mil - inap mx..."análisis de políticas" como en charles w. anderson, comparative paliey:...
TRANSCRIPT
Ediciones
MIl
Revista de
AdminiatraciónPública
Revista de Administración PúblicaAutorizada como correspondencia de28. Clase por la O.G.C., MéxiCO, D.F.Ave. Country Club, No. 208México 21, D.F.
© Derechos Reservados
REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
DIRECTOROmar Guerrero
EDICIONRicardo Mart íncz Guzmán
CORRECCIONSeverino Cartagena HernándezCarlos H. LópezIsabel Sánchez G.Ileana Muralles
TRADUCCIONMary Lapidus
CONSEJO DIRECTIVO
LuisGarcía CárdenasPresidente
Ignacio Pichardo PaqazaIsauro Cervantes CortésVicepresidentes
Fernando SolanaAlejandro Carrillo CastroJosé Chanes Nietolidia Camarena AdameOsear Reyes Retana, Jr.Adolfo lugo VerduzcoManuel Uribe CastañedaConsejeros
Yolanda de los ReyesTesorera
Miguel Angel 019uin S.Secretario Ejecutivo
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIONPUBLICA
Coordinación de InvestigaciónCipriano Flores Cruz
Coordinación de Docencia y Asesoría ExternaJosé Luis Calderón A.
Coordinación de Promoción EstatalRené Quintero Márquez
Coordinación de Relaciones InternacionalesFernando Saneén
Coordinación de Difusión
Sevenno Cartagena Hcrnandez
Coordinación de AdministraciónJulieta Ampudia Herrera
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA
MIEMBROS FUNDADORES
Antonio Carrillo Flores
Gi1berto Layo
Rafael Mancera Ortiz
Ricardo Torres Gaytán
Raúl Salinas Lozano
Enrique Caamaño
Daniel Escalante
Raúl Ortiz Mena
Rafael Urrutia Millán
José Atto/ini
Alfredo Navarrete
Francisco Apodaca
Mario Cordera Pastor
Gabino Fraga
Jorge Gax iola
José lturriaqa
Antonio Martínez Báez
Lorenzo Mayoral Pardo
Alfonso Noriega, hijo
Manuel Palavicini
Jesús Rodríguez y Rodríguez
Andrés Serra Rojas
Catalina Sierra Casasús
Gustavo R. Velasco
Alvaro Rodríguez Reyes
Gabino Fraga
CONSEJO DE HONOR
Gustavo Mart{nez Cabañas Andrés Caso
REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA 44
Presentación
ARTICULOS MONOGRAFICOS
La Secretaría de Programación y PresupuestoJahn Bailey
El Sistema Poi ítico Mexi cano
Evolución Consti t uciona l y Significado Político de la Cuenta Públicaen MéxicoJacinto Faya Viesca
ESTUDIOS
La Formación de la Administración Públi ca Modern a (IV )Juan Badin a
Poi ítica, Administración y Nuevo TratoLuther Gulick
¿Qué es la Admin istración Pública?Marshall Dimock
Administración Pública y Teoría PolíticaCharles Merriam
La Administración, un fundamento del Gobi ernoCharles Beard
La Administración como ProfesiónLeanard White
Pág.
11
37
61
75
97
111
119
135
139
PRESENTACION
La Revista de Administración Pública con este número concluye la tareade cumplir con el propósito de, por una parte, hacer una revisión de la problemática administrativa en México y por la otra, reproducir, como artículos,diversos capítulos y fragmentos de las obras monumentales del pensamientoadministrativo universal.
Para culminar el primer objetivo en este volumen se tratan problemas dela mayor actualidad del proceso gubernamental en México: John Bailey haceuna amplia exposición del lugar que la Secretaria de Programación y Presupuesto ocupa en el proyecto poi ítico del presente régimen, su importanciatécnica y administrativa. Por otra parte,diversos estudiosos ingleses -forzosamente anónimos por haber accedido nosotros a un estudio mecanográficotratan, desde la perspectiva de la movilidad poi ítica, el tema del gabinetepresidencial. Jacinto Faya, además, aborda el análisis histórico y jurídico deLas bases constitucionales de la Cuenta Pública. Todos estos trabajos se agrupan en la sección de Artículos Monográficos.
En lo relativo a la Sección de Estudios, en la entrega de esta ocasión datérmino la colección de cuatro partes sobre la Formación de la Administreción Pública Moderna en la obra de Juan Bodino. Se incluyen, asimismo,cinco artículos relevantes para la teoría de la Administración Pública. Estosmateriales de Luther Gulick, Marshall Dirnock, Charles Merriam, CharlesBeard y Leonard White pretenden constituir un apoyo documental para losespecialistas.
El Instituto Nacional de Administración Pública espera de este modo quela colección que comprende los números 41, 42, 43 y 44 cumpla con el objetivo final de servir de utilidad inmediata para la cátedra, la investigación yel ejercicio profesional de la administración pública.
LA SECRETARIA DE PROGRAMACION y PRESUPUESTO
John Bailey*
Presidencia, burocracia y reformaadministrativa en México
El licenciado José López Portillo tomó posesión de su cargo en diciembre de 1976 enmedio de los síntomas de una crisis. Despuésde una grave devaluación en septiembre, elpeso apenas comenzaba a estabilizarse; lasinvasiones de tierras en el norte del país dejaron como resultado varios campesinos muertos, aumentaron las tensiones poi íticas y, porprimera vez en treinta y cinco años, hubo rumores de un golpe militar. Con la eleccióngarantizada, lópez Portillo desarrolló durantesu campaña, que duró diez meses, una estrategia de gobierno a fin de enfrentar la crisis:la reforma poi ítica para permitir mayor participación de los partidos poi íticos en el proceso electoral; la Alianza para la Producción
Profesor Asociado de Gobierno, Universidad de Georgetcwn. Este documento se presentó durante la reuniónanual de la Sociedad Norteamericana de AdministraciónPública. San Francisco, abril 14-17. 1980. El autor deseaexpresar su agradecimiento al licenciado Luis Garcia Cérdenas y al personal del f nsntuto Nacional de Administración Pública, pcjf la cordial hospitalidad y ayuda que lebrindaron durante su estancia en México para realizar estainvestigación, de enero a abril de 1979, que fue subsidiada por el Putbright-Havs Facuttv Abraad Program y conlicencia sabática de la Universidad de Georgetown. Roder¡c Al Campo Peter Cteeves, Kevin Middtebrook. GuyPoi tras y Gary Wynia proporcionaron útiles comentariosen el proyecto inicial. Se aplican las renuncias de responsabilidad usuales.
con el propósito de agilizar la recuperacroneconómica; y la reforma administrativa conobjeto de racionalizar a la burocracia federal.
El objeto de este documento es analizarun aspecto importante de la reforma administrativa en el contexto de las instituciones poIíticas y las poi íticas económicas mexicanasa finales de la década de los setenta. La atención se centra en la planificación y presupuestaoión públicas y, dentro de ellas, se enfatizauna innovación trascendente que pesará gran·demente en las evaluaciones subsiguientesde la reforma administrativa: la creación dela Secretaría de Programación y Presupuesto(SPP).
En la creacion de la SPP se encuentra enjuego el hecho que el gobierno mexicano pueda integrar con éxito, bajo una dependenciacentral, la planificación y el proceso presupuestario. El proceso de planificación, si seentiende en su forma convencional, estableceprioridades entre los sectores económicos, lasclases sociales y las relaciones geográficas, eimplanta dichas prioridades a través de diversos instrumentos de poi ítica. La planificaciónplantea metas y estrategias tangibles de instrumentación que son esenciales para coordinar a las distintas dependencias y evaluar eldesempeño programático. La planificación indica un mayor control central, es decir, el
12 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
control presidencial, -en el contexto mexicano- sobre la burocracia, as í como el potencialpara incrementar la influencia gubernamentalen la econom ía. Por estos motivos, pienso queel enfatizar la planificación y el control nosproporcionará claves importantes en materiade formulación de poi ítica presidencialesburocráticas, así como de poi íticas de desarro110 de México en general.
El resultado de este aspecto de la reformaadministrativa dependerá, en primer lugar, delas relaciones de influencia entre la SPP yotros organismos ejecutivos, particularmente laSecretaría de Hacienda y Crédito Público(SHCP). Sin embargo, estas relaciones de lnfluencia se encuentran condicionadas porfuerzas económicas y poi íticas más amplias.
Mi hipótesis de trabajo es que la relativacongruencia existente entre las confiquraciones de planiñcación-presupuestación, las instituciones poi íticas y la sustancia de la poi ítica pública es el factor determinante deléxito o el fracaso de la SPP. 1 A fin de esclarecer esta exposición, primero resumiré el arogumento y a esto le seguirá una breve explicación de la planificación y la presupuestaciónen México de 1958 a 1979; más adelante seplantean la SPP, la lógica de la reforma y las
t. Esta es una venación de un razonamiento bastante ortodoxo relativo" la reforma presupuestaria. Ver. entre otros,Aaron Wildavsky. The politics of the budgetary proceuBastan: Llrtte Brown, 1979, 3a. ed., Cap. 4. Otras treslineas escolásticas mencionadas aquí podrían denominarse eetructursttsmo como en Fernando Enrique Cardoso yEnza sereno. Oependency and deveJopment in LatinAmedca Berkelev: University 01 California Press, 1978;"análisis de políticas" como en Charles W. Anderson,Comparative Paliey: The Design of Mealures, Comparattve PoJitics, 4: 1 Octubre, 1971 y la burocracia en su entorno, por ejemplo, Jorge 1. Tapia Videla, UnderstandingOrganizations and Environments, Public AdministrationReview, 36:6, noviembre-diciembre 1976,631-35.
principales dificultades que se encontraron enel período 1977·1979. En la conclusión in·tento realizar una evaluación provisional delos esfuerzos y peligros de la reforma, algunasespeculaciones tentativas en cuanto a la futuraorientación de la poi ítica pública y sus posibies implicaciones para la SPP.
Resumen del argumento
En lo que se refiere a la "adecuación" relativaentre el macro-contexto y la configuración dela planlficación-presupuestación, el interés primordial es el papel que desempeña el Estadoen la poi ítica de desarrollo. En este aspecto, elperíodo 1955·1970 es una época distintiva.Después de la devaluación de 1954, la clave dela poi ítica de desarrollo en México era manteoner una tasa fija de cambio, establecida a$12.50 pesos por U. S. $1.00. Esta alternativainicial limitó otro tipo de instrumentos de política que estaban disponibles, a fin de promover el crecimiento y reforzó una tendenciaque se había presentado desde fines de la década de los treinta; el sector privado desernpeñaría el papel principal en el desarrollomientras que el gobierno nacional desarrollaba actividades cuidadosamente seleccionadaspara estimular la inversión del sector privado.La estabilidad política era imprescindiblepara lograr el éxito, no sólo en realidad, sinotambién en apariencia. La estabilidad poi Itica se logró a través del Partido RevolucionarioInstitucional (PR/) y la burocracia del go.bierno nacional, complementada con un Ii·derazgo astuto, el aprovechamiento efectivode símbolos, así como con beneficios materiales. El estilo de planificación y presupuestación compatibles con estos arreglos era ladelegación presidencial del poder en manosdel secretario de Hacienda, con planificación
ARTICULOS MONOGRAFICOS 13
eventual y aislada en las secretarías más importantes.
Esta estrategia general causó impresionantes tasas de crecimiento en 1955-70, especialmente en el sector industrial. Pero, aligual que en otros pa íses de la región, la industrialización de substitución de importaciones (lSI) contribuyó a crear una serie de problemas estructurales. La tensión poi ítica agravada por dificultades económicas, también aumentó. El golpe más serio fue la masacre deTlatelolco en octubre de 1968, cuandoaproximadamente 300 estudiantes y observadores fueron asesinados por el ejército mexicano.é La aparición de la estabilidad seensayó en forma dolorosa y la realidad delas recientes dificultades con las institucionespoi íticas y las poi íticas económicas comenzóa presentarse entre las élites.
La gestión de Luis Echeverría (1970-76)marcó la transferencia del desarrollo estabilizador. Al emprender acciones a fin de enmendar lo que Echeverría percibía como unapreocupación largamente desatendida por laequidad, intentó ampliar la función del Estado para actuar directamente en la economía,con atención especial a la agricultura y a ladistribución del ingreso. Preocupado, quizá,con un sentido de crisis, Echeverría mostrósu impaciencia con la ortodoxia hacendaria.La inflación, las condenas y la desorganización administrativa crecían paralelamente,culminando en la fuga de capitales y la devaluación. El dominio de Hacienda sobre la política económica se había reducido; sin ern-
2. No existe un acuerdo en cuanto al número exacto de víctimas. Kenneth Johnson, Mexican democracy: a criticalview, New York: Praeger, 1978, p. 4 cita una cifra máselevada.
bargo, Echeverria había destruido un viejoorden sin construir uno nuevo.
El Presidente López Portillo asumió elpoder con dos ventajas importantes: 1) suintegridad, competencia y habilidad paraconciliar son elementos adecuados para latarea de reconstrucción de la secuela de Echeverría; y 2) la perspectiva de un genuino augepetrolero, que ha hecho mucho por restaurarla confianza nacional e internacional en México. Sin embargo, al mismo tiempo se enfrenta a desventajas: 1) no es, al igual que los presidentes mexicanos que terminan su gestión,muy poderoso; 2) si bien su experiencia administrativa es patente en su visión de la forma como debe realizarse la planificación y lapresupuestación, en el cuarto año de su gobierno no está muy claro a qué fines poi íticosdeber servir; y 3) su confianza, que surgió delpetróleo, ha disminuido el sentido delcrisis,que tan a menudo ayuda al reformador.
Las implicaciones de esta breve evaluaciónes que, hasta la fecha, la reforma de planiflcación-presupuestación que Se emprendió conLópez Portillo ha sido tentativa. Podría argumentarse que, en cuanto a las intencionesiniciales, la reforma no ha tenido éxito; lasmetas originales eran ambiguas e incluso conflictivas. Espero poder demostrar que la razónde la falta de éxito no reside tanto en los problemas técnico-burocráticos de la administración -aunque éstos son verdaderamente desalentadores-, sino que se encuentra en lapropia naturaleza de las instituciones poi íticasmexicanas y el desacuerdo en lo relativo a losasuntos primordiales del desarrollo.
La figura 1 pretende resumir el carácterdel cambio perseguido por la reforma. El argu-
14 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
mento es que la planificación y presupuestación en México durante el período 1958-71se acercó más al comportamiento de la casilla 3, donde el vigoroso apoyo presidencialy el consenso de las élites en la poi ítica dedesarrollo constituyeron las bases del dominiode Hacienda. El gobierno de Luis Echeverría(1970-761 contempló la destrucción parcialde este arreglo, a medida que aumentaba laoposición a la estrategia anterior y el Presidente asum ía mayor control personal sobre lasfinanzas públicas. Bajo el régimen de LópezPortillo se intenta transformar y reinstitucionalizar la formulación de poi íticas para enfatizar aún más la planificación integral. En1977, con Carlos Tello como Secretario deProgramación y Presupuesto, la Dirección seinclinaba al estilo de la casilla 1. Con la renuncia de Tello en noviembre de 1977 y lareafirmación de la influencia de Hacienda, latendencia durante 1978-79 es hacia ciertavariación de la casilla 2.
Las instituciones poi íticas mexicanas, enel contexto de las naciones latinoamericanasy otras menos desarrolladas, impresionan favorablemente a los observadores extranjeroscon su congruencia, estabilidad y flexibilidad.Ciertas características estáticas han tenidoimplicaciones inmediatas en la reforma administrativa. México cuenta con un sistemapresidencial vigoroso, de partido dominante.El apoyo del partido asegura la elección y unsexenio sin reelección significa que la influencia presidencial llega a un "máximo" a principios del quinto año, antes de "destapar"al sucesor en los meses de septiembre y octubre. El ritmo del período presidencial significa que los programas deben estar en su lugary ser productivos al cuarto año crítico, porque en ese momento la atención se dirige hacia la sucesión.
A fin de restringir las ambiciones presidenciales a un entorno manejable, el sucesorse escoge entre los miembros del gabinete, elcual, en la actualidad está integrado por dieciocho secretarios. Una de las dificultades para crear una Secretaría de Planeación eficazes la presunción de que el titular disfrutaríade ventajas que los otros secretarios no tendrían, al postularse para la sucesión. Dichapresunción podría tentar a los otros secretarios a tender trampas o, cuando menos, a obstaculizar la planificación. Una forma de evitareste problema fue seleccionar como Secretario de Programación a una persona definidacomo técnico. Pero al nivel de gabinete, ladicotom ía técnico-poll"tico no tiene sentidoy el Secretario de Programación debe estarentre los elegibles. En suma, la lógica de lasinstituciones es la concentración del poder enla presidencia, teniendo los secretarios del gabinete una seria amenaza para este equilibrio.
Dos características adicionales, la corrupción y la incertidumbre, contribuyen a formarinstituciones poi íticas eficaces que se remontan a la época de la Revolución, pero creanobstáculos para la planificación. La corrupción, contemplada desde la actual perspectivalimitada, distorsiona la información relativaal aprovecha mento de los recursos públicos y,por ende, los propios resultados del programa.Por consiguiente, el circuito vital de retroalimentación se deforma de' tal manera, que esmuy difícil que puedan adaptarse las autoridades centrales. La incertidumbre, entendidacomo retener la información y crear ambigüedad, estimula el poder presidencial para preveer y adecuarse a los problemas, mientras semantiene a aliados y adversarios fuera de balance y adivinando. Pero la incertidumbre esla antítesis misma de la planificación y, a me-
ARTICULOS MONOGRAFICOS 15
dida que la econom ía se torna más grande ymás compleja y el gobierno desempeña unpapel sumamente acrecentado, aumentan suscostos.
Estos puntos resumen lo acertado de ciertas instituciones y prácticas poi íticas que hanido evolucionando a partir de 1929. Sin embargo, medio siglo de dominio de un partidoha contemplado un cambio: en 1930 el gobierno nacional, formado por 48,730 empleados que trabajaban en veintiún dependencias,servía a una población de 17 millones de habitantes, mientras que en 1976 aproximadamente 1.3 millones de empleados federales, situados en 1018 dependencias, servían a cercade 62 millones de mexicanos.P A medida quese incrementa la cifra de jóvenes en la población, los recuerdos del caos revolucionario sedesvanecen y crecen las expectativas para unavida mejor. El partido, que sirvió para canalizar la participación y mantener el orden,muestra enormes síntomas de tensión internay crítica externa. Las artes poi íticas que funcionaron bien durante muchos años, se hantornado menos eficaces para hacer frente a losnuevos retos. De ah í que las reformas poi ítica y administrativa podrían considerarse como intentos para ajustar las instituciones, afin de dar cabida a nuevas condiciones.
3. B. Gabbert, Jack, The evotution uf the mexican presiaencv,Unpubl., Ph. D. dtss.. Universitv of Texas at Austin, 1963,p. 329. nota 38; Alejandro Carrillo Castro. La reforma ad·ministrativa en México, México: Ediciones INAP, Sra.Edición, 1978, gráfica en pp . 72-73 y 79; Carlos Tello,La oottttce económica en México 1970-1976, México:Siglo XXI, 1979, p. 190; Robert W. Fox, Urban Population Growth Trends in Latin Americe, Washington. D.C.:IDB, 1975, p. 2; lnter-Amertcan Developrnent Bank,Economic and Social Proaross in Latín Amecice: 1976Beport. p. 299.
Las tareas de la SPP son formidables. Enun período muy corto (quizá para el otoño de1980) deberá sobreponerse a un sínnúrnero deproblemas, cultivar el apoyo poi ítico y demostrar un éxito (en oposición al apreciado)verdadero. A pesar de que el Presidente LópezPortillo da su apoyo a esta dependencia y a lasperspectivas de ingresos adicionales por mediode exportaciones de petróleo, las consideraciones a corto plazo le son desventajosas. Después de la agitación del sexenio de Echeverría,López Portillo gobierna en un medio de relativa austeridad fiscal y conciliación poi ítica, un contexto que no es el adecuado parael desafío poi ítico y la innovación sagaz. Además, las lecciones de la experiencia comparativa ofrecen poco aliento. Cuando se creanorganismos de planificación separados delministerio de Hacienda, el conflicto pareceinevitable, y éstos últimos por lo general,retienen su influencia mediante los poderespresupuestarios." El hecho de que los reformadores mexicanos estuviesen muy conscientes de este y otros peligros latentes, indica lagravedad con la que visualizaron el malestaradministrativo de su pa ís.
A fin de apreciar la valoración de los reformadores, ser ía útil hacer un breve esquemade la planificación y la presupuestación enMéxico de 1958 (fecha de la última reorganización administrativa importante) a 1976.Con estos antecedentes, podremos considerarla estructura organizacional de la SPP y susprimeros años de operación.
4. Naomi Caiden y Aeron Wildavsky, Planning and ouageting in poor countries, New York: John Wiley &Sons, 1975, eh. 8. Varios de los temas tratados por Cateeny Wildavsky se aplican al caso de México.
16 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
Planificación, Presupuestación yEvaluación: 1958-1976
Antes de 1976, la planeación poi ítica en México estaba en su mayor parte descentralizadaen las secretarías y los organismos paraestatales, y variaba en calidad e importancia según el organismo y la época.P La evaluaciónde las poi íticas, por lo que se refiere a estimarlos resultados en función de las metas, se desatendió en gran medida hasta los principiosde la década de los setenta. La presupuestación era el proceso dominante y el actor preeminente -por lo menos hasta la mitad de ladécada de los 70- era la SHCP. El dominiode Hacienda, con la planificación fragmentaday una mala evaluación, era congruente conlas concepciones de desarrollo estabilizadorque asignó el papel primordial en el crecimiento económico al sector privado.6 Estas configuraciones sirvieron en forma satisfactoria,tal y como lo percibían la élites más importantes, hasta principios de la década de lossetenta, cuando una serie de cambios poi íticos,económicos y administrativos propiciaron elcambio.
5. Ver Fernando Hinart, Programación de las inversionespúblicas, Primer congreso de presupuesto, México:Secreterra de Hacienda v Crédito Publico, 1975. pp.29-30. Para un resumen breve y útil. Ignacio PichardoPagaza, Diez añol de planificación, México: InstitutoNacional de Administración Pública, 1971, trata este temacon mayor detalle, así como Robert J. Shater, México;MutlJa/ saiustment planning. Syracuse Universitv Press,1966.
6. Se pueden encontrar breves descripciones de desarrolloestabilizador en: Carrillo Castro, La reforma administrativa en México, po. 92-95, y Ctark W. Hevnolds, WhyMexico's st8bilizing development was actual/y deetsbtlizing: wirh some implicatians for me tuture, Jotnt Economic Ccmmittee, Recenr developmenrs in Mexico andtneir economic implicarions for rhe Unired Srares, Washington, D.C.: YSGPO, 1977, pp. 43-49.
El control de las finanzas públicas ejercido por Hacienda en México antes de establecer las reformas vigentes, era impresionante.El Congreso y el Poder Judicial eran virtualmente intrascendentes. Hacienda administrabala política monetaria, el ingreso (tanto lo impositivo como los préstamos), la asignación yla auditoría con referencia a las secretaríascentrales. A partir de 1964, el control presupuestario formal y crecientemente real seampli6 a los principales organismos paraestatales."
Las facultades formales de Hacienda fueron reforzadas por factores institucionales ypoi íticos. Junto con el Banco de México, laSHCP reclutaba a los mejores talentos disponibles en las universidades y nutri6 un servicioelitista de carrera marcado por las tasas másaltas de continuidad de personal en el gobierno central. Dicha estabilidad contrastó agu-
7. En cuanto a los antecedentes, ver Robert E. Scott,Budget~king in Mexico, Inter·American EconomicAftairs, Autumn, 1955, 3~10; José Luis Ríos Sigala, Elcontrol presupuestal de 101 organismos delcentralizadol yempresas de participación 8$tatal, México, UNAM, tesis,1973: resúmenes de libros de texto somJosé Bustani Hid,El prelupuf1Ito federal: elaboración, aprobación vejecucián, y José Chenes Nieto, Organismos descentralizadosy emprfJ88S de participación estatal, en la Facultad deCiencias PoIftieas V Sociales. La administración públicafederal, México: UNAM, 1973, vol. 11, pp. 1-41; I=tamónAguirre Velázquez, Programación del gasto público,Primer congreso de presupuesto, pp. 62-77, proporcionauna útil descripción técnica; y James Wilkie. "Recentralizatlon: The budgetary dilemma in the economic develcpment of Mexieo, Bolivia and Costa Rica," en editorialDavid T. Geithman, Fiscal poliey for industrialization anddevelopment in Larin America Gainesville: University ofFlorida Press, 1974, pp. 200·262, trata de los problemasde las pereestatales en los sistemas presupuestarios nacionales.
ARTlCUlOS MONOGRAFICOS 17
damente con los altos índices de rotación dela mayor parte de las otras dapendencías,"
Los amplios poderes legales, liderazgocompetente y una representación extensa ycontinua de las cadenas de juntas y comisiones que integraban el sector público, eran losmecanismos de la influencia ejercida por Hacienda. El activo apoyo presidencial, basadoen el consenso práctico respecto a la poi ítica,ampliaba aún más los poderes de talento y defunción. Durante las gestiones de Adolfo López Mateos (1958-1964) y Gustavo Díaz Ordaz (1964-1970), Hacienda gobernaba, sinoposición.
Una reorganización administrativa, concebida durante el régimen de Ruiz Cortínez(1952-58), pero ejecutada por lópez Mateosal tomar el poder en 1958, desafió el controlde Hacienda en dos aspectos: primero, seconcedieron facultades adicionales de vigilancia a la Secretaría de Patrimonio Nacional(SEPANAL) sobre el creciente sector paraestatal. Segundo, se creó la'Secretaría de la Presidencia y se le encomendó, entre otras tareas,la elaboración de planes nacionales y la aprobación de erogaciones para la ínverslón.?
8. Rainer H. Godau, Mexico: A bureaucratic ootttv, Unpubl.M.A. thesls. The University of 'rexas at Austtn. 1976.Tabla 4~. p. 145; Tabla 4-8, p. 154. Carlos Sirvent G.•La movilidad polltica sexenet: los secretorios de Esrado yel Prelidente de la República, 1958-1975, Estudiol POlíticos, 1:34. septiembre-diciembre. 1975. pp. 129-142.Aoderic Al Campo "The role of tbe técnico in potlcv making in Mexico: A Comparative gtudv of a DevelopingBureaucrecv, Unpubl. Ph. D. diss., The Uruversttv ofAnzone, 1970. pp. 79-85. trata de la importancia delpapel de liderazgo en el Banco de México.
9. Secreta. fa de la Presidencia. Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, Manual de organización delgobierno federsl, 1976. México: 1976. 3r8. edición,pp. 65-19.
Ambas dependencias tienen parte de sus ra íces históricas en Hacienda. Sin embargo, laSecretaría de la Presidencia nunca realizósu potencial al vigilar la planificación y losmotivos pueden resultar instructivos al examinar a la SPP.
En un breve lapso, la Secretaría de la Presidencia no logró consolidar su control sobreplanificación, debido a la interacción queexistía entre las condiciones poi íticas y económicas durante esa época. Los portavocesde la iniciativa privada se opon ían al espectrode una creciente intervención del Estado, queapreciaron en un organismo central de planificación. En el gobierno se expresaron inquietudes en cuanto a la posibilidad de Que unasupersecreterts dominara a las demás dependencias y obtuviera ventajas en la sucesiónpresidencial; un disentimiento poco acostumbrado marcó el debate del Senado acerca dela reorganización.' o Más aún, los finales de ladécada de los cincuenta y principios de lossesenta, fueron años de recesión económica, araíz de los cuales hubo un grave descontentolaboral. Esto, aunado a la necesidad de promover la confianza de los inversionistas, tuvoprioridad sobre la reforma administrativa. Conel pensamiento del Presidente en otras cosas,la planificación languideció en la Secretaríade la Presidencia. Los resultados fueron previsibles; sin un verdadero mandato, la Presidencia carecía del poder para tomar la delantera en las poi íticas de planificación ycoordinación. Hacienda, con sus poderes estimulados por el contexto económico, permaneció con la preeminencia.
10. Gabert. The evotution af the mexican preüdencv,p.364.
18 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
No obstante, se manifestó un cambio detipo incrementa l. Después de intentos pocofruct íferos para coordinar la planif icaciónvaliéndose de una comis ión intersecretarial,en 1967 se creó la Subcomisión de InversiónFinanciamiento, integrada por los secretariosde la Presidencia y de Hacienda (y posteriormente deSEPANALl. y funcionó eficazmentedurante 1976 al aprobar los gastos por concepto de inversión .
Hay tres factores importantes en el éxitode la Subcomisión. En primer término, el problema con la comisión intersecretarial radicaba en que las secretarías no contaban contiempo, conocimientos prácticos ni libertadde los intereses de la dependencia para decidiracerca de proyectos concretos, lo cual esesencial para convertir amplios pronuncia
.mientas en políticas efectivas. Sin embargo,los secretarios aportaron la mezcla adecuada.de autoridad y conocimientos prácticos substantivos a sus frecuentes reuniones. En segundo lugar, existía una relativa continuidad.en los miembros de la Subcomisión, aún cuando la afiliación formal de dicho miembropod ía rotarse entre la Presidencia, SEPANALy Hacienda. Al cabo del tiempo surgió un entorno laboral de profesionalismo cordial, queayudó a amortiguar las tensiones. burocrát icas. En tercer lugar, la Subcomisión seconcentró en subsid iar los proyectos de inversión con base anual, simplificando, .por ende,sus tareas."!
Durante esta época, el control de Hacienda sobre los gastos no era exclusivo de México, pero la fuerza de su dominio fue impre-
11 . Mat erial de en t revista s .
slonante.I? Con base en la po iítica óe1 desarrollo estabilizador y una rigurosa disciplina impuesta por el Presidente (especialmenteGustavo Díaz Ordaz], los asumes presupuestarios en general-eran decididos por el Se·cretario de Hacienda y Crédito Público,Antonio Ortíz Mena, y los gastos eran controlados específicamente por el Subsecretariode Egresos, Enrique Caarnano Múñoz. Losgobernadores y secretarios podrían reu nirse yconsultar, pero Hacienda tomaba las decisio nes. Con un dominio pleno sobre las artespresupuestarias y con información que noestaba a disposición de los de fuera ; GaamafloMuñoz pod ía simplemente declarar !' "Nohay dinero." Y no se presentaba apelaciónalguna.1 3
¿Cuáles fueron las implicaciones del control por parte de Hacienda? Simplificar enexceso. Hacienda persegu ía las metas ortodoxas de l desarrollo con estabilidad de precios,equilibrio de la balanza de pagos y nivelesmanejables de la deuda exterior. El volumende la inversión debía provenir del sector privado y el gobierno diseñaba poi íticas a finde promover la confianza del inversionista ;convertibilidad de la moneda, un ligero esfuerzo fiscal con generosos incentivos para lainversión, subsidios para erergéticos y transporte, 'preferencias crediticias para actividadespr\oritárias. En virtud de los niveles comparativamen te bajos de egresos anteriores .a los
12 . el . Caiden y Wildavsky. (oc. cit .; Ange ll Israel RiveraOrtiz. The polirics of devIJlopmenr Planning in Cotombia. Unpubl. Ph. O. de s., SUN Y . Buttato, 1976 . pp .169-175: Gary W. Wynia. Poli tid and plannen: ecooomic de~/opment oottcv in (;enrr.1 Ameriea. Mad ison:University of Wisconsin Press, 197 2. pp. 69-81 .
13 . Mat erial de entrevistas.
ARTICULOSMONOGRAFICOS 19
últ imos años de la década de los sesenta, elinstrumento pr incipal para impulsar el desa rrollo, era la poi ít ica monetaria, . donde elBanco de .M éxico ajustaba los requer imientosde .reserva-con . ob jeto de limitar· o est imula rlas inversiones 00 acuerdo con las Ifneas preferidas y unapolfticacomercial proteccionista.La -pol(ticafiscal .era un lnstrumentosecunda rio y parecía comportaree'lndependlentement ede los ciclos económicos.l'
La estabi lidad poi ít ica era decisiva paraesta .- estrategia ' o , como , ro. resume Roger
'. Hanseneon tanta hab ilidad: " en un pa ís demenor desarrollo, especialmente uno que notiene . restricciones en cuanto a salidas decapital, sólo .la capacidad continuamente demostrada del sistema poi ftico para gara nt izaresta bilidad y oportunidades económ icas rentables puede generar tasas cre cientes de inversiónpr ivada nacional.,,1 ~
En materia d e .egresos¡ ·Hacienda practicóla presupuestaci ón ·basada en .losc recu rsos.Los-egresos .opera tivos constit u fan 'un supuesto y fueron ampl iados incrementalmente.Los gastos por concepto de inversión eranvariables. En este caso , ' la consideración fundamental era la recuperación de la invers iónconsiderada según .. las normas del ;.mer cado.Por .loqeneral, la -infraest ructura, la industriay ..la .agricultura .comerclal . en · mayor escalafusron -favoreciuaa -en menoscabo de 'Ia ' agricultura comerc ial en pequeña escala y ·Ia asis-
14 . E" Koe hler . Jo hn, Econom¡'c po Ucy-msking w;rh ttmttedínformation : "tne proceu· 0'- mecro-controt in MlJxico,Santa Moni<:8¡ Cat . : The .reed ccrporatlon, MemorandumRM-5682-RC. Agost o de 1966 .
15. O. Hansen, Roger, Thepoli ricso f econom ic d eVfJlopmenrin Mexico,..8altimore.: .Tbe Joh n Hopkins Press. ·1971 .p.64 .
tencia pública. Debido al esfue rzo impositivorelativamente ligero , y como consecuenc iala mayor dependencia de los préstam os, Hacienda contemplaba las propuestas de inversión vigilando si podrían financiarse y cómose financiar fan; además, la segurid ad y larentabilidad ten fan un gran peso. Aqu ellosprogramas que pod ían asegurar su propiofinanci am iento recibían una aprobación prioritaria. Los funcionarios de Hacienda podíaninvocar cr iterios económicos neutrales a finde justificar las decis iones y asf desviar en'cierta medida "las criticas de otras secretariasen el sentido que Hacienda era juez y parteen la formulación de poi íticas.1 6
las personas que propon fan que el gobierno tuviese un papel más agresivo yuna lógicabasada en metas, con grue nte a la planea cióncen tral, se encara ron con un problema ' inmediato : la fórmula pla nt eada por Haciendafuncionaba : De 1958 a 1970, la industria seexpandió ráp idamente y las tasas de crecimiento agregado se encontraba n en tre las másalta s del mundo. los cr íticos señalaban unaserie de problemas estructurales que ,felacio"naban directamente con poi ít icas IS/:pr~dúc
ción agrfcola que decaía, urbanlsmc'aeelerarío,
16 . Mater iet. de entrevista . El pensamiento de ceecrsmenroeq uilibr ado y an tt -tntle cto nerto se re ñeia ,. n ,R~
Mance ra Ortiz {subsecretar io de Hacienda y CréditoPúbli co}. El presupues to f iscal V la economía nacional,México : n .p.. 1956. pp. 23 ·25. Cerso Fur tado señalaque la ca rga fiscal en México permaneció pr éctlcamenteest étrca ,en ladécad a de los sesenta , eumeéteedo la dependencia del gast o público en otras fuentes de financiamiento de 46 8 54 por c ient o en ese per iodo ,' t odos losgastos-de capi te l y una t er cera part e de losg~stoi cor rientes de l gobierno mex icano fueron ñne nciadcs d e recursosno fisca les. sobre todo d e créd itos int er nos y 'e')(ternos .Econ omic : de vetopment: 01 LBtin America': hil toricalback ground and co ntemporary probleml ;: lC8n'ibr idgeUmverslt v Presa. 19 76 . 2 nd . ed ición, p. 248 .
20 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
penetración extranjera en ciertas áreas económicas, distribución del ingreso crecientementesoslayada, crecimiento de capital relativo, enoposición a la industria de mano de obraintensiva, balanza de pagos adversa y una creciente deuda exterior." 7 Pero hasta que estossíntomas se agudizaron en la década de lossetenta, se pod ía ignorar a los críticos.
Echeverría desafió el predominio de Hacienda. La muerte de Rodrigo Górnez, Directordel Banco de México durante 17 años y larenuncia de Ortiz Mena, después de haber sidotitular de la SHCP durante 12 años propiciaron la oportunidad para el cambio. Al promover una apertura democrática como virtudpoi ítica y el desarrollo compartido comopoi ítica normativa, Echeverría alentó el diálogo dentro del gobierno y entre los funcionarios públicos y grupos ciudadanos. Las decisiones de Hacienda podrían desafiarse y esto-aunado a los diferentes esfuerzos para impulsar el crecimiento y mejorar las condiciones de vida de las poblaciones pobres, dentrode un contexto de creciente estancamientoprovocó tensiones. Caamaño Muñoz "fue renunciado" en 1971 y el sucesor de Ortiz Mena, Hugo B. Margain, partió en 1973.
La evaluación coordinada de poi íticasfue desatendida en gran medida en el período1958-76, debido a que: 1) en ausencia de
11. 'reno, en La polltica económica en México. hace un análisis mordat de estos ternas. Ver también, L. AntonioAspra, "1mport substitutton in Mexico: pest and present, "World development potícv and the possibility ofa 'livabJe' future for Latin Amerfca, "American PotiticetScience Review, 69:2. junio de 1975, pp. 501-25 proporciona un interesante análisis general de las tendenciasrecientes en la región y plantea las implicaciones poI ítieas.
planes intersectoriales que fueran instrumentados, no existían criterios para evaluar resultados; y 2) las dependencias más importantesno ten ían incentivos para colaborar. El esfuerzo fundamental a fin de coordinar la instrumentación y evaluación de poi íticas, enfocadoprimordialmente a armonizar las inversionesy el gasto corriente se produjo en 1971, cuando los representantes de Hacienda, Presidencia y SEPANAL se reunieron en lo que sedenominó la Comisión del Gasto público. 1 8
Sin embargo, la esperanza manifestada porLópez Portillo en aquella época en el sentidode lograr "un triángulo de eficiencia", notuvo mayor eco en los resultados.' 9 Fernando Solana, el actual titular de Educación PÚblica, describió la situación de la siguientemanera:
"en forma simultánea se presentó unacompetencia abierta entre las tres dependencias para ver cuál controlaba una mayorcantidad de mecanismos de supervisión.Hasta este momento (1971) no conozconingún esfuerzo sistemático de coordinación entre las tres secretarías a fin dediseñar mecanismos unificados de pianeación, coordinación y control. Sin embargo, incluso sin un sistema integral decoordinación, los actuales mecanismos decontrol han sido muy útiles. Gracias aellos, los períodos de verdadera anarquíaadministrativa en los cuales se hundierondiferentes organismos y empresas, han
18. El resumen de la estructura V metas seencuentra en Ho·recte Flores de la Peña, La función de control en la administración pública mexicana. tntemetionst Review atAdministrative &:iences. 60:1, 1974, pp. 55·57.
19. López Portillo, José, "La función de control en la leforma administrativa," Revista de Administración Pública, México, 22, enero-febrero, 1971, p. 93.
ARTICULOS MONOGRAFICOS 21
sido superados y en algunos casos losvicios administrativos -no sólo en el sentido de técnica administrativa, sino inclusive de honestidad- se han liquidado."2o
A pesar de los grandes esfuerzos durante1971-76, la Comisión del Gasto Público seconsiderará, finalmente, un fracaso.21
En suma, a principios de la década de lossetenta, Hacienda reglamentó el presupuestoy ejerció una influencie uUI"inante sobre laplanificación y evaluación. La Presidencia ySEPANAL lograron, en cierta medida, el acceso a la toma de decisiones en materia financiera. Sin embargo, la base económicopoi ítica de este arreglo se deterioraba. Echeverría heredó una situación difícil y conformea sus numerosos críticos, la empeoró aún más.Durante su gestión, el gobierno nacional seincrementó de 782 dependencias a aproximadamente 1019; la fuerza de trabajo aumentóen el orden de un 60 por ciento y la participación del sector público en el PNB aumentóde 26.8 a 39.6 por ciento.22 La congruenciaadministrativa sufrió en gran medida. Comolo externó un miembro de la oposición en lainiciativa privada, hablando de Echeverría,"si hubiese sido un buen administrador, Mé-
20. Solana, Fernando, Los marcos de la reforma de la administración, ibid., p. 47.
21. González Perés. J.N., "La Secretaría de Programacióny Presupuesto: eje de la reforma," El Dla, suplementode XV aniversario, junio de 1977, p. 24; ExcéJsior, 12mayo 1977. "No hay coordinación entre las dependencias del ejecutivo. reconoce P. Muñoz Ledo."
22. Acevedo de Silva. María Guadalupe, "Crisis del desertolIismo y transformación del aparato estatal: México1970-1975." Revista Mexicana de Ciencias PolíticasV Sociales, 21 :82, octubre-diciembre 1975, p. 154. reuc.La po/frica económica en México, pp. 190, 193.
xico ser ía ahora un pa ís social ista. No lo es."? 3
La creciente inflación, el desempleo, la deudaexterna y la fuga de capitales -todo en uncontexto de exaltadas tensiones poi íticasculminaron en la devaluación de 1976. Deah í que la agenda poi ítica de López Portillofue en gran parte dictada, no escogida: ordenpoi ítico y recuperación económica.
La SPP y la lógica de la reforma
Es irónico que los antecedentes que hacenque López Portillo sea la persona idónea parainstrumentar la reforma administrativa, tiendan a debilitarlo desde el punto de vista poIítico. La iron ía aumenta por el hecho de queeste Presidente absorberá el costo de la reforma, mientras que sus sucesores esperan cosechar los beneficios de un régimen robustecido.
José López Portillo fue el primero en impulsar el programa del doctorado en cienciasadministrativas en el Instituto Politécnico Nacional. Encabezó los esfuerzos de reformaadministrativa del gobierno federal a mediados de la década de los sesenta y tuvo unacarrera como administrador de alto nivel enpuestos en SEPANAL, Presidencia, ComisiónFederal de Electricidad y Hacienda.24 Portanto, es un refinado estudioso de la teoríay la práctica administrativa. Por otra parte, suprimer cargo de elección fue en la Presiden-
23. Cita en The Economist, 22 abril, 1978, Survf!V p. 18.Ver Cartas Loret de Mola, Confesiones de un goberna·dar, México: Editoria/ Griietbo, 1978, para la opiniónde un Estado acerca de Echeverr fa.
24. Hoder¡c a¡ Carne. Mexican política/ biographies, 1935·1975, Tucson: The Umversitv of Artzona Press, 1976,pp. 189-190.
22 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
cia y no tuvo la oportunidad de crear partidarios poi íticos que conllevan las gubernaturas, cargos en el partido y las carteras delgabinete más "poi íticas" , corno las Secreta rías de Gobernación o la del Traba jo. De ahíque, si López Portillo llevó a su régimen unaestrategia de reforma y un equipo para instrumentarla, se le consideraba relativamentemenos poderoso que sus predecesores inmediatos.2 5
El poder presidencial, en relación con lareforma administrativa , tiene relación en granparte, con el ritmo del sexenio. Deben realizarse diversas tareas bien y rápidamente. ElPresidente debe reunir una base de apoyo enel PRI, en los niveles nacionales e inferiores.Al mismo tiempo, debe seleccionar y formarun equipo administrativo numeroso, competente y leal. Se precisa de velocidad y habilidad para romper efectivamente con el predecesor (el cual procurará mantener su influencia) y de impulsar al nuevo régimen, detal manera que los programas puedan arraigary generar productos en el tercer o cuarto añode gobierno.2 6 Las funciones de .un Presidente son difíciles en épocas normales. Pero,para López Portillo, el intentar reformar alpartido y la burocracia, al mismo tiempo, reviviendo asimismo la confianza del inversionista, multiplican las funciones:
25 . Samuel l . del V illar, " El manejo de la recuperación dela economía mexicana en crisis 11976-1978)." Foroin rem ilc;ondJ. 19 :4, abn t-iumo , 1979. p . 554 ; PeterH . Smilh. Llbyrinrh:s of oower: polirical recnsitmemin twem tetn Cenrurv Mex ico, Prtncetc n : PrincetonUnlvershv Press. 1979. pp . 288-89. señalan la relativadebilidad política del Presidente.
26. Ver Merilee S. Grlndte , Bureaucrats, pollticians andpesU8ntl in Mexico : A Case Srudy in Pub/ic Potícv,Berkele y : Universitv o f Californ ia Press, 1971, da unaexcelente explicación de estos tó picos .
La propia reforma administrativa constituye un elemento de la mayor .estrategia degobierno. Es el complemento de una reformapoi ítica, cuya metaes estimular una participación más amplia en materia de poi íticaelectoral, al tiempo que fortalece la Alianzapara la Producción, un conjunto de poi (ticasdestinadas a promover la confianza del ¡nver·sionista y estimular la recuperación. Los portavoces gubernamentales enfatizan el carácterintegrado y lógico del programa. 27
El elemento de la reforma administrativapuede resumirse en tres rubros : .1) .reorgani zación de las secretarías de Iínea :2)secto,rización de casi. 900 paraestatales bajo la coordinación de secretarías designadas como "cabeza de .sector;" y 3) instrumentación de lapresupuestación por programas. La lógica detrabajo era la. elaboración de un plan .mult ianual del . sector público, progran¡as anualesderivados del.plan, traducción de dichos programas en presupuestos-operativos.ie .inst rumentación mediante la burocracia ya reestructu rada. El intento . de . pasar del .t radicionalpresupuesto basado en recursos, al estiln-deHacienda; al presupuesto' con base a metas; sefundamenta en la planeación a.medianoplazoy se refleja claramente en la lógica.
El compromiso del Presidente consistíaen programar fechas de presupuestacióna partir de 1965 y observar los esfuerzos inicialesrealizados por SEPANAL , a fin de introducirtécnicas de presupuesto por programas en lasparaestatales que Se encontraban bajo la corn-
27. La legislación fundamental es la, Ley orgánica de la administración públiC6 feder.I, reimpresa en El mercadode valoff/s, 37 :1,3 enero de 1977,l ,19 .Samuell.delVillar en "Reforma acIminioltrativa: vieja carta :..de -LópezPortillo;' Proceso, 22 enero de 1977,6·13, plopor.cionauna útil descripción a este respecto,
ARTlCULOS MONOGRAFICOS 23
petencia de dicha dependencia. Cuando fungiócomo Secretario 'de Hacienda (1973·75),apoyó un ' proyecto piloto 'de un sistema depresupuesto por 'programas del gobierno ·ensu conjunto, bajo la supervisión del OficialMayor, Julio Rodolfo Moctezuma Cid.28
Carlos Tello, que en ese entonces -ocupaba elcargo .de Subsecretario dé Ingresos, era, asirnismo.cu ien promovía la reforma en materiade administración fiscal y se hab ía esforzadoen descentral izar la recaudación de impuestos.
Con objeto . de evitar la problemática decomis iones intersecrétariales, López Portillocontempló un solo organ ismo para integra r lasfunciones de planeación, programación, presupuestación y evaluación. óin esta orientacióngeneral, se concluyeron los detalles de la SPPdurante , la . campaña presidencial 11975-76)en el .lnst ituto de .Estudios Políticos, Económicos y SOCiales, que constituye el órganode . invest igación y políticas del PRI. Aquí,Moctezum¡¡ Cid coordinó a un pequeño qrupo de expertos provenientes de Hacienda ydel partido. La Figura 2 muestra la estructurade la SfP.
Cabe notar un punto de ambigüedad encuantO a metas: si bien la SPP iba a centralizarla ptaneacl ón .vla presupuest.ación y la evaluación, López Portilla hacía hincapié en que lascábezasde sector deberían ser autónomaspara fijar metas, asignar recursos y evaluarresultados. Deesta mamira, se podría responsabilizar a las cabezas de sector de las realizaciones .. programáticas.2~ . Podrían lograrse
28 . Moctezuma Cid. Julio Bodolfo , "E l presupuesto comoherramienta de polít ica hacendaría," Primer conoreeo depresripucsro. Mé xico : 5HcP. 1975; pp. 13-21.
29 Material de entrevistas. V er. por ejemplo, la Exposiciónde motivos defa Le y orgánica -de la sdm inistrsc tón p ública fedN af, 1976:"
varios fines: la Presidencia se liberaría de unenorme volumen de detalles que sólo serv íanpara limitar el poder presid encial ; los adrnin istradores de alto nivel serían recompensadospor los resultados programáticos y se podríanidentificar y . remed iar los problemas de trasla pe y la dup licación . Volviendo a la Figura 1,esta ten ía una imagen de la casilla 2. Dichoesti lo representaba un cambio signif icativodel control de Haciend a bajo la práctica tradiciona l. El aspecto importante era la mezclaadecuada de tutela de la SPP e independenciasectorial.
Una característica de la nueva dependen cia que se comenta a menudo, se refiere a laforma en que los orígenes de las subsecretariasde la SPP afectaban la subsiguiente elaboraciónde políticas. La programación estaba integrada por elementos tomados, principalmente, dela Presidencia, SEPANAL y el Consejo Nacional de Ciencia y Técnología (CONACYT/.La evaluación carecía de antecedentes institucionales claramente definidos y la realizaban jóvenes profesionales que proven ían dediversas disciplinas. En comparación, los departamentos técnicos y operativos de la Subsecretaría de Egresos se transfirieron virtualmente intactos de Hacienda para constituirla Subsecretaría del Presupuesto. Más tardese presentaron dos implicaciones: 1) si bien lasSubsecretarías. de Programación y Evaluaciónencararon enormes dificultades de metodología y técnica, obstaculizadas aún más porla diversidad de sus orígenes burocráticos, laSubsecretaría del Presupuesto manten ía sucongruencia; y el presupuesto llevó a la SPPsu énfasis tradicional sobre el control , la legalidad y la prudencia fiscal.3 o
30 . Mater ial de ent revistas
24 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
La segunda preocupación era la ubicaciónburocrática y las funciones de la Subsecretaríade Evaluación. En un sistema de partido dominante, en el cual falta vigilancia o auditoríarigurosa por parte del Congreso, la administración mexicana se ha visto obstaculizadapara crear una capacidad global de evaluación.De ahí que la estructura de incentivos en lamovilidad burocrática responde en gran partea lazos de amistad y a redes de clientela,aunque los resultados programáticos sí cuentan en distintos grados en las dependencias yen diferentes momentos del régimen presidencial. Al colocar a la Subsecretaría de Evalucación a la par con otras dos Subsecretaríasde línea, reflejó la tendencia presidencial de"pensar en términos lineales." Esta posiciónfacilitaría la integración de la evaluación conla programación y la presupuestación. Perosu ubicación dentro de la SPP aumentó lostemores con respecto a una supersecreterieque planearía, asignaría y juzgaría el desempeño de otras dependencias. Más aún, la evaluación programática era un concepto pococonocido por las masas burocráticas y por
. ende tend ía a despertar sospechas.P '
Trascendiendo las características organizacionales, la formulación de poi íticas burocráticas es básicamente una función de liderazgo; por ende, es útil hacer una observaciónen torno a la biografía y el accidente paracomprender los problemas iniciales de la SPP.Moctezuma Cid diseñó la SPP con la expectativa de encabezarla. Sin embargo, con la devaluación de 1976, López Portillo necesitabaun nuevo secretario de Hacienda. Por este
31. Material de entrevistas. Merilee Grindle. Patrona andcllents jn The bureaucracv: career Networks in Mexico.Latin American Res6llrch Review, 12:1, 1977, 37~6.
proporciona una descripción útil de estructuras de incentivos y comportamiento burocrático.
motivo, en diciembre, Moctezuma Cid fue designado Secretario de Hacienda y CréditoPúblico y Carlos Tello, quien debería ocuparotro puesto, fue nombrado Secretario de Programación y Presupuesto. Habrá que especularhasta que se publiquen las memorias. Podíaser que Moctezuma Cid contempló mayorprioridad para la independencia sectorial yla congruencia administrativa; quizá Tello sepreocupaba más en estructurar programaspúbl icos efectivos para hacer frente a lospadecimientos económicos. Pronto Moctezuma Cid se encontró en conflicto con su propiacreación burocrática.
La SPP: Los primeros años
Los problemas que bloquearon a la SPP duorante el período 1977-79, pueden analizarseal considerar la congruencia relativa de lanueva dependencia con la naturaleza de lapoi ítica económica y la burocracia del gobierno central. Asimismo, cabe notar ciertosproblemas técnicos y de procedimiento.
En 1976, el modelo de desarrollo estabilizador se derrumbó. Diferentes élites sacaron distintas lecciones de los años de Echeverría. Pero, aparte del acuerdo general paraacallar las voces y el enfrentamiento a problemas de recuperación económica a corto plazo,no surgieron poi íticas substantivas para unificar facciones contendientes dentrq delgobierno. Las tensiones a este nivel complicaron la introducción del nuevo proceso presupuestario.
En el área de la poi ítica económica general, López Portillo hizo frente a restriccionesen cuanto a recursos gubernamentales desdetres direcciones. Primero, debido a los acuer-
ARTlCULOS MONOGRAFICOS 25
dos crediticios no utilizados en 1976, con elFondo Monetario Internacional, México aceptó varias limitaciones, incluyendo un tope ala nueva deuda exterior, límites en cuanto adéficits gubernamentales y acciones encaminadas a controlar la inflación. En segundolugar, como parte de la Alianza para la Producción, el gobierno elaboró un programa decontroles salariales y de precios. Los controlessalariales podrían aplicarse con más éxito enun medio de estabilidad de precios relativa;sin embargo, a fin de aumentar la inversión yla productividad, se consideraba necesariomoderar la carga fiscal en ingresos corporativos y privados. En tercer lugar el desarrollopetrolero, si bien prometía ingresos substanciales a largo plazo, requería una crecienteinversión a corto plazo. Más aún, el Presidente había elegido deliberadamente explotarel petróleo en forma gradual, con objeto decontrolar la inflación y dar tiempo para unaplanificación adecuada. Un sentido de crisispuede ayudar al reformar, pero la innovaciónes relativamente más fácil cuando hay inactividad de recursos. En suma, las restriccionesbloquearon la reforma.
El programa de recuperación económicaprovocó un conflicto en el gabinete. CarlosTello argumentaba que los síntomas de lacrisis económica habían sido mal diagnosticadas, que la raíz de la inflación-estancamientoresid ía en desequilibrios estructurales y cuellos de botella, y que lo indicado era la creciente inversión y actividad gubernamentaldentro de un plan cuidadosamente diseñado.A corto plazo, la inflación podría persistir,pero sería inflación con crecimiento y noestancamiento. El impulso global de Telloimplicaba una orientación más activa, estad (stica, donde la empresa pública y mixta desem-
peñaría un mayor papel. Su postura residíaen el análisis complejo de las deformacionesque caracterizan al desarrollo dependiente yretardado.V Los aliados para dicha posiciónpodrían encontrarse en la Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial (el organismoque sucedió a SEPANAL) y entre la corrienteestructuralista de economistas profesionales,dispersada en la burocracia y en las universidades. También podrían valerse de símbolospoderosos del legado de la Revolución: nacionalismo y justicia social.
Moctezuma Cid sosten ía que la políticaeconómica debería conformarse a la letra y alesp íritu del acuerdo celebrado con el FondoMonetario Internacional. En este sentido,planteó la aversión duradera de la inflación,con todas sus consecuencias distorsionantes ydebilitadoras. Entre los partidarios se encontraban los bancos internacionales y nacionales. La Secretaría de Comercio simpatizaba,pero quizá era más flexible, reflejando laambivalencia de los intereses comerciales privados hacia los programas de estabilización.3 3
Un eficaz símbolo poi ítico de esta posiciónconsistía en relacionar la postura más estadística con el régimen de Echeverría, que habíasido desaprobado por el públ ico desde la devaluación. En 1977-79, los periódicos llevabanuna corriente uniforme de ataques contra empresas públicas y mixtas, alegando corrupción,ineficiencia, mala administración y caciquismo
32. Estos temas se tratan en Tetlo, La ootttice económicaen México: y Horac¡c Flores de la Peña. Teoría ypráctica del desarrollo, México: Fondo de Cultura Eco·nómica. 1976. los explica en forma más general.
33. Por muchos motivos, es difícil caracterizar las posturas de las dependencias con gran precisión. Ver SusanKaufman Pureell y John F. H. Pureen, "State endsocletv in Mexico: must a stable polttv be InstituttonaHzed" World Politicl. 32:2. Enero 1980. pp. 213-223.
26. REVISTADE ADMIN15TRACIDN PUBLICA
laboral : Hubo muy .pocos defensores y se hizofrente a ·u na opinión pública bastante esc éptíca, incluso hostil.
L ópez Portillo vaciló entre las posturas;pero. cuando las propuestas .dapresupuesto ,para el año.fiscel-de 1978 fueron presentadaspara . su ·consideración .final, se vi6 obligado aescocer. En 1977,s.0Iieitó las renuncias deTello .y de Moctezuma Cid .e .intentóun equilibrio precario entre los puntos de vista,3 4
Rápidamente se sucedieron otros ajustesde. personal . .Eduardo Pascual Moncayo; Subsecretario deProgramaci6n fue substituido porAlfonso Cabreros. En Hacienda; .el. Subsecretario . de Ingresos; Ignacio .. Pichardo Paqaza,se-.fue con Moctezuma Cid. Pascual . habíarespaldado-Ja .postura de Tello y también sele .relacion ó-conJos problemas ocurridos alinstrumentar. el ·sistema deplaneaci6n de laSP}',.-Pichardo .Pagaza había preconizado en 'muchas ocesiones una política impositiva másagresiva,que ,iba en contra da la estrategia dehi Alianza para la Producción.35. La remociónde estos funcionarios.de alto nivel resultó encambios. de equipos de personal ; a medida .quelos . func ionarios recién .nombrados reorqani zaban las funciones y reclutaban a sus propios 'colaboradores.. La, sacudida Se resintió másen . la SPP, andando a tientas en sus primerosmeses, que en Hacienda.
34. ' The Eeonomi$(, 24 dtcl ernbre 1977 , pp . 57-58. El:Unírerss/, " Renunciaron Mocteluma Cid y Tello Ma·c(a5:'17 noviembre 1977,pp. '1·15 .
35: ' Ef' HerillrJo. 17 noviembre 19 77, " Retc rme f iscal 'pOsj·~ ' ble causa de la renuncia . Sin embargo, los Itntrev;stados
sugimn Que la poi It ice f i$C81 no e", la cuestión imcor" Úm te: Pithardó renunció porque era parte 'del grupo. ~rmnistratiVo -de eolebo reoo res'de Mo cte1'uma Ci<:I .
.El punto que hay qu e subrayar en estecaso es que el desacuerdo en materia de poI ítf.:ca -macroecon ómica iba a colocar una ' trabaprofunda, ' que -ranularfa la 'norma tradicion alde disciplina política. Las renuncias da EnriqueCaamaño Muñoz y de Hugo Margáin a principlos.ríe la década de los setentafueronpormotivos de poi ítiea, como fue el caso "deMoctezurna Cid y Tello. , Más aún, la resol u,ción .posterior . de Jos 'asuntos primordialesafectar án-bésicamente el estilo de la formula ciór) de políticas de ,la SPP,-un asunto que seretomar é en -las conclusiones;
Cualquier reorganización importante provoca tensiones"[urisdiccionalesra madida quaenticades de reciente creación propugnanporcumplir (o exceder)' los mandatos estatutarios,mientras las dependencias más .antiquasmaniobranpara conservar su influencia o mini·rnizar sus , pérd idas. Los problemas . jurisd ic,cionalas obstaculizaron a la SPP .tantc. en susoperaciones .internas, como en sus relecionescon otros organismos , ,,
En la SPP la lógica maestra-preclsaba dela programación a fin de elaborar un planquinquenal y .un ' plan operativo , anual. LasSubsecretarías ...de .Presupuesto w Evaluaciónparticiparían durante esta .etapa; la primerapara asesorar en materia financiera y la últimaa fin de. asegurar que los métodos que perrni tirfan .Ia evaluación fuesen incorporados 'a laproqrarnación.iLa 'SPP consultar ía con.otrassecretarías en.la :programación a largo plazo yanual. ConCarlos :Tello, el mecanismo adoptado : para .. faeiHtarla ·comunicación era unaserle de once grupos.lnterinstitucionales paraProgramación . y Presupuestación sectoriales(GIPPS). Cada GIPPS reunía a funcionartosde Programación, Presupuesto y Evaluación y
ARTICULOS MONOGRAFICOS 27
los funcionarios de Planeación y Presupuestode otras , depend encias cuva -Intorrnaci ón seconsideraba útil. En forma colectiva, losGIPPS .formularían "las' propuestas que se~íanrevlsadas e inteqradas a.nivelesmás altos conlaSPP. . .
En .térrninos de jurisdicción; 'con frecuencia se observaba que los funciona rios de lastres Subsecretarías 'de la . SPP defin ían -losasuntos .en términos bastante disImiles y duorente las reuniones ,tend ían a hablar al mismotiempo. Los funcionarios de la Subsecretaríade Presupuesto criticaban lo que ellos consideraban metodologías engorrosas Y' metas irrealistas . presentadas . por los , programadores,quienes a .su vez criticaban '. la mentalidad decontador de .los presupuestadores Ysu-aparente -incapacidad .para pensar en términos programáticos y orientados hacia resultados.
Guizá' más grave'era' la crítica' que la Sub-.secretaría .de Presupuesto ' hacía 'de ,su propiaprogramación. La Dirección :General da -lnverslones sondeaba los detalles de los proyectosde inversión, desafiando los cálculos de costosy exigiendo justificaciones extensas .P " En uncaso,por "lo menos, la Djrec¿¡6n seleccionóalgunos pr9yectos para subsidiarlos y rechazóotros sin prestar suflciente corislderaci óna lasconsecuencias programáticas de sus decislones,Durante ' etcurso de ' Ia instrumentación 'presupuesta ! de T978, la Subsecretaría del Presupues,~ó}nició\ma serie'deajiistes slnconsu ltara los' f únclonarlos de' Proqrárnaclón o Evaluación.37 'Cabe notar, en defensa de, la Subse-
36.. Ma te rial de enW tv i' t l'l!l
37. S éncner Aguilar . Rica rdo, V co laboradores, La programación V lil areeoouenectón en Méx;co , traba jo no publicado prese ntado : para,"el Premio a nua l de Ad minis:;treclón Pública, lns t i t uto. Nacional de Adm in ist raciónPúbl ica. 1979, pp .44647 ,
creta ría del , Presupuesto, que a. finales de1977 los egresos programados :excedieron alos lnqresos -previstosv alguien tenia queirn-:poner prioridades:
Las funciones de la Subsecretaría de Evaluación..en .el . nuevo ·proceso estaban .pococlaras. La Subsecretaría influía en buena partedebido al ,fuerte apoyo que el Presidente brin-.daba al Subsecretario. Sin embargo, hasta quese pudiese,establecer el proceso de 'planificación y se, sistematizaran los vínculos conIa .Subsecretaría ,del Presupuesto.da de Eval úaci ón estaba en gran medida limitada a estud iosespeciales ad hoc, de ,interés inmediato .paraelPresidente.. Corno.era de esperarse.da-Sub- :secretarfade Evaluaci ón desencadenó problemas de competenc ia en toda la burocracia. Lanoción de una evaluación..colegiaday profesionaldel desempeño proqrarnático, fue difícilde introducir en un sistema en el que miles dep'iJestos :estiÍb.aii~en ::peligro en una transiciónpresidencial; Los',titulares de las'dependenc iasprefei (an hecersusproplas e\Íahj~cionessiesqué hab í~ que'efect~arlasy'se mostrali~n renLJen ~es a proporcionar ,información que podría convertirse , en pé"rtréchó para cualquiergr~p'o"poLítiéo. A fines de, ,197.1 se .aceptÓesta , realida,d vIafuncí ón de evaluación setrasladó a la' Pre~i,deflda,auóque eláparatopoiítlco permaneció a la'Spp.38
'ü Subsecretaría :de Eilaluaclon tambiénencaró la' práctica ' irripreqnada decqrrupclónadministrativa. Si bien no fue el comportamiento que se presta en si a una cuantificaciónrigurosa, la corrupción existe en muchas formas y en gran escala. El gobierno de LópezPortillo ha sido el ,más, agresivo en combatireste ¡tiej o qu é quiiá 'ot ro régimen' reclenta, y
38. U,no' más Uno, 13.enero 1.978 ..." N¡ calificar ni juagar,só lo evaluar ."
28 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
la evaluación de programas llegaría a ser unarma adicional en la batalla. Pero la tradiciónconlleva ímpetu y el cambio sólo llegará enforma gradual. No obstante, en términos administrativos prácticos, el personal de la Subsecretaría de Evaluación se ha mostrado renuente a sondear con demasiada profundidadlos datos que recopilaron por temor a desencadenar represalias de lugares desccnocídos.P''
Con respecto a la cooperación intersecretarial, surgieron tres áreas problema: Hacienda, las cabezas de sector y las oficinasregionales del goberno federal. Parte del problema entre Hacienda y la SPP se derivó dela separación legal, irreal, de funciones. Porley, la SPP debería formular los presupuestosde ingresos y egresos, vigilar la instrumentación y preparar una auditoría basada encuentas de las dependencias. Hacienda retuvoel control sobre la poi ítica monetaria y seencargó de administrar los ingresos mediantela recaudación de impuestos y operacionescrediticias. Asimismo, Hacienda ten ía autoridad legal para determinar los usos de fondosderivados de préstarnos.f ? Evidentemente,para que tuviera éxito el proceso de planeación-presupuestación, los dos organismosten ían que colaborar estrechamente a fin decoordinar las políticas monetaria y fiscal, yajustar los ingresos con los egresos en las etapasde formulación e implementación de la presupuestación.
39. Material de entrevistas.
40. Ley de ptelUpUmo, contabilidad y gasto público; Leygeneral de deuda pública, en Diario Oficial, 31 diciembre, 1976. Reimpreso en la Presidencia de la República,Coordinación General de Estudios Administrativos, Ba.. jurídicas de la reforma administrativa del gobiernoftJders/, México: Litograf(a Rekord: 1877, pp. 59-69,79-88.
Durante 1977 no se contó con dicha colaboración. Desde la perspectiva de Hacienda,Tello intentaba monopolizar la toma de decisiones en materia financiera. La opinión dela SPP era que Hacienda complicaba la instrumentación del presupuesto del ejerciciofiscal de 1977, al retardar las acciones de lasórdenes de pago autorizadas por la SPP. Laaprobación de pagos también fue una útilpalanca para husmear información de la SPPacerca de operaciones financieras diarias de lasdependencias; a su vez, esta información forotaleció las gestiones de Hacienda con la SPPen discusiones sobre poi ítica macro y microeconómica. En junio de 1977, Hacienda robusteció su capacidad de análisis al crear laDirección General de Planeación de Hacienda, bajo el Subsecretario Miguel de la MadridHurtado."! Con la capacidad técnica, experiencia y mejor comprensión de los impactosproducidos por las tendencias internacionalesy nacionales en las finanzas del sector público,con frecuencia los cálculos de Hacienda resultaron ser más precisos que los de la Spp.4 2
La elaboración del presupuesto del ejercicio fiscal de 1978 estuvo caracterizada pordesacuerdos entre Hacienda y la SPP y condujo a dos series de opciones presentadas alPresidente en octubre de 1977. Se constituyóun grupo de trabajo integrado por las dos dependencias con objeto de resolver las diferencias y, después de las renuncias de Tello yMoctezuma Cid, el grupo se formalizó comola Comisión de Gastos y Financiamiento afin de reintegrar en lo administrativo las fun-
41. Novedades, 13 de junio de 1977, La Secreterfe de Hecienda integra un nuevo orQElnismo ...
42. Material de entrevistas.
ARTlCULOS MONOGRAFICOS 29
ciones que habían sido jurídicamente divididas.4 3
La reorganizaci6n de las dependencias de1ínea y la sectorizaci6n de los organismos paraestatales fueron una medida importantepara ordenar a la burocracia nacional y fortalecer la Presidencia, al simplificar sus tareasde supervisi6n. Se esperaba que las cabezasde sector coordinaran sus entidades subordinadas y resolvieran los problemas, llevandos610 asuntos importantes de poi ítica a laatenci6n del Presidente dejando a un lado losconflictos ocasionados por la reubicaci6n dedependencias y al subordinarlas a los Secretarios, la 16gica de la sectorizaci6n requería quelas cabezas de sector tomaran un papel de liderazgo en materia de presupuestaci6n. Elpunto inevitable era la forma de cooperaci6nconfl icto entre dependencias, cabezas desector y la SPP.
~omo se apunt6 con anterioridad, la Dirección de Inversiones de la SPP propici6 lascríticas, al revisar las propuestas que la Subsecretaría de Programaci6n elaboró despuésde amplias consultas intersecretariales. Unacrítica más general fue en el sentido de que,elSubsecretario del Presupuesto, Miguel RicoRamírez tendía a menoscabar aún más elpropósito de sectorizaci6n al implicarse en losdetalles de elaboración e instrumentaciónde presupuestos a niveles de dependencia,programas, incluso decisiones de gastos minúsculos. Al funcionar de esta manera, Ricoestaba sencillamente reviviendo el estilo de suex jefe de la SHCP, Enrique Caamaño Muñoz.Pero el campo de acción y la complejidad delgobierno habían aumentado enormemente
43. Material de entrevistas.
durante el sexenio de Echeverría y, aunque sele consideraba en todas partes como diligentey capaz, Rico no pudo hacer frente en formaadecuada al enorme volumen de papeleo queexigía revisar.4 4
Sobre todo con base en supuestos, se podría simpatizar con la actitud de la Subsecretaría del Presupuesto. La reorganización delas Secretarías de línea implicaba una importante reorganización de las responsabilidadescon nuevos híbridos administrativos (porejemplo, Asentamientos Humanos y ObrasPúblicas, Agricultura y Recursos Hidráulicos).Al luchar por integrar sus Subsecretarías yDirecciones, las cabezas de sector estaban encargadas de coordinar los organismos paraestatales bajo su competencia. En esta acción seotorg6 libertad a las cabezas de sector paraidear estilos de coordinaci6n que se adecuarana sus percepciones de caracter ísticas sectoriales. La tarea resultó difícil. Un cálculo era quepara abril de 1979, quizá tres de los oncesectores funcionarían eficazmente.4 5 En estascircunstancias, es comprensible que los funcionarios de la Subsecretaría del Presupuestose preocuparan por el orden y el control. Lavigilancia de la corrupci6n y sencillamente lamala administraci6n, es una preocupaciónconstante y legítima, y la confusi6n de lareorganización sólo podría servir para aumentar la acostumbrada vigilancia. Sin embargo,de mayor trascendencia era la resistencia aliberar propia de los hábitos de la toma dedecisiones centralizada. El permitir que lascabezas de sector tomasen decisiones y asumieran la responsabilidad de los resultados delos programas, requería de una aceptación dela palabra difícil de mostrar.44. Material de entrevistas.
45. Material de entrevistas.
30 REVISTA DEADMINISTRACIOI\I PUBLICA
De ah í que la Sobsecret2ríade Presupuesto SIlC0fl5tderó ",foera:{le, sincronización conlas reformas-prOptle$tal¡';'·;EI problema no era5&10 qtie-.la> SubséCretaría 'delPresupuesto 'sehabía tornado en un cuello' de ..botella.;delproceso glQbal, sino que ,la Subsecretaría estaba~ blJs6a.ic)o ' s'ú 'propiac,irnce(icíÓ!' de ,laspbrl*.a~ .c!r. !¡(adtn~h¡stfa,Cífm"y ,a!güiulS Ir~ga rsm :.a su.rg, r i:¡U_~ . ~tabaall~aa , con la SHCP,En' tebrero dé'1919, el Presidente reprendióse,~éramél\te :~r)!Jéeso~,9(iéJ¡o en ,'l,a $Pf',Ricarao"GarCía Sainz, '{áNtiguel Hicopornohaber subsidTi.d6' uiJ- "prbgra rriá ' p rioHta'rio',Da'dq,que etréPr'qche 's,~ l¡~bía~~!KIy¡ldo 8(1
ap¡í ríe~éÍa " Y'JÚe ' ¡j i'n pji ¡¡ TTÍé~te , fi!tradó a, :Ji!pléQ~ $Ji':¡ni~(pr~i¿ co ;¡'q, ~ltúí.tei1to 'dél'P.i-e'si~élité 'pari( ú'i:!a:'s~~oQ¡j" i:.i;if!d<i , de fÍ! Íl:locion,es,"~ : Al'." IJR manjfes tl!i;se ' uri seguirT¡ iénto. , . 1 , .' , ' .1 : '# ,"' ,', ' o' . ¡.. • • . ., _ • ' , . ' • , • .
!n1!!~dW,o " la,N),te~pret\l<¡1on"a\t~r.n~t¡va (y me-"bs,p~~(is,ibM,Ne Q~ii e !j~¡¡Fo~~é ,S:íiví6par,ades)/íat '.I ~ ' ,crí t iC<¡ ,del,rresíile:9Jea "la SPP ,yq~ehabía " 'u Í1 erlt'eií'd í inre n~o ' jmpllcifo deé¡jr9á ~ ·· 'c'qn~ ' -la"responsaqirl~a.dde .19s.. Q~~tod.Si~ ,etnba ~~o, ·: n ·,m'!Yó,~e . 1 ~1JlGarc ta, ~á.ít]{y'Rrtb 'fueron destituidos eh' u'iia i~organ¡zación
rlenllfal 'qué táiil rlíéli 'iemo916alos secretarlOS&i.~bb~i-"~bfÓn Td~ . Re¡~~,o'i(és"Exf~fl¿;re~ ,El 'biim' é)n de' 1l'céi6ii' ·· lb librC! tó del iiiÓ",i-rffi~!Ti~~qü~1e(Pres¡Je~~,e ' t~~lri bIÓ'se.'1c¡ij,a:mentetomo 'sn el. 'mela r Interés dei:pa IS,~n'ér? 9:oii~ige~~'i~~,ec~,~c!pq: ~<¡erEa 'Wi \ó~protlfert1as flln(lameritlld . oel equipo r1p qobilÍr¡.¡ii:¡{1':
46. · ·: ~ Q~ i~~~ .'~.I~ ~re~id~~ I~ , Ié\ sirT!ul~l~f1 .of i~ i.ar:· . /:(Jc..~q."19 feb~rti 1~9 . pp~2f!i-21 . · Vet' tamblen~ Exc~ls,o' .
;?Q~ lwtth~ l:'919'¡ R«t "privada. : PP¡··'"4 ; -22 -A-y : " Losin tc ce btes ," p . 9 ·A .
47 . Latin American Potit icet Rt!fJort . 25 mayo 1979. p .-lB ;Exd/s;or 27 de may o de 19 79. " A la m itad del fo ro", p .p ,l a,A ,
Puesto que .un gran .votumérroe l'os,gastOSpúblicos eran administrados por el gobiernoa través de sus organismos en las entidadesfecreiativas; la renrqanizeciónprecisaba de unanueva 'disposición de las 'rel:itlórle~ ' entre 'e l!¡óbierno federal y estatal, 'Y'entre !a5ofidrílJsfroéraleh!ri ' lOs' estados: la 'SPPtendría,;;qúeSer'la primera eri 'cóordinar; tos-problemastederales, estatales y municipa1es."Esto'COIQcó aía de¡)endencia :én ra.'difíci1-p(¡slcl6nde entrelazar las prídRdádes federales 'i:on "las necesldades'eStafáles':Y munlctoales qce '¡¡'menudon ó'colncld ían"'Además, '16s gobernadores'acfuabán .·é01W' preconizadores ,de' las'neeesldades"loeale'S y laSPP seconvlrtióenun blanco~onveni9rite pál'a'lacrítica"
,t.a'comph!jiáad 'de,la reorganización reqeería 'tlélT1po, y para abril de 1979 '·las·oficlnasestatalesdé la'SPP aúnca'tecíán 'de í il~ihi¿c-íOnes formalizadas para leqalizar su"'alÍtorldaden relación con otras oficinas federales en losestadrui: 'entónce\( la efii:~l:ia'a ' h ívél " ~$tata lCiMeri~~i."de lá hábÜidati "~ 'd¡\pldni~ci ii'de.1os.¡'epre'~erÍ'tantes aeíi."SPP,48
Losproblemas tecnicos'y 'de procedllnientoque at'ei:iár0rla la SPfi ,~n 19sprimerósá~osjl0o//an l;ómBrf!iiq~rs'e , '.,c~n "~aY9r' }~RilW~articulando , la tóclca oubernamental del pr é-
'SUpu~slq conbase en~etas:' , ) tJ~pla¡;'gjQ balg(jihR~~n~r . fjj~ , i!.'~ : , D?'~ta,s ,~~~p,~f!j~~~s' ~~r
'~ctq~., ,2)' l"os P!~~~~,~~t9-~I~I~~"se ,~,I) ~ r.e l ~z,~~,en, _p n~ ' ,~tr.~c~~r~ p.rOQ~~,~at~9 1,~.teg ra~a"H~rla burocracia P,ubhca;(:Je .tal, manera que,Jos'." ' ". • ", '- " " , ' • . ' . " ' " ' . ' ". . • :'1'. . " -. •. . ' ,' '."' étem éntos délmisrno proíjl:ama admln istradonoedlsñntosorqanismc¡ p~'édan ' iderÍ tificai'Séy 'coordlnarse. 31 Losproqramas ' operat iliosanual~sse derivan dét'p!anqúlnqueria l ínter-
48. Mater ial de entre vistas .
ARTICUlOS MONOGRAFICOS
sectorial. 4 ). Los programas anuales se tradu.ci rán qn presupuestos 'del ejercicio fiscal ;.. endonde los gastos proyectados ' se ajusten·a ·losingresos previstos, de tal manera que se puedamantener una. .conqruencía programática.5) Se realizarán los ajustes jtecesariosan elcurso de Ia instrumentación. gei presupuestoy sé prestará . ~tenci?neJ¡Pecial a las .consecuenciasproqram átlcas.ide las .decisiones. 6)Los programas Se evaluarán a intervalos predei:erminado~ .y 10s n¡¡lIazgos.y recomendaciones reciclados a través de. u·n'¡dades.~e planeación-proqrarnación . Por lo tanto.el sistema~e¡¡jlJsta constantemente dentr,o (je un .rnarcode ' ÍT1e~s concretas. . .
La lóqlca presupone: 1)informaci611 amplia y oportunaZ) 'terminolóqfa estandarizada (porejempto, matdcesprograh1á~íc~s, datosde ' cár¡¡a de trabajoJ.;3tsuflcie.ntes¡l¡)titudestécnicas distríbuidas en forma adecuada enlas . dependencias y entre ellas; y . 4). ruti naspracticablesde comunicación ycoórdinaciónentre y dentro. de ·Ias dependencias. En formaideal, la .instrumentación dehsistema seríacuiríadosamenteproqrarnadapor oasosv etapas, empezando; cbviamente, con un plan. 'Por lo tanto, durante el periodo de arranque,podrfa contemplarse un ,pnocesovpresupuestario paralelo, tradicional y .programáticQimientras se formula un plan, '1 '5e' cumplen'otros requisitos. Planteado en términos ..tan.escuetos, la enormidad de la tarea emprendidaen 1977 es muy clara.
La clave para el sistema es un plan; la pre supuestación y la evaluación dependen deesto. En el período de 1977-78 , no se contabacon dicho plan y a finales de 1979, el PlanGlobal aún se encontraba en forma de provee-
tO,4 SAI carecer d e un plan, se tornó la deeisión en 1977 de' formular un plan decincoeñosvun..plan -anual al mlsmotiernpo. EstoSe ' emprendió en circunstancias difíciles: 1) latransición presidencial -lm plica extansoscambios rde personal y considerable confusión!2) la reorqaruzación v-seetortaací ón-de las' de!pendencias del gobierno central agravaron 'laconfusión; 3) Se carecfa de datos adecuados yterwioolog ía estandadzada;y4) habfaescasezde , planificadores .y técnicos , calificados" 'sudistribución. era ,subóptima .v, en ca Igllnos casos, estacan .ocupedos con elproqrarna esta-blecido por el qobi erno.f o '
l PorquJÍ entonces, .f rentea estas circú nstanelas, existfala prisa de .instrumen,tar.?Ouizála expllcación.més ,lógica es el dilema del . reformador: al intentar hacer todo al-mismotiempo, uno se expone a la excesiva extensión, a la confusión y ,al fracaso, sinembargoC;el apremiar paulatinamente para lograr mejoría .pone en,.peliqro .elIrnpeur vlas realiza"ciones puedenser-tan triviales .como sólidas.t.ópez Pqrtilj,Q pensó QU~ las reformas eran.un:
49 , ~ - Mat'eri,af d~ enl'-ei¡js tas_. E l" ;'P:I~n ,globaJ._d e d~arf9Uo'
, 'Se' presen tti'aj 'PTesidenÚi 'en Í"ha rz:ode T9~~: 'Ber'ci 'h-ó sedifund¡ó ~aJ púbHeo. 'Exctilsior; -t2 .de matlo: :-tfEf 1979;"P~neacjÓ~(J . "_ PP;· ;1! 1~~.E; n; Prp'ces~l~ '15 i-de '?Ctub~r,lf'de 1979, "pp. 6 -10 habtade 4ll: proyec to ..su bsecu ente,la tercéYa' Vetsióri, - . .
50 ~árGh e~ , -':' gl,l ~ J i:J r. ,v ...co labo{adofes..; 4J, II..rpgr4!ff!8:fión.pp. -449, 457 :58. El Universal, i1 de noviembre J;lJ;:.197 :i; "' (Háy' poto-s :espécial ¡ st~"'e;p 'r.drr1Pu t~,~~Óh./;lf_Ó r.:~~tlcai· rp .;lO.'iniof rna-qlJe MO Kiro ceritabacon aPr"dk'i'-
. ma~~.en~ :pa 9s.~.c.i a J,is ~ts ,~aIWFacjo~, :,ep ~ ip~or,rJY4t ~q¡;
De est os. como cuarenta fuero n, em pleádQs en trl:!$ dp.:,:pendencias gubernamentales,' -t.b\ ' I ~ Spp.:·~ en ' fa! Unl~cr
sidad Naciona l. Sin em ba rgo , se ha registrado u n co nsider able crecirl) j~n_\f.? e n !Q,s ,n ~ ~e~9-~ d e , téc,~ i <; p:~ :de:n ivelinferior , de ep roxl mada rretrt e -q;jO{) en' 1967 <:1 ' 25 .000en 1976.
32 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
todo integrado, que deberlan implantarseinmediata y simultáneamente a fin de romperla inercia de la tradición y convencer al público y al gobierno de la seriedad de su propósito. Era necesario iniciar las reformas con lasucesión presidencial, en el momento en quelas bases poi íticas de las dependencias estabanen cambio continuo V los miembros del gabinete no tenían intereses creados que proteger. Además, los preparativos de la reforma sehabían emprendido destle 1965 y el Presidente se abocó a nombrar a sus partidarios enpuestos estratégicos,,-.!H" Hacienda, la SPP, Comercio y Presidencia.
A pesar de que, obviamente, la evaluaciónde la reforma de planificación y presupuesta·ción no puede intentarse por varios años,¿qué clase de impresiones provisionales pueden sacarse?
Evaluaciones y Especulaciones
En mayo de 1979, el tercer equipo en el mismo número de años tomó posesión de la SPP:Miguel de la Madrid Hurtado fue designadoSecretario; Ramón Aguirre substituyó a Miguel Rico en la Subsecretaría del Presupuesto(como lo había hecho en Hacienda en 1973);Y Francisco Labastida se hizo cargo de laSubsecretaria de Programación. Se hicieroninterpretaciones diferentes en cuanto al -significado poi ítico de los cambios, pero habíaun acuerdo generalizado en el sentido de quemejoraría la coordinación entre la SPP y Hacienda. Se iniciaron los trabajos del presupuesto del ejercicio fiscal para 1980 y en otraversión del Plan Globa\.
A pesar de los malabarismos de personal,parece impreciso (y ciertamente prematuro)
sugerir que la reforma de la planeación y presupuestación fracasó. Una evaluación como laque sigue señala que:
Existen crecientes s íntomas en el sentidode que López Portillo empieza a perderla batalla que emprendió al tomar posesión, a fin de establecer un firme controlcentral sobre la presupuestación y la planeación. Un indicio es el retorno en 1979a un excedente considerable en el gastopúblico, el cual se mantuvo bajo estrictocontrol en los años de 1977 y 1978. Otrosurge de los informes indicadores de que elequi po que rodea a José Andrés Oteyza,Secretario de Patrimonio y Fomento Industrial, estA particularmente inconformeal retornar a la práctica de unir las demandas de los diferentes sectores de laeconomía y de los dirigentes provincialesen lugar de planearlo desde el centro.51
Existen, por lo menos, dos problemas alrespecto. Primero, en función de la esencia dela poi ítica, el excedente del gasto público refleja un consenso entre los formuladores depoi íticas en el sentido de que el desarrollocausa mayor preocupación que la inflación.Asimismo, al observar el ritmo del sexenio, lossegundos dos años tienden a ser expansionistaso El Presidente López Portillo, en efecto,denominó este periodo como el de la consolidación de las tasas de crecimiento más altasdel último tercio de su gobierno. En segundolugar, el gasto jamás se planeó realmente desdeel centro, por lo que en este sentido no habíaretorno a alguna práctica anterior. El descontento mostrado por los colaboradores deOteyza, si es que se sintió, podría entenderse
51. Latin atner;can weekly repon. 15 diciembre 1979.pp. 75·76.
ARTlCULOS MONOGRAFICOS 33
mejor al apuntar que la planeación estaba másavanzada en el sector industrial, lo que podíahaber fortalecido sus presentaciones anterioresfrente a los otros sectores. Sin embargo, apesar de la retórica gubernamental en materiaagrícola, la industria recibió preferencia yaparentemente la se~uirá recibiendo en laspropuestas de 1980. 5
El estilo de elaboración de presupuestoque aqu í se critica, puede ser un cambio haciala meta original de consultas sectoriales centrales. En un examen previo del discurso deDe la Madrid en materia de presupuesto, uncolumnista de Excélsior observó que el presupuesto de 1980 avanzará al eliminar lospresupuestos de escritorio y los problemasconcomitantes de traslapes de inversión ygastos erráticos. Además,
"parece ser que De la Madrid encabezóreuniones con cabezas de sector y fijó lasasignaciones que permitirían el desarrollode los programas. Esto significa que ahoralas cabezas de sector ya no se enterarán desus presupuestos asignados por conductode los medios de comunicación.Sin esta descentralización, las cabezas desector, los secretarios de Estado conocerancon antelación el presupuesto de que disponen, de manera que puedan programar., f d d "53sus inversiones en arma a ecua a.
Independientemente de la orientación final, el examen previo fue una señal pública de
52 "De nuevo, preferencia a industria sobre campo en elpresupuesto:' Proceso, 3 diciembre 1979. pp. 8·9.
53 ExcéJsior, 29 noviembre 1979, p. 10-A.
un cambio en el estilo de formulación de políticas.
En términos negativos, donde se podríaexagerar el fracaso de la reforma es en lo relativo a formular un Plan Global a cinco años,que servirá como la base de programación ypresupuestación anual. Sencillamente la tareaera demasiado grande. En forma más constructiva, parecería que los tres primeros añosse podrían interpretar como la búsqueda deun equilibrio operativo entre dos series de tensiones: la SPP y las cabezas de sector; programación y recursos (o la SPP y Hacienda) Elpresupuesto por programas pudo no haberseconvertido en el instrumento principal de unesfuerzo rigurosamente estad ístico hacia laformulación de poi íticas, pero pueden encontrarse pruebas de un potencial aún mayor dela aportación del presupuesto por programascomo instrumento de las cabezas de sector,para identificar traslapes y duplicación deprogramas y estimular a los administradores aenfatizar los resultados.
Retomando la noción de congruencia, sepodría establecer un argumento en el sentidode que la sectorización administrativa y ~a
programación a corto plazo (~n~al) son, Idoneas para las instituciones y practicas pol íticasmexicanas. La lógica del cooperativismomoderno y civil; un tema importante en el PRIy en la burocracia nacional, es organizar laeconom ía y la sociedad conforme a 1measfuncionales (es decir, de producción). Lasestructuras cooperativistas a finales de ladécada de los treinta resultaron útiles al administrar la creciente participación de losniveles más bajos de la población en la poi íticay al organizar la economía para facilitar lapromoción del Estado en cuanto al desarrollo
34 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
económico.54 En comparación con el gradode control central que se requiere para la planificación global, el cooperativismo permiteflexibilidad al tratar las preocupacionessectoriales. Las cabezas de sector, que sesupone están más cerca de las cuestiones ylos problemas sustantivos de sus áreas, puedenemplear cualquier estilo y técnicas que consideren adecuadas. En forma semejante, en unasociedad de carencias pronunciadas, la programación anual permite flexibilidad al desplazar recursos a fin de destinarlos a problemaspoi íticos inmediatos. Entonces los presupuestadores centrales pueden unificar los programas sectoriales dentro del contexto de objetivos macroeconómicos y prioridades presidenciales, a plazo más largo (por ejemplo, energéticos, empleo, desarrollo industrial y otrosaspectos de la misma índole). Pueden conservarse símbolos importa ntes (planeación racional, descentralización) y el papel de la SPPcomo gestionadora del Presidente ante lascabezas de sector podría sistematizarse demanera tal, que no amenace el equilibrio de la
54 Ver especialmente Robert R . Keufman, "Mexican IJndLstin AmeríQn lIuthoritafMnism," en Jos é Luis Aeyna yRichard A. Wetnert. eds. Authorir.rÍllniJm in Mt1Jtico(Philadelphie: PSHI . 19771. pt;) . 193-232.
sucesión.¿Qué es lo que el futuro depara para la SPP?
Con respecto a un pa ísdonde los profes ionalesmejor informados a menudo se equ ivocan ensus prospectivas, es riesgoso meterse en lastramas. Pero hay dos aspectos claros: 1) lamagnitud y la importancia del gobierno mexicano ha aumentado enormemente en la últimadécada, y 2) el desarrollo petrolero crearárecursos nuevos (es decir, no reclamados) ysustanciales. Las autoridades poi íticas deMéxico, por ende, tienen ante sí una gamamás amplia de instrumentos y opciones depolítica que las que tuvieron en 1955-76. Yasea que las poi íticas de desarrollo enfaticenuna orientación más estad ística o se encaminenhacia una mayor apertura de la economía in·ternacional, la SPP desempeñará un papel claveen la programación y presupuestación para unextenso sector público. Lo que probablementediferirá bajo estas alternativas, será el estilo deformulación de políticas : un mayor dominiodel centro en el primer caso y uno más equili brado en el segundo.
EL SISTEMA POLlTICO MEXICANO*
Los Gabinetes Presidenciales de 1920a la fecha
INTRODUCCION
El análisis de los gabinetes mexicanos, de1920 a la fecha, pueden aclarar, en cierta medida, los confusos patrones de liderazgopoi ítico en el México posrevolucionario.'A pesar de que en México el proceso decambios sociales, económicos y poi íticos harecibido amplia atención en los últimos años,por parte de los científicos sociales, existemuy poca información emp írica sobre lasdimensiones de los cambios dentro de losgrupos poi ít icos dornlnantes.f Esto constltuye un reto evidente para el politólogo, dado
Ensayo elaborado en la Universidad de Warwick, Inglaterra, 1973.
1. No se está sugiriendo Que el gabinete sea el grupo elitistamás important e en México. Este es uno de 10$ gruposque operan en el marco de lo que se ha denominado "Lafamilia revol ucionaria ," V éase Brandenburp, Frank. Themaking oí modern Mexico IEnglewo od Cl ifh. PrentlceHall, 1961). pp. 2-7.
2. Como ejemplos , véanse : CUne, Howard F., Mexico: Revo/utían to Svotutkm tLondon, O.U.P .• 1962); Glade,Wi ll iam P. y A ndersan , Char les W.• The POlitical Econo rrucs of Mexico~ Madison, Untversttv of WiscousinPress, 1960; Gonzáree Casanova, Pablo , La Democraciaen México , México, D. F., Ediciones Era, 1965; HansenRoger D., Tne Politics'of Mexican Devetopment, London,John s Hccki ns Universttv Press, 1971 ; Silva Herzog, J .,El agrari smo mex icano y la refor ma agraria, México, O. F.,F.C.E., 1955 y Vernon, Raymond P. The Dilemma otMex ico '$ ñ evetooment , Cambr idge, Hervard Universit vPress, 1963.
que la continua existencia de tales grupos enla cúspide del sistema poi ítico es aceptadageneralmente por los observadores. El presenteartículo es una respuesta tentativa a tal desafío y pretende cubrir sólo parte de este tema.
La información que se incluye a continuación comprende solamente parte de un esquema más amplio de investigación. El análisis delos gabinetes será complementado por estudiossimilares de otros grupos políticos, como sonel Comité Ejecutivo Nacional del Partido Revolucionario Institucional, los militares quehan ostentado el grado de general y las importantes Cámaras de Comercio. Estas investigaciones, que principalmente se refieren a lasformas de reclutamiento, no identifican deuna manera clara a la élite poi ítica mexicana.Para ello se necesitaría un examen de los mecanismos que tales grupos utilizan en elproceso de la toma de decisiones. Las élitespoi íticas se definen, tanto en términos de suidentidad corporativa y de acción, como porsus miembros. Por lo tanto, este es un artl''culoque aporta ciertos elementos y no un puntode vista definitivo sobre el tema.
Método
El examen de la cornoosrcron biográfica deun grupo poi ítlco presenta algunos problemas
38 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
importantes, sobre todo en lo que concierne ala definición de grupo, la recolección de informaci6n biográfica y la eventual presentaci6n einterpretaci6n de tal íntormaclón.é
La definici6n del grupo básico no present6serios problemas. El gabinete está formadopor los secretarios de los diversos ministeriosde Estado, los directores de las mayores empresas y organismos estatales, como PEMEX eISSSTE, y el regente del Distrito Federal.4 Es,por tanto, un grupo relativamente pequeño"formalmente" definido.
En lo que se refiere a recolección y confiabilidad de la información, sólo se tienendisponibles las "listas oficiales" de los miembros de los gabinetes a partir de 1936. Loslistados básicos para el periodo anterior debieron ser recopilados de fuentes no oficiales,tales como libros de historia, panfletos, peri6dicos, autobiografías y demás.
Una vez identificados los miembros de losgabinetes, la siguiente tarea consistió en establecer las categorías bajo las cuales podríaordenarse la informaci6n biográfica. En ciertaforma, este problema se resolvi6 por sí mismo.La informaci6n disponible, especialmente delperiodo posrevolucionario, es muy limitada.Así, las cateqorfas relacionadas con los orígenes socioecon6micos de los ministros resulta-
3. Un resumen de Jos problemas implícitos en el estudiode las fuentes de reclutamiento de "los que toman lasdecisiones" puede encontrarse en: Mathews, Donatd R",The social background of potiticet dectsion mekers, TheNew York RandomHouse, 1954.
4. Véase Seott, Robert F", Mexican government in trensttion,Urbana University of IIlinois Press, 1961, p. 281 V Wesh.William, A., "MethodologicaJ problems in the studv otpolítica! leadership in Latín Americe." Latín AmericanAesearch Revtews. Tercer semestre de 1970. pp. 3·33.
ron imposibles de establecer con precisi6n, aexcepci6n de los últimos diez años. Sin embargo, el uso de la escasa y poco sistemáticainformaci6n disponible, indica que aparentemente los gabinetes han estado formados, enun sentido muy amplio, por miembros de esegrupo amorfo: la burguesía. Sería interesanteanalizar, con detalle, este tipo de origen, peroresulta virtualmente imposible. Son pocos losmiembros del gabinete de extracción de bajosingresos o de bajo nivel social. Aparentementeéstos fueron más comunes durante las décadasde 1920 y 1930, que durante los últimos 20años. Por fortuna, la informaci6n disponibleen otros rubros no es insignificante.
Debido a que la principal intención de esteartículo es la de observar el cambio en unperiodo de tiempo, se decidi6 que una presentaci6n gráfica mostraría claramente las tendencias y los patrones de cambio. Se esperaque este tipo de presentación facilite lascorrelaciones con otros grupos de informaci6nque contengan tendencias de naturaleza socioecon6mica o política similares.
EXPERIENCIA DE LOS GABINETES
Ocupación principal 5
5. La cetesorfa ocupación principal se refiere a la actividadmás importante de los individuos antes de su participación en algún gabinete. Debe hacerse notar que en México.como en otros países de América Latina, es común eldesempeñe en más de un trabajo. Debido a que no existenreglas estrictas para diferenciar ocupaciones principales ysecundarias. como mvetes relativos de salarios o patronesde consumo, la interpretación es inevitablemente subjetiva. Se puede encontrar un intento de desglose más detallado del gabinete que tomó posesión en 1964, en elartículo de James D. Cochrane aparecido en tnteramertcan eccnom!c affairs, volumen 21, número " 1968, Intitulado "Mexico's new ciennftcs . the Diaz Ordaz ga~
binet,"
ARTlCULOS MONOGRAFICOS 39
GRAFICA 1
GABINETES MEXICANOS: OCUPACION PRINCIPAL100
//.... /
'>. / \", -, /---4( ''"'''.-, I '.''.1
'. "--,....../ <, •
<,<, Militares-,
-,, ',/,
Pohti~os ", <,....•••..• ..••. ..;~ -.~X;4':';;-;-' " _..~:.; ..-e-;
'.'> " "x ,_~/ 1-;..- + t '1-+--1'--.+ ++++~.:.._-. /' \ PrOf~Q!es-~- ---- - -- _ ..........
O o'" ...... '- I \- -- XEmprMarios ' ............
1920 1930 1940 1950 1960 1970
..•.;-e•o~
Periodos Presidenciales
Militares 6
En general, la proporción de ministros provenientes de las fuerzas armadas ha descendidodesde 1934. Hasta ese año las instituciones
6. La cateaorta de militares incluye a aquéllos Que conanterioridad, a su participación en algún gabinete, hanhecho una carrera militar en cualquiera de las ramas delas fuerzas armadas mexicanas.
militares habían sido la fuente más importante de reclutamiento. El gabinete del PresidenteObregón, por ejemplo, inclu ía doce generales,y de los otros once miembros, la mayoríahabía tenido alguna forma de experiencia militar reciente. Entre 1920 y 1940, de todoslos asignados a gabinetes, el 39 por cientohabía tenido, o de hecho ejercía, algún rangomilitar.
40 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
La significativa proporción de militares enlos gabinetes de este primer periodo refleja,con bastante precisión, la ubicación contemporánea del poder poi ítico. A pesar de quegran parte de la lucha armada había concluido,los diversos generales revolucionarios y susejércitos segu ían constituyendo las más poderosas agrupaciones poi íticas. Los grupos poi íticos civiles eran débiles y en buena medidadependientes de las alianzas con las figurasmilitares. Los aspirantes a la política acud íanal ejército como el camino más prometedordel futuro poi ítico. Así, los gobiernos de lanación tend ían a hacer coaliciones concertadasentre las diversas facciones militares. La composición de los primeros gabinetes ilustra estedesarrollo. Los puestos gubernamentales eranusados para ratificar a los defensores leales delPresidente o para "comprar" a las faccionespotencialmente hostiles.
Hacia el final de la década de los treintaempezó a disminuir el número de militares enel gabinete. En parte, esto fue resultado de loscambios surgidos en el aparato militar mismo.Las reformas estructurales y las sucesivas pugnas en el cuerpo de oficiales que ten ían comometa la creación de un ejército nacional, profesional y unido, debilitaron las bases poi íticasde los jefes revolucionarios. Al mismo tiempo,los cambios realizados dentro del sector civilestaban produciendo un loci alternativo depoder político. La burocracia había resurgidocomo un poderoso agente poi ítico y un partido de participación masiva había sido formado/ El resultado fue que después de 1940
7. Para una descripción más detallada de las medidas adoptadas por los presidentes Obregón V Calles para controlara los militares, consúttese el trabajo de Lievwen Editorial, Mexican mttiterism, Alburquerque. Untve-sltv of NewMexico Press. 1969. También el de Loaova. Jorge A.;El ejército mexicano, 1911·1965, México. D.F .• El Coleogio de México. 1970.
los militares asignados tendieron a ocupar lospuestos profesionales en donde ten ían intereses especiales como, por ejemplo, las Secretarías de la Defensa Nacional y de Marina. Dehecho desde 1946 sólo un general, AlfonsoCorona del Rosal, ocupó un puesto noprotesional en el gabinete.
En este periodo se confirma la evidentedecadencia militar con la reducción de lasasignaciones presupuesta les, las que tambiénreflejan una poi ítica de prioridades de losgobiernos dominados militarmente.f El aparato militar deja de ser así una fuente automáticade reclutamiento de ejecutivos y el destino dela mayor parte de los gastos gubernamentales.
8. Debe manejarse con cuidado la información relacionadaa la participación militar en el presupuesto. Aunque elsector militar ha recibido una proporción cada vez menordel presupuesto anual, el monto absoluto de ésta se haincrementado. En 1922, por ejemplo, su participaciónera de 46.5 por ciento representando una asignación de105.7 millones de pesos, mientras que su participación de6.5 por ciento en el presupuesto de 1963 representó1325.1 millones de pesos. Además, se debe mencionar quelas asignaciones presupuesta les a las Secretarías de la
.Defensa Nacional y de Marina, que son las bases de estascifras, no dan un cuadre completo del ingreso del aparatomilitar. Los costos de las construcciones militares, porejemplo, las absorbe la Secretaría de Obras Públicas; laGuardia Presidencial, una de las unidades de las fuerzasarmadas mexicanas más entrenadas y mejor equipadas,depende del Estado Mayor Presidencial. Sin embargo, espoco probable que estos gastos invaliden lo expresado,en el sentido de que las fuerzas armadas na son ya unode los principales rectplenterlos de los fondos gubernamentales.
100
...~¡u¡;Q.
ARTlCULOS MONOGRAFICOS
GRAFICA2
MEXICO: PORCENTAJES PROMEDIO DE LOS PRESUPUESTOS
DESTINADOS AL SECTOR MIUTAR
41
Periodos Presidenciale.
La administración9
En México, como en el resto de los países deAmérica Latina, la distinción entre los poderesejecutivo y legislativo no está delimitada y
9. Administración se refiere a aquellas personas Que hansido identificadas por haber ocupado puestos en la burocracia federal o estatal, o en el servicio diplomático,ya sea como funcionarios de carrera o como consultores más o menos permanentes.
resulta frecuente observar cambios de funcionarios de una rama a otra. De hecho esta es laforma más común de reclutamiento de ejecutivos en los sistemas poi íticos civiles del área.
Una de las características más relevantesque presenta el caso mexicano es la proporciónrelativamente alta de burócratas en los primeros gabinetes; esto sucedió también en lasprimeras etapas de las revoluciones rusa y china, cuando ciertos burócratas asociados con el
42 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
régimen depuesto continuaron ocupandopuestos polfticos de gran importancia. lO EnMéxico existen dos posibles explicaciones aesta aparente paradoja. En primer lugar, larevoluci6n mexicana se gener6 y fue guiadapor j6venes poi íticos y burócratas de la clasemedia, insatisfechos con el sistema de premiara servicios o favores con empleos públicos durante el porfiriato. No sin razón, estas personas permanecieron como grupo importantedespués del término de la lucha, y en virtudde sus credenciales de revolucionarios pudieron exigir representaci6n en los círculos elitistas. El segundo factor que facilita la explicaci6n de la presencia de burócratas en losgabinetes, es el carácter de los otros gruposrevolucionarios. La actitud casi quijotesca delos líderes militares hacia los problemas cotidianos del gobierno creó la necesidad decontar con administradores más experimentados. Aquéllos que se entrenaron en el sistemadepuesto fueron, después de todo, incorporados al movimiento revolucionario, y algunosde ellos, incluso, encontraron su propio camino para penetrar en el gabinete.
Hacia 1940 el sector administrativo habíasustituido al militar como la mayor fuente depersonal para los gabinetes. De los 25 miembros del gabinete del Presidente Echeverría, 17pertenec ían ya a la burocracia nacional. Esterestablecimiento del patrón tradicional dereclutamiento a nivel ejecutivo constituye,ahora, una de las más sobresalientes características de la política mexicana y es un producto de dos tendencias interrelacionadas.
La mutilaci6n política de los militares en la
10. Consultar Lasswelt, Harold O. V Lemer, Daniel (editores) World revotutionerv elites, Cambridge, M.I.T. Press,1966. Capitulos 3 V 6.
década de 1940 dejó a la maquinaria administrativa como la institución poi ítica másimportante de México. Esta era altamenteexperimentada, bien preparada y de importancia estratégica para la continuación de losprogramas revolucionarios. Su principal competidor, el Partido Revolucionario, ten íapocas de estas ventajas, a pesar de que sucesivos presidentes hab ían insistido en que elPartido adoptara papeles de apoyo o de movilización.
Esta fuerza táctica de la burocracia se acentuó durante la década de 1930. Sus funcionesse expandieron, además, cuando el PresidenteCárdenas se comprometi6 a radicalizar laRevolución, siguiendo líneas estatales-socialistas. Fue, como Wilkie sugiere, el periodo delEstado activo. La reforma agraria, la nacionalización de las industrias básicas y el desarrollode una estructura estatal de bienestar socialincrementaron s61idamente el tamaño y laeventual influencia de la burocracia nacional.
Este compromiso de intervencionismo hapersistido en la década actual, aumentando asíla fuerza y consecuente representación a nivelejecutivo, del sistema burocrático.
Poifticos 11
La proporción de los gabinetes representadapor grupos políticos de liderazgo ha sido sorprendentemente baja, comparada con otrosimportantes sistemas unipartidistas. Aunque
11. Esta categoría puede parecer inapropiada al referirsea los miembros de un cuerpo tan pol/tico como el gabinete. En este caso se usa para hacer referencia a laspersonas cuya ocupación de tiempo completo, con anoteriortdad a la participación en algún gabinete. habíasido la de trabajar en algún partido politice o grupo depresión.
ARTICULOS MONOGRAFICOS 43
la mayoría, si no todos los ministros, han sidomiembros del Partido Revolucionario, pocoshan usado al Partido como trampal In, paraoficinas ejecutivas. 12 A diferencia de muchossistemas de partido único, la jerarqu la del Partido y las estructuras ejecutivas estatales hanmantenido identidades separadas.
El Partido ha fracasado en su intento deconvertirse en factor decisivo en la formaciónde gabinetes. Mientras que en la Unión Soviética el Partido Comunista proporciona lostalentos al Politburó, y los altos cargos dePartido se ejercen paralelamente a los altoscargos estatales, en México el PRI y sus predecesores han actuado más como estructuras deapoyo pasivo para una élite superior al Partido. 13 Los que hacen carrera en el Partido sonrecompensados con puestos de gabinete porsu servicio leal o en reconocimiento a su potencial polftico y tienden a no ser incluidoscomo representantes en cuanto tal.
Profesores 14
Las fluctuaciones en la proporción de maestrosen los gabinetes son de poca importancia.
12. El Partido Revolucionario ha sufrido varios cambiosde nombre y de estructura desde su fundación comoPartido Nacional Revolucionario en 1929. En 1938 sereorganizó reemplazando su nombre por el de Paradode la Revolución Mexicana y en 1946 fue otra vez instituido bajo el nombre de Partido Revolucionario lnstitucional.
13, Un examen al apéndice biográfico del libro de MichalTatu, Political Power in the Kremline, Londres, Collins,1969 pp. 549·555; muestra el estrecho lazo entre lasjerarquías estatales y de partido en la URSS.
14. Esta categoría incluye a aquellas personas cuyas ocupaciones, anteriores a la designación en un gabinete, habían estado en buena medida relacionados con el sistema educativo. Incluye a maestros de primaria secundaria y de estudios superiores, aunque 10$ reclutados delos primeros dos niveles son muy pocos. Básicamenteesta categoría se refiere a maestros de Universidad.
Estos ocupan, por lo general, puestos talescomo el de titular de la SecretarIa de Educación Pública, que requiere de capacidad profesional. Ocasionalmente a algún miembro dedicha profesión se asignaba la SecretarIa deRelaciones Exteriores, pero por la crecienteprofesionalización que requiere el servicio diplomático, esta práctica ha disminuido.
Empresarios15
A pesar de que muchos ministros han abandonado sus puestos como empresarios acaudalados con amplios intereses industriales ycomerciales, hasta fines de la década de los40, eran pocos los que aceptaban compromisos con el sector privado antes de su nombramiento. Sin embargo, hacia los últimos añosdel régimen de Miguel Alemán, un pequeñopero significativo grupo de empresarios, asíautodenominados, se encontraba ocupandopuestos de gabinete. Este evidente y oficialcontubernio de la comunidad empresarial mexicana marca un giro importante en la historiade la Revolución. Hasta esta época, los patrones que empleaban mano de obra en granescala hablan sido formalmente excluidos delPartido Revolucionario, y por consecuencia,de los ciclos gubernamentales. ' 6 Sin embargo,Alemán habla decidido evidentemente cámbiar la naturaleza del régimen revolucionario.Miembros prominentes de la creciente comunidad empresarial fueron reconocidos portener intereses políticos legItimas, y desde15. Esta categoría se refiere a personas que antes de ser
miembros de gabinete habfan estado involucrados principalmente en la industria o el comercio, a nivel dealta administración o mayores niveles.
16. Se puede encontrar extractos del debate sobre los cánones revolucionarios del régimen de Alemán, en Rose,Stanley R. editorial, Is me mexican revolutiondead?Nueva York, Borzc¡ Booka, 1966.
44 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
luego, por tener ciertas habilidades valiosas ynecesarias. Uno de los signos de este nuevoreconocimiento fue la presencia de empresariosen el gabinete seleccionado a fines de 1945 yen la toma de posesión de éste en 1946. Apartir de ese momento los empresarios, industriales y banqueros han aparecido regularmenteen el gabinete. Estos tienden a ocupar lospuestos en los que se observa que sus hebilidades y experiencia son más apropiados,como las Secretarías de Hacienda o Turismo.
Formacion Profesional' 7
GABINETE MEXICANO: AREA DEFORMACION PROFESIONAL
17. Formación Profesional se usa para referir las experiencias educacionales de 10$ miembros de gabinete. Losproblemas de clasificación dual se resolvieron concediendo una mayor ponderación al último objeto de es.tudio, a menos que no correspondiera con la esenciadela carrera seguida por el miembro del gabinete en cuestión.
GRAFICA 3
GABINETE MEXICANO: MEA DE FORMACION PROFESIONAL100
:.¡;"•ul;...
196019 O194019300L-----+----+-----f-----f-----1
1920 1970
Periodos Presidencial..
ARTICULOS MONOGRAFICOS 45
Leyes 18
El único periodo en el que no predominaronjuristas en los gabinetes fue el comprendidoentre 1932 y 1934. En este sentido, el gabinete mexicano es muy similar al resto de losde América Latina. En toda la región el campo más común de preparación para la poi íticaes el de leyes. Los abogados-de los últimosgabinetes, sin embargo, difieren de aquelloseducados en el siglo pasado y que ocuparonalgún puesto a principios de éste. La calidadde la educación legal ofrecida por la Facultadde Derecho de la UNAM está muy por encimade aquella que las antiguas universidadesofrecían.
En contraste con la educación legal de tipogeneralista de los primeros gabinetes, los posteriores incluyeron especialistas en derecholaboral, administrativo, internacional y penal.Por otra parte, la gran mayoría de los abogados de los últimos gabinetes han estadoempleados, gran parte de su vida profesional,en la burocracia nacional y pocos han pasadoorientados a la práctica legal privada.
Ingenien'a 19
Después de leyes, la ingeniería ha sido el campo de educación más común para los miembrosde los gabinetes mexicanos. De hecho, desde1920 más del 20 por ciento de todos losmiembros del gabinete tuvo algún grado de18. Esta categoría se refiere a aquéllas personas que obtu
vieron grado de licenciado en derecho o que han recibido entrenamientos de posgrado en alguna Escuela deLeyes en México o en el extranjero.
19. Esta categoría se refiere a personas Quese han graduado,o tienen otros estudios profesionales en ingeniería. Enel primer período esto se interpretaba ampliamentepara incluir a todo aquel que se hacía llamar ingeniero.
estudios en ingeniería. El significado de estatrayectoria educacional, ha experimentadoalgunas transformaciones. Al principio, existíauna cercana relación entre un título de ingeniero y una ocupación militar. La ingenieríaera casi un entrenamiento profesional para lossoldados profesionales. Sin embargo, este nexose fue rompiendo gradualmente. Las escuelasmilitares fortalecidas por el Presidente Cárdenas y por su ministro de guerra, Joaqu inAmaro, ofrecían educación militar especializada. Aunado a esto, la intervención del Estadoen una amplia gama de actividades de obraspúblicas, tales como sistemas de irrigación yconstrucción de caminos, incrementó lasoportunidades de estos profesionales dentrode la burocracia nacional. Los ingenieros delos últimos gabinetes provienen de este sector.
Otra observación concierne a la cualidadde esta experiencia educacional. Los ingenierosde los últimos 4 ó 5 gabinetes han sido egresados de las diversas ramas de la ingeniería: civil,eléctrica, agronómica, etcétera. Como talesdifieren de los anteriores, ya que la antiguaformación, aparte de ser de dudosa calidad,era también menos especializada. De cualquierforma, los ingenieros actuales se orientan mása ocupar puestos en donde sus habilidades técnicas son las apropiadas. Para algunos autoresestos ingenieros recuerdan a los técnicos delPorfi riato.20
Militar 21
La gráfica 1 demuestra el predominio militaren los primeros gabinetes, mientras que la grá-
20. Cochrene, James D., oo.cit.
21. Educación militar se refiere a aquellos que han seguidoun curso formal de ciencia militar en cualquiera de lasdiversas EscuelasMilitares.
46 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
fica 3 señala que pocos de esos militares eransoldados profesionales. De los 22 generalesque prestaron servicio en los primeros tresgabinetes, sólo 9 hablan estado en una escuelamilitar.
Después de la carda de Dfaz, los ejércitosrevolucionarios atra ran a muchos polfticosciviles y aventureros, quienes de inmediatorecibfan, o simplemente asumfan, un alto rango militar. Algunos de estos reclutas, comoObregón, se adpataron muy bien a su nuevaocupación, justificando asr su alto status militar. Otros resultaron ser menos eficaces. Casitodos, sin embargo, retuvieron sus titulas militares después del cese de hostilidades.
La Revolución también creó sus propioshéroes. Hombres poco educados o analfabetasse distinguieron rápidamente en las filas de losejércitos revolucionarios gracias a su rudeza oa sus intuitivas habilidades militares, adjudicándose el titulo de General. Tuvieron quepasar 25 años de reformas internas antes deque la distancia entre el alto rango militar yla educación desapareciera. Clesde 1946, sinembargo, todos los generales asignados a losgabinetes han pasado por una preparaciónprofesional de tiempo completo. Los tresmilitares del gabinete de Luis Echeverrra, porejemplo, general Luis Gutiérrez Oropeza,general Hermenegildo Cuenca OIazy almiranteLuis Bravo Carrera, tuvieron todos una ampliay formal educación militar.
Medicina 22
La proporción de médicos en los gabinetes esde poca importancia. Sólo un médico, el callista Dr. Puig Casauranc, ha ocupado la
22. En el sexenio de Gustavo D(8z Ordez, el Dr. Emilio Mar·tinez Manatou fue secretario de la Presidencia.N. del E.
posición de gabinete fuera de la Secretarra deSalubridad y, más recientemente, de la dirección del Instituto Mexicano del Seguro Social.El componente médico, por lo tanto, ha sidosiempre más o menos profesional.
Otros
Esta cateqorfa resulta poco satisfactoria debidoa que comprende una amplia variedad de experiencia educacional. Por un lado, incluye ahombres con poca o ninguna educación formaly, por el otro, a graduados de las más recientes facultades de las universidades. Hasta ladécada de los cuarenta, este grupo estaba básicamente compuesto por los primeros, reflejando la relativa apertura de las principalesinstituciones polfticas, Sin embargo, ya para1960 las oportunidades de ascenso poi Iticopara los no educados eran limitadas. La modernización de la econom fa y la intitucionalización de los procesos polftlcos habfanestrechado los canales de reclutamientopolftico y los habfan hecho profesionalmentemás selectivos. Todo miembro de los últimosdos gabinetes ha tenido alguna clase deformación educativa. 23
Experiencia gubernamental
GABINETE MEXICANO:EXPERIENCIA GUBERNAMENTAL
Uno de los pocos indicadores disponibles sobre la formación polftica de los ministros,
23. Estos gabinetes recientes, formados casi en su totalidadpor universitarios no son poco comunes para un Estadodel tercer mundo. Tales Estados tienden a tener mejoreducación hablando formalmente, que sus contrapartesoccidentales. Ver. Halsey, H. H.: "The education 01leaders and political development in new netions,' enel libro editado por Merrit. R.L. y Rokkan Stein: Comparing Nation,. New Heven, Vale University Presa. 1966.
ARTlCULOS MONOGRAFICOS 47
100
•.!.oefl:
GABINETE
GRAFICA4
MEXICANO: EXPERIENCIA GUBERNAMENTAL
1960195019401930OL-------t----+----+-----4------11920 1970
Periodos p,••.dencial ••
es aquél que cubre su genealogfa gubernamental. 24
En términos generales, una proporcióncada vez menor de los miembros del gabinetehan sido gobernadores de algún estado, aun-
24. México es una República Federal compuesta de 31 estados V un Distrito Federal. Los gobernadores Ion elegidos parasus cargos en lose.tadol, pero nombrados porel Presidente de le República.
que la tendencia es poco uniforme. La altaincidencia de antiguos gobernadores en losprimeros gabinetes es un efecto derivado dela revolución misma. Como se ha descritoantes, las figuras más poderosas en Méxicoposrevolucionario eran los diversos jefesrevolucionarios. Muchos de éstos ten fanbases geográficas bien definidas y permanentes, sobre las que virtualmente ejercfancontrol desde donde pod fan movilizar sus
48 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
aropios ejercicios personales. La poi íticanacional consistía, principalmente, en obtener apoyo de tales caudillos regionales. Unade las maneras en que los líderes nacionalesconsolidaban sus posiciones era reconociendoa tales jefes, como gobernadores oficiales delos estados que dominaban, es decir, una rectificación de jure de la situación de tacto. Poruna serie de razones, algunos de estos gobernadores-militares obtuvieron eventualmenteposiciones en el gabinete. Efectivamente, todos los que habían sido gobernadores en elgabinete de Obregón, habían sido tambiéngenerales con grandes influencias en los estadosque con anterioridad gobernaban.
Sin embargo, las gubernaturas adquirierongradualmente un papel diferente. El localismofue absorbido por la expansión de las comunicaciones y por la penetración de institucionespoi íticas nacionales; así, el puesto de gobernador se convirtió, cada vez más, en parte delsistema nacional de patronazgo. Con excepciónde unos cuantos estados en los que algunosjefes regionales permanecieron atrincherados,las gubernaturas actuales son concesiones queel Presidente da a servidores leales o a poi íticos prometedores. 25
La actual generación de gobernadores, futuros candidatos a gabinete, es producto deeste nuevo sistema de patronazgo. Estos tienden a ser más jóvenes que sus contrapartes delas décadas de los veinte y de los treinta, asícomo a permanecer casi toda su vida adulta enla capital trabajando para ascender en la burocracia nacional. En otras palabras, las gubernaturas se han convertido en campos de prueba
25. Para una descripción del proceso de selección de candidatos a gobernadores. véase Brandenburg,op. cit. p.,140-2.
para los prometedores talentos poi íticos. Eléxito en este nivel frecuentemente implicauna asignación en el gabinete. Debe hacersenotar también que los personajes en vísperasde retirarse de la poi ítica nacional frecuentemente reciben la gubernatura de su estadonatal.
PROCEDENCIA REGIONAL
Mientras que la información anterior nosmuestra algunos indicios sobre la variableubicación sectorial del poder poi ítico en loscírculos elitistas, la información concernienteal origen regional de los miembros del gabinete puede indicar el cambio en la distribucióndel poder en una dimensión geográfica.
GABINETE MEXICANO;PROCEDENCIA REGIONAL
La común aseveración histórica de que la Revolución estaba dominada por generales ypoi íticos de los estados del norte se confirmaen esta información. De los 140 hombresasignados a los gabinetes entre 1920 y 1940,59 (42 por ciento) eran norteños.26
Dado que la población de esta región, enaquella época, consistía tan sólo del 1B porciento de la población total, el norte estabagenerosamente representado en el gabinete.
Eventualmente este predominio del nortese desvaneció. Los primeros pasos fueron tomados entre 1934 y 1938 por el PresidenteCárdenas, cuando cambió el rumbo de la
26. LBS regiones utilizadas aqu í son aquellas delimitadas porCUne, Howard F., op. cit. PP., 49·59.
100
ARTICULOS MONOGRAFICOS
GRAFICA 5
GABINETE MEXICANO: PROCEDENCIA REGIONAL
Centro
49
.. ' " ,
Mor.l...'.
:.;e•..i
'.-,
-.
19~0P.iodoo Presidenciales
poi ítica del expresidente Calles, purgando alséquito presidencial de callistas. Al hacer esto,reemplazó a un gran número de norteños porhombres que simpatizaban más con sus poi íticaso La fuente más común de estas instituciones fue el valle central o la región del centro.Esta era, después de todo, el área en la queCárdenas tenía más apoyo político y militar.También era el área con mayor educación,con mayor número de hombres de talento, ha-
bilidad y. experiencia, cualidades necesariaspara llevar a cabo las reformas indispensablesque se pensaban realizar.
Hacia el final del mandato de Cárdenas,esta región central no sólo dominaba la burocracia nacional sino que también estaba representada en gran proporción en el gabinete.
Desde 1940 lacontínua importancia de es-
50 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
ta burocracia nacional se ha venido reaplicandoen el gabinete. El centro, y particularmente lacapital, han sido los principales abastecedoresde personal ejecutivo, ésta también ha reflejado con precisión la proporción de la población de esta región en relación a la poblaciónnacional.
Sin embargo, no puede decirse lo mismopara las otras regiones. Tanto el sur como eloccidente han tendido a estar subrepresentados en el gabinete, si se toma en cuenta suparticipación en la población nacional. Estasson áreas predominantemente agrícolas conpoco peso poi ítico. Los miembros de gabineteprovenientes de estas regiones deben sus posiciones, en la mayoría de los casos, a los deseosdel Presidente de equilibrar la composiciónregional de los gabinetes.
Continuidad dentro de los Gabinetes
Una observación común es que los sistemasunipartidistas se caracterizan por patronesdesiguales en el reclutamiento de líderes. Espor esto que algunas veces los periodos deestabilidad jerárquica, cuando la composicióndel grupo líder permanece más o menos constante, se ven perturbados por purgas drásticasy hasta violentas. La información concerniente a las proporciones de ministros mexicanoscon anterior experiencia ministerial, parececonfirmar esa hipótesis.
GABINETE MEXICANO:PORCENTAJE CON EXPERIENCIA ENGABINETES PREVIOS
Hasta 1934 existía un alto grado de repeticiónentre los gabinetes, dándose a veces el caso de
que más del 50 por ciento de los componentesde éste ten ían experiencia previa de gabinete.La continuidad más pronunciada sucedió en1932, durante el periodo del Presidente Abelardo L. Rodríguez, cuando 15 de sus 17 ministros habían ya servido a uno o más de suspredecesores. Los cambios sucedidos entre diversos mandatos presidenciales se redujeron almínimo. Aquellos ministros que morían, seretiraban o que simplemente perdían el favoreran sustituidos, pero el número de talesreemplazamientos fue reducido. Los primerosaños de la Revolución se caracterizaron, encontraste a otras muchas experiencias revolucionarias, por un alto grado de fidelidad ejecutiva.
En 1940 este patrón fue alterado porLázaro Cárdenas, al esforzarse por reducirla influencia del expresidente Calles, removióministros colocados por sus predecesores callistas e introdujo nuevas caras. La purga, sinembargo, no fue muy dramática, ya que fuellevada a cabo progresivamente durante los 6años de su periodo presidencial. Sin embargo,ésta representó una renovación casi completade cargos ejecutivos en la poi ítica rnextcana.j"
Desde esta época, con la excepción del gabinte de Avila Camacho, que incluyó unabuena proporción de los nombrados por Cárdenas, se ha limitado la repetición de gabinetesdurante los distintos mandatos presidenciales.En los últimos cinco sexenios, ésta ha prometido un 16 por ciento comparado con el 60por ciento de los primeros cuatro. Esta mini-
27. De acuerdo al criterio utilizado por Samuet Huntínqtoo.esta evidencia de un cambio no violento de personalentro 1930 y 1940 calificarla al sistema ponnco rnextcano como de "adaptable y bien msrttucíonauvado."Po/ítical arder in changing socieües, New Havcn, Val!'Untverstrv Prcss , 1969, po.. 12·18.
ARTlCULOS MONOGRAFICOS 51
100
GRAFICA 6
GABINETE MEXICANO: PORCENTAJE CON EXPERIENCIA
EN GA~NETES PRE~OS
o
"e~
e
"u-eQ.
1970196019!10194019300l------+----1----+----1-----11920
Periodos Pre sidencicte s
rnizacíón en la continuidad de los gabinetes esresultado de tres acontecimientos:
1. Los presidentes entrantes se han preopado por encabezar grupos ejecutivosnuevos. Por lo tanto, tratan de introducir el mayor número de caras nuevasque sea posible. Asimismo, tratan delimitar el número de hombres identificados con la administración saliente
para evitar que su propio gabinete herede demasiados compromisos, económicos y poi íticos de sus predecesores,tratando de establecer identidades distintas a las de éstos.
2. La competencia por la candidatura presidencial tiene también sus efectos. Lasfiguras dominantes en la carrera son, sinexcepción, secretarios de Estado. Altérmino de un mandato presidencial, el
52 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
gabinete tiende a reagruparse alrededorde los favoritos. Para aquellos que apoyen al candidato con menores posibilidades existe una reducida oportunidad,a menos que sean particularmente poderosos, de ser reasignados en el nuevogabinete. Los puestos son distribuidos,generalmente, por el nuevo Presidenteentre sus partidarios.
3. Un factor más común es la mayor disponibilidad de talento ejecutivo paralos que diseñan los gabinetes. Desde ladécada de los treinta han proliferado lasinstituciones y los grupos que demandan representaci6n y/o proveer la neceosaria experiencia para un secretario degabinete.
Las maquinarias burocráticas y de partidoestán muy lejos de ser agrupaciones homogéneas ya que contienen facciones y grupos deinterés especializados. El Presidente entrantedebe ser lo suficientemente sensato, tanto porrazones de conveniencia poi ítica como de eficacia administrativa, para nombrar a sus colaboradores sin decepcionar a su propiacamarilla poi ítica. Así, pueden surgir personalidades relativamente extrañas junto a losviejos amigos y parientes del Presidente.
Conclusiones
Cualquier conclusi6n sobre la utilidad delgabinete como indicador de cambio social enel sistema poi ítico depende del papel que éstejuegue dentro del sistema. Sin embargo, existecierta controversia acerca de este tema. Ciertaspersonas han dicho, entre otros Brandenburg,que el gabinete carece de importancia, que esun conjunto formal, mal coordinado y poi íticamente insignificante, de individuos nombra-
dos por el Presidente y responsables ante él(jefe de la Familia Revolucionaria). Sin embargo, este punto de vista es anacrónico, yaque no resulta ser una descripción de losgabinetes más recientes. Por otro lado sonpoco válidos los criterios que juzgan al gabinete como el grupo poi ítico más importante deMéxico, que decide la dirección general delrégimen y que incluye a todas o casi todas laspersonalidades políticas que puedan encontrarse dentro de sus rangos. Más bien, elgabinete es una especie de ventana de la élitepoi ítica, cuyo espesor y opacidad ha cambiado a través del tiempo. Hasta 1940, aproximadamente, existía principalmente como gruposubalterno de la Presidencia. Proveía mediosadecuados para recompensar a los aliados ypara comprar a los enemigos potenciales.Tenlan limitadas tareas administrativas yparticipaci6n mínima como grupo en laformulaci6n de poi íticas. No obstante, susmiembros reflejaban las principales fuerzaspoi íticas del periodo en la medida en que eranpercibidas por los Presidentes sucesivos o porlos lIderes de la Familia Revolucionaria.
Sin embargo, el crecimiento de las maquinarias estata I y de partido han transformadosu papel. La necesidad de administrar rninisterios con presupuestos importantes y decoordinar el complejo de programas guberna·mentales, le ha dado al gabinete una mayorimportancia administrativa. También ha tenido efecto de reducir los poderes de iniciativadel Presidente. Así, los gabinetes reflejan lasnuevas prioridades de un sistema poi íticomexicano desmilitarizado, institucionalizado,centralizado y cada vez más profesional. Sinembargo, refleja la diversidad de problemaspoi íticos, sociales y económicos que hanacompañado a esta transformación, pero esoes, quizá, en cuanto tal, lo más importante.
ARTlCULOS MONOGRAFICOS S3
CUADRO I
MEXICO: DISTRIBUCION REGIONAL DE LA POBLACION
1910 1921 1930
Población Por ciento Población Por ciento Población Por cientototal total totalde la de la delapoblación población población
Norte 2507062 16.9 2434407 17.2 2901344 17.9
Occidente 1 935288 12.9 1826218 12.6 1 944040 11.7
Centro 8021 543 52.9 7453527 52.0 8745875 52.6
Sur 2696476 17.3 2620628 18.2 2961 591 17.8
TOTAL 5160369 100 14334780 100 16552722 100
1940 1950 1960
Población Por ciento Población Por ciento Población Por cientototal total totalde la de la de lapoblación población población
Norte 3645844 18.4 5089382 19.8 7221 934 20.7
Occidente 2279215 11.4 2825046 11.1 3815471 11.0
Centro 10309816 62.5 13598721 52.9 18432095 52.8
Sur 3418641 17.7 4276405 16.8 5453629 15.5
TOTAL 19653552 100 25791 017 100 34923129 100
54 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
APENO ICE
GABINETE MEXICANO POR OCUPACION PRINCIPAL1920-1970
Obregón
1920-24
CaUes
1924-28
Portes G.
1928-29
Orti. R.
1929-32
Rodríguez
1932-34
Cárdenas
1934-40
N Por ciento N Por ciento N Por ciento N Por ciento N Por ciento N Por ciento
Militares 12 52 6 40 4 31 13 41 6 33 14 35Burócratas 10 44 6 40 7 53 14 44 7 J4 17 42Políticos O O 2 13 2 16 3 9 2 12 6 15Profesores 1 4 1 7 O O 2 6 2 11 1 3Empresarios O O O O O O O O O O O ODesconocido O O O O O O O O O O 2 5
23 100 15 100 13 100 32 100 17 100 40 100
A.ila C.
1940-46
Alemán
1946-52
Ruiz C.
1952-58
Lópe. M.
1958-64
Día. O.
1964-70
Echeverría A.
1970
N Por ciento N Por ciento N Por ciento N Por ciento N Por ciento N Por ciento
Militares 7 23 2 7 4 17 2 7 3 10 3 12Burócratas 18 60 16 57 13 54 20 66 10 65 17 68Politicos 3 11 3 11 3 13 3 10 4 13 3 12Profesores 1 3 2 7 1 4 2 7 2 6 O OI:mDresarios O O 4 14 2 8 2 7 2 6 2 8Desconocido 1 3 1 4 1 4 1 3 O O O O
30 100 28 100 24 100 JO 100 31 100 25 100
ARTlCULOS MONOGRAFICOS 55
PROPORCION DEL PRESUPUESTO MEXICANO DESTINADO AL SECTOR MILITAR POR PERIODOSPRESIDENCIALES 1920-1964
ObregónCallesPortes G ilOmz Rubi oRo dríguezCárdenasAvila CamacnoAlemá nRuiz CortinesLópez MateasDraz Ordaz
Períodos
1920-241924-281928-291929-321932-341934-401940-461946-521952-581958-641964-
Por ciento
43 .83 1.234 .129 .823 .617.916 .6
9 .78 .06 .05 .9
56 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
CAMPO DE ENTRENAMIENTO EDUCACIONAL DEL GABINETE MEXICANO 1920-1970
1920-24 1924-28 1928-29 1929-32 1932-34 1934-40
N Por ciento N Por ciento N Por ciento N Por ciento N Por ciento N Por ciento
Militar 4 17 4 27 1 8 9 28 3 17 9 24Leyes 7 31 6 40 5 38 9 28 5 30 15 37Ingeniería 5 22 2 13 5 38 8 25 6 35 6 15Medicina 2 8 1 7 1 8 1 3 1 6 3 7Otros 5 22 2 13 1 8 5 16 2 12 3 7Desconocido O O O O O O O O O O 4 10
Total 23 100 15 100 13 100 32 100 17 100 40 100
1940-46 1946-52 1952-58 1958-64 1964-70 1970
N Por ciento N Por ciento N Por ciento N Por ciento N Por ciento N Por ciento
Militar 5 17 2 7 4 17 2 7 3 10 3 12leyes 14 47 17 61 12 50 17 56 14 45 12 48Ingeniería 5 17 2 7 4 17 4 14 6 19 5 20Medicina 3 10 2 7 1 4 1 3 4 13 1 4Otros 1 4 4 14 2 8 4 14 4 13 4 16Desconocido 2 5 1 4 1 4 2 6 O O O O
Total 30 100 28 100 24 100 30 100 31 100 25 100
ARTICULOS MONOGRAFICOS
GABINETE MEXICANO: EXPERIENCIA GUBERNAMENTAL 1920-1970
N Gobernadores Por ciento
57
ObregónCallesPortes GilOrnz RubioRodríguezCárdenasAvila CamachoAlemánRuiz CortinesLópez MateosDiaz OrdazEcheverrra
1920-241924-281928-291929-321932-341934-401940--461946-521952-581958-641964-701970-
231513321740302824303125
944
118
1510
67483
3927313248373321281425.812
GABINETE MEXICANO: PROMEDIO DE EDADES 1920-1970
ObregónCallesPortes GilOrtiz RubioRodríguezCárdenasAvila CamachoAlemánRuiz CortinesLópez MateosDíaz OrdazEcheverría
1920-241924-281928-291929-321932-341934-401940-461946-521952-581958-641964-701970-
37.242.440.741.643.143.648.146.850.353.353.149.0
58 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
GABINETE MEXICANO: PROCEDENCIA REGIONAL 1920 - 1964
1920-24 1924-28 1928-29 1929-32 1932-34 1934-40
N Por ciento N Por ciento N Por ciento N Por ciento N Por ciento N Por ciento
Norte 12 52 6 40 5 38 12 38 9 52 15 37Occidente 2 8 1 7 2 15 6 20 2 12 3 8Centro 6 27 6 40 4 32 12 30 4 24 13 32Otro 3 13 2 13 2 15 2 4 2 12 4 10Desconocido O O O O O O O O O O 5 13
Total 23 100 15 100 13 100 32 100 17 100 40 100
1940-46 1946-62 1952-58 1958-64 1964-70 1970
N Por dento N Por ciento N Por ciento N Por ciento N Por ciento N
Norte 6 20 4 14 5 21 6 20 6 19.3 5Occidente 4 13 1 4 O O 3 10 3 9.6 2Centro 16 55 16 58 16 67 16 53 17 54.8 15Otro 2 6 6 20 2 8 5 17 5 15.1 3Desconocido 2 6 1 4 1 4 O O O O O
Total 30 100 28 100 24 100 30 100 31 100 25
ARTlCULOS MONOGRAFICOS
MEXICO: CONTINUIDAD ENTRE GABINETES 1920-1964
59
N Mismo Diferente Continuidad Por cientopuesto puesto total
Calles 1924-28 15 3 1 4 27Portes Gil 1928-29 13 6 4 10 75Orr¡z Rubio 1929-32 32 7 10 17 51Rodriguez 1932-34 17 6 9 15 88Cárdenas 1934-40 40 2 5 7 17Avila Camacho 1940-46 30 2 10 12 40Alemán 1946-52 28 1 1 2 8Ruiz Cortines 1952--58 24 2 3 5 20López Mateas 1958-64 30 2 4 6 20Diaz Ordaz 1964 31 2 3 5 16
25 4 16
EVOLUCION CONSTITUCIONAL Y
SIGNIFICADO POLlTICO DE LA CUENTA PUBLICA EN MEXICO
Jacinto Faya Viesca
El Manejo de los Fondos Públicos comoDerecho Exclusivo de los Antiguos Monarcas
La historia de la Hacienda Pública nos enseñaque la tesorería de un Estado medieval orenacentista era manejada por el príncipecomo si se tratara de un caudal propio. Noexistía algún tipo de obligación para dichosoberano de rendir cuentas al pueblo sobre elmanejo de los fondos del Estado, y además enaquel entonces los súbditos carecían de derechos ante el monarca.
En los Estados de monarqu ía absoluta, losintentos de incorporar en las leyes las facultades del órgano legislativo para revisar lacuenta de gasto público fueron desechadossistemáticamente. Por lo general cuando elPoder Legislativo presionaba ante el monarcaen este sentido, el mismo monarca disolvía elórgano legislativo alegando que su poder nopermitía la intromisión de ninguna otraautoridad de gobierno. El poder real era considerado como propietario feudal de losimpuestos, pudiendo disponer de ellos a suentera voluntad sin tener que rendir cuentas,escudándose en que estaba obligado a guardarel secreto de la caja del Estado.
Participación de los Organos de RepresentaciónPopular en las Decisiones de Gasto Público
La idea de incluir en las leyes fundamentalesde un pa ís las facultades necesarias para quelos órganos de representación popular pudieran participar en las decisiones para la formulación y control del gasto público es algo queera desconocido en la historia de los Estadoshasta, prácticamente, el siglo XV111. Como loafirmó Luis Felipe Canudas Orezzo, fueronlos Estados de la democracia constitucionallos primeros en establecer las atribucionesnecesarias que brindaron a los pueblos la posibilidad de participar en las decisiones delgasto público.
Las teor ías constitucionales más avanzadasdel mundo han institucionalizado formalmente la participación de los órganos legislativosen la formulación de las leyes y presupuestosde ingresos y en la revisión del gasto público.
La revrsron y aprobación de la cuentapública de una Nación constituyen, básicamente, un acto poi ítico por ser un órgano derepresentación popular el que, con base en la
62 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
Constitución, participa en la revisión del gastopúbl ico y en la aprobación del ejerciciopresupuestario, otorgando al mismo tiempoplena validez a la actividad financiera delEjecutivo. El gasto público es prácticamentela actividad más importante de las finanzaspúblicas de un Estado y la columna vertebraldonde se expresa el auténtico proyecto delgobierno y se contiene casi la total idad de losintereses de la Nación. Un ejercicio públicotan importante tiene que ser complementadoconstitucionalmente por el Poder Legislativoo por un órgano de representación popular,como requisito indispensable de equilibrio depoder y como obligación fundamental de vigilar y evitar desviaciones financieras pordescuido o exceso de poder. Por estas razones,la participación de un órgano legislativo setraduce en un acto poi ítico por la magnitudde los intereses en juego y por la necesidad deque el poder se frene con el poder y que, conello, se conserve el equilibrio de poderes,propio de un Estado permanente de legalidad.
Evolución Histórico-Constitucionalde la Revisión de la Cuenta Pública
La Constitución de los Estados Unidos deAmérica del 17 de septiembre de 1787,establecía en la sección IX de su artículoprimero que periódicamente se publicaráuna manifestación y cuenta de los ingresos yegresos del Tesoro Público.
En nuestro pa(s. las Constituciones desdeel siglo XIX hasta la actualidad, han rebasadolo establecido por el artículo primero de lasección IX de la Constitución Norteamericana, al encargar a los órganos de representaciónpopular la aprobación del Ejercicio del gastopúblico. La Constitución española de Cádiz,
promulgada en la misma ciudad el 19 demarzo de 1812 y que rigió durante el periodoen el que se realizaron los movimientospreparatorios de la emancipación de México,establecía en su artículo 131, fracción XVIque era facultad de las Cortes "examinar yaprobar las cuentas de la inversión de loscaudales públicos". Las fracciones X 11 Y XIIIfacultaban también a esta institución a fijarlos gastos de la administración pública y aestablecer anualmente las contribuciones eimpuestos.
Posteriormente, el artículo 114 del Decreto Constitucional para la Libertad de laAmérica Mexicana, sancionado en Apatzingánel 22 de octubre de 1814, establecía que unade las atribuciones del supremo Congreso eraexaminar y aprobar las "cuentas de recaudación e inversión de la Hacienda Pública". Estedecreto constitucional no sólo otorgaba alsupremo Congreso la facultad de examinar yaprobar las cuentas relativas a la inversión dela Hacienda Públ ica, sino también la deexaminar y aprobar las cuentas de recaudación, es decir, lo facultaba a intervenir enmateria impositiva.
Años después, durante la reurnon de unnuevo Congreso el 5 de noviembre de 1823,fue nombrado Presidente de la Comisión deConstitución don Miguel Ramos de Arizpe,cabeza del Partido Federal. La Comisiónpresentó, el 20 de noviembre, el Acta Constitucional que fue el antecedente de laConstitución para asegurar el sistema federal, habiéndose aprobado el 31 de enero de1824. Dicha Acta, precursora de nuestrofederalismo, confería al Poder Legislativo,según lo disponía el artículo 13 fracciónIX, la facultad "para establecer las contribuciones necesarias a cubrir los gastos generales
ARTlCULOS MONOGRAFICOS 63
de la república, determinar su inversión, ytomar cuenta de ella al Poder Ejecutivo". Lafracción VIII del mismo artículo le concedíatambién facultades "para fijar cada año losgastos generales de la nación, en vista de lospresupuestos que le presentará el PoderEjecutivo". El Congreso General Constituyentedecretó y sancionó el 4 de octubre de 1824la Constitución Federal de los Estados UnidosMexicanos, reservándole al Poder Legislativola facultad de fijar los gastos generales, establecer las contribuciones necesarias paracubrirlos, arreglar su recaudación, determinarsu inversión, y tomar anualmente cuentas algobierno, como textualmente decía su artículo 50, fracción VIII. El tomar cuentas algobierno es lo que en la Constitución vigenteentendemos como cuenta públ ica.
La tercera de lasSiete Leyes constitucionales de la República M.exicana de 1836 establecía en el artículo 44, fracción IV, que eraatribución del Congreso General "examinar yaprobar cada año la cuenta general de inversión de caudales respectiva al año penúltimoque deberá haber presentado el Ministerio deHacienda en el año último, y sufrido la glosay examen que detallará una ley secundaria".
Una vez que Santa Anna fue designado,en enero de 1839, para sustituir en la Presidencia de la República a don AnastasiaBustamante, acordó con los poi íticos del díaque el Congreso reformara la Constitución.Para tal fin, el gabinete formado por SantaAnna presentó el 15 de junio del mismo añouna iniciativa ante el Consejo de Gobierno afin de que se excitase al Poder Conservadorpara declarar la voluntad de la Nación con elfin de que el Congreso hiciera a la Constitución todas las reformas que considerara
convenientes. El 9 de noviembre de 1839 elSupremo Poder Conservador aprobó el dictamen que autorizaba las reformas, e investíaal Congreso de la función constituyente,siendo publicado por el Poder Ejecutivo el11 del mismo mes. El art ícu lo 63, fracciónIV, de la sección sexta del proyecto dereforma, señalaba que correspond ía al Congreso Nacional "examinar y aprobar en elmismo periodo, la cuenta general de inversiónde los caudales públicos, respectiva al añopenúltimo.
Las Bases de Organización Poi ítica de laRepública Mexicana fueron sancionadas porSanta Anna el 12 de junio de 1843 y publicadas dos días después. El arr ículo Bü, fraccionesII y 111, fijaba para el Congreso las facultadesde "decretar anualmente los gastos que se hande hacer en el siguiente año, y las contribuciones con que deben cubrirse", y "examinar yaprobar cada año la Cuenta General que debepresentar el Ministerio de Hacienda por lorespectivo al año anterior".
Una vez que se restableció el reqirnen porel Acta de Reformas del 18 de mayo de 1847,el proyecto de Constitución del 16 de juniode 1856, redactado por la comisión integradapor Ponciano Arriaga, Mariano Yáñez, LeónGuzmán, Pedro Escudero y Echanove, JoséMaría del Castillo Velazco, José M. Cortés yEsperanza y José María Mata tendía a introducir el sistema unicamarista al señalar, en suartículo 53, que se "deposita el ejercicio delSupremo Poder Legislativo en una asamblea,que Se denominará: Congreso de la Unión".Asimismo, en su artículo 74, se leía que el"segundo periodo de sesiones se destinaráexclusivamente al examen y votación de lospresupuestos del año fiscal siguiente, a decre-
64 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
tar las contribuciones para cubrirlos y a larevisión de la cuenta del año anterior quepresente el Ejecutivo. Más aún, el artículo 75disponía: "El día penúltimo del primer periodo de sesiones, presentará el Ejecutivo alCongreso el proyecto de presupuesto del añopróximo venidero y la cuenta del año anterior. Uno y otra pasarán a una comisióncompuesta de cinco representantes que seránombrada en el mismo día, la cual tendráobligación de examinar ambos documentos ypresentar dictamen sobre ellos en la segundasesión del segundo periodo".
La evolución legislativa de la cuenta pública sufrió ligeras modificaciones en la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, sancionada y jurada por el CongresoGeneral Constituyente el día 5 de febrero de1857. Este extraordinario documento establecía el sistema unicameral al disponer en suartículo 51 que "se deposita el ejercicio delSupremo Poder Legislativo en una asamblea,que se denominará Congreso de la Unión. EstaConstitución, en relación a la cuenta pública,estableció lo siguiente: artículo 68: Elsegundoperiodo de sesiones se destinará, de toda preferencia, al examen y votación de los presupuestos del año fiscal siguiente; a decretar lascontribuciones para cubrirlos y a la revisiónde la cuenta del año anterior, que presente elEjecutivo. Artículo 69: El día penúltimo delprimer periodo de sesiones, presentará el Ejecutivo al Congreso el proyecto de presupuestodel año próximo venidero y la cuenta del añoanterior. Uno y otra pasarán a una comisióncompuesta de cinco representantes nombradosen el mismo día, la cual tendrá obligación deexaminar ambos documentos y presentar dictamen sobre ellos, en la segunda sesión del segundo periodo.
La Constitución de 1857 complementó elsistema de participación del Congreso en larevisión y aprobación de la cuenta pública. Suartículo 72, fracción XXIX, facultaba al Congreso para nombrar y remover libremente alos empleados de su secretaría y a los de laContaduría Mayor, que se organizará segúnlo disponga la Ley. LaContaduría Mayor a quehace referencia esta fracción, era contempladacomo un órgano dependiente del Poder Legislativo que, como ya señalamos, se depositabaen un Congreso general bicameral. Dicha Contaduría tendría la misión de glosar y revisar lacuenta pública. La Contaduría Mayor fue propuesta por el diputado Marcelino Castañeda,apoyado por don José Antonio Gamboa y pordon Guillermo Prieto, quien, como afirmaZarco en la Historia del Congreso Constituyente de 1857, demostró la necesidad de quela Oficina de Glosa y de su presupuesto dependa del cuerpo legislativo.
Casi una década después, el 14 de agostode 1867, el Presidente Juárez expidió la Convocatoria para la elección de los Supremos Poderes Federales, a la que acompañó una circular el Ministro don Sebastián Lerdo de Tejada. En esta convocatoria se hacía una especial apelación al pueblo para que, como escribeTena Ramírez: "en el acto de elegir a sus representantes expresara si era su voluntadautorizar al próximo Congreso de la Uniónpara adicionar y reformar la Constitución enlos cinco puntos que señalaba la convocatoria,sin necesidad de someterse al procedimientoque institu ía el artículo 127 constitucional."
"Las modificaciones propuestas -continúaTena Ramírez-, tenían por objeto restablecerel equilibrio entre los poderes Ejecutivo yLegislativo, que el sistema congresional de la
ARTICULOS MONOGRAFICOS 65
Constitución de 57 había quebrantado en favor del segundo. Se confirmaba así el criterioque diez años antes habían sostenido Comonfort y otros liberales."
La convocatoria mencionada señalaba enel punto noveno, inciso 10. "que el Poder Legislativo de la Federación se deposite en dosCámaras, fijándose y distribuyéndose entreellas las atribuciones del Poder Legislativo".
La circular de la Ley de Convocatoria destacaba la importancia de que el Poder Legislativo se depositara en dos Cámaras. En ella seafirmaba: "Es la opinión común que en unaRepública federal sirven las dos Cámaras paracombinar en el Poder Legislativo, el elementopopular y el elemento federativo. Una Cámarade Diputados, elegidos en número proporcionala la población, representa el elemento popular;y un Senado, compuesto de igual número desenadores por cada estado, representa el elemento federativo." Esta penetrante interpretación del Poder Legislativo bicameral sentósólidas bases en la evolución del derecho constitucional mexicano para concebir a la Cámarade Diputados como el órgano legislativo fundamental de representación popular, y a laCámara de Senadores como el órgano legislativo que representara el elemento federativo,base jurídica y poi ítica de la integración de laFederación. Aquí podemos percibir que losdiputados, elegidos en número proporcional ala población, y los senadores, por cada estado,vinieron a significar en nuestro derecho constitucional el principio jurídico y poi ítico deigualdad, el cual se había gestado en Europadesde el tiempo de la Revolución Francesa.Esta convocatoria ten ía la intención de reestructurar el Poder Legislativo de la Federación,instituyendo de nueva cuenta el sistema bi-
cameral que operó durante la vigencia de laConstitución Federal del 4 de octubre de1824, y distribuir entre las dos Cámaras lasatribuciones que la Carta Poi ítica de 1857depositaba en un solo Congreso General.
Se le confirió en forma exclusiva a la representación nacional, es decir, a la Cámara deDiputados, de acuerdo con el artículo 72,apartado A, fracción 111, vigilar, por medio deuna comisión inspectora de su seno, el exactodesempeño de las funciones de la ContaduríaMayor; y por medio de la fracción VI, examinar la cuenta que anualmente debe presentarleel Ejecutivo, aprobar el presupuesto anual degastos, e iniciar las contribuciones que a sujuicio deban decretarse para cubrir aquél.
Las anteriores reformas y adiciones a laConstitución de 1857 tuvieron tal fuerzaconstitucional y poi ítica que desde el día queentraron en vigor hasta la Constitución de1917, la Cámara de Diputados ejerció en forma permanente las atribuciones exclusivaspara examinar la cuenta que anualmente debería presentar el Ejecutivo de la Unión. Recordemos que en todas las otras constitucionesde México del siglo XIX, como al igual quela de 1917, se confirió al Congreso de laUnión el examen de la cuenta pública, no participando la Cámara de Diputados en formaexclusiva sobre esta cuestión constitucional.
Las reformas iniciadas por el PresidenteJuárez en torno a la nueva forma de estructurar constitucionalmente el Poder LegislativoFederal llevan a la Comisión de Puntos Constitucionales a emitir el dictamen del 24 dediciembre de 1869, firmado por los diputadosMontes, Dondé y Alcalde que trata de clarificar la diferencia entre ley, decreto y acuerdo
66 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
económico. Esa Comisión propuso después deescuchar las opiniones de los diputados Moreno y Guzmán que "toda resolución del Congreso tendrá el carácter de ley o de decreto."El dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales referida estableció textualmente,según nos lo da a conocer Agapito Pizá en suHistoria Parlamentaria de la Cámara de Senadores:
"El artículo 64 dice: Toda resolución delCongreso no tendrá otro carácter que el de leyo acuerdo económico." Al discutirse este artículo, el Sr. Moreno creyó conveniente quelas resoluciones del Congreso tuvieran el carácter de ley o decreto económico y estableció la distinción de que la ley se refiere a unobjeto general, y el decreto a un objeto particular.
"El Sr. Guzmán, dijo que la comisión tuvopresentes las observaciones del señor preopinante: pero temió que las distinciones dieranlugar a abusos, y creyó que toda resoluciónlegislativa del Congreso general no puede tenermás carácter que el de ley." He aqu í la únicarazón que aparece en la historia del CongresoConstituyente para haber abandonado unadistinción fundada en los principios de la ciencia del Derecho. La ley por su propia esenciatiene un carácter de generalidad; uno de los jurisconsultos más célebres por su talento y porsu inflexible honradez, define la ley en estostérminos: "La leyes un precepto común, unaresolución de los varones prudentes: el castigode los delitos que se cometen espontáneamente y por ignorancia: la garantía común de laRepública." Y el orador griego Demóstenes,
dijo: "todos los que residen en una Repúblicadeben arreglar su vida conforme a la prescripción de la ley." ¿Qué tienen qué hacer, enefecto, los vecinos de los estados con una resolución legislativa que afecte a los habitantesdel Distrito Federal, o a los del territorio de laBaja California? La comisión opina que debereformarse el artículo 64, estableciendo la distinción entre ley, decreto y acuerdo económico; y así lo propone al Congreso.
No obstante que la redacción definitivadel artículo 64 reformado de la ConstituciónFederal de 1857, de acuerdo con la Comisiónde estilo, fue que "toda resolución del Congreso General tendrá el carácter de ley o decreto",no existe alguna duda constitucional sobre lostérminos de esa reforma, ni en torno a que laley siempre regula una situación jurídica general, permanente e impersonal, en tanto queel decreto también puede ocuparse de un objeto particular. Precisamente el acto político yconstitucional de examinar la cuenta públicadel gobierno federal tiene el carácter de decreto.
Posteriormente, en virtud de la adición yreforma al artículo 51 de la Constitución de1857, el 13 de noviembre de 1874, se alteróesencialmente la estructura del Poder Legislativo al depositarlo en un Congreso Generalque se dividiría en dos Cámaras, una de diputados y otra de senadores. Esta reforma constitucional suprimió el sistema unicameral, sustituyéndolo por el sistema bicameral que aúnprevalece hasta nuestros días, compuesto porla Cámara de Diputados y por la de Senadores. También sufrió reformas en la mismafecha citada el artículo 69 anteriormentetranscrito, para quedar de la siguiente forma:El día penúltimo del primer período de se-
ARTICULOS MONOGRAFICOS 67
siones presentará el Ejecutivo a la Cámara deDiputados el proyecto de presupuestos delaño próximo siguiente y las cuentas del anterior. Estas y aquél pasarán a una comisiónde cinco representantes, nombrada en el mismo d la, la cual tendrá obligación de examinardichos documentos y presentar dictamensobre ellos en la segunda sesión del segundoperiodo.
Según la reforma de la misma fecha, elarticulo 72, apartado A, fracción VI, ordenaba que era facultad exclusiva de la Cámara deDiputados: Examinar la cuenta que anualmente debe presentarle el Ejecutivo, aprobarel presupuesto anual de gastos, e iniciar lascontribuciones que a su juicio deban decretarse para cubrir aquél.
"La atribución -afirma Tena Ramírezde las dos facultades a una sola Cámara y laposibilidad de que esa única Cámara haga sospechosa o culpable la conducta del gobierno,al retardar o negar su aprobación a la cuentaanual, fueron razones que tuvo en cuenta Rabasa para objetar el sistema del 74 y que elConstituyente de Ouerétaro aceptó al encomendar el examen de la cuenta anual a lasdos Cámaras."
Continuando con la evolución históricay legislativa de la cuenta pública enseguidase transcriben algunas consideraciones hechaspor Luis Felipe Canudas Orezzo: "El 30 demayo de 1881 el Presidente Manuel Gonzálezpromulgó la Ley sobre el Presupuesto y laCuenta Pública de la Nación, que en sus artículos 3, 7, 18, 19 y 27 trata lo relativo a lamisma cuenta pública, puesto que consagraque el Ejecutivo de la Unión tiene facultadpara presentar, a la Cámara de Diputados,
los resultados de la cuenta del erario federal,a fin de que la examine dicha Cámara, mediante la concentración de las operaciones desus libros y del estado comparativo que resumirá, comparándolos específicamente, los datos que constituyan la totalidad del movimiento del año y las obligaciones que resultana cargo del mencionado erario (artículos3 y 7).
"La misma Ley, en sus artículos 18 y 19,ordena que la Contaduría Mayor de la Cámara de Diputados glosará la cuenta de la Tesorería que contendrá, en un sólo resumen, lascuentas transitorias que por cualquier circunstancia no estuvieren saldadas, a fin de que tanto la Cámara de Diputados como la Contaduría Mayor tengan conocimiento del importede las responsabilidades por manejo de fondos federales y se haga el ajuste definitivo delas cuentas de los años anteriores, llamadastambién cuentas transitorias.
"Finalmente: el artículo 27 de la Ley encita, fija los límites y alcances del examen,por la Cámara de Diputados, de la cuentaanual de la Federación, estableciendo que dicho examen contendrá la determinación desi en la partida de ingresos están consideradostodos los ramos que forman la Hacienda PÚblica, o si ha exigido prestaciones ilegales;si las sumas de los gastos hechos y responsabilidad contra ídas están dentro de los limitesfijados en el presupuesto de egresos y leyesposteriores para cada ramo y para cada partida, y, por último, si hay exactitud en losvalores parciales y generales de la cuenta pública.
"Manifiesto es que durante el régimen constitucional instituido por la Constitución de
68 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
1857 Y sus leyes reglamentarias (la del 30 demayo de 1881, el Decreto que aprueba lacuenta pública del erario federal. no constituye una ley el examen de esa cuenta públicaes una revisión formalmente legislativa entreel ingreso obtenido por la Nación en un ejercicio fiscal y el egreso realizado durante elpropio ejercicio, sin que implique, el decretode aprobación de dicha cuenta, aprobaciónalguna a las relaciones directas fiscales que semotiven entre el causante de un impuesto ode una contribución y la Hacienda PúblicaFederal o el Fisco de la Federación, a propósito de la satisfacción de obligaciones impositivas."
El Congreso Constituyente de 1917 conoció en sesión pública, el día 14 de enero delmismo año, el dictamen relativo al articulo65 del Proyecto de Constitución que fuerapresentado al Congreso Constituyente por elPrimer Jefe don Venustiano Carranza enOuerétaro, Oro., ello. de diciembre de 1916.Dicho artículo 65 textualmente expresaba:El Congreso se reunirá el día 10. de septiembre de cada año para celebrar sesiones ordinarias, en las cuales se ocupará de los asuntos siguientes:
1. Revisar la cuenta pública del año anterior, que será presentada a la Cámara de Diputados dentro de los diez primeros días de la apertura de sesiones.La revisión no se limitará a investigarsi las cantidades gastadas están o no deacuerdo con las partidas respectivasdel presupuesto, sino que se extenderáal examen de la exactitud y justificación de los gastos hechos y a las responsabilidades a que hubiere lugar.
No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se consideren necesarias con ese carácter en el mismopresupuesto; las que emplearán los secretarios, por acuerdo escrito del Presente de la República;
11. Examinar, discutir y aprobar el presupuesto del año fiscal siguiente, y decretar los impuestos necesarios paracubrirlos; y
111. Estudiar, discutir y votar las InICIatIvas de ley que se presentaren, y resolver los demás asuntos que estuvierenpendientes.
El dictamen de este artículo 65 resultóexitoso habiéndose aprobado por unanimidadde 150 votos. Esta disposición conservó elmismo número de artículos en la Constituciónde 1917, no siendo reformado o adicionadosino hasta el 3 de febrero de 1977.
Con la aprobación del mencionado artículo se reintegró al Congreso de la Unión la atribución de revisar la cuenta pública de la Nación, abandonándose la práctica constitucional de que esa revisi6n estuviera en la órbitaexclusiva de la Cámara de Diputados. Adicionalmente, la revisi6n no s610 debería concre-
tarse a investigar si las cantidades estaban ono de acuerdo con las partidas respectivas delpresupuesto, sino también debería comprender el examen de la exactitud y justificaciónde los gastos hechos, con la fijaci6n de las responsabilidades consiguientes en el caso deque no se comprobara debidamente la erogación de dichos gastos. El Congreso Constituyente de 1917 estableció en el artículo 73,fracción XXX, que el Congreso tendría la
ARTICULOS MONOGRAFICOS 69
facultad para examinar la cuenta que anualmente debe presentarle el Poder Ejecutivo,debiendo comprender dicho examen no sólola conformidad de las partidas gastadas porel presupuesto de egresos, sino también laexactitud y justificación de tales partidas.Esta fracción se convirtió en la númeroXXVIII según decreto publicado el 20 deagosto de 1928.
Finalmente, la Constitución sufrió reformas y adiciones ello. de diciembre de 1977,por decreto que fue publicado en el DiarioOficial de la Federación el 6 del mismo mes yaño. Los art ículos 65 y 74 fueron reformadospara quedar definitivamente como sigue, derogándose al mismo tiempo la fracción XXVIIIdel artículo 73:
Artículo 65. El Congreso se reuniráa partir del día 10. de septiembre de cada añopara celebrar sesiones ordinarias, en las cualesse ocupará del estudio, discusión y votaciónde las iniciativas de ley que se le presenten yde la resolución de los demás asuntos que lecorrespondan conforme a esta Constitución.
Artículo 74. Son facultades exclusivasde la Cámara de Diputados:
IV.- Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación y el del Departamento del Distrito Federal, discutiendo primero las contribucionesque, a su juicio, deben decretarse para cubrirlos; así como revisar la cuenta pública del añoanterior.
El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara las correspondientes iniciativas de leyesde ingresos y los proyectos de presupuesto
a más tardar el día último del mes de noviembre, debiendo comparecer el Secretario deldespacho correspondiente a dar cuenta delos mismos.
No podrá haber otras partidas secretas,fuera de las que se consideren necesarias, conese carácter en el mismo presupuesto; las queemplearán los secretarios por acuerdo escritodel Presidente de la República.
La revisión de la cuenta pública tendrápor objeto conocer los resultados de la gestiónfinanciera, comprobar si se ha ajustado a loscriterios señalados por el presupuesto y elcumplimiento de los objetivos contenidos enlos programas.
Si del examen que realice la ContaduríaMayor de Hacienda aparecieran discrepanciasentre las cantidades gastadas y las partidasrespectivas del presupuesto o no existieraexactitud o justificación en los gastos hechos,se determinarán las responsabilidades deacuerdo con la ley.
La cuenta pública del año anterior deberáser presentada a la Comisión Permanente delCongreso dentro de los diez primeros díasdel mes de junio.
Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de las iniciativas de leyes de ingresos yde los proyectos de presupuesto de egresos,así como de la cuenta pública cuando mediesolicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la ComisiónPermanente, debiendo comparecer en todocaso el Secretario del despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven.
70 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
La Aprobación de la Cuenta Pública comoActo Político y Expresión de EquilibrioEntre los Poderes Federales
En el Derecho Constitucional mexicano esuna innovación el hecho de que nuestra Leyfundamental haga referencia en su artículo 74a la obligación de programar las actividadesgubernamentales. Esto significa que la revisión de la cuenta pública forzosamente tendráque hacerse en torno al presupuesto ejercido,analizando por una parte el gasto en su conjunto y por otra, el cumplimiento de los objetivos de los programas consignados en el presupuesto. El proyecto de presupuesto no podrá presentarse si no se desglosa en programasespecíficos para cada área de actividades delas instituciones del gobierno federal, incluyendo a los tres Poderes de la Unión. Conbase en el artículo ya citado, podemos hablarde una cuenta programática y de una programación financiera que han adquirido categoría constitucional, situación que no acontecía en el caso del presupuesto tradicional. Elexamen de la cuenta pública tendrá tambiénpor objeto fincar las responsabilidades que,según las leyes respectivas, se deriven con motivo de las discrepancias que aparecieren entrelas cantidades gastadas y las partidas respectivas del presupuesto, o en el caso de que noexistiera justificación en los gastos hechos.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación sustentó en el año de 1970 la tesis de quela aprobación de la cuanta pública del PoderEjecutivo de la Unión, hecha por el órganolegislativo constitucionalmente competentepara hacer su revisión, no implica el reconocimiento de la legalidad del acto habido entrela administración pública y una persona físicao moral. Tampoco significa una aprobación
de los actos verificados entre la Hacienda PÚblica Federal y un causante, sino únicamenteque hay exactitud y están justificados losgastos realizados por el Poder Ejecutivo de laFederación.
Sin embargo, la revisión de la cuenta pública, anteriormente a cargo del Congreso yahora de la Cámara de Diputados, no se limita a la comprobación de gastos y cumplimientode los objetivos de los programas, ni a fincarlas responsabi Iidades de acuerdo con la ley, sifuera necesario. No se puede limitar la participación de la Cámara de Diputados a un simple trámite de inspección contable y administrativa; esto sería reducir a la representación popular, para estos efectos, a un instrumento de auditoría, o a un juez sin fuerza jurídica en materia contable y administrativa.Indudablemente que la actuación de la Cámara, aun en dicho sentido, es de una trascendencia extraordinaria en el orden financiero, pero creemos que su participación tieneademás otra misión. Fundamentalmente, larevisión de la cuenta púbiica constituye unauténtico acto poi ítico, realizado mediante undecreto que no reúne las características materiales de una ley, puesto que no crea una situación jurídica general impersonal y perrnanente.
La aprobación de la cuenta pública porlos diputados es la expresión constitucionaly poi ítica de un equilibrio que se mantiene enla incertidumbre y en el riesgo de no lograrsedurante el transcurso del ejercicio presupuestario anual hasta el momento en que la Cámara convalida la actuación del Ejecutivo Federal, del Poder Judicial Federal y de las Cá-
ARTICULOS MONOGRAFICOS 71
maras del Congreso, por ser los tres poderessujetos activos del gasto público. La revisiónde la cuenta pública es hacia afuera y haciadentro. Se convalidan actos de entes públicosextraños al y del propio ente revisor. En 1970la Suprema Corte de Justicia de la Nación sustentó que la revisión de la cuenta pública delPoder Ejecutivo de la Unión, por el PoderLegislativo de los Estados Unidos Mexicanos,constituía un decreto cuyo contenido se individualizaba en la confrontación y determinación del uso legal que hubiera hecho elEjecutivo Federal de los ingresos obtenidos porla Nación, durante un año fiscal, mediante elexamen de la exactitud y justificación de losgastos realizados por la administración pública.Creemos que la anterior ejecutoria no se ajustó ni se ajusta al contenido real de la cuentapública. Si bien este documento lo presentael Ejecutivo Federal, pues dentro de las atribuciones constitucionales de ese poder estámanejar el presupuesto, además de que en larealidad la mayor parte del gasto lo eroga laadministración pública federal, no podemosnegar que también son sujetos del gasto público federal, no podemos negar que tambiénson sujetos del gasto público los otros dos poderes, y que las asignaciones financieras paraellos se consignan en el mismo presupuestoy las cuentas se rinden en el mismo documento. Por estas razones, el documento de cuentapública consigna la totalidad del gasto públicode los tres poderes, a excepción del de algunasentidades de la administración pública paraestatal que no se encuentran bajo el controlpresupuestal.
El Documento de la Cuenta Pública quePresenta el Ejecutivo Federal
El artículo 74 fracción IV hace mención a la"cuenta pública del año anterior", sin especificar si se trata de la cuenta del ejercicioderivado del presupuesto de egresos de la Federación o del Departamento del Distrito Federal. Este artículo no aclara si se trata de unsolo documento de cuenta pública, o si es necesario presentar dos documentos: uno derivado del ejercicio del presupuesto de egresosde la Federación y otro del ejercicio del presupuesto del Departamento del Distrito Federal.
Por otra parte, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, reglamentariade la Constitución, hace mención en su artículo 32 fracción VIII, a la atribución de la Secretaría de Programación y Presupuesto, decuidar que sea llevada y consolidar la contabilidad de la Federación y del Departamento delDistrito Federal, y de elaborar la cuenta pública y de mantener las relaciones con la Contaduría Mayor de Hacienda. Este artículotampoco resuelve la duda de si la Cámara deDiputados se avoca a la revisión de uno o dedos documentos de cuenta pública, aunquepudiéramos deducir que se trata de dos documentos por separado puesto que hace referencia a este documento después de habermencionado en la fracción V del propio artículo 32, a los presupuestos de Egresos de laFederación y del Departamento del DistritoFederal.
La solución al problema lo da el artículo43 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad yGasto Público Federal, ley reglamentaria dela Constitución, que concretamente establece
12 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLlGA
que los estados financieros y demás información financiera presupuestaI y contable queemanen de las contabilidades de las entidadescomprendidas en el Presupuesto de Egresosde la Federación serán consolidados por laSecretaría de Programación y Presupuesto, laque será responsable de formular la cuentaanual de la Hacienda Pública Federal y someterla a la consideración del Presidente de laRepública, para su presentación a la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, enlos términos del artículo 74 constitucional,dentro de los diez primeros días de junio delaño siguiente al que corresponda. Asimismo,el artículo 43 en cita dispone que el Departamento del Distrito Federal formulará sucuenta pública anual, la que se someterá alPresidente de la República por conducto de laSecretaría de Programación y Presupuesto,
para los fines señalados. Por su parte, la LeyOrgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda señala en su primer artículo que dichaContaduría, como órgano técnico de la Cámara de Diputados, revisará la cuenta pública del gobierno federal y de la del Departamento del Distrito Federal.
Podemos concluir que si bien en la prácticase presentan dos documentos de cuenta pública, nuestro sistema constitucional actualentiende por cuenta pública al documentoque presenta el Ejecutivo Federal para que searevisado por la Cámara de Diputados, documento que contiene el ejercicio presupuestarioa cargo del Ejecutivo Federal, y que comprende el gasto realizado por los tres Poderes de laUnión.
LA fORMACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA MODERNA (IV)*
Juan Badina
Continuidad y Renovación de losOficiales
Debido a que no hay cosa que provoque máscambios en las repúblicas, que remover confrecuencia a los magistrados, o bien perpetuarlos, será oportuno considerar esta cuestión por ser una de las más importantes y necesarias materias que forman la naturaleza delEstado y, por tanto, digna de ser tratada. Noes mi propósito definirla, sino tocar solamente las causas que en una y otra tendenciasse pueden encontrar, dejando la resolución aquienes más han penetrado en sus orígenes yconsecuencias. Tampoco pretendo llevarla alextremo de animar a los que quisiesen cambiar las leyes ya establecidas, que los súbditosdeben tener por buenas en cada República;ni deseo alterar el estado de las repúblicasestablecidas, incluyendo a las creadas por underecho de sucesión, por muchos años confirmadas.
Causas y efectos de la continuidad
La más importante razón que puede haberpara instituir oficios anuales es que el primery principal fin de toda República debe ser lavirtud, y el propósito del verdadero legislador
Este articulo comprende integramente los caprtulos IV yV del libro IV de Los seis libros de la República, de Bodlno: continúa el número anterior y concluye la serie.
hacer a los súbditos buenos y virtuosos. Paralograrlo, conviene poner a vista de todo elmundo los premios de la virtud, como blancoque todos se disputan. El honor es el precio ypremio de la virtud, la cual no debe ni puedeser estimada con el contrapeso del interés;antes, al contrario, la virtud no tiene másenemigo capital que el provecho separado delhonor. De este modo, si las designidades, oficios y cargos honrosos se sacan del acervopúblico para confinarlas en las cajas particulares de los más indignos, quienes los consiguen por favor o por dinero no se puede esperar que la virtud sea estimada, porque esmuy difícil retornar los hombres a ella después que la ponen en venta. He aquí una delas primeras causas que ha de mover a lospríncipes y legisladores a situar las dignidades, los oficios y otras recompensas de lavirtud, a la vista de todo el mundo y repartirlos entre los súbditos según los méritos decada uno; esto no se podrá hacer si los oficiosson perpetuos.
Otro asunto es que el príncipe sabio debeextirpar tas ra íces y eliminar las simientesde las guerras civiles, para mantener a los súbditos en paz y amistad. Esto es de tal importancia, que muchos han pensado que es elúnico fin del buen legislador porque, aunquemuchas veces hayan desterrado de las repúblicas la virtud por vivir con libertad y con exce-
76 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
so de placeres, con todo ello existe acuerdoen que no hay contagio más peligroso, paraellas, que la sedición civil, ya se lleva tras desí la destrucción tanto de los buenos como delos malos. Así, la primera y principal causa desedición es la desigualdad, en tanto que laigualdad es la madre que conserva la paz yla amistad. La igualdad no es otra cosa que laequidad natural que distribuye los premios,las dignidades, los honores y las cosas comunes entre todos los súbditos, del mejor modoposible. Hasta los salteadores y ladronesconfiesan que no pueden vivir sin ella, si quieren conservar el compañerismo. Aquel que reparte, pues, los honores y oficios entre unnúmero reducido de personas, como es forzoso si se han de otorgar en forma vitalicia,está atizando las llamas de los celos y las envidias de unos para con los otros, y el fuegode la peor sedición que puede haber en laRepública.
Cuando no hubiese más razones que lasdos principales antes mencionadas, éstas deben bastar para que los oficios no se otorguena perpetuidad, porque teniendo cada quienuna parte, tendrá ocasión de vivir pacíficamente. Pero, además de estas razones, hayotros inconvenientes que no sólo anulan launión de los súbditos y los verdaderos premios de la virtud, sino que también quedanabolidas las penas; en esto último hay mayorpeligro que en los premios, porque el hombresabio y honrado no espera otra recompensade sus virtuosas acciones que la propia virtud,y esto no se puede decir del vicio ni de losviciosos. Por esta causa, 'las leyes divinas yhumanas, desde la primera hasta la última,ninguna cosa han ordenado más estrictamenteque el castigo de los malos. ¿Pero qué castigose dará a quienes ostentan tanta grandeza, queapenas se les puede tocar? zOuién los acusará?
¿Quién los hará presos? ¿Quién los condenará? ¿Por ventura, sus compañeros? ¿Se cortarán los brazos a sí mismos? No serán tanmal mirados y, si los principales son acusadosde latrocinios o robos. zcómo castigarán a losotros? Antes se les encenderá el rostro de vergüenza, y si alguno tuviera el atrevimiento deacusar o denunciar a cualquiera de estos dioses, pondría en peligro su vida si no verifica,con más claridad que la del sol, las maldades'hechas en las tinieblas.
Aunque el delito haya sido comprobado yel magistrado culpado, encauzado y convencido, con todo ello la cláusula ordinaria: frater nos ter eet, hasta para encubrir y enterrartodas las fealdades y malicias del más injustomagistrado que se pueda imaginar, y podrá serque en cincuenta años no se ejecute a unoentre mil que lo hayan merecido. Pero si losmagistrados son anuales, es evidente que eltemor del juicio de residencia los mantendráen incertidumbre y temblarán cuantas vecesoigan la amenaza que hicieron los tribunosdel pueblo a Manlio: Privatum rationemrerum abse gestarum redditurum, quoniamconsul noluisset. Qué cosa más hilarante sepodrá ver, cuando quienes han tenido el manejo de la justicia, las rentas y cargos públicos, después de haberse desnudado de la ropamagistral, acudan como particulares a darcuenta de sus actos. Por esta razón, Plutarcoalabó tanto la costumbre de los antiguos 1'0
manos cuando incitaban a los jóvenes paraque acusasen a los que hab ían desempeñadomal sus cargos, siguiéndolos como los alanoslo hacían con lobos y animales salvajes. Conesto no sólo eran castigados los actos reprobables; por una' cierta emulación, cada unoprocuraba realizarlos bien. En la misma forma, los que acusaban a otros eran tan escu-
ESTUDIOS 77
driñados en su vida y gobierno, que se veíanimpulsados a vivir limpiamente.
Todo esto cesa cuando los oficios sonvitalicios. Por esto, el emperador Claudioreestableció la antigua ley que prohibía a unapersona tener dos oficios y perpetuarse enellos, para que las injusticias por causa de laautoridad y permanencia no quedasen sincastigo.
Sin respeto a la ley, los malos ministros se ayudarán y encubrirán, fortaleciéndose, de manera tal que será imposible sacarfruto de la justicia. Esta fue la causa por lacual An íbal instó al pueblo de Cartago paraque estableciera jueces anuales, antes vitalicios, ejecutándose con aprobación general delpueblo porque veían imposible castigarlos debido a que la acusación a uno daba a todos losjueces por enemigos, porque eran magistradosperpetuos y generalmente estaban emparentados; no se puede esperar castigo y justiciacuando se tiene que ejercer sobre ellos y, si setrata de acusar a alguno, por la misma razónse ha de acusar a toda una audiencia. Como seha visto recientemente, por una diferenciaentre dos jueces fueron acusados cincuentajueces de una parentela y cincuenta y dos deotra, dentro del mismo tribunal. Tambiénesta fue la causa por la cual la dieta del paísde Languedoc, dada en Montpellier en el añode mil quinientos cincuenta y seis, estando elautor presente, dio instrucciones a Juan Durando, síndico del país, de proponer al reyque ordenara que los parientes cercanos y deafinidad no fueran admitidos en el consejo nien la audiencia; cuatro años después se hizola misma proposición al rey, por parte de losestados de Francia reunidos en Orleans. Esimposible remediar esto, en tanto los oficiossean perpetuos.
Hace doscientos cincuenta años que el reyCarlos V y, antes que él, Felipe el Bello, ordenó que nadie fuera nombrado juez del lugar donde hubiese nacido. Marco Aurelio creóuna ley para que nadie pudiera ser gobernadorde su país, y esto fue tan útil, que despuéscomprendió a los consejeros y asesores de losgobernadores de provincias. Igualmente, enEspaña y en la mayor parte de las ciudades deItalia, el juez ordinario es forastero. Lo mismodemandaron los embajadores de Moscú en laDieta de Polonia. Sin remitirnos a los edictosde los emperadores romanos, encontramos enlos Comentarios de César que los antiguos galos, especialmente los de Auton, ten ían unaley inviolable: los magistrados eran estrictamente anuales, dos miembros de la misma familia no podrán ser senadores y un parienteno pod ía sustituir a otro en una magistratura,si éste estuviera vivo. También estaba prohibido que un familiar sustituyera a otro comosenador, si éste aún viviera.
Con todo esto, si es cierto que la conservación del bien público es la tarea más importante de todos los súbditos en general y decada uno en particular, Zqué preocupación,qué interés por el bien público tendrán quienes no participan en él? Aquellos que sonexcluidos y que ven el poder de unos pocosperpetuados en los oficios, ¿cómo cuidaránde lo que no les toca, ni poco ni mucho? Y sialgún nombre valeroso quiere decir, quierahacer, quiera emprender alguna cosa en beneficio público estando privado de oficio,zquíén le escucharía? ¿quién lesufrirá? zquiénle hará un favor? Así, se observa que el bienpúblico es abandonado en provecho del negocio particular y, si la burla fuera insuficiente,los oficios se pondr ían en manos de otros máscelosos del bien general si las dignidades y los
78 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
cargos no dieran por seguro los provechos personales. Oh! cuán dichosos serían los súbditos, y la República mucho más, si después dehaber gozado cada uno, en su grado y conforme a su calidad, de la dignidad, y enseñada laverdadera prudencia en el ejercer negocios, seretirasen a estudiar en la contemplación de lascosas naturales y divinas; es cierto que la nutrición de toda sabiduría y piedad es la contemplación que, los hombres implicados enlos negocios, nunca han gustado aunque esel fin, el corolario y la perfección de la felicidad humana.
También hay otro inconveniente en otorgar las dignidades vitaliciamer.te, y consiste enque pocos hombres lo quieren abrazar todo, yse adueñan de muchos oficios, como antiguamente se permitía en Cartago, y Platón, en susLeves, lo reprueba; en toda República bienordenada esto es prohibido. Pero la ambiciónde los hombres excede sobre toda prohibicióny, cuanto más indignos son, arden más enambición, como el estómago enfermo que estásiempre más deseoso del alimento que el quefácilmente puede digerir; a tales hombres esde muerte declinar y aceptar dignidad inferior:sólo desean subir más y más. La Señoría deVenecia, por satisfacer en parte la ambiciónde los súbditos, ha establecido que se permitarehusar el oficio menor frente al mayor, estaes una ordenanza perniciosa, porque es comosi las dignidades y oficios se pudieran mediral gusto de la ambición de los súbditos y nodel bien público. Es, así, dañino perpetuar losoficios para apacentar el apetito de los ambiciosos, porque existe el peligro que, si ellosquieren reventar en la mesa de la ambición antes de transigir, los que están hambrientos lesdigan: "retiraos", y si no lo hacen, los desarraiguen por la fuerza con el peligro de perturbarla paz de la República.
En las dietas que se hacían en Roma habíaciertos puentes estrechos por donde se pasabapara ir a votar y, por el aprieto que había, seadvertía a los hombres de sesenta años de edadque se retirasen de los puentes para no serofendidos por el tumulto, pero nunca con elánimo de ser echados del no como algunos lohan pensado. Sería mejor para quienes hangozado pacíficamente de las magistraturas,retirarse con tibieza de los lugares altos, queesperar a ser echados con violencia, pues nohay caída más deleznable que la de los lugaresdel honor, y lo peor es que muchas vecesquienes caen arrastran tras sí la pérdida de laRepública. Mario, habiendo pasado por todoslos grados honrosos y sido seis veces investidodel consulado, cosa nunca antes alcanzada porningún romano, no contento con esto, quisodespojar a Sila del cargo de combatir a Mitridates, que le había tocado en suerte. Aunquese hallaba quebrantado por la vejez, Mario tratóde conseguir el séptimo consulado y perpetuarlo en su persona, advertido Sila que sucargo había sido otorgado a Mario, regresó aRoma con sus seguidores e hizo tan cruel ysistemática carnicería que tanto Italia comoEspaña quedaron lastimadas y el Estado popular convertido en gran tiran ía. Por una causasimilar, trescientos años antes, el Estado popular se vio dividido en partidos y convertidoen oligarqu ía, no debido a que los oficios sediesen vitaliciamente, sino sólo porque diezdiputados pretendieron, transcurridos los dosaños de su cargo, permanecer un tercero yperpetuar lo que ten ían en comisión mediantela fuerza o las armas, asunto posible si no sehubiera dado un remedio inmediato.
Estas causas transformaron a los Estadospopulares en monarqu (as, al haber dado loscargos y oficios por más tiempo del ordinario.
ESTUDIOS 79
Así ocurrió con Pisístrato en Atenas, Pidón enla ciudad de Argo, Cipselo en Corinto, Dionisiaen Siracusa, Panecio en Leoncia y Falarido enJonia. Previendo esto, el dictador Emilio Mamerco presentó al pueblo una petición, quedespués tuvo vigor de ley, por la cual fueordenado que la censura, de all í en adelante,expirase a los dieciocho meses, siendo queantes solía durar cinco años; al día siguienterenunció a la dictadura sin quererla continuarmás de un día, alegando esta razón: Ut scíatisquam mibi diuturna imperio non placeant. Poreste motivo, con base en la ley Camelia publicada a petición de un tribuno, no se permitíasolicitar un mismo oficio más de una vez endiez años y poco faltó para que el tribuno Gavinio fuese asesinado por los senadores, porhaber hecho conceder a Pompeyo el cargo dela guerra contra los piratas por cinco años. Larazón que daba para que se considerara peligroso otorgar los oficios importantes por largotiempo, era que es natural del hombre despreciar a los demás y no aceptar vivir en obediencia después de ejercer el mando. Puede ser queéste haya sido uno de los mejores medios paraconservar el Estado de asirios y persas, en losque cambiaban todos los años a los capitanesy los lugartenientes. ¿Cómo se podrá evitarque los hijos no se quejen, si no son guardadosen la posesión de los oficios que sus padres yabuelos han tenido? Como se ha visto en loscondestables de Campaña en Normand ía yBretaña, en los mariscales de la Fe, en losgrandes camarlengos y en otros más, hasta lossargentos enfeudados en Normand ía, como hedicho más arriba: especialmente en Angieu,Turaina y Mayne, la casa de la Rocha hubierahecho hereditarios los oficios prebostes ysenescales si Luis IX no lo hubiera revocado,
" En el número trI de esta serie (Nota del Editor]
convertidos en reemplazables y sujetos a juicio de residencia por ordenanza hecha el añode 1256.
No ocurrió lo mismo con los principados,ducados, marquesados y condados, que fueronperpetuados por quienes en principio los ten íanen cargo de comisión. No hay casi lugar entoda Europa, salvo Inglaterra, donde estas dignidades no sean hoy día hereditarias, de modotal que la autoridad de mandar y la imparticiónde la justicia ha caído en mujeres y niños porderecho de sucesión. La cosa pública se hahecho privada y a sido vendida al mejor postor, reduciéndose a la forma de patrimonio, ydando ocasión a mercadear más libremente losgrados y oficios; por leyes y costumbres, lajusticia sagrada ha caído en manos de los postreros encarecedores. De este inconvenienteha nacido la costumbre de perpetuar los cargos, ya que se haría en perjuicio al mercaderpor quitarle el oficio y no devolverle el dineroque dio por él.
Estos son los peligros y engaños, encadenados entre sí, que derivan de haber queridoperpetuar las dignidades y los oficios. Ademásde las razones señaladas, tenemos la autoridadde los grandes legisladores, filósofos, jurisconsultos, así como el ejemplo de las antiguas repúblicas, especialmente las de los atenienses,romanos y celtas, que tuvieron gran florecimiento, y hoy día las hay en muchos lugaresde Italia, Suiza y Alemania, donde se otorganlos oficios cada seis meses y, en otras, cadados. Tomás Moro, canciller de Inglaterra, ensu República, propone que todos los oficiossean anuales para evitar los inconvenientesque se ha mencionado.
80 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
El gobierno de la ciudad de Victoria
Deseo que se me permita, antes de concluircon los oficios anuales, tocar sumariamente laforma de gobierno que existe en la ciudad deVictoria, mi patria natural (o Matria comodicen los candlotes], capital de la provincia deAlava. Todos los oficios del gobierno sonanuales y el gobierno es puramente aristocrático. Hay un alcalde mayor, dos regidores, unprocurador general, un alguacil mayor y doceconsejeros, que se llaman diputados; todosingresan al ayuntamiento tres veces a la semanay en él se ordenan y resuelven las cosas públicas y poi íticas, porque las de justicia sonreservadas al alcalde mayor. Los dos regidorestienen autoridad de fijar precios a las provisiones, cada uno por semana, visitar las boticas ycastigar a los que defraudan con sus oficios. Elprocurador general es el fiscal de las cosas quevan contra el bien público. Aunque el alguacilmayor puede entrar al ayuntamiento, es conel permiso y sin derecho de voto consultivo odeliberativo, es simple ejecutor de los mandatos y órdenes del alcalde mayor.
La ciudad y toda la jurisdicción que tienesobre la provincia de Alava, se gobierna porestas dieciséis personas. La forma de la elecciónes esta: el día de San Miguel, en la iglesia parroquial del mismo Arcángel, se reúne elayuntamiento poco después de haber amanecido y, oído misa rezada, el procurador generalhace un juramento en el libro misal en manosdel sacerdote. AII í toma por nuevo nombre elde esledor de esledores y nombra cuatro personajes de los más calificados y principales dela ciudad, a los cuales llama esledores. Estoscuatro esledores juran en la forma propia deelegir personas beneméritas y luego se separauno del otro en la iglesia, sin poderse hablar.
AII í les dan papel y tinta, y escribe cada unoel nombre de aquel que se señale para alcalde,en otros dos papeles los nombres de dos regidores, en otro el del procurador general y, porúltimo, el del alguacil mayor. Hecho ésto,comienza la procesión, misa mayor y sermón,y acabado el oficio divino, se sienta el ayuntamiento, en orden, en la capilla mayor, puestauna tabla delante cubierta de terciopelo y enella un cántaro de plata. El alcalde mayorhace llamar a los cuatro esledores y cada unopone en el cántaro un papel bien plegado.Llaman a cualquier niño de los que all í se hallan, mete el brazo y saca sólo un papel; elnombrado en él, es el alcalde. Los esledoresvuelven a poner dos papeles cada uno, que sonocho, y los dos primeros que salen son regidores. Por la misma orden eligen al procuradorgeneral y al alguacil mayor. Los doce diputados son nombrados por el ayuntamiento,sacándolos por barrios, para que en todas lascalles haya quien mire por la vecindad y cómovive cada uno.
Al día siguiente entran en posesión de susoficios en misa mayor. Todos han de ser casados o haberlo sido. Nadie puede tener el cargodos años continuos, sin que haya un año intermedio. No puede tener oficio público ni beneficio eclesiástico en la ciudad quien no seanoble y limpio de raza, confeso o penitenciado, ni ha de haber sospecha de que lo sea. Estose mira con mucho ciudado. Hay diez escribanos de número que es, y antiguamente ha sido,la gente más noble y más calificada, y siemprehan tenido los mayores oficios del gobierno.Se eligen por oposición y el que tiene másvotos de los del ayuntamiento se lo lleva pero,antes de tomar posesión, hace nueva pruebade limpieza y nobleza.
ESTUDIOS 81
Es verdad que no ejercitan el oficio sinotres o cuatro, los más inclinados a papeles. Enel gobierno de la ciudad, particularmente enlo que toca a la justicia, se procede con tantapureza y limpieza que no hay de quién se sospeche corrupción ni desviación. No recuerdoque en mi tiempo haya habido juez de residencia y el primero que fuera, entiendo quehallará poco de qué tratar y volverá edificadode ver un ejemplo de entereza y virtud, quepuede ser imitado por todos los tribunales dejusticia. Además de estos oficios, hay uno quees diputado y capitán general de la provinciade Alava, para el asunto de la Hermandad. Hade ser natural de la ciudad y dura tres años; seelige por votos de la ciudad y de la provincia;es un cargo independiente y tiene su propioconsejo, que se llama junta, y quien lo ejerzaha de tener las calidades de limpieza y noblezaque para entrar en el ayuntamiento se requieren. Si los oficios fuesen perpetuos, creo queno habría tanto cuidado en el gobierno.
Causas y efectos de la renovación
Por otra parte, se puede sostener que es másconveniente, para el bien público, hacer losoficios y las dignidades perpetuas, porque,en caso contrario, es necesario abandonar elcargo antes que el hombre esté debidamenteinformado de lo que tiene que hacer y, cuandoapenas comienza a entender el objeto de suoficio, le toca la hora de retirarse y ceder elpuesto a otro totalmente inexperto, de suerteque la República siempre estará en manos depersonas incapaces.
Mas pongamos el caso que los recién llegados fuesen capaces y diestros en sus cargos,con todo esto, los escasos días del año, abundante en fiestas y solemnidades públicas, trae
consigo grandes desventajas para la renovaciónde los oficiales, porque los negocios públicosy particulares quedarían sin resolver, las guerras comenzadas sin resolución, los pleitos ydisputas suspendidos, las penas y castigos diferidos y las acusaciones olvidadas. Tenemos unmillón de ejemplos en la historia de los griegosy latinos, que ten ían oficios anuales, en losque se encuentra que los magistrados y capitanes generales, habiéndoles dado cargo de formar y concluir la guerra, luego se les revocabay quedaba todo confuso o incumplido. Asíocurrió cuando se trató de enviar un sucesorde Escipión el Africano: el pueblo, el Senadoy los magistrados se encontraron confundidos einconformes, y fue una novedad el tomar juramento al Senado. Cuando Escipión supo que,por medio del decreto del Senado, uno de loscónsules le había de suceder, de inmediatoconcertó la paz -y se alabó de ello-, dandomás ventajas al enemigo de lo que hubierahecho, si no temiera que el sucesor le despojaradel honor de la victoria. La guerra contra Mitri da tes duró veinte años más por la variedad ycambios contínuos de sucesores, en tanto queel enemigo se iba refrescando y fortaleciendo;algunas veces, a punto de dar batalla, llegabala hora que el capitán general deb ía dejar elcargo y la empresa.
Lo mismo ocurrió con los capitanes Epaminon das y Pelópidas, para quienes los cargosexpiraban a la misma hora que tocaban lastrompetas para dar la batalla a los enemigos,pero, sabiendo ellos que su República se perdíasi no presentaban frente, dando ventaja alenemigo, dieron la batalla y consiguieron unaimportante victoria que salvó a sus confederados y salvaguardó el Estado de los tebanos. Sinembargo, regresando victoriosos, en lugar deser gratificados, fueron acusados de lesa rna-
82 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
jestad por haber pasado el término limitado yse les formó proceso para ser condenados amuerte por los diputados nombrados para ello;empero, el pueblo los perdonó. éCuántasplazas fuertes han sido tomadas por habercambiado a los castellanos?, écuántas ciudadesse han rendido por la inexperiencia de losgobernadores, con el mero asomo de losenemigos?
Hay otra razón para que las dignidades yoficios no sean mudables, y es la que Tiberioten ía siempre a flor de boca, cuando alguiense quejaba de haber sido el primero en instituiroficios a largo plazo; decía que los que estaban satisfechos de la sangre del pueblo, comosanguijuelas le dejasen tranquilo, y no que losnuevos oficiales hambrientos, sin discreción nirespeto acabasen por roer los huesos, chupar lamédula que había quedado de los súbditos.Esta es, a mi parecer, una de las razones másimportantes: neo enim parcit populis regnumbreve, como dice un autor antiguo. Tiberiohablaba del tiempo en que los oficios se otorgaban y no se vendían, eran solicitados y nocomprados, reservados para los buenos yno entregados a los más viciosos a precio dedinero; y, con mayor razón, el parecer deTiberio debe tener lugar en las repúblicas donde las dignidades y oficios son vendidos a losque más ofrecen, porque se ha de presumir,decía el emperador Alejandro y, después de él,Luis XII, que los mercaderes de oficio venderán a menudeo y a precio elevado, lo que hancomprado a mayoreo.
Pero, además de esto, Zcórno es posibleque alguien mande con la autoridad que conviene a un magistrado, si después se le ha dever como un cero, sin autoridad ni respeto?équé súbdito lo respetará? Zqulén le temerá?
Por el contrario, si el oficio es perpetuo, seasegurará y podrá mandar con dignidad,resistirá a los malos, será amparo de los buenos, castigará los agravios de los afligidos, seopondrá sin miedo a la violencia de los tiranosy no tendrá temor de que lo despojen deloficio, por no existir el por qué.
Muchos príncipes se han detenido atónitosfrente a la constancia y firmeza de los magistrados, que con no tener de qué reprenderlos,tiemblan ante el atrevimiento de privarlos delcargo por temor a la alteración y disgusto delos súbditos, entre los cuales la justicia y elresplandor de la virtud siempre han sido tenidos en veneración. Finalmente, si se debentener oficiales y ministros sabios, inteligentes,prudentes y experimentados en los cargos quese les otorgan, es bueno procurar que seanpermanentes porque es imposible que losnuevos se hagan diestros el primer año en suscargos, ya sea para guiar a los súbditos a laguerra, ya para mantenel:les en paz, en elministerio de la justicia o en el manejo de laHacienda y las rentas públicas.
Así como la destrucción de las familiasprocede generalmente de los criados nuevos,así la declinación de las repúblicas nace delos nuevos oficiales y ministros, que traennuevos consejos, nuevos proyectos, nuevasleyes, nuevas costumbres, nuevos edictos,nuevo estilo, nuevos juicios, nuevos modos,nuevo cambio de todas las cosas, teniendo enmenosprecio las costumbres y las leyes antiguas. Esto se observa en las repúblicas de losantiguos griegos y romanos, donde apenaseran establecidos los nuevos magistradoscuando se intentaban nuevas intenciones deleyes, cuya finalidad consiste en hacer notar,sin tener en consideración que fuesen de pro-
ESTUDIOS 83
vecho o daño. Sin embargo, no hay para quéusar tantos argumentos para mostrar claramente que los magistrados y oficiales debieranser permanentes, pues existe la ley de Diosque, como no está tan atada a los lugares yalas personas, se puede tomar ejemplo de ella:no se encuentra que los magistrados y oficiales establecidos por la ley de Dios hayan sidoanuales, que los que eran proveídos para cargos y grados honrosos fuesen desposeídospara dar lugar a otros nuevos, y que se concediera a la ambición lo que es propio de lavirtud.
Platón, príncipe de los filósofos, quisoque los oficiales fuesen perpetuos. Finalmente, se ve que la autoridad divina está fundadaen razón y, la una y la otra, están confirmadas por laexperiencia,no de pequeñas repúblicas, sino de las más grandes y florecientes rnonarqu ías que hay y existen en el mundo comoson: las de los asirios, persas, egipcios, partos,etíopes, turcos, tártaros, moscovitas, polacos,alemanes, franceses, daneses, suecos, ingleses,escoceses, italianos y españoles. La excepciónson algunas repúblicas, que siempre enfrentanrivalidades por causa de los oficios. Pero no sepuede pensar que tantos pueblos hayan tenido falta de fuego natural, de juicio, de razón,de experiencia, pues sus Estados han sido gobernados sabiamente y han florecido largotiempo.
Estas son las razones que, de una parte yla otra, podrían mover a unos a instituir magistrados anuales. No hay entendimiento tanagudo que a primera vista no se sienta confundido, si no examina con certeza las razones deuna parte y no escucha los argumentos de laotra; por esto he querido exponer a ojos detodos las razones de ambas partes.
Combinación de la continuidad y el cambio
Hay dos errores notables que a menudo ocurren en las acciones humanas, sea por establecer e instituir, sea por mantener y asegurar lasrepúblicas, familias y compañías de los hombres, y en ellos se han visto titubear a los máshermosos espíritus. Uno es mirar muy de cerca los inconvenientes de una ley, sin penetraren el beneficio que se sigue de ella. El otro escorrer de un extremo vicioso a otro extremo,sin detenerse en el medio; es huir del aguapara arrojarse al fuego. Platón ha querido quelos magistrados sean permanentes, he aquí unextremo. Su discípulo Aristóteles, huyendode tal error, ha corrido al otro extremo v alega que la perpetuidad enciende fuego de lasedición en la República. Sin embargo, ni unoni otro han hecho una distinción de las repúblicas, que es el punto del cual depende la resolución de esta cuestión.
Hemos visto, en nuestros días, a uno delos mayores personajes del reino de Francia,el primero de ropa larga, abrazar la opinión deAristóteles y ani marse con todas sus fuerzas acambiar todos los oficios en comisiones, notenía otra cosa en la boca, sin hacer distinciónalguna en qué forma de República esta mudanza es conveniente. Es cosa cierta que repúblicas contrarias se deben gobernar con medios contrarios y que las reglas que son especiales para mantener los Estados popularessólo servirían para destruir las monarqu ías.
Los Estados populares se mantienen conlos continuos cambios de los oficios, para quecada uno, según su calidad, participe de loscargos en la misma forma que participa de lasuprema autoridad. La equidad, que preservael Estado popular, está mejor garantizada por
84 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
la sucesión anual de los magistrados, pues lacostumbre de mandar mucho tiempo puedeinducir el apetito del señorío. Pero, en lamonarqu ía, los súbditos no pueden, ya queno participan en la suprema autoridad, serincitados a la ambición y basta que aprendana obedecer a su príncipe, mayormente si lamonarquía es señorial o tiránica, pues en [aprimera los súbditos son esclavos naturalesdel señor yen la segunda son esclavos del tirano por fuerza; sería imposible al monarca se·ñorial y al tirano conservar sus Estados si diesen a los súbditos autoridad de mandar sucesivamente. Por esto, los tiranos, que no sonmenos aborrecidos y temidos por los súbditos,de lo que ellos los aborrecen y temen, teniendo poca o ninguna confianza en ellos, se valende extranjeros y de cierto número de súbditos,que son tenidos por más leales y fieles, y lesdan la guardia de su persona, sus estados, susfuerzas y sus bienes; así ocurre porque desconfían de los suyos, no desean acostumbrarlos al disfrute del mandar por temor a no inspirar en ellos el deseo de deponerlos, ocupando su lugar, por ambición o por agrado a supueblo. El monarca señorial, a quien los súbditos obedecen de mejor gana, como esclavosnaturales, no tiene tanto afán en [a elecciónde los oficiales como el tirano que no es obedecido sino por fuerza y no consiente que losoficios sean perpetuos sino a su gusto, por eltiempo que le place y en las personas quequiere, sin ley ni ordenación alguna.
El monarca real, qye trata a sus súbditoscomo el buen padre de familia a sus hijos,aunque no está más sujeto a las leyes humanasque los otros monarcas, con todo eso crearáleyes y ordenanzas para [a institución y destitución de los oficiales, a fin de que, observándolas, se de participación en los honores y
premios, no a todos sin discreción, sino a losque lo merecieron, teniendo más respeto a laexperiencia y [a virtud que al favor de quienesle son recomendados. Con todo esto, el justomedio, loable en todas las cosas, será guardadapor él, de suerte que nombrará a muchos oficiales permanentes, algunos removibles cadatres años y anualmente, particularmente lospresidentes de los Consejos de Justicia y deHacienda, así como [os gobernadores de provincias que, de otro modo, nunca serán castigados de sus errores. Hará también partícipesde los oficios a los ricos y a los nobles, aunqueno tengan tanta experiencia como los pobresy plebeyos, para evitar disgustos y sediciones,advirtiendo que quienes no sean suficientemente capaces serán acompañados de personas hábiles en e! ministerio y que puedan suplir sus deficiencias. En caso de necesidad, elmonarca nunca estará tan asido a sus propiasleyes para no poder remover de la perpetuidaddel oficio a quienes juzgue incapaces para elcargo que ejercen, sea por flaqueza del espíritu o del cuerpo, sea por haber errado en laelección; incluso, para cubrir la vergüenza dequienes fueren incapaces, les dará algún entretenimiento honesto que les entretenga, comohizo Augusto con gran número de senadoresque, por este medio, fueron privados bondadosamente. El monarca nombrará comisariosque sirvan a sus cargos, dejando para los oficiales propietarios el título y los privilegios.
Para que la justicia, que es el fundamentoprincipal del Estado, sea impartida santamente, ordenará que sea dada en perpetuidad a loscuerpos y colegios, principalmente cuando setrate de jurisdicción en última instancia, seaen [o civil o en lo criminal. En esta forma selogrará que los jueces tengan mayor experiencia en oir las opiniones y pareceres de muchos,por el largo ejercicio en su función, como
ESTUDIOS 85
también para moderar su autoridad, de la queabusarán menos de este modo, a la vez queserán más difícilmente corruptibles. Es másdifícil tragar mucha agua que poca.
Muchas veces un buen y virtuoso juezregirá a toda una junta y romperá las rivalidades y conjuras entre los jueces sobornados; yaunque fueran hombres de bien, no siemprepueden conocer la verdad por estar ofuscadospor los calumniadores y saboteadores de losprocesos, tales como abogados y procuradores. Yo soy testigo que un solo juez hizo cambiar la opinión de toda una compañia quehabía determinado y decretado ejecutar a unamujer inocente y, con sólidas razones, hizoque la absolviesen; ciertamente merece que lenombremos: se trata del oidor Potier, señorde Biancomenile, que ha dejado a la República dos hijos, uno maestro de memoriales yotro secretario de la Hacienda, y que no desmerecen la virtud de su padre.
La experiencia de muchos años no hadado a entender que los pareceres verbalescomunicados entre los jueces, resultan de mejor juicio y determinación que los que se danpor escrito. Aristóteles y Ascanio Pediano señalan la diferencia entre estas dos maneras dejuzgar: cum universi judices constituunt, autsinguli sententian terunt , diferencia que CarlaCigenio, precisamente, entendió al contrario.Esta es la causa de que la justicia en Asia yAfrica no sea tan entera como la de Europa:allá no hay más que un juez, cuando más, enuna ciudad o jurisdicción; en 'el gran Cairo deEgipto hay cuatro jueces que tienen diversasjurisdicciones independientes y cada uno tienemuchos lugartenientes que juzgan por separado, en tanto que las apelaciones van al primer
juez, presidente de los cuatro, que las determina de manera personal. No hay mucha dificultad en granjear al juez de apelación, aquien se favorece más y mayormente. Sin embargo, están a discreción de los cadilesquieres,que las pueden nombrar o remover con todalibertad por el tiempo que place al gran señor.
Se señaló que el monarca real no hará atodos los oficiales perpetuos, ni a todos losoficiales anuales, porque no es bueno cambiara los oficiales menores, como notarios, sargentos, porteros y otros similares, quienes, noteniendo autoridad de mando, no pueden dañar al Estado; además, por la experiencia ensus oficios, que se adquiere por el ejerciciocontinuado, es conveniente que sean permanentes. Otro tanto se puede decir de los magistrados inferiores, que están sujetos al control de los mayores, y, en cuanto a los quesólo reconocen la autoridad del príncipe supremo, sea en el ramo de las armas, la justicia,la hacienda, mucho será si el príncipe los mantiene uno, dos o, cuando más, tres años, dando después paso al ju icio de residencia paraque los malos tiemblen por temor del rigor dela visita.
Para que la renovación de los oficiales nose haga al mismo tiempo, porque toda mutación violenta es peligrosa, y para que los negocios públicos no sean interrumpidos, la mudanza de los magistrados que están organizados en cuerpos y colegios se hará gradualmente, en sucesión ordenada, como en la República de Ragusa, donde, aunque el Senado esperpetuo, los senadores, que también son jueces supremos, no permanecen más de un añoen el oficio; los magistrados no se reemplazanal mismo tiempo, sino por sucesión y casi insensiblemente, y, después de haber estado al-
86 REVISTA DE ADMINISTRACION PU8L1CA
gún tiempo suspendidos, regresan más frescosa los mismos cargos. Generalmente, en todaRepública, una regla es ejercida casi sin excepción: que los oficiales permanentes no tenganautoridad de mando alguna o que esta seamínima; pero, si la autoridad es mínima,se da en colegio. A quienes se les otorgue granautoridad, el tiempo será breve, pocos meseso años, y estará limitada por la ley.
Por este medio cesarán las dificultades quenacen de las aceleradas mutaciones de losmagistrados. Y, para el curso normal de losnegocios públicos, no se habrá de tener que laRepública quede sin magistrados, como lanave sin piloto. Ocurría frecuentemente enRoma que, por las diferencias entre los magistrados, ellos se obstaculizaban entre sí o ingresaban todos a la vez el mismo día y sal ían juntos al mismo tiempo; esto no debe ocurrirhoy día. No hay que temer que los ruines,que fueron elevados a los más altos grados delhonor, merced al dinero y los favores, lo mismo que los ignorantes, se apoderen de loscargos; los que hayan tenido oficios despuésde haber reposado algunos años, regresaránmás experimentados. Querer que cada uno delos súbditos sea consejero de Estado o juez,conforme a su calidad, además de muchosinconvenientes que pod ía crear, requeriríaque hubiese alhóndigas de hombres sabios, virtuosos, doctos y experimentados. Haciéndoselo que hemos dicho, se evitarán muchos errores y los súbditos no tendrán de qué quejarse,porque los premios de IQs honores serán puestos a vista de todos, como blancos, dondemuchos son los que tiran y pocos los queaciertan y, cuanto menor fuera el número delos oficiales y de las recompensas, tanto seránmás estimados y más deseados, sabiéndoseque cada uno será llamado por su virtud. No
habrá causas para la sedición, pues nadie quedará excluido del mérito y del premio de suvalor y capacidad y, si necesidad hubiera, seempleará el juicio de residencia en forma decomisión, como la época de Luis 1X y de Felipe e/Bello, en 1302 y 1303, para castigar alos oficiales.
Cierto es que surqrran muchas dificultades, y añadiré, muchas más; pero no es unarazón los inconvenientes de una ley sean antepuestos a las utilidades de ella, porque no hayley tan buena, decía Catón Censorino, que notenga incomodidades: basta que el bien quepueda resultar de ella sea evidentemente mayor que el daño que se pueda temer. Hay príncipes tan mal aconsejados, que muchas vecesanulan una buena ley por los inconvenientesque han encontrado. A este propósito no traeré sino el ejemplo de Luis XI, quien, siendocoronado, despidió al mismo tiempo a todoslos antiguos criados de su padre, provocandoque ellos le resistieran de tal manera que estuvo muy cerca de renunciar al Estado o perderle, como después lo confesó; con el temor deque su hijo no cayera en tan desastroso error,le mandó no cambiar a los criados en funciones y, no contento de esto, declaró por expresa ordenanza que todos los oficiales fuesenpermanentes y que los que estuviesen ya nombrados no los pudieran remover, sino porconsentimiento, muerte o delito. En otroedicto, en apoyo del primero, publicado el20 de septiembre de 1482, se dice que la remoción de los oficiales delincuentes no tienelugar si, primero, el delito no es justificadopor sentencia; Luis XI deseaba que este edictotuviera vigencia tanto en su reinado como enel de su hijo y, aunque no pod ía atar las manos al sucesor, con todo eso la ordenanza fueguardada inviolablemente.
ESTUDIOS 87
Aunque la antigua cláusula, en tanto quefuere nuestra voluntad, haya quedado en laspatentes de los oficios, ello no obliga permanentemente, como dice el jurisconsulto Alejandro. Antes, al contrario, la cláusula del derecho contiene la incertidumbre del tiempo,si no hay una ordenanza opuesta; y, aunquereinando Felipe el Bello en el año de 1302trató de disipar esta duda, la cosa quedó indecisa. Que Felipe de Valoes haya revocado alos comisarios y ordenado que de all í en adelante los oficios reales fuesen perpetuos, señalamuy claro que antes eran mudables a beneplácito de los reyes, aunque los oficiales nohubieran cometido delito. Uno de los mayoresreconocimientos que se hace al rey Roberto,es que nunca destituyó oficial alguno si nohubiese causa manifesta.
Podría parecer a alguien que, si la cláusulatuviera lugar, los magistrados la pasarían mejor en sus cargos con esperanza de perpetuarse, procediendo de bien en mejor, guardándosede errar por temor de ser destituidos. Yo reconoceré esto en una monarqu ía señorial bienordenada, mas el peligro sería grande si sehiciese esta fisura en el dominio de un príncipe cercado de lisonjeros y corsarios, porqueno habría hombre virtuoso que pudiera ocuparparte de los oficios. Además, la monarqu íareal debe ser gobernada hasta el punto en quela ley se pueda extender. Los súbditos de lamonarquía señorial, como esclavos naturales,adoran la majestad de su príncipe y tienen suvoluntad por ley natural; pero, en la monarqu ía real, donde los súbditos tienen la calidadde hijos, conviene ordenar las cosas lo máslegal que se pueda, porque si el rey, sin causa,destituye del oficio a uno y no a otro, el desposeído se considerará injuriado y se sentirádescontento con su rey, quien debe ser amado
por sus súbditos, y, para no incurrir en esto,habrá de procurar evitar toda ocasión al desdén, lo cual se hará dejando la disposición detodas las cosas a las leyes y ordenanzas.
El doctor Budeo, quien fue de la opiniónde que los oficios y dignidades fuesen cambiados sin tomar en consideración el edicto deLuis XI, sostiene que antiguamente los presidentes y consejeros del Parlamento eran anuales, que el juramento que se hacía el 12 denoviembre y que las patentes que era necesario tener del rey para entrar en el Parlamento,mostraban claramente que los oficios eran revocables a beneplácito del príncipe. Otros hansostenido, después, que no eran sino comisiones. Si estos hubieran analizado bien losregistros del Parlamento y de la Cámara deCuentas, hallarían que el Parlamento, queantes era mudable y no ten ía autoridad sinoen forma de comisión, fue establecido comoconsejo ordinario por Felipe el Langa, conautoridad, determinación y jurisdicción ordinaria. El establecimiento contiene que habráuno o dos presidentes. El primer presidentefue el Conde de Borgoña, príncipe de sangre,como en la Cámara imperial el presidente esuno de los príncipes del Imperio. Mucho tiempo permaneció la costumbre de ser el primerpresidente un militar y, hoy día, en la lista delos señores del Parlamento, el primer presidente toma calidad de hombre de armas o de caballero y, aunque nunca hubiese tomado laespada, con todo eso se llama miles. Ademáshabía ocho clerches y doce legos, así comocuatro personas de la sangre para los memoriales, dos cámaras de inquisición, donde habíaocho legos, ocho c1erches y jueces y veinticuatro relatores. Llamaban c1erches a los hombres de ropa larga, casados o por casar, y legosa los otros. En esto se conoce que, siendo el
88 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
Parlamento fundado con jurisdicción y autoridad ordinaria, no eran necesarias letras provisionales del rey para entrar en él. Aunque elrey Enrique 11, habiendo ido personalmenteal Parlamento por la dificultad que había paraaprobar algunos edictos, inducido por alguiendijo que el Parlamento no ten ía autoridad sipor sus patentes no concedía que se convocara una vez al año, cosa de que se maravillabanalgunos. Mas, cosa cierta es que las patentesque se enviaban a este fin y el juramentoanual de los presidentes y los consejeros hacían, no eran sino por costumbre, y así eranecesario en tiempo que los Parlamentos nose hacían sino por comisiones: pero, despuésde que han sido establecidos como consejosordinarios las antiguas solemnidades no sonya necesarias.
Los magistrados anuales hacen un juramento anual, pero los que son perpetuos no lohacen sino una sola vez. Los magistrados romanos cada año hacían nuevos juramentos,porque su autoridad era anual; pero los senadores no lo hacían sino una sola vez en lavida, porque era perpetua la dignidad senatorial. Lo mismo se puede decir de la forma delas comisiones y decretos del Parlamento,hechos bajo el nombre y sello del rey. Especialmente las cartas misivas del Parlamento,no obstante que son escritas en nombre delrey, van marcadas con el sello real pequeño deuna sola flor de liz; sin embargo, todos losmagistrados, senadores, bailes, prebostes ygobernadores de provincias, que tienen autoridad de mando, ordinaria o por comisión,las despachan en sus nombres y con sus sellos. Esto ha permanecido de la forma antigua,del tiempo que el Parlamento era consejoprivado de los reyes y que, por no tener autoridad ordinaria, no actuaba por sí mismo y
las comisiones siempre eran concedidas ennombre del rey, como quien tiene, en exclusivo, la autoridad de mando en su consejo.Esta forma se ha mantenido después en la función de los otros Parlamentos y, hasta los consejos de las ayudas, determinan todas sus comisiones en nombre del rey, lo cual ha movidoa algunos a decir que los Parlamentos no tienen sino autoridad extraordinaria y por comisión. Mas se ve claro, de los que he dicho,que son ordinarios de los ordinarios y que,muerto el rey, quedan en su autoridad (comoquiera que todos los mandatos y comisariatosexpiren con la muerte del que los ha concedido) y no usan luto; y, lo que es más, el honorde las primeras confirmaciones del nuevo reyse da a los Parlamentos, como siempre se hahecho desde el rey Luis X I hasta ahora, desuerte que su autoridad no únicamente esordinaria sino perpetua, no sólo en los cuerpos y colegios, sino en cada uno de los particulares, oficiales y ministros de los propiosParlamentos.
No por esto trato de reprobar la costumbrede otros reyes y monarcas, que suelen deponer a los oficiales a su discreción, aunque lasantiguas y modernas repúblicas, mayormentelas populares y aristocráticas, han tenido principalmente oficiales anuales y ninguno ha sidodesposeído de su cargo sin haberlo merecido;con todo esto, muchas veces el pueblo losdesposeía, poniendo a las personas más idóneas que conocían, como cuando nombrabandictadores, capitanes generales y gobernadorescon la autoridad para que pudieran remover alos magistrados ordinarios. Así se hizo con elcónsul Octacilio quien fue destituido en sucargo a pedimento de Fabio Máximo, porqueno ten ía valor para enfrentarse a susenemigos.No se tenía en consideración sobre si había
ESTUDIOS 89
hecho bien o mal en la destitución, sino a laincapacidad del magistrado, ya la hubiera encubierto cuando le eligieron, ya se hubieraconocido después; se estimaba también si laflaqueza, vejez, locura y otras enfermedadessimilares, imped (an las buenas acciones delos hombres y eran causas suficientes para ladestitución de magistrados. Lucio Torcuato,elegido Cónsul por tercera vez, se excusó delante del pueblo por cierta enfermedad de losojos, diciendo que no era cosa conveniente poner a la República en manos de quienno veía sino por los ojos de otros. "iOh!,cuántos son los ciegos, los sordos, los mudos ylos que no tienen fuego natural alguno, ni laprudencia para guiarse por sí mismos, y nocontentos con cambiar las velas y las cuerdas,quieren abrazar el gobierno de toda la República."
Lo que hemos dicho del justo medio que seha de guardar en la continuidad y renovaciónde los magistrados, tiene lugar no sólo en lasmonarqu ías reales, sino también en los estadospopulares y aristocráticos donde los oficios,en su mayor parte o en su totalidad, debenser mudables cada año, como se hace en elpaís de esguizaros y en otras muchas repúblicas; con todo eso, conviene, para la conservación de ellas, que haya algunos oficios permanentes, principalmente aquellos cuya experiencia y sabiduría es necesaria, tales comolos consejeros de Estado. Por esto, en Roma,Atenas y Lacedomonia, el Senado era perpetuo y los senadores continuaban en sus cargosdurante toda su vida; y, así como es necesarioque los quicios sobre los cuales se mueven losgrandes pesos sean inamovibles, as í el Senadode los areopagitas y de otras repúblicas erancomo quicios firmes y estables sobre los cua-
les reposaban los oficiales mudables y todo elEstado de la República.
Lo contrario se ha de hacer en las monarqu (as. donde la mayor parte de los oficios, ocasi todos, se deberían perpetuar, salvo algunos de los mayores y más considerables, comose hace prudentemente en España, que hasabido guardar el justo medio propio del Estado real. Por razón idéntica, los venecianos,que tienen el Estado aristocrático, hacen atodos sus oficiales mudables cada año yalgunos cada dos meses; con todo eso, el duque, los procuradores de San Marcos, el canci ller y los secretarios de Estado, son perpetuos.Así lo ordenaron los florentinos en su Estadodespués que Luis X 11 los libertó de la tiran íadel duque Valentín, y quisieron que en adelante el duque fuese perpetuo para que laRepública, que siempre estaba en contínuomovimiento y mudanza de todos los oficios ydignidades, tuviese algo firme y estable en quéapoyarse. Pero siendo inmediatamente anulada esta ordenanza derivaron guerras civilesmás grandes que las pasadas; si al menos hubieran tenido un Senado perpetuo y los senadores fueran permanentes (eran mudablescada seis meses), hubieran guardado el justomedio entre dos extremos, de la mutaciónuniversal a la perpetuidad de los oficios, suEstado se hubira asegurado y no habríantenido tan continuas sediciones y guerrasciviles.
Dejemos esta materia y estudiemos si esbueno que los oficiales trabajen de conformidad y haya acuerdo entre ellos.
90 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
Colaboración y coordinación entreoficiales y ministros
Esta cuestión a saber, si es bueno que los ministros estén de acuerdo o disconformes, parecerá francamente trivial porque ¿quién dudaque sea cosa conveniente y muy necesaria entoda República, que los magistrados esténunidos para que, con una voluntad, con un corazón, con un consentimiento, abracen el bienpúblico? Y, si es así, la República bien ordenada ha de parecerse al cuerpo humano, en elcual todos los miembros están juntos y unidosen admirable relación; cada uno ejercerá suoficio y, cuando sea necesario, uno ayudará aotro, éste socorrerá a un tercero y, todos juntos, se fortificarán y reforzarán, para conservar la salud, la hermosura y alegría de todo elcuerpo. Pero si acaso se enojase uno contraotro, una mano cortase la otra, el pie diestrochocase con el siniestro, los dedos dañasen losojos y cada miembro fuese obstaculizado porsu vecino, el cuerpo quedará lisiado, manco, yfallará en todas sus funciones.
Razones en favor de la unión y laconcordia entre los ministros
Lo mismo se puede juzgar--de la República,cuya salud y seguridad depende de la unión yconformidad de los súbditos entre sí, y detodos con su cabeza. ¿Cómo se puede esperartal unión si los ministros, que son los súbditosprincipales que deben unir a todos, se encuentran en la desavenencia y la disconformidad?Antes, al contrario, los súbditos tomarán partido y harán la guerra para apoyar a su respectivo caudillo, en tanto que en los negociospúblicos unos obstaculizarán a otros; en consecuencia, por causa de la desmedida ambiciónde los ministros, la República caerá en la pos-
tración y le sucederá lo que a la doncella, a lacual, dice Plutarco, los competidores abrazaron con pasión y celo hasta desmembrarla enpedazos.
ZOué victoria se puede esperar de un ejército cuyos capitanes están disconformes? ¿Quéjusticia se puede esperar cuando los juecesestán divididos en fracciones? Muchas veces seha visto contradecir de parte de unos al parecer de otros, por causa de envidia, y poner enpeligro sus vidas, la honra y la hacienda de sussúbditos. Agesilao, rey de Lacedemonia, aunque fue uno de los más inteligentes reyes deesta ciudad, se empeñó en trabajar el crédito yla autoridad de Lisandro, bloqueando todassus sentencias y juzgando en contra de ellas,como él mismo lo reconocía, con la únicafinalidad de disgustarlo. Finalmente, es cosacierta que las disensiones y guerras civiles,peste capital de las repúblicas, se enraízan ycrecen de las enemistades de los ministros. Poresto, es necesario que los ministros trabajende conformidad y los una la buena amistadpara la guarda y defensa de la República.Estas son razones de una parte.
Razones en favor de la rivalidad ydiscordia entre los ministros
De la otra, se puede decir que la enemistad delos oficiales es la salud de la República, porquela virtud nunca llega a tener hermosura sinocuando es combatida y el hombre nunca semuestra virtuoso, sino cuando es movido porla ambición honesta para realizar grandesobras y vencer a su enemigo, mejorándosecada día. Así lo hizo Alejandro el Magno conAtaxilla, rey de las Indias, cuando le ofreciósus bienes y el reino, sin pelear; Alejandro noera muy rico, pero ten ía riquezas que no irn-
ESTUDIOS 91
pedían recibir el reino de su mano. Sin embargo, Alejandro, muy alegre, respondió: "sí,pero tras de combatir para que no se diga queme habéis ganado por el precio de ser másgeneroso, más cortés V más regio que Va." Elrey Tulo Ostilio dijo a Metrosufeto, dictadorde Albania: "los partidos por los que nos censuras son provechosos al bien público, porquese debate sobre quién lo hará mejor en beneficio de la República."
Si entre los hombres virtuosos las disensiones producen buenos efectos, cuando tienen con quién debatir por la honra, équé eslo que podemos juzgar de los hombres naturalmente débiles, si son instados vivamentepor la ambición V los envidiosos celos? Elmejor fruto que se puede sacar de los enemigos es éste: caminar del mal al bien, ir del biena lo mejor, no para que nos igualen, sino parasacarles ventaja. Si esto tiene lugar cuandotodos los ministros son personas de bien, conmayor razón lo será si son deshonestos, puesto que en tal caso, no sólo es 1ícito, sino necesario, que los buenos les hagan la guerra. Pero,si todos son malos, es mucho más necesarioque sean enemigos V discordantes; de otramanera, se instalarían en la tiran ía, perjudicaría al público V destruirían a los particulares.No puede suceder mejor cosa a los súbditos Va toda República que, cuando se acusan V descubren sus robos V cosas mal hechas, sucedecomo a las ovejas que nunca están mássegurasque cuando los lobos se hacen pedazos.
Felipe de Cominos menciona que en Inglaterra los señores principales se matan entresí V, por este medio, el pueblo queda libre desus insolencias. Este fue el prudente consejode Cincinato: vio que el cónsul Apio resistíaabiertamente el pueblo, impidiendo que no
aumentasen el número de los tribunos. Dejadlos hacer, dijo Cincinato, que cuantos mássean menos concertarán V basta uno solo paraestorbar a todos los demás. Fue tan buen medio éste, que conservó la República hasta queClodio, tribuno del pueblo, cuatrocientosaños después, presentó un memorial, al que ledieron vigor de lev, V que señalaba que laoposición de un tribuno no debía estorbar laacción de los otros. Por esto, Catón Consorino,el alabado por muy sabio V virtuoso entre losromanos, haciendo en su República lo mismoque en su familia, provocaba rivalidades entresus criados para descubrir sus tratos V mantenerlos en orden. Entend ía que el incitar ladiscordia entre los ministros provocaba laacusación de los compañeros, que se habíanaflojado en sus oficios; él mismo hizo cincuenta acusaciones V fue cuarenta veces acusado,temiendo que si los esclavos de su casa V losoficiales de la República estrecharan su amistad, robaran éstos, lo público V aquéllos, loparticular. Por ello, la República nunca floreció tanto como en su tiempo; llegó incluso ainducir al Senado romano para que dierangran suma de dinero a Marco Bibulo, paracomprar el consulado V el voto del pueblo Vpoder contradecir a César, entonces cónsul, suenemigo, V resistir a Lucevo, amigo de César,tal como lo señala Suetonio.
Sin ir más lejos, hay un testimonio ilustrativo de Julio César en susComentarios: losfranceses ten ían costumbre antigua de ponera los grandes señores en discordia, para que elpueblo .. que era como esclavo, pudiese dealguna manera aliviarse desusrigores;oponiéndose unos a otros, siendo los malos perseguidos por los buenos, así como los malos entresí, no hay duda que la República está mássegura que si todos estuvieran de acuerdo.
92 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
Esta fue la causa por la que el sabio Licurgo,legislador, creaba la disensión entre los dosreyes de Lacedemonia y consegu ía que siempre se enviasen dos enemigos como embajadores, para que no traicionaran a la República,y que uno censurase las acciones del otro.
Decir que las partes del cuerpo humano, alas que semejan los órganos de la República,nunca están discordantes, es bien falso; si loshumores de nuestro cuerpo no fuesen contrarios, el hombre perecería, porque su conservación depende de la contrariedad del frío yel calor, de la sequedad y la humedad, de lahiel amarga y la pituita dulce, de la codiciabrutal y la razón divina. La conservación delmundo procede, después de Dios, de las contradicciones del universo y de todas sus partes.Así, conviene que los ministros de una República sean, en cierta forma, contrarios, aunquesean buenos y capaces porque, en verdad, elbien público y la honestidad se descubren porpareceres contrarios y se encuentran en mediode los dos extremos.
Parece que los romanos ten ían como finprincipal, generalmente, elegir enemigos paralos cargos, o por lo menos, contrarios en caractres y opiniones, tal como se aprecia en suhistoria. Cuando Se vio que Claudia Nerónlograría el consulado, porque era fogoso y activo, además de valiente y animoso capitánpara resistir a Aníbal, el Senado fue del parecer que se le diese por acompañante alivio,llamado Salinador, viejocapitán y muy entendido, pero tan frío y templado en sus hechos,como el otro ardoroso y terrible. Con estamezcla de caracteres consiguieron la memorable victoria contra Asdrúbal, que fue laruina de los cartagineses y la conservación delEstado de los romanas. Después, ambos fue-
ron nombrados censores por el pueblo, estando siempre en oposición y disputa, censurandoel uno al otro, cosa nunca vista en Roma; contodo esto, eran los más virtuosos hombres quehubo en aquel tiempo. A Pablo Máximo yMarco Marcelo fue dada la expedición contraAníbal; uno era frío, el otro ardiente; unoquería combatir, el otro diferir; uno se llamaba la espada de los romanos, el otro su escudo;uno era guerrero, el otro conductor. Por loscaracteres contrarios de ambos personajes,el Estado evitó su perdición que, de otra suerte, era inevitable. Si la discordia de los másvalerosos magistrados trae un fruto tal a laRepública, ¿qué se ha de esperar cuando losbuenos hagan oposición a los malos?
He aqu í las razones a favor de ambaspartes; pero no basta para resolverlas y considerar sólo la calidad de los magistrados, sinotambién las formas de las repúblicas.
El equilibrio de la unidad y ladiscordia entre los ministros
Se puede, generalmente, decir que es buenoen toda República que los oficiales menores ylos ministros, estando bajo el castigo de losmayores, sean inconformes, y más en el Estado popular que en ningún otro, porque noteniendo el pueblo otro guía que los ministrosoficiales, está sujeto al perjuicio si unos magistrados no pudieran castigar a otros. En la monarqu ía conviene en especial, a veces, que losprincipales magistrados estén en oposiciónporque tienen a un supremo señor que lospuede reprender, siempre y cuando el príncipe no sea furioso o niño; más, el Estado popular corre peligro si entre los magistrados supremos hay discordia, salvo si no son hombresvirtuosos y de bien, que siéndolo, nunca sus
ESTUDIOS 93
diferencias llegarán a dañar al Estado y al bienpúblico. Tenemos el ejemplo de aquella honrada diferencia de Escipión, el Africano, elMayor, y Fabio Máximo; de Escipión, el Menor, y Catón; del Censor Livio y Nerón, sucolega; de Lepido y Fulvi; de Aristóteles yTemístocles; de Scauro y Cátulo.
Pero si los magistrados supremos, en losEstados populares, son malos o sus ambiciones están mal fundadas, se' puede temer quelas disensiones sean causa de guerras civiles,como entre Mario y Sila, César y Pompeyo,Augusto y Marco Antonio; y aún son más peligrosas en la aristocracia que en el Estadopopular, porque los señores son siempre elnúmero menor y mandan a los más; el pueblo,a la menor ocasión, echa mano de las armascontra ellos cuando los ven divididos, porquecomo son pocos muy pronto se escinden. Nohay este peligro en la monarquía, porque elpríncipe tiene, con su autoridad, frenados losmagistrados. Pero, en todo caso, es bueno queen la República el número de quienes ejercenlos oficios princpales y más próximos de lasuprema autoridad sea impar, para que ladisensión se pliegue a la mayoría y las acciones públicas no se paralicen, si ya no mandasenunos tras otros, como los cónsules romanos.De ahí deriva que los cantones de Uri, Undsrvalde, Zug y Glaris, que son populares, hayantenido necesidad precisa de hacer tres amanes,que son los ministros supremos, en tanto queSchuuis tiene cuatro y Berna, Lucerna, Friburgo, y Soleure dos ahoyares, y Zurich, Basilea y Escafuzo dos burgomaestres, si nomandasen alternativamente, como en el casode los cónsules romanos.
En la monarqu ía es menos de temer ladiscordia porque así como Dios mantiene la
contradicción entre los movirruentos celestesy entre los elementos, entre las simpat ías ylas antipatías, en un discordante acuerdo,como voces contrarias en una placentera ydulce arman ía, previniendo que un elementono sea oprimido por el otro, del mismo modoel príncipe, que es imagen de Dios, ha de mantener y regular las oposiciones y diferencias desus magistrados, en cierta forma como enemigos, para que de sus enemistades resulte elbeneficio de la República. César así lo hac ia:ten ía dos capitanes en su ejército con enemistad jurada y se deleitaba que vaciasen su enojoen los habitantes de Beavoos, venciéndolos afuerza de pelear; pero, de no tener un generalque los hiciera estar a raya, esta discordia dar íala victoria a los enemigos, como sucedió aLuis XII, rey de Francia, que ganó el Estadode Borgoña y venció al ejército eclesiástico,por la disputo que había entre el cardenal dePavia y el duque de Urbino, quienes, de envidia mutua, se obstaculizaron de manera talque dieron la victoria a los franceses.
En este peligro hubiera caído el Estado delos romanos, si Fabio Máximo hubiera sidotan considerado como su compañero. Tambiénse corre peligro en el Estado popular, dondela cabeza es la multitud, si los magistradossuperiores son enemigos y la ambición puedemás que la salud de la República. Por esto, elSenado romano, viendo electos como censoresa Marco Lepido y Quinto Fulvio, que eranenemigos mortales, envió a un gran número depersonas a persuadirlos sobre lo mucho queimportaba a la República que sus enemistadescesaran o al menos se atenuaran, para acudirlibremente al bien público. Muchas veces elSenado se propuso conciliar a los cónsules ya los tribunos, cuando se tem ía que sus disputas fueran peligrosas al Estado.
94 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
y as í como no es bueno que en el Estadopopular los magistrados supremos sean muyenemigos, tampoco es bueno que sean muyamigos si no son hombres de bien. A estepropósito, Catón e/ Menor, que vio a Pompeyo, César y Craso como estrechos amigos, yteniendo juntos más autoridad que el resto delpueblo, denunció que la República estaba vendida. Pero, de dos extremos, el mejor es quelos oficiales superiores en el Estado aristocrático y en el popular, trabajen de conformidadporque, estando unidos, desearán, por mandara los otros, conservar el Estado a todo precioy evitar la caída de la República, viéndosearrastrados por ella. A esto llevan las enemistades cuando una vez han soltado las velas ala tormenta, como decía Tito Livio de Calvinio Capuano: /mprobum nominen, sed nonad extreman perditum, qui ma//et inco/umiquam oversapatria dominari. Cicerón vio rotoel parentesco entre Pompeyo y César por lamuerte de Julia, hija de César; cuando el mediador Craso fue muerto, dijo: Utinam On.Pompei, amicitiam cum Caesare nunquamcovsses, aut nunquam diremissos, porque su
amistad disminuyó la autoridad popular y suenemistad la destruyó del todo.
Independientemente de lo que César digade los antiguos franceses, yo soy del parecerque los partidos de los señores mayores deFrancia, la cual estaba compuesta de Estadosaristocráticos, dieron facilidad al propio Césarpara sujetarlos a los romanos, porque unosllamaron a los alemanes, otros a los romanos;mucho tiempo fueron terreno de unos y deotros y, al fin, de los vencedores. En cuanto alo que dice Felipe de Cominos acerca de queen las guerras civiles de Inglaterra no hab íasino grandes señores que fueron perjudicados,es una paradoja difícil que creer; en verdad,los ingleses, conociendo el estrago de las guerras civiles, frecuentemente reúnen al Parlamento para deshacer las rivalidades, comome lo ha dicho el conde Rotelant, virtuosocaballero.
Con esto, hemos ya hablado del modocomo los magistrados han de relacionarse consu príncipe, así como entre ellos y con losparticulares, y la forma en que deben trabajar.
POLITICA, ADMINISTRACION y "EL NUEVO TRATO"·
Luther Gulick
1. La "política" de despojos
El objetivo principal de la reforma del gobiernonorteamericano es el de llevar la administraciónfuera de la política. Difícilmente va a transcurrir un mes sin que alguien se levante paraexigir que se saquen de la política las escuelas,y que lo mismo suceda con el departamentode salud, la administración de impuestos, lasupervisión de los bancos y las compañías deseguros o la administración de carreteras. Entodos los casos es siempre la misma expresióncon las mismas palabras: "llevar la administración fuera de la poi ítica".
y ¿cómo procedemos para hacer semejantecosa? A través de dos recursos típicamentenorteamericanos: la prohibición y el aislamiento.
La prohibición de la "política"··
La doctrina de la prohibición descansa en lossiguientes supuestos: primero, que los abusos
.. Este artículo apareció originalmente en The annals otpolítical and social sciences, No. 169. septiembre, 1933.Traducción de Severtno Cartagena y Leonardo SantanaRabel!
... En inglés existe una clara distinción entre oottucs. es decir, la actividad de individuos V grupos sociales, y oottcv,como función propia del Estado. Aqu í se entreccrnüla laaceptación ccrrespondlente al primer término, N. del E.
pueden eliminarse por la vía de hacerlos ilegales; segundo, que los abusos tienen importancia en sí mismos más que como expresiónde fuerzas subyacentes, y tercero, que con laerradicación de los actos viciados se logra,automáticamente, un buen gobierno.
Desafortunadamente, en la práctica estossupuestos son erróneos. Todas las prohibiciones relativas a las compras, manejo de fondos,nombramientos de personal, gasto de losrecursos y favoritismos en materia impositivahan demostrado no tener ninguna utilidadcuando se aplican aisladamente. Por el contrario resultan valiosas sólo cuando se vinculanentre sí y posteriormente se llevan cabo en elcontexto de una administración positiva, siendo su condición jurídica algo de menor importancia. Se ha descubierto, también, que labuena organización y los sistemas modernosde control fiscal y administrativo son muchomás efectivos que todos los estatutos criminales del mundo aplicables a recaudadores deimpuestos, tesoreros, asesores, etcétera, yaque muchas veces lo que se necesita no es laprohibición de un acto, sino simplemente uncambio en la distribución del trabajo, de manera que sea imposible perpetrar actos decorrupción. Sin embargo, la mayor falacia estáen la creencia de que la sola eliminación delcrimen nos dará un buen gobierno, lo quesería tanto como afirmar que la infecundidad
98 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
y la virilidad son sinónimas. Lo más probablees que de las prohibiciones, los frenos y contrapesos pueda resultar un gobierno virtualmente incapaz de funcionar mal porque es,simplemente, incapaz de funcionar siquiera.Este, seguramente, no es el objetivo de lahumanidad hoy en día. Parecería, por tanto,que en las prohibiciones no está el camino dela salvación.
El aislamiento de los departamentos
La filosofía del aislamiento es ésta: si algunaactividad gubernamental se encuentra contaminada por funcionarios deshonestos y por laootitiquene , permítasenos llevarla fuera delgobierno establecido, ya sea el de la ciudad oel del estado y erigir así una nueva y pura entidad pública, totalmente independiente de lasórdida influencia de ese estado de cosas, loque puede cumplirse designando un consejohonorífico con periodos de renovación escalonados y capacidad financiera independiente, oal menos con cierto poder fiscal que proteja ala nueva organización de la competenciapresupuestaria con otras actividades.
Esta es la situación aceptada de la educación en los Estados Unidos actualmente, y seha intentado para los parques, la planeaciónurbana, las carreteras, la salud, la policía ybomberos, la elaboración del presupuesto ylos trabajos de agua potable y alcantarillado.De hecho, sería difícil encontrar una actividadque ocasionalmente no hubiera sido aisladadel gobierno, aun la tarea de seleccionar personal para puestos públicos ha llegado a serseparada de otras actividades y sacada de /apolitice mediante la creación de una Comisiónde Servicio Civil.
Fundamentos del aislamiento
Es bueno analizar esta doctrina del aislamientomás a fondo, de manera que se pueda visualizarel poder impl ícito en ella y así comprendermejor, en cierto modo, sus usos tanto comosus abusos. Un examen de los diversos movimientos para establecer o mantener el aislamiento de actividades particulares del gobiernono puede fallar en revelar toda la antipatíanatural de la mayoría de los hombres por losproblemas y soluciones complicadas y unesfuerzo para lograr resultados inmediatos. Sila ciudad tiene un inadecuado programa derecreación, y el personal en el departamentorespectivo es incompetente y politico, la salidamás fácil e inmediata es sacar de la pol/tice aldepartamento de recreación y nombrar unconsejo compuesto por ciudadanos honorablesfinanciado con una asignación fija o con capacidad impositiva directa. Pocos 1íderes puedencaptar el interés del gran público, hacer aceptar la reforma y dar así tranquilidad a losdemás ciudadanos. Pero, desafortunadamenteen una democracia tales reformas son transitorias y no logran desplegar todas sus posibilidades porque tratan de ir solas en vez deformar parte integral del complejo programasocial de la comunidad.
Una segunda fuerza que se encuentradetrás de este movimiento aislacionista es laasociación gremial. Con pocas excepciones, lagente tiende a agruparse para su protección ymejoramiento propio y lograr sus aspiracionessociales. Mientras que cada individuo formaparte de muchos de estos grupos, no hayninguno, con excepción de la familia, másimportante para él que su grupo profesional ode negocios, es decir, su asociación gremial.Las asociaciones de productores, fabricantes y
ESTUDIOS 99
comerciantes están surgiendo ahora despuésde la destrucción causada por la RevoluciónIndustrial. Por otra parte, las asociacionesmilitares, teológicas, legales, de ingenieros yeducativas ha florecido, y otras nuevas surgencon cada subdivisión de las profesiones. Entreéstas pueden mencionarse las asociacionesfunerarias, de actuarios de seguros, de plomeros, banqueros, trabajadores sociales y científicos del gobierno.
Es un dogma central de cada una de estasagrupaciones, primero, que lo que es buenopara ellas lo es para la sociedad, y segundo,que ellas conocen sus propios asuntos y quenadie, fuera del gremio, está calificado parahacer comentarios o sugerencias acerca de laspoi íticas o las actividades de la asociación. Loabsurdo de esta actitud es obvio para cualquierprofesionista, excepto cuando aquélla se aplica en su propio gremio particular, ya que sicuestiona estos dogmas en su propia asociación corre el riesgo de ser considerado comotraidor o paria y, por sus ideas, utópico.
Con esa base de conciencia de grupo escasi inevitable que cada gremio desee hacera un lado el gobierno, de modo que el gremiopueda tomar para sí la dirección y el controlde su área particular del sistema de gobierno;esto contribuye al aislamiento de funciones.
Hay, además, una fuerza más importante,aunque contribuye al desarrollo de entidadesindependientes ad hoc. No se puede hacercrecer césped en un campo de golf a menosque se cerque hasta que el terreno esté preparado. Los legos, rara vez pueden asumir unaidea o servicio amplio y radicalmente nuevo,emprendidos por el gobierno y ponerlos enoperación experimental bajo condiciones fa-
vorables, por la simple razón de que quienesestán involucrados en tales acciones sientenque la nueva idea o el servicio son necios o irnprácticos, si de algún modo implican una critica de lo que ellos hicieron o no en el pasado.La falla del experimento es así, una noticiaagradable para los burócratas rutinarios.
Bajo las condiciones que afrontamos hoyd ia en los Estados Unidos, la gran cantidad deasociaciones de ciudadanos interesadas en reformar, desde afuera, al gobierno sienten, conmucha justicia, que no pueden llevar a cabosus fines a través del personal y los departamentos gubernamentales existentes; por tanto,solicitan la creación de un gobierno ad hocpara poner en marcha sus nuevas actividades,esperando que les sea otorgado el control dela nueva agencia. Mientras el césped está creciendo, es decir, mientras el experimento seponga en marcha, tal aislamiento es probablemente necesario y deseable. Esto es, particularmente cierto en los Estados Unidos, donde,en contradicción con Europa, la mayoría delas iniciativas de reforma provienen del ámbito externo al personal y los departamentosgubernamentales.
Esto no implica que el aislamiento se mantenga como una poi ítica permanente. De hecho, la reflexión sobre qué está sucediendo enlos gobiernos de las ciudades, de los condados,de los estados y aun en el gobierno federal,evidenciará que debemos abandonar el aislamiento en el largo plazo y desarrollar organizaciones gubernamentales estrechamente integradas.
El argumento a favor de la integración
Un elemento indispensable para el éxito enla solución de un problema complejo es la
100 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
planeación. Esto es válido en el trabajo decualquier unidad gubernamental o de unaserie de ellas que sirven a las mismas personasy captan impuestos de ellas. Los contribuyentes no pueden financiar todas las actividadesque son necesarias. Si en las épocas de prosperidad era imposible costear todas las cosasque parecieran imperativas, bajo las condiciones presentes, es más necesario cortar el sacode acuerdo con la tela disponible, écómo puede hacerse esto con distintos sastres independientes y sin un patrón común?
La buena vida, tanto para el gobierno como para los individuos, consiste en el balancey la proporción, es decir, ni mucho ni demasiado poco. Una ciudad no puede gastar todassus energías ni sus recursos solamente encarreteras, puentes, escuelas, alcantarillado ypolicía; debe, más bien tener todas estas cosasproporcionadamente. El mantenimiento deesta proporción en un medio cambiante detal manera que refleje los deseos de la población, es probablemente la tarea particular másimportante de cualquier gobierno democrático.
La planeaci6n general y el acto de balancear un complicado programa de trabajo,pueden ser emprendidos con éxito sólo cuando todas las variables son comprendidas conjuntamente y al mismo tiempo por una solamente. Esto es imperativo durante períodosde cambios amplios y rápidos. Durante losperíodos prolongados y estables se pueden desarrollar métodos de trabajo completamenteexitosos por individuos, comités y autoridadesseparados. Pero en tiempos de cambio estapoi ítica es manifiestamente insatisfactoria.
En el campo de la dirección, la estrechaintegración ofrece marcadas ventajas, estas
han sido resumidas por W. F. Willoughby dela siguiente forma:
(La integración) correlaciona los diversos serviciosoperativos del gobierno dentro de un conjunto administrativo integrado V unificado; asegura el estabtecimiento de un sistema efectivo de administración y control; define la línea de autoridad y responsabilidad administrativa: sienta las bases para la eliminación. si bienno autométice. de las duplicaciones en orqanizecíón,planta. equipo. personal y actividadesr hace posiblelas relaciones de cooperación efectiva entre servicioscomprometidos en el mismo campo general de ect¡ .... idad las cuales no pueden obtenerse de ningún otro modo: suministra 101i medios por los que pueden evitarselos traslapes y conflictos de jurisdicción; facilita grandemente la homogenización de todos los procesos Vprocedimientos administrativos; permite la centralización de operaciones generales de negocios, tales comola adquisición, almacenamiento V entrega de suministros, el reclutamiento V manejo de personal, el manejode cuentas, el mantenimiento de bibliotecas, laboratorios, fotocopiadoras, etcéteras v, por último, proporciona el establecimiento de un sistema presupuestariodebidamente organizado V administrado.
Considerando los problemas que planteanla poi ítica y la administración, se puede agregar a esta lista tres factores adicionales de importancia:
1. Cuando todas las actividades gubernamentales de un área específica se reúnen en torno de una sola autoridad setiene una empresa a gran escala, lo quesería el caso si hubiera varias entidadesad hoc. Se tiene una base amplia quepermite por sí misma una mayor divisi6n del trabajo, más especialización,mejores oportunidades para hacer unacarrera en el servicio público y un mayor encubrimiento para altos funcionarios. Esto hace posible el uso de personas más capaces y mejor preparadas enlos puestos clave sin incremento de loscostos unitarios o globales.
ESTUDIOS 101
2. La independencia de la autoridad administrativa supervisora entre las entidades que trabajan conjuntamente en lamisma área geográfica o atendiendo alas mismas, engendra y acentúa formaspeculiares de envidia y fricción. Lo curioso es que esta envidia surge de unapego extremo por los servicios individuales y es el resultado de la falta deentendimiento mutuo. Es extremadamente ruinoso, especialmente en losservicios públicos, aunque existe también en las universidades, fábricas deautomóviles, compañías de seguros,ferrocarriles y en otras grandes y complejas empresas. Sus peores efectos sedescubren entre los gobiernos de lasciudades y las escuelas. La democraciano gana nada con las continuas disputas entre los consejos de las ciudades ylas juntas educativas, ni con las acusaciones que los maestros contínuamentelanzan a las autoridades citadinas antegrupos de futuros ciudadanos. Esta ideade sacar las escuelas fuera de la poi íticaestá idealmente concebida para levantar ciudadanos sin respeto por las entidades pertenecientes al gobierno local.
3. La integración reconoce el principio deeconomía para la atención de los ciudadanos. El éxito de la operación de lademocracia no debe basarse en depender de una actividad poi ítica amplia ocontínua de los ciudadanos, ni de lainteligencia o conocimientos excepcionales para tratar con cuestiones. Aparentemente a los ciudadanos no debeped írseles que digan más que si o norespecto de algunos asuntos constitucionales, y confio o no confio respecto
de sus representantes. No se les puedepedir que tomen parte en el intrincadoproceso de planeación, esto deben delegarlo. La integración institucional detodas las actividades locales es el método para lograr esto, respecto de losasuntos locales. Si separamos variasactividades de la poi ítica y establecemos gobiernos independientes ad hocesta función planificadora se devuelveal público, quien no puede delegarla,abandonándola así a la casualidad, alazar o al líder poi ítico.
Este principio de econom ía para la atención ciudadana se aplica también en la publicidad y la información. Solo en un gobiernointegrado, este principio puede manejarse conel debido énfasis y equilibrio. Las noticias delos gobiernos local y estatal están en competencia con otras noticias, su oportunidad deorientar la atención se incrementa notablemente si se manejan apropiadamente; esto requiere talento y especial ización, la cual es obviamente mejor en las actividades a gran escala.
En vista de que se ha fallado en llevar laadministración fuera de la poi ítica a través delas prohibiciones y aislamientos, ¿no es tiempo acaso de abordar el problema de otro modo? ¿Por qué no nos esforzamos por llevar lapoi ítica fuera de la administración?
11. La política
Hasta aqu í se ha hablado de poi ítica en unsentido vulgar, es decir, como parte de unsistema de despojo y expropiación. Sin embargo, este no es el significado científico omás importante de la palabra. En su verdaderosentido politica es acción, acción relacionada
102 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
con el control de los gobernantes. La poi íticade un gobierno, el control de la dirección deun gobierno, por lo tanto, ha sido la contribución suprema de la revolución y la reformadesde los albores de la historia. La marcha ascendente de la democracia ha sido la extensióngradual del derecho a participar efectivamenteen este control por quienes son gobernados yservidos por el gobierno, los hombres y lasmujeres comunes. Esto es lo que entendemospor autogobierno.
En este sentido verdadero, la pol/tica nopuede llevarse fuera de la administración niésta de aquélla ya que seguramente nadie desea abandonar el control y dejar a los gobernantes las manos libres para hacer lo que deseen. Esto sería como volver atrás el reloj dela historia y perder el más caro tesoro que lahumanidad ha ganado al paso de los años. Sinembargo ccómo podemos distinguir entre lapoi ítica como lo esencial del control democrático y la politiquería como parte de un sistema de expoliación?
Política y politiquería
Si la legislatura estatal da paso a una ley, requiriendo que todas las casas de departamentos tengan un dispositivo automático quecorte el fluido de gas cuando el edificio seincendie, ¿es esto política o politiquería?Cuando las especificaciones para un sistemade tuberías de drenaje err una ciudad son talesque sólo el fabricante de un diseño patentadopuede cubrir los requerimientos, ¿es esto política o politiquería? Cuando el precio del aluminio se eleva o cuando el congreso vota porliberar las Filipinas, zson estos actos de política o politiquería?
"Para la aguda observación popular, lapoi ítica es por excelencia una lucha por obtener posiciones, tal es la definición de G.E.G.Catlin en su obra Principies of Politice,' Peroen un sentido científico, afirma, la políticaes el estudio de los vínculos de control entrelos seres humanos." Obviamente, así como lapalabra agricultura, la palabra poi ítica puedeser usada para representar el estudio o la ciencia de un conjunto determinado de hechos relacionados entre sí; puede también' usarsepara designar la capacidad de utilización deeste tipo de conocimiento. Pero zno estánambos conceptos secundarios, obtenidos delprimer concepto, relacionados con las acciones y las cosas que éste abarca? En este sentido poi ítica sigue siendo acción relacionadacon el control del gobierno. Esta acción puedetratar con las relaciones de control mencionadas por Catlin o con los vínculos de servicio,pero en cualquier caso se ejerce sobre loshombres que encarnan el gobierno: los gobernantes.
En su sentido vulgar, poi ítica también esacción, acción que se relaciona con el avanceo la ventaja individual logrados a través delcontrol de los gobernantes. El análisis de lasacciones muestra que la distinción entre politiquería y política no está en el acto mismo,sino en el objetivo y en la persona que realizala acción. La liberación de las Filipinas, porejemplo, fue favorecida por ciertos senadoresque creyeron en la libertad de todas las personas como una poi ítica estatal apropiada y como una expresión de la voluntad de la nación.Fue favorecida por otros senadores para mejorar en sus propias posiciones apoyando varios intereses, entre otros los azucareros. Algunos legisladores apoyaron al Canal de
1 Cart¡n. C.E.G., Principies of po/ir/es, oo. 60-62
ESTUDIOS 103
Panamá porque pensaban que sería buenopara el país en su conjunto ayudando al comercio y agregando movilidad a la flota naval; otros estaban interesados en él, porqueofrecía la posibilidad de captar amigos y obtener ganancias. La forma federal de gobierno,adoptada en 1790, fue aprobada por algunoslegisladores que pensaban que tal forma cimentaría una nación, y otros porque habíanacaparado valores estatales depreciados.
A pesar de que hay actos como la designación de un funcionario público notoriamente corrupto e incompetente como jurado, o la aprobación de ciertas leyes, que representan en un cien por ciento pura politiquería, la gran mayoría de los actos de gobierno están compuestos por amplias consideraciones sociales y, al mismo tiempo, porfines privados y egoístas. Ambos no puedenser separados, ni su importancia relativa sercorrectamente determinada ni siquiera en lapropia mente de sus protagonistas.
Se llega a la conclusión de que no hay unmétodo objetivo para distinguir entre politiquería y poi ítica. En consecuencia, no podemos crear instituciones gubernamentales quelas separen o que respondan a una sin estarigualmente influida por la otra.
La compenetración entre política yadministración
Se ha definido a la poi ítica como un conjunto de acciones relacionadas con el control delos gobernantes. En otras palabras, lo que sedebe hacer para determinar la poi ítica general, para influir sobre actos específicos de funcionarios particulares o la selección de funcionarios es poi ítica. Se trata de actos que
influyen o alteran la efectiva voluntad del Estado, que modifican la dirección de la poi íticapública y que ejercen el control de los gobernantes, pero zquiénes son los gobernantes?El gobierno, es el grupo de hombres formalmente organizado y reconocido, que en unmomento dado ejerce poder efectivo para imponer entrega universal y conformidad, asícomo para conducir varios servicios comunitarios. En estos mismos términos, lo que losgobernantes hacen, esto es, el trabajo delgobierno, el desarrollo y refuerzo de los controles, el establecimiento y dirección de losservicios, todos ellos, entendidos en conjunto,son la administración pública.
Parecería entonces que se tienen dos categorías distintas, poi ítica y administracióny que sólo tuviéramos que proceder a diseñarlas entidades gubernamentales a modo de separarlas para llevar la administración fuera dela poi ítica. Pero cuando se vuelve a examinarel trabajo actual del gobierno se encuentrandificultades. Como Willoughby observó, la discreción, es decir, la capacidad de juicio, esel elemento esencial en la determinación yelaboración de poi (ticas.? Si cualquier empleado del gobierno, cualquiera de nuestrosgobernantes, tiene esta capacidad, no sólotiene el poder, sino que está obligado por lascircunstancias a determinar la poi ítica.
Es imposible analizar el trabajo de cualquier empleado público, desde el momento enque entra a su oficina en la mañana hasta quela deja en la noche sin descubrir que todos susactos constituyen una intrincada red de discreción y acción. Es imposible descubrir cualquier puesto en el servicio gubernamental o
2. w. F., Wi¡loughby, PrincipIes of Public Administration,p. 11.
104 REVISTA DE ADMINISTRACIDN PUBLICA
en cualquier otra clase de servicio, en el cualel elemento discrecional esté ausente salvo enlas operaciones puramente mecánicas que in
.dudablemente se deciden en el momento deser confiadas a las máquinas. Lo que tenemosen la administración es un proceso continuode decisión-acción como el que sigue un bateador en un juego de beisbol después de pegar un batazo elevado.
Las acciones administrativas difieren grandemente, sin embargo, en el grado en que sonautomáticas y, por lo tanto, en el grado en elque son discrecionales. Mientras que ahora noes posible realizar mediciones exactas de laimportancia relativa de la discrecionalidad enlos actos individuales, podemos, sin embargo,discernir que esas diferencias existen, y quelas diferencias en los grados de discrecionaIidad indudablemente conforman una seriecontinua más que dos, tres o cinco categoríasdefinidas.
De esto se sigue, que las instituciones gubernamentales no pueden planearse para coincidir definitivamente con cualquier esquemade división entre poi ítica y administración.En primer lugar, porque tal división no existeen la actualidad; en segundo lugar, porquees imposible hacer agrupamientos de accioneso de cargas de trabajo sobre la base del gradode discrecionalidad que contienen.
Rasgos de discrecionalidad
En un gobierno organizado departamentalmente, con una jerarqu ía de funcionariosejecutivos y administrativos y una tradiciónde dirección y coordinación a través de órdenes, instrucciones, conferencias, nombramientos, decisiones fiscales y disciplina, es eviden-
te que se registra, en general, un descenso dela acción discrecional cuando se observa desdela cúspide hasta la base del sistema. La discreción, el uso de la capacidad de juicio, es elderecho de elegir dentro del marco restringidode la necesidad. Este marco se hace más angosto en la medida en que las tareas son másespecíficas, es decir, cuando se componen decada vez menos elementos variables. A lainversa, cuando uno sigue el curso ascendenteque va de los individuos a los equipos, lasoficinas, divisiones, unidades, departamentos,gabinetes y jefes ejecutivos, el campo y laimportancia de la discrecionalidad se expanden.
Esta expansión del rango de capacidad dejuicio y elección no es ninguna progresiónaritmética; no es sólo una suma de la discreción inherente a las actividades reunidas entorno a un supervisor. Obviamente éste tieneuna responsabilidad no sólo respecto de cadauna de las unidades a su cargo, sino tambiénen las relaciones entre éstas. De hecho su tareaes, primero que todo, la coordinación de lasdiversas actividades a su cargo. Si hubiera unamedida cuantitativa de la importancia de lalibertad y la rutina en cada actividad se podríaencontrar que la variación de la importanciade la discrecionalidad varía en proporcióncuadrada o cúbica del conjunto de las actividades. Sin embargo, a falta de esa medidaadministrativa debemos conformarnos conconstatar que la importancia de la discrecionalidad desciende en cada subdivisión orqanizacional o administrativa del trabajo y queeste decremento tiene lugar en una proporción mayor a una simple progresión aritmética.
Esto de nuevo es teoría. En la práctica
ESTUDIOS 105
uno se enfrenta a tres variaciones importantes de esta hipótesis general sobre el campode discrecionalidad que se reduce con la división del trabajo. En primer lugar, comoproblema práctico los funcionarios con cargospermanentes ejercen un grado de discrecionaIidad más alto que sus colegas que no lostienen, a pesar de que puedan pertenecer a lamisma categoría de la administración. Soncomunes los casos en los cuales un funcionario subordinado con un cargo permanenteejerza mayores funciones de determinaciónde poi ítica que su superior, quien no tiene sucargo en posesión. En segundo lugar, en cualquier empresa grande se vuelve humanamenteimposible, para quien está en la cúspide de laorganización jerárquica, detentar todos losasuntos importantes de poi ítica. Si lo inten-
tara, toda la organización se pararía. En consecuencia, no es posible acumular más queuna cantidad de trabajo discrecional que pueda manejar el principal directivo y el resto distribuirse a sus subalternos. En tercer lugar,mucha de la capacidad de discreción usadaen administración se emplea en la escala másbaja de la jerarqu ía, donde los servidorespúblicos tienen contacto con el público. Elvaluador que entra a una casa y revisa losmuebles y el estado de aquélla, el policía queescucha el cuento del chofer, el inspector desalud que visita la lechería, el auditor de impuestos que revisa los ingresos del causante yse entrevista con él, todos ellos están obligados a ejercer más discreción, la cual es más importante desde el punto de vista del ciudadanoque la de muchos otros funcionarios muchomás alejados de ellos en la organización. Mientras ésta es la situación actual en las unidadesadministrativas mal organizadas y pobrementedirigidas, no puede eliminarse del todo siquiera en las mejores.
Tiposde discrecionalidad
¿Es factible distinguir entre varios tipos dediscrecionalidad en la administración pública?En particular zexisten decisiones que sean exclusivamente poi íticas, administrativas. técnicas, importantes, sin importancia, judiciales,ejecutivas, legislativas o constitucionales?Esto ha sido asumido por muchas autoridades;sin embargo, no es posible examinar los actosparticulares de los individuos en el ejercicionormal de su trabajo gubernamental sin descubrir que no hay una diferencia inherente enla naturaleza, propósito y carácter de la discrecionalidad. La clasificación de un acto individual bajo cualquiera de los términos arribaseñalados, dependerá de la estructura organizacional existente y del patrón prevalecientede valores e intereses predominantes en untiempo y lugar determinados. La vacunaciónde los escolares puede ser un acto administrativo técnico sin importancia; puede ser sometido a la jurisdicción constitucional, legislativa o judicial, o puede ser dejado a la discreción ejecutiva o administrativa.
El que un acto llegue a ser de carácterejecutivo, legislativo o judicial es un conceptopuramente institucional y va más allá de unadivisión del trabajo práctico que eventualmente existiera. Este concepto no surge de la naturaleza de las cosas que se hacen. El que unacto sea poi ítico o no poi ítico es, asimismo,imposible de descubrir a través del examen dela relación que este acto guarda con la sicología social. En un gobierno controlado popularmente, una decisión es poi ítica y notécnica si en ese momento los grupos efectivosy dominantes de la comunidad o sus representantes y 1íderes electos desean tener influenciaen la toma de esa decisión independientemen-
106 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
te del grado de participación que pudierantener en ella la qu ímica, la medicina, las matemáticas o cualquier otra ciencia.
111. La administración y el Nuevo Trato
Nuestras instituciones gubernamentales hansido lentamente moldeadas para mejorar eltrabajo que han sido llamadas a realizar. Cuando un arreglo específico de poderes o distribución del trabajo no da resultados satisfactorios lo cambiamos, aquél que funciona continúa y se convierte en parte del sistema, enparte de la Constitución. Pero el proceso decambio es lento. En el presente, el gobierno dela parte del mundo en que vivimos está, enmuchos aspectos, tres generaciones atrás denuestras necesidades y de la situación económica y social.
La Revolución Industrial destruyó el modode vida que nuestra Constitución hab ía constituido. La era de la máquina cambió poblaciones, desarrolló grandes recursos de riquezay poder, creó nuevos alineamientos en tornode las comunicaciones rápidas y nuevas interdependencias, e introdujo el revolucionarioprincipio de la división del trabajo y la especialización. Pero nuestro gobierno aún tieneun sistema que no reconoce que las áreas poIíticas de gobierno local deben coincidircon las áreas económicas y sociales y que estocompromete al nuevo sistema económico.
El gobierno actual tampoco reconoce todas las implicaciones de la época de especialización a la que hemos entrado. La razónpara separar la poi ítica de la administraciónno está en que su combinación sea una violación del principio de gobierno. La razón parainsistir en que los funcionarios legislativos y
ejecutivos electos no interfieran con los detalles de la administración, y que el orden y registro de la administración debe ser permanente y experimentado, y no debe tener injerencia con la poi ítica, está simplemente l!flque esta división del trabajo hace uso de laespecialización y parece dar mejores resultados que un sistema en el que semejante diferenciación no existiera.
Solamente para ajustarse a la RevoluciónIndustrial, el esquema norteamericano de gobierno requería profundos cambios: primero,en su sistema de fronteras poi íticas; segundo,en su aplicación del principio de división deltrabajo, de modo que ese gobierno pueda hacer uso adecuado del poi ítico, el administrador y el técnico; y, tercero, en la relación delos partidos poi íticos y los grupos de interéscon los mecanismos de control. Todos estosreajustes se han estado haciendo con cambiosparciales diversos, pero el retraso es grande.
En el centro de esta situación se encontraba el Nuevo Trato (New Deal). El Nuevo Trato es la decisión de la nación para que elgobierno se convirtiera en el super monopoliode la vida económica de los Estados Unidos.3
Se ha decidido que las grandes compañ ías,que hasta ahora se han formado parcialmentepor directorios entremezclados de bancos eindustrias son de utilidad pública, y que talutilidad debe estar completamente consolidada, extendida, apropiada y dirigida por elpúblico.
3. El uso del termino monopolio (holding comcanvl noimplica que el gobierno asumirá la propiedad o tomarálas utilidades de la industria. El término se utifiza únicamente para enfatizar la amplia naturaleza supervisora delos nuevos poderes del gObierno sobre la industria V elmodo como son ejercidos.
ESTUDIOS 107
El impulso que se hallaba detrás de estadecisión, era el enojo y el sufrimiento, lo queno permite, por consiguiente, que tal decisiónsea definitiva. Tan pronto como el sufrimiento sea mitigado y la ira olvidada, puede haberun cambio de ánimo y la super compañíamonopólica pública podrá ser disuelta o vuelta al sector privado; esto dependerá en granmedida del modo por el cual los banqueros ylos industriales cumplan su papel en los próximos tres años y de la destreza y sagacidad delgobierno.
Nuevos poderes y funciones
Mientras que, en consecuencia, es demasiadopronto para conocer, con precisión, cual seráel efecto del Nuevo Trato, no lo es para considerar qué tanto puede revolucionar el sistema norteamericano del gobierno. Es ciertoque lo que tenemos ahora, un sistema gubernamental que no ha alcanzado siquiera lasprimeras etapas de la Revolución Industrial,requirió un profundo ajuste para adaptarsea la revolución del super monopolio.
Primero que todo, debe haber una revisiónde la actual distribución del poder entre losestados y el gobierno federal. Los estados deben transferir a la nación el control principalsobre el campo entero de los negocios, transportes, banca e impuestos. A continuación,debe haber un cambio del gobierno nacional,no sólo para hacerse cargo de esta vasta extensión sus poderes anteriores, sino también paradesempeñar sus totalmente nuevas funcionescomo super compañ ía monopólica, ejerciendoun control básico sobre salarios, horas y condiciones de trabajo, precios y distribución,ganancias y fondos, así como sobre las prácticas comerciales, no sólo en el amplio espec-
tro de las industrias básicas, sino también enlas principales áreas de la agricultura.
No se requiere de gran inteligencia parapercibir que la condición indispensable parael éxito del Nuevo Trato, sin la cual el programa no será más funcional que el viejo ordeneconómico, es la planeación efectiva y unificada. Debe haber en el centro del sistema unmecanismo para el mantenimiento de un cambiante plan maestro. Esta es la única funciónde la super compañ ía estatal, dada la preeminencia de ésta, en comparación con las otrastareas que hay por realizar.
¿Qué significa esto en términos de trabajo? Significa que la super compañía estataltendrá que iniciar y mantener la debida coherencia entre las poi íticas y programas queafectan los renglones de salarios, el costo de lavida, emisión monetaria, crédito, producción,transporte, tarifas, imposición, subsidios parala juventud, la enfermedad, la vejez y el desempleo, además de las funciones tradicionales del gobierno estarán trabajando antagónicamente entre sí, luchando entre sí; tendríamos bajo la égida del gobierno el mismo caosy conflicto interno que hizo imposible para elantiguo orden salvarse una vez que las mayores dificultades fueron comprendidas.
Nueva Administración
En términos de administración, hayal menostres implicaciones obvias que se derivan deestos hechos. Primero, que debemos introduciren el seno del gobierno un mecanismo de planificación central; ésta será necesaria para instrumentar el plan maestro, elaborar sus principales detalles, vigilar su operación y mante-
108 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
nerlo al tanto en relación con las necesidadescambiantes de la nación en todos los aspectos.
ZOué clase de organización y personal serequiere para semejante labor? No lo sabemos, pero la experiencia actual en el ejército,la industria, la investigación privada y en otrospaíses parece indicar que estas funciones pueden ser mejor realizadas por un equipo organizado de hombres altamente especializadosen diferentes campos, trabajando juntos bajoun liderazgo administrativo general, equipototalmente libre de la responsabilidad administrativa pero íntimamente compenetradocon el trabajo actual y adecuadamente previsto con información estad ística y ayudantesde investigación.
Esta tarea se ubica obviamente en el campo de la poi ítica. Parecería, sin embargo, queeste equipo para el plan maestro debiera serparte del poder ejecutivo y no del legislativo.Las líneas generales del plan serán propuestaspor el jefe del ejecutivo a la legislatura para suaprobación bajo la forma de leyes particulares. Pero estas líneas generales serán un pocomás definitivas que una declaración de guerra,de modo que la esencia del programa está enrealidad en el gradual despliegue del plan enla actual administración.'
La segunda implicación para la administración es la necesidad de desarrollar la técnica de la efectiva capacidad del gobierno paralos negocios. ¿Cómo hará el gobierno para seruna super compañ ía mooopólica? ¿Hasta quépunto puede el gobierno hacer uso de las tácticas de J.P. Margan y Compañía, de la ATT,de la General Motors o de Samuel Insull?¿Qué dispositivos se necesitan para garantizar
~ La de Frenkfin O. Poosevert. (N. del T.l
que el Plan Maestro surta efecto? Sabemosque no podemos depender de las prohibiciones legales, tampoco de la regulación, de laque da muestra nuestras poco efectivas regulaciones de las compañías de seguros y losbancos. El gobierno debe, evidentemente,participar en la dirección empresarial, y hacerlo en una escala y con un objetivo basado enun plan maestro que haga del presente esfuerzo algo diferente de cualquier otro que hayamos intentado hasta la fecha.
El Nuevo Trato requerirá también del cultivo sistemático del contacto público y laeducación pública de un tipo tal que se constituye en un nuevo problema para la administración pública. Si en tiempo de guerra necesitamos un comité de información públicacon más razón necesitamos un órgano parala educación pública sistemática en medio deuna revolución que abarca la escala de los valores, las motivaciones y el gobierno.
El Nuevo Trato es poi ítica y politice, Suéxito descansa en la administración. El hechocentral de importancia en esta administración,es el desarrollo y ejecución de un plan nuestroque dará consistencia a todos los objetivos, losprogramas, las organizaciones y los procedimientos del gobierno. Para lograr este findebe haberse desarrollado una nueva y revolucionaria extensión de la práctica y la teoríade la administración. No sólo debemos ajustarnuestro gobierno y nuestra administración ala era industrial y de la máquina, sino tambiénadaptarlas a la nueva revolución de la supercompañía que ahora nos abarca.
IV. Polltica y administración
Los arreglos de trabajo del gobierno moderno,no son tanto el resultado de la teoría como el
ESTUDIOS 109
del proceso de pruebas y éxitos. Todas lasfilosofías han sido perfiladas a partir de estosresultados y la mayor parta de estas teoríashan violentado en mayor o menor medida loshechos, a causa de que fueron aplicadas juntas por hombres y se les dio curso por gruposque antes dispon ían de un conjunto definido de hechos y un objetivo definido. JohnLocke y Montesquieu fueron rodeados por losmecanismos de control del poder arbitrarioque se hab ía desarrollado con la decadenciadel feudalismo, antes del crecimiento de lospartidos poi íticos, la educación generalizaday la democracia. En consecuencia, ellos sosten ían que la división tripartita de poderes yel sistema de pruebas y balanzas internas seconvirtió en una creencia filosófica final. Almenos parecía darles la libertad respecto delpoder arbitrario que en aquella época la humanidad deseaba ardientemente.
Esta libertad habja sido ampliamente lograda cuando Woodrow Wilson y Frank W.Goodnow examinaron la democracia. Entonces estaban rodeados por las poi íticas de despojo y la ineficiencia gubernamental en laera de la especialización tecnológica. Por tanto, dividieron el conjunto del gobierno enpoi ítica y administración, asignando a ciertosórganos del gobierno las funciones poi íticas,de control de la poi ítica, reservando paraotros órganos la tarea especializada de ejecución de las políticas. Esta teoría es igualmente un producto del tiempo y la voluntad.
Ahora enfrentamos una nueva situacióny una nueva necesidad. El gobierno se estáconvirtiendo y aparentemente está destinado
a mantenerse, al menos en cierto grado, comola super compañía de la nación. La nueva función fundamental que el gobierno asume eneste proceso es el de imponer e instrumentaren plan maestro de vida nacional. Esto requería una nueva división del trabajo actual y,por tanto, una nueva división de poderes.Mientras que quizás es demasiado pronto para instituir algo así como una teoría, es claroque ésta no se relacionará con la técnica depruebas y balanzas, o con la división entrepoi ítica y administración, sino con el veto depoi ítica y administración, por una parte, yla planeación y ejecución de poi íticas,por laotra.
En un mundo en el que el gobierno estáen movimiento, el ejecutivo está llamado adiseñar el Plan Maestro. Los grupos representativos, deliberativos y asesores, serán llamados a considerar y adoptar los lineamientosgenerales de varias partes de este plan. Paraentonces al ejecutivo se le habrá dado todoel poder para calcular el resto y las interrelaciones del programa y para llevarlo a efecto,no sólo a través de las agencias gubernamentales establecidas, sino también a través deagencias de carácter semi privado. La legislatura del futuro tendrá dos poderes primarios:primero, el veto sobre la poi ítica general, ysegundo, el derecho de levantar auditorías einvestigar. Detrás de este proceso estará elcontrol de las masas de ciudadanos organizados en partidos y grupos de presión. Estos sonlos detalles a partir de los cuales deberá construirse la nueva teoría de la división de poderes.
¿QUE ES LA ADMINISTRACION PUBLlCA?*
Marshall Dimock
Enfoques de la administración pública
Dondequiera que uno vaya o con quien quieraque uno charle, siempre surgirán diferenciasde opinión respecto a la definición de la administración pública, la limitación de su campo y el enfoque que cada quien piense es elidóneo para su mejor desarrollo. Esta controversia, en algunos casos muy pronunciada, noindica un caos; por el contrario, confirma lagran cantidad de trabajos prácticos que sehan realizado y la rapidez con que el ámbitode la administración pública se ha desarrollado.
Muy recientemente, sin embargo, ha surgido el interés general por tener una orientación más precisa y la redefinición de objetivosy técnicas. Aquéllos que comparten una opinión incierta no pretenden, en la mayoría delos casos, una uniformidad estéril o una ortodoxia autoimpuesta. La finalidad de aquellosque enseñan y realizan investigaciones sobreadministración pública, debe estar encaminadaa concertar el acuerdo de que el campo deacción y 1ímites de la administración públicase basa, normalmente, en una consideraciónpráctica.
Publicado originalmente en Public Management, No. 5.1933. Traducción de Severtnc Certeqena.
La inseguridad que se tiene acerca de losobjetivos, campo de acción, y métodos aceptados casi como eficaces, desmerece la efectividad del trabajo y no aporta bases satisfactorias para juzgar los resultados. Las dificultadesinherentes a la situación actual fueron evidentemente manifiestas en la mesa redonda sobrela exposición de los Principios de Administración Pública, en la Conferencia de la Asociación de Gerentes Locales e Internacionalesen 1932.'
Las bases más comunes para la concertación de un acuerdo se pueden encontrar en elanálisis y la síntesis tentativa de enfoques representativos de la administración pública.Una clara apreciación de las diferencias resulta, en ciertas ocasiones, el medio de un acuerdo eventual, o bien del que puede surgir unanueva síntesis. El autor ha encontrado estemétodo como una técnica de enseñanza muyútil. Los puntos de vista a examinarse seránlos siguientes:
1. El enfoque del derecho público deGoodnow y su distinción entre poi íticay administración.
2. El énfasis de Woodrow Wilson al definir la administración con base en sus
I The 1933 City Manager Yearbook, pp. 265-288.
112 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
fines, esto es, la realización de los objetivos generales del Estado.
3. La interpretación de los principios hecha por W.F. Willoughby y su distinción entre poderes administrativos ypoderes ejecutivos.
4. El énfasis de Leondard D. White sobrela dirección y la analogía con la administración de negocios.
5. La confianza británica en el métodofilosófico-histórico.
6. La adhesión europea al Derecho PÚblico.
7. Las técnicas de Estación de Servicioque resultan de los estudios realizadospor agencias consultoras.
8. El enfoque relativista-funcional comosíntesis posible.
La mayoría de los puntos de vista, arribaenumerados, son fácilmente comprensibles,por lo que sólo será necesario hacer un análisissumario. Sin embargo, el último de los puntosde vista mencionados, requerirá una explicación más amplia, debiéndose tener mucho cuidado al definir un concepto de administraciónpública.
1. El contenido doctrinal de la administración pública fue originalmente elaborado con toda daridad en Estados Unidospor Frank J. Goodnow, en la Universidad de Columbia. Si bien su enfoquelo formuló a través del derecho público,Goodnow abordó la mayoría de los
temas principales que actualmente se encuentran en la administración pública.Su mayor contribución la hizo en sulibro mas discutido, Polities and Admtnistretion,* al exponer la separaciónentre la poi ítica y la administración.Aunque la importancia del poder judicial fue reconocida, las cortes fueronconsideradas meramente como un control extraordinario por el cual se hicieran observar las leyes donde quiera quelos métodos administrativos normalesfueran inadecuados. Goodnow insistióen las características discrecionales,legislativas y legales de los oficialesadministrativos; en otras palabras, nose intenta poner la formulación y ejecución de leyes en compartimientósestancos.
2. En su enfoque sobre la administraciónpública, Woodrow Wilson** hizo hincapié en que las funciones gubernamentales y los fines sociales debían cumplirse. El buen administrador es el amotanto de la poi ítica como de la técnicaque coordina el mecanismo a travésdel cual las leyes son ejecutadas.
3. El enfoque de W.F. Willoughby se basaen tres principios: la doctrina legal, laestructura formal de los departamentosy el servicio civil. Su método es conciso yanal ítico. La legislatura, los ejecutivospoi íticos y los administradores no discrecionales son vistos como departamentosdiferentes. Los objetos gubernamenta-
Politics and Administratían, aparecido en 1900. (Nota delEditor)
oH Este enfoque lo formula Wilson en su Study ot administratian, publicado en 1887V'llota del Editor!
ESTUDIOS
les son vistos externamente, desde lameticulosa capacidad del administradorexperimentado. Desde el punto de vistade Willoughby, los cánones de la administración pública, siendo operativosuniversalmente, pueden aplicarse máscorrectamente a la administración delpoder judicial.
4. El criterio moderno de la administración pública fue definido como dirección pública, en la Introducción al estudio de la administración pública de
Leonard D. White. La dirección científica es igualmente aplicable a los negocios y al gobierno, por tanto, al comparar opiniones, la eficiencia es la notaclave. El enfoque es institucional y descriptivo. Los problemas sociales y gubernamentales en los cuales el esfuerzode los administradores no son enfatizados, ni los aspectos judiciales y legislativos de la acción administrativa estánatados definitivamente al proceso totalde la legislación o de la ejecución de laley.
5. El concepto británico de la administración pública es totalmente opuesto alnorteamericano. En términos generales,sus universidades enfocan la administración a través de la historia de la Filosoffa, subrayando los aspectos descriptivosy prácticos en los que hace hincapié lainvestigación norteamericana. Sin embargo, los esfuerzos del Instituto Británico de Administración Pública tiendena conseguir la reconciliación entre lospuntos de vista británico y norteamericano. El enfoque académico tradicionalen la Gran Bretaña es en algunos aspec-
113
tos similar a la orientación que defiendeWoodrow Wilson, salvo porque, al adelantarse en su búsqueda, el profesor dePrinceton se encontró ante el hecho deque la mayoría de los profesores británicos estudian el pasado.
6. La administración pública en Europatodavía representa un apéndice del derecho tal como Goodnow lo fundamentó en 1880. Sin embargo, debido enparte a la influencia norteamericana ya las asociaciones, ha surgido una nuevaescuela en la cual la administración pública pretende llegar a ser una entidad,en donde los problemas y técnicas deíos servicios administrativos per sé hanmerecido una consideración independiente. Por tanto, en el trabajo de algunos jóvenes, el dominio de la teoríajurídica tiende a desaparecer. El métodoinductivo, con su énfasis en los problemas, ocasionalmente puede fundirse enel bagaje jurídico, filosófico e históricode la ciencia administrativa tradicional.Estados Unidos no es el único pa ís en elcual esta nueva síntesis vaya a cristalizarse.
7. Antes de tratar de llegar a un acuerdoacerca de los componentes legales, filosóficos, gerenciales y prácticos quehan sobresalido, necesitamos sopesar lainfluencia de la tecnología norteamericana y de las actividades de la estaciónde servicio. Los métodos del Institutode Administración Pública, la Agenciade Administración de Personal Público,la Asociación Municipal Americana yorganizaciones similares, en la medidaen que crean estándares de administra-
114 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
ción y los aplican a problemas específicos de reorganización, proyectan unelemento extremadamente importanteen el enfoque académico de la administración pública. Son puntos vitalessobre los cuales los datos de investigación y los llamados principios salen arelucir en situaciones concretas.
La relación entre estas estaciones deservicios y la investigación universitariaen administración pública, debe estarmuy unida y ser recfproca. Al hacerun estudio para una entidad gubernamental, es necesario tomar decisionesrespecto a la organización, coordinación, finanzas, personal, compras, reportes y dirección, que se deben crearsin demora. Los hombres comprometidos en este campo constantementeestablecen que deben estar alertas contraintromisiones de actitudes dogmáticasy complacientes. Siendo especialistas yatañéndoles las soluciones inmediatas,se encuentran con la dificultad de alejar estos problemas de su mente. Elexperto en estos estudios requiere deuna opinión neutral e ideas frescas, afin de no convertirse en un obstinadoen sus decisiones y no entorpecer superspectiva.
Una Definición Amplia
8. Al sugerirse una definición de administración pública es deseable incluir elementos de todos los enfoques antesmencionados. Un análisis de la administración pública se puede dividir en dosfases, muy relacionadas entre sí. En primer lugar, existen problemas, funciones
y objetivos, que deben ser comprendidos y cuya ejecución involucra la discreción y la poi ítica. El resto se ocupade la organización, personal, controlesy técnicas relacionadas con el funcionamiento actual de las responsabilidadesasumidas por los departamentos gubernamentales. La administración públicaes el estudio de los poderes y problemas,la organización y el personal, as í comode los métodos de dirección involucrados en la ejecución de las leyes y laspoi íticas de las autoridades gubernamentales. Esta definición establecefases sustantivas y adjetivas de la leypara la planeación y la elaboración depoi íticas, la dirección científica asícomo para un programa extensivo dedatos y decisiones sobre métodos deseables de administración. Al mismo tiempo, se reconoce la unidad de los procesos gubernamentales.
El fundamento de la administración es elderecho, la poi ftica y la administración sonuna clasificación conveniente de los poderesgubernamentales, el autor considera que éstoes lo mejor. Pero, como, a muchos administradores se les exigen propuestas de ley para resolver los problemas sociales y técnicos, eincluir los detalles de actos generales y ejercitar sus potencias discrecionales importantes,la estrecha relación entre la legislación y 'suejecución merece estar bien definida y debidamente reconocida.
El problema más grave que surge de un esfuerzo para definir y orientar el estudio de laadministración pública es el de determinar loque se entiende por ciencia y por principios.Para este problema se ha sugerido una respues-
ESTUDIOS 115
ta en la definición arriba expuesta: pero lasdeducciones necesitan estudiarse con más cuidado, a la vista del pensamiento de la épocaactual. Esto implica una consideración respecto a cómo debe juzgarse el enfoque relativistafuncional.
En un esfuerzo por definir el significadode los principios y la ciencia de la administración pública, se recabaron muchas sugerenciasy experiencias' útiles en otros campos de investigación.
No es conveniente aceptar de inmediatocualquier opinión que intente referirse a laadministración pública como una entidad autónoma y autosuficiente. La suposición deque un campo es independiente se descubregeneralmente en la base de los intentos porformular principios rígidos y estáticos, esdecir, lo que quienes los proponen designancomo cientfficos. Esta sencilla premisa autoritaria ha causado una revuelta en las cienciasfísicas,2 del mismo modo como, en el campode la jurisprudencia, la nueva escuela de losrealistas ha demolido los ídolos de quienescreen en los principios trascendentales y universales.é ¿Se beneficiará la administraciónpública de la experiencia de otras ciencias yde aqu r en adelante evitará la esterilidady complacencia del método universalista-deductivo? Algunas generalizaciones son de lomás sencillas, además, la certeza dogmática
2 Whitehead, A.N., Science and the Modern World, NewYork, 1925; Kevser, Cassius. Thinking about Thinking,New York, 1926; Lenis, Gilbert, The Anatorny of ScienceNew Haven,1926: Peerscn, Karl, The Function ofScience in the Moder State, Cambridge, 1919.
3 W. Cook, watter, Scentific Method and the Law, 1927,13 Amer, Bare Assoc, Journa/, p. 303; N. L1ewelyn,Karl, Sorne Realism about Realism, 1931, 44 HarvardLaw Review, p.1222.
supuestamente cultiva respeto y prestigio;pero una reflexión cuidadosa sugiere queaquéllas, a la larga, resultan insostenibles yperjudiciales.
La Complejidad de la Administración
El campo de la administración pública es muycomplejo. Como otras ramas del goberno, tiene relación con los seres humanos, sus actitudes y tradiciones, los intereses antagónicos yuna extensa diversidad de situaciones sociales.Por otra parte, dentro del ámbito de los propios servicios administrativos, existen importantes diferencias entre los problemas de lascomisiones de servicios públicos y los departamentos de salubridad, entre la administraciónpolicial y la dirección fiscal, entre el municipioy 'la administración de tarifas. Con la rápidaexpansión de las responsabilidades gubernamentales estas diferencias tienden a ser máscomplejas. En lugar de formular principiosgenerales hipotéticos para la administración,es necesario y deseable emprender un enfoqueinductivo para el tratamiento de los problemasadministrativos individuales, tales como lasalud, vivienda, policía, educación y serviciospúblicos. El método relativista-funcional empieza con un análisis de los factores poi íticos,económicos, sociales, tecnológicos y geográficos que inciden en el problema, procediendo aaplicar las técnicas de administración, los métodos de control y, eventualmente, los supuestos tentativos y los datos generales.
La administración está vinculada a muchosfactores condicionantes; en la práctica actualno es una entidad independiente. Sobre esteparticular se pude objetar que la administración pública debe, as í considerada, abarcarmucho más terreno. Esto es cierto, de modo
116 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
que no hay otra alternativa a que la administración gubernamental deba ser realista y creativa. La administración pública es más quemera manipulación técnica y dirección eficiente; debe interesarse por la resolución de problemas y por los avances sociales. La eficiencia técnica no siempre resulta serlo del todo,cuando se examinan las implicaciones másamplias del problema.
Lo anterior no soslaya ni la necesidad dela integración, ni el problema de organizar laestructura administrativa general y los controles a través de los cuales opera. Esta importante fase de la administración pública puede serenfocada de acuerdo al nuevo concepto delmétodo científico. Quienes han sido responsables de las reorganizaciones exitosas de los go-
biernos de los estados, generalmente expresanla opinión de que la consideración inicial ycontinua consiste en suministrar la atencióndebida al marco poi ítico, tradicional, económico y social. La primera y la última de laspreguntas son iguales: é Cuáles son los objetivos y los factores limitantes que se debenvencer para alcanzar una meta? Las reorganizaciones deductivas, desvinculadas y ortodoxascomúnmente fallan en sus espectativas, porqueson obstinadas e irreales. Como dicen losrealistas en las escuelas de derecho, cada casoes un caso nuevo; las situaciones humanasnunca son las mismas. Por lo tanto, una ciegaadhesión a las fórmulas acarrea desajustes yfallas al considerar las consecuencias sociales y los objetivos, que son responsabilidadesprincipales de los científicos sociales.
ADMINISTRACION PUBLICA Y TEORIA POLlTICA •
Charles Merriam
Es probable que se pueda pensar que no existeuna relación importante y precisa entre lateoría de la poi ítica y la teoría de la administración. Pero en realidad esta relación es muyestrecha y el no poder ver y estimar a la administración pública en su marco verdadero ymás amplio de avance teórico y científico,ocasiona mucha confusión.
El comportamiento humano en la asociaciónpoi ítica es el objeto de las ciencias poi íticasen general e implica las teor ías y principiossubyacentes de asociación y comportamientopollticos. Esto requiere el análisis racional, elexamen de la evolución histórica y una observación hábil e íntima. En ocasiones, en la búsqueda de nuevas relaciones, de nuevos conocimientos, la lógica constituye la herramienta,de nuevo la intuición, de nuevo la medidaprecisa.
El artículo apareció onqinalmente en Journal of SocialPhylosophy, julio de 1949, con el título Pub/fe administretion and políticat tneorv, La presente versión fue tomada de una reproducción posterior en Advacement management journal, No. 5, 1940. cuyo título fue modificadoal de rtve aevetooment of meorv tor administration. Consi
derarnos que le titulo original responde estrictamente alcontenido, por lo que decidimos conservarlo en esta edi
ción (Traducción de Mary Lecidusl
Para que todo lo anterior sea eficaz, debeestar íntimamente relacionado con un marcogeneral de economía, historia, filosofía, antropología, psicología y biología. En la épocamoderna, los tres grupos de conocimiento ypráctica radican muy cerca de este núcleo:medicina, educación y administración.
La administración pública es un campomás estrecho. Presupone la existencia de poIíticas u objetivos generales; en una sociedadpoi ítica determinada está relacionada con suinstrumentación.
En la administración pública, como en lasciencias poi íticas en general, surge el problemade la forma del enfoque racionalista o conductista. Pero en la administración, al igual queen las ciencias políticas en general, estos métodos no son excluyentes, sino que se complementan. Existe la necesidad de elaborar unanálisis general de los propósitos e importancia de los elementos fundamentales de la administración y de considerar los fines y valores de la administración. Asimismo, existe lanecesidad de estudiar el comportamientoadministrativo en sus aspectos históricos ycontemporáneos, y de la observación y análisis de lo que equivale a experimentos en actividad administrativa. Esto ha conducido,inevitablemente, al desarrollo de una teoría
120 REVISTA DE ADMINISTRACIDN PUBLICA
general de la administración y de las ramas especiales de la administración, como son lasde carácter histórico, jurídico y funcional.
En sus etapas iniciales, el estudio de la administración se encontraba incorporado enmanuales de práctica del tipo bien resumidoen la obra de Van Mohl, Encyclapaedia af Palitical Science, publicada en 1855, que citabalargas listas de títulos tomados del campo dela administración pública francesa y alemana.Más tarde, diversos estudiosos hicieron variosplanteamientos; algunos eran primordialmentejuristas: Goodnow, Jeze, Preuss, Freund;otros estudiaban la administración, ingenieríao psicología científica: Fayol, Urwick, Mayo;y otros eran estudiosos de las ciencias poi íticas en el sentido más amplio del término:White, Gulick, Willoughby, Follet. Aquellosque primordialmente ejercen la administracióny sitúan a la teoría en segundo término, comopor ejemplo, Sir Arthur Salter en su obraShipping Board, han hecho importantes aportaciones de este respecto. El doctor W.A.White, en su libro,Autobiagraphy afa Purpose(pág. 113), al hablar de su experiencia comoadministrador de un hospital asevera; "Empecé a buscar los principios generales impl ícitos en los problemas de la administración ..."
Entre los temas de investigación teórica,podemos mencionar los siguientes, no enumerados en forma completa ni sistemática, peroque ilustran los tipos de investigación:
1. ¿Cuáles son los fines y los propósitosde la administración pública? zCuálesson los valores sobresalientes de la administración en relación con otros valores sociopol íticos, como la justicia, elorden, la seguridad, la libertad, el biencomún?
2. é Cuál es el carácter y el significadoesencial de la organización como tal?¿Cuáles son los principios fundamentales de la gestión y cómo inciden en laasociación humana? ¿Cuál es la relaciónque guardan la estructura y la función?
3. ¿Cuáles son los tipos principales decontroles y directrices en la administración? é Córno inciden la coerción y elconsentimiento en la administración 1
zCuéles son los papeles relativos deconsulta, fallo, experiencia en la práctica real?
4. ¿Cuáles son los tipos implícitos de integración y difusión de autoridad, decentralización y descentralización yqué inferencias pueden deducirse?
5_ ¿Cuáles son tos modelos importantesde delegación, vigilancia, revisión ycuáles son los tipos y extensión del control administrativo?
6. ¿Cuáles son las funciones desempeñadas por lo racional y lo irracional en laadministración; de la estabilidad y elcambio; del liderazgo y la colaboración?
Encontramos el problema del entorno social y psicológico que en ocasiones se contempla en la administración, en la forma en que loexplican los expertos en materia de personal ypensadores como Mayo en su obra HumanPrablems af a lndustriel Civilizatian. En estecaso interviene el estudio de la naturaleza humana en el ámbito del trabajo masivo bajouna dirección central de alguna clase.
ESTUDIOS 121
Estos son los temas a los cuales los investigadores como Fayol, Urwick, Gulick, Gollet,han prestado atención, no como regla de manera sistemática, sino incidental y colateralmente. Muchos estudiosos de la administraciónhan estado recelosos de lo teórico, considerándolo irnpráctico e incluso irritante.
El estudio de la teoría de la organizaciónes de suma importancia. Quizá en esta etapade la historia nada en la vida humana -pública o privada, poi ítica o industrial- trasciendasu importancia. La función de la organizaciónen la sociedad humana es la de facilitar el esfuerzo y la realización del hombre, la de proporcionar un camino más fácil para hacer loque de otra manera ser ía más complejo. Laorganización es una forma de cooperación pormedio de la cual dos o más personas son capaces de hacer lo que de otra forma no podríanhacer o no harían tan bien. Las realizacionesde la sociedad moderna son en gran medidaproducto de una organización sólida, ya seala forma de organización y colaboración invisible requerida para caminar a lo largo de unacalle llena de gente, o la evidente organizaciónmecanizada encontrada en la operación industrial.
Sin embargo, gran parte de la organizaciónes ineficaz y se ha descubierto que es desagradable, dolorosa, tediosa y opresiva. De ahíque a menudo la organización se identifiquecon obstáculos, dificultades, ineficiencia. Espreciso realizar una investigación diligente, aiin de diagnosticar lo que ocasiona el mal funcionamiento de la organización. Pero estorequiere un análisis más profundo de la raisond'etrc (razón de ser) de la organización y sufunción en las actividades administrativas dela que se encuentra disponible a la fecha. Exis-
te la necesidad de analizar el principio rectorde acción en una situación determinada; elfin o el propósito que se contempla; el tipomás adecuado de organización y el impactoproducido por la organización de las personalidades particulares y en ámbitos socialesdeterminados; análisis de resultados y, porsupuesto, inventar métodos superiores para laconsecución de los fines a través de las formasde organización. Si ésta no ayuda a la personalidad y sirve al grupo, obviamente es unpeso muerto que debe desecharse.
Es imprescindible seguir dichos problemassin importar a donde conduzcan las veredas,ya sea mediante estudios de la personalidad, odel entorno social y el condicionamiento, valiéndose de los laberintos del análisis racional,mediante los simbolismos destellantes de lossistemas de valores que conmueven el corazónhumano; de los embrollos de categorías sutilesdel análisis jurídico; mediante la observaciónestrecha de casos concretos; a través de la medición precisa de los resultados y, asimismo, elcriterio práctico. Se puede decir que es unabúsqueda que apenas comienza en el sentidocientífico, pero por lo menos ya se ha dado elprimer paso con los grandes volúmenes de lamoderna acumulación de datos y con los instrumentos de precisión y análisis más perfeccionados.
Esta no es una búsqueda romántica delSanto Grial, es la necesidad práctica de lainvestigación en la época moderna sobre problemas cruciales que nos hace enfrentar laaplicación práctica y mecánica de nuestra inteligencia humana a problemas que durantemucho tiempo escaparon de la red de la mentehumana. Cabe afirmar en cuanto a la cienciamoderna en el término popular "nosotros nos
122 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
lo buscamos"; y lo logramos. Pero hasta ahoravemos que somos incapaces de organizar enforma adecuada sus posibilidades inmesurabies. Los conceptos antes planteados incidendirecta o indirectamente en los problemas dela administración pública, pero aún no se hanexplorado en forma cabal y sistemática.
También se plantean los problemas de larelación que guarda la administración públicacon otras ramas de gobierno; con otras formasde administración, industrial y eclesiástica.
En algunas ocasiones se idearon enfoquesespeciales a la administración como el:
1. Histórico: que trata de la evolución dela administración en diferentes épocas ylugares, con tendencias duraderas y problemas surgientes.
2. Jurídico: que trata de los trámites administrativos en relación con el sistemageneral del derecho público y privado.
3. de Personal: que trata de los fundamentos en materia de reclutamiento, ascensos, disciplina, separación, espíritu,incluyendo el uso especializado de técnicas psicológicas y otras de la mismaíndole.
4. de Prccedimiento-adminlstrativos: quetratan del flujo y el ritmo de las operaciones en la administración, de su análisis y control. Con frecuencia aqu í seencuentran las hipótesis y la verificación en una forma no científica peroeficaz.
Nos enfrentamos al problema interminable de ajustar y combinar el tema principalde las funciones especiales con los requerimientos de la organización, la vigilancia y ladirección globales; de staff y personal de línea,de operación y de planeación a largo plazo deformas de dirección, tales como las que producirán la unidad de acción necesaria y de lasexigencias de servicios especiales para competencias especiales y aptitud técnica en sus áreasparticulares.
De vez en cuando se hacen investigacionesfuncionales relativas a bienestar, salud, educación, actividades militares y la amplia gama deactividades especializadas del gobierno y sureagrupamiento con respecto a cada una y atodo el proceso poi ítico-administrativo. Hayramas especiales de gestión global, en materiade finanzas, personal, planificación y presentación de informes.
En estas investigaciones se emplean diferentes técnicas especiales como, por ejemplo,estadísticas, contabilidad, ingeniería, psicología, observación precisa y presentación deinformes. Hasta ahora se ha prestado pocaatención al crecimiento histórico o al análisisfilosófico. Casi no se menciona en forma sistemática la patología administrativa, ni descripciones y explicaciones concretas de lo quese podría denominar utopías administrativas,empleando este término para cubrir los inventos y la proyección imaginativa. En la literatura en materia de administración pública nohay muchos infiernos 1 ni demasiadas utopías.
1 Para un estudio de los niveles más bajos de la burocracia,consultar Der Unterthan de Mano; y Bentham, Jeremv."Ofñctet Aptitude Maximized 15 Expense Minimired",WOBks, volumen 5, pp. 263-386.
ESTUDIOS 123
Una de las paradojas de la administraciónes que, a pesar de que descansa sobre el supuesto fundamental de que existen uniformidades básicas en el comportamiento humanoque pueden observarse y analizarse y que, porconsiguiente, pueden regularizarse y sistematizarse mediante organizaciones, proceorrmentos y prácticas administrativas, a menudo losadministradores se inclinan a resistirse a laformulación teórica o ignorarla. Muchos no sedan cuenta de que no sólo son artistas, sino, enefecto, científicos o por lo menos técnicosque aplican la ciencia.
La propia administración en sus mejoresformas trata de las uniformidades previstas,de expectativas razonables en cuanto al comportamiento, y de la integración eficaz de factores imprescindibles en una empresa activa.Incluso la regla emp/rica presupone uniformidades establecidas entretejidas en un patrónoperativo por un observador hábil, un pronosticador calificado y un competente inventorde posibles derroteros de conducta. En elcomportamiento administrativo existe unagran cantidad de elementos imprevisibles ysiempre los habrá, pero asimismo hay un áreade actividad que puede preverse; de otra manera se presentaría un caos sin fin. Sin depender de algunas uniformidades, el administradorno podría establecer el orden, la disciplina oel estado de ánimo en su situación. Sus "reglas"prácticas se remiten a las uniformidades reconocidas del comportamiento y también a losprincipios impl ícitos del orden, la organización, la justicia y el bienestar. Sólo de estamanera puede evitar el método "arbitrario"que lo debilitaría. No se considera que laconducta es arbitraria cuando puede preverseconforme a alguna serie de principios, códigosde entendimiento que reflejan el consenso del
grupo en donde se lleva a cabo la acción. Eneste sentido, el administrador exitoso trataconstantemente con una serie de entendimientos o principios de grupo (explícitos o implícitos) en los cuales confían él v otros al ajustarsus actividades en el campo administrativo.
Tradicionalmente, la administración hasido un arte, pero un arte con aptitudes y técnicas que ahora se transforman paulatinamenteen muchos aspectos mediante la instrumentación de estadísticas, contabilidad, ingeniería,psicología, mediante formas refinadas de análisis e interpretación, lo que surge en un conjunto de prácticas en el que hay muchas formasde medición precisa, muchas situaciones enlas cuales pueden hacerse pronósticos exactos.Aparecen muchos tipos de generalizacionesabriéndose paso a través de la capa de la tradición hacia la luz de la organización racional.
En lo anterior podrá apreciarse que la administración pública guarda una estrecha relación con las categorías generales de la cienciapoi ítica en el sentido más amplio. Los fines ylos medios de la administración se encuentranvinculados con los fines y los medios de laasociación pública, en la teoría y en la práctica.
En términos más amplios, la administración se relaciona con el conjunto general delas ciencias sociales. Si bien la administraciónpública se encuentra limitada por las categorías del Estado, con sus formas especiales deasociación y sanciones, existen actividadesen otros grupos sociales que pueden clasificarse bajo el encabezado general de la administración. En la Iglesia, la industria, la educación,en las sociedades profesionales y culturales demuchos tipos, existen nuevas formas de gestión que se asemejan mucho al gobierno de la
124 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
asociación poi ítica. Al tratar aspectos de lacomunidad, los sociólogos hablan de estas formas generalizadas; los antropólogos al mencionar tipos humanos primitivos; los economistas,especialmente con relación a la organizaciónempresarial y por una amplia variedad deorganismos de otra índole interesados en lagestión dentro de dominios de acción especiales.
Los supuestos, observaciones, inferencias,análisis y conclusiones que se encuentran en elámbito generalizado de las ciencias sociales,están íntimamente relacionados con los procesos de la administración y gestión públicas.Hasta la fecha no se han elaborado estudiosintensivos de estas correlaciones en escalamuy amplia, pero se están emprendiendo. Losactuales estudios del profesor Floyd Reevesen materia de la teoría de la administraciónson de especial importancia, pero aún no sehan concluido. Igualmente, en el mundo industrial sus actividades son tan importantescomo los propios fines.
En conclusión, es claro que la gestión esun aspecto de las relaciones sociales que contiene un conjunto de personas, prácticas yprocesos, una serie de datos que a menudo sepueden observar con mucha precisión y queson materias disponibles de análisis, interpretaciones e inferencias con respecto a esquemasgenerales y continuos del comportamiento deun campo especial de la conducta.
La aseveración de que el cuerpo de datosy principios acumulados no constituyen cortocimiento o ciencia plantea una cuestión dedefinición que no puede solucionarse con unamera afirmación. Podemos, a la vez, impugnarel monopolio de aquellos que tienen una su-
prema confianza en sus evaluaciones particulares ciencia oconocimiento. Cualquiera puededefinir lo que le gusta, por supuesto, comopunto de partida, pero para efectos de unintercambio eficaz de ideas, los demás debenaceptar sus símbolos verbales.
Sin adentrarnos en una explicación compleja del significado exacto de la palabra ciencia (empleada en muchos sentidos diferentespor pensadores competentes), es claro que elestudio de la administración trae consigo nuevos conocimientos acerca de nuevas relacionesen los campos de las ciencias sociales y poi íticaso Al igual que la medicina y la ingeniería,va de la tecnología a la investigación científicay viceversa. El marco conceptual de la administración, así como sus técnicas de medición,análisis, inferencia, sus interpretaciones ygeneralizaciones se han desarrollado en formaimperfecta, hasta ahora. Pero no son inherentemente incapaces de desarrollarse; y el proceso de elaboración y perfeccionamiento se estállevando a cabo rápidamente, habida cuentade los conocimientos modernos. En esta etapa,la dirección correcta es más importante queel ritmo.
11
Por supuesto que un asunto de importanciafundamental es ¿qué relación guarda la administración práctica y la investigación técnicaen la administración? ¿Cuáles son los resultados de un estudiante especial enviados al administrador y cómo son los problemas a largoplazo del administrador que se envían al estudiante especial?
Uno de los problemas más fascinantes dela historia del aprendizaje humano es la forma
ESTUDIOS 12&
en que pasa la regla empírica de la ciencia yla tecnología, de la medicina a las matemáticas y viceversa, de la química y la biología ala medicina y de regreso; son las historias épicas de las conquistas humanas en el campo delconocimiento. De la misma manera, de la administración empírica a técnicas de la mismay viceversa es un importante proceso que aúnno se termina; de hecho, apenas comenzó enfechas recientes, habida cuenta de los descubrimientos modernos.
Hace algunos años un diario de Chicagopublicó una nota de lo que le agradó llamar"la conferencia más extraña de la historia"entre los "profes" y los "polizontes" y sellevó a cabo en Mandel Hall. Yo defendía elempleo de las estad ísticas de tránsito y meapoyaba un jefe de la policía quien dijo, segúnel diario, "El profe tiene razón, las estadísticas son sensacionales, yo las uso para explicary no me pueden replicar, porque yo tengo losinformes."
Probablemente es cierto que los administradores en general, no saben más acerca de lafilosofía de lo que la mayoría de los filósofossaben de administración. Hasta ahora, los másversados en ambas materias no son muy numerosos, pero hay excepciones notables y elnúmero aumenta. Sin embargo, cabe señalarque es más fácil contestar la pregunta relativa a la forma en que se transmiten las aptitudes especiales del centro de investigación aladministrador que la pregunta general aplicada a todas las actividades. Por la misma naturaleza de su ocupación, el administrador esuna persona acostumbrada a conjuntar losdiferentes tipos de conocimientos necesariospara una empresa determinada. Dado el problema, tiene que encontrar las aptitudes espe-
ciales disponibles y necesarias y entretejerlaspara formar una trama. Es un experto en con-
, tlregar a los especialistas que desempeñaránuna tarea en particular. El administrador es lapersona a la que se recurre con mayor frecuencia con objeto de reclutar y aprovechar expertos en diversas materias. Esa aptitud es nuevay desconocida para él y no es una razón suficientemente poderosa para no explorar susposibilidades en el servicio de la empresa enparticular que está a su cargo.
El obstáculo primordial al libre intercambio de nuevas ideas y al flujo libre de problemas radica en la resistencia del simple sistematizador, que no desea que se le moleste connuevos problemas y materiales; así como laactitud del administrador altamente calificadoque no analiza los elementos de su arte parapoder traducirlos en una técnica transferible.De hecho, puede considerar estas aptitudestotalmente personales e imposibles de transmitir; como hombre de acción puede sospecharde las ideas derivadas de la reflexión sistemática y no en experiencias concretas, temiendoque sean imprácticas o imposibles.
Por otra parte, el teórico o el científicopuede desconocer la sensación que da el material con el cual se entreteje la administraciónpráctica, y es incapaz de adaptarse al uso delas unidades y substancias que forman los elementos que debe manejar. De ah í que puedaser preciso en las mediciones, pero no sepa loque tiene que medir. La práctica de designarcientíficos competentes para ocupar cargosadministrativos, los cuales pueden o no seraptos, añade dificultades en este momento. Laadministración pública y la ciencia han padecido este mal.
126 REVISTA DE ADMINISTRACIDN PUBLICA
Al remontarnos al estudio de la administración pública, se ve en los pa íses europeosuna evolución larga e intrincada. La administración militar se creó por las exigencias de laguerra y la administración civil, en sus etapasposteriores, surgió de la necesidad de un mejormanejo de los dominios privilegiados de losmonarcas para los cuales, no obstante, laposesión privada y el derecho público eran lomismo. El surgimiento del Estado nacionalmoderno y sus vastos territorios, y las nuevasformas de control dieron ímpetu al desarrollode la administración. Muchos estudiosos presentaron la historia de este movimiento, aunque queda mucho por hacer. La obra de Toynbee History nos da una perspectiva sorprendente del surgimiento de diferentes clasesprecoces de administración, incluyendo laromana, la sarracena y la europea occidental.
En la Unión Americana, nuestro punto dereferencia es la doctrina jacksoniana de rotación, relativa~ente inocua en un principio,pero cuyo peligro aumenta con la evoluciónde las especializaciones en todas las formas devida, tanto industrial como gubernamental.Después de tres generaciones de tolerancianos abocamos a la gran tarea de desarrollar u~mejor sistema. Los métodos iniciales paralograr este cambio fueron la reforma al servicio civil, el derecho penal y el rechazo contralos sinvergüenzas que detentaban un cargo.
A principios de siglo se inicia una seriede nuevos enfoques al problema de la optimización administrativa que son los siguientes:
1. La organización de los propios empleados públicos en defensa del sistema deméritos, en un principio a nombre delo que se llegó a conocer como tenencia
del puesto, pero más tarde con otrosfines.
2. La organización de oficinas privadas deinvestigación municipal de clases sumamente diferentes (una vez organizadas, como la Asociación de InvestigaciónGubernamental) .
3. La organización de oficinas públicas deinvestigación administrativa y gubernamental en ciudades y estados de laUnión Americana.
4. Organizaciones de funcionarios públicos preocupados por normas profesionales de trabajo, como los regentes delas ciudades, centrándose en el grupo deasociaciores de Chicago. (Consultar eldirectorio de dependencias elaboradopor la Cámara de Compensación de laAdministración Pública).
5. Los esfuerzos observados en una seriede universidades como las de Chicago,Syracuse, Harvard, Columbia, California, Wisconsin y Brookings. Algunosde estos esfuerzos eran decididamentede dependencias de servicio o vocacionales; otras se interesaban más por lainvestigación y otras realizaban unacombinación de actividades de servicioe investigación.
6. En 1930, el Fondo Spelman dirigió suatención a los problemas de la administración pública en sus aspectos de servicio y se desarrolló un programa importante de actividades.
7. El Comité de Gestión Administrativadel Presidente Roosevelt. (1935-37)
ESTUDIOS 127
Uno de los acontecimientos sorprendentesy gratificantes en años recientes ha sido elcambio de diferentes organizaciones del interés en un festejo anual, al interés en la recopilación y aprovechamiento de datos para finesadministrativos; a la organizaci6n en funciónde demandas de servicios modernos. Para mífue un momento histórico cuando el titularde una asociación de funcionarios dijo un día(con la misma tristeza que uno de mis colegas,un profesor que hablaba del equipo de futbolde la Universidad de Chicago) en el Ouadrangle Club: "Profesor, vamos a dedicarnos a lainvestigación. Vamos a destinar nuestro dinero de festejos anuales a la investigación;esto va a hacer que exploten algunos de nuestros miembros, pero lo vamos a hacer."
En las últimas décadas, los funcionariospúblicos han hecho frente a una enorme cantidad de nuevas técnicas que se desarrollancon la división del trabajo y con la magnitudde empresas modernas en la industria y en elgobierno. Entre éstas observamos los instrumentos de la contabilidad y sobre todo decontabilidad de costos; un rango considerablede dispositivos de estad ística utilizados comomedios de operación y control administrativos;pruebas de personal, c1asificaci6n y calificaci6n como parte del proceso de reclutamientoy administraci6n de miles de hombres ocupados en muchas tareas diferentes con unaenorme cantidad de aptitudes especiales; lastécnicas de gesti6n que se desarrollan en laindustria y en otros sectores, que implicanformas singulares de una mezcla cruzada deingenier ía y psicología social; experi mentasinstitucionales y funcionales de todo tipo quefrecuentemente emplean los métodos másperfeccionados de- observación y r:1álisis,
como en materia de salud, educaci6n e ingeniería.
En este proceso, los propios gobiernos seconvierten no s610 en dependencias de servicios, sino en centros de recopilaci6n de datosy observación e inferencia de un tipo científico en muchos puntos diferentes. El informedetallado, elaborado en fechas recientes delComité de Recursos Naturales relativo a lainvestigaci6n científica del gobierno federal(que representa $120.000,000 anuales) muestra la situación total en forma integral y viva.
El ::,unto fundamental de este acontecimiento en el campo de la administración seobserva en la creaci6n (1939) de una divisiónespecial de investigaci6n en materia de gestiónadministrativa bajo la Dirección Federal delPresupuesto. Este organismo se estableciópara el estudio continuo de organización yprocedimiento administrativos en los nivelesmás altos. Junto con esto va la organizaciónsistemática de investigación estadística en laJunta Central de Estadística, también bajo laDirección del Presupuesto.
Asi mismo, es de gran importancia el establecimiento del Consejo Federal de Personal,que cuenta con un funcionario de personalpor cada departamento y el inicio de capacitación del servicio público relacionado con laempresa más amplia de la capacitación vocacional. Los asesores del presidente -hombresde carrera- han sido designados en fechas recientes como agentes especiales de enlacepara tomar contacto con los problemas de laorganización y actividad del personal. Otrasestructuras como las escuelas especiales sostenidas por los Departamentos de Estado yAgricultura, son de gran trascendencia paracultivar normas de personal.
128 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
En el proceso de capacitación para el servicio administrativo se encuentra un punto deunión importante entre el académico y el funcionario, ya sea en la forma de capacitaciónuniversitaria antes de ingresar al servicio o enla forma de capacitación en el servicio. Eladiestramiento formalizado de tipo académicoimplica contactos estrechos con los métodos yresultados científicos, que serán implementados por diferentes formas de aprendizaje einternados, mientras que la capacitación en elservicio estimula la afluencia de los mejoresresultados de la experiencia práctica y de larealización técnica. Otro punto de contacto seobserva ya sea cuando el estudiante se convierte en un aprendiz en una oficina o cuandoel funcionario se convierte en un estudianteuniversitario. Los pormenores de la experiencia práctica y de la crítica imparcial se unenen un proceso que tiene implicaciones másamplias que el efecto pedagógico inmediato:hace posible un intercambio libre de puntosde vista en un clima estimulante.
En un período de transición como el queestamos atravesando en los Estados Unidoshacia niveles más altos de administración pública, este intercambio es de enorme importancia y con frecuencia se subestima. Noobstante, uno de los mayores problemas prácticos que surgen en este caso es la carencia depersonal capacitado, dentro y fuera del servicio disponible sin perturbar otros servicios devigilancia y conducta de este sistema de capacitación dentro del servicio.
En el Comité de Administración Públicadel Consejo de Investigación de Ciencias Sociales se observa una forma especial de organización. Dicho Comité ha emprendido unaserie de actividades encaminadas a estimular
la investigación científica, la coordinación depersonal y los proyectos de investigación yen algunos casos ha realizado proyectos porsu cuenta.
Este Comité funciona en forma conjuntacon grupos académicos de investigación, comolas universidades de Harvard, Columbia, Chicago, California, Virginia, Wisconsin y otras,as í como con funcionarios gubernamentales.Cabe citar, como ejemplos, el estudio realizadopor el Departamento de Agricultura, la experiencia de la captación y registro de datos dela Administración de Ajuste Agrícola, el estudio de la Autoridad del Valle de Tennessee yuna larga serie de empresas similares. Durantemuchos años el Presidente del Comité deAdministración Pública fue al mismo tiempoPresidente de la Cámara de Compensaciónde Administración Pública y del Servicio deAdministración Pública, proporcionando asídurante este tiempo una forma de vínculoentre los profesionales y los estudiantes especiales en el campo de la investigación.
Más aún, la Asociación Norteamericana deCiencia Poi ítica realizó una serie de conferencias en las cuales se reunieron funcionariospúblicos y estudiosos de gobierno. En general,el intercambio de ideas, experiencias y experimentos entre el administrador práctico y elinvestigador se lleva a cabo en forma callada ya una velocidad que no ha tenido paralelo eneste país.
En otras épocas, cuando el gobierno eraautocrático o aristocrático, el servicio administrativo se limitaba primordialmente a unaclase especial de personas reclutadas en sumayoría de un grupo muy pequeño a pesarde las notables excepciones en el caso de per-
ESTUDIOS
sonas inusitadamente talentosas. En nuestrasociedad democrática, el proceso ha sido encierta medida más lento, debido al prejuicioinicial en contra de la administración comoherramienta de los opresores; pero la marease dirige hacia el lado opuesto y probablementedesarrolle un servicio público más eficaz quenunca. Una carrera que realmente está abiertaal talento es un servicio democrático arraigadoen el sistema democrático de educación, en laforma democrática de vida.
Con el intercambio más libre entre el personal de los centros de investigación y el servicio administrativo, el establecimiento de centros de investigación en la propia administración y la capacitación antes de ingresar al servicio en escuelas y preparación en el servicioen las oficinas gubernamentales, se abre el camino para una circulación más acelerada deideas y experiencias, como jamás se habíavisto en la historia. Los contactos entre lateoría y la práctica tienden a ser normales yno ocasionales, vitales y no mecánicos. Estees un logro enorme y duradero.
No puede decirse que se logró el equilibrioideal, pero ya se realiza un notable avance, yse ha obtenido un logro muy marcado en diferentes oficinas. Todavía les queda un largocamino que recorrer a la investigación y a laadministración pública de las oficinas, perovan en la dirección correcta.
En la época actual es de enorme importancia para el bienestar de la humanidad que lasnormas en materia de administración pública,teórica y práctica se mantengan al nivel másalto posible. Esto se debe a los siguientesplanteamientos:
129
1. En una era de poi íticas sociales quechocan sin una dirección muy clara,que cuenten con el acuerdo general, esde excepcional importancia !aadministración sólida. Si por debajo de la superficie de una tormenta de la opiniónpública existe una base sólida de eficiencia administrativa, los choques delas luchas internas son menos intensos ypeligrosos al influir en las relacionessociales. El sistema administrativo francés sobrevivió a la revolución francesa yla administración germana a la recienterevolución que sufrieron en ese pa ís. Enuna ciudad o Estado bien administrados,los cambios po! íticos no interfieren seriamente en el curso ordenado de losacontecimientos. Sin embargo, los administradores corruptos, ignorantes ymal capacitados no pueden ejecutareficazmente una poi ítica y como consecuencia la comunidad padece.
2. El diluvio de la administración científica asciende más y más rápidamentecon el paso del tiempo y tenemos todala razón al prever que no se descuidaráen nuestra época. La ingeniería, psicología, educación, biología y química,alteran nuestros estilos de vida a unavelocidad que nunca se hab ía conocido.El aprovechamiento eficaz de estosresultados requerirá los servicios de administradores competentes, capaces deestar conscientes de su trascendencia,escogiendo lo que es útil y reconstruyendo constantemente una estructuraequilibrada del servicio público internoy ayudando a planear el futuro.La exposición Futurama en Nueva York(puesta por la General Motors) ha dado
130 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
una nueva visión d muchas personasque vagamente presionan hacia adelantepara la consecución de alguna meta all íseñalada, posiblemente sin contar conuna dirección acertada o sin ayudacompetente; incluso si es posible logrardicha meta, dado que la sincronizacióndel futuro es tan importante como sustécnicas. Una de las grandes funcionesde la gestión es llevar a cabo transiciones con un mínimo de shock y de pérdida, pero esta es una tarea para aquellosque comprenden tanto lo oculto comolo práctico y cómo mezclarlos en unacombinación que funciona a medidaque seguimos adelante.
3. Los males administrativos en el períodoal cual nos acercamos requerirán unfoco de atención diferente al usado durante la época anterior. La patología dela administración estuvo marcada durante largo tiempo por la presencia dela corrupción, ignorancia, indolencia,incompetencia, favoritismo y opresión.Aún no hemos podido salir de esta era,pero ya vamos por buen camino; perosuponiendo que podamos salir, cabeesperar una nueva serie de dificultades,a menos que se tenga mucha cautela.
zCuáles son estas? Las nuevas dificultadesson las de arrogancia e indiferencia frente alpúblico, falta de benevolencia, acercándonosa la rudeza y la crueldad, devoción a la inflexibilidad y la rutina, quejas por la teoría y elcambio; la desidia, evasiones y retrasos; o loopuesto a la rapidez excesiva y apresurada sinpreparar al público adecuadamente para hacerfrente al cambio.
Sobre todo existe el peligro siempre inminente del deseo de lograr una autoperpetuación personal y expansión del poder, intolerancia burocrática del tipo más mezquino,sabotaje de los fines de la oficina al colocar lamaquinaria o a la persona por encima de lafunción para la cual está all í, o el esfuerzo deladministrador para hacerse cargo del papel deformulador de poi íticas mediante diferentesdispositivos, ya sean directos o de otra índole.
En ocasiones estos padecimientos son tandifíciles de soportar, como las cadenas y laopresión, dado que pueden indicar poder, incluso las indulgencias o el paternalismo de laantigua autoridad. No hay un remedio específico que cure todos estos males, pero hay condiciones generales que conducen a una administración robusta y sana. Ninguna de estascircunstancias es de mayor importancia, apartede la responsabilidad ante la comunidad, queel mantenimiento de elevadas normas profesionales de los círculos oficiales que acerca alos altos niveles de la tecnología y de la investigación científica. El flujo libre de ideas, inventos, experiencias y personalidades es unacondición indispensable para lograr la mejoradministración.
En este pa ís existen fuertes tendenciasque surgen de los antecedentes de la educacióngeneral, el espíritu democrático general, elreconocimiento general de los valores de laciencia, la tecnología, la eficiencia en la industria en el sentido más amplio del término.Esta no es una tecnocracia malaventurada,sino una democracia que aprovecha la tecnolag ía para la consecución de sus fines.
Hace 50 años soportamos la carga delsistema de despojos y no existía un órgano de
ESTUDIOS 131
pensamiento organizado relacionado con losproblemas de la administración pública. En laactualidad estamos en camino de deshacernosde las cargas del sistema de patrocinio paraestructurar un conjunto de conocimientoscientíficos en materia de administración PÚblica. En el siguiente estadio, nuestro problema en la Unión Americana es:
1. Mantener una presión inexorable en elsistema de despojos a nivel estatal y nacional, hasta abolirlo.
2. Continuar con el desarrollo de la ciencia y tecnología en la administraciónpública en instituciones académicas ygubernamentales con todo el personal einstalaciones disponibles.
3. Asegurarnos de que todas las decisionesdonde hayan datos técnicos disponiblesno se tomen sin conocer la informacióny los análisis técnicos y servicios delpersonal técnico.
4. Establecer las mejores relaciones de trabajo entre los aspectos científicos yprácticos de la administración públicamediante cualquier dispositivo que mejor pueda promover el intercambio librede experiencias; inferencias, planes,progra mas, persona l.
En este sentido se ha avanzado en formaextraordinaria, especialmente en la última década, pero aún nos encontramos a la mitad delcamino. Mientras tanto, la demanda de unaadministración pública aumenta cada vez más,a medida que surgen emergencias nacionales einternacionales, de orden militar y civil entorno a nosotros, amenazando el curso de
acción racional encaminado hacia metas democráticas.
¿Qué es lo que podemos esperar en eldesarrollo de la administración en el futurocercano? La profecía es siempre una tareadifícil y peligrosa. La ensayo modestamente ysólo como filósofo. Puedo prever lo siguiente:
1. El desarrollo de un órgano de teoría yciencia general de la administración pública tomado en parte de estudios administrativos, parcialmente de extensosanálisis filosóficos, de la psicología yotra parte de una comparación de tiposy tendencias en la administración.
2. El desarrollo de documentación histórica acerca de la evolución de la administración a través de sus diferentesetapas de desarrollo.
3. El desarrollo de las implicaciones jurídicas de la administración y en particular de las relaciones entre la gestión y elderecho administrativo, la justicia administrativa y el procedimiento administrativo.
4. El desarrollo de presentación de informes y contabilidad en el ámbito admi-
nistrativo, utilizando modernas herramientas de medición, en una escalamayor y más refinada que la empleadahasta ahora; una vasta tarea en sí,abriendo una riqueza de datos destinados a la operación y el control administrativos y también para el estudio y elanálisis objetivo.
132 REVISTA DE ADMINISTRACIDN PUBLICA
5. Preveo el desarrollo de tipos especialesde estudios, algunos de ellos en materiade gestión global y otros en áreas funcionales. Entre los primeros -Jos estudios globales- se encuentra el examende las funciones fiscales, de personal yde planificación de la administración.De éstos, los estudios en materia depersonal son, con mucho, los más desarrollados, empleando las técnicas de lapsicolog ía y la estad ística y con mayoramplitud el estudio de relaciones delpersonal, con el entorno social en general. La administración fiscal se relacionaestrechamente con la teoría y la práctica de la econom ía y se abre a amplioscampos de investigación e inferenciarelativos a los problemas de ingresos yegresos nacionales, que se expande ycontrae a diferentes niveles. La administración de la planeación integradapor la previsión y elaboración de cursosde acción integrados a largo plazo -unincidente necesario en el proceso ordenado- requerirá necesariamente el estudio serio de grupos competentes deestudiantes reclutados y bien capacitados para su difícil tarea de pronosticartendencias y adecuarse a ellas, habidacuenta de las poi íticas públicas y elentorno socioeconómico.
6. Desde otra perspectiva,es inevitable quediferentes grupos funcionales que integran el servicio público hagan aportaciones importantes a los estudios enmateria de gestión. Técnicas especializadas como salud, bienestar, educación,industria, agricultura, milicia, manejanproblemas especiales y, desde sus puntos de vista particulares, alcanzarán
conclusiones importantes de valor general, no sólo para los grupos de serviciosino también para estudiantes y científicos.
7. A mi JUICIO -el cual no comparten engeneral todos los sumos sacerdotes responsables de la administración públicase debería estar interesado en el desarrollo de algunas investigaciones en materiade patología administrativa por un lado,y por el otro en aventuras de idealismoadministrativo. Serían útiles unas cuantas utopías en la administración, inclusosi chocaran los teóricos o los prácticos;y una exploración sistemática de lospadecimientos de la administración provacarían un shock pero quizá seríanútiles. Unas cuantas declaraciones apasionadas de fe en el futuro y algunosdiagnósticos generosos, pero inteligentes, e incluso diatribas, mejorarían laliteratura administrativa, si no es quesu calidad técnica.
Todo esto se encamina hacia el uso máspleno de la inteligencia para tomar esas decisiones administrativas, de las cuales dependeuna gran parte del bienestar humano. Existeun núcleo central de conocimientos probadosen la administración pública que está a disposición de aquellos que los usarán y podemosestar seguros de que con el avance de lasciencias sociales y el entendimiento más cabaldel comportamiento humano, esta área seextenderá y enriquecerá.
En todo momento es importante escrutarmétodos y resultados en cualquier dominiode la acción o la investigación, pero es una
ESTUDIOS 133
insensatez máxima permitir en este momentoque las disputas sobre la pregunta de que si laadministración es o no una ciencia, obstaculicen el progreso considerable en dirección delbienestar de la humanidad. En el lenguaje deGoethe, "Todas las teor ías son grises y verdees el brillante árbol de la vida." La administra-
cron es el centro palpitante de la asociaciónmoderna, vinculada a la felicidad de todohombre y mujer en cualquier sitio. La administración no se encuentra fuera de la influenciade la inteligencia humana, sino por lo contrario responde al enfoque lógico mediante lateoría y la práctica.
LA ADMINISTRACION, UN FUNDAMENTO DEL GOBIERNO *
Charles Beard
Los constituyentes de los Estados Unidos consideraban que el establecimiento de una nuevaforma de gobierno mediante los procesos dediscusión, deliberación y acción popular, distinguiéndolos de los largos procesos de violencia, era un triunfo para el espíritu de la UniónAmericana. Remontándose a su época y viendo hacia el futuro, cabe señalar que estabanjustificadas sus muestras de satisfacción.
Con referencia a un acontecimiento menos trascendental, en esta modesta ocasiónpodemos considerar adecuadamente comotriunfo de ese mismo espíritu la acción voluntaria de funcionarios públicos y ciudadanosinteresados que contemplan el mejoramientodecidido y continuo de los servicios públicos.Es esta acción, el establecimiento de la Sociedad para la Administración Pública, lo que ratificamos y aprobamos hoy. Estos funcionariosy ciudadanos no son asalariados de un poderdespótico, donde reciben órdenes de nivelessuperiores. No persiguen el engrandecimientode una clase inclinada a explotar y oprimir aun pueblo sometido. No se preocupan primor-
Este artrcc!o apareció publicado en The American Po/itical Science Review, No. 34, en 1940, con el titulo de"Administration, el tundatíon of covernment.Dncínatmcn.te fue un discurso pronunciado ante I¿¡ Asociación Norteamericana de Ciencia Poi mea y 1,) Sociedad Norreomencana para la Administración Pública, en diciembre de 1939(Traducción de Mary Lapidusl
dial mente por los emolumentos, ascensos yhonores, como tales. Por el contrario, se proponen realizar un autoanálisis, estudiar formas y métodos para hacer que los serviciosprestados por el gobierno al pueblo sean máseficientes y económicos. No desean menguarlas libertades civiles ni las responsabilidadesindividuales en la sociedad. Al contrario, aprecian estos valores eternos y procuran descubriry desarrollar esquemas y métodos de administración que estén deliberadamente adecuadosa la perpetuación de estos elementos valiososen el legado norteamericano.
La medida que se toma el día de hoy, aunque parezca ser nueva para algunos, es sólola culminación de una cadena de eventos queabarca un período de más de cuarenta años.El establecimiento de la enseñanza sistemáticade la administración, comparada bajo los auspicios del finado Frank J. Goodnow en laUniversidad de Columbia, fue hace tiempouno de los grandes comienzos. La organizaciónde la Oficina de Investigación Municipal deNueva York fue otro avance. La creación de laAsociación de Investigación Gubernamentalfue otro más. La difusión de la instrucción enmateria de administración en nuestras universidades, la creación de numerosas sociedadesde funcionarios públicos, el incremento de lalegislación del servicio civil, las distinguidascarreras de innumerables hombres y mujeres,
136 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
el profundo reconocimiento de la relaciónvital entre la administración eficiente y honorable y la mera existencia de nuestra sociedady forma de gobierno, todos estos elementosy más, han señalado al cabo de los años lallegada de este día y la acción que se emprende aqu I en este momento.
Quizá porque he estado relacionado modestamente con la historia de este movimiento,desde mis días de estudiante bajo ese gran ybuen hombre, Frank J. Goodnow, me invitaron a dirigirme a ustedes en esta ocasión. Talvez soy un monumento gris y musgoso, fijoen el tiempo, como una de las marcas en ellargo sendero que conduce al presente acontecimiento. Por ende, las circunstancias propician los recuerdos, pero no dedicaré tiempoa una narración, plenamente consciente queno es lo que yo diga aqu í, silla 10 que ustedeshagan, lo que contará irrevocablemente enla historia de nuestro sistema poi ítico en losdistantes años venideros.
Parece ser que es más adecuado resumir enunas cuantas frases las conclusiones principales, relativas a la administración, que he alcanzado en mis estudios y experiencias. Parafraseando a mi distinguido amigo, el doctor AIfred Cohn, especialista en cardiología del'Instituto Rockefeller, puedo comentar, amodo de prefacio, que la tarea de la ciencia,al tratar cualquier tema, es hacer plantemientos reales de suma generalidad y con el menornúmero posible de palabras. Evocando estaexhortación quisiera presentar. por lo quevale y por el valor que puede demostrar, el siguiente planteamiento de axiomas o aforismos en materia de administración pública,dado que es lo adecuado en esto importantereunión.
1. El desempeño continuo y, más o menos,eficiente de ciertas funciones por partedel gobierno central y local, es una condición necesaria para la existencia decualquier sociedad.
2. A medida que una sociedad se tornamás compleja, su división del trabajo seramifica más ampliamente; se expandesu comercio; y la tecnología toma sl lugar de las artesan ías y la autosuficiencialocal; asimismo, las funciones del gobierno aumentan en número y sus relaciones se vitalizan con la fortuna dela sociedad y de 105 individuos.
3. Cualquier gobierno en una sociedad tancompleja, y por consiguiente, cualquiersociedad en sí misma, es fuerte en proporción can su capacidad para administrar las funciones que se crean.
4. La legislación relacionada con estasfunciones, por difícil que sea, resultarelativamente fáci I comparada con lapuesta en vigor de la legislación, esdecir, el desempeño eficaz de sus funciones en sus ramas más diminutas ypara el bienestar público.
5. Cuando una forma de gobierno, comoel nuestro, prevé cambios legales pormedio del proceso de discusión y decisión abierta, para adaptarse a los cambios sociales, entonces la administracióneficaz y atinada se convierte en lacondición previa primordial para laperdurabilidad del gobierno y la sociedad; o dicho con una metáfora, se convierte en los cimientos del gobiernocomo negocio que marcha.
ESTUDIOS 137
6. A menos que los miemb ros de un sistema administrativo se tomen de diversasclases y region es, a menos qu e las ca rre ras est én abi ertas a los ta len tos, a menos que la forma se prepare median teun esquema adecuado de ed ucacióngenera l, a menos que los funcionariospúbl icos estén sujetos a la cr it ica inter na y exte rna de natura leza construct i
va, el personal púb lico se convertirá enuna burocrac ia qu e rep resenta un peligro para la sociedad y el gob ierno popu lar .
7 . Como lo señaló recientemente DavidLilienthal en un discurso acerca de laAutoridad de l Valle de Tennessee , amenos que un sistema administrativoesté estructurado y manejado de talmanera que mantenga vivas las respon sabilidades locales e individuales, espro bab le que destruya las fuen tes fundam entales de actividad, esperan za yentus iasmo necesar ios para el gobiernopopula r y para e l f lo recimiento de unacivilización de moc rát ica.
La validez de estos axiomas puede ilustrarse, pero no comprobarse , haciendo referenciaa l destino de esa gran soc iedad, el ant iguo
Imperio Romano, que desapareció de la t ierra.Los historiadores está n de acuerdo en el sent ido de que en los últimos años de 1mperio,el sistema ad ministrativo , qu e se había complicado y central izad o en la época de laprosperidad, destruyendo la autonom ía loca l,fue incompetente en sus tareas y se hu nd ióen ruinas con la sociedad que en una épocaayudó poderosamente a sostener.
Si estas cosas son ciertas y de buena fuente, con cluimos que esta oca sión , que puedeparecer tr ivial en medio de l ajet reo y el estru endo de los acon tecimien tos, qu izá recibauna ex traña exaltación por parte de aq uelloshis toriadores, qui enes, en años distantes, intenten t razar la t rayectoria de nuestr a civilización . En cualquier caso , podemos tener laseguridad de que el buen trabajo, hecho conhon estidad , con un interés inagotab le en elbienestar público, cuando es d igno de losgrand es ta len tos y las alta s asp iracion es, tra econs igo sus propi as reco mpensas y satisfaccion es y de alguna manera ech a anclas en laeco nom ía de la historia universal. Con tranqui lidad y bajo este augurio, la nueva sociedad,hoy lanzada, puede esperar un serv icio que noterminará hasta que las palabras de l Discursode Gettysburgo no se escuchen más en est econ tinen te.
LA ADMINISTRACION PUBLICA COMO PROFESION*
Leonard White
Hace un siglo, la administración de asuntosgubernamentales exig(a muy poco de las profesiones, salvo de la educación. Las listas deprofesionales estaban integradas por algunosabogados de las oficinas del Departamento deJusticia y de las dependencias estatales delMinisterio Público, unos cuantos ingenierosque participaban en la construcción del canaly la vigilancia de carreteras y caminos públicos, algunos médicos y muy pocos científicos.El resto del servicio público estaba compuestopor funcionarios del orden, recaudadores deimpuestos, tenedores de libros, empleados deoficina y mensajeros, bomberos voluntarios ytrabajadores ordinarios; en suma, personasque necesitaban sentido común, buen criterio,disposición para trabajar y, en ocasiones, conocimientos de rutinas especiales, pero que nocontaban con capacitación técnica ni profesional.
Incremento de los grupos profesionales
Fue en 1830 cuando se organizó el primergrupo profesional en el servicio público de laUnión Americana: el Instituto Norteamericanode Instrucción. La infiltración paulatina degrupos profesionales en el servicio públicoestá marcada por la aparición sucesiva de una
Este articulo apareció originalmente en The Anna/s, No.34, en 1937, con el tltutc administretion as a orotesston,{Traducción de Mary Laptdus}
orqanizaclón profesional o técnica, prácticamente todas ellas en el período posterior a laGuerra Civil y la mayor parte de éstas, a partirde 1900. Por ejemplo, en 1872 se organizó laAsociación Norteamericana de Salud Pública,en 1884 la Asociación de Químicos AgrícolasOficiales, en 1889 la Asociación Nacional deBibliotecas Estatales y en 1897 la Asociaciónde Funcionarios de Alimentos Lácteos y Fármacos. Durante este período, otros gruposprofesionales también intentaron penetrar alservicio público. Actualmente la conducta delgobierno depende en gran y creciente medidade hombres y mujeres profesionales. Antesde 1830 el gobierno se encontraba dentro delalcance del ciudadano común y corriente,quien formaba el centro de la filosofía jacksoniana; pero ya en 1930 el gobierno hab íarebasado las capacidades del ciudadano común, de cualquier grupo o número pequeñode grupos de especialistas.
Un estudio de la expansión de grupos profesionales y científicos en el servicio público.editado en 1933, muestra un rápido crecimiento en número y un aumento considerable ensu proporción.' En 1896 había aproximadamente 3,600 puestos profesionales y cient íficos en el servicio federal, o sea, el dos por
1 D. White, Leonard. Trends in Public Administratían, capitulo 19.
140 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
ciento del total de empleos; en 1907 eranaproximadamente 9,700, 3.4 por ciento, ypara 1930 el número hab {a aumentado cercade 35,000 y el porcentaje era un poco menosdel seis por ciento.
El estudio de algunos estados sugiere quese ha manifestado un incremento correspondiente en el número y la proporción de empleados científicos y profesionales en el servicio público de la comunidad norteamericana.El estudio de la naturaleza cambiante del servicio público en Detroit, Michigan, muestraque en 1908 habían sólo 41 cargos profesionales y científicos, en 1918,319 y en 1931,1914, incluyendo un grupo de mil enfermeras, la mayoría de las cuales había ingresadoen el servicio de la ciudad desde 1918.
Estas cifras ilustrativas confirman la opinión generalizada en el sentido de que el servicio público demanda cada vez más de lasclases profesionales y científicas. El estudioposterior de la situación indica que las antiguas profesiones establecidas, como derechoe ingeniería, se están dividiendo para formarmuchas especialidades profesionales, algunasde las cuales se encuentran casi exclusivamente dentro del personal público. Al mismotiempo, surgen nuevas profesiones y encuentran su lugar en el servicio público.
A manera de ejemplo, cabe mencionar quehace cien años el trabajo de los ingenierosempleados por el gobierno se limitaba prácticamente a la construcción de obras y edificiospúblicos. Actualmente, el gobierno federalrequiere especialistas en ingeniería, en camposcomo: ingeniería aeronáutica, ingeniería catastral, ingeniería automotriz, ingeniería geodésica, arquitectura naval, ingeniería de radio,
inqenier Ia de tránsito, ingeniería en paracaidismo y vigilancia de rutas aéreas. En otrocampo se requieren expertos profesionales enespecialidades como agronom {a, biolog {a,acuática, microanálisis, rnicrolocía y citología.
Mientras tanto, los representantes de clichos grupos profesionales o casi profesionales,como economistas, trabajadores sociales, silvicultores, veterinarios, farmacólogos, contadores, estad ígrafos y actuarios, aumentancada año en número y en importancia.
Cambio en el carácter del servicio público
Por supuesto que todo lo anterior refleja elcarácter cambiante del servicio público. Elcreciente empleo de profesionales y cient íficos ejerce un efecto muy importante sobre elcarácter del propio servicio público y sobrelas condiciones bajo las cuales se realizan sustareas. El espacio no permitirá una evaluaciónadecuada de esta influencia, pero cabe haceruna breve referencia a algunas de sus características más evidentes.
El desarrollo de empleos profesionales ytécnicos acelera la recuperación del serviciopúblico de las áridas tierras del patrocinio. Espor todos reconocido, incluyendo a los dispensadores inteligentes de dicho patrocinio,que es demasiado peligroso poner las operaciones científicas y profesionales en manos depersonas incompetentes, y que las repercusiones poi íticas de dicha práctica pod (an ser unriesgo demasiado alto. Es natural que las profesiones lleven al servicio público a un grupode hombres y mujeres con preparación universitaria, dado que la elaboración de los trabajoscientíficos se asegura exclusivamente en instituciones de educación superior. La calidad
ESTUDIOS 141
del servicio público S8 eleva a partir de un servicio basado en educación secundaria, a unservicio que contiene una proporción considerable de personas que cuentan con estudiossuperiores.
La creciente proporción de servidores civiles capacitados profesionalmente mejora elprestigio y la reputación del servicio público.Crea un medio favorable para el reconocimiento de administradores permanentes no poi íticos, especialmente capacitados. La evolucióndel desarrollo histórico aún no origina un amplio reconocimiento de la conveniencia de unacreciente concientización y aceptación delrango de personas profesionalmente calificadas en el servicio público.
Definición de administración
¿Qué significa administración, según se emplea en este sentido especial? Es un términoque se usa ampliamente y a menudo en formavaga. aunque puede tenerse una definiciónrazonablemente precisa. Un informe recientede la Comisión de Investigación del Personaldel Servicio Público, Better GovernmentPersonal, describe el término administraciónde la siguiente manera:
Se ha puesto de manifiesto en los sectoresprivado y público que toda organizaciónhumana compleja requiere correlación, planificación y dirección central, disposición ydelegación de funciones. L:'a suma de estasconstituye la administración. La administración es en sí un campo definible de conocimientos y experiencias. Posee sus propiastecnologías en desarrollo y demanda aptitudesespeciales, capacitación adecuada, experiencia
particular y una aplicación extensiva parapoder dominarla.
Henri Fayol, eminente industrial francés yestudioso de las actividades administrativas,definió la administración como el conjunto deprevisión, organización, mando, coordinacióny control. Es la función que realiza en generalla clase administrativa británica, el serviciosuperior alemán y los servicios coloniales enla mayor parte de las grandes potencias coloniales del mundo. Por una parte, se distinguede la toma de decisiones amplias de poi íticaspor parte de un cuerpo legislativo y, por laotrar de las tareas relativamente sistemáticas dela ejecución cotidiana de poi iticas establecidas, a pesar de que no se puede trazar unalínea limitante con precisión matemática.
El carácter general de la administraciónfue admirablemente descrito en 1930, en unadeclaración presentada a la consideración dela Comisión Real Británica del Servicio Civilpor la Asociación de Servidores Civiles de laPrimera División.
Si es que se va a gobernar en forma óptima, se precisa de la aolicación constante deopiniones remotas y amplias a problemascomplejos; de la persecución, en cuanto acada tema o materia, de líneas de acción definidas, mutuamente congruentes conformadasa la opinión pública y que sea posible seguirlasen forma continua mientras lo permitan lascondiciones así como ser oportunamente adecuadas cuando no sea así. Se espera que casitoda decisión administrativa tenga consecuencias que puedan soportarse o surgir muchodespués de que termine la gestión del gobierno que tomó dicha decisión o bajo cuya autoridad se tomó. Es función especial del servicio
142 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
y deber especial de la clase administrativa dedicho servicio, en su trabajo diario, estableceresas consideraciones más amplias y perdurables en contra de las exigencias del momento,a fin de que la conveniencia parlamentaria dehoy no se convierta en la vergüenza parlamentaria de mañana. Las vacilaciones, la incertidumbre y la incongruencia son sfntornasconspicuos de mala administración.
Por tanto, el desempeño eficiente de lastareas administrativas de los diferentes departamentos precisa en todos los casos de unequipo intelectual capacitado de orden superior, mientras que en el caso particular se necesitan poderes desarrollados en una direcciónen especial. En algunos ámbitos, lo que más seexige es criterio, savoir-faire, percepción e imparcialidad; en otros se necesita un equipointelectual capaz de dominar rápidamenteproblemas complejos y difíciles, por ejemplo,en impuestos u otros temas económicos; enotros, imaginación y capacidad constructiva.?
Esta descripción de las tareas administrativas en Inglaterra tienen igual fuerza cuandose aplican en los Estados Unidos. Un examendetenido de la organización de los grandes departamentos y dependencias independientesen Washington, de los principales departamentos e instituciones en el gobierno estatal y delas oficinas centrales de las grandes ciudades,revelará rápidamente los puestos cuyas funciones son de naturaleza administrativa, conforme a la definición de Fayol. Sin embargo,su función no tiene el- adecuado reconocimiento ni, en general, los tenedores de estoscargos aprecian el papel particular que desempeñan en la organización administrativa global.
2 Citado en White, Stand. Sharp y Marx, Civil Service Abroad,pp. 19-20.
Definición de "profesión"
Surge la pregunta que si los administradoresen el sentido fayoliano del término formanahora una profesión, la respuesta a esta pregunta se relaciona casi completamente con elsignificado que se da al término profesión.Una profesión puede entenderse como unaocupación, en que uno declara ser competentey ejercer en forma permanente; por tanto, vemos referencias a boxeadores profesionales,agentes de bolsa profesionales, periodistasprofesionales, maestros de baile profesionales,etcétera. O el vocablo profesión puede entenderse en un sentido más exacto como "unavocación en la cual el conocimiento manifestado de algún apartado del saber o la ciencia,se utiliza en su aplicación a los asuntos deotros o en la práctica de un arte fundadosobre la misma. "3
Todos reconocen la práctica de la medicina como una profesión; todos están de acuerdo en que la lubricación de un automóvil noes una profesión. Entre estos dos extremosevidentes se encuentran muchos casos difíciles. El arte de la administración descansa enesta área intermedia.
Al aceptar, para efectos de este artículo,la definición más precisa de este término, cabeplantear sus elementos esenciales con mayordetalle en la forma en que generalmente seentienden:
1. Un conjunto de conocrrmentos organizado que aumenta y se perfeccionaconstantemente y las técnicas especialesque emanan del mismo.
3 Según el Oxford English Dictionary.
ESTUDIOS 143
2. Facilidades para la capacitación formalen este conjunto de conocimientos yprocedimientos.
3. Calificaciones reconocidas para sermiembro de la profesión e identificarsecon ésta. En ocasiones éstas puedenestablecerse por ley al requerir una licencia para el ejercicio de la profesión;pero no todas las ocupaciones con licencia constituyen profesiones.
4. Una organización que incluya un número considerable de miembros calificadospara ejercer la profesión e influir en elmantenimiento de las normas profesionales.
5. Un código de ética donde se definanen general las relaciones de los miembros de una profesión con el público ycon otros profesionales dentro delgrupo y que normalmente reconozcala obligación de prestar servicios que nose basen exclusivamente en consideraciones económicas.
La posición profesional de losadministradores
En el ámbito de la administración local existen, por lo menos, dos casos en que definitivamente están surgiendo modalidades profesionales. Estos son los inspectores escolares ylos regentes de ciudades, ambos son administradores en la acepción técnica del término;planean, organizan, mandan, coordinan y controlan. En cada caso existe un conjunto deconocimientos bien organizado y una técnicaadministrativa especial que se arnpl ía constantemente en alcance y contenido, con base en
la experiencia profesional y en los escritosasentados en revistas y publicaciones profesionales. Puede obtenerse una capacitaciónformal para cada ocupación, en muchas instituciones de educación superior. Hay requisitos reconocidos para ser designado inspectorescolar, pero hasta este momento aún no existen requisitos aceptados para el puesto deregente. En cada caso existe una organizaciónbien establecida, pero en el caso del regente,una minoría importante permanece fuera delcampo de influencia de la asociación y alparecer se consideran a s í mismos ejecutivoslocales. En este aspecto se diferencían de losinspectores escolares.
Los funcionarios que participan en laadministración general de los gobiernos estatales han respondido, aunque ligeramente, a lainfluencia profesional. Los gobernadores y losfuncionarios estatales constitucionales sonelectivos y con frecuencia sus intereses se basanmás en la poi ítica, que en la administración.Entre los jefes de departamento, independientemente de las especialidades profesionalesque se observen, se inclinan a los grupos másantiguos: el procurador general es abogado deprofesión, el inspector de la instrucción públicaes un maestro, el director del departamentode salud es un médico. No hay funcionarioestatal cuyo cargo corresponda al de regentede una ciudad o de un condado. Con demasiada frecuencia los titulares de institucionespenales y de asistencia son o han sido poi íticos, por lo general carentes de preparaciónprofesional y rápidamente removidos despuésde que se produce un cambio en la capital delestado en cuanto al control poi ítico. Aunqueexisten muchas personas profesionalmentecapacitadas que trabajan en el gobierno estatal -ingenieros, técnicos de sanidad, estadí-
144 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
grafos, economistas, penólogos, bacteriólogosy otros- es muy difícil distinguir un grupo deadministradores profesionales en este nivel.
Si se ve el caso de los altos ejecutivos querealizan labores administrativas en el gobiernonacional, estamos obligados a concluir que enla actualidad no forman una profesión. Noconsideran que pertenecen a una profesión nilos demás tampoco lo conciben así. En efecto,encontramos que muchos funcionarios quedesempeñan labores de administración generalson reclutados con base en consideracionespoi íticas y no esperan continuar trabajandoen labores administrativas en el gobierno, después del periodo de gestión de su partido.Otros administradores en los departamentos ydependencias federales han subido mediantela capacitación científica y tal vez consideranque pertenecen a profesionales tales como:medicina, derecho, qu ímica, silvicultura oingeniería, y no a la profesión administrativa.
Sin embargo, hay en el servicio departamental, y esto es inevitable, un número considerable de personas que de hecho desempeñanfunciones caracter ísticamente administrativas;pero como grupo están totalmente desorganizadas. Washington no reconoce un conjuntoestablecido de conocimientos y técnicas comunes a este grupo de puestos. Casi no haexistido capacitación formal en este caudal deconocimientos y en gestiones administrativas,aunque la American Un+versity en fechas recientes introdujo trabajos en este campo. Nohay requisitos reconocidos para ser miembrode un grupo de administradores profesionalesni un código de ética que sea particular paraellos. Esta situación apoya ampliamente latesis de que el empleo permanente y continuo
en labores administrivas no es en sí suficientepara formar una profesión.
La Profesiones y la Ley de Categorias
El significado legal del término profesión enel servicio federal está regido por la Ley deCategorías de 1923. Esta ley prevé el servicioprofesional y científico, puestos en cuyosdeberes se tiene que realizar el trabajo basadoen los principios establecidos de una profesióno ciencia y que requiere capacitación profesional, científica o técnica equivalente a larepresentada por el título de una universidadde prestigio reconocido. El estatuto tambiéndispone el salario mínimo inicial para unpuesto profesional de 2 mil dólares al año.
Así, la Ley de Categorías establece el servicio subprofesional, cuyas obligaciones sedescriben como "trabajo subordinado de carácter profesional, científico o técnico". Portanto, el trabajo subprofesional es profesional,pero subordinado. La distinción entre el trabajo profesional y subprofesional no radicapor ello en la materia o carácter general de laactividad en cuestión, sino más bien en el gradode dificultad y responsabilidad. La divisiónpráctica entre ambos la indica generalmente eldiferencial salarial de 2 mil dólares por año.
Es natural que surjan diferencias de opiniónen el sentido de que si una 1ínea particular detrabajo es profesional o subprofesional y enocasiones el problema consiste en determinarsi cierto tipo de actividad es profesional osubprofesional. Un caso, administración depersonal, da luz a las tendencias de desarrollohacia la profesionalización.
Cabe hacer distinción en el primer casoentre aquellos aspectos de administración de
ESTUDIOS 145
personal que se dedican primordialmente allevar registros y a la rutina de nombramientos, transferencias, reinstalaciones en el cargoy otros movimientos del personal. Definitivamente estas tienen una naturaleza de personaly de cumplimiento con las leyes y quedan total mente fuera de la clase profesional. Por otraparte, existen ciertos tipos de actividades enmateria de administración de personal que seacercan a un carácter profesional. Entre estas,cabe citar las técnicas de prueba, la colocaciónadecuada del individuo, habida cuenta de susaptitudes y personalidad, así como la adecuación de casos problema.
En el Servicio Forestal yen otros organismos las designaciones para cargos de administración de personal que incluyen este tipo detrabajo ya fueron hechas dentro del grupoprofesional. Sin embargo, es preciso añadirque en la mayor parte del servicio aún no seha logrado una clara separación entre el trabajo de oficina de los registros y el trabajo profesional de administración de personal. Entanto no ocurra este cambio y no se dé elénfasis adecuado a los aspectos profesionalesde la administración de personal, será imposible reconocer en forma general una categoríaprofesional para este grupo de empleados.
¿Oué es lo que integra una profesión?
La decisión concerniente a la asignación adecuada de cargos en los servicios clasificadosdel gobierno federal no se determina, por supuesto, si se establece una vocación particularcomo una profesión en el sentido más ampliodel término. Eso depende de una situaciónque no sea idéntica a la Ley de Categorías de1923, incluyendo un reconocimiento poi íticogeneral en que se le cataloga como profesión.
Obviamente, no es la responsabilidad de laDivisión de Clasificación de la Comisión delServicio Civil el crear profesiones por decreto.Sus decisiones deben estar guiadas necesariamente por disposiciones estatutarias, que enalgunos casos impiden la asignación al servicioprofesional y científico de grupos que hanobtenido una posición profesional en elmercado.
La tendencia hacia actitudes profesionales en el servicio público es parte de una tendencia general entre muchos grupos sociales.Una profesión da prestigio y distinción, atributos sociales deseados por la mayoría de losindividuos y grupos. Asimismo, una profesióntiene valores protectores y económicos quequizá sean más evidentes en los sindicatos, peroque también se encuentran en las organizaciones profesionales.
Un grupo no hace para s í una profesióndenominándola como tal. Una profesión seidentifica por características que comúnmentese desarrollan len lamente y se acumulan enforma gradual al cabo de los años. Una profesión se distingue por la apreciación, a vecesvaga, de la responsabilidad social de sus miembros y por el control de su comportamientopor parte del grupo en su capacidad organizada.
En general, puede afirmarse que los gruposen la administración pública, si bien a menudoaspiran a obtener el reconocimiento que confiere la posición profesional, están retrasadoshasta ahora en el desarrollo de procedimientospara poner en vigor normas de conducta profesionales. Se plantea la cuestión de la vigencia,pero la estabilidad de la organización generalmente ha sido demasiado frágil para soportarla tensión de las acciones drásticas en contrade los miembros transgresores.
146 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
De la misma manera, una profesión no secrea por una organización. El núcleo espiritualde una profesión es su contenido intelectual ylas actitudes de sus miembros entre ellos y hacia otros. Sin embargo, una organización puedeser un medio conveniente para desarrollaractitudes y difundir conocimientos.
El profesionalismo conveniente
Desde luego, la constelación de profesiones seencuentra cerrada y constantemente nuevosgrupos se acercan o logran la posición profesional. La ampliación de una actitud profesional en el servicio público ciertamente merecealiento. La calidad de la administración cambia
profundamente bajo la influencia del profesionalismo. El espirit de coros se eleva, el prestigio tiende a aumentar, la calidad de los reclutasmejora, las normas de desempeño reciben unainfluencia favorable y los problemas de disciplina son menos frecuentes. La responsabilidad interna de los ideales de la profesióntiende a subsistir las gu ías externas para laacción y el comportamiento oficiales.
Sin duda, los horizontes más amplios ylos cimientos más profundos conducirán auna organización más generalizada y a unentendimiento más claro de las implicaciones de una profesión, tanto por parte de losadministradores como del público.