miŠljenje - ombudsman.co.me€¦ · zaštitnik ljudskih prava i sloboda crne gore, 81000...

Kabinet Zaštitnika

020/241-642

Savjetnici 020/225-395 Centrala 020/225-395 Fax: 020/241-642

E-mail: [email protected]

www.ombudsman.co.me

Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 81000 Podgorica, Ul. Svetlane Kane Radević br.3

Broj: 143/19-3 Podgorica, 03.03.2020. godine ND/ND Na osnovu člana 41 Zakona o Zaštitniku/ci ljudskih prava i sloboda Crne Gore ("Službeni list

Crne Gore", br. 042/11, 032/14, 021/17), nakon završenog ispitnog postupka po pritužbi g-dina

X.X. i g-dina Y.Y.iz Bara, Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore daje

MIŠLJENJE

I UVOD

1. Zaštitniku ljudskih prava i sloboda Crne Gore, obratili su se pritužbom, dana 05.03.2019.

godine, g - din X.X.i g – din Y.Y. , dipl. elektro inžinjeri, zaposleni penzioneri iz Bara, u kojoj se

žale da su im uskraćena prava na rad koja su im garantovana Ustavom (čl. 62) i Zakonom o

radu (čl. 5 i čl. 16).

2. Takođe u pritužbi se navodi da je firmama (Q.Q. i Z.Z. 04.04.2018. i 12.06.2018. godine)

Ministarstvo održivog razvoja i turizma izdalo licencu za reviziju i nadzor. Međutim, naknadno

je stiglo Objašnjenje od Ministarstva održivog razvoja i turizma da navedene firme ne

ispunjavaju uslove za izdate licence jer upošljavaju penzionere, čija je lična licenca jedan od

uslova za dobijanje licence firme. U obrazloženju se pozivaju na Odluku Ustavnog suda („Sl.

list Crne Gore“, br. 004/18) prema kojoj penzioneri nemaju pravo na rad i zapošljavanje, a za

opravdanje izdavanja licence navode da nijesu znali za navedenu odluku suda.

3. U pritužbi navode da su novim Zakonom o uređenju prostora i izgradnji objekata značajno

oduzete dotadašnje nadležnosti lokalnim samoupravama i iste prenešene MORT-u a za

reviziju projekata i nadzor nad izgradnjom objekata, zakonodavac je propisao dosta rigidne

uslove za firme koje se žele baviti tim poslovima.

Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 81000 Podgorica, ul.Svetlane Kane Radević br.3

2

4. Dalje se u pritužbi navodi da se tumačenje odnosno mišljenje Ministarstvo rada i socijalnog

staranja koje se tiče prava penzionera na rad ne zasniva na tačnim podacima i činjenicama a

svoj stav su objasnili i dostavili u prigovoru ministarstvu. Na kraju se navodi da smatraju da

Ministarstvo održivog razvoja i turizma nije nadležno za zvanično tumačenje odredbi Zakona

o radu a još manje je ovlašćeno za ukidanje prava na rad fizičkim licima, među kojim su i

penzioneri, već da je Ministarstvo rada i socijalnog staranja zaduženo za njegovo tumačenje i

sprovođenje.

II ISPITNI POSTUPAK

5. U vezi sa navedenim, Zaštitnik je zatražio i dobio izjašnjenje od Ministarstva rada i

socijalnog staranja br. 023-160/19-4, u kojem se navodi:

6. Odredba člana 139, stav 1 tačka 1 Zakona o radu (Sl. list Crne Gore, br. 49/08; 59/08; 59/11;

66/12,3/14; 53/14 i 4/18) koja se odnosi na prestanak radnog odnosa po sili zakona, kada

zaposleni navrši 67 godina života i 15 godina staža osiguranja, zasnovana je na Odluci

Ustavnog suda Crne Gore koja je objavljena u Službenom listu Crne Gore br. 04/18 od

26.01.2018. godine, i koja glasi: „UKIDAJU SE odredbe člana 139. stav 1. tačka 1. u dijelu koji

glasi: „ako se poslodavac i zaposleni drugačije ne sporazumiju“ i člana 140. Zakona o radu

(Službeni list Crne Gore, br. 49/08; 26/09; 59/11; 66/12 i 31/14) i prestaju da važe danom

objavljivanja ove odluke“.

7. Posebno se ističe odredba čl. 152 Ustava Crne Gore kojom je propisano da kada Ustavni

sud utvrdi da zakon nije u saglasnosti sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorima,

odnosno da propis nije saglasan sa Ustavom i zakonom, taj zakon prestaje da važi danom

objavljivanja odluke Ustavnog suda.

8. U izjašnjenju konačno ističu da je na osnovu navedene odredbe Zakona o radu i Odluke

Ustavnog suda Crne Gore ovo Ministarstvo, kao nadležni organ, mišljenja da radni odnos

prestaje po sili zakona kada zaposleni navrši 67 godina života i 15 godina staža osiguranja,

nezavisno od svojstva zaposlenja, da li kao nezaposleno lice ili kao korisnik starosne penzije.

To znači da lice starije od 67 godina života i 15 godina staža osiguranja ne može zasnovati

radni odnos, u skladu sa propisima o radu.


3

III ČINJENIČNO STANJE

9. Po sprovedenom ispitnom postupku u predmetu P. br. 143/19 koji se odnosi na

Ministarstvo rada i socijalnog staranja utvrđeno je sljedeće činjenično stanje:

Podnosioci pritužbe su penzioneri sa navršenih 67 godina života.

Dana 04.04.2018. godine Ministarstvo održivog razvoja i turizma donijelo je rješenje

broj UPI 107/7- 1507/2 kojom se izdaje „ Q.Q. Bar Licenca revidenta i stručnog

nadzora.

Dana 12.06.2018. godine Ministarstvo održivog razvoja i turizma donijelo je rješenje

broj UPI 107/7- 3068/2 kojim se izdaje Z.Z. Bar Licenca revidenta i stručnog nadzora.

Odlukom Ustavnog suda Crne Gore( „ Službeni list Crne Gore“, br.004/18) ukinute su

odredbe člana 139 stav 1 tačka 1 u dijelu koji glasi „Ako se poslodavac i zaposleni

drugačije ne sporazumiju i člana 140 Zakona o radu.

Dana 21.01.2019. godine MORT je aktom br. 107/7-3068/3 obavijestilo privredno

društvo Z.Z. Bar da je potrebno da uskladi svoje poslovanje sa novim odredbama čl.

139 stav 1 tačka 1 Zakona o radu, u protivnom će to Ministarstvo pokrenuti postupak

oduzimanja licence navedenom Društvu.

Aktom br. UPI 107/7- 1507/3 od 25.01.2019. godine MORT je obavijestilo privredno

društvo Q.Q. Bar, da je potrebno da uskladi svoje poslovanje sa novim odredbama čl.

139 stav 1 tačka 1 Zakona o radu, u protivnom će to Ministarstvo pokrenuti postupak

oduzimanja licence navedenom Društvu.

Ministarstvo rada i socijalnog staranja kao nadležni organ za tumačenje Zakona o radu

je na zahtjev gore pomenutih Društava dalo Mišljenje br. 023-160/19-2 od

26.02.2019. godine u kojem je iznijelo stav da lice starije od 67 godina života i

navršenih 15 godina staža osiguranja ne može zasnovati radni odnos u skladu sa tim

zakonom.

IV RELEVANTNO PRAVO

10. Ustav Crne Gore (Sl. list Crne Gore, br.01/07; 38/13) u članu 1 stav 2 propisuje: „Crna

Gora je građanska, demokratska, ekološka i država socijalne pravde, zasnovana na vladavini

prava.”

U članu 9 propisano je: „Potvrđeni i objavljeni međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila

međunarodnog prava sastavni su diounutrašnjeg pravnog poretka, imaju primat nad

domaćim zakonodavstvom i neposredno se primjenjuju kada odnoseuređuju drukčije od

unutrašnjeg zakonodavstva.”


4

U članu 62 propisano je: „Svako ima pravo na rad, na slobodan izbor zanimanja i

zapošljavanja, na pravične i humane uslove rada i na zaštitu za vrijeme nezaposlenosti“

U članu 152 propisano je: “Kad Ustavni sud utvrdi da zakon nije u saglasnosti sa Ustavom i

potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorima, odnosno da drugi propis nije saglasan

sa Ustavom i zakonom, taj zakon i drugi propis prestaje da važi danom objavljivanja odluke

Ustavnog suda.

Zakon ili drugi propis, odnosno pojedine njihove odredbe, za koje je odlukom Ustavnog suda

utvrđeno da nijesu saglasne sa Ustavom ili zakonom, ne mogu se primjenjivati na odnose koji

su nastali prije objavljivanja odluke Ustavnog suda ako do tog dana nijesu pravosnažno

riješeni”.

11. Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima UN (1948) u članovima 1 i 2 svim ljudima

jemči slobodu i jednakost u dostojanstvu i pravima, bez obzira na "bilo kakvu razliku kao što

je rasa, boja kože, pol, jezik, vjera, političko ili neko drugo opredjeljenje, nacionalno ili

društveno porijeklo, vlasništvo, rođenje ili neki drugi status".

12. Evropska Konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (1950) u članu 14

propisuje „Uživanje prava i sloboda predviđenih u ovoj Konvenciji obezbeđuje se bez

diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što su pol, rasa, boja kože, jezik,vjeroispovest,

političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno poreklo, veza snekom nacionalnom

manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi status.“

13. Protokol broj 12 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda u

članu 1 uređuje opštu zabranu diskriminacije:

“1. Svako pravo koje zakon predviđa ostvarivaće se bez diskriminacije po bilo kom osnovu

kao što je pol, rasa, boja kože, jezik, vjeroispovijest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno

ili socijalno porijeklo, veza sa nekom nacionalnom manjinom, imovinsko stanje, rođenje ili

drugi status.

2. Nikog nijedan organ vlasti ne smije diskriminisati ni po bilo kojem osnovu, kao što je

navedeno u stavu 1.“

14. Zakon o zabrani diskriminacije ("Službeni list Crne Gore", br. 046/10, 040/11, 018/14,

042/17) u čl. 2 stav 1 i 2 propisuje:


5

„Zabranjen je svaki oblik diskriminacije, po bilo kom osnovu.

Diskriminacija je svako pravno ili faktičko pravljenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno

propuštanje postupanja prema jednom licu, odnosno grupi lica u odnosu na druga lica, kao i

isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva nekom licu u odnosu na druga lica, koje se

zasniva na rasi, boji kože, nacionalnoj pripadnosti, društvenom ili etničkom porijeklu, vezi sa

nekim manjinskim narodom ili manjinskom nacionalnom zajednicom, jeziku, vjeri ili uvjerenju,

političkom ili drugom mišljenju, polu, promjeni pola, rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji i/

ili interseksualnim karakteristikama, zdravstvenom stanju, invaliditetu, starosnoj dobi, imovnom

stanju, bračnom ili porodičnom stanju, pripadnosti grupi ili pretpostavci o pripadnosti grupi,

političkoj partiji ili drugoj organizaciji, kao i drugim ličnim svojstvima.”

15. Zakon o radu (Sl. list Crne Gore, br. 49/08; 26/09; 31/14; 53/14; 4/18) u čl. 5 propisuje:

“Zabranjena je neposredna i posredna diskriminacija lica koja traže zaposlenje, kao i

zaposlenih, s obzirom na pol, rođenje, jezik, rasu, vjeru, boju kože, starost, trudnoću,

zdravstveno stanje, odnosno invalidnost, nacionalnost, bračni status, porodične obaveze,

seksualno opredjeljenje, političko ili drugo uvjerenje, socijalno porijeklo, imovno stanje,

članstvo u političkim i sindikalnim organizacijama ili neko drugo lično svojstvo.”

Isti Zakon u članu 16 propisuje:

„1. Ugovor o radu može zaključiti lice koje ispunjava opšte uslove predviđene ovim zakonom

i posebne uslove predviđene zakonom, drugim propisima i aktom o sistematizaciji.

2. Opšti uslovi, u smislu stava 1 ovog člana, su: da je lice navršilo najmanje 15 godina života i

da ima opštu zdravstvenu sposobnost.

3. Lice sa invaliditetom, koje je zdravstveno osposobljeno za rad na odgovarajućim poslovima,

može zaključiti ugovor o radu pod uslovima i na način utvrđen ovim zakonom, ako posebnim

zakonom nije drukčije određeno.“

Isti Zakon u članu 139 stav 1, tačka 1 propisuje:

“Radni odnos prestaje po sili zakona:

1) kad zaposleni navrši 67 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja - danom

dostavljanja konačne odluke zaposlenom.“

16. Zakon o planiranju prostora i izgradnji objekata (Sl. list Crne Gore, br. 64/17; 63/18;

11/19) u članu 121 stav 1 propisuje: “Djelatnost izrade tehničke dokumentacije, revizije

tehničke dokumentacije, građenja objekata odnosno izvođenja pojedinih radova na građenju

objekta i vršenje stručnog nadzora može da obavlja privredno društvo, pravno lice, odnosno

preduzetnik (u daljem tekstu: privredno društvo), koje ispunjava uslove utvrđene ovim

zakonom. “


6

Isti Zakon u članu 124 stav 1 propisuje: “Privredno društvo koje vrši reviziju tehničke

dokumentacije (revident) odnosno privredno društvo koje obavlja poslove stručnog nadzora

nad građenjem objekta (stručni nadzor), dužno je da za obavljanje djelatnosti revizije tehničke

dokumentacije i stručnog nadzora ima najmanje po jednog zaposlenog revizora i to za:

arhitektonski, građevinski, elektrotehnički i mašinski projekat.”

Isti Zakon u članu 135 propisuje: “Licenca je akt kojim se utvrđuje ispunjenost uslova za

obavljanje djelatnosti iz čl. 122, 123, 124 i 125 ovog zakona.

Licencu izdaje rješenjem Ministarstvo.

Isti Zakon u članu 136 propisuje:

„O zahtjevu za izdavanje licence Ministarstvo je dužno da odluči u roku od osam dana od dana

prijema zahtjeva.

Na osnovu licence fizičkog lica može se izdati licenca za obavljanje djelatnosti samo jednom

privrednom društvu.

Licenca se ne može izdati privrednom društvu po osnovu dopunskog rada fizičkog lica.

Imalac licence je dužan da obavijesti Ministarstvo o svim promjenama uslova na osnovu kojih

je izdata licenca za obavljanje djelatnosti, u roku od 15 dana od dana nastanka promjene.

Za izdavanje licenci ne plaća se naknada.

Ministarstvo je dužno da na internet stranici objavi izdatu licencu u roku od tri dana od dana

izdavanja licence.“

Isti Zakon u članu 139 tačka 3 propisuje: Ministarstvo će oduzeti licencu ako: […] 3) imalac

licence prestane da ispunjava uslove za obavljanje djelatnosti utvrđene ovim zakonom;

17. Zakon o Zaštitniku/ci ljudskih prava i sloboda Crne Gore ("Službeni list Crne Gore", br.

042/11, 032/14, 021/17) u članu 27 propisuje: „Zaštitnik je institucionalni mehanizam za

zaštitu od diskriminacije.“

Isti Zakon u članu 41 stav 1 propisuje: „Nakon završetka ispitivanja povrede ljudskih prava i

sloboda Zaštitnik/ca daje mišljenje o tome da li je, na koji način i u kojoj mjeri došlo do

povrede ljudskih prava i sloboda.”

18. Odluka Ustavnog suda Crne Gore („Službeni list Crne Gore“, br. 004/18)

„Ukidaju se odredbe člana 139. stav 1. tačka 1. u dijelu koji glasi „ako se poslodavac i zaposleni

drugačije ne sporazumiju“ i člana 140. Zakona o radu („Službeni list Crne Gore“, br. 49/08,

26/09; 59/11; 66/12 i 31/14) i prestaju da važe danom objavljivanja ove odluke.“


7

V OCJENA ZAŠTITNIKA

19. Prilikom zauzimanja stava i odlučivanja u ovom predmetu Zaštitnik je imao u vidu navode

iz pritužbe, izjašnjenje Ministarstva rada i socijalnog staranja na navode iz pritužbe,

dokumentaciju koja je u ovom predmetu stavljena na uvid Zaštitniku, Odluku Ustavnog suda

Crne Gore („Službeni list Crne Gore“, br. 004/18 od 26.01.2018. godine) kao i navedene

antidiskriminacione i druge propise domaćeg i međunarodnog prava.

20. S obzirom da se zahtjev podnosilaca pritužbe odnosi na moguću diskriminaciju po osnovu

starosne dobi, Zaštitnik pojašnjava da je ovo lično svojstvo eksplicitno pobrojano u Zakonu o

zabrani diskriminacije, a da navedeno svojstvo nije pobrojano u Zakonu o radu i Evropskoj

konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, međutim, lista ličnih svojstava u oba

dokumenta je otvorena i neiscrpna, pa se tom činjenicom vodila i ova Institucija u ispitnom

postupku po pomenutom osnovu.

21. Oblast odn. područje diskriminacije na koju se pritužbom ukazuje je oblast rada i

zapošljavanja. S tim u vezi, Zaštitnik pojašnjava da osnovni tekst Konvencije ne poznaje pravo

na rad i zapošljavanje kao jedno od prava u odnosu na koje se može tražiti zaštita od

diskriminacije, ali i da član 1 Protokola br. 12 koji je sastavni dio Konvencije obezbjeđuje širi

obim zaštite od diskriminacije od one koja je garantovana čl. 14 Konvencije u slučajevima

kada je osoba odn. podnosilac pritužbe diskriminisan u pogledu uživanja bilo kog prava koje

je propisano nacionalnim zakonom. U ovom slučaju Zaštitnik je razmatrao da li je postojala

diskriminacija u pogledu ostvarivanja prava propisanog članom 62 Ustava Crne Gore.

22. U ispitnom postupku Zaštitnik je utvrdio da su podnosioci pritužbe penzioneri sa

navršenih 67 godina života; da je Ministarstvo održivog razvoja i turizma (u daljem tekstu

MORT) dodijelio privrednim društvima Z.Z. Bar i Q.Q. Bar licence revidenta i stručnog

nadzora; da su Odlukom Ustavnog suda ukinute odredbe člana 139 stav 1 tačka 1 u dijelu koji

glasi „Ako se poslodavac i zaposleni drugačije ne sporazumiju“ i člana 140 Zakona o radu, koje

su prestale da važe danom objavljivanja navedene Odluke; da su 21.01.2018. godine i

25.01.2018. godine naprijed navedenim firmama od MORT-a stigla obavještenja da navedene

firme ne ispunjavaju uslove za izdate licence, jer zapošljavaju penzionere čija je lična licenca

jedan od uslova za dobijanje licence firme; da je Ministarstvo rada i socijalnog staranja kao

nadležni organ za tumačenje Zakona o radu na zahtjev podnosilaca pritužbe iznijelo stav da

radni odnos prestaje po sili zakona kada zaposleni navrši 67 godina života nezavisno od

svojstva zaposlenja, da li kao nezaposleno lice ili kao korisnik starosne penzije i da to znači da

lice starije od 67 godina ne može zasnovati radni odnos u skladu sa propisima o radu.

23. Ovom prilikom Zaštitnik još jednom napominje da se u postupcima za zaštitu od

diskriminacije ne primjenjuje uobičajno pravilo o teretu dokazivanja affirmanti incumbit


8

probation, jer na taj način diskriminisanom licu ne bi bila pružena adekvatna pravna zaštita.

Zbog toga je zakonodavac u Zakonu o zabrani diskriminacije u cilju olakšavanja procesnog

položaja diskriminisanog lica predvidio da teret dokazivanja prelazi na tuženog ukoliko

stranka koja se poziva na diskriminaciju učini vjerovatnim tj. pruži prima facie dokaze da je

došlo do diskriminacije. Ukoliko protivna strana nije u stanju da postupanje opravda ili objasni

neutralnim terminima (tj. da navede objektivne razloge koji nisu vezani za diskriminaciju) ona

će biti odgovorna za kršenje relevantnih odredbi.1

24. U postupku ispitivanja diskriminacije pred ovom Institucijom primjenjuje se test

diskriminacije po ugledu na Evropski sud za ljudska prava, a na osnovu metodologije koja je

precizno navedena u brojnim predmetima, između ostalog, i u predmetima Šekerović i Pašalić

protiv Bosne i Hercegovine2 i Kiyutin protiv Rusije.3

25. Zaštitnik prvo konstatuje da sporna odredba čl. 139 Zakona o radu glasi da radni odnos

prestaje po sili zakona kad zaposleni navrši 67 godina života i najmanje 15 godina staža

osiguranja - danom dostavljanja konačne odluke zaposlenom.

26. U ovom predmetu nije bilo potrebno od podnosilaca pritužbe tražiti da posebno navedu

uporednu grupu što Zaštitnik inače čini i kao posebno pitanje postavlja, jer u konkretnom

slučaju uporednu grupu predstavljaju sva ona lica koja su mlađa od 67 godina života i koja

imaju manje od 15 godina staža osiguranja, jer su ta lica nesporno u mogućnosti da u skladu

sa propisima o radu zasnuju radni odnos.

27. U analizi da li je došlo do nejednakog postupanja prema podnosiocima pritužbe u odnosu

na pripadnike uporedne grupe Zaštitnik naglašava da se iz konstatacije organa na koji se

pritužba odnosi, kao nadležnog organa za tumačenje propisa o radu, da lice sa navršenih 67

godina života i 15 godina staža osiguranja ne može zasnovati radni odnos u skladu sa

propisima o radu, može lako zaključiti da je u pogledu mogućnosti zasnivanja radnog odnosa

došlo do nejednakog postupanja, kako prema podnosiocima pritužbe, tako i prema svim

drugim licima koja su starija od 67 godina života u odnosu na lica iz uporedne grupe.

28. Evropski sud za ljudska prava je u svojoj praksi ustanovio da će različito postupanje prema

osobama koje se nalaze u relativno sličnim situacijama biti diskriminatorno ukoliko nema

objektivnog i razumnog objašnjenja, drugim riječima, ukoliko ne nastoji ostvariti opravdani

cilj ili ukoliko ne postoji razuman odnos razmjernosti između upotrijebljenih sredstava i cilja

koji se nastoji postići. Države ugovornice imaju određenu slobodu diskrecije prilikom procjene

1 Priručnik o europskom antidiskriminacijskom pravu, str. 118 2 ESLJP - presuda od 08.03.2011. godine 3 ESLJP - presuda od 10.03. 2011. godine


9

da li i u kojoj mjeri različitosti u inače sličnim situacijama opravdavaju različito

postupanje uključujući i različito postupanje u zakonu.4 Nakon sprovedenog testa

diskriminacije jedino pitanje koje ostaje za utvrditi je pitanje je li razlika u postupanju imala

"objektivno i razumno opravdanje", tj. je li težila ostvariti "legitimni cilj" i je li postojao

"razumni odnos razmjernosti" između upotrijebljenih sredstava i cilja koji se nastojao

ostvariti.

29. U analizi legitimnog interesa Zaštitnik prije svega ima u vidu Odluku Ustavnog suda Crne

Gore kojom se ukidaju odredbe člana 139 stav 1 tačka 1 u dijelu koji glasi „Ako se poslodavac

i zaposleni drugačije ne sporazumiju i člana 140 Zakona o radu, a na koju se u svom tumačenju

Zakona o radu poziva i organ na koji se odnosi pritužba. Zaštitnik ne spori činjenicu da su

navedenom odlukom Ustavnog suda ukinute sporne odredbe Zakona o radu i da su te

odredbe Zakona prestale da važe danom objavljivanja te odluke. Međutim iz obrazloženja

odluke Ustavnog suda može se vidjeti da je taj sud sporne odredbe Zakona o radu ukinuo u

cilju zaštite ustavnih principa vladavine prava i saglasnosti pravnih propisa iz odredaba člana

1 stav 2 i člana 145 Ustava, a ne u cilju onemogućavanja lica starijih od 67 godina života da

zasnuju odnosno nastave već zasnovani radni odnos.

30. Ustavni sud je u navedenoj odluci podsjetio da se princip vladavine prava kao najviša

vrijednost ustavnog poretka Crne Gore ostvaruje primjenom i zaštitom načela saglasnosti

pravnih propisa. Ono podrazumijeva da zakon mora biti saglasan s Ustavom i potvrđenim i

objavljenim međunarodnim ugovorima, a drugi propis s Ustavom i zakonom. Pri tom se

regularnost ne zahtijeva samo u formalno - pravnom, već i u materijalno - pravnom

sadržinskom smislu. Zakon mora biti jasan i precizan u skladu sa posebnošću materije koju

normativno uređuje, čime se sprečava svaka arbitrarnost i proizvoljnost u tumačenju i

primjeni zakona, odnosno uklanjaju neizvjesnosti adresata pravne norme u pogledu krajnjeg

efekta zakonskih odredaba koje se na njih neposredno primjenjuju. Zahtjevi za određenošću

i preciznošću pravne norme moraju se smatrati sastavnim dijelom načela vladavine prava na

području svih grana prava, jer bi njihovo zanemarivanje ugrozilo druga načela pravne

sigurnosti kao dijela načela vladavine prava.5 Na ovom mjestu posebno je važno istaći i to da

je Ustavni sud prilikom odlučivanja u konkretnom predmetu imao u vidu i praksu i stavove

Evropskog suda za ljudska prava, što čini i institucija Zaštitnika kada odlučuje o osnovanosti

pritužbi koje su joj upućene. Ustavni sud je u konkretnom slučaju posebno imao u vidu

predmete: Sunday Times ( No. 1) protiv Ujedinjenog Kraljevstva, Huvig protiv Francuske,

4 Predmet Gas i Dubois protiv Francuske, presuda ESLJP od 15.03.2012. godine, par. 58. 5 Odluka Ustavnog suda Crne Gore kojom se ukidaju odredbe člana 139 stav 1 tačka 1 u dijelu koji glasi: „Ako se poslodavac i zaposleni drugačije ne sporazumiju i člana 140 Zakona o radu („Službeni list Crne Gore“, br. 004/18 od 26.01.2018), par. 7.1


10

Malone protiv Ujedinjenog Kraljevstva i predmet Centro Europa 7 S. R. L. I Di Stefano protiv

Italije.6

31. Kada je u pitanju odredba člana 139 stav 1 tačka 1 Zakona o radu u dijelu koji glasi „ako

se poslodavac i zaposleni drugačije ne sporazumiju“ Ustavni sud je utvrdio da je zakonodavac

ustanovio mogućnost produženja radnog odnosa zaposlenom nakon ispunjenja uslova za

prestanak radnog odnosa po sili zakona, odnosno navršenih 67 godina života, a da pri tome

nije propisao pravni osnov za dalje angažovanje zaposlenog, kriterijume, poslove, kao ni

vrijeme eventualnog nastavka radnog odnosa kod poslodavca. S tim u vezi, Ustavni sud

konstatuje da je na taj način poslodavcu omogućeno da arbitrarno od slučaja do slučaja, bez

utvrđenih kriterijuma procjenjuje koji zaposleni, na kojim poslovima, pod kojim uslovima i na

koje vrijeme će nastaviti radni odnos nakon ispunjenja uslova za prestanak radnog odnosa

zaposlenog po sili zakona, s jedne strane, dok svim ostalim zaposlenima koji se ne sporazumiju

sa poslodavcem navršenjem 67 godina života ex lege prestaje radni odnos nezavisno od

njihove volje, s druge strane.

32. Odredbe zakona koje dopuštaju neizvjesnost u pogledu krajnjeg efekta po ocjeni

Ustavnog suda ne mogu se smatrati odredbama koje su zasnovane na načelu vladavine prava,

niti odredbama kojima je ustanovljeno načelo pravne izvjesnosti odnosno kvalitet zakonskih

odredaba u smislu navedenih stavova Evropskog suda tj. njihova pristupačnost, jasnoća i

predvidljivost u posljedicama. Po shvatanju Ustavnog suda zakon mora ukazati na obim

diskrecionog prava povjerenog ovlašćenim organima i na dovoljno precizno formulisan način

urediti korišćenje tog diskrecionog prava, radi pružanja odgovarajuće zaštite od arbitrarnog

odlučivanja.7

33. Sličnog stava Ustavni sud je bio i kada su u pitanju odredbe člana 140 Zakona o radu.

Pomenute odredbe po ocjeni Ustavnog suda takođe ne zadovoljavaju standard zakonitosti (

preciznost zakona, dostupnost i izvjesnost zakonske odredbe) i vladavine prava i saglasnosti

pravnih propisa iz odredaba član 1 stav 2 i člana 145 Ustava. Osim toga zakonodavac je

osporenim odredbama 140 Zakona propisao mogućnost produženja rada zaposlenog nakon

navršenih 67 godina života bez jasno utvrđenih kriterijuma („godina staža osiguranja“,

„obavljanja određenog posla“, „vaspitno - obrazovnu djelatnost u vaspitno- obrazovnoj

ustanovi, odnosno naučno - nastavnu djelatnost u visoko - školskoj ustanovi“) za lica koja se

nalaze u sličnoj i uporedivoj pravnoj situaciji (navršenje 67 godina života) na način koji nema

objektivno i razumno opravdanje niti legitiman cilj. Neizvjesnost u pogledu krajnjeg efekta

6 Vidjeti Odluku Ustavnog suda, par. 7.1.1. 7.1.2, 7.1.3, 7.1.4

7 Ibid. par 7.2.2.


11

odredaba člana 140 Zakona po shvatanju Ustavnog suda proizilazi i iz nadnaslova tih

odredaba koji glasI: „Mogućnost produženja radnog odnosa“, dok iz sadržine osporenih

odredaba, kojima je propisano da zaposleni „može da nastavi da radi“ proizilazi da se radi o

mogućnosti nastavka rada zaposlenog (koji može biti faktički, ugovorni i sl.) nakon navršenih

67 godina života, a ne o produženju radnog odnosa.8

34. Ustavni sud je utvrdio da se odredbe člana 140 Zakona ne mogu se smatrati odredbama

koje su zasnovane na načelu vladavine prava niti odredbama kojima je ustanovljeno načelo

pravne izvjesnosti odnosno kvalitet zakonskih odredaba u smislu navedenih stavova

Evropskog suda tj. njihova pristupačnost, jasnoća i predvidljivost u posljedicama. Naime, po

ocjeni Ustavnog suda odredbama člana 140 Zakona u normativnom smislu nije obezbijeđena

zaštita od arbitrarnog postupanja poslodavca u postupku procjene neophodnih poslova na

kojima zaposleni nastavlja da radi, kao i koji zaposleni će nastaviti rad kod poslodavca čime je

stvorena mogućnost da zakonodavac bez legitimnog cilja reguliše uslove i način produženja

rada zaposlenom kojem je po sili zakona prestao radni odnos zbog čega su po nalaženju

Ustavnog suda sa ovih razloga nesaglasne sa načelom vladavine prava.9

35. Osim prednje navedenog dodatni pokazatelj da Ustavni sud nije donio pomenutu odluku

u cilju onemogućavanja lica starijih od 67 godina života da zasnuju radni odnos, već u cilju

zaštite principa vladavine prava je i činjenica da je taj Sud između ostalih odredbi relevantnih

za odlučivanje u konkretnom predmetu imao u vidu i odredbu člana 62 Ustava koja propisuje

da svako ima pravo na rad, na slobodan izbor zanimanja i zapošljavanja, na pravične i humane

uslove rada i na zaštitu za vrijeme nezaposlenosti.10 Na osnovu jezičkog i sistemskog

tumačenja navedene ustavne odredbe Zaštitnik je došao do zaključka da pod pojmom

„svako“ treba podrazumijevati i lica starija od 67 godina, s obzirom da je zakonodavac u članu

16 stav 2 Zakona o radu koji reguliše opšte uslove za zaključivanje ugovora o radu odredio

samo donju, ali ne i gornju starosnu granicu za zaključivanje istog.

36. Ova Institucija, baš kao ni Ustavni sud, ne osporava pravo zakonodavca da uredi način

ostvarenja ljudskih prava i sloboda kada je to neophodno za njihovo ostvarenje, pa i prava na

rad, ali pri tom ne smije zadirati u suštinu zajamnčenog prava, što znači da ga ne može

potpuno ukinuti. Takvo postupanje bilo bi protivno načelu zabrane diskriminacije sadržanog

u Ustavu Crne Gore, Zakonu o zabrani diskriminacije, Zakonu o radu, Evropskoj konvenciji o

zaštiti ljudskih prava i sloboda i drugim propisima domaćeg i međunarodnog prava. Osim

toga, kao što je već rečeno, po mišljenju Zaštitnika tumačenje organa na koji se odnosi

pritužba da lica starija od 67 godina života i sa navršenih 15 godina staža osiguranja ne mogu

8 Ibid. par.8 9 Ibid. par. 8.1. 10 Vidjeti odluku Ustavnog suda, par.5


12

zasnovati radni odnos u skladu sa propisima o radu zbog toga što su navedenom odlukom

Ustavnog suda ukinute odredbe Zakona o radu koje su to omogućavale suprotno je cilju radi

koga je ta odluka donijeta. Po mišljenju Zaštitnika iz svega navedenog u odluci Ustavnog suda

proizilazila je obaveza Ministarstva rada i socijalnog staranja da u predlog novog Zakona o

radu unese i odredbe kojima će regulisati oblast zapošljavanja lica starijih od 67 godina na

način što će propisati pravni osnov za dalje angažovanje zaposlenog, kriterijume, poslove, kao

i vrijeme eventualnog nastavka radnog odnosa.

37. Konačno, Zaštitnik podsjeća da je u toku ovog postupka donijet novi Zakon o radu

("Službeni list Crne Gore", br. 074/19). Članom 164 stav 1 tačka 1 tog Zakona propisano je da

radni odnos prestaje po sili zakona kad zaposleni navrši 67 godina života i najmanje 15 godina

staža osiguranja, danom dostavljanja konačne odluke zaposlenom, dok je pod stavom 4 istog

člana propisano da se ograničenje iz stava 1 tačka 1 ovog člana ne odnosi na preduzetnika,

odnosno na zaposlenog koji je osnivač ili vlasnik većinskog udjela u tom privrednom društvu

i druga lica utvrđena posebnim zakonom.

38. Po mišljenju Zaštitnika način regulisanja prava na rad lica starijih od 67 godina života

novim Zakonom o radu je suviše restriktivan, a posebno je ostalo nejasno koji je to poseban

zakon koji će odrediti krug lica na koja se neće odnositi ograničenje iz člana 164 stav 1 tačka

1 Zakona, što dovodi do toga da se princip pravne sigurnosti ne ostvaruje u mjeri u kojoj se

to zahtijeva Odlukom Ustavnog suda Crne Gore gornjeg broja i datuma. Po mišljenju

Zaštitnika nije jasno iz kojih razloga se ovim Zakonom pravi distinkcija između preduzetnika,

odnosno zaposlenog koji je osnivač ili vlasnik većinskog udjela u privrednom društvu i ostalih

lica koja su navršila 67 godina života. Zakododavac je morao uvažiti stavove iznijete u

obrazloženju Odluke Ustavnog suda garantujući kvalitet zakonskih odredaba koja

pretpostavlja njihovu pristupačnost, jasnoću i predvidljivost u posljedicama.

39. Polazeći od činjenica utvrđenih u ispitnom postupku, a imajući u vidu cilj radi kojeg je

donijeta Odluka Ustavnog suda kojom se ukidaju odredbe člana 139 stav 1 tačka 1 u dijelu

koji glasi „ Ako se poslodavac i zaposleni drugačije ne sporazumiju“ i člana 140 Zakona o radu,

te posebno okolnost da ni novi Zakon o radu nije u potpunosti zadovoljio princip vladavine

prava i pravne sigurnosti u mjeri u kojoj se to zahtijeva Odlukom Ustavnog suda, Zaštitnik daje


13

PREPORUKU

Ministarstvu rada i socijalnog staranja

1. Da pripremi Predlog zakona o izmjenama i dopunama Zakona o radu i da u taj

predlog unese odredbe kojima će se pravo na rad lica starijih od 67 godina života

regulisati na način što će se propisati pravni osnov za dalje angažovanje

zaposlenog, kriterijumi, poslovi, kao i vrijeme eventualnog nastavka radnog

odnosa kod poslodavca, a u skladu sa Odlukom Ustavnog suda Crne Gore

(„Službeni list Crne Gore“, br. 004/18).

Ministarstvo je u obavezi da u roku od 60 dana od dana prijema ovog mišljenja dostavi

izvještaj Zaštitniku o preduzetim radnjama i mjerama na izvršenju preporuke.

ZAŠTITNIK LJUDSKIH PRAVA I SLOBODA CRNE GORE mr Siniša Bjeković

Dostaviti:

- Podnosiocima pritužbe

- Ministarstvu rada i socijalnog staranja

- a/a

miŠljenje - ombudsman.co.me€¦ · zaštitnik ljudskih prava i sloboda crne gore, 81000...

Documents