li uopće koncept staroga jugoslavenskoga upravnoga postupka potrebama modernoga društva, jer država iz dana u dan postaje sve strukturiranija. iz nekada klasične strukture, koju je u izvršnom dijelu predstavljala prije svega državna uprava, država se raširila na nove organizacijske oblike koji u velikoj mjeri preuzimaju izvršavanje njezinih funkcija. pojedinac u okviru izvršavanja funkcija države tako ne ulazi samo u odnose s tijelima državne uprave i s drugim državnim tijelima, nego stupa u mno-gobrojne odnose i s drugim organizacijama koje imaju jednu zajedničku karakte-ristiku: poseban pravni položaj osoba javnoga prava ili, pak, kao osobe privatnog prava po posebnoj javnopravnoj ovlasti obavljaju upravne poslove.

2. upravnopravni odnos i odlučivanje o upravnopravnim predmetima

ti se odnosi najčešće pojavljuju na području ostvarivanja prava pojedinih osoba gdje te osobe, zbog nove strukturiranosti države, ne ostvaruju više svoja prava u odnosu prema tijelima državne uprave odnosno drugim državnim ti-jelima, nego ostvaruju mnoga prava i u odnosu prema drugim organizacijama na koje su prešli javni poslovi. zato se postavlja temeljno pitanje kakav je, s obzirom na novu situaciju, položaj pravnih postupaka za zaštitu i ostvarivanje prava pojedinaca u odnosu na sva ta tijela i organizacije odnosno je li sistem-sko pravno uređenje slijedilo strukturne promjene u upravnom sustavu koje su nastale kao odgovor na sve veću kompleksnost njegova okoliša.

sadašnji opći upravni postupak pravno je uređen slijed postupaka koji imaju cilj oblikovati upravnopravne odnose. ti se odnosi od svih drugih prav-nih odnosa razlikuju prema načinu svojega nastanka, dakle nastaju na teme-lju jednostrane i autoritativno izjavljene volje zastupnika javnoga interesa. u procesu nastajanja tog odnosa ni stranke nisu međusobno u ravnopravnim odnosima, jer zastupnik javnoga interesa nastupa s pozicije moći. zbog toga je jedan od temeljnih ciljeva općega upravnoga postupka zaštititi slabiju stran-ku. to znači onoga koji u postupku ostvaruje svoje pravo ili štiti svoj pravni interes odnosno kome se nalaže određena obveza. upravni postupak većinu je svojih procesnih instituta razvio s tom svrhom, zato se također ubraja u jedan od temelja sustava zaštite prava pojedinaca u odnosu prema upravi.2

2 u sustav zaštite prava pojedinaca u odnosu prema upravi spadaju još i sudski nadzor nad odluči-vanjem uprave te neformalna sredstva za čuvanje prava pojedinaca u odnosu prema upravi (trpin, 1984).

Komparativna iskustva modernizacije općeg upravnog postupka

57

u upravnom postupku odlučuju obvezni subjekti upravnopravnoga odno-sa. u sloveniji su to, na razini središnje vlasti, upravna i druga državna tijela. upravna tijela su tijela državne uprave kako ih određuje zakon o državnoj upravi (zdu). to su u prvom redu vlada, kao najviše tijelo državne uprave, te ministarstva sa svim svojim tijelima u sastavu. pored toga, u upravna tijela odnosno tijela državne uprave uključene su i njihove teritorijalne ekspoziture, tj. upravne jedinice te ispostave pojedinih ministarstava. sva ta tijela odlučuju u upravnom postupku, jer je odlučivanje u upravnim predmetima sistemska funkcija državne uprave, koja se uključuje i u njezinu temeljnu funkciju, tj. izvršavanje zakona.

pored tijela državne uprave u upravnom postupku mogu odlučivati i dru-ga državna tijela. ta tijela ne provode postupak kao sistemsku funkciju, nego samo kao pojedinu nadležnost koju im je dodijelio određeni zakon. te su nad-ležnosti vrlo rijetke i zato ta tijela samo u iznimnim slučajevima odlučuju u upravnom postupku. najčešće se to odlučivanje odnosi na prava zaposlenih u državnim tijelima, gdje se, prema posebnoj odredbi zakona o javnim služ-benicima (zjs), za odlučivanje o pravima zaposlenih, kad se o tim pravima odlučuje rješenjem, u tijelima državne uprave i drugim državnim tijelima pri-mjenjuju pravila općega upravnoga postupka.

u upravnom postupku odlučuju također tijela samoupravnih lokalnih je-dinica. u načelu, mogu odlučivati u upravnim predmetima iz samoupravnog djelokruga te u upravnim predmetima iz prenesenog djelokruga. kako u slo-veniji dosad još nije došlo ni do kakvog prijenosa državne nadležnosti na tijela samoupravnih lokalnih jedinica, tako se sveukupno odlučivanje tijela lokalnih jedinica odnosi samo na poslove iz samoupravnog djelokruga.

konačno, u upravnom postupku odlučuju i nositelji javnih ovlasti. javna ovlast je ustavnopravni institut uređen čl. 121. ustava rs, a na zakonskoj razini još i čl. 15. zdu. na temelju te ovlasti njezini nositelji mogu provoditi upravne zadaće, što znači da u okviru toga mogu donositi apstraktne upravne akte na podzakonskoj razini, zatim konkretne akte u upravnim predmetima ili obavljati materijalna postupanja upravne prirode. javna ovlast može se dodi-jeliti zakonom ili na temelju zakona, a nositelji javne ovlasti mogu biti osobe javnoga prava, pojedinci ili osobe privatnoga prava.

javna ovlast jest prijenos dijela funkcije državne uprave na osobe koje strukturno nisu dio državne uprave. u navedenom primjeru javne ovlasti u vezi sa zup-om sadržaj javne ovlasti je prijenos nadležnosti za donošenje od-luka u određenim upravnim predmetima. na temelju te ovlasti može navedena osoba javnoga prava, pojedinac ili osoba privatnoga prava izdavati konkretne upravne akte putem kojih u upravnim predmetima odlučuje o pravima, obve-zama ili pravnim interesima pojedinaca i drugih stranaka. pritom stupaju u načelu u jednake odnose prema strankama i drugim sudionicima u postupku

gorazd trpin

58

kao i tijela državne uprave. sa stajališta izvršavanja funkcije na taj su način izjednačeni s tijelima državne uprave, no nisu izjednačeni s organizacijskoga stajališta, jer se između njih i državne uprave ne oblikuju jednaki strukturni odnosi kao unutar državne uprave (pirnat, 2001: 271–279).

sve navedene ovlaštene osobe odlučuju u upravnom postupku tako da prilikom odlučivanja neposredno primjenjuju propise. to je logično, jer se to odlučivanje završava donošenjem konkretnoga upravnog akta koji znači aplikaciju apstraktne situacije iz cjelokupnog hijerarhijskog lanca apstraktnih pravnih akata na konkretnu životnu situaciju. službena osoba koja odlučuje u upravnom postupku uz neposrednu primjenu propisa uspoređuje apstrak-tnu situaciju koju određuje pravni poredak s konkretnom situacijom koju je ustanovila u upravnom postupku. ako se ta situacija podudara s apstraktnom situacijom iz hipoteze pravne norme, primjenjuje se dispozicija te norme na konkretnu situaciju, što znači pravilo postupanja, odnosno upravnopravni odnos. odlučivanje u upravnom postupku znači zaključak cjelokupnog puta pravnoga odlučivanja, pri čemu je upravni postupak put po kojem se apstrak-tno pravo podudara s konkretnim situacijama, odnosno put po kojem nastaju konkretni upravnopravni odnosi (usp. vavpetič, 1957: 26 i d.).

u upravnom postupku odlučuje se u upravnim predmetima i zato se po-stavlja pitanje što obuhvaća pojam upravnog predmeta. s formalnoga sta-jališta njegovo je određenje relativno jednostavno. upravni predmet znači odlučivanje o pravima, obvezama ili pravnim interesima fizičke ili pravne osobe odnosno druge stranke na području upravnoga prava. s obzirom na to, sa stajališta primjene prava također je relativno jednostavno odrediti upravni predmet, kako to materijalni propis u pravilu određuje, kada upravno tijelo donosi odluku. iz toga je dovoljno jasno da je riječ o upravnom predmetu o kojem zatim odlučuje tijelo u upravnom postupku.

Mnogo je kompliciraniji pojam upravnog predmeta s materijalnoga sta-jališta. riječ je o pitanju kakav je sadržaj realnoga društvenoga odnosa koji će se u apstraktnoj pravnoj normi odrediti kao upravni predmet. to je pita-nje izvanredno značajno sa stajališta ostvarivanja prava, tamo gdje iz realnih društvenih odnosa treba oblikovati pravne situacije, a jedna od tih situacija je i upravni predmet.

upravni predmet kao realni društveni odnos je postojeća, ali predvidljiva suprotnost između pojedinačnog i javnog interesa, koju nadležno tijelo mora razriješiti3 svojom odlukom. kad postoji takva suprotnost odnosno kad ju je moguće predvidjeti, to se u apstraktnoj pravnoj normi određuje kao upravni predmet koji se povjerava u nadležnost pojedinomu upravnom tijelu na rje-šavanje. tako je, primjerice, kod građevinske dozvole sadržaj upravnog pred-

3 o pojmu upravnog predmeta v. također vavpetič, 1974.


59

meta predvidljiva suprotnost između pojedinačnih i javnih interesa s obzirom na iskoristivost prostora, koju upravno tijelo razrješava svojom odlukom u obliku građevinske dozvole.

prilikom odlučivanja u upravnim predmetima upravno tijelo odlučuje o pravima, obvezama, ali i pravnim interesima stranaka. pojam prava u uprav-nom postupku neposredno je povezan s pojmom upravnog predmeta. vrlo jednostavno, na apstraktnoj razini pravo se može odrediti kao određeni opći interes koji određuje pravni poredak (usp. stjepanović, 1973: 27 i d.). ako pojedinac ili druga osoba žele ostvariti svoj pojedinačni interes, moraju ga podrediti općem interesu određenom u apstraktnom pravu. jesu li to uistinu ostvarili ili ne, presuđuje upravno tijelo u upravnom postupku pa ako ustanovi da ga nisu ostvarili, odbija zahtjev za ostvarivanje prava. ako pak ustanovi da su pojedinac odnosno druga osoba stvarno (činjenično) podredili svoj po-jedinačni interes općem interesu određenom pravnim pravilima, svojom im odlukom taj interes štiti. tada oblikuje konkretni pravni odnos kojeg je sadržaj pravna zaštita interesa pojedinca odnosno njegova prava. to znači da tijelo koje odlučuje u upravnom postupku razrješuje suprotnosti između pojedinač-nog i javnog interesa (upravni predmet) i pritom pravno štiti interes (prava) pojedinca ako je navedeni pojedinac svoj interes podredio pravom određenom javnom interesu.

prava o kojima se odlučuje u upravnom postupku prava su pozitivnoga statusa. ta su prava određena na apstraktnoj razini, tako da ih je na konkretnoj razini tek potrebno ostvariti. to se ostvarivanje događa u upravnom postup-ku gdje upravno tijelo na zahtjev stranke prosuđuje ispunjava li ona uvjete za konkretno ostvarivanje tog prava, pri čemu te uvjete određuje materijalno pravo.

u upravnom postupku odlučuje se također o obvezama pojedinaca odnos-no drugih osoba. položaj je sličan kao prilikom odlučivanja o pravima, jer su također obveze u materijalnom pravu određene samo apstraktno i njih u pojedinom slučaju treba tek konkretizirati. pritom se konkretizacija ne odvija na temelju zahtjeva stranke, kako je to pri odlučivanju o pravima, nego na temelju nastanka i utvrđivanja pravno relevantnih činjenica koje zahtijevaju konkretizaciju određene obveze u odnosu prema konkretnoj osobi. te pravno djelotvorne činjenice utvrđuje samo tijelo pa zato postupak kojega je predmet izvršavanje određene obveze započinje po službenoj dužnosti.

u upravnom postupku može se odlučivati i o pravnim interesima pojedi-naca ili drugih osoba. no, to odlučivanje nije primarno odnosno nije primarna namjera upravnoga postupka. o pravnim interesima određenih osoba odluču-je se uvijek pri odlučivanju o pravu u okviru pojedinog upravnog predmeta, tako da se odlučivanje o pravnim interesima pojavljuje kao nekakvo uzgredno

gorazd trpin

60

pitanje. tako pri odlučivanju o pravnim interesima nije moguće voditi samo-stalni postupak, nego se o tim pitanjima odlučuje samo u vezi s odlučivanjem u upravnom predmetu koji je predmet određenoga postupka.

smisao odlučivanja o pravnim interesima proizlazi iz shvaćanja da se prilikom odlučivanja o pravima oblikuju konkretni pravni odnosi kojima se može posezati u pravne interese trećih osoba. tako oblikovani pravni odnosi imaju mogući učinak protiv svih i zato je potrebno dati mogućnost onima na čije pravne interese to može imati utjecaj da sudjeluju u njihovu oblikovanju. zato su nositelji pravnih interesa jednakopravne stranke u postupku u kojem mogu utjecati na sadržaj konkretnoga pravnoga odnosa (pravo) nekoga drugo-ga, jer bi taj odnos mogao zadirati u njihove pravne interese.

pravni interesi o kojima se odlučuje odnosno koje se štiti u upravnom postupku nisu bilo kakvi interesi. nije dostatno da je interes stvaran, već prav-nim propisima mora biti određen kao pravni interes.

neposredna primjena propisa, upravni predmet te prava, obveze i prav-ni interesi jesu, dakle, elementi koji određuju dužnost nadležnom subjektu upravnopravnoga odnosa da postupa prema zup-u. u pravilu, ta je dužnost jednostavno spoznajna jer je propisi o nadležnosti u velikoj većini jasno odre-đuju. kad te jasnoće nema, potrebno je uz upotrebu analize pravnih propisa i činjenične situacije utvrditi je li riječ u pojedinom slučaju o situaciji koja je određena kao upravni predmet i koja za svoje razrješenje zahtijeva odluku donesenu u upravnom postupku.

prikazano uređenje postoji samo na relativno uskom području odnosa iz-među državnih tijela, tijela samoupravnih lokalnih jedinica i nositelja javnih ovlasti, na jednoj strani, i pojedinaca prilikom ostvarivanja njihovih prava, na drugoj strani. pored toga, postoji još izvanredno široko područje servisne funkcije države u okviru koje ona osigurava javna dobra i usluge, dakle ona dobra i usluge koje nije moguće dobiti tržišnom razmjenom, već samo preko prava koja određuju propisi. i na tom se području pojavljuje slično pitanje postupka ostvarivanja tih prava, pri čemu taj položaj nije posve jednak kao prilikom ostvarivanja prava na području regulatorne funkcije države. na tom području pravo se u pravilu ostvaruje tako da izvođač servisne funkcije (javne službe) pruža određene usluge ili pribavlja određeno dobro nositelju prava. to znači da se pravo ostvaruje u okviru odvijanja neke stručne djelatnosti, a ne u okviru određenoga pravnoga postupka. iz tog se može zaključiti da na tom području nema posebne potrebe za pravnim uređenjem postupka, jer se ostvarivanje prava odvija u stručnom postupku (lex artis).

ipak, i u tim slučajevima može se postaviti pravno pitanje ostvarivanja prava kad pružatelj javne službe uskrati pružanje određene usluge odnosno stjecanje određenog dobra ili je određena javna usluga odnosno javno dobro


61

vezano za određenu prethodnu odluku. tada se pojavljuje pitanje pravnoga po-stupka ostvarivanja prava te vrste koje za pojedinca može biti jednako značajno kao i pravo koje ostvaruje pred državnim tijelom. pritom se, sam po sebi, nudi opći upravni postupak koji je prilagođen jednostranim i autoritativnim odnosi-ma prilikom ostvarivanja prava, o kakvima je riječ i u ovom slučaju.

nesumnjivo je opći upravni postupak dobro ishodište za pravno uređi-vanje postupaka ostvarivanja prava pojedinaca u odnosu prema pružatelji-ma javnih službi. ovdje je osobito potrebno razriješiti pitanje koliko je opći upravni postupak upotrebljiv i za te odnose, u cijelosti, supsidijarno, paralelno ili samo kao vodilja za oblikovanje novoga postupka.

za odgovor na to pitanje može se opet poći iz sadašnjeg uređenja tog područja. već je stara jugoslavenska teorija upozoravala na probleme pravnog uređenja tog pitanja, što se još posebno zaoštrilo uvođenjem tzv. samouprav-nih interesnih zajednica. te su zajednice, zajedno s tadašnjim izvođačima dje-latnosti od posebnoga društvenog interesa, dobile vrlo široke nadležnosti za odlučivanje o pravima pojedinaca. te su nadležnosti bile dodijeljene uz pot-punu odsutnost procesnog uređenja, tj. bez procesne zaštite korisnika prilikom ostvarivanja njihovih prava. zato se već onda pojavio zahtjev za upotrebom općega upravnoga postupka i na tom području, a bili su određeni i temeljni procesni instituti koje bi morao sadržavati svaki postupak odlučivanja o pra-vima pojedinaca na bilo kojem području.

3. slovenski Zakon o općem upravnom postupku iz 1999.

prvi zakon koji se prihvatio rješavanja tog pitanja bio je prvi slovenski zup iz 1999. odredba čl. 3/3. tog zakona revolucionarna je novost sloven-skoga općeg upravnoga postupka koja je sa stajališta zaštite prava pojedinaca i organizacija bitno povećala njegovu učinkovitost. ta je odredba proširila područje primjene općeg upravnoga postupka iz dosadašnjega klasičnoga po-dručja državnih tijela i nositelja javnih ovlasti na pružatelje javnih službi. pru-žatelji javnih službi sad moraju upotrebljavati pravila upravnoga postupka kad odlučuju o pravima korisnika svojih usluga koje proizlaze iz njihove djelatnos-ti javne službe. ideja o uporabi općeg upravnoga postupka pri odlučivanju o tim pravima izvire iz jednakosti procesnoga odnosa koji nastaje prilikom tog odlučivanja. slično kao i kod odlučivanja u upravnim predmetima, ovdje je također riječ o jednostranom odlučivanju pružatelja javne službe koji svojom jednostranom odlukom oblikuje pravni odnos kojeg su sadržaj prava korisni-ka. to što pružatelj javne službe nije nositelj vlasti nije bitno, jer kod prava pozitivnoga statusa uopće ne dolazi do izvršavanja vlasti. sankcija u tom slu-čaju nije neka prisila vlasti, nego činjenica da pružatelj korisniku ne priznaje njegova prava. pritom, pružatelj javne službe nastupa kao moćnija stranka u

gorazd trpin

62

odnosu pa korisnik treba slično procesno osiguranje u odnosu prema pruža-telju javne službe, jednako onome kakvo ima pojedinac prilikom odlučivanja uprave o njegovim pravima u upravnim predmetima.

postavlja se pitanje u kolikom su opsegu pružatelji javnih službi dužni primjenjivati opći upravni postupak: u jednakom opsegu kao državna tijela i nositelji javnih ovlasti ili je ta primjena uža? razmatrana odredba čl. 3/3. na navedeno pitanje ne daje neposredan odgovor. iz nje bi se dalo čak zaključiti da je uporaba zup-a na području javnih službi opća, jer govori samo o primje-ni općeg upravnoga postupka na tom području, a da se ne određuje njegova supsidijarnost, koja dakako postoji kod državnih tijela. tako bismo mogli doći do zaključka da je uporaba općeg upravnoga postupka na području javnih službi šira od one na području državne uprave, jer pravila općeg upravnoga postupka mogu nadomjestiti pravila posebnih upravnih postupaka.

unatoč tome što navedeni čl. 3/3. ne govori o supsidijarnosti općeg upravnoga postupka na tom području, može se utvrditi da ona u svakom slu-čaju postoji. Čl. 3. nosi naslov Supsidijarna primjena zakona, a taj se naslov odnosi na sva tri njegova stavka, iako se o supsidijarnoj uporabi zup-a izrije-kom govori samo u prva dva stavka koji se odnose na državna tijela i nositelje javnih ovlasti. s obzirom na postavljanje te odredbe u procesni institut supsi-dijarnosti, može se, dakle, predmnijevati da on važi i za odlučivanje pružatelja javnih službi o pravima korisnika njihovih usluga.

još uvijek je otvoreno pitanje kakva bi trebala biti ta supsidijarnost odnos-no koji su to akti prema kojima se zup upotrebljava subsidijarno. za državna tijela i nositelje javnih ovlasti zup u prva dva stavka čl. 3. određuje da akt kojim se uređuje posebni upravni postupak može biti samo zakon, dok st. 3. tog članaka za pružatelje javnih službi opet ne određuje ništa. zakon je za ta značajna pitanja vrlo nedostatan, što uzrokuje velike teškoće u praksi, i zato se ta praznina mora popuniti odgovarajućim tumačenjem. Može se pritom upotrijebiti teleološko tumačenje, dakle obrazloženje namjere zakonodavca. namjera zakonodavca bila je procesno urediti zaštitu i ostvarivanje prava po-jedinaca na području javnih službi, pri čemu je tu namjeru uistinu bilo moguće doseći samo tamo gdje pojedini pružatelji odnosno pojedine kategorije pru-žatelja nisu imale vlastiti postupak. tamo gdje je postupak postojao nije bilo posebnih problema, jer je pravni put realizacije prava bio jasan. zup nema svrhu zamijeniti te postupke svojim odredbama, već ih samo dopuniti. s obzi-rom na to, može se zaključiti da se opći upravni postupak i na području javnih službi upotrebljava samo supsidijarno u odnosu prema postupcima pružatelja javnih službi. to dodatno potvrđuje još i činjenica da je uređenje upotrebe općeg upravnog postupka na području javnih službi smješteno u čl. 3. koji kao cjelina nosi naslov Supsidijarna primjena zakona.


63

pored odlučivanja pružatelja javnih službi mogu postojati i drugi jedno-strani i autoritativni odnosi koji nemaju značaj upravnog predmeta prema zup-u, ali su javnopravni predmeti. u vezi s tim, zup u čl. 4. proširuje primjenu pravi-la općeg upravnoga postupka na sve javnopravne predmete koji nemaju značaj upravnog predmeta, a područja na kojima se ti predmeti nalaze nisu uređena posebnim postupkom. namjena je te odredbe popuniti sve moguće rupe u pro-cesnom uređenju jednostranoga i autoritativnoga odlučivanja. to znači da se u svakom jednostranom i autoritativnom odlučivanju moraju primjenjivati pra-vila općeg upravnoga postupka, ako takvo odlučivanje nije uređeno posebnim postupkom. pritom je njegova primjena bolje određena, jer se njegove odredbe primjenjuju isključivo smisleno, a ne neposredno ili supsidijarno.

ta odredba, dakle, dolazi u obzir samo ako pojedino područje uopće nema poseban postupak za donošenje odluka u određenom predmetu. kada takav postupak postoji, opći se upravni postupak uopće ne primjenjuje, tako da prema tim postupcima opći upravni postupak nije u položaju supsidijarno-ga postupka, kako je to prema posebnim upravnim postupcima.

pored toga, prema čl. 2. ta se odredba odnosi samo na predmete koji nemaju značaj upravnog predmeta. to znači da ne uređuje »prave« upravne predmete, jer su oni već uređeni čl. 1. i 3. tako se kao javnopravni predmeti koji imaju značaj upravnog predmeta mogu odrediti svi predmeti na području upravnoga prava u kojima nadležno tijelo jednostrano i autoritativno odlučuje o pravima, obvezama ili postupanju pojedinaca ili pravnih osoba, a pritom nije riječ o upravnom predmetu u smislu čl. 1. i 3. zup-a.

takav pristup uređenju pitanja opsega primjene općeg upravnoga postup-ka uveo je i novi hrvatski zup. u čl. 3/3. odredio je da se na odgovarajući način primjenjuje u postupcima zaštite prava odnosno pravnih interesa stra-naka u predmetima u kojima pravne osobe koje obavljaju javnu službu od-lučuju o njihovim pravima, obvezama ili pravnim interesima, ako zakonom nije određena sudska ili druga pravna zaštita. u čl. 3/2. odredio je da se na odgovarajući način primjenjuje i na sklapanje upravnih ugovora te na svako drugo postupanje tijela javne vlasti iz područja upravnoga prava koje ima ne-posredan učinak na prava, obveze ili pravne interese stranaka, ako zakonom nije drukčije propisano.

iz tih odredbi može se ustanoviti da je hrvatski zup bolje od slovenskoga uredio to iznimno važno pitanje. kao prvo, u oba je primjera odredio odgova-rajuću primjenu pravila zup-a, a ne supsidijarnu primjenu, kako je to za pru-žatelje javnih službi odredio slovenski zup. u praksi se, naime, pokazalo da je primjena cjelovitog zup-a, koja nastupa kad pružatelj javne službe nema vlastitih pravila postupka, previše zahtjevna, često čak i potpuno neodgovara-juća. s obzirom na to, na tom je području bolja odgovarajuća primjena zup-a,

gorazd trpin

64

jer se može prilagoditi potrebama prema različitosti postupaka na području javnih službi. ti se postupci, naime, među sobom toliko razlikuju da te razli-čitosti diktiraju različito uređenje procesnih odnosa pri zaštiti i ostvarivanju prava stranaka.

prilično su slične odredbe čl. 3/2. hrvatskoga i čl. 4. slovenskoga zup-a. dikcija hrvatskoga zakona je jasnija, jer obuhvaća bilo kakvo postupanje ti-jela javne vlasti na području upravnoga prava koje ima neposredni utjecaj na prava, obveze i pravne interese stranaka. slovenska dikcija tu je prilično nespretna, jer bi se iz nje dalo zaključiti da pravna zaštita prema čl. 4. obu-hvaća samo područje odlučivanja tijela javne vlasti o pravima, obvezama ili postupanju pojedinaca, ali ne u isto vrijeme i drugo postupanje samih tijela s javnim ovlastima koje utječe na prava, ali i na obveze stranaka. iz namjere cjelokupnog uređenja opsega primjene slovenskoga zup-a u čl. 1.-4. može se ipak utvrditi da je zakonodavac imao cilj obuhvatiti i postupanje tijela javne vlasti. Što se tiče upravnog ugovora, slovenski zup uopće ga ne uređuje, tako da se pravila zup-a na tom području primjenjuju samo kad to određuje pose-ban zakon.4

4. Finski Zakon o upravnom postupku iz 2003.

od stranih uzora mogli bismo spomenuti novi finski zakon o upravnom postupku iz 2003. (Administrative Procedure Act br. 434/2003.) koji je stupio na snagu 1. siječnja 2004.5 taj zakon je, usporedi li se s prijašnjim iz 1982., bitno općenitiji i jednostavniji, ali je istodobno bitno širi, jer obuhvaća sva upravna i njima slična pitanja i odnose između pojedinaca i tijela s javnim ovlastima. to je određeno u najširem smislu tako da obuhvaća sva državna tijela, tijela lokalnih jedinica, sve nezavisne institucije koje su osobe javnoga prava te sve osobe privatnoga prava koje obavljaju javne poslove. pored toga, njegove se odredbe odnose i na upravne ugovore, u koje pripadaju npr. i kon-cesijski ugovori, te na obavljanje javnih ovlasti.

za razliku od slovenskoga, finski je zakon usmjeren na dva cilja. prvi cilj je povećati učinkovitost upravljanja, odnosno uvesti tzv. dobro upravljanje (good administration), dok je drugi cilj osigurati pravnu zaštitu u upravnim predmetima (access to justice in administrative matters). zakon uređuje te-meljna načela dobroga upravljanja te postupak rješavanja upravnih predmeta.

4 takvi zakoni su npr. zakon o gospodarskim javnim službama i zakon o javno-privatnom par-tnerstvu koji određuju upotrebu zup-a prilikom davanja koncesije, ali samo kao postupak za izbor koncesionara gospodarske javne službe.

5 zakon je objavljen na mrežnoj stranici http:/www.finlex.fi/fi/laki/kaannokset/2003/en2003 0434.pdf


65

Finski zakon, dakle, ne obuhvaća isključivo odnose između pojedinaca i tijela javne vlasti prilikom odlučivanja o njihovim pravima, nego i odnose koji bi trebali osigurati bolje djelovanje javne uprave. u tom je smislu finski zakon mnogo širi od slovenskoga zup-a, jer ne uređuje isključivo zaštitu prava po-jedinaca u odnosu prema upravi, nego također njihov utjecaj na djelovanje uprave. ta se različitost posebice uočava u čl. 3. u kojem se određuje važenje zakona i na području upravnih ugovora. Međutim, zakon ne uređuje nijedan postupak sklapanja upravnih ugovora (npr. postupak davanja koncesije), jer je to očito uređeno drugim zakonom, nego određuje da se načela dobroga uprav-ljanja i utjecaj građana odnose i na obavljanje upravnih poslova na temelju upravnih ugovora.

u tom je svjetlu potrebno također promatrati i temeljna, vrlo moderna, načela finskoga upravnoga postupka. klasično načelo je samo prvo, načelo zakonitosti, koje je u usporedbi sa slovenskim prilično prošireno. tako, pored klasične dužnosti postupanja na temelju zakona i u njegovu okviru i namjeri, sadržava još i dužnost jednakoga i nepristranoga postupanja prema građanima u komunikaciji s upravnim tijelima (ne samo prilikom odlučivanja o njihovim pravima). pored toga, uređuje još i načelo razmjernosti upravnoga postupanja u odnosu prema cilju zakona te načelo zaštite legitimnih očekivanja stranaka utemeljenih na zakonu.

drugo načelo jest načelo prikladnosti upravnih usluga, koje obuhvaća i načelo učinkovitosti rada uprave. to načelo zahtijeva da upravna tijela mora-ju biti organizirana tako da pojedincima osiguraju odgovarajuću uslugu, pri čemu svoje poslove moraju obavljati učinkovito.

načelo pružanja savjeta stranci obuhvaća dužnost tijela da besplatno sa-vjetuje pojedince u upravnim predmetima iz svoje nadležnosti te da odgovara na njihova pitanja s obzirom na poslove iz svoje nadležnosti. ako predmet ne spada u njegovu nadležnost, mora ga uputiti nadležnom tijelu.

vrlo je zanimljivo načelo koje zahtijeva upotrebu primjerenoga jezika od upravnog tijela. zakon, naime, zahtijeva da uprava mora upotrebljavati primjeren, jasan i razumljiv jezik. inače, to se načelo ne odnosi na upotrebu vlastitog jezika stranke, jer je to predmet posebnog zakona.

načelo suradnje između tijela javne vlasti zahtijeva suradnju tijela prili-kom rješavanja upravnih predmeta, a pored toga uvodi opću povezanost i me-đusobnu suradnju. iz toga načela opet se vrlo jasno grana dvojna priroda fin-skoga upravnoga postupka koji u suradnji tijela prilikom rješavanja upravnih predmeta ima cilj lakše ostvarivanje prava pojedinaca, dok je pri poštovanju dužnosti opće međusobne suradnje cilj bolje obavljanje upravnih poslova.

u nastavku zakon nije pretjerano opširan, jer u cijelosti sadržava 72 član-ka. u usporedbi sa slovenskim zup-om daleko je manje detaljan, iako unatoč

gorazd trpin

66

navedenome sadržava sve potrebne procesne institute postupka pred tijelima javne vlasti. tako u trećem poglavlju uređuje položaj stranke i njezino zastu-panje te zastupanje procesno nesposobnih osoba. pritom je opet vrlo širok, jer stranka može biti svatko na čije se pravo, obvezu ili interes odnosi pojedini upravni predmet.

u drugom dijelu uređuje područje koje smo u slovenskom zakonu odre-dili kao komuniciranje između upravnih tijela i stranaka. slično kao i zup, prilično je detaljan, i prije svega uređuje postupanje stranke. uređuje sadržaj pismena, odgovornost podnositelja, vrijeme i način predaje, postupanje s pis-menom u slučaju nenadležnosti i dopunu pismena. u okviru odredbe o postu-panju tijela najprije uređuje rok za rješavanje predmeta, koji nije određen, ali je postavljen samo kao zahtjev da se predmet riješi što prije i bez nepotreb-noga odgađanja. stranka može zahtijevati od tijela da je obavijesti o vremenu predviđenom za donošenje odluke te obavijesti o tijeku postupka. u daljnjem tekstu uređuje još i načelo otvorenosti vođenja postupka, spajanje upravnih predmeta u jedan postupak, tumačenje i prevođenje te izuzeće.

posebno uređuje istražni postupak, pri čemu najprije određuje dužnost razjašnjenja predmeta, koje se nalaže kako tijelu, tako i stranci. tijelo može naložiti stranci da mu dostavi određenu informaciju i za to joj postavlja od-govarajući rok koji ne smije biti prekluzivan. na molbu stranke rok se može i produljiti.

u okviru istražnog postupka uređuje se i načelo saslušanja stranke koje se odvija na ročištu i koje je obvezno, osim:

– ako je zahtjev nedopušten ili neutemeljen,– ako se predmet odnosi na dostupnost određene javne usluge ili stručne

prekvalifikacije,– ako je riječ o predmetu u kojem se pojedinac na temelju svojih osobnih

sposobnosti kandidira za dobivanje određene pogodnosti,– ako bi saslušanje moglo ugroziti cilj odlučivanja odnosno ako bi zbog

njega moglo doći do ugrožavanja života i zdravlja ljudi te okoliša,– ako se zahtjevu udovolji, a predmet ne utječe na prava ili interese trećih

osoba.pored saslušanja, zakon uređuje još i dokazna sredstva, kao što su oče-

vid, inspekcijski pregled i svjedočenje, na kraju još i pravo na suradnju pri oblikovanju javne politike. utječe li odlučivanje o predmetu i na životne i radne uvjete drugih osoba koje nisu stranke u postupku, upravno tijelo mora obavješćivati te osobe o tijeku postupka i pružiti im mogućnost da iznesu svoje mišljenje o predmetu. to ne treba učiniti kad bi to moglo dovesti u pi-tanje namjeru odlučivanja, ili prouzročiti neku drugu štetu, ili ako je to očito nepotrebno.


67

odluka (rješenje) jest sljedeći predmet uređivanja finskoga zakona. slič-no kao zup, uređuje oblik odluke koja je primarno u pisanom obliku, a ako je u usmenom obliku, mora se izdati još i u pisanom obliku. također sastavni dijelovi odluke su jednaki, s time da finski zakon kao sastavni dio dodaje još ime službenika, i podatke za stupanje s njima u vezu, koji, ako je to potrebno, stranci može dati dodatnu pomoć oko razumijevanja sadržaja odluke. posebno značenje daje se obrazloženju koje nije uvijek obvezno, jer se, naime, može donijeti odluka i bez obrazloženja, i to:

– ako značajan javni ili privatni interes zahtijeva da se odluka donese odmah,

– ako se odluka odnosi na glasovanje koje je provelo lokalno kolegijalno tijelo,

– ako se odluka odnosi na dostupnost stručne prekvalifikacije ili na stje-canje pogodnosti na temelju osobnih sposobnosti kandidata,

– ako udovoljivanje zahtjevu ne utječe na prava ili interese trećih osoba,– ako je iz drugih posebnih razloga obrazoženje očito nepotrebno.

zakon ne uređuje žalbu, što je predmet drugog zakonodavstva, a kao gene-ralno pravno sredstvo određuje samo ispravak odluke. taj ispravak dijeli se na ispravak odluke zbog materijalnih pogrešaka i na ispravak odluke zbog tiskar-skih pogrešaka. ispravak odluke zbog materijalnih pogrešaka pravno je sredstvo koje dovodi do nove odluke, pri čemu se stara odluka može preinačiti na štetu stranke samo kada to stranka dopušta. Bez dopuštenja stranke može se odluka promijeniti na njezinu štetu samo ako je do materijalne pogreške u odluci doš-lo zbog postupanja stranke. za upotrebu tog pravnoga sredstva nisu propisani nikakvi posebni uvjeti, jedina je pogreška u odluci. kad je riječ o tiskarskoj po-grešci, takve se pogreške mogu lako popraviti, osim ako bi rezultat tog ispravka bio nerazumljiv za stranku. rok za ispravak odluke je pet godina.

u trećem dijelu zakon uređuje dostavu. za razliku od svih drugih proces-nih instituta, taj je institut uređen vrlo detaljno, jer je od 72 članka njih čak 10 posvećeno tom institutu, pri čemu su članci uistinu vrlo opširni. uređenje je vrlo slično kao u zup-u te uređuje dužnost dostave, način dostave, dostavu fizičkim osobama, dostavu pravnim osobama te dostavu tijelima javne vlasti. pored toga, uređuje još postupak dostave, i u tom okviru uobičajenu dostavu, dostavu s povratnicom, zamjensku dostavu, dostavu javnom objavom i dosta-vu u inozemstvo.

zakon završava s prijelaznim i završnim odredbama u kojima uređuje troškove postupka (u načelu svatko snosi svoje troškove), izuzeće tumača ili prevoditelja, nadležnost upravnoga suda za upravne ugovore, prekršajne odredbe i odredbe o prijelaznom režimu za postupke u tijeku.

gorazd trpin

68

prikazani finski zakon lijep je primjer modernoga postupka komunicira-nja između pojedinaca i tijela javne vlasti. u usporedbi s klasičnim upravnim postupcima, prije svega srednjoeuropskoga pravnoga kruga koji se temelje na austrijskoj tradiciji, taj je postupak daleko općenitiji i daleko manje kazuisti-čan. pored toga, tijelima javne vlasti prilikom vođenja postupka daje značajno diskrecijsko pravo ispuniti sadržaj pojedinih normi postupanja s obzirom na prirodu upravnog predmeta. postupak je zato mnogo manje krut i mnogo je bolje prilagođen pojedinim upravnim predmetima, što omogućuje učinkoviti-je odlučivanje jer upravno tijelo nije opterećeno nepotrebnim formalizmom. na drugoj strani, jednostavnost postupka i njegovo jednostavno razumijeva-nje pružaju stranci veliku pravnu sigurnost, jer se u postupku mogu lako snaći i upoznati s legitimnim očekivanjima. dakako da je takav model u cijelosti postavljen u skandinavsku upravnu okolinu, gdje dobro osposobljena javna uprava rijetko čini namjerne pogreške. zato je cjelokupni postupak više zbir-ka normi o očekivanom postupanju pojedinaca i upravnih tijela u međusob-nim interakcijama, pri čemu je ta suma normi vrlo blizu kodeksu postupanja upravnih tijela u odnosu prema pojedincu.

5. Zaključak

u svjetlu prikazanoga finskoga zakona može se opet ocijeniti da je, u usporedbi sa slovenskim zakonom, hrvatski zup bliži novom konceptu mo-dernoga općeg upravnoga postupka. Hrvatski zakon ima u odnosu prema slo-venskome gotovo polovinu članaka manje, što znači da je već s toga stajališta pregledniji i racionalniji. pored toga, preuzeo je u svoje odredbe nove proces-ne institute, kao što je to npr. upravni ugovor koji slovenski zup ne poznaje. unatoč tome, hrvatski se zup još uvijek drži srednjoeuropskoga načina kodi-fikacije općeg upravnoga postupka koji je modernizirao novim pravnim insti-tutima te novim načinom normiranja postupka. Mislim da je to pravi put koji se, na jednoj strani, temelji na gotovo osamdesetogodišnjoj tradiciji, a na dru-goj strani ima sluha i za uvođenje novih koncepata u opći upravni postupak, prilagođenih velikim promjenama koje su se dogodile na svim područjima u zadnjim desetljećima.


69

literatura

godec, rupko (1977) razvoj upravnega postopka v sloveniji pred letom 1931. vest-nik inštituta za javno upravo, Ljubljana, št. 3–4, str. 183–204.

godec, rupko (1978) upravni postopek v jugoslaviji po ii. svetovni vojni. vestnik inštituta za javno upravo, Ljubljana, št. 1–2, str. 37–59.

pirnat, rajko (2001) nekaj vprašanj javnega pooblastila kot ustavnega instituta. vii. dnevi javnega prava, portorož, str. 271–279.

stjepanović, nikola (1973) upravno pravo u sFrj. i. knjiga. Beograd: privredni pregledtrpin, gorazd (1984) varstvo pravic posameznikov v razmerju do upravnih in samo-

upravnih organizacij. doktorska disertacija. Ljubljana: pravna fakulteta v Ljub-ljani

vavpetič, Lado (1957) pomen in veljavnost splošnega upravnega postopka, glavne značilnosti splošnega upravnega postopka. Ljubljana: uradni list Lrs

vavpetič, Lado (1974) splošna družbena ali javna korist, javno pooblastilo in upravna zadeva. vestnik inštituta za javno upravo, Ljubljana, št. 1–2

Gorazd trpin

comparatIve cHalleNGes oF GeNeral aDmINIstratIve proceDure moDerNIsatIoN

comparative experiences and modernisation effects of legislation related to general ad-ministrative procedure are analysed in the paper. the author describes slovenian general administrative procedure, its basic issues, the scope of implementation, as well as efforts and doubts about its modernisation. He also analyses the new croatian Law on general administrative procedure of 2009 and Finnish Law on general administrative procedure of 2003. along with the authoritarian role of the state, the author takes into consideration its service role, with particular emphasis of the provision of public services. thus, a special consideration is given to the implementation of general administrative procedure in deci-sions on the rights, obligations, and legal interests of public service users.

key wordsadministrative procedure, modernisation of public administration, slovenia, Finland, croatia

Gorazd trpin

komparatIve erFaHruNGeN IN Der moDerNIsIeruNG Des allGemeINeN verWaltuNGsverFaHreNs

komparative erfahrungen und die Modernisierungswirkung der gesetzgebung im Hin-blick auf das allgemeine verwaltungsverfahren werden analisiert. Beschrieben wird das

gorazd trpin

70

slowenische allgemeine verwaltungsverfahren, grundfragen des verwaltungsverfahrens, anwendungsbereich sowie versuche und zweifel bezüglich seiner Modernisierung. ana-lisiert wird auch das neue kroatische verwaltungsverfahrensgesetz aus dem jahre 2009 sowie das finnische gesetzes über das allgemeine verwaltungsverfahren aus dem jahre 2003. neben der autoritären rolle des staates wird insbesondere seine servicefunktion analisiert, die vor allem bei der verrichtung öffentlicher dienste zum ausdruck kommt. aus diesem grund werden insbesondere die Fragen diskutiert, die mit der anwendung des gesetzes über das allgemeine verwaltungsverfahren im Bereich der entscheidungs-findung über rechte, pflichten und rechtliche interessen der Benutzer der öffentlichen dienste zusammenhängen.

schlüsselwörterverwaltungsverfahren, verwaltungsmodernisierung, slowenien, Finnland, kroatien

71

alen rajko*

prImjeNa NovoG ZakoNa o općem upravNom postupku u jeDINIcama lokalNe I poDruČNe

(reGIoNalNe) samouprave

udk 35.077(497.5) 352/353(497.5) stručni rad

analizira se ustavni i konvencijski okvir lokalne samouprave u Hrvatskoj, odredbe obaju zakona o općem upravnom postupku (starog i novog) u kojima se lokalne je-dinice izrijekom spominju, odredbe novog zakona o općem upravnom postupku iz 2009. od specifične važnosti za primjenu u lokalnoj samoupravi (pojam »čelnik tijela«, razmjena podataka putem pravne pomoći između državne i lokalne razine, ovlasti nad-zornih tijela, dvojbe o tijelu nadležnom za rješavanje prigovora protiv pružatelja jav-nih usluga – npr. komunalnih tvrtki i javnih ustanova i druge). razmatraju se također upravnoprocesne odredbe u sistemskim i drugim zakonima kojima je uređen položaj lokalne samouprave, osobito zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, zakona o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samo-upravi, zakona o sustavu državne uprave te zakona o upravnoj inspekciji.

ključne riječizakon o općem upravnom postupku – Hrvatska, lokalna i područna (regionalna) samoupra-va, upravna tijela lokalnih samoupravnih jedinica, opći upravni postupak, pružatelji javnih usluga

1. uvod

jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave kao segment šireg pojma javne uprave među primjenjivačima su odredbi kojima se regulira opći upravni postupak.1 vezano uz primjenu novog zup-a u lokalnoj samoupravi, iz obrazloženja konačnog prijedloga može se izdvojiti:

* dr. sc. alen rajko, pročelnik službe za upravni razvitak, grad opatija1 zup/56 označava važeći zakon o općem upravnom postupku (nn 53/91 i 103/96 – odluka

usrH); novi zup označava zakon o općem upravnom postupku (nn 47/09) koji na snagu stupa 1. siječnja 2010.; izraz »lokalna jedinica« obuhvaća jedinice lokalne, ali i područne (regionalne) samo-uprave, dok se izrazi »lokalna samouprava«, »lokalna služba«, »lokalna razina« i slični odnose i na područnu (regionalnu) razinu.

aLen rajko

72

(…) dogodile su se i mnoge druge promjene koje traže bitnu modernizaciju zup-a. uspostavljen je sustav lokalne samouprave i provode se procesi upravne decentrali-zacije. započela je liberalizacija i privatizacija u sektoru javnih službi (telekomuni-kacije, poštanska služba, zdravstvo, obrazovanje, itd.). uvedene su nove regulatorne i nadzorne agencije. očekivanja građana i poduzetnika u odnosu na javnu upravu također su se značajno promijenila i postala su sve zahtjevnija. obje skupine smatra-ju da je djelovanje javne uprave komplicirano, sporo, previše formalizirano, skupo, birokratizirano te da u njoj nerijetko ima i elemenata korupcije. (…)ustavno načelo trodiobe vlasti određuje javnu upravu kao dio izvršne vlasti i odvaja je od zakonodavne i sudbene vlasti. javna uprava ima izvorne ovlasti, koje uključuju upravno odlučivanje i izvršavanje vlastitih, upravnih odluka, a politička odgovornost javne uprave po ustavu republike Hrvatske realizira se putem vlade republike Hr-vatske i izvršnih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. suklad-no tome, političko miješanje u konkretne upravne postupke pravno je nedopušteno. (…)drugi mogući izraz bio je »tijela javne vlasti«. Međutim, kako je jedno od glavnih načela i smisao novog zup-a uspostavljanje javne uprave kao servisno orijentirane djelatnosti na korist građana, gospodarskih subjekata i drugih ustanova i institucija civilnog društva, ocijenjeno je da je izraz »javnopravna tijela« pogodniji od izraza »tijela javne vlasti«. on svakako bolje odgovara ne samo postulatima novoga zup-a već i dobroj upravnoj praksi država eu, jer više naglašava aspekt javnih usluga u odnosu na autoritativno postupanje države u odnosu na prava, obveze i pravne inte-rese građana i drugih stranaka. tom stavu ide u prilog i činjenica da se u postupku decentralizacije sve više poslova povjerava jedinicama lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave, u kojima je nedvojbeno više naglašen servisni dio javnih poslova, a sve manje autoritativni i jednostrani način rješavanja upravnih stvari. i sama prava građana te drugih stranaka značajno su u posljednjem desetljeću ojačala u odnosu na tijela javne vlasti.

uspostava sustava lokalne samouprave te postupna decentralizacija ula-ze, dakle, u krug temeljnih razloga donošenja novog zup-a.

nakon kratkog osvrta na ustavni i konvencijski okvir lokalne samo-uprave u Hrvatskoj, analiziraju se odredbe novog zup-a i zup-a/56 u kojima se lokalne jedinice izrijekom navode, odredbe novog zup-a od specifične važnosti za primjenu u lokalnoj samoupravi, kao i upravnoprocesne odred-be u sistemskim i drugim zakonima kojima je uređen položaj lokalne samo-uprave.

2. ustavni i konvencijski okvirtemeljni elementi koncepta lokalne samouprave jesu upravljanje lo-

kalnim poslovima, djelokrug, načelo supsidijarnosti, autonomno uređivanje upravnog ustrojstva, opseg državnog nadzora, autonomno raspolaganje priho-

Primjena novog Zakona o općem upravnom postupku u jedinicama …

73

dima, razmjernost prihoda i ovlasti, zaštita područnih granica, pravo udruži-vanja te pomaganje financijski slabijih jedinica.

ustav republike Hrvatske, između ostalog:– propisuje da je u republici Hrvatskoj državna vlast ustrojena na nače-

lu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu te da je ograniče-na ustavom zajamčenim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu (čl. 4/1.);

– određuje da se u pojedinim lokalnim jedinicama uz hrvatski jezik i la-tinično pismo u službenu uporabu može uvesti i drugi jezik te ćirilično ili koje drugo pismo pod uvjetima propisanima zakonom (čl. 12/2.);

– propisuje da zakone (organski zakoni) kojima se razrađuju ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela te ustrojstvo i djelokrug lokalne i područne (regionalne) samouprave Hrvatski sabor donosi većinom glasova svih zastupnika (čl. 82/2.);

– isključuje mogućnost da Hrvatski sabor ovlasti vladu republike Hr-vatske da uredbom uređuje pitanja koja se odnose na djelokrug i način rada lokalne samouprave (čl. 87/1.);

– određuje da će se u okviru institucije pučkog pravobranitelja osigurati zaštita ustavnih i zakonskih prava građana u postupcima koji se vode u Ministarstvu obrane, oružanim snagama i službama sigurnosti, zaštita prava građana pred tijelima lokalne i područne (regionalne) samoupra-ve te zaštita prava na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu pred tijelima državne vlasti (čl. 92/4.);

– propisuje da se određeni poslovi državne uprave mogu zakonom po-vjeriti tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravnim osobama koje imaju javne ovlasti (čl. 116/2.);

– u djelokrug ustavnog suda republike Hrvatske uvrštava odlučivanje u povodu ustavnih tužbi protiv pojedinačnih odluka državnih tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te pravnih osoba s javnim ovlastima kad su tim odlukama povrijeđena ljudska prava i temeljne slobode, kao i pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samo-upravu zajamčeni ustavom republike Hrvatske (čl. 128. podst. 4.);

– u čl. 132.–137. uređuje pravo na mjesnu, lokalnu i područnu samo-upravu.

u obavljanju poslova iz svojeg djelokruga tijela lokalnih jedinica samo-stalna su i podliježu samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti ovlaštenih državnih tijela (čl. 136. ustava).

aLen rajko

74

u čl. 8. europske povelje o lokalnoj samoupravi2 propisano je da se upravni nadzor nad lokalnim jedinicama može obavljati samo u slučajevima i u oblicima predviđenim ustavom ili zakonom. upravni nadzor akata lokalnih jedinica u pravilu će imati svrhu samo osigurati poštovanje načela zakonitosti i ustavnosti. upravni nadzor koji obavljaju vlasti višeg stupnja može, ipak, kad je riječ o obavljanju ovlasti koje su prenesene na lokalne jedinice, obu-hvatiti i nadzor nad svrhovitošću. upravni nadzor nad lokalnim jedinicama mora se obavljati tako da se poštuje razmjernost između širine intervencije nadzorne vlasti i važnosti interesa koje se smjera štititi.

procesna pravila koja primjenjuju tijela lokalnih jedinica sama za sebe ne čine element ustavnoga i konvencijskog okvira lokalne samouprave.

3. lokalna samouprava u odredbama novog Zup-a i Zup-a/56

tekst novog zup-a, kao i zup-a/56, u vrlo malom broju odredbi izri-jekom spominje lokalne jedinice, dok je znatno veći broj odredbi koje se u postupanju lokalnih jedinica primjenjuju na temelju opće odredbe o obvezni-cima primjene pojedinog od spomenutih zakona.

3.1. Novi ZUP

u okviru određenja predmeta zakona u čl. 1. novog zup-a propisano je da se njime uređuju pravila na temelju kojih tijela državne uprave i dru-ga državna tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe koje imaju javne ovlasti (u nastavu teksta zakona: javnopravna tijela), u okviru djelokruga utvrđenog na temelju zakona, postupaju i rješavaju u upravnim stvarima.

stranka u upravnom postupku može biti lokalna jedinica – kao pravna osoba (čl. 4/1.), kao i tijelo lokalne jedinice, ako može biti nositelj prava od-nosno obveza o kojima se rješava (čl. 4/2.).

sukob nadležnosti uređen je u čl. 19. kad se dva javnopravna tijela ili više njih izjasne kao stvarno ili mjesno nadležna ili nenadležna u istoj uprav-noj stvari, o tijelu nadležnom za rješavanje u toj upravnoj stvari odlučit će rješenjem nadležno javnopravno tijelo drugog stupnja u djelokrugu kojeg se nalazi ta upravna stvar, a ako takvog tijela nema, o sukobu nadležnosti odlučit

2 zakon o potvrđivanju europske povelje o lokalnoj samoupravi (nn – Međunarodni ugovori 14/97 i 4/08).


75

će središnje tijelo državne uprave nadležno za poslove opće uprave, po služ-benoj dužnosti ili na zahtjev stranke. ako su u sukobu nadležnosti tijela držav-ne uprave i druga državna tijela, odnosno tijela državne uprave i tijela lokalnih jedinica ili druga državna tijela i tijela lokalnih jedinica, o sukobu nadležnosti odlučit će bez odgode sud nadležan za upravne sporove.

Ministarstva u svom djelokrugu nadziru rješavanje upravnih stvari te osi-guravaju zakonitost, djelotvornost i svrhovitost provedbe upravnog postupka tijela državne uprave i lokalnih jedinica te pravnih osoba s javnim ovlastima (čl. 166.).

3.2. ZUP/56

u čl. 30. zup-a/56 među inim je propisano da sukob nadležnosti između tijela državne uprave rješava vlada, ako je sukob nadležnosti nastao na razini republike, odnosno odgovarajuća izvršna tijela lokalnih jedinica samoupra-ve, ako je sukob nadležnosti nastao između tijela državne uprave na njihovu području. sukob nadležnosti između tijela državne uprave i drugih pravnih osoba s javnim ovlastima rješava vlada, dok ostale sukobe nadležnosti rješava republički sud nadležan za upravne sporove.

u kolegijalnim organima rješenje u upravnim stvarima donosi kolegijal-no tijelo, ako propisima nije određeno drugačije. kolegijalno tijelo može na temelju zakona, propisa utemeljenog na zakonu ili drugog posebnog propisa tijela lokalne samouprave ovlastiti službenu osobu u tom tijelu da rješava u upravnim stvarima (čl. 36.).

odlučivanje kolegijalnog tijela uređeno je u čl. 79. kad u upravnom po-stupku rješava kolegijalno tijelo, o vijećanju i glasovanju sastavlja se pose-ban zapisnik. kad je u postupku o žalbi jednoglasno odlučeno, ne mora se sastavljati zapisnik o vijećanju i glasovanju, već se o tome može staviti samo zabilješka na spisu. kad u upravnom postupku rješava sabor i tijela lokalne samouprave ili njezino kolegijalno izvršno tijelo, neće se voditi poseban za-pisnik o vijećanju i glasovanju, već će se zaključak donesen u upravnoj stvari unijeti u zapisnik kao i ostali zaključci tih organa.

ako je za donošenje rješenja nadležno tijelo uprave, a rješenje je do-nio Hrvatski sabor ili tijelo lokalne samouprave ili njihovo kolegijalno tijelo, takvo se rješenje ne može poništiti po pravu nadzora zbog toga što ga nije donijelo nadležno tijelo, a nije riječ o stvari iz sudske nadležnosti ili o stvari o kojoj se uopće ne može odlučivati u upravnom postupku (čl. 263/3. u vezi s čl. 263/1. t. 1.).

aLen rajko

76

4. odredbe novog Zup-a od specifične važnosti za primjenu u lokalnoj samoupravi

odredbe novog zup-a kojih je primjena u većoj mjeri svojstvena lokal-noj samoupravi, kao i odredbe uz koje se na lokalnoj razini mogu javiti odre-đene dvojbe zaslužuju poseban osvrt.

4.1. Pojam »čelnik tijela«

u više odredbi novog zup-a uporabljen je termin »čelnik tijela«, primje-rice:

– ako u javnopravnom tijelu nema osobe ovlaštene za rješavanje o uprav-noj stvari, rješenje donosi čelnik tijela (čl. 23/3.);

– čelnik tijela zaključkom izuzima službenu osobu od vođenja postupka odnosno rješavanja u upravnoj stvari (čl. 24. st. 1., 2. i 3.);

– odredbe o odlučivanju o izuzeću čelnika prvostupanjskog tijela (čl. 24/4.);

– prigovor se izjavljuje čelniku tijela (čl. 122. st. 1. i 3.).

pritom se javlja dvojba odnosi li se pojam »čelnik tijela« na općinskog načelnika, gradonačelnika odnosno župana (u nastavku teksta: izvršni čelnik) ili, pak, na pročelnika upravnog tijela u lokalnoj jedinici.

situacija je jasnija kod odredbi poput čl. 24/4. (»svaka osoba koja su-djeluje u postupku dužna je bez odgode izvijestiti čelnika javnopravnog tijela o razlozima izuzeća službene osobe«) odnosno čl. 78/3., kojom je propisano da rješenje o obnovi spisa donosi čelnik javnopravnog tijela ili osoba koju on za to ovlasti, jer sintagma »čelnik javnopravnog tijela« upućuje na izvršnog čelnika lokalne jedinice.

sukladno važećem konceptu samostalnog donošenja pojedinačnih akata od strane upravnih tijela lokalnih jedinica (opširnije infra, pod 5.1.), termin »čelnik tijela« u lokalnoj samoupravi odnosi se na pročelnika nadležnoga upravnog tijela. otvoreno ostaje pitanje bi li bilo primjerenije da su i spome-nute ovlasti čelnika javnopravnog tijela uvrštene u ingerenciju čelnika tijela, tj. pročelnika upravnog tijela.

4.2. Razmjena podataka

u praksi odnosa tijela lokalnih jedinica i tijela državne vlasti javljaju se prijepori o tome koje je podatke pojedino od tih tijela dužno odnosno ovlaš-teno dati drugom tijelu. primjerice, lokalnim jedinicama postupanje bi bilo


77

znatno olakšano uz mogućnost uvida u određene podatke porezne uprave ili, pak, državne geodetske uprave.

u čl. 26. novog zup-a propisano je, među inim, da su javnopravna tijela dužna pružati pravnu pomoć drugim javnopravnim tijelima (ovdje nije nave-deno ograničenje vrste javnopravnog tijela) u granicama svojeg djelokruga i nadležnosti. javnopravno tijelo zatražit će pravnu pomoć kad su mu potreb-na saznanja o činjenicama, ispravama, podacima ili drugim dokazima kojima raspolaže drugo javnopravno tijelo ili kad zbog drugih opravdanih razloga ne može samo ili ne može pravodobno provesti potrebne radnje u postupku. zamoljeno tijelo može odbiti pružiti pravnu pomoć samo kad je to zakonom propisano (čl. 28/1.).

k tome, u čl. 47/2. propisana je obveza pribavljanja po službenoj dužnosti podataka o činjenicama o kojima službenu evidenciju vodi drugo javnopravno tijelo ili sud.

navedene odredbe propisuju dužnost razmjene podataka (šire i preciznije definiranoga pojmovnog obuhvata u odnosu na odredbe čl. 41. zup-a/56), koja može biti derogirana samo izričitim odredbama posebnog zakona.

4.3. Ovlasti nadzornih tijelaviše odredba novog zup-a daje pojedine ovlasti (primarno ili supsidijar-

no) tijelima koja obavljaju nadzor nad javnopravnim tijelom, što posebnu di-menziju dobiva u pogledu nadzora lokalne samouprave, načelno ograničenog na nadzor ustavnosti i zakonitosti.

primjerice:– o izuzeću čelnika prvostupanjskog tijela, po službenoj dužnosti ili na

zahtjev stranke, odlučuje zaključkom čelnik drugostupanjskog tijela, a ako takvog tijela nema, o izuzeću će odlučiti tijelo koje obavlja nadzor nad tim javnopravnim tijelom (čl. 24/5.);

– rješenje će oglasiti ništavim javnopravno tijelo koje ga je donijelo ili koje obavlja nadzor nad tijelom koje ga je donijelo, po službenoj duž-nosti ili na prijedlog stranke u svako doba (čl. 128/2.);

– rješenje može poništiti ili ukinuti javnopravno tijelo koje ga je doni-jelo; kad je rješenje donijelo prvostupanjsko tijelo, može ga poništiti ili ukinuti i drugostupanjsko tijelo; ako nema drugostupanjskog tijela, rješenje može poništiti ili ukinuti tijelo koje na temelju zakona obavlja nadzor nad tim tijelom (čl. 131/1.);

– prigovor se izjavljuje i predaje tijelu koje na temelju zakona obavlja nadzor nad javnopravnim tijelom s kojim je stranka sklopila upravni ugovor (čl. 154/2.).

aLen rajko

78

nadzorne ovlasti često se pojedinim tijelima povjeravaju posebnim (sek-torskim) zakonima, a u znatnoj mjeri za nadzor zakonitosti rada lokalnih jedi-nica ovlaštena je i upravna inspekcija (opširnije infra, pod 5.4.) koja djeluje u okviru Ministarstva uprave (u smislu »tijela«).

u čl. 166. novog zup-a propisano je da ministarstva (navedeni termin očito se odnosi na širi pojam središnjih tijela državne uprave) u svom djelo-krugu nadziru rješavanje upravnih stvari te osiguravaju zakonitost, djelotvor-nost i svrhovitost provedbe upravnog postupka javnopravnih tijela, uključu-jući lokalne jedinice. smatramo da je formulacija prema kojoj središnja tijela državne uprave »osiguravaju …« neprecizna, a time i rizična sa stajališta pravne sigurnosti. k tome, nejasan je odnos te norme s načelom ograničenja nadzora lokalnih jedinica na nadzor ustavnosti i zakonitosti, koje po naravi stvari treba biti striktno normirano.

4.4. Pružanje javnih uslugaMaterija nadzornih tijela javlja se i na području zaštite od postupanja pru-

žatelja javnih usluga. naime, novi zup primjenjuje se na odgovarajući način i u postupcima zaštite prava odnosno pravnih interesa stranaka u predmetima u kojima pravne osobe koje obavljaju javne službe (pružatelji javnih usluga) odlučuju o njihovim pravima, obvezama ili pravnim interesima, ako zakonom nije propisana sudska ili druga pravna zaštita (čl. 3/3.).

javne službe obavljaju, primjerice, komunalne tvrtke (i druge osobe koje obavljaju komunalnu djelatnost) te javne ustanove (na lokalnoj razini u pravi-lu dječji vrtići, vatrogasne postrojbe, knjižnice, muzeji i sl.).

opća odredba o prigovoru kao pravnom lijeku protiv upravnog ugovora, drugog postupanja javnopravnog tijela ili pružatelja javnih usluga sadržana je u čl. 12/3.

zaštita od postupanja pružatelja javnih usluga uređena je u čl. 157. i čl. 158., koji glase:

Članak 157.(1) pod postupanjem pružatelja javnih usluga smatra se poduzimanje ili propuštanje

radnji pružatelja javnih usluga koje imaju učinak na prava, obveze ili pravne in-terese fizičkih i pravnih osoba, a o kojima se ne rješava u upravnom postupku.

(2) ako korisnik javnih usluga smatra da su postupanjem pružatelja javnih usluga povrijeđena njegova prava ili pravni interesi, može izjaviti i prigovor radi zaštite svojih prava, odnosno pravnih interesa tijelu nadležnom za provedbu nadzora nad obavljanjem tih javnih usluga.

(3) prigovor se može izjaviti sve dok radnja ili propuštanje radnje pružatelja javnih usluga traje.


79

Članak 158.(1) nadležno javnopravno tijelo dužno je ispitati navode korisnika javnih usluga te

poduzeti mjere iz svoje nadležnosti po pravu nadzora.(2) nadležno tijelo dužno je bez odgode, a najkasnije u roku od 30 dana od dana

izjavljivanja prigovora, obavijestiti korisnika usluga u pisanom obliku o mjera-ma koje je u povodu prigovora poduzelo. ako korisnik usluga nije zadovoljan poduzetim mjerama ili u propisanom roku nije obaviješten o poduzetim mjera-ma, može pokrenuti upravni spor.

koje je tijelo nadležno za provedbu nadzora nad obavljanjem javnih uslu-ga (čl. 157/2.)?

4.4.1. Komunalne uslugena području komunalnih djelatnosti treba upozoriti na sljedeće odred-

be zakona o komunalnom gospodarstvu (zkg; nn 26/03 – pročišćeni tekst, 82/04, 110/04 – uredba, 178/04, 38/09):

– lokalne jedinice te pravne i fizičke osobe koje obavljaju komunalne djelatnosti obvezne su na temelju zkg-a i posebnih propisa osigurati trajno i kvalitetno obavljanje komunalnih djelatnosti, osigurati održa-vanje komunalnih objekata i uređaja u stanju funkcionalne sposobno-sti, osigurati obavljanje komunalnih djelatnosti na načelima održivog razvoja te osigurati javnost rada (čl. 2/2.);

– odlukom predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave za dio ko-munalnih djelatnosti (opskrbu pitkom vodom, odvodnju i pročišćava-nje otpadnih voda, odlaganje komunalnog otpada, održavanje javnih površina, održavanje nerazvrstanih cesta te održavanje groblja i kre-matorija) može se pravnim osobama koje obavljaju komunalnu dje-latnost povjeriti da u sklopu djelatnosti radi koje su osnovane općim aktima uređuju određene odnose, rješavaju u pojedinačnim upravnim stvarima o pravima, obvezama i odgovornosti fizičkih i pravnih osoba te obavljanju druge javne ovlasti, dok se protiv navedenih upravnih akata može izjaviti žalba upravnom tijelu županije odnosno grada za-greba nadležnom za poslove komunalnog gospodarstva (čl. 6.);

– kad se komunalna djelatnost obavlja putem vlastitog pogona, odluka o osnivanju vlastitog pogona sadržava i odredbe o načinu nadzora poslo-vanja vlastitog pogona od strane lokalne jedinice (čl. 9/2. t. 8.);

– nadzor nad provedbom odredbi komunalnog reda provodi komunalno redarstvo, koje se ustrojava u upravnom tijelu lokalne jedinice nadlež-nom za komunalno gospodarstvo (čl. 17/1.);

– nad provedbom zkg-a vlada i nadležno ministarstvo provodi nadzor zakonitosti rada, dok inspekcijski nadzor nad provedbom zkg-a obav-

aLen rajko

80

ljaju gospodarski inspektori državnog inspektorata, osim ako zkg-om nije drukčije određeno (čl. 39.).

nadalje, prema čl. 122. zakona o zaštiti potrošača (nn 79/07 i 125/07 – ispravak), nositelji zaštite potrošača su Hrvatski sabor, vlada, ministarstvo nadležno za poslove zaštite potrošača, državni inspektorat i druge nadlež-ne inspekcije, nacionalno vijeće za zaštitu potrošača, tijela lokalnih jedinica, Hrvatska gospodarska komora, Hrvatska obrtnička komora, Hrvatska udruga poslodavaca i ostala tijela javne vlasti, svako iz svoje nadležnosti za područje zaštite potrošača, te udruge za zaštitu potrošača. u čl. 124. istog zakona propi-sano je da su tijela lokalne jedinice dužna sustavno promicati zaštitu potrošača na svom području te podupirati djelovanje udruga za zaštitu potrošača.

u tom normativnom okviru temeljna je dvojba podnosi li se prigovor lokalnoj jedinici koja je dužna osigurati trajno i kvalitetno obavljanje komu-nalnih djelatnosti ili, pak, nekome od državnih tijela (nadležnom ministarstvu ili državnom inspektoratu). u slučaju interpretacije u korist potonje varijante javlja se potpitanje primjenjuje li se ta solucija i na obavljanje komunalne djelatnosti putem vlastitog pogona lokalne jedinice. ako je, pak, intencija bila nadzor od strane lokalne jedinice, u situaciji kad ista fizička ili pravna osoba obavlja komunalnu djelatnost za više lokalnih jedinica, za razmatranje prigo-vora nadležna bi bila lokalna jedinica na koje području podnositelj – korisnik usluga stanuje odnosno posluje.

4.4.2. Usluge javnih ustanovaprema zakonu o ustanovama (nn 76/93, 29/97 – ispravak, 47/99 – ispra-

vak, 35/08):– akt o osnivanju ustanove sadržava, između ostalog, odredbe o među-

sobnim pravima i obvezama osnivača i ustanove (čl. 13/1. t. 9.);– nadzor nad zakonitošću rada ustanove i općih akata obavlja nadležno

ministarstvo, ako zakonom nije određeno da nadzor obavlja drugo tije-lo državne uprave, dok se na nadzor nad općim i pojedinačnim aktima te drugim poslovima koji se u javnoj ustanovi obavljaju na temelju jav-ne ovlasti primjenjuju propisi kojima se uređuje sustav državne uprave (čl. 64.);

– nad financijskim poslovanjem ustanove nadzor obavlja nadležno držav-no tijelo uprave odnosno pravna osoba koja ima za to javnu ovlast (čl. 67.);

– nadzor nad stručnim radom ustanove obavlja stručno tijelo određeno zakonom ili drugim propisom utemeljenim na zakonu (čl. 68/1.).


81

posebni propisi o pojedinim djelatnostima koje obavljaju javne ustanove sadržavaju dodatne odredbe o nadzoru, primjerice:

– prema čl. 44. zakona o predškolskom odgoju i naobrazbi (nn 10/97, 107/07): nadzor nad provedbom navedenog zakona i propisa donesenih na temelju njega obavlja ministarstvo nadležno za obrazovanje, inspekcijski nadzor provodi prosvjetna inspekcija, stručno-pedagoški nadzor nad radom odgojitelja i stručnih suradnika provodi ministarstvo nadležno za obrazova-nje, zdravstvenoinspekcijski nadzor u dijelu koji se odnosi na zdravstvenu zaštitu i prehranu djece obavlja ministarstvo nadležno za zdravstvo, sanitarni inspekcijski nadzor u dijelu koji se odnosi na prehranu djece obavlja sanitarna inspekcija, a nadzor nad stručnim radom u dijelu koji se odnosi na socijalnu skrb djece organizira i provodi ministarstvo nadležno za socijalnu skrb;

– prema čl. 33. i čl. 34. st. 1. i 2. zakona o muzejima (nn 142/98): stručni nadzor nad radom muzeja te muzeja, galerija i zbirkâ unutar ustanova i drugih pravnih osoba, kao i nad zaštitom muzejske građe i muzejske dokumentacije, obavljaju matični muzeji, a stručni nadzor nad radom matičnih muzeja i zašti-tom njihove muzejske građe i muzejske dokumentacije, Ministarstvo kulture; nadzor nad zakonitošću rada muzeja te muzeja, galerija i zbirkâ unutar usta-nova i drugih pravnih osoba kojima je osnivač republika Hrvatska obavlja Ministarstvo kulture; nadzor nad zakonitošću rada muzeja te muzeja, galerija i zbirkâ unutar ustanova i drugih pravnih osoba kojima su osnivači županije, grad zagreb, gradovi i općine obavljaju županijski uredi nadležni za kulturu županija na području kojih je njihovo sjedište odnosno gradski ured za kultu-ru grada zagreba;

– prema čl. 40. zakona o vatrogastvu (nn 139/04 – pročišćeni tekst, 174/04, 38/09): upravni i inspekcijski nadzor nad provedbom navedenog za-kona i propisa donesenih na temelju njega te radom vatrogasnih postrojbi u provedbi javnih ovlasti obavlja Ministarstvo unutarnjih poslova, stručni nad-zor nad radom vatrogasnih postrojbi provodi glavni vatrogasni zapovjednik, njegov zamjenik i pomoćnici u svom djelokrugu rada, dok stručni nadzor nad radom javnih vatrogasnih postrojbi i postrojbi dobrovoljnih vatrogasnih dru-štava provode i zapovjednici vatrogasnih zajednica.

4.5. Još nekoliko napomena vezanih uz odredbe novog ZUP-a3

a) prema čl. 4/2., stranka u postupku, osim lokalne jedinice (kao pravne osobe iz čl. 4/1.), može biti i tijelo lokalne jedinice (ako može biti nositelj prava odnosno obveza o kojima se rješava). u čl. 33/4. propisano je da pravnu

3 neke od napomena nisu nužno primarno vezane uz primjenu zakona na lokalnoj razini.

aLen rajko

82

osobu zastupa zakonski zastupnik ili ovlašteni predstavnik, bez preciziranja tko zastupa tijelo koje djeluje unutar pravne osobe.

b) stvarno nadležna lokalna jedinica može – kada postoji opasnost od odgode – poduzeti hitnu radnju i izvan područja svoje mjesne nadležnosti ako tu ne radnju ne može poduzeti mjesno nadležno tijelo. o obavljanju hitne radnje potrebno je odmah obavijestiti mjesno nadležno javnopravno tijelo (čl. 17/3.).

kako hitne radnje može provesti mjesno, ali ne i stvarno nenadležno jav-nopravno tijelo, navedena odredba na lokalnoj razini u pravilu će se moći primjenjivati kad su oba uključena javnopravna tijela lokalne jedinice.

c) vođenje upravnog postupka i/ili rješavanje o upravnim stvarima bit će potrebno izrijekom navesti u odredbama pravilnika o unutarnjem redu lokal-nih jedinica koje se odnose na opise poslova (čl. 23/1.).

d) slijedom odredbe čl. 23/2., o upravnim stvarima ne mogu rješavati vježbenici niti drugi službenici koji još nisu položili državni stručni ispit.

e) prema čl. 25/1., kolegijalno javnopravno tijelo o upravnim stvarima odlučuje većinom glasova svih članova, ako nije drukčije propisano. stipu-lacija navedene odredbe upućuje na zaključak da drugi oblik većine može biti propisan i općim aktom lokalne jedinice (npr. odredbama statuta i drugih akata kojima je uređen način odlučivanja kolegijalnih tijela).

f) javnost može biti isključena s usmene rasprave kad to zahtijevaju raz-lozi zaštite privatnosti, javnog morala ili javne sigurnosti ili kad postoji oz-biljna i neposredna opasnost ometanja rasprave (čl. 54/2.). opravdano bi bilo među razloge za isključenje javnosti uvrstiti i zaštitu tajnih (klasificiranih) podataka, s obzirom na to da javna sigurnost nije jedini temelj za klasificiranje podataka.

g) Čl. 62/2. glasi: »svjedoku se poziv dostavlja u pisanom obliku osam dana prije dana svjedočenja.« u citiranoj normi prije riječi »osam« očito ne-dostaje riječ »najkasnije«.

h) primjena odredbi čl. 85. o osobnoj dostavi – koja i dalje ostaje ključni oblik dostave i jedan od glavnih problema u praksi primjene upravnog postup-ka, u velikoj će mjeri ovisiti o pravodobnoj i kvalitetnoj prilagodbi dostavnih obrazaca te obuci zaposlenika pošte.

i) dvojbena je odredba čl. 99. prema kojoj se u stvarima manjeg značenja u kojima se udovoljava zahtjevu stranke, a ne dira u javni interes niti interes trećih osoba, rješenje može sastojati samo od izreke u obliku zabilješke u spi-su, ako su razlozi za takvu odluku očiti. kako rješenje bez ikakvog obrazlože-nja može biti podvedeno bilo pod koji oblik nadzora zakonitosti pojedinačnog akta? na koji je način moguće nedvojbeno utvrditi da li se takvim rješenjem


83

doista ne dira u javni interes niti interes trećih osoba? konačno, razlozi za do-nošenje rješenja mogu biti »očiti« njegovu donositelju, ali ne moraju i drugim ovlaštenim subjektima.

j) prema čl. 107., u žalbenom postupku ispituje se zakonitost rješenja koje se pobija, a svrhovitost kad je rješenje doneseno po slobodnoj ocjeni. u čl. 115/1. propisano je, pak, da drugostupanjsko tijelo ispituje zakonitost i ocjenjuje svrhovitost rješenja, bez preciziranja ocjenjuje li oportunitet samo kod rješenja donesenih po slobodnoj ocjeni.

k) Žalba se izjavljuje u roku od 15 dana od dana dostave rješenja, ako nije propisan dulji rok (čl. 109.). Međutim, ima i primjera zakonskog propisi-vanja kraćeg žalbenog roka u posebnim upravnim postupcima. primjerice, u čl. 17. zakona o pravu na pristup informacijama (nn 172/03) propisano je da podnositelj zahtjeva za pristup informacijama može izjaviti žalbu čelniku nad-ležnog tijela javne vlasti4 u roku od osam dana od dana dostavljanja rješenja.

l) na zahtjev stranke za omogućivanje izjašnjavanja ili za provedbu is-pitnog postupka, izjavljenom u žalbi protiv rješenja donesenog u postupku neposrednog rješavanja, prvostupanjsko tijelo dužno je postupiti (čl. 113. st. 3.). dvojbena je procesna ekonomičnost takve odredbe te njezina usklađenost s novim konceptom ispitnog postupka kao rjeđe korištenog instrumenta.

m) Čl. 128/1. t. 5. glasi: »rješenje će se oglasiti ništavim ako je donese-no bez prethodnog zahtjeva stranke, a na koje stranka naknadno izričito ili prešutno nije pristala.« pritom analogna odredba čl. 267. t. 4. zup-a/56 upu-ćuje na čl. 126. istog zakona koji glasi: »u stvarima u kojima je po zakonu ili po prirodi stvari za pokretanje vođenja upravnog postupka potreban zahtjev stranke nadležno tijelo može pokrenuti i voditi postupak samo ako postoji ta-kav zahtjev.« izostanak takve upućujuće odredbe u novom zup-u čini odred-bu čl. 128/1. t. 5. pravno nelogičnom.

n) po naravi djelokruga lokalne samouprave, znatan dio upravnih ugo-vora vjerojatno će se sklapati na lokalnoj razini, slijedom donošenja posebnih zakona iz čl. 150/1.

o) prema čl. 156., osoba koja smatra da joj je drugim postupanjem jav-nopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes, može izjaviti prigovor sve dok takvo postupanje traje ili traju njegove posljedice. primjer takvog postupanja može biti utvrđenje da je prijava za prijam u službu u lokalno upravno tijelo bila nepotpuna i/ili nepravodobna, čime može biti povrijeđeno podnositeljevo pravo na pristup javnim službama pod jednakim uvjetima (v. čl. 44. ustava).

4 o prijeporima koje je drugostupanjsko tijelo u postupku u povodu žalbe protiv rješenja lokal-ne jedinice v. rajko, alen (2006) još o drugostupanjskom tijelu u postupcima radi ostvarivanja prava na pristup informaciji (primjer iz upravnosudske prakse), informator, god. 54., br. 5505.

aLen rajko

84

dvojba, pak, može nastati u pogledu pitanja može li svakim negativnim odgovorom podnositelju primjedbe u postupku donošenja prostornog plana biti povrijeđen njegov »pravni interes«, npr. u situaciji kad je takav odgovor pravno osnovan, ali je odbijanje primjedbe utemeljeno na lokalnoj prostorno-planskoj koncepciji različitoj od podnositeljeva zahtjeva.

5. upravni postupak u sistemskim i drugim zakonima kojima je uređen položaj lokalne samouprave

normativnu cjelinu s odredbama zakona kojim je uređen opći upravni po-stupak u sferi djelovanja lokalne samouprave čine odredbe sistemskih i drugih zakona relevantne za upravni proces.

5.1. Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravidonošenje pojedinačnih akata uređeno je u čl. 76.–77.a zakona o lokal-

noj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (zLps; nn 33/01, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09).

koncept normiran tim odredbama sadržava sljedeće glavne elemente:a) pojedinačne akte kojima se u izvršavanju općih akata predstavničkog

tijela rješava o pravima, obvezama i pravnim interesima fizičkih i pravnih osoba donose upravna tijela lokalne jedinice;

b) o žalbi protiv prvostupanjskih akata upravnih tijela grada/općine odlu-čuje nadležno upravno tijelo županije, a o žalbi protiv prvostupanjskih akata upravnih tijela županije odnosno velikog grada odlučuje nadležno ministar-stvo, ako posebnim zakonom nije drukčije propisano;

c) na donošenje tih akata »shodno se primjenjuju« odredbe zup-a, ako posebnim zakonom nije propisan postupak pred lokalnim tijelima;

d) protiv konačnih pojedinačnih akata može se pokrenuti upravni spor;e) te se odredbe odnose i na pojedinačne akte koje donose pravne osobe

kojima su odlukom predstavničkog tijela u skladu sa zakonom povjerene jav-ne ovlasti;

f) pojedinačni akt kojim se rješava o obvezi razreza lokalnih poreza, do-prinosa i naknada, odnosno poreza, doprinosa i naknada koji su prihod lokal-nih jedinica donosi se po skraćenom upravnom postupku, koji se provodi i kod pojedinačnih akata kojima pravne osobe kojima je lokalna jedinica osnivač rješavaju o pravima, obvezama i interesima fizičkih i pravnih osoba;

g) protiv pojedinačnih akata predstavničkog tijela, kao i pojedinačnih akata izvršnog čelnika kojima se rješava o pravima, obvezama i pravnim in-


85

teresima fizičkih i pravnih osoba ne može se izjaviti žalba (ako posebnim zakonom nije drukčije propisano), već se može pokrenuti upravni spor.

koncept konačnosti pojedinačnih akata predstavničkog tijela odnosno izvršnog čelnika slijedi, primjerice, i zkg, u kojem je propisano da protiv odluke predstavničkog tijela o davanju koncesije žalba nije dopuštena, već se može pokrenuti upravni spor (čl. 12/3.).

pod 4.1. razmotreno je pitanje interpretacije pojma »čelnik tijela« u odredbama novog zup-a kod njihove primjene na lokalnoj razini s tumače-njem prema kojem je riječ o pročelnicima upravnih tijela. stoga je u navede-nim upravnim stvarima osigurano dvostupanjsko rješavanje, kojeg nema kada pojedinačne akte u prvom stupnju donosi izvršni čelnik.

5.2. Zakon o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi

prema čl. 5. i čl. 116. zakona o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (zsn; nn 86/08), o prijmu u službu u upravna tijela lokalnih jedinica, o rasporedu na radno mjesto te o drugim pravima i obvezama službenika i namještenika, kao i o prestanku službe, odlu-čuje se upravnim aktima. iznimka je rješenje kojim se utvrđuje nastanak štete nanesene lokalnoj jedinici u službi ili u vezi sa službom, kao i visina štete te okolnosti pod kojima je nastala (čl. 72. st. 1. i 2.).

pritom u prvom stupnju rješava pročelnik upravnog tijela, a u drugom stupnju izvršni čelnik. u službeničkopravnim stvarima u kojima je stranka pročelnik rješava izvršni čelnik, prvostupanjskim rješenjem protiv kojeg žalba nije dopuštena.

posebnim procesnopravnim odredbama uređen je dio postupka zbog po-vrede službene dužnosti (čl. 54.–63. zsn-a), osobito kod teških povreda (npr. obvezna usmena rasprava i saslušanje službenika protiv kojeg je postupak pokrenut).

Lokalni dužnosnici (izvršni čelnici i njihovi zamjenici) ne potpadaju pod službeničko zakonodavstvo, pa se o pitanjima vezanima uz njihov radni odnos ne odlučuje u okviru upravnog postupka.

5.3. Zakon o sustavu državne upravevezano uz upravni postupak u upravnim tijelima lokalnih jedinica, raz-

rada ustavnog prava na žalbu protiv pojedinačnih akata (v. čl. 18. ustava) sadržana je i u odredbi čl. 15. zakona o sustavu državne uprave (zsdu; nn 190/03 – pročišćeni tekst, 199/03; 79/07), koji glasi:

aLen rajko

86

protiv pojedinačnih akata, radnji i mjera tijela državne uprave, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravnih osoba koje imaju javne ovlasti u po-vjerenim im poslovima državne uprave, donijetih u prvom stupnju, može se podnijeti žalba a u slučaju da žalba nije dopuštena zatražiti sudska zaštita.

upravni postupak primjenjuje se i prilikom upravnoga i inspekcijskog nadzora nad radom lokalnih jedinica.

prema čl. 19. zsdu, u provedbi upravnog nadzora tijela državne uprave nadziru provedbu zakona i drugih propisa te zakonitost rada i postupanja tijela državne uprave, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te pravnih osoba koje imaju javne ovlasti u povjerenim im poslovima državne uprave.

ovlasti tijela državne uprave u okviru provedbe upravnog nadzora uređe-ne su u čl. 20.–22. zsdu. između ostalog, tijela državne uprave ovlaštena su neposredno obaviti poslove u granicama svog djelokruga iz nadležnosti tijela lokalnih jedinica na njihov trošak, kad ocijene da se na drugi način ne može izvršiti zakon ili drugi propis, a tijela lokalnih jedinica nisu obavila određeni posao državne uprave u za to ostavljenom ili primjerenom roku. u granica-ma svoga djelokruga, ministarstva, središnji državni uredi i državne upravne organizacije nadziru rad tijela lokalnih jedinica u povjerenim im poslovima državne uprave (delegirani poslovi), dok uredi državne uprave u županijama nadziru rad tijela lokalnih jedinica u povjerenim im poslovima državne uprave na području županije. nadležno središnje tijelo državne uprave može u obav-ljanju poslova državne uprave koji su povjereni tijelima lokalne jedinice dava-ti izvršnom čelniku naredbe u skladu sa zakonom. pojedinačnom naredbom ne može se određivati način rješavanja određene, pojedinačne upravne stvari.

odredbe o inspekcijskom nadzoru, koji je detaljnije reguliran posebnim propisima, sadržane su u čl. 23.–32. zsdu.

Među odredbama o delegiranju poslova državne uprave lokalnim jedini-cama (čl. 57.–59. zsdu) propisano je i da tijela lokalnih jedinica u povjere-nim im poslovima državne uprave rješavaju u upravnim stvarima u prvom i drugom stupnju kad su im ti poslovi zakonom izrijekom stavljeni u nadlež-nost.5

kako na državnoj, tako i na lokalnoj razini, u rješavanju u upravnim stva-rima ne smije se zahtijevati od stranaka da u postupku pribavljaju uvjerenja o činjenicama o kojima tijela državne uprave, lokalne jedinice ili pravne osobe koje imaju javne ovlasti vode službene očevidnike, već se takva uvjerenja mo-raju pribaviti po službenoj dužnosti (čl. 87. zsdu). navedena odredba svoj je normativni odraz našla u čl. 47/2. novog zup-a.

5 o povjeravanju poslova posebnim zakonom v. čl. 2/2. zsdu.


87

5.4. Zakon o upravnoj inspekciji

Među instrumentima nadzora ustavnosti i zakonitosti rada lokalnih jedi-nica jest i upravna inspekcija.

prema čl. 2/1. zakona o upravnoj inspekciji (zui; nn 63/08), upravna inspekcija provodi inspekcijski nadzor vezan uz provedbu zakona i drugih propisa kojima se uređuje sustav, ustrojstvo i način rada tijela državne uprave, tijela lokalnih jedinica, službenički odnosi u tijelima državne uprave, drugim državnim tijelima i upravnim tijelima lokalnih jedinica, nadzire rješavanje o pravima i pravnim interesima fizičkih i pravnih osoba, osiguranje javnosti rada tijela državne uprave i tijela lokalnih jedinica. upravna inspekcija provo-di inspekcijski nadzor i u slučajevima utvrđenim posebnim zakonom.

u okviru ovlasti upravne inspekcije prema lokalnim jedinicama, vezani-ma uz upravni postupak, izdvajaju se sljedeće odredbe zui:

– nadzor zakonitosti postupka prijma u službu i rasporeda na radno mjes-to, zakonitosti rješenja kojima se odlučuje o pravima i obvezama služ-benika tijekom službe, postupka i zakonitosti rješenja o prestanku službe, kao i postupanja u slučaju ispunjenja pretpostavki za prestanak službe po sili zakona (čl. 11. t. 2.–5. zui);

– nadzor nad primjenom propisa kojima se uređuje opći upravni postu-pak i posebni upravni postupci (čl. 12. zui).

protiv rješenja upravnog inspektora žalba nije dopuštena, ali se može po-krenuti upravni spor (čl. 30/2. zui).

6. Zaključak

procesna pravila koja primjenjuju tijela lokalnih jedinica sama za sebe ne čine element ustavnoga i konvencijskog okvira lokalne samouprave. neizrav-na veza između koncepta lokalne samouprave i upravnog postupanja postoji prije svega u pogledu ograničenja nadzornih ovlasti državne nad lokalnom razinom na kontrolu ustavnosti i zakonitosti postupanja lokalnih tijela.

tekst novog zup-a, kao i zup-a/56, u vrlo malom broju odredbi izrije-kom spominje lokalne jedinice, dok je znatno veći broj odredbi koje se u po-stupanju lokalnih jedinica primjenjuju na temelju opće odredbe o obveznicima primjene pojedinog od spomenutih zakona. izričito navođenje lokalnih jedi-nica u novom zup-u odnosi se na njihovu obuhvaćenost predmetom zakona, stranačku sposobnost, sukob nadležnosti te nadzorne ovlasti središnjih tijela državne uprave. odredbe zup-a/56, pak, lokalne jedinice izrijekom spominju vezano uz sukob nadležnosti te o načinu odlučivanja kolegijalnog tijela.

aLen rajko

88

sukladno važećem konceptu samostalnog donošenja pojedinačnih akata od strane upravnih tijela lokalnih jedinica, termin »čelnik tijela« u odredba-ma novog zup-a u lokalnim jedinicama odnosi se na pročelnika nadležnog upravnog tijela.

stipulacija odredbi o pravnoj pomoći upućuje na dužnost razmjene po-dataka (široko definiranoga pojmovnog obuhvata), koja može biti derogirana samo izričitim odredbama posebnog zakona, što bi trebalo dovesti do veće do-stupnosti »državnih« podataka za potrebe službenog postupanja tijela lokalnih jedinica nego dosad.

Formulacija čl. 166. prema kojoj središnja tijela državne uprave »osigu-ravaju« zakonitost, djelotvornost i svrhovitost provedbe upravnog postupka javnopravnih tijela, uključujući lokalne jedinice, neprecizna je, a time i rizična sa stajališta pravne sigurnosti. k tome, nejasan je odnos te norme s načelom ograničenja nadzora lokalnih jedinica na kontrolu ustavnosti i zakonitosti.

dvojbeno je koje je tijelo nadležno za provedbu nadzora nad obavljanjem javnih usluga (primjerice, pravnih i fizičkih osoba koje obavljaju komunal-ne djelatnosti odnosno javnih ustanova), u smislu ovlasti za odlučivanje o prigovoru korisnika javnih usluga (čl. 157/2.) – lokalna jedinica ili neko od državnih nadzornih tijela? uzevši u obzir uglavnom razumljivu općenitost u normiranju odredbi općega upravnog postupka, normativno razjašnjenje te dvojbe – koja je prije svega prisutna u komunalnom gospodarstvu – moguće je intervencijama u posebno zakonodavstvo, radi njegova usklađenja s novim odnosno izmijenjenim institutima općega upravnog postupka. k tome, koja god javnopravna tijela bila nadležna postupati po novim pravnim lijekovima (poput prigovora), potrebno je pravodobno osigurati povećanje njihova admi-nistrativnog kapaciteta radi rješavanja posve nove skupine predmeta, što će u konačnici biti izazov i za (ionako opterećeno) upravno sudovanje.

dva su osnovna pristupa reguliranju nadležnosti za upravno postupanje u lokalnim jedinicama:

– opći – u prvom stupnju odlučuje upravno tijelo lokalne jedinice (pre-ma novom zup-u: službena osoba upravnog tijela), dok o žalbi protiv prvostupanjskih akata upravnih tijela grada ili općine odlučuje nad-ležno upravno tijelo županije, a o žalbi protiv prvostupanjskih aka-ta upravnih tijela županije odnosno velikog grada odlučuje nadležno ministarstvo,6 ako posebnim zakonom nije drukčije propisano, dok su prvostupanjska rješenja predstavničkih i izvršnih tijela konačna;

6 spomenute odredbe o drugostupanjskom tijelu »pokrivaju« i situacije u kojima je odredbama novog zup-a odlučivanje o pojedinim postupovnim pitanjima, npr. o izuzeću i sukobu nadležnosti, povjereno drugostupanjskom tijelu.


89

– službeničkopravni – u prvom stupnju odlučuje pročelnik upravnog ti-jela, a u drugom izvršni čelnik (koji konačnim prvostupanjskim rješe-njem odlučuje u stvarima u kojima je stranka pročelnik).

odredbe novog zup-a ne utječu na uređenje nadležnosti lokalnih jedini-ca za prvostupanjsko odnosno drugostupanjsko odlučivanje o upravnim stva-rima. pritom općenite promjene procesne regulacije koje novi zup sadržava u usporedbi sa zup-om/56 utječu i na upravno postupanje na lokalnoj razini.

odredba čl. 77. zLps – prema kojoj se pojedinačni akt kojim se rješava o obvezi razreza lokalnih poreza, doprinosa i naknada, odnosno poreza, dopri-nosa i naknada koji su prihod lokalnih jedinica donosi po skraćenom uprav-nom postupku, koji se provodi i kod pojedinačnih akata kojima pravne osobe kojima je lokalna jedinica osnivač rješavaju o pravima, obvezama i interesima fizičkih i pravnih osoba – korespondira s afirmacijom instituta neposrednog rješavanja upravne stvari u novom zup-u.

osim instancijskog i upravnosudskog nadzora, glavni instrumenti nad-zora legaliteta vođenja upravnih postupaka u lokalnim jedinicama uređeni su odredbama o ovlastima upravne inspekcije.

alen rajko

ImplemeNtatIoN oF tHe NeW laW oN GeNeral aDmINIstratIve proceDure IN local aND reGIoNal

selF-GoverNmeNt uNIts

the paper analyses the constitutional and convention framework of local self-government in croatia, the provisions of both laws (old and new) on general administrative procedure that explicitly mention local self-government units, and the provisions of the new Law on general administrative procedure of 2009 that are of particular importance for implemen-tation in local self-government (the term «body heads«; information exchange between the central and local levels via legal assistance; competences of supervisory bodies; uncer-tainties about the body competent for solving cases of complaints against public service providers, e.g. against utility services and public institutions; etc.). it also deals with ad-ministrative-procedural provisions in systemic and other laws that regulate the position of local self-government, particularly in the Law on Local and regional self-government, Law on civil servants and employees in Local and regional self-government, Law on the system of state administration, and Law on administrative inspection.

key wordsLaw on general administrative procedure – croatia (2009), local and regional self-gover-nment, administrative bodies of local self-government units, general administrative procedure, public service providers

aLen rajko

90

alen rajko

aNWeNDuNG Des NeueN GesetZes ÜBer Das allGemeINe verWaltuNGsverFaHreN IN DeN eINHeIteN Der lokaleN

uND reGIoNaleN selBstverWaltuNG

analisiert wird der verfassungs- und konventionsrahmen der lokalen selbstverwaltung in kroatien; Bestimmungen der beiden gesetze über das allgemeine verwaltungsverfah-ren (des alten und des neuen gesetzes), in denen die lokalen einheiten ausdrücklich an-geführt werden; die Bestimmungen des neuen gesetzes über das verwaltungsverfahren aus dem jahre 2009, die von spezifischer Bedeutung für die anwendung in der lokalen selbstverwaltung sind (der Begriff »vorsteher der körperschaft», datenaustausch durch rechtshilfe zwischen der staatlichen und lokalen ebene, zuständigkeiten der aufsichtsor-gane, zweifel über den körper, der für Beschwerden gegen träger öffentlicher Leistungen zuständig ist – z. B. gegen kommunalbetriebe oder öffentliche institutionen, etc.). verwal-tungsverfahrensbestimmungen in systematischen und anderen gesetzen, die die position der lokalen selbstverwaltung regeln, insbesondere im gesetz über lokale und regionale selbstverwaltung, im gesetz über Bedienstete und angestellte in der lokalen und regi-onalen selbstverwaltung, im gesetz über das staatsverwaltungssystem sowie im gesetz über verwaltungsinspektion wurden auch analisiert.

schlüsselwörterdas gesetz über das allgemeine verwaltungsverfahren – kroatien (2009), lokale und regionale selbstverwaltung, verwaltungskörperschaften der lokalen selbstverwaltungseinheiten, allge-meines verwaltungsverfahren, träger öffentlicher Leistungen

91

vedran Đulabić*

javNe sluŽBe (sluŽBe oD općeG INteresa) I Nova reGulacIja općeG upravNoG postupka

udk 35.0773(497.5) 35.076(497.5) izvorni znanstveni rad

analizira se utjecaj nove regulacije općeg upravnog postupka na obavljanje javnih službi (službi od općeg interesa). identificiraju se trendovi u razvoju i rekonceptualiza-cija javnih službi, koje su najdinamičniji dio suvremene javne uprave. određeni aspek-ti obavljanja javnih službi regulirani su novim hrvatskim zakonom o općem upravnom postupku donesenim krajem ožujka 2009. posebno je važan institut prigovora protiv pružatelja javnih usluga koji korisnicima javnih službi osigurava mehanizam pravne zaštite od postupanja pružatelja tih usluga koja imaju utjecaj na prava i pravne interese korisnika. upozorava se na terminološke nedosljednosti hrvatskog pravnog sustava. analizira se primjena novog zakona na obavljanje javnih službi te napose mehanizam pravne zaštite korisnika protiv pružatelja javnih službi (javnih usluga). daju se prepo-ruke za uspješnu realizaciju novih rješenja.

ključne riječijavna uprava, javne službe, službe od općeg interesa, opći upravni postupak – Hrvatska, javna usluga, prigovor protiv pružatelja javnih usluga, europska unija

1. uvod

opći upravni postupak vrlo je značajan dio djelovanja suvremene javne uprave,1 a njegova modernizacija jedan je od važnijih koraka reforme javne uprave u Hrvatskoj. to je prepoznala i strategija reforme državne uprave iz 2008. koja modernizaciju i pojednostavnjenje upravnog postupka navodi kao jedno od ključnih područja reforme. nakon više od pola stoljeća primjene stari zakon o općem upravnom postupku (stari zup), koji je u svojoj osnov-noj verziji donesen 1956., zamijenjen je novim (novi zup). novi je zup na-

* Mr. sc. vedran Đulabić, asistent na katedri za upravnu znanost pravnog fakulteta sveučilišta u Zagrebu

1 o upravnom postupku u komparativnoj perspektivi v. između ostalog schwarze, 2004; ni-emivuo, 2004; cananea, 2003; seerden, stroink, 2002; koprić, 2005; kovač 2008., a o utjecaju novijih akata eu na upravu Moeller, 2008., te rentrop, 2007.

vedran ĐuLaBić

92

kon gotovo dvije godine pripreme i nekoliko različitih verzija usvojen krajem ožujka 2009.2 na snagu će stupiti 1. siječnja 2010., a do tada treba osigurati ne samo da se adresati upoznaju s njegovim odredbama već i stručno usavrša-vanje široke kategorije državnih i drugih javnih službenika koji će postupati po njegovim odredbama.

iako je stari zakon svojevremeno bio dobar propis, danas je moguće istak-nuti nekoliko temeljnih primjedbi koje su potaknule potrebu donošenja novog zakona utemeljenog na novijem i modernijem shvaćanju uloge javne uprave u suvremenom društvu. prije svega, stari je zakon nastao u bitno drugačijem povijesnom, društvenom, političkom, pa čak i pravnom okruženju. od tada pa do danas društveni se kontekst stubokom promijenio, a to je zahtijevalo i novu regulaciju upravnog postupka koji će odražavati nove trenutke društve-nog razvoja. utemeljen na načelima pravnog pozitivizma koji je dominirao europskim kontinentom tijekom prve polovine 20. stoljeća, stari je zakon bio iznimno, a ponekad čak i pretjerano detaljan. posljedica toga bila je da su vrlo rijetki službenici znali i razumjeli sve detalje propisane tim zakonom, a uprav-ni postupak zato često nije mogao biti brz, a kamoli jednostavan.3 imajući to na umu, potpuno je razumljivo zašto je kao jedan od temeljnih problema ve-zanih uz primjenu starog zakona istaknuto nepoštovanje i kršenje postojećih pravila postupka (gagro, jurić-knežević, 2006: 22).

Često shvaćen kao arhaičan i nerazumljiv propis, stari je zup nerijet-ko bio nepotrebno zaobilažen, a specijalni zakoni doneseni u mnogobrojnim upravnim područjima drukčije su regulirali čak i neka osnovna pitanja po-stupka. takvo je stanje dovelo do toga da u trenutku donošenja novog zup-a u pozitivnom hrvatskom pravnom sustavu postoji preko šezdeset posebnih

2 proces izrade novog zakona odvijao se vrlo transparentno i na temelju prilično široke javne rasprave u okviru cards projekta Potpora reformi javne uprave i državne službe u Hrvatskoj. početak tog procesa formalno je obilježen donošenjem dokumenta vlade rH Polazišta i načela za modernizaciju općeg upravnog postupka u Hrvatskoj iz rujna 2006. nakon toga, vlada je tijekom si-ječnja 2007. usvojila detaljniji strateški dokument Smjernice Vlade za izradu novog zakona o općem upravnom postupku Republike Hrvatske. tim su dokumentom utvrđena osnova načela i pristup izradi novog zakona, a utvrđeni su i temeljni koncepti koje treba ugraditi u novi zakon. radna skupina cards projekta izradila je nacrt zakona o općem upravnom postupku i po završetku navedenog projekta (rujan 2007.) predala ga središnjem državnom uredu za upravu. godinu dana nakon toga (tijekom rujna 2008.) znatno je modificiran nacrt zup-a te je upućen u zakonodavnu proceduru. u veljači 2009., treća, ponovo znatno modificirana verzija zup-a upućena je u drugo čitanje, da bi Hrvatski sabor 27. ožujka 2009. usvojio novi zakon o općem upravnom postupku. nakon okončanja cards projekta bitno je reducirana transparentnost izrade novog zakona, tako da je na kraju Zakon donesen bez uvida šire znanstvene i stručne javnosti. za važnija rješenja novog zup-a koji je pred-ložila radna skupina cards projekta vidi pičuljan et al., 2007: 166–181.

3 to je jedan od razloga postojanja razlikovanja između skraćenog i posebnog ispitnog po-stupka uređenog čl. 141. i 142. starog zup-a. i novi je zup kroz institut neposrednog rješavanja reguliranog člankom 48. dosadašnjem skraćenom postupku dao novo ruho.

Javne službe (službe od općeg interesa) i nova regulacija …

93

upravnih postupaka. neki su od njih potpuno nepotrebno odstupili od sta-rog zup-a i drukčije uredili postupanje u pojedinim upravnim područjima (v. Ljubanović, 2006). posljedica toga je postojanje još većeg broja ionako (pre)detaljnih odredaba upravnog postupka i rastakanje jedinstvenog načina postupanja uprave prema građanima i pravnim osobama.

stari je zup bio donesen u vrijeme u kojem se na pojedinca nije gledalo u svjetlu suvremenog shvaćanja građanina kao korisnika usluga javne uprave, već prije svega kao na podanika, a kako u vrijeme njegova donošenja nije po-stojao adekvatan mehanizam sudske kontrole uprave pred upravnim sudom, upravni je postupak bio svojevrstan pandan postojećim sudskim postupcima (prije svega parničnom i kaznenom postupku). u međuvremenu se uloga gra-đanina prema upravi promijenila, a posljedica toga bila je transformacija shva-ćanja uloge uprave kao servisno orijentirane djelatnosti. premda je inzistiranje na »upravi kao servisu građana« ponekad pretjerano i može imati razorne po-sljedice za kulturu građanstva i zaštitu javnog interesa, ipak je novom pristupu potrebno prilagoditi pravila općeg upravnog postupka. sve navedeno razlog je da se potreba, pravci i različiti aspekti reforme općeg upravnog postupka već dulje vremena zagovaraju u domaćoj znanstvenoj i stručnoj javnosti.4

novi zup sadržava i nekoliko odredaba u vezi s javnim službama. u analizi odnosa djelatnosti javnih službi i novih pravila kojima je uređen opći upravni postupak, nužno je, pored nekoliko napomena o razlozima reforme pravila općeg upravnog postupka, razmotriti i opće trendove razvoja javnih službi u širem, ponajprije europskom, ali i globalnom (svjetskom) kontekstu. ta je analiza predmet drugog dijela rada, dok se u trećem razmatra regulacija javnih službi u domaćem zakonodavstvu. posebno se razmatra terminološka i koncepcijska zavrzlama koja postoji u domaćem pravnom sustavu, zatim primjena novog zakona na obavljanje javnih službi, a na kraju se analizira nov institut prigovora koji korisnicima javnih službi stoji na raspolaganju prema pružateljima javnih usluga. u zaključku se pored općih konstatacija navodi nekoliko konkretnih prijedloga za uspjeh novih instituta.

2. suvremeni trendovi u razvoju javnih službi

javne službe odnosno službe od općeg interesa zasigurno su najdina-mičniji dio javne uprave koji je u posljednjih dvadesetak godina izložen vrlo intenzivnoj javnoj debati i značajnoj rekonceptualizaciji, koja ima nekoliko glavnih uzroka. Menadžerske reforme javne uprave otvorile su značajan pro-stor snažnom i ponekad nekontroliranom prodoru tržišnih vrijednosti u javni

4 za niz konkretnih prijedloga vidi Medvedović, 2003, 2006, 2006a; koprić, 2005, 2006, 2006a; Đerđa, 2007.

vedran ĐuLaBić

94

sektor. svojevrsna kriza financiranja javnih službi iz javnih proračuna te dina-mičan tehnološki razvoj doveo je do daljnje reforme i povlačenja države iz dje-latnosti javnih službi. naposljetku, za europski je kontinent karakteristična još i prilično intenzivna rasprava koja se u okviru izgradnje institucija europske unije vodi oko koncepta »europskog modela društva« (koprić et al., 2008: 653–656). to je važno za star(ij)e članice unije, a postalo je posebno važno za tranzicijske zemlje koje su pristupile ili bi uskoro trebale pristupiti punopravnom članstvu (Borbely, 2004). sve navedeno dovelo je do pojave međusobno povezanih pro-cesa privatizacije, liberalizacije i deregulacije mnogih javnih službi.

Menadžerske reforme javne uprave poduprte neoliberalizmom kao njiho-vom ideološkom podlogom dovele su do značajnih promjena u djelovanju suvremene države i njezina upravnog aparata. od druge polovine 1970-ih koncepcija socijalne države (welfare state, provider state), objeručke prihva-ćena nakon drugog svjetskog rata, postupno ustupa mjestu koncepciji mini-malističke, tj. regulacijske države (minimalist state, regulatory state). država bi se, prema toj koncepciji, trebala usmjeriti na reguliranje i osiguravanje da tržišni mehanizam nesmetano funkcionira. velik dio javnih službi, i to po-sebno onih gospodarske prirode, izložen je utjecajima tržišnih mehanizama, tj. otvaranju tržišne utakmice pri njihovu obavljanju. vlasnička struktura su-bjekata koji obavljaju gospodarske javne službe je promijenjena.5 a kad je uloga države kao vlasnika reducirana, »… regulacija postaje jedini način da se zaštiti javni interes.« (cananea, 2002: 78.)

kriza proračunskog financiranja brojnih javnih službi također je jedan od glavnih razloga liberalizacije sustava obavljanja njihove djelatnosti, a nerijet-ko je to i jedan od glavnih razloga njihove privatizacije. argumentacija koja se početkom 20. stoljeća koristila za opravdavanje postojanja javnog monopola u određenim djelatnostima danas se koristi za realizaciju potpuno suprotnih uči-naka. javne službe, posebno one gospodarske prirode koje se pružaju putem velikih mrežnih sustava (npr. opskrba energijom, telekomunikacije, poštanska služba, javni promet, itd.), traže velika financijska sredstva za restrukturiranje i investiranje u nove tehnologije. tvrdi se kako, uz ostale rastuće javne troško-ve, javna vlast nema dovoljno sredstava kojima bi mogla učinkovito financira-ti njihovu modernizaciju, pa je svjež izvor kapitala potrebno potražiti u privat-nom sektoru. pritom prijeti opasnost da se zaboravi kako bi javna vlast i dalje trebala osigurati obavljanje javnih službi u skladu s javnim interesom. s druge

5 uglavnom se promjena vlasničke strukture odvija u dvije faze. u prvoj je fazi određeni su-bjekt koji je prethodno bio pod potpunom kontrolom države i koji je izuzet od mehanizma tržišta uživao poseban status pri pretvorbi u gospodarski subjekt (trgovačko društvo) u kojem država i dalje ima većinski vlasnički udio. zatim se, u drugoj fazi, država postupno povlači iz vlasničke strukture prodavajući svoje udjele u takvim subjektima. za iskustva u italiji vidi cananea, 2002.


95

je pak strane intenzivan i dinamičan tehnološki razvoj u zadnjih dvadesetak godina otvorio neslućene mogućnosti. u mnogim su javnim službama koje se obavljaju putem velikih infrastrukturnih sustava (tzv. mrežne djelatnosti) i koje se oslanjaju na primjenu digitalne tehnologije, stvorene pretpostavke za napuštanje tzv. prirodnih monopola i omogućivanje tržišne utakmice između različitih pružatelja javnih službi (cananea, 2002: 75).

Možda je najsnažniji poticaj strateškom promišljanju o položaju i ulozi javnih službi u suvremenoj europi posljedica nastojanja oko realizacije jedin-stvenog projekta izgradnje europske unije. to je svakako najveći zajednički projekt europskih naroda nakon drugog svjetskog rata nastao zbog potrebe iz-gradnje ratom rastrganih europskih društava. tijekom proteklih desetljeća iz-gradnje europskih institucija uočljivo je njihovo permanentno jačanje i preuzi-manje sve većeg opsega poslova iz nadležnosti zemalja članica. kontinuirano proširenje i uključivanje novih članica dovelo je do paralelnih procesa jačanja europskih institucija u odnosu na zemlje članice i pozicioniranja unije kao globalnog aktera koji promovira jedinstvene europske vrijednosti. rasprava o službama od općeg interesa traje gotovo dva desetljeća, a vrti se oko dvije temeljne osi. prva je ideološka os, gdje rasprava polazi od postavljanja javnih službi u žarište ideološke debate o sadržaju tzv. »europskog modela društva«.6 iako o tom pitanju još uvijek nije postignut konsenzus, vidi se da je riječ o konceptu u nastajanju u kojem službe od općeg interesa (javne službe) zauzi-maju iznimno značajno mjesto.7 druga os rasprave tiče se uglavnom praktične razine primjene određenog dijela europske pravne stečevine na mnogobrojne djelatnosti javnih službi. tu se autonomija zemalja članica suprotstavlja do-minaciji institucija eu, a nerijetko se poziva na načelo supsidijarnosti kako bi se osigurao širok prostor diskrecije državama članicama u pogledu pitanja po-vezanih s konceptom službi od općeg interesa. sve navedeno provlači se kroz opseg i način primjene pravila o tržišnom natjecanju, državnim potporama, poslovnom nastanu, slobodi pružanja usluga i drugih dijelova acquis koji u

6 o tome zorno svjedoči sljedeća konstatacija: «diljem europe bjesni sukob oko budućnosti javnih službi. na jednoj su strani oni koji vjeruju da su privatizacija i liberalizacija jedini način zadovoljavanja potreba potrošača, poboljšanja učinkovitosti javnih financija i stvaranja zajedničkog europskog tržišta koje će omogućiti slobodno kretanje tvrtkama, stručnjacima i radnicima. na drugoj strani su oni koji ističu rizike privatizacije službi koje je država tijekom povijesti jamčila i štitila, i lišavanja javnosti demokratske kontrole načina na koji se troše njihovi porezi. Živimo u teškim vre-menima.« (adruccioli, 2007: 3, 4).

7 zanimljivo je promatrati kako je shvaćanje javnih službi u raspravi na razini eu evoluiralo i prešlo put od područja koje se razmatralo prvenstveno s negativne platforme (redukcija primjene određenog dijela acquis) da bi danas postalo jedno od ključnih elemenata realizacije posebnih europ-skih vrijednosti. detaljnije van de Walle, 2008; koprić et al., 2008; Đulabić, 2006. u tim radovima navedena je opsežna literatura o navedenoj problematici.

vedran ĐuLaBić

96

bitnoj mjeri suzuju manevarski prostor državama članicama i čine ih ovisnim o europskoj komisiji.

Širenje eu na tranzicijski blok zemalja otvorio je pitanje položaja i obav-ljanja javnih službi u tim zemljama. tranzicija je dovela ne samo do manje-vi-še uspješne demokratizacije već je imala velik utjecaj na prelazak iz kontroli-ranog u slobodno tržišno gospodarstvo. Međutim, izgleda da je privatizacija velikih sustava javnih službi nerijetko bila shvaćena kao prestanak odgovor-nosti javne vlasti za njihovo funkcioniranje, pa je često provedena, a da pret-hodno nisu utvrđena opća i koncepcijska pitanja položaja pojedinih javnih službi u novom pravnom, društvenom i ekonomskom okruženju. otvorena pitanja u pogledu službi od općeg interesa u tranzicijskim zemljama su broj-na. ta se pitanja tiču potrebe i trenutka modernizacije javnih službi; trenutka i modaliteta njihove privatizacije; osiguranja potrebnih financijskih sredstava za restrukturiranje i modernizaciju; zaštite potrošača i osiguravanje kvalite-te; uspostave i funkcioniranja stručnih, ekipiranih i, prije svega, neovisnih regulacijskih tijela; uloge središnje države i jedinica teritorijalne samoupra-ve u novom okruženju; osiguravanje adekvatnih mehanizama zaštite javnog interesa; osiguranje da partnerstvo i suradnja s privatnim sektorom (npr. kroz javno-privatno partnerstvo) ne bude nauštrb građana i javnog interesa; mire-nje često suprotstavljenih skupina vrijednosti (ekonomske, socijalne, itd.) i uspostavljanje socijalnog dijaloga, itd. (Borbely, 2004).

3. Novi Zakon o općem upravnom postupku i javne službe

reforma upravnog postupka zahvatila je, dakle, i javne službe koje, uz državnu upravu i lokalnu samoupravu, čine vrlo važan dio suvremene javne uprave. iz perspektive građana riječ je o iznimno važnim djelatnostima koje utječu na njihov svakodnevni život. obavljanje mnogih gospodarskih i ne-gospodarskih javnih službi8 ima izravan učinak na prava, obveze i pravne interese građana, a nerijetko ne postoji adekvatan mehanizam pravne zaštite protiv postupanja pružatelja javnih službi s kojima građani nisu zadovoljni. alternativa sudske zaštite pred redovitim sudom opće nadležnosti dugotraj-na je i često neprimjerena za neke odluke pružatelja javnih službi koje se tiču prava, obveza i pravnih interesa građana. građani su, k tome, nerijetko izloženi iscrpljujućoj borbi s mnogo moćnijim pružateljima javnih službi, što u konačnici dovodi do njihova podređenog položaja i odustajanja od po-stupka. iz perspektive gospodarskih subjekata riječ je također o vrlo važnom području, posebno ako se ima na umu mnoštvo gospodarskih javnih službi

8 o različitim klasifikacijama javnih službi u literaturi v. Đulabić, 2007: 141–142.


97

za obavljanjem kojih postoji velik interes privatnog sektora. Liberalizacija i privatizacija tih djelatnosti otvorila je značajne mogućnosti velike zarade privatnom sektoru.9

Bez obzira na to što je riječ o iznimno propulzivnom dijelu suvremene javne uprave, u Hrvatskoj nedostaje sustavan pristup razvoju i regulaciji općih pitanja koja se tiču brojnih javnih službi. iako je, na temelju izričite ustavne odredbe, propisano da vlada usmjerava djelovanje i razvitak javnih službi (čl. 112. ustava), u Hrvatskoj još uvijek ne postoji adekvatna strategija njihova razvoja. takva bi strategija trebala ponajprije uvažiti razliku između gospo-darskih i negospodarskih službi, i to prije svega u kontekstu pristupanja naše zemlje eu te privatizacije i liberalizacije u sektorima mnogih gospodarskih javnih službi (Đulabić, 2007: 158, 159; koprić et al., 2008: 679). osim toga, ne postoji ni sustavna zakonodavna regulacija gospodarskih javnih službi koja bi uredila opća pitanja njihova obavljanja, utvrdila temeljno načelo zaštite jav-nog interesa u obavljanju tih djelatnosti te razradila načine njihova obavljanja. postoji samo uređenje nekih elemenata negospodarskih javnih službi zako-nom o ustanovama iz 1993.10 to je rezultiralo stihijskim razvojem, ovisno o stanju u pojedinom sektoru, ali bez uzimanja u obzir pitanja zajedničkih svim javnim službama (Đulabić, 2008).

u navedenom kontekstu, odredbe novog zup-a koje se tiču javnih služ-bi treba promatrati kao pozitivan iskorak prema preuzimanju sustavne brige za određene, prvenstveno procesno-pravne aspekte obavljanja javnih službi. novi je zup područje svoje primjene protegnuo i na obavljanje javnih službi, a posebno razrađen mehanizam pravne zaštite građana od postupanja pruža-telja javnih službi koje utječu na prava, obveze ili pravne interese korisnika njihovih usluga trebao bi pridonijeti jačanju vladavine prava u tom iznimno osjetljivom segmentu javne uprave gdje se miješaju javni i privatni sektor. najvažnije novine u pogledu primjene novog zup-a na obavljanje javnih službi tiču se definiranja upravne stvari te s time povezane primjene novog Zakona (čl. 2. i 3.), jednako kao i otvaranja dodatne mogućnosti pravne zaštite

9 treba samo podsjetiti na velike sustave gospodarskih javnih službi (tzv. mrežne djelatnosti odnosno industrije poput izgradnje i upravljanja autocestama, telekomunikacija, opskrbe energijom, poštanske službe, itd.) koje osiguravaju vrlo velike profite subjektima koji ih obavljaju. tu su i mno-ge druge gospodarske javne službe (zbrinjavanje otpada i otpadnih voda, komunalne djelatnosti, itd.).

10 u tom je pogledu instruktivan primjer susjedne slovenije koja od 1993. uz zakon o javnim zavodima (zakon o zavodih) ima poseban zakon o gospodarskim javnim službama (zakon o gos-podarskih javnih službah, uradni list rs 32/93, 30/98 – zzLppo, 127/06 – zjzp), koji je uredio sistemska pitanja povezana s gospodarskim javnim službama. iako u određenim dijelovima taj zakon valja uskladiti s pravom eu, ipak je riječ o sustavnoj brizi države za razvoj i regulaciju pitanja pove-zanih s gospodarskim javnim službama. o tome detaljnije Brezovnik, 2008; pirnat, 2004.

vedran ĐuLaBić

98

građana spram pružatelja javnih službi putem instituta prigovora protiv pruža-telja javnih usluga (čl. 157. i 158.). Međutim, prije analize navedenih odredba potrebno je provesti terminološku i koncepcijsku analizu položaja različitih djelatnosti koje je moguće podvesti pod zajednički nazivnik javnih službi.

3.1. Što se sve smatra javnim službama – terminološka i koncepcijska vrludanja

pojam javne službe11 i drugi pojmovi istog sadržaja (npr. djelatnost od-nosno posao od posebnog društvenog interesa) poznat je našem pravnom sustavu već od druge polovine 20. stoljeća.12 iako se o pojmu javne službe intenzivno raspravljalo u pravnoj literaturi još prije drugog svjetskog rata, taj pojam 1953. ulazi u zakonodavstvo (ivanišević, 1968: 74, 75). poslužio je kao temelj oblikovanja javnih službi koje su zahvatile mnoga područja ne-gospodarskih i gospodarskih djelatnosti. Međutim, tijekom nekoliko narednih ustavnih promjena postupno se formiralo shvaćanje da se pojam javne služ-be uglavnom odnosi na negospodarske (prvenstveno društvene) djelatnosti, dok su se gospodarske djelatnosti sve rjeđe nazivale javnim službama. prvo je ustav iz 1963. izostavio pojam javne službe i umjesto njega uveo pojam »djelatnost odnosno posao od osobitog društvenog interesa«. nakon toga je pojam javne službe konzekventno izostavljen i iz tadašnjeg zakonodavstva, što navodi neke autore da se zapitaju je li riječ »… o zamjenjivanju izraza javna služba nekim drugim izrazom istog sadržaja. … ili se pak radi o zamje-njivanju čitavog sistema pravila povezanih s idejom javne službe drugim pra-vilima, koja imaju za osnovu neku drugu ideju.« (ivanišević, 1968: 69.) no, i ustav iz 1974. ostaje na istom tragu. time se postupno trasira shvaćanje da se javnim službama, u pravilu, smatraju određene kategorije negospodarskih (tj. društvenih) djelatnosti (Brezovnik, 2008; ivanišević, 1972, 1968; Borković, 1979).

danas je terminologija na području javnih službi u Hrvatskoj prilično neujednačena. ta je neujednačenost posljedica podvođenja pod pojam javnih službi uglavnom negospodarskih djelatnosti, ali i prilično fragmentiranog i ponekad stihijskog razvoja pojedinih sektora. tako su danas u hrvatskom pravnom sustavu u upotrebi različiti pojmovi koji se odnose na djelatnosti javnih službi. osamostaljenjem Hrvatske pojam javne službe vraćen je u njezin pravni sustav. ustav na tri mjesta spominje javne službe, ali pod tim

11 o genezi pojma javne službe od novije literature vidi Brezovnik, 2008: 12-18; Đulabić, 2007: 140-141, a o različitim tradicijama u pogledu javnih službi eipa, 2005; coen, Heritier, 2005, itd.

12 slični pojmovi postoje i u drugim pravnim sustavima. vidi Đulabić, 2007: bilj. 30.


99

izrazom razumije različita značenja.13 u zakonodavstvu situacija je bitno drukčija. Čak nekoliko različitih izraza koristi se za različite javne službe. od tradicionalnog pojma javne službe,14 preko pojmova javne usluge,15 dje-latnosti od posebnog društvenog interesa,16 djelatnost od posebnog interesa za republiku Hrvatsku,17 usluga i djelatnosti od posebnog interesa za repub-liku Hrvatsku,18 regulirane djelatnosti koja se obavlja kao javna usluga,19 usluge od posebnog interesa za republiku Hrvatsku,20 domaće zakonodav-stvo plete mrežu različitih pojmova putem kojih se određenim djelatnostima daje poseban status.21 po svemu sudeći, navedeni termini ne utjelovljuju neku značajniju koncepcijsku razliku između različitih kategorija javnih službi (npr. gospodarskih i negospodarskih), već su ponajprije rezultat kao-tične situacije. za nju je još uvijek aktualna preko četrdeset godina stara konstatacija kako je u pogledu javnih službi riječ o »… već pomalo zabo-ravljenoj, ali … veoma aktualnoj temi« (ivanišević, 1968: 82). njezina je aktualnost s obzirom na prethodno navedene opće trendove razvoja javnih službi još veća.

13 Člankom 44. ustava uređeno je načelo zabrane diskriminacije prilikom primanja u javne službe. navedenu ustavnu odredbu moguće je, prije svega, shvatiti u kontekstu službeničkog su-stava s obzirom na to da se svakom državljaninu jamči pravo da pod jednakim uvjetima sudjeluje u obavljanju javnih poslova i bude primljen u javne službe. Čl. 60. ustava propisuje da je u uvjeti-ma propisanim zakonom u javnim službama moguće ograničiti pravo na štrajk. pored javnih službi ustav izričito spominje oružane snage, redarstvo i državnu upravu. konačno, čl. 112. ističe da vlada usmjerava djelovanje i razvitak javnih službi.

14 Čl. 6. zakona o ustanovama, nn 76/93, 29/97, 47/99, 35/08; čl. 2/1. zakona o komunalnom gospodarstvu, nn 26/03 – pročišćeni tekst, 82/04, 110/04 – uredba, 178/04, 38/09; čl. 9. zakona o visokim učilištima, nn 54/96 – pročišćeni tekst, 14/00, 67/00, 94/00, 129/00, 78/03; čl. 3/1. zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi, nn 87/08; čl. 2/2. zakona o obrazovanju odraslih, nn 17/07; čl. 3. zakona o proizvodnji, distribuciji i opskrbi toplinskom energijom, nn 42/05; čl. 1/3. zakona o predškolskom odgoju i naobrazbi, nn 10/97, 107/07.

15 Čl. 3/2. zakona o tržištu električne energije, nn 68/01; čl. 3/5. zakona o tržištu električne energije, nn 177/04, 76/07, 152/08; čl. 12. zakona o tržištu plina, nn 68/01, 87/05; čl. 5/2. zakona o regulaciji energetskih djelatnosti, nn 177/04, 76/07; čl. 1/1. zakona o regulaciji energetskih dje-latnosti, nn 68/01, 109/01.

16 Čl. 1/2. zakona o osnovnom školstvu, nn 69/03, 76/05.17 Čl. 3/1. zakona o socijalnoj skrbi, nn 73/97, 27/01, 59/01, 82/01, 103/03, 44/06, 79/07; čl.

1/4. zakona o športu, nn 71/06, 150/08; čl. 2/1. zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazo-vanju, nn 123/03, 105/04, 174/04, 46/07; čl. 5. zakona o agenciji za regulaciju tržišta željezničkih usluga, nn 79/07; čl. 5/1. zakona o agenciji za sigurnost željezničkog prometa, nn 120/08; čl. 13/1. zakona o otpadu, nn 178/04, 111/06, 110/07, 60/08.

18 Čl. 2. zakona o telekomunikacijama, nn 122/03, 158/03, 60/04, 70/05.19 Čl. 4/3. zakona o tržištu plina, nn 40/07, 152/08.20 Čl. 3/1. zakona o pošti, nn 172/03, 172/03, 15/04, 92/05, 63/08.21 upravo je davanje posebnog statusa jedna od bitnih karakteristika javnih službi (Borković,

1997: 15).

vedran ĐuLaBić

100

odsutnost jasne koncepcije vidi se u slučajevima kad zakoni koji nesum-njivo uređuju javne službe uopće ne sadržavaju izričitu odredbu prema kojoj se njima reguliraju djelatnosti koje se obavljaju pod posebnim režimom javne službe.22 s druge pak strane, neki se zakoni istodobno koriste dvama pojmo-vima za istu djelatnost. tako se, primjerice, određena djelatnost prvo proglasi djelatnošću od interesa za republiku Hrvatsku, a onda se podvede pod režim javne službe.23 takva bi praksa mogla navesti na pogrešan zaključak da su javne službe i djelatnosti od posebnog interesa dvije različite kategorije dje-latnosti pa bi je u budućnosti valjalo izbjegavati.

u hrvatskom pravnom sustavu postoji priličan broj pravnih termina iza kojih se očigledno ne krije sustavna i promišljena doktrinarna podloga, već ti pojmovi egzistiraju po svojevrsnoj inerciji iz starog sustava ili se nekritično preuzimaju i doslovno prevode, većinom iz engleskog jezika. usprkos veli-kom broju izraza kojima se koristi, hrvatsko zakonodavstvo još uvijek ne po-znaje pojam »služba odnosno usluga od općeg interesa« (services of general interest).24 taj je pojam u vrlo intenzivnoj uporabi u javnoj politici i pravu eu koje se njime koristi umjesto tradicionalnog i ponekad zbunjujućeg pojma javne službe (public service).25 pored toga, u hrvatskom zakonodavstvu vrlo rijetko nalazimo i neke druge pojmove koji označavaju koncepcije ključne za uspostavljanje posebnog režima javnih službi. jedan od takvih je pojam obveze javne službe (public services obligations).26 nedvojbeno je da će biti potrebno harmonizirati domaće zakonodavstvo i osigurati da se mnogobrojni zakoni u kojima postoje odredbe o proglašavanju određenih djelatnosti od in-teresa za republiku Hrvatsku izmijene kako bi se ugradio jasniji pojam »služ-ba od općeg interesa«. to će pored terminološke preciznosti i doktrinarne ispravnosti imati i mnoge praktične implikacije u pogledu primjene određenih dijelova pravne stečevine eu (acquis communitaire). nije loše promisliti ni da se zajednička pitanja obavljanja gospodarskih javnih službi urede poseb-nim zakonom. to bi bio izraz sustavnog i dugoročno promišljenog pristupa.

22 npr. zakon o srednjem školstvu, nn 69/03, 81/05. 23 tako primjerice čl. 2. zakona o kazalištima (nn 71/06) ističe: »kazališna djelatnost je od

interesa za republiku Hrvatsku i obavlja se kao javna služba.« isto tako, i čl. 2. zakona o muzejima (nn 142/98) ističe kako je muzejska djelatnost od interesa za republiku Hrvatsku, da bi člankom 3. regulirao da se muzejska djelatnost obavlja kao javna služba. Čl. 5/1. zakona o agenciji za sigurnost željezničkog prometa (nn 120/08) ističe: »djelatnost agencije od posebnog je interesa za republiku Hrvatsku, a poslove iz svoje djelatnosti agencija obavlja kao javnu ovlast.«

24 vrijedi napomenuti da se engleski termin service ne može jednoznačno prevoditi kao služba niti kao usluga. valja voditi brigu da ga se ovisno o okolnostima jedanput prevodi kao »služba«, a drugi put kao »usluga«.

25 o stajalištu europske komisije o tom pitanju v. Bijelu knjigu, 2004. 26 pozitivna iznimka je zakona o tržištu plina (nn 40/07, 152/08) koji u čl. 2/21. određuje

pojam »obveze javne usluge«.


101

3.2. Primjena ZUP-a na obavljanje javnih službi (pružanje javnih usluga)

Hrvatska, za razliku od nekih zemalja iz okruženja, nema zakon kojim bi regulirala opća (sistemska) pitanja određenih kategorija javnih službi. postoji samo specijalna sektorska regulacija koja je pod utjecajem sektorskih razvoj-nih trendova, a prije svega zahtjeva za privatizacijom i liberalizacijom koje postavlja eu. u pogledu negospodarskih javnih službi, zakonom o ustanova-ma iz 1993. reguliran je pravni oblik njihova obavljanja. takve se djelatnosti obavljaju putem javnih ustanova, kad je zakonom propisano da se određena djelatnost obavlja kao javna služba, a njezino je obavljanje neprofitno, tj. nije usmjereno stjecanju dobiti. iz odredaba tog zakona može se iščitati nekoliko obilježja obavljanja negospodarskih javnih službi.27

primjena novog zup-a na obavljanje javnih službi (pružanje javnih uslu-ga) otvara nekoliko pitanja. za gospodarske javne službe, posebno s obzirom na procese liberalizacije i privatizacije tih djelatnosti, temeljno je pitanje od-nosi li se odredba čl. 3/3. i na široku kategoriju gospodarskih javnih službi. je li i kod takvih djelatnosti riječ o javnim službama te mogu li se i na njih primjenjivati instituti predviđeni zup-om? kako u domaćem pravnom sus-tavu još uvijek paralelno postoje mnogi pojmovi koji se odnose na različite, prije svega gospodarske javne službe, moguće je da se, polazeći od striktno jezičnog tumačenja pojma javne službe, velik dio gospodarskih javnih službi izuzme od primjene novog zakona. svakako treba zauzeti stajalište da je i kod određenih gospodarskih djelatnosti riječ o javnim službama.28 trebalo bi ga zauzeti u svim slučajevima kad je zakonom propisano da je u konkretnim slučajevima riječ o djelatnostima (uslugama) koje se obavljaju (pružaju) u ši-rem društvenom (javnom) interesu odnosno u interesu republike Hrvatske.29 otvaranje tržišta gospodarskih javnih službi ne bi smjelo dovesti do njihova potpunog prepuštanja mehanizmu tržišta i isključivanja odgovornosti javne vlasti za njihovo obavljanje. tržišni mehanizam ne podrazumijeva poštovanje javnog interesa pa je potrebno osigurati adekvatne mehanizme kontrole nad poštovanjem propisanih ili ugovorenih obveza javne službe (koje mogu vari-rati od jednog do drugog sektora).

27 prije svega, to su načela kontinuiteta obavljanja (čl. 1/2.) i odsutnosti namjere stjecanja dobiti (čl. 1/2.) te obveza davanja statusa javne službe zakonom (čl. 6/1.). o ustanovama detaljnije Borko-vić, 1997: 17–25.

28 zato je za sve kategorije javnih službi prikladnije koristiti se pojmom službe od općeg inte-resa i pritom razlikovati negospodarske od gospodarskih službi od općeg interesa.

29 kao što je već pokazano supra, formulacija varira od propisa do propisa, ali je zajedničku nit vodilju ipak moguće pronaći.

vedran ĐuLaBić

102

ne treba smesti s uma činjenicu da se mnoge javne službe obavljaju na razini užih jedinica teritorijalne samouprave (jedinice lokalne i područne od-nosno regionalne samouprave). ponajprije je riječ o mnogobrojnim komunal-nim djelatnostima i drugim lokalnim javnim službama.30 upravo tu u najve-ćoj mjeri do izražaja dolazi uslužna odnosno servisno orijentirana djelatnost suvremene javne uprave. novi zup trebao bi se primjenjivati i na postupanje subjekata koji obavljaju lokalne javne službe. Međutim, tu bi se mogao po-javiti izvjestan problem pozitivnog odnosno negativnog sukoba nadležnosti. Često je nejasno tko obavlja nadzor nad obavljanjem javnih službi na lokalnoj razini i o kakvom je nadzoru riječ.

s obzirom na ustavnopravno zajamčenu poziciju lokalne samouprave kao instrumenta ograničenja središnje vlasti po teritorijalnoj dimenziji, treba razli-kovati dvije vrste poslova koje obavljaju lokalne jedinice i shodno tome dvije vrste nadzora. Lokalne jedinice samostalne su u obavljanju javnih poslova iz svojeg samoupravnog djelokruga, a nadzor središnjih tijela nad tijelima jedi-nica lokalne samouprave u samoupravnom je djelokrugu ograničen samo na nadzor ustavnosti i zakonitosti. takvo je rješenje dio međunarodne pravne standardizacije položaja lokalne samouprave (europska povelja o lokalnoj sa-moupravi, nn-Mu 14/97, 4/08). u poslovima iz prenesenog djelokruga obav-lja se još i nadzor svrhovitosti, pored nadzora ustavnosti i zakonitosti.

ono što bi moglo dodatno otežati primjenu novog zakona na obavljanje javnih službi jest formulacija prema kojoj se odredbe novog zup-a »na odgo-varajući način« primjenjuju u postupcima zaštite prava odnosno pravnih inte-resa stranaka u predmetima u kojima pravne osobe koje obavljaju javne službe odlučuju o njihovim pravima, obvezama ili pravnim interesima, ako zakonom nije propisana sudska ili druga pravna zaštita (čl. 3/3.). ostaje otvoreno pita-nje što znači odgovarajuća primjena zakona i tko odlučuje o tome što je od-govarajuća primjena zakona.31 posebno je važno jasno utvrditi koji su dijelovi odnosno instituti novog zakona primjereni za primjenu kod obavljanja javnih službi. Bez obzira na brojna poboljšanja i pojednostavnjenja, novi je zup u nekim dijelovima još uvijek prilično detaljan propis te možda nije sasvim prikladan za cjelovitu primjenu na javne službe. odgovore na ta pitanja mogla bi dati sudska praksa koja će u konkretnim slučajevima morati prosuditi kad je novi zup na odgovarajući način primijenjen u postupcima zaštite prava odnosno pravnih interesa u postupcima kad pružatelji javnih usluga odlučuju o pravima, obvezama i pravnim interesima stranaka. u svakom slučaju, sa stajališta jačanja vladavine prava »odgovarajuća« primjena zakona ne smije

30 o komunalnim djelatnostima detaljnije sarvan, 2008. 31 u pogledu problema »shodne« primjene starog zup-a v. Medvedović, 2006a.


103

dovesti do arbitrarnosti odlučivanja javnopravnih tijela i nesigurnosti koje se procesne norme primjenjuju u konkretnom slučaju.

3.3. Postupak pravne zaštite korisnika od pružatelja javnih usluganovi zup posebno uređuje mehanizam pravne zaštite građana odnosno

korisnika od postupanja pružatelja javnih službi. na taj je način javna vlast ne samo zadržala već i dodatno ojačala svoju ulogu kontrolora kvalitete djelova-nja javnih službi i konačnog jamca zaštite javnog interesa. u pogledu djelat-nosti javnih službi, javna vlast i dalje ima vrlo važnu ulogu u pogledu davanja određenim djelatnostima statusa javnih službi, njihove regulacije, obavljanja i nadzora (Đulabić, 2007: 145–147). sve navedeno treba biti jamac kvalitete javnih usluga i osigurati da njihovo obavljanje bude u javnom interesu uz otvaranje mogućnosti njihova obavljanja od subjekata privatnog sektora.

kroz institut prigovora32 protiv postupanja pružatelja javnih usluga pro-pisanog u čl. 157/2. novog zup-a pruža se dodatna mogućnost zaštite korisni-ka u odnosu s pružateljima javnih usluga. da bi se institut prigovora mogao primijeniti protiv pružatelja javnih usluga, potrebno je ispunjenje nekoliko pretpostavki. sukladno odredbama čl. 157. potrebno je da je riječ o:

a.Postupanju pružatelja javnih usluga. novi zup pravno definira što se smatra postupanjem pružatelja javnih usluga. Čl. 157/1. određuje da se pod postupanjem razumije poduzimanje odnosno propuštanje poduzimanja rad-nji pružatelja javnih usluga. dakle, uz aktivno djelovanje, pružatelji javnih usluga odgovorni su i za propuštanje djelovanja koje može utjecati na pravni položaj korisnika konkretne javne usluge. navedena stipulacija uvodi jasnu odgovornost javne vlasti za nadzor nad djelovanjem i kontrolom kvalitete jav-nih službi.

b.Postupanju izvan upravnog postupka. da bi se mogao primijeniti insti-tut prigovora, potrebno je da se o pravima, obvezama ili pravnim interesima korisnika ne rješava u upravnom postupku. u suprotnom, tj. kad se o pravi-ma, obvezama ili pravnim interesima korisnika odlučuje u upravnom postup-ku, odredbe zup-a primjenjuju se na temelju čl. 3/3. na odgovarajući način. doduše, primjena zup-a na postupanje pružatelja javnih usluga supsidijarne

32 prigovor je novi redoviti pravni lijek koji je ugrađen u odredbe zup-a. izjavljuje se protiv upravnog ugovora ili drugog postupanja javnopravnog tijela ili pružatelja javnih usluga (čl. 12/3.). pored toga, prigovor se može izjaviti i u slučaju nepokretanja postupka na temelju javne obavijesti (čl. 42/4.). opća pravila o prigovoru uređena su čl. 122., s tim da odredbe o izjavljivanju prigovora kod nekih instituta sadržavaju i određene specifičnosti. tako su neka pitanja u vezi s prigovorom protiv upravnog ugovora dodatno uređena (čl. 154.), a isto je i s postupanjem na prigovor korisnika javnih usluga (čl. 158.).

vedran ĐuLaBić

104

je naravi, tj. u onim slučajevima kad nije osigurana sudska ili druga pravna zaštita. kako god, kad je riječ o postupanju izvan upravnog postupka, osigu-rana je zaštita i od takvih postupanja pod uvjetom da takva postupanja utječu na prava, obveze ili pravne interese korisnika. time su pokriveni svi aspekti djelovanja pružatelja javnih usluga koji mogu utjecati na pravni položaj koris-nika tih usluga.

c. Učinku na prava, obveze ili pravne interese korisnika. postupanje mora imati učinak na prava, obveze ili pravne interese fizičkih i pravnih osoba, a taj će učinak valjati dokazati u svakom konkretnom slučaju. tom je odredbom isključena mogućnost da se kao stranke u postupku protiv pružatelja javnih usluga u povodu prigovora pojave subjekti koji nisu pod izravnim utjecajem postupanja pružatelja javnih usluga (npr. udruge za zaštitu potrošača, okoliša, itd.).

d. Trajanju radnje odnosno propuštanja. prigovor se može izjaviti sve dok traje radnja odnosno propuštanje radnje pružatelja javnih usluga (čl. 157/3.). takvim oblikovanjem zakonske odredbe institut prigovora protiv pru-žatelja javnih usluga zamišljen je kao učinkovit i brz mehanizam djelovanja. time se treba omogućiti što je moguće brža korekcija ponašanja pružatelja javnih usluga kako bi se osigurala kvaliteta njihova djelovanja i poštovanje konkretnih obveza javne službe. nezadovoljni korisnik ima mogućnost uprav-nog spora ako nije zadovoljan s poduzetim mjerama odnosno ako o njima nije obaviješten u propisanom roku.

novouvedeni institut prigovora protiv pružatelja javnih usluga otvara i neka pitanja. prvo je pitanje zašto je bilo potrebno produljiti rok u kojem je nadležno tijelo dužno obavijestiti korisnika o poduzetim mjerama na 30 dana (čl. 158/2.). taj rok znatno odudara od općeg roka od 8 dana u kojem čelnik tijela inače odlučuje o prigovoru (čl. 122/3.). očito je da takvo rješenje ne korespondira u potpunosti s naravi instituta prigovora protiv postupanja pru-žatelja javnih usluga. propisani rok od 30 dana u kojem nadležno tijelo treba obavijestiti korisnika o poduzetim mjerama čini se prilično dugim te otvara mogućnost nepotrebnog odugovlačenja. ako je trebalo odustati od općeg roka od osam dana za odlučivanje o prigovoru, primjerenije je da taj rok bude kraći, a ne dulji. sigurno je da bi kraći rok bio primjereniji, jer bi time javnopravno tijelo koje obavlja nadzor nad pružateljem javnih usluga moralo promptno rea-girati, provesti nadzor i time osigurati otklanjanje eventualne povrede prava ili pravnih interesa korisnika javnih usluga.

drugo i vjerojatno mnogo važnije pitanje tiče se situacije kad u povodu prigovora protiv pružatelja javnih usluga dođe do pokretanja upravnog spora (čl. 158/2.). protiv čega će se zapravo voditi upravni spor ako korisnik nije


105

zadovoljan poduzetim mjerama tijela koje obavlja nadzor nad pružateljem javnih usluga? Logičkim i jezičnim tumačenjem odredbe čl. 158/2. dolazi se do zaključka da bi se upravni spor trebao voditi protiv pisane obavijesti o poduzetim mjerama. no, što bi upravni sud u tom slučaju trebao napraviti? predmet spora je zapravo samo obavijest o tome što je nadležno tijelo poduze-lo odnosno što eventualno kani poduzeti. treba li upravni sud djelovati protiv tijela koje provodi nadzor ili protiv pružatelja javne usluge koji ne pruža javne usluge sukladno propisanim ili ugovorenim obvezama javne službe?

Šteta je što se taj drugonavedeni koncept ne pojavljuje u novom zakonu. Čini se da zakonodavac nije vodio brigu o svim posebnostima prigovora pro-tiv pružatelja javnih usluga pa su neka bitna pitanja ostala nedorečena. valja se nadati da zbog toga pozitivni iskorak u smjeru poboljšanja pravne zaštite korisnika javnih službi neće biti umanjen. o tome bi svakako trebalo voditi brigu prilikom izrade novog zakona o upravnim sporovima.

4. Zaključak

potpuni učinak novih pravila o općem upravnom postupku na obavljanje javnih službi još uvijek nije moguće predvidjeti jer je riječ o novom načinu uređenja te materije. posebno se važnim čini potreba adekvatnog tumačenja odredaba novog zup-a kako bi se njegove odredbe mogle protegnuti i na određena pitanja obavljanja gospodarskih javnih službi koje su se, zbog pro-cesa liberalizacije i privatizacije, otvorile za tržišnu utakmicu i time jako pri-bližile običnim gospodarskim djelatnostima.

s obzirom na javne službe i nove mehanizme zaštite prava korisnika u odnosu na njihove pružatelje, potrebno je poduzeti sljedeće aktivnosti:

– pripremiti poseban zakon o gospodarskim javnim službama koji će urediti opća pitanja njihova obavljanja kako bi se istodobno uz otva-ranje tržišta za konkurenciju vodila briga o javnom interesu i zaštiti korisnika javnih usluga.

– informirati širok krug korisnika javnih službi o primjeni novog zakona na javne službe te o novom institutu prigovora protiv postupanja pru-žatelja javnih usluga. zup postavlja normativni temelj razvoja instituta prigovora, ali njegova realizacija ovisi o širini korištenja i pravilnoj primjeni u svakodnevnim situacijama.

– educirati državne i druge javne službenike o materiji javnih službi i promjenama koje se na tom području događaju. to je posebno važno kod primjene novog zup-a na postupke odlučivanja o pravima, obve-zama i pravnim interesima korisnika javnih službi te na institut prigo-vora protiv pružatelja javnih usluga.

vedran ĐuLaBić

106

– educirati državne i druge javne službenike koji će po prigovorima građana postupati i rješavati sporne situacije, da bi rješavanje po pri-govoru bilo promptno i brzo. trebalo bi težiti što je moguće bržem i efikasnijem postupanju po prigovoru da bi se otklonilo nepravilno po-stupanje pružatelja javnih usluga. valjalo bi razmotriti skraćenje roka od trideset dana.

– osigurati učinkovite mehanizme kontrole koji će omogućiti da pru-žatelji javnih službi usklade postupanje prema korisnicima usluga s propisanim ili ugovorenim obvezama javne službe nakon što nadležno tijelo provede nadzor.

– osigurati potpunu neovisnost subjekata koji provode nadzor od nepri-mjerenih veza s pružateljima javnih usluga. to je jamstvo kvalitetne primjene novih pravnih instituta.

– voditi restriktivnu zakonodavnu politiku koja će sudski i drugi postupak pravne zaštite omogućiti samo tamo gdje je to zaista prijeko potrebno i gdje je primjena zup-a neadekvatna. na taj bi se način osiguralo da odredbe novog zakona zaista zažive i postanu dio socijalnog kapitala. zakonodavna bi politika trebala voditi brigu i o usklađenoj pravnoj terminologiji na području javnih službi kako bi se izbjegla konfuzija oko toga koje se djelatnosti smatraju javnim službama.

– uskladiti terminologiju specijalnih zakona s odredbama novog zup-a kako bi se suzio prostor izuzimanju određenih djelatnosti od primjene pravila zup-a.

literatura

adruccioli, paolo (2007) privatisation in europe. eurotopia – public services in eu-rope from privatisation to participation, br. 4, str. 3–5.

Barbić, jakša (ur.) (2006) reforma upravnog sudstva i upravnog postupanja. zagreb: Hazu

Bijela knjiga (2004) Bijela knjiga europske unije o službama od općeg interesa. Hr-vatska javna uprava 6(4): 35–49 te 7(1): 37–49.

Borbely, szilvia (2004) services of general interest (sgi) and eu enlargement. european trade union confederation (etuc) & european centre of enterpri-ses with public participation and of enterprises of general economic interest (ceep)

Borković, ivo (1997) upravno pravo. zagreb: informatorBorković, ivo (1979) pojam javna služba i ustavna kategorija »djelatnosti od općeg

društvenog interesa«. zbornik pravnog fakulteta u splitu, god. 16: 27–39.


107

Brezovnik, Boštjan (2008) izvajanje javnih služb in javno-zasebno partnerstvo. Mari-bor: pravna fakulteta i inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila

cananea, giacinto (2003) Beyond the state: the europeanization and globalization of procedural administrative Law. european public Law 9(4): 563–578.

cananea, giacinto (2002) the regulation of public services in italy. international review of administrative sciences 68(1): 73–93.

coen, david, adrienne Héritier (2005) refining regulatory regimes – utilities in europe. cheltenham: edward elgar publishing

Đerđa, dario (2007) otvorena pitanja upravnog postupka u Hrvatskoj. zbornik prav-nog fakulteta u rijeci 28(1): 407–439.

Đulabić, vedran (2008) prilog raspravi. u: eugen pusić (ur.) Hrvatska država i upra-va. zagreb: Hazu

Đulabić, vedran (2007) socijalne službe u konceptu službi od općeg interesa. revija za socijalnu politiku 14(2): 137–162.

Đulabić, vedran (2006) povelje javnih službi – pokušaj podizanja kvalitete javne upra-ve i jačanja uloge građana. zbornik pravnog fakulteta u zagrebu 56(1): 7–48.

gagro, Božo, dunja jurić-knežević (2006) kvaliteta upravnog postupanja prema iskustvima upravnog suda republike Hrvatske s prijedlozima za unaprjeđenje. u: jakša Barbić (ur.) reforma upravnog sudstva i upravnog postupanja. zagreb: Hazu

ivanišević, stjepan (1972) položaj korisnika javnih službi u jugoslavenskom uprav-nom sistemu – magistarski rad. zagreb: pravni fakultet

ivanišević, stjepan (1968) prilog diskusiji o pojmu javne službe. zbornik radova vi-soke upravne škole za 1968. godinu, str. 70–88.

koprić, ivan, anamarija Musa, vedran Đulabić (2008) europski standardi regulacije službi od općeg interesa: (kvazi)nezavisna regulacijska tijela u izgradnji moder-nog kapitalizma. Hrvatska javna uprava 8(3): 647–688.

koprić, ivan (2008) problemi, rješenja i zablude u reformi hrvatske javne uprave. u: eugen pusić (ur.) Hrvatska država i uprava. zagreb: Hazu

koprić, ivan (2006) uvodno izlaganje. u: jakša Barbić (ur.) reforma hrvatske držav-ne uprave. zagreb: Hazu

koprić, ivan (2006a) neki problemi primjene općeg upravnog postupka u Hrvatskoj. informator br. 5422 od 22. veljače 2006., str. 13.

koprić, ivan (2005) administrative procedures on the territory of the Former Yugo-slavia, sigma

kovač, polonca (2008) analiza razvoja regulacije općeg upravnog postupka u slove-niji. Hrvatska javna uprava 8(2): 421–441.

Ljubanović, Boris (2006) posebni upravni postupci u republici Hrvatskoj. Hrvatska javna uprava 6(3): 5–22.

Medvedović, dragan (2003) pravno uređeni postupci – pretpostavka moderne uprave. u: ivan koprić (prir.) Modernizacija hrvatske uprave. zagreb: društveno vele-učilište

vedran ĐuLaBić

108

Medvedović, dragan (2006) glavni pravci modernizacije općeg upravnog postupka. u: jakša Barbić (ur.) reforma upravnog sudstva i upravnog postupanja. zagreb: Hazu

Medvedović, dragan (2006a) dužnost postupanja po zakonu o općem upravnom po-stupku. informator br. 5465–5466 od 22. i 26. srpnja 2006., str. 1–4.

Moeller, Manfred (2008) the impact of the european directive on services in the in-ternal Market on public administration. Hrvatska javna uprava 8(2): 351–366.

niemivuo, Matti (2004) the Finish administrative procedure act. europan public Law 10(3): 461–468.

pičuljan, zoran, vedran Đulabić, robert Mahović (2007) nacrt novog zakona o op-ćem upravnom postupku – dinamika izrade, važnija rješenja i dvojbe. u: grupa autora: upravno pravo – aktualnosti upravnog sudovanja i upravne prakse. za-greb: inženjerski biro

pirnat, rajko (2004) Liberalizacija gospodarskih javnih služb. u: zbornik X. dnevi javnega prava. portorož: inštitut za javno upravo

rentrop, timm (2007) the services directive: What is actually new? eipascope Bulletin br. 2, str. 17–22.

sarvan, desanka (2008) obavljanje komunalnih djelatnosti kao javne službe. Hrvat-ska javna uprava 8(4): 1055–1086.

seerden, rené, Frits stroink (ed.) (2002) administrative Law of the european union, its Member states and the united states. a comparative analysis. antwerpen-groningen: intersentia uitgevers

schwarze, jurgen (2004) judicial review of european administrative procedure. Law and contemorary problems, http://www.law.duke.edu/journals/lcp/articles/lcp68dwinter2004p 85.htm.

van de Walle, stephen (2008) What services are public? What aspects of performan-ce are to be ranked? the case of »services of general interest«. international public Management journal 11(3): 256–274.


109

vedran Đulabić

puBlIc servIces (servIces oF GeNeral INterest) aND tHe NeW reGulatIoN oF GeNeral aDmINIstratIve

proceDure

the impact of the new regulation of general administrative procedure on the provision of public services (services of general interest) is analysed in the paper. the author has identified the development trends and reconceptualisation of public services, which are the most dynamic part of contemporary public administration. certain aspects of providing public services have been regulated in the new croatian Law on general administrative procedure, adopted in March 2009. the institute of complaint against public service pro-viders is of particular importance, because it is a mechanism of legal protection against the actions of service providers that affect the rights and legal interests of service users. the author warns about terminological inconsistencies of the croatian legal system. He proceeds with an analysis of implementation of the new Law on the provision of public services. particular emphasis is given to the mechanism of legal protection of users in relations with the providers of public services. the paper contains recommendations for a successful implementation of the new legal institutes.

key wordspublic administration, public services, services of general interest, general administrative pro-cedure – croatia, complaint against public service providers, the european union

vedran Đulabić

ÖFFeNtlIcHe DIeNste (DIeNste vom allGemeINeN INteresse) uND Neue reGulIeruNG Des allGemeINeN

verWaltuNGsverFaHreNs

analisiert wird der einfluss der neuen regulierung des allgemeinen verwaltungsverfah-rens auf die verrichtung öffentlicher dienste (dienste vom allgemeinen interesse). iden-tifiziert werden die entwicklungstendenzen und rekonzeptualisierung der öffentlichen dienste, die der dynamischste teil der modernen öffentlichen verwaltung sind. durch das neue gesetz über das allgemeine verwaltungsverfahren, das ende März 2009 verab-schiedet wurde, werden bestimmte aspekte der verrichtung öffentlicher dienste reguliert. Besonders bedeutsam ist das institut des einspruchs gegen träger öffentlicher verwal-tung, das den Benutzern öffentlicher dienste einen Mechanismus des rechtschutzes gegen vorgangsweisen der träger solcher Leistungen, die rechte und rechtliche interessen der Benutzer beeinflussen, sichert.es wird auf begriffliche inkonsequenzen des kroatischen rechtssystems hingewiesen. ana-lisiert wird die anwendung des neuen gesetzes auf die verrichtung öffentlicher dienste

vedran ĐuLaBić

110

und auf Mechanismen des rechtsschutzes von Benutzern gegen träger öffentlicher Diens-te (öffentlicher Leistungen). empfehlungen für erfolgreiche realisierung neuer Lösungen werden gegeben.

schlüsselwörteröffentliche verwaltung, öffentliche dienste, dienste vom allgemeinen interesse, allgemeines verwaltungsverfahren – kroatien, öffentliche Leistung, einspruch gegen träger öffentlicher Leistungen, europäische union

111

rajko pirnat*�

upravNI uGovor I upravNI postupak

udk 35.077.3(4) pregledni znanstveni rad

uvođenje instituta upravnog ugovora u zakon o općem upravnom postupku otvara niz novih pitanja. nakon prikaza i analize pravnog uređenja i naravi instituta upravnog ugovora u francuskom i talijanskom pravu, obrađuju se pitanja u vezi sa sklapanjem koncesijskih ugovora (konkurencijski postupak), ponajprije sa stajališta slovenskog pravnog sustava. ističu se formalnopravni zahtjevi koji u tom pogledu proizlaze iz pravne stečevine eu. posebno se obrađuju specifičnosti postupka sklapanja ugovora o koncesiji, odnos upravnog akta i koncesijskog ugovora te oblici prestanka ugovora o koncesiji.ključne riječiupravni ugovor, opći upravni postupak, konkurencijski postupak, koncesija i koncesijski ugovor, slovenija, Francuska, italija

1. uvod

zakon o općem upravnom postupku republike Hrvatske (nn 47/09) u čl. 150.–154. uređuje upravni ugovor. iako je to uređenje u pripremnim verzija-ma zakona bilo bliže njemačkome zup-u, koji javnopravne ugovore uređuje u čl. 54.–61., usvojena verzija sadržava drugačija rješenja. takvo uređenje otvara mnogobrojna pitanja o odnosima između obveznog i javnog prava ko-jih su instituti i pravni odnosi bitno različiti.

opći institut upravnog ugovora slovensko upravno pravo ne poznaje, na-ročito ne njegovo uređenje u zup-u. iako se izraz upravni ugovor može naći u nekoliko sudskih odluka, ipak su neka temeljna pitanja pravnoga režima upravnih ugovora uređena u okviru koncesijskih ugovora. za predmete uprav-noga postupka posebno su značajna tri pitanja:

1. posebnosti pravnoga postupka u natjecanju za isti koncesijski ugovor;2. odnosi između upravnog akta i koncesijskog ugovora;3. javnopravni oblici prestanka koncesijskog ugovora.

* prof. dr. sc. rajko pirnat, redoviti profesor upravnog prava i javne uprave, dekan pravnog fakulteta sveučilišta u Ljubljani

rajko pirnat

112

2. komparativni pogled na institut upravnog ugovora

2.1. Francusko pravo

u francuskom pravu svi ugovori u koje ulazi država, lokalne zajednice i druge osobe javnoga prava nisu upravni ugovori. u prvom redu, upravni su oni ugovori koje takvima izrijekom proglasi propis, kao što su oni za obav-ljanje javnih radova, prodaju državnih nekretnina, javni natječaji, ugovori o korištenju javnim dobrima, ugovori o podjeli prava za obavljanje javne služ-be, itd. pored toga, sudska je praksa razvila određene kriterije prema kojima se prosuđuje je li u konkretnom slučaju riječ o upravnom ugovoru ili nije. pritom se ne smije zaboraviti da u francuskom pravu odluka o tome je li riječ o upravnom ugovoru ovisi o tome koji sudovi odlučuju o sporovima iz tog ugovora, sudovi opće nadležnosti ili upravni sudovi. ti su kriteriji naročito sljedeći (georges, 1994: 300–302):

– kriterij cilja: upravni ugovori su oni kojih je cilj obavljanje javne služ-be; pritom sudska praksa naglašava da nije upravni ugovor svaki ugo-vor na temelju kojeg ugovorna stranka sudjeluje ili pristupa obavljanju javne službe, nego da je upravni ugovor onaj kojim jedna strana stječe određeno pravo ili obvezu, djelomično ili u cijelosti, neposredno obav-ljati javnu službu;

– kriterij posebnih odredbi (les clauses exorbitantes): upravni ugovori su oni u kojima je moguće naći odredbe koje ne spadaju u okvir pri-vatnoga prava; Conseil d’État (državni savjet) te je odredbe definirao kao »bilo koju odredbu ugovora koja ugovornim stranama daje prava ili nalaže obveze koje uobičajeno u okviru privatnoga ili trgovačkog prava ne bi nitko slobodno ugovorio«;

– kriterij ugovornih strana: u pravilu barem jedna strana iz upravnog ugovora mora biti osoba javnoga prava kako bi se moglo govoriti o upravnom ugovoru; ako su obje ugovorne stranke osobe javnog prava, riječ je o upravnom ugovoru, neovisno o njegovu sadržaju.

tu je riječ o općim kriterijima koje je potrebno uzeti u obzir u njihovoj uzajamnosti. teorija naročito naglašava da su prvi i drugi kriterij alternativni, tj. barem jedan od njih mora biti zadovoljen kako bi se ugovor mogao ubrojiti u upravne. svaki od navedenih kriterija ima i iznimke. tako ugovori između korisnika i pružatelja javnih službi nisu upravni ugovori iako imaju posebne odredbe. s druge strane, francuski sudovi priznali su karakter upravnog ugo-vora i u slučajevima kada nijedna od ugovornih strana nije bila osoba javnoga, već privatnog prava, ali je djelovala za račun države.

Upravni ugovor i upravni postupak

113

2.1.1. Pravna priroda upravnih ugovora – les actes mixtesFrancuska teorija upravnoga prava ističe da su upravni ugovori mješoviti

pravni akti (jednostrani i dvostrani), jer sadržavaju s jedne strane ugovorene odredbe o kojima su se strane sporazumjele (les clauses contractuelles), a s druge strane odredbe koje predstavljaju izraz volje javne vlasti (les clauses d’un caractère réglementaire). kako to teorija smatra, prve su one odredbe koje bi bile nepotrebne ako bi posao koji je predmet ugovora obavila sama javna uprava (npr. izvodila javnu službu u vlastitoj režiji kad je riječ o konce-sijskom ugovoru) (chapus, 1994: 425). ostale odredbe u svojoj su biti propis na koji se mogu pozvati i treće osobe iako nisu strane ugovora12ili koji takve treće osobe obvezuje.

taj »upravni« dio ugovora ima vrlo često oblik posebnoga dokumenta (les cahiers des charges) koji određuje sadržaj određene skupine upravnih ugovora. po pravnoj je prirodi u pravilu riječ o propisu, iako to ne mora biti nužno. kod ugovora o javnim radovima vlada ih, na primjer, samo potvrđuje (chapus, 1994: 1014). takav unaprijed određeni sadržaj upravne je ili teh-ničke prirode, ili to istodobno mogu biti opće upravne i tehničke odredbe za određenu vrstu ugovora (les cahiers des clauses générales) ili se odnose na potpuno određeni pojedinačni ugovor (les cahiers des clauses particulières).

javna vlast može u interesu korisnika ili u javnom interesu promijeniti te uvjete (bilo da su u obliku posebnoga dokumenta ili da je riječ o takvoj odred-bi ugovora) i nakon što je ugovor već sklopljen (chapus, 1994: 425). tako zadržava nadzor nad obavljanjem javne službe ili izvođenjem javnih radova.

2.1.2. Pravni režim upravnih ugovora u francuskom pravuposebni pravni režim upravnog ugovora osobito obuhvaća posebna prava

koja ima javnopravna strana ugovora. istovremeno, pored dužnosti također sadržava i neka posebna prava druge ugovorne strane. pritom javnopravna strana ima ta posebna prava neovisno o tome jesu li predviđena ugovorom (georges, 1994: 305). nadalje, ni izričite odredbe u upravnom ugovoru ne mogu javnopravnoj strani oduzeti ta posebna prava. sudska se praksa često poziva na »pravila koja se upotrebljavaju za upravne ugovore«,23iako, dakle, ta pravila nisu izrijekom ugovorena.

1 tako su sudovi priznali pravo korisnicima javne službe da se pozivaju na te odredbe ugovo-ra, ali dakako u odnosu prema javnoj vlasti (recours pour excès de pouvoir), a ne u odnosu prema koncesionaru.

2 Formulacija glasi: »… en vertu des règles applicable aux contracts administratifs …« – chapus, 1994: 1017.

rajko pirnat

114

javnopravni režim upravnih ugovora na jednoj strani daje javnopravnoj strani ugovora posebna prava vlasti (prerogative), a s druge strane utvrđuje prava druge strane s obzirom na financijsku ravnotežu. ako se ne upotrebljava posebni javnopravni režim, za upravne je ugovore u Francuskoj relevantno opće ugovorno pravo, jer su oni ipak u osnovi ugovori.

posebna su prava javnopravne stranke u ugovoru naročito:– pravo usmjerivanja i nadzora: javnopravna strana ugovora smije nad-

zirati provođenje ugovora i davati drugoj strani obvezne upute o tome kako ispuniti pojedinu ugovornu obvezu; dapače, posebnom uputom u pisanom obliku (ordre de service) može naložiti izvođenje radova koji u ugovoru nisu bili predviđeni (chapus, 1994: 1018);

– pravo izricanja sankcije: pritom nije riječ samo o ugovornim kaznama i drugim sankcijama koje su dogovorene u ugovoru; riječ je osobito o sankcijama koje javnopravna strana može upotrijebiti u upravnom ugovoru čak i u onom slučaju kad te sankcije nisu predviđene ugovo-rom; tu spada naročito pravo javnopravne stranke da u slučaju kršenja ugovora od strane druge ugovorne strane to nadomjesti (la mise sous séquestre, la mise en régie); pravo jednostranog raskida ugovora u slu-čaju da druga ugovorna strana krši ugovor (u slučaju koncesije javne službe to može napraviti samo sud) (georges, 1994: 306);

– pravo jednostrane promjene odredbi iz ugovora: to je pravo, dakako, ograničeno te javnopravna strana ne može u bilo koje vrijeme mijenjati odredbe ugovora iz bilo kojega razloga, jer bi se u tom slučaju teško moglo govoriti o ikakvom ugovoru; jednostrana promjena moguća je samo u slučaju kad to zahtijevaju interesi javne službe (v. supra o ca-hiers des charges); u tom slučaju druga strana ima pravo na održanje financijske ravnoteže (infra); teorija također naglašava da promjene ne smiju biti tako opsežne da bi značile sasvim drugi ugovor (chapus, 1994: 1024);

– pravo jednostranog raskida ugovora: raskid ugovora nije sankcija zbog kršenja druge ugovorne strane (supra), već je riječ o raskidu ugovora zbog interesa javne službe. u tom slučaju vrijede jednaka ograničenja i posljedice kao kod jednostrane promjene ugovora zbog interesa javne službe.

upotreba tih posebnih prava ne predstavlja kršenje upravnog ugovora, iako nisu u njemu posebno predviđena ili je njihova upotreba čak u potpunosti u proturječju s odredbama ugovora. zato se druga ugovorna strana ne može koristiti nikakvim ugovornim sankcijama, a također, u pravilu, ne može ni putem suda postići prestanak njihova važenja (chapus, 1994: 1020). ako je upotreba tih prava bila neopravdana, postoji pravo potpunog obeštećenja, za


115

razliku od opravdane upotrebe tih prava gdje se uvažava samo financijsko uravnoteženje.

Financijsko uravnoteženje jedno je od temeljnih načela upravnih ugovora koje nadomješta načelo pacta sunt servanda iz općeg ugovornog prava. u osnovi je sve vrlo jednostavno. traži se da se za drugu ugovornu stranu oču-va ravnoteža između rashoda i prihoda na temelju kojih je preuzela obveze iz ugovora. no, načelo financijske ravnoteže ne znači izostanak bilo kakvog ugovornog rizika za drugu stranu, jer je to načelo ograničeno u dva slučaja, tj. dvije teorije (kako ih naziva francuska doktrina upravnog prava). to su la théorie du fait du prince i la théorie de l’imprévision.

teorija fait du prince odnosi se na mjere javne vlasti koje slabe ugovorni položaj druge strane upravnog ugovora. da bi se ta teorija primijenila, moraju biti ispunjena dva uvjeta. za mjeru se mora odlučiti osoba javnoga prava koja je strana upravnog ugovora i mjera se mora neposredno i posebice odnositi na drugu ugovornu stranu. opće mjere, čak i ako ih je prihvatila javnopravna ugovorna strana, ne daju pravo na održanje financijske ravnoteže. u pravilu, mjeru mora prihvatiti javnopravna osoba u svojoj ulozi ugovorne strane, iako sudovi nekad priznaju i pravo na očuvanje financijske ravnoteže u slučaju kad je javnopravna ugovorna strana prihvatila mjeru u drugim okolnostima ka-rakterizirana kao ugovorna strana, ako se to specijalno odnosi samo na drugu ugovornu stranu. ni u kojem slučaju druga ugovorna strana nema pravo na očuvanje financijske ravnoteže ako je mjeru prihvatila pravna osoba javnoga prava koja nije strana ugovora.

u slučaju fait du prince u pravilu je riječ o tome da se pogođena strana ugovora u potpunosti obešteti, što potpuno kompenzira financijski učinak po-duzete mjere.

na drugoj je strani teorija de l’imprévision (teorija nepredvidljivih okol-nosti), koja je na neki način slična institutu promijenjenih okolnosti u građan-skom pravu, iako francuska doktrina upravnog prava naglašava da je u potpu-nosti riječ o institutu upravnog prava koji ima drugačije pravne posljedice.

uvjeti za primjenu teorije nepredvidljivih okolnosti su sljedeći (georges, 1994: 308):

– te okolnosti moraju biti iznimne i nepredvidljive,– moraju dovesti do bitnih otežavajućih okolnosti za izvršavanje ugovo-

ra,– moraju biti potpuno nepoznate ugovornim stranama.

sudska je praksa široko priznavala nepredvidljive okolnosti, među koje spadaju okolnosti poput gospodarske krize, opće mjere državnih tijela kao što su npr. devalvacija ili ograničavanje cijena.

rajko pirnat

116

ako nastanu takve okolnosti, teorija nepredvidljivih okolnosti ipak ne zah-tijeva potpunu financijsku naknadu, nego samo naknadu u tolikoj mjeri koja omogućuje obavljanje javne službe. naime, namjena te naknade nije potpuno zadržati jednak položaj druge ugovorne strane i ukloniti ugovorne rizike takve vrste, nego prije svega osigurati neprekinuto obavljanje javne službe. ta se teorija praktično upotrebljavala isključivo kod trajnih upravnih ugovora koji se odnose na izvođenje javne službe.

2.2. Talijansko pravo

iako je francusko pravo najdetaljnije razradilo doktrinu upravnog ugo-vora, slične institute moguće je naći i u talijanskom pravu. to pravo poznaje pojam ugovora s javnom namjenom (contratto ad oggetto pubblico) s kojima postupa kao s kompleksnim aktima sastavljenim od ugovora i upravnoga akta. u pogledu odnosa između jednog i drugog dijela, talijansko pravo razlikuje (caringela, delpino, 2000: 638):

– ugovore koji pripadaju upravnomu aktu (contratti accessivi a provve-dimenti): kod tih se ugovora prava i obveze utvrđuju već upravnim aktom, a ugovor ih detaljnije uređuje. u tu kategoriju naročito spadaju različiti koncesijski ugovori;

– ugovore koji se smatraju pomoćnima u odnosu prema upravnom aktu (contratti ausiliari di provvedimenti): u tom slučaju u tijeku upravnoga postupka procesni akti koji imaju materijalne posljedice zamjenjuju se ugovorom. karakterističan primjer je ugovor koji zamjenjuje izvlašte-nje ili ugovor o određivanju odštete za već izvlaštenu imovinu;

– ugovore koji zamjenjuju upravni postupak (contratti sostitutivi di pro-cedimenti): u tom slučaju upravni postupak uopće ne započinje, nego se u cijelosti zamjenjuje ugovorom. slučajevi koji se navode u talijan-skom pravu su urbanistički i planski ugovori.

posebno je važna prva skupina ugovora kod koje i talijansko pravo pri-hvaća dominaciju upravnoga akta nad ugovorom. prestanak važenja uprav-nog akta ima kao posljedicu i raskid ugovora. javna uprava može oduzeti koncesiju i preuzeti je u vlastitu režiju zbog kršenja ugovora, ako je na taj način ugrožen cilj izvođenja koncesije. javna uprava može otkazati kon-cesiju i na taj način također raskinuti ugovor, ali je dužna, dakako, platiti naknadu. očito je, dakle, da i talijansko pravo poznaje institut upravnog ugovora u kojem javnopravna strana zbog javnoga interesa ima prevladava-jući utjecaj.


117

3. Posebnosti upravnog postupka pri natjecanju za isti ugovor

slovenski zup (ur. l. 24/06 – službeni pročišćeni tekst, 105/06, 65/08) ne uređuje takozvane konkurencijske postupke, tj. postupke u kojima se više zainteresiranih stranaka natječe za isti upravni akt. pri sklapanju koncesijskih ugovora u većini slučajeva, ako je riječ o koncesijama gospodarskih javnih službi, potrebno je izbor koncesionara obaviti u upravnom postupku, kao što to određuje zakon o gospodarskim javnim službama (ur. l. 32/93, 30/98; zgjs).

neka procesna pitanja u vezi s tim riješio je zakon o javno-privatnom partnerstvu (ur. l. 127/06; zjpp), koji u slovenski pravni sustav usvaja pravila prava europske zajednice o sklapanju koncesijskih ugovora. problem konku-rencijskog postupka za sklapanje koncesijskih ugovora pojavljuje se naročito kod koncesijskih usluga koje direktiva 2004/18/ez europskoga parlamenta i vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za objavljivanje javnih nabavi za izgradnju, robe i usluge (ur. l. 134/04) detaljnije ne uređuje. za koncesije u izgradnji, naime, na snazi su posebna pravila, zato u tim slučajevi-ma akt odabira koncesionara, odnosno strane s kojom se sklapa upravni ugo-vor, nije upravni akt. u tim slučajevima ne nastaje problem konkurencijskog upravnog postupka.

zjpp u čl. 42. utvrđuje pravilo da se izvođač javno-privatnoga partnerstva (koncesionar) bira na temelju javnoga natječaja, osim ako posebnim zakonom nije drukčije određeno. osim toga, javni je natječaj potreban u svim sluča-jevima neovisno o odredbama posebnoga zakona, kad to zahtijeva europsko pravo.

nakon isteka natječajnoga roka, kojega trajanje zjpp ne uređuje, ali se, dakako, mora osigurati dovoljno vremena za predaju ponuda, stručna komisija mora najprije odbaciti nepravodobne i nepravilno predane ponude (čl. 53/4.). ostale treba otvoriti u pravilu na javnom otvaranju ponuda (čl. 53/4.), pregle-dati ih i ocijeniti u skladu s propisima te pripremiti izvješće (čl. 55. zjpp).

u nastavku je postupak podjele koncesije ovisan o tome zahtijeva li se posebno da se koncesionar izabere upravnim aktom ili takav zahtjev nije postavljen. ako je akt izbora koncesionara upravni akt, potrebno je provesti upravni postupak kojeg posebnosti određuje čl. 58. zjpp, a u ostalom dijelu primjenjuje se zup. problem je u tome što je riječ o konkurencijskom postup-ku koji zup ne uređuje.

u pitanju je već sam početak postupka. postupak se pokreće po služ-benoj dužnosti, pri čemu je na neki način otvoreno pitanje kad je postupak u konkretnom slučaju pokrenut. smatram da čl. 58. zjpp utvrđuje da je već prilikom objave natječaja i postupanja komisije u vezi s otvaranjem molbi i

rajko pirnat

118

njihovim ocjenjivanjem sve navedeno potrebno smatrati radnjama u uprav-nom postupku, jer je riječ o radnjama koje vode do upravnog akta. istina je da pri upotrebi pravila upravnoga postupka u fazi javnoga natječaja i otvara-nja ponuda može biti određenih teškoća, iako zjpp određuje posebna pravila o tome kad se predavanje molbe na natječaj smatra pravovremenim te kako postupati s nepravilnim i prekasno predanim molbama. prema drugom mogu-ćem tumačenju, trenutak pokretanja postupka bio bi kad je određena službena osoba koncedenta preuzela izvješće komisije. u svakom slučaju, potrebno je obavijestiti sve kandidate u postupku o sadržaju izvješća i ocjeni te provesti usmenu raspravu. nakon rasprave omogućuje im se još dodatni rok od najviše 15 dana unutar kojeg mogu predati svoje primjedbe.

s tim u vezi dolazi se i do pitanja kako daleko, pored dokaza koji su prilo-ženi u molbama kandidata na javnom natječaju, službena osoba mora istraži-vati činjenično stanje. posebno je pitanje kako se ponašati u slučaju kad dolazi do promjena u okolnostima nakon predaje molbi na javnom natječaju. Mislim da je potrebno postupati u skladu s načelom materijalne istine te da službena osoba mora upotrijebiti sva dokazna sredstva i izvesti potrebne dokaze o či-njenicama i okolnostima koje predlažu stranke i drugi sudionici u postupku, ako je to potrebno za utvrđivanje činjenica i okolnosti koje su se promijenile nakon predavanja molbi na javnom natječaju.

posebno je pitanje određivanje roka za sklapanje koncesijskih ugovora, što je obvezan dio odluke o izboru koncesionara. to je razumljivo, jer se u praksi pokazalo da zbog nesporazuma u vezi sa sadržajem ugovora, nakon završetka ili čak pravomoćnosti odluke o izboru koncesionara, vrlo često nije došlo do sklapanja ugovora. pitanje je kako obrazložiti odluku o prestanku važenja odluke. Mislim da odluka prestaje važiti istekom roka te da poseban akt raskida te odluke nije potreban. pritom koncedent može postupiti prema čl. 60. zjpp i izabrati sljedećega na natječajnoj listi.

također, čl. 60. zjpp nije neproblematičan, jer nije u potpunosti jasno kako postupati s odlukom o izboru kandidata koji neće moći ispunjavati ugo-vorne obveze. Mislim da tijelo javne uprave koje vodi postupak u tome slu-čaju mora donijeti posebnu odluku kojom ukida odluku o izboru iz razloga određenih u čl. 60/2. zjpp. pritom je riječ o posebnom upravnom postupku, a ne o obnovi postupka ili nekom drugom izvanrednom pravnom lijeku koji se ulaže protiv odluke o izboru.

4. odnos javnopravnih akata i ugovora

javni interes radi kojeg je sklopljen koncesijski ugovor značajan je za njegovo određenje. taj javni interes najvidljiviji je prilikom koncesije javne


119

službe kad je koncedent sklapa zato da bi osigurao obavljanje javnih poslova, a ne radi svoga interesa. ipak, ista logika važi i za druge koncesijske ugovore, jer je u svakom slučaju u većoj ili manjoj mjeri prisutan javni interes (npr. opće korištenje izgrađenog javnog dobra za koje je podijeljena koncesija, jav-ni interes u vezi s racionalnim iskorištavanjem prirodnih dobara, itd.). konce-sijski akt u slovenskom je pravu sastavni dio koncesijskoga odnosa kojim se neposredno uređuje javni interes u konkretnom koncesijskom odnosu. pored toga, javnopravni akt je i odluka o izboru koncesionara.

u zgjs odnos između koncesijskog akta i koncesijskog ugovora uređen je na nedostatan način. taj zakon u čl. 39. uređuje da u slučaju neusklađenosti između odredbi koncesijskoga akta i odredbi koncesijskog ugovora vrijede odredbe koncesijskoga akta. ako se odredba shvati kao da se odnosi samo na neusklađenost pri sklapanju ugovora, ne govori ništa više negoli i zakon o obveznim odnosima (ur. l. 83/01; zoo) koji u čl. 86. određuje da su ništave odredbe ugovora koje su u suprotnosti s kogentnim propisima. no, to je pre-malo. problem je, naime, u kasnije nastaloj neusklađenosti.

koncedent za koncesiju donosi koncesijski akt kao propis kojim uređuje bitna pitanja koncesijskog odnosa. njime koncedent određuje one elemen-te koncesijskoga odnosa koji su u javnom interesu i putem kojih koncedent osigurava da se koncesija izvršava u javnom interesu. u pravilu, za koncesije u kojima je koncedent država koncesijski akt donosi vlada, a za koncesije u kojima je koncedent lokalna jedinica, koncesijski akt donosi predstavničko tijelo lokalne jedinice.

sadržaj koncesijskoga akta mora biti uređen fleksibilno, jer ga treba pri-lagoditi vrsti i prirodi koncesije tako da ne onemogućuje pogađanje između koncedenta i koncesionara. koncesijski akt mora na jednoj strani uređivati sadržaj koncesijskoga odnosa, a na drugoj strani postupak podjele koncesije. namjena koncesijskoga akta u koncesijskom je odnosu odrediti javni interes o kojem se s koncesionarom nije moguće pogađati i zato mora biti dovoljno određen da takav interes u koncesijskom odnosu također bude uvažen.

u sloveniji još uvijek ne postoji zakonsko uređenje pitanja promjene koncesijskoga akta nakon početka postupka podjele koncesije kao ni nakon već sklopljenog koncesijskog ugovora. Mogućnost promjene koncesijskoga akta nakon početka postupka podjele mora biti ograničena: omogućuje se samo u javnom interesu i kao iznimka, pri čemu koncedent kandidatima mora naknaditi nužne i potrebne troškove koji su im zbog toga nastali. posljedice promjene koncesijskoga akta moraju biti ovisne o tome u kojoj se fazi po-stupka podjele koncesije ili trajanja koncesijskoga odnosa promjena dogodila. promjene koncesijskog akta u vrijeme trajanja postupka podjele mogu voditi do novoga postupka ili do produljenja roka. promjene koncesijskog akta na-

rajko pirnat

120

kon sklapanja koncesijskog ugovora mogu biti podloga za promjenu koncesij-skog ugovora u javnom interesu. slično mora biti i zakonsko uređenje raskida koncesijskog akta.

u pogledu odnosa između odluke o izboru koncesionara i koncesijskog ugovora, slovenska regulativa nije potpuno jasna. Čl. 64/2. zjpp propisuje da u slučaju kad bi ukidanje odluke odnosno drugoga akta značilo nerazmjerno opterećenje privatnoga partnera koji je do tada izvršavao koncesijski ugovor, sud takve odluke odnosno druge akte ne ukida, već utvrđuje njihovu nezako-nitost, dok tužitelju na njegov zahtjev dosuđuje odštetu, a tuženika za povrat sredstava upućuje na spor pred sudom opće nadležnosti. A contrario je, dakle, moguće zaključiti da ukidanje odluke o izboru znači prestanak važenja ugo-vora, premda pravne posljedice toga prestanka nisu uređene. nesumnjivo je da moguće procesne pogreške koncedenta ne mogu biti na štetu koncesionara koji je u dobroj vjeri izvršavao koncesijski ugovor. u takvom slučaju za po-sljedice zbog prestanaka važenja ugovora treba uzeti u obzir pravila o oduzi-manju koncesije u javnom interesu.

5. javnopravni oblici prestanka važenja koncesije

zbog mješovite prirode koncesijskoga odnosa u kojem se isprepleću pri-vatnopravni i javnopravni elementi, prestanak važenja koncesije također je privatnopravne i javnopravne prirode. Među prvim su razlozima oni prema kojima koncesijski odnos prestaje po sili zakona (prestanak postojanja kon-cesionara, stečaj koncesionara) i oni prema kojima koncesijski odnos prestaje nakon odluke koncedenta (oduzimanje koncesije zbog kršenja obveza konce-sionara, oduzimanje koncesije u javnom interesu).

zjpp posebno uređuje prestanak zbog stečaja koncesionara, jer tada odredbe zakona moraju od početka stečajnoga postupka osigurati sigurnost javnoga interesa u slučaju stečaja. temeljno je usmjerenje da koncesijski odnos prestaje po sili zakona nakon početka stečajnoga postupka. objekti i naprave koncesije ne postaju dio stečajne mase (pravo izlučivanja), o čemu koncedent odlučuje upravnim aktom. naravno da koncedent u stečajnu masu mora platiti cjelokupnu vrijednost tih objekata i naprava koja je ipak manja kad se nakon prestanka koncesije objekti i naprave koncesije prenesu na kon-cedenta (Bot poslovi – built, operate, transfer), jer je u tom slučaju obuhva-ćen samo njihov neamortizirani dio.

oduzimanje koncesije moguće je iz dva razloga: oduzimanje zbog krše-nja obveza koncesionara i oduzimanje u javnom interesu. u oba slučaja odu-zimanje provodi nadležno tijelo koncedenta upravnim aktom. pritom nije riječ o ulaganju nekog pravnoga lijeka na odluku o izboru koncesionara odnosno


121

o podjeli koncesije, nego o novom postupku odlučivanja u novom upravnom predmetu oduzimanja koncesije.

oduzimanje koncesije zbog kršenja obveza koncesionara razlikuje se od ugovornih sankcija raskida koncesijskog ugovora po tome što prilikom tih kršenja nije riječ samo o kršenju koncesijskog ugovora, nego o kršenju javno-pravnih akata koji uređuju koncesiju (koncesijskoga akta, odluke o jednostra-noj promjeni ugovora, odluke u postupku nadzora). ta kršenja mogu predstav-ljati i bitno kršenje ugovora, no to za oduzimanje nije značajno.

zbog toga što se koncedent mora truditi zadržati koncesijski odnos, mora upozoriti koncesionara na kršenja obveza i odrediti mu primjereni rok za nji-hovo otklanjanje. tek ako do toga ne dođe, koncedent rješenjem oduzima koncesiju. izvršenjem odluke prestaje važiti koncesijski odnos, iako koncesi-onar mora i nadalje nastaviti s obavljanjem koncesije koju je, zbog toga što je u javnom interesu, potrebno izvršavati bez prekidanja.

oduzimanje u javnom interesu bitno je drugačije od oduzimanja zbog kršenja obveza koncesionara zato što je razlog oduzimanja javni interes, odre-đen zakonom ili na zakonu utemeljenom propisu. Mjera oduzimanja mora biti razmjerna javnom interesu. neposredni temelj oduzimanja mora biti ukidanje koncesijskoga akta, osim u određenim slučajevima koji su zakonom izrije-kom navedeni. nakon prestanka važenja koncesijskog akta koncedent pred-laže koncesionaru sporazumni raskid ugovora, no ako to ne uspije, situacija se rješava jednostranom odlukom koncedenta kojom se oduzima koncesija. izvršenjem odluke prestaje koncesijski odnos.

posebno pitanje koje zakon mora riješiti jest što napraviti kad je riječ o koncesiji koje bi se djelatnost, jer je u javnom interesu, trebala odvijati bez prekida. koncesionar mora i nadalje obavljati tu djelatnost sve do trenutka dok koncedent ne preuzme djelatnost koncesije u vlastitu režiju ili je prenese na neku drugu osobu javnoga prava. zakon mora predvidjeti obvezu dotadaš-njega koncesionara da se s tom osobom sporazumije o prijenosu objekata i naprava koncesije, a ako to ne uspije, mora se provesti postupak izvlaštenja tih objekata i naprava od dotadašnjeg vlasnika. pritom se računa da je opća korist za izvlaštenje utvrđena odlukom o oduzimanju koncesije. i ovdje odšteta u slučaju Bot – posla obuhvaća samo neamortizirani dio vrijednosti objekata i naprava koncesije.

za razliku od oduzimanja koncesije zbog kršenja obveza koncesionara, prilikom oduzimanja koncesije u javnom interesu koncedent mora koncesi-onaru osigurati odštetu. odšteta obuhvaća svu štetu koju koncesionar trpi, a koja pored nastale materijalne štete obuhvaća i nematerijalnu štetu i izgublje-nu dobit.

rajko pirnat

122

literatura

caringela, F., F. L. delpino (2000) del guidice: diritto amministrativo. napolichapus, rené (1994) droit administratif general. tome 1., parisgeorges, philippe (1994) droit public, concours administrative, paris

rajko pirnat

aDmINIstratIve coNtract aND aDmINIstratIve proceDure

the introduction of administrative contract into the new croatian Law on general admini-strative procedure opens a number of new issues. the author outlines and analyses legal regulation and nature of the institute of administrative contract in the French and italian legislations respectively. He proceeds with the issues related to reaching concession con-tracts (competitive procedure), primarily from the aspect of slovenian legal system, stres-sing the formal legal requirements following from the eu acquis communautaire. special attention is devoted to the particularities of reaching concession contracts, to the relation between administrative act and concession contract, and to the forms of termination of a concession contract.

key wordsadministrative contract, general administrative procedure, competitive procedure, concession and concession contract, slovenia, France, italy

rajko pirnat

verWaltuNGsvertraG uND verWaltuNGsverFaHreN

durch die einführung des instituts des verwaltungsvertrags in das verwaltungsverfahren wird eine reihe von Fragen eröffnet. nach der darstellung und analyse der Lösungen im französischen und italienischen recht angesichts der regelung von rechtlicher natur des instituts des verwaltungsvertrags, werden Fragen im zusammenhang mit dem abschluss eines konzessionsvertrages (konkurrenzverfahren) bearbeitet, und zwar primär vor dem Hintergrund des slowenischen rechtssystems. Hervorgehoben werden insbesondere for-mell rechtliche anforderungen, die sich aus dem gemeinsamen Besitzstand der eu erge-ben. die Besonderheiten beim abschluss eines konzessionsvertrags, der unterschied zwi-schen einem verwaltungsakt und einem konzessionsvertrag sowie öffentlich rechtliche Formen für die auflösung eines konzessionsvertrages werden getrennt bearbeitet.

schlüsselwörterverwaltungsvertrag, verwaltungsverfahren, konkurrenzverfahren, konzession und konzessi-onsvertrag, slowenien, Frankreich, italien

123

Davor ljubanović*

IZaZovI upotreBe sreDstava elektroNIČke komuNIkacIje I NovI ZakoN o općem

upravNom postupku

udk 35.077.3::004.7 stručni rad

razvoj informacijsko-komunikacijske tehnologije znatno utječe na upravno postupa-nje. prikazuju se pravni okvir te značajnije inicijative i prijedlozi za primjenu infor-macijsko-komunikacijske tehnologije u hrvatskoj javnoj upravi, posebno u upravnom postupku. analiziraju se postupovne odredbe koje omogućuju upotrebu suvremenih tehnoloških dostignuća u javnoj upravi i analiziraju obveze koje javnopravnim tijelima nameće mogućnost korištenja tim dostignućima u upravnom postupku. ističu se pita-nja računalne i komunikacijske osnovice, podatkovno-informacijske i komunikacijske osnovice, dostupnost elektroničkih usluga te ljudskih potencijala za korištenje tom tehnologijom.

ključne riječijavna uprava, opći upravni postupak, e-uprava, informacijsko-komunikacijska tehnologija, Hrvatska

1. uvod

Brz i vrlo snažan razvoj informacijsko-komunikacijske tehnologije oso-bito posljednjih desetak godina jedan je od najznačajnijih čimbenika koji u znatnoj mjeri pridonosi promjeni odnosno oblikovanju društvenog okružja u kojem živimo i djelujemo, a kojem se i javna uprava mora prilagoditi da bi ispunila svoju promijenjenu ulogu društveno korisne i potrebne službe u funk-ciji društvenog napretka.

u tom smislu, velik broj razvijenih zemalja prepoznao je važnost i znače-nje tih promjena te su uslijedile reakcije u obliku donošenja mnogih strateških dokumenata kojima se planira provedba potrebnih prilagodbi kako bi se naj-boljim korištenjem novim tehnologijama ostvario odgovarajući korak napri-

* davor Ljubanović, državni tajnik Ministarstva uprave republike Hrvatske, prije voditelj centra za stručno osposobljavanje i usavršavanje službenika središnjeg državnog ureda za upravu republike Hrvatske

davor LjuBanović

124

jed u civilizacijskom razvoju. od najznačajnijih dokumenata mogu se spome-nuti dokumenti ujedinjenih naroda (Milenijska deklaracija1; United Nations e-Government Survey 2008: From e-Government to Connected Governance2), europske unije (eEurope 2005: An information society for all3; i2010 – A Eu-ropean Information Society for growth and employment4; Preparing Europe’s digital future i2010 Mid-Term Review5) te organizacije za europsku suradnju i razvoj (oecd) (e-Government for Better Government (Complete Edition)6; OECD e-Government Studies – Belgium7).

s obzirom na opredjeljenje republike Hrvatske za priključivanjem zem-ljama naprednog, gospodarski razvijenog svijeta (uključivanjem u euro-atlant-ske integracije i dr.), u svim strateškim dokumentima, kao što su programi vlade i drugi (program vlade republike Hrvatske u mandatom razdoblju 2003.–2007., program vlade republike Hrvatske za mandat 2008.–2011., strategija reforme državne uprave za razdoblje 2008.–2011., strategija raz-voja e-uprave u rH 2009.–2012. te nacionalni program za pridruživanje eu-ropskoj uniji 2009. – nppeu8), spominje se nužnost reforme javne uprave, a osobita se pozornost pridaje mjerama kojima bi upotreba sredstava elektronič-ke komunikacije trebala postati svakodnevni, općeprihvaćeni način komuni-kacije građana i javne uprave.

2. pojam i značenje informacijsko-komunikacijskih tehnologija

prema definiciji svjetske banke, informacijsko-komunikacijske tehnolo-gije sastoje se od hardvera, softvera, mreža i medija za skupljanje, pohra-njivanje, procesuiranje, prosljeđivanje i prezentaciju informacija (glasovnih,

1 Milenijsko zasjedanje opće skupštine un, new York, 8. rujna 2000., http://www.mvpei.hr (neslužbeni prijevod).

2 un department of economic and social affairs, united nations, new York, 2008.3 coM(2002)263 final, commission of the european communities, Brussels, 28. svibnja

2002., http://europa.eu.int/eur-lex/en/com/cnc/2002/com2002_0263en01.pdf 4 coM(2005)229 final, commission of the european communities, Brussels, 1. lipnja 2005.,

http://eur-lex.europa.eu/ 5 coM(2008)199 final, communication from the commission to the european parliament, the

council, the european economic and social committee and the committee of the regions, europe-an commission, Brussels, 17. travnja 2008., http://eur-lex.europa.eu/

6 oecd, oecd publishing, pariz, 24. listopada 2005.7 oecd, oecd publishing, pariz, 20. studenoga 2008.8 nacionalni program za pridruživanje europskoj uniji (nppeu) vlada donosi svake godine

(počevši od 2003.). ponajprije je usmjeren na ispunjavanje preuzetih obaveza i izradu smjernica za provođenje svih reformi koje se nalaze pred Hrvatskom na tom putu. istodobno služi i kao putokaz kojim vlada realno ocjenjuje svoje sposobnosti i sposobnosti hrvatskoga društva u cjelini da provede sve ono što uključuje prilagodba kriterijima eu.

Izazovi upotrebe sredstava elektroničke komunikacije …

125

podatkovnih, tekstualnih i slikovnih). kako informacijsko-komunikacijska revolucija traje više od šest desetljeća, odnosno od pojave prvog tranzistora, dijeli se na novu i staru. u staru se ubrajaju telegraf, fiksna telefonija, radio i televizija, a u novu mobilna telefonija, računala i internet.

informacijsko-komunikacijske tehnologije mogu promijeniti, reorganizi-rati i iz temelja restrukturirati postojeće radne metode, a time i sektore u kojima se koriste. one nude širok spektar općenitih prednosti: povećanje efikasnosti i produktivnosti; dijeljenje informacija, pohranjivanje i komunikaciju; bržu akumulaciju znanja, širenje i primjenu, a omogućuju i nove, suradničke radne metode, s mogućnošću umreživanja. Mogu transformirati radne i istraživačke metode omogućujući grupnu interakciju utemeljenu na središnjim sustavima »dijeljenog znanja« (shared knowledge). suvremeno je društvo tek na samom pragu onoga što informacijsko-komunikacijske tehnologije mogu postići te će takve kolaborativne mrežne metode još evoluirati kako ljudi budu učili komu-nicirati i raditi na te nove načine.

treba isto tako spomenuti i to da se velik dio koristi primjene tih tehno-logija ne može pronaći u statistikama budući da se one očituju u poboljšanju kvalitete proizvoda, njihovoj raznolikosti te prilagodljivosti. prema tome, naj-značajnije koristi pokazat će se u poboljšanju blagostanja potrošača proizvoda znanja.

3. elektronička uprava (e-uprava)

elektroničkom upravom (ili skraćeno e-upravom) naziva se javna uprava koja je provela infrastrukturnu pretvorbu djelovanja primjenom informacij-sko-komunikacijske tehnologije kojom se cjelokupno njezino poslovanje usmje-rava prema korisnicima te uključuje stalnu prilagodbu pravnog i tehnološkog okvira djelovanja tijela državne uprave s ciljem postizanja što veće učinkovitosti rada, racionalnije upotrebe proračunskih sredstava i kvalitetnijeg pružanja usluga. njezin razvoj omogućuje približavanje javne uprave građanima i po-duzetnicima i stvara preduvjete za brži odgovor administracije na zahtjev po-krenut javnom uslugom.

već od osamostaljenja republike Hrvatske 1991. poduzimale su se broj-ne aktivnosti informatizacije javne uprave, koje je osmišljavao i koordinirao zavod za informatizaciju državne uprave, pravosuđa i javnih djelatnosti ustro-jen u sastavu tadašnjeg Ministarstva pravosuđa i uprave.9

Međutim, prvi temelji e-uprave republike Hrvatske postavljeni su u stra-tegiji Informacijska i komunikacijska tehnologija – Hrvatska u 21. stoljeću

9 Čl. 12. zakona o ustrojstvu republičke uprave (pročišćeni tekst) (nn 34 od 17. lipnja 1992.)

davor LjuBanović

126

kojom je opisana uloga informacijsko-komunikacijske tehnologije u sveop-ćem razvoju društva te je utvrđena usmjerenost republike Hrvatske na razvoj informacijskog društva. slijedilo je usvajanje programa e-Hrvatska 2007., osmišljenog s ciljem uspostave i umreživanja sustava koji će građanima i po-slovnim subjektima omogućiti komunikaciju s državnom upravom i korištenje nizom njezinih usluga putem interneta. za provedbu tog programa osnovan je središnji državni ured za e-Hrvatsku, kao središnje tijelo državne uprave za oblikovanje, praćenje i vrednovanje javne politike razvoja informacijskog društva, izravno odgovorno predsjedniku vlade.

ostvarivanjem ciljeva programa e-Hrvatska do 2008. postavljeni su te-melji koji jamče ravnomjerni i sustavni razvoj informacijskog društva, kao jedne od glavnih pretpostavki za razvoj društva i gospodarstva znanja u repub-lici Hrvatskoj. također, definiran je temeljni pravni okvir za razvoj informa-cijskog društva, izgrađena stabilna i sigurna informacijsko-komunikacijska infrastruktura tijela državne uprave – mreža Hitronet, osmišljen niz elek-troničkih usluga državne uprave, pokrenut središnji državni portal državne uprave – Moja uprava – kao jedinstveno mjesto pristupa informacijama javne uprave, osigurana velika ulaganja u informatizaciju tijela državne uprave i usavršavanje državnih službenika.

važnost procesa izgradnje korisnički usmjerene, dostupne, odgovorne i učinkovite e-uprave vlada je prepoznala i u mandatnom razdoblju 2008.–2011.10

strategijom reforme državne uprave za razdoblje 2008.–2011.11 kao jed-nog od temeljnih područja i usmjerenja reforme državne uprave utvrđeno je pojednostavnjenje i modernizacija upravnog postupanja koje, između ostalo-ga, obuhvaća donošenje novog zakona o općem upravnom postupku prilago-đenog standardima i dobroj praksi zemalja europske unije te jačanje uloge elektroničke uprave radi olakšanja pružanja kvalitetnih usluga građanima i drugim strankama.

nadalje, razvijena je i usvojena12 strategija razvoja elektroničke uprave za razdoblje 2009.–2012. koja predstavlja drugi temeljni provedbeni doku-ment programa vlade. cilj je te strategije utvrditi okvir i ciljeve postojećih i novih aktivnosti elektroničke uprave, s naglaskom na zadovoljstvo korisnika, racionalizaciju administrativnih postupaka te pripremu i pružanje modernih elektroničkih usluga koje će omogućiti bolju kvalitetu života. tom strategijom oblikovane su razvojne smjernice i provedbene aktivnosti nastavka razvoja

10 program vlade republike Hrvatske za mandat 2008.–2011., 14. siječnja 2008., www.vlada.hr 11 vlada republike Hrvatske, 19. ožujka 2008.12 vlada republike Hrvatske, 22. siječnja 2009.


127

komunikacijske mreže tijela državne uprave, uspostavljanja sustava uprav-ljanja podacima i dokumentima, pridruženih osnovnih usluga na kojima će se temeljiti poslovanje e-uprave te izgradnje potrebnih kompetencija, kako sa strane uprave kao pružatelja usluga tako i sa strane korisnika usluga.

navedenom strategijom određena su načela13 te temelji na kojima počiva elektronička uprava u Hrvatskoj. temelji su: 1. računalna i komunikacijska infrastruktura; 2. podatkovno / informacijska i dokumentacijska osnovica; 3. dostupnost elektroničkih usluga i 4. ljudski potencijali.

13 osnovna načela elektroničke uprave prema strategiji jesu: 1. sve usluge elektroničke uprave i javne informacije, odnosno sadržaji kojima raspolažu

tijela javne vlasti, moraju biti u potpunosti prihvatljive, raspoložive i dostupne svim ko-risnicima usluga, bez ograničenja, na jednak način i pod jednakim uvjetima neovisno o njihovim posebnostima;

2. uvođenjem novih oblika pružanja usluga elektroničke uprave neće se ukidati postojeći oblici i načini pružanja usluga državne uprave građanima i poslovnim subjektima. jedino stvarnim povećanjem broja korisnika usluga elektroničke uprave mogu se prethodni obli-ci pružanja usluga postupno ograničavati;

3. usluge državne uprave koje se ne pružaju kroz sustav elektroničke uprave ne mogu biti ukinute prije nego se osigura da svi postojeći i mogući korisnici imaju pristup i znanja korištenja usluga elektroničke uprave;

4. razvoj novih usluga državne uprave mora se temeljiti na primjeni informacijsko-komuni-kacijske tehnologije, a njihovo pružanje mora se omogućiti kroz raznovrsne, korisnicima najdostupnije komunikacijske kanale;

5. informacije javno dostupne kroz sustav elektroničke uprave moraju biti strukturirane i isporučene na način koji u potpunosti osigurava jednostavan, razumljiv i slobodan pristup za sve korisnike. pri tome se tijela javne uprave moraju koristiti općeprihvaćenim norma-ma bez posebnih zahtjeva prema korisnicima javnih usluga za korištenjem komercijalnih ili na druge načine uvjetovanih programskih rješenja ili tehnoloških platformi;

6. svaki podatak odnosno informacija unosi se samo jednom i na jednom mjestu u sustav elektroničke uprave. svi subjekti koji potražuju podatak odnosno informaciju koja je već unesena u sustav državne uprave moraju ih preuzimati iz sustava kroz otvorene oblike komunikacije u skladu s utvrđenim pravnim temeljem;

7. oblici elektroničkog zapisa (u svojstvu elektroničkih isprava, elektronički objavljenih web stranica, odnosno elektroničkih dokumenata) kojima se koriste i koje razmjenjuju tijela državne uprave ne smiju korisnike informacija odnosno usluga elektroničke uprave dovesti u položaj nužnosti kupovine komercijalnih proizvoda kako bi pristupili javnim uslugama i koristili se njima;

8. tehnološka osnovica razvoja i obavljanja usluga elektroničke uprave koja se odnosi na računala, programska rješenja i komunikacijsku mrežu mora u što većoj mjeri biti neovis-na o dobavljaču robe i usluga;

9. sigurnost i pouzdanost sustava elektroničke uprave mora se provoditi u skladu s utvrđe-nim normama informacijske sigurnosti i u skladu s pravnim i normativnim okruženjem zaštite osobnih podataka;

10. usluge elektroničke uprave moraju podržavati stručno i profesionalno osposobljeni služ-benici. stoga svi zaposleni službenici moraju imati odgovarajuću razinu informatičke pismenosti, sukladno utvrđenoj međunarodnoj podlozi European Computer Driving Li-cence (ecdL).

davor LjuBanović

128

ti temelji jednoznačno određuju smjer, sadržaj, ciljeve i očekivane rezul-tate te su usmjereni na osnaživanje postojeće tehnološke osnovice i nastavak preusmjerivanja uredskog poslovanja na kanale elektroničke komunikacije, uz podizanje razine dostupnosti elektroničkih usluga državne uprave.

4. pravni okvir primjene sredstava elektroničke komunikacije

Hrvatska već dulje vrijeme poduzima intenzivnu zakonodavnu djelatnost kako bi se stvorio sveobuhvatan pravni okvir koji će omogućiti daljnji razvoj i nesmetanu, sigurnu primjenu suvremenih informatičko-komunikacijskih teh-nologija. u tom smislu doneseni su sljedeći propisi koji izravno uređuju ovo područje:

1. elektronički potpis1.1. zakon o elektroničkom potpisu (nn 10/02, 80/08);1.2. pravilnik o evidenciji davatelja usluga certificiranja elektronič-

kih potpisa (nn 54/02, 112/07);1.3. pravilnik o registru davatelja usluga certificiranja elektroničkih

potpisa koji izdaju kvalificirane certifikate (nn 54/02, 112/07);1.4. pravilnik o mjerama i postupcima uporabe i zaštite elektroničkog

potpisa i naprednog elektroničkog potpisa, sredstava za izradu elektroničkog potpisa, naprednog elektroničkog potpisa i sustava certificiranja i obveznog osiguranja davatelja usluga izdavanja kvalificiranih certifikata (nn 54/02);

1.5. pravilnik o tehničkim pravilima i uvjetima povezivanja sustava certificiranja elektroničkih potpisa (nn 89/02);

1.6. uredba o djelokrugu, sadržaju i nositelju poslova certificiranja elektroničkih potpisa za tijela državne uprave (nn 146/04).

2. elektronička isprava2.1. zakon o elektroničkoj ispravi (nn 150/05).

3. informacijska sigurnost3.1. zakon o informacijskoj sigurnosti (nn 79/07);3.2. zakon o tajnosti podataka (nn 79/07);3.3. uredba o mjerama informacijske sigurnosti (nn 46/08);3.4. uredba o sigurnosnoj provjeri za pristup klasificiranim podacima

(nn 72/07);3.5. uredba o načinu označavanja klasificiranih podataka, sadržaju

i izgledu uvjerenja o obavljenoj sigurnosnoj provjeri i izjave o postupanju s klasificiranim podacima (nn 102/07).


129

4. elektroničke komunikacije14

4.1. zakon o elektroničkim komunikacijama (nn 73/08);4.2. zakon o telekomunikacijama (nn 122/03; 158/03; 60/04, 70/05).

5. elektronička trgovina5.1. zakon o elektroničkoj trgovini (nn 173/03, 67/08, 36/09).

6. elektronički novac6.1. zakon o institucijama za elektronički novac (nn117/08).

7. računalni kriminal7.1. zakon o potvrđivanju konvencije o kibernetičkom kriminalu

(nn-Mu 09/02).15

pored toga, prilikom primjene informacijsko-komunikacijskih tehnolo-gija, javnopravna tijela dužna su osobito voditi računa o primjeni sljedećih propisa:

8. zakona o pravu na pristup informacijama (nn 172/03); 9. zakona o zaštiti osobnih podataka (nn 103/03, 118/06, 41/08);10. uredbe o uredskom poslovanju (nn 7/09).16

5. Inicijative i prijedlozi za omogućivanje korištenja suvremenim informacijsko-komunikacijskim tehnologijama u upravnom postupku

na potrebu reforme odnosno modernizacije hrvatske javne uprave upo-zoravaju mnogobrojne strane međunarodne organizacije (svjetska banka, eu-ropska unija, sigMa i dr.) te domaći i strani pravni i drugi stručnjaci. svima njima zajedničko je da uz pojam reforme spominju potrebu modernizacije op-ćeg upravnog postupka omogućivanjem upotrebe suvremenih informacijsko--komunikacijskih tehnologija.

od eminentnih domaćih stručnjaka upravnog prava i upravne znanosti svakako treba istaknuti prijedloge za modernizaciju upravnog postupka prof. dr. sc. dragana Medvedovića te prof. dr. sc. ivana koprića u vezi s reformom javne uprave, ali i s problemima primjene općeg upravnog postupka.

14 popis podzakonskih akata objavljen je na web stranici Ministarstva mora, prometa i infra-strukture http://www.mpmpi.hr/default.aspx?id=420

15 odredbe konvencije na odgovarajući su način implementirane u kaznenom zakonu (čl. 223., 223.a, 224., 224.a i 224.b) i zakonu o kaznenom postupku.

16 stupa na snagu 1. siječnja 2010.

davor LjuBanović

130

profesor Medvedović u izlaganju na okruglom stolu znanstvenog vijeća za državnu upravu, pravosuđe i vladavinu prava Hazu 7. lipnja 2006. u za-grebu podsjetio je kako je u razdoblju od 1956. do 1991. zup mijenjan i dopu-njavan četiri puta, 1965., 1977., 1978. i 1986., te da su sve te novele vrlo malo zadirale u temeljne postupovne odredbe, a mijenjalo se uglavnom nazivlje državnih tijela i drugih sudionika u postupku. Malobrojne izmjene i dopune bile su usmjerene na poboljšanje nekih postupovnih rješenja, i to prvenstveno s obzirom na nove tehničke mogućnosti (elektronička obrada, mikrofilm i sl.) (Medvedović, 2006: 37–57). smatra da bi pri razmatranju novog uređivanja općeg upravnog postupka trebalo, između ostalih ključnih pitanja, razmotriti i pitanje komuniciranja upravnih tijela, upravnih tijela i upravnih stranaka te mogućnost izdavanja elektroničkog rješenja.

u tom smislu predložio je razmotriti uvođenje rješenja kojim bi se stran-kama omogućilo da upravnim tijelima legalno podnose podneske (zahtjeve, molbe, prijedloge, obavijesti, prigovore, žalbe i sl.) elektroničkim putem. drži da bi upravna tijela trebala unaprijed pripremiti obrasce različitih tipova pod-nesaka u kojima se podnositelj obvezuje iznijeti relevantne elemente ili se samo upućuje na njih. to bi, smatra, omogućilo strankama, s jedne strane, da potpunije, kvalitetnije i brže iznesu svoju namjeru, a upravnom tijelu, s druge strane, da lakše, brže i potpunije utvrdi relevantne činjenice i okolnosti te da na odgovarajući način postupi. pored toga, predlaže strankama omogućiti da elektroničkim putem imaju uvid u sve relevantne činjenice kojima tijelo nad-ležno za rješavanje raspolaže te omogućiti uvid u spis upravnog predmeta u kojem je stranka.

za elektroničko rješenje profesor Medvedović je konstatirao da važeći zup dopušta donošenje rješenja korištenjem elektroničkim računalima u odre-đenim slučajevima (čl. 141/2.). Brzi napredak suvremene elektroničke tehno-logije otvara široke mogućnosti za obradu upravnih predmeta elektroničkim računalima, izradu rješenja, njihovo dostavljanje i pohranjivanje. to iziskuje potrebu da se razmotre upravna područja, materije ili pojedina pitanja u kojima je dopustiva elektronička obrada predmeta i donošenje elektroničkog rješenja te pravni mehanizmi koji trebaju spriječiti ili otkloniti pogreške i moguće zlo-uporabe. s tim u vezi postavljeno je i pitanje eventualne dopustivosti spajanja više stvari za koje su nadležna različita tijela u jedan postupak, tj. uvođenja mogućnosti da se stranka jednim podneskom obraća jednom tijelu i njime po-stavlja više zahtjeva za koje su nadležna različita tijela državne uprave, lokalne ili područne samouprave ili pravne osobe s javnim ovlastima. u tom slučaju, tijelo koje zaprimi takav zahtjev dužno je (elektroničkim putem) komunicirati sa svim drugim nadležnim tijelima i pribaviti njihova rješenja ili suglasnosti i stranci izdati jedno rješenje kojim će riješiti sve njezine zahtjeve.


131

profesor ivan koprić na istom se okruglom stolu osvrnuo na reformu upravnog postupanja, navodeći kako je zup, s obzirom na to da je riječ o tekstu preuzetom u verziji iz 1986., sve teže razumljiv građanima, poduzet-nicima, pa i samim upravnim službenicima. duljina zakonskog teksta, njego-va složenost, potrebe usklađivanja s novim ustavnim uređenjem i europskim standardima, potreba za novim pravnim institutima (kao što je npr. upravni ugovor) i mogućnosti primjene suvremenih tehnoloških rješenja (elektronička ili e-uprava, pružanje više javnih usluga na jednom mjestu i drugi oblici kori-štenja informatičko-komunikacijskom tehnologijom) zahtijevaju neodgodive promjene zup-a (koprić, 2006a).

pored toga, na potrebu primjene suvremenih standarda elektroničkog po-slovanja često se osvrtao u svojim izlaganjima i stručnim radovima o potreba-ma reforme odnosno modernizacije hrvatske javne uprave. tako, na primjer, 2004. između ostalih predlaže tri mjere modernizacije – unapređenje odnosa uprave prema građanima, unapređenje uredskog poslovanja te informatizaciju i umreženje svih tijela državne uprave i jedinica lokalne i područne (regional-ne) samouprave (e-uprava) (koprić, 2004).

dalje, 2006. predložio je dva glavna smjera za novelu zup-a, od kojih jedan ide prema učvršćivanju pravnog položaja građana i drugih stranaka u postupku, regulativnom preciziranju mogućnosti upravnog djelovanja, osigu-ranju djelotvornih pravnih lijekova i dodatnom suzivanju prostora slobodnog upravnog odlučivanja, a drugi prema prilagodbi zup-a novim tehnološkim mogućnostima. navodi da informatička tehnologija, internet i slične tehnič-ke novine zahtijevaju prilagodbe mnogobrojnih procesnih odredbi te otvaraju mogućnost lakšeg i djelotvornijeg obavljanja pojedinih procesnih radnji (npr. dostava u elektroničkom obliku). nov pristup prema građaninu nastoji zaštititi njegovu privatnost i olakšati mu pristup upravi, polazi od načela povjerenja u građanina, olakšava mu izvršenje obveza (podnošenje prijava, registraciju činjenica, plaćanje poreza, itd.), čime se otvaraju pitanja kao što su dostava podataka, prijava i zahtjeva elektroničkim putem ili u elektroničkom formatu, elektronički potpis, širok i brz pristup umreženoj upravi, njezinim evidencija-ma i drugim informacijama po načelu one-stop-shop, itd. (koprić, 2006).

na mišljenja stručnjaka o potrebi modernizacije zup-a omogućivanjem primjene suvremenih dostignuća informacijsko-komunikacijske tehnologije u upravnom postupku nadovezao se krajem 2006. prijedlog radne skupine za iz-radu novog zup-a središnjeg državnog ureda za upravu, zajedno s projektnim timom hrvatskih i europskih stručnjaka okupljenim u okviru projekta cards 2003 Potpora reformi javne uprave i državne službe, vladi da donese smjer-nice za izradu novog zakona o općem upravnom postupku.17

17 http://www.vlada.hr/hr/content/download/9923/80860/file/211–04.pdf

davor LjuBanović

132

u smjernicama je, pod točkom 12. e-uprava i elektronski (on-line) pri-stup službi »sve na jednom mjestu«, predloženo da novi zup primijeni kon-cept elektroničke vlade (e-government) kao najnaprednije tehnike javne upra-ve, čime bi bila pokrivena e-pomoć (npr. informiranje javnosti, javni odnosi i sl.) te e-uprava (kao važan oblik komuniciranja između upravnog tijela i sudionika u upravnom postupku). kombinacija e-uprave i službe »sve na jed-nom mjestu«, prema autorima smjernica, omogućuje organizaciju učinkovite i vremenski štedljive komunikacije javne uprave i građana. predlaže se da novi zup osigura pravni okvir integralnom »portalu« koji olakšava pristup svim informacijama javne uprave, dok bi, kao preduvjet elektroničke odnosno on-line službe »sve na jednom mjestu«, trebalo ostvariti umreživanje svih ti-jela javne uprave. predviđa se da će time korisnici (građani, poduzetnici) steći mogućnost pristupa javnoj upravi kroz jednu virtualnu točku, uz napomenu da bi e-uprava trebala biti dodatna točka javne uprave, tj. da primjena e-vlade u prijelaznom periodu ne bi smjela stavljati u nepovoljniji položaj one građane koji nemaju pristup on-line mreži ili im služenje suvremenim informacijsko--komunikacijskim sredstvima nije jača strana. vlada je usvojila smjernice 27. siječnja 2007. i time jasno odredila smjer izrade nacrta prijedloga novog zup-a.

6. odredbe važećeg i novog Zakona o općem upravnom postupku kojima se otvaraju pravne mogućnosti korištenja suvremenim informacijsko-komunikacijskim tehnologijama u upravnom postupanju

važeći zup još je krajem 1980-ih dopustio mogućnost korištenja tada dostupne informacijsko-komunikacijske tehnologije u tri članka – 64. (pod-nesci), 141. (skraćeni postupak) i 164. (isprave).

sukladno odredbi čl. 64/1., bila je predviđena mogućnost upotrebe obra-zaca što se upotrebljavaju za automatsku obradu podataka za podneske, a u čl. 64/2. bilo je predviđeno da se podnesci mogu (ako nije drugačije propi-sano) izjavljivati i telegrafski, dok se kratka i hitna priopćenja mogu davati telefonski (ako je to po prirodi stvari moguće). nadalje, sukladno odredbi čl. 141/2., predviđeno je da se rješenja koja su se donosila u skraćenom postupku u slučajevima iz čl. 141/1. t. 1.18 i 2.19 mogu izrađivati elektroničkim računa-

18 »…ako je stranka u svojem zahtjevu navela činjenice ili podnijela dokaze na podlozi kojih se može utvrditi stanje stvari, ili ako se to stanje može utvrditi na podlozi općepoznatih činjenica ili činjenica koje su organu poznate«.

19 »…ako se stanje stvari može utvrditi na podlozi službenih podataka kojima organ raspolaže, a nije potrebno posebno saslušanje stranke radi zaštite njezinih prava odnosno pravnih interesa.«


133

lima. i na kraju, čl. 164/1. dopuštao je da se i javne isprave izrađuju na način prilagođen elektroničkoj obradi podataka.

naravno, zbog razvoja informatičko-komunikacijskih tehnologija promi-jenili su se i ubrzali načini poslovanja pa su regulacije zup-a postale zastarje-le i neučinkovite. razvili su se novi oblici poslovanja koje je trebalo pravno regulirati i time krenuti ukorak s vremenom te otkloniti sve brojnije prigovore kako je zastarjeli zup nedovoljan za uspješno svladavanje izazova koji nosi promijenjena društvena uloga javne uprave i članstvo u europskoj uniji, ali i da je kočnica gospodarskog razvoja Hrvatske.

nadovezujući se na takve ocjene postojećeg stanja te iznesene prijedloge i inicijative kako bi to stanje trebalo promijeniti, zakonodavac je usvojio ona rješenja za koja je držao da su u zadanim okolnostima objektivno provediva. unatoč tome što nisu usvojeni svi izneseni prijedlozi i inicijative, mora se konstatirati da novi zup ipak ostvaruje znatan napredak u stvaranju pravnih mogućnosti za korištenje suvremenim informacijsko-komunikacijskim tehno-logijama u upravnom postupanju.

novim zup-om uvodi se mogućnost korištenja sredstvima elektroničke komunikacije u četiri područja:

1. poduzimanje pojedinih radnji u postupku1.1. čl.41/1. – zahtjev za pokretanje postupka stranka može dostaviti

i elektroničkim putem;1.2. čl. 46/1. – mogućnost da stranka odustane od zahtjeva i elektro-

ničkim putem;

2. dokazivanje2.1. čl. 60/1. – isprava koja se koristi za dokazivanje može biti i u

elektroničkom obliku;

3. komunikacija stranaka i javnopravnog tijela3.1. čl. 11/1. – dužnost javnopravnih tijela da strankama omoguće pri-

stup svojoj internetskoj stranici;3.2. čl. 34/3. – mogućnost objave zaključka o određivanju privreme-

nog zastupnika i na internetskoj stranici javnopravnog tijela (uz objavu u službenom glasilu i na oglasnoj ploči);

3.3. čl. 71/3. – podnesci se mogu javnopravnom tijelu dostaviti u obli-ku elektroničke isprave izrađene sukladno zakonu;

3.4. čl. 75. – javnopravna tijela i stranke mogu komunicirati i u elek-troničkom obliku; podnesci dostavljeni s elektroničkim potpisom smatrat će se vlastoručno potpisanim; trenutak podnošenja pod-neska je trenutak kad je podnesak zabilježen na poslužitelju za

davor LjuBanović

134

slanje takvih poruka uz obvezu javnopravnog tijela da bez odgo-de pošiljatelju potvrdi primitak podneska; postojanje posebnih pravila ako se podnesak u elektroničkom obliku ne može proči-tati;

3.5. čl. 83. – službena osoba može stranku i druge sudionike u postup-ku obavijestiti o tijeku i radnjama u postupanju i elektroničkim putem; smatra se obavljenim u trenutku kad je to zabilježeno na poslužitelju za primanje takvih poruka;

3.6. članak 84. stavak 3. – kad se spis predmeta vodi u elektroničkom obliku, javnopravno tijelo dužno je osigurati tehničke uvjete za njegovo razgledanje, a može, pod određenim uvjetima (osigura-na zaštita privatnosti stranke) osigurati dostupnost spisa elektro-ničkim putem;

3.7. čl. 94. – dostava elektroničkim putem obavit će se na zahtjev ili uz izričit pristanak stranke odnosno kad je to propisano zako-nom; može se obaviti u bilo koje vrijeme; obavljena je u trenutku kad je pismeno zabilježeno na poslužitelju za primanje takvih poruka;

3.8. čl. 95/2. – dostava javnom objavom može se (osim stavljanjem pismena na oglasnu ploču javnopravnog tijela ili objavom pisme-na u dnevnim novinama) obaviti i objavom na internetskoj stra-nici javnopravnog tijela;

4. izdavanje potvrda4.1. čl. 159/4. – potvrda o činjenicama o kojima se vodi službena evi-

dencija može se izdati i u elektroničkom obliku.

u pravilu, za stranku je korištenje elektroničkim sredstvima komunikaci-je s javnopravnim tijelima predviđeno kao dodatna mogućnost, dok su javno-pravna tijela u drukčijoj situaciji.

u dva slučaja zakonodavac je javnopravna tijela obvezao na upotrebu sredstava elektroničke komunikacije (čl. 11/1. – dužnost javnopravnih tije-la da omoguće strankama pristup internetskoj stranici javnopravnog tijela te čl. 94/1. – dostava elektroničkim putem obavit će se kad je to propisano zakonom). u još dva slučaja javnopravnim je tijelima ostavljena mogućnost upotrebe sredstava elektroničke komunikacije po vlastitoj procjeni (čl. 34/3. – mogućnost objave zaključka o određivanju privremenog zastupnika i na internetskoj stranici javnopravnog tijela i čl. 95. – dostava javnom objavom može se obaviti i objavom pismena na internetskoj stranici javnopravnog ti-jela). u svim ostalim slučajevima zakonodavac je obvezu javnopravnih tijela na primjenu elektroničkih sredstava komunikacije vezao uz volju (zahtjev /


135

pristanak) stranke (npr. čl. 94/1. – dostava elektroničkim putem obavit će se na zahtjev ili uz izričit pristanak stranke; čl. 159/4. – potvrda o činjenicama o kojima se vodi službena evidencija može se izdati i u elektroničkom obliku i dr.).

7. Obveze koje javnopravnim tijelima nameće mogućnost upotrebe suvremenih informacijsko-komunikacijskih tehnologija u upravnom postupku

iako se na prvi pogled čini kako je samo dvanaest članaka novog zup-a u kojima se u upravni postupak uvodi mogućnost primjene sredstava elektro-ničke komunikacija između stranaka i javnopravnog tijela nedovoljno ambi-ciozno i poticajno, tek malo ozbiljnija analiza potrebe prilagodbi postojećih poslovnih procesa javnopravnih tijela koje je potrebno učiniti daje potpuno drukčiju, ozbiljniju sliku. naime, implementacija tih odredbi nosi mnoge izazove te je stoga i posebno pitanje kada možemo očekivati njihovu punu implementaciju. u tom smislu treba svakako voditi računa da će se zbog tih promjena postojeće radne metode morati bitno mijenjati, reorganizirati i iz temelja restrukturirati. te promjene i njihova zahtjevnost, uostalom, i jedan su od razloga zbog kojih je predviđeno da novi zup stupa na snagu tek 1. siječnja 2010.

u nastojanju predviđanja opsega potrebnih promjena, može se iskoristi-ti dio strategije razvoja elektroničke uprave za razdoblje 2009.–2012. koji se odnosi na temelje na kojima počiva elektronička uprava u Hrvatskoj: 1. računalna i komunikacijska infrastruktura; 2. podatkovno / informacijska i dokumentacijska osnovica; 3. dostupnost elektroničkih usluga i 4. ljudski po-tencijali.

7.1. Računalna i komunikacijska osnovicakako bi mogla ispuniti obveze koje propisuje novi zup, javnopravna ti-

jela dužna su osigurati odgovarajuću računalnu i komunikacijsku infrastruk-turu koja omogućuje elektroničku obradu, razmjenu i čuvanje podataka i in-formacija koje pribavljaju, obrađuju, izrađuju, dostavljaju i čuvaju. pri tome, računalni sustavi sadržajno uključuju računalno-komunikacijsku opremu (ra-čunala i pridružene uređaje) i programska rješenja za objedinjeno izvođenje standardiziranih poslovnih postupaka u radu javnopravnih tijela.

ako se kao primjer uzme odredba čl. 11/1., javnopravna tijela dužna su strankama (između ostaloga) omogućiti pristup potrebnim podacima, propisa-nim obrascima, kao i svojoj internetskoj stranici i pružiti im druge obavijesti, savjete i stručnu pomoć. tu odredbu ipak ne bi trebalo shvatiti doslovno (pre-

davor LjuBanović

136

široko) u smislu da bi strankama javnopravna tijela trebala davati računala s pristupom internetu, ako ih one nemaju, kako bi mogle pristupiti internetskoj stranici javnopravnog tijela. ipak, iz te odredbe proizlaze dvije obveze svakog javnopravnog tijela koje u upravnom postupku rješava o pravima, obvezama i pravnim interesima stranaka:

1. nabaviti i postaviti vlastiti internetski server i osigurati odgovarajuću komunikacijsku infrastrukturu (odnosno angažirati nekog od pružate-lja internetskih usluga kod kojega će moći objaviti svoju internetsku stranicu);

2. omogućiti strankama koje nemaju mogućnost pristupa internetu odgo-varajući prostor i jedno ili više računala (ovisno o opsegu posla odnos-no interesu stranaka) za pristup internetu.

ispunjenje tih obveza ne bi trebalo biti veći problem ili veći trošak za veća javnopravna tijela koja uglavnom imaju svoje informatičke službe, od-govarajuću opremu te uhodane procedure za prikupljanje i objavu podataka na svojim internetskim stranicama. njihova jedina obveza bit će postavljanje računala kojima će stranke moći pristupati internetskim stranicama tog jav-nopravnog tijela. za manja javnopravna tijela sve to moglo bi predstavljati veće poteškoće. Međutim, izvjesno je da će potrebne intervencije zahtijevati dodatna (veća ili manja) financijska ulaganja.

također, treba voditi računa i o tome da je za zaprimanje elektroničkih podnesaka odnosno elektroničke pošte i njihovu obradu, sukladno odredba-ma nove uredbe o uredskom poslovanju (odredbe koje će se primjenjivati na temelju čl. 164. novog zup-a u postupanju s podnescima, izdavanju, obradi, otpremi, čuvanju te izlučivanju donesenih akata), koja u čl. 5. propisuje da će se pismena koja nisu primljena posredstvom pisarnice, već izravno elektronič-kim putem, bez odgode upisivati i u odgovarajućoj elektroničkoj evidenciji pi-sarnice, potrebno osigurati dodatnu odgovarajuću informatičku infrastrukturu (računala, komunikacijsku opremu, programska rješenja – nova ili postojeća uz odgovarajuće dorade).

7.2. Podatkovno / informacijska i dokumentacijska osnovicasva javnopravna tijela u svom radu i u aktivnostima pružanja usluga gra-

đanima i gospodarstvu temelje radne procese uključene u prikupljanje, obradu i čuvanje podataka, u pripremu informacijskih sadržaja i njihovu objavljiva-nju i dostavljanju, u pripremu zakonskih prijedloga te u provedbu zakona i rješavanju upravnih i neupravnih predmeta.

u tom smislu bit će potrebno poduzeti dodatne zahvate kako bi se te informacije prilagodile korištenju u novom poslovnom okruženju koje uvje-


137

tuju suvremene informacijsko-komunikacijske tehnologije, tj. bit će potrebno cijeli postojeći sustav poslovanja utemeljen na klasičnim metodama rada s aktima u papirnatom obliku transformirati u sustav upravljanja elektroničkim ispravama i skupovima podataka.

pritom bi javnopravna tijela trebala voditi računa o tome da središnja tijela državne uprave nadležna za poslove opće uprave i za e-upravu rade na izvedbenom rješenju jednoznačnog sustava za rukovanje i upravljanje elektro-ničkim ispravama kroz sve faze od njihova nastanka do njihova postavljanja u arhivski sustav. istodobno, sustav upravljanja elektroničkim ispravama bit će usmjeren na korištenje strukturiranih obrazaca odobrenih od tijela ovlaštenog za sustav državne uprave.

zakonodavni okvir za konsolidaciju sustava organizacije i provođenja uredskog poslovanja primjenom informacijske tehnologije, nužan za ostva-rivanje ciljeva u okviru tog temelja elektroničke uprave, čine aktivnosti na provedbi zakona o elektroničkoj ispravi i uredbe o uredskom poslovanju, ko-jima se osigurava izvornost, autentičnost i pravna utemeljenost elektroničkih isprava, a koje su u skladu sa zakonom o zaštiti osobnih podataka, zakonom o tajnosti podataka, zakonom o informacijskoj sigurnosti i zakonom o elektro-ničkom potpisu.

7.3. Dostupnost elektroničkih uslugada bi se stranke mogle koristiti mogućnošću elektroničke komunikacije s

javnopravnim tijelima koje im pruža novi zup, elektronički sustav pojedinog javnopravnog tijela od interesa za stranku mora im biti dostupan. vezano uz to, a nastavljajući se na realizaciju ideje o jedinstvenom upravnom mjestu (čl. 22.), bilo bi dobro kad bi javnopravna tijela omogućila strankama elektronič-ku komunikaciju putem jedinstvene elektroničke adrese. time bi se postiglo nekoliko pozitivnih učinaka – izbjeglo bi se eventualno »lutanje« stranaka i nagađanje na koju od eventualno više navedenih adresa elektroničke pošte poslati podnesak; omogućio bi se jedan ulazni kanal i tako olakšao upis svih pismena koja nisu primljena posredstvom pisarnice, već izravno elektronič-kim putem u odgovarajućoj elektroničkoj evidenciji pisarnice (čl. 5/4. nove uredbe o uredskom poslovanju). nakon toga, radi automatizacije procesa raz-vrstavanja primljenih elektroničkih podnesaka, trebalo bi razmisliti i o uvo-đenju odgovarajućih elektroničkih obrazaca za pojedine svrhe odnosno vrstu upravnog postupka, kako bi se omogućilo da sam sustav upravljanja podacima pojedinog javnopravnog tijela sam raspoređuje dostavljene podneske u rad unaprijed određenim, ovlaštenim službenicima nadležnima za postupanje u konkretnoj vrsti predmeta (ili određenima prema nekom drugom kriteriju).

davor LjuBanović

138

osim toga, trebat će voditi brigu i o pouzdanosti i sigurnosti sustava, tj. o postupcima koji omogućuju potpunu zaštitu podataka i informacija za cije-lo vrijeme prijenosa u procesima komunikacije te djelotvornost e-usluge i u izvanrednim situacijama, kao i o interoperabilnosti (povezivanju više usluga s ciljem njihova objedinjenog pružanja). isto tako, potrebno je voditi brigu i o tome da oblici elektroničkih zapisa (u svojstvu elektroničkih isprava, elek-tronički objavljenih internetskih stranica) kojima se koriste i koje razmjenjuju tijela državne uprave ne bi smjeli korisnike informacija odnosno usluga jav-nopravnih tijela dovesti u položaj nužnosti kupovanja komercijalnih proizvo-da kako bi pristupili javnim uslugama i koristili se njima.

nadalje, neovisno o načinu pristupa uslugama, korisnici u sustavu elek-troničke uprave moraju biti u mogućnosti razumjeti sadržaj usluge i provesti potrebne radnje te biti upućeni u rezultate provedenih radnji.

7.4. Ljudski potencijalisvi sudionici upravnog postupka odnosno dionici u sustavu elektronič-

ke uprave moraju imati prihvatljivu razinu informatičkih, komunikacijskih te poslovnih znanja i vještina potrebnih za obavljanje poslova u javnopravnim tijelima koja pružaju usluge elektroničke uprave te za pružanje i korištenje uslugama elektroničke uprave.

sustav elektroničke uprave temelji se na uporabi informacijsko-komu-nikacijske tehnologije u radu tijela državne uprave te u pružanju usluga i ko-rištenju uslugama elektroničkim putem. stoga, cjelokupan uspjeh djelovanja sustava elektroničke uprave, pa tako i primjene novog zup-a, ovisi o ospo-sobljenosti državnih službenika i korisnika usluga elektroničke uprave za uspješnu primjenu informacijsko-komunikacijske tehnologije u poslovnim i upravnim procesima te u primjenama standarda informacijske sigurnosti.

posebno je važno istaknuti potrebu za stvaranjem informacijsko-doku-mentacijske jedinice u tijelima državne uprave kao zasebne ustrojstvene je-dinice u sklopu koje djeluje pisarnica za prijam, unutarnji promet i otpremu dokumenata, informatički podržana točka za upravno postupanje, središnjica informacijskog službenika sukladno zakonu o pravu na pristup informacija-ma te savjetnik za sigurnost informacijskih sustava prema zakonu o informa-cijskoj sigurnosti.

treba naglasiti da se u procesu prilagodbe znanja i vještina javnih službe-nika za opća informatička znanja i vještine ne postavljaju znatno veći zahtjevi od onih koji su već utvrđeni strategijom reforme državne uprave i sustavom stručnog usavršavanja i osposobljavanja državnih službenika. Međutim, jav-ljaju se potrebe za stjecanjem novih znanja i vještina potrebnih za djelovanje


139

u domeni pružanja elektroničkih usluga, kao i onih vezanih za područje infor-macijske sigurnosti svih korisnika usluga elektroničke uprave.

za kraj, treba upozoriti na jedno otvoreno pitanje koje se pojavilo u vezi s određivanjem trenutka podnošenja podneska javnopravnom tijelu elektro-ničkim putem. naime, odredbom čl. 75/3. novog zup-a propisano je da se elektroničkim putem dostavljeni podnesak smatra podnesenim javnopravnom tijelu u trenutku kad je zabilježen na poslužitelju za slanje takvih poruka, za razliku od rješenja iz čl. 13/2. nove uredbe o uredskom poslovanju kojim je propisano da se pismeno dostavljeno elektroničkim putem smatra podnesenim tijelu u trenutku kad je zabilježeno na poslužitelju za primanje takvih poruka.

nesporno je da su odredbe zakona jače pravne snage od uredbe, međutim ta dva propisa svakako treba uskladiti, a pritom treba uzeti u obzir i odredbu čl. 18. zakona o elektroničkoj ispravi kojom je utvrđeno vrijeme otpreme i prijma elektroničke isprave. vremenom otpreme elektroničke isprave smatra se vrijeme kad je elektronička isprava izašla iz informacijskog sustava pošiljatelja te ušla u informacijski sustav koji nije pod kontrolom pošiljatelja (ili osobe koja radi po ovlasti pošiljatelja), dok se kao vrijeme prijma elektroničke isprave smatra vrijeme kada je poslana elektronička isprava ušla u informacijski sustav prima-telja (ili informacijski sustav osobe koja radi po ovlasti primatelja). kad se traži potvrda prijma elektroničke isprave, vrijeme prijma elektroničke isprave smatra se vrijeme kad je primatelj poslao potvrdu prijma elektroničke isprave.

8. Zaključne napomene

društvene promjene i zahtjevi učinkovitosti, brzine, preglednosti i eko-nomičnosti djelovanja javne uprave doveli su i do potrebe korištenja novim sredstvima informatičko-komunikacijske tehnologije koja omogućuje olakša-no komuniciranje javnopravnih tijela i stranaka odnosno trećih osoba. u tom smislu osuvremenjen je i zakon o općem upravnom postupku uvođenjem ne-koliko vrsta i oblika elektroničke komunikacije stranaka i javnopravnih tijela (obveza objavljivanja određenih podataka i obrazaca na internetskoj stranici; mogućnost komunikacije te dostave podnesaka i obavijesti elektroničkim pu-tem; izdavanje potvrda u elektroničkom obliku).

ključni čimbenik učinkovitosti provedbe novih instituta predviđenih no-vim zup-om sada treba osigurati u kvaliteti i dinamici njegove provedbe. u provedbi novog zakona o općem upravnom postupku u prvom redu treba osigurati svu potrebnu računalnu i komunikacijsku infrastrukturu; pripremiti odgovarajuću podatkovno / informacijsku i dokumentacijsku osnovicu; osi-gurati kvalitetu i dostupnost elektroničkih usluga te osposobiti, a zatim i dalje stalno usavršavati službenike koji će primjenjivati novi zup, ne samo zbog

davor LjuBanović

140

novog pristupa i instituta koje donosi već i zbog posebnih potrebnih vještina koje zahtijeva primjena nove informacijsko-komunikacijske tehnologije.

na kraju, treba stalno osluškivati reakciju samih korisnika usluga javno-pravnih tijela (građana, poduzetnika), ali i medija, na mogućnosti korištenja sredstvima elektroničke komunikacije i pruženu kvalitetu usluga, jer će se je-dino kroz odgovarajući stupanj njihova zadovoljstva moći ocijeniti i kvaliteta izvršenih promjena u samom zup-u, ali i to u kojem je stupnju javna uprava uspjela postići u posljednje vrijeme često proklamirani cilj o servisno-orijenti-ranoj djelatnosti u službi građana, poduzetnika i šire društvene zajednice.

literatura

koprić, ivan (2004) Mjere za modernizaciju uprave u Hrvatskoj. informator br. 5298 od 15. prosinca 2004.

koprić, ivan (2006) neki problemi primjene općeg upravnog postupka u Hrvatskoj. informator br. 5422 od 22. veljače 2006.

koprić, ivan (2006a) upravno sudovanje u svjetlu prilagodbe standardima eu. u: jakša Barbić (ur.) reforma upravnog sudstva i upravnog postupanja. zagreb: Hazu

Medvedović, dragan (2006) glavni smjerovi modernizacije općeg upravnog postupka. u: jakša Barbić (ur.) reforma upravnog sudstva i upravnog postupanja. zagreb: Hazu

program vlade republike Hrvatske u mandatom razdoblju 2003.–2007., 23. prosinca 2003., www.vlada.hr

program vlade republike Hrvatske za mandat 2008.–2011., 14. siječnja 2008., www.vlada.hr

strategija reforme državne uprave za razdoblje 2008.–2011., 19. ožujka 2008., www.uprava.hr

strategija razvoja e-uprave u rH od 2009.–2012., 22. siječnja 2009., www.e-hrvatska.hrzakon o elektroničkoj ispravi (nn 150/05)uredba o uredskom poslovanju (nn 7/09)smjernice za izradu novog zakona o općem upravnom postupku, 27. siječnja 2007.prijedlog zakona o općem upravnom postupku, vlada republike Hrvatske, 17. rujna

2008.konačni prijedlog zakona o općem upravnom postupku (pze br. 168), vlada repub-

like Hrvatske, 26. veljače 2009.očitovanja odbora Hrvatskog sabora na konačni prijedlog zakona o općem upravnom

postupku (odbora za europske integracije od 9. ožujka 2009., odbora za lokalnu i područnu – regionalnu samoupravu od 11. ožujka 2009., odbora za pravosuđe od 10. ožujka 2009., odbora za ustav, poslovnik i politički sustav od 18. ožujka 2009. i odbora za zakonodavstvo od 20. i 24. ožujka 2009.), www.sabor.hr


141

Davor ljubanović

cHalleNGes oF e-commuNIcatIoN aND tHe NeW laW oN GeNeral aDmINIstratIve proceDure

the development of information and communication technology has a significant impact on administrative procedure. the paper outlines the legal framework and important initi-atives and suggestions for the implementation of ict in croatian public administration, particularly in administrative procedure. procedural regulations that allow the usage of modern technological achievements in public administration are analysed together with the obligations imposed on public administrative bodies by the possibility of ict usage in administrative procedures. the issues such as computer and communication basis, in-formational and communication basis, accessibility of e-services, and human resources available for the usage of the mentioned technology, are emphasised in the paper.

key wordspublic administration, general administrative procedure, e-administration, information and com-munication technology (ict), croatia

Davor ljubanović

HerausForDeruNGeN Des eINsatZes voN elektroNIscHer kommuNIkatIoN uND Das Neue GesetZ ÜBer Das

allGemeINe verWaltuNGsverFaHreN

die entwicklung von informations- und kommunikationstechnologie hat einen we-sentlichen einfluss auf verwaltungsverfahren. dargestellt wird der rechtliche rahmen, wichtigere initiativen und vorschlägen für die anwendung der informations- und kom-munikationstechnologie in der kroatischen öffentlichen verwaltung, insbesondere im verwaltungsverfahren. analisiert werden die verfahrensbestimmungen, die den einsatz moderner technologischer errungenschaften in öffentlicher verwaltung ermöglichen, so-wie verpflichtungen, die auf öffentlich-rechtliche körperschaften durch die einsatzmög-lichkeit dieser errungenschaften im verwaltungsverfahren zukommen. Betont werden die rechner- und kommunikationsbasis, informations- und kommunikationsbasis, zu-gänglichkeit von elektronischen Leistungen und personalpotenzial für die nutzung dieser technologie.

schlüsselwörteröffentliche verwaltung, das allgemeine verwaltungsverfahren, e-verwaltung, informations- und kommunikationstechnologie, kroatien

143

Boris ljubanović*

postupaNje po Novom ZakoNu o općem upravNom postupku I poseBNI

upravNI postupcI

udk 35.077.3(497.5) pregledni znanstveni rad

analizira se odnos općeg upravnog postupka i posebnih upravnih postupaka. obrađuju se zahtjevi opće procesnopravne teorije u pogledu dileme između općeg i posebnih upravnih postupaka. daje se kraći pregled normiranja općih i posebnih postupaka u republici Hrvatskoj. analiziraju se odredbe novog zakona o općem upravnom postup-ku u pogledu mogućnosti posebnog normiranja nekih specijalnih upravnih postupaka. navode se opći zaključci u vezi s odnosom novog hrvatskog zakona o općem uprav-nom postupku iz 2009. i posebnih upravnih postupaka.

ključne riječiopći upravni postupak – Hrvatska (2009.), posebni upravni postupci, upravna stvar, šutnja uprave

1. uvod

jedno od središnjih i veoma složenih pitanja upravnog postupanja jest pitanje odnosa između općeg upravnog postupka i posebnih upravnih postu-paka. problem koji se ovdje pojavljuje svodi se na rješavanje sučeljavanja između dviju težnji (tendencija):

– težnje da se prema zakonu o općem upravnom postupku, kao općem zakonu, postupa i rješava u svim upravnim stvarima, te

– težnje da se u određenim specifičnim upravnim područjima postupa prema posebnim postupovnim pravilima, koja su prikladnija za ta pod-ručja.

riječ je o suprotstavljenim odnosno suprotnim težnjama, jer istodobno nije moguće uvažiti u cijelosti i jednu i drugu. ako prevladava shvaćanje da postupanje prema zakonu o općem upravnom postupku treba biti opće i jed-

* doc. dr. sc. Boris Ljubanović, docent na katedri za upravno pravo pravnog fakulteta sveuči-lišta josipa jurja strossmayera u osijeku

Boris LjuBanović

144

nako za sve, posebnih upravnih postupaka neće biti. i obratno, ako se žele uvažiti osebujnosti postupanja u isto tako osebujnim upravnim područjima, posebni će upravni postupci postojati.

u traženju odgovora na pitanje kako riješiti sukob između tih dviju težnja, treba istaknuti da se u suvremenoj procesnoj teoriji naglašava zna-čenje općeg pravnog normiranja radnji u svakom (pa i u upravnom) postup-ku. ono omogućuje »normativno očekivanje« neodređenog kruga članova društvene zajednice da će se ponašanje generalnog kruga adresata postu-povnih normi odvijati prema zahtjevima tih normi (pusić). zakonodavac ima osjetljivu zadaću prihvaćanja određenih pravnih standarda (tzv. autori-tativni pravni standardi) koji jamče da će postupak biti pravičan (galligan) te da će nadležna tijela prema svakom postupati na način koji se od njih može legitimno zahtijevati. pri tome svemu nužna su kvalitetna institucio-nalna tijela koja će poduzimati postupovne radnje i znati primijeniti pravne standarde.

treba skrenuti pozornost na važnu odluku ustavnog suda iz 2000. (ko-jom su ukinute neke odredbe zakona o državnom sudbenom vijeću jer nisu suglasne s ustavom, nn 31/00) u kojoj se navodi: »… vladavina prava, kao najviša vrednota ustavnog poretka rH, … ne smije se poistovjećivati samo sa zahtjevom za zakonitišću postupanja tijela državne vlasti … (nego sadržava) i dopunske zahtjeve koji se tiču samog zakona i njihova sadržaja; u tom smislu … zakoni moraju biti opći i jednaki za sve, a zakonske posljedice trebaju biti izvjesne za one na koje će se zakon primijeniti. one moraju biti primjerene legitimnim očekivanjima stranaka u svakom konkretnom slučaju u kojem se zakon na njih neposredno primjenjuje … načelo vladavine prava bit će po-štovano samo ako zakonske odredbe budu dovoljno određene i prema onima na koje se odnose, kako u pogledu njihovih prava i obveza, tako i u pogledu postupka u kojem se o tim pravima i obvezama odlučuje, a posljedice koje će izazvati u konkretnom slučaju primjerene legitimnim očekivanjima stanaka na koje se primjenjuju.«

proizlazi da, zapravo, nema dvojbe o tome za koju se od naprijed nave-denih težnji treba opredijeliti ako se želi postići racionalno, dobro zamišljeno upravno postupanje. u svim upravnim stvarima trebalo bi postupati po zup-u, kao općem zakonu i jednakom za sve one na koje se primjenjuje, pod uvjetom da taj zakon sadržava odgovarajuće pravne standarde i da postoje upravna tijela koja će ih znati primijeniti u svakom pojedinačnom slučaju. ako se, međutim, zakonodavac ipak odlučio za mogućnost i drukčijeg postupanja u pojedinim upravnim područjima, to može biti samo iznimno, pod strogim i preciznim zakonskim uvjetima.

Postupanje po novom Zakonu o općem upravnom postupku …

145

2. Normiranje općih i posebnih upravnih postupaka u Hrvatskoj

u pogledu normiranja općeg i posebnih upravnih postupaka stanje je upravo suprotno poželjnom. u Hrvatskoj je, naime, i sada na snazi zakon o općem upravnom postupku (zup/91) koji je nakon osamostaljenja preuzet od bivše jugoslavije zakonom o preuzimanju zakona o općem upravnom postupku u republici Hrvatskoj (nn 53/91). potonjim su zakonom izvrše-ne određene izmjene i dopune preuzetoga zup-a. neke su njegove odredbe stavljene izvan snage i brisane. Mnoge odredbe su izmijenjene (tako npr. odredbe o jeziku i pismu na kojem se vodi upravni postupak, stvarnoj nadlež-nosti, sukobu nadležnosti, rješavanju upravnih stvari u kolegijalnim tijelima, izuzeću službene osobe, tijelima kojima se može podnijeti žalba, ponište-nju ili ukidanju rješenja po pravu nadzora), neke su odredbe dopunjene (npr. odredbe koje predviđaju razloge za proglašavanje rješenja ništavim dopu-njene su novim razlogom – izvršenje rješenja bilo bi protivno osnovnim na-čelima pravnog poretka, zatim odredba kojom je propisana zastara izvršenja rješenja). u cijelom su tekstu izvršene promjene nazivlja, suglasno novim nazivima usvojenima ustavom te zakonima donesenim nakon osamostalje-nja republike Hrvatske.

svi zahvati u preuzetom zakonskom tekstu nisu, međutim, značili radi-kalni raskid s jednim starim zakonom (zakon o općem upravnom postupku donesen je u bivšoj saveznoj državi još 1956., a noveliran 1965., 1977., 1978. i 1986.) usvojenom u društvenom uređenju koje se temeljilo na društvenom vlasništvu, jedinstvu vlasti, jednostranačkom sustavu itd., što znači da su nje-gova temeljna struktura i sadržaj ostali nepromijenjeni.

tako možda postaje jasnije zašto se još uvijek važeći zup/91, iako za-mišljen kao opći zakon,1 ne primjenjuje u nizu upravnih područja, pa se može postaviti pitanje koliko je zup/91 doista opći zakon. postoje vrlo brojne po-sebne postupovne odredbe, koje su ocijenjene kao primjerenije pojedinom upravnom području od općih odredbi predviđenih zup-om/91. Mogućnost propisivanja takvih posebnih upravnih postupaka je dopuštena. prema čl. 2. zup-a/91. pojedina pitanja postupka za određeno upravno područje mogu se posebnim zakonom urediti drukčije nego što su uređena tim zakonom, ako je to nužno za postupanje u tom upravnom području i nije protivno načelima samog zup-a. iz te zakonske odredbe proizlazi sljedeće:

1 po njemu su, kako je propisano u čl. 1., dužna postupati tijela državne uprave i druga državna tijela kad u upravnim stvarima, neposredno primjenjujući propise, rješavaju o pravima, obvezama ili pravnim interesima građana odnosno pravnih osoba ili druge stranke, a zatim i druge pravne osobe kada u obavljanju javnih ovlasti rješavaju u upravnim stvarima.

Boris LjuBanović

146

– samo se pojedina pitanja postupka za određeno upravno područje mogu urediti drukčije (ne, dakle, cijeli posebni postupak),

– pojedina pitanja postupka za određeno upravno područje mogu se ure-diti samo zakonom (ne, stoga, podzakonskim aktom),

– pojedina pitanja postupka mogu se za određeno upravno područje za-konom urediti drukčije samo ako je to nužno za postupanje u tom upravnom području,

– pojedina pitanja postupka mogu se za određeno upravno područje pro-pisati drukčije samo ako to nije protivno načelima zup-a. to znači da posebni postupci, propisani u drugim zakonima kojima se uređuje pojedino upravno područje, moraju biti u skladu s osnovnim načelima zup-a kao najvažnijeg zakona za postupanje u upravnim stvarima.

vidimo da su predviđena stroga ograničenja za propisivanje posebnih po-stupaka. na taj se način željelo postići da se posebni postupci svedu na manji broj upravnih područja, odnosno da odstupanja od pravila općeg upravnog postupka bude što manje.

odredbom čl. 3. zup-a/91 propisano je da se u upravnim područjima za koja je zakonom propisan poseban postupak postupa po odredbama tog zakona, dok se prema odredbama zup-a postupa u svim pitanjima koja nisu uređena posebnim zakonom. iz navedenog slijedi da ako su pojedina pita-nja postupka u određenom upravnom području zakonom drukčije propisana, postupa se prema odredbama tog posebnog zakona (lex specialis), dok se u svim ostalim pitanjima koja posebnim zakonom nisu propisana postupa prema odredbama zup-a (lex generalis).

Želje i namjere zakonodavca bile su, međutim, jedno, a stvarnost nešto sasvim drugo. u Hrvatskoj postoji velik broj zakona koji normiraju pojedino upravno područje ili neke dijelove tog područja (tzv. materijalni zakoni) koji, uz odredbe materijalnopravne naravi, sadržavaju i posebne postupovne odred-be. ti se zakoni mogu svrstati u dvije skupine. prvu skupinu čine oni koji sa-državaju postupovna pravila kojima se znatnije odstupa od zup-a/91 odnosno koji uređuju pitanja postupka koja zup/91 nije uredio. u drugu se skupinu mogu svrstati mnogobrojni drugi zakoni koji donose manji broj postupovnih odredbi te stoga neznatno odstupaju od zup-a/91.

u prvu skupinu spada trinaest zakona, i to: carinski zakon (nn 78/99, 94/99, 117/99, 73/00, 92/01, 47/03, 140/05, 138/06, 60/08), opći porezni za-kon (nn 147/08), pomorski zakonik (nn 181/04, 76/07, 146/08), obiteljski zakon (nn 116/03, 17/04, 136/04, 107/07), zakon o prostornom uređenju i gradnji (nn 76/07, 38/09), zakon o mirovinskom osiguranju (nn 102/98, 71/99, 127/00, 59/01, 109/01, 147/02, 117/03, 30/04, 177/04, 92/05, 43/07, 79/07, 35/08), zakon o državnom inspektoratu (nn 116/08, 123/08), zakon o


147

priznavanju istovrijednosti stranih školskih svjedodžbi i diploma (nn 57/96), zakon o pravima hrvatskih branitelja iz domovinskog rata i članova njihovih obitelji (nn 174/04, 92/05, 2/07, 107/07), zakon o zdravstvenom osiguranju (nn 94/01, 88/02, 149/02, 117/03, 30/04, 177/04, 90/05), zakon o komasa-ciji (nn 10/79, 21/84, 5/87), zakon o izvlaštenju (nn 9/94, 35/94, 114/01, 79/06), zakon o patentu (nn 173/03, 87/05, 76/07, 30/09). u drugu skupinu spada preko 50 različitih zakona.

očito je da se ograničenje propisano zup-om/91 – da se pojedina pitanja postupka za određeno upravno područje mogu urediti drukčije nego što je to propisano općim upravnim postupkom samo kad je to nužno za postupanje u odnosnom upravnom području – ne ostvaruje.

analiza važećih posebnih postupovnih odredbi omogućuje sljedeće zak-ljučke:

– odstupa se od procedure propisane zup-om/91 i kad to nije potrebno;– ne odstupa se u potrebnoj mjeri od zup-a/91 kad bi to bilo potrebno

radi bržeg i djelotvornijeg postupanja;– samo se prepisuju neke odredbe zup-a/91 ili se nepotrebno prilagođuju;– zakonom se ovlašćuju donositelji podzakonskog akta da reguliraju po-

jedina postupovna pitanja;– podzakonskim aktom uređuju se stanovita proceduralna pitanja;– formulacija »odredbe zakona o općem upravnom postupku primjenju-

ju se na odgovarajući način« nejasna je te se ne zna koje se odredbe zup-a/91 primjenjuju, a koje ne;

– u nekim se zakonima upućuje na supsidijarnu primjenu zup-a/91, a u drugima ne;

– terminologija nije usklađena.

Mnoga posebna proceduralna pravila, s takvim obilježjima, dovode do kompliciranog upravnog postupka i pravne nesigurnosti, omogućuju samo-voljno (arbitrarno) postupanje državnih i drugih javnopravnih tijela te drugih pravnih osoba s javnim ovlastima, odnosno ne osiguravaju pravnu zaštitu u upravnim stvarima.

3. Novi Zakon o općem upravnom postupku i posebni upravni postupci

1. ponajprije se postavlja pitanje ima li novi zakon o općem upravnom postupku takve odlike da se može primjenjivati u gotovo svim upravnim stva-rima, što znači da će potrebe za drukčijim normiranjem pojedinih postupovnih pitanja u pojedinim upravnim područjima biti svedene na minimum.

Boris LjuBanović

148

u traženju odgovora najprije će se razmotriti one njegove odredbe koje se neposredno odnose na moguće drukčije normiranje određenih pitanja uprav-nog postupka, a to su odredbe čl. 3/1., čl. 103. i čl. 169., a zatim i neke druge odredbe i rješenja novoga zup-a koje su važne za to normiranje.

2. po čl. 3/1., »ovaj se zakon primjenjuje u postupanju u svim upravnim stvarima. samo se pojedina pitanja upravnog postupka mogu zakonom urediti drukčije, ako je to nužno za postupanje u pojedinim upravnim područjima te ako to nije protivno temeljnim odredbama i svrsi ovoga zakona.«

pravilo je, dakle, da se novi zup primjenjuje u postupanju u svim uprav-nim stvarima, ali je odmah potom otvorena mogućnost odstupanja od toga pravila, pod uvjetima koji su gotovo identični onima predviđenim u zup-a/91. razlika je jedino ta što prema zup-u/91 moguće drukčije uređenje nekog po-stupovnog pitanja ne smije biti »protivno načelima samog zakona o općem upravnom postupku«, a po novom zup-u spomenuto drukčije uređenje ne smije biti »protivno temeljnim odredbama i svrsi ovoga zakona.«

u pogledu potonje navedenog uvjeta, treba uzeti da su temeljne odredbe prije svega one koje određuju subjekte koji postupaju po pravilima upravnog postupka (čl. 1.), definiraju pojam upravne stvari (čl. 2.), normiraju primjenu postupovnih pravila (čl. 3.), usvajaju načela zakonitosti (čl. 5.), razmjernosti (čl. 6.), samostalnosti i slobodne ocjene dokaza (čl. 9.), učinkovitosti i eko-nomičnosti (čl. 10.), pristupa podacima i zaštite podataka (čl. 11.) te zaštite stečenih prava stranaka (čl. 13.). tu su zatim i one odredbe koje propisuju pravo na pokretanje upravnog spora (čl. 12/2.), jedinstveno upravno mjesto (čl. 22.), službenu uporabu jezika i pisma (čl. 14.), slučajeve kad više javno-pravnih tijela sudjeluje u rješavanju upravne stvari (čl. 21.) te obveznost pra-vila o stvarnoj i mjesnoj nadležnosti (čl. 17.). svrha novoga zup-a, koja kao i spomenute temeljne odredbe mora doći do izražaja i pri drukčijem uređenju određenih pitanja upravnog postupka, jest »prije svega jedinstveno upravno postupanje i pojednostavnjenje upravnog postupka, preglednost rješavanja i učinkovito ostvarivanje prava građana i drugih stranaka u postupku« (obraz-loženje prijedloga novog zup-a, str. 68).

vidi se da novi zup jasno i nedvosmisleno određuje da se po njegovim pravilima postupa i rješava u svim upravnim stvarima. no, zakonom se isto-dobno uvažava okolnost da, premda slijedi vrednote ustavnog poretka te na-stoji uvažiti zahtjeve relevantnih međunarodnih konvencija, pravnu stečevinu europske zajednice i uopće standarde suvremene javne uprave, možda ipak ne rješava na odgovarajući način sva pitanja postupka u svim upravnim područji-ma. stoga se i dalje omogućuje da se pojedina postupovna pitanja u pojedinim upravnim područjima, uz uvjete koje za to propisuje posebni zakon, urede na način različit od onoga što donosi novi zup.


149

3. novi zup u čl. 103., s naslovom: predmnjeva usvajanja zahtjeva stran-ke, propisuje da će se, kad je to predviđeno zakonom, smatrati da je zahtjev stranke usvojen ako javnopravno tijelo, u postupku pokrenutom na uredan zahtjev stranke u kojem je ovlašteno neposredno riješiti upravnu stvar, ne donese rješenje u propisanom roku. u tom slučaju stranka ima pravo tražiti da javnopravno tijelo donese rješenje kojim se utvrđuje da je zahtjev stranke usvojen. javnopravno tijelo dužno je izdati takvo rješenje u roku osam dana od dana traženja stranke.

tom je odredbom tzv. materijalnim zakonima koji reguliraju stanovita upravna područja prepušteno uređenje točno određenog pitanja postupka koje nije uredio novi zup. riječ je o pitanju u kojim se slučajevima ima smatrati da je zbog nedonošenja rješenja u propisanom roku od strane javnopravnih ti-jela, koja imaju ovlast neposredno riješiti upravnu stvar, uredan zahjtev stanke usvojen.

tu je riječ o tzv. šutnji uprave, zasebnom slučaju kad o urednom zahtjevu stranke nadležno upravno tijelo nije donijelo i dostavilo rješenje u propisa-nom roku, ni pozitivno ni negativno, već naprosto šuti. zakonodavac je dužan zaštititi stranku kad uprava šuti, jer zbog pasivnosti upravnog tijela ona ne može ostvariti neko svoje pravo. pritom se šutnja uprave može regulirati na dva načina: pozitivno, s pretpostavkom da je zahtjev stranke usvojen, ili ne-gativno, tj. s presumpcijom da je zahtjev stranke odbijen. u prvom se slučaju presumira da šutnja uprave znači usvajanje zahtjeva stranke (tzv. pozitivna ili afirmativna presumpcija kao posljedica šutnje), a u drugom da šutnja znači odbijanje zahtjeva (tzv. negativna presumpcija kao posljedica šutnje),

novi zup u čl. 106/2. određuje da stranka može izjaviti žalbu i kad rje-šenje nije doneseno u zakonom propisanom roku. na taj je način novi zup zadržao negativnu presumpciju u slučaju šutnje prvostupanjskog tijela, koju poznaje i zup/91 u čl. 218/2. Šutnja tog tijela tumači se kao odbijanje zahtje-va pa stranka ima pravo izjaviti žalbu.

važeće hrvatsko pravo opredijelilo se za negativnu presumpciju i u slu-čaju šutnje drugostupanjskog tijela koje je nadležno rješavati o žalbi. kad to tijelo ne donese i ne dostavi stranci rješenje u propisanom roku, stranka može tražiti od njega donošenje i dostavljanje rješenja. ako drugostupanjsko tijelo ne donese rješenje ni u daljnjem roku od sedam dana nakon ponovljenog tra-ženja, stranka može pokrenuti upravni spor kao da joj je žalba odbijena (čl. 26/1. zakona o upravnim sporovima).

iz izloženog proizlazi da je naprijed citirana odredba čl. 103. novog zup-a novina u hrvatskom upravnom postupovnom pravu. tom je odredbom, pored već tradicionalne negativne presumpcije kad uprava šuti, predviđena moguć-nost propisivanja, zakonom, i slučajeva u kojima važi pozitivna presumpci-

Boris LjuBanović

150

ja kao posljedica šutnje uprave ili, prema terminologiji novog zup-a, »pred-mnjeva usvajanja zahtjeva stranke«. u tim slučajevima jača zaštita stranke, jer se uzima da je njezin zahtjev usvojen. razumije se da bi zaštita stranke bila izvjesna i najveća kad bi sam novi zup propisao pozitivnu presumpciju u svim slučajevima šutnje javnopravnog tijela koje ima ovlast neposredno rije-šiti odnosne slučajeve. zakonodavac je, očigledno, smatrao da bi takva jedna generalna odredba, s obzirom na sadašnje stanje, zapravo zapuštenost naših upravnih tijela, bila preuranjena i stoga neprihvatljiva. no, problem koji se ovdje može pojaviti sastoji se u tome da će središnja upravna tijela izbjegavati predlagati, u nacrtima zakona iz svoga resora, slučajeve u kojima se njihova šutnja tumači kao da je zahtjev stranke usvojen odnosno da će takve slučajeve predlagati bez ikakvih kriterija i neujednačeno. zbog toga je središnja tijela državne uprave potrebno na drugi način obvezati da potiču i usklađuju primje-nu odredbe čl. 103. novog zup-a.

4. na posebne upravne postupke trebala se odnositi i odredba čl. 169. prema njoj, središnja tijela državne uprave imala bi zadaću preispitati nužnost postojanja posebnih upravnih postupaka odnosno određenih posebnih postu-povnih odredbi u pojedinim upravnim područjima, a vlada zadaću predložiti njihovo usklađenje s odredbama novog zup-a najkasnije u roku šest mjeseci od dana njegova stupanja na snagu.

ako se uzme u obzir sve rečeno u pogledu zahtjeva da novi zup bude opći i temeljni zakon koji normira upravni postupak (supra, pod 1.), kao i u pogledu mnogobrojnih važećih posebnih postupovnih odredbi koje negiraju opći karakter zup-a/91 (supra, pod 2.), odredba čl. 169. s razlogom bi bila unesena u tekst novog zakona. to je međutim na kraju izostalo.

5. Mnoge odredbe novog zup-a imaju posredan utjecaj na buduće normi-ranje pojedinih pitanja upravnog postupka u posebnim zakonima, poglavito u smislu hoće li potrebe za takvim normiranjem biti manje ili veće. navode se samo neke od tih odredbi koje su, uz ostale, relevantne za odgovor na postav-ljeno pitanje.

prije svega, postupanje i rješavanje po novom zup-u prošireno je na sva javnopravna tijela. tim su izrazom obuhvaćena tijela državne uprave i druga državna tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, kao i pravne osobe koje imaju javne ovlasti (čl. 1.).

novi zup primjenjuje se u postupanju u svim upravnim stvarima. pritom se upravnom stvari smatra svaka stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava o pravima, obvezama ili pravnim interesima fizičke ili prav-ne osobe ili drugih stranaka neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opće akte kojima se uređuje odgovarajuće upravno područje. upravnom stvari


151

smatra se i svaka stvar koja je Zakonom određena kao upravna stvar (čl. 2. i 3/1.).

za razliku od važećeg zup-a/91, novi zup primjenjuje se na odgovaraju-ći način i na sklapanje upravnih ugovora i svako drugo postupanje javnoprav-nih tijela iz područja upravnog prava, koje ima neposredan učinak na prava, obveze ili pravne interese stranaka, ako zakonom nije drukčije propisano. najzad, novi zup na odgovarajući se način primjenjuje i u postupcima zaštite prava odnosno pravnih interesa stranaka u predmetima u kojima pravne osobe koje obavljaju javne službe (pružatelji javnih usluga) odlučuju o njihovim pravima, obvezama ili pravnim interesima, pod uvjetom da zakonom nije pro-pisana sudska ili druga pravna zaštita (čl. 3/2. i 3.).

novi zup predviđa institut »sve na jednom mjestu« (one-stop-shop), koji će omogućiti strankama da komunikacijom sa samo jednim »jedinstvenim upravnim mjestom« ostvare neko svoje pravo, za što je, zapravo, potrebno postupanje nekoliko javnopravnih tijela (čl. 22.).

u odredbi koja predviđa elektroničku komunikaciju novi zup propisuje da javnopravna tijela i stranke te druge osobe koje sudjeluju u postupku mogu komunicirati u elektroničkom obliku. javnopravno tijelo dužno je bez odgode elektroničkim putem pošiljatelju potvrditi primitak podneska odnosno ako se podnesak iz tehničkih razloga ne može pročitati, o tome obavijestiti pošilja-telja (čl. 75.). elektronička dostava, koja se može obaviti u bilo koje vrijeme, obavlja se na zahtjev stranke ili uz izričit pristanak stranke odnosno kad je to propisano zakonom (čl. 95.).

odredbe novog zup-a kojima je uređeno pokretanje i vođenje upravnog postupka (čl. 40.–96.) kraće su, preciznije i jednostavnije, s određenim su-vremenim rješenjima (npr. odredbe o neposrednom rješavanju upravnih stva-ri, o ispitnom postupku, itd.) koja omogućuju da postupak bude brži i kraći. odredbama o pravnim lijekovima (čl. 106.–133.) smanjen je njihov broj, ali su povećane upravne djelatnosti u kojima se pravni lijekovi primjenjuju.

navedene i druge odredbe novog zup-a, koje slijede pravne standarde modernog upravnog postupanja, s velikom će vjerojatnošću znatno smanjiti stvarnu potrebu drukčijeg normiranja pojedinih pitanja postupka u pojedinim upravnim područjima, s tim da će ta potreba, prema rezultatima prijašnjih istraživanja, ponajviše biti izražena u području poreza, carina i patenta.


na temelju izloženoga mogu se ponuditi sljedeći zaključci:1. suvremena procesna teorija naglašava značenje općeg pravnog normi-

ranja radnji u svakom, pa dakle i u upravnom postupku. odredbe tih postupa-

Boris LjuBanović

152

ka moraju biti opće i jednake za sve, a zakonske posljedice izvjesne za one na koje će se te odredbe primijeniti. zakoni moraju sadržavati određene pravne standarde koji jamče da će postupak biti pravičan, kao i da će nadležna tijela prema svakom postupati na način koji se od njih može legitimno zahtijevati. pritom je nužna visoka institucionalna kvaliteta tijela koja će postupovne rad-nje poduzimati prema zahtjevima pravnih normi i na taj način ispuniti norma-tivna očekivanja stranaka.

suglasno navedenom, u svim bi upravnim stvarima trebalo postupati po zup-u kao općem zakonu i jednakom za sve, pod uvjetom da taj zakon ima i odgovarajuće sadržaje te da postoje kvalitetna upravna tijela koja će ga znati primjenjivati.

2. u Hrvatskoj postoji velik broj zakona koji normiraju pojedina upravna područja i koji, pored odredbi materijalnopravne naravi, sadržavaju i odred-be koje uređuju posebne upravne postupke ili određena pitanja upravnog po-stupka. s obzirom na brojnost tih odredbi i njihova odstupanja od odredaba zup/91, može se postaviti pitanje je li i koliko je potonji zakon doista opći zakon. takvo stanje stvara pravnu nesigurnost, komplicira upravno postupa-nje, omogućuje samovoljno (arbitrarno) postupanje tijela koja primjenjuju po-stupovne odredbe i ugrožava pravnu zaštitu u upravnim stvarima.

3. sukladno iznesenom gledištu pravne teorije, novi zup izričito određu-je da se po njegovim odredbama postupa u svim upravnim stvarima. samo se pojedina pitanja upravnog postupka mogu zakonom urediti drukčije, ako je to nužno za postupanje u pojedinim upravnim područjima i ako to nije protivno temeljnim odredbama i svrsi novog zup-a. novi zup uvažava okolnost da možda ipak ne rješava na optimalan način sva pitanja postupka u svim uprav-nim područjima. stoga i dalje omogućuje da se pojedina postupovna pitanja u pojedinim upravnim područjima, uz uvjete koje za to propisuje, zakonom urede na drugačiji način.

4. pored u hrvatskom pravu već otprije prihvaćene negativne presumpcije u slučaju u kojem upravno tijelo ne donese i ne dostavi stranci rješenje u pro-pisanom roku (tzv. šutnja uprave), što znači da se u takvom slučaju presumira da je zahtjev stranke odbijen, novi zup predvidio je i mogućnost propisiva-nja, posebnim zakonima, slučajeva u kojima važi tzv. pozitivna presumpcija kao posljedica šutnje upravnog tijela, koja znači da se presumira da je zahtjev stranke usvojen ili, prema terminologiji novog zup-a, »predmnijeva se usva-janje zahtjeva stranke«. jasno je da u potonjim slučajevima jača položaj stran-ke, jer se uzima da je njezin zahtjev usvojen, a ne odbijen. unatoč tome, lako je moguće da središnja upravna tijela neće predlagati, u zakonima iz svoga resora, slučajeve u kojima se njihova šutnja tumači kao da je zahtjev stranke


153

usvojen ili će takve slučajeve predlagati bez ikakvih kriterija i neujednačeno. stoga je središnja tijela državne uprave potrebno obvezati da potiču i usklađu-ju primjenu odredbe čl. 103. novog zup-a.

5. s obzirom na zahtjeve da novi zup bude opći i temeljni zakon koji uređuje upravni postupak, kao i na postojanje velikog broja posebnih upravnih postupaka i posebnih postupovnih odredbi, s razlogom se trebala zakonom propisati dužnost središnjih tijela državne uprave da preispitaju nužnost po-stojanja tih posebnih odredbi i usklade ih s odredbama novog zup-a.

6. novi zup slijedi vrednote ustavnog poretka republike Hrvatske te na-stoji uvažiti zahtjeve relevantnih međunarodnih konvencija, pravnu stečevinu europske zajednice i standarde moderne javne uprave. kao takav, sadržava mnogobrojne odredbe koje imaju posredan utjecaj na buduće normiranje po-jedinih pitanja upravnog postupka u posebnim zakonima, osobito u smislu da će potreba za takvim normiranjem biti neusporedivo manja, a zadržat će se uglavnom u području poreza, carina i patenta.

Boris ljubanović

proceeDINGs accorDING to tHe NeW laW oN GeNeral aDmINIstratIve proceDure aND specIal

aDmINIstratIve proceDures

the relation of general administrative procedure and special administrative procedures is analysed. Further, the requirements of general procedural legal theory regarding the dilem-ma between general and special administrative procedures are dealt with, followed by a short outline of regulation of general and special administrative procedures in the republic of croatia. the author analyses stipulations of the new Law on general administrative procedure related to regulatory possibilities for certain special administrative procedures. at the end, he makes general conclusions about the relations of the new croatian Law on general administrative procedure of 2009 and special administrative procedures.

key wordsgeneral administrative procedure – croatia (2009), special administrative procedures, admini-strative matter, silence of administration

Boris LjuBanović

154

Boris ljubanović

vorGaNGsWeIseN NacH Dem allGemeINeN verWaltuNGsverFaHreN uND BesoNDere

verWaltuNGsverFaHreN

analisiert wird das verhältnis zwischen dem allgemeinen verwaltungsverfahren und den besonderen verwaltungsverfahren. Bearbeitet werden die anforderungen der allgemeinen verfahrensrechtlichen theorie im Hinblick auf das dilemma zwischen dem allgemeinen und besonderen verwaltungsverfahren. ein kurzer Überblick der normierung allgemeiner und besonderer verfahren in der republik kroatien wird gegeben. Weiterhin werden die Bestimmungen des neuen gesetzes über das allgemeine verwaltungsverfahren angesichts besonderer normierung mancher verwaltungsverfahren analisiert. allgemeine schlussfol-gerung bezüglich des verhältnisses zwischen dem neuen gesetz über das verwaltungsver-fahren aus dem jahre 2009 und allgemeinen verwaltungsverfahren werden angeführt.

schlüsselwörterdas allgemeine verwaltungsverfahren – kroatien (2009), besondere verwaltungsverfahren, verwaltungssache, verwaltungsschweigen

155

Dario Đerđa*

reForma sustava pravNIH lIjekova prema Novom ZakoNu o općem upravNom

postupku

udk 35.077.3(497.5) 35.072.23(497.5) 347.95:35.077.3(497.5) izvorni znanstveni rad

razmatra se novi sustav pravnih lijekova prema zakonu o općem upravnom postupku iz 2009. analiziraju se razlozi reforme sustava pravnih lijekova iz starog zakona. po-drobno se analiziraju žalba, prigovor, obnova postupka, oglašivanje rješenja ništavim te poništavanje i ukidanje rješenja. ta se regulacija uspoređuje sa zakonskim rješenji-ma u državama članicama europske unije.

ključne riječiopći upravni postupak – Hrvatska, pravni lijekovi, žalba, prigovor, obnova postupka, ogla-šivanje rješenja ništavim, poništavanje rješenja, ukidanje rješenja

1. uvod

na putu ulaska u europsku uniju1 republika Hrvatska susrela se s potre-bom reformskih zahvata u mnogim područjima društvenog života. suvremeni trendovi politika europske unije dovode do nužnosti institucionalne prilagod-be javne uprave, kao jednog od najvažnijih kriterija za članstvo u uniji. sto-ga Hrvatska provodi intenzivnu reformu javne uprave, koja tako prolazi kroz opsežne procese koji uključuju primjenu novih strukturnih, funkcionalnih, personalnih i drugih mjera. jedan od najvažnijih zahvata u postojeće stanje organizacije i funkcioniranja javne uprave svakako je, nakon više od 50 godi-na, donošenje novoga zakona o općem upravnom postupku.2

* doc. dr. sc. dario Đerđa, docent i predstojnik katedre za upravno pravo pravnog fakulteta sveučilišta u rijeci

1 republika Hrvatska stekla je u lipnju 2004. status države kandidata za članstvo u europskoj uniji, a 3. listopada 2005. otvoreni su pristupni pregovori s europskom unijom.

2 važeći zakon o općem upravnom postupku, službeni list sFrj 47/86 te nn 53/91 i 103/96, u hrvatski pravni poredak preuzet je iz pravnog sustava sFr jugoslavije zakonom o preuzimanju zakona o općem upravnom postupku, nn 53/91. zakon je donesen još 1956. do 1991. mijenjan je i

dario ĐerĐa

156

uvažavajući razloge modernizacije pravnih instituta u skladu s europskim standardima, a istovremeno i potrebu zadržavanja hrvatske pravne tradicije u ovome području, vlada je odlučila pristupiti donošenju novog zup-a. pritom je tekst koji joj je u veljači 2008. nakon okončanja cards projekta ponudila radna skupina stranih i domaćih stručnjaka poslužio kao predložak za norma-tivno oblikovanje budućeg propisa.3 u relativno kratkom vremenu, od ožujka do listopada 2008., u hrvatskoj stručnoj i znanstvenoj javnosti provedene su opširne konzultacije o načelima i rješenjima nacrta novog temeljnog upravno-postupovnog propisa (pičuljan, 2008: 40–47). rasprave su upozorile na po-trebu mnogobrojnih nomotehničkih, ali i sadržajnih intervencija u ponuđeni radni predložak, u prvom redu radi njegove veće primjenjivosti u hrvatskom pravnom i upravnom sustavu. dana 26. veljače 2008. vlada je, na osnovi teks-ta koji joj je predložila radna skupina hrvatskih stručnjaka, usvojila konačni prijedlog zup-a i uputila ga Hrvatskom saboru u zakonodavnu proceduru. Hrvatski sabor je 27. ožujka 2009. usvojio novi hrvatski zup koji će sukladno čl. 171. na snagu stupiti 1. siječnja 2010.

radi analize reforme sustava pravnih lijekova do koje će doći stupanjem na snagu novog zup-a najprije se analiziraju razlozi reforme sustava pravnih lijekova iz važećeg zup-a. zatim se razmatraju nova rješenja, i to zasebno žalba, prigovor, obnova postupka, oglašivanje ništavosti rješenja te poništa-vanje i ukidanje rješenja. s ciljem utvrđivanja kvalitete hrvatskih rješenja te njihove sličnosti s rješenjima u usporednom pravu, daju se i neka usporedna zakonska rješenja država članica europske unije.

2. razlozi reforme sustava pravnih lijekova

pravni lijekovi u pravnom sustavu svake države zauzimaju nezaobilaz-no mjesto. upravo oni omogućuju korekcije pogrešaka u radu javne vlasti, uzrokovanih iz nehata ili namjerom javnih službenika ili stranaka u postup-ku. stoga se kvaliteta rada javne vlasti u mnogim primjerima očuvala upravo zahvaljujući dobro osmišljenom i razrađenom sustavu pravnih lijekova, koji, pored normativne razrađenosti, uvelike ovisi i o znanju i iskustvu javnih služ-benika kojima stoje na raspolaganju. pravo na žalbu, primjerice, u hrvatskom pravnom sustavu zauzima važno mjesto te je dignuto čak na razinu ustavnog prava. tako, primjerice, ustav u čl. 18/1. jamči pravo na žalbu protiv pojedi-načnih pravnih akata donesenih u postupku prvog stupnja pred sudom ili dru-

dopunjavan četiri puta – 1965., 1977., 1978. i 1986. Međutim, tim novelama uglavnom se mijenjalo samo nazivlje državnih tijela i drugih sudionika u upravnom postupku te su izvršene mnogobrojne terminološke i leksičke promjene. tek malobrojne izmjene i dopune bile su usmjerene na poboljšanje nekih postupovnih rješenja. o tome više Medvedović, 2003: 385.

3 o prijedlogu radne skupine v. rusch, 2008: 48–58.

Reforma sustava pravnih lijekova prema novom Zakonu …

157

gim ovlaštenim tijelom. prema odredbi čl. 18/2., to pravo može se samo iznim-no isključiti u zakonom propisanim slučajevima, ali jedino ako je osiguran drugi oblik pravne zaštite. pravo na žalbu u čl. 11. prihvaćeno je i kao jedno od temeljnih načela važećeg zup-a, a detaljnije je razrađeno u čl. 223.–248.

Međutim, u pedesetogodišnjoj primjeni važećeg zup-a u svezi s pravom na žalbu, a još više postupanjem po žalbi, u upravnom postupku javio se cijeli niz spornih postupanja. ponajprije, prema čl. 224. stavcima 1. i 2., žalba je isključena protiv prvostupanjskih rješenja niza središnjih tijela državne vlasti, kao što su npr. ministarstva i druga središnja tijela državne uprave, Hrvatski sabor i vlada. kako su mnoga područja ili pitanja u upravnom pravu centrali-zirana, a rješavanje u upravnim stvarima u prvom stupnju stavljeno je u nad-ležnost ministarstvima, središnjim državnim uredima i državnim upravnim organizacijama, žalba je u svezi s njima ipso facto isključena. Međutim, žalba je isključena i nekim posebnim zakonima. tako je, primjerice, člankom 77.a zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (zLprs; nn 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 125/08) žalba načelno isključena i protiv rješenja pred-stavničkih tijela jedinica lokalne odnosno područne samouprave i njihovih poglavarstava. i u desecima drugih organizacijskih i materijalnih zakona žalba se isključuje protiv rješenja niza upravnih tijela, a posebice protiv rješenja pravnih osoba s javnim ovlastima koja mogu imati iznimno važne i daleko-sežne pravne posljedice na cjelokupnu društvenu zajednicu.4 koprić ističe da je u takvim slučajevima zakonodavac bez iznimke propisao supsidijarnu pri-mjenu zakona o općem upravnom postupku, ali je propustio propisati pravo na žalbu, koje je jedno od temeljnih ustavnih prava, protiv odluka tih osoba (koprić, 2005: 5). istina je da u svim tim slučajevima stranke ipak imaju osi-guranu pravnu zaštitu u upravnom sporu pred upravnim sudom.5 no, time se taj sud jako opterećuje, dok, s druge strane, stranke trpe ozbiljne posljedice jer tužba, u pravilu, nema suspenzivni učinak. uza sve to, do sudske odluke i zaštite prava stranaka uglavnom treba proteći dosta vremena.6

4 različite novoosnovane agencije s regulatornim i nadzornim ovlastima te ovlastima da od-lučuju o pravima i obvezama u individualnim slučajevima često imaju znatan utjecaj npr. na tržište monopola, telekomunikacije, opskrbu vodom, energijom i sl. – Medvedović, 2006: 54–55.

5 Čl. 7/2. zakona o upravnim sporovima, zus, sl. l. sFrj 4/77 te nn 53/91, 9/92 i 7/92, pro-pisuje da se upravni spor može pokrenuti i protiv prvostupanjskog upravnog akta protiv kojega nema mjesta žalbi u upravnom postupku.

6 upravno sudstvo u Hrvatskoj dugo je vremena bilo izloženo velikim kritikama zbog preko-mjernog trajanja upravnih sporova. tako je Borković još 2004. istaknuo da je upravni sud preop-terećen velikim brojem predmeta, što mu znatno otežava rad i neposredno utječe na učinkovitost sudske zaštite u području upravnog spora te da se na sudske presude čeka dugo, nerijetko i godinama. Borković, 2004: 44. i pusić se 2006. opravdano zapitao »imamo li mi još uopće upravno sudstvo, kad se danas rješavaju predmeti iz 2001. godine.« (pusić, 2006: 97.) Međutim, pomaci ka kvalitetnijem, a posebice ažurnijem radu upravnog suda do danas su već učinjeni, na što upućuje i sigMa. ona

dario ĐerĐa

158

isključivanje žalbe u nekim posebnim slučajevima, međutim, nije jedini problem vezan uz kvalitetu hrvatskog upravnopostupovnog zakonodavstva. Štoviše, posebnim su zakonima često narušena klasična obilježja žalbe iz zup-a. tako Medvedović, primjerice, upozorava da se posebnim zakonima rok za žalbu nerijetko bez racionalnog opravdanja skraćuje s 15 na osam, ili čak na tri dana, čime se stranci znatno otežava ili čak onemogućuje korištenje pravom na žalbu. povrh svega određenim brojem zakona propisan je nesus-penzivni učinak žalbe, što može imati i te kako štetne posljedice na prava i pravne interese stranke (Medvedović, 2006: 55).

kad se govori o postupanju nadležnih tijela pri donošenju upravnih akata, potrebno je posebno upozoriti na priličnu neaktivnost prvostupanjskih tijela s obzirom na upotrebu postupovnih ovlasti koja ta tijela imaju nakon što je upravni akt donesen i protiv tog akta izjavljena žalba te nakon što je prvostu-panjsko tijelo utvrdilo da je žalba dopuštena, pravovremena i izjavljena od ovlaštene osobe (gagro, jurić-knežević, 2006: 28). naime, prema čl. 235. va-žećeg zup-a, ako tijelo koje je donijelo rješenje nađe da je žalba opravdana, a nije potrebno provoditi novi ispitni postupak, može stvar riješiti drukčije i novim rješenjem zamijeniti rješenje koje se žalbom pobija. tada protiv novog rješenja stranka ponovo ima pravo žalbe.7 istu ovlast, prema čl. 236. i 237., ima i tijelo koje je donijelo rješenje ako u povodu žalbe nađe da je provedeni postupak bio nepotpun, a da je to moglo biti od utjecaja na rješenje stvari, te u slučaju kad je rješenje doneseno bez prethodno provedenog ispitnog postupka koji je bio obvezan, ili kad je doneseno u skraćenom postupku,8 a stranci nije bila dana mogućnost da se izjasni o činjenicama i okolnostima koje su važne za donošenje rješenja, pa stranka žalbom traži da se ispitni postupak provede, odnosno da joj se pruži mogućnost da se izjasni o činjenicama i okolnostima važnim za rješavanje stvari.9 naravno, tom se ovlašću tijelo može koristiti samo u jednostranačkim stvarima.10

je u svojim izvješćima od lipnja 2005. do istog mjeseca 2006. utvrdila da je upravni sud u godinu dana smanjio zaostatke za oko 12.000 predmeta. ujedno je u izvješću sigMe o ocjeni hrvatske javne uprave i upravnog okvira za 2006. utvrđeno da pred upravnim sudom više nema neriješenih slučajeva starijih od 2001. usp. sigMa, 2005., i sigMa, 2006.

7 u skladu s presudom vrhovnog suda Hrvatske, už-6672/63, novo rješenje doneseno prema čl. 235. zup-a ima značenje rješenja donesenog u prvom stupnju pa stranka može u žalbi protiv tak-vog rješenja iznijeti i žalbene razloge koje nije iznijela u žalbi protiv prvostupanjskog rješenja koje je zamijenjeno novim rješenjem.

8 osim rješenja koje je u skraćenom postupku doneseno zbog hitnosti. 9 u skladu s presudom vrhovnog suda Hrvatske, už-1223/57, po žalbi stranke prvostupanjsko

tijelo može donijeti rješenje samo ako usvoji zahtjev iz žalbe. ako smatra da je zahtjev neosnovan, dužno je predmet dostaviti drugostupanjskom tijelu.

10 v. vrhovni sud Hrvatske, u-3568/72 od 18. listopada 1973.


159

Prema zapažanjima upravnog suda, zanemariv je broj slučajeva u kojima se prvostupanjska tijela koriste tim zakonskim ovlastima. to je zasigurno je-dan od važnih razloga odugovlačenja te dugotrajnosti upravnih postupaka, čak i u slučajevima kada to nije nužno i nema nikakvog objektivnog opravdanja. Češćim korištenjem navedenih procesnih ovlasti smanjio bi se broj predmeta kod drugostupanjskih tijela i kod upravnog suda, a ujedno bi se u znatnom broju slučajeva ubrzalo rješavanje upravnih stvari. stoga bi, smatraju gagro i jurić-knežević, bilo korisno i potrebno poticati prvostupanjska tijela da se koriste tim zakonskim ovlastima, u čemu je od prvorazrednog značenja uloga tijela koja obavljaju nadzor nad radom prvostupanjskih tijela i provode mjere u vezi s radom tih tijela (gagro, jurić-knežević, 2006: 29).

Međutim, pored žalbe kao redovitog pravnoga lijeka, u hrvatskom uprav-nopostupovnom pravu postoji i velik broj izvanrednih pravnih lijekova, koji su, posebno u pitanjima korištenja i praktične primjenjivosti, također povod različitim komentarima u znanstvenoj i stručnoj javnosti. važeći zup članci-ma 249.–269. propisuje sedam izvanrednih pravnih lijekova. tim se sredstvi-ma može koristiti protiv konačnih, pravomoćnih ili izvršnih upravnih akata. to su obnova postupka, zahtjev za zaštitu zakonitosti, mijenjanje i poništava-nje rješenja u vezi s upravnim sporom, poništavanje i ukidanje po pravu nad-zora, ukidanje i mijenjanje pravomoćnog rješenja uz pristanak ili na zahtjev stranke, izvanredno ukidanje te proglašavanje rješenja ništavim.

vezano uz izvanredne pravne lijekove prema važećem zakonu, karlov-čan-Đurović opravdano ističe kako je njihova brojnost u suprotnosti s načelima legitimnih očekivanja stranaka i pravne sigurnosti te, konačno, i s objektivnim načelom vladavine prava (karlovčan-Đurović, 2006: 32–33). na neadekvat-nost sustava izvanrednih pravnih lijekova u važećem zup-u upozorava i Medvedović. smatra da su neki od izvanrednih pravnih lijekova u upravnom postupku potpuno zastarjeli i praktično neupotrebljivi, dok je opravdanost ne-kih drugih u cijelosti upitna (Medvedović, 2006: 56). gagro i jurić-knežević navode da je u radu upravnog suda utvrđeno da neka upravna tijela, posebno upravna tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravne osobe s javnim ovlastima u vođenju upravnog postupka, pristupaju primjeni pojedinih izvanrednih pravnih lijekova, kao što su npr. obnova postupka, iz-mjena pravomoćnog rješenja, oglašivanje rješenja ništavim i sl., iako za pri-mjenu tih izvanrednih pravnih lijekova ne postoje zakonom propisani uvjeti. ističu da se iz obrazloženja rješenja donesenih takvom nepravilnom upotre-bom pravnih lijekova dobro vidi kako u pravilu nije riječ o namjernom krše-nju odredaba zup-a, već o nedovoljnoj stručnoj osposobljenosti osoba koje sudjeluju u donošenju takvih rješenja (gagro, jurić-knežević, 2006: 29).11

11 posebno navode primjere obnove postupka i proglašavanja rješenja ništavim.

dario ĐerĐa

160

u svezi s obnovom postupka treba istaknuti nekoliko zanimljivih pri-mjedbi. postoji prevelik broj razloga zbog kojih se može zahtijevati obnova postupka, rokovi za korištenje tog pravnoga lijeka, a posebice objektivni rok, predugi su, a na određene se razloge za obnovu postupka objektivni rokovi uopće ne primjenjuju. gagro i jurić-knežević zapazili su da neka upravna tijela dopuštaju obnovu upravnog postupka na osnovi saznanja za činjenice koje su nastale nakon donošenja upravnog akta kojim je postupak okončan, iako se novim činjenicama mogu smatrati samo one koje su postojale u trenut-ku donošenja upravnog akta kojim je postupak okončan, a o kojima stranka ili tijelo koje vodi postupak nisu imali nikakvog saznanja prilikom donošenja tog akta. isto tako, utvrdili su da je u nekim slučajevima obnova postupka u praksi dopuštena zbog povrede materijalnog zakona prilikom donošenja upravnog akta kojim je postupak okončan, a to ni u kojem slučaju nije razlog za obnovu postupka (gagro, jurić-knežević, 2006: 29–30).12

uz zahtjev za zaštitu zakonitosti vezuje se potpuno drukčiji problem. od donošenja ustava 1990. taj se izvanredni pravni lijek praktično više nije mo-gao koristiti. naime, zahtjev za zaštitu zakonitosti može se podnijeti samo protiv rješenja protiv kojega se ne može voditi upravni spor niti je na drugi način osigurana sudska zaštita, tj. protiv upravnih akata koji su potpuno izvan sudskog nadzora zakonitosti. s druge strane, čl. 19/2. ustava jamči sudski nadzor zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti. razrađujući tu odredbu, čl. 9. zakona o upravnim sporovima propisao je da se upravni spor ne može voditi samo protiv akata u stvarima u kojima je osigurana zaštita izvan upravnog spora. dakle, kako je sudski nadzor za-konitosti upravnih akata osiguran ili kroz upravni spor pred upravnim sudom ili kroz neki drugi oblik sudskog nadzora, taj izvanredni pravni lijek nema nikakav praktični učinak (Medvedović, 1995: 179).

pri poništavanju i ukidanju po pravu nadzora gagro i jurić-knežević uoča-vaju nedovoljnu kvalitetu upravnog postupanja. ovdje se, upozoravaju oni, u praksi ponekad ne razlikuju razlozi za poništavanje od razloga za ukidanje konačnog rješenja po pravu nadzora, pa onda nadležno tijelo rješenje poništa-va, umjesto da ga ukine. to se najčešće čini u slučaju povrede materijalnog zakona koja ne spada među taksativno navedene razloge za poništavanje ko-načnog rješenja po pravu nadzora iz čl. 263/1. t. 1.–5. važećeg zup-a. očita povreda materijalnog zakona u skladu s čl. 263/2. važećeg zakona razlog je za ukidanje rješenja. stoga nadležna tijela postupaju protuzakonito kada zbog povrede materijalnog zakona rješenja poništavaju, umjesto da ih ukinu (gag-ro, jurić-knežević, 2006: 30).

12 v. i presude upravnog suda, us-5306/95 od 27. lipnja 1996., us-3164/83 od 21. rujna 1983. te us-4166/83 od 28. ožujka 1984.


161

opravdanost ukidanja i mijenjanja pravomoćnog rješenja uz pristanak ili na zahtjev stranke, propisanog čl. 265. važećeg zup-a, također je upitna. kar-lovčan-Đurović smatra ga pravnoteorijski spornim, jer unatoč činjenici što se pobijano rješenje ukida ili mijenja uz pristanak ili na zahtjev stranke, ukidanje i mijenjanje pravomoćnog rješenja u suprotnosti je s načelom vladavine prava. nadalje, smatra da je navedeni pravni lijek prije svega propisan radi zaštite javnog interesa, budući da je riječ o pravomoćnom rješenju kojim je stranka stekla kakvo pravo, a tijelo koje je donijelo to rješenje smatra da je nepravilno primijenjen materijalni zakon. suvišnim izvanrednim pravnim lijekom ona ujedno smatra i izvanredno ukidanje propisano čl. 266. zup-a. taj je institut prema svojim obilježjima radikalna upravna mjera do koje može doći samo ako nastane neka situacija koja teško ugrožava važan javni interes (karlov-čan-Đurović, 2006: 32–33). Činjenica je da oba ta instituta idu u prilog zaštite javnog interesa koji se nastojao što jače zaštititi u vrijeme donošenja važećeg zup-a 1956. Međutim, suvremeni je zadatak javne uprave prije svega ojačati pravni položaj i zaštitu prava građana, pa se pitanje opravdanosti opstanka tih dvaju izvanrednih pravnih lijekova u pravnom sustavu Hrvatske s pravom postavlja.

konačno, do stanovitih problema dolazi i u primjeni proglašavanja rješe-nja ništavim. tako i ovdje karlovčan-Đurović skreće pozornost da čl. 267. t. 6. važećeg zup-a (ništavim se proglašuje rješenje kojeg bi izvršenje bilo pro-tivno osnovnim načelima pravnog poretka) upravna tijela u primjeni preširoko tumače, što je sa stajališta pravne sigurnosti nedopustivo (karlovčan-Đurović, 2006: 33). gagro i jurić-knežević dodaju da se katkada proglašavanju ništa-vim rješenja pristupa i izvan slučajeva navedenih u čl. 267., što je nedopusti-vo s obzirom na to da su slučajevi u kojima se rješenje proglašava ništavim taksativno navedeni pa stoga upravna tijela ne mogu proglašavati ništavim rješenja izvan tih slučajeva. naime, ima slučajeva da se pravomoćno rješe-nje proglašuje ništavim zbog povrede zakona prilikom njegova donošenja, što zasigurno nije razlog za korištenje tim izvanrednim pravnim lijekom (gagro, jurić-knežević, 2006: 30).

dakle, s pravnim lijekovima u hrvatskom upravnopostupovnom zakono-davstvu i upravnoj praksi ima podosta problema. kako je pravo na žalbu usta-vom zajamčeno kao jedno od temeljnih prava svakoga građanina, i broj slu-čajeva u kojima je žalba isključena trebao bi biti što manji. Štoviše, posebnim zakonima moglo bi se odstupiti od bitnih obilježja žalbe iz važećeg zup-a samo u iznimnim slučajevima i ako za to postoji valjan razlog. Međutim, radi br-žeg rješavanja upravnih postupaka te učinkovitijeg ostvarivanja prava građana prvostupanjska bi se tijela u postupku po žalbi trebala koristiti svim ovlastima koja im zakon dodjeljuje, među kojima je vrlo važna mogućnost drugačijeg

dario ĐerĐa

162

rješavanja predmeta te donošenja novoga rješenja već od prvostupanjskog ti-jela. s druge strane, može se ustvrditi da je situacija s izvanrednim pravnim lijekovima također vrlo loša, što zbog zastarjele normiranosti nekih lijekova, što zbog potpune suvišnosti nekih drugih ili zbog neadekvatne primjene tre-ćih. stoga se čini se da se sustav pravnih lijekova u općem hrvatskom uprav-nopostupovnom pravu treba uvelike prilagoditi današnjim uvjetima i pravnim vrijednostima, a za to je vrlo dobra prigoda donošenje novog zup-a. no, ne smije se zanemariti ni potreba dodatne edukacije državnih službenika o načinu primjene tih lijekova, jer samo potpunije, sustavnije i suvremenije zakonsko reguliranje tih instituta ne jamči ujedno i njihovu dobru provedbu.

3. Novo uređenje pravnih lijekova

u postupku donošenja novoga zup-a reforma pravnih lijekova pokazala se kao jedan od prioritetnih zadataka. radi što bolje pravne regulacije ove ma-terije, u obzir su uzete primjedbe pravne znanosti i struke, presude upravnog i ustavnog suda, baš kao i neka usporedna pravna rješenja i iskustva. polaz-na osnova novog sustava uređenja pravnih lijekova jest širenje kruga prav-nih djelatnosti koje su pokrivene redovitim pravnim lijekovima, povećavanje učinkovitosti pravnih lijekova te očuvanje pravne sigurnosti.

s ciljem zaštite prava građana, novi zup ponajprije je proširio krug slu-čajeva pokrivenih redovitim pravnim lijekovima. uveden je novi pravni redo-viti pravni lijek, prigovor, kojeg je osnovni cilj zaštititi građane od postupanja uprave koja nisu usmjerena na donošenje i izvršavanje upravnih akata. prihva-ćanje prigovora kao redovitog pravnog lijeka bitna je novina u usporedbi s rje-šenjima iz važećeg zup-a, sukladno kojem postoji samo jedan redoviti pravni lijek, žalba.

velike promjene zahvatile su i sustav izvanrednih pravnih lijekova, broj kojih je u novom zakonu znatno smanjen. tako sukladno čl. 123.–131. postoje tri izvanredna pravna lijeka: obnova postupka, oglašivanje rješenja ništavim te poništavanje i ukidanje rješenja. time se novi hrvatski zakon brojem i vrstama izvanrednih pravnih lijekovima približio drugim zakonima u usporednom pra-vu.13 Međutim, iako je broj izvanrednih pravnih lijekova znatno reduciran,

13 Broj i vrsta izvanrednih pravnih lijekova ipak varira od države do države. austrijski zakon o općem upravnom postupku, allgemeines verwaltungsverfahrensgesetz, Bundesgesetzblatt 51/1991., 10/2004., primjerice poznaje samo tri izvanredna pravna sredstva: izmjenu i ukidanje upravnog akta po službenoj dužnosti, obnovu postupka i povrat u prijašnje stanje. u španjolskom pravu susreće se obnova postupka, baš kao i u češkom i islandskom, dok islandski zakon kao izvanredni pravni lijek propisuje i poništavanje upravnog akta (v. Ley de procedimiento administrativo, Legislación de la justicia administrativa, civitas, Madrid, 1985., act of 24th june 2004., code of administra-


163

novi pristup uređenju materije upravnog postupka ne samo da pokriva sve bitne situacije koje su bile pokrivene prijašnjim sustavom redovnih i izvan-rednih pravnih lijekova već ih i širi. razlika je u tome što su neke od sadašnjih situacija protupravnosti rješenja koje se rješavaju putem pravnih lijekova u novom zakonu uređene u drugim dijelovima i na nov način.

3.1. Žalbajedini redoviti pravni lijek protiv odluke o upravnoj stvari i dalje je žalba.

pravo na žalbu, smatra Borković, iznimno je važno postupovno pravo stranke, jer upravo ulaganjem žalbe ona često može zaštititi svoja prava i pravne inte-rese, pokrećući pred drugostupanjskim tijelom postupak ocjene zakonitosti i pravilnosti rada tijela koje je u prvom stupnju odlučivalo o njezinim pravima i obvezama (Borković, 2002: 407).14

sukladno novom zakonu žalba se i dalje može izjaviti protiv svakog prvo-stupanjskog rješenja, osim u zakonom isključenim slučajevima. Žalba se može izjaviti samo na rješenje, ali ne i na zaključak, kao postupovnu odluku done-senu tijekom vođenja postupka.15 novi zakon ne sadržava formulacije o is-ključenju žalbe protiv rješenja Hrvatskog sabora, vlade, ministarstava i drugih središnjih tijela državne uprave, iako od nje sadržajno ne odstupa propisujući da se, ako nema drugostupanjskog tijela, žalba protiv prvostupanjskog rješenja može izjaviti samo kad je to propisano zakonom. no, stranka može izjaviti žalbu i kad rješenje nije doneseno u zakonom propisanom roku, čime je žalba i dalje ostala redovitim pravnim lijekom i u slučajevima šutnje uprave (čl. 105.).16

tive procedure, nový správní řád zákon č. 50072004 sb., code of administrative procedure, aspi, prag, 2004., i administrative procedures act, no. 37/1993., prime Minister’s office, Laekjartorg, reykjavik, 1993.). najširu paletu izvanrednih pravnih lijekova sadržavaju njemački i slovenski za-kon. tako njemački zakon o upravnom postupku, verwaltungsverfahrensgesetz, Bundesgesetzblatt, i, 2003., poznaje oglašivanje akta ništavim, poništavanje i ukidanje nezakonitih i zakonitih upravnih akata te obnovu postupka, dok slovenski zakon o općem upravnom postupku, zakon o splošnem upravnem postopku, uradni list 80/99, 70/00, 52/02, 73/04, poznaje obnovu postupka, mijenjanje ili poništavanje odluke u svezi s upravnim sporom, poništavanje i ukidanje po pravu nadzora, izvan-redno ukidanje i oglašivanje odluke ništavom.

14 Žalba kao redoviti pravni lijek, ili neki njezini oblici, postoji u svim europskim pravnim sustavima.

15 slična rješenja susreću se i u usporednom pravu. tako se prema čl. 63/2. zakona postupovne odluke u austriji ne mogu posebno pobijati žalbom, već se mogu osporavati samo žalbom protiv odluke o predmetu postupka. slično se i na islandu prema čl. 26/2. zakona postupovna odluka može pobijati žalbom samo u okviru odluke o glavnoj stvari.

16 Češki zakonik člankom 81/1. otvara mogućnost ulaganja žalbe protiv svakog akta osim u zakonom propisanim slučajevima. sukladno čl. 26/1. islandskog zakona, stranka također ima pravo na upravni akt izjaviti žalbu drugostupanjskom tijelu s ciljem stavljanja takvog akta izvan snage ili njegove izmjene, ako drukčije nije propisano zakonom ili, čak, utvrđeno pravnom praksom.

dario ĐerĐa

164

kao ovlaštenik za podnošenje žalbe izostavljen je državni odvjetnik, no time nije isključena mogućnost da se on posebnim zakonima ovlasti na ula-ganje žalbe protiv rješenja kojim je povrijeđen zakon u korist pojedinca ili pravne osobe, a na štetu društvene zajednice. iz novog zakona ujedno su izos-tavljene odredbe o tijelima nadležnim za rješavanje o žalbi, s namjerom su-geriranja zakonodavcu da to pitanje u svakom posebnom upravnom području precizno uredi.17

u žalbenom postupku, u granicama zahtjeva iz žalbe, ispituje se zakoni-tost osporenog rješenja, a ako je rješenje doneseno po slobodnoj ocjeni, ocje-njuje se i svrhovitost rješenja. Međutim, drugostupanjsko tijelo pri tome nije vezano žalbenim razlozima. no, postupajući po žalbi, drugostupanjsko tijelo po službenoj dužnosti uvijek mora paziti na nadležnost i postojanje razloga za oglašivanje rješenja ništavim.

naravno, s ciljem ubrzavanja nastupanja pravomoćnosti rješenja i dalje je otvorena mogućnost odricanja od prava na žalbu, baš kao i odustanka od žal-be. tako se stranka može odreći prava na žalbu u pisanom obliku ili usmeno na zapisnik, od dana primitka prvostupanjskog rješenja pa sve do dana isteka roka za izjavljivanje žalbe. naravno, u višestranačkim stvarima odricanje od prava na žalbu ima pravni učinak samo ako se sve stranke odreknu toga prava. s druge strane, stranka može odustati od žalbe sve do otpreme rješenja o žalbi. kada stranka odustane od izjavljene žalbe, postupak u povodu žalbe obustavit će se rješenjem. vrlo je važna odredba koja propisuje da se odricanje i odusta-nak od žalbe ne mogu opozvati te tako trajno obvezuju ovlaštenika toga prava (čl. 106.).18

sadržaj žalbe te rok za podnošenje žalbe i predavanje žalbe u novom su zakonu uređeni bez većih promjena, osim što su neke odredbe, kao pravo ulaganja žalbe kada je rješenje doneseno bez upute o pravnom lijeku ili je uputa pogrešna, postavljene u ovaj dio novog zakona kojem sustavno bolje i odgovaraju.19 tako stranka i dalje u žalbi treba navesti rješenje koje pobi-ja, naziv javnopravnog tijela koje je rješenje donijelo i zbog čega je nezado-voljna rješenjem, no bez obveze obrazlaganja žalbe.20 Obvezu obrazlaganja

17 Češki zakonik u čl. 89/2. primjerice vrlo općenito propisuje da je nadležno tijelo za odlučiva-nje po žalbi neposredno nadređeno upravno tijelo, ako zakonom nije drukčije propisano.

18 Mogućnost odricanje od prava na žalbu otvara čl. 63/4. austrijskog zakona, a odricanja i odustanka od žalbe i u Češkoj čl. 81. stavci 2. i 3. zakonika.

19 prije se ta odredba nalazila u članku 210. zup-a, koji je uređivao oblik i sastavne dijelove rješenja.

20 sadržaj žalbe propisan je u većini usporednih zakona o upravnom postupku. tako je pro-pisan u austriji člankom 63/1. zakona, Češkoj člankom 82/2. zakonika, Španjolskoj člankom 114. zakona, i sl.


165

u žalbi stranka ima samo kad u žalbi iznosi nove činjenice i nove dokaze, i to samo da obrazloži zašto te činjenice i dokaze nije iznijela tijekom prvo-stupanjskog postupka.21 ujedno je izričito propisano da se, kad je u uprav-noj stvari doneseno privremeno rješenje, u žalbi protiv rješenja o glavnoj stvari može osporavati utvrđeno činjenično stanje i kad to nije osporavano u postupku donošenja privremenog rješenja (čl. 108.). zadržan je opći rok za izjavljivanje žalbe od 15 dana od dana dostave rješenja, a otvorena je mogućnost da se posebnim zakonima propiše i dulji rok (čl. 109.).22 dakle, novim zakonom stranka je dodatno zaštićena od skraćivanja rokova, što se pokazalo jednim od ključnih nedostataka važećeg zakona. Žalba se može predati prvostupanjskom tijelu neposredno u pisanom obliku, poslati poštom ili usmeno izjaviti na zapisnik. no, kao novo rješenje predviđa se i mo-gućnost dostavljanja žalbe u obliku elektroničke isprave izrađene sukladno posebnom zakonu. ako je žalba u roku pogrešno predana drugostupanjskom tijelu, ono će je bez odgode proslijediti prvostupanjskom tijelu, a ona će se smatrati pravodobnom. novi zakon ostavio je stranci izbor tijela kojem će podnijeti žalbu u slučaju šutnje uprave. tako, kada stranka izjavljuje žalbu zbog nedonošenja rješenja u propisanom roku, može je izravno predati i drugostupanjskom tijelu (čl. 110.).23

kako se u slučaju pogrešne upute o pravnome lijeku stranka može naći u vrlo nezgodnom položaju, novi je zakon i ta pitanja detaljno regulirao. tako je omogućio stranci da postupi po važećim propisima ili po uputi kad je u rješenju dana pogrešna uputa o pravnom lijeku, čime je zaštitio stranku koja je postupila po pogrešnoj uputi od mogućih štetnih posljedica. s druge strane, kad u rješenju nije dana nikakva uputa o pravnom lijeku ili je ta uputa nepotpuna, stranka može postupiti ili po važećim propisima, ili može, u roku od 30 dana, zatražiti od

21 u Češkoj se prema čl. 82/4. zakonika nove činjenice i dokazi u žalbenom postupku mogu iznositi samo ako se nisu mogli podnijeti prije. nove činjenice i novi dokazi u žalbenom postupku mogu se iznositi i u austriji, prema čl. 65. zakona, međutim tada se suprotnim strankama trebaju priopćiti i treba im dati vremena da se o njima izjasne.

22 rok za podnošenje žalbe u Španjolskoj sukladno čl. 122/4. zakona je 15 dana, baš kao i u Češkoj sukladno čl. 83/1. zakonika i sloveniji sukladno čl. 235/1. zakona. u austriji je, prema čl. 63/5. vrlo sličan, odnosno iznosi dva tjedna, dok je na islandu, prema čl. 27/1. zakona, neobično dug i iznosi čak tri mjeseca. zanimljivo je istaknuti da će se na islandu, prema čl. 28., žalba zaprimiti i nakon proteka roka, ako za naknadno podnošenje žalbe postoje valjani razlozi ili postoje važni raz-lozi za postupanje po njoj. no, podnošenje žalbe svakako je isključeno nakon proteka objektivnog roka od godine dana od dostave akta. propisivanje drukčijih rokova za izjavljivanje žalbe učestalo je i u usporednom pravu.

23 Žalba se uvijek predaje prvostupanjskom tijelu u austriji, prema čl. 63/5. zakona, te Češkoj, prema čl. 86/1. zakonika. zanimljivo je istaknuti da je u Španjolskoj čl. 123/1. zakona izričito odre-đeno da se žalba uvijek izjavljuje hijerarhijski višem tijelu od onoga koje je donijelo akt, ali da se može predati ili tijelu koje je donijelo akt ili tijelu koje treba postupati po žalbi.

dario ĐerĐa

166

javnopravnog tijela koje je rješenje donijelo dopunu rješenja u tom dijelu. u ta-kvom slučaju rok za žalbu teče od dana dostave dopunjenog rješenja (čl. 111.).

novi zakon na isti način kao i važeći uređuje i odgodni učinak žalbe. tako žalba i dalje odgađa pravne učinke rješenja, sve dok se stranci ne dostavi rješe-nje o žalbi, osim ako zakonom nije drukčije propisano. ujedno pojašnjava da kad se rješenje odnosi na dvije stranke ili više njih koje sudjeluju u postupku s istovjetnim zahtjevima, žalba bilo koje od stranaka odgađa izvršenje prema svim strankama. Međutim, javnopravna tijela zadržala su ovlast da iznimno, radi zaštite javnog interesa ili radi poduzimanja hitnih mjera odnosno radi otklanjanja štete koja se ne bi mogla otkloniti, odluče da žalba nema odgodni učinak. no, u tom slučaju rješenje mora sadržavati detaljno obrazloženje zašto žalba nema odgodni učinak (čl. 112.).24

postupanje i ovlasti prvostupanjskog tijela po žalbi regulirani su znatno kraće, ali sadržajno na isti način kao i u čl. 234.–238. važećeg zakona. prvo-stupanjsko tijelo i dalje je dužno ispitati je li žalba dopuštena, pravodobna i izjavljena od ovlaštene osobe, pa ako utvrdi da nije, odbacit će je rješenjem. ako stranka posumnja u zakonitost takve odluke prvostupanjskog tijela, na to se rješenje može žaliti. tada će drugostupanjsko tijelo razmotriti razloge za odbacivanje žalbe pa ako utvrdi da oni ne postoje, poništit će rješenje prvo-stupanjskog tijela o odbacivanju žalbe i samo riješiti zahtjev iz žalbe. ako prvostupanjsko tijelo utvrdi da je žalba dopuštena, pravodobna i izjavljena od ovlaštene osobe, razmatra žalbene navode te ispituje zakonitost odnosno svrhovitost rješenja koje se žalbom osporava. u slučaju da je rješenje done-seno u postupku neposrednog rješavanja,25 a stranka u žalbi zahtijeva da joj se omogući izjašnjavanje o činjenicama i okolnostima koje su važne za rješa-vanje stvari ili da se provede ispitni postupak, prvostupanjsko tijelo dužno je postupiti po zahtjevu stranke. kad u postupku sudjeluju dvije stranke ili više njih s protivnim interesima, prvostupanjsko tijelo dužno je žalbu dostaviti na

24 Žalba ima odgodni učinak i u austriji, sukladno čl. 64. zakona. Međutim, tijelo može isklju-čiti odgodni učinak žalbe ako je pravovremeno izvršenje akta u interesu jedne stranke ili se odgađa-njem može ugroziti javni interes. i prema čl. 85. zakonika žalba ima odgodni učinak i u Češkoj, ako zakonom nije drukčije propisano. slično kao i u austriji, tijelo može isključiti odgodni učinak žalbe ako je provođenje izvršenja u javnome interesu, ako bi odgodom izvršenja nastupila šteta nekoj od stranaka ili ako stranka to zahtijeva. stranka ipak ne smije zahtijevati izvršenje rješenja ako bi se time nanijela šteta drugoj stanci ili ako je odgoda izvršenja u javnom interesu. za razliku od tih država, žalba na islandu ne odgađa pravni učinak odluke. ipak, prema čl. 29. zakona, drugostupanjsko tijelo može, kada okolnosti slučaja na to upućuju, odgoditi pravni učinak odluke koja se pobija žalbom, ako drukčije nije propisano zakonom. iz tog razloga pitanje odgode pravnog učinka odluke koja je predmet žalbe ovdje se mora razmotriti što je prije moguće.

25 neposredno rješavanje označuje ovlast službene osobe u javnopravnom tijelu da riješi uprav-nu stvar bez provedbe ispitnog postupka, ali samo u slučajevima propisanim zakonom, ako u postup-ku ne sudjeluju stranke s protivnim interesima.


167

odgovor svim strankama te im odrediti primjeren rok za odgovor na žalbu. konačno, kada prvostupanjsko tijelo ocijeni da je žalba osnovana u cijelosti ili djelomično, zamijenit će osporeno rješenje novim, pod uvjetom da ne dira u prava trećih osoba, a ako žalbu ne odbaci ili ne zamijeni osporeno rješenje novim, bez odgode će je, zajedno sa spisom predmeta, dostaviti drugostupanj-skom tijelu (čl. 113.).26

nakon zaprimanja žalbe i drugostupanjsko tijelo će ispitati je li ona do-puštena, pravodobna i izjavljena od ovlaštene osobe te ako utvrdi da nije, odbacit će je rješenjem. no, ako je žalba dopuštena, pravodobna i izjavljena od ovlaštene osobe, drugostupanjsko tijelo ispitat će zakonitost i ocijeniti svr-hovitost osporenog rješenja. u ispitivanju zakonitosti i ocjenjivanju svrho-vitosti drugostupanjsko je tijelo vezano granicama zahtjeva iz žalbe, ali ne i žalbenim razlozima. u postupanju po žalbi drugostupanjsko tijelo pazit će po službenoj dužnosti na nadležnost i postojanje razloga za oglašivanje takvog rješenja ništavim.

ovlasti drugostupanjskog tijela u provedenom postupku po žalbi ostale su iste kao i u važećem zakonu. drugostupanjsko tijelo žalbu može odbiti, rješenje poništiti u cijelosti ili djelomično, ili ga izmijeniti.27 koncept pravnih posljedica poništenog rješenja također je preuzet iz važećeg zakona. tako se poništavanjem rješenja stavlja izvan snage samo rješenje, ali i sve pravne posljedice koje je ono proizveo od trenutka stupanja na snagu (čl. 114. i 115.). ni razlozi za odbijanje žalbe nisu se izmijenili. tako će drugostupanjsko tijelo odbiti žalbu ako utvrdi da je postupak koji je rješenju prethodio pravilno pro-veden i da je rješenje pravilno i na zakonu osnovano; da je u prvostupanjskom postupku bilo nedostataka, ali da su oni takvi da nisu mogli utjecati na rješenje stvari; ili da je prvostupanjsko rješenje na zakonu osnovano, ali zbog drugih razloga, a ne zbog onih koji su u rješenju navedeni.

Međutim, vrlo važna novina ogleda se u obvezi drugostupanjskog tijela da, kad je god to moguće, samo riješi upravnu stvar u cijelosti, ne vraćajući predmet na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu. tako će drugostupanj-sko tijelo poništiti rješenje i samo riješiti stvar ako utvrdi da su u prvostupanj-skom postupku činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene; da se u postupku

26 isto rješenje susreće se i u čl. 88. i 89. češkog zakonika. 27 iste ovlasti susreću se i u usporednom pravu. tako, primjerice, drugostupanjsko tijelo, su-

kladno čl. 124. zakona, rješavajući po žalbi, pobijani akt može potvrditi, poništiti ili izmijeniti i u Španjolskoj, dok prema čl. 90. zakonika drugostupanjsko tijelo u Češkoj može, ako utvrdi da je pobijana odluka nezakonita ili nepravilna, takvu odluku poništiti u cijelosti ili djelomično, takvu odluku poništiti u cijelosti ili djelomično i predmet vratiti na ponovno odlučivanje prvostupanjskom tijelu ili takvu odluku ili njezin dio izmijeniti. Međutim, drugostupanjsko tijelo ne može izmijeniti odluku na štetu podnositelja žalbe.

dario ĐerĐa

168

nije vodilo računa o pravilima postupka koja bi bila od utjecaja na rješavanje stvari; ili da je izreka pobijanog rješenja nejasna ili je u proturječnosti s obraz-loženjem. drugostupanjsko tijelo samo će riješiti stvar na temelju činjenica utvrđenih u prvostupanjskom postupku, a ako činjenice u prvostupanjskom postupku nisu u potpunosti utvrđene ili su utvrđene pogrešno, drugostupanj-sko tijelo upotpunit će postupak samo ili posredstvom prvostupanjskog tije-la.28 u dosadašnjoj upravnoj praksi drugostupanjska upravna tijela rijetko su meritorno rješavala upravnu stvar u povodu žalbe, što je dovodilo do značaj-nog odugovlačenja upravnog postupka. predloženo rješenje stoga bi trebalo utjecati na povećanu učinkovitost rješavanja u postupcima koji se vode u po-vodu žalbe. pretpostavlja se da će se rješavanjem upravne stvari izravno od drugostupanjskog tijela strankama osigurati brže ostvarivanje prava te sprije-čiti višekratno vraćanje rješavanja iste upravne stvari prvostupanjskom tijelu. prvostupanjskom tijelu zahtjev se može vratiti na ponovni postupak samo u slučajevima kad je s obzirom na prirodu upravne stvari nužno neposredno rješavanje upravne stvari od prvostupanjskog tijela, kao primjerice u sluča-ju upisivanja ili brisanja iz registra koje vode prvostupanjska tijela i sl. ako drugostupanjsko tijelo utvrdi da je prvostupanjsko rješenje donijelo nenadležno tijelo, poništit će to rješenje po službenoj dužnosti i dostaviti predmet nadlež-nom tijelu na rješavanje (čl. 117.). s obzirom na odredbe važećeg zakona, bitno se nije promijenila ni odredba o ovlastima drugostupanjskog tijela da izmijeni rješenje. ovdje je važno naglasiti da drugostupanjsko tijelo ne može izmijeniti prvostupanjsko rješenje na štetu stranke koja je izjavila žalbu, osim iz onih razloga zbog kojih bi to rješenje moglo oglasiti ništavim ili poništiti. naravno, otvorena je i mogućnost da se u posebnim upravnim područjima predvide i drukčija rješenja (čl. 118.).

osobito treba upozoriti i na još jednu bitnu odredbu koja ide u prilog ostvarivanju prava i obveza stranaka. kad prvostupanjsko tijelo nije u roku donijelo rješenje na zahtjev stranke, drugostupanjsko tijelo u postupanju po žalbi bez odgode će zatražiti obavijest o razlozima zbog kojih rješenje nije do-neseno u roku. ako drugostupanjsko tijelo utvrdi da prvostupanjsko tijelo nije donijelo rješenje iz opravdanih razloga, odredit će mu novi rok za donošenje rješenja koji ne može biti dulji od 30 dana. ako razlozi zbog kojih prvostu-

28 i u austriji, prema čl. 65. zakona, drugostupanjsko tijelo može samo utvrditi činjenično stanje ili može to učiniti putem prvostupanjskog tijela. no, ako je stanje stvari na osnovi kojeg bi se trebala riješiti žalba toliko nedovoljno utvrđeno da je provođenje usmene rasprave nužno, drugostu-panjsko tijelo mora poništiti pobijanu odluku i vratiti predmet prvostupanjskom tijelu na ponovno odlučivanje. drugostupanjsko tijelo samo može provesti usmenu raspravu i neposredno izvesti do-kazni postupak jedino ako će se time uštedjeti na vremenu i troškovima postupka. usmena rasprava u drugostupanjskom postupku na islandu, sukladno čl. 30/2. zakona, može se održati samo kada stranka to izričito zahtijeva i kada se vjeruje da će se time upotpuniti postupak.


169

panjsko tijelo nije donijelo rješenje budu ocijenjeni neopravdanima, drugo-stupanjsko tijelo mora samo riješiti upravnu stvar ili naložiti prvostupanjskom tijelu da traženo rješenje donese u roku od 15 dana (čl. 119.).

ni u odredbama o drugostupanjskom rješenju i rokovima za njegovo do-nošenje nema značajnih novina. drugostupanjsko tijelo i dalje o žalbi odlu-čuje rješenjem, koje mora donijeti i dostaviti stranci putem prvostupanjskog tijela što je prije moguće, a najkasnije u roku 60 dana od dana predaje uredne žalbe, ako nije propisan kraći rok (čl. 121.). to rješenje prema obliku i sadrža-ju treba odgovarati prvostupanjskom rješenju. jedina razlika od prvostupanjskog rješenja jest što se u obrazloženju drugostupanjskog rješenja trebaju ocijeniti i svi navodi žalbe. samo iznimno, ako je već prvostupanjsko tijelo u obrazloženju svojeg rješenja pravilno ocijenilo navode koji se u žalbi iznose, drugostupanjsko tijelo može se pozvati na razloge iz obrazloženja prvostupanjskog rješenja.29 kako je drugostupanjsko rješenje konačno, protiv njega se ne može izjaviti žal-ba, ali se može pokrenuti upravni spor (čl. 120.).

dakle, s dvije vrlo važne ovlasti drugostupanjskog tijela – da uvijek kada utvrdi da prvostupanjsko rješenje treba poništiti samo riješi upravnu stvar te kada god utvrdi da prvostupanjsko tijelo nije u roku donijelo rješenje iz neo-pravdanih razloga samo riješi stvar, može se očekivati znatno brže ostvariva-nje prava stranaka. ujedno je to i najveća novina u novoj pravnoj regulaciji žalbe u upravnom postupku. iako su i odredbe o žalbi u novome zakonu skra-ćene i pojednostavnjene, žalbeni je postupak u Hrvatskoj i dalje potpunije i detaljnije reguliran negoli u upravnopostupovnim zakonima drugih država.30 no, te odredbe neće riješiti gorući problem u Hrvatskoj, a to je isključivanje prava na žalbu te skraćivanje općeg roka za izjavljivanje žalbe u mnogim posebnim zakonima.

3.2. Prigovoruvođenjem instituta prigovora usvojen je poseban redoviti pravni lijek

putem kojeg građani imaju mogućnost zaštititi svoja prava u mnogim slučaje-vima koji ne završavaju donošenjem upravnog akta. tako prigovor posebno

29 oblik i sadržaj drugostupanjske odluke detaljno su propisani člankom 31. islandskog zako-na. tamo odluka drugostupanjskog tijela u povodu žalbe treba uvijek biti donesena u pisanom obliku i, između ostalog, sadržavati naznaku zahtjeva stranaka, predmeta žalbe, uključujući i podatke o pobijanoj odluci, kratko izlaganje činjenica i spornih pitanja te razloge donošenja odluke po žalbi.

30 iako austrijski zakon člancima 63.–67. posebno uređuje žalbu i žalbeni postupak, te su odred-be znatno općenitije i nepotpunije od hrvatskih. no, austrijski zakon člancima 67.a.–67.f detaljno propisuje žalbeni postupak pred neovisnim žalbenim vijećima. vrlo detaljne i sveobuhvatne odredbe o žalbi u čl. 229.–257. sadržava slovenski zakon, a posebne odredbe o žalbi i žalbenom postupku susreću se u čl. 81.–93. češkog zakonika te čl. 26.–31. islandskog zakona.

dario ĐerĐa

170

dobiva na značenju u slučajevima zaštite građana od nezakonite radnje jav-nopravnih tijela, pri inicijativi osobe za pokretanje upravnog postupka po službenoj dužnosti, zaštiti prava korisnika javnih usluga te neispunjavanju ugovornih obveza javnopravnih tijela iz upravnog ugovora. Međutim, pri-govor u svim tim slučajevima ipak nije riješen na jednoobrazan način, već se razlikuje prema obilježjima, ovlaštenicima podnošenja, osobi nadležnoj za postupanje po prigovoru i ovlastima te osobe. stoga je svaki od tih oblika prigovora potrebno zasebno razmotriti.

novim zup-om pravni položaj građana u odnosima s javnopravnim tijeli-ma koji se ne zasnivaju na upravnim aktima znatno je ojačan institutom prigo-vora. tako osoba može izjaviti prigovor protiv obavijesti kojom se ne prihvaća njezin prijedlog za pokretanje upravnog postupka po službenoj dužnosti ili u slučaju kad nije dobila odgovor na predstavku odnosno drugu obavijest upu-ćenu radi pokretanja upravnog postupka zbog zaštite javnog interesa. prigo-vor može izjaviti i osoba kojoj javnopravno tijelo ne izda obavijest o uvjetima ostvarivanja i zaštite njezinih prava te osoba koja smatra da joj je nezakonitom radnjom službene osobe ili druge osobe u javnopravnom tijelu povrijeđeno neko pravo. dakle, kao objekt prigovora tu se javljaju postupanja javnoprav-nih tijela koja nemaju kvalifikaciju odluke o pravima i obvezama u upravnoj stvari, no utječu ili mogu utjecati na prava i obveze podnositelja prigovora.

kako je prigovor u tim slučajevima remonstrativan pravni lijek, izjavljuje se čelniku javnopravnog tijela. na oblik, sadržaj i predaju prigovora na od-govarajući se način primjenjuju odredbe o žalbi. o prigovoru odlučuje čelnik tijela, rješenjem, u roku od osam dana od dana izjavljivanja prigovora. protiv rješenja čelnika prvostupanjskog tijela može se izjaviti žalba, a protiv rješenja čelnika drugostupanjskog tijela može se pokrenuti upravni spor. ako nema drugostupanjskog tijela, protiv rješenja čelnika tijela može se izravno pokre-nuti upravni spor (čl. 122.).

s druge strane, prigovor je kao pravno sredstvo predviđen i radi zašti-te prava korisnika javnih usluga povrijeđenih postupanjem pružatelja tih usluga. pod postupanjem pružatelja javnih usluga smatra se poduzimanje ili propuštanje radnji pravnih osoba koje obavljaju javne službe koje ima učinak na prava, obveze ili pravne interese fizičkih i pravnih osoba o kojima se ne rješava u upravnom postupku. ako korisnik javnih usluga smatra da su postu-panjem pružatelja javnih usluga povrijeđena njegova prava ili pravni interesi, može izjaviti prigovor radi zaštite svojih prava odnosno pravnih interesa tijelu nadležnom za provedbu nadzora nad obavljanjem tih djelatnosti. taj se prigo-vor može izjaviti sve dok radnja ili propuštanje radnje pružatelja javnih usluga traje. za razliku od prethodnog slučaja, taj prigovor nema obilježje remonstra-tivnosti. nadležno javnopravno tijelo po prigovoru je dužno ispitati navode


171

korisnika javnih usluga te poduzeti sve mjere iz svoje nadležnosti po pravu nadzora. ono će bez odgode, a najkasnije u roku 30 dana od dana izjavlji-vanja prigovora, u pisanom obliku obavijestiti korisnika usluga o mjerama koje je u povodu prigovora poduzelo, a ako korisnik usluga nije zadovoljan poduzetim mjerama ili u propisanom roku nije obaviješten o njima, također može pokrenuti upravni spor (čl. 157. i 158.). tim prigovorom omogućuje se građanima da se izravno obrate javnopravnim tijelima koja obavljaju nadzor nad radom javnih službi i upozore ih na propuste u njihovu radu. to je pravo vrlo značajno jer sada građani i druge stranke nemaju učinkovitu mogućnost pravne zaštite protiv odluka i radnji pružatelja javnih usluga, koji najčešće imaju monopolni položaj na tržištu. stoga bi širenjem primjene ovoga za-kona i na takve slučajeve trebalo učinkovito riješiti pitanje modela zaštite tih prava i pravnih interesa te osigurati dodatni oblik nadzora nad radom i odlučivanjem pravnih osoba s javnim ovlastima koje obavljaju javne službe. to rješenje znatno ide u prilog usklađivanju hrvatskog prava s pravnom ste-čevinom europske unije, jer se slična rješenja susreću i u pravnim sustavima drugih država članica.

konačno, prigovorom se, kao pravnim sredstvom, može koristiti i u sve-zi s upravnim ugovorima. sukladno novom zakonu, upravni ugovor u svrhu reguliranja izvršenja prava i obveza utvrđenih u rješenju kojim je riješena upravna stvar sklapaju javnopravno tijelo i stranka, ako je zakonom propisano sklapanje takvog ugovora (čl. 150/1.). no, u izvršavanju upravnog ugovora stranka može izjaviti prigovor zbog neispunjivanja ugovornih obveza javno-pravnog tijela. prigovorom se, naravno, može tražiti i naknada štete nastale neispunjivanjem ugovora. izjavljuje se i predaje tijelu koje na temelju zakona obavlja nadzor nad javnopravnim tijelom s kojim je stranka sklopila upravni ugovor, što znači da ni taj prigovor nije remonstrativan. o njemu se odlučuje rješenjem protiv kojeg se može pokrenuti upravni spor (čl. 154.).

prihvaćanje čak triju koncepata prigovora u novom zakonu može se či-niti konfuznim te stoga i nije najbolje rješenje. Međutim, samo jedan koncept prigovora ne bi mogao odgovarajuće pokriti vrlo polivalentne situacije koje su premet primjene novog zup-a. stoga se šarolikost oblika i pravnih režima prigovora ipak treba pravdati snažnijom zaštitom prava i pravnih interesa gra-đana, a to im i jest cilj.

3.3. Obnova postupka

obnova postupka i dalje je zadržana kao izvanredni pravni lijek. unatoč manjem broju odredaba u novom zakonu posvećenih obnovi postupka, ona je uređena vrlo slično kao i u važećem zakonu. razlozi obnove postupka nisu iz-

dario ĐerĐa

172

mijenjeni s obzirom na važeći zakon.31 razlozi za obnovu postupka u novom hrvatskom upravnopostupovnom zakonodavstvu vrlo su široki u usporedbi s primjerima iz usporednog prava, čime se građanima otvara mogućnost zaštiti-ti svoja prava, ali i javnopravnim tijelima zaštititi javni interes u mnogim slu-čajevima.32 ona se može pokrenuti po službenoj dužnosti, na zahtjev stranke ili državnog odvjetnika.33 ako obnovu postupka traže stranka ili državni od-

31 sukladno čl. 123. stavcima 1. i 2. novog zakona, obnova postupka može se tražiti ako se sazna za nove činjenice ili stekne mogućnost da se upotrijebe novi dokazi koji bi, sami ili u vezi s već izvedenim i upotrijebljenim dokazima, mogli dovesti do drukčijeg rješenja da su te činjenice odnosno dokazi bili izneseni odnosno upotrijebljeni u prijašnjem postupku; ako je rješenje povoljno za stranku doneseno na temelju neistinitih navoda stranke kojima je službena osoba dovedena u zabludu; ako je rješenje donijela osoba koja nije bila ovlaštena za njegovo donošenje ili osoba koja je morala biti izuzeta; ako kolegijalno tijelo koje je donijelo rješenje nije rješavalo u propisanom sastavu ili ako za rješenje nije glasovala propisana većina; ako osobi koja je trebala sudjelovati u svojstvu stranke nije bila dana mogućnost sudjelovanja u postupku; ako stranku nije zastupao zakonski zastupnik; ako osobi koja je sudjelovala u postupku nije bila dana mogućnost da se služi svojim jezikom ili pismom; ako je rješenje doneseno na podlozi lažne isprave ili lažnog iskaza svjedoka ili vještaka ili je posljedica kakvog kazne-nog djela; ako se rješenje temelji na presudi donesenoj u sudskom postupku, a ta je presuda pravomoćno ukinuta te ako se rješenje temelji na prethodnom pitanju, a nadležni sud ili javnopravno tijelo o tom je pitanju kasnije odlučilo u bitnim točkama drukčije.

32 u austriji se upravni postupak, sukladno čl. 69/1. zakona, može obnoviti samo u tri slučaja: ako se odluka temelji na lažnoj ispravi, lažnom iskazu svjedoka ili drugom kaznenom djelu ili na drugoj pogrešci; ako se utvrdi postojanje novih činjenica ili dokaza koje stranka, bez svoje kriv-nje, nije moga iznijeti u postupku, a koji bi, sami ili zajedno s ostalim dokazima, mogli dovesti do drukčije odluke o predmetu postupka; ili ako je odlukom bilo riješeno neko prethodno pitanje koje je nadležno tijelo kasnije riješilo drukčije u bitnim točkama. sukladno čl. 51/1. zakona, razlozi za obnovu postupka u njemačkoj su naknadna izmjena materijalne ili pravne osnove na kojoj se odluka zasniva u korist adresata; postojanje novih dokaza koji bi mogli dovesti do odluke koja je povoljnija za adresata ili postojenje nekog razloga za obnovu postupka iz zakonu o građanskom postupku. u tri slučaja obnova postupka može se tražiti i u Španjolskoj sukladno čl. 127. zakona: ako je prilikom donošenja odluke počinjena očigledna povreda u utvrđivanju činjeničnog stanja, koja proizlazi iz samog spisa predmeta; ako se pojave novi dokazi koji mogu utjecati na rješavanje predmeta koji nisu bili poznati prilikom rješavanja ili koje tada nije bilo moguće podnijeti ili ako je odluka done-sena kao posljedica nesavjesnog obavljanja službene dužnosti, korupcije, prinude ili prijevare. u Češkoj, sukladno čl. 100/1. zakonika, postoje samo dva razloga za obnovu postupka: nove činjenice ili dokazi koji prije nisu bili poznati, a postojali su u vrijeme vođenja postupka i koje, stoga, stranka u postupku nije mogla podnijeti ili su dokazi korišteni u postupku lažni te kad je odluka na kojoj se temelji obnovljeni postupak poništena ili izmijenjena, a činjenice, dokazi i takva odluka mogu dovesti do drukčijeg rješenja predmeta postupka. slično i islandski zakon, čl. 24., propisuje obnovu postupka samo ako se odluka temelji na nepotpuno ili pogrešno utvrđenom činjeničnom stanju ili je utemeljena na okolnostima koje su se naknadno izmijenile u materijalnom smislu. vrlo široke razlo-ge za obnovu postupka i dalje propisuje slovenija u čl. 260. zakona. ona je prihvatila sve razloge za obnovu postupka iz saveznog zakona o općem upravnom postupku sFr jugoslavije, osim prava osobe da traži obnovu jer joj u postupku nije dana mogućnost da se uz uvjete propisane tim zakonom služi svojim jezikom.

33 sukladno čl. 69/3. zakona, obnova postupka u austriji može se pokrenuti na zahtjev stranke ili po službenoj dužnosti, dok sukladno čl. 100/4. češkog zakonika nadležno tijelo može po službenoj dužnosti obnoviti postupak samo ako utvrdi da je odluka posljedica kaznenog djela.


173

vjetnik, to mogu učiniti samo u roku od 30 dana od dana saznanja za razloge obnove ili od stjecanja mogućnosti upotrebe novih dokaza (čl. 124. stavci 3. i 4.).34 prijedlog za obnovu postupka predaje se tijelu koje je donijelo rješenje, a u prijedlogu za obnovu postupka potrebno je učiniti vjerojatnim razloge zbog kojih se obnova traži te da je prijedlog podnesen u zakonskom roku. to tijelo ujedno i odlučuje o prijedlogu za obnovu postupka.35 prijedlog za obnovu po-stupka ne odgađa izvršenje rješenja po kojem se obnova traži. samo iznimno, to tijelo može odgoditi izvršenje dok se ne odluči o pitanju obnove postupka (čl. 124. i 125.).

postupanje tijela po prijedlogu također se ne razlikuje od postojećih rješe-nja. tako je nadležno tijelo najprije dužno ispitati je li prijedlog pravodoban i izjavljen od ovlaštene osobe te je li okolnost na kojoj se prijedlog temelji uči-njena vjerojatnom. ako ti uvjeti nisu ispunjeni, odbacit će ga rješenjem. ako su uvjeti za obnovu postupka ispunjeni, tijelo će ispitati mogu li okolnosti odnosno dokazi koji se iznose kao razlog za obnovu dovesti do drukčijeg rješenja. ako utvrdi da ne mogu, odbit će prijedlog rješenjem, a u suprotnom će donijeti rje-šenje kojim će dopustiti obnovu postupka i odrediti u kojem će se opsegu po-stupak obnoviti. rješenje kojim se dopušta obnova postupka odgađa izvršenje rješenja protiv kojeg je obnova dopuštena. kad je to prema okolnostima slučaja moguće i u interesu je ubrzanja postupka, nadležno će tijelo, čim utvrdi posto-janje uvjeta za obnovu, poduzeti one radnje postupka koje se imaju obnoviti, ne donoseći posebno rješenje kojim se obnova dopušta (čl. 126.).

po provedenoj obnovi postupka, nadležno tijelo donosi rješenje o uprav-noj stvari koja je predmet obnovljenog postupka. rješenjem donesenim u obnovljenom postupku nadležno tijelo može rješenje koje je bilo predmet obnove ostaviti na snazi ili ga zamijeniti novim, u kojem će slučaju, s obzi-rom na okolnosti, prijašnje rješenje poništiti ili ukinuti. protiv rješenja kojim je odlučeno o prijedlogu za obnovu postupka i protiv rješenja donesenog u

34 postojanje subjektivnih i objektivnih rokova za obnovu postupka široko je prihvaćeno i u usporednom pravu. tako je sukladno čl. 100/4. češkog zakonika subjektivni rok za obnovu postupka tri mjeseca, a objektivni tri godine. sukladno čl. 69/2. zakona, subjektivni rok za obnovu postupka u austriji je dva tjedna od trenutka kad je podnositelj prijedloga saznao za razlog obnove, a objektivni također tri godine od dostave ili objave odluke. sukladno čl. 128. španjolskog zakona, obnova po-stupka može se tražiti u roku od četiri godine kada je prilikom donošenja odluke počinjena očigledna povreda u utvrđivanju činjeničnog stanja, koja proizlazi iz samog spisa predmeta, a u ostalim slu-čajevima u roku od tri mjeseca od dana kada je dokaz pronađen odnosno od dana kada je donesena pravomoćna sudska odluka o kaznenom djelu. samo subjektivni rok za obnovu postupka susreće se u čl. 51/3. njemačkog zakona. tako se ovdje zahtjev mora podnijeti u roku od tri mjeseca od dana kada je adresat doznao razlog za obnovu postupka.

35 ni u ovim rješenjima hrvatsko se zakonodavstvo ne razlikuje od usporednog. o obnovi po-stupka uvijek odlučuje tijelo koje je donijelo odluku u postupku kojeg se obnova traži. v. npr. čl. 69/1. austrijskog zakona ili čl. 102/1. češkog zakonika.

dario ĐerĐa

174

obnovljenom postupku može se izjaviti žalba samo kad je rješenje donijelo prvostupanjsko tijelo, a kad je rješenje donijelo drugostupanjsko tijelo, protiv tog rješenja može se pokrenuti upravni spor (čl. 127.).

3.4. Oglašivanje rješenja ništavimnovi zakon nadalje uređuje oglašivanje rješenja ništavim. i ta se rješenja

u najvećoj mjeri oslanjaju na čl. 267. važećeg zakona. kako ništavost uprav-nog akta čini vrlo težak oblik nezakonitosti, na pogrešku ništavosti obično se nadovezuju posebno teške pravne posljedice.36 u zakonodavstvima se upra-vo zato slučajevi ništavosti najčešće izričito propisuju.37 na tom tragu novi zakon, baš kao i važeći, propisuje da će se rješenje oglasiti ništavim: ako je doneseno u stvari iz sudske nadležnosti; ako je doneseno u stvari o kojoj se ne može rješavati u upravnom postupku; ako njegovo izvršenje nije pravno ili stvarno moguće; ako se njegovim izvršenjem čini kazneno djelo; ako je doneseno bez prethodnog zahtjeva stranke, na koje stranka naknadno izričito ili prešutno nije pristala te koje sadržava nepravilnost koja bi po nekoj izričitoj zakonskoj odredbi bila razlog za ništavost rješenja. rješenje, kao i u važećem zakonu, može oglasiti ništavim javnopravno tijelo koje ga je donijelo, ali i

36 više o ništavosti kao pogrešnosti upravnih akata v. krbek, 1957: 73–86, i Borković, 2002: 394–395. smatra se da su ništavi upravni akti opterećeni »pogreškom najjačeg intenziteta«. ništavo rješenje ne može postati pravomoćno te okolnost da je tijelo negativno riješilo zahtjev stranke za izmjenom rješenja koje je bilo ništavo nije zapreka da ga naknadno nadležno tijelo oglasi ništavim.

37 u austriji se tako odluka može oglasiti ništavom u vršenju prava nadzora ako ju je donijelo nenadležno tijelo ili kolegijalno tijelo koje nije odlučivalo u propisanom sastavu; ako bi se njezinim izvršenjem počinilo kazneno djelo; ako njezino izvršenje nije moguće ili ako sadržava neki nedos-tatak koji je zakonom izričito propisan kao razlog ništavosti. vrlo široku paletu razloga ništavosti susreće se, primjerice, u njemačkoj. Čl. 44. njemačkog zakona propisuje kako se ništavim smatra akt koji sadržava tešku pogrešku, koja proizlazi iz razmatranja svih relevantnih činjenica. ništavim se smatra i akt koji je donesen u pisanom ili elektroničkom obliku, ali bez naznake tijela koje ga je donijelo; akt koji prema zakonu može biti donesen samo nakon dostave neke isprave, a ona nije dostavljena; akt koji je tijelo donijelo prekoračivši svoje ovlasti, i to bez naknadnog odobrenja nad-ležnog tijela; akt kojeg izvršenje nije moguće; akt kojeg je izvršenje protivno pravu te akt kojeg je izvršenje protivno javnom moralu. njemački zakon nadalje propisuje i da će upravni akt biti ništav zbog povreda odredbi o mjesnoj nadležnosti; kada je stranku u postupku zastupala osoba koja nije imala ovlast za zastupanje; u slučajevima kad je odluku trebalo donijeti kolegijalno tijelo, a donio ju je pojedinac ili kolegijalno tijelo nije odlučivalo u propisanom sastavu te kada u postupku nije su-djelovalo drugo tijelo koje je po zakonu trebalo sudjelovati. razlozi za oglašivanje odluke ništavom prema čl. 68/4. austrijskog zakona donekle nalikuju na hrvatsko rješenje. u Španjolskoj sukladno čl. 47. zakona oglasiti ništavim može se odluka koju je donijelo nenadležno tijelo; izvršenje koje nije moguće ili je kazneno djelo; koja je donesena suprotno postupku propisanom za njezino donošenje ili suprotno pravilima o odlučivanju kolegijalnih tijela. isti razlozi za oglašivanje rješenja ništavim kao i u važećem hrvatskom zakonu propisani su i u čl. 279. slovenskog zakona, osim oglašivanja ništavim rješenja kojeg bi izvršenje bilo protivno osnovnim načelima pravnog poretka, ali uz propi-san razlog za oglašivanje ništavim rješenja koje je doneseno kao posljedica prisile, iznude ili drugog nedopuštenog postupanja.


175

tijelo koje obavlja nadzor nad tijelom koje je donijelo rješenje, u svako doba, po službenoj dužnosti ili na prijedlog stranke.38 ako je rješenje o oglašivanju rješenja ništavim donijelo prvostupanjsko tijelo, protiv toga rješenja može se izjaviti žalba, a ako je rješenje donijelo drugostupanjsko tijelo ili tijelo koje obavlja nadzor nad tijelom koje ga je donijelo, može se izravno pokrenuti upravni spor. kako ništavo rješenje ne proizvodi pravne učinke, oglašivanjem rješenja ništavim poništavaju se i svi njegovi pravni učinci.

3.5. Poništavanje i ukidanje rješenjanovi zup uvodi još jednu novinu u odnosu prema tekstu važećeg za-

kona. propisuje mogućnost poništavanja i ukidanja rješenja, ali ne isključivo po pravu nadzora.39 ovdje se povlači razlika između poništavanja i ukidanja nezakonitog rješenja te ukidanja zakonitog rješenja kojim je stranka stekla neko pravo.40 kako je to izvanredni pravni lijek, nezakonito rješenje može se poništiti ili ukinuti u cijelosti ili djelomično i nakon isteka roka za žalbu. rješenje kojim je stranka stekla neko pravo može se poništiti samo ako ga je donijelo nenadležno javnopravno tijelo ili je rješenje doneseno bez zako-nom propisane suglasnosti, odobrenja ili mišljenja drugog javnopravnog tijela; ili ako je u istoj stvari već doneseno pravomoćno rješenje kojim je ta upravna stvar drukčije riješena. no, ako je riječ o očitoj povredi materijalnog propisa, rješenje kojim je stranka stekla neko pravo može se ili poništiti ili ukinuti, ovisno o prirodi upravne stvari i posljedicama koje bi nastale poništenjem ili ukidanjem rješenja (čl. 129.).41

s druge strane, zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može se ukinuti u cijelosti ili djelomično samo u taksativno navedenim slučajevi-

38 sukladno čl. 44. njemačkog zakona, tijelo može utvrditi ništavost upravnog akta u svako doba po službenoj dužnosti ili na zahtjev osobe koja ima pravni interes za oglašivanje ništavim.

39 u nešto izmijenjenom obliku od teksta važećeg hrvatskog zakona, poništavanje i ukidanje po pravu nadzora zadržao je slovenski zakon u čl. 274.–277.

40 izmjenu ili ukidanje odluke po službenoj dužnosti poznaje, primjerice, austrijsko pravo, pre-ma čl. 68/2. zakona, ali samo ako takva odluka stranci ne podjeljuje kakvo pravo. tu ovlast ima tijelo koje je odluku i donijelo, ali i stvarno nadležno tijelo koje nad njim obavlja nadzor. sukladno čl. 68/3., ostale odluke radi zaštite javnog interesa može izmijeniti tijelo koje ih je donijelo u posljed-njem stupnju ili drugostupanjsko tijelo, kad je to nužno za otklanjanje opasnosti za život i zdravlje ljudi ili veće štete za gospodarstvo. no, u svim tim slučajevima tijelo treba voditi računa o stečenim pravima. i islandski zakon u čl. 25., primjerice, otvara mogućnost stavljanje izvan snage upravnog akta u slučaju pogrešnosti odluke, ali i kada stavljanje izvan snage neće štetiti interesu stranaka.

41 to razlikovanje susreće se i u njemačkom pravu prema čl. 48/1. zakona. tako upravni akt može biti poništen ili ukinut u cijelosti ili djelomično kada god se utvrdi njegova nezakonitost, ali upravni akt kojim je stranka stekla kakvo pravo može se poništiti ili ukinuti samo pod posebnim uvjetima.

dario ĐerĐa

176

ma: ako je ukidanje tog rješenja dopušteno zakonom; ako rješenje sadržava pridržaj ukidanja, a stranka nije ispunila obvezu iz rješenja ili je nije ispunila u roku; ako je to potrebno zbog otklanjanja teške i neposredne opasnosti za život i zdravlje ljudi i javnu sigurnost, a to se ne bi moglo otkloniti drugim sredstvima, kojima bi se manje diralo u stečena prava. u posljednjem slučaju stranka ima pravo na naknadu stvarne štete. takva ukinuta rješenja djeluju samo unaprijed, dakle od trenutka ukidanja (čl. 130.).42

poništiti ili ukinuti rješenje može javnopravno tijelo koje ga je donijelo. kad je rješenje donijelo prvostupanjsko tijelo, može ga poništiti i ukinuti i drugostupanjsko tijelo. ako nema drugostupanjskog tijela, rješenje može po-ništiti ili ukinuti tijelo koje na temelju zakona obavlja nadzor nad tim tijelom. nezakonito rješenje može se poništiti u roku do dvije godine od dana dostave stranci, a ukinuti u roku od godine dana. rješenje se može poništiti ili ukinu-ti po službenoj dužnosti, na prijedlog stranke ili ovlaštenog državnog tijela. to se čini rješenjem o poništavanju ili ukidanju. ako je prijedlog za poniš-tavanje ili ukidanje rješenja podnijela stranka ili ovlašteno državno tijelo, a javnopravno tijelo ne prihvati takav prijedlog, o tome je dužno obavijestiti podnositelja. protiv rješenja o poništavanju ili ukidanju koje je donijelo prvo-stupanjsko tijelo može se, naravno, uložiti žalba, a ako žalba nije dopuštena, može se pokrenuti upravni spor. protiv rješenja drugostupanjskog tijela može se izravno pokrenuti upravni spor (čl. 131.).

4. Zaključak

ako se izuzme pravno uređenje žalbe, može se ustvrditi da je novi zakon učinio velike izmjene u svezi s pravnim lijekovima u odnosu prema važećim propisima. Broj pravnih lijekova znatno je smanjen, no ujedno je proširen krug

42 ukidanje zakonitog upravnog akta susreće se i u njemačkoj. zakoniti akt kojim stranka nije stekla neko pravo, prema čl. 49. stavcima 1. i 2., može biti ukinut u cijelosti ili djelomično uvijek osim kad bi upravni akt takvog sadržaja mogao biti donesen i po službenoj dužnosti ili ukidanje kojeg nije dopušteno iz posebnih razloga. no, zakoniti upravni akt kojim je stranka stekla kakvo pravo može biti ukinut u cijelosti ili djelomično samo kad je njegovo ukidanje dopušteno zakonom ili je pravo opoziva sadržano u samome aktu; kad upravni akt sadržava i obvezu koju adresat nije pobijao uopće ili u za to propisanom roku; kad je tijelo ovlašteno, zbog naknadne promjene okolnos-ti, opozvati takav upravni akt jer bi njegovo ostajanje na snazi bilo suprotno javnom interesu; kad je tijelo ovlašteno, zbog izmjene prava, opozvati takav akt, a adresat nije jedini ovlaštenik ili nije ostvario prava koja su mu aktom podijeljena, a ostavljanje takvoga akta na snazi bilo bi protivno javnom interesu; ili s ciljem sprječavanja ili otklanjanja ozbiljne štete za javna dobra. prema čl. 49/3., zakoniti upravni akt koji propisuje jednokratnu ili višekratnu novčanu naknadu ili neko drugo djeljivo materijalno pravo koje treba iskoristiti u konkretnu svrhu ili koji je pretpostavka za to pravo može biti ukinut u cijelosti ili djelomično ako, nakon izvršenog plaćanja, bez opravdanog razloga nije iskorišteno, ili nije iskorišteno u roku, ili nije iskorišteno u svrhu u koju je dodijeljeno; ili ako upravni akt sadržava namet koji adresat nije uopće izvršio ili nije izvršio u određenom roku.


177

upravnih djelatnosti koje su tim lijekovima pokrivene. Hrvatska je sasvim si-gurno bila jedna od zemalja s najvećim brojem izvanrednih pravnih lijekova u upravnom postupku uopće. Međutim, iako je broj pravnih lijekova znatno reduciran, novi pristup uređenju materije upravnog postupka ipak i dalje po-kriva sve bitne slučajeve koji su bili uređeni prijašnjim sustavom redovnih i izvanrednih pravnih lijekova. Hrvatska je, pored žalbe, dobila još jedan redo-viti pravni lijek, prigovor, koji se koristi protiv postupanja javnopravnih tijela koje nema karakter upravnog akta. od osobitih slučajeva poništenja, ukidanja i mijenjanja rješenja nakon 1. siječnja 2010. više neće biti zahtjeva za zaštitu zakonitosti te ukidanja i mijenjanja pravomoćnog rješenja uz pristanak ili na zahtjev stranke. u novom zakonu nema ni mijenjanja ni poništavanja rješenja u svezi s upravnim sporom, dok se stanoviti elementi poništavanja i ukidanja po pravu nadzora, baš kao i izvanredno ukidanje, ipak mogu prepoznati.

Međutim, unatoč normativnom pročišćavanju postojećeg zakona, koji je preko 50 godina vodio javnopravna tijela u donošenju odluka o pravima i obvezama stranaka, te unatoč izostavljanju nekih nepotrebnih i zastarjelih te uvođenju određenih novih instituta na potrebu kojih je upozorila upravna praksa, kvaliteta novog zakona, pa tako i mogućnost pravne zaštite stranaka od pogrešnih rješenja, ali i drugih nezakonitih oblika postupanja javnopravnih tijela, ponajviše će ovisiti ponajprije o osposobljenosti javnih službenika za primjenu zakona i o njihovu nepristranom, profesionalnom, depolitiziranom i učinkovitom radu u zaštiti prava građana, ali i općeg interesa.

literatura

Borković, ivo (2002) upravno pravo. zagreb: narodne novineBorković, ivo (2004) upravno sudovanje i upravni spor u Hrvatskoj u vremenu od

1990. do danas. u: zbornik odluka upravnog suda republike Hrvatske 1977.–2002. zagreb: narodne novine

gagro, Božo, dunja jurić-knežević (2006) kvaliteta upravnog postupanja prema iskustvima upravnog suda rH s prijedlozima za unaprjeđenje. u: jakša Barbić (ur.) reforma upravnog sudstva i upravnog postupanja. zagreb: Hazu

karlovčan-Đurović, Ljiljana (2006) polazišta i načela za modernizaciju zakona o op-ćem upravnom postupku. u: upravno pravo i upravni postupak u praksi – aktu-alna pitanja i problemi. zagreb: inženjerski biro

koprić, ivan (2005) administrative procedures on the territory of Former Yugosla-via. sigMa/oecd, http://www.oecd.org/dataoecd/52/20/36366473.pdf

krbek, ivo (1957) upravni akt. zagreb: jugoslavenska akademija znanosti i umjet-nosti

dario ĐerĐa

178

Medvedović, dragan (1995) zakon o općem upravnom postupku i zakon o upravnim sporovima s objašnjenjima i bilješkama, prilozima i stvarnim kazalom. zagreb: narodne novine

Medvedović, dragan (2003) pravno uređeni postupci – pretpostavka moderne uprave. u: ivan koprić (prir.) Modernizacija hrvatske uprave. zagreb: društveno vele-učilište u zagrebu

Medvedović, dragan (2006) glavni smjerovi modernizacije općeg upravnog postup-ka. u: jakša Barbić (ur.) reforma upravnog sudstva i upravnog postupanja. za-greb: Hazu

pičuljan, zoran (2008) Modernizacija uprave i upravnog prava u republici Hrvatskoj. odvjetnik br. 3–4.

pusić, eugen (2006) rasprava. u: jakša Barbić (ur.) reforma upravnog sudstva i upravnog postupanja. zagreb: Hazu

rusch, Wolfgang (2008) nacionalna tradicija usklađena s međunarodnim standardi-ma – aspekti postupka pripreme hrvatske javne uprave za buduće izazove. od-vjetnik br. 3–4.

sigMa (2005) croatia public service and the administrative framework assessment, june 2005.

sigMa (2006) croatia public service and the administrative framework assessment, June 2006.

Dario Đerđa

reForm oF tHe sYstem oF leGal remeDIes IN tHe NeW laW oN GeNeral aDmINIstratIve proceDure

the paper contains an analysis of the new system of legal remedies in the new Law on general administrative procedure of 2009. it includes the reasons for reform of the system of legal remedies contained in the previous Law on general administrative procedure. there is a detailed analysis of the institutes of appeal, complaint, reopening of a case, declaring an administrative act null, annulment of an administrative act, and repeal of an administrative act. this regulation is compared with legal regulation in the european union member states.

key wordsgeneral administrative procedure – croatia, legal remedies, appeal, complaint, reopening of a case, declaring an administrative act null, annulment of an administrative act, repeal of an administrative act


179

Dario Đerđa

reForm Des sYstems voN recHtsmIttelN Im NeueN GesetZ ÜBer Das allGemeINe verWaltuNGsverFaHreN

Beleuchtet wird das neue rechtsmittelsystem laut dem gesetz über das allgemeine ver-waltungsverfahren aus dem jahre 2009. analisiert werden die gründe für die reform des systems von rechtmitteln aus dem alten gesetz. Beschwerde, einspruch, erneuerung des verfahrens, verkündung eines nichtig gemachten Bescheides, annulierung und aufhe-bung des Bescheides werden eingehend analisiert. diese regulierung wird mit gesetz-lichen Lösungen in den Mitgliedstaaten der eu verglichen.

schlüsselwörterdas allgemeine verwaltungsverfahren – kroatien, rechtsmittel, Beschwerde, einspruch, erne-uerung des verfahrens, verkündung des nichtig gemachten Bescheides, annulierung des Bes-cheides, aufhebung des Bescheides

181

Božo Gagro*

postupaNje po ŽalBI prema Novom ZakoNu o općem upravom postupku

udk 35.077.3:347.956(497.5) 35.072.23(497.5) stručni rad

pravna osnova žalbe kao temeljnog pravnog lijeka u upravnom postupku postavljena je već u ustavu. uspoređuju se odredbe starog i novog zakona o općem upravnom postupku u pogledu postupka izjavljivanja žalbe, njezina predavanja i formalnih pret-postavki za pokretanje postupka po žalbi. premda žalba ima devolutivni učinak, što podrazumijeva da o njoj odlučuje drugostupanjsko tijelo, i prvostupanjsko javnoprav-no tijelo ima određene ovlasti u pogledu izjavljene žalbe. te se ovlasti detaljno navode i analiziraju. posebno se opisuje postupak drugostupanjskog javnopravnog tijela po žalbi. razlikuju se slučajevi odbijanja žalbe, poništavanja rješenja djelomično ili u ci-jelosti te izmjene prvostupnjskog rješenja. stari i novi zakon materiju žalbe rješavaju gotovo na isti način. novi zakon potiče drugostupanjsko tijelo da u žalbenom postup-ku češće meritorno riješi upravnu stvar.

ključne riječiopći upravni postupak – Hrvatska, pravo na žalbu, devolutivni učinak

�. pravo na žalbu

ustavom republike Hrvatske jamči se pravo na žalbu protiv pojedinač-nih pravnih akata donesenih u postupku prvog stupnja pred sudom ili drugim ovlaštenim tijelom (čl. 18/1.). pravo na žalbu može biti iznimno isključeno ako je osigurana druga pravna zaštita, ali samo u slučajevima određenim za-konom (čl. 18/2.).

sukladno navedenim odredbama ustava, novim zakonom o općem upravnom postupku propisano je da protiv prvostupanjskog rješenja stranka ima pravo izjaviti žalbu, ako zakonom žalba nije isključena (čl. 105/1.). dak-le, samo se zakonom, a ne i podzakonskim propisom može isključiti pravo na žalbu protiv prvostupanjskog rješenja donesenog u upravnom postupku.

predmet žalbe može biti samo rješenje koje je doneseno u prvom stupnju. prema tome, žalba se nikada ne može izjaviti protiv rješenja donesenog u

* Božo gagro, dipl. iur., sudac upravnog suda republike Hrvatske

BoŽo gagro

182

drugom stupnju, jer u pravnom sustavu republike Hrvatske ne postoji trostu-panjsko rješavanje u upravnim stvarima. protiv drugostupanjskog rješenja do-nesenog u upravnom postupku može se pokrenuti upravni spor (čl. 120/4.).

Žalba kao redovni pravni lijek ima devolutivno djelovanje, što znači da u slučaju izjavljivanja žalbe protiv prvostupanjskog rješenja donesenog u uprav-nom postupku rješavanje te upravne stvari prelazi na drugostupanjsko tijelo. stoga se žalba izjavljuje drugostupanjskom tijelu (čl. 105/1.). Međutim, žalba se ne predaje drugostupanjskom, nego prvostupanjskom tijelu (čl. 110/1.), na način propisan za predaju podnesaka (čl. 71/3.), što znači da se žalba može prvostupanjskom tijelu predati neposredno u pisanom obliku, poslati poštom, dostaviti u obliku elektroničke isprave izrađene sukladno zakonu ili usmeno izjaviti na zapisnik.

ako je stranka, ipak, žalbu predala drugostupanjskom, a ne prvostupanj-skom tijelu, ne mogu samo zbog toga za stranku nastupiti nikakve štetne po-sljedice niti stranka zbog toga može izgubiti ustavom zajamčeno pravo na žalbu.

naime, novi zup predviđa i mogućnost da je žalba predana izravno dru-gostupanjskom tijelu, kao što to predviđa i stari zup,1 a to u praksi i nije bilo rijetko. u takvom slučaju drugostupanjsko tijelo dužno je bez odgode prosli-jediti žalbu prvostupanjskom tijelu, a takva se žalba smatra pravodobnom ako je u zakonskom roku predana drugostupanjskom tijelu (čl. 110/1.).

ako stranka žalbu nije predala prvostupanjskom tijelu koje je donijelo rješenje protiv kojeg je žalba izjavljena niti drugostupanjskom tijelu koje je nadležno za odlučivanje po žalbi, već je žalbu predala nekom trećem tijelu, to je tijelo dužno odmah žalbu dostaviti tijelu nadležnom za prijam žalbe i o tome obavijestiti žalitelja. u tom se slučaju žalba smatra pravodobnom ako je prije isteka roka za žalbu stigla tijelu nadležnom za prijam žalbe odnosno prvo-stupanjskom ili drugostupanjskom tijelu (čl. 72/1.). to, naravno, ne vrijedi kad je tako predana žalba posljedica pogrešne upute o pravnom lijeku jer zbog pogrešne upute stranka ne može imati štetne posljedice (čl. 112/1.).

predaju žalbe prvostupanjskom, a ne drugostupanjskom tijelu bilo je po-trebno odrediti zato što se spis upravnog predmeta, bez kojeg nije moguće postupati po žalbi, nalazi kod prvostupanjskog tijela pa se predajom žalbe prvostupanjskom tijelu ubrzava postupak odlučivanja o žalbi. osim toga, prvo-

1 zup je preuzet u pravni sustav republike Hrvatske iz zakonodavstva bivše sFrj zakonom o preuzimanju zakona o općem upravnom postupku u republici Hrvatskoj (nn 53/91), i to prema pročišćenom tekstu kakav je utvrđen 1986. i objavljen u sl. l. sFrj 47/86. prilikom preuzimanja tog bivšeg saveznog zakona neke njegove odredbe su brisane, a neke izmijenjene odnosno dopunjene. odlukom ustavnog suda republike Hrvatske u-i-248/1994 od 13. studenoga 1996. (nn 103/96) ukinut je dio odredbe st. 3. i odredba st. 4. čl. 209. zup-a.

Postupanje po žalbi prema novom Zakonu o općem upravom postupku

183

stupanjsko upravno tijelo ima određene ovlasti u vezi s rješavanjem žalbe, pa je radi ekonomičnosti postupka svrsishodno da žalba bude predana tom tijelu jer njegova pravilna intervencija nakon izjavljivanja žalbe može prido-nijeti bržem rješavanju upravne stvari. valja dodati i to da se predajom žalbe prvostupanjskom tijelu izbjegava mogućnost da prvostupanjsko tijelo pristupi izvršenju svoga rješenja samo zbog toga što mu nije poznato da je žalba izjav-ljena i predana drugostupanjskom tijelu.

kada stranka žalbu izjavljuje zbog nedonošenja rješenja u propisanom roku, žalba se može predati izravno i drugostupanjskom tijelu (čl. 110/2.).

2. postupanje prvostupanjskog tijela po žalbi

iako žalba ima devulutivno djelovanje, rad prvostupanjskog tijela protiv rješenja kojeg je žalba izjavljena ne sastoji se samo u tome da žalbu zajedno sa spisom dostavi na rješavanje drugostupanjskom tijelu, već prvostupanjsko tijelo ima i određene ovlasti glede samog rješavanja žalbe. te su ovlasti dane prvostupanjskom tijelu iz razloga ekonomičnosti upravnog postupka i bržeg rješavanja upravnih stvari.

naime, kad primi žalbu, prvostupanjsko tijelo ovlašteno je najprije ispi-tati je li žalba dopuštena, pravodobna i izjavljena od ovlaštene osobe. ako pr-vostupanjsko tijelo utvrdi da žalba nije dopuštena ili pravodobna ili izjavljena od ovlaštene osobe, rješenjem će žalbu odbaciti (čl. 113/1.).

iako novim zup-om nije izričito propisano da protiv rješenja kojim je žal-ba odbačena stranka ima pravo žalbe, kao što je to propisano starim zup-om (čl. 234/4.), izvan svake je sumnje da je protiv takvog rješenja žalba dopušte-na. to ne samo zbog toga što je ovdje riječ o prvostupanjskom rješenju protiv kojeg je uvijek žalba dopuštena, osim kad je pravo na žalbu zakonom isključe-no, već i zbog toga što se to vidi iz sadržaja odredaba novog zup-a kojima je uređeno postupanje drugostupanjskog tijela nakon primitka žalbe (čl. 114/2.). i za tu žalbu vrijedi opći rok za žalbu propisan novim zup-om, a žalbu može izjaviti samo osoba čija je prva žalba odbačena.

vezano uz pravovremenost žalbe, valja napomenuti da prema novom zup-u opći rok za žalbu iznosi 15 dana od dana dostave rješenja stranci, kao što je to određeno i starim zup-om. Međutim, za razliku od starog zup-a kojim je propisano da se žalba podnosi u roku od 15 dana, ako zakonom nije drukčije određeno (čl. 230/1. važećeg zup-a), novim zup-om je propisano da se žalba izjavljuje u roku 15 dana od dana dostave rješenja, ako nije propi-san dulji rok (čl. 109.).

dakle, novi zup ne dopušta mogućnost da se posebnim zakonom propiše rok za izjavljivanje žalbe kraći od 15 dana, za razliku od starog zup-a, koji

BoŽo gagro

184

dopušta i tu mogućnost koja se pri donošenju pojedinih zakona do sada ko-ristila te se u nekim upravnim područjima zakonima propisivao kraći rok za izjavljivanje žalbe.

nedopuštenost i nepravodobnost žalbe nije teško utvrditi pažljivim uvi-dom u spis predmeta i materijalne zakone kojima je uređeno pojedino upravno područje. u takvim se slučajevima lako može donijeti rješenje o odbacivanju žalbe, što nije slučaj s utvrđivanjem je li žalbu izjavila ovlaštena osoba, pri čemu se mogu pojaviti određene poteškoće.

naime, žalbu protiv prvostupanjskog rješenja može izjaviti samo stranka koja je uvijek ovlaštena na izjavljivanje žalbe, pa i kad nije sudjelovala u pro-vedenom prvostupanjskom postupku. stranka u upravnom postupku je fizička ili pravna osoba na zahtjev koje je pokrenut postupak, protiv koje se vodi postupak ili koja radi zaštite svojih prava ili pravnih interesa ima pravo sudje-lovati u postupku (čl. 4/1.). Međutim, pored tih osoba stranka u upravnom po-stupku može biti i tijelo državne uprave te drugo državno tijelo, tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ili drugo javnopravno tijelo koje nema pravnu osobnost te njihova područna jedinica odnosno podružnica ili skupina osoba povezanih zajedničkih interesom, ako može biti nositelj prava odnosno obveza o kojima se rješava (čl. 4/2.).

ovlast za izjavljivanje žalbe nije teško utvrditi kad je žalbu izjavila oso-ba na zahtjev koje je pokrenut postupak ili protiv koje se vodi postupak, ali je tu ovlast katkada teško utvrditi ako je žalbu izjavila treća osoba koja tvrdi da radi zaštite svojih prava ili pravnih interesa ima pravo sudjelovati u postupku. ta je poteškoća naročito izražena kad neka osoba uopće nije sudjelovala u postupku provedenom pred prvostupanjskim tijelom, već se prvi put oglašuje izjavljivanjem žalbe iako joj prvostupanjsko rješenje i nije dostavljeno, tvrdeći da su tim rješenjem povrijeđena njezina prava odnosno pravni interesi. u dosadašnjoj praksi pokazalo se da su uglavnom sporni oni slučajevi u kojima se kao žalitelj pojavljuje osoba koje je samo pravni interes angažiran u upravnoj stvari koja je predmet upravnog postupka. taj pravni interes katkada nije lako prepoznati jer to zahtijeva poznavanje ne samo za-kona na temelju kojeg je riješena neka upravna stvar nego i drugih zakona iz kojih proizlazi pravni interes žalitelja. u takvim slučajevima zadatak je prvostupanjskog tijela da pažljivo razmotri žalbu te da je odbaci tek u slučaju kad je nedvojbeno da žalitelj nema pravo stranke u postupku. Međutim, kad nije sasvim jasno ima li žalitelj prava stranke u postupku, i kad je glede toga prvostupanjsko tijelo u sumnji, razlozi ekonomičnosti postupka govore u pri-log tome da bi prvostupanjsko tijelo rješavanje tog pitanja trebalo prepustiti drugostupanjskom tijelu te žalbu zajedno sa spisom bez odgode dostaviti na rješavanje tom tijelu.


185

vezano uz ovlast prvostupanjskog tijela za postupanje po žalbi, potrebno je istaknuti da novi zup ovlašćuje to tijelo i na odlučivanje o daljnjoj opstoj-nosti vlastitog rješenja koje se žalbom pobija, nakon što je utvrdilo da je žalba dopuštena, pravodobna i izjavljena od ovlaštene osobe.

naime, kad prvostupanjsko tijelo ocijeni da je žalba osnovana u cijelosti ili djelomično, zamijenit će osporeno rješenje novim ako se ne dira u prava trećih osoba (čl. 113/5.). dakle, jedini je uvjet za donošenje novog prvostu-panjskog rješenja u povodu žalbe stranke da se novim rješenjem ne dira u kakva prava ili pravne interese neke druge stranke.

osporeno rješenje prvostupanjsko tijelo može zamijeniti novim bez pro-vedbe ispitnog postupka, kao i nakon provedbe takvog postupka koje je prvo-stupanjsko tijelo dužno provesti ako to stranka u žalbi zahtijeva (čl. 113/3.).

valja napomenuti da slične procesne ovlasti sadržava i stari zup (čl. 235., 236. i 237.). Međutim, tim mu se procesnim ovlastima prvostupanjska tijela u primjeni starog zup-a rijetko koristila, što se negativno odražavalo na brzinu rješavanja upravnih stvari. stoga bi u primjeni novog zup-a trebalo poticati prvostupanjska tijela da primjenjuju dane zakonske ovlasti u vezi s postupanjem po žalbama izjavljenim protiv prvostupanjskih rješenja kako bi se i na taj način učinio značajan iskorak u stvaranju učinkovitije i efikasnije javne uprave koja se, kao što je to u obrazloženju prijedloga novog zup-a re-čeno, »s jedne strane, promatra kao čuvar javnog interesa, a s druge strane kao servisno orijentirana djelatnost usmjerena prema građanima, poduzetnicima i široj društvenoj zajednici«.

kad prvostupanjsko tijelo nađe da je žalba dopuštena, pravodobna i izjav-ljena od ovlaštene osobe pa po ocjeni tog tijela nema uvjeta za njezino odba-civanje, a novim rješenjem ne zamijeni rješenje koje se žalbom pobija, dužno je bez odgode dostaviti žalbu sa spisom predmeta drugostupanjskom tijelu na nadležno rješavanje (čl. 113/6.). pri tome nije propisan nikakav vremenski rok za dostavljanje žalbe drugostupanjskom tijelu, kao što je to učinjeno važećim zup-om kojim je propisano da je prvostupanjsko tijelo u takvom slučaju duž-no žalbu sa spisom predmeta dostaviti drugostupanjskom tijelu najkasnije u roku 15 dana od dana primitka žalbe (čl. 238/1.).

izostavljanje takvog vremenskog roka u novom zup-u ima opravdanja u tome što ovdje nije riječ o prekluzivnom roku pa prvostupanjsko tijelo to može učiniti i nakon isteka tog roka, bez bilo kakvih štetnih posljedica za žalitelja.

Međutim, prvostupanjsko tijelo dužno je u svom ponašanju voditi raču-na o tome da je propisan rok za donošenje rješenja o žalbi (čl. 121.) te da stranka zbog nedonošenja drugostupanjskog rješenja u zakonom propisanom roku može pokrenuti upravni spor. stoga prvostupanjska tijela svojom neak-

BoŽo gagro

186

tivnošću i sporošću ne bi smjela pridonositi tome da se ne poštuje zakonska odredba kojom je propisan rok za donošenje rješenja o žalbi te bi se svojim procesnim ovlastima trebala koristiti tako da se u najvećem broju slučajeva osigura pravodobno rješavanje upravnih stvari.

3. postupanje drugostupanjskog tijela po žalbi

kad drugostupanjsko tijelo primi žalbu sa spisom predmeta, dužno je naj-prije utvrditi je li žalba dopuštena, pravovremena i izjavljena od ovlaštene osobe, pa ako utvrdi da nije, odbacit će je rješenjem (čl. 114/1.).

ako je žalbu protiv prvostupanjskog rješenja kojim je odlučeno o uprav-noj stvari odbacilo prvostupanjsko tijelo pa je protiv rješenja o odbačaju žalbe stranka izjavila žalbu, drugostupanjsko tijelo najprije će odlučiti o osnovanos-ti žalbe izjavljene protiv rješenja o odbačaju. ako utvrdi da ne postoje razlozi za odbacivanje žalbe, poništit će rješenje o odbačaju žalbe i riješiti odbačenu žalbu (čl. 114/2.).

prije razmatranja osnovanosti žalbe drugostupanjsko tijelo dužno je utvr-diti ima li razloga za oglašenje ništavim prvostupanjskog rješenja te je li prvo-stupanjsko rješenje koje se pobija žalbom donijelo nadležno tijelo (čl. 115/2.). na to je prvostupanjsko tijelo dužno paziti po službenoj dužnosti, neovisno o tome što stranka iznosi u žalbi.

ako utvrdi da postoji neki od razloga za oglašivanje rješenja ništavim (čl. 128/1. t. 1.–6.), drugostupanjsko će tijelo prvostupanjsko rješenje oglasiti ništavim, ne upuštajući se u daljnje vođenje žalbenog postupka.

ako, pak, drugostupanjsko tijelo u povodu žalbe izjavljene protiv prvo-stupanjskog rješenja utvrdi da je to rješenje donijelo nenadležno tijelo, dru-gostupanjsko tijelo to će rješenje po službenoj dužnosti poništiti i predmet dostaviti nadležnom tijelu na rješavanje (čl. 117/3.). valja napomenuti da u takvom slučaju drugostupanjsko tijelo ne može donijeti nikakvu drugu odluku jer je o upravnoj stvari u prvom stupnju odlučivalo nenadležno tijelo pa dru-gostupanjsko tijelo ne bi moglo donijeti ni odluku kojom samo rješava uprav-nu stvar, a ni odluku kojom mijenja prvostupanjsko rješenje, jer bi se time onemogućilo nadležnom prvostupanjskom tijelu da iskoristi svoje zakonske ovlasti te isključilo dvostupanjsko rješavanje koje je, u pravilu, u upravnim stvarima zajamčeno.

vezano uz odlučivanje o osnovanosti žalbe, valja istaknuti da drugostu-panjsko tijelo može žalbu odbiti, rješenje poništiti u cijelosti ili djelomično ili ga izmijeniti (čl. 115/4.). takve ovlasti drugostupanjskog tijela propisane su i starim zup-om (čl. 240., 242., 243. i 244.).


187

3.1. Odbijanje žalbeodbijanje žalbe izjavljene protiv prvostupanjskog rješenja, valja napo-

menuti, novim je zup-om (čl. 116.) uređeno na isti način kao u starom zup-u (čl. 240.). naime, drugostupanjsko tijelo odbit će žalbu kao neosnovanu ako utvrdi da je postupak koji je rješenju prethodio pravilno proveden i da je rješenje pravilno i na zakonu osnovano. to znači da je u provedenom prvo-stupanjskom postupku, uz sudjelovanje stranke u postupku, činjenično stanje potpuno i pravilno utvrđeno glede svih pravno odlučnih činjenica za rješa-vanje upravne stvari i da je iz utvrđenog činjeničnog stanja izveden pravilan zaključak te da je pravilno primijenjen materijalni propis na temelju kojeg se rješava upravna stvar.

ako je u provedenom prvostupanjskom postupku bilo nedostataka, ali su oni takvi da nisu mogli utjecati na rješenje stvari, drugostupanjsko tijelo odbit će žalbu kao neosnovanu i u tom slučaju, ali će u obrazloženju svoga rješenja konstatirati o kojim je nedostacima riječ i zbog čega to nije moglo utjecati na rješenje stvari.

drugostupanjsko tijelo odbit će žalbu kao neosnovanu i u slučaju da je prvostupanjsko rješenje na zakonu osnovano, ali zbog drugih razloga, a ne zbog onih koji su u rješenju navedeni. ovdje je, dakle, riječ o slučajevima kad je u izreci rješenja pravilno odlučeno o upravnoj stvari, ali u obrazloženju rješenja nisu pravilno navedeni razlozi koji upućuju na takvo rješenje. taj formalni propust prvostupanjskog tijela nije od značenja za pravilno rješenje upravne stvari pa taj propust drugostupanjsko tijelo otklanja tako da u obraz-loženju svoga rješenja, kojim odbija žalbu izjavljenu protiv prvostupanjskog rješenja, navodi razloge zbog kojih je upravna stvar zakonito riješena prvostu-panjskim rješenjem.

3.2. Poništavanje rješenjaiako su starim i novim zup-om dane iste ovlasti drugostupanjskom ti-

jelu glede daljnje opstojnosti prvostupanjskog rješenja protiv kojeg je žalba izjavljena, valja napomenuti da se novim zup-om daje veći poticaj drugostu-panjskom tijelu da ono samo u slučaju osnovanosti žalbe riješi upravnu stvar, a samo iznimno, kad je s obzirom na prirodu upravne stvari nužno neposredno rješavanje prvostupanjskog tijela, nakon poništenja prvostupanjskog rješenja predmet vrati prvostupanjskom tijelu na ponovno rješavanje (čl. 117.).

naime, starim zup-om (čl. 242/2.) propisano je da će drugostupanjsko tijelo nakon poništenja prvostupanjskog rješenja predmet vratiti prvostupanj-skom tijelu na ponovni postupak ako nađe da će nedostatke prvostupanjskog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostupanjsko tijelo. novim zup-om

BoŽo gagro

188

propisuje se da će drugostupanjsko tijelo tako postupiti kad je s obzirom na prirodu upravne stvari nužno neposredno rješavanje prvostupanjskog tijela, čime se, očigledno, želi smanjiti broj slučajeva u kojima se predmet vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak, što bi se trebalo pozitivno odra-ziti na brzinu rješavanja upravnih stvari i učinkovitost javne uprave. naravno da je pri tome velika odgovornost na drugostupanjskim tijelima kod ocjene je li s obzirom na prirodu neke upravne stvari nužno neposredno rješavanje prvostupanjskog tijela ili tu upravnu stvar, ipak, može riješiti drugostupanjsko tijelo, nakon upotpunjavanja postupka i utvrđivanja svih pravno odlučnih či-njenica za rješenje te stvari.

problemi u primjeni novog zup-a mogli bi se pojaviti u slučajevima koji su bili uređeni odredbom čl. 243/1. starog zup-a, jer takvi slučajevi nisu izri-čito navedeni u novom zup-u kao razlozi za poništenje rješenja. stoga će drugostupanjska tijela morati sama ocjenjivati kako postupati u takvim sluča-jevima imajući u vidu opće ovlasti koje su im dane novim zup-om.

naime, odredbom čl. 243/1. starog zup-a propisano je da će drugostu-panjsko tijelo svojim rješenjem poništiti prvostupanjsko rješenje i samo ri-ješiti stvar ako utvrdi da su u prvostupanjskom rješenju pogrešno ocijenjeni dokazi, da je iz utvrđenih činjenica izveden pogrešan zaključak u pogledu činjeničnog stanja, da je pogrešno primijenjen pravni propis na temelju kojeg se rješava stvar i ako nađe da je na temelju slobodne ocjene trebalo donijeti drugačije rješenje. riječ je, dakle o slučajevima u kojima utvrđeno činjenično stanje u provedenom prvostupanjskom postupku i važeći propisi upućuju na drukčije rješenje upravne stvari nego što je to riješilo prvostupanjsko tijelo, što upućuje na to da se u primjeni novog zup-a ne bi mogla dovoditi u pitanje ovlast drugostupanjskog tijela da u takvim slučajevima poništi prvostupanj-sko rješenje i samo riješi predmetnu upravnu stvar jer vraćanje predmeta prvo-stupanjskom tijelu na ponovno odlučivanje nije potrebno s obzirom na to da su sve pravno odlučne činjenice utvrđene.

3.3. Izmjena rješenjaŠto se tiče izmjene prvostupanjskog rješenja od drugostupanjskog tijela

prilikom rješavanja žalbe, valja istaknuti da i novi zup zabranjuje mogućnost izmjene tog rješenja na štetu stranke koja je izjavila žalbu, osim iznimno iz razloga zbog kojih bi se to rješenje moglo oglasiti ništavim ili poništiti (čl. 118/2.), kao što je to zabranjeno i starim zup-om (čl. 244/2.).

Međutim, za razliku od starog zup-a koji ne dopušta mogućnost druk-čijeg uređivanja tog pitanja, novi zup to predviđa. pri tome, istina, ne kaže kojim se propisom to određuje, ali je izvan svake sumnje da to može biti odre-đeno samo zakonom s obzirom na značenje i pravnu narav tog pitanja.


189

vezano uz mogućnost izmjene prvostupanjskog rješenja po žalbi, valja istaknuti da novi zup ne predviđa mogućnost izmjene prvostupanjskog rje-šenja ako se utvrdi da je rješenje pravilno u pogledu utvrđenih činjenica i u pogledu primjene zakona, ali da se svrha zbog koje je rješenje doneseno može postići i drugim sredstvima povoljnijim za stranku, kao što je to propisano starim zup-om (čl. 243/2.). kako takvu mogućnost novi zup izričito ne pro-pisuje, a riječ je o rješenju koje je glede utvrđenog činjeničnog stanja i pri-mjene materijalnih propisa zakonito, očigledno je da drugostupanjsko tijelo u primjeni novog zup-a neće moći više postupati onako kako je bilo ovlašteno postupati na temelju citirane odredbe starog zup-a.


pažljivom usporedbom odredaba novog i starog zup-a kojima su uređe-na pitanja u vezi s postupanjem prvostupanjskog i drugostupanjskog tijela po žalbi nije teško uočiti da su ta pitanja u oba zakona u bitnome uređena na isti način, osim ovlasti drugostupanjskog tijela glede izmjene rješenja. neznatne razlike u zakonskom uređivanju tih pitanja odnose se na postupanje drugo-stupanjskog tijela po žalbi, i to glede njegove obveze da samo riješi upravnu stvar, bez vraćanja predmeta prvostupanjskom tijelu na rješavanje.

naime, kao što je to u obrazloženju prijedloga novog zup-a i istaknu-to, u dosadašnjoj upravnoj praksi drugostupanjska tijela rijetko su meritorno rješavala upravnu stvar u povodu žalbe, iako su na to i starim zup-om bila ovlaštena, a to je uzrokovalo značajno odugovlačenje upravnog postupka.

stoga je odredbama novog zup-a jače naglašena obveza drugostupanj-skih tijela da sama u povodu žalbe meritorno rješavaju upravne stvari kako bi javna uprava istinski zaživjela i kao servis građana u ostvarivanju i zaštiti njihovih prava i pravnih interesa.

BoŽo gagro

190

Božo Gagro

appellate proceeDINGs accorDING to tHe NeW laW oN GeNeral aDmINIstratIve proceDure

Legal grounds for an appeal as a basic legal remedy in administrative procedures have been established in the constitution. the paper contains a comparison of stipulations in the previous Law and in the new Law on general administrative procedure (2009) concerning the declaration of an appeal, filling an appeal, and formal preconditions for instigating a procedure grounded on an appeal. although appeals have a devolutive effect, which means that the decisions about appeals are made by second-tier bodies, first-tier public legal bodies also have certain competences regarding declaration of an appeal. these competences are listed and analysed in detail. the paper contains a separate description of the appellate pro-ceedings that may be undertaken by a second-tier public legal body. there is a difference in cases when an appeal is rejected, when a decision is partially or completely annulled, and when a decision of a first-tier body is changed. Both, the old and the new Laws treat the appeal almost similarly. the new Law stimulates second-tier bodies to complete the case in appellate proceedings on administrative matters more frequently.

key wordsgeneral administrative procedure – croatia, right to appeal, devolution

Božo Gagro

vorGeHeNsWeIseN NacH Dem NeueN GesetZ ÜBer Das all-GemeINe verWaltuNGsverFaHreN Im Falle eINer

BescHWerDe

die rechtsgrundlage der Beschwerde im sinne des grundlegenden rechtsmittels im ver-waltungsverfahren ist schon in der verfassung verankert. Bestimmungen des alten und neuen gesetzes über das verwaltungsverfahren werden verglichen, und zwar im Hinblick auf das verfahren der Beschwerdeerklärung, der Beschwerdeeinlegung sowie formelle voraussetzungen für die einleitung eines Beschwerdeverfahrens. obwohl eine Beschwer-de devolutive Wirkung hat, und über sie folglich ein zweitinstanzlicher gerichtskörper entscheidet, besitzt auch der erstinstanzliche körper des öffentlichen rechts bestimmte Befugnisse im Hinblick auf die eingelegte Beschwerde. diese Befugnisse werden einge-hend angeführt und analisiert. Beschrieben wird insbesondere das Beschwerdeverfahren des zweitinstanzlichen körpers. es wird zwischen einem Fall der ablehnung einer Be-schwerde, der partiellen oder gänzlichen annulierung des Bescheides und der Änderung des erstinstanzlichen Bescheides unterschieden. das alte und das neue gesetz regulieren die Materie der Beschwerde auf fast gleiche art und Weise. das neue gesetz unterstützt aber den zweitinstanzlichen körper, im Beschwerdeverfahren die verwaltungsangelegen-heit öfters meritorisch zu lösen.

schlüsselwörterdas allgemeine verwaltungsverfahren – kroatien, das recht auf Beschwerde, devolutive Wirkung

191

marko Šikić*

pravNa ZaŠtIta oD ŠutNje uprave prema Novom ZakoNu o općem upravNom postupku

udk 35.072.23(497.5) pregledni znanstveni rad

analizira se uređenje instituta pravne zaštite od šutnje uprave u novom hrvatskom zakonu o općem upravnom postupku iz 2009. opisuje se također i prethodni sustav pravne zaštite od šutnje uprave u Hrvatskoj. upozorava se na određene propuste, ne-logičnosti i pravne praznine, ali i na dobre strane u novom uređenju instituta. Hrvatska se rješenja uspoređuju s normativnom regulacijom pojedinih pitanja u vezi s institutom šutnje administracije u drugim zemljama.

ključne riječiopći upravni postupak – Hrvatska, šutnja uprave, negativna fikcija, pozitivna fikcija

1. uvod

uspostavljanje efikasnog i ekonomičnog pravnog sustava koji će omogu-ćiti građanima brzo i pravedno rješavanje njihovih osobnih pravnih situacija u postupcima pred tijelima javne vlasti jedan je od glavnih zadataka moder-ne pravne države. taj se zadatak može ostvariti usklađivanjem mnogobrojnih čimbenika, od kvalitetnog obrazovanja kadrova koji u svom profesionalnom životu primjenjuju pravne norme, poboljšanjima u službama koje svojim uslugama »pomažu« u provođenjima pravnih postupaka (npr. kvalitetnijim obavljanjem poštanskih usluga) do tehnoloških i informatičkih unapređenja i inovacija u sustavu. Međutim, u mnoštvu subjekata kojih je zadaća pronaći načine za ubrzavanje pravnoga sustava, pravna znanost i praksa imaju možda i najvažniju ulogu. naime, teško je zamisliti efikasan pravni sustav koji u svojoj osnovi ne bi imao kvalitetnu pravnu normu, kako materijalne tako i postupovne prirode.

notorna je, nažalost, činjenica da pravni postupci u Hrvatskoj nisu efikas-ni i da su zbog toga ugrožena osnovna načela i ideje-vodilje prava, jednako-

* doc. dr. sc. Marko Šikić, docent na katedri za upravno pravo pravnog fakulteta sveučilišta u Zagrebu

Marko Šikić

192

pravnost, pravna sigurnost i pravednost. važno je zato pripomoći borbi protiv kašnjenja u postupcima analizom odredbi novoga zakona o općem upravnom postupku (nn 47/09) kojima se uređuje institut koji je već više od 80 godina1 poznat u hrvatskom pravu, institut pravne zaštite od šutnje uprave.2 taj je institut od velikog značenja u borbi protiv neefikasnog rada tijela javne upra-ve, jer se njegovom primjenom, uz omogućivanje građanima pravne zaštite, i izravno pridonosi ubrzavanju postupaka.

2. sustav pravne zaštite od šutnje uprave prema starom Zakonu o općem upravnom postupku

pravna zaštita od šutnje uprave u republici Hrvatskoj osigurana je odred-bama prijašnjeg zakona o općem upravnom postupku (nn 53/91, 103/96) i zakona o upravnim sporovima (zus; nn 53/91, 9/92, 77/92) te nizom poseb-nih zakona kojima se uređuju pojedina upravna područja.

od naročite je važnosti, najprije, istaknuti da dosadašnji zup zaštitu od šutnje tijela prvoga stupnja postavlja kao jedno od osnovnih načela upravnog postupka (čl. 11/3.). nadalje, zup utvrđuje tzv. negativnu fikciju3 kao temeljno pravilo i polazište u uređenju pravne zaštite građana od šutnje uprave. naime, nakon što je u čl. 218/1. utvrđena dužnost donošenja i dostavljanja rješenja u određenim rokovima, u čl. 218/2. utvrđuje se kako stranka »… ima pravo žalbe, kao da je njezin zahtjev odbijen« u slučaju da nadležno prvostupanjsko tijelo, protiv rješenja kojeg je žalba dopuštena, o zahtjevu stranke rješenje ne donese i ne dostavi ga stranci u propisanim rokovima.4

1 institut pravne zaštite od šutnje uprave u hrvatskom se pravu, naime, razvija od 1922., kad je uveden zakonom o državnom savjetu i upravnim sudovima (službene novine br. 111 od 22. svibnja 1922.), kroz niz zakona u državnim zajednicama koje su prethodile republici Hrvatskoj.

2 pod pojmom šutnja uprave smatra se propuštanje nadležnog tijela javne uprave da u određe-nim zakonskim rokovima donese i dostavi rješenje stranci, a to propuštanje može prouzročiti odre-đene pravne posljedice. o shvaćanju šutnje uprave kao užeg pojma u okviru širih pojmova lošeg upravljanja, nečinjenja i propuštanja v. Šikić, 2006: 124–126.

3 o različitim shvaćanjima karaktera pravnih konstrukcija koje se primjenjuju u institutu pravne zaštite od šutnje uprave opsežnije v. Šikić, 2008a: 149–174.

4 »(1) kada se postupak pokreće u povodu zahtjeva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a prije donošenja rješenja nije potrebno provoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može donijeti rješenje bez odgode (rješavanje prethodnog pitanja i dr.), nadležni organ dužan je donijeti rješenje i dostaviti ga stranci što prije, a najkasnije u roku od mjesec dana računajući od dana predaje urednog zahtjeva odnosno od dana pokretanja po-stupka po službenoj dužnosti, ako posebnim propisom nije određen kraći rok. u ostalim slučajevima kada se postupak pokreće u povodu zahtjeva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, nadležni organ dužan je donijeti rješenje i dostaviti ga stranci najkasnije u roku od dva mjeseca, ako posebnim propisom nije određen kraći rok.

Pravna zaštita od šutnje uprave prema novom Zakonu o općem upravnom postupku

193

razrađujući dalje institut pravne zaštite od šutnje uprave, čl. 246. propi-suje postupanje drugostupanjskih tijela po žalbama zbog šutnje prvostupanj-skih tijela, dok čl. 247/1. utvrđuje dvomjesečni rok za donošenje i dostavljanje drugostupanjskog rješenja o žalbi. konačno, u pomalo »skrivenom« čl. 296. zup obvezuje službene osobe u nadležnim tijelima obavijestiti stranke o raz-lozima nerješavanja upravne stvari.

Hrvatski je zakonodavac nastavio razvijati temeljni sustav pravne zaštite građana od šutnje uprave i u zus-u. tako se njegovim čl. 8. određuje kako se upravni spor može pokrenuti i »… kad nadležni organ o zahtjevu, odnosno žalbi stranke nije donio odgovarajući upravni akt …« nadalje, odredbama čl. 26/1. i 26/2. izričito se osigurava pravna zaštita građana od šutnje drugo-stupanjskog tijela te prvostupanjskog tijela protiv akta kojeg nije moguće iz-javiti žalbu primjenom negativne fikcije. u navedenim situacijama stranka, naime, »… može pokrenuti upravni spor kao da joj je žalba odbijena.«5 Čl. 32. dalje uređuje situacije kad nadležna tijela za vrijeme upravnog spora zbog šutnje uprave donesu rješenja o zahtjevu ili žalbi stranke.

od iznimne je važnosti i čl. 42/5. zus-a koji određuju vrste sudskih pre-suda u upravnom sporu zbog šutnje uprave.6 konačno, obveznost navedenih presuda zus zaštićuje čl. 64. njime se omogućuje da stranke zahtjevom ponovo pokrenu postupak pred upravnim sudom ako nadležna tijela u roku od 30 dana ne donesu akte u izvršenju presuda kojima se odlučilo o šutnji uprave.

s obzirom na to da je hrvatsko upravno postupanje opterećeno i velikim brojem posebnih zakona koji uređuju posebne upravne postupke,7 u većem broju takvih zakona uređena su i određena pitanja koja se odnose na pravnu

(2) ako nadležni organ protiv čijeg je rješenja dopuštena žalba ne donese rješenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo žalbe kao da je njezin zahtjev odbijen.« (Čl. 218. zup-a.)

5 »ako drugostepeni organ nije u roku od 60 dana ili u posebnim propisom određenom kraćem roku donio rješenje o žalbi stranke protiv prvostepenog rješenja, a ne donese ga ni u daljnjem roku od 7 dana nakon ponovljenog traženja, stranka može pokrenuti upravni spor kao da joj je žalba od-bijena.

na način propisan u stavku 1. ovog članka može postupiti stranka i kad na njezin zahtjev nije donio rješenje prvostepeni organ protiv čijeg akta nema mjesta žalbi.« (Čl. 26/1. i 26/2. zus-a.)

6 »kad je tužba podnesena na temelju članka 26. ovog zakona, presudom se tužba uvažava ili odbija kao neosnovana. ako se tužba uvažava, odredit će se u kojem će smislu tužena strana donijeti rješenje ili će se presudom riješiti upravna stvar.« (Čl. 42/5. zus-a.)

7 procjenjuje se da u Hrvatskoj više od 70 posebnih zakona propisuje i posebne upravne po-stupke. vrlo opsežan popis takvih posebnih zakona Ljubanović, 2006: 20–22. o nepotrebnosti i štet-nosti tako velikog broja posebnih upravnih postupaka Medvedović, 2006: 3; Medvedović, 2003: 389–390.

Marko Šikić

194

zaštitu od šutnje uprave. tako se u pojedinim zakonima propisuju posebni ro-kovi za donošenje rješenja. Moguće je razlikovati zakone koji propisuju kraće rokove od onih utvrđenih zup-om,8 zakone koji predviđaju dulje rokove te zakone koji tijelima javne uprave ostavljaju mogućnost da samoinicijativno u postupku produljuju rokove za donošenje rješenja. također, u pojedinim se posebnim zakonima odstupa od sustava utvrđenog zup-om te primjenjuje tzv. pozitivna fikcija, dok se u nekim posebnim zakonima, također suprotno odredbama zup-a, pravna zaštita građanima pruža i u postupcima pokrenu-tima po službenoj dužnosti (koji nisu u interesu stranke).9 Hrvatski posebni upravni zakoni poznaju i primjer primjene posebne »tehnike« za rješavanje šutnje uprave – sustav prijave umjesto odobrenja.10 konačno, osobito je važno uočiti kako je u hrvatskom sustavu posebnih upravnih postupaka moguće pronaći i primjer za prihvaćanje šutnje organa kao činjenice kojoj se ne pri-daje bilo pozitivno, bilo negativno značenje, već ju se jednostavno smatra razlogom za devoluciju hijerarhijski višemu organu.11

3. pravna zaštita od šutnje uprave prema novom Zakonu o općem upravnom postupku

3.1. Osnovna načela novog Zakona i šutnja uprave

i novi je zup među svojim općim odredbama zadržao načelo učinkovi-tosti (u zup-u nazvano načelom efikasnosti) i načelo ekonomičnosti,12 načela koja šutnja uprave najizravnije vrijeđa.13 također, od osobite je važnosti što je i novi zup pravnu zaštitu od šutnje uprave postavio kao jedno od osnovnih načela upravnog postupka određujući u svojem čl. 12. da stranka ima pravo na

8 tu je skupinu moguće dalje dijeliti s obzirom na to propisuju li zakoni kraće rokove za rješa-vanje u prvom stupnju ili pak kraće rokove za rješavanje o žalbama.

9 u posljednjoj se navedenoj skupini nalazi niz zakona kojima se uređuju inspekcijski nadzori.10 v. čl. 13., 14. i 15. zakona o obrtu (nn 49/03, 68/07 i 79/07).11 v. čl. 62. zakona o zdravstvenoj zaštiti (nn 150/08).12 Čl. 10. novog zup-a, pod naslovom: načelo učinkovitosti i ekonomičnosti, glasi:»u upravnim stvarima postupa se što je moguće jednostavnije, bez odgode i uz što manje troš-

kova, ali tako da se utvrde sve činjenice i okolnosti bitne za rješavanje u upravnoj stvari.«13 o činjenici da je šutnja uprave protivna osnovnim načelima postupovnoga prava, jednako-

pravnosti, pravnoj sigurnosti i pravednosti te da je samim time protivna i svim osnovnim načelima zup-a jer se ona zasnivaju upravo na spomenutim osnovnim načelima, kao i o činjenici da je u osnovi šutnja uprave protivna načelima zup-a i zbog okolnosti da predstavlja negaciju bilo kakve aktivnosti organa javne uprave, dok sva načela zup-a takvu aktivnost pretpostavljaju i potiču, v. Šikić, 2008b: 492. i 493. više o odnosu šutnje uprave i temeljnih svrha i vrijednosti postupovnog prava Šikić, 2006: 126–129.


195

žalbu ako prvostupanjsko tijelo javne uprave u propisanim rokovima ne riješi o upravnoj stvari.14

3.2. Utvrđivanje dužnosti rješavanja i rokovi u kojima je prvostupanjsko tijelo dužno rješavati

institut pravne zaštite građana od šutnje uprave novim zup-om pretrpio je određene izmjene u dijelu u kojem se utvrđuje dužnost rješavanja te rokovi u kojima su prvostupanjska tijela javne uprave15 dužna rješavati.16 uočljivo je, tako, najprije da je zakonodavac zapravo »pročistio« i učinio preglednijim čl. 218/1. starog zup-a koji utvrđuje dužnost rješavanja u određenim rokovima. tako je čl. 218/1. starog zup-a »razbijen« na čl. 101/1. novog zup-a, koji utvrđuje dužnost donošenja rješenja u slučajevima neposrednog rješavanja,17 i čl. 101/2., koji utvrđuje dužnost rješavanja u slučajevima vođenja ispitnog postupka. takav pristup zakonodavca je opravdan jer se tim »dijeljenjem« pomalo nezgrapni i nepregledni čl. 218/1. starog zup-a zaista uspjelo učiniti puno preglednijim i jasnijim.

14 odredba čl. 12. novog zup-a, pod naslovom: pravo stranke na pravni lijek, glasi:»(1) protiv prvostupanjske odluke, odnosno ako javnopravno tijelo nije u upravnoj stvari riješi-

lo u propisanom roku, stranka ima pravo žalbe, ako zakonom nije drukčije propisano.(2) protiv drugostupanjske odluke, odnosno protiv prvostupanjske odluke protiv koje nije do-

puštena žalba može se pokrenuti upravni spor.(3) protiv upravnog ugovora ili drugog postupanja javnopravnog tijela ili pružatelja javnih

usluga stranka ima pravo na prigovor.«novi zup i u dijelu koji obrađuje pravne lijekove jamči pravo na žalbu kad rješenje nije done-

seno u propisanom roku (čl. 105/2.).15 Čl. 101. novog zup-a govori o dužnosti službene osobe da rješenje donese i dostavi u odre-

đenim rokovima, a ne o dužnosti nadležnog organa da učini istu stvar, kako to čini zup. na taj se način obveza donošenja rješenja samo pokušala učiniti osobnijom, ali se i dalje, po smislu, može govoriti o dužnosti tijela da rješenje donese i dostavi u određenim rokovima.

16 »(1) službena osoba dužna je u slučajevima neposrednog rješavanja na zahtjev stranke rje-šenje donijeti i dostaviti ga stranci bez odgode, a najkasnije u roku od 30 dana od dana podnošenja urednog zahtjeva.

(2) službena osoba dužna je u slučajevima vođenja ispitnog postupka na zahtjev stranke rješe-nje donijeti i dostaviti ga stranci najkasnije u roku od 60 dana od dana podnošenja urednog zahtjeva.« (Čl. 101.)

17 zakonodavac je u novom zup-u pod pojmom »neposredno rješavanje« zapravo uredio mate-riju koja se u starom zup-u naziva »skraćeni postupak« (čl. 141.). Materija neposrednog rješavanja uređena je čl. 48., 49. i 50. novog zup-a. zakonodavac razlikuje neposredno rješavanje u postupku pokrenutom po službenoj dužnosti (čl. 49.) od neposrednog rješavanja u postupku pokrenutom na zahtjev stranke (čl. 50.).

Marko Šikić

196

nadalje, uočljivo je i da su rokovi za rješavanje18 izraženi u starom zup-u u mjesecima (jedan mjesec ako se provodi skraćeni postupak odnosno dva mjeseca ako je potrebno provesti poseban ispitni postupak ili je potrebno ras-praviti prethodno pitanje) zamijenjeni rokovima izraženim u danima (30 dana u situacijama neposrednog rješavanja na zahtjev stranke odnosno 60 dana u slučajevima vođenja ispitnog postupka na zahtjev stranke).19 rokovi koji se računaju na mjesece prilično su neprecizni, jer pojedini mjeseci u godini imaju različit broj dana, čime se uzrokuje procesna nejednakost stranaka. za-konodavac je ispravno postupio izrazivši rokove za donošenje i dostavljanje rješenja u danima.

u pogledu same duljine rokova, rok od 30 dana za donošenje rješenja prilikom neposrednog rješavanja je primjeren, dok je rok od 60 dana za dono-šenje rješenja kod vođenja ispitnog postupka previše kratak te bi u potonjoj situaciji bilo primjerenije propisati rok od 90 dana. iako se stajalište o potrebi propisivanja dužih rokova može učiniti »nazadnjačkim«, držimo da bi se na taj način više pridonijelo sprječavanju pretjeranog produljivanja rokova koje, nažalost, postoji u pojedinim posebnim zakonima koji uređuju i neka pitanja upravnog postupka.20 naime, iako je zakonodavčeva intencija bila ograničiti postojanje posebnih upravnih postupaka,21 hrvatski pravni sustav ipak je op-terećen nepotrebno velikim brojem posebnih zakona koji normiraju upravni postupak (v. supra). s obzirom na činjenicu da ni novi zup, kao ni stari, nisu doneseni po proceduri donošenja organskih zakona, odnosno da nisu hijerar-

18 i novi zup opravdano pod dužnošću rješavanja razumije i dužnost dostavljanja rješenja jer u čl. 101/1. propisuje da je službena osoba dužna »… u slučajevima neposrednog rješavanja na zahtjev stranke rješenje donijeti i dostaviti …« stranci, dok u čl. 101/2. utvrđuje dužnost službene osobe »… u slučajevima vođenja ispitnog postupka na zahtjev stranke rješenje donijeti i dostaviti …« stranci. o potrebi donošenja, ali i dostavljanja upravnih akata u određenim rokovima v. u odluci ustavnog suda u-iiiB-4366/2005 od 5. travnja 2006. sukobljena stajališta o toj odluci u: turčić, 2006: 5–7, i Šprajc, 2006: 7 i 8.

19 rokovi za donošenje rješenja po zahtjevu stranke, kao i u čl. 218/1. zup-a, računaju se od predaje urednog zahtjeva stranke.

20 Čl. 56/12. zakona o telekomunikacijama (nn 76/99, 128/99, 68/01, 109/01, 122/03, 60/04, 70/05) i čl. 33/4. zakona o proizvodnji, remontu i prometu naoružanja i vojne opreme (nn 33/02, 173/03, 146/08). posebno je »opasno« propisivanje duljih rokova kad se organima javne uprave ostavlja mogućnost da rokove za donošenje rješenja produljuju samoinicijativno (čl. 56. zakona o zaštiti tržišnog natjecanja, nn 122/03).

21 »pojedina pitanja postupka za određenu upravnu oblast mogu se posebnim zakonom urediti drugačije nego što su uređena ovim zakonom, ako je to nužno za postupanje u toj upravnoj oblasti i nije protivno načelima ovoga zakona.« (Čl. 2. starog zup-a.)

»(1) ovaj se zakon primjenjuje u postupanju u svim upravnim stvarima. samo se pojedina pi-tanja upravnog postupka mogu zakonom urediti drukčije, ako je to nužno za postupanje u pojedinim upravnim područjima te ako to nije protivno temeljnim odredbama i svrsi ovoga zakona.« (Čl. 3/1. novog zup-a.)


197

hijski jače pravne snage od posebnih zakona, po načelu lex specialis derogat legi generali u pojedinim se upravnim područjima odredbe starog i novog zup-a mogu primjenjivati samo supsidijarno (više Medvedović, 2006: 47; Medvedović, 2006a: 3).22 prema tome, kad se pojedinim zakonima propišu rokovi za rješavanje dulji od onih u zup-u, tijela uprave obvezivat će upravo takvi dulji rokovi, a građani će moći zatražiti pravnu zaštitu tek istekom takvih rokova.

uvidom u posebne zakone možemo zaključiti da za propisivanje poje-dinih duljih rokova nema nikakvog razloga no, ponekad, takvi su produljeni rokovi potrebni radi rješavanja određenih vrlo složenih upravnih stvari. u po-tonjim se situacijama, naime, opravdano pokušavaju »prekoračiti« prilično kratki rokovi utvrđeni zup-om23 kako bi se mogla osigurati kvaliteta done-senih rješenja. zato se upravo propisivanjem roka od 90 dana moglo sprije-čiti buduća produljivanja rokova u posebnim zakonima. taj je rok, naime, dovoljno dugačak da se u njemu mogu riješiti i složenije upravne stvari, a, s druge strane, i dovoljno kratak da ne dovodi do usporavanja pravnog života i narušavanja prava građana. takvim bi se produljivanjem roka, dakle, postigao veći stupanj pravne sigurnosti jer bi se spriječilo pretjerano »šarenilo« u pro-pisivanju rokova za rješavanje kakvo danas postoji u hrvatskom pravu.

Čl. 218/1. zup-a izričito navodi da se pojedinim posebnim zakonima mogu propisivati samo kraći rokovi za rješavanje, dok čl. 101. novog zup-a to ne čini. Bilo bi bolje da je i novi zup propisao samo mogućnost određiva-nja kraćih rokova ili čak izričito isključio mogućnost propisivanja dužih roko-va, jer bi se i na taj način pridonijelo borbi protiv prekomjernog produljivanja rokova u posebnim zakonima.

promatrajući, nadalje, odredbe čl. 101/1. i 101/2. novog zup-a, moguće je primijetiti da je zakonodavac od legitimacije za žalbu isključio stranke u postupcima pokrenutim po službenoj dužnosti, u interesu stranke, a kakvu navedene osobe imaju prema čl. 218/1. starog zup-a. s obzirom na to da je i odredba čl. 218/1. bila preuska u propisivanju žalbene legitimacije, jer nije obuhvaćala i stranke u postupcima pokrenutima po službenoj dužnosti u javnom interesu, odredbe čl. 101/1. i 101/2. novog zup-a koje uređuju žal-benu legitimaciju korak su nazad u uređenju pravne zaštite građana od šut-nje uprave. neutemeljeno je prilikom normiranja polaziti od logike da se od

22 o odnosu općeg upravnog postupka i posebnih upravnih postupaka te isticanje zup-a kao sistemskog zakona kojeg primjenu zakonodavac preferira v. Borković, 1999: 48–51. stajalište da za shvaćanje zup-a kao organskog zakona postoje sve pretpostavke te u tom smislu upućivanje na stav ustavnog suda u odluci u-i-248/1994 od 13. studenoga 1996., prema kojem je zup »sustavni zakon«, v. Šprajc, 2009: 670.

23 primjerice, austrijsko pravo već više od 80 godina ustrajava u šestomjesečnim rokovima za rješavanje. o austrijskom sustavu zaštite od šutnje uprave više infra.

Marko Šikić

198

šutnje uprave štite isključivo stranke koje imaju interes da se postupci što prije okončaju rješenjima kojima će im se dodijeliti neka prava ili ovlasti (po-zitivni, ovlašćujući akti).24 naime, premda se u postupcima pokrenutim po službenoj dužnosti donose, u pravilu, rješenja kojima se strankama nameću određene obveze (obvezujući akti), to nikako ne znači da građani ne mogu biti zainteresirani da se takvi postupci što prije okončaju. u svjetlu načela pravne sigurnosti, odgađanje donošenja rješenja po službenoj dužnosti može značiti produljenje neizvjesnosti i otežavanje položaja stranke u pravnom životu.25 također, odugovlačenje s radom i sporost u izradi rješenja jest problem koji ne pogađa samo neposredno stranku, nego posredno i čitavu društvenu zajednicu. zbog toga je u interesu pravnog poretka da u što je moguće većoj mjeri pod-vrgne kontroli neaktivnost javne uprave pa je i bilo potrebno proširiti zaštitu od šutnje prvostupanjskog tijela i na stranke u svim postupcima pokrenutima po službenoj dužnosti.

zakonodavac je u novi zup propustio uvrstiti odredbu sličnu čl. 296. starog zup-a kojom se službene osobe obvezuje na slanje pismenih obavijesti strankama o razlozima za nedonošenje rješenja u upravnim stvarima.26 njome je bilo utvrđeno vrlo zanimljivo i korisno procesno sredstvo koje je organi-ma javne uprave ostavljalo mogućnost stanovite »isprike«, a stranke možda »umirivalo« u njihovoj želji da pokreću put pravne zaštite od šutnje upra-ve. no, navedena je odredba u hrvatskoj upravnoj praksi gotovo zanemarena, čemu zasigurno pridonosi i njezino »skrivanje« u posljednji dio zup-a kojim se uređuje provođenje zakona te prijelazne i završne odredbe. zakonodavac je, tako, imao priliku odredbu sličnu čl. 296. starog zup-a »približiti« odredbi kojom se utvrđuje dužnost rješavanja, rokovi te način pravne zaštite od šutnje uprave – odnosno čl. 101. novog zup-a – te ju normirati kao jedan od stavaka istoga članka. nažalost, zakonodavac to nije učinio, već je potpuno zanemario razradu i nijansiranje instituta pravne zaštite od šutnje uprave kakva postoji u odredbi čl. 296. starog zup-a.

3.3. Temeljno tumačenje šutnje uprave u novom Zakonupravnu zaštitu stranke kad nije doneseno i dostavljeno rješenje prvostu-

panjskog tijela protiv kojega postoji pravo žalbe stari je zup osiguravao na

24 o pojmu pozitivnih i negativnih upravnih akata v. Borković, 2002: 368–369. i 371–372. 25 ako je, na primjer, potrebno stranci razrezati porez, u njezinu interesu može biti da što prije

sazna o kojem je točno novčanom iznosu riječ, do kada je taj iznos potrebno namiriti, postoji li mo-gućnost da žalba odgodi izvršenje rješenja itd.

26 »službena osoba koja vodi postupak, odnosno koja donosi rješenje odnosno zaključak, dužna je u roku od osam dana nakon isteka roka za rješavanje te upravne stvari iz članka 218. i 247. ovog zakona, pismeno obavijestiti stranku o razlozima zbog kojih rješenje odnosno zaključak nisu donese-ni i o tome koje će radnje poduzeti u svrhu njihovog donošenja.« (Čl. 296.)


199

podlozi negativne fikcije. naime, čl. 218/2. propisivao je da stranka, ako prvo-stupanjsko tijelo protiv kojega je moguće izjaviti žalbu ne donese i ne dostavi rješenje u propisanim rokovima, može izjaviti žalbu drugostupanjskom tijelu kao da je njezin zahtjev odbijen.

na opisani je način Hrvatska bila u dominantnoj skupini država koje se kao osnovnom pravnom tehnikom za rješavanje problema koje nameće šutnja uprave koriste fikcijom za stranku negativnog akta.27 iako se sustavu nega-tivne fikcije mogu uputiti određeni prigovori, njegov »oprezni« pristup, koji uspijeva pomiriti dva oprečna zahtjeva pravne države, onaj koji želi zaštititi pojedinaca te onaj koji želi zaštititi objektivni pravni poredak i javni interes, u hrvatskom pravnom poretku koji je opterećen kašnjenjima i dugotrajnošću postupaka bio je vrlo primjeren.28

odredbom čl. 101/3. novog zup-a29 sustav negativne fikcije se napušta te se u hrvatsko pravo kao opće pravilo uvodi sustav koji šutnji uprave ne pridaje nikakvo značenje,30 već je jednostavno smatra činjenicom na osnovi koje će stranka dalje moći ostvarivati pravnu zaštitu. taj je sustav uveden i raz-vijen u austrijskom pravu pa se, zapravo, može reći da je hrvatski zakonoda-vac ponovo »inspiraciju« pronašao u državi koja je prva u svijetu kodificirala upravni postupak.31

austrijsko je pravo u razvoju navedenog sustava prepoznalo određene probleme. naime, s obzirom na to da šutnju smatra razlogom za devoluciju višemu organu, pojavila su se pitanja pravne zaštite u situacijama kad ne bi postojalo hijerarhijski više tijelo koje bi moglo rješavati o zahtjevu stranke te mogućnosti sudske zaštite od šutnje tijela javne uprave.32 austrijsko je pravo

27 ta je pravna tehnika prvi put primijenjena u francuskom pravu još u čl. 7. dekreta od 2. stu-denoga 1864. (journal officiel de la republique Française od 15. ožujka 1865.).

28 o sustavima pravne zaštite od šutnje uprave opsežnije ivančević, 2003: 188–194.; Šikić, 2006: 133–143. i Šikić, 2008a: 153–169.

29 »(3) ako službena osoba u propisanom roku ne donese rješenje i dostavi ga stranci, stranka ima pravo izjaviti žalbu, odnosno pokrenuti upravni spor.«

30 pored sustava negativne fikcije, pravni poredci poznaju i tzv. pozitivnu fikciju, sustav koji fingira da je organ koji je propustio rješenje donijeti u roku u cijelosti udovoljio zahtjevu stranke. dak-le, oba navedena sustava šutnji pripisuju određeno značenje (za stranku pozitivno ili negativno).

31 austrija je 21. srpnja 1925. donijela tri zakona o upravnom postupku te četvrti uvodni zakon. Bili su to uvodni zakon za zakone o upravnom postupku, zakon o općem upravnom postupku, zakon o općim odredbama upravno-kaznenog prava i upravno-kaznenog postupka te zakon o upravnom izvršenju. Šire Medvedović, 2003: 382.

Čl. 73. zakona o općem upravnom postupku iz 1925. (BgBl. br. 273. od 21. srpnja 1925.) odre-đivao je pravo stranke da nakon isteka roka od šest mjeseci od dana podnošenja zahtjeva vlastitim zahtjevom prenese rješavanje na viši stvarno nadležni organ.

32 o uređenju i razvoju pravne zaštite od šutnje uprave u austrijskom pravu opsežno Winkelho-fer, 1991. v. i ivančević, 2003: 190. i 192–194.; Šikić, 2008: 49–69.

Marko Šikić

200

te probleme uspješno riješilo te je danas u primjeni pravna zaštita od šutnje uprave koja je, zapravo, razrađena varijanta sustava uvedenog još prije više od osamdeset godina. navedena se zaštita ostvaruje čl. 73/2. zakona o općem upravnom postupku,33 čl. 132. ustava republike austrije34 te čl. 27. zakona o upravnom sudištu.35 s obzirom na te probleme i njihovo razrješenje u au-strijskom pravu, potrebno je promotriti je li novi zup odgovorio na poteškoće koje nameće »neutralni« sustav pravne zaštite od šutnje uprave.

vidi se, tako, najprije da je zakonodavac člankom 101/3. omogućio prav-nu zaštitu u situacijama kad rješenje u rokovima ne donese prvostupanjsko tijelo protiv rješenja kojih je žalba moguća – tada stranka može izjaviti žal-bu nadležnom drugostupanjskom tijelu. također, zakonodavac je omogućio i pravnu zaštitu u situacijama kada »šuti« tijelo prvog stupnja protiv rješenja kojeg žalba nije dopuštena, kao i u situaciji kada »šuti« tijelo drugoga stupnja u postupcima u povodu žalbi stranaka – i u prvom i u drugom slučaju stranka može pokrenuti upravni spor. Može se zaključiti da je hrvatski zakonodavac uspješno riješio pitanje pravne zaštite od šutnje prvostupanjskih i drugostu-panjskih tijela javne uprave.

uvođenje »neutralnoga« sustava pravne zaštite od šutnje uprave primje-reno je s obzirom na to da rješava određene probleme i prigovore koji se po-vezuju sa sustavom negativne fikcije. negativnoj se fikciji prigovara da je ne-motivirajuća za građane, da »nagrađuje« nerad tijela javne uprave, da upravu apriorno dovodi u povoljniji položaj u odnosu prema građanima, odnosno da, u konačnici, legalizira nezakonito nepostupanje tijela javne uprave. iako je većina tih kritika neutemeljena, sustavom koji šutnju smatra samo procesnom pretpostavkom za pokretanje pravne zaštite uspješno se »zaobilaze« sporna pitanja koja su se pojavila u primjeni sustava negativne fikcije.36

s obzirom na činjenicu da problematika šutnje uprave nužno zahtijeva i razradu u okviru zakona kojima se uređuje upravni spor, nadati se da će zakonodavac prepoznati novi smjer koji je kao opće načelo u pravnoj zaštiti zauzet u novom zup-u te adekvatno urediti pravnu zaštitu od šutnje uprave i u odredbama novog zakona o upravnosudskom postupku.

33 austrijski zup (das allgemeine verwaltungsverfahrensgesetz, avg) objavljen je u BgBl. br. 51 od 31. siječnja 1991., a noveliran je 1995., 1998. i 2002.

34 od 1. svibnja 1945. u republici austriji ponovo je na snazi, s brojnim amandmanima, ustav iz 1929. (Bundes-verfassungsgesetz in der Fassung von 1929; B-vg). sadašnji tekst čl. 132. B-vg na snazi je od amandmana na B-vg iz 1984. (BgBl. br. 296. od 20. srpnja 1984.).

35 austrijski zakon o upravnom sudištu (das verwaltugsgerichtshofgesetz; vwgg.) donesen je 1985. (BgBl. br. 10 od 4. siječnja 1985.), a noveliran 2004. (BgBl. br. 89 od 30. srpnja 2004.).

36 opširnije o kritikama negativne fikcije i problemima do kojih dolazi u njezinoj primjeni Šikić, 2006: 139–143; Šikić, 2008a: 160–167.


201

3.4. Primjena pozitivne fikcije u novom Zakonuza razliku od starog, novi zup izrijekom je predvidio i mogućnost da se

posebnim zakonima normiraju situacije u kojima će se smatrati da je zahtjev stranke usvojen ako nadležna tijela u zakonom propisanim rokovima ne do-nesu rješenje.37

navedeni sustav pravne zaštite, koji se temelji na fikciji za stranku u cije-losti pozitivnog akta u slučaju nedonošenja rješenja u roku (pozitivna fikcija), svojevrstan je antipod sustavu negativne fikcije. primjenom pozitivne fikcije, zapravo, pravna se pozicija stranke izjednačuje s onom u kojoj bi stranka bila kad bi njezin zahtjev bio u cijelosti pozitivno riješen »postojećim« upravnim aktom.

težnja je sustava pozitivne fikcije usmjerena discipliniranju tijela upra-ve, pridonošenju ekonomičnosti i efikasnosti u postupku i rasterećenju drugo-stupanjskih tijela i upravnih sudova te osiguravanju pravednosti u postupku i određenog »umirujućeg« djelovanja prema građanima (Šikić, 2008a: 157). iako je nesumnjivo riječ o ciljevima prema kojima u normiranju upravnog po-stupka treba stremiti, vrlo je upitno postižu li se primjenom sustava pozitivne fikcije takvi ciljevi zaista. pozitivnom se fikcijom čak mogu narušiti i temelj-na načela postupovnog prava, pravna sigurnost i jednakopravnost.

proizlazi da je zakonodavac ispravno postupio kad primjenu pozitivne fikcije nije predvidio kao opće pravilo, nego ju je ograničio na mogućnost u posebnim upravnim postupcima. na taj je način zakonodavac samo »potvr-dio« da se u pojedinim posebnim zakonima pozitivna fikcija već primjenjuje te takvu primjenu »odobrio«.38

promotri li se pravnotehnička razrada sustava pozitivne fikcije u čl. 102. novog zup-a, vidi se da je zakonodavac »stvaranje« za stranku u cijelosti

37 Čl. 102. novog zup-a, pod naslovom: predmnjeva usvajanja zahtjeva stranke, glasi: »(1) kad je to propisano zakonom, smatrat će se da je zahtjev stranke usvojen ako javnopravno

tijelo, u postupku pokrenutom na uredan zahtjev stranke u kojem je ovlašteno neposredno riješiti upravnu stvar, ne donese rješenje u propisanom roku.

(2) stranka ima pravo tražiti da javnopravno tijelo donese rješenje kojim se utvrđuje da je zahtjev stranke usvojen. javnopravno tijelo dužno je izdati takvo rješenje u roku osam dana od dana traženja stranke.«

38 primjeri pozitivne fikcije su u čl. 47. st. 3., 4. i 5. zakona o zaštiti prirode (nn 70/05, 139/08), čl. 13/5. zakona o državnim potporama (nn 140/05), čl. 37/3. zakona o zdravstvenoj zaštiti (nn 121/03, 85/06, 150/08), čl. 17/1. zakona o udrugama (nn 88/01, 11/02) i čl. 12/3. zakona o priznavanju inozemnih obrazovnih kvalifikacija (nn 158/03, 198/03, 138/06).

ograničivši primjenu pozitivne fikcije na posebne upravne postupke, zakonodavac je slijedio smjerove zacrtane u direktivi europskog parlamenta i vijeća 2006/123/ec o uslugama na unutar-njem tržištu od 12. prosinca 2006.

Marko Šikić

202

pozitivnoga akta ispravno vezao samo uz uredne zahtjeve stranke.39 također, mogućnost stranke da, nakon što je nadležni organ propustio u roku donijeti rješenje, od njega traži donošenje rješenja kojim će utvrditi da je zahtjev usvo-jen, koristan je pokušaj unapređenja sustava pozitivne fikcije. naime, na taj se način rješava jedan od problema koji sustav pozitivne fikcije izaziva, a to je nedostatak »stvarnoga« pisanoga akta i nemogućnost građana da se s takvim aktom legitimiraju i poduzimaju akcije u pravnom životu (Šikić, 2008a: 158; Šikić, 2006: 135, 136).

Bilo bi korisno da je zakonodavac predvidio i upravna područja i situacije u kojima se ne može propisivati sustav pozitivne fikcije.40 na taj bi se način pridonijelo »redu« koji mora postojati u postupovnom sustavu, koji bi trebao jamčiti u prvom redu opći zakon kojim se uređuje upravni postupak.

također, u uređenju pozitivne fikcije trebalo je predvidjeti i mogućnost reakcije i pravne zaštite u situacijama kad su »stvoreni« akti protivni javnom interesu ili pravima trećih osoba. naime, pravni poredci takve akte ne mogu tolerirati pa bi bilo od velike koristi da je novi zup »uputio« na korištenje pravnim lijekovima kako same građane (koji možda trpe posljedice takvih akata), tako i tijela javne uprave (koja zbog zaštite javnoga interesa moraju staviti »stvorene« nezakonite akte izvan snage).41

39 u francuskom pravu potrebu vezivanja »nastanka« pozitivnih akata u situaciji šutnje uprave samo uz postojanje urednih zahtjeva, a prema čl. 22. zakona od 12. travnja 2000. (journal officiel de la republique Française od 13. travnja 2000.) v. u: Broyelle, str. 7.

Makedonsko pravo, primjerice, mogućnost primjene pozitivne fikcije veže samo uz zahtjev koji ima formu i sadržaj izričito utvrđene zakonom. o problemima koji nameće primjena pozitivne fikcije v. opširno davitkovski, pavlovska-daneva, 2009: 125–140.

40 Francuski je zakonodavac odredio da se svi pravni izvori u kojima se utvrđuje pozitivna fikcija moraju uputiti na prethodno mišljenje (konzultacije) državnom savjetu. također, izričito se zabranjuje mogućnost propisivanja pozitivne fikcije ako bi to bilo protivno međunarodnim spora-zumima, javnom poretku, ustavnim slobodama i temeljnim ustavnim načelima. pozitivna je fikcija isključena i u stvarima socijalnog osiguranja te u situacijama zahtjeva financijske naravi. v. čl. 22/2. zakona od 12. travnja 2000. Šire chapus, 2006.; Šikić, 2008: 42.

u talijanskom pravu od primjene pozitivne fikcije isključeni su postupci koji se odnose na kulturnu baštinu i okoliš, obranu države, javnu sigurnost, postupke useljenja stranaca, postupke koji se odnose na život i zdravlje ljudi te postupke u kojima normativni akti europske unije izričito nalažu donošenje formalne odluke. v. čl. 3/6.-ter zakona 80/2005 (gazetta ufficiale br. 111. od 14. svibnja 2005) kojim je izmijenjen čl. 20. zakona 241/1990 (gazetta ufficiale br. 192 od 18. kolovoza 1990.). opširnije parisio, 2006: 193; Šikić, 2008: 86.

41 najpodesnije pravno sredstvo zaštite za građane koji su oštećeni fingiranim aktima prvostu-panjskih organa bila bi žalba odnosno pokretanje upravnog spora u situacijama kad bi se fingirala drugostupanjska rješenja. pravno sredstvo kojim bi tijela javne uprave mogla »zaustaviti« nezakonite fingirane akte prema novome zup-u moglo bi biti poništavanje i ukidanje nezakonitog rješenja.

Francusko pravo u čl. 23. zakona od 12. travnja 2000. izričito navodi slučajeve u kojima se fingirana pozitivna rješenja mogu poništiti. talijansko pravo u čl. 3/6.-ter zakona 80/2005 također predviđa mogućnost poništavanja fiktivnih akata.


203

3.5. Postupanje drugostupanjskog tijela po žalbi zbog šutnje upravenovi zup, za razliku od prethodnoga, izrijekom je predvidio mogućnost

da stranka bira hoće li žalbu zbog šutnje uprave predati prvostupanjskom ili izravno drugostupanjskom tijelu.42 takav je pristup potpuno ispravan, jer raz-rješava dileme oko predaje žalbe zbog šutnje uprave kakve nameće zup. Či-njenica da je prvostupanjsko tijelo odugovlačilo u postupku može kod stranke izazvati opravdanu sumnju da će se odugovlačenje nastaviti i u radu prvostu-panjskog tijela po žalbi – u takvim je situacijama mogućnost da stranka preda žalbu neposredno drugostupanjskom tijelu vrlo logično rješenje (opširno Ši-kić, 2006a: 59–65).

uređujući samo postupanje drugostupanjskog organa po žalbi zbog šut-nje uprave, zakonodavac je pročistio i tek djelomično izmijenio čl. 246. sta-rog zup-a.43 na taj je način postignut veći stupanj preglednosti i jasnoće (čl. 246/1. starog zup-a predugačak je te je zakonodavac dobro postupio kad ga je razdijelio u st. 1. i 2. čl. 119.). Međutim, želja zakonodavca da upravni po-stupak pojednostavni i liši ga nepotrebne kazuistike dovela je do »podnormi-ranosti« načina postupanja drugostupanjskog organa u povodu žalbe.

naime, već je i čl. 246. starog zup-a bio u nekim svojim dijelovima nedorečen,44 tako da su određena pitanja bila otvorena za »popunjavanje« u upravnoj praksi, a pridodana su im i neka nova. tako i dalje nije određen pre-cizan rok u kojem je drugostupanjsko tijelo dužno tražiti od prvostupanjskoga priopćivanje razloga za nerješavanje (zakonodavac se odlučio za pravno neo-dređeni termin »bez odgode«, što je ipak napredak u odnosu prema čl. 246/1. koji nije određivao nikakav rok). također (i dalje) nije izrijekom određen ni rok u kojem je prvostupanjsko tijelo dužno takve razloge priopćiti.45

42 Čl. 110/2., pod naslovom: predaja žalbe, propisuje: »kad stranka izjavljuje žalbu zbog nedo-nošenja rješenja u propisnom roku, žalba se može predati izravno i drugostupanjskom tijelu.«

43 Čl. 119. novog zup-a, pod naslovom: postupak po žalbi kad prvostupanjsko tijelo na zahtjev stranke nije riješilo u roku, određuje:

»(1) drugostupanjsko tijelo u postupanju po žalbi izjavljenoj zbog toga što prvostupanjsko tije-lo nije u roku donijelo rješenje na zahtjev stranke dužno je bez odgode zatražiti obavijest o razlozima zbog kojih rješenje nije doneseno u propisanom roku.

(2) kad drugostupanjsko tijelo utvrdi da prvostupanjsko tijelo nije donijelo rješenje iz oprav-danih razloga, odredit će prvostupanjskom tijelu novi rok za donošenje rješenja koji ne može biti duži od 30 dana.

(3) kad drugostupanjsko tijelo utvrdi da razlozi za nedonošenje prvostupanjskog rješenja nisu opravdani, samo će riješiti upravnu stvar ili naložiti prvostupanjskom tijelu da u roku od 15 dana donese traženo rješenje.«

44 opširno o problematici postupanja drugostupanjskog organa po žalbi zbog šutnje prvostu-panjskog organa v. Šikić, 2006a: 59–83; Šikić, 2008b: 494–497.

45 korisno je upozoriti na čl. 243/1. zakona o upravnom postupku Federacije Bosne i Hercego-vine (sl. novine 2/98) koji je uredio navedene rokove za prvostupanjski i drugostupanjski organ.

Marko Šikić

204

poput čl. 246. starog zup-a, i čl. 119. novog zakona ne odgovara ni na pitanje vrste akta46 kojim će drugostupanjsko tijelo odrediti prvostupanjskom novi rok za donošenje rješenja ako ocijeni da su za šutnju postojali opravdani razlozi.47 isto tako, neuređeno je ostalo i pitanje ponašanja drugostupanjskog tijela ako prvostupanjsko tijelo u dodatno ostavljenom roku donese rješenje, kao i u situacijama kad prvostupanjsko tijelo rješenje ne donese (šire Šikić, 2006a: 71, 74; Šikić, 2008b: 495).

nadalje, ni čl. 119. novog zup-a nije uredio postupanje drugostupanj-skog tijela po žalbi kad treba donijeti vlastito rješenje. neuređivanje tog po-stupanja u čl. 246. starog zup-a krilo je možda i najveću »zamku« za njegov sustav negativne fikcije. u situacijama kad bi drugostupanjsko tijelo smatralo da je zahtjev stranke osnovan, ono bi najprije žalbu stranke uvažavalo te zatim donosilo za stranku pozitivan akt, što s pozicije sustava negativne fikcije nije sporno. Međutim, određena shvaćanja postupanja drugostupanjskog tijela kad bi ocijenilo da je potrebno donijeti za stranku negativno rješenje smisao nega-tivne fikcije u potpunosti su rušila. prema njima u takvim bi situacijama dru-gostupanjsko tijelo trebalo žalbu stranke odbiti. navedeno shvaćanje, zapravo, »izjednačuje« fiktivni negativni akt s negativnim aktom koji bi i tako trebalo donijeti te se zbog toga zalaže za odbijanje žalbe. takvim se shvaćanjem za-pravo legalizira nerad i protupravno ponašanje prvostupanjskih, a k tome vje-rojatno i opterećuje rad drugostupanjskih tijela (opširnije Šikić, 2006a: 76–80; Šikić, 2008a: 163–166). s obzirom na to da je u novom zup-u kao temeljno polazište u borbi protiv šutnje uprave prihvaćen »neutralni« sustav koji činje-nicu nedonošenja rješenja smatra samo procesnom pretpostavkom na osnovi koje će stranka dalje moći ostvarivati pravnu zaštitu, više nema mjesta tuma-čenjima koja bi se zalagala za odbijanje žalbe u opisanoj situaciji i na taj način negirala smisao pravne zaštite od šutnje uprave. naime, prema sustavu uvede-nom čl. 101/3. novog zup-a u svijetu pravnih fikcija i nije nastao nikakav akt, tako da drugostupanjsko tijelo i ne može »uspoređivati« fiktivni negativni akt s negativnim aktom koji bi trebalo donijeti. prema tome, drugostupanjsko tije-lo, postupajući prema čl. 119., mora uvažiti žalbu uvijek kad ocijeni da razlozi za nedonošenje prvostupanjskog rješenja nisu opravdani, bez obzira na to je li potrebno donijeti za stranku pozitivno ili negativno rješenje.

46 u svezi s tim problemom koji je nametao čl. 246/1. pravna je teorija zauzela različita staja-lišta. ističe se tako i mogućnost da se novi rok za donošenje rješenja odredi običnim dopisom, kao i mogućnost da se to učini zaključkom, pa i rješenjem. više androjna, 1992: 234; krijan, 2005: 362–363; dupelj, 2002: 30. najprimjerenije je donošenje zaključka.

47 Čl. 246. predviđao je i mogućnost drugostupanjskog tijela da prvostupanjskom ostavi dodat-ni rok za rješavanje i u situacijama kad rješenje nje doneseno u roku zbog krivnje stranke, dok čl. 120. krivnju stranke ne spominje. krivnju stranke za nedonošnje rješenja svakako treba podvesti pod pojam »opravdani razlozi«.


205

Čl. 119. novog zup-a ne uređuje ni postupanje drugostupanjskog tijela ako prvostupanjsko tijelo donese rješenje, ali nakon što je drugostupanjsko tijelo razloge za nedonošenje rješenja prvostupanjskog tijela ocijenilo neoprav-danima te preuzelo rješavanje stvari.48

Čl. 119/3. novog zup-a određuje da drugostupanjsko tijelo, kad utvrdi kako razlozi za nedonošenje prvostupanjskog rješenja nisu opravdani, može samo riješiti upravnu stvar ili naložiti prvostupanjskom tijelu da u roku od 15 dana donese traženo rješenje. tom je odredbom učinjeno opravdano pojed-nostavnjenje čl. 246/2. starog zakona u dijelu u kojem se drugostupanjskom tijelu ostavlja mogućnost da samo riješi upravnu stvar.49 u dijelu čl. 119/3. novog zup-a kojim se ostavlja mogućnost nalaganja prvostupanjskom tijelu donošenja rješenja učinjen je korak nazad u uređenju pravne zaštite građana od šutnje uprave.

naime, čl. 246/2. propisivao je samo mogućnost nalaganja prvostupanj-skom tijelu provođenja postupka (i to kao strogu iznimku koju je vezao is-ključivo za mogućnost ekonomičnijeg i bržeg postupanja), ali je propisivao isključivu nadležnost drugostupanjskog tijela za donošenje rješenja. Čl. 119/3. u istoj situaciji ostavlja mogućnost drugostupanjskom tijelu diskrecijski odlu-čiti hoće li prvostupanjskom tijelu naložiti donošenje samog rješenja.50 omo-gućivanje prvostupanjskom tijelu da ponovo odlučuje u upravnoj stvari samo povećava rizike od daljnjeg odugovlačenja u postupku i dovodi u pitanje ratio instituta pravne zaštite od šutnje uprave. smisao je žalbe zbog šutnje uprave prekidanje neaktivnosti prvostupanjskog tijela upravo prenošenjem nadlež-

48 ta se situacija razlikuje od one u kojoj prvostupanjsko tijelo donosi rješenje, ali u okviru naknadno ostavljenog roka za rješavanje, kad bi drugostupanjsko tijelo trebalo obustaviti postupak po žalbi. razlika je između tih situacija u tome što je u prvoj drugostupanjsko tijelo šutnju kvalifi-ciralo kao nezakonitu, dok u drugoj to nije učinilo. navedena je kvalifikacija kao posljedicu imala i prenošenje nadležnosti za rješavanje devolucijom na drugostupanjsko tijelo. tu bi prazninu trebalo popuniti analognom primjenom čl. 32. zus-a koji uređuje situacije kad tijelo javne uprave za vrije-me upravnosudskog postupka donese drugi akt kojim se mijenja ili stavlja izvan snage upravni akt protiv kojeg je upravni spor pokrenut. drugostupanjsko bi tijelo trebalo na opisani način postupiti i onda kad bi prvostupanjsko tijelo donijelo rješenje nakon proteka naknadno ostavljenog roka za rješavanje. tu bi zbog upornog odugovlačenja prvostupanjskog tijela trebalo zauzeti stajalište o nje-govoj nezakonitoj šutnji. više Šikić, 2006a: 81–83; Šikić, 2008b: 496, 497.

49 Čl. 246/2. u navedenom je dijelu određivao: »ako drugostepeni organ može riješiti stvar prema spisima predmeta, donijet će svoje rješenje, a ako ne može, sam će provesti postupak i svojim rješenjem riješiti stvar …«, dok čl. 120/3. novog zup-a jednostavnije određuje samo: »kad drugo-stupanjsko tijelo utvrdi da razlozi za nedonošenje prvostupanjskog rješenja nisu opravdani, samo će riješiti upravnu stvar …«

50 Čl. 246/2. određivao je: »… iznimno, ako drugostupanjski organ nađe da će postupak brže i ekonomičnije provesti prvostepeni organ, naložit će da to učini i da mu prikupljene podatke dostavi u određenom roku, nakon čega će sam riješiti stvar.«, dok čl. 119/3. propisuje samo: »… ili naložiti prvostupanjskom tijelu da u roku od 15 dana donese traženo rješenje.«

Marko Šikić

206

nosti za rješavanje na drugostupanjsko tijelo. ako se nadležnost za rješavanje ponovo vrati prvostupanjskom tijelu kojeg je šutnja već ocijenjena nezako-nitom, u velikoj se mjeri negira žalba kao procesno sredstvo zaštite protiv neefikasnosti prvostupanjskih tijela.51

prenošenje nadležnosti za rješavanje u povodu žalbe zbog šutnje upra-ve ponovo na prvostupanjsko tijelo protivno je i nastojanju zakonodavca da spriječi nepotrebna »dodavanja« između drugostupanjskih i prvostupanjskih tijela.52

3.6. Rok za donošenje rješenja o žalbidrugostupanjsko je tijelo obvezano na rješavanje u određenom roku član-

kom 121.53 novog zup-a koji određuje drugostupanjskom tijelu maksimalan rok od 60 dana za rješavanje i dostavljanje stranci rješenja o žalbi. dužnost brzog rješavanja pojačana je i zahtjevom da se rješenje o žalbi dostavi stranci što je prije moguće.

navedenom su odredbom učinjene određene izmjene s obzirom na čl. 247/1. starog zup-a54 koji također uređuje rok za donošenje rješenja o žalbi. tako je izrijekom određeno da se rješenje o žalbi stranci dostavlja putem pr-vostupanjskog tijela te da se rok za donošenje rješenja o žalbi računa od dana predaje uredne žalbe. dobro je da je čl. 121. novog zup-a uredio ta pitanja i time izbjegao moguće probleme oko tumačenja ove odredbe.

poput čl. 247/1. starog, i čl. 121. novog zup-a izričito propisuje moguć-nost određivanja kraćih rokova za rješavanje u posebnim zakonima. takvim

51 omogućivanjem predaje žalbe i izravno drugostupanjskom tijelu prema čl. 110/2. novog zup-a željelo se spriječiti daljnje odugovlačenje prvostupanjskog tijela.

52 Čl. 118., pod naslovom: poništavanje rješenja glasi:»(1) drugostupanjsko tijelo poništit će rješenje i samo riješiti stvar ako utvrdi:

1. da su u prvostupanjskom postupku činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene,2. da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja bi bila od utjecaja na

rješavanje stvari,3. da je izreka pobijanog rješenja nejasna ili je u proturječnosti s obrazloženjem.4. da je pogrešno primijenjen pravni propis na temelju kojega se rješava stvar.

(2) kad je za donošenje novoga rješenja, s obzirom na prirodu upravne stvari, nužno nepo-sredno rješavanje prvostupanjskog tijela, a drugostupanjsko tijelo utvrdi da rješenje treba poništiti, dostavit će predmet na ponovno rješavanje prvostupanjskom tijelu.«

53 Čl. 121., pod naslovom: rok za donošenje drugostupanjskog rješenja, glasi:»drugostupanjsko tijelo rješenje o žalbi mora donijeti i dostaviti stranci putem prvostupanj-

skog tijela što je prije moguće, a najkasnije u roku 60 dana od dana predaje uredne žalbe, ako zako-nom nije propisan kraći rok.«

54 usp. čl. 247/1. starog zup-a:»rješenje o žalbi mora se donijeti i dostaviti stranci čim je to moguće, a najkasnije u roku od

dva mjeseca računajući od dana predaje žalbe, ako posebnim propisom nije određen kraći rok.«


207

se pristupom pridonosi »redu« u posebnom upravnom zakonodavstvu i sprje-čavaju nepotrebna produljivanja rokova kakva postoje u pojedinim posebnim zakonima. no, kao i u pitanju rokova za donošenje i dostavu prvostupanjskih rješenja, bilo bi primjerenije propisati da rok za donošenje rješenja o žalbi iznosi 90 dana, čime bi se dodatno utjecalo na sprječavanje pretjeranih produ-ljivanja rokova.55

s obzirom na to da je člankom 110. novog zup-a predviđena mogućnost predaje žalbe zbog šutnje prvostupanjskog tijela i neposredno drugostupanj-skom tijelu, na taj je način djelomično razriješena i dilema koja se vezala uz čl. 247/1. starog zakona, a ticala se rokova za donošenje rješenja o žalbi zbog šut-nje prvostupanjskog tijela.56 tako, ako stranka izravno preda žalbu drugostu-panjskom tijelu, rok za donošenje rješenja počinje teći od dana predaje uredne žalbe. u slučajevima žalbi zbog šutnje uprave u rok od 60 dana za donošenje rješenja potrebno je uračunati i eventualni naknadni rok za donošenje rješenja, koji drugostupanjsko tijelo može odrediti prvostupanjskom tijelu ako njegovu šutnju ocijeni opravdanom (Šikić, 2006a: 86–88; Šikić, 2008b: 497–498).

4. Zaključak

novi je zup unio određene izmjene u dosadašnji sustav pravne zaštite od šutnje uprave. dosadašnji sustav zaštite primjenom tzv. negativne fikcije zamijenjen je sustavom koji šutnji ne pridaje određeno značenje, već je sma-tra samo procesnom pretpostavkom za izjavljivanje žalbe odnosno pokretanje upravnog spora. iako takav »neutralni« sustav zaštite u sebi krije i moguće zamke za kvalitetnu pravnu zaštitu građana, izgleda da su one u čl. 101/3. jednostavno i efikasno zaobiđene. no, iznimne je važno da se i u novom za-konu o upravnosudskom postupku pravna zaštita od šutnje uprave osigura u skladu s novim općim sustavom zaštite. ako zakonodavac tako ne postupi i, primjerice, u novom zus-u zadrži sustav negativne fikcije, moglo bi doći do vrlo opasnog nesuglasja između uređenja pravne zaštite u upravnom i uprav-nosudskom postupku.

i u institutu pravne zaštite od šutnje uprave vidi se nastojanje zakono-davca da upravni postupak pojednostavni te da ga liši svih nepotrebnih postu-

55 o problematici određivanja duljine rokova rješavanja prvostupanjskih tijela supra.56 dilema i dalje postoji ako se stranka ipak odluči za predaju žalbe prvostupanjskom tijelu.

postavlja se pitanje počinje li rok za donošenje rješenja o žalbi teći od dana predaje žalbe ili od dana kad je prvostupanjsko tijelo žalbu zajedno sa spisom predmeta dostavilo drugostupanjskom tijelu. primjerenije je zauzeti stajalište da rok za donošenje rješenja počinje teći od dana predaje žalbe. takvim se stajalištem, zapravo, obvezuje prvostupanjsko tijelo da žalbu što prije dostavi drugostu-panjskom tijelu.

Marko Šikić

208

povnih »rukavaca«. u tome je tek djelomično uspio, jer su samo u pojedinim segmentima instituta skraćivanja i pojednostavnjivanja dovela do unapređenja pravne zaštite građana. tim se pristupom institut u određenim situacijama osi-romašio, a građani su ostali zakinuti za kvalitetniju i potpuniju pravnu zaštitu ako tijela javne uprave povrijede svoju obvezu rješavanja u određenim roko-vima. kao primjer »podnormiranosti« može se istaknuti »izbacivanje« obveze službenih osoba koje provode postupak da stranke pismeno obavijeste o raz-lozima za nedonošenje upravne stvari, kao i cjelokupno uređenje postupanja drugostupanjskog tijela po žalbi zbog šutnje uprave.

u uređenju rada drugostupanjskog tijela po žalbi zbog šutnje uprave krije se i najveći propust u normiranju pravne zaštite građana od šutnje uprave. ri-ječ je o mogućnosti drugostupanjskog tijela da kad utvrdi kako razlozi za ne-donošenje prvostupanjskog rješenja nisu opravdani, naloži prvostupanjskom tijelu donošenje takvoga rješenja. na takav se način negirao jedan od osnov-nih ciljeva instituta pravne zaštite od šutnje uprave, prekidanje neaktivnosti prvostupanjskog tijela prenošenjem nadležnosti za rješavanje na drugostu-panjsko tijelo. takav je pristup protivan intencijama zakonodavca izraženima u čl. 117/1. kojim je »pojačana« obveza drugostupanjskog tijela da u povodu žalbi samo rješava upravne stvari.

Hrvatska je presudama europskog suda za ljudska prava u strasbourgu obvezana ispraviti nedostatke u postupovnom sustavu koji omogućuju opeto-vana vraćanja predmeta na ponovljeni postupak.57 Hrvatski je zakonodavac pokušao udovoljiti tom traženju upravo odredbom čl. 117/1. njime je dru-gostupanjsko tijelo u postupanju po žalbi stranke obvezano na poništavanje prvostupanjskog rješenja i na rješavanje upravne stvari i zbog nepotpuno ili pogrešno utvrđenih činjenica i zbog pogrešaka u prvostupanjskom postupku, kao i u situacijama kad je izreka pobijanog rješenja nejasna ili u proturječnos-ti s obrazloženjem.58 no, čl. 117/2. ostavlja drugostupanjskom tijelu velik prostor za izbjegavanje te obveze jer mu omogućuje da predmet ipak vrati prvostupanjskom tijelu na ponovno rješavanje ako utvrdi da je s obzirom na prirodu stvari nužno neposredno rješavanje prvostupanjskog tijela.

nepotrebna »dodavanja« između drugostupanjskih i prvostupanjskih orga-na moguća su tako prema čl. 119/3. i prema čl. 117/2. Bit će nužno ugraditi u hrvatsko pravo dodatne postupovne mehanizme kojima bi se građane zaštitilo od takve negativne pojave te pokušalo u cijelosti udovoljiti zahtjevu djelo-tvornosti iz čl. 13. konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih slobo-

57 v. tako presudu u predmetu Božić protiv Hrvatske od 29. lipnja 2006.58 Čl. 242/2. starog zup-a u tim situacijama dopuštao je tijelu javne uprave i vraćanje predmeta

prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.


209

da.59 Može se spomenuti slovenski zakon o upravnem sporu iz 2006. (ur. l. 105/06, 122/07) kojim je tužba zbog šutnje uprave omogućena i u situacijama kad upravni organ u roku tri godine od početka upravnog postupka ne donese konačni upravni akt, i to bez obzira na to jesu li u postupku bila iskorištena redovita ili izvanredna pravna sredstva. tužba se u tom slučaju ne bi mogla podnijeti samo ako je postupak bio prekinut (čl. 28/3.). navedeno je rješenje putokaz hrvatskom zakonodavcu te bi odredbu sličnog sadržaja svakako tre-balo ugraditi i u novi zakon o upravnosudskom postupku.

literatura

androjna, vilko (1992) upravni postopek in upravni spor. Ljubljana: Časopisni zavod za uradni list republike slovenije

Borković, ivo (1999) opći upravni postupak i poreznopravna postupovna pravila. Hrvatska javna uprava 1(1): 43–65.

Borković, ivo (2002) upravno pravo. zagreb: narodne novineBroyelle, camille (2006) Le silence de l’administration en droit administratif frança-

is. u: vera parisio (ed.) silenzio e procedimento amministrativo in europa: una comparazione tra diverse esperienze. Milano: giuffrè editore, 3–13.

chapus, rené (2006) droit du contentieux administratif. paris: Montchrestiendavitkovski, Borče, pavlovska-daneva ana (2009) realizing citizens’ rights through

the administrative procedure and administrative dispute in the republic of Ma-cedonia. Hrvatska javna uprava 9(1): 125–140.

dimitrijević, predrag M. (1996) odgovornost uprave za nečinjenje sa posebnim osvr-tom na ćutanje uprave. doktorska disertacija. Beograd

dupelj, Želimir (2002) Šutnja uprave. pravo i porezi 6: 27–32.ivančević, velimir (2003) pravna zaštita građana kod šutnje administracije. u: dra-

gan Medvedović (prir.) Hrestomatija upravnog prava. zagreb: društveno vele-učilište, 187–215.

Ivančević, velimir (1983) institucije upravnog prava. zagreb: pravni fakultet

59 zakon o potvrđivanju konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i protokola br. 1, 4, 6, 7 i 11 uz konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (nn-Mu 18/97). stupanjem na snagu protokola br. 11 objavljen je i pročišćeni tekst europske konvencije (nn-Mu 6/99). novi dodani protokoli br. 12 i 13 objavljeni su u nn-Mu 14/02. protokol br. 14 objavljen je u nn-Mu 1/06.

Čl. 13. konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda glasi:»svatko čija su prava i slobode koje su priznate u ovoj konvenciji povrijeđeni ima pravo na

djelotvorna pravna sredstva pred domaćim državnim tijelom čak i u slučaju kad su povredu počinile osobe koje su djelovale u službenom svojstvu.«

Marko Šikić

210

jurić knežević, dunja (2003) nedonošenje upravnog akta (šutnja uprave) i put pravne zaštite. pravo i porezi 9: 51–57.

krbek, ivo (1937) upravnosudska zaštita protiv šutnje upravne vlasti. Mjesečnik 2–3: 81–92.

krijan, pero (1999) komentar zakona o upravnom postupku Federacije Bosne i Her-cegovine sa sudskom praksom. sarajevo: osce

krijan, pero (2005) komentar zakona o općem upravnom postupku. zagreb: novi informator

Ljubanović, Boris (2006) posebni upravni postupci u republici Hrvatskoj. Hrvatska javna uprava 6(3): 5–22.

Matović, ivan (1982) neki aspekti zaštite protiv šutnje administracije. zbornik više upravne škole u zagrebu 11: 153–177.

Medvedović, dragan (2003) pravno uređeni upravni postupci – pretpostavka moder-ne uprave. u: ivan koprić (prir.) Modernizacija hrvatske uprave. zagreb: druš-tveno veleučilište, 381–394.

Medvedović, dragan (2006) glavni smjerovi modernizacije općeg upravnog postup-ka. u: jakša Barbić (ur.) reforma upravnog postupka i upravnog spora. zagreb: Hazu, 37–57.

Medvedović, dragan (2006a) pravci modernizacije općeg upravnog postupka. infor-mator br. 5500.

parisio, vera (2006) L’ inerzia della pubblica amministrazione in italia. u: vera parisio (ed.) silenzio e procedimento amministrativo in europa: una comparazione tra diverse esperienze. Milano: giuffrè editore, 161–205.

pehar, snježana (2006) sudska zaštita protiv šutnje administracije. zbornik radova pravnog fakulteta sveučilišta u Mostaru 19: 93–106.

pičuljan, zoran, vedran Đulabić, robert Mahović (2007) nacrt novog zakona o op-ćem upravnom postupku – dinamika izrade, važnija rješenja i dvojbe. u: uprav-no pravo – aktualnosti upravnog sudovanja i upravne prakse. zagreb: inženjerski biro, 166–181.

Šikić, Marko (2006) temelji zaštite građana od šutnje uprave u republici Hrvatskoj. Hrvatska javna uprava 6(2): 121–148.

Šikić, Marko (2006a) Šutnja uprave u hrvatskom pravu. Magistarski rad. pravni fa-kultet sveučilišta u zagrebu

Šikić, Marko (2008) pravna zaštita od nerješavanja upravne stvari u hrvatskom i po-redbenom pravu. doktorska disertacija. pravni fakultet sveučilišta u zagrebu.

Šikić, Marko (2008a) primjena pravnih fikcija u institutu zaštite građana od šutnje uprave. zbornik radova pravnog fakulteta sveučilišta u splitu 1: 149–173.

Šikić, Marko (2008b) pitanja uređenja i primjene pravne zaštite od šutnje uprave u re-publici Hrvatskoj. zbornik pravnog fakulteta sveučilišta u rijeci 1: 491–521.

Šprajc, ivan (2006) još o odluci ustavnog suda rH. informator 5453: 7–8.Šprajc, ivan (2009) odlučivanje o troškovima pravnog zastupanja stranaka u žalbe-

nom stadiju postupka javne nabave. pravo u gospodarstvu 2: 664–675.


211

tratar, Boštjan (2000) varstvo pravic v upravnem postopku v primeru molka uprave. dignitas 5–6: 213–227.

turčić, zlatan (2006) rok za donošenje i dostavu rješenja o poništavanju i ukidanju rješenja po pravu nadzora. informator 5447: 5–7.

Winkelhofer, richard (1991) säumnis von verwaltungsbehörden, Behördliche untä-tigkeit und ihre Bekämpfung. Wien: verlag der Österreichischen staatsdrucke-rei

pravni izvori

Republika Hrvatska

zakon o potvrđivanju konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i pro-tokola br. 1, 4, 6, 7 i 11 uz konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih slo-boda (nn – Međunarodni ugovori 18/97). stupanjem na snagu protokola br. 11 objavljen je i pročišćeni tekst europske konvencije (nn – Međunarodni ugovori 6/99). novi dodani protokoli br. 12 i 13 objavljeni su u nn – Međunarodni ugo-vori 14/02. protokol br. 14 objavljen je u nn – Međunarodni ugovori 1/06.

zakon o državnom savjetu i upravnim sudovima (službene novine br. 111 od 22. svibnja 1922.)

zakon o općem upravnom postupku (nn 53/91, 103/96)zakon o upravnim sporovima (nn 53/91, 9/92, 77/92)zakon o telekomunikacijama (nn 76/99, 128/99, 68/01, 109/01, 122/03, 60/04,

70/05)zakon o udrugama (nn 88/01, 11/02)zakon o proizvodnji, remontu i prometu naoružanja i vojne opreme (nn 33/02,

173/03, 146/08)zakon o zdravstvenoj zaštiti (nn 121/03, 85/06, 150/08)zakon o obrtu (nn 49/03, 68/07, 79/07)zakon o zaštiti tržišnog natjecanja (nn 122/03)zakon o priznavanju inozemnih obrazovnih kvalifikacija (nn 158/03, 198/03, 138/06)zakon o zaštiti prirode (nn 70/05, 139/08)zakon o državnim potporama (nn 140/05)zakon o zdravstvenoj zaštiti (nn 150/08)zakon o općem upravnom postupku (nn 47/09)

Federacija Bosne i Hercegovine

zakon o upravnom postupku Federacije Bosne i Hercegovine (službene novine Fe-deracije BiH 2/98)

Marko Šikić

212

Republika Slovenija

zakon o upravnem sporu republike slovenije (uradni list rs 105/2006, 122/07)

Francuska Republika

dekret od 2. studenog 1864. (journal officiel de la republique Française od 15. ožuj-ka 1865.)

zakon od 12. travnja 2000. (journal officiel de la republique Française od 13. travnja 2000.)

Republika Austrija

ustav iz 1929. (Bundes-verfassungsgesetz in der Fassung von 1929 – B-vg). važeći tekst čl. 132. B-vg na snazi je od amandmana iz 1984. (BgBl. br. 296 od 20. srpnja 1984.)

zakon o općem upravnom postupku iz 1925. (Bundesgesetzblatt für die republik Österreich br. 273. od 21. srpnja 1925.)

zakon o općem upravnom postupku (das allgemeine verwaltungsverfahrensgesetz – Bundesgesetzblatt für die republik Österreich br. 51. od 31. siječnja 1991., br. 471 od 21. srpnja 1995., br. 158 od 30. rujna 1998. i br. 65 od 19. travnja 2002.)

zakon o upravnom sudištu (das verwaltugsgerichtshofgesetz – Bundesgesetzblatt für die republik Österreich br. 10 od 4. siječnja 1985. i br. 89 od 30. srpnja 2004.)

Republika Italija

zakon 241/1990 (gazetta ufficiale br. 192 od 18. kolovoza 1990.)zakon 80/2005 (gazetta ufficiale br. 111. od 14. svibnja 2005.)

Pravo Europske zajednice

direktiva europskog parlamenta i vijeća 2006/123/ec o uslugama na unutarnjem tržištu od 12. prosinca 2006.


213

marko Šikić

leGal protectIoN From tHe sIleNce oF aDmINIstratIoN IN tHe NeW laW oN GeNeral aDmINIstratIve proceDure

the author analyses regulation of the institute of legal protection from the silence of ad-ministration in the new croatian Law on general administrative procedure of 2009, and describes the previous system of legal protection from the silence of administration in croatia. the paper describes certain omissions, inconsistencies, and legal gaps, as well as the advantages of the new regulation. croatian solutions are compared with normative regulation of silence of administration in other countries.

key wordsgeneral administrative procedure – croatia, silence of administration, negative fiction, positive fiction

marko Šikić

recHtsscHutZ GeGeN verWaltuNGsscHWeIGeN NacH Dem NeueN GesetZ ÜBer Das allGemeINe

verWaltuNGsverFaHreN

analisiert wird die regulierung des instituts von rechtsschutz gegen das verwaltungs-schweigen im neuen gesetz über das allgemeine verwaltungsverfahren aus dem jahre 2009. Beschrieben wird das frühere system des rechtsschutzes gegen verwaltungs-schweigen in der republik kroatien. es wird auf bestimmte unterlassungen, unlogische Lösungen und rechtslücken, aber auch auf gute seiten in der neuen regulierung des ins-tituts hingewiesen. kroatische Lösungen werden mit der normativen regulierung einzel-ner Fragen im zusammenhang mit dem institut des verwaltungsschweigens in anderen Ländern verglichen.

schlüsselwörterdas allgemeine verwaltungsverfahren – kroatien, verwaltungsschweigen, negative Fiktion, positive Fiktion

215

vedran Đulabić

POGOVOR

modernizacija općeg upravnog postupka u Hrvatskoj 2009. godine

Ako demokracija želi preživjeti, mora nekako doda-ti učinkovitost svojim idealima slobode i jednakosti. Mora izvući učinkovitost iz tvornica, škola i domova, gdje je ona već popularan ideal, i učiniti naciju kao cje-linu učinkovitim poslom.

dwight Waldo, 1948. (cit. prema: raadschelders, 2003: 187)

navedeni citat velikana američke i svjetske upravne misli profesora javne uprave dwighta Waldoa, napisan prije više od pola stoljeća, čini se iteka-ko relevantnim u raspravi o reformi javne uprave u Hrvatskoj, a posebno u raspravi o reformi općeg upravnog postupka. evidentno je da smo predugo javnu upravu promatrali isključivo sa stajališta ideala prava, a odavno je došlo vrijeme da se, uz iznimno potrebno zadržavanje postojećih, jednako agresivno inzistira i na nekim drugim idealima i vrijednostima.

neposredno nakon donošenja novog hrvatskog zakona o općem uprav-nom postupku (nn 47/09 od 16. travnja 2009.) održan je znanstveno-stručni skup instituta za javnu upravu na kojem su predstavljeni radovi objavljeni u ovom zborniku. nakon toga održano je još nekoliko skupova na kojima su razmatrana različita pitanja povezana s novim zakonom, uglavnom prikazu-jući novosti koje taj zakon donosi.1

1 u zagrebu je 22. travnja 2009. organizirano savjetovanje instituta za javnu upravu: nova regulacija općeg upravnog postupka i modernizacija hrvatske uprave. novi informator također je u zagrebu 17. rujna 2009. organizirao savjetovanje: novi zakon o općem upravnom postupku. nedugo nakon toga, inženjerski biro, u suradnji s upravnim sudom rH, u opatiji je 24. i 25. rujna 2009. orga-nizirao savjetovanje: aktualnosti upravnog sudovanja i upravne prakse – 2009., a tema je bila novi zakon o općem upravnom postupku i prijedlog novog zakona o upravnom sporovima. konačno, institut za javnu upravu u suradnji s narodnim novinama 25. studenoga 2009. organizirao je savje-tovanje: novi zakon o općem upravnom postupku – praktična pitanja i problemi primjene. održano je i još nekoliko manjih skupova koje su organizirala različita udruženja, uglavnom za svoje članove (npr. udruga gradova, Hrvatska odvjetnička komora).

vedran ĐuLaBić

216

pored upoznavanja široke kategorije javnih službenika sa sadržajem i institutima novog zakona, važna pitanja svakako su i ona o budućim i oče-kivanim učincima tog propisa na svakodnevno upravno postupanje. Hoće li primjena novog zakona uistinu dovesti do drukčijih obrazaca ponašanja u našoj javnoj upravi ili će se, uz minimalne prilagodbe, i dalje nastaviti sve po starom? Može li novi zakon već strukturom svojeg sadržaja potaknuti pozi-tivne promjene u našoj javnoj upravi? stvara li on prostor za upravno postu-panje koje nije konzumirano isključivo u jednostranom, autoritativnom odlu-čivanju, već omogućuje uspostavu modernijih obrazaca upravnog djelovanja utemeljenih na ugovornim odnosima javnopravnih tijela i stranaka? je li to uopće potrebno i moguće očekivati od jednog propisa i svega onoga što je s njim povezano? na kraju krajeva, treba li, uopće, određeni propis biti poticaj sveobuhvatne reforme javne uprave ili bi on, pak, trebao biti rezultat odnosno pokazatelj reforme?

odgovori na postavljena pitanja mogu doći iz najmanje dva smjera. jedan naglašava širi kontekst rasprave o reformama javne uprave u kojem je regu-lacija postupanja javnopravnih tijela svakako jedno od važnih pitanja. drugi smjer podrazumijeva analizu reguliranih instituta kako bi se utvrdio stupanj modernizacije dosadašnjih procesnih instituta radi osiguravanja njihove veće relevantnosti u suvremenom upravnom okružju te utvrđivanje koliko je novih, tj. suvremenih instituta našlo svoje mjesto u novoj regulaciji upravnog postup-ka. to pokazuje koliko je zakonodavac bio hrabar i kreativan u modernizaciji i pronalaženju novih rješenja koja bi, uz povećanje kvalitete samog zakona, mogla poslužiti kao uzor drugim sličnim reformama.

neke europske zemlje, poput primjerice Francuske ili Belgije (Lust, 2002: 28–32), uopće nemaju kodificiran opći upravni postupak. umjesto toga, još uvijek imaju samo opća načela po kojim se treba odvijati postupak pred upravnim tijelima. ta su načela uglavnom oblikovana sudskom praksom koja se u tom pogledu intenzivno počela razvijati tijekom 19. stoljeća, i to u slučajevima sudske kontrole uprave, a tu je praksu obilježavala mogućnost razvijanja instituta koji uzimaju u obzir posebnost odnosa koji nastaju u jav-noj upravi (ziller, 2007: 173). također, odredbe upravnog postupovnog prava nalaze se i u nekoliko različitih propisa kojima se uređuju određena pitanja upravnog postupanja (auby, 2002: 65). slično je i s postupovnim odredba-ma koje se razvijaju pod okriljem nadnacionalnih asocijacija i međunarodnih organizacija. europska unija još uvijek nema kodificiran svoj opći upravni po-stupak, a slično je i s međunarodnim organizacijama poput vijeća europe ili, primjerice, svjetske trgovinske organizacije. Međutim, u okviru tih i drugih međunarodnih organizacija razvijaju se mnogobrojna procesna načela kojih se treba pridržavati pri donošenju odluka koje se tiču konkretnih upravnih stvari (koprić, 2009, Medvedović, 2003). sve u svemu, pored postupovnih

Pogovor

217

načela koja se nešto intenzivnije oblikuju na europskom kontinentu naziru se i globalna načela postupanja pred različitim javnopravnim tijelima (cassese, 2004, 2005; Franchini, 2004; stewart, 2005). ta je načela potrebno operaci-onalizirati u različitim upravnim područjima, što je vrlo često na dispoziciji službenika koji odlučuje u konkretnom slučaju. upravo se zbog toga načelo diskrecijske ocjene ponekad naziva »krvotokom upravnog procesa« (Warren, 2003: 36). uz druga načela upravnog postupka, poput zakonitosti, proporcio-nalnosti, saslušanja stranke, efikasnosti, itd., riječ je o jednom od ključnih načela suvremenog upravnog postupanja, i to ne samo na razini proklamacije u općim odredbama zakona nego u svakodnevnom upravnom postupanju.2

s druge strane, zemlje koje su u posljednjih dvadesetak godina kodifi-cirale opći upravni postupak uglavnom su to učinile kako bi temeljna načela postupka razvijena sudskom praksom učinila dostupnim širem krugu službe-nika i građanima.3 te kodifikacije nerijetko sadržavaju manji broj vrlo općih odredaba koje definiraju temeljna načela postupka, a ne iscrpnu, kazuističku regulaciju konkretnih radnji u postupku. zapravo, detaljna regulacija je iznim-ka, a ne pravilo suvremene kodifikacije općeg upravnog postupka (detaljnije koprić, 2009). to je donekle i logično s obzirom na opći karakter (lex gene-ralis) takvih propisa koje jednako uspješno treba moći primjenjivati u posve različitim upravnim područjima i pred vrlo različitim tijelima javne uprave.4

upravni postupak nemoguće je promatrati izolirano od okruženja u kojem djeluju suvremena tijela javne uprave. za regulaciju općeg upravnog postupka posebno se važnim čini nekoliko elemenata kojih nije bilo u prvoj polovini odnosno sredinom 20. stoljeća, kad su se događale prve kodifikacije općeg upravnog postupka i otkad datira stari hrvatski zup.5 posebno valja istaknuti

2 zanimljivo je da su francuski sudovi često stavljali izvan snage upravne akte upravo zbog toga što upravni službenici, kad im je to zakonom dopušteno, u dovoljnoj mjeri nisu odlučivali na temelju diskrecijske ocjene koja im otvara prostor za prilagodbu primjene apstraktne pravne norme zahtjevima konkretnog životnog slučaja, već su »… slijepo primjenjivali opće upute koje donose odjeli ministarstava.« (ziller, 2007: 174.)

3 za razliku od toga, opće uređenje švedskog i danskog upravnog postupka nastalo je kao po-sljedica preporuka pučkog pravobranitelja (ombudsmana) u slučajevima razmatranim u povodu lo-šeg upravnog postupanja (maladministration) (ziller, 2007: 173).

4 npr. dječji vrtić, ministarstvo graditeljstva, jedinica lokalne samouprave te agencija za potica-nje razvoja određenog područja kad odlučuje o dodjeli sredstava za financiranje razvojnih projekata.

5 zanimljivo je da se naš stari zup donesen polovinom 20. stoljeća još uvijek ponekad ističe kao uzor od kojeg nije trebalo odstupati prilikom izrade novog zakona, premda se pravni, upravni, tehnološki i uopće društveni kontekst stubokom promijenio. to se posebno vidi u tranzicijskim, post-komunističkim zemljama. u usporedbi s tim, jednako je zanimljivo vidjeti i kako neke zemlje svoje relativno »mlade« zakone o općem upravnom postupku (iz 1982.) smatraju zastarjelima i neadekvat-nima za suvremeni društveni razvoj, pa ih temeljito reformiraju i moderniziraju kako bi omogućili da uprava prati sve brže trendove tehnološkog i društvenog razvoja (za finski primjer vidjeti neiemivuo, 2004: 461, 462).

vedran ĐuLaBić

218

već nekoliko generacija upravnih reformi i koncepcija o ulozi javne uprave koje su u velikoj mjeri obilježile drugu polovinu 20. stoljeća, opći trend prema deregulaciji i uvođenju mekših mehanizama u djelovanje javne uprave, ukla-panje upravnih sustava u šire upravne mreže, a to, između ostalog, postavlja zahtjeve za pojednostavnjenjem i unifikacijom postupanja tijela javne uprave, te, na kraju, redefinirana uloga građanina u odnosu spram javne uprave.

od sredine 20. stoljeća do danas izmijenilo se nekoliko koncepcija o ulo-zi države i njezina upravnog aparata. u konceptu socijalne države odnosno države koja daje (wealfare state, provider state) uprava je imala važnu ulogu u osiguranju ukupne socijalne stabilnosti određenog društva. nakon toga, na krilima minimalističkog, neoliberalnog koncepta države, negdje od početka 1970-ih nastupaju menadžerske reforme (new public management) koje javnu upravu nastoje približiti privatnom sektoru i učiniti je pukim servisom građa-nima, poduzetnicima i općoj javnosti. negativne posljedice takvog pristupa dovele su do balansiranog shvaćanja o ulozi države i njezina upravnog apara-ta, a doktrina dobre odnosno odazivne uprave (good governance, responsive governance), uz menadžerske vrijednosti naglašava i potrebu građanske par-ticipacije te zaštite i poštovanja prava građana u odnosu prema upravi. sve te koncepcije imaju posljedice i na postupanje javnopravnih tijela, jer pred njih stavljaju različite zahtjeve.

također je uočljiv trend prema deregulaciji nevezano je li riječ o zemlja-ma koje intenzivnije provode menadžerske reforme javne uprave ili, pak, o onima koje se priklanjaju tradicionalnoj ulozi uprave. reforme javne uprave koje se gotovo kontinuirano provode u upravnim sustavima suvremenih dr-žava nerijetko među svojim ciljevima ističu povećanje efikasnosti i ubrzanje djelovanja javne uprave kako bi se na taj način uprava približila suvremenim, prije svega gospodarskim tokovima. to bi trebalo stimulativno djelovati na poticanje gospodarskog razvoja i stvaranje povoljne poduzetničke klime, pa se sve više prepoznaje uloga javne uprave u stvaranju stimulativnog okružja za opći društveni razvoj (Braibant, 1996). pojednostavnjenje upravnog postupka ili, pak, omogućivanje korištenja novim tehnološkim dostignućima (e-upra-va), smanjenje pretjeranog inzistiranja na formalizmu (cutting red tape), tj. smanjenje sveukupnog upravnog opterećenja (administrative burden)6 neri-jetko su u žarištu međunarodnih organizacija kao važni ciljevi modernizacije javne uprave (oecd, 2007).

6 pod upravnim opterećenjem razumije se trošak poslovanja koji je rezultat različitih zahtjeva koji uglavnom proizlaze iz različitih propisa (oecd, 2007: 27). u tome upravni postupak ima važnu ulogu jer o njegovoj duljini, jednostavnosti i kompleksnosti ovisi mogućnost realizacije određene gospodarske aktivnosti (npr. upravni postupci registracije poslovnog subjekta, dobivanja građevinske dozvole, prijave i odjave zaposlenika za mirovinsko i zdravstveno osiguranje, itd.).

Pogovor

219

uz deregulaciju jasno se vidi trend uređivanja određenih postupovnih pi-tanja putem niza tzv. »mekših« mehanizama regulacije poput povelja javnih službi (public service charters) i drugih sličnih dokumenata. u tim se doku-mentima nerijetko nalaze i procesne odredbe koje određuju postupanje tijela javne uprave prema građanima, ali s bitno drukčijeg polazišta, pa se mogu ka-rakterizirati kao procesne odredbe sui generis. tradicionalni je pristup građa-nina prvenstveno promatrao kao podanika vlasti, a upravni je postupak imao primarnu svrhu služiti zaštiti prava građanina od nezakonitog postupanja tijela javne uprave i sličio je sudskom postupku. Međutim, s upravnim razvojem i afirmacijom ljudskih prava te preuzimanjem novih uloga javne uprave gra-đanin se u odnosu prema upravi sve češće nalazi i u ulozi korisnika odnosno klijenta njezinih usluga. takvo se pozicioniranje građanina sve više prepozna-je čak i u zakonima o općem upravnom postupku koji povelje javnih službi prepoznaju kao legitimne načine uređivanja nekih postupovnih pitanja.7 (De-taljnije Đulabić, 2006; torres, 2005, 2006; james et al., 2005.)

u istom smjeru ide i suvremeno shvaćanje prema kojem upravno postu-panje više nije i ne smije biti ograničeno isključivo samo na jednostrano, au-toritativno odlučivanje o pravima, obvezama i pravnim interesima. Čak i u zemljama sa snažnom tradicijom upravnog prava poput Francuske »… narav-no da upravne odluke nisu jedina vrsta akata koje uprava uobičajeno donosi: upravno djelovanje često se provodi kroz ugovore« (auby, 2002: 65). sve je dakle više slučajeva u kojima tijela javne uprave interagiraju s građanima i drugim subjektima, ne odlučujući jednostrano o njihovim pravima, već nas-tupajući kao jedna strana ugovornog odnosa. takvo se shvaćanje razvija u okviru općih trendova u javnoj upravi poput globalne inovacije, fleksibilne javne uprave, građanskog uključivanja, itd. (Wolf, 2000).

za regulaciju našeg upravnog postupka posebno je značajno i to što se Hrvatska opredijelila prema punopravnom članstvu u eu, pa će zbog toga naša javna uprava u određenom smislu postati uprava europske unije. velik dio pravne stečevine (acquis) primjenjivat će naši državni i lokalni službeni-ci, a strancima će biti otvoreno domaće tržište. strani će ulagači također biti stranke u mnogobrojnim upravnim postupcima pred našim javnopravnim tije-lima, a postupci sudske kontrole uprave svoj će konačni epilog dobiti pred su-dovima eu, konkretno europskim sudom prvog stupnja i europskim sudom pravde. uklapanje u takvu širu upravnu mrežu dovodi do potrebe još većeg poopćivanja i pojednostavnjivanja upravnog postupanja i stvara zahtjev za širom pravnom zaštitom od različitih upravnih postupanja. na djelu je verti-

7 tako, primjerice, grčki Zakon o općem upravnom postupku iz 1999. (br. 2690 od 9. ožujka 1999.) u prijelaznim i završnim odredbama određuje mogućnost da tijela javne uprave određena pita-nja koja se tiču kvalitete upravnih usluga reguliraju javnim poveljama (tzv. povelje o obvezama).

vedran ĐuLaBić

220

kalna konvergencija između nacionalnog i europskog upravnog postupovnog prava koja rezultira u stvaranju zajedničke odnosno mješovite uprave (chiti, 2004, 2004; cananea, 2004). upravno pojednostavnjenje (administrative sim-plification) obveza je svih zemalja članica eu i zahtijeva stvarne, a ne samo formalne prilagodbe domaćeg upravnog sustava (koprić, Đulabić, 2009; Möller, 2008; rentrop, 2007).

Što se samog teksta i instituta novog zakona tiče, vidi se da se novi zup u velikoj mjeri oslanja na stari zakon koji bitno dorađuje i reducira. tako je uvedena nova terminologija, jezik je pojednostavnjen, donekle su izostale pretjerano kazuističke odredbe, izostavljeni su nepotrebni pravni lijekovi, a uvedeni novi, poput prigovora (Đerđa, 2009), definirana je upravna stvar, dru-gostupanjskom tijelu u žalbenom postupku dane su nešto šire ovlasti (gagro, 2009), primjena zakona protegnuta je i na pružatelje javnih službi (Đulabić, 2009), definirano je načelo razmjernosti te načelo pristupa podacima i zaštite podataka. pored toga, previše su oprezno uvedeni neki instituti kojih dosad nije bilo u našem upravnom sustavu. Među njima je svakako najvažniji insti-tut upravnog ugovora, ali i načelo jedinstvenog upravnog mjesta te mogućnost korištenja sredstvima elektroničke komunikacije u upravnom postupku. zbog inzistiranja na tradiciji zadržane su neke odredbe koje su u potpunosti izgubile smisao, poput razlikovanja između rješenja i zaključka. na kraju, neki instituti nisu pretjerano modernizirani iako u realnom životu stvaraju velike probleme (npr. dostava i izvršenje). nepotrebno se odustalo od relativno kvalitetnih i inovativnih rješenja u pogledu nekih od navedenih instituta koja su bila razra-đena u prethodnim nacrtima zakona.

pristup reformi koji se uglavnom temelji na starom zakonu vjerojatno je prihvatljiv sa stajališta poštovanja dosadašnjeg upravnog razvoja i (u)pravne tradicije te pragmatičnosti i potrebe osiguravanja lakoće prilagodbe javno-pravnih tijela na njegovu primjenu, ali je dvojbeno u kojoj će mjeri takav pristup dovesti do stvarnih promjena u svakodnevnom postupanju naše javne uprave.

reformu vjerojatno treba graditi na dosadašnjim dostignućima i iskustvi-ma drugih, pritom ih dalje modernizirati. dakle, velikim dijelom treba na-staviti tamo gdje su drugi stali, a ne krećući u reformu s njihovih početnih pozicija.

tipičan primjer toga je upravni ugovor koji je u nas ipak iznimno usko reguliran i ne uvažava potrebe realnog života i odnosa u teritorijalnom uprav-nom sustavu. vrijedi napomenuti i to da se francuski uzor nalazi u kudikamo boljem položaju jer, zbog nepostojanja kodificiranog upravnog postupka, sud-ska praksa državnog savjeta ima mogućnost nadograđivanja svojih stajališta i proširivanja područja na kojima se sklapa upravni ugovor. državni savjet

Pogovor

221

je to i činio, pa je već pred više od dvadeset godina znatno proširena pri-mjena upravnih ugovora izvan klasičnih područja njegove primjene (Đulabić, 2009b). nacrti zup-a koji su prethodili usvojenoj verziji zakona sadržavali su kudikamo modernija rješenja tog instituta koja su omogućivala njegovu ši-roku primjenu primjereniju suvremenom upravnom razvoju (vidjeti Đulabić, 2009a: 312, 313). za primjenu upravnih ugovora u našem pravnom ustavu potrebno je u startu promijeniti zakone kojima su regulirana i ona klasična područja primjene upravnog ugovora poput koncesija i javnih nabava. dok se to ne dogodi, odnosno dok se ne donesu neki drugi specijalni zakoni koji će određenim ugovorima dati karakter upravnih ugovora, taj je institut, s obzirom na to kako je reguliran u novom zakonu, trenutačno potpuno neprimjenjiv u hrvatskom pravnom sustavu.

drugi je primjer primjena suvremenih dostignuća u pogledu komunika-cije elektroničkim putem. zakon, doduše, otvara mogućnost elektroničke ko-munikacije u upravnom postupku, ali to ostavlja tek kao mogućnost koja će se možda realizirati u budućnosti.8 kad bi se i u kojem roku mogle stvoriti pretpostavke za korištenje sredstvima elektroničke komunikacije ostalo je potpuno izvan interesa zakonodavca. nikakve, čak ni instruktivne odredbe o tome ne nalaze se u novom zakonu, ni u dijelu koji se tiče tih instituta, ni u njegovim prijelaznim i završnim odredbama (detaljnije Đulabić, 2009a: 311, 312).

sljedeće je razina detaljnosti normiranja određenih instituta. osnovu dile-mu u tom pogledu sažima pitanje koliko je detaljno potrebno urediti upravno postupanje da bi se osigurala zaštita stranaka i njihovih interesa u postupku, ali i omogućilo efikasno i od pretjeranog formalizma rasterećeno upravno dje-lovanje. stari je zup nastao u vrijeme pravnog pozitivizma, a takav je pristup doveo do iznimno opsežnog zakona. riječ je, dakako, o propisivanju detalja u vezi s rješenjem, podnescima, zapisnikom, pojedinim radnjama u postupku, itd., za koje bi se moglo konstatirati da su dio institucionalnog kapitala hrvat-ske javne uprave. pa zašto ih je onda bilo potrebno opet tako detaljno regulirati ako su već ušli u upravni krvotok naše javne uprave? s druge strane, određene, barem za nas, nove i suvremene institute (npr. upravni ugovor, one-stop-shop, upotreba sredstava informacijsko-komunikacijske tehnologije, itd.) regulira se vrlo šturo, a to zapravo u velikoj mjeri onemogućuje njihovu primjenu. pri-stup je vjerojatno mogao ići i drugim putem. dobro poznate institute koji su

8 Čl. 41/1. – zahtjev se može dostaviti elektroničkim putem; 46/1. – odustanak od zahtjeva elektroničkim putem; čl. 60/1. – isprava može biti u elektroničkom obliku; čl. 71/1. – elektronič-ka isprava izrađena u skladu s posebnim zakonom; čl. 75. – elektronička komunikacija; čl. 83/1. obavješćivanje o tijeku i radnjama u postupanju elektroničkim putem, čl. 84/3. – vođenje spisa u elektroničkom obliku; čl. 94. – dostava elektroničkim putem; čl. 159/4. – potvrda se može izdati u elektroničkom obliku.

vedran ĐuLaBić

222

uglavnom kopija sudskog postupka vjerojatno je trebalo regulirati minimal-nim brojem odredaba, a neke prepustiti podzakonskim aktima (koprić, 2009), premda je i neke (npr. zapisnik) kudikamo primjerenije u potpunosti ispustiti iz zakona, odnosno ostaviti za još mekše ili nepravne mehanizme (npr. in-struktivne brošure, komentare i objašnjenja zakonskog teksta, itd.).

suprotno tome, novim je institutima trebalo posvetiti mnogo više prostora kako bi se olakšala njihova primjena. detaljnije je trebalo regulirati provedbu načela sve na jednom mjestu (one-stop-shop), jer će zbog sadašnje regulacije tog inače vrlo korisnog mehanizma on praktično ostati mrtvo slovo na papiru. tome je trebalo posvetiti više pažnje i stvoriti pretpostavke da novi instituti nađu svoje mjesto u svakodnevnoj upravnoj praksi.

previše detaljan i kazuističan propis češće se krši jer je otežano kontinuira-no paziti na sve detalje njegova sadržaja, potiče stvaranje klime pretjeranog formalizma i skreće pozornost s merituma stvari, a nerijetko nepotrebno iritira građane i druge stranke. detaljno reguliran postupak potiče stvaranje poseb-nih jednako detaljnih upravnih postupaka koji postupovne odredbe prilagođu-ju svojem specifičnom upravnom području. tako se potpuno zamagljuje put pravne zaštite i pridonosi pravnoj nesigurnosti. nije li možda upravo predeta-ljan i nerazumljiv zakon bio jedan od razloga bujanja mnogobrojnih specijal-nih postupaka?

s druge strane, pojednostavnjivanje upravnog postupanja smanjuje mo-gućnost formalne pogreške, stimulira službenike na kontinuirano usavršava-nje, jer je njihova uloga u općenito reguliranom postupku mnogo veća od one koju imaju kod puke automatske primjene iscrpno reguliranih koraka postup-ka. Funkcija službenika koji u tijelima javne vlasti provode upravni postupak sastoji se ponajprije u osiguravanju poštovanja temeljnih načela zaštite prava stranaka u postupku, ispravnoj primjeni materijalnog prava na utvrđeno či-njenično stanje u konkretnom slučaju te brigu o javnom interesu. stranku u većini slučajeva zanima ishod postupka, odnosno da što prije bude načisto sa svojom pravnom situacijom, a u slučajevima gdje se odstupilo od zakonitosti, proporcionalnosti i drugih postupovnih načela, zainteresirana je za mogućnost popravka odluke u žalbenom postupku i za adekvatan put sudske zaštite.

nepostojanje detaljne regulacije ne mora nužno značiti smanjenje pravne zaštite građana i drugih subjekata spram uprave. potrebno je u bitnom skratiti vrijeme donošenja upravnog akta, uz istodobno omogućivanje nezadovoljnoj stranci da potraži efikasnu sudsku zaštitu ako smatra da joj javnopravno tijelo nije riješilo predmet na zadovoljavajući način. zbog toga se reforma upravnog postupka ne može i ne treba promatrati odvojeno od reforme sustava sudske kontrole uprave putem upravnog spora.

još jedan preduvjet potrebno je ispuniti da bi javna uprava bila bliža svo-joj suvremenoj ulozi. to je sustavna edukacija javnih službenika, posebno

Pogovor

223

onih koji rade na vodećim funkcijama u upravnim organizacijama i onih koji će voditi upravne postupke. uspješnost organizacije ili organizacijske jedini-ce kojoj su na čelu velikim dijelom ovisi o njihovoj sposobnosti upravljanja. Međutim, u situaciji kada je sve striktno i vrlo detaljno propisano, ne ostaje previše prostora za manevar, kreativnost i vođenje vlastite organizacije ili or-ganizacijske jedinice.

ne treba zanemariti ni ulogu osnovanog Ministarstva uprave koje bi tre-balo imati ključnu ulogu u modernizaciji javne uprave i vođenju sustavne bri-ge o razvoju cjelokupnog upravnog sustava. o njegovoj ulozi u velikoj mjeri ovisi uspješnost primjene pojedinih instituta propisanih novim zakonom. ko-liko će se učinkovito provoditi usavršavanje službenika o novom zakonu, ali i informiranje poduzetnika i šire javnosti o tome koje promjene donosi novi zakon, ovisi uspješnost njegove primjene i učestalost upotreba novih instituta. koliko mi je poznato, ni nakon šest mjeseci od donošenja zakona nadležno tijelo središnje državne uprave nije održalo niti jedan seminar niti publiciralo kakav široko dostupan materijal kojim bi se prvenstveno upravni službenici upoznali s novim zakonom.9 dosadašnja savjetovanja organizirale su privat-ne izdavačke kuće ili različite udruge za svoje članove, a da Ministarstvo nije preuzelo ulogu suorganizatora. kako i gdje će se tek obični građani upoznati s novim institutima koji bi im trebali olakšati interakciju s javnopravnim ti-jelima (npr. s institutom prigovora i različitim situacijama kada je prigovor moguće podnijeti, s dužnošću javnopravnog tijela da stranku na njezin zahtjev obavijestiti o uvjetima ostvarivanja i zaštite prava iz čl. 155/1., o mogućnosti korištenja elektroničke komunikacije za one koji već sad imaju te tehničke mogućnosti te u brojnim drugim slučajevima)?

vrlo važno pitanje analize modernizacijskog potencijala novog zup-a je ono koje propituje je li to zakon koji odgovara suvremenoj ulozi države. dok su pojedine zemlje proizašle iz istog jugoslavenskog okvira to pitanje sebi po-stavile (trpin, 2009), čini se da se prilikom izrade konačne verzije hrvatskog zup-a tome nije posvetila dovoljna pažnja.

kao što je i navedeno u nekim radovima u ovom zborniku (trpin, 2009), u tom je pogledu instruktivan relativno svjež finski primjer Zakona o općem upravnom postupku iz 2003. u kojem je normiran samo nužan minimum ve-ćine procesnih instituta. tako je, primjerice, propisan minimum sadržaja koji

9 na mrežnoj stranici Ministarstva uprave još uvijek nema nikakvog materijala koji bi građa-nima dao osnovne informacije o novinama koje donosi novi zakon. u katalogu programa izobrazbe državnih službenika za 2009. predviđen je samo osnovni tečaj (u trajanju od jednog dana koji obu-hvaća osam sati poduke) o općem upravnom postupku kojeg je svrha državne službenike koji nisu vodili ni rješavali predmete u upravnom postupku pripremiti za tu zadaću odnosno osvježiti znanje onima koji duže vrijeme nisu radili na tim poslovima (katalog, 2009: 45).

vedran ĐuLaBić

224

upravni akt treba sadržavati, a istovremeno su među njegove obvezne elemen-te uključena i neka vrlo inovativna rješenja poput podataka za vezu sa služ-benikom koji stranci može detaljnije objasniti sadržaj odluke (čl. 44. finskog zup-a iz 2003.). jednako je i s odsutnošću definiranja roka za odlučivanje i propisivanjem opće obveze o odlučivanju bez odgađanja, ali se stranci daje mogućnost da od javnopravnog tijela zatraži odgovor o roku u kojem će pred-met biti riješen (čl. 23. finskog zup-a iz 2003.). ne osiguravaju li upravo tak-va i druga slična rješenja koja su na tom tragu dovoljnu fleksibilnost postupka koja omogućuje njegovu prilagodbu konkretnom upravnom području tako da upravni postupak zaista bude opći, što znači primjenjiv u velikom broju upravnih područja? Finski zakon, a i drugi noviji zakoni o općem upravnom postupku, neku su vrsta kodeksa dobrog upravnog postupanja, zbog čega je cijeli postupak manje krut, omogućuje brže odlučivanje i zbog svoje je elas-tičnosti prilagodljiviji odlučivanju u različitim upravnim područjima (trpin, 2009). ne treba smetnuti s uma da fleksibilan upravni postupak zahtijeva ade-kvatan i sveobuhvatan sustav sudske kontrole uprave, pa se u tom kontekstu razmišljanja o jednostupanjskom upravnom postupku (karlovčan Đurović, 2009) čine opravdanima i primjerenima u slučaju uvođenja sustava dvostu-panjske sudske kontrole uprave. u suprotnom prijeti opasnost da put pravne zaštite građana u odnosu spram uprave postane pretjerano kompleksan, što može proizvesti kontraefekt.

realno je zaključiti da reforma zup-a iz 2009. nema potreban i poželjan modernizacijski potencijal koji bi trebao biti jedna od poluga ozbiljne i sve-obuhvatne reforme javne uprave u Hrvatskoj. ostaje dojam da zakonodavac nije u dovoljnoj mjeri uzeo u obzir suvremene tendencije upravnog razvoja koje su posebno važne za svakodnevno postupanje javnopravnih tijela, pa je zbog toga uglavnom slijedio duh starog zakona oblikovanog sredinom proš-log stoljeća i time konzervirao dosadašnji upravni razvoj, ako je o ikakvom, osim slučajnom, razvoju uopće moguće govoriti. pretjerani formalizam još će uvijek ostati karakteristika našeg upravnog postupka, a on će i dalje previše podsjećati na kopiju postupka pred sudom. to donekle baca u drugi plan bri-gu o novoj, servisno orijentiranoj i građanima usmjerenoj javnoj upravi te o stvaranju pretpostavki za snažniji gospodarski razvoj. shvaćanje uprave još uvijek je pretežito usmjereno na jednostrano, autoritativno odlučivanje s po-zicije vlasti, a manje na suradnju koja potiče partnerski odnos konzumiran u ugovornim odnosima. nije u dovoljnoj mjeri respektirana ni ustavna pozicija lokalne samouprave kao sredstva ograničenja središnje vlasti.

konačnoj izradi novog zup-a pristupilo se tako da bi taj zakon trebao biti samo poboljšana verzija starog zakona, a ne propis koji bi mogao poslužiti kao zamašnjak ozbiljnijoj i prijeko potrebnoj modernizaciji hrvatske javne

Pogovor

225

uprave i koji bi odgovarao modernijem upravnom razvoju. Hoće li se takvom zakonu brzo prilagoditi državni i drugi javni službenici? nema sumnje da hoće, a je li iskorištena prilika za ozbiljniju modernizaciju javne uprave i do-datnu afirmaciju upravne struke, vrijeme će biti najbolji pokazatelj.

literatura

auby, jean-Bernard (2002) administrative Law in France, u: seerden, réne., stroink, Frits (eds) administrative Law of the european union, its member states and the united states – a comparative analysis. atwerpen – groningen: intersentia uitgevers, str. 59–90.

Braibant, guy (1996) public administration and development, international review of administrative sciences , god. 62., str. 163–176.

cananea, giacinto della (2004) the european union’s Mixed administrative proce-edings, Law and contemporary problems, vol. 68, str. 197–217.

cassese, sabino (2004) european administrative proceedings, Law and contemporary problems, vol. 68, str. 21–36.

cassese, sabino (2005) global standards for national administrative procedure, Law and contemporary problems, vol. 68, str. 109–126.

chiti, edoardo (2004) administrative proceedings involving european agencies, Law and contemporary problems, vol. 68, str. 219–236.

chiti, edoardo (2005) the relationship between national administrative law and eu-ropean administrative law in administrative proceedings, u: ziller, jacques (ed.) What’s new in european administrative Law, eui Working paper – Law, no. 10/05.

Đerđa, dario (2009) reforma sustava pravnih lijekova u novom zakonu o općem upravnom postupku, rad predstavljen na savjetovanju instituta za javnu upravu: novi zakon o općem upravnom postupku i modernizacija hrvatske javne uprave, Zagreb, 22. travnja 2009.

Đulabić, vedran (2009) javne službe (službe od općeg interesa) i nova regulacija op-ćeg upravnog postupka, rad predstavljen na savjetovanju instituta za javnu upra-vu: novi zakon o općem upravnom postupku i modernizacija hrvatske javne uprave, Zagreb, 22. travnja 2009.

Đulabić, vedran (2009a) novi hrvatski zakon o općem upravnom postupku kao poluga modernizacije javne uprave, Hrvatska javna uprava, god. 9., br. 2, str. 307–316.

Đulabić, vedran (2009b) primjena upravnih ugovora u lokalnoj i regionalnoj samo-upravi, rad pripremljen za savjetovanje instituta za javnu upravu i narodnih no-vina: novi zakon o općem upravnom postupku – praktična pitanja i problemi primjene, zagreb, 25. studenoga 2009.

vedran ĐuLaBić

226

Đulabić, vedran (2006) povelje javnih službi: pokušaj podizanja kvalitete i jačanja uloge građana, zbornik pravnog fakulteta u zagrebu, god. 56., br. 1, str. 7–48.

Franchini, claudio (2004) european principles governing national administrative pro-ceedings, Law and contemporary problems, vol. 68, str. 183–196.

gagro, Božo (2009) postupanje po žalbi prema novom zakonu o općem upravnom postupku, rad predstavljen na savjetovanju instituta za javnu upravu: novi za-kon o općem upravnom postupku i modernizacija hrvatske javne uprave, zagreb, 22. travnja 2009.

james, simon, Murphy cristina, reinhart Monika (2005) the citizen’s charter: How such initiatives Might be More effective, public policy and administration, vol. 20, br. 2, str. 1–18.

katalog (2009) katalog programa izobrazbe za 2009. središnji državni ured za upra-vu – centar za stručno osposobljavanje i usavršavanje službenika

karlovčan Đurović, Ljiljana (2009) novi zakon o općem upravnom postupku i novi zakon o upravnim sporovima – razdvojene priče ili sijamski blizanci? pouke za upravnu i upravnosudsku praksu, rad pripremljen za savjetovanje instituta za javnu upravu i narodnih novina: novi zakon o općem upravnom postupku – praktična pitanja i problemi primjene, zagreb, 25. studenoga 2009.

koprić, ivan, Đulabić, vedran (2009) europeizacija hrvatskog upravnog postupovnog prava, u: grupa autora: novi zakon o općem upravnom postupku. zagreb: novi informator, str. 75–98.

koprić, ivan (2009) novi zakon o općem upravnom postupku – tradicija ili moder-nizacija?, rad predstavljen na savjetovanju instituta za javnu upravu: regulacija općeg upravnog postupka i modernizacija hrvatske uprave, zagreb, 22. travnja 2009.

Lust, sabien (2002) administrative Law in Belgium, u: seerden, rené, stroink, Frits (ed.) administrative Law of the european union, its Member states and the uni-ted states. a comparative analysis. antwerpen-groningen: intersentia uitge-vers, str. 5–58.

Medvedović, dragan (2003) pravno uređeni upravni postupci – pretpostavka moder-ne uprave, u: koprić, ivan (prir.) Modernizacija hrvatske uprave. zagreb: druš-tveno veleučilište u zagrebu, str. 381–394.

Möller, Manfred (2008) the impact of the european directive on services in the internal Market on public administration, Hrvatska javna uprava, god. 8., br. 2, str. 351–366.

niemivuo, Matti (2004) the Finish administrative procedure act, europan public Law, vol. 10, no. 3, str. 461–468.

pirnat, rajko (2009) upravni ugovor i upravni postupak, rad predstavljen na savjeto-vanju instituta za javnu upravu: regulacija općeg upravnog postupka i moderni-zacija hrvatske uprave, zagreb, 22. travnja 2009.

raadschelders, jos, c. n. (2003) government: a public administration perspective. new York: M. e. sharpe, inc.

Pogovor

227

rentrop, timm (2007) the services directive: What is actually new?, eipascope Bulletin, br. 2, str. 17–22.

stewart, richard, B. (2005) u.s. admninistrative law: a model for global administra-tive law? Law and contemporary problems, vol. 68, str. 63–108.

trpin, gorazd (2009) usporedna iskustva modernizacije općeg upravnog postupka, rad predstavljen na savjetovanju instituta za javnu upravu: regulacija općeg upravnog postupka i modernizacija hrvatske uprave, zagreb, 22. travnja 2009.

torres, Lourdes (2005) service charters: reshaping trust in government – the case of spain, public administration review, vol. 65, no. 6, str. 687–699.

torres, Lourdes (2006) service charter in spain: transparancy and citizen empower-ment or government Marketing?, public Money and Management, june 2006, str. 159–164.

Warren, kenneth, F. (2003) administrative discretion, u: rabin, jack (ed.) encyc-lopedia of public administration and public policy – volume one. new York: Marcel dekker, str. 35–38.

Wolf, adam (2000) trends in public administration – a practitioner’s view, internati-onal review of administrative sciences, vol. 66, no. 4, str. 689–696.

ziller, jacques (2007) continental system of administrative legality, u: peters, guy, B., pierre, john (ed.) Handbook of public administration – concise paperback edition. London: sage publication, str. 167–175.

229

AUTORI

Doc. dr. sc. Dario Đerđa, docent i predstojnik katedre za upravno pravo pravnog fakulteta sveučilišta u rijeci (assistant professor and Head of the chair of administrative Law, Faculty of Law, university of rijeka, croatia / vorsteher des Lehrstuhls für verwaltungsrecht der rechtswissenschaftlichen Fakultät der universität rijeka)

mr. sc. vedran Đulabić, asistent na katedri za upravnu znanost pravnog fa-kulteta sveučilišta u zagrebu (assistant at the chair of administrative scien-ce, Faculty of Law, university of zagreb, croatia / assistent am Lehrstuhl für verwaltungswissenschaft der rechtswissenschaftlichen Fakultät der univer-sität zagreb)

Božo Gagro, sudac upravnog suda republike Hrvatske (judge of the admi-nistrative court of the republic of croatia / diplomjurist, richter des verwal-tungsgerichts der republik kroatien)

prof. dr. sc. Ivan koprić, redoviti profesor i predstojnik katedre za upravnu znanost pravnog fakulteta sveučilišta u zagrebu te predsjednik instituta za javnu upravu, zagreb (professor and Head of the chair of administrative sci-ence, Faculty of Law, university of zagreb, croatia / Ordentlicher professor und vorsteher des Lehrstuhls für verwaltungswissenschaft der rechtswissen-schaftlichen Fakultät der universität zagreb, vorsitzender des instituts für öf-fentliche verwaltung)

Doc. dr. sc. Boris ljubanović, docent na katedri za upravno pravo pravnog fakulteta sveučilišta josipa jurja strossmayera u osijeku (assistant professor at the chair of administrative Law at josip juraj strossmayer university, osi-jek, croatia / dozent am Lehrstuhl für verwaltungsrecht der rechtswissen-schaftlichen Fakultät der universität josip juraj strossmayer in osijek)

Davor ljubanović, državni tajnik Ministarstva uprave republike Hrvatske (state secretary at the Ministry of administration of the republic of croatia / staatssekretär im verwaltungsministerium der republik kroatien, früher Lei-ter des zentrums für fachliche Befähigung und Fortbildung der Bediensteten des zentralen staatsamtes für verwaltung der republik kroatien)

Autori

230

prof. dr. sc. rajko pirnat, profesor upravnog prava i javne uprave te de-kan pravnog fakulteta sveučilišta u Ljubljani (professor of administrative Law and public administration, dean of the Faculty of Law, university of Ljubljana, slovenia / Ordentlicher professor des verwaltungsrechts und der öffentlichen verwaltung, dekan der rechtswissenschaftlichen Fakultät der universität Ljubljana)

Dr. sc. alen rajko, pročelnik službe za upravni razvitak, grad opatija (Head of the department for administrative development, town of opatija, croatia / vorsteher des amtes für verwaltungsentwicklung, stadt opatija)

Doc. dr. sc. marko Šikić, docent na katedri za upravno pravo pravnog fakul-teta sveučilišta u zagrebu (assistant professor at the chair of administrative Law, Faculty of Law, university of zagreb, croatia / dozent am Lehrstuhl für verwaltungsrecht der rechtswissenschaftlichen Fakultät der universität zagreb)

prof. dr. sc. Gorazd trpin, izvanredni profesor upravnog prava i javne upra-ve pravnog fakulteta sveučilišta u Ljubljani (associate professor of admini-strative Law and public administration, Faculty of Law, university of Lju-bljana, slovenia / außerordentlicher professor des verwaltungsrechts und der öffentlichen verwaltung an der rechtswissenschaftlichen Fakultät der uni-versität Ljubljana)

modernizacija općeg upravnog postupka i javne uprave u ... · modernizacija općeg upravnog...

Documents