Miljökvalitetsnormför nitrat i

grundvatten

5180

Beställningsadress:Naturvårdsverket

Kundtjänst106 48 StockholmTfn: 08-698 12 00Fax: 08-698 15 15

E-post: kundtjanst@ environ.seInternet-hemsida: www.naturvardsverket.se

Miljöbokhandeln: www.miljobokhandeln.com

isbn 91-620-5180-6issn 0282-7298

© NaturvårdsverketTryck: Naturvårdsverkets repro 2002-02

Upplaga: 300 ex

Miljökvalitetsnormför nitrat

i grundvatten

FörordSedan början av 1998 finns på Naturvårdsverket (NV) verksprojektetMiljökvalitetsnormer. Dess uppgift är att ta fram förslag till miljökvalitetsnormer enligtmiljöbalken, med utgångspunkt från krav i EG-direktiv samt utifrån särskilda nationellaproblemställningar. Arbetet har tidigare mynnat ut i förslag till en rad luftkvalitets-normer.

Regeringen har i regleringsbrevet för budgetåret 2000 gett Naturvårdsverket i uppdragatt arbeta fram ett förslag till miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten.Författningsförslag samt konsekvensbeskrivningar i miljömässigt samt samhälls-ekonomiskt och internationellt hänseende skall redovisas.

Generaldirektörerna för Naturvårdsverket och Sveriges Geologiska Undersökning(SGU) har fattat beslut om att förslagen i denna rapport skall läggas fram av de bådaverken gemensamt.

Peter Askman (NV), projektledare för Naturvårdsverkets verksprojektMiljökvalitetsnormer, har tillsammans med Ulf von Brömssen (NV), Mats Aastrup(SGU), Helena Sabelström (NV) och Lars Klintwall (NV) utarbetat förslaget till enmiljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten. Uppdrag för projektets räkning har utförts avKungliga Tekniska Högskolan (KTH), Sveriges Lantbruksuniversitet (SLU), SverigesGeologiska Undersökning (SGU) och Lantbrukarnas Riksförbund (LRF). I fleraomgångar har synpunkter inhämtats från Jordbruksverket, länsstyrelser, kommuner,LRF, SLU, jordbrukare, det vattenstrategiska forskningsprogrammet VASTRA ochLivsmedelsverket. En extern remissbehandling av rapporten har ägt rum under hösten2001 (se bilaga 6).

Verken föreslår att regeringen fastställer miljökvalitetsnormen för nitrat så snart sommöjligt. Detta är viktigt med tanke på den tid det kommer att ta, från ikraftträdandet, viakartläggning av förhållanden och upprättandet av åtgärdsprogram, tills dess att åtgär-derna slutligen slår igenom på nitrathalterna i berörda grundvattenförekomster.

Stockholm och Uppsala i januari 2002

Naturvårdsverket Sveriges Geologiska Undersökning

5

Innehållsförteckning

DEL 1 - HUVUDRAPPORT

Förord......................................................................................................................................................4

Innehållsförteckning...................................................................................................................................5

Ordlista........................................................................................................................................................8

Sammanfattning .......................................................................................................................................10

1. Inledning................................................................................................................................................19

1.1 Bakgrund .........................................................................................................................................19

1.2 Inriktning, syfte och avgränsning ....................................................................................................24

2. Utgångspunkter för förslaget till miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten...............................25

2.1 Hälsoskydd ......................................................................................................................................25

2.2 Nationella miljömål .........................................................................................................................26

2.3 EG-rättsliga krav.............................................................................................................................27

2.4 Sammanfattande bedömning............................................................................................................31

3. Problembeskrivning: Nitrat i grundvatten ........................................................................................33

3.1 Nitratkällor ......................................................................................................................................33

3.2 Dimensionering av problemet nitrat i dricksvatten .........................................................................37

4. Miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten ......................................................................................41

4.1 Normvärdet......................................................................................................................................42

4.2 Definition av normuppfyllelse..........................................................................................................43

4.3 I vilka områden skall miljökvalitetsnormen gälla?..........................................................................46

4.4 När skall miljökvalitetsnormen vara uppfylld?................................................................................50

5. Kontroll av miljökvalitetsnormen.......................................................................................................51

5.1 Genomförande av kontrollen ...........................................................................................................51

5.2 Ansvar..............................................................................................................................................55

5.3 Finansiering.....................................................................................................................................56

5.4 Rapportering....................................................................................................................................57

6. Genomförande av miljökvalitetsnormen............................................................................................59

6.1 Allmänt om åtgärder i syfte att minska nitrat- och kvävehalter.......................................................59

6

6.2 Säkerställande av nitratnormen genom tillsynsverksamhet .............................................................64

6.3 Upprättande av åtgärdsprogram.....................................................................................................64

DEL 2 - KONSEKVENSANALYS

I. Strategi för konsekvensanalysen..........................................................................................................76

II. Nollalternativ .......................................................................................................................................78

III. Konsekvenser för miljö och hälsa.....................................................................................................80

Hälsomässiga konsekvenser ..................................................................................................................80

Miljömässiga konsekvenser ...................................................................................................................80

IV. Internationella konsekvenser ............................................................................................................82

V. Eldsbergaåsen ......................................................................................................................................83

VI. Genevadsåstudien...............................................................................................................................85

VII. Åtgärds- och konsekvensanalys i en del av ett avrinningsområde ...............................................88

Åtgärdsanalys ........................................................................................................................................88

Samhällsekonomisk analys ....................................................................................................................90

VIII. Effekter vid Eldsbergaåsen ............................................................................................................96

IX. Konsekvenser för jordbrukaren .......................................................................................................97

X. Konsekvenser för en kommun – exempel Halmstads kommun....................................................100

Grundvattensituation ...........................................................................................................................100

Kostnader som undviks genom införandet av en nitratnorm ...............................................................101

Kostnader för kommunen för inventeringar och ökad tillsyn ..............................................................104

XI. Statsfinansiella konsekvenser..........................................................................................................106

XII. Sammanfattning och slutsatser .....................................................................................................108

7

BILAGOR

1. Förslag till förordning

2. Förklaring till karta över nitrathalter i södra Sverige

3. Matris över nitratförluster från åkermark

4. Protokoll för klassificering av vattentäkter (Finland)

5. Åtgärder som skall ingå i åtgärdsprogram enligt artikel 5.4 a i nitratdirektivet (Direktiv91/676/EEG)

6. Utfall av remissomgång hösten 2001

8

Ordlista

Akvifer Ordet kommer från latin och betyder ”vattenledare”. Det de-finieras som ”en geologisk bildning, som är så genomträngligatt grundvatten kan utvinnas ur den i användbar mängd”.

Avrinningsdistrikts-myndighe-ter

Ansvariga myndigheter för förvaltning av kommande avrin-ningsdistrikt enligt bestämmelserna i EG:s ramdirektiv förvatten (dir 00/60/EG).

Avrinningsområde Det område inom vilket all nederbörd rör sig mot ett särskiltvattensystem, t.ex. en viss å med biflöden.

Bästa möjliga teknik Bästa möjliga teknik enligt 2 kap. 3 § miljöbalken. I prakti-ken innebär detta här att man genom att tillämpa precisions-odlingens principer ser till att tillförseln av kväve till grödanstår i balans med det som skördas.

Grundvattenbildningsområde Område där grundvattenbildning sker. Utgörs ofta avgenomsläppliga jordar eller sprickiga berg som har kontaktmed grundvattenförande lager eller � grundvattenmagasin.

Grundvattenförekomst Volymen grundvatten i ett � grundvattenmagasin

Grundvattenmagasin En geologisk bildning som är så avgränsad att den kan be-traktas som en hydraulisk enhet.

Inströmningsområde Område där infiltration av nederbörd och/eller ytvatten skertill jordlager eller berglager. Ett � grundvattenbildningsom-råde är alltid ett inströmningsområde.

Kontroll Med begreppet kontroll avses här kartläggning och utvärde-ring av var normvärdet överskrids eller riskerar att överskri-das samt operativ övervakning av grundvattnets nitrathalter isyfte att följa upp utvecklingen mot normuppfyllelse, dvs.följa upp åtgärdsprogrammen.

Nitrat Nitrat (NO3-) är den vanligaste formen av kväve i grundvat-

ten.

Nitratkväve Nitrathalter kan även anges i form av nitratkväve (NO3-N).Till exempel motsvaras 50 mg NO3 av 11,4 mg NO3-N.

SGU Sveriges Geologiska Undersökning

SLU Sveriges Lantbruksuniversitet

9

Tillrinningsområde Område från vilket grundvatten tillförs en � grundvattenfö-rekomst.

Tillsyn Med begreppet tillsyn avses här, i enlighet med miljöbalken,tillsynsmyndigheternas skyldighet att utöva tillsyn över verk-samhetsutövare och andra som bedriver verksamhet, för attkontrollera efterlevnaden av miljöbalken samt föreskrifter,villkor, domar och andra beslut som har meddelats med stödav miljöbalken samt vidta de åtgärder som behövs för attåstadkomma rättelse

Totalkväve Kväve kan uppträda i olika former, bl.a. nitratkväve, nitrit-kväve och ammoniumkväve. Totalkväve utgör summan av deolika kväveformerna.

Uppföljning Att värderingsfritt samla in och registrera data (definitionenhämtad ur Naturvårdsverkets Handbok 2001:4 Operativ till-syn, sid. 25).

Utströmningsområde Ett markområde där vattenflödet är uppåtgående. Ingen infil-tration/nybildning av grundvatten sker.

Utvärdering Att granska och värdera data med syfte att nå en djupare för-ståelse och vägledning för fortsatt handlande (definitionenhämtad ur Naturvårdsverkets Handbok 2001:4 Operativ till-syn, sid. 25).

Årsmedelgrundvattenyta Den nivå som grundvattenytan uppvisar som medeltal underett år.

Åtgärdsområden Områden inom en grundvattenförekomsts tillrinningsområdesom bidrar till nitratförorening av grundvattnet i en omfatt-ning att miljökvalitetsnormen för nitrat överskrids eller riske-rar att överskridas.

10

Sammanfattning

Varför har en miljökvalitetsnorm för nitrat i grund-vatten utvecklats?Vatten är vårt viktigaste livsmedel. Hälften av dricksvattenförsörjningen i Sverige ärbaserad på grundvattenuttag. På grund av dominansen av de lågproducerande grund-vattenmiljöerna urberg och morän, är större grundvattentillgångar för försörjning avtätorter mycket begränsade i Sverige. Detta gör att betydelsen av ett grundvatten av godkvalitet i övriga grundvattenmiljöer ökar. Delar av framförallt Sveriges södra jord-bruksbygder har emellertid ett grundvatten med hälsofarliga nitrathalter. Situationenuppstår främst där grödor som kan ge upphov till högt kväveläckage, exempelvis vissarotfrukter och potatis, och genomsläppliga jordarter utgör en kombination. Det högaväxtnäringsläckaget har lett till att vissa strategiskt viktiga grundvattenförekomster idaghar kraftigt förhöjda nitrathalter eller riskerar att få det om inte särskilda åtgärder vidtas.

Genom jordbruksnäringens egna insatser pågår idag en rad åtgärder för att minska kvä-veläckaget till grundvatten, sjöar, vattendrag och hav. De åtgärder som miljökvalitets-målen Ingen övergödning och Grundvatten av god kvalitet föranleder kommer att med-föra ytterligare förbättringar. Åtgärderna är viktiga för att minska kväveläckaget, dockbehövs ett ”finmaskigare” system och ett juridiskt bindande styrmedel för att säkerställagodtagbara nitrathalter i det grundvatten som behövs för vattenförsörjningen – idag ochi framtiden. Miljöbalkens femte kapitel med miljökvalitetsnormer inklusive uppfölj-ningssystem och åtgärdsprogram erbjuder ett sådant system.

Mot denna bakgrund fick Naturvårdsverket i och med 2000 års regleringsbrev ett re-geringsuppdrag att föreslå en miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten. Syftet mednitratnormen är att reducera nitrathalten i grundvatten som används för dricksvattenför-sörjning till nivåer som inte utgör risk för människors hälsa. En miljökvalitetsnorm förnitrat i grundvatten är ett led i genomförandet av direktivet 2000/60/EG om upprättandeav en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (ramdirektivet förvatten) och direktiv 91/676/EEG om skydd mot att vatten förorenas av nitrater frånjordbruket (nitratdirektivet). Nitratnormen bidrar även till att miljökvalitetsmåletGrundvatten av god kvalitet kan uppfyllas.

Förslag till miljökvalitetsnormDe grundläggande parametrarna i förslaget till miljökvalitetsnorm har tagits fram medutgångspunkt i relevanta EG-direktiv, miljökvalitetsmålet för grundvatten, WHO:s ochLivsmedelsverkets riktlinjer samt sakområdeskompetens från Naturvårdsverket, SGU

11

och andra aktörer som deltagit under framtagandeprocessen. Miljökvalitetsnormen kansammanfattas med följande matris:

Normvärde 50 mg nitrat/l (NO3)

När anses normen varauppfylld?

När det ytliga grundvattnet (0-4 m under årsmedelgrundvatten-ytan) innehåller högst 50 mg nitrat/l som glidande sexårsmedel-värde.

Vilka områden omfattasav normen?

I tillrinningsområden till grundvattenförekomster där det finnsminst ett vattenuttag för dricksvattenändamål på mer än 10 m3

per dygn i genomsnitt eller där minst ett vattenuttag försörjermer än 50 personer. Normen omfattar även grundvattenföre-komster som är avsedda för sådan framtida användning samtgrundvattenförekomster som försörjer reservvattenuttag.

Tillrinningsområdet för grundvattenförekomster föreslås om-fatta det område, ur vilket 90 % av det uttagna grundvattnethärrör. Innebörden av detta är framför allt att ytor som är avmindre betydelse för grundvattenbildningen samt försörjningenav uttaget, skall lämnas utanför. I sådana fall där det är enklareatt ange det område, ur vilket mer än 90 % av det uttagnagrundvattnet härrör, så får detta likställas med tillrinningsområ-det. I administrativa termer motsvarar tillrinningsområdet denhydrogeologiska del av ett område, för vilken åtgärder för attförhindra nitratläckage till grundvattnet kan bli aktuella.

När skall normen varauppfylld?

Från och med den 1 januari 2010.

Hur skall normuppfyllel-sen kontrolleras?

Genom mätningar och kompletterande beräkningar eller annanobjektiv uppskattning av nitratläckage i berörda tillrinningsom-råden, där periodvis eller ständigt inströmningsförhållandenråder.

Förslaget till miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten är, i enlighet med ovanståendeinriktning på strategiskt viktiga grundvattenförekomster, begränsat i den bemärkelsenatt det inte ger ett generellt skydd av alla grundvattenförekomster. Det är heller inte ut-format utifrån målet att det utläckande grundvattnet skall vara av sådan kvalitet att detdirekt bidrar till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar, vattendrag och hav. Docktorde förslaget kunna medföra positiva effekter av detta slag och ett fortsatt arbete kankomma att innebära en vidareutveckling av normen eller andra styrmedel i denna rikt-ning. Erfarenheterna av en första miljökvalitetsnorm för nitrat kommer att ha stor bety-delse för en sådan process.

Beträffande normuppfyllelse är det vid framtagandet av en miljökvalitetsnorm för nitrati grundvatten ett faktum av grundläggande betydelse att vi på kort sikt (10-20 år) inteaktivt kan påverka halterna i alla delar av grundvattenmagasinen. Vi kan dock skapa de

12

rätta förutsättningarna genom att nytillskottet till grundvattenmagasinen understigernormvärdet och på så vis långsiktigt (storleksordningen 10-100 år) få alla delar i grund-vattenmagasinen att underskrida normhalten.

Tidplanen för införandet och genomförandet av en miljökvalitetsnorm för nitrat igrundvatten kan upplevas som kort. Vi har dock i allt väsentligt försökt att anpassa dentill andra rådande tidplaner av betydelse; genomförandet av EG:s ramdirektiv för vattenoch delmålen för miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet. Tidpunkten i ramdi-rektivet likväl som i miljökvalitetsmålet återspeglar en hög ambitionsnivå, dvs. kortagenomförandetider. Mot den bakgrunden är det angeläget att så snart som möjligt kom-ma igång med framtagandet av åtgärdsprogram och övriga aktiviteter. Detta är ävenskälet till att förordningsförslaget i bilaga 1 även tar upp frågan om vem som skall upp-rätta åtgärdsprogram.

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2010 2015Beslut om miljökvali-tetsnorm för nitrat igrundvattenFörordningensikraftträdandeKartläggning av grund-vattenförekomsterÅtgärdsprogramupprättasNormuppfyllelse

Fig 1 Förslag på tidplan för miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten

Kontroll och genomförande av miljökvalitetsnormenFöljande steg utgör viktiga moment när det gäller kontrollen och genomförandet avnormen. I parentes anges ansvarig myndighet. Med utgångspunkt från de nuvarandeadministrativa arrangemangen vore det givet att länsstyrelserna skulle vara lämpliginstans för upprättande av länsvisa åtgärdsprogram. Vi har dock valt att utgå från att detsenast den 22 december 2003 kommer att finnas en ny, avrinningsområdesbaseradmyndighetsorganisation enligt EG:s ramdirektiv för vatten.

� Identifiering och översiktlig kartläggning av grundvattenförekomster som omfattasav nitratnormen (SGU, efter det att kommunerna redovisat vilka grundvattenuttagsom berörs).

� Inledande karakterisering: En första grov avgränsning av grundvattenförekomsteroch tillrinningsområden samt utpekande av markanvändning med påverkan eller riskför påverkan på nitrathalter. Inledande översiktlig riskbedömning genom att avgöraom markanvändning har hydrauliskt samband med grundvattenförekomstens grund-vattenbildningsområden (SGU med kommunernas stöd).

13

� Information till och kommunikation och samråd med lantbrukare inom tillrinnings-området till aktuella grundvattenförekomster (avrinningsdistriktsmyndigheterna ochkommunerna).

� Noggrann avgränsning av tillrinningsområdet och fördjupad karakterisering ochkontroll i områden där misstanke föreligger om att nitratnormen överskrids eller kankomma att överskridas (avrinningsdistriktsmyndigheterna eller kommunerna; An-svarsfördelningen för detta bör invänta resultatet av utredningen Svensk Vattenad-ministration under Joakim Ollén). Underlaget utgörs av provtagningar, beräkningaroch bedömning av tidigare analysresultat. Detta leder fram till:

� Identifiering av åtgärdsområden, dvs. områden från vilka tillrinning sker och sombidrar till nitratförorening av grundvattnet i en omfattning att miljökvalitetsnormenför nitrat överskrids eller riskerar att överskridas (avrinningsdistriktsmyndigheter-na).

� Åtgärdsprogram utarbetas för de åtgärdsområden där nitratnormen överskrids (av-rinningsdistriktsmyndigheterna i samverkan med berörda lantbrukare, tillsynsmyn-digheter och rådgivare).

� Nödvändiga beslut på basis av åtgärdsprogrammen fattas (tillsynsmyndigheter ochtillståndsgivande myndigheter).

� Övervakning av åtgärdsområden i syfte att följa upp utvecklingen mot normuppfyl-lelse (avrinningsdistriktsmyndigheterna eller kommunerna, i förordningsförslagetbenämnt tillsynsansvarig myndighet).

� Rapportering (tillsynsansvarig myndighet, se punkt ovan om övervakning).

� Uppföljning och utvärdering av åtgärdsprogram (avrinningsdistriktsmyndigheterna).

� Omprövning av åtgärdsprogram (avrinningsdistriktsmyndigheterna).

Fig 2 Kontroll- och genomförandeprocessen

Kartläggning avåtgärdsområden

Omprövning avåtgärdsprogram

Uppföljning ochutvärdering avåtgärdsprogram

RapporteringÖvervakning

Åtgärdsprogram

Kommunikation med berördaverksamhetsutövare

Operationaliseringav åtgärder

14

Kartläggning och kontroll av miljökvalitetsnormen

Förordningsförslaget innebär att SGU med kommunernas stöd, som ett första steg skallklargöra vilka grundvattenförekomster som berörs av nitratnormen – ett arbetsmomentsom kräver relativt begränsade insatser. Betydligt mer arbetskrävande är nästa steg, attavgränsa tillrinningsområden till berörda uttag och potentiella uttag. Enligt förslaget ärdetta arbete uppdelat i två steg. Det första är en grov avgränsning på karta, utifrån till-gängliga uppgifter. Det andra, som innebär en mer noggrann hydrogeologisk avgräns-ning och involverar iakttagelser i fält, begränsas till områden som bedöms vara kritiskamed avseende på nitrathalter. På så vis blir resursinsatsen rimlig och arbetet kan hinnagenomföras inom ramen för tiden som ramdirektivet för vatten anger. Ansvaret skullekunna läggas på avrinningsdistriktsmyndigheterna, alternativt kommunerna. Vi anserdock att ansvarsfördelningen för detta andra steg bör invänta resultatet av utredningenSvensk Vattenadministrations arbete om vattenfrågor och avrinningsdistrikt under Joa-kim Ollén.

Det är nödvändigt att en vägledning för hur man beräknar och avgränsar tillrinningsom-råden till grundvattenförekomster utvecklas. Detta kartläggnings- och karakteriserings-arbete är även aktuellt för rapporteringen till EU och för miljökvalitetsmålet Grundvat-ten av god kvalitet. Naturvårdsverket har med anledning av detta i samarbete med SGUformulerat ett konsultuppdrag med syfte att utveckla utgångspunkter för ett sådant ar-bete1.

Under kartläggningen tas uppgifter fram som innebär att källorna till nitratbelastningen iriskområdena kan identifieras. Således blir kartläggningen automatiskt även en del i detarbete som krävs för att upprätta åtgärdsprogram. Detta understryker vikten av en höggrad av kommunikation och ett nära samarbete mellan de aktörer som blir ansvariga förde olika uppgifterna.

Detaljerad vägledning och framför allt föreskrifter för kartläggning, mätning och beräk-ning av nitrathalterna behöver tas fram. Med tanke på den kompetens som behövs fördetta arbete är det lämpligt att regeringen bemyndigar SGU att utfärda sådana före-skrifter i samråd med Naturvårdsverket, Jordbruksverket och SLU.

Vi föreslår att den löpande kontrollen av miljökvalitetsnormen för nitrat genomförs avkommunerna, alternativt av avrinningsdistriktsmyndigheterna, om det visar sig att ensådan rollfördelning bättre skulle passa in i de administrativa arrangemang som Sverigekommer att införa med anledning av ramdirektivet för vatten. Kommunerna har ansvarför ett stort antal större grundvattentäkter. De har även omfattande lokal kunskap samtviss tillgång till provtagnings-/analysdata. Kommunernas roll understryks även av attdet är kommunala tillsynsmyndigheter som utövar tillsynen över ett stort antal jord-bruksverksamheter. I förordningsförslaget används begreppet tillsynsansvarig myndig-het, med vilket avses den myndighet som regeringen finner lämpligast för ansvarandeför kontrollen.

1 Utveckling av utgångspunkter för avgränsning av tillrinningsområden för grundvattenförekomster.Chalmers Tekniska Högskola, Göteborg. Utkast december 2001.

15

Om det på grundval av markanvändningen, jordartsförhållanden eller andra sådana för-hållanden är uppenbart att ingen risk för nitratförorening föreligger, bör kontrollen i ettområde kunna utgå.

Finansieringsfrågan är viktig och även aktualiserad av de inventeringar som krävs enligtramdirektivet för vatten samt av den kommande uppföljningen av miljökvalitetsmåletGrundvatten av god kvalitet. De delvis omfattande undersökningar som krävs för attavgränsa tillrinningsområden genom fältmätningar, beräkningar och hydrogeologiskaundersökningar kan inte finansieras via tillsynsavgifter. En tänkbar framtida finansie-ringskälla är avgifter för nitratförorening av vatten, baserade på exempelvis utlakning,växtnäringsöverskott eller kvävetillförsel/gödselräkenskaper samt avgifter för uttag avvatten. Det kommer dock att dröja några år innan ett sådant system kan sjösättas, samti-digt som det är viktigt att karakteriseringsarbetet kommer i gång omgående. Vi anserändå att man behöver avvakta resultatet av den i oktober 2001 tillsatta utredningenSvensk Vattenadministrations arbete om vattenfrågor och avrinningsdistrikt, innan be-slut avseende finansieringen av den fördjupade kartläggningen fattas. Uppgifter för denlöpande kontrollen av hur verksamheter påverkar grundvattnet, kan i vissa fall inhämtasgenom tillsynen. Kostnadstäckning kan då ske genom tillsynsavgifter.

Genomförande av miljökvalitetsnormen

Åtgärdsprogram skall upprättas för de tillrinningsområden där det bedöms vara nödvän-digt för att nå normuppfyllelse. Alla verksamheter som med någon betydelse medverkartill att normen överskrids kan komma att beröras av myndigheters åtgärder.

Vad gäller åtgärdsprogram föreslås följande:

Ansvariga myndigheter för förvaltning av kommande avrinningsdistrikt enligt bestäm-melserna i ramdirektivet för vatten (nedan kallade avrinningsdistriktsmyndigheter) får iuppdrag att senast den 1 januari 2007, i samråd med jordbruksnäringens representanteroch berörda tillsynsmyndigheter, upprätta åtgärdsprogram för avrinningsdistrikten, medfokus på tillrinningsområden till de grundvattenförekomster som omfattas av miljökva-litetsnormen för nitrat och som bidrar till nitratförorening av grundvattnet i en omfatt-ning att miljökvalitetsnormen för nitrat överskrids.

Därutöver behöver Jordbruksverket ta fram generella riktlinjer för åtgärdsprogram, isyfte att undvika orimliga skillnader i de bedömningar av jordbruksverksamheter ochåtgärdsbehov inom jordbruket som görs på regional nivå (avrinningsdistrikt). En viktigutgångspunkt i detta sammanhang är Jordbruksverkets rapport (2000:1) Sektorsmål ochåtgärdsprogram för reduktion av växtnäringsläckaget från jordbruket, som dockbehöver kompletteras med avseende på grundvatten.

Det föreslås vidare att Jordbruksverket får i uppdrag att se över de författningar somberör jordbruksverksamhet och vid behov föreslå sådana författningsförändringar sombedöms som nödvändiga för att säkerställa att nitratnormen skall kunna uppfyllas. Deförfattningar som idag reglerar miljöhänsyn i jordbruket är främst inriktade påeutrofiering av ytvatten. För skydd av strategiskt viktiga grundvattenförekomsterbehöver ytterligare miljöhänsyn föreskrivas.

16

Jordbruksverket föreslås även få i uppdrag att, för olika odlingsinriktningar, ange vilkatyper av skyddsåtgärder, begränsningar och försiktighetsmått i övrigt som ryms inom”bästa möjliga teknik”.

För att åtgärdsprogrammen i avrinningsdistrikten skall vara förankrade ochgenomförbara bör lantbrukarna på olika sätt vara delaktiga i framtagandet. Att upprättaett åtgärdsprogram kräver tillgång till uppgifter om arealer av aktuella grödor, tidpunktför, mängd av och slag av gödsel, skördens storlek, tidpunkt för jordbearbetning samtväxtföljd. Det finns därför ingen som bättre känner till möjligheterna att minskanitratläckaget än lantbrukaren själv. I första hand bör därför lantbrukaren utformaförslag till åtgärder i samråd med rådgivare, avrinningsdistriktsmyndighet och ansvarigtillsynsmyndighet. Dessa förslag utgör sedan en viktig utgångspunkt näravrinningsdistriktsmyndigheten utformar åtgärdsprogram. Genom attåtgärdsprogrammen upprättas på avrinningsdistriktsnivå kan en långtgående enhetligbedömning av berörda verksamheter och formulering av åtgärdskrav inom regionensäkerställas.

Ett åtgärdsprogram relaterat till nitrat i grundvatten kan aktualisera särskilda åtgärdervid jordbruk i de områden där nitratnormen överskrids. Det kan även handla om att taett samlat grepp om avloppsanläggningar, golfbanor eller gödselvårdsanläggningar sompåverkar grundvattnet. I vissa fall kan enskild bebyggelse, genom gödsling av gräsmat-tor i nära anslutning till ett kommunalt vattenuttag, behöva omfattas av särskilda åtgär-der, exempelvis lokala föreskrifter för gödselanvändning. I andra fall kan särskilda för-siktighetsmått behöva iakttas från skogsbrukets sida.

Naturvårdsverket och SGU anser att kommunikationen med berörda verksamhetsutöva-re har stor betydelse och att åtgärdsprogrammet bör föregås en informations-, samver-kans- och kommunikationsplan i vilken anges hur kunskap om normen, miljösituationenoch åtgärdsprogrammet skall spridas, vem som bör göra detta och hur dialogen skall seut. Eftersom innehållet i en sådan plan främst riktar sig till lantbrukare bör den rimligentas fram av dem som har erfarenhet av att kommunicera med lantbrukare, exempelvislänsstyrelsernas lantbruksenheter i samråd med hushållningssällskap och LRF:s länsför-bund.

Fokus i åtgärdsprogrammen bör ligga på att från myndighetens sida, utifrån lantbruka-rens förslag, fastställa vad som skall uppnås och att sätta ramarna för de åtgärder somexempelvis lantbrukaren behöver genomföra. Tillsynsmyndigheterna skall säkerställaatt åtgärderna omsätts på verksamhetsnivå.

KonsekvenserDet är inte möjligt att ange den totala kostnaden för och den totala nyttan med införan-det av den föreslagna nitratnormen. Detta beror på att antalet berörda grundvattenföre-komster, tillrinningsområden och deras omfattning är obekant, men även att det är svårtatt särskilja kostnader som föranleds av miljökvalitetsmålen Ingen övergödning ochGrundvatten av god kvalitet samt av EG:s ramdirektiv för vatten.

17

Våra förslag går ut på att genom nitratnormen och en inledande omgång åtgärdsprogrami ett första steg se till att bästa möjliga teknik tillämpas fullt ut vad gäller begränsning avnitratläckage från verksamheter inom de berörda områdena. Därefter sker en uppfölj-ning och utvärdering som leder fram till svar på frågan om denna åtgärdsnivå räcker föratt nitratnormen skall kunna uppnås. Om den inte ger önskat resultat i alla lägen, så börbeskrivas vad som ytterligare behöver göras inom ramen för omprövade åtgärdsprogramoch vilka konsekvenser detta innebär. Då kan man även se hur många verksamheter someventuellt berörs och i vilken omfattning de berörs.

Verkens bedömning är att den föreslagna miljökvalitetsnormen för nitrat i grundvattenkommer att föranleda ett behov av åtgärder främst i delar av Skåne och Hallands länsamt eventuellt även i ytterligare några jordbruksintensiva län. Orsaken är att höga nit-rathalter oftast uppmäts i områden med intensivt jordbruk där genomsläppliga jordarterdominerar. Studier har gett bilden av att den föreslagna nitratnormen i ett ganska typisktsydsvenskt jordbruksområde med nitratproblem kan uppfyllas till relativt låga företags-ekonomiska kostnader, och att det finns relevanta kostnadseffektiva åtgärder. Den före-slagna nitratnormen bedöms endast undantagsvis och på ytterst begränsade arealer krävaen mer drastisk omställning av markanvändning, exempelvis övergång från potatisod-ling till permanent vall. I de flesta fall bedöms det räcka med att tillämpa bästa möjligateknik enligt 2 kap. 3 § miljöbalken fullt ut. I praktiken innebär detta att man genom atttillämpa precisionsodlingens principer ser till att tillförseln av kväve till grödan står ibalans med det som skördas.

Nitratnormen kommer att innebära ökade utgifter för stat och kommun, bland annat förnormkontroll och åtgärdsarbete. Arbetet med åtgärdsprogram för nitrat i grundvattenkommer att bli en viktig arbetsuppgift i vissa områden i södra Sverige. Enligt den före-slagna tidplanen aktualiseras åtgärderna och kostnaderna för dessa från och med år2007. En tänkbar finansieringskälla för olika miljövårdande insatser är då avgifter förolika former av utsläpp till vatten, dvs. även kväve- eller nitratförluster till grundvattensamt avgifter för uttag av vatten. Utredningen om vattenfrågor och avrinningsdistrikt,Svensk Vattenadministration, som regeringen tillsatte i oktober 2001 skall bland annatutreda förutsättningarna för att införa avgifter för att minska utsläppen till vatten och,om utredaren bedömer det lämpligt, lämna förslag till avgiftssystem.

Sett ur ett flerårigt helhetsperspektiv uppstår en samhällsekonomisk vinst vid införandetav nitratnormen, vilket i första hand hänger samman med det höga värde som rentgrundvatten betingar för dricksvattenkonsumenterna, ett värde som överstiger de sam-hällsekonomiska kostnaderna för eventuella åtgärder. Den samhällsekonomiska vinstenkommer dock att vara olika stor i de berörda områdena. I områden med omfattande åt-gärdsbehov är det av särskilt stor betydelse att komma fram till långsiktiga jordbruks-politiska lösningar som både säkerställer grundvattenkvaliteten och bevarar försörj-ningsmöjligheter för landsbygden.

18

DEL 1

Huvudrapport

19

1. Inledning

1.1 Bakgrund

Miljökvalitetsnormer - ett nytt instrument

Miljökvalitetsnormer utgör ett rättsligt styrmedel som kan användas för att genomförainternationella, nationella, regionala och lokala miljökvalitetsmål. Ett nytt system för attreglera detta styrmedel finns numera i svensk lagstiftning, i miljöbalken. Idag finns tvåförordningar om miljökvalitetsnormer; förordningen (2001:527) om miljökvalitetsnor-mer för utomhusluft och förordningen (2001:554) om miljökvalitetsnormer för fisk- ochmusselvatten.

Vad är en miljökvalitetsnorm?

Enligt 5 kap. 1 § miljöbalken är miljökvalitetsnormer föreskrifter om kvaliteten påmark, vatten, luft eller miljön i övrigt. En miljökvalitetsnorm skall gälla för vissa geo-grafiska områden eller för hela landet. Enligt förarbetena till miljöbalken kan de geogra-fiska områdena vara av olika storlek och en norm kan omfatta en eller flera sjöar ellerandra vattendrag, en del av kommunen eller hela kommunen, flera kommuner, ett ellerflera län, eller hela landet. Normerna kan även omfatta vissa typer av områden.2

Enligt 5 kap. 1 § miljöbalken får regeringen meddela föreskrifter om miljökvalitetsnor-mer.

Vad en miljökvalitetsnorm skall innehålla enligt miljöbalken regleras dock på ett tämli-gen detaljerat sätt i 5 kap. 2 § miljöbalken. I lagrummets första stycke fastslås att miljö-kvalitetsnormer skall ange de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människorkan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kanbelastas med utan fara för påtagliga olägenheter. I andra och tredje stycket finns en iprincip uttömmande uppräkning av vad en norm kan ange. Miljökvalitetsnormer kansåledes föreskrivas gällande ”förekomst … av kemiska produkter eller biotekniska or-ganismer”, ”buller, skakning, ljus, strålning eller annan sådan störning” samt”vattenstånd eller flöde” respektive så kallade bioindikatorer. I förarbetena till miljöbal-ken lämnade regeringen öppet för att det kan finnas ett behov av att reglera bioindikato-rer beträffande mark, luft och miljön i övrigt när det finns mer erfarenheter av miljö-

2 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 42.

20

kvalitetsnormer, men menade att det varken var lämpligt att införa eller fanns någotbehov av normer som avser biotoper eller habitat.3

När är en miljökvalitetsnorm uppfylld?

I 5 kap. 2 § andra stycket miljöbalken stadgas att en normnivå inte skall få överskridaseller underskridas efter en viss angiven tidpunkt. Bestämmelsen är kortfattad och bok-stavligt tolkad ger den inte utrymme för flera differentierade normnivåer och tidpunkteri en och samma norm. Lagtexten ger inte heller någon ledning i frågan hur tidpunktenför uppfyllande av normerna skall fastställas. Miljöbalkens förarbeten anger dock tyd-ligt att hänsyn till befintlig verksamhet ”bör” tas då denna tidpunkt fastställs, så att”rimlig tid” för omställning medges.4 Vid fastställande av tidpunkten förutsätts dessut-om hänsyn till ekonomiska och tekniska förutsättningar komma in i bilden.5

Vilka rättsverkningar får en miljökvalitetsnorm?

I 5 kap. 3 § miljöbalken stadgas en generell skyldighet för kommuner och myndigheteratt säkerställa att miljökvalitetsnormer uppfylls. Detta skall ske vid alla former av till-ståndsprövning, tillsyn, meddelande av föreskrifter samt vid planläggning och plane-ring. Alla myndigheter som hanterar dessa uppgifter har således, var och en och i varjeenskilt ärende, en skyldighet att se till att högsta möjliga krav ställs för att miljökvali-tetsnormerna skall kunna uppnås och bibehållas.6 För kommuner gäller detta givetvisäven i förhållande till den egna verksamheten, exempelvis avloppsrening. Av lagtextenkan det framstå som att myndigheter och kommuner endast skall säkerställa miljökvali-tetsnormer i de ärenden som redan hanteras. De olika myndigheterna och kommunernahar dock även möjligheter att själva ta initiativ till sådana åtgärder. Skyldigheter att tainitiativ till sådana åtgärder kan föreskrivas i ett åtgärdsprogram.

Ansvaret att säkerställa genomförandet av miljökvalitetsnormer avser typiskt sett atttillse att mänskliga verksamheter och åtgärder som kan komma att påverka miljöns till-stånd, inte är av sådan art att den sammanlagda effekten medverkar till att miljökvali-tetsnormer överträds. Det är inte praktiskt möjligt för kommuner och myndigheter attvid alla tidpunkter garantera en viss miljökvalitet, eftersom denna kan vara beroende avfaktorer som människan inte kan styra, exempelvis väder och vind.

3 Se prop. 1997/98 del 1 s. 256 f.

4 Se prop. 1997/98:45, del 2 s. 44.

5 Se prop. 1997/98:45, del 1 s. 252.

6 Stadgandet i 5 kap. 3 § miljöbalken tillsammans med 6 § första stycket lagen (1998:811) om införandeav miljöbalken har av miljödomstolen i Vänersborg åberopats när yrkande om befrielse från skyldighet attinstallera viss reningsutrustning avslagits, se dom 2000-01-14 i målen M199-99 och 200-99.

21

Enligt 5 kap. 3 § miljöbalken skall miljökvalitetsnormer även iakttas vid planering ochplanläggning. I författningskommentaren till 5 kap. 3 § miljöbalken anges att miljökva-litetsnormer, genom att myndigheter och kommuner fullgör sina uppgifter, får enstyrande verkan för enskilda verksamhetsutövare – om än indirekt.7 Vidare är varkenåtgärdsprogrammen eller åtgärdsplanerna, som framgått ovan, idag direkt bindande förenskilda, utan endast de beslut som myndigheter fattar utifrån programmen eller planer-na.8 Konstruktionen med en indirekt styrande verkan bygger, juridiskt sett, på att en-skilda har rätt att överklaga de särskilda beslut i enskilda fall som utgör myndighetsut-övning gentemot dem.9

Hur förhåller sig de allmänna hänsynsreglerna till miljökvalitetsnormer?

Miljöbalkens allmänna hänsynsregler, 2 kap. 2-8 §§ miljöbalken, är tillämpliga på allasom bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd.10 Oavsett omdet finns miljökvalitetsnormer eller inte och oavsett om sådana normer överträtts ellerinte, skall dessa generella krav uppfyllas.

Det finns dock en gräns för hur långt myndigheterna kan driva sina krav på skyddsåt-gärder. Enligt 2 kap. 7 § miljöbalken första stycket gäller kraven på hänsyn enligt 2 kap.2-6 §§ miljöbalken i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Viddenna bedömning skall en skälighetsavvägning göras. Vad som är tekniskt och ekono-miskt möjligt (objektivt sett) skall vägas mot bland annat den miljömässiga nyttan.11

Det kan medföra en jämkning av kravens ambitionsnivå. Om miljönyttan är stark kandet dock leda till att en jämkning bedöms oskälig och att kraven skall motsvara vad somanses vara tekniskt och ekonomiskt möjligt. I dessa fall anses det således rimligt attställa så höga krav. Efter en sådan avvägning har inte bara klargjorts vad som är eko-nomiskt möjligt, utan också vad som är rimligt.

7 Se prop. 1997/98:45, del 2 s. 46.

8 Se prop. 1997/98:45, del 1 s. 271 och 1997/98:JoU20 s. 61.

9 Se prop. 1997/98:45, del 1 s. 271. Jfr. även Lagrådets resonemang i a. prop., del 2 bilaga 1 s. 463 f.

10 Åtgärdsbegreppet är begränsat till endast sådana åtgärder som inte är av försumbar betydelse i det en-skilda fallet. Verksamhetsbegreppet är inte definierat i lagtexten och inte heller beskrivet i förarbetena.Av förarbetenas beskrivning av begreppet åtgärd kan dock vissa härledningar göras. Verksamhet är såda-na slags handlingar eller förfaranden som inte är av så momentan art att de utgör åtgärder. Om däremotåtgärderna ingår i en verksamhets normala aktivitetsram torde de istället kunna ses som del av en verk-samhet. Varken verksamhets- eller åtgärdsbegreppet är knutet till någon viss typ av juridisk eller fysiskperson och kan därför tillämpas på båda dessa grupper av personer. Däremot görs i 2 kap. 3 § miljöbalkenskillnad mellan yrkesmässig verksamhet och icke-yrkesmässig sådan. Dessutom ställs särskilda hänsyns-krav för preciserade typer av verksamhet, exempelvis miljöfarlig verksamhet (9 kap.), vattenverksamhet(11 kap.) och hantering av kemiska produkter (14 kap.).

11 Bedömning av vad som är ekonomiskt möjligt utgår från vad ett normalt välskött företag i branschenkan klara, prop. 1997/98:45, del 1 s. 216. Vad som är industriellt möjligt i branschen kan anses vara ettmer träffande uttryck än ekonomiskt möjligt.

22

Enligt förarbetena till miljöbalken utgör meddelade miljökvalitetsnormer en miniminivåsom måste beaktas vid tillämpning av hänsynsreglerna, vilket anses följa av 2 kap. 7 §andra stycket miljöbalken.12 Enligt 2 kap. 7 § miljöbalken andra stycket får avvägningenenligt samma paragrafs första stycke inte medföra att en miljökvalitetsnorm åsidosätts.Enligt författningskommentaren måste sådana krav alltid ställas på en verksamhet attrisk inte föreligger för att miljökvalitetsnormer inte uppfylls.13 Dessutom kan det i vissasituationer bli aktuellt att tillämpa stoppregeln i 2 kap. 9 § miljöbalken.

Åtgärdsprogrammens funktion

Syftet med att inrätta miljökvalitetsnormer i miljöbalken var bland annat att skapa ettinstrument för genomförandet eller operationaliseringen av dels de nationella miljömå-len, dels den EG-rätt som kräver sådana normer. Åtgärdsprogrammens funktion är en-ligt miljöbalken att vara ett instrument för att uppfylla miljökvalitetsnormerna och EG-rättens krav på åtgärdsprogram. Åtgärdsplanernas funktion är att fylla ett likartat behovsom åtgärdsprogrammen, men på en mer övergripande nivå och i ett längre tidsperspek-tiv samt för att genomföra EG-rättens krav på sådana planer.

I 5 kap. 5 § miljöbalken anges att åtgärdsprogram skall upprättas om det behövs för atten miljökvalitetsnorm skall uppfyllas eller om detta krävs enligt EG-rätten.

För genomförande av miljökvalitetsnormer som föreskrivits till följd av EG-rätten krävsalltid åtgärdsprogram i den omfattning som anges i direktivet. När det däremot gällernationellt initierade normer är regeringen endast skyldig att upprätta åtgärdsprogram omdet behövs för att en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas. Åtgärdsprogram kan upprättasantingen samtidigt som normen i sig föreskrivs, eller först när behov kan anses ha upp-kommit. I förarbetena till miljöbalken saknas i stort sett definitioner av ”behov” och”behövs”; det är således inte reglerat i vilka fall åtgärder är att anse som nödvändiga förgenomförande av normerna och vilka kriterier som kan ställas upp. Ett skäl för att upp-rätta ett åtgärdsprogram anges dock vara behovet att samordna nödvändiga åtgärder förflera slags föroreningskällor så att största möjliga effekt nås.14 Naturvårdsverket utgårifrån att ”behov” generellt sett föreligger när det inte kan ses som sannolikt att denönskvärda miljökvaliteten kommer att uppnås med mindre än att åtgärder sätts in.

Bestämmelsen i 5 kap. 6 § miljöbalken listar vad som skall anges i ett åtgärdsprogram,bland annat ”de åtgärder som skall vidtas för att miljökvalitetsnormen skall vara upp-fylld senast vid [fastställd] tidpunkt”. Författningskommentaren ger, utan ambition attvara uttömmande, förslag på vilka typer av åtgärder ett sådant program kan innehålla.15

Här står bland annat att olika sorters styrmedel kan ingå i ett åtgärdsprogram i syfte att

12 Se prop. 1997/98:45, del 2 s. 25.

13 Ibid.

14 Se prop. 1997/98:45, del 2 s. 49.

15 Se prop. 1997/98:45, del 2 s. 50 ff.

23

uppfylla en norm. De styrmedel som myndigheter och kommuner förfogar över kandelas in i kategorierna administrativa, ekonomiska och informativa styrmedel.

Särskilda åtgärdsprogram skall upprättas om det behövs för att en miljökvalitetsnormskall uppfyllas, exempelvis om det kan antas att normen kommer att överträdas eller omöverträdande redan sker idag. Exempel på typer av åtgärder som kan komma ifråga ärgenerella föreskrifter, specifikt riktade tillsynsstrategier kombinerade med särskildamyndighetskrav på störande verksamheter, program för omprövning samt framställ-ningar om omprövning av olika verksamheter med tillstånd, framtagande av programeller policy för fysisk planering, införandet av ekonomiska och andra styrmedel. I vissafall kan internationella förhandlingar på regeringsnivå och internationella avtal varaviktiga inslag i åtgärderna.

Tidigare arbete

Hösten 1997 redovisade Naturvårdsverket förslag till vissa luftkvalitetsnormer till re-geringen (Rapport 4793); den 1 januari 1999 trädde normer för kvävedioxid, bly ochsvaveldioxid i utomhusluft i kraft. Därefter redovisade Naturvårdsverket i december1998 förslag till normer för bensen och kolmonoxid i utomhusluft (Rapport 4925).Samtidigt redovisades utifrån en genomgång av de femton sedermera av riksdagen fast-ställda miljökvalitetsmålen, var miljökvalitetsnormer kan vara lämpliga juridiskt bin-dande styrmedel. Nitrat i grundvatten bedömdes som ett viktigt område för det nyaverktyget miljökvalitetsnormer. Därutöver har Naturvårdsverket redovisat en rapportom Utveckling av miljökvalitetsnormer som rättsligt instrument (NV rapport 5138). Irapporten lägger Naturvårdsverket fram ett antal förslag till författningsändringar ochfortsatt utredning som syftar till att underlätta det framtida arbetet med att ta fram ochgenomföra miljökvalitetsnormer.

Regeringsuppdrag

Sedan början av 1998 finns på Naturvårdsverket ett verksprojekt Miljökvalitetsnormer.Syftet med projektet är att ta fram förslag till miljökvalitetsnormer enligt miljöbalken,med utgångspunkt från krav i EG-direktiv samt utifrån särskilda nationella problem-ställningar. Arbetet är framför allt inriktat på att genomföra det uppdrag som Natur-vårdsverket fick i regleringsbrevet för budgetåret 2000:

”Naturvårdsverket ges i uppdrag att föreslå miljökvalitetsnormer för nitrat igrundvatten, tungmetaller och fosfor i utvalda sjöar, tungmetaller i utvaldavattendrag, flöden/nivåer i utvalda rinnande vatten, miljögifter i utvalda sjöar,vattendrag och andra naturtyper. Dessutom skall verket analysera i vilkenutsträckning bioindikatorer kan användas som miljökvalitetsnormer.Naturvårdsverkets förslag bör lämnas i delar i den takt verket anser är lämpligt.Det sista förslaget skall lämnas senast den 31 december 2002.”

Utdrag ur Naturvårdsverkets regleringsbrev för år 2000

24

1.2 Inriktning, syfte och avgränsningRapporten har inriktat sig på en tillämpning av miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. i mil-jöbalken. Utgångspunkt är den hälsorelaterade problematiken med förhöjda halter avnitrat i grundvatten. Andra utgångspunkter är det av riksdagen beslutade miljökvali-tetsmålet Grundvatten av god kvalitet samt ramdirektivet för vatten (se kap. 2).

Rapportens syfte är att redovisa ett förslag till en miljökvalitetsnorm för nitrat i grund-vatten, inklusive författningsförslag. Stor vikt i utvecklingsarbetet har lagts på att intebegränsa sig till framtagande av normvärden, utan klargöra hur hela konceptet för denföreslagna normen skall se ut, dvs. olika delprocesser, kontrollsystemet, åtgärdsarbetetoch dess organisation, aktörer/ansvarsroller m.m. Den samhällsekonomiska konse-kvensanalysen, likväl som det interna och externa förankringsarbetet, ges stort utrym-me.

Det är i sammanhanget viktigt att betona att konsekvensanalysen i det här skedet är avövergripande karaktär. Den kan och bör inte föregripa den mer specifika analys av vilkaåtgärder som är mest miljö- och kostnadseffektiva och således lämpliga i det enskildafallet. Den analysen sker i samband med att områden och verksamheter aktuella för åt-gärder identifieras och åtgärdsprogram upprättas.

Även om ambitionen har varit att redovisa så konkreta och utförliga förslag som möj-ligt, bygger de ändå på att uppföljningssystem och beslutstödsverktyg efterhand vidare-utvecklas i detalj och att åtgärdsprogram konkretiseras i efterföljande steg.

En annan avgränsning har gjorts avseende problemområdet: Förslaget tillmiljökvalitetsnorm för nitrat tar endast i begränsad omfattning hänsyn till skyddet avytvatten. Mer än 80 % av ytvattnet har under naturliga betingelser sitt ursprung igrundvatten. När grundvattnet med sitt nitratinnehåll avbördas till sin ytvattenrecipientmedför detta ett eutrofierande tillskott, vilket i sin tur kan försämra livsmiljön för vissaväxter och djur. Det finns stora skillnader mellan olika vattenområden i fråga om blandannat växt- och djurliv, vilket hänger samman med det geografiska läget, berggrundenoch andra naturgivna förutsättningar. Följaktligen finns det också väsentliga skillnader ivad som kan anses vara godtagbar miljökvalitet för växter och djur i olika områden.Effekterna av grundvattnets kvävehalter på ytvatten bedöms vara alltför komplexa föratt kunna beaktas inom ramen för denna rapport och bör därför tas upp i ett senaresammanhang, eventuellt i samband med en utvidgad miljökvalitetsnorm för nitrat igrundvatten. För dessa aspekter krävs dock först ytterligare FoU-insatser.

Det är dock viktigt att betona att det långsiktiga målet är att allt grundvatten skall ge ensäker och hållbar dricksvattenförsörjning samt bidra till en god livsmiljö för djur ochväxter i sjöar och vattendrag. Den avgränsning som görs i föreliggande rapport skallsåledes betraktas i ljuset av att det här rör sig om ett av flera steg mot det långsiktigamålet.

25

2. Utgångspunkter för förslaget till miljö-kvalitetsnorm för nitrat i grundvatten

2.1 HälsoskyddSyftet med miljökvalitetsnormen är att åstadkomma åtgärder som leder till en minsk-ning av nitrathalten i grundvattnet till nivåer som inte utgör risk för människors hälsanär vattnet används för dricksvattenförsörjning i dag eller i framtiden.

I Naturvårdsverkets Bedömningsgrunder för miljökvalitet - Grundvatten16 har man förnitrat i grundvatten valt jämförvärdet17 0,5 mg NO3-N/l, dvs. ca 2 mg NO3/l. Denaturliga nitrathalterna i grundvatten i till exempel skogsmark är mycket låga, vanligtvisunder 2 mg NO3/l. Livsmedelsverkets hälsorelaterade gränsvärde för nitratkväve, NO3-N, i dricksvatten är 10 mg/l, vilket motsvarar ca 44 mg NO3/l18 . Sammanlagt cirka 100000 personer som lever i jordbruksbygder i Sverige tar sitt dricksvatten från brunnarsom är tjänligt med anmärkning, dvs. har halter över 44 mg nitrat/l (se även avsnitt 3.2).

Nitrat kan i kroppen omvandlas till nitrit, som i sin tur kan omvandla blodets hemoglo-bin till methemoglobin, som medför att blodets syreupptagande förmåga minskar. Till-ståndet kallas methemoglobinemi och innebär framför allt risker för spädbarn som fårmodersmjölkersättning19. Ca 2 % av landets brunnar producerar ett icke hälsomässigtgodkänt dricksvatten, som inte bör ges till barn under 1 år. För vissa områden i södraSverige är siffran 6 %.

Det finns även misstankar om att nitrat kan reagera med aminer i vår föda och bildacancerframkallande nitrosaminer.

16 Naturvårdsverket. Bedömningsgrunder för miljökvalitet - Grundvatten. Rapport 4915 (1999)

17 Ibid s. 36. Jämförvärdet för en parameter representerar idealt ett naturligt tillstånd utan mänsklig påver-kan.

18 I en remiss från den 19 juni 2001 föreslår Livsmedelsverket nya föreskrifter om dricksvatten, inne-hållandes bl.a. ett gränsvärde för nitrat på 50 mg/l.

19 Spädbarn konsumerar mer vatten än vuxna i förhållande till sin kroppsvikt och har en mindre andel avdet enzym som reglerar mängden methemoglobin. Även magsäckens pH är högre hos spädbarn, vilketunderlättar ombildningen från nitrat till nitrit. Spädbarn har också under de första månaderna en variantav hemoglobin (s.k. fetal hemoglobin) som lättare omvandlas till methemoglobin än vad vanligt hemo-globin gör. Barn som får mjölkersättning får dessutom i sig mer vatten än vuxna samt har en bakterieflorasom lättare omvandlar nitrat till nitrit.

26

Därutöver undergräver förekomsten av förhöjda nitrathalter förtroendet hos befolkning-en för grundvattnet som dricksvattenresurs. Farhågor om att grundvattnet kan innehållaandra hälsofarliga föroreningar från samma källor som nitrat, exempelvis bekämp-ningsmedel, kan lätt uppkomma. Så kan nämnas att när Samarbetskommittén för Aln-arpsströmmen år 2000 undersökte bekämpningsmedelsrester i grundvattnet fann man attnitrat var en bra indikator vad gäller risk för förekomst av bekämpningsmedelsrester.Principiellt kan en miljökvalitetsnorm för nitrat och många åtgärder på basis av en så-dan norm även motverka belastningen av andra hälsofarliga föroreningar.

Skyddet av vattenförekomster för försörjning av nuvarande och presumtiva vattenuttagär svagt på många håll i landet, exempelvis saknar 40 % av de allmänna grundvattenut-tagen skyddsområde. De skyddsområden och skyddsföreskrifter som hittills upprättatsär i många fall inte utformade så att de ger berörda grundvattenförekomster ett tillräck-ligt skydd. Tillsynen relaterad till problematiken är lågprioriterad.

2.2 Nationella miljömålRiksdagen fattade år 199920 beslut om 15 miljökvalitetsmål. Inriktningen är att miljö-kvalitetsmålen skall vara uppnådda inom en generation, dvs. senast år 2020. För måletGrundvatten av god kvalitet gäller att grundvattnet skall ge en säker och hållbar dricks-vattenförsörjning samt bidra till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vatten-drag.

Regeringen har i miljömålspropositionen våren 200121 föreslagit fyra delmål för dettamiljökvalitetsmål. Två delmål berör nitrat i grundvatten:

� Delmål 3: Senast år 2010 skall alla vattenförekomster som används för uttag avvatten som är avsett att användas som dricksvatten och som ger mer än 10 m3/dygn igenomsnitt eller betjänar mer än 50 personer uppfylla gällande svenska normer fördricksvatten av god kvalitet med avseende på föroreningar orsakade av mänskligverksamhet.

� Delmål 4: Senast år 2009 skall det finnas åtgärdsprogram enligt EG:s ramdirektivför vatten som anger hur God grundvattenstatus skall uppnås.

Regeringen skriver om bakgrunden till miljökvalitetsmålet bland annat att de föränd-ringar i grundvattnets kvalitet som har störst betydelse för människors hälsa är försur-ning och höga nitrathalter. I ungefär 5 % av jordbrunnarna har vattnet så höga nitrat-halter att det inte bör ges till barn under ett år.

20 Riksdagsbeslut den 29 april 1999 (bet. 1998/99;MJU6, rskr. 1998/99:183) med anledning av regering-ens prop. 1997/98:145 Svenska Miljömål.

21 Prop. 2000/01:130 Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (Miljömålsstrukturen och delmå-len i propositionen antogs av riksdagen den 23 november 2001)

27

Enligt regeringen är förutsättningen för att delmål 3 skall kunna nås att kommunerna,med syfte att klarlägga behovet av skyddsområden med skyddsföreskrifter, inventerarenskilda vattenuttag som distribuerar mer än 10 m3 dricksvatten per dygn eller betjänarmer än 50 personer.

Delmål 3 berör ett stort antal grundvattenförekomster; dels många kommunala vatten-täkter, dels större privata vattentäkter.

Det finns även en koppling mellan miljökvalitetsmålet Ingen övergödning och den före-slagna miljökvalitetsnormen. Enligt målet skall halterna av gödande ämnen i mark ochvatten inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för biolo-gisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten. Måletinnebär i ett generationsperspektiv bland annat att grundvatten inte bidrar till ökad över-gödning av ytvatten22. Enligt regeringen har miljökvalitetsnormer särskilt stor betydelseför att uppnå detta miljökvalitetsmål23.

2.3 EG-rättsliga kravSkydd av vatten är det ojämförligt största område som regleras inom ramen för EG:smiljörätt. Grundvattnet som sådant är föremål för ett stort antal bestämmelser i olikadirektiv. En parameter som förekommer på flera ställen är nitrat.

Nitratdirektivet

Nitratdirektivet24 syftar till att minska vattenföroreningar (grund- och ytvatten) somorsakas eller framkallas av nitrat från jordbruk samt att förhindra ytterligare sådan för-orening. Hälso- och eutrofieringsproblem utgör bakgrunden till införandet. Det har av-görande betydelse för att gränsvärdena enligt direktiv 80/778/EEG om kvaliteten pådricksvatten (dricksvattendirektivet) skall kunna uppfyllas och är upprättat med hänsyntill principerna om att förorenaren betalar och att förebygga föroreningar vid källan samtför att komma till rätta med diffusa utsläpp. Genomförandet av nitratdirektivet har variten fråga för Jordbruksdepartementet, som gett bemyndigande till Jordbruksverket attutfärda närmare föreskrifter på området. Bestämmelser som kan bidra till genomföran-det finns i dag i 7 kap. 19-22 §§ miljöbalken (bestämmelser om miljöskyddsområdenoch vattenskyddsområden) och 12 kap. 8-10 §§ miljöbalken (bestämmelser om miljö-hänsyn i jordbruket, har ersatt gamla Skötsellagen), i förordningen (1998:915) om mil-jöhänsyn i jordbruket (har ersatt gamla Skötselförordningen) samt i Jordbruksverkets

22 Riksdagsbeslut den 29 april 1999 (bet. 1998/99;MJU6, rskr. 1998/99:183) med anledning av prop.1997/98:145 Svenska Miljömål.

23 Prop. 2000/01:130 Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier

24 Direktiv 91/676/EEG om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket. EGT L375/91 s. 1

28

föreskrifter (SJVFS 1999:79) om miljöhänsyn i jordbruket. Hänvisning till direktivetgörs i 5 § i förordningen där ”känsliga områden” (se nedan) anges i form av hela län.

Direktivet föreskriver ett gränsvärde för de vatten som skall förtecknas och för vilkabindande EG-rättsliga krav gäller vid genomförande av åtgärder som kan medföra ökadeutrofiering. Direktivets genomföranderegler är kopplade till dricksvattendirektivet sominnehåller ett hälsomässigt gränsvärde för nitrat och som även reglerar vidtagandet avåtgärder. Nitratdirektivet innebär följande:

1. Varje medlemsstat skall identifiera och förteckna sådana vatten som är förorenade,eller som kan förorenas om inte åtgärder specificerade i en bilaga till direktivet vid-tas. Förorenade vatten (yt- och grundvatten) definieras som ett vatten där nitrathal-ten överstiger 50 mg NO3/l (artikel 3.1 och bilaga 1).

2. Varje medlemsstat skall identifiera känsliga områden dvs. områden från vilka avrin-ning sker till vatten enligt punkt 1 och som bidrar till förorening (artikel 3.2).

3. Medlemsstaten skall upprätta och genomföra ett åtgärdsprogram för de angivnakänsliga områdena samt ett övervakningsprogram, som åtminstone skall uppfyllakraven i artikel 6, för att utvärdera effekten av åtgärdsprogrammet. Åtgärdspro-grammet skall omfatta ett antal obligatoriska åtgärder25 (se bilaga 5 i denna rapport).Nitrathalten i grundvatten skall övervakas på utvalda mätplatser så att det blir möj-ligt att fastställa omfattningen av den nitratförorening av vatten som orsakas avjordbruket26.

4. Varje medlemstat skall utarbeta och genomföra lämpliga övervakningsprogram föratt utvärdera effekterna av åtgärdsprogrammet. Övervakning av nitrathalten skall ut-föras i grundvattenförande skikt. Provtagningsplatserna skall vara representativa ochövervakningen skall upprepas minst vart fjärde år (vart åttonde år om de tidigareproverna visat på en nitrathalt understigande 25 mg NO3/l). Härvid skall referens-mätmetoder enligt direktiv 77/535/EEG användas samt dricksvattendirektivet beak-tas.27

Punkterna 2-4 utgår om medlemsstaten upprättar och tillämpar åtgärdsprogram, specifi-cerade i en bilaga till direktivet, för hela sitt nationella territorium. Följande punktermåste dock uppfyllas oavsett detta.

5. Medlemsstaten skall utarbeta riktlinjer för god jordbrukarsed som kan tillämpas avjordbrukare på frivillig basis och som åtminstone omfattar de punkter som anges ien bilaga till direktivet (artikel 4).

25 Jämför artikel 5.4 samt bilaga 3

26 Övervakningen av grundvatten har dock hittills i huvudsak varit inriktad på att ta fram referensvärden.De erhållna resultaten återspeglar därför i mindre grad jordbrukets inverkan på grundvattenkvaliteten.

27 En samordning med övervakningskraven enligt ramdirektivet för vatten är även nödvändig.

29

6. Medlemsstaten skall vid behov införa ett program med bestämmelser om utbildningav och information till jordbrukare (artikel 4).

7. Varje medlemsstat skall vart fjärde år lämna en rapport till kommissionen med upp-gifter specificerade i en bilaga till direktivet28.

Dricksvattendirektivet

Dricksvattendirektivet29 syftar till att skydda människors hälsa genom att reglera miljö-tillståndet i sådant vatten som används för mänsklig konsumtion, dvs. vatten som an-vänds att dricka, till matlagning och i viss livsmedelsproduktion. I Sverige sorterar des-sa frågor under Socialdepartementets och Livsmedelsverkets ansvarsområden.

Mätningar skall ske där vattnet görs tillgängligt för användaren, vilket innebär att vär-dena skall vara uppfyllda där dricksvattnet kan tappas ur kranen. Inga provtagningarmåste alltså göras i vattenuttaget eller i grundvattenförekomsten som vattnet tas ifrån.Dricksvattendirektivet får betydelse även vid tillämpningen av grundvattendirektiveteftersom mycket dricksvatten tas direkt från grundvattenuttag utan föregående behand-ling. Dricksvattendirektivet trädde i kraft 1980 och har genomförts bland annat genomLivsmedelsverkets kungörelse SLVFS 1993:35.

Dricksvattendirektivet innehåller såväl gräns- som riktvärden. För Sveriges vidkom-mande är i detta sammanhang följande krav aktuella:

1. Fastställande av värde för nitrat där gränsen är satt på 50 mg NO3/l, medlemsstater-na skall dock sträva efter att nå ner till max 25 mg NO3/l.

2. Enligt direktivet skall åtgärder vidtas för att säkerställa dels att dricksvattnet upp-fyller gränsvärdena, dels att regelbunden kontroll av vattenkvaliteten genomförs.

Grundvattendirektivet

Detta direktiv30 syftar till att hindra förorening av grundvatten, orsakad av vissa farligaämnen genom såväl direkta utsläpp som åtgärder som kan medföra indirekta utsläpp,

28 Den senaste rapporten av detta slag överlämnades av Jordbruksdepartementet till EU-kommissionenden 7 juni 2000.

29 Direktiv 98/83/EG (f.d. 80/778/EEG) om kvaliteten på dricksvatten. EGT L330/98 sid 32. Originalti-teln är ”… water intended for human consumption”, vilket täcker mer än den svenska översättningens’dricksvatten’.

30 Direktiv 80/68/EEG om skydd för grundvatten mot förorening genom vissa farliga ämnen. Som titelnindikerar så är det tänkt att detta direktiv skall komplettera dir. 76/464/EEG om förorening genom utsläppav vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö. Direktivet är även kopplat till dricksvattendirektivet;då grundvatten tillhandahålls konsumenter för dricksvattenändamål måste det minst uppfylla gränsvärde-na enligt detta direktiv.

30

dvs. tillförsel efter infiltration. De farliga ämnena är indelade i två huvudgrupper.Utsläpp av ämnena i den första huvudgruppen skall förbjudas och utsläpp av ämnen iden andra huvudgruppen skall tillståndsprövas med meddelande av villkor. Åtgärder föratt förebygga förorening skall då också vidtas, tillstånden i sig måste för övrigtomprövas vart fjärde år. Direktivet tar inte upp nitrat utan endast kväve i form av nitritoch ammonium.

Ramdirektivet för vatten

EU beslutade den 23 oktober 2000 om införande av ett ramdirektiv för vatten31. Direkti-vet trädde ikraft den 22 december 2000. Målsättningen är att säkerställa en god vatten-kvalitet och skapa ett gemensamt förhållningssätt i arbetet med vattenfrågor. En viktigdel i direktivet är upprättande av åtgärdsprogram (artikel 11) och förvaltningsplaner(artikel 13) som skall utgå från avrinningsområden, dvs. de naturliga gränserna för vatt-net och inte som idag de administrativa gränserna. Förvaltningsplanerna och åtgärds-programmen skall upprättas senast nio år efter att direktivet trätt ikraft och därefter upp-dateras vart sjätte år. Medlemsstaterna skall se till att prispolitiken för vatten ger incita-ment till en effektiv användning av vattenresurser och att den därigenom bidrar till attde miljömål som anges i direktivet uppfylls.

Enligt direktivet har länderna 15 år på sig från det att direktivet träder i kraft att nåbland annat God grundvattenstatus, men kan för enskilda vatten få ytterligare tid (6 + 6år, se artikel 4 punkt 4 c) där vattnets kvalitet är särskilt svår att komma tillrätta med.Det kan exempelvis gälla grundvatten på stort djup och/eller stora magasin där effekter-na kan dröja tiotals år eller längre efter att åtgärder vidtagits.

Ramdirektivet kräver till år 2003 att medlemstaterna identifierar avrinningsområden ochdelar in dessa i avrinningsdistrikt (artikel 3). Då skall man även ha säkerställt att detfinns en administrativ ordning för att tillämpa direktivet i varje distrikt, samt utsett denmyndighet som ansvarar för tillämpningen (se faktaruta 2.1). Till år 2004 krävs enkartläggning och första karakterisering av alla grundvattenförekomster där dricksvatten-uttaget är större än 10 m3/dygn eller försörjer mer än 50 personer (artikel 7). Ävengrundvattenförekomster som kan bli aktuella för framtida uttag skall omfattas av dettaarbete. Dessa förekomster skall ges erforderligt skydd för att undvika försämring avderas kvalitet. Grundvattenförekomster som ger mer än 100 m3 per dygn skall enligtdirektivet omfattas av miljöövervakning. Grundvattenförekomsterna skall ingå i ettregister över skyddade områden (artikel 6). I riskområden skall en särskild operativ lö-pande övervakning ske.

Medlemsstaterna skall säkerställa erforderligt skydd för de identifierade vattenföre-komsterna, i syfte att undvika försämring av deras kvalitet, för att minska den nivå avvattenrening som krävs för framställning av dricksvatten (artikel 7).

Ramdirektivet för vatten förutsätter att medlemsstaterna har genomfört bland annat nit-ratdirektivet, dricksvattendirektivet och grundvattendirektivet. 31 Direktiv 2000/60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område.

31

För Artikel 17 i ramdirektivet har Kommissionen inlett ett arbete med att ta fram ettdotterdirektiv rörande strategier för att hindra och reglera förorening av grundvatten.Det är möjligt att arbetet bland annat mynnar ut i särskilda miljökvalitetsnormer.

FAKTARUTA 2.1

Utredningen Svensk VattenadministrationRegeringen tillsatte i oktober 2001 en utredare som skall lämna förslag till ett nyttadministrativt system för förvaltning av avrinningsdistrikt för att kunna genomföraramdirektivet för vatten i Sverige.

Vattendirektivet innebär förändringar jämfört med hur Sverige hittills arbetat medvattenfrågor. En av de viktigaste förändringarna är att arbetet nu skall läggas uppefter avrinningsområden, det vill säga naturens egna gränser för vattnets flöde. Tillexempel kan hela Mälardalen eller Göta Älv utgöra avrinningsområden. Idag läggsarbetet upp efter läns- och kommungränser.

Utredaren ska:· ta fram förslag till avgränsning av avrinningsdistrikt,· föreslå myndighetsorganisation, finansiering av denna samt former för besluts-fattande,· utreda vilka andra myndighetsuppgifter den föreslagna organisationen bör ha,· utarbeta förslag till miljösamverkan i avrinningsområden,· föreslå verksamhetssamordning, dels mellan avrinningsdistrikten, dels mellandessa och berörda centrala myndigheter,· utreda förutsättningarna för att införa avgifter för att minska utsläppen till vattenoch, om utredaren bedömer det lämpligt, lämna förslag till avgiftssystem,· lämna förslag till hur det övergripande tillsynsansvaret för beredskapsåtgärder förvattenförsörjning skall regleras,· analysera de ekonomiska konsekvenserna av förslaget.

Utredaren skall samråda med berörda myndigheter och ge berörda organisationertillfälle att lämna synpunkter.

2.4 Sammanfattande bedömningEn miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten är ett viktigt instrument i syfte att styramot det nationella miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet och således motmiljöbalkens mål. Vi minskar de hälsomässiga risker som förhöjda nitrathalter medföroch verkar för ett säkerställande av dricksvattenresurser. Normen blir även ett viktigtstyrmedel i åtgärdsarbetet när olika krav i EG:s ramdirektiv för vatten skall uppfyllas.Detta direktiv förutsätter att medlemsstaterna bland annat fullt ut genomfört nitratdirek-tivet, som kräver en generell övervakning av nitrathalterna samt åtgärdsprogram omnitrathalten överstiger 50 mg NO3/l.

En miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten har relevans eftersom informationskam-panjer, dämpningsregler, skötselföreskrifter och ekonomiska styrmedel som använts imånga år inte i tillräcklig omfattning lyckats åtgärda det nitratläckage till grundvattnet ijordbruksmark som uppstår när många källor/aktörer är inblandade (diffusa förorening-ar). Det är inte ovanligt att allmänna grundvattenuttag är hotade av förhöjda nitrathalter

32

i södra Sverige. De traditionella styrmedlen angriper var för sig endast en del av denkomplexa problematiken och saknar dessutom en direkt koppling till regleringen avföroreningshalterna i miljön. De begränsar sig till att försöka reglera den mängd utsläppsom tillåts av den enskilda verksamhetsutövaren, utan att återkoppla till aktuell miljö-kvalitet och utan att ta hänsyn till den sammanlagda effekten i miljön. Vidare saknas hären kontinuerlig uppföljning och utvärdering med krav på nya åtgärder om de eftersträ-vade effekterna inte uppnås.

I enlighet med ovanstående resonemang anser vi att nitratnormen ger dricksvattenför-sörjningen ett bättre långsiktigt skydd och att relevanta EG-direktiv och miljömål tillgo-doses genom att normen åstadkommer den drivkraft, övervakning och juridiska bind-ning som behövs för genomförandet av dessa.

33

3. Problembeskrivning: Nitrat i grundvatten

Nitrat i grundvattnet kan ha en rad olika ursprung. Nitrat förekommer naturligt i grund-vattnet till följd av nedbrytningen av kvävehaltigt organiskt material. De naturliga bak-grundshalterna är låga, men vid antropogen påverkan från exempelvis näraliggandejordbruk och avloppsanläggningar kan de stiga kraftigt. Nitrathalterna har även stigit tillföljd av atmosfäriskt nedfall av kväveföreningar. Problemen med höga nitrathalter igrundvattnet varierar i landet, men är främst knutna till jordbruksbygderna i södra Gö-taland.

3.1 Nitratkällor

Nitratutlakning – en naturlig process

Nitratutlakning till grundvattnet är en naturlig process. Organiskt material från växteroch djur bryts ner och mineraliseras till bland annat vattenlösligt nitrat i marken.Eftersom avrinningen är större än avdunstningen i den norra hemisfären under tidig våroch höst - i södra Sverige även under vintern - transporterar den del av nederbörden,som inte tas upp av växterna eller rinner av som ytvatten, överskottet av nitrat tillgrundvattnet.

Utlakningens omfattning styrs till stor del av kornstorleken i den aktuella jordarten. Jumer ler jordarten innehåller desto mindre blir utlakningen. Detta beror på att lerpartiklarhar en större specifik yta för näringsämnen att bindas till än sandkorn. Infiltrationen i enlerjord sker dessutom ofta i sprickor, vilket gör att det infiltrerade vattnet inte hinnerställa sig i jämvikt med markvätskan och utlaka nitrat. Lerjordar har genom sin täthetofta även syrefria zoner där denitrifikation till kvävgas kan ske, vilket får till följd attnitratutlakningen blir mindre.

Temperatur och nederbörd är andra naturligt styrande faktorer som påverkar nitrat-utlakningens omfattning. På vintern gör kylan (< 0� C) att den naturliga frigörelsen avnitrat avstannar. Omvänt utlakas mer nitrat ju större nederbörden och ju högretemperaturen är.

De naturliga ekosystemen i Sverige har låga nitrathalter (under 2 mg NO3/l), nitrathalteri grundvatten från ogödslad vall uppgår till 2-10 mg NO3/l. Halter över 15 mg NO3/lindikerar en tydlig mänsklig påverkan.

34

FAKTARUTA 3.1

Nitrat – en kväveförening

Den vanligaste förekomstformen av kväve i grundvatten är nitrat. Andraförekomstformer är ammonium och nitrit32. Dessa två föreningar bidrar dock totaltsett endast till en liten andel av den totala kvävehalten i grundvatten. Kväveförekommer även i en rad olika organiska föreningar.

Nitrathalten kan anges antingen som halten NO3 eller omräknat som nitratkväve,NO3-N, med vilket då avses kvävets massa i nitratmolekylen. Till exempelmotsvaras 50 mg NO3 av 11,4 mg NO3-N. I denna rapport används begreppetnitrat, NO3. Detta motiveras med att nitrathalter i EG-direktiv samt WHO-sammanhang anges i form av nitrat.

De areella näringarnas påverkan

Den största antropogena källan av nitrat till grundvattnet svarar jordbrukets växtnärings-läckage för. Det är framför allt kombinationen av sandiga till siltiga jordar, inederbördsrika områden med intensivt jordbruk som genererar de största läckagen. Iområden med sandjordar har man dessutom ofta, på grund av sämre betingelser förspannmålsodling, valt till exempel potatisodling eller svinuppfödning.

Efter skörd är resterande mängd nitrat beroende av hur mycket gödsel grödan har fått iproportion till sitt behov. Om tillförseln har varit alltför omfattande, vilket exempelvisinte är ovanligt vid stallgödselspridning i områden med intensiv svinuppfödning, ökarrisken för utlakning. Även tidpunkten för gödsling är av betydelse. Om stallgödselsprids när grödans behov är litet kan en del av detta nitrat komma att utlakas.

32 Nitrit är en mindre stabil jon som kan förekomma under reducerande förhållanden i vattnet. Nitrit kanomvandlas till nitrat.

Figur 3.1Nitratläckage till grundvattnetfrån jordbruksmark

35

Snösmältvatten och kraftiga höstregn kan även lätt transportera ned gödselnitratet underrotdjupet.

Utlakningen kan begränsas genom att skjuta upp den första bearbetningen av jorden(plöjning etc.) efter skörd till sent på hösten eller till våren, eftersom temperaturen då ärlägre och därmed även frigörelsen av nitrat.

En mer ingående redovisning av nitratutlakning från åkermark finns i bilaga 3.

Eftersom skogsmarksarealen inom ett tillrinningsområde kan vara stor, är tillskottet frånskogsbruket inte försumbart. Men det är inte lätt att jämföra påverkan mellan jordbrukoch skogsbruk, eftersom skogsbruket är så pass långsiktigt och det då är åtgärder underen längre tidsperiod som är avgörande. Inom skyddsområden för kommunala vatten-täkter finns ofta begränsningar för skogsbruket vad gäller exempelvis hyggesupptag-ning.

Det är svårt att ange vad som är antropogent betingat kväveläckage från skogsmark.Vanligen menar man den extra utlakningen under hyggesfasen. Under andra faser, ex-empelvis ungskogsfasen, kan läckaget vara lägre än det normala. I avrinnande vattenfrån skogsmark i västra Götaland är nitrathalterna normalt mycket låga med nivåer på0,01 – 0,2 mg/l NO3-N (ca 0,05-0,9 mg/l NO3)33, men halter på över 1 mg/l NO3-N haruppmätts under rotzonen på enstaka skogslokaler i Halland och Skåne. Efter avverkningav skogen ökar vanligen nitrathalterna i markvattnet avsevärt. På ett hygge i Kronobergslän ökade halterna från 0,1 mg/l NO3-N vid avverkningen till ca 1,5 mg/l NO3-N eftertvå år. Därefter skedde en gradvis minskning av halterna under ytterligare två till fyraår. Hyggen i södra Sverige (gran- och tallskog) bedöms i genomsnitt ha en förhöjd nit-ratutlakning under fem år efter en avverkning. Den förhöjda utlakningen upphör medtiden när hyggesvegetationen blir så omfattande att det tillgängliga kvävet tas upp avväxterna.

Sett över en hel trädgeneration överskrider kvävenedfallet (se nedan) de kvävemängdersom bortförs via avverkning och en naturligt låg utlakning i skogen i stora delar av söd-ra Sverige. Därför ser vi en ökande risk för förhöjda utlakningsnivåer från skogsmarkeni dessa regioner, såvida inte kvävenedfallet kan minska från dagens nivåer.

Avloppspåverkan

Avloppsvatteninfiltration i nära anslutning till en fastighets grundvattenuttag, specielltgrunda brunnar är ett problem som i många fall behöver åtgärdas. Det av nitrat påverka-de området är begränsat till en plym av nitrathaltigt grundvatten som utbreder sig igrundvattenströmmens riktning och successivt späds ut till lägre halter (se faktaruta3.2). Modelleringsstudier visar att nitrathaltens utbredning blir begränsad och att enskil-da anläggningar för avloppsvatteninfiltration endast påverkar grundvattenmagasinlokalt34. Stora avloppsanläggningar eller ett samlat bestånd av små anläggningar, i kom- 33 Westling, O., Löfgren, S., Akselsson, C. (2001). Arealförluster från skogliga avrinningsområden iVästra Götaland. Jordbruksstyrelsens i Västra Götalands läns publikation 2-2001. IVL och SLU.

34 Thunvik et al. (1999). 3-dimensionell modellering av effekter från avlopp. KTH.

36

bination med en olämplig lokalisering relativt ett grundvattenuttag, kan dock ge ett så-dant nitrattillskott till grundvattnet att åtgärder behöver sättas in för att den föreslagnanitratnormen skall kunna uppfyllas.

FAKTARUTA 3.2

Höga kvävehalter via avloppsvatteninfiltration35

Den specifika kvävetillförseln från enskilda hushåll till avloppsvatten, mätt som to-talkväve brukar ofta anges till 13,5 g/personekvivalenter (pe) och dygn. Fördel-ningen är 11 gram från urin, 1,5 gram från fekalier och 1 gram från BDT (bad, disk,tvättvatten). Denna kvävemängd späds ut med i medeltal 130 l vatten/pe och dygnvarvid kvävehalten blir ca 100 mg totalkväve per liter i hushållsspillvattnet. Dettaavloppsvatten infiltreras oftast i markbäddar eller infiltrationsanläggningar, därnästan allt kväve oxideras till nitrat, som är mycket lättrörligt i grundvatten.

I samband med visst kväveupptag av växtlighet och av biomassa i infiltrationsbäd-den reduceras den kvävemängd som når grundvattnet till 50-75% av den ur-sprungliga mängden i avloppsledningarna. Innan någon utspädning av avlopps-vattnet börjat äga rum i grundvattnet kan nitrathalten därför uppgå till ca 200-300mg NO3/l (motsvarar ca 45-68 mg NO3-N/l). Denna halt späds successivt ut igrundvattnet. För att dimensionera problemet kan nämnas ett modellerat exempelmed avloppsvatteninfiltration i sandigt material från ett 5 personers hushåll. Här er-höll man på 50 meters avstånd från utsläppskällan en nitrathalt i kväveplymen igrundvattnet, på ca 90% av nitrathalten i det behandlade avloppsvattnet, vilket så-ledes lokalt kan ge halter långt över normvärdet 50 mg NO3/l.

Luftburen kvävebelastning

Till kvävebelastningen bidrar även tillförseln av kväveföreningar via atmosfären. Dessakväveföreningar omvandlas i marken sedan stegvis till nitrat. I sur skogsmark är docknitratbildningen obetydlig. Nedfallet av kväve orsakas ungefär till lika stor del av kvä-vedioxid som av ammoniak. Regionalt sett är det långväga bidraget betydligt större ändet inhemska. Utsläpp av ammoniak från jordbruket i Europa (inklusive Sverige) bidrartill största andelen av den totala luftburna kvävedepositionen över Sverige följt avtransporter, främst vägtrafik. Av de svenska kvävekällorna är utsläpp av ammoniakkvä-ve från jordbruket störst samt deponeras i större omfattning längre söderut än kvävetfrån kväveoxider.

Det förekommer olika uppgifter om storleken på den totala kvävedepositionen överSverige. Enligt Naturvårdsverkets rapport om miljökvalitetsmålet Ingen övergödning36

är nedfallet störst i sydvästra Götaland (9 - 18 kg N/ha och år) följt av nordöstraGötaland (6 - 9 kg N/ha och år). Nedfallets negativa konsekvenser förstärks av att detdelvis kommer vintertid då ingen gröda finns som har nytta av växtnäringen och detkommer över all mark. Nedfallet drabbar dessutom framför allt det nederbördsrika

35 Ibid.

36 Naturvårdsverket. Rapport 4999 (1999)

37

sydvästra Sverige där vi redan har stora problem med kvävebelastning frånjordbrukssektorn.

Övriga nitratkällor

Gräsmattor i villaträdgårdar samt golfbanor gödslas i regel med ännu större mängderkväve än i jordbruket och kan under vissa förhållanden påverka viktiga grundvattenfö-rekomster.

3.2 Dimensionering av problemet nitrat i dricksvatten

Allmänt

Generellt sett är kunskapen om vårt grundvatten bristande i Sverige. Någonkartläggning och klassificering av grundvattenförekomster som man exempelvisgenomfört i Finland37 saknas. Intresset och förståelsen ökar emellertid ständigt ochfrågor om nyttjande och skydd av grundvatten får därmed en starkare ställning isamhällsplaneringen. Grundvattnet betraktas som en allt viktigare resurs, inte minstbeträffande dess roll för dricksvattenförsörjningen. Mer än halva befolkningen iSverige, drygt 5 miljoner människor, använder grundvatten som dagligdricksvattenkälla. Av dessa har ca 1,2 miljoner enskild vattenförsörjning och ca 4miljoner är anslutna till allmän vattenförsörjning. Till detta kommer fritidsbebyggelsendär ca 1,3 miljoner människor använder vatten från enskilda brunnar. Enligt lagen omuppgiftsskyldighet vid brunnsborrning inrapporterades under 1990-talet till SverigesGeologiska Undersöknings (SGU) brunnsarkiv 6 000-12 000 nya brunnar per år.

Det finns också en tendens att kommuner i dag övergår från ytvattentäkter tillgrundvattentäkter. Grundvatten har vanligen en låg, jämn temperatur, är fritt frånorganiska föreningar, kräver mindre behandling och lämpar sig därför ofta bättre fördricksvatten än ytvatten. Den mest utbredda påverkan på grundvattnets kvalitet ärförsurning och nitratpåverkan.

Källorna för att beskriva problemet, i form av centrala databaser eller andrasammanställningar över analysresultat från kommunala och enskilda vattenuttag förkartläggning av situationen av grundvattnets kvalitet, är få. Underlaget för att beskrivagrundvatten som råvatten för den enskilda vattenförsörjningens mer än 400 000 brunnar,med ca 50 % av vardera grävda respektive bergborrade, utgörs idag av SGU:sbrunnsarkiv. Detta omfattar ungefär hälften av brunnarna, dvs. ca 200 000 stycken. Av

37 I Finland genomfördes under en 1988-1993 en omfattande kartläggning och klassificering av grund-vattenförekomster. Uppgifterna har sammanställts kommunvis och finns digitaliserade utgående frånkartor i skala 1:20 000.

38

dessa har 30 000 brunnar uppgifter om vattenkemiska analyser av engångskaraktär,provtagna under en trettioårsperiod. Nitratanalyser finns för ungefär hälften av deanalyserade brunnarna, huvudsakligen från dem som är bergborrade.

Bortsett från enstaka provtagningar vid enskilda privata anläggningar genommiljökontoren (data som dock inte sammanställs mer än i enstaka kommuner),grundvattenstudier på 15 observationsfält inom ramen för jordbrukets recipientkontrollunder Sveriges Lantbruksuniversitets (SLU) ansvar, samt regelbunden simulering avrotzonsläckaget (SOIL-N, se faktaruta 6), saknas en nationell miljöövervakning avgrundvattnet under jordbruksmark38. En central databas för miljöövervakning av landetsca drygt 1 900 allmänna grundvattentäkter saknas likaså. För närvarande konstruerarNaturvårdsverket och SGU en nationell databas för grundvattenförekomster ochvattentäkter med SGU som datavärd (se avsnitt 5.1).

Livsmedelsverkets hälsorelaterade gränsvärde för nitratkväve i grundvatten är 10 mgNO3-N/l, vilket motsvarar 44,2 mg NO3/l39. Dessa halter överskrids uppskattningsvis imer än 10 000 grävda samt 4 000 bergborrade brunnar. År 1982 uppskattades ungefär 100 000 personer i Sverige vara hänvisade till ett dricksvatten med nitrathalter över detsvenska hälsogränsvärdet40. I de mest utsatta områdena överskrids gränsvärdet även iråvatten till kommunala vattenverk, med påföljden att man blandar sådant med annatråvatten med lägre nitrathalter. I bland annat Halland och Skåne har flera vattenverk avdenna anledning stängts av41. I en del kommuner satsar man på särskilda reningsmeto-der (t.ex. jonbytarrening) för att minska nitrathalterna.

Det är i den enskilda vattenförsörjningen som förhöjda nitrathalter vanligen kan påvisas.Främst gäller detta i jordbruksbebyggelse, men även i fritidsbebyggelse och annan be-byggelse med enskild vattenförsörjning. Regionalt sett är det områden söder om Daläl-ven, med tyngdpunkt på Skåne, Hallands och Blekinge län som är mest utsatta, menäven i Örebro, Kalmar, Gotlands och tidigare Skaraborgs län42 är det inte ovanligt medförhöjda nitrathalter.

38 SGU har visserligen ett stationsnät för grundvatten, Grundvattennätet. Syftet är att studera regionalaoch tidsmässiga variationer i grundvattnets mängd och beskaffenhet i relation till geologi, topografi ochklimat. Grundvattennätet skall kunna utnyttjas för bl.a. referensändamål, miljökontroll och prognoser.Observationsområdena är dock relativt opåverkade av punktutsläpp och markanvändning. Det mer om-fattande nätet i det nationella miljöövervakningsprogrammet, som SGU genomför på Naturvårdsverketsuppdrag är också ett referensnät, främst för övervakning av effekterna av eutrofierande och försurandeatmosfäriskt nedfall.

39 I en remiss från den 19 juni 2001 föreslår dock Livsmedelsverket nya föreskrifter om dricksvatten,innehållandes bl.a. ett gränsvärde för nitrat på 50 mg/l.

40 Sveriges Nationalatlas, Miljön.

41 Se även SOU 2000:52 (Bilaga V) Framtidens miljö – allas vårt ansvar!

42 Den här bilden är baserad på beräkningar som SLU har genomfört (bilaga 3) samt bekräftad genom enenkätundersökning som Naturvårdsverkets verksprojekt Miljökvalitetsnormer genomförde hos ca 70kommuner sommaren 2000.

39

Förklaring till kartan

Kartan redovisar potentiella nitrathalter i markvattnet under rotzonen i jordbruksmark. Halterna är indela-de i fem klasser i grundvattnet.

Kartan baseras på en komplettering av en tidigare framtagen karta över det areella totalkväveläckaget tillhavet angivet i kg/ha och år. Den tidigare kartan togs fram för att belysa det areella kväveläckaget frånsödra Sverige indelat i nio geografiska regioner, medan denna karta redovisar medelvärdet av nitrathalterfrån 2 800 delavrinningsområden. Kompletteringen från en redovisning av nio areella medelläckage till 2 800 areella medelhalter utgör en drastisk skalupplösning med ökad osäkerhet som följd vad gäller an-givna halter. Det är dock det bästa material som för närvarande står till buds.

Utgångspunkterna för beräkning av rotzonsutlakningen av nitratkväve i kg/ha och nitrathalterna i detmarkvatten som tillförs grundvattnet baseras på flera parametrar i olika skalor. Informationen om jord-artsfördelning, gödselmedelsanvändning och markanvändning är baserad på länsskalenivå, medan delarav underlaget för grundvattenbildningens storlek i tre klasser föreligger på delavrinningsnivå (2 800 st).Grödoarealerna har insamlats på församlingsnivå. För mer information se bilaga 2.

40

Områden med särskilda nitratproblem

Kristianstadsslättens grundvattenförekomst är en av de största i landet och försörjer trekommuner och ett antal livsmedelsindustrier med vatten. Grundvattenförekomsten utgören presumtiv grundvattenförekomst för dricksvattenförsörjning av bland annat kommu-ner i Blekinge.

Grundvattenförhållandena inom Kristianstadslätten är mycket komplexa med olikagrundvattenförekomster på tre olika djup under markytan.

Tillrinningsområdet omfattar hela Kristianstadsslätten med speciellt känsliga inström-ningsområden i de perifera delarna vid anslutningen till åsarna. Uttaget av grundvattenuppgår årligen till ca 20 miljoner m3, det möjliga uttaget beräknas till 85-100 miljonerm3. Det ytliga grundvattnet i sandiga avlagringar inom stora delar av Kristianstadsslät-ten är obrukbart som dricksvatten på grund av alltför höga nitrathalter. De underliggan-de akvifererna är emellertid också hotade – såväl de medeldjupa som de djupt belägnagrundvattenförekomsterna har idag märkbart förhöjda nitrathalter. Omsättningstidernaför vattnet är här betydande och för det djupa grundvattnet i magasinets centrala delarkan de uppgå till så mycket som ca 5 000 år.

Det är i synnerhet i randzonerna som stigande nitrathalter i berggrundsvattnet är doku-menterade, men också i de områden ute på slätten som samtidigt är inströmningsområ-den och har genomsläppliga jordlager från markytan till kritberggrunden. I och medalltmer ökade vattenuttag kan emellertid grundvattenströmningen efter hand förändrasså att föroreningsrisken ökar även inom områden som idag är utströmningsområden.

I Kristianstads kommun har man nyligen låtit utföra en stor modellering av vattenom-sättningen på Kristianstadsslätten. Resultatet bekräftar i stort de slutsatser som tidigaregjorts på grundval av geologiska bedömningar och sammanställningar av ett stort antalbrunnsvattenanalyser. I kommunen uppskattar man att 30-40 % av de grunda enskildabrunnarna har nitratkvävehalter över 10 mg/l NO3-N (ca 44 mg nitrat/l). Här som iandra sydsvenska kommuner är det kombinationen lätta jordarter, främst sand, med om-fattande rotfruktsodling (främst potatis) och intensiv djuruppfödning (främst svin) somvållar problem. Det finns dock exempel på att även djupare grundvattenmagasin fåttökade halter43. Detta är allvarligt, eftersom det där rör sig om mycket långsamma trans-port- och omsättningsförlopp.

I en enkätundersökning år 2000 från Naturvårdsverket där ca 70 kommuner svarade,angav 23 stycken att de bedömer att man har särskilda problem med förhöjda nitrathal-ter i kommunen. I Kävlinge kommun uppskattar man exempelvis att hälften av de en-skilda brunnarna har för höga nitrathalter. I Halmstads kommun har man nyligen tagiten jonbytaranläggning för reduktion av nitrathalter i drift i syfte att kunna klara dricks-vattenförsörjningen under den intensiva sommarsäsongen (se även Del 2).

17 Uppgifter från Grundvattennätet, SGU

41

4. Miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvat-ten

Grundvatten av god kvalitet utgör ett av riksdagen beslutade 15 miljökvalitetsmål. Idetta ingår att hålla halterna av nitrat i grundvatten på en för människan ej hälsofarlignivå. Ett viktigt steg i detta arbete är att införa en miljökvalitetsnorm. Genom att kopplamiljökvalitetsnormer till kostnadseffektiva åtgärdsprogram samt till ett uppföljnings-och utvärderingssystem är avsikten att på ett slagkraftigt sätt angripa problemet med förhöga nitrathalter i grundvattnet och komma ner till nivåer som inte utgör risk för männi-skors hälsa när vattnet används för dricksvattenförsörjning. Detta är även ett led i arbe-tet med att genomföra bland annat EG:s nitratdirektiv och ramdirektiv för vatten.

Av grundläggande betydelse vid framtagandet av en miljökvalitetsnorm för nitrat igrundvatten är det faktum av grundläggande betydelse att vi på kort sikt (10-20 år) inteaktivt kan påverka halterna i alla delar av grundvattenmagasinen. Vi kan dock skapa derätta förutsättningarna genom att nytillskottet till grundvattenmagasinen understigernormvärdet och på så vis långsiktigt (storleksordningen 10-100 år) få alla delar i grund-vattenmagasinet att underskrida normhalten (se även faktaruta 4.1).

42

Tabell 4.1 Sammanfattning av miljökvalitetsnormen för nitrat i grundvatten

Miljökvalitetsnorm för nitrat

Normvärde 50 mg nitrat/l (NO3)

När anses normen varauppfylld?

När det ytliga grundvattnet (0-4 m under årsmedelgrundvatten-ytan) innehåller högst 50 mg nitrat/l som glidande sexårsmedel-värde.

Vilka områden omfattas avnormen?

I tillrinningsområden till grundvattenförekomster där det finnsminst ett vattenuttag för dricksvattenändamål på mer än 10 m3

per dygn i genomsnitt eller där minst ett vattenuttag försörjermer än 50 personer. Normen omfattar även grundvattenföre-komster som är avsedda för sådan framtida användning samtgrundvattenförekomster som försörjer reservvattenuttag.

Tillrinningsområdet för grundvattenförekomster föreslås om-fatta det område, ur vilket 90 % av det uttagna grundvattnethärrör. Innebörden av detta är framför allt att ytor som är avmindre betydelse för grundvattenbildningen samt försörjningenav uttaget, skall lämnas utanför. I sådana fall, där det är enklareatt ange det område, ur vilket mer än 90 % av det uttagnagrundvattnet härrör, så får detta likställas med tillrinningsområ-det. I administrativa termer motsvarar tillrinningsområdet denhydrogeologiska del av ett område, för vilken åtgärder för attförhindra nitratläckage till grundvattnet kan bli aktuella.

När skall normen vara upp-fylld?

Senast från och med den 1 januari 2010

Hur skall normuppfyllelsenkontrolleras?

Genom mätningar och kompletterande beräkningar eller annanobjektiv uppskattning av nitratläckage i berörda tillrinningsom-råden, där periodvis eller ständigt inströmningsförhållandenråder.

4.1 Normvärdet� Som normvärde för nitrat i grundvatten föreslås 50 mg NO3/l.

Världshälsoorganisationen WHO rekommenderar 50 mg NO3/l som riktvärde (guidelinevalue)44. 50 mg NO3/l motsvarar även ungefär Livsmedelsverkets hälsorelateradegränsvärde för nitratkväve i dricksvatten (10 mg NO3-N/l motsvarar ca 44 mg NO3/l)45.

44 WHO. Guidelines for drinking-water quality (1993).

45 I en remiss från den 19 juni 2001 föreslår dock Livsmedelsverket nya föreskrifter om dricksvatten,innehållandes bl.a. ett gränsvärde för nitrat på 50 mg/l.

43

Värdet är identiskt med EG:s dricksvattendirektivs gränsvärde samt med den halt enligtEG:s nitratdirektiv när åtgärder skall sättas in (se avsnitt 2.3). Det uppfyller ävenmiljöbalkens definition av normnivå vad gäller människors hälsa46, eftersom ingahälsoeffekter av halter lägre än 50 mg NO3/l har påvisats.

Utifrån aspekten att grundvattnets kvalitet, som en länk i det ekologiska systemet, ocksåär avgörande för växters och djurs livsmiljö, ställs det ekologiskt relaterade kravet förmiljökvalitetsmålet för grundvatten högre än för dricksvatten. Många växter och djurstår i ständig kontakt med grundvattnet och deras krav på nitrathalten är följaktligenhögre än människans krav när det gäller dricksvatten. En miljökvalitetsnorm för nitratsom även beaktar dessa aspekter bör övervägas i framtiden. Här krävs dock först mererfarenheter och ytterligare utredningsinsatser.

4.2 Definition av normuppfyllelse� Normuppfyllelse föreligger när nitrathalten i grundvattnet inom intervallet 0-4 me-

ter under årsmedelgrundvattenytan ej överstiger 50 mg NO3/l som glidande sexårs-medelvärde.

Begreppet normuppfyllelse är konceptuellt svårdefinierat, eftersom de grundvattenfö-rande geologiska formationerna är så heterogena och därmed även grundvattnets ström-ningsvägar, hastighet och ålder. I exempelvis odlingslandskapet bildar nederbörden ivissa områden (inströmningsområden) grundvatten, medan inom andra områden (ut-strömningsområden) grundvatten strömmar upp ur marken från längre bort belägen ter-räng och dräneras bort i eventuellt dräneringsledningssystem eller bildar ytvatten. I ut-strömningsområdena bildar nederbörden inget grundvatten. Inströmnings- respektiveutströmningsområden kan byta funktion under året beroende på nederbördsförhållandeneller uttag från grundvattenbrunnar.

Grundvattnets ålder varierar stort i ett grundvattenmagasin och tidpunkten för när helamagasinet klarar normvärdet kan därför inte påverkas. Människan kan endast skapa för-utsättningar för detta. Detta är helt beroende på naturens lokala hydrologiska förhållan-den. På grund av grundvattnets varierande och i vissa fall mycket långväga rörelser kandet dröja åtskilliga år innan effekterna av åtgärder mot nitratproblemet syns i grundvat-tenförekomsten i sin helhet. Därför är det rimligt att knyta normuppfyllelse till den situ-ation där man genom åtgärder skapat förutsättningar för att grundvattnet på sikt skallkunna klara godtagbar kvalitet enligt nitratnormen. Detta infaller när det ytliga grund-vattnet och således medelvärdet av grundvattenbildningen ej överskrider normvärdet.

Jordbrukets växtnäringsläckage är den areellt sett viktigaste orsaken till normöverskri-danden i grundvattnet. Vid definition av normuppfyllelse har därför som utgångspunkt

46 ”Miljökvalitetsnormer skall ange de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsät-tas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara förpåtagliga olägenheter” (5 kap. 2 § miljöbalken).

44

tagits medelvärdet av växtnäringsläckagets variation under sex års växtodlingsföljd. Omuppföljningen begränsas till enstaka gånger under växtföljden47, kan normen haöverskridits exempelvis det år när potatis odlats för att året därpå, när vall odlas, varamer än halverad (se även fig. i i Del 2 Konsekvensanalysen). Under en tid av 4-10 år hardet ytliga grundvattnet på 0-4 m djup nybildats, som följd av grundvattenbildning frånnederbördsinfiltration inom ett inströmningsområde. Normuppfyllelse föreligger därförnär grundvattnet inom de översta fyra metrarna48 under årsmedelgrundvattenytan under-stiger 50 mg NO3/l som glidande sexårsmedelvärde (se även kap. 5).

När åtgärder vidtagits så att nitratmedelvärdet i nybildat grundvatten i ett flerårigt ge-nomsnitt ej överstiger normvärdet, har förutsättningar skapats för att på sikt hela grund-vattenmagasinets vattenvolym inklusive det djupare grundvattnet uppfyller miljökvali-tetsnormen. Detta kan ta längre eller kortare tid och kan inte påverkas av människan.

FAKTARUTA 4.1

Uppehållstid för grundvatten

Uppehållstiden för grundvatten i ett grundvattenmagasin är svår att definiera,beroende på att nybildningen varierar och att grundvattnet har olika hastighet iolika delar av grundvattenmagasinet. Variationerna beror på att magasinet har enheterogen geologisk uppbyggnad med olika vattengenomsläpplighet i partier medolika jordarter och i bergarter med olika sprickighet. Generellt sett avtargrundvattnets hastighet med större djup i magasinet. Dessa djupa flöden utgörvanligen en liten andel av det totala flödet och för dessa flöden tar det längre tidinnan vattnet och dess föroreningar transporterats ut ur grundvattenmagasinet tillutströmningsområden och recipienter.

För att bilda sig en uppfattning om omsättningstiden för en tillförd föroreningbehöver man känna till grundvattenmagasinets utbredning mellaninströmningsområden och utströmningsområden samt magasinets hydrauliskaegenskaper. Det kan vara mycket svårt att beräkna omsättningstiden i de djupadelarna i ett grundvattenmagasin. I tabell 4.2 anges, utan krav på fullständighet,exempel på dokumenterade värden för grundvattnets flödeshastighet. Dessavärden är relaterade till de fem grundvattenmiljöer som används i NV:s Rapport4915 Bedömningsgrunder för miljökvalitet – Grundvatten.

47 Växtföljd är den ordningsföljd i vilken grödor odlas på ett åkerskifte. En växtföljd omfattarvanligtvis 6-8 år.

48 Mätningarna bör företrädesvis ske på nivån 2-4 meter, eftersom de översta metrarna kan vara påverkadeav säsongsmässiga variationer när det gäller nitrathalten.

45

Tabell 4.2. Exempel på flödeshastigheter i fem olika grundvattenmiljöer.Flödeshastigheten utgör delunderlag för bedömning av omsättningstider igrundvattenmagasin (Källa: Bedömningsgrunder för miljökvalitet - Grundvatten, NV rapport 4915).

Grundvattenmiljö 1 – 5 Exempel på grundvattenhastighetermeter / dygn meter / månad

1. Kristallin berggrund 0,01 – 10 0,3 - 300

2. Sedimentär berggrund � �

3. Morän och svallsediment, djup - ytlig,öppna grundvattenmagasin 0,005 – 0,5 0,5 - 15

4a. Isälvsavlagringar, större åsar 1 – 10 30 - 300

4b. Isälvsavlagringar, extremvärden 50 - 300 >300

5a. Morän under lera och andrakohesionsjordarter ca 0,05 ca 1,5

5b. Isälvsmaterial under lera och andrakohesionsjordarter ca 10 ca 300

Uppskattning för kvävets transport och omsättningstid

Tiden för normuppfyllelse kommer att variera beroende på olika omsättningstiderinom ett och samma grundvattenmagasin. Faktorer som påverkar detta är dengeologiska miljön; hydrologiska egenskaper, topografi, nederbörd, avdunstning ochväxtlighetens vattenbehov.

Nitratets vertikala transporthastighet med vattnet genom den omättade markzonentill grundvattnet eller till åkermarksdräneringen kan beräknas till storleksordningen0,5 – 1,0 m/år. Medelvärdet av den årliga nybildningen av grundvatten i ettgrundvattenmagasins inströmningsområde motsvarar en vattenpåfyllning igrundvattenmagasinet med en nivåhöjning större än 1,3 m för morän och ca 0,8 mför sand om ingen avrinning ägde rum från magasinet.

För att belysa storleksordningen av den årliga nybildningen av mer ytligtgrundvatten och hur stor plats denna vattenvolym upptar i grundvattenmagasinet,kan man utgå från årsmedelnederbörd och infiltrationskoefficient för aktuell ytligjordart och porositeten i grundvattenmagasinet. Förhållandena avser regionersöder om Dalälven med ca 550 mm årsnederbörd med en nederbördsinfiltration av3-15 % i moränmark och 10-30 % i sandmark. Den effektiva porositeten igrundvattenmagasinet har satts till ca 7 % i morän och ca 25 % i sand. Detytligaste grundvattnet i ett moränmagasin omsätts mycket snabbt, medan detdjupare grundvattnet omsätts betydligt långsammare p.g.a. att genomsläpplighetenminskar mot djupet.

Överslagsberäkningen visar teoretiskt att grundvattnet inom de översta fyrametrarna i ett grundvattenmagasin i jord skulle kunna omsättas under ca 4-6 årkanske upp till 10 år. I berggrunden är flödesvägar och omsättningstider mersvåröverskådliga än i jord varför förhållandena i jord får tjäna som riktvärden förberggrunden.

46

4.3 I vilka områden skall miljökvalitetsnormen gälla?� Miljökvalitetsnormen för nitrat i grundvatten skall gälla för tillrinningsområden till

grundvattenförekomster där det finns minst ett vattenuttag för dricksvattenändamålpå mer än 10 m3 per dygn i genomsnitt eller där minst ett vattenuttag försörjer merän 50 personer. Normen omfattar även grundvattenförekomster som är avsedda försådan framtida användning samt grundvattenförekomster som försörjer reservvat-tenuttag.

Tillrinningsområdet för grundvattenuttag föreslås omfatta det område, ur vilket 90 % avdet uttagna grundvattnet härrör. Innebörden av detta är framför allt att ytor som är avmindre betydelse för grundvattenbildningen samt försörjningen av uttaget, skall lämnasutanför. I sådana fall, där det är enklare att ange det område, ur vilket mer än 90 % avdet uttagna grundvattnet härrör, så får detta likställas med tillrinningsområdet. I admi-nistrativa termer motsvarar tillrinningsområdet den hydrogeologiska del av ett område,för vilken åtgärder för att förhindra nitratläckage till grundvattnet kan bli aktuella.

Med utgångspunkt i översiktliga bedömningar om storleken av det grundvattenflödesom utifrån de naturgivna hydrauliska förutsättningarna kan tillföras grundvattenmaga-sinet i varje punkt utefter begränsningslinjen mellan magasin och tillrinningsområde ochen samtidig bedömning av hur stor inströmningsyta med nederbördsinfiltration sommotsvarar det beräknade grundvattenflödet, kan man beräkna den del av tillrinningsom-rådet som skall avgränsas för normuppfyllelse. Grundvattenbildningen till ett grundvat-tenmagasin sker dels genom nederbördsinfiltration i inströmningsområden inom grund-vattenmagasinet, dels om magasinet är landskapsdränerande genom grundvattenin-strömning till magasinet från gränsande områden som exempelvis sedimentjordar, mo-rän och berg. Principerna för detta behöver vidareutvecklas.

Det är viktigt att genom kommande föreskrifter och vägledning från SGU anvisa vägarför hur man beräknar och avgränsar den del av tillrinningsområdet till en grundvattenfö-rekomst inom vilket normen skall gälla. Naturvårdsverket har med anledning av detta isamarbete med SGU formulerat ett konsultuppdrag med syfte att utveckla utgångs-punkter för ett sådant arbete49.

Motivering till rumslig avgränsning

Uttagsvolymen vad gäller dricksvatten från en grundvattenförekomst ligger till grundför i vilka geografiska områden nitratnormen skall gälla.

Förhöjda nitrathalter i grundvattnet bedöms inte vara ett generellt problem i Sverige,däremot i vissa av landets södra delar (se avsnitt 3.2). Med tanke på att miljökvalitets-normen är hälsorelaterad och har ett förebyggande syfte finns det skäl att överväga att

49 Utveckling av utgångspunkter för avgränsning av tillrinningsområden för grundvattenförekomster.Chalmers Tekniska Högskola, Göteborg. Utkast december 2001.

47

inte begränsa den geografiskt. Som tidigare nämnts är det ju i den mer spridda enskildavattenförsörjningen som förhöjda nitrathalter vanligen kan påvisas.

Med hänsyn till de betydande insatser som kommer att bli nödvändiga enbart för attidentifiera, kartlägga och karakterisera de ovan föreslagna grundvattenförekomsterna,samt framför allt för att kontrollera nitratnormen, väljer vi att som ett första steg föreslåen miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten begränsad till strategiskt avgränsadegrundvattenförekomster. De erfarenheter som erhålls vid genomförandet av en sådanmiljökvalitetsnorm kan eventuellt i ett senare steg ligga till grund för en geografiskt ochfunktionellt utvidgad nitratnorm. På sikt skulle en nitratnorm även kunna tänkas omfattaskyddet av växt- och djurliv i berörda ekosystem. Detta ställer dock krav på betydligtlägre nitrathalter än 50 mg/l.

Miljökvalitetsnormens inriktning på grundvattenförekomster med aktuella dricksvatten-uttag över 10 m3 per dygn, stämmer väl överens såväl med miljömålspropositionens50

delmål 3 för grundvatten (se avsnitt 2.2) som med ramdirektivets krav på registrering,karakterisering och skydd av dessa grundvattenförekomster (se avsnitt 2.3). Med andraord så krävs huvuddelen av de insatser som nitratnormen medför även utifrån av riksda-gen beslutade miljökvalitetsmål samt EG-direktiv.

Kartläggning och redovisning av berörda områden

Naturvårdsverket och SGU föreslår att SGU, senast den 1 januari 2004, sammanställervilka grundvattenförekomster och tillrinningsområden som omfattas av miljökvalitets-normen utifrån de föreslagna avgränsningskriterierna, med precisering av områdenaslokalisering och avgränsning på karta eller med hjälp av GIS (Geografiska Informa-tionssystem). För detta är det nödvändigt att kommunerna bidrar med att på karta ellervia koordinater ange var det finns vattenuttag för dricksvattenändamål på mer än 10 m3

per dygn i genomsnitt eller där minst ett vattenuttag försörjer mer än 50 personer, ellervar framtida uttag är avsedda eller planerade. SGU kan då beskriva med vilka grund-vattenförekomster dessa uttag sammanfaller.

Kommunerna behöver i samma skede även redovisa till SGU, var i områdena kringvattenuttagen det finns markanvändning som kan tänkas generera nitratläckage. På detviset kan SGU med kommunernas stöd, genomföra en inledande översiktlig riskbedöm-ning genom att avgöra om nitratläckande markanvändning har hydrauliskt samband medgrundvattenförekomstens grundvattenbildningsområden.

Nästa steg handlar om att noggrant avgränsa tillrinningsområden och att fördjupa ka-rakteriseringen och kontrollen i områden där misstanke föreligger om att nitratnormenöverskrids eller kan komma att överskridas. Risk för överskridande torde alltid föreliggaom halterna uppmäts, beräknas eller uppskattas till mellan 25 och 50 mg nitrat per literoch en uppåtgående trend av halterna inte kan uteslutas. Det ligger nära till hands attlägga ansvaret för denna avgränsning på avrinningsdistriktsmyndigheterna eftersom det 50 Prop. 2000/01:130 Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier. Antagen av riksdagen den 23november 2001.

48

direkt leder över till upprättandet av åtgärdsprogram. Samtidigt har kommunerna enkunskap och närhet som gör dessa väl lämpade för arbetet. Ansvarsfördelningen för denfördjupade kartläggningen bör invänta resultatet av utredningen Svensk Vattenadmini-stration under Joakim Ollén. Underlaget utgörs av provtagningar, beräkningar och be-dömning av tidigare analysresultat.

En redovisning av en karakterisering av de aktuella grundvattenförekomsterna är nöd-vändig för att Sverige skall kunna uppfylla krav i ramdirektivet för vatten (artiklarna 6och 7) och för att SGU skall erhålla underlag för uppföljning och utvärdering av miljö-kvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet. Det är således viktigt att en samordning skermed den analys som skall ske enligt ramdirektivets artikel 5. Vi föreslår att SGU utifrånsin kompetens och ansvarsroll i övrigt, av regeringen ges rätt att utfärda föreskrifter förkarakteriseringen av berörda områden.

I arbetet behöver man utgå ifrån de faktorer som påverkar nitrathalterna i grundvattnet(t.ex. gödslingsintensitet, jordart, djurtäthet, gröda/växtföljd, jordbearbetning, neder-börd; Se även bilaga 3)51. SGU har ett omfattande underlag inom områdena hydrogeolo-gi, jordartsgeologi, grundvattenkvalitet och geokemi som bör utnyttjas. Därutöver behö-ver sammanställning och utvärdering av kompletterande analysresultat från kommuner-nas provtagningar ske samt kompletterande mätningar genomföras.

Under kartläggningen tas uppgifter fram som innebär att källorna till nitratbelastningen iriskområdena kan identifieras. Således blir kartläggningen automatiskt även en del i detarbete som krävs för att upprätta åtgärdsprogram. Detta understryker vikten av en höggrad av kommunikation och ett nära samarbete mellan dem som kartlägger, kontrolleraroch upprättar åtgärdsprogram, samt inte minst med lantbrukarna.

Kartläggningen bör genomföras enligt en mall som SGU tar fram. Denna mall bör utar-betas parallellt med att kraven i ramdirektivet för vatten undersöks. I slutändan måstekartläggningen för dessa vara densamma. Flera andra länder har kommit långt när detgäller kartläggningsarbetet, bland annat i Finland och Schweiz finns exempel på”checklistor” för kartläggningen (se bilaga 4 för det protokoll som använts vid den fins-ka kartläggningen).

I den fördjupade kartläggningen och karakteriseringen för att bland annat bedöma vil-ken andel av ett tillrinningsområde till en berörd grundvattenförekomst som skall berö-ras av vidare aktiviteter (intensiv övervakning, åtgärder) behöver man alltså:

� Identifiera grundvattenmagasinets topografiska tillrinningsområde,

� Utifrån topografiska och hydrogeologiska förhållanden i varje punkt längs gränsenmot grundvattenmagasinet bedöma hur mycket grundvatten från tillrinningsområdet,som utifrån hydrauliska utgångspunkter kan tillföras magasinet,

� Bedöma grundvattenbildningens storlek i tillrinningsområdets närhet till gränsen tillmagasinet och anpassa ytan till den beräknade grundvatteninströmningen,

51 I fokus står områden med intensiv odling på sandiga jordar – det är här kommunerna i regel konstateratförhöjda nitrathalter. Särskilt kritiska är inströmningsområden för grundvatten.

49

� Redovisa markanvändningen inom den avgränsade ytan av tillrinningsområdet medavseende på kväveläckaget: ta fram en markanvändningskarta med ägande- och ar-rendeförhållanden vad gäller skogs- och jordbruket. Uppgifter från befintliga jord-bruksföretag i området; produktionstyp, odlingsintensitet (andelar av olika grödor,växtföljder, gödslingsbalans), odlingsteknik (typ, tidpunkt för markbearbetning,gödselrutiner), företagsstruktur, påverkan från dikning och kommande avverkningav skog.

� Ta fram en nitratriskkarta på fältnivå som anger åtgärdsområdena samt deras käns-lighetsgrad. Med hjälp av jordartskartor eller markkartering delas områdena in i oli-ka känslighetskategorier beträffande nitratläckage. Av särskild betydelse är insam-ling och värdering av uppgifter rörande jordart, genomsläpplighet, vattenhållnings-förmåga, humushalt, grundvattennivå och markdjup.

� Inom tillrinningsområdet avgränsa åtgärdsområdet, dvs. området som omfattas avmarkanvändning som kan generera nitrathalter över normvärdet, med marginaler förosäkerheter i bedömningsunderlaget.

Avrinningsdistriktsmyndigheten behöver även uppgifterna från karakteriseringen för attkunna upprätta åtgärdsprogram (se 6.3).

Uppskattning av berörda arealer

För att få en grov uppfattning om antalet grundvattenförekomster som berörs (dricks-vattenuttag över 10 m3 per dygn i genomsnitt) kan man utgå från antalet allmännagrundvattenverk, dvs. 1 745 st. En skattning av antalet enskilda vattentäkter (utgörsnormalt sett av grundvattentäkter) kan göras utgående från antalet förordnande vatten-täkter och övriga enskilda anläggningar som distribuerar vatten till mer än 10 hushåll.Enligt Livsmedelsverkets rapport 7/97 fanns det år 1995 1 268 förordnande vattentäkter.Andra enskilda vattentäkter som distribuerar till mer än 10 hushåll var år 1987 totalt ca1 600 (SLV 1991:1). En grov skattning är att det sammanlagda antalet berörda grund-vattentäkter är ca 3 000. Antalet berörda grundvattenförekomster är lägre, eftersom enoch samma grundvattenförekomst i en del fall försörjer flera grundvattenuttag.

I Laholms kommun bedöms enligt uppgifter från kommunen 1 500 ha beröras av denföreslagna nitratnormen, huvudsakligen jordbruksmark (1,7 % av kommunens areal).

För att få en uppfattning om antalet och storleken på de berörda områdena kan ävenFinland, där en noggrann kartläggning genomförts, tjäna som jämförelse. I Finland finnssammanlagt 7 141 ”grundvattenområden” (14 100 km2). Av dessa är 2 226 (31 %) vik-tiga för vattenförsörjningen och skulle till stor del i princip omfattas av den nitratnormsom föreslås i denna rapport. Arealen för dessa områden uppgår till 5 933 km2 (1,8 % avlandets areal).

Det är viktigt att betona att de områden där åtgärder för att uppfylla den föreslagna nit-ratnormen skulle behöva sättas in, endast utgör en ytterst begränsad delmängd av nämn-da arealer.

50

4.4 När skall miljökvalitetsnormen vara uppfylld?Enligt förslaget till en förordning om miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten skalldenna träda i kraft den 1 januari 2003 (se bilaga 1).

� Miljökvalitetsnormen för nitrat i grundvatten skall vara uppfylld senast den 1 janua-ri 2010, dvs. med tanke på sexårsmedelvärdet, senast under sexårsperioden den 1januari 2010 – 31 december 2015.

Tidpunkten har så långt som är möjligt anpassats till delmål 3 för miljökvalitetsmåletGrundvatten av god kvalitet (se avsnitt 2.2).

Särskilda, lokala hydrogeologiska förhållanden kan medföra att det i enskilda fall integår att uppfylla nitratnormen inom föreskriven tid. I sådana fall bör tidpunkten förnormens uppfyllelse omprövas. Detta är möjligt enligt 5 kap. 2 § miljöbalken:“Miljökvalitetsnormer skall vid behov omprövas”. Man kan då tänka sig att den berördaförordningen kompletteras med särskilda undantag, där vissa angivna områden fårlängre tid för normuppfyllelse.

Datumet för när nitratnormen senast skall vara uppfylld saknar relevans om normen kanuppnås tidigare genom sådana åtgärder som rimligen kan krävas.

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2010 2015Beslut om miljökvali-tetsnorm för nitrat igrundvattenFörordningensikraftträdandeKartläggning av grund-vattenförekomsterÅtgärdsprogramupprättasNormuppfyllelse

Fig 4.1 Förslag på tidplan för miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten

51

5. Kontroll av miljökvalitetsnormen

Ett centralt moment i aktivitetskedjan kring en miljökvalitetsnorm är kontrollen av dehalter som regleras av normen, i det här fallet nitrathalten i grundvatten. Med begreppetkontroll avses övervakning av åtgärdsområden i syfte att följa upp utvecklingen motnormuppfyllelse och åtgärdsprogrammens effektivitet.

De mer intensiva övervakningsinsatserna som behöver genomföras, begränsas genomupplägget till ett mindre antal områden och aktörer. Detta är av stor betydelse med tankepå att övervakningen är resurskrävande.

Detaljerad vägledning samt föreskrifter för mätning och beräkning av nitrathalterna be-höver tas fram. Med tanke på den kompetens som behövs för detta arbete föreslås attregeringen bemyndigar SGU att utfärda sådana föreskrifter i samråd med Naturvårds-verket och Jordbruksverket. Förslag till förordningstexter avseende kontrollen finns ibilaga 1 till denna rapport. SGU:s roll understryks även av verkets ansvar när det gälleruppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet.

5.1 Genomförande av kontrollen� Kontrollen av normen skall ske där periodvis eller ständigt inströmningsförhållan-

den råder, genom en kombination av fältmätningar (huvudsakligen provtagning igrundvattenrör) och beräkningar.

Nitratnormen kan i praktiken kontrolleras med fältprovtagning av grundvatten enbartdär inströmningsförhållanden föreligger i en homogen geologisk miljö. Inströmnings-områden har avgörande betydelse för nybildandet av grundvatten och det är i dessa om-råden som vi har stora möjligheter att relativt snabbt påverka grundvattnets kvalitet. Iområden där utströmningsförhållanden periodvis föreligger är det lämpligt att norm-kontrollen sker genom bedömning av markanvändningen.

Enligt normkonceptet skall provtagning ske i det ytliga grundvattnet, dvs. de översta 0-4metrarna under årsmedelgrundvattenytan. Grundvattnets omsättningstid är där ca 4-6 årvilket ger motsvarande uppföljningstid för åtgärder mot för höga nitrathalter. Mätning-arna bör företrädesvis ske på nivån 2-4 meter, eftersom de översta metrarna kan varakraftigt påverkade av säsongsmässiga variationer när det gäller nitrathalten.

52 I fokus står områden med intensiv odling på sandiga jordar – det är här kommunerna i regel konstateratförhöjda nitrathalter. Särskilt kritiska är inströmningsområden för grundvatten.

52

Provtagning behöver i första hand ske i lämpligt placerade grundvattenrör. Befintligabrunnar och källor kan dock utgöra kompletterande provtagningspunkter vid den inle-dande kartläggningen.

En tillgång vid fältmätningarna kan vara Naturvårdsverkets Miljöövervakningshandbok,som dock behöver anpassas till nya krav föranledda av bland annat ramdirektivet förvatten, nationella och regionala miljömål, rapportering till EU:s miljöbyrå (EEA, Euro-pean Environmental Agency) och inte minst kommande miljökvalitetsnormer.

Vid behov kan fältmätningarna kombineras med beräkningar av nitratläckaget.Gödslingsintensitet, jordart, djurtäthet, gröda/växtföljd, jordbearbetning och nederbördär viktiga indata till dessa beräkningar. En simuleringsmetod som enligt SLU kantillämpas på fältnivå är SOIL-N-modellen (se faktaruta 5.1). Ett annat sätt att beräknautlakning är med hjälp av Jordbruksverkets dataprogram STANK. Denna modell har istor utsträckning använts vid beräkning av effekt och potential av olika åtgärder somdiskuteras i Jordbruksverkets utredning om sektorsmål och åtgärdsprogram förreduktion av växtnäringsförluster från jordbruket (se avsnitt 6.1). Modellen är mycketanvändbar för att visa vad olika åtgärder innebär för utlakningssituationen, men för attkunna använda utlakningsberäkningar som styrmedel (skatter, avgifter) på den enskildagården bedöms en utveckling och utvärdering av modellen vara nödvändig. SOIL-N-och STANK-modellerna är två exempel på idag tillgängliga modeller förytvattenpåverkan. Det är viktigt att ytterligare modeller utvecklas, mer anpassade förgrundvattenpåverkan. Detta är nödvändigt med tanke på att man annars blir beroende avett stort antal mätningar på ett stort antal punkter.

FAKTARUTA 5.1

SOIL-N modellen

I Sverige är grundvattenmagasinen ofta små och heterogena, vilket medförsvårigheter att med ett fåtal provtagningspunkter erhålla en för magasinetrepresentativ provtagning. Den lokala hydrologin och förekomsten av in- ochutströmningsområden i dränerad och odränerad jordbruksmark är starkt styrandeför nitratläckagets påverkan av grundvattnet (fig. 5.1).

En simuleringsmodell som kan användas i syfte att erhålla representativa uppgifterom kväveläckaget går under namnet SOIL-N och utvecklades vid SLU under mittenav 80-talet (SOIL-N; Johnsson m.fl., 1987). Syftet var att öka förståelsen för hur defysikaliska och biologiska processerna i odlingsmarken påverkar förlusterna avkväve vid varierande väder, jordtyper, odlingssystem och odlingsåtgärder.

Modellen beskriver kväveprocesserna i en markprofil och beräknar utlakning avkväve från rotzonen till dräneringsrör eller grundvattnet. Modellen är därmedspeciellt lämplig för att undersöka hur olika odlingsåtgärder, klimat och jordtyperinverkar på rotzonsutlakningen.

Modellen har testats vid ett flertal fältförsök och den har också använts för attskatta utlakning från fält med en begränsad mängd indata. Testerna har visat attmodellen kan beskriva mineralkvävets variation i marken och kväveutlakningen förolika jordar, odlingssystem och klimat i Sverige. För att ge information ommodellberäkningarnas träffsäkerhet skall provtagning och analys av

53

grundvattenprover utföras inom regionala typområden53 (referensområden) medfast övervakning av markanvändning. Genom kontinuerliga tester ökar ständigtkunskapen om modellens generaliserbarhet.

Det behöver påpekas att det faktum att normen och kontrollen är inriktad på det ytligagrundvattnet innebär att även när kontrollen visar att nitratnormen är uppfylld i engrundvattenförekomst, så kommer en kvalitetskontroll av uttaget råvatten vid ett vatten-verk fortfarande behövas, i syfte att vid behov kunna vidta nödvändiga åtgärder.

Figur 5.1 Inströmnings- och utströmningsområden i jordbruksmark med täckdik-ning. Flödeslinjernas olika längd och djup under markytan belyser attgrundvattnet har olika ålder och ursprung under åkermarken.

Vi föreslår att SGU, utifrån sin kompetens och ansvarsroll i övrigt, av regeringen gesrätt att utfärda mätföreskrifter med detaljer avseende kontrollen av nitrathalterna.

Behov av analysdata

Behovet av data kommer att öka i samband med att miljökvalitetsnormen för nitrat trä-der i kraft, bland annat sådana data som renodlat belyser odlingens påverkan på grund-vattnets nitrathalt. Det behövs även för att identifiera risk- och problemområden. Närdet gäller åtgärdsarbetet behövs data som underlag till åtgärdsprogrammen för att kunnaidentifiera och kvantifiera utsläppskällor, göra prognoser och fördela åtgärdsbördan.Likväl behövs data för att kunna följa upp och utvärdera åtgärdsarbetet. Även EU-rapporteringen enligt nitratdirektivet, ramdirektivet för vatten, uppföljningen och utvär-

53 Med typområde avses här ett litet och väldefinierat (avrinnings-)område dominerat av jordbruk med ettvisst klimat, viss geologi och viss sammansättning av odlingsinriktningar. Denna form av typområde börej förväxlas med begreppet typområde som används i Naturvårdsverkets rapport 4915, Bedömningsgrun-der för miljökvalitet – Grundvatten, s. 20.

54

deringen av nationella och regionala miljömål och rapportering till EEA ställer krav påviss kvalitet och kvantitet av data.

Av ekonomiska skäl bör fältmätningarna i så hög utsträckning som möjligt samordnasmed annan miljöövervakning. Det är även viktigt att insamlingen av analysdata skerefter en så enhetlig metodik som möjligt samt att data kan levereras till datavärd så attnationella eller regionala sammanställningar och utvärderingar underlättas. Förnärvarande konstruerar Naturvårdsverket och SGU en nationell databas förgrundvattenförekomster och vattentäkter med SGU som datavärd54. Databasen kommeri första hand att utgöra ett stöd till kommunerna i deras ansvar för kommunensvattenförsörjning och i deras miljömålsarbete genom att geografiska, geologiska,hydrogeologiska och administrativa data om grundvattenförekomster och vattentäkterlagras på ett enhetligt, lättåtkomligt och kvalitetssäkrat sätt. Databasen kommer även attfå mycket stor betydelse för den rapportering som Sverige bland annat genommedlemskapet i EU förbundit sig att göra. Databasen färdigställdes i huvudsak under2001 och webbaserad datafångst avseende vattentäkter påbörjas under 2002. Datafångstavseende grundvattenkvalitetsanalyser och särskild hydrogeologisk information omgrundvattenförekomster utreds under 2002.

Kommunerna övervakar till viss del redan idag regelbundet de kommunala grundvat-tenuttagen, ibland även presumtiva sådana. Dessa analysdata, tillsammans med demsom erhålls genom kommunernas provtagning och analys när det gäller nitrathalter igrävda och borrade enskilda brunnar, ger ett visst underlag för identifiering och av-gränsning av de kritiska områdena, dvs. tillrinningsområden där det finns risk att miljö-kvalitetsnormen överskrids eller där överskridande redan är ett faktum – i rapportenkallade åtgärdsområden. Befintliga mätdata räcker idag dock knappast till för att kart-lägga riskområden. Framför allt saknas heltäckande mätningar av grundvattenkvaliteteni strategiskt viktiga grundvattenförekomster. I flera fall har man förseglat kommunalatäkter som på grund av för höga nitrathalter inte längre nyttjas. Därigenom förspillerman goda möjligheter att fortsätta mätserier och att kontrollera utvecklingen av nitrat-halterna i delar av grundvattenförekomster som i framtiden kan komma att behöva tas ianspråk. Istället hänvisas man till att mäta kvaliteten i de uttag som fortfarande ger ac-ceptabelt dricksvatten.

För att kunna mäta nitrathalterna i det ytliga grundvattnet och på den vägen erhålla re-presentativa analyssvar, behöver ett antal grundvattenobservationsrör installeras i varjeområde, samt provtagningar med relativt hög frekvens genomföras55, vilket är en kost-sam lösning. Alternativet, beräkning av halter, stöter ännu så länge på begränsningar. Enutveckling av beräkningsmetoderna behöver ske vid exempelvis SLU. En kombinationav mätningar och beräkningar torde dock vara möjlig redan idag. Kostnaderna begrän-sas i vårt förslag genom att de kontrollerande insatserna anpassas till hotbildens omfatt-ning.

54 Nuvarande arbetsnamn: ”Databas för grundvattenförekomster och vattentäkter”

55 Se exempelvis Muldoon, A. M. och Madison, F.W. (1998). Variability of Nitrate Loading and Deter-mination of Monitoring Frequency for a shallow, Sandy Aquifer, Arena, Wisconsin. Water Resource In-stitute, University of Wisconsin. (www.wri.wisc.edu)

55

Vår bedömning är att själva införandet av nitratnormen kommer att medföra att möjlig-heterna att använda beräkningsmetoder för kontroll efterhand kommer att förbättras, omman inom ramen för uppföljningen av åtgärdsprogrammen studerar den odling som be-drivs och de brukningsmetoder som används, samtidigt som man utför mätningar ochberäkningar av nitrathalten i grundvattnet och dräneringsvattnet.

Kontrollen i ett område föreslås utgå om det på grundval av markanvändningen, jord-artsförhållanden eller andra sådana förhållanden är uppenbart att ingen risk för nitrat-förorening föreligger.

Som en konsekvens av föreslaget koncept och som underlag för nödvändiga beräkning-ar, behöver de jordbruk som bedöms generera för höga nitrathalter i områden där nitrat-normen gäller, årligen, alternativt på växtföljdsbasis, rapportera in sina uppgifter ommarkanvändning till tillsynsmyndigheten.

Möjlighet att inhämta analysdata med stöd av miljöbalken

Enligt 26 kap. 21 § (Regler om tillsyn: Upplysningar och undersökningar) fårtillsynsmyndigheten förelägga den som bedriver verksamhet som berörs av balkensregler, att till myndigheten lämna de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen.Den som bedriver verksamhet som kan befaras medföra olägenheter för människorshälsa eller miljön är skyldig att utföra sådana undersökningar av verksamheten och dessverkningar som behövs för tillsynen (26 kap. 22 §). Den som är skyldig att utföraundersökningen är skyldig att ersätta kostnaderna för en undersökning som någon annanutsetts att göra med det belopp som tillsynsmyndigheten fastställer.

Det är viktigt att betona att 26 kap. 22 § avser uppgifter som behövs för tillsynen. I denmån det rör sig om uppgifter som behövs för att följa upp en miljökvalitetsnorm kandessa krävas in om de även rimligen krävs för en bedömning av den individuellaverksamheten.

Tillsynsmyndigheterna har även möjlighet att enligt 26 kap. 19 § miljöbalken åläggaverksamhetsutövaren egenkontroll/recipientkontroll i de fall det behövs för tillsynen.Det kan i det enskilda fallet innebära mätning av nitrathalten i grundvattnet samt inläm-ning av uppgifter för beräkning av nitrathalter. Dessa uppgifter kan då även användasför kontrollen av nitratnormen. Om den som utövar kontrollen av miljökvalitetsnormenär annan myndighet eller kommun än den som utövar tillsynen inom ett visst område,skall dessa samarbeta med varandra (26 kap 6 § miljöbalken).

5.2 AnsvarMiljöbalken reglerar i 5 kap. 9 § frågan om vilka som skall kontrollera att en miljökva-litetsnorm uppfylls. Regeringen skall enligt denna paragraf besluta vilka som är skyldi-ga att utföra de mätningar som behövs för att kontrollera att en miljökvalitetsnorm upp-fylls.

56

Naturvårdsverket och SGU föreslår att kontrollen av miljökvalitetsnormen för nitratgenomförs av berörd kommun, alternativt av avrinningsdistriktsmyndigheterna, om detvisar sig att en sådan rollfördelning bättre skulle passa in i de administrativa arrange-mang som Sverige kommer att införa med anledning av ramdirektivet för vatten. I för-ordningsförslaget används begreppet tillsynsansvarig myndighet, med vilket avses denmyndighet som regeringen finner lämpligast för uppgiften (10 § förslag till förordningför miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten).

Kommunerna har ansvaret för ca 1 745 grundvattentäkter. De har även omfattande lokalkunskap samt viss tillgång till provtagnings-/analysdata. Kommunernas roll understryksäven av att det är kommunala miljönämnder som utövar tillsynen över ett stort antaljordbruksverksamheter.

Även om kommunerna föreslås få huvudansvaret för kontrollen av nitrathalterna, såföreslås de framtida avrinningsdistriktsmyndigheterna samt framför allt tillsynsmyndig-heterna, få en viktig roll i att bistå kommunerna med kompetens och underlag, framförallt för beräkningar av halter samt inringande av åtgärdsområden med utgångspunkt frånde areella näringarna och deras påverkan på nitrathalterna i grundvatten.

Genomförandet av mätningar och beräkningar förutsätter även ett nära samarbete ochkommunikation med framför allt lantbrukare. Dels behöver ju mätningarna delvis ske pålantbrukarnas mark, dels behöver man tillgång till indata för beräkningarna (t.ex. infor-mation om gödslingsintensitet, jordart, djurtäthet, gröda/växtföljd och jordbearbetning).

Naturvårdsverket och SGU föreslår att avrinningsdistriktsmyndigheten bistår kommu-nen i dessa kontakter, bland annat med utgångspunkt från en kommunikationsplan somavrinningsdistriktsmyndigheten upprättar som en del av processen med att ta fram åt-gärdsprogram (se även avsnitt 5.1).

5.3 FinansieringSmå resurser satsas idag på grundvattenövervakningen (se figur 5.2). En miljökvalitets-norm för nitrat i grundvatten kommer att kräva omfattande resurser för övervakningsin-satser i form av mätningar och beräkningar. Genom att sätta fokus på strategiskt viktigaoch samtidigt utsatta grundvattenförekomster kan man dock uppnå en hög kostnadsef-fektivitet i kontrollen av nitratnormen. Mätningarna av nitrathalter bör även, när så ärmöjligt, samordnas med mätningar av andra parametrar så att de totala kostnadernaminskar. Nitratanalyser är billiga, däremot är själva provtagningen kostnadskrävande.

Finansieringsfrågan är viktig och för övrigt även aktualiserad av de inventeringar somkrävs enligt ramdirektivet för vatten samt av den kommande uppföljningen och utvärde-ringen av miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet. En tänkbar finansieringskällavid uppföljningen av normen är generella avgifter för förorening av vatten, specifiktnitratförluster till vatten, baserade på utlakning, växtnäringsöverskott, kvävetillför-sel/gödselräkenskaper eller andra mått. Ytterligare en finansieringsmöjlighet är avgifterför uttag av vatten. Finansieringen av den fördjupade karakteriseringen av grundvatten-förekomster och avgränsning av tillrinningsområden sker lämpligast inom ramen för de

57

finansieringslösningar som kommer att gälla för genomförandet av miljökvalitetsmåletför grundvatten samt ramdirektivet för vatten.

Kostnaderna för den fördjupade karakteriseringen och avgränsningen uppskattas grovttill storleksordningen 5 miljoner kronor (räknat på 50 åtgärdsområden à 100 000 kr).För kostnader se även Del 2 Konsekvensanalysen.

Figur 5.2 Miljöövervakningsverksamhet i länen 2000 - belopp enligt redovisadeaktivitetsplaner, totalt och Miljöövervakningsnämndens bidrag (Natur-vårdsverket 2001)56

5.4 RapporteringI syfte att arbetet med miljökvalitetsnormen för nitrat skall kunna följas upp och utvär-deras så behöver uppgifter från kontrollen rapporteras till olika myndigheter och reger-ingen. Detta bör lämpligen ske via en central myndighet. Vi föreslår att den myndighetsom utses till att utföra kontrollen av att miljökvalitetsnormen uppfylls rapporterar re-sultatet till SGU. Om kommunerna utses till tillsynsansvariga myndigheter skulle rap-porteringen till SGU eventuellt kunna gå via avrinningsdistriktsmyndigheterna, som

56 I redovisat totalbelopp för sjöar och vattendrag ingår bl.a. kostnaderna för kalkningens effektuppfölj-ning (IKEU) och kostnaderna för den samordnade recipientkontrollen (SRK).

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

35000

40000

45000

Luft

Hav

Sjöar &

vatte

ndrag

Grundv

atten

Våtmark Sko

g

Jordb

ruksm

ark

Land

skap

Hälsa &

urba

n miljö

Övrigt

RMÖTotalt

58

sammanställer kommunernas redovisningar och därefter vidarerapporterar till SGU.SGU sammanställer rapporterna för landet och redovisar helheten till regeringen, Na-turvårdsverket och Jordbruksverket. Uppgifterna behövs även i andra sammanhang:

� Rapportering till EU enligt ramdirektivet för vatten

� Rapportering till EU enligt nitratdirektivet

� Rapportering till EEA/EuroWaternet av tillståndet i betydande grundvattenföre-komster

� Uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet

SGU bör, utifrån sin kompetens och ansvarsroll i övrigt, av regeringen ges rätt att utfär-da föreskrifter för redovisningen av resultat från kontrollen av nitratnormen (se förslagtill förordning, bilaga 1, 13 §).

59

6. Genomförande av miljökvalitetsnormen

Enligt 5 kap. 3 § miljöbalken skall myndigheter och kommuner säkerställa att de miljö-kvalitetsnormer som meddelats uppfylls när de prövar tillåtlighet, tillstånd, godkännan-den, dispenser och anmälningsärenden, när de utövar tillsyn eller när de meddelar före-skrifter. Normen skall även iakttas vid planering och planläggning. Åtgärdsprogramskall upprättas om det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas eller om kra-vet på det följer av Sveriges medlemskap i EU (5 kap 6 § miljöbalken). Ett åtgärdspro-gram får omfatta all verksamhet som kan påverka de föroreningsnivåer eller störnings-nivåer som avses i 5 kap 2 § första stycket miljöbalken. I ett åtgärdsprogram skall an-ges:

1. den miljökvalitetsnorm som skall uppfyllas,2. de åtgärder som skall vidtas för att miljökvalitetsnormen skall vara uppfylld senast

den tidpunkt som avses i 5 kap 2 § andra stycket,3. vilka myndigheter och kommuner som skall se till att angivna åtgärder vidtas, och4. när de skall vara genomförda.

Ett åtgärdsprogram skall omprövas vid behov, dock minst vart femte år.

Fig 6.1 Kontroll- och genomförandeprocessen

6.1 Allmänt om åtgärder i syfte att minska nitrat- ochkvävehalterHittills har det i Sverige knappast genomförts åtgärder i syfte att på ett riktat sätt minskahalterna av nitrat i grundvattenförekomster med förhöjda halter. Problematiken är ännu

Kartläggning avåtgärdsområden

Omprövning avåtgärdsprogram

Uppföljning ochutvärdering avåtgärdsprogram

RapporteringÖvervakning

Åtgärdsprogram

Kommunikation med berördaverksamhetsutövare

Operationaliseringav åtgärder

60

så länge lågt prioriterad. Endast i några enstaka kommuner, exempelvis Kristianstadskommun, har man kartlagt nitratförhållanden ur ett hydrogeologiskt perspektiv.

Åtgärder med inriktning på ett bättre kväveutnyttjande och minskat kväveläckage inomjordbruket har dock med stor sannolikhet bromsat den negativa trenden även för grund-vattnets del, men det finns endast begränsat med data för att närmare kunna beskrivadetta.

En klassisk, aktuell åtgärd i kommuner där grundvatten som används för dricksvattenfått för höga nitrathalter, är att stänga av vattentäkter och att dra nya ledningar för attförsörja området i fråga med annat grundvatten. Alternativt har man blandat råvattenmed för höga nitrathalter med annat råvatten med lägre nitrathalter. I ytterligare fall harman installerat reningsutrustning för att ta bort nitrat. Den här typen av åtgärder får be-traktas som ett sätt att snabbt hantera förorenat grundvatten, de löser dock inte detgrundläggande problemet utan faller utanför perspektivet på en långsiktigt hållbar vat-tenförsörjning. De strider även mot ramdirektivets för vatten intentioner och bestäm-melser. Med den föreslagna miljökvalitetsnormen och åtgärdsprogram utgående frånnormen, riktar man däremot fokus på källorna till problemet med för höga nitrathalter.

Jordbrukssektorn

Under 1990-talet har olika åtgärder vidtagits för att generellt minska växtnäringsläcka-get från jordbruksmark. Förändringar i skötsellagstiftningen för jordbruket (numera 12kap 7-10 § miljöbalken, förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket samtSJVFS 1999:79) har i huvudsak skett inom tre områden:

1. Djurtäthet (regler för hela landet).

2. Lagring och spridning av gödselmedel (angivna delar av landet)

3. Grön mark (krav på 50-60 % vintergrön mark i Götaland, regionaliserat).

Kvävetillförseln från jordbruk till södra Sveriges kuster har minskat med ca 25 % underperioden 1985-199557. En stor del av utlakningsminskningen kan tillskrivas ändradgrödofördelning (vall på bekostnad av spannmål), men även kväveutnyttjandet harförbättrats (grödoanpassad gödsling, se även fig. 6.2). Dessutom tillkommernedläggning av åkermark. Åtgärdernas resultat med avseende på grundvattnet ärbristfälligt undersökt men mätningar och beräkningar pekar på att åtgärderna inte harvarit tillräckliga för att förbättra grundvattnets kvalitet. Det finns få undersökningar somöverhuvudtaget belyser trenderna, men undersökningar som SGU genomfört vidKristianstadsslätten och i Höganäs (Krapperup) samt en rad kommunala mätningarstyrker detta. Dock kan man på samtliga lokaler på SLU:s observationsfält i Skåne ochHalland se en tydligt avtagande nitrattrend i läckagevattnet, vilket indikerar att detgenom valda åtgärder är möjligt att på sikt minska nitrathalterna i det djuparegrundvattnet.

57 Naturvårdsverket. Ingen övergödning. Rapport 4999 (1999).

61

Föreslagna åtgärder för reduktion av växtnäringsläckaget från jordbruket

Av stort intresse i normsammanhanget är Jordbruksverkets redovisning inom ramen förett regeringsuppdrag relaterat till miljömålet Ingen övergödning, en rapport om ettförstärkt åtgärdsprogram för jordbrukets växtnäringsläckage58. Även omåtgärdsprogrammet59 syftar till en minskning av kväveläckaget till havet är åtgärdernadelvis tillämpliga för att minska läckaget till grundvattnet. Ett genomförande av detredovisade åtgärdsprogrammet bedöms påtagligt underlätta möjligheterna att säkerställaden föreslagna nitratnormen. Det av Jordbruksverket föreslagna åtgärdsprogrammet ärdärför en viktig utgångspunkt när avrinningsdistriktsmyndigheterna upprättaråtgärdsprogram enligt 5 kap. 5 § miljöbalken.

Jordbruksverket har i uppdraget särskilt utrett möjligheterna att införa ett system förgårdsvis ökad kväveeffektivitet samt möjliga styrmedel för detta.

Avgiftsuttag som grundas på modelleringsresultat diskuteras, likväl som styrning medutsläppsrättigheter, men modellen måste utvärderas och eventuellt kompletteras innanden kan ligga till grund för rättigheter eller avgiftsuttag. I rapporten sägs att man kanbasera uttag av avgifter på antingen a) utlakning, b) växtnäringsöverskott eller c) kvä-vetillförsel över norm/gödselräkenskaper. Man bedömer att styrning av växtnäringstill-förseln, dvs. alternativ c), för närvarande har störst möjligheter för svenska förhållan-den, förutom rådgivning. Man säger också att det trots allt är utlakningen man villkomma åt och att det därför är angeläget att utveckla system som utgår från utlakningen(godtagbar utlakningsnivå, dvs. utlakningsnormer), men avråder i dagsläget från skat-ter/avgifter som grundas på den principen. För närvarande finns enligt Jordbruksverketinte någon samlad kunskap för att fastställa rimliga krav, men i ett framtida perspektivbedöms det vara möjligt att ett system utvecklas som med tillfredsställande säkerhetanger godtagbar utlakning i förhållande till jordart, belägenhet, djurhållning och od-lingsinriktning. Jordbruksverket pekar på betydelsen av att utlakningsnormer då fast-ställs efter lokala förhållanden, annars kan dessa upplevas som för grova i det enskildafallet. Utlakningsnormer kan användas för styrning genom rådgivning60, certifiering,bidrag eller sanktioner. Man påpekar att eventuella skillnader mellan godtagbar ochaktuell utlakning är modellberäkningsresultat och inte några absoluta skillnader. Jord-bruksverket är angeläget om att godtagbara normtal för utlakning tas fram för olika od-lingssituationer. För att det skall vara möjligt att värdera utfallet av en genomförd utlak-ningsberäkning måste det finnas anpassade referensvärden att jämföra med.

I rapporten föreslås tre alternativa sektorsmål varav huvudalternativet utgörs av enminskning av kväveutlakningen med 7 600 ton till år 2010 och 10 000 ton till år 2020. 58 Jordbruksverket. Sektorsmål och åtgärdsprogram för reduktion av växtnäringsläckaget från jordbruket.Rapport 2000:1.

59 Observera att detta åtgärdsprogram inte är ett åtgärdsprogram enligt 5 kap. 5 § miljöbalken.

60 Viktigt i sammanhanget är kopplingen till de gårdsvisa rådgivningsinsatserna som skall genomförasunder de närmaste åren. Just nu pågår ett kunskaps- och rådgivningsprojekt ”Greppa näringen” i samver-kan mellan lantbruksnäringen, länsstyrelserna och Jordbruksverket. (www.greppa.nu)

62

Utgångspunkten är att den nuvarande skatten på handelsgödsel ligger kvar påoförändrad nivå.

Huvudalternativet omfattar:

� förbud mot spridning av stallgödsel inför sådd av höstsäd,

� intensiv och individuell rådgivning,

� 100 % uttagen areal tillåts (trädesbidrag) i de kustnära områdena av Skåne, Blekingeoch Halland,

� miljöstöd till fånggrödor, utebliven höstbearbetning och anläggning av våtmarker,

� införande av gödselräkenskaper om rådgivningen inte ger tillräcklig effekt.

De av Jordbruksverket föreslagna viktigare åtgärder och styrmedel för att bland annatminska kvävetillförseln till vatten återfinns i stort sett även i regeringens propositionSvenska Miljömål – delmål och åtgärdsstrategier61 som nyligen antogs av Riksdagen.

Detta förslag kommer enligt Jordbruksverket dock sannolikt inte att minskamedelhalterna i grundvattnet överallt i de sydligaste delarna av Sverige till under 50 mgNO3/l. Här kan ytterligare lokala åtgärder behövas för att ”kapa topparna”.

Genom att införa ett juridiskt styrmedel i form av en miljökvalitetsnorm, medtillhörande uppföljningssystem och åtgärdsprogram, kan man enligt vår bedömningåstadkomma detta.

Åtgärder enligt nitratdirektivet

Sverige har till EU-kommissionen redovisat62 vilka åtgärder som vidtagits för att skyddabland annat grundvatten mot nitratförorening från jordbruket. Som genomförandeåtgär-der anges 9 kap. miljöbalken (Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd) och 12 kap. mil-jöbalken (Täkter, jordbruk och annan verksamhet) samt följdförordningar och före-skrifter. Utbildning och information av jordbrukare samt ett särskilt miljöstöd för”resurshushållande konventionellt jordbruk” (REKO) är ytterligare exempel på genom-förandeåtgärder. Till detta kommer vissa ekonomiska styrmedel samt försöks- och ut-vecklingsinsatser. Därutöver redovisas bland annat den befintliga övervakningen avgrundvattnet. Signifikant ökande nitratmedelvärden redovisas för två stationer i Skåne(Kristianstadsslätten), en station i västra Östergötland och en station i Uppland. Obser-vationsområdena i Grundvattennätet och den nationella miljöövervakningen är dockrelativt opåverkade av punktutsläpp och markanvändning.

61 Prop. 2000/01:130,

62 EUJo2000/1214 (Jordbruksdepartementet, 00-06-07)

63

Luftburen kvävebelastning

Depositionen av luftburet kväve från inhemska källor har minskat de senast tio åren.Enligt officiell statistik har jordbruket minskat sina ammoniakutsläpp med 10 % sedan199563 och transportsektorn har minskat sitt bidrag med 20% sedan början av 1980-taletpå grund av skärpta avgaskrav, miljöklassning och införande av katalysatorer. I södraSverige utgörs kvävenedfallet från svenska källor främst av ammoniak/ammonium fråndjurhållningen inom jordbruket. En del av detta kväve oxideras i marken och bildarnitrat. Åtgärder mot ammoniakavgång inom jordbruket är därför av betydelse för attminska nitratutlakningen till grundvatten.

Även om arbetet med att minska de övergödande utsläppen i Europa har varitframgångsrikt under 1990-talet så uppvisar de långväga kväveföroreningarna intesamma minskande trend som de inhemska luftföroreningarna. De drabbar dessutom tillstörsta delen det nederbördsrika sydvästra Sverige där vi redan har de största problemenmed kvävebelastningen från jordbruket. Sverige har länge medverkat aktivt i Europasluftvårdsarbete och det fortsatta arbetet kommer att inriktas mot att få till stånd längregående utsläppsreduktioner.

Avloppssektorn

De kommunala avloppsverkens nitratbelastning utgör i regel inget hot mot grundvattneteftersom grundvattnet sällan används som recipient för renat avloppsvatten från dessaanläggningar. De enskilda avloppen använder däremot ofta grundvattnet som recipient.Vår bedömning är att enskilda anläggningar för avloppsvatteninfiltration endast påver-kar grundvattenförekomsten ytterst lokalt (se avsnitt 3.1 och faktaruta 3.2). Det är inteovanligt att enskilda fastigheters grundvattenuttag drabbas. Att komma till rätta med deenskilda avloppens påverkan på grundvattnet är i första hand en tillsynsfråga som regle-ras i 9 kap. miljöbalken samt förordningen om miljöfarlig verksamhet64. Föreliggermisstanke att en förhöjd nitrathalt har orsakats av en eller flera punktkällor (t.ex. en av-loppsanläggning eller gödselvårdsanläggning) blir det en fråga för länsstyrelsen ellerkommunen att vidta nödvändiga tillsynsåtgärder i varje enskilt fall.

För nitratnormens vidkommande är det teoretiskt tänkbart att avloppsinfiltration i störreomfattning, exempelvis en stor infiltrationsanläggning eller många små infiltrationsan-läggningar på liten yta, medför att en grundvattenförekomst riskerar att förorenas. I så-dana fall behöver kommunens åtgärdsprogram innehålla krav riktade mot verksamhets-utövaren på alternativa avloppslösningar i syfte att minska nitratläckaget.

63 SCB. Utsläpp av ammoniak i Sverige 1999 (2001). MI 37 SM 0001.

64 SFS 1998:899

64

6.2 Säkerställande av nitratnormen genomtillsynsverksamhetÄven om det saknas åtgärdsprogram skall myndigheter ställa krav på åtgärder hosverksamhetsutövare i syfte att se till att en miljökvalitetsnorm inte överträds. Allaverksamheter som med någon betydelse medverkar till att normen överskrids kankomma att beröras av myndigheternas krav. I ett område där exempelvis ett eller flerahushålls vattentäkter förorenas och uppvisar förhöjda nitrathalter genom påverkan frånavloppsinfiltration, en gödselvårdsanläggning eller spridning av gödsel påjordbruksmark, är det givetvis en tillsynsfråga att se till att nödvändiga skyddsåtgärdervidtas utan dröjsmål.

Tillsynen av tillståndspliktiga jordbruksföretag (mer än 200 djurenheter) utförs enligthuvudregeln av länsstyrelserna, medan resterande tillsyn avseende miljöfarlig verksam-het och tillsyn utförs av den kommunala tillsynsmyndigheten. I de flesta fall har dockdenna tillsyn överlåtits till kommunen. Tillsyn av skötseln av jordbruksmark utförsnormalt av länsstyrelserna. I förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket samtjordbruksverkets föreskrifter regleras bland annat gödselhantering. Länsstyrelserna hardessutom tillsyn över vattenverksamhet (exempelvis bevattningsföretag och dikningsfö-retag) inom jordbruket.

6.3 Upprättande av åtgärdsprogram

När skall ett åtgärdsprogram upprättas?

Ett åtgärdsprogram skall enligt vårt förslag upprättas om nitratnormen överskrids nå-gonstans i ett avrinningsdistrikt.

Vem upprättar åtgärdsprogram? Vad behöver ytterligare ske?

Naturvårdsverket och SGU föreslår att regeringen i en förordning om miljökvalitets-norm för nitrat i grundvatten (se bilaga 1) reglerar frågan om ansvaret för upprättandeav åtgärdsprogram.

Länsstyrelserna har ett samordningsansvar vad gäller de mellankommunalavattenförsörjningsfrågorna och särskild kompetens och ansvar för rådgivning ijordbruket. Med utgångspunkt från de nuvarande administrativa arrangemangen voredet givet att länsstyrelserna skulle vara lämplig instans för upprättande av länsvisaåtgärdsprogram. Vi har dock valt att utgå från att senast den 22 december 2003 en ny,avrinningsområdesbaserad myndighetsorganisation kommer att beträda scenen enligtEG:s ramdirektiv för vatten. Det är tänkbart att länsstyrelserna utgör en nyckelaktör idenna nya myndighet.

65

Naturvårdsverket och SGU föreslår att avrinningsdistriktsmyndigheten får i uppdrag atti samråd med jordbruksnäringens representanter samt berörda tillsynsmyndigheter, tafram åtgärdsprogram för avrinningsdistrikten. Dessa åtgärdsprogram föreslås innehålladelprogram för områden från vilka tillrinning sker och som bidrar till nitratförorening avgrundvattnet i en omfattning att miljökvalitetsnormen för nitrat överskrids(åtgärdsområden).Det föreslås att avrinningsdistriktsmyndighetens åtgärdsprogram skallredovisas till Naturvårdsverket och andra berörda myndigheter och kommuner senastden 1 januari 2007.

Därutöver behöver Jordbruksverket ta fram sådana generella riktlinjer föråtgärdsprogram som bedöms som viktiga i syfte att undvika orimliga skillnader i debedömningar av jordbruksverksamheter och åtgärdsbehov inom jordbruket som kommeratt ske på regional nivå (avrinningsdistrikt). En viktig utgångspunkt i detta sammanhangär Jordbruksverket rapport (2000:1) Sektorsmål och åtgärdsprogram för reduktion avväxtnäringsläckaget från jordbruket.

Det föreslås vidare att Jordbruksverket får i uppdrag att se över de författningar somberör jordbruksverksamhet och vid behov föreslå sådana författningsförändringar sombedöms som nödvändiga för att säkerställa att nitratnormen skall kunna uppfyllas. Deförfattningar som idag reglerar miljöhänsyn i jordbruket är främst inriktade påeutrofiering av ytvatten. För skydd av strategiskt viktiga grundvattenförekomsterbehöver ytterligare miljöhänsyn föreskrivas.

Jordbruksverket föreslås även få i uppdrag att för olika odlingsinriktningar ange vilkatyper av skyddsåtgärder, begränsningar och försiktighetsmått i övrigt som ryms inombästa möjliga teknik enligt 2 kap. 3 § miljöbalken, samt hur bästa möjliga teknikförhåller sig relativt god jordbrukarsed (se punkt 1:3 i bilaga 5).

Åtgärdsprogram för jordbruksverksamhet - Allmänt

De krav som myndigheter ställer på verksamhetsutövarna bör utgå från åtgärdsprogram.Enbart på det viset kan en helhetsbedömning göras och åtgärdsbördan fördelas rättvistoch kostnadseffektivt.

Åtgärdsprogram omfattande jordbruksföretag bedöms få en central roll när det gäller attsäkerställa att den föreslagna nitratnormen skall kunna uppfyllas. Mot den bakgrundenföljer nedan en mer detaljerad beskrivning av processen som föreslås leda till sådanaprogram.

Den huvudsakliga orsaken till förhöjda nitrathalter i grundvattenuttag och till dessa hö-rande grundvattenförekomster är olika former av intensivt jordbruk i tillrinningsområ-dena.

Markanvändningen i tillrinningsområden för större grundvattenuttag, med intensivtjordbruk och omfattande utlakning av nitrat, behöver genom en nitratnorm och dessåtgärdsprogram delvis styras så att det blir mer extensivt eller så att växtnäringen ut-nyttjas bättre.

66

En kostnadseffektiv minskning av nitratförlusterna är beroende av faktorer kopplade tillklimat, geologi, hydrologi och verksamheter i problemområdena. Således är det erfor-derligt att de nödvändiga åtgärderna anpassas till lokala förhållanden.

Med detta som utgångspunkt behöver man fundera över hur det praktiska genomföran-det bör se ut och vilka krav detta ställer på upprättandet av åtgärdsprogram.

Det tillvägagångssätt som föreslås är att kommunerna lokaliserar berörda grundvatten-förekomster och avgränsar tillrinningsområden (se avsnitt 5.1). Med detta som utgångs-punkt kan avrinningsdistriktsmyndigheterna, i samråd med kommunerna, identifiera ochstudera särskilt utsatta eller hotade tillrinningsområden (åtgärdsområden). Utifrån för-slag som berörda lantbrukare tar fram tillsammans med sina rådgivare, utarbetar sedanavrinningsdistriktsmyndigheten åtgärdsprogram för avrinningsdistrikten innehållandesdelprogram för åtgärdsområdena.

Avrinningsdistrikten bör efterhand utveckla regionalt anpassade riktlinjer för åtgärds-program och således förenkla åtgärdsplaneringen samt undvika olämpliga skillnader ibedömningar. En viktig punkt i detta sammanhang är en mall för åtgärder inom jordbru-ket och vad dessa kan innebära för att minska förekomsten av nitrat i åtgärdsområdena,inklusive regionalt anpassade matriser med rekommenderade värden för utlakning,överskott och gödsling för olika odlingssituationer. Som tidigare nämnts är utlaknings-beräkningar idag något för osäkra för att ligga till grund för avgiftsuttag/skatter. Docktorde – med tillägg av vissa säkerhetsmarginaler – sådana uppskattningar kunna liggatill grund för nödvändiga åtgärder i åtgärdsområdena. Kontrollen av nitratnormen ge-nom mätningar kommer dessutom inom en snar framtid att ge ett omfattande antal refe-rensvärden för utlakningsberäkningar.

För att åtgärdsprogrammen på nationell nivå och i avrinningsdistrikten skall vara för-ankrade och genomförbara bör lantbrukarna på olika sätt vara delaktiga i framtagandet.Att upprätta ett åtgärdsprogram för ett avrinningsdistrikt kräver tillgång till uppgifterom arealer av aktuella grödor, tidpunkt för, mängd och slag av gödsel, skördens storlek,tidpunkt för jordbearbetning samt växtföljd. Det finns därför ingen som bättre kännertill möjligheterna att minska nitratläckaget än lantbrukaren själv. I första hand bör där-för lantbrukaren utforma förslag till åtgärder i samråd med rådgivare, avrinningsdi-striktsmyndighet och ansvarig tillsynsmyndighet.

Gapet mellan den befintliga nitratsituationen och vad som krävs för normuppfyllelsestyr vilka åtgärder som behöver ingå i ett åtgärdsprogram. I denna process är det nöd-vändigt att vidta de åtgärder som är relevanta för att säkerställa en tillräckligt låg nitrat-belastning av grundvattnet, dvs. alltifrån produktionstekniska åtgärder och åtgärder somrör verksamhetsdriften till åtgärder som mer eller mindre innebär en omställning avproduktionsinriktningen. Här ingår även en uppskattning av kostnaderna för de avseddaåtgärderna samt en beskrivning av hur åtgärderna skall genomföras och finansieras. Av-rinningsdistriktsmyndigheten behöver även klargöra hur åtgärdsprogrammen skall följasupp och utvärderas.

Därefter följer genomförandeprocessen, dvs. omsättning av åtgärdsprogrammen genomutpekade myndigheter och kommuner (i första hand ansvarig tillsynsmyndighet), opera-tionalisering av åtgärderna och uppföljning och utvärdering av beslutade åtgärdspro-gram i praktiken. Visar det sig, trots omfattande samråd, inte möjligt att på frivillig väg

67

få till stånd nödvändiga åtgärder, så bör förelägganden och förbud enligt 26 kap. 9 §miljöbalken meddelas.

Ansvariga tillsynsmyndigheter ansvarar för att beslut om nödvändiga åtgärder fattas påbasis av åtgärdsprogrammen. Uppföljning och utvärdering av att de i åtgärdsprogram-men angivna åtgärderna genomförs på ett konkret och målinriktat sätt sker genom av-rinningsdistriktsmyndigheten eller genom de tillsynsmyndigheter som anges.

Innehållet i åtgärdsprogram

De åtgärder angivna som avser jordbruksföretag bedöms få en central roll när det gälleratt säkerställa att den föreslagna nitratnormen skall kunna uppfyllas. Mot den bakgrun-den har vi koncentrerat oss på dessa aspekter.

Det är viktigt att hålla isär de här diskuterade åtgärdsprogrammen och det åtgärdspro-gram som Sverige har upprättat enligt artikel 5 i nitratdirektivet (se avsnitt 2.3) och varsinnehåll styrs av bilaga 3 i direktivet. Direktivet avser skyddet av allt yt- och grundvat-ten mot nitrat från jordbruket, men innehåller ingen miljökvalitetsnorm. Det är uppen-bart att de här redovisade förslagen kan innebära ett avsevärt bidrag till att ge verk-ningskraft till det svenska åtgärdsprogrammet med anledning av nitratdirektivet.

Bestämmelsen i 5 kap. 6 § listar vad som skall ingå i ett åtgärdsprogram, bland annat”de åtgärder som skall vidtas för att miljökvalitetsnormen skall vara uppfylld senast vid[fastställd] tidpunkt”. Författningskommentaren ger, utan ambition att vara uttömman-de, förslag på vilka typer av åtgärder ett sådant program kan innehålla65. Här står blandannat att olika sorters styrmedel kan ingå i ett åtgärdsprogram i syfte att uppfylla ennorm. De styrmedel som myndigheter och kommuner förfogar över kan delas in i kate-gorierna administrativa, ekonomiska och informativa styrmedel.

Ett åtgärdsprogram relaterat till nitrat i grundvatten kan exempelvis innehålla myndig-hetskrav (till exempel vad gäller gödsling och växtodling) som aktualiserar särskildaåtgärder i de områden där nitratnormen överskrids. Olika typer av åtgärder, inriktade påatt generellt minska kväveläckaget, har beskrivits av Jordbruksverket66.

Ett exempel på åtgärder som kan ingå i åtgärdsprogram för att minimera kväveförluster-na vid potatisodling återges i faktaruta 6.1.

65 Prop. 1997/98:45, del 2 s. 50 ff.

66 Jordbruksverket. Sektorsmål och åtgärdsprogram för reduktion av växtnäringsläckaget från jordbruket.Rapport 2000:1.

68

FAKTARUTA 6.1

Riktlinjer som kan tillämpas i åtgärdsområden för minimering av kvä-veförluster vid potatisodling

- Överdosera inte tillförseln av kväve. Tillämpa de officiella gödslingsråden.

- Gödsla så nära inpå sättningen som möjligt.

- Tillför stallgödsel enbart på våren.

- Anpassa kvävegivan med hänsyn till mineralkvävetillgången i marken på våren.Om mineralkväveförrådet i skiktet 0-30 cm överstiger 30-40 kg/ha skall gödslingenreduceras.

- Dela kvävegivan: Tillför 50-70 % av det förväntade behovet vid sättningen.Komplettera med ytterligare kväve 4-7 veckor efter uppkomsten. Delad giva förbätt-rar kväveutnyttjandet och ger möjligheter att anpassa givan efter grödans utveck-ling det aktuella året.

- Radmylla för förbättra växtnäringsutnyttjandet.

- Bevattna för att minska skördevariationen och för att förbättra växtnäringsutnytt-jandet.

Källa: Harry Linnér, SLU

Det kan även handla om att ta ett samlat grepp om avloppsanläggningar, golfbanor ellergödselvårdsanläggningar som påverkar grundvattnet. I vissa fall kan enskild bebyggel-se, exempelvis villaträdgårdar, genom gödsling av gräsmattor i nära anslutning till ettkommunalt vattenuttag, behöva omfattas av särskilda åtgärder, exempelvis omfattas avlokala föreskrifter för gödselanvändning. I andra fall kan särskilda försiktighetsmåttbehöva iakttas från skogsbrukets sida vad gäller exempelvis slutavverkning.

Åtgärder torde även kunna utgöras av förebyggande insatser. Förarbetena menar att ”detkan finnas skäl att upprätta åtgärdsprogram även för områden där miljökvaliteten ärgodtagbar men där det finns risk för försämring. Härigenom kan en negativ miljöut-veckling i dessa områden undvikas”.67

Det bör framgå av åtgärdsprogrammet vilka verksamheter som omfattas.

För att tydliggöra vad som skall uppnås med åtgärderna, men även för den senare upp-följningen och utvärderingen av åtgärderna, är det viktigt att åtgärdsprogrammen inne-håller konkreta målformuleringar. Mot den bakgrunden formulerar avrinningsdistrikts-myndigheten, utifrån grundvattensituationen, den aktuella läckagerisken och kvävesitu-ationen i marken målvärden för de individuella åtgärdsprogrammen, dvs. värden förhögsta acceptabla nitratläckage i åtgärdsområdena.

67 Prop. 1997/98:45 del 1 s. 261.

69

I ett andra steg fastställs i åtgärdsprogrammet i samarbete med berörda företag, genomen jämförelse mellan målsituation och nulägessituation, det nödvändiga åtgärdsbehovet,omfattningen och typen av åtgärder. Här handlar det om att genom en lämplig kombi-nation vad gäller grödoval, växtföljd, odlingsteknik (markbearbetning, gödsling) uppnåerforderlig minskning av nitratläckaget. I områden med påtaglig läckagebenägenhet ärdet inte säkert att man kan uppnå de nödvändiga anpassningarna helt utan strukturellaförändringar i jordbruksföretagens verksamhet. Med detta menas att produktionen helteller delvis ställs om till andra grödor, som kräver andra maskiner och metoder.

Ett åtgärdsprogram för ett avrinningsdistrikt bör därutöver och utöver vad som anges i 5kap. miljöbalken, innehålla en plan för uppföljning och utvärdering av åtgärdsprogram-met, inklusive för rapportering av uppgifter från lantbrukare och en bedömning av kost-nader för åtgärderna.

Idag är produktionstekniska åtgärder i syfte att minska nitratläckage på många håll enkomponent i befintliga rådgivningsprojekt68. Redan vid målformuleringen för åtgärds-programmen bör därför stor vikt läggas på integration och fortsättning av existerandeprojekt.

Målformuleringar i åtgärdsprogrammen, som återspeglar de erforderliga anpassningar-na, behöver utformas på ett sådant sätt att en uppföljning och utvärdering av åtgärdernaoch deras resultat möjliggörs. För detta krävs att vissa kriterier är uppfyllda:

� Realistiska åtgärder och mål för åtgärder: Är de tänkta anpassningarna teknisktgenomförbara och kan de principiellt accepteras av jordbrukarna?

� Effektiva åtgärder: Kan målen för åtgärderna nås inom planerad tid?

� Rationellt genomförande: Kan målen för åtgärderna uppnås och kontrolleras medrimliga administrativa och ekonomiska insatser?

� Säkerhetsmarginal (exempelvis för maximalt tillåten utlakning): Kan målen för åt-gärderna nås även ifall åtgärderna inte omsätts till 100 %?

� Tydliga mål: Går det att förstå och bedöma de formulerade målvärdena?

68 Ett aktuellt exempel är kunskaps- och rådgivningsprojektet ”Greppa näringen” i samverkan mellanlantbruksnäringen, länsstyrelserna och Jordbruksverket. (www.greppa.nu)

70

Figur 6.2 Nitrathaltsminskning i ett grundvattenuttag till följd av ändrad jord-bruksdrift inom tillströmningsområdet (1975-1987). Brunnen är belägeni södra Halland och har ett djup på 4 m. Nitratfrontens hastighet i denomättade zonen över grundvattenytan är 1-2 meter/år.Rune Andersson SLU (1986)

Det är viktigt att ett åtgärdsprogram samordnas med andra planer, program och projektmed liknande inriktning, i detta fall exempelvis det tidigare nämnda projektet ”Greppanäringen” (LRF och Jordbruksverket). Det finns goda möjligheter att inom ramen för”Greppa Näringen” rikta speciell spetsrådgivning till lantbrukare som finns inom tillrin-ningsområdet till de grundvattenförekomster där normen föreslås gälla.

Våra förslag går ut på att genom nitratnorm och en första omgång åtgärdsprogram i ettförsta steg se till att bästa möjliga teknik tillämpas fullt ut vad gäller att uppnå en be-gränsning av nitratläckaget inom de berörda områdena. Därefter sker en uppföljning ochutvärdering som leder fram till svar på frågan om denna åtgärdsnivå räcker för att nit-ratnormen skall kunna uppnås. Om den inte ger önskat resultat i alla lägen så bör i dettaläge beskrivas vad som ytterligare behöver göras inom ramen för omprövade åtgärds-program. Det kan då även bli aktuellt att analysera ytterligare styrmedel för genomfö-randet av åtgärderna och vilka konsekvenser detta får.

71

I vilka områden behöver åtgärdsprogram upprättas?

Åtgärdsprogram med delprogram kommer att behöva upprättas i områden från vilkatillrinning sker och som bidrar till nitratförorening av grundvattnet i en omfattning attmiljökvalitetsnormen för nitrat överskrids.

Vissa områden kan tillåtas undantas från fortsatta åtgärder. Detta gäller områden där detytliga grundvattnet visserligen innehåller nitrat, men där samtidigt förekommande ler-skikt leder till att berörda grundvattenuttag inte riskerar få förhöjda nitrathalter. Dettabör kunna beaktas i en för avrinningsdistriktsmyndighet och kommun gemensam be-dömning.

Avgränsning av åtgärdsområde

Tillrinningsområdet för grundvattenuttag föreslås omfatta det område, ur vilket 90 % avdet uttagna grundvattnet härrör. Innebörden av detta är framför allt att ytor som är avmindre betydelse för grundvattenbildningen samt försörjningen av uttaget, skall lämnasutanför. I administrativa termer motsvarar tillrinningsområdet den hydrogeologiska delav ett område, för vilken åtgärder för att förhindra nitratläckage till grundvattnet kan bliaktuella.

Tillrinningsområden för grundvattenuttag i jordbruksområden kan utgöra omfattandearealer. Dock uppvisar inte alla ytor inom ett tillrinningsområde samma känslighet vadgäller nitratläckage. I vissa fall kan dräneringsförhållandena behöva beaktas. Det är där-för inte alltid nödvändigt med åtgärder på hela tillrinningsområdets yta.

Som beslutsunderlag för val av lämpliga åtgärder, var de skall sättas in och vad detkommer att kosta, behöver dagens situation vad gäller markkarakteristika, hydrogeologioch jord- och skogsbruk kartläggas. Det handlar om att avrinningsdistriktsmyndighetentillsammans med kommunerna klargör vilka delar av tillströmningsområdet som skallomfattas av åtgärder samt definierar insatsbehovet.

Hur upprättar man ett åtgärdsprogram?

Det anges i 5 kap. 5 § tredje stycket miljöbalken att den myndighet eller kommun somansvarar för upprättandet skall – innan åtgärdsprogram upprättas – samråda med myn-digheter och kommuner som ”berörs” samt med verksamhetsutövare som ”berörs i be-tydande omfattning”. Vad som avses med ”betydande omfattning” preciseras inte i fö-rarbetena.

Förarbetena till miljöbalken anger att när ett åtgärdsprogram upprättats är det ”lämpligtatt berörda får kännedom om programmet, men [detta] får åstadkommas genom olika

72

typer av informationsinsatser från den eller de myndigheter som upprättat programmetsnarare än genom obligatorisk och formaliserad kungörelse”.69

Framtagandet av ett åtgärdsprogram samt möjligheten att ta del av och ha åsikter medanknytning till denna process är inte i övrigt rättsligt reglerat och det finns idag intenågot bemyndigande i miljöbalken till regeringen eller annan att meddela föreskrifter idenna fråga. Det finns bland annat inga regler om kungörelse av åtgärdsprogram. Kän-nedom om programmen får enligt ovan åstadkommas genom olika typer av informa-tionsinsatser. Exempelvis kan kommunen ställa ut åtgärdsprogrammet eller meddela detgenom den lokala pressen.70

Naturvårdsverket och SGU anser att kommunikationen med berörda verksamhetsutöva-re har en stor betydelse. Åtgärdsprogrammet bör föregås en informations-, samverkans-och kommunikationsplan i vilken anges hur kunskap om normen, miljösituationen ochåtgärdsprogrammet skall spridas, vem som bör göra detta och hur dialogen skall se ut.Eftersom innehållet i en sådan plan främst riktar sig till lantbrukare bör den rimligen tasfram av en organisation som har erfarenhet av att kommunicera med lantbrukare, exem-pelvis lantbruksenheterna i samråd med hushållningssällskap och LRF:s länsförbund.

Fokus i åtgärdsprogramarbetet bör ligga på att från myndighetens sida, utifrån lantbru-karens förslag och avrinningsdistriktsvisa riktlinjer, fastställa vad som skall uppnås ochatt sätta ramarna för de åtgärder som lantbrukaren behöver genomföra.

Genomförande av åtgärdsprogram

I vilken omfattning de av avrinningsdistriktsmyndigheten utformade åtgärdsprogram-men leder till framgångsrika resultat, kommer i hög grad vara beroende av om alla nöd-vändiga åtgärder kan genomdrivas. Målsättningen är att omsättningen av nödvändigaåtgärder, i ett första steg, skall ske via en ”trimning” av berörda verksamheter till till-lämpning av bästa möjliga teknik enligt 2 kap. 3 § miljöbalken. Det föreslås att Jord-bruksverket på en generell nivå beskriver vad som innefattas av begreppet bästa möjligateknik inom olika jordbruksgrenar. Kan exempelvis en begränsning av stallgödseltillför-seln till enbart våren rymmas inom bästa möjliga teknik?

Vid behov kan längre gående åtgärder hos berörda jordbrukare aktualiseras. Detta skullekunna ske inom ramen för en första omprövning av respektive åtgärdsprogram, vilkenbör ske inom relativt kort tid så att nödvändiga justeringar kan göras med tanke på den

69 Se prop. 1997/98:45, del 1 sid. 270.

70 Se prop. 1997/98:45, del 1. sid. 270-272. Uttalandet i motiven för tankarna till kravet i PBL på att all-mänheten skall beredas tillfälle att kommentera förslaget till översiktsplan, genom att detta ställs ut underminst två månader. Kungörelse om utställningen skall ske, 4 kap. 6-7 §§ PBL. Här kan även en jämförelsegöras med direktiv 00/60/EG art.13 och 14 samt bilaga VII p. 9; enligt detta skall aktiv medverkan frånsamtliga parter som berörs av direktivets genomförande uppmuntras. Detta gäller i synnerhet när s.k.förvaltningsplaner utarbetas – visst material skall offentliggöras för att allmänheten skall ges tillfälle attlämna kommentarer.

73

korta tid inom vilken mål enligt ramdirektivet för vatten och enligt den svenska riksda-gens beslut skall vara uppfyllda.

Dessa åtgärder bör baseras på myndighetsbeslut från tillsynsmyndighetens sida. I en-skilda fall kan det inte uteslutas att nödvändiga åtgärder behöver framtvingas. Miljöbal-ken och dess följdlagstiftning innehåller de rättsliga grunderna, inklusive sanktionsmöj-ligheter, för den här typen av myndighetsagerande. Jordbruksverket bör dock ges i upp-drag av regeringen att se över om miljöbalkens 12 kapitel, förordningen om miljöhän-syn i jordbruket (1998:915) samt Statens jordbruksverks föreskrifter om miljöhänsyn ijordbruket behöver ändras, i syfte att tillgodose ett förbättrat skydd av grundvatten motnitratförorening från jordbruket. Jordbruksverket föreslås få i uppdrag att utarbeta för-slag till erforderliga författningsändringar samt vidta nödvändiga ändringar i föreskrif-ter.

Kostnader för genomförandet av åtgärdsprogram

I Genevadsåstudiens testområde (se Del 2 Konsekvensanalysen) beräknades inkomst-bortfallet för jordbrukarna på något längre sikt till mellan 0 och 1 250 kr per hektar ochår. Med beaktande av berörda arealer och gårdar motsvarade detta ca 128 000 kr per årför hela området, dock låg i studien fokus på att minska kväveläckaget till ytvattnet iavrinningsområdet, således en omfattning på arealer, åtgärder och kostnader som gårlångt utöver vad som behövs för skydd av grundvattenförekomsten.

Den enskilde jordbrukaren bör kompenseras för ekonomiska förluster som följer avnödvändiga ändringar i verksamheten som i sin tur följer av beslut som är så pass ingri-pande att pågående markanvändning avsevärt försvåras. En sådan ekonomisk kompen-sation bör vara relaterad till de produktionsbegränsningar som går utöver vad som mot-svarar bästa möjliga teknik enligt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken.

Enligt den föreslagna tidplanen aktualiseras åtgärderna och kostnaderna för dessa frånoch med år 2007. En tänkbar finansieringskälla är då generella avgifter på utsläpp avförorenat vatten eller på kväve- eller nitratförluster till vatten71. Avgifter för uttag avvatten är ytterligare en finansieringskälla.

Uppföljning och utvärdering av åtgärdsprogrammen

Det räcker inte att begränsa kontrollen till ”slutmålet”, dvs. normuppfyllelse, utan detkrävs en noggrann uppföljning och utvärdering av resultatet.

Bedömningen av hur pass framgångsrika de genomförda åtgärderna har varit, behöverdärför ske såväl genom nitratmätningar i grundvattnet som genom uppföljning och ut-värdering av att åtgärderna som sådana verkligen genomförts på rätt sätt.

71 Se även SOU 1997:99, avsnitt 9.5 (1997): En ny vattenadministration. Vatten är livet. Delbetänkandeav Utredningen om avrinningsområden.

74

En sådan genomförandekontroll, som bör genomföras av avrinningsdistriktsmyndighe-ten, går (se ovan, ”Innehållet i ett åtgärdsprogram”) ut på att för olika steg i genomfö-randeprocessen formulera mätbara målsättningar och att följa upp dessa.

Rapportering

Den myndighet som upprättat eller reviderat ett åtgärdsprogram skall sända en kopia avprogrammet till Jordbruksverket och Naturvårdsverket och andra myndigheter ochkommuner som berörs.

75

DEL 2

Konsekvensanalys

76

I. Strategi för konsekvensanalysen

I det följande görs en bedömning av de hälsomässiga, miljömässiga, internationella ochsamhällsekonomiska konsekvenserna av införandet av föreslagen miljökvalitetsnorm förnitrat i grundvatten. Tyngdpunkten är lagd på konsekvenserna för jordbruksnäringenoch kommunerna.

Idag råder stor brist på uppgifter om viktiga svenska grundvattenförekomster, deras lo-kalisering, avgränsning, karaktär och tillstånd. Kraven i ramdirektivet för vatten, miljö-kvalitetsmålet för grundvatten samt – om den införs - den föreslagna miljökvalitetsnor-men kommer att innebära omfattande insatser som leder till att vi får kunskap om bety-delsefulla grundvattenförekomster och kan skapa oss en bild av var åtgärder behöversättas in.

Detta innebär dock att vi i nuläget inte kan kvantifiera antalet grundvattenförekomstersom berörs av den föreslagna nitratnormen, vad gäller kontroll och framför allt åtgärder.Det är med andra ord inte möjligt att i nuläget redovisa de totala kostnaderna och dentotala nyttan kopplade till införandet av normen. Mot den bakgrunden har vi valt attmed hjälp av tidigare studier på området beskriva konsekvenserna mer principiellt.

Våra förslag går ut på att genom nitratnorm och en första omgång åtgärdsprogram i ettförsta steg se till att bästa möjliga teknik tillämpas fullt ut vad gäller begränsning avnitratläckage inom de berörda områdena. Därefter sker en uppföljning och utvärderingsom leder fram till svar på frågan om denna åtgärdsnivå räcker för att nitratnormen skallkunna uppnås. Om den inte ger önskat resultat i alla lägen så bör i detta läge beskrivasvad som ytterligare behöver göras inom ramen för omprövade åtgärdsprogram och vilkakonsekvenser detta innebär. Då kan man även se hur många verksamheter som eventu-ellt berörs och i vilken omfattning de berörs.

Till hjälp i vår bedömning av de samhällsekonomiska konsekvenserna av den föreslagnanitratnormen har vi bland annat tagit det arbete som genomfördes inom ramen förVASTRA:s Genevadsåstudie72. I studien genomfördes bland annat en test av en miljö-kvalitetsnorm för nitrat i grundvatten (44 mg nitrat/l) och med hjälp av matematiskamodeller studerade man effekten av åtgärder på kväveutlakning, nitrathalter samt före-tagsekonomiska aspekter för jordbruksföretagen. Vi har även utgått från en åtgärdsana-lys73 och en samhällsekonomisk analys74 av olika åtgärdsscenarier i samma område medhöga nitrathalter i grundvattnet.

72 Wittgren, H.B, Westerlund, S. och Castensson, T. (red.) (2000). Genevadsåstudien – ett aktörsspel omgenomförande av miljökvalitetsnormer för kväve i ett avrinningsområde. VASTRA Report 1, Tema Vat-ten, Linköpings Universitet.

73 Thunvik, R., Lindström, R. och Johansson, P-O (1999). VASTRA TP3-report. KTH/VBB VIAK.

77

Studierna ovan utspelar sig helt eller delvis vid Eldsbergaåsen sydost om Halmstad. Vihar därför valt att även applicera det allmänna resonemanget på detta område. Halm-stads kommun har bidragit med viktigt underlagsmaterial. Exemplet visar tydligt denstora samhällsekonomiska betydelse som åtgärder mot höga nitrathalter får.

74 Hast, E. (2000). Jordbrukets kväveläckage och dess påverkan på grundvatten – en samhällsekonomiskanalys av 3 scenarier för att minska nitratkoncentrationen i Eldsbergaåsens grundvatten. Examensarbete,Institutionen för ekonomi, Sveriges Lantbruksuniversitet, Uppsala.

78

II. Nollalternativ

Konsekvenserna av den föreslagna miljökvalitetsnormen för nitrat skall inte ställas motsituationen idag, utan mot situationen i en framtid om förslaget inte genomförs, ett såkallat nollalternativ. Nollalternativet skall beskriva en trolig framtidsutveckling utifråndagens fattade beslut och de förutsättningar som är kända idag, och skall utgöra en refe-rensram mot vilken effekten av den föreslagna nitratnormen skall ställas. En mängdolika faktorer bestämmer framtidsutvecklingen och det kan självklart finnas flera tänk-bara och troliga framtidsbilder. Det är därför omöjligt att med någon större säkerhetbeskriva ett tillstånd långt fram i tiden.

Det som dock huvudsakligen styr utvecklingen vid ett nollalternativ är de av riksdagenfastställda miljökvalitetsmålen Grundvatten av god kvalitet och Ingen övergödning samtEU:s jordbrukspolitik och EG:s ramdirektiv för vatten.

Det framgår av miljömålspropositionen att regeringen är medveten om risken att grund-vattenmålet inte kommer att nås vad gäller kvävehalter i södra Sverige75. Naturvårds-verkets bedömning är att det utan ett styrmedel som miljökvalitetsnormer blir svårt attens på längre sikt nå miljökvalitetsmålet för grundvatten. Först genom införandet av enmiljökvalitetsnorm för nitrat uppnås tillräcklig precision och juridisk stringens vad gäll-er åtgärder samt uppföljning och utvärdering av åtgärder kopplade till tillrinningsområ-den för berörda grundvattenförekomster.

Ett arbete riktat mot miljökvalitetsmålet Ingen övergödning ger god draghjälp till attuppnå god grundvattenkvalitet, men är för grovt som instrument för att säkerställagodtagbara nitrathalter i alla för dricksvattenförsörjningen viktigagrundvattenförekomster. Utan verktyget miljökvalitetsnormer är det knappast möjligt attnå en grundvattenkvalitet som motsvarar god dricksvattenkvalitet i alla större, viktigagrundvattenförekomster. Även om alla föreslagna åtgärder kopplade tillmiljökvalitetsmålet skulle genomföras, så kommer detta enligt Jordbruksverket inte attminska de regionala medelhalterna i grundvattnet i de sydligaste delarna av Sverige tillunder 50 mg NO3/l. Det kommer då med andra ord att finnas stora variationer initrathalterna med kraftiga, lokala förhöjningar. Här behövs således ytterligare lokalaåtgärder för att ”kapa topparna”. Nollalternativet skulle innebära att vi fick fortsätta attleva med dessa ”toppar”.

Det är framför allt i grundvattenförekomster påverkade av tillrinningen från områdenmed intensiv odling på sandjordar och från områden med jordbruksföretag med intensivslaktsvinsuppfödning och foderproduktion som vi kommer att se problem med för höganitrathalter om ingen miljökvalitetsnorm införs.

Vilka effekter på nitrathalterna får då ramdirektivet för vatten? Denna fråga kan för när-varande inte besvaras, en rad frågor vad gäller ramdirektivets genomförande är fortfa-

75 Prop. 2000/01:130 Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier, Kap. 14

79

rande öppna, bland annat frågan på vilket sätt ramdirektivet kommer att kräva miljö-kvalitetsnormer eller andra styrmedel när det gäller kväveförorening av vatten.

Däremot råder det knappast tvekan om att den kartläggning av grundvattenförekomsteroch nitrathalter som behövs för miljökvalitetsnormen, även krävs enligt ramdirektivet.Samma sak gäller för upprättandet av åtgärdsprogram när grundvattenförekomster inteklarar god grundvattenstatus. Således kräver ramdirektivet just de moment kopplade tillett system med miljökvalitetsnormer som är de mest kostnadskrävande. Ramdirektivetbygger även på att åtgärdsprogrammen baseras på olika styrmedel för att nå upp tillbland annat god grundvattenstatus. Således kan bedömningen göras att ramdirektivetbygger på att styrmedel av typen miljökvalitetsnormer används.

I följande avsnitt beskrivs de effekter som en nitratnorm kan få i miljömässigt, hälso-mässigt och samhällsekonomisk avseende. I ett ”nollscenario” ökar risken för negativaeffekter. Därutöver ökar faran för att det idag stora förtroendet hos befolkningen förgrundvattnets kvalitet minskar i takt med allt fler rapporter om konstaterade förorening-ar av olika slag (nitrat, klorid, bekämpningsmedel m.m.).

80

III. Konsekvenser för miljö och hälsa

Hälsomässiga konsekvenserVatten är vårt i särklass viktigaste livsmedel. Genom att införa en miljökvalitetsnormför nitrat som omfattar viktiga grundvattenförekomster bidrar vi till säkerställande ochett långsiktigt skydd av tillgången till dricksvatten av god kvalitet. Det mest påtagligahälsoskyddet innebär nitratnormen för barn som får modersmjölkersättning. Nitrat kan ikroppen omvandlas till nitrit, som i sin tur kan omvandla blodets hemoglobin tillmethemoglobin, som medför att blodets syreupptagande förmåga minskar. Tillståndetkallas methemoglobinemi och innebär framför allt risker för spädbarn som har sämreförmåga att reglera mängden methemoglobin. (se avsnitt 2.1 i Del 1 Huvudrapporten).

De misstänkta cancereffekterna genom omvandling av nitrat till nitrosaminer behöveräven vägas in.

Därutöver undergräver förekomsten av förhöjda nitrathalter förtroendet hos befolkning-en för grundvattnet som dricksvattenresurs. Farhågor om att grundvattnet kan innehållaandra hälsofarliga föroreningar från samma källor som nitrat, exempelvis bekämp-ningsmedel, kan lätt uppkomma. Principiellt kan en miljökvalitetsnorm för nitrat ochmånga åtgärder på basis av en sådan norm även motverka belastningen av andra hälso-farliga föroreningar. I sammanhanget kan nämnas att när Samarbetskommittén för Aln-arpsströmmen år 2000 undersökte bekämpningsmedelsrester i grundvattnet fann man attnitrat var en bra indikator för risk för förekomst av bekämpningsmedelsrester76.

Miljömässiga konsekvenserEftersom grundvattnet är en del av vattnets kretslopp och lokalt flödar mot våtmarker,ytvattendrag och sjöar, samt regionalt mot havet, kommer även livsmiljön för växter ochdjur i dessa miljöer att förbättras när en nitratnorm för grundvatten leder till attkväveläckaget minskar. Det behöver dock betonas att enligt Bedömningsgrunderna förmiljökvalitet - Sjöar och vattendrag77 är en totalkvävehalt på 5 mg/l i sjöar en extremthög halt (hypertrofi). Detta skall sättas i relation till den föreslagna nitratnormens värdesom motsvarar ca 11,4 mg nitratkväve/l (något mer om räknat som totalkväve). Detta,

76 Samarbetskommittén för Alnarpsströmmen/SWECO VBB VIAK (2001). Bekämpningsmedelsrester iAlnarpsströmmen.

77 Naturvårdsverket. Rapport 4913 (1999)

81

tillsammans med normens geografiska begränsning, medför att de ekologiska effekternaav nitratnormen blir begränsade. Det krävs därför en utveckling av den föreslagnamiljökvalitetsnormen för att ett bra skydd av akvatiska biotoper, påverkade avgrundvatten, mot för höga nitratkvävehalter skall kunna uppnås.

82

IV. Internationella konsekvenser

Internationellt sett är grundvatten av stor betydelse för dricksvattenförsörjningen avhushåll och företag, för bevattning inom jordbruket samt för kylning i industrier och iluftkonditioneringsanläggningar. De ökande grundvattenföroreningarna i många länderinom och utanför Europa78, otillräcklig påfyllning av grundvattenmagasinen samt hotsom följer av växthuseffekten understryker betydelsen av att skyddagrundvattenförekomsterna i Sverige.

Vad gäller konkurrensfrågan kommer nitratnormen inte att missgynna de övriga EU-länderna eller dess företag. Normen innebär i första hand krav som de svenska jord-bruksföretagen behöver uppfylla. Det finns en viss risk att om krav på omställning avodling i vissa områden aktualiseras, så uppstår försämrade konkurrensvillkor för vissasvenska jordbruksföretag jämfört med konkurrerande företag i andra EU-länder medlägre miljökrav. Genom ekonomiska ersättningar för åtgärder som går utöver vad somär bästa möjliga teknik kan risken dock minimeras. Vår bedömning är dessutom att detrör sig om ytterst begränsade arealer. Samtidigt bör man vara medveten om att nitrat-problematiken är mycket stor i en rad europeiska länder, allmänt sett betydligt större äni Sverige. Både nitratdirektivet och ramdirektivet för vatten kommer att innebära störrekrafttag mot nitratförorening, även i dessa länder, än vad som hittills varit fallet.

Genom etablering av systemet med en miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten byggsen övervakning av nitrathalter upp som medför att Sverige på ett bra sätt uppfyller nit-ratdirektivets krav. Vid nitrathalter över 50 mg/l NO3 skall enligt direktivet särskildaåtgärder i berörda områden vidtas. I viss mån sker så idag genom det åtgärdsprogramsom Sverige har upprättat med anledning av nitratdirektivet. Genom miljöbalkens sy-stem med miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram kommer Sverige att kunna tillgodo-se detta krav på ett betydligt bättre sätt än hittills. Detta är betydelsefullt med tanke påSveriges ambition som föregångsland på miljöområdet.

78 En fjärdedel av jordbruksarealen inom EU har grundvatten som över skrider det föreslagna normvärdetsom tillika är EU:s gränsvärde för nitrat i dricksvatten.

83

V. Eldsbergaåsen

Eldsbergaåsen är en av de största sammanhängande isälvsavlagringarna på den hall-ändska kustslätten. Huvuddelen av åsen sträcker sig i sydvästlig riktning, men det finnsäven mindre tväråsar som utbildats vinkelrätt mot huvudåsen. Genom att kommunensdricksvattenförsörjning enbart sker via grundvattnet har åsens grundvattentillgångarmycket stor betydelse. Åsen är även av stort framtida intresse eftersom den lämpar sigför konstgjord infiltration av ytvatten till grundvattenmagasinet. För närvarande skerkommunalt grundvattenuttag vid tre täkter: Gullbranna, Perstorp och Tönnersjö. Kom-munen utreder även möjligheterna för ett grundvattenuttag norr om Perstorp, baserat påkonstgjord infiltration. Stora delar av tillrinningsområdena för täkterna vid Perstorp ochTönnersjö utgörs av skogsmark. Nitrathalterna är till följd av detta förhållandevis låga(se tabell i). Vid Gullbrannatäkten, vars omgivning helt domineras av odlad mark, ärhalterna å andra sidan så pass höga att täkten varit ur drift under ett flertal år. Sommaren2000 gjorde emellertid installationen av en jonbytesanläggning att täkten åter kunde tasi bruk. Gullbrannatäkten har mycket stor uttagskapacitet och följaktligen stor betydelseför kommunens vattenförsörjning. Det är framförallt under de intensiva sommarmåna-derna som täkten kommer att vara i drift.

Tabell i Grundvattentäkter av betydelse vid Eldsbergaåsen

Grundvattentäkt Uttagsvolymm3/dygn (2000)

Tillåtet uttagm3/dygnmedel/max (2000)

Nitrathaltmg NO3/l (2000)

Gullbranna 16279 2 400 / 3 000 44

Perstorp 1 493 1 700 / 2 200 15,5

Tönnersjö 22 Uppgift saknas 22

I Eldsberga finns även en gammal vattentäkt som togs ur drift på 1970-talet. Här kundeiakttas en ökande trend vad gäller nitrat, från 35 mg/l i början av 1950-talet, till 57 mg/li början av 1970-talet. Sydväst om Gullbrannatäkten finns en naturlig källa, Gallareds-källan, som ger ca 60 m3/dygn. Här ökade nitrathalterna från 4 mg/l 1966 till 36 mg/l1981. I Perstorpstäkten har nitrathalterna ökat med 50 % sedan 1964.

Uppgifter om nitratkoncentrationer från brunnar i det primära, djupare grundvattensy-stemet (13 brunnar) och i de ytliga, lokala systemen (tre brunnar) har samlats in avkommunen och visar på halter mellan 2 mg/l och 55 mg/l i det primära systemet och 79 Gullbrannatäkten har under ett flertal år varit ur produktion p.g.a. för höga nitrathalter, men är återöppen för uttag sedan sommaren 2000.

Käl

la: H

alm

stad

s kom

mun

VA-s

tatis

tik 2

000

84

halter mellan 57 mg/l och 115 mg/l i de lokala systemen. Grundvattnet som strömmartill området i norr hade enligt utredningar som gjordes 1983 nitrathalter runt 13 mg/l.

De centrala delarna av Eldsbergaåsen är mest känsliga för nitratutlakning. Här är detgenomsläppliga jordar hela vägen från markytan ner till grundvattenytan. På åsens sidoröverlagras grovsedimenten av silt och lera vilket gör att grundvattenbildningen i dessaområden är mycket begränsad.

Delar av Eldsbergaåsens tillrinningsområde skyddas genom skyddsföreskrifter för destora vattentäkterna. Föreskrifterna för Gullbranna och Perstorp är dock av äldre datumoch uppfyller inte dagens krav på skydd för befintliga och presumtiva vattentäkter. Förvattenverket i Tönnersjö håller nya skyddsföreskrifter på att utarbetas som kommer attskapa bättre förutsättningar för grundvattenkvaliteten. Förbättringarna ligger främst i attgränsdragningen av det skyddsvärda området anpassas till de rådande geohydrologiskaförutsättningarna. Halmstads kommun har även satsat på att köpa in läckagebenägenmark för att på det viset bättre kunna styra upp markanvändningen.

Sammantaget sett betraktas Eldsbergaåsen som en mycket viktig grundvattenresurs fördagens och framtidens vattenförsörjningen i Halmstads kommun. Exemplet pekar tyd-ligt på den stora samhällsekonomiska betydelsen av intensifierade åtgärder mot nitrat-problematiken i områden med sådana naturresurser.

85

VI. Genevadsåstudien

Genevadsåstudien genomfördes 1998-99 som ett projekt inom VASTRA, Vattenstrate-giska forskningsprogrammet80, med syfte att bland annat pröva miljökvalitetsnormernasmöjlighet som styrmedel. Projektet genomfördes i form av ett spel med deltagande avforskare från olika discipliner, jordbrukare, myndighetspersoner samt representanterfrån LRF och Hushållningssällskapet. Spelet utformades med naturgivna förutsättningarfrån Genevadsåns avrinningsområde i Halland. Eldsbergaåsen utgjorde en del av avrin-ningsområdet.

Genevadsåstudiens mest uppseendeväckande resultat var att det föreföll möjligt att upp-fylla de uppställda normerna (en miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten och en be-lastningsnorm för kväve till havet) med mindre drastiska åtgärder än de flesta dessförin-nan hade tänkt sig. För det första var det anmärkningsvärt att anpassningsskedet med sintrimning (se nedan) gav en högst märkbar reduktion av nitratutlakningen från jord-bruksmark till ingen eller låg företagsekonomisk kostnad. För det andra var det överras-kande att det också i det ambitiösare genomförandeskedet föreföll finnas ytterligarekostnadseffektiva åtgärder som gjorde att man praktiskt taget skulle kunna uppfyllanormerna.

Inom ramen för Genevadsåstudien genomfördes av forskargrupper modellberäkningarav nitrathalter i grundvatten för ett delområde av Genevadsåns avrinningsområde. I ut-gångsläget beräknades nitratnormen (44 mg/l) vara överskriden i 42 % av delområdet. Istudien utplacerades i delområdet definierade typgårdar (flera av varje slag) som till-sammans täckte de viktigaste driftsinriktningarna:

� växtodlingsgården

� mjölkgården

� svingården

� deltidsjordbruket

Trimning av driften på typgårdarna (justering av handelsgödselgivor, justering av pro-teinutfodring, användning av fånggrödor) beräknades inte innebära ökade företagseko-nomiska kostnader, men ställde vissa krav på effektivare arbetsplanering. Nitratnormenöverskreds efter trimningen i 29 % av det studerade delområdet. Komplettering medförbud mot stallgödselspridning före all höstsådd resulterade i att normen överskreds i12 % av området, förbud mot vallbrott tidigt på hösten (före 20 oktober) minskade yt-terligare till 10 % överskridande.

80 Finansieras av MISTRA, Stiftelsen för miljöstrategisk forskning

86

För att komma ner i värden nära noll procents överskridande av 44 mg/l, visade det sigenligt studien vara nödvändigt att förbjuda yrkesmässig potatisodling inom området ikombination med förbud av stallgödselspridning före all höstsådd.

Gödselspridningsåtgärden medförde enligt forskargruppens beräkningar inga direktakostnader men kunde medföra vissa problem med arbetsplaneringen i vårbruket efter-som större mängder gödsel skall spridas under en kort tid. Kravet på senarelagt vallbrottberäknades ge en lägre lönsamhet på mellan 0 och 1 250 kr per berörd hektar och år (igenomsnitt 728 kr/ha). Förbudet mot potatisodling påverkade enbart gården med justdenna odlingsinriktning. Nio hektar potatis ersattes av vårraps vilket innebar en genom-gripande förändring av företaget eftersom potatis är en arbetsintensiv gröda med mångaspecialmaskiner. Kortsiktigt förlorade företaget 25 000 kr/ha/år i nettointäkt på över-gången. Det innebar totalt 225 000 kr/år. På längre sikt kan man anta att den arbetstidsom läggs på potatisen kan användas till något annat inkomstbringande och att special-maskinerna kan avvecklas. Inkomstbortfallet är då nere på 1 000 kr/ha eller 9 000 kr/årför hela företaget. Denna anpassning förutsätter dock att brukaren sätter igång med nå-got helt nytt utan att detta ger nitrattillskott.

Sammantaget gav studien bilden av att uppställd nitratnorm i ett ganska typiskt syd-svenskt jordbruksområde kan uppfyllas till relativt låga företagsekonomiska kostnaderoch att det finns relevanta kostnadseffektiva åtgärder. Den av Naturvårdsverket ochSGU föreslagna normen är till skillnad från Genevadsåstudiens nitratnorm begränsad tillvissa grundvattenförekomsters tillrinningsområden, inte till avrinningsområden som iGenevadsåstudien. I studien utgick man dessutom från ett strängare normvärde, ca 44mg nitrat/l istället för 50 mg/l. Detta innebär att den föreslagna nitratnormen endast un-dantagsvis kommer att kräva den mer drastiska, fullständiga omställningen från potatis-odling och viss grönsaksodling till annan markanvändning. I de flesta fallen kommer detatt räcka med att fullt ut tillämpa bästa möjliga teknik enligt 2 kap. 3 § miljöbalken ochprecisionsodlingens principer (se faktaruta 6.1).

Ett effektivt sätt att få ner nitrathalterna i områden med potatisodling på sandjord är attlägga in fånggrödor i växtföljden (se figur i). Resultat från ett observationsfält iHallands län81 visade att när potatis odlades var ofta kvävehalterna förhöjda i dräne-ringssystemet. När vall odlades var halterna lägre. I grundvattnet var mönstret i årsme-delhalter liknande, dock med ett års fördröjning. På detta odlingsfält utgjordes huvud-grödan av havre med insådd av fånggröda, här rajgräs. Vart 5-10 år odlades potatis påfältet. Figur i visar tydligt resultatet av detta grödoval genom att nitrathalterna underpotatisåren kraftigt steg till 60-100 mg NO3/l. Under de år som huvudsakligen havremed insådd av fånggröda odlades låg nitrathalterna på 30-50 mg NO3/l. Det kan nämnasatt under år 2001 har intresset från jordbrukarnas sida att utnyttja möjligheten till bidragvid odling av fånggrödor ökat kraftigt och överträffat alla förväntningar.

Man bör inte dra allt för stora slutsatser av enskilda exempel. Det är möjligt att utlak-ningen från potatisodling i många andra fall är betydligt lägre än i de ovan uppfördaexemplen och att tillämpningen av vissa riktlinjer för minimering av kväveförluster le-

81 Johansson, G., Kyllmar, K. and Johnsson, H. (1999). Observationsfält på åkermark. Ekohydrologi nr49. SLU.

87

der till kraftigt begränsad utlakning så att det inte alls behöver bli frågan om någon om-ställning från exempelvis potatis till andra grödor (se faktaruta 6.1).

Som nämnts i avsnitt 4.2 är det avgörande att nitratmedelvärdet i nybildat grundvatten iett flerårigt genomsnitt ej överstiger normvärdet. Då har förutsättningar skapats för attpå sikt hela grundvattenförekomsten inklusive det djupare grundvattnet skall uppfyllamiljökvalitetsnormen.

Figur i Nitrathalter i ytligt grundvatten i ett halländskt odlingsfält. Topparna ärknutna till de år då potatis odlades.

De goda möjligheterna att med begränsade åtgärder minska nitrathalterna bedöms varaviktiga ur statsfinansiell synvinkel, eftersom berörda jordbrukare behöver kompenserasekonomiskt för den minskade ekonomiska lönsamheten som en mer radikal omställningav markanvändningen innebär. I Genevadsåstudien likväl som i en rapport från Riksre-visionsverket82 pekar man på det befintliga miljöstödets bristande kostnadseffektivitetvad gäller kväveläckage i Skåne och Halland. En koppling av miljöstöd eller annan er-sättning till målinriktade åtgärdsprogram torde inte minst av denna anledning vara in-tressant.

82 RRV (1999). Jordbrukets miljöstöd – Minskning av kväveläckage och bevarande av biologisk mång-fald. RRV 1999:2, Riksrevisionsverket, Stockholm.

0

20

40

60

80

100

76/77 78/79 80/81 82/83 84/85 86/87 88/89 90/91 92/93 94/95 96/97 98/99

NO3

(mg/

l)

Källa: Johansson, G., Kyllmar, K. and Johnsson, H. 1999. Observationsfält på åkermark. Ekohydrologi nr 49 (SLU).

88

VII. Åtgärds- och konsekvensanalys i endel av ett avrinningsområde

I VASTRA ingick i slutet av 1990-talet projektet Twinning Project 3 (TP3)83 som hadetill syfte att integrera matematiska modeller. Ett av exemplen i TP3 var att koppla ihoprotzonsläckagemodellen SOIL-N och grundvattenmodellen MOC (Method-of-Characteristics) för att därigenom simulera förändringar i nitrathalt i en viktig grund-vattenförekomst. Projektets resultat tillför denna konsekvensanalys underlag i form avvad som sker vid vidtagande av sådana åtgärder som kan komma att behövas för attuppfylla miljökvalitetsnormen för nitrat. Målet i TP3 var en miljökvalitetsnorm på 22mg nitrat/l för allt grundvatten (dvs. även det djupare grundvattnet) och i fokus stodGullbrannatäkten strax utanför Halmstad i södra Halland. Trots att normnivån var avse-värt lägre jämfört med Naturvårdsverkets/SGU:s förslag (man utgick från Livsmedels-verkets riktvärde för när dricksvatten är tjänligt med anmärkning ur teknisk synvinkel)utgör resultatet ett viktigt underlag för en belysning av konsekvenserna av aktuell norm.

I samma skede utfördes på SLU en samhällsekonomisk konsekvensanalys84 med ut-gångspunkt i resultaten från projektet TP3. Resultaten visar ett positivt samhällsekono-miskt netto när ovanstående åtgärder genomförts.

ÅtgärdsanalysSimuleringarna med modellerna ovan utfördes med lägesfakta från Eldsbergaåsen iHallands län. Åsen utgör en del av Genevadsåns avrinningsområde.

Studien bygger på två huvudscenarier i vilka ett antal åtgärder har vidtagits (se tabell ii).Beräkningarna har skett utifrån att åtgärderna genomförs i 30 respektive 60 år.

Utgångsvärdet för rotzonsläckaget i området var ca 75 mg nitrat/l. Nitrathalten vidGullbrannatäkten uppgick till ca 55 mg nitrat/l. Simuleringarna visade att nitrathalternasjunkit efter 30 respektive 60 år till följd av de åtgärder som ingått i modelleringen (setabell iii). Detta gällde såväl rotzonsläckaget som halterna i Gullbrannatäkten. Nitrat-halterna understeg dock inte 22 mg/l, varför kompletterande reningsåtgärder behövdesättas in. I den samhällsekonomiska konsekvensanalysen beaktades detta behov (senästföljande avsnitt).

83 Thunvik, R., Lindström, R. och Johansson, P-O (1999). VASTRA TP3-report. KTH/VBB VIAK.

84 Hast, E. (2000). Jordbrukets kväveläckage och dess påverkan på grundvatten – en samhällsekonomiskanalys av 3 scenarier för att minska nitratkoncentrationen i Eldsbergaåsens grundvatten. Examensarbete,Institutionen för ekonomi, Sveriges Lantbruksuniversitet, Uppsala.

89

Tabell ii Åtgärder för att minska kväveläckaget

Scenario Åtgärder Var? Kategori1 1. Minskad handelsgödselgiva

med 10 %

2. Fånggrödor i havre, vårkornoch vårraps

3. Vårspridning av stallgödseloch sänkt kompletteringsgivaav handelsgödsel

Handelsgödslade områden

Handelsgödslade och stall-gödslade områden

Stallgödslade områden

2-7

1 och 8

1-8

2 Som scenario 1 samt:

15 % av alla grödor ersätts medvall

Området kring Gullbranna-täkten

Minskad odling:1-5, 7 och 8Ökad odling: 6

Kategori 1: Havre, vårkorn (inkl. blandsäd och oljelin) 5: Konservärtor, potatis2: Höstvete, höstkorn 6: Betesvall, slåttervall, rödklöver, gräsfrövall3: Råg, rågvete 7: Vårraps4: Sockerbetor 8: Höstraps

Gullbrannatäkten har under många år varit avställd på grund av för höga nitrathalter,men är nu åter i drift efter att en jonbytaranläggning för rening av vattnet har installe-rats. I TP3-studien utformades ovanstående scenarier med hänsyn till detta genom attvardera scenario fick ett alternativt resultat utifrån om Gullbrannatäkten hade varit idrift eller inte (jfr a resp. b i tabell iii).

Resultatet av simuleringarna visar att nitratreduktionen är i stort sett oberoende av omGullbrannatäkten är i drift eller inte. Vid drift blir nitratreduktionen i det uttagna grund-vattnet något mindre, men det är viktigt att påpeka att modellering kan vara behäftadmed en viss osäkerhet.

Generellt sett har nitrathalterna minskat efter 30 respektive 60 år. Efter utgångsläget påca 55 mg nitrat/l i Gullbrannatäkten har halterna minskat till mellan 25 och 42 mg/l.Den procentuellt sett största minskningen skedde under den första trettioårsperioden.Normvärdet på 50 mg/l torde vara uppnått en bra bit tidigare än efter 30 år.

I det ytliga grundvattnet sker den huvudsakliga minskningen av nitrathalten under deförsta 3 åren efter att nitratreducerande åtgärder införts, exempelvis vallinsådd och re-ducerad kvävegödsling (se figur 6.2 i Del 1Huvudrapporten).

90

Tabell iii Nitrathalter (mg/l NO3) efter 30 respektive 60 år85

Gullbrannatäkten30 år 60 år

Scenario 1a 36 29

Scenario 2a 33 25

Scenario 1b 42 35

Scenario 2b 35 29

(a) Gullbrannatäkten ej i drift

(b) Gullbrannatäkten i drift (25 l/s)

Samhällsekonomisk analysDe ingångsdata och resultat som framkom i TP3-projektet låg till grund för en sam-hällsekonomisk analys som utfördes parallellt på SLU86. Syftet med analysen var attjämföra de marginella effekterna av tre scenarier. Dels TP3-projektets två scenarier (setabell ii) dock inklusive slutrening i en jonbytaranläggning vid vattenverket, dels etttredje scenario där inga åtgärder satts in vad gäller markanvändningen, utan där enbartrening av vattnet skett. Kostnader för installation av jonbytaranläggning redovisas i ka-pitel X.

Studien har en mycket bred ansats som förutom åtgärdernas påverkan över tiden påGullbrannatäkten även omfattar kväveläckage till mark, luft och hav, produktion ochtransport av kvävehandelsgödsel, koldioxidbindning i mark och växande gröda samtvärdet av ett förändrat landskap. När det gäller reningen av vattnet med hjälp av jonby-tesanläggningen, beaktas de utsläpp som sker vid produktion och transport av den saltoch soda som används som insatsmedel i reningsprocessen.

I beräkningarna av scenariernas nuvärden avses det sextioåriga perspektivet i TP3-rapporten. Scenarierna beskrivs här något förkortade.

85 Halterna är omräknade från nitratkväve (NO3-N) till nitrat (NO3)

86 Hast, E. (2000). Jordbrukets kväveläckage och dess påverkan på grundvatten – en samhällsekonomiskanalys av 3 scenarier för att minska nitratkoncentrationen i Eldsbergaåsens grundvatten. Examensarbete,Institutionen för ekonomi, Sveriges Lantbruksuniversitet, Uppsala.

91

Scenario 1

I detta scenario är de samhällsekonomiska intäkterna större än de samhällsekonomiskakostnaderna (se figur ii).

Den i särklass största samhällsekonomiska intäkten i detta scenario utgörs av det värdesom rent vatten har för invånarna i kommunen i fråga, i detta fall Halmstads kommun.Värdet är beräknat utifrån det pris de betalar för vattnet.

Den motsvarande största kostnaden utgörs av den externa effekt som orsakas av de öka-de utsläppen av kväve till luften. Dessa orsakas i sin tur av att stallgödseln sprids påvåren istället för på hösten.

-24 286 055

37 719 473

-30 000 000

-20 000 000

-10 000 000

0

10 000 000

20 000 000

30 000 000

40 000 000 1. Förändring punktskatter

2. Företagsekonomisk kostnad förjordbruket3. Företagsekonomisk kostnad förreningsverk4. Ammoniakavgång till luft

5. Samhällsekonomiska kostnader

6. Utsläpp vid transporter avkvävehandelsgödsel7. Förändring pgasamhällsekononomisk ränta8. Minskad kväveutlakning tillgrundvatten9. Koldioxidbindning

10. Landskap

11. Utsläpp vid produktion avkvävehandelsgödsel12. Kväveutsläpp till havet

13. Värde rent vatten

14. Samhällsekonomiska intäkter

15. Samhällsekonomiskt netto

Figur ii Jämförelse av enskilda samhällsekonomiska kostnader (representeradesom minusposter) och intäkter (representerade som plusposter) samt to-talt vid scenario 1.

En annan kostnad utgörs av reningen av vattnet i jonbytaranläggningen. Kostnadernaomfattar såväl installation som den därefter löpande driften. Det bör dock poängteras att

Emil

Has

t, SL

U. J

ordb

ruke

ts k

väve

läck

age

och

dess

påv

erka

n på

gru

ndva

ttnet

.Samhällsekonomisktnetto ca 13,4 mkr

92

vattnet inte behöver renas lika mycket som i scenario 3 där det inkommande vattnet harhögre nitrathalter.

Jordbruket drabbas av ökade företagsekonomiska kostnader genom att kostnaderna förspridningen av stallgödsel ökar. Även den ökade produktionen av fånggröda innebärökade kostnader. Dock minskar användningen av handelsgödsel, vilket är ekonomisktpositivt för jordbrukarna.

Scenario 1 innebär i sin helhet att kväveutlakningen minskar i området. Genom att detfinns en betalningsvilja för att minska kväveutlakningen till grundvattnet får detta posi-tiva effekter för samhällsekonomin.

Scenario 2

Även i detta scenario är de samhällsekonomiska intäkterna större än de samhällsekono-miska kostnaderna (se figur iii).

I detta scenario blir de företagsekonomiska kostnaderna för jordbrukarna en tungtvägande post. Den uppstår genom att samtliga grödor i området kring Gullbrannatäktenskall minska med 15 % till förmån för vallodling. De företagsekonomiska kostnadernaför att i jonbytesanläggningen rena vattnet blir dock lägre än i scenario 1 eftersom åt-gärderna i scenario 2 leder till ytterligare minskat kväveläckage, vilket kräver mindrereningsinsats.

Den största intäktsposten är liksom i scenario 1 det rena vattnets värde för kommunin-vånarna. En annan viktig intäkt, med nära koppling till det rena vattnets värde, är denminskade kväveutlakningen till grundvattnet i Eldsbergaåsen.

På grund av de stora kostnaderna för jordbrukarna ger scenario 2 ett lägre samhällseko-nomiskt netto jämfört med scenario 1, detta trots att nitrathalterna reduceras något mer iscenario 2.

93

-37 446 579

40 248 689

-50 000 000

-40 000 000

-30 000 000

-20 000 000

-10 000 000

0

10 000 000

20 000 000

30 000 000

40 000 000

50 000 000

1. Förändring punkskatter

2. Företagsekonomisk kostnad förreningsverk3. Ammoniakavgång till luft

4. Företagsekonomisk kostnad förjordbruket5. Summa samhällsekonomiskakostnader6. Utsläpp vid transporter avkvävehandelsgödsel7. Förändring p g asamhällsekonomisk ränta8. Minskad kväveutlakning tillgrundvatten9. Koldioxidbindning

10. Utsläpp vid produktion avkvävehandelsgödsel11. Landskap

12. Kväveutsläpp till havet

13. Värde rent vatten

14. Summa samhällsekonomiskaintäkter15. Samhällsekonomiskt netto

Figur iii Jämförelse av enskilda samhällsekonomiska kostnader (representeradesom minusposter) och intäkter (representerade som plusposter) samt to-talt vid scenario 2.

Scenario 3

Det tredje scenariot kan betraktas som ett nollalternativ kombinerat med rening avgrundvattnet (se figur iv). Ingen av åtgärderna i scenario 1 och 2 är här aktuella, utan detenda som funnits med i beräkningarna är att grundvattnet har renats i jonbytaranlägg-ningen. Investerings- och driftskostnaderna för denna har därför utgjort en av de tvåkostnadsposterna. Den andra posten omfattar utsläppen från produktion och transport avinsatsmedlen för reningen, dvs. salt och soda.

Den största samhällsekonomiska intäkten utgörs liksom i de andra scenarierna av värdetav rent vatten.

Det samhällsekonomiska nettot blir större än i scenario 2, men mindre än i scenario 1.Dock har man i detta scenario inte åtgärdat källan till de höga nitrathalterna - markan-

Emil

Has

t, SL

U. J

ordb

ruke

ts k

väve

läck

age

och

dess

påv

erka

n på

gru

ndva

ttnet

.

Samhällsekonomisktnetto ca 2,8 mkr

94

vändningen, utan är beroende av ständigt fortsatt rening av det uttagna grundvattnet.Detta faktum får scenario 3 att framstå som en ohållbar lösning i ett långsiktigt perspek-tiv där vi vill uppnå miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet.

-8 751 774

18 459 601

-15 000 000

-10 000 000

-5 000 000

0

5 000 000

10 000 000

15 000 000

20 000 0001. Utsläpp från produktion ochtransport av insatsmedel

2. Företagsekonomiskakostnader

3. Summasamhällsekonomiskakostnader4. Förändring p g asamhällsekonomisk ränta

5. Värde rent vatten

6. Summasamhällsekonomiska intäkter

7. Samhällsekonomiskt netto

Figur iv Nuvärdet av enskilda samhällsekonomiska kostnader (minusposter) ochvinster (plusposter) samt totalt då grundvattnet renas i reningsverk.

Slutsatser

Analysen ger att scenario 1 är det samhällsekonomiskt mest fördelaktiga alternativet,dvs. en kombination av nitratreducerande åtgärder för markanvändningen och slutligrening av vattnet, fram till den tidpunkt då de jordbruksrelaterade åtgärderna har slagitigenom fullt på nitrathalterna även i det djupa grundvattnet. Nitratnormen uppfylls alltsåslutligen även i det djupare grundvattnet, om än inte lika snabbt som med scenario 2.Omställningen i området kring vattentäkten av 15 % av grödorna till vall i scenario 2leder till större minskningar av nitrathalterna under den betraktade tidsperioden. Om-ställningen blir dock kostsam för de berörda jordbrukarna och den samhällsekonomiskakostnaden för scenariot ökar därför markant. Scenario 3 förefaller vara ett bra alternativur samhällsekonomisk synpunkt, men är inte hållbart i ett längre perspektiv eftersom detinte bidrar till att miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet uppnås, utan innebärett ständigt beroende av resurskrävande reningsåtgärder. Påfallande för samtligascenarier är den starka betalningsvilja som finns bland konsumenterna för tillgången tillrent vatten.

Emil

Has

t, SL

U. J

ordb

ruke

ts k

väve

läck

age

och

dess

påv

er-

kan

på g

rund

vattn

et.Samhällsekonomiskt

netto ca 9,7 mkr

95

Den av SGU och Naturvårdsverket föreslagna nitratnormen bedöms kunna uppfyllasmed scenario 1, dvs. genom relativt begränsade åtgärder (tillämpning av bästa möjligateknik) för lantbrukarna: Minskad handelsgödselgiva, fånggrödor i havre, vårkorn ochvårraps, vårspridning av stallgödsel och sänkt kompletteringsgiva av handelsgödsel.Detta scenario kräver visserligen längre tid innan även det djupa grundvattnet får god-tagbara nitrathalter, men den samhällsekonomiska vinsten blir större.

96

VIII. Effekter vid Eldsbergaåsen

En miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten kommer att omfatta områden med grund-vattenförekomster som har minst ett uttag på >10 m3/dygn eller som försörjer mer än 50personer och där nitrathalterna överstiger 50 mg/l. Detta motsvarar i många fall områ-den med förhållanden liknande dem som finns vid Eldsbergaåsen; genomsläppliga jord-arter, potatisodlingar och slaktsvinsproduktion. Det är sannolikt huvudsakligen i dessaområden som åtgärdsprogram kommer att behöva formuleras. Dessa områden omfattas ivissa fall redan idag av skyddsföreskrifter för vattentäkter, med restriktioner för mark-användningen, men lokalt höga nitrathalter visar på att detta inte alltid är tillräckligt.Genevadsåstudien pekar ändå på att det i de flesta fall går att komma långt i minskning-en av nitrathalterna enbart genom att använda sig av bästa möjliga teknik. Det kan blandannat innebära att kravreglerna i miljöbalken genomdrivs till fullo och att gödselgivorjusteras. För att komma ner i nitrathalter under normvärdet kommer det dock i vissaområden att bli aktuellt med ytterligare inskränkningar i markanvändningen. Vid myck-et höga nitrathalter kan det som en sista utväg bli nödvändigt med omställning av pro-duktionsinriktningen.

Ett normvärde på 50 mg nitrat/l överskrids främst i intensiva jordbruksbygder i södraSverige. Nitrathalterna varierar även kraftigt lokalt. Som exempel kan nämnas att nitrat-halterna vid Eldsbergaåsen varierar mellan ca 2 och 115 mg/l. Ingen av täkterna Gullb-ranna, Perstorp eller Tönnersjö uppvisade år 2000 nitrathalter över 50 mg/l. Inomgrundvattenförekomsten finns dock flera mindre täkter (dock >10 m3/dygn) med nitrat-halter över 50 mg/l som skulle omfattas av åtgärder till följd av normen. Den exaktaomfattningen av åtgärder för området visar sig efter att den föreslagna obligatoriskakartläggningen av grundvattenförekomster och nitrathalter har genomförts.

Omfattningen och inriktningen på åtgärderna är i hög grad beroende av problembildenoch de hydrogeologiska förutsättningarna i ett område. I ett område som den hydrogeo-logiskt komplicerade Kristianstadsslätten kan upprättandet av åtgärdsprogram kommaatt föranleda ett mer omfattande arbete än i ett hydrogeologiskt ”enklare” område.

I det följande har vi resonerat huvudsakligen kring konsekvenserna för jordbrukarna ochkommunerna, eftersom det är de som främst kommer att beröras av den föreslagna mil-jökvalitetsnormen. Eftersom en genomgående kartläggning (se avsnitt 5.1 i Del 1 Hu-vudrapporten) krävs för att se hur många jordbrukare och kommuner som omfattas kanvi i detta avseende i nuläget inte fullt ut bedöma konsekvenserna av normen.

97

IX. Konsekvenser för jordbrukaren

Förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för småföretags villkor syftar till att sätta fokus på de små företagens förutsättningar att efterle-va myndigheternas regelverk. En konsekvensanalys enligt denna förordning skall alltidgöras när en myndighet under regeringen överväger nya eller förändrade regler som kanha effekter av betydelse för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga ellervillkor i övrigt. Analysen skall göras i den omfattning som anses påkallad i det enskildafallet.

När det gäller en miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten berörs främst jordbruksfö-retagen. Vi har därför inriktat oss på dessa.

I och med att nitrathalterna inte får överstiga 50 mg/l måste åtgärdsprogram utformasför en rad områden. Dessa kommer sannolikt att innebära att lantbrukarna inom ramenför en första omgång åtgärdsprogram, i avgränsade områden, behöver tillämpa preci-sionsodlingens principer vid exempelvis potatisodling i syfte att minimera restkväve-mängder efter skörd. Enligt uppgifter från Harry Linnér på SLU, Institutionen förMarkvetenskap, har mycket höga skördar erhållits i pågående undersökningar där bästamöjliga odlingsteknik tillämpas beträffande bland annat utsäde, jordbearbetning, växt-skydd, bevattning och gödslingsteknik. Kväveutnyttjandet har varit effektivt och rest-kvävemängderna måttliga. Försöken visar att det är möjligt att med tillämpningen avprecisionsodlingens principer förena kraven på ekonomi och miljöhänsyn inom potatis-odlingen. Hur miljövänlig odlingen blir beror i stor utsträckning på den enskilde odla-rens förmåga att anpassa hushållningen av växtnäring till årsmån, jordar och gröda.Hushållningen med stallgödsel är en särskilt kritisk punkt i detta sammanhang.

Denna första omgång åtgärdsprogram behöver följas upp och utvärderas. Man får dåundersöka ifall det i vissa fall behövs en ”upptrappning” av åtgärdsprogrammen medmer långtgående krav, i extremfall krav på strukturella förändringar i verksamheter. Förlantbrukare med stark inriktning på exempelvis potatisodling kan detta innebära ett eko-nomiskt avbräck, om de tvingas ställa om delar av sin produktion. Vi saknar i dagslägetdataunderlag om omfattningen av överskridandet vad gäller den aktuella nitratnormen.Det är således inte möjligt att uttala sig om antalet företag som berörs av mer drastiskaåtgärder. Genom begränsningen av hela nitratnormskonceptet till grundvattenföre-komster av en viss storlek och omfattning, samt med tanke på möjligheterna att medbästa möjliga teknik nå ända fram, även om det tar lite längre tid, kan vi dock utgå ifrånatt det rör sig om ett ytterst begränsat antal verksamheter.

Genom det underlag som avrinningsdistriktsmyndigheterna och kommunerna får in,kommer utvidgade konsekvensbeskrivningar inför en andra omgång åtgärdsprogram attkunna göras.

Kostnaderna för jordbruket kommer att variera stort mellan olika regioner. Naturvårds-verkets och SGU:s bedömning är att det framförallt i södra Sverige kan finnas områdendär det i ett inledningsskede kan behövas en omfattande uppbyggnad av kunskap ochkompetens, dvs. rådgivningsinsatser, för att klara nitratnormen. LRF:s och Jordbruks-

98

verkets projekt ”Greppa näringen” kommer här att ge ett viktigt bidrag87. Det finns godamöjligheter att inom ramen för kampanjen rikta speciell spetsrådgivning till lantbrukaresom finns inom tillrinningsområdet till de grundvattenförekomster där normen föreslåsgälla.

Skulle det i ett senare skede bli aktuellt att snabbt ställa om jordbruksföretags inriktningtill andra grödor för att nitratnormen skall kunna uppfyllas, så kan detta vara förknippatmed vissa företagsekonomiska svårigheter. Det finns då en risk för minskad lönsamhet ivissa områden. Direkta kostnader utgörs till exempel av investeringskostnader i anlägg-ningar. Indirekta kostnader utgörs av inskränkningar i hur produktionen kan bedrivas.Enligt vad Jordbruksverket uttalat i annat sammanhang88 kommer jordbruket att kom-penseras för den typen av kostnader till betydande del i form av direkta bidrag men äveni form av inbesparade kostnader för kväve. Det nya Miljö- och landsbygdsprogrammet89

är av stor betydelse för detta.

Befintliga miljöersättningar och en riktad återföring av gödselskatter kan ge vissaförutsättningar att hitta lösningar och att genomföra den omställning som är nödvändigför normuppfyllelse, utan större negativa konsekvenser för de småföretag somjordbruken oftast utgör. Ett tänkbart finansieringsinstrument är därutöver avgifter förkväve- eller nitratförluster, dvs. att ett kollektiv som bidrar till kväve-/nitratföroreningav vatten betalar in avgifter till systemet, vilket sen i sin tur bland annat kan användastill sådana miljöförbättrande åtgärder inom vattenområdet som går utöver vad som kankrävas enligt bästa möjliga teknik. Även avgifter för vattenuttag skulle kunna bidra tillsystemet. Detta är en av de frågor som kommer att utredas inom ramen för utredningenSvensk Vattenadministration under Joakim Ollén.

För att respektive avrinningsdistriktsmyndighet skall kunna följa upp åtgärdsprogram iområden med för höga nitrathalter och nitratnormen skall kunna kontrolleras avtillsynsansvarig myndighet, behöver de få in uppgifter om markanvändning, gödsling,grödoval m.m. Detta uppgiftslämnande kommer att utgöra en viss belastning för berördajordbruksföretag.

Åtgärdsprogrammen kommer i sig att innebära omfattande krav på åtgärder beträffandebrukningsmetoder, kvävetillgången i mark, gödseldosering, gödslingstider, bevattning,kunskapsuppbyggnad etc. Delaktigheten i samband med arbetet med att upprätta förslagtill åtgärdsprogram blir i sig en tillkommande belastning för vissa jordbruksföretag.Genom kommunikation med och information och stöd från rådgivare/avrinningsdistriktsmyndigheten kan detta arbete underlättas (se avsnitt 6.3). Det finns 87 ”Greppa Näringen” är ett kunskaps- och rådgivningsprojekt som syftar till att förse lantbrukarna medkunskap och verktyg så att kväve- och fosforförlusterna minskar på ett kostnadseffektivt sätt i linje medsamhällets mål.

88 Jordbruksverket. Sektorsmål och åtgärdsprogram för reduktion av växtnäringsförluster från jordbru-ket. Rapport 2000:1

89 Miljö- och landsbygdsprogrammet (LBU) omfattar ekonomiskt stöd till lantbruket som skall bidra tillen ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling på den svenska landsbygden under perioden2000-2006. Programmet finansieras av EU:s jordbruksfond (ca 1,3 miljarder kronor per år) och densvenska staten och innehåller 25 ekonomiska stöd varav ca hälften är miljöstöd för jordbruket.

99

även ett ekonomiskt intresse för lantbrukaren att uppnå höga skördar med minimalakväveförluster.

Det är viktigt att vara medveten om att de åtgärder som beskrivs här, till större del ävenbehöver genomföras i andra sammanhang. Det rör sig i hög grad om aktiviteter som ärnödvändiga för att uppnå de av riksdagen beslutade miljömålen Grundvatten av godkvalitet och Ingen övergödning, tillgodose syftet med nitratdirektivet samt uppfyllamålen i ramdirektivet för vatten.

100

X. Konsekvenser för en kommun –exempel Halmstads kommun

Grundvattnet i Sverige har generellt sett låga nitrathalter om man jämför med situatio-nen i många andra länder. I ett antal kommuner i framförallt södra Sveriges jordbruks-bygder kan nitrathalterna dock uppgå till hälsomässigt oacceptabla nivåer. Metodernaatt komma till rätta med höga nitrathalter varierar, men ett inte ovanligt sätt är att draledningar från en täkt med bättre vattenkvalitet och blanda ut det nitrathaltiga vattnetmed det. En del kommuner använder sig av mer långsiktiga lösningar såsom uppdate-ring av skyddsföreskrifter för vattentäkter eller inköp av mark för ökade möjligheter tillförändrad markanvändning. Halmstads kommun används här för att illustrera ett sätt attgå tillväga med höga nitrathalter.

GrundvattensituationDen allmänna vattenförsörjningen i Halmstads kommun baseras helt och hållet på uttagav grundvatten och i de flesta vattentäkter erhålls ett grundvatten av god kvalitet. Pågrund av det intensiva jordbruket i kommunen innehåller dock många grundvattenföre-komster för höga halter av nitrat och bekämpningsmedel. Halterna har stigit under desenaste åren. Ett par vattenverk90 har under flera år varit avställda, men är numera åter idrift på grund av att jonbytaranläggningar som reducerar nitrathalterna har installerats(se nedan). Att installera anläggningar av detta slag kan inte ses som en långsiktigt håll-bar lösning, men kan vara ett bra alternativ under den övergångsperiod som råder innangenomförda åtgärder mot förhöjda nitrathalter får märkbar effekt.

Eldsbergaåsen är en av de större grundvattenförekomsterna i kommunen. Den ansesvara av stort intresse för framtida vattenförsörjning genom att den lämpar sig för konst-gjord infiltration av ytvatten till grundvattenmagasinet. Den beskrivs närmare i kapitelV.

Att värna vattentillgångarna ses av Halmstads kommun som en mycket viktig samhälls-fråga, dels eftersom man anser dem utgöra en ändlig resurs, dels eftersom det är strate-giska resurser av stora ekonomiska värden. Kommunen har i Översiktsplan 2000 angivittre olika plan på vilka skyddet av vattenresurserna bör hanteras:

� Övergripande planering med hänsyn till vattentäkternas tillrinningsområden sker påkommunal översiktsplanenivå.

90 Vattenverken i Gullbranna och Dettan

101

� Skyddsplaner med skyddsföreskrifter och -zoner fastställs inom ramen för miljöbal-ken.

� Områden av vitalt intresse för skydd av olika vattentäkter, exempelvis infiltrations-känsliga områden inom eller i anslutning till inre skyddsområden bör successivt kö-pas in av Halmstads kommun i syfte att långsiktigt kunna styra markanvändning ochrisknivå.

Kommunen anger vidare i översiktsplanen att det är angeläget att inom all fysisk plane-ring och tillståndsgivning ta hela tillrinningsområdet för vattentäkternas grundvatten-magasin i beaktande. Detaljerade rekommendationer för samtliga grundvattenmagasinföreslås fastställas och tillrinningsområdena skall redovisas i översiktsplanen. För sär-skilt infiltrationskänsliga områden inom skyddsområden kring vattentäkterna, bör enligtkommunen garantier för styrning av markanvändningen skapas.

En kommande miljökvalitetsnorm skulle, utöver dessa ordinarie kommunala vidtagan-den, genom tillhörande åtgärdsprogram komma att innebära ytterligare restriktioner förpågående markanvändning. Sammantaget skulle dessa åtgärder kunna skapa förutsätt-ningar att komma ner i nitrathalter under normnivån, 50 mg/l, i de berörda områdena.

Kostnader som undviks genom införandet av en nit-ratnormNitratnormen leder till att vissa kostnader på sikt kan undvikas, exempelvis kostnaderför att söka och etablera nya vattentäkter på längre avstånd om dricksvattenresurser slåsut, eller kostnader för att leda fram vatten för utspädning av det förorenade dricksvatt-net. Man slipper även – långsiktigt betraktat – att tillämpa dyrbar reningsteknik för att tabort nitrat ur vattnet.

Anläggning av nya vattentäkter

Många kommuner väljer att stänga och försegla täkter som drabbats av för höga nitrat-halter. Genom att försegla täkterna går man dock miste om lämpliga provtagnings-punkter för fortsatta mätserier när det gäller nitrathalterna. Kommunerna tvingas däref-ter anlägga nya täkter. Kostnaderna för att anlägga nya vattentäkter är dock myckethöga. För att belysa storleksordningen på kostnaderna ges i tabellen nedan några exem-pel. Exemplen avser vattenverk med kapaciteter på 50 m3/dygn, 500 m3/dygn och 2 000m3/dygn. Med en förbrukning på motsvarande 200 l/person/dygn motsvarar dessa kapa-citeter samhällen på ca 250, 2 500 respektive 10 000 personer. I kostnadsberäkningarnahar vissa förutsättningar gällt: Att reduktionen av nitrat är från 10 mg/l NO3-N till under5 mg/l NO3-N (motsvarar ca 44 mg/l NO3 respektive ca 22 mg/l NO3). Högre ingåendenitratvärden kräver fler jonbytarfilter och därmed större byggnadsvolym. Vidare ingår iberäkningarna att avhärdningen sker med jonbytarfilter, ej membran.

102

I anläggningskostnaden ingår uppförande av en ny byggnad, som betongplatta på markmed en fönsterlös enplans överbyggnad. Maskin, rör, VVS, luftbehandling samt el-,styr- och reglerutrustning ingår. Reservoarvolymer är ej med i anläggningskostnaden, ejheller grundvattenbrunnar eller ledningar till och från vattenverket.

Tabell iv Anläggningskostnader för vattenverk med jonbytaranläggning

Kapacitet, m3/dygn Antal personer som kan betjänas Total anläggningskostnad, kr

50 250 600 000

500 2 500 1 950 000

2 000 10 000 4 650 000

Källa: VA-Ingenjörerna AB (kostnadsläge juni 2001)

Kostnaderna för att anlägga ett nytt vattenverk är som tabellen visar relativt sett dyrareju mindre anläggningen är. Kostnaderna för förundersökningar, projektering, hanteringav vattenjuridik osv. är i stort sett lika oavsett storleken på anläggningen. Kraven påprovtagning ökar dock med tilltagande storlek.

Det är med andra ord mycket kostsamt att anlägga nya vattenverk (där en god råvatten-kvalitet dessutom inte kan garanteras i ett långsiktigt perspektiv) och i många kommu-ner satsar man därför istället på olika metoder för att rena det nitrathaltiga råvattnet i debefintliga täkterna. Ingen av dessa metoder angriper dock källan till de höga nitrathal-terna.

Olika metoder för nitratreduktion

Miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet och den kommande miljökvalitetsnor-men för nitrat i grundvatten eftersträvar ett grundvatten vars nitrathalt inte ärhälsofarlig. Detta uppnås på sikt genom en förändrad markanvändning, men med denfördröjningsverkan som nitratminskande åtgärder har kan det under en övergångsperiodvara lämpligt att rena vattnet genom någon av de metoder som finns tillgängliga idag:

Blandning av nitratförorenat vatten med nitratfattigt. Detta kräver investeringar i nyaledningar och dragning av dessa till det aktuella vattenverket. Blandning på vattennätetkan skapa problem med korrosion.

Spädning av det nitratförorenade vattnet genom att infiltrera nitratfattigt ytvatten tillgrundvattenmagasinet.

Byte av joner i filter med jonbytesmassa som regenereras med vissa intervall. Olikaprinciper finns att tillgå. Lämpligheten avgörs av vattnets halt av övrigt joninnehåll.

Filtrering av nitratjoner över membran.

Biologisk nedbrytning, dvs. denitrifikation i någon form av biologisk ”reaktor”.

103

Valet av metod bestäms av bland annat vattenverkets storlek, tillgången till råvatten (attspäda eller blanda med alternativt vilka förluster som kan accepteras vid beredningen)och råvattnets kemiska sammansättning.

I Halmstads kommun har jonbytaranläggningar installerats i två av vattenverken, Gullb-ranna och Dettan. Jonbytartekniken har funnits sedan 1970-talet och är en effektiv me-tod för att förbättra kvaliteten på vattnet innan det går ut i ledningarna till konsumenter-na. Metoden går förenklat ut på att salt tillförs det nitrathaltiga vattnet. Med hjälp av detkan nitrathalten sedan ställas in till önskad nivå. Anläggningen i Dettanverket är av äld-re modell och kräver kontroll av salttillgången varannan dag. I den modernare, dator-styrda anläggningen i Gullbrannaverket krävs tillsyn enbart 1-2 gånger per vecka. Jon-bytarmetoden lämpar sig inte för enskilda vattentäkter, utan främst för större kommu-nala täkter. Vattenverken i Gullbranna och Dettan är lokaliserade i områden som som-martid har en nära hundraprocentig befolkningsökning och anläggningarna är därför idrift främst då.

Valet av beredningsmetod inför anläggningen vid vattenverket i Gullbranna föregicksav en noggrann genomgång av de olika alternativ som fanns. Valet stod till slut mellanjonbyte och membranfiltrering där jonbyte visade sig vara gynnsammast med hänsyn tillsåväl vattenkemi som ekonomi. Dessutom fanns redan erfarenhet av jonbyte inom orga-nisationen genom vattenverket i Dettan. Gullbrannatäkten får här tjäna som exempel förredovisning av kostnader vid uppförande av jonbytaranläggning samt drift av ett vatten-verk. Investeringen vid totalombyggnaden av Gullbrannaverket uppgick enligt Halm-stads kommun till ca 4,3 miljoner kronor. Kommunen bedömer att totalkostnaden för ettnytt vattenverk i Gullbrannaverkets storlek inklusive jonbytaranläggning skulle ha upp-gått till ca 7 miljoner kronor. Skälet till att denna kostnad är högre än beräkningarna itabell iv, beror på att man i Gullbrannaexemplet inkluderat uppskattade kostnader förgeohydrologiska undersökningar, vattendomsförfarande och hantering av skyddsområ-de. Beträffande driften erhålls med en årlig drifttid på 5 840 h (16 h/dyg, 365 dagar/år)och produktion på ca 440 000 m3/år en kostnad på ca 450 000 kr/år. Kapitalkostnaderna(7 % ränta på lån av kapital till investeringar) uppgår årligen de första tio åren till ca670 000 kr. Detta innebär sammantaget mycket stora investeringar som skulle kunnaundvikas om källan till problemen, dvs. markanvändningen, åtgärdades.

Enligt miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet skall grundvattnet inom en gene-ration ha så låga halter av föroreningar [nitrat] orsakade av mänsklig verksamhet attdess kvalitet uppfyller kraven för god dricksvattenkvalitet enligt gällande svenska nor-mer för dricksvatten och kraven på God grundvattenstatus enligt EG:s ramdirektiv förvatten. Nitratreduktion genom jonbyte eller någon av de övriga ovan nämnda metodernaär sålunda effektivt när det gäller att få ett dricksvatten som konsumenterna kan ha för-troende för, men det kan inte anses vara en långsiktigt hållbar lösning. Mer långsiktigalösningar är uppdateringar av skyddsföreskrifter för vattentäkter och kommunernas in-köp av mark för bättre kontroll över markanvändningen. En miljökvalitetsnorm för nit-rat i grundvatten innebär i detta sammanhang ett kraftigt styrmedel när det gäller att pålång sikt skapa förutsättningar för en bättre grundvattenkvalitet. Under den övergångs-period som föreligger tills effekterna av förändrad markanvändning etc. blir tydliga kanemellertid lösningar som jonbytaranläggningar eller liknande uppfylla ett gott syfte.

104

Kostnader för kommunen för inventeringar och ökadtillsynI samband med införandet av en miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten kan krav påinsatser komma att behöva ställas på en rad kommuner. Inledningsvis skall de grund-vattenförekomster i kommunen inventeras som har minst en vattentäkt som ger mer än10 m3 per dygn. Dessa inventeringar skall även göras i enlighet med ramdirektivet förvatten91. Naturvårdsverket och SGU föreslår att avrinningsdistriktsmyndigheten, alter-nativt kommunen, skall avgränsa utsatta tillrinningsområden till berörda vattenuttagmera noggrant och karakterisera grundvattenförekomsterna mer ingående. Endast enmindre del av grundvattenförekomsterna föreslås bli föremål för dessa fördjupadeundersökningar (25 000 – 100 000 kr per grundvattenförekomst). Arbetet har närakoppling till miljökvalitetsmålen och till genomförandet av ramdirektivet för vatten,således bör finansieringen kopplas till de finansieringsvägar som kommer att gälla där.

I ett senare skede skall normuppfyllelsen övervakas. I detta ingår kontroll av nitrathal-terna i grundvattnet samt uppföljning och utvärdering av vidtagna åtgärder. Detta är enomfattande kostnadspost och möjligheterna att avgiftsfinansiera denna enligt principenom att förorenaren betalar (Polluter Pays Principle) är begränsade. Kostnaderna beror påtillrinningsområdets storlek och bedöms i snitt ligga på i storleksordningen 30 000 krper år och grundvattenförekomst.

Det kan som tidigare nämnts i många fall räcka med att fullt ut tillämpa bästa möjligateknik för att nitratnormen skall kunna uppfyllas. Intervjuer med kommunföreträdare ilandet har dock tydligt pekat på att det krävs ett kraftfullare agerande för att detta skallkunna uppnås – både från jordbrukets sida och från myndigheters och kommuners sida.Idag är tillsynen av verksamheter som direkt eller indirekt påverkar nitrathalterna i vik-tiga grundvattenförekomster, exempelvis inom skyddsområden, otillfredsställande. Denav Naturvårdsverket och SGU föreslagna nitratnormen kommer därför att kräva någotmer omfattande tillsynsinsatser från både kommunal och statlig (länsstyrelser) sida. Ett20-tal till 30-tal kommuner bedöms beröras, framför allt i Skåne och Halland. Denkartläggning av större vattenuttag, deras tillhörande vattenförekomster och tillrinnings-områden som beskrivs i kap. 5 behöver dock genomföras innan mer konkreta resursin-satser kan uppskattas.

Behovet av utbildning och information kommer sannolikt att öka för såväl Halmstadskommuns tjänstemän som lantbrukare, för att svara upp mot de krav som kommer attställas när det gäller inventering, upprättande av åtgärdsprogram och övervakning. In-

91 Enligt direktiv 2000/60/EG, Bil. II, 2.1 skall medlemsstaterna genomföra en första karakterisering avalla grundvattenförekomster för att bedöma deras användning och i vad mån det finns risk för att de inteuppfyller målen för varje grundvattenförekomst enligt artikel 4. Karakteriseringen skall identifiera grund-vattenförekomsternas lokalisering och gränser, olika källor för påverkan, karaktären hos överliggandeskikt i tillrinningsområdet samt samband med ytvattenekosystem eller terrestra ekosystem. Enligt 2.2skall därefter ytterligare karakterisering ske vad gäller förekomster som identifierats vara utsatta för riskerför att göra en mer noggrann bedömning av vad dessa risker innebär och att fastställa sådana åtgärder somkrävs enligt artikel 11 i ramdirektivet.

105

formationsinsatserna bör ske parallellt med införandet av normen, dels allmänt, delskopplat till gårdsvis rådgivning via länsstyrelsen, hushållningssällskapet och LRF.

Sammantaget kommer dessa insatser att leda till ökade administrativa kostnader samt enökad arbetsbelastning för kommunen. Flertalet insatsökningar kommer dock att föranle-das helt oberoende av den föreslagna nitratnormen, med tanke på ramdirektivet för vat-ten samt om kommunen skall kunna leva upp till intentionerna i miljökvalitetsmåletGrundvatten av god kvalitet.

106

XI. Statsfinansiella konsekvenser

En miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten skapar förutsättningar för en bättregrundvattenkvalitet. Detta får i sin tur positiva effekter för dricksvattenförsörjningen ide delar av landet där nitrathalterna idag är höga eller där trenden är stigande. Detkommer dock att innebära nya utgifter för staten, i första hand för:

� Specifika arbetsinsatser för vissa avrinningsdistriktsmyndigheter

� Kostnaderna för karakterisering av grundvattenförekomster och avgränsning av till-rinningsområden.

Den sistnämnda punkten uppskattas grovt till storleksordningen 5 miljoner kronor (50åtgärdsområden à 100 000 kr).

Miljökvalitetsnormen för nitrat innebär kostnader för några avrinningsdistriktsmyndig-heter. Det gäller framför allt arbetet med att vid behov ta fram åtgärdsprogram. Avrin-ningsdistriktsmyndigheten skall informera och kommunicera, ta fram uppgifter frånbefintliga jordbruksföretag i området vad gäller produktionstyp, odlingsintensitet (an-delar av olika grödor, växtföljder, gödslingsbilans), odlingsteknik (typ, intensitet, tid-punkt för markbearbetning, gödselrutiner) och företagsstruktur. Avrinningsdistrikts-myndigheten skall även bistå kommunerna med kompetens och underlag i arbetet medatt identifiera områden där normen inte är uppfylld. Avrinningsdistriktsmyndigheten harsedan ansvaret för uppföljning och utvärdering av åtgärdsprogrammen. Kostnaderna bördock inte enbart tillskrivas miljökvalitetsnormen, utan även arbetet med miljökvalitets-målen samt arbetet med ramdirektivet för vatten. Således kan ”stordriftsfördelar”uppnås.

Naturvårdsverket och SGU föreslår att förutsättningarna bör utredas att införa en avgiftrörande olika former av utsläpp till vatten, samt eventuell avgift för uttag av vatten, sombland annat kan täcka administrativa kostnader92.

Enligt regeringen är ekonomiska styrmedel, där miljöersättning enligt Miljö- och lands-bygdsprogrammet utgår, av stor betydelse för att nå miljökvalitetsmålen93. Formule-ringen av delmålen under bland annat miljökvalitetsmålet Ingen övergödning bygger påantagandet att åtgärderna i Miljö- och landsbygdsprogrammet förlängs i en kommandeprogramperiod och att Sverige erhåller en finansiering från EU minst i nivå med dennuvarande.

92 Se SOU 1997:99, avsnitt 9.5 (1997): En ny vattenadministration. Vatten är livet. Delbetänkande avUtredningen om avrinningsområden. Se även ruta 2.1 i denna rapport.

93 Prop. 2000/01:130 Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier, sid 214.

107

Miljömålspropositionen anger även att utebliven höstbearbetning samt anläggning avskyddszoner, våtmarker och fånggröda är viktiga åtgärder där man som styrmedel för attnå miljömålet Ingen övergödning bör använda något slag av miljöersättning94.

Kostnaden för staten för att uppnå alla delmål i miljökvalitetsmålet Grundvatten av godkvalitet beräknas uppgå till ca 100 miljoner kronor under perioden 2001-2010. Flera avmomenten i detta arbete ingår även i arbetet med att uppfylla miljökvalitetsnormen förnitrat. Det är dock svårt att ange hur stor andel av denna kostnad som specifikt kan hän-föras till föreliggande normförslag.

94 Ibid s. 87

108

XII. Sammanfattning och slutsatser

Sett ur ett flerårigt helhetsperspektiv uppstår en samhällsekonomisk vinst vid införandetav nitratnormen, vilket i första hand hänger samman med det höga värde som rentgrundvatten innebär för dricksvattenförsörjningen, ett värde som överstiger de sam-hällsekonomiska kostnaderna för eventuella åtgärder. Studier har givit bilden av att upp-ställd nitratnorm i ett ganska typiskt sydsvenskt jordbruksområde med nitratproblemkan uppfyllas till relativt låga företagsekonomiska kostnader, och att det finns relevantakostnadseffektiva åtgärder. Vår bedömning är att den föreslagna nitratnormen endastundantagsvis kommer att kräva företagsstrukturella åtgärder som exempelvis omställ-ning från läckagebenägna grödor till vallodling. I många fall kommer det att räcka medatt fullt ut tillämpa bästa möjliga teknik.

Den samhällsekonomiska vinsten kommer att vara olika stor i de berörda områdena. Iområdena med omfattande åtgärdsbehov är det av särskilt stor betydelse att kommafram till långsiktiga jordbrukspolitiska lösningar som både säkerställer grundvattenkva-liteten och bevarar försörjningsmöjligheter för landsbygden.

I vissa fall kan jordbrukare behöva kompenseras för förluster som uppstår vid mer om-fattande omställningar av drift och produktionsinriktning men även för andra åtgärdersom inte ryms inom bästa möjliga teknik. Enligt den föreslagna tidplanen för nitratnor-men aktualiseras åtgärderna och kostnaderna för dessa från och med år 2007. En tänkbarfinansieringskälla är då – när ett administrativt system för förvaltning av avrinningsdi-strikt i enlighet med ramdirektivet för vatten förväntas vara etablerat – avgifter för olikaformer av utsläpp till vatten, dvs. även kväve- eller nitratförluster till grundvatten. Ävenavgifter för uttag av vatten kan behöva övervägas.

Finansieringen av den fördjupade karakterisering av grundvattenförekomster och av-gränsning av tillrinningsområden sker lämpligen inom ramen för de finansieringslös-ningar som kommer att gälla för genomförandet av miljökvalitetsmålet för grundvattensamt av ramdirektivet för vatten.

Det är inte möjligt att ange den konkreta totala kostnaden för införandet av den före-slagna nitratnormen. Detta beror på att antalet berörda grundvattenförekomster, tillrin-ningsområden och deras omfattning är obekant, men även att det är svårt att särskiljakostnader som föranleds av miljökvalitetsmålet för grundvatten samt av ramdirektivetför vatten och nitratdirektivet. Detaljerade beräkningar på enstaka gårdar är inte repre-sentativa och kan inte enkelt skalas upp.

Mer konkreta kostnadsuppgifter kommer att kunna ges när kartläggningen av grundvat-tenförekomster har genomförts och framför allt när den första omgången åtgärdspro-gram har följts upp och utvärderats. Detta hänger samman med att om man inom ramenför uppföljningen av åtgärdsprogrammen studerar den odling som bedrivs, de bruk-ningsmetoder som används och de skyddsåtgärder som vidtagits, samtidigt som manutför mätningar och beräkningar av nitrathalten i grundvattnet och dräneringsvattnet,kommer man efterhand att få en mycket god uppfattning om det exakta åtgärdsbehovet.

109

Bilagor

Bilaga 1: Förslag till förordning

Bilaga 2: Förklaring till karta över nitrathalter i södra Sverige

Bilaga 3: Matris över nitratförluster från åkermark

Bilaga 4: Protokoll för klassificering av vattentäkter (Finland)

Bilaga 5: Åtgärder som skall ingå i åtgärdsprogram enligt artikel 5.4 a i nit-ratdirektivet (Dir. 91/676/EEG)

Bilaga 6: Utfall av remissomgång hösten 2001

110

Förordningom miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten

utfärdad den xx xx xx

Regeringen föreskriver följande.

1 § Denna förordning gäller för en miljökvalitetsnorm för nitrat i grund-vatten enligt 5 kap. miljöbalken.

Definitioner

2 § Begreppen miljökvalitetsnorm och åtgärdsprogram har samma inne-börd i denna förordning som i 5 kap. miljöbalken.

3 § I denna förordning avses med avrinningsdistriktsmyndighet: Ansvariga myndigheter för förvaltning avavrinningsdistrikt enligt bestämmelserna i direktiv 2000/60/EG om upp-rättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område; glidande sexårsmedelvärde: Medelvärde som baseras på en tidsperiod sompåbörjas den 1 januari varje år och avslutas den 31 december sex år senare.En ny medelvärdesperiod startar årligen; grundvattenförekomst: Volymen grundvatten i ett grundvattenmagasin. Ettgrundvattenmagasin är en geologisk bildning som är så avgränsad att denkan betraktas som en hydraulisk enhet; inströmningsområde: Område där nybildning av grundvatten sker; nitrat: NO3

-; tillrinningsområde: Område från vilket vatten rinner till en grundvattenfö-rekomst; ytligt grundvatten: Djupintervallet 0-4 m under årsmedelgrundvattenytan; åtgärdsområden: Områden inom en grundvattenförekomsts tillrinningsom-råde som bidrar till nitratförorening av grundvattnet i sådan omfattning attmiljökvalitetsnormen för nitrat överskrids eller riskerar att överskridas.

Tillämpningsområde

4 § Bestämmelserna i denna förordning skall tillämpas på tillrinningsom-råden till grundvattenförekomster där det finns minst ett vattenuttag för

SFSUtkom från trycketden xx xx xx

Bilaga 1

Svensk Författningssamling

112

dricksvattenändamål på mer än 10 m3 per dygn i genomsnitt eller där minstett vattenuttag försörjer mer än 50 personer. Normen omfattar även tillrin-ningsområden till grundvattenförekomster som är avsedda för sådan framti-da användning samt grundvattenförekomster som försörjer reservvattenuttagav sådan omfattning.

Miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten

5 § Till skydd för människors hälsa får nitrat efter den 31 december 2009inte förekomma i ytligt grundvatten med mer än 50 mg nitrat per liter, upp-mätt och beräknat som glidande sexårsmedelvärde.

Kartläggning och kontroll

6 § Varje kommun skall senast den 1 maj 2003, med hjälp av karta, geo-grafiska informationssystem eller geografiska koordinater, redovisa tillSveriges Geologiska Undersökning (SGU) grundvattenuttag för dricksvat-tenändamål på mer än 10 m3 per dygn i genomsnitt eller grundvattenuttagsom försörjer mer än 50 personer. Även planerade sådana vattenuttag samtreservvattenuttag av sådan omfattning skall redovisas.

Varje kommun skall då även redovisa vilka av dessa vattenuttag som ligger ieller i anslutning till områden med nitratläckande markanvändning samtnitrathalter i vatten från dessa vattenuttag om analyser föreligger.

7 § SGU skall senast den 1 januari 2004 översiktligt redovisa till avrin-ningsdistriktsmyndigheterna, Naturvårdsverket och regeringen:

1. vilka tillrinningsområden som omfattas av miljökvalitetsnormenstillämpningsområde enligt 4 och 6 §§, med beskrivning av områ-denas lokalisering och avgränsning på karta eller med hjälp avgeografiska informationssystem,

2. i vilka områden misstanke föreligger om att miljökvalitetsnor-men överskrids eller riskerar att överskridas.

8 § Avrinningsdistriktsmyndigheterna skall senast den 22 december 2004,med hjälp av karta eller geografiska informationssystem, ha genomfört enpreciserad avgränsning av tillrinningsområden, med en fördjupad geologisk,hydrogeologisk och kemisk karakterisering av områden där misstanke före-ligger om att miljökvalitetsnormen överskrids eller kan komma att överskri-das. Risk för överskridande föreligger om halterna uppmäts, beräknas elleruppskattas till mellan 25 och 50 mg per liter och en uppåtgående trend intekan uteslutas. Utsläppskällorna till nitrat och deras bidrag skall anges.

9 § Resultatet av kartläggningen och karakteriseringen enligt 8 § skallhållas tillgängligt för allmänheten av avrinningsdistriktsmyndigheterna.

10 § Tillsynsansvarig myndighet skall kontrollera att miljökvalitetsnormen

113

för nitrat i grundvatten uppfylls inom avrinningsdistriktet. Kontrollen skallske i områden som periodvis eller ständigt fungerar som inströmningsområ-den.

11 § Om det på grundval av markanvändningen, jordartsförhållanden ellerandra sådana förhållanden är uppenbart att ingen risk för nitratföroreningföreligger, får kontrollen enligt 10 § i ett område utgå.

12 § Tillsynsansvarig myndighet skall årligen redovisa resultatet av kon-trollen enligt 10 § till SGU. SGU skall årligen redovisa en sammanställningav dessa resultat till regeringen, Naturvårdsverket och Jordbruksverket.

13 § För kartläggningen, kontrollen och redovisningen enligt 6-12 §§ fårSGU, i samråd med Naturvårdsverket och Jordbruksverket, meddela närma-re föreskrifter om mätmetoder, beräkningsmetoder, utvärderingsmetoder,redovisning och rapportering av resultat från mätningar och övrig kontrollsamt godkännande av mätutrustning.

Åtgärdsprogram

14 § Avrinningsdistriktsmyndigheterna skall senast den 1 januari 2007 haupprättat åtgärdsprogram för sådana områden som anges i 8 § och sombidrar till nitratförorening av grundvattnet i sådan omfattning att miljökva-litetsnormen för nitrat i grundvatten överskrids. För åtgärdsområden somsträcker sig över flera avrinningsdistrikt skall de berörda myndigheternaupprätta gemensamma åtgärdsprogram.

15 § En myndighet som till följd av bestämmelserna i 14 § i denna förord-ning upprättat ett åtgärdsprogram skall sända en kopia av programmet tillJordbruksverket, Naturvårdsverket och andra myndigheter och kommunersom berörs.

Denna förordning träder i kraft den …...

Sammanställning av utgångspunkter för den av SLUframtagna Sverigekartan (söder om Dalälven) med mo-dellberäknade nitrathalter i åkermarkens rotzonsläckagetill grundvattnetKartan återfinns i avsnitt 3.2 i Del 1 - Huvudrapporten.

1. Jordarter

Termen produktionsområde används av SCB för indelning av landets åkermark i nioområden med sinsemellan likartade förhållanden. Indelningen bygger på den procentu-ella arealfördelningen av tre typer av jordarter.

� jordartsfördelningen är hämtad från Atlas över Sverige (SGU) skala 1:5 milj.

� jordarterna avser jordart 0-50 cm under markytan på slättland med integrering avomgivande skogsmark

� jordarterna klassindelas i:

- sand och moränjord

- lättlera och silt

- styv lera och moränlera

2. Gödselmedelsanvändning söder om Dalälven

Ingångsvärdena baseras på stickprovstagna intervjuer av 3 500 jordbruksföretag. Inter-vjuerna genomförs vartannat år av Statistiska Centralbyrån (SCB) inom sex produk-tionsområden söder om Dalälven avseende och avser användning av stall- och handels-gödsel.

Bilaga 2

115

3. Markanvändning – grödoval och djurhållning

Grödovalet fastställs som ett genomsnitt inom vardera nio utlakningsregioner, vilkautgörs av de nio produktionsområdena. Underlagsmaterialet utgörs av:

� arealen av nio olika grödor inom vart och ett av de nio produktionsområdena

� fördelningen av tre jordarter inom varje produktionsområde

� en objektiv skördeuppskattning baserad på normskörden (den skörd man tar undernormala betingelser) enligt SCB

� information om djurhållning finns indirekt med genom uppgifter om mängden stall-gödselanvändning

4. Bestämning av grundvattenbildningens storlek görs utifrån ytvattnets årsmedel-avrinning

Årsmedelvärdesavrinningen är ett grovt mått på grundvattenbildningen. Årsmedelavrin-ningar har modellerats fram för nio utlakningsregioner. För att få mindre spridning ihydrologiska data delades tre av de sex produktionsområdena upp i vardera två delar.Härvid erhölls totalt nio utlakningsregioner.

Ett klassindelat medelvärde av den årliga grundvattenbildningens storlek har på så sättkunnat anges för varje utlakningsregion.

� grundvattenbildningen är klassindelad i 200, 300 respektive 400 mm per år

� grundvattenbildningen utgör medelvärdet inom varje utlakningsregion utan hänsyntagen till aktuell jordartsfördelning (tre jordarter redovisas i underlagsmaterialet)

Informationen från punkterna 1-4 ger underlag för att beräkna rotzonsutlakningen avnitrat i kg/ha/år som genomsnitt för de sex produktionsområdena söder om Dalälven.

5. Beräkning av nitratläckagets halter på delavrinningsområdesbasis

Perkolationsvattnets nitrathalter som lämnar rotzonen och tillförs grundvattnet beräknasgenom att dividera kväveläckaget (kg/ha) med värdet på den genomsnittliga areellagrundvattenbildningen.

Vid framtagning av kartan med klassindelade nitrathalter i grundvattnet utgörs ingångs-data av statistik över förhållandena inom vart och ett av de sex produktionsområdena.Ingångsdata relateras därför till:

� tre jordarter

� nio grödor

116

� totalt sex produktionsområden söder om Dalälven

� 2 800 delavrinningsområden med en storlek av några tiotals kvadratkilometrar var

På Sverigekartan redovisas nitrathalterna i fem klasser i perkolationsvattnet, dvs. i detnybildade grundvattnet i vart och ett av de 2 800 delavrinningsområdena. Delavrin-ningsområdenas begränsningslinjer avspeglas därför i kartbilden på den framtagna Sve-rigekartan. Den presenterade kartbilden kan utan en beskrivning av underlagsmaterialetge en vilseledande bild av upplösningsgraden av kartans information. Upplösningen påde beräknade utlakningskoefficienterna är alltså nio områden. I nästa beräkningssteg harmed ledning om arealen och antalet djur, de modellerade koefficienterna fördelats pådelavrinningsområden. Tillförsel och bortförsel av kväve till åkrarna, dvs. gödslingenoch skördarna, baseras på statistik från de sex produktionsområdena.

Statistik om arealer med olika odlade grödor finns tillgänglig på församlingsnivå i mate-rial från SCB och har använts för att beskriva situationen inom delavrinningsområdena.Varje delavrinningsområde erhåller en beräknad medelvärdeskoncentration av nitrat iperkolationsvattnet baserat på en viktad fördelning av jordart och grödor inom området.

Exempel på upplösning på koefficienterna som beräknats med informationen ovan är”Utlakning för vårkorn odlad med bara handelsgödsel på sand, lättlera och styv lera iGötalands södra slättbygder”, således tre olika siffror för kornodling i produktionsom-rådet (en för varje jordart).

Varje delavrinningsområde erhåller en beräknad medelvärdeskoncentration av nitrat iperkolationsvattnet baserad på en viktad fördelning av jordart och grödor inom området.

6. GIS-applikation av de beräknade normalutlakningskoefficienterna

De ovan beskrivna situationerna har i olika kombinationer genererat ca 300 olika typut-lakningskoefficienter för kväve i kg N/ha för södra och mellersta Sverige. Dessa nor-malutlakningskoefficienter har sedan använts för att på en karta illustrera variationen iutlakning över landet.

Beräkningarna ovan avgör helt upplösningen på de beräknade koefficienterna. GIS-applikationen som illustrerar variation i utlakning över landet ökar inte upplösningenäven om det skenbart kan se ut så eftersom SMHI:s delavrinningsområden använts vidberäkningar av retention av kväve i sjöar och vattendrag. Följande nyckeldata har an-vänts vid GIS-applikationen.

� Jordartskartan från Sveriges Nationalatlas Jordbruk, skala 1:2 000 000

� SCB:s data om grödoarealer och antal djur, skala församlingsnivå

� SMHI:s indelning av landet i 2 800 delavrinningsområden

117

7. Osäkerhetsanalys av erhållna resultat

Skalproblem. Det föreligger stor skillnad i ingångsparametrarnas upplösning. Till ex-empel ligger vissa parametrar på länsnivå, andra på församlingsnivå.

Jordarter. Av tänkbara felkällor i underlagsmaterialet till kartan spelar sannolikt denlåga upplösningen i jordartskartan från Atlas över Sverige i skalan 1:2 miljoner stor rollsamt det förhållande att det i större delen av landet saknas matjordskartor.

Grundvattenbildning. Grundvattenbildningens storlek baseras på skalan för de nio pro-duktionsområdena (som vart och ett utgörs av 1-3 län) söder om Dalälven. Förhållande-na varierar i många fall avsevärt inom de nio utlakningsregionerna – produktionsområ-dena.

Grödoarealer ligger på församlingsnivå.

Kreaturshållning. Stallgödselanvändningen är ett indirekt mått på kreaturshållningen.Några uppgifter om antalet djur ingår inte i materialet.

Storleken av kväveflödet under rotzonen. Stor osäkerhet föreligger i upplösningen i kvä-veflödet till grundvattnet, eftersom statistiken för denna är mer lågupplöst än jordarts-kartans information. Även den låga upplösningen på gödslings- och skördeinformatio-nen innebär en osäkerhet, eftersom det inom de sex produktionsområdena finns storalokala variationer.

Sammanfattande bedömning

Kartan över halterna av det kväveläckage som tillförs grundvattnet söder om Dalälvenbaseras på en komplettering av en tidigare redovisning av det areella kväveläckaget ikg/ha/år som har tagits fram med syfte att beräkna medelvärden av det areella kväve-läckaget till havet. Kompletteringen av storleken av medelläckage till punktinformationom halter av jordbruksmarkens kväveläckage ställer helt andra krav på areell upplös-ning i kartan eftersom man är intresserad av en haltupplösning på gårds- eller fältnivå.Den här föreliggande kartan redovisar potentiella riskområden för höga nitrathalter igrundvattnet.

Referens: Markus Hoffman (LRF) och Holger Jonsson (SLU). Kväve från land till hav. Rapport 4735.Naturvårdsverket.

118

Nitratförluster från åkermark

Förslag till matris för redovisning av nitratutlakningfrån åkermark - möjligheter och begränsningarGenom att systematisera de två viktigaste styrande faktorerna för nitratutlakning germatrisen en god vägledning över i vilka situationer man kan förvänta sig att finna högrespektive låg nitratutlakning.

Varför läcker det nitrat?

Det nitrat som utlakas från åkermarken har två ursprung. Dels är det överblivet nitrat-kväve vid växtens avslutade kväveupptag på sensommaren, s.k. restkväve, dels är detnitratkväve som genom mineralisering frigjorts från markens förråd av organiskt kväve.

Hur mycket restkväve som finns tillgängligt för utlakning i marken beror till stor del påvilken gröda som odlats. Olika grödor avslutar sitt kväveupptag vid olika tidpunkterberoende på deras inneboende egenskaper. Tidigast på året mognar höst- och vårstråsäd,därefter potatis. Sockerbetor skördas normalt sent på året, mediantidpunkten är månads-skiftet oktober/november. Gräs- och klövervallar växer ännu lite senare och tar i principupp kväve fram till vintern. Betor och vallar har därför den egenskapen att de näst intilltömmer markprofilen på utlakningsbart kväve inför vintern.

Mängden restkväve vid skörd påverkas också av gödslingen. Olika grödor har olikabehov av kväve vilket till exempel återspeglas av de riktlinjer för gödsling som årligenges ut av Jordbruksverket. Om man överskrider rekommenderade mängder riskerar manatt mängden restkväve vid skörd blir hög. Svårigheten ligger i att, vid vårbruket dågödslingen görs, veta växtens behov under sommaren som följer, eftersom man inte kanförutse vädret. Om det blir en torr sommar hämmas växten av brist på vatten, då blirockså upptaget av kväve lägre. Gödslingen som gjorts för en normal skörd blir för storoch mängden restkväve vid skörd större än normalt. Även om man inte gödslar ellert.o.m. gödslar något mindre än rekommenderat finns en viss mängd restkväve vid skördvilket är naturligt beroende på att växtens rötter inte penetrerar all jordvolym.

Eftersom medvetenheten och kunskapen om gödsling ökat bland lantbrukare är numeraden största källan till det kväve som utlakas i allmänhet inte överblivet gödselkväve

Bilaga 3

119

utan frigörelse av nitratkväve från markens förråd av organiskt kväve (mineralisering). Iåkermarken finns normalt 4-8 ton kväve per ha bundet i organisk form dvs. markensmullhalt. När temperaturen i marken är över 0�C pågår en process då markens mikroor-ganismer frigör näringsämnen i mineralisk form, däribland nitratkväve. Storleken pådenna frigörelse varierar mellan olika jordar och olika år men är i samma storleksord-ning som den mängd handelsgödsel som används i genomsnitt, dvs. 80 kg N/ha och år.Åkerjordar med hög mullhalt dvs. stort förråd av organiskt kväve beskrivs ofta sombördiga jordar och frigör normalt större mängder kväve genom mineralisering. Minera-liseringen varierar också mellan olika år beroende på vädret. År med gynnsamma för-hållanden för mikrolivet i marken, dvs. lagom fukt och temperatur, frigörs mer kväve.Därför kommer mer kväve att frigöras år med milda vintrar och följaktligen mer kväveutlakas. På gårdar med djur tillförs marken organiskt kväve och det sker sannolikt enviss uppbyggnad av markens mull och därmed dess bördighet men också av nitratleve-ransen från marken. På gårdar utan djur utan inslag av vallodling eller tillförsel av orga-niska gödselmedel sker sannolikt i vissa fall en minskning av markens mullhalt.

Insikten om att mineraliseringen är en nyckelfaktor för mängden utlakat mineralkvävehar präglat åtgärdsarbetet under det senaste decenniet. Regler finns för att hålla markenbevuxen under vintern så att det frigjorda kvävet kan tas upp. Likaså finns miljöstöd föratt skjuta upp höstbearbetningen till våren då jordbearbetningen stimulerar frigörelsen.Mikroorganismerna tillförs mer syre och nytt organiskt material exponeras

Eftersom nitrat är vattenlösligt beror mängden som utlakas på mängden vatten som rin-ner genom marken vilket i sin tur beror på nederbörden.

Vilka är riskfaktorerna?Som beskrivits ovan styrs mängden utlakat nitratkväve av olika faktorer. För att syste-matisera dem delar man upp dem i naturgivna och antropogena. Att dela upp dem pådetta sätt ökar förståelsen för vilken möjlighet det finns att minska nitratläckaget då detär de antropogena som står i centrum för miljöarbetet.

Naturgivna riskfaktorer

1. Jordart

I princip blir kväveutlakningen mindre ju mer ler jordarten innehåller (fig 1.) Förklar-ingen är dels att sandjordar har mindre specifik yta som näringsämnen kan bindas till,genom att partiklarna är betydligt större än lerpartiklar, dels att infiltrationen i en lerjordofta sker i sprickor och små kanaler och då hinner det infiltrerande vattnet inte ställa sigi jämvikt med markvätskan och utlaka nitrat. De totala kväveförlusterna på lerjordar kandock vara lika stora som på sandjordar genom att gasförlusterna är desto större på ler-jordar. Lerjordar har genom sin täthet oftare syrefria zoner där denitrifikation till kväv-gas kan ske. Ju större denitrifikationen är desto mindre blir nitratutlakningen eftersomdet är nitratkväve som omvandlas till kvävgas. Detta är den viktigaste anledningen till

120

att man sällan hittar förhöjda nitrathalter i områden med mycket mellanlera och styvle-ra.

0

10

20

30

40

50

0 20 40 60 80

le r %

kg N

/ ha

Fig 1 Samband mellan utlakning av kväve och jordens lerinnehåll

Ler95 Mjäla Mo SandFinmjäla Grovmjäla Finmo Grovmo Mellansand Grovsand

Kornstorlek 0,002 0,006 0,02 0,06 0,2 0,6 mmFinler Finsilt Mellansilt Grovsilt Finsand Mellansand Grovsand

Ler Silt Sand

Fig 2 Nitratutlakning ökar med kornstorlek

95 Lera är en finkornig jordart där mer än 15% av viktinnehållet utgörs av ler, dvs. partiklar med en dia-meter mindre än 0,002 mm. Lera kan indelas på flera sätt, t.ex. i:

1. Grovleror (lättleror), 15-25 % ler

2. Finleror , > 25 % ler 2.1. Mellanlera, 25-40 % ler

2.2. Styv lera, 40-60 % ler

2.3. Mycket styv lera, > 60 % ler

121

2. Klimat

Vintertemperatur

Vintertemperaturen spelar stor roll på två olika sätt. Dels genom att om det är kallt ochmarken är frusen, så sker ingen infiltration som utlakar nitrat, dels genom att om markenär frusen avstannar den naturliga frigörelsen av nitrat från markens mull. Så länge somtemperauren överskrider 0�C pågår en viss nitratfrigörelse. Detta är en viktig anledningtill att utlakningen är högre i jordbruksområdena längst i söder i Sverige. Under mildavintrar pågår denna frigörelse i stort sett hela vintern.

Nederbörd

Eftersom nitrat är vattenlösligt utlakas det mer ju mer det regnar. Sambandet är dockinte linjärt eftersom mängden nitrat eller hastigheten på nitratfrigörelsen (mineralise-ringen) kan bli begränsande. Hög nederbörd utlakar alltså mer kväve samtidigt somkvävet späds ut i en större mängd vatten, varför koncentrationen påverkas i mindre grad.

Antropogena faktorer

3. Gröda

Grödans egenskaper påverkar mängden kväve som utlakas. Grödor med lång växtperiodsom sockerbetor och vallar av olika slag tar upp kväve långt in på hösten och lämnarsmå mängder nitratkväve som kan utlakas. Stråsäd avslutar sitt kväveupptag tidigareoch mer kväve hinner frigöras under hösten om ingen gröda odlas efter skörden. Av defyra stråsädesgrödorna som sås på hösten, dvs. höstvete, höstråg, höstkorn och rågvete,kan man urskilja höstråg därför att den tar upp mer kväve än de övriga och följaktligenminskar utlakningen något.

4. Gödsling

Mängden restkväve efter skörd står i proportion till gödslingen och grödans behov avkväve. Om mer kväve tillförs än grödans behov ökar mängden restkväve som kan utla-kas. Om gödslingen inte överskrider rekommenderad dosering är mängden restkvävevanligtvis måttlig. På samma sätt är mängden och tidpunkten för spridning av flytgödselen nyckelfaktor. Om stallgödsel sprids vid en tidpunkt då grödans behov är litet riskeraren del av detta kväve att utlakas.

5. Jordbearbetning

När jorden bearbetas stimuleras frigörelsen av nitrat genom att jorden syresätts och nyttorganiskt material blir tillgängligt för markens mikroorganismer. Normalt bearbetasjorden ganska snart efter skörd för att bekämpa ogräs m.m. Genom att skjuta upp den

122

första bearbetningen efter skörd till sent på hösten eller till våren, då temperaturen ärlägre, kan man minska mängden nitrat som frigörs under hösten.

Faktorerna sammanvägda i en matrisNedan har de olika både naturgivna och antropogena faktorerna vägts samman för attgöra det möjligt att få en överblick. Växtodling i praktiken består av samtliga faktoreroch det kan vara svårt att överblicka den totala risken. En odling med en viss hög risk-faktor kan förtas av andra faktorer som drar åt motsatt håll till en sammanvägd låg riskoch vice versa.

Eftersom det är fler än två faktorer som styr det totala nitratläckaget är det svårt att illu-strera det i en tvådimensionell matris. I matrisen finns de två viktigaste faktorerna, jord-art och gröda, illustrerade. Gödsling med handelsgödsel beaktas i matrisen på det sätt attom gödsling sker med överoptimal nivå så ökar utlakningen i absoluta tal för samtligasituationer i matrisen. Dock förändras ej den relativa bilden.

A Frilands-grönsaker

B Potatis

C Vårstrå-säd

D Höstvete

E Höstråg

F Klövervall

G Gräs/klövervall

H Gräsvall

Styv lera Mellan-lera

Lättlera Mjäla Finmo Grovmo Finsand Grovsand

1 2 3 4 5 6 7 8

Fig 3 Nitratutlakning vid olika odlingssituationer (schematiskt) samt olika grödor ochjordarter

Rotzonsläckage ca 10 mg NO3/l

Rotzonsläckage >50 mg NO3/l

123

Så här tolkas matrisen - möjligheter och begräns-ningarGenom att systematisera de två viktigaste styrande faktorerna för nitratutlakning germatrisen en god vägledning över i vilka situationer man kan förvänta sig att finna högrespektive låg nitratutlakning.

Spännvidden i absoluta koncentrationer kan uppskattas från de fältförsök som görs isödra Sverige. Området A 6-8 och B 6-8 har i allmänhet nitratkoncentrationer över 50mg/l som rotzonsutlakning medan det i det motsatta området är koncentrationer i stor-leksordningen 10 mg/l. Eftersom det inte är jämna steg mellan de olika situationerna imatrisen betyder det att det utifrån denna spännvidd inte går att linjärt interpolera för attbeskriva alla situationer där emellan.

För överföring till verkliga situationer är det viktigt med en insikt om att situationerna imatrisen har en temporal variation. Exempel på detta är att en stråsädesgröda somgödslas mer än rekommendationen kan utlaka mer än 50 mg nitrat/l vilket den normaltinte gör. På samma sätt utlakar potatis som odlas med en eftersådd fånggröda96 som rågmindre än 50 mg/l. Matrisen är utformad så att den beskriver en normal odlingssitua-tion, dvs. när grödan i fråga odlas på en viss jord och gödslas normalt. Det går alltså inteatt säga att grödorna i A och B på sandjordar varje enskilt år genererar ett vatten kväve-rikare än 50 mg nitrat/l eller att stråsäd på en finkornig jordart aldrig gör det utan matri-sen skall betraktas över en följd av år där den normala situationen beskrivs.

Frilandsgrönsaker är ingen enhetlig gröda utan är många olika grödor som sallad, vitkål,blomkål, morötter m.fl. Mätningarna av utlakning från dessa olika grödor är mycketofullständigt och det går inte att med dagens kunskap på ett tydligt sätt särskilja de olikagrödorna.

Potatis odlas sällan på jordar med en lerhalt över ca 15% vilket motsvarar lerjordarna imatrisen. Vall däremot är förmodligen den gröda som är mest utbredd på samtliga jor-dar.

96 Med fånggröda menas en gröda som har sin huvudsakliga tillväxt mellan två huvudgrödor, exempelvisslåtter- och betesvall eller bevuxen träda. Fånggröda tar upp näringsämnen som annars lakas ut.

124

Bilaga 4

125

126

Åtgärder som skall ingå i åtgärdsprogram enligt arti-kel 5.4 a i nitratdirektivet (Dir. 91/676/EEG)

1. Åtgärderna skall omfatta regler om

1. tidsperioder när spridning på mark av vissa typer av gödselmedel är förbjuden,

2. stallgödselbehållarnas lagringskapacitet, vilken skall överstiga den som erfordras förlagring under den längsta period som det i ett känsligt område är förbjudet att spridagödselmedel, utom i fall då det kan visas för den behöriga myndigheten att den mängdgödsel som överstiger lagringskapaciteten kan bortskaffas på ett sådant sätt att miljöninte kommer till skada,

3. att begränsa spridning på mark av gödselmedel enligt god jordbrukssed och med beak-tande av det känsliga områdets egenskaper, särskilt i fråga om

a) markbeskaffenhet, jordtyp och lutning,

b) klimatförhållanden, nederbörd och bevattning,

c) markanvändning och jordbruksmetoder, inbegripet växtföljd, och med utgångs-punkt från en balans mellan

i) grödans beräknade kvävebehov och

ii) kvävetillförseln till grödorna från jorden och från gödselmedel motsvarande

- den mängd kväve som finns i jorden vid den tidpunkt då grödans kväve-behov ökar väsentligt (återstående mängder vid slutet av vintern)

- det kväve som tillförs via nettomineraliseringen av jordens förråd av or-ganiskt kväve,

- tillförsel av kväveföreningar via stallgödsel,- tillförsel av kväveföreningar via handelsgödsel och annat gödselmedel.

2. Dessa åtgärder skall säkerställa att den mängd stallgödsel som för varje gård eller djurbesättningårligen sprids på marken, inbegripet det som djuren själva tillför, inte överskrider en viss mängd perhektar.

Den fastställda mängden per hektar skall vara den mängd gödsel som innehåller 170 kg N. Dock fårmedlemsstaterna

a) under det första fyraåriga åtgärdsprogrammet tillåta en mängd gödsel som innehåller högst 210kg N,

b) under och efter det första fyraåriga åtgärdsprogrammet fastställa andra mängder än de ovan an-givna. Dessa mängder skall fastställas på ett sådant sätt att det inte inverkar på möjligheten attuppnå de syften som anges i artikel 1 och skall bestämmas med utgångspunkt från objektivakriterier, exempelvis

Bilaga 5

127

- lång vegetationsperiod,- grödor med stor kväveupptagningsförmåga,- högt nederbördsöverskott i det känsliga området,- jordar med exceptionellt stor denitrifikationskapacitet.

Om en medlemsstat tillåter en annan mängd enligt b, skall den underrätta kommissionen, som skallgranska om åtgärder är berättigade enligt det förfarande som anges i artikel 9.

3. Medlemsstaterna får beräkna de mängder som avses i punkt 2 med utgångspunkt från antalet djur.

4. Medlemsstaterna skall underrätta kommissionen om hur de tillämpar bestämmelserna i punkt 2.Kommissionen kan, om den finner det nödvändigt mot bakgrund av de upplysningar som den får,förelägga rådet lämpliga förslag enligt förfarandet i artikel 11.

128

Utfall av remissomgång hösten 2001

RemissinstanserJordbruksverket Mjölby kommun

Livsmedelsverket Örebro kommun

Socialstyrelsen (yttrande saknas) Helsingborgs stad

Skogsstyrelsen Båstads kommun (yttrande saknas)

Ekonomistyrningsverket (yttrande saknas) Lunds kommun

Näringslivets nämnd för regelgranskning Lantbrukarnas Riksförbund

Miljödomstolen i Växjö Miljö- och hälsoskyddstjänstemannaförbundet (ytt-rande saknas)

SMHI Svenska vatten- och avloppsverksföreningen

Kammarkollegiet Sveriges Lantbruksuniversitet (yttrande saknas)

Miljööverdomstolen Hushållningssällskapens förbund

Länsstyrelsen i Skåne län Hushållningssällskapet i Kristianstads län

Länsstyrelsen i Hallands län Hushållningssällskapet Malmöhus (yttrande saknas)

Länsstyrelsen i Uppsala län Hushållningssällskapet Halland

Länsstyrelsen i Västra Götalands län Svenska Kommunförbundet

Länsstyrelsen i Kalmar län (yttrande saknas) Svenskt Näringsliv (yttrande saknas)

Länsstyrelsen i Blekinge län

Halmstads kommun F.k. till:

Laholms kommun Miljödepartementet

Kristianstads kommun Tillsyns- och föreskriftsrådet

Höganäs kommun VASTRA

Bilaga 6

129

Redovisning av ej beaktade synpunkterEtt stort antal synpunkter har inkommit i samband med remissen. De flesta är positivatill en miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten. När det gäller förslag till ändringar såhar dessa i de flesta fall beaktats. Nedan följer en redovisning av de synpunkter där såinte skett.

Miljööverdomstolen - Svea Hovrätt

”I rapporten föreslås att förordningen skall reglera frågan om upprättande av åtgärds-program. Miljöverdomstolen ställer sig tveksam till att redan nu, innan kommunerna ensutfört den inledande kartläggningen av grundvattenförekomster, förordna om upprättan-de av åtgärdsprogram. Miljööverdomstolen förordar istället en ordning som ansluter till15-15 §§ förordningen (2001:527) om miljökvalitetsnormer för utomhusluft. Överförttill den nu föreslagna miljökvalitetsnormen skulle Sveriges Geologiska Undersökning(SGU), förslagsvis efter kommunernas inrapportering av utförda kontroller enligt 7 §,åläggas att undersöka behovet av att åtgärdsprogram upprättas för något område och i såfall rapportera detta till regeringen. SGU skulle även kunna åläggas att till regeringenrapportera behov av åtgärdsprogram som konstaterades redan vid den inledande kart-läggningen enligt 6 §.”

Kommentar: Genom att redan från början klarlägga körschemat och ansvarsförhållan-den för processen med åtgärdsprogram, kan den komma igång snabbare och åtgärdervidtas i ett tidigare skede. Detta är av stor betydelse med tanke på det strama tidssche-mat i ramdirektivet för vatten och i delmålet till ”Grundvatten av god kvalitet”.

Miljödomstolen i Växjö

”För kontroll och genomförande av normen har kommunerna fått ett starkt uttalat an-svar. Miljödomstolen anser att förslaget att kommunerna skall ”granska sig själv” kanutgöra ett problem. Enligt miljödomstolens mening kan kommunernas kompetens ochkunskap om de lokala förhållandena komma till sin rätt inom ramen för ett system därkontrollen och genomförandet knyts till länsstyrelserna och/eller de framtida avrin-ningsdistriktsmyndigheterna.”

Kommentar: Miljödomstolen tar upp argument för ett möjligt alternativ till den före-slagna ansvarsfördelningen vad gäller normkontrollen. Enligt vår uppfattning har kom-munerna i nuläget bäst förutsättningar att bedriva kontrollen. Man skulle dock efter någ-ra år kunna utvärdera det i rapporten föreslagna vägvalet, och då vid behov göra enöversyn.

Svenska Kommunförbundet

”Den föreslagna tidsplanen är för kort för att utföra karteringen av eventuella problempå ett effektivt sätt med hög kvalitet. Kommunerna har viss kunskap men det blir troli-

130

gen också ett stort behov av konsultinsatser. Det är därför viktigt att vägledningsmateri-al hinner tas fram för de hydrologiska undersökningarna och att tidsplanen ger utrymmeför att utveckla och utnyttja samordning och samverkan mellan berörda parter som skadelta i arbetet.”

Kommentar: Ramdirektivet för vatten (dir. 2000/60/EG) och miljökvalitetsmålet/delmålför grundvatten styr tidplanen för kartläggningen. Kommunförbundet har dock rätt i attdetta kräver stora insatser på kort tid.

”Det är naturligt att kommunerna utför de föreslagna kartläggningarna eftersom de re-dan idag besitter viss kunskap. Svenska Kommunförbundet anser dock att kommunernamåste få ersättning för samtliga nya uppgifter som åläggs kommunerna om ett likartatkvalitativt underlag ska tas fram för samtliga kommuner och inte endast utifrån kom-munala bedömningar av behovet. Vi anser inte heller att det löpande arbetet på sikt kanfinansieras endast genom generella avgifter för förorening av vatten.”

Kommentar: Det är ett vitalt kommunalt intresse att trygga strategiska dricksvattentill-gångar. Enligt artikel 9 i ramdirektivet för vatten ska de olika vattennyttjarna på siktbidra till kostnadstäckning för vattentjänster. Enligt samma artikel ska principen om attförorenaren betalar tillämpas.

Länsstyrelsen i Blekinge län

”Med hänsyn till att ytvattnets organiska halt (humus) kraftigt ökat i regionen under desenaste 30 åren (…) bör såväl nitrat som nitrit innefattas av normen. Vidare anser läns-styrelsen att sorten bör anges i mg NO2+3-N/l, dvs. nuvarande 10 mg/l. Detta dels avovan nämnda skäl dels för att vid analys av kväveutsläpp såväl till luft som vatten angeshalter och mängder numera regelmässigt som elementärt kväve. Detta för att enklarekunna utvärdera olika kvävekällors riskfaktor avseende normens överskridande”

Kommentar: Nitrit utgör inget problem i svenskt grundvatten. Den i rapporten valdaparametern mg nitrat/liter är numera den i EU-sammanhang och även i övrigt interna-tionellt hänseende (WHO), gängse parametern beträffande den berörda grundvattenpro-blematiken.

”Med hänsyn till mellanårsvariationen avseende avrinning och därmed även humushal-ter och närsalthalter i vattendragen visat sig variera i 6-8-årsperioder/den s.k. ”El Niño-effekten”) borde det vara logiskt att tillämpa 7-årsperioder som bas för såväl utvärderingsom provtagning.”

Kommentar: Valet av bas för utvärdering av nitrathalter faller olika ut beroende på vil-ka utgångspunkter som gäller. Rapportens sexårsperiod (glidande sexårsmedelvärde) ären lång period och på gränsen till vad som kan anses rimligt, om utvärderingen ska kun-na ligga till grund för effektiva åtgärder utan allt för stor fördröjning.

131

Höganäs kommun

”…Höganäs kommun förses till största delen av extern vattendistribution från Bol-men…I övrigt finns en djupvattenborra och en reservvattentäkt av vilka den senare be-rörs av förslaget.

Förslaget kommer endast att beröra kommunens reservvattentäkt (ev. uttag från berg-borrade täkter räknas ej med). Av de enskilda vattentäkterna inom kommunen medgrävd brunn bedöms åtminstone en fjärdedel ha problem med förhöjda nitrathalter. Des-sa kommer ej att beröras av förslaget.

Sammanfattningsvis bedöms förslaget enbart beröra ett vattenuttag inom kommunenmed relativt begränsat tillrinningsområde. Ca en fjärdedel av kommunens yta består avlättare jordar med troligen förhöjda nitrathalter, dessa berörs inte.”

Kommentar: Kommunen gör en felaktig bedömning när man säger att kommunensbergborrade (djupa) vattentäkt inte berörs. Grundvattnet i djupa brunnar har sin ur-sprung i de ytligare grundvattenskikten. Visserligen reglerar normen enbart det ytligagrundvattnet, men detta sker oberoende av om grundvattenförekomsten är djup ellergrund, borrad eller grävd.

Lantbrukarnas Riksförbund

”En norm satt i ytligt grundvatten bygger på målet att man ska kunna bosätta sig varsom helst på landsbygden, även i de mest intensiva jordbruksbygderna, bygga ett husoch gräva en grund brunn och det vattnet ska innehålla mindre än 50 mg nitrat/l. LRFdelar detta mål men ser svårigheter att förena detta med en aktiv livsmedelsproduktion ialla situationer.

I normalfallet går det bra att förena. Odlingslandskapet består av många olika odlings-situationer och att sätta kraven på nitrathalt så strängt, att odling av grönsaker och pota-tis på genomsläpplig jord blir omöjlig kan naturligtvis ifrågasättas. Den faktiska situa-tionen är att produktionen av mat påverkar renheten av ett annat livsmedel och hur deolika livsmedlen ska prioriteras är en värderingsfråga.

Valet om att i alla lägen alltid prioritera vattnet högre än andra livsmedel har inte före-gåtts av en diskussion och LRF saknar ett resonemang om detta i rapporten”

Kommentar: Den föreslagna nitratnormen avser för samhället betydelsefulla grundvat-tenförekomster för dricksvattenförsörjningen av större grupper (50) människor. Såledesär det svårt att se en koppling av LRF:s synpunkter till själva rapporten och dess förslag.

”LRF understryker att ersättning måste utgå för sådana åtgärder som inte ingår i ”godjordbrukarsed”. Begreppet ”god jordbrukarsed” finns noggrant definierat i befintlig lag-stiftning, se SJVFS 1999:79”.

132

Kommentar: Begreppet ”god jordbrukarsed” nämns inte i SJVFS 1999:79. Bästa möjli-ga teknik enligt 2 kap. 3 § miljöbalken bör kunna krävas av alla verksamhetsutövareutan att särskild ersättning utgår.

”Staten har under efterkrigstiden genom rådgivning styrt jordbruket framgångsrikt motmålet att bli rationellare och att producera allt billigare livsmedel. Denna rådgivning harockså lett till vissa miljöproblem. Härigenom har man ett historiskt ansvar att hjälpajordbruket att gå i en mer miljövänlig riktning.”

Kommentar: I alla sektorer har historiskt sett synen på utsläpp av föroreningar ochandra miljöfrågor varit mycket annorlunda jämfört med idag. Industrisektorn, transport-sektorn, jordbrukssektorn – alla behöver nu bära sin börda när vi skapar ett uthålligtsamhälle. Jordbruket får idag redan mycket stort stöd från staten i form av bland annatekonomiska bidrag och rådgivning.

”LRF saknar i rapporten en beskrivning av de ekonomiska konsekvenserna av att intetillåtas att utveckla lantbruksföretaget. Lantbrukare som har sin gård i ett område därnormen kan komma att överskridas riskerar att inte få tillstånd att utöka eller förändrasitt företag. Konsekvenserna av detta är orimlig och innebär att en ”död hand” läggsöver området.

Kommentar: Den föreslagna nitratnormen , som berör ytterst avgränsade områden, läg-ger ingen ”död hand” på områdena i fråga. Det bör erinras att halter över 50 mg nitrat/lär mycket höga halter som helst inte alls borde förekomma, ännu mindre bli resultatetav ett jordbruksföretags utveckling och expansion.

Normen kommer att leda till större krav på precision och kunskap hos berörda jordbru-kare, bland annat när det gäller gödsling. Detta ligger helt i linje med det rådgivningsar-bete som pågår inom ramen för projektet ”Greppa näringen”, i LRF:s och Jordbruksver-kets regi.

Kraftigt minskade kväveläckage kommer även att krävas för att minska kväveflödet tillsjöar, vattendrag och hav. Här finns dessutom krav på betydligt lägre kvävehalter.

Hushållningssällskapet

”Det är viktigt att provtagningen inte blir för grund, eftersom detta kan medföra attprovresultatet ger en felaktig bild över nitrathalten i vattnet. Provtagningsdjupet börläggas på djupet 4-10 meter under medelgrundvattenytan för att undvika mellanårsvari-ationen av nitrat till följd av enskilda grödor eller väderleksförhållanden.

Vidare tror vi att det är svårt att bestämma ”årsmedelgrundvattenytan”, varför det är änviktigare att lägga provtagningen på djupet 4-10 meter för att få ett representativt prov.”

133

Kommentar: Det finns många grundvattenförekomster som inte har mäktigheter somöverstiger 4 meter. De skulle då inte omfattas. På två meters djup kan vattnet redan varatämligen gammalt, för att inte tala om 4 meters djup. Med ett provtagningsdjup på 4-10meter under medelgrundvattenytan släcker vi ut års- och mellanårsvariationerna, mensyftet med kontrollen är ju att se om åtgärder inom jordbruket leder till att tillförseln avnitrat minskar. Det kan vi inte i ett "gammalt" (djupare)grundvatten. Om man vill stude-ra hur hela grundvattenförekomsten mår och ev. förbättras, kan man göra det i exempel-vis källor, som ger en integrerad bild.

”…Att ytterligare begränsa växtodlingsproduktionen genom åtgärdsprogram för att säk-ra att vattnet har en låg nitrathalt minskar den potentiella livsmedelproduktionen ytterli-gare. Dessa arealer riskerar även att bli stora med tanke på förslaget att 90 % av tillrin-ningsområdet berörs av miljökvalitetsnormen…”

Kommentar: Förslaget innebär inte att 90 % av tillrinningsområdet berörs av åtgärder.

Tillrinningsområdet för grundvattenuttag föreslås omfatta det område, ur vilket 90 % avdet uttagna grundvattnet härrör. Innebörden av detta är framför allt att ytor som är avmindre betydelse för grundvattenbildningen samt försörjningen av uttaget, skall lämnasutanför. I administrativa termer motsvarar tillrinningsområdet den hydrogeologiska delav ett område, för vilken åtgärder för att förhindra nitratläckage till grundvattnet kan bliaktuella.

Tillrinningsområden för grundvattenuttag i jordbruksområden kan utgöra omfattandearealer. Dock uppvisar inte alla ytor inom ett tillrinningsområde samma känslighet vadgäller nitratläckage. I vissa fall kan dräneringsförhållandena behöva beaktas. Det är där-för inte alltid nödvändigt med åtgärder på hela tillrinningsområdets yta.

”Vi är kritiska till att kommunens arbete ska finansieras genom generella avgifter pålantbruket. Kostnaden borde delas jämnt mellan vattenanvändarna, t.ex. genom skatte-medel. Varför ska en enskild grupp företagare, lantbruket, subventionera kommunenskostnader för administrativt arbete?”

Kommentar: Kommunernas administrativa arbete handlar i det här fallet om att i käns-liga områden, med tanke på samhällets långsiktiga försörjning med dricksvatten, mätahalterna av det nitrat, som framför allt släpps ut från lantbruket. Det är helt i enlighetmed generella och enligt miljölagstiftningen tillämpade principer, att i första hand sökaen finansiering av sådant arbete genom dem som orsakar föroreningen. Vi föreslår dockatt även en avgift för uttag av vatten övervägs.

”Om det trots allt beslutas om avgifter som ska tas ut på lantbruket är det viktigt att des-sa grundas på faktiska mätningar och inte beräkningar. De beräkningsmodeller somfinns i dag är alldeles för grova och ovetenskapliga för att användas i dessa samman-hang (undantag för SOIL-N)…”

134

Kommentar: Frågan om avgifter för arbetet med att minska utsläppen till vattnet ärmycket betydelsefull och utreds tillsammans med en rad andra frågor av den utredaresom regeringen tillsatt i oktober 2001 och som ska lämna förslag till ett nytt administra-tivt system för förvaltning av avrinningsdistrikt för att kunna genomföra ramdirektivetför vatten i Sverige (utredningen Svensk Vattenadministration).

RAPPORT 5180

Miljökvalitetsnormför nitrat i grundvatten

dricksvatten som tas från grundvattentäkter i södra Sverigesjordbruksbygder innehåller i flera fall hälsofarliga nivåer av nitrat.Situationen uppstår främst där lätta jordarter och grödor medbenägenhet till högt kväveläckage utgör en kombination.

Genom jordbruksnäringens egna insatser pågår idag en rad olikaåtgärder för att minska kväveläckaget till grundvattnet. Deåtgärder som föranleds av miljökvalitetsmålen ”Grundvatten avgod kvalitet” och ”Ingen övergödning” kommer att leda till ytter-ligare förbättringar. Genom att utöver detta införa en miljö-kvalitetsnorm för nitrat i grundvatten erhålls ett juridiskt bindandeverktyg som kan säkerställa godtagbara nitrathalter i det grund-vatten som behövs för vattenförsörjningen – nu och i framtiden.

Miljökvalitetsnormer är ett nytt instrument i svensk miljörättsom infördes i miljöbalken för att genomföra EU:s miljölagstiftningoch de nationella miljökvalitetsmålen. Denna rapport innehållerett förslag till en miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten.Förslaget har utarbetats i samverkan med Sveriges GeologiskaUndersökning (SGU).

Rapporten är en delredovisning av ett regeringsuppdrag meduppgift att utveckla miljökvalitetsnormer för vattenkvalitet. Rap-porten har regeringen som huvudadressat men riktar sig även tillMiljöbalkskommittén, kommunerna, länsstyrelserna, de kom-mande ansvariga myndigheterna för förvaltning av avrinnings-distrikt och andra intresserade.

isbn 91-620-5180-6issn 0282-7298