La teoría de la democracia y la gobernabilidad

democrática

MÓDULO 5

2

Contenido

INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................................... 3

5. LA TEORÍA DE LA DEMOCRACIA Y LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA ............................................ 4

5.1. LA DEMOCRACIA Y LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA .................................................................................... 4 5.1.1. El problema conceptual de la democracia ................................................................................ 4 5.1.2. Los rasgos básicos de la democracia ......................................................................................... 5 5.1.3. La democracia representativa ................................................................................................... 7

5.2. LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA ................................................................................................................ 10 5.2.1. Definición y características de la representación política ....................................................... 10 5.2.2. La representación política en la Constitución peruana ........................................................... 12

5.2.2.1. La democracia en la Constitución peruana...................................................................................... 12 5.2.2.2. El principio democrático y el principio de representación en el Estado peruano ........................... 14

5.3. LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y LA SOCIEDAD CIVIL ............................................................................................ 17 5.3.1. Los partidos políticos ............................................................................................................... 17

5.3.1.2. Partidos políticos: expresión comunitaria y social .......................................................................... 18 5.3.1.3. Función de los partidos políticos ..................................................................................................... 18

5.3.2 La sociedad civil ....................................................................................................................... 19 5.3.3. La sociedad civil en el Perú ...................................................................................................... 22

5.4. LA GOBERNABILIDAD ............................................................................................................................. 25 5.4.1. Concepto de gobernabilidad ................................................................................................... 25 5.4.2. Componentes de gobernabilidad ............................................................................................ 27

5.4.2.1. Gobernabilidad y eficacia: la tradición de la "razón de Estado" ...................................................... 28 5.4.2.2. Gobernabilidad y legitimidad: la tradición del "buen gobierno" ..................................................... 29 5.4.2.3. Gobernabilidad y estabilidad ........................................................................................................... 31

5.4.3. La relación entre gobernabilidad y democracia: la gobernabilidad democrática ................... 32 5.4.3.1. Principio de la soberanía popular .................................................................................................... 32 5.4.3.2. Cotidianidad del término gobernabilidad ........................................................................................ 33 5.4.3.3. Ejemplos de problemas de gobernabilidad ..................................................................................... 34 5.4.3.4. Factores que propician la «ingobernabilidad» ................................................................................ 35

5.4.4. Factores para entender la problemática gubernamental ....................................................... 36 5.4.5. Las tensiones «internas» de la gobernabilidad democrática .................................................. 36 5.4.6. Las limitaciones «externas» de la gobernabilidad democrática ............................................. 38 5.4.7. Gobernabilidad y democracia en las sociedades complejas ................................................... 39

5.4.7.1. Complementación de las instituciones clásicas ............................................................................... 39 5.4.7.2. Condiciones para una adecuada gobernabilidad............................................................................. 40

3

Introducción

En esta unidad abordaremos cuatro tópicos específicos respecto a la teoría de la democracia. El primer tópico versa sobre qué debemos entender por democracia, cuáles son sus rasgos básicos y cómo debemos definir a la democracia representativa.

A partir de ello, expondremos las características de la representación política y cómo está regulada esta en el Perú.

Posteriormente, analizaremos a los dos actores principales en la evolución de la democracia en el país: los partidos políticos y la sociedad civil.

Finalmente, precisaremos qué debemos entender por gobernabilidad, cuál es su relación con la democracia y en qué consiste la gobernabilidad democrática.

4

5. La teoría de la democracia y la gobernabilidad democrática

5.1. La democracia y la democracia representativa

5.1.1. El problema conceptual de la democracia

Históricamente, la democracia se concibió como «gobierno de la mayoría». Sin embargo, los nuevos tiempos nos han permitido dejar de lado ese aspecto netamente cuantitativo por criterios cualitativos y valorativos.

De tal manera, los estudios de la democracia se interesan en su esencia para analizar cómo se gobierna; es decir, la vigencia de valores democráticos en las instituciones de un Estado, la puesta en práctica de principios democráticos, el pluralismo político, la tolerancia, el equilibrio de poderes, el respeto a los derechos ciudadanos, etc.

Desde esa perspectiva, jamás podría suponerse como «democrático» al atropello de derechos que la mayoría ejerza sobre una minoría; de igual forma,

5

tampoco se podría llamar democrático a un dictador que tenga el respaldo incondicional de toda la población. Tal respaldo no transforma lo dictatorial en democrático.

Definir la democracia es un asunto muy complicado, y hasta se podría sostener que no existe ni es posible una definición absoluta de democracia. En todo caso, cabe mencionar que el concepto de democracia ha dado pie a grandes debates históricos.

No obstante, a efectos pedagógicos, es necesario no asumir un concepto absoluto de democracia, sino un concepto mínimo. En consecuencia, podemos señalar que la democracia es un concepto descriptivo y a la vez valorativo.

Es descriptivo en la medida en que se refiere a las cosas como son, a sociedades, regímenes o gobiernos realmente existentes; y es valorativo en porque se refiere a las cosas como deben ser, a normas o a criterios que el gobierno o la sociedad deberían satisfacer.

5.1.2. Los rasgos básicos de la democracia

Los Estados que dicen estar enmarcados en un régimen democrático deben cumplir con ciertos rasgos básicos:

• El pluralismo. Significa diversidad, y se extiende en cuatro dimensiones principales en la sociedad bajo estudio:

Distintas concepciones acerca de la virtud o lo bueno; es decir,

diversas creencias religiosas, estilos de vida, ideales, etc. Distintos intereses políticos. Distintas ideologías políticas (proyectos o modelos de sociedad

susceptibles de ser construidos mediante el uso del poder público). Diversas asociaciones u organizaciones de ciudadanos que actúan en

la esfera pública.

• La competencia. Significa que los distintos intereses e ideologías políticas tengan probabilidad efectiva de acceder al poder del Estado. La competencia implica: Reglas de juego equitativas y aceptadas por todos. Dispersión del poder.

6

Posibilidad de rotación en el poder. Si las reglas no son equitativas o no son cumplidas, el débil siempre quedará excluido; si el poder es monolítico, no hay espacio para un pluralismo efectivo; y si la rotación es imposible, la competencia es apenas un ritual.

• Las elecciones. Son el principal mecanismo de competencia entre

aquellos intereses e ideologías políticas distintas. Si estas son universales, limpias, frecuentes y empleadas para proveer distintos cargos decisivos, garantizan el pluralismo y legitiman el ejercicio del poder público de las autoridades elegidas.

• El principio de mayoría. Significa que en las elecciones populares, o en las decisiones de cuerpos colegiados, gana la opción que reúna más votos. En vista de que la democracia supone votaciones, cualquier otro criterio sería menos justo, pues se impondría la voluntad de alguna minoría. Sin embargo, el Principio de Mayoría tiene riesgos obvios, por lo cual se le añade dos calificaciones:

El sufragio debe ser universal e igualitario. Todos tiene el derecho de votar y cada voto pesa lo mismo (pues de otro modo se armarían mayorías truculentas).

La mayoría no tiene poderes absolutos, no puede oprimir a las minorías, aprobar la violación de derechos humanos universales, autoeternizarse como mayoría, romper los tratados internacionales, ni llegar a decisiones que no hayan sido aprobadas a través de los procedimientos legales, establecidos de antemano.

• El constitucionalismo. Es la sujeción de las autoridades a un orden jurídico que garantiza tres elementos básicos:

El respeto de los derechos civiles y políticos, necesarios para la

libre expresión del pluralismo, la competencia y las elecciones.

La división o separación de poderes del Estado para evitar los abusos, de manera que se ajuste al pluralismo, y que la mayoría no aplaste a las minorías.

7

La vigencia del principio de inclusividad (ninguna persona está por encima de la Ley) y del principio de legalidad (toda interacción entre Estado y ciudadano deber estar reglamentada por una norma jurídica; es decir, una norma producida según el mecanismo estipulado en una norma superior y previa).

Como se habrá notado en las líneas previas, los cinco rasgos de la democracia están concatenados lógicamente: son consecuencias o condiciones para que otros rasgos se den plenamente. Se advierte, además, que cada uno de estos rasgos puede cumplirse de manera más o menos plena, de modo que habrá países más o menos democráticos, respecto a otros, y respecto a determinados rasgos.

22|5.1.3. La democracia representativa

Este tipo de democracia puede ser entendida como el derecho fundamental que el pueblo tiene para elegir a sus gobernantes cada cierto tiempo, para que una vez elegidos, estos gobiernen al Estado según sus propias consideraciones y circunstancias1

.

De esta manera, la democracia representativa es la que permite la conjugación armónica del principio político de soberanía popular con un cauce racional de deliberación, que permite atender las distintas necesidades de la población. Sin embargo, dicha deliberación racional y, en suma, la gobernabilidad del Estado, pueden situarse en serio riesgo si a la representación no se le confiere las garantías para que pueda «formar voluntad».

De ahí que la representación indebidamente comprendida y articulada es la matriz potencial de un desequilibrio que, si no es adecuadamente conjurado, puede impedir que el Estado atienda su deber primordial (artículo n.º 44 de la Constitución Política):

1 LANDA ARROYO, César. «Crisis». En: Materiales de Derecho Constitucional 2. Lima, PUCP, p. 4.

«Promover el bienestar general, fundamentado en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la nación».

8

Y, con ello, desencadenar el colapso del sistema representativo en su conjunto, y a su vez, el del propio Estado social y democrático de derecho.

Al dejar de lado la idea de que en la sociedad reside una única verdad homogénea, susceptible de ser descubierta por la razón, se comprende que, por el contrario, a la sociedad le es inherente una fragmentación de distintas dimensiones. Estas desencadenan, a su vez, un pluralismo materializado en distintos ámbitos. De esta forma, a diferencia de lo que pudo haber concebido el primer liberalismo, puede afirmarse que a las sociedades contemporáneas no les es inherente la uniformidad, sino, por el contrario, el pluralismo.

Utilizando como ejemplo a la sociedad italiana, Norberto Bobbio explica, en los términos presentados en las líneas posteriores, la realidad internamente heterogénea de las sociedades contemporáneas:

En tal sentido, bien puede decirse que hemos ingresado —hace tiempo— a un escenario de «democratización de la sociedad» en el que, si bien cobran singular protagonismo los mecanismos de democracia directa, un primer peligro consistiría en creer que lo hacen como si fueran la antítesis de la democracia representativa, cuando no son más que su natural complemento.

No se puede olvidar que la defensa cerrada de los mecanismos de democracia directa, en contraposición a los supuestos perjuicios generados por la

«Se trata de una sociedad articulada en grupos diferentes y contrapuestos, entre los cuales anidan tensiones profundas, se desencadenan conflictos lacerantes y se desarrolla un proceso constante de composición y descomposición.

Existe el pluralismo en el nivel económico, allí donde todavía hay, en parte, una economía de mercado, muchas empresas en competencia, un sector público diferente del sector privado, etc. Hay pluralismo político porque hay muchos partidos o muchos movimientos políticos que luchan entre ellos, con votos o con otros medios, por el poder en la sociedad y en el Estado; pluralismo ideológico, desde el momento en que no existe una sola doctrina de Estado, sino diferentes corrientes de pensamiento, diversas versiones del mundo, diferentes programas políticos que tienen una libre actividad y que dan vida a la opinión pública heterogénea, variada y polifacética».

9

democracia representativa, ha sido, finalmente, el recurrente argumento de las dictaduras para pretender fundamentar la supuesta validez de sus organizaciones totalitarias de partido único, en las que por vía de la argucia de una aparente mayor participación ciudadana en los asuntos públicos, en los hechos y las decisiones, terminan siendo monopolio del dictador.

Asimismo, conviene precisar que la democracia representativa es una democracia pluralista, pues la representación encuentra en la soberanía popular a su fuente de poder, y debe ser seno de contrapesos y controles mutuos entre las distintas fuerzas políticas; pero no puede ser una democracia fragmentaria, en la que no exista posibilidad de generar consensos entre las mayorías y minorías parlamentarias. En otras palabras, no cabe que bajo el pretexto de identificar matemáticamente a la democracia representativa, con la representación «de todos», se termine olvidando que, en realidad, de lo que se trata es que sea una representación «para todos».

De ahí —como desarrollaremos más adelante— la importancia de que los partidos y movimientos políticos concurran en la formación y manifestación de la voluntad popular, tal como lo exige el artículo n.º 35 de la Constitución, y no que sean simples asociaciones representativas de intereses particulares.

Según lo expuesto, se puede decir que el gobierno representativo está inspirado por cuatro principios:

• La elección de representantes a intervalos regulares. • La independencia parcial de los representantes. • La libertad de la opinión pública. • La toma de decisiones tras el proceso de discusión.

En las páginas subsiguientes desarrollaremos los detalles de lo enumerado.

10

5.2. La representación política

5.2.1. Definición y características de la representación política

El Estado es un poder representativo desde una doble perspectiva: material y formal. Materialmente, el Estado es un poder representativo porque es un poder que «representa» intereses sociales y económicos, con los que no coincide de manera inmediata. Por su puesto, el Estado es expresión de intereses sociales y económicos, pero no es el mandatario de los mismos.

Formalmente, el Estado es un poder representativo porque las decisiones políticas y las normas jurídicas son adoptadas por los representantes de los ciudadanos, quienes los eligieron mediante elecciones libres y competidas.

Las características esenciales de la representación política son:

• La institución representativa por excelencia (el Parlamento) se convierte no solo en un órgano permanente de la organización constitucional del Estado, sino en un órgano central del que directa o indirectamente dependen todos los demás.

11

• La representación política es el mecanismo de legitimación del poder. El poder del Estado es legítimo porque su manifestación es transmitida a la mayoría que se genera en la sociedad, a través de elecciones competidas.

• La representación política representa a individuos y ciudadanos. La soberanía nacional no tolera la existencia de relaciones de subordinación política entre los individuos, ni contrarias, sino que exige la afirmación del principio de igualdad entre todos ellos.

• La representación política no representa a los ciudadanos en ningún caso, y por ninguna razón en el plano de las relaciones jurídicas con los otros sujetos; los representa en el nivel de las relaciones jurídicas generales, en relación con el ente político general y el Estado.

• La elección del parlamentario es irrevocable hasta la finalización del mandato.

• El parlamentario tiene que rendir cuentas de su gestión, sobre todo políticamente.

A partir de estas características de representación se ha construido el Estado Constitucional en el transcurso de estos años. Una vez afirmada la representación política como forma de gestión del Estado, se plantea de manera inmediata el problema de su instrumentación práctica:

¿Es posible la formación de la representación política de manera directa en una sociedad extensa y diversificada, sin algún tipo de intermediación?

12

La respuesta a esta y otras interrogantes sobre la instrumentalización práctica de la representación política se da en la necesidad de adoptar instrumentos de intermediación entre la sociedad y el Estado, sin los cuales la democracia representativa no podría funcionar.

Estos instrumentos son los partidos políticos. El partido político es un mal necesario. El Estado Constitucional no puede funcionar sin los partidos porque que son la expresión de las mayorías y de las minorías. Para Hans kelsen, el partido es el presupuesto histórico de la Constitución del pueblo como sujeto político; sin la acción de los partidos no se habría llegado a alcanzar el sufragio universal, y con él, la afirmación de la soberanía popular como fundamento de todo el sistema político.

No obstante, antes de analizar a los partidos políticos, revisaremos cómo está regulada la representación política en nuestro país.

5.2.2. La representación política en la Constitución peruana

5.2.2.1. La democracia en la Constitución peruana

El artículo n.º 43 de la Constitución política señala que el Estado peruano es una república democrática, social, independiente y soberana.

La democracia, etimológica y coloquialmente entendida como el «gobierno del pueblo», mal podría ser concebida como un atributo o característica más del Estado social y democrático de derecho, pues, en sentido estricto, norma constitucional y democracia son dos factores que se condicionan de modo recíproco, al extremo de que, con verdad inobjetable, se ha sostenido que la Constitución bien podría ser definida como la juridificación de la democracia.

En efecto, la Constitución Política es la expresión jurídica de un hecho político democrático, pues es la postulación jurídica de la voluntad del Poder Constituyente, como un totus social en el que subyace la igualdad.

13

Lo expuesto, desde luego, no significa que en el Estado social y democrático de derecho exista algún soberano. Por el contrario, el Tribunal Constitucional ha manifestado que una vez expresada la voluntad del Poder Constituyente, con la creación de la Constitución del Estado, en el orden formal y sustantivo presidido por ella, no existen soberanos, poderes absolutos o autarquías. Todo poder deviene de un poder constituido por la Constitución y, por consiguiente, limitado e informado, siempre y en todos los casos, por su contenido jurídico-normativo.

No obstante, en virtud de que la Constitución Política es la expresión jurídica de la soberanía popular, esta otorga a aquella su fundamento y razón de existencia, por lo que una Constitución solo es identificable como tal, en la medida en que se encuentre al servicio de los derechos fundamentales del pueblo. Ello ha llevado a Rubio Llorente a sostener con tino que:

De este modo, la voluntad política que da origen al Estado social y democrático de derecho se proyecta en este, no como un poder supremo, sino como el contenido material del constitucionalismo, concretado en la necesidad de respetar, garantizar y promover los derechos fundamentales de cada persona.

El pueblo, como Poder Constituyente, deposita su voluntad en la Constitución, se inserta en el Estado social y democrático de derecho, y deja de ser tal para

convertirse en un poder constituido. Es así que la democracia episódica, fáctica, no reglada y desenvuelta en las afueras del Derecho, da lugar a una democracia estable, jurídica y, consecuentemente, reglada y desarrollada conforme con los límites establecidos en la Constitución; esto es, la democracia constitucional.

«No hay otra Constitución que la Constitución democrática. Todo lo demás es simple despotismo de apariencia constitucional».

14

Dichos límites, por vía directa o indirecta, se reconducen a asegurar el respeto, promoción y plena vigencia de los derechos fundamentales. Por ello el artículo n.º 44 establece como uno de los deberes primordiales del Estado: «Garantizar la plena vigencia de los derechos humanos».

Por esa misma razón se ha sostenido que, en realidad, no hay dos objetivos que la Constitución Política deba cumplir, sino solo uno, pues solo de una manera (mediante el Estado Constitucional) el poder puede organizarse para preservar la libertad.

Los derechos fundamentales son la materialización del principio democrático, en su faz fundacional, en el interior del Estado social y democrático de derecho, y queda evidenciados en el artículo n.º 3 de la Constitución, en el que se reconoce a la soberanía popular y al Estado democrático como a las fuentes legitimadoras de la dignidad humana.

5.2.2.2. El principio democrático y el principio de representación en el Estado peruano

El principio democrático, inherente al Estado social y democrático de derecho, alude no solo al reconocimiento de que toda competencia, atribución o facultad de los poderes constituidos emana del pueblo (principio político de soberanía popular) y de su voluntad plasmada en la Norma Fundamental del Estado (principio jurídico de supremacía constitucional), alude también a la necesidad de que dicho reconocimiento originario se

El único fin de la Constitución es la libertad (la libertad en igualdad); la división de poderes es solo una forma de asegurarla.

15

proyecte como una realidad constante en la vida social del Estado, de manera tal que, a partir de la institucionalización de los cauces respectivos, cada persona, individual o colectivamente considerada, goce plenamente de la capacidad de participar de manera activa en la vida política, económica, social y cultural de la Nación, según reconoce y exige el artículo n.º 2, inciso 17, de la Constitución Política.

Fundamento de la democracia

De este modo, la democracia se fundamenta, pues, en la aceptación de que la persona y su dignidad son el inicio y el fin del Estado (artículo n.º 1 de la Constitución), por lo que su participación en la formación de la voluntad político-estatal es presupuesto indispensable para garantizar el máximo respeto a la totalidad de sus derechos constitucionales.

En consonancia con lo señalado en el párrafo anterior se reconoce:

• Un gobierno representativo (artículo n.º 45 de la Constitución). • El principio de separación de poderes (artículo n.º 43 de la

Constitución). • Los mecanismos de

democracia directa (artículo n.º 31 de la Constitución).

• Las organizaciones políticas (artículo n.° 35 de la Constitución).

• El principio de alternancia en el poder y la tolerancia, así como de una serie de derechos fundamentales, cuya vinculación directa con la consolidación y estabilidad de una sociedad democrática hace de ellos, a su vez, garantías institucionales de esta.

En relación con los derechos se encuentran los denominados derechos políticos, enumerados en los artículos n.º 2, inciso 17 y del 30 al 35. Entre ellos destaca, de modo singular, el derecho de los ciudadanos a ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados por ley orgánica. También encontramos los derechos a la libertad de información, opinión, expresión y difusión del pensamiento, mediante la palabra oral o escrita o la imagen (artículo n.º 2,

16

inciso 4), los derechos de acceso a la información pública (artículo n.º 2, inciso 5), de reunión (artículo n.º 2, inciso 12) y de asociación (artículo n.º 2, inciso 13).

En tal sentido, una sociedad en la que no se encuentren plenamente garantizados estos derechos, sencillamente, o no es una comunidad democrática, o su democracia, por incipiente y debilitada, se encuentra «herida de muerte».

Materialización del principio democrático

El principio democrático se materializa a través de la participación directa, individual o colectiva de la persona, como titular de una suma de derechos de dimensión tanto subjetiva, como institucional (derecho de voto, referéndum, iniciativa legislativa, remoción, o revocación de autoridades, demanda de rendición de cuentas, expresión, reunión, etc.), así como en su participación asociada, a través de organizaciones orientadas a canalizar el pluralismo político.

Tales organizaciones son los partidos y movimientos políticos, reconocidos en el artículo n.º 35 de la Constitución Política. Los que abordaremos en las páginas subsiguientes.

17

5.3. Los partidos políticos y la sociedad civil

5.3.1. Los partidos políticos

El artículo n.º 43 de la Constitución califica a la República peruana como democrática. En efecto, Constitución y democracia son dos factores que se condicionan de modo recíproco, hasta el punto en que la Constitución viene a convertirse en el marco jurídico de la democracia y en la postulación jurídica de la voluntad del Poder Constituyente fundado en el pluralismo.

El principio democrático no solo se cimenta en el Estado social, también modula las relaciones entre los ciudadanos y se materializa en la participación de las personas; por ejemplo, la participación a través de los partidos y movimientos políticos regulados en el artículo n.° 35 de la Constitución.

18

5.3.1.2. Partidos políticos: expresión comunitaria y social

El artículo n.º 35 de la Constitución Política se refiere a que la existencia de los partidos políticos conjuga a la formación y a la manifestación de la voluntad popular. Los partidos políticos representan el tránsito de una concepción individualista a una idea comunitaria y social de la representación. Por ello, son pilares fundamentales como expresión del pluralismo político y democrático organizado. El partido político es una consecuencia lógica de la existencia del Estado Constitucional2

En razón de ello, el Tribunal Constitucional

.

El Estado Constitucional surge y se explica como el resultado de una opción libre y plural de varias posibilidades. En otras palabras, el pluralismo representa el espacio de libertad para la toma de decisiones que legitima el orden valorativo, plasmado en la Constitución.

3

5.3.1.3. Función de los partidos políticos

considera al valor del pluralismo como inherente y consubstancial al Estado social y democrático de derecho; así como a los partidos políticos, como expresión de un pluralismo organizado.

Los partidos políticos tienen por función, entre otras, evitar que la legítima pero atomizada existencia de intereses, en una sociedad, se proyecte en igual grado de fragmentación en las entidades estatales representativas; pues, si ocurriera, resultaría minada la capacidad deliberativa y, con ella, la posibilidad de adoptar oportuna y consensuadamente decisiones para afrontar los distintos problemas políticos, sociales y económicos del país.

En suma, y como se expresa en una concreción de los artículos n.º 2, n.º 17 y n.º 25 de la Constitución, prevista en el artículo n.º 1 de la Ley de Partidos Políticos, las organizaciones políticas son:

2 PÉREZ ROYO, Javier. Curso de Derecho Constitucional. Madrid, Marcial Pons, 1994, p. 629. 3 Sentencia recaída en el expediente n.º 0003-2006-AI, fj. 28 y ss.

«(...) Instituciones fundamentales para la participación política y base del sistema democrático».

19

5.3.2 La sociedad civil

La sociedad está compuesta de individuos y grupos de individuos, por lo cual la Constitución Política no puede dejar de considerarlos como sujetos de la vida social y política.

Sin embargo, han sido intensos los debates sobre el surgimiento de la sociedad civil, y su capacidad potencial de cooperar con el Estado, proporcionando, en algunos casos, medidas correctivas pertinentes ante el déficit de la gestión, con medios propios de los poderes públicos. Esto revela la importancia social de este poder cívico y, en particular, las implicancias de la relación simbiótica con el poder público.

En la historia de la filosofía y política occidental, se ha entendido tres concepciones diferentes por sociedad civil, que es preciso no confundir:

• Inicialmente, societas civilis constituía la expresión latina para traducir koinonía politiké (comunidad política), concepto utilizado por Aristóteles y otros pensadores griegos de la vida pública. Con esta expresión se aludía a la entidad política básica, la comunidad de ciudadanos libres que construyen el bien público, a través del debate y del compromiso común.

Los autores romanos, así como Hobbes y Kant, utilizaban el término como sinónimos de Estado y Estado de sociedad. Hobbes y Kant contrastaban a la societas civilis con el hipotético estado natural, previo al contrato que en el imaginario ilustrado daba origen al orden social.

• El primero en distinguir filosóficamente entre el Estado y la sociedad civil fue Hegel, filósofo que, tanto en la Enciclopedia de las ciencias filosóficas, como en sus Principios de filosofía del derecho, procuró hacer justicia a la diversidad de vínculos e instituciones sociales, en contra del reduccionismo contractualista de sus predecesores. En su concepción de

20

la ética moderna, Hegel reconoce con claridad tres instancias éticas de interacción humana: aquella en la que la sangre y el afecto mutuo es el fundamento de los vínculos intersubjetivos (la familia); el ámbito de las relaciones socioeconómicas desarrolladas en el mundo del trabajo y del mercado (la sociedad civil) y los espacios de deliberación y decisión políticas (el Estado).

Para Hegel y los hegelianos del siglo XIX se trata del espacio en el que se plantea el conjunto de conflictos de interés y necesidades, y de los vínculos prepolíticos de solidaridad particular (corporaciones) y pública (policía).

• El tercer concepto de sociedad civil corresponde a la definición actualmente en uso en la filosofía política contemporánea, y que goza de consenso entre las teorías de la democracia. Así, se llama sociedad civil al conjunto de instituciones cívicas y asociaciones voluntarias que median entre los individuos y el Estado. Se trata de organizaciones que se configuran en torno a prácticas de interacción y debate, relacionadas con la participación política ciudadana, la investigación, el trabajo y la fe; constituyen, por tanto, espacios de actuación claramente diferenciados respecto al aparato estatal y del mercado.

Las universidades, los colegios profesionales, las organizaciones no gubernamentales, las comunidades religiosas, etc., son instituciones de la sociedad civil. La función de estas instituciones (desde un punto de vista político) consiste en articular corrientes de opinión pública, de actuación y deliberación ciudadana, que permita hacer valer las voces de los ciudadanos ante el

21

Estado, en materia de vindicación de derechos y políticas públicas. Ellas buscan configurar espacios públicos de vigilancia contra la concentración ilegal del poder político (y económico).

En el Derecho Comparado se observa que uno de los principales procesos de fortalecimiento del Estado social —expresión entendida como Estado que ha permeado a la sociedad y como Estado que la sociedad ha permeado— consiste en la progresiva sustitución de la gestión directa, y con medios propios de la administración de los servicios públicos asistenciales, por formas diversas de regulación y financiación de su prestación por entes de la sociedad civil, o el llamado «tercer sector» .

Asimismo, esta sociedad civil organizada, que sirve a la realización de intereses públicos es, por antonomasia, una manifestación de la íntima vinculación entre la Constitución y el sector privado, entre el Derecho Constitucional y el Derecho Privado.

De tal manera, se configura así un sector non profit (no lucrativo) o sector privado social, al cual se le identifica con a un ámbito organizativo diferente, tanto del Estado como del mercado, pero igualmente vinculado con la Constitución en el proceso de cambio de las concepciones, desde una ética individual de la voluntad y la libertad hasta una ética social de la responsabilidad solidaria (no solo el poder público, sino también la sociedad y algunos de sus miembros que responden a la existencia social de los demás miembros).

Participación fiscalizadora de la sociedad civil

Al Estado compete la administración del poder; la sociedad civil debe velar para el que Estado no desarrolle políticas autoritarias, respete la legalidad y escuche las voces de los ciudadanos. Por otro lado, la actividad crítica de sus

22

instituciones puede ponerle límites a las pretensiones de lobbies económicos que puedan influir en el ámbito del Estado, de modo que impriman el sello de sus intereses particulares en la legislación y en las medidas del ejecutivo.

En un sentido importante, la sociedad civil constituye el lugar propio de la política activa en un sentido clásico, dado que configura el espacio desde el cual los ciudadanos participan, a través de la palabra y la acción, de la construcción de un destino común de vida. A través de sus instituciones (la mayoría de nosotros pertenece al menos a una de ellas), podemos influir en las decisiones de los políticos y del Estado.

En tal sentido, la presencia de ciudadanos organizados en las instituciones de la sociedad civil permite que los asuntos públicos no queden exclusivamente en las manos de una cúpula de gobierno o de un grupo de políticos profesionales, ya sean partidarios o «independientes».

5.3.3. La sociedad civil en el Perú

Desde los tiempos de la lucha contra la dictadura y la recuperación de la democracia, el concepto de sociedad civil, así como su rol en el interior de un régimen republicano, ha cobrado una singular importancia en la discusión pública en el país. En los fueros parlamentarios y ciudadanos, hoy se discute acerca de la necesidad de encontrar alguna forma por la que la sociedad civil

pueda estar presente, incluso en las comisiones de reforma del Poder Judicial o en la formación de eventuales «consejos de ética», que supervisen la actuación de los medios de comunicación o los poderes del Estado.

Por otro lado, se asocia fuertemente el concepto de sociedad civil con los espacios ordinarios de participación directa del ciudadano común en los debates públicos y en el diseño de programas sociales y políticos. Se dice que en nuestro tiempo podemos identificar una

23

sociedad realmente democrática en la medida en que cuente con una sociedad civil organizada.

La función y presencia de los agentes de la sociedad civil en los procesos y cambios acaecidos en el Perú contemporáneo han aumentado extraordinariamente, sobre todo durante los dos últimos decenios. Y durante ese tiempo, han demostrado su poder colectivo para establecer programas (no solo influir en ellos), así como para cooperar con las posiciones de los encargados de formular las políticas. Pues bien, como ventajas de esta forma de gestión tenemos a la disminución de costes y a la mayor flexibilidad operativa. Pero quizás quepa conceptuar causas no solo reconducibles a la eficiencia de los servicios (optimización de recursos), sino a su misma eficacia (consecución de fines) en el área de los llamados servicios sociales (educación, cultura y, sobre todo, asistencia sanitaria y social) en un sentido amplio.

Esto ha sido conseguido a través de una gran diversidad de agentes:

• Organizaciones populares (que representan a mujeres, niños o jóvenes, agricultores, desempleados, pueblos indígenas, ancianos y discapacitados).

• Organizaciones profesionales (colegios profesionales, sindicatos). • Organizaciones confesionales. • Mundo académico (comunidades de especialistas, investigadores,

intelectuales). • Organizaciones no gubernamentales benéficas. • Movimientos sociales y redes de activistas (asociaciones populares y

poco estructuradas).

24

Con respecto a los últimos elementos enumerados, podemos detallar que son aquellas organizaciones no gubernamentales que tienen por objeto servir a los intereses públicos, aludidos mediante la prestación de servicios específicos. Son mayormente organizaciones de afiliados que comparten diversos intereses sociales. Entre otros ejemplos, cabe citar las organizaciones que se ocupan del medio ambiente, del desarrollo, de los derechos humanos, de los derechos de la mujer y de los niños, de la transparencia electoral, de la lucha contra la corrupción, de las organizaciones no gubernamentales de voluntarios, de las asociaciones y cooperativas de consumidores, etc.

En nuestro país, diversos resultados consagran la importancia de las ONG —en tanto agentes de la sociedad civil, interesados en que el desarrollo sea sostenible; las ONG no están exentas del debate público4

—.

4 Sentencia recaída en el expediente n.º 09 y 010-2007-AI, fj. 1-5.

25

5.4. La gobernabilidad

5.4.1. Concepto de gobernabilidad

Una definición de diccionario nos diría que gobernabilidad significa, literalmente: ‘Calidad, estado o propiedad de ser gobernable’; gobernable significa, sin más, ‘Capaz de ser gobernado»; mientras que su opuesto, ingobernable, designa aquello que es ‘incapaz de ser gobernado’.

Naturalmente, la gobernabilidad (o ingobernabilidad) no debe ser entendida como una dimensión absoluta respecto a la «relación de gobierno» (es decir, la relación entre gobernantes y gobernados), sino como una dimensión específica de esa relación5

En otras palabras, no es un Estado o gobierno lo que permite, por sí mismo, gobernar a una sociedad; ni tampoco es la sociedad en sí misma gobernable o ingobernable. Más bien, es la relación compleja entre ambos términos lo que nos permite hablar de las condiciones de gobernabilidad.

.

5BOBBIO, Norberto y MATTEUCCI, Nicola. Diccionario de Política. México, Siglo XXI, 1981, pp. 742 y 743.

26

Este asunto no solo tiene importancia teórica, sino que también adquiere relevancia práctica: la responsabilidad por mantener condiciones adecuadas de gobernabilidad no es una cuestión que recae de manera unilateral en el gobierno o en la sociedad. De este modo, gobierno y oposición, partidos y organizaciones ciudadanas han de comprometerse, de manera conjunta, a la hora de exigir un nivel aceptable de gobernabilidad.

Esta aproximación inicial no despeja los problemas conceptuales que rodean al tema. En principio, si a la luz de las elementales distinciones, hechas más arriba, examinamos algunas definiciones de gobernabilidad, tal como han circulado en los últimos años en América Latina, encontraremos que algunos autores enfatizan en algunas definiciones que se relacionan con propiedad, cualidad, o un estado de la relación de gobierno.

Entre los numerosos trabajos teóricos elaborados sobre el concepto de gobernabilidad en el transcurso de los últimos tres lustros cabe identificar tres tipos de orientaciones:

• Orientación politológica. Se refiere a aquellas orientaciones que abogan por una clara posición politológica, las que integran las visiones de Guy Peters6, quien considera a la gobernabilidad como un problema particular de los países democráticos por la dificultad existente al trasladar un mandato de los electores hacia las políticas operativas; en la misma línea, Michael Coppedge7

señala que la gobernabilidad en los sistemas democráticos representa una situación especial, en virtud de que la democracia respeta la lógica de la igualdad política mientras que la gobernabilidad respeta la del poder.

• Orientación prluridimensional. En esta orientación se considera que la gobernabilidad es resultado de numerosos factores —tal como expresa

6 BANCO MUNCIAL: Governance. The World Bank’s Experience. Executive Summary. Washington. 1994. 7 COPPEDGE, M. «Institutions and Democratic Governance in Latin America». Ponencia presentada en la conferencia: Rethinking Development Theories in Latin America, University of North Carolina, Chapel Hill, 1993.

27

Tomassini8

De esta manera, Tomassini insiste en que este concepto no solo se refiere al ejercicio del gobierno, sino además a todas las condiciones necesarias para que esta función pueda desempeñarse con eficacia, legitimidad y respeto social. Orientación parecida a la de Arbós y Giner

— al depender del fortalecimiento de la sociedad civil y la evolución de su cultura política, de la orientación de la economía y de cómo esta se comporte, y de la integración de sectores cada vez más amplios de la sociedad en el sistema productivo.

9

• Criterio intermedio. La tercera posición adopta un criterio intermedio sintetizado por Pasquino

,

quienes definen gobernabilidad como a la característica propia de una comunidad política según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legítimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política del Poder Ejecutivo mediante la obediencia cívica del pueblo.

En efecto, Arbós y Giner plantean la existencia de cuatro niveles, como mínimo, en los que se mueven los procesos complejos de gobernabilidad de las sociedades, y que se refieren al dilema legitimidad-eficacia a las presiones y demandas del entorno gubernamental, a la reestructuración corporativa de la sociedad civil y, por último, a la expansión y el cambio tecnológico.

10

5.4.2. Componentes de gobernabilidad

, quien, si bien enfatiza las relaciones complejas entre los componentes de un sistema político, señala la dualidad interpretativa del término: en primer lugar (la ingobernabilidad) como incapacidad de los gobernantes ante la existencia de condiciones incurables y contradictorias de los sistemas capitalistas y, en segundo lugar, como consecuencia de las demandas excesivas de los ciudadanos.

De acuerdo con las tres posiciones presentadas en los puntos previos, y más allá de que algunos autores presten especial atención a un elemento por sobre

8 CROZIER, M.J., HUNTINGTON, S.J. y WATANUKI, J. The Crisis of Democracy. New York, New York University Press, 1975. 9 CULPEPER, R., y PESTIEU, C. (Compiladores). Development and Global Governance. Otawa, International Development Research Centre, 1996. 10 FALK, R. On Humane Governance: Towards a New Global Politics. Cambridge, Polity Press, 1995.

28

otro, es claro que eficacia, legitimidad y estabilidad aparecen como componentes básicos de la gobernabilidad en el ejercicio del poder político.

Las diferencias conceptuales apuntadas se deben a la combinación de diversas tradiciones teóricas y valorativas, que ponen de manifiesto un aspecto digno de ser destacado11

:

5.4.2.1. Gobernabilidad y eficacia: la tradición de la "razón de Estado"

Esta primera corriente pone énfasis en la dimensión de la relación eficacia-eficiencia en el ejercicio del poder político, y, por ende, de la gestión gubernamental como clave de la gobernabilidad de un sistema social.

Para esta versión, la gobernabilidad es una propiedad de los sistemas políticos, definida por su capacidad para alcanzar objetivos prefijados, al menor costo posible. Dejando de lado la cuestión acerca de la definición y eventual medición de esos «costos», es claro que todo sistema tiende a asegurar su propia supervivencia y a reforzar su capacidad operativa. En este sentido, el concepto de gobernabilidad como la relación eficacia-eficiencia se asemeja a la noción de «razón de Estado», con la que principia la reflexión científica moderna sobre la política, a partir de la obra de Maquiavelo.

Como es sabido, la tradición abierta del pensador florentino descarga a la acción política el requisito de congruencia moral entre medios y fines, reemplazándolo por un criterio de eficacia instrumental, dictado por la necesidad de mantener el poder. En un línea semejante, que se continúa en las reflexiones del llamado «realismo político», el problema central de la política pasa por el ejercicio de la relación eficaz-eficiente del poder; es decir, por el mantenimiento adecuado del «grado de gobierno» sobre una sociedad.

11 SARTORI, Giovanni. Teoría de la democracia (Vol. I).México, Alianza, p. 27.

«Al igual que la idea de democracia, la noción de gobernabilidad tiene no solamente una función denotativa o descriptiva, tiene también una función persuasiva y normativa, en la medida en que el debate sobre la misma está

especialmente abierto a la tensión entre hechos y valores».

Maquiavelo

29

En tal sentido, podríamos trazar un paralelo esclarecedor entre gobernabilidad —entendida como grado de gobierno eficaz— y la conocida noción weberiana de dominación. De este modo, si el grado de gobierno hace referencia a la probabilidad de encontrar obediencia a un mandato de determinado, contenido entre personas; diremos que a mayor probabilidad de encontrar cumplimiento (o al menos aceptación social) a una decisión política, tendríamos mayor grado de gobierno, y por tanto, mayor gobernabilidad12

• En primer lugar, el ejercicio eficiente del poder no excluye, y más bien incorpora la dimensión del consenso como insumo del proceso de toma de decisiones e implementación de políticas.

.

Claro que esta concepción debe quedar a cubierto de dos gruesas simplificaciones:

• En segundo lugar, el concepto de poder implicado en estas reflexiones no viene definido en términos de una causalidad lineal y mecánica. Por el contrario, en las sociedades complejas, donde aumenta el número y la variedad de los subsistemas sociales, ningún actor es capaz de disponer libremente de todo su poder; más bien, los distintos actores sociales, políticos y económicos poseen una porción de poder que ejercen estableciendo vetos cruzados sobre las decisiones de los otros actores; por lo tanto, cada actor debe tener en cuenta el conjunto de expectativas y estrategias de los otros en el momento de la toma de decisiones.

5.4.2.2. Gobernabilidad y legitimidad: la tradición del "buen gobierno"

Desde una perspectiva distinta, las condiciones de gobernabilidad se han vinculado a una tradición más lejana del pensamiento político: la tradición de la justicia y de la legitimidad de un ordenamiento político-social, la tradición del respeto a los derechos humanos y de la obligación gubernamental de proveer el bienestar general; en suma, la tradición del «buen gobierno». De acuerdo con esto, en la línea del pensamiento político que va de Platón a Aristóteles, y que continúa incuestionadamente hasta antes de Maquiavelo, la nota dominante

12 WEBER, Max. Economía y Sociedad. México, FCE, 1987. p. 43.

30

viene dada por la preocupación de desentrañar las condiciones del Estado justo y establecer la mejor forma de gobierno.

Esta preocupación por la constitución del buen gobierno es retomada en la Edad Moderna por la obra de Jean Bodino13

Al hacer énfasis en la noción de «recto gobierno», Bodino se ubica en el plano de la legitimidad, en el sentido de que el gobierno ha de actuar conforme con ciertos valores morales de razón, justicia y orden. La realización de estos valores son el fin último y la justificación del gobierno.

, quien una generación después de Maquiavelo, definió a la república como:

Posteriormente, con base en el principio de que el gobierno es para los individuos y no los individuos para el gobierno, el filósofo británico John Locke defendió la doctrina según la cual el poder gubernamental solo puede justificarse, en la medida en que sirva a la plena realización de los derechos individuales. Para el padre del liberalismo moderno, el fin del gobierno es conseguir la paz, la seguridad y el bien de la población, y, para ello, el Estado debe gobernar mediante leyes fijas y establecidas —y no mediante decretos discrecionales—, debe establecer jueces rectos e imparciales, y utilizar la fuerza para ejecutar las leyes, no para sostener decisiones arbitrarias14

Quienes se nutren de esta tradición y ven la gobernabilidad desde el ángulo del «buen gobierno» destacan la conexión necesaria entre legitimidad y ejercicio del poder, concentrando su atención en el problema de la calidad de la acción gubernamental. En esta línea de pensamiento, sin ignorar la necesidad de garantizar las estructuras básicas de la reproducción de la esfera económica, se ha puesto énfasis en las amenazas a la

.

13 BODINO, Jean. Los seis libros de la República (libro I). Madrid, Aguilar, 1973, p. 11. 14 LOCKE, John. Ensayo sobre el Gobierno Civil. Barcelona, Orbis, 1985, p. 90.

«El recto gobierno de varias familias, y de lo que les es común, con poder soberano».

31

gobernabilidad provenientes de la exclusión, los rezagos sociales y la imposibilidad —por parte de vastos sectores de la población— de acceder a una vida digna. Bajo esta perspectiva, la gobernabilidad debería recoger, elaborar y agregar la demanda de la sociedad civil en la acción gubernamental, haciéndola valer como criterio de utilidad colectiva.

5.4.2.3. Gobernabilidad y estabilidad

Junto a estas dos vertientes, podríamos hablar de una tercera corriente que tiene la peculiaridad de ubicarse en un plano intermedio, en una zona de confluencia entre las dos anteriores, y que ha puesto su atención en el antiguo problema del orden político, que en términos propios de la ciencia política contemporánea toma la forma de la cuestión de «estabilidad».

En tal sentido, un sistema será más gobernable en la medida en que posea mayor capacidad de adaptación y mayor flexibilidad institucional, respecto de los cambios de su entorno nacional e internacional, económico, social y político. De acuerdo con una definición aceptada, podemos entender por estabilidad política la previsible capacidad del sistema para durar en el tiempo.

No obstante, esta caracterización de la estabilidad debe ser distinguida de cualquier referencia a la inmovilidad o al estancamiento. De este modo, para que un sistema sea estable, señala Leonardo Monino15

:

A partir de la descripción de los componentes de la gobernabilidad, podemos presentar una definición amplia del término en mención, capaz de integrar los tres componentes básicos a los que hicimos referencia. De acuerdo con lo dicho, entenderemos por gobernabilidad a un estado de equilibrio dinámico entre demandas sociales y la capacidad de respuesta gubernamental. Esta definición, aun en su brevedad, nos permite articular los principios de eficacia, legitimidad y estabilidad presentes en los distintos análisis del tema

15 MORLINO, Leonardo. «Estabilidad política». En: BOBBIO, Norberto y MATTEUCCI, Nicola. Diccionario de Política. México, Siglo XXI, 1988, pp. 601-609.

«Debe ser capaz de cambiar adaptándose a los desafíos que provienen del ambiente, puesto que solo una continua adaptación a la realidad, siempre

cambiante, permite a un sistema sobrevivir».

32

(gobernabilidad). Asimismo, permite ubicar a la gobernabilidad en el plano de la relación entre el sistema político y la sociedad, y evitar así cargar solo a uno de los términos de la relación de gobierno, la responsabilidad de mantener adecuadas condiciones de gobernabilidad.

De este modo, eficacia gubernamental y legitimidad social se combinarían positivamente en un círculo virtuoso de gobernabilidad, con lo cual se garantiza la estabilidad de los sistemas políticos; mientras que la ineficacia gubernamental para el tratamiento de los problemas sociales y la erosión de la legitimidad política generarían, por el contrario, un círculo vicioso que puede desembocar en situaciones inestables o de franca ingobernabilidad.

5.4.3. La relación entre gobernabilidad y democracia: la gobernabilidad democrática

Gobernabilidad y democracia son dos ámbitos que no necesariamente concurren; de hecho, las reflexiones sobre una y otra tienen trayectorias que solo en ciertos casos han coincidido, revelando así las tensiones que rodean su relación.

No obstante, pensar en la gobernabilidad al margen de la democracia estimula el germen del autoritarismo en aras —en el mejor de los casos— del gobierno eficiente, pero sin la legitimidad ciudadana. De la misma manera, postular a la democracia sin considerar la gobernabilidad puede derivar en situaciones de inestabilidad política. Por estas razones, es pertinente la reflexión simultánea en torno a la gobernabilidad democrática y a la democracia gobernable. Con ello se alude a dos niveles fundamentales de la política: los procesos democráticos para la conformación de gobiernos legítimos, y el ejercicio gubernamental eficiente con vocación de servicio ciudadano.

5.4.3.1. Principio de la soberanía popular

En las sociedades contemporáneas, el vínculo entre gobernabilidad y democracia radica en el principio de la soberanía popular y en sus manifestaciones concretas, como son las elecciones periódicas y la participación ciudadana. En una democracia consolidada se cuenta con un buen número de recursos institucionales para prevenir y, en su caso, enfrentar los problemas de gobernabilidad.

33

El federalismo, la separación de poderes, el sistema de partidos, la correlación entre mayoría y minorías, las elecciones periódicas, las posibilidades de la alternancia y las múltiples formas de participación ciudadana hacen de la democracia el espacio institucional idóneo para dirimir pacíficamente la confrontación de programas y proyectos políticos.

Sin embargo, es justo reconocer que aun en ese contexto, los sistemas democráticos enfrentan, en mayor o menor grado, problemas de gobernabilidad. Ya sea por la escasez de recursos, por la multiplicación de demandas o por otros factores, la resolución plena de los problemas de gobernabilidad puede rebasar el ámbito propio de la democracia política.

Se trata, entonces, de que gobernabilidad y democracia se influyan provechosamente para propiciar gobiernos democráticos a su vez legítimos, eficientes y responsables.

5.4.3.2. Cotidianidad del término gobernabilidad

No deja de ser curioso que el término gobernabilidad, que hasta hace algunos años solo aparecía en tratados académicos especializados, se haya vuelto hoy casi una palabra de uso común. En la actualidad, los estudiosos de la política, los dirigentes políticos y sociales, los funcionarios gubernamentales y los medios masivos de comunicación «hablan» cotidianamente de los problemas de gobernabilidad en las sociedades contemporáneas.

Este debate latinoamericano no se produjo en un vacío político o social, sino que, por el contrario, se vio animado por algunas experiencias particularmente traumáticas que atravesaron las jóvenes democracias del subcontinente.

34

5.4.3.3. Ejemplos de problemas de gobernabilidad

Cuatro ejemplos ilustran algunos problemas típicos de gobernabilidad que han preocupado a los estudiosos de la cuestión. Veámoslos:

• En primer lugar, tenemos el caso del ineficaz manejo gubernamental de la economía argentina, enmarcado por la difícil vinculación entre radicales y peronistas a partir de las elecciones de 1987, que desembocó en la debacle hiperinflacionaria de mediados de 1989, con sus secuelas de crisis y protestas sociales, asalto a comercios y violencia callejera.

• Un segundo ejemplo, cercano al anterior, y que se ha venido reiterando con diferente intensidad en varias sociedades latinoamericanas, es el del llamado «caracazo» de 1989, cuando numerosos contingentes de pobres urbanos, habitantes de la periferia de la capital venezolana, protagonizaron episodios de violencia social en protesta por los largos rezagos y los desoídos reclamos de trabajo, seguridad y servicios sociales mínimos. Este movimiento ocurrido en medio de una situación económica de difícil manejo fue hábilmente utilizado por sectores antidemocráticos del ejército venezolano, los que posteriormente encabezarían intentos de golpe militar contra el gobierno del entonces presidente Carlos Andrés Pérez.

• Un tercer ejemplo, encuadrado también en una muy compleja situación económica, pero agravado por la violencia guerrillera de Sendero Luminoso y otras fuerzas sediciosas, es el de Perú; en este caso, desde fines de 1991 y principios de 1992, la tensión entre el Poder Ejecutivo, a cargo del líder de Cambio 90, Alberto Fujimori, y el Parlamento, dominado por los partidos de la oposición, desembocó el 4 de abril de 1992 en una acción en la que el presidente Fujimori, con apoyo de las Fuerzas Armadas, disolvió el Congreso.

35

• Finalmente, un cuarto ejemplo de situaciones de ingobernabilidad nos lo

proporcionan los casos de derrocamiento de los presidentes constitucionales de Brasil, Fernando Collor de Melo (setiembre de 1992), y de Venezuela, el ya citado Carlos Andrés Pérez (mayo de 1993), quienes fueron separados de sus cargos en medio de denuncias generalizadas de corrupción y tráfico de influencias, las cuales acabaron minando la legitimidad de su poder político.

5.4.3.4. Factores que propician la «ingobernabilidad»

El manejo ineficaz de los asuntos económicos, la incapacidad o la desatención para responder a elementales necesidades sociales, las tensiones institucionales en el interior de los poderes de la democracia, la irrupción de la violencia (ya sea social y desorganizada, con base en estructurados movimientos rebeldes, o animada por los poderes invisibles del crimen organizado) y la erosión de la legitimidad democrática, debida a episodios reiterados y manifiestos de corrupción política y enriquecimiento ilícito de funcionarios gubernamentales, han sido algunos factores típicos que provocaron situaciones de «ingobernabilidad» en los países latinoamericanos durante los últimos años16

En la actualidad, la balanza se está acercando a un saludable punto de equilibrio, en el que la estabilidad, el cambio, la libertad, el orden, la expansión de la participación política, la eficacia en la toma de decisiones, las obligaciones

.

16 PASQUINO, Gianfranco. Gobernabilidad. Diccionario de Política (2.a ed.). México, Siglo XXI, 1983, pp. 192-199.

36

gubernamentales y la responsabilidad ciudadana, entre otros factores, no son vistos como términos excluyentes, sino como elementos que deben ser conjugados en justa medida.

En tal sentido, en la actualidad goza de amplio consenso la idea de que un problema fundamental, que ha aquejado a América Latina, ha sido el de construir un orden político concebido como un orden democrático, sin asegurar de manera conjunta la legitimidad y la eficacia.

5.4.4. Factores para entender la problemática gubernamental

Consideramos que existen tres aspectos claves que deben ser estudiados para alcanzar una comprensión sistemática de los problemas de la gobernabilidad democrática:

• En primer lugar, nos encontramos con el problema de la delimitación conceptual del término; es decir, nos preguntamos a qué hace referencia el problema de la gobernabilidad.

• En segundo lugar, requerimos de la formulación de un modelo analítico para el estudio de los problemas de gobernabilidad; en otras palabras, nos preguntamos cómo (y eventualmente por qué) surgen problemas en el ejercicio de gobierno que pueden desembocar en auténticas crisis de ingobernabilidad.

• En tercer lugar, es preciso esclarecer las relaciones complejas entre el ejercicio del gobierno democrático y el logro de adecuados niveles de gobernabilidad.

5.4.5. Las tensiones «internas» de la gobernabilidad democrática

Norberto Bobbio ha resumido el argumento básico de quienes subrayan las tensiones internas entre gobernabilidad y democracia. Según él, el fenómeno de la sobrecarga (más demandas al gobierno que respuestas) sería el caso característico de las democracias por dos razones distintas, pero convergentes en el mismo resultado:

37

• Por un lado, los institutos que el régimen democrático heredó del Estado liberal (libertad de reunión, de opinión, de organización de grupos, etc.) facilitan peticiones a los poderes públicos que pretenden ser satisfechas en el menor tiempo posible, bajo la amenaza de disminuir el consenso. Por otro lado, los procedimientos dispuestos por un sistema democrático para tomar decisiones colectivas, que deberían dar respuestas a las demandas generadas por la sociedad civil, son tales que frenan y a veces hacen inútiles —mediante el juego de vetos cruzados— la toma de decisiones17

.

• La segunda parte del argumento está vinculada con el problema de la distribución del poder en los regímenes democráticos, en un doble sentido: por una parte, el poder se encuentra distribuido en diversos ámbitos (Ejecutivo, Parlamento, organizaciones políticas y sociales, etc.) que deben ser adecuadamente coordinados en el momento de la toma de decisiones; pero, además, el uso de las atribuciones y facultades de cada ámbito de poder se encuentra regulado por procedimientos que incluyen la participación —en algún grado, de los interesados—, la deliberación, el disentimiento y el veto a las decisiones.

De este modo, cuando se presentan demandas al poder político democrático, las decisiones deben recorrer un camino «más largo» que en el caso de los regímenes autoritarios, tanto porque es preciso respetar el proceso de deliberaciones en el interior de los ámbitos colegiados de poder (Congreso), como porque es necesario hacer coincidir a las distintas instancias gubernamentales en una misma línea de acción (por ejemplo: poderes Ejecutivo y Legislativo).

17 BOBBIO, Norberto. Democracia e ingobernabilidad. Liberalismo y democracia. México, Fondo de Cultura Económica, p. 104.

38

5.4.6. Las limitaciones «externas» de la gobernabilidad democrática

Si las tensiones internas de la gobernabilidad democrática se alimentan del funcionamiento de las propias instituciones de la democracia, las limitaciones externas, en cambio, se originan en las dificultades de esta última para integrar los diferentes centros de interés y de poder, en una sociedad compleja.

La democracia decimonónica, nacida del contractualismo de los siglos XVII y XVIII de la economía política y de la filosofía utilitarista, consideró siempre que las últimas unidades de la sociedad política eran los individuos, formalmente libres e iguales, y que entre estos y el Estado, ningún grupo, clase, etnia o corporación podía sobreponerse, salvo los partidos políticos. Norberto Bobbio ha llamado a este principio: la promesa incumplida del «gobierno de los ciudadanos».

Es una promesa incumplida en la medida en que el ideal del gobierno de los ciudadanos se ha enfrentado con el dato obvio de la creciente diferenciación y complejidad social, esto es, con el surgimiento de intereses organizados en estructuras de representación autónomas, con la emergencia de nuevos movimientos sociales, reacios a quedar encuadrados en los límites de las representaciones partidarias, e incluso con un renovado perfil de ciudadanos independientes que oscilan entre la participación activa y el desencanto por la política.

De este modo, el régimen democrático se ha encontrado, tanto con la dificultad de unificar la diversidad de intereses sociales, con base en el «interés público» de la ciudadanía (en rigor, no hay una única ciudadanía, sino múltiples ciudadanos), como con el desafío de articular las diferentes modalidades de representación de intereses con los cauces de las organizaciones y mecanismos políticos tradicionales.

En esta misma línea de reflexión, se afirma que el sistema democrático no solo tendría limitaciones serias para integrar en sus estructuras tradicionales la dinámica clásica del conflicto en las sociedades industriales; es decir, la confrontación de intereses entre el capital y el trabajo. Para algunos autores, la

39

democracia moderna tampoco estaría representando fielmente la proliferación de nuevas y viejas «diferencias» sociales (étnicas o sexuales, por ejemplo) que han emergido en los últimos años18

5.4.7. Gobernabilidad y democracia en las sociedades complejas

.

En virtud de estas limitaciones externas, las democracias se enfrentarían al reto de integrar nuevas formas de organización ciudadanas, sin las cuales las sociedades complejas serían difícilmente gobernables, en un marco institucional estable y previsible, legitimado por la luz pública.

Frente al retroceso general de los gobiernos autoritarios en América Latina, o ante la caída de los regímenes totalitarios de Europa del Este, los desafíos frente a la gobernabilidad de las democracias ya no provienen de la existencia de sistemas políticos alternativos, sino de la necesidad de corregir y perfeccionar las instituciones de la democracia, con el fin de superar algunos problemas inherentes a su propio funcionamiento y complementar sus mecanismos de representación y agregación de intereses, con el objeto de superar sus limitaciones «externas».

En el primer caso, se trata de desarrollar una estructura institucional que impida caer en los déficits generados por la fragmentación del poder (múltiples partidos en el Congreso sin un liderazgo unificador o tensiones institucionales entre distintas ramas de los poderes republicanos) o por un excesivo alargamiento de la fase de deliberación en el proceso de toma de decisiones. Puesto que no es posible presentar «recetas generales», corresponderá especificar en las distintas esferas de gobierno el equilibrio adecuado entre decisiones rápidas —que no deberían pasar por el dilatado trámite de la consulta múltiple para garantizar su impacto eficaz— y aquellas decisiones que requieren de la deliberación participativa de los actores potencialmente involucrados.

5.4.7.1. Complementación de las instituciones clásicas

Es necesario, también, que las instituciones clásicas de la democracia representativa sean «complementadas» con una serie de esquemas de

18 PALACIOS, X. y JARAUTA, F. «Razón, Ética y Política». En: El conflicto de las sociedades modernas. Barcelona, Anthropos, pp. 60 y 61.

40

agregación de intereses, de mecanismos de toma de decisiones, de acuerdos y pactos que doten al gobierno, a los grupos estratégicos y a los propios ciudadanos, de instrumentos eficaces y legítimos, de intervención política, en los problemas de la sociedad. Si bien, en cualquier sociedad compleja, un sistema de partidos fuerte, competitivo, estable —es decir, el corazón indispensable de toda democracia— es una vía insoslayable de comunicación entre el Estado y los ciudadanos, no se debe creer que la existencia de ese sistema de partidos basta, por sí solo, para garantizar niveles adecuados de gobernabilidad.

Naturalmente, tampoco vale lo contrario; es decir, gobernar privilegiando los factores reales de poder (corporaciones, empresarios, sindicatos, etc.), a espaldas de una ciudadanía que muestra crecientes niveles de activación, de capacidad organizativa y eventualmente, de veto de decisión. Por tal razón, es necesario hallar una combinación entre un sistema de partidos fuertes, representativos y con orientaciones programáticas —y no solamente reivindicativas—, así como un conjunto de acuerdos y canales de comunicación en otros ámbitos de la vida social que trasciendan el marco específico de las instituciones «clásicas» de la democracia.

5.4.7.2. Condiciones para una adecuada gobernabilidad

Al pensar en las condiciones para una adecuada gobernabilidad democrática, es preciso entender que las instituciones propias de la democracia representativa (partidos, división de poderes, elecciones) constituyen una porción del problema de la gobernabilidad, pero no bastan para garantizarla. No solo por el hecho de que en las sociedades complejas interactúan diversos actores en ámbitos políticos cada vez más diferenciados, sino también porque elementos como el manejo eficaz de la economía o la promoción del bienestar trascienden, por fuerza, la vigencia de las instituciones democráticas en cuanto tales.

El logro de una adecuada gobernabilidad se funda en una serie de acuerdos básicos —entre las élites dirigentes, los grupos sociales estratégicos y una mayoría ciudadana— destinada a resolver los problemas de gobierno; cuando esos acuerdos se estabilizan y toman un carácter institucional, previsible y generalmente aceptado, se puede hablar de la conformación de un «paradigma de gobernabilidad».

41

La conformación de este paradigma, por cierto, no excluye la existencia de conflictos o desacuerdos de diversa naturaleza, pero lo que importa destacar es que los conflictos y diferencias políticas tienen un carácter más acotado, en la medida que ocurren en el marco de acuerdos básicos19

• En el primer caso, un acuerdo básico sobre las líneas generales del modelo económico, cuyas coordenadas mínimas son la modalidad de integración a la economía mundial y la relación entre Estado y mercado, puede dar lugar a notorias diferencias en el último nivel; es decir, el de las políticas específicas. Algunos sectores exigirán un tipo de cambio alto, y otros, bajo; algunos solicitarán una política industrial activa, mientras que otros grupos preferirán una menor intervención del Estado, etc. Como sea, el acuerdo básico ofrece siempre un amplio campo para que emerjan diferencias y conflictos acotados.

.

Dos ejemplos quizás nos ayuden a comprender que la existencia de acuerdos básicos entre las élites dirigentes, grupos y ciudadanos, puede convivir con el surgimiento de conflictos «verticales» (entre diversos niveles de un mismo campo) u «horizontales» (entre diferentes campos) en el interior del paradigma de gobernabilidad vigente:

• El segundo caso, el de los conflictos

«horizontales», es más problemático, en la medida en que el funcionamiento normal de la economía puede dar lugar, por ejemplo, a un creciente desempleo, y con esto, a una situación de inseguridad e inestabilidad social, perjudiciales para la marcha de la democracia. En este tipo de ejemplos, el grado del conflicto determinará que se enciendan luces «amarillas» o «rojas» para indicar el surgimiento de un déficit de gobernabilidad.

19 CANOU, Antonio. Gobernabilidad y democracia (4.a ed.). México, Instituto Federal Electoral, pp. 37 y ss.

42

En consecuencia, y en función de lo expuesto, debemos reafirmar que la gobernabilidad democrática presupone la existencia de democracia, pero esta no es condición suficiente para que exista la primera. La gobernabilidad democrática se dará solo cuando la toma de decisiones y la resolución de conflictos entre los actores estratégicos se produzca conforme con un sistema de reglas y fórmulas que podamos calificar como democracia.

En tal sentido, la democracia añade exigencias muy estrictas de gobernabilidad. Por su parte, la gobernabilidad democrática supone que los actores poderosos resuelven sus conflictos, acatan y cumplen las decisiones emanadas del Legislativo y del Ejecutivo, procedentes ambos de un proceso electoral producido en un entorno de libertades políticas y derechos fundamentales. De tal forma, quedan prohibidas las fórmulas públicas o privadas que violen los derechos fundamentales de los ciudadanos.

En el contexto en el que democracia y gobernabilidad son conceptos diferentes que pueden relacionarse —y deben—, puede existir gobernabilidad sin democracia, pero también democracia sin gobernabilidad —o escasa—. La gobernabilidad autocrática, cuando cumple con determinados requerimientos institucionales, puede producir crecimiento económico, como sucedió con el régimen franquista después de 1959 o con el pinochetista chileno.

Lo que es evidente es que no puede haber crecimiento sin gobernabilidad. Asimismo, resulta cierto que al pasar del crecimiento al desarrollo humano, como criterio evaluador último de la gobernabilidad, la exigencia se hace mayor: ya no basta una simple gobernabilidad, sino una gobernabilidad democrática.