metodologia pre in version en carreteras
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METODOLOGÍA PARA ELABORACIÓN DE ESTUDIOS DE
PREINVERSIÓN EN CARRETERAS
1. INTRODUCCIÓN
Como parte del mejoramiento del proceso de inversiones públicas, se ha
desarrollado el “Manual de Identificación, Formulación y Evaluación de
Proyectos de Infraestructura Vial Interurbana” (Ref. 1); documento técnico
elaborado en coordinación entre la Oficina de Inversiones del Ministerio de
Economía y Finanzas (MEF), y el Ministerio de Transportes, Comunicaciones,
Vivienda y Construcción (MTC); el cual, en el tiempo se convertirá en
documento de uso obligatorio para la elaboración de estudios de preinversión
para los proyectos viales del sector público. El Manual ha sido confeccionado
con el aporte de consultores extranjeros, nacionales, en base a experiencias de
manuales similares latinoamericanos y con la participación de funcionarios de
los ministerios mencionados, entre agosto 1999 y enero 2001.
En la presente ponencia se describirán brevemente los aspectos más saltantes de
la metodología propuesta en el Manual, la cual permitirá la homogenización del
uso de criterios para la identificación, elaboración y evaluación de alternativas
de inversión pública en carreteras
2. DESARROLLO DEL TEMA
2.1. Antecedentes
Según un diagnóstico efectuado al interior del MTC en el año 2000 (Ref. 2) solo
se realizaban estudios de preinversión para proyectos de carreteras financiados
con recursos de endeudamiento externo, notándose en tales estudios de
preinversión que:
a. El proceso de preinversión no se iniciaba con un estudio a nivel de perfil
b. Por lo tanto, el proceso de identificación no es claro, lo que a su vez se
traducía en falta de alternativas que podrían reformular la idea del proyecto
original o parar la propuesta de un proyecto no rentable sin mayor inversión
en estudios más profundos
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c. Los Estudios de Factibilidad analizaban alternativas pre establecidas la cual
no necesariamente podría ser la más eficiente desde el punto de vista
económico
d. Los Estudios de Factibilidad no seguían un mismo procedimiento en su
elaboración, especialmente en lo relacionado a Análisis de Demanda. Este
factor es uno de los críticos, tanto para determinar el tamaño del proyecto (y
por tanto la inversión a efectuar), como para la evaluación de beneficios. En
varios casos se observaron estimaciones bastantes optimistas de crecimiento
de tráfico, basadas en insuficiente sustento
e. Cada Consultor encargado de los estudios de preinversión trabajaba su
propia información: datos técnicos de vehículos , precios unitarios de los
insumos de operación vehicular, precios económicos de combustibles y
valor social de tiempo
f. La “situación sin proyecto”, en no pocos casos, se consideraba como el
estado actual de la infraestructura con labores de mantenimiento menor a las
que realmente se venían dando. Esto motivaba que la “situación con
proyecto” podría ser sobrevalorada al compararla con una “situación sin
proyecto” que era prácticamente de abandono de la infraestructura existente.
g. En algunos casos no se hacía una identificación clara de los beneficios
directos e indirectos; siendo estos calculados de una manera poco sustentada
h. No se efectuaba ningún análisis de riesgo, lo cual no identificaba los
aspectos críticos en la ejecución y operación del proyecto
i. No se hacía la evaluación del momento optimo de inicio del proyecto,
perdiendo tal vez eficiencia en la programación de las inversiones
j. No se hacía el análisis financiero del proyecto desde el punto de vista del
MTC, lo cual no daba información a la agencia de mantenimiento respecto al
impacto en su flujo de caja de la intervención proyectada
k. Luego de aprobado el estudio de factibilidad, no se utilizaba adecuadamente
este producto, observándose varios casos en los que el estudio definitivo
concluyó con un proyecto aprobado cuyo costo de obra era un porcentaje
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significativamente mayor que el previsto dentro del rango factible en la
preinversión
Con la finalidad de enfrentar esta situación se actuó en lo siguiente:
i. En las normas del Sistema Nacional de Inversión Pública – SNIP (año
2000), se incluyó como obligatoriedad la realización del Ciclo del Proyecto,
y en el caso de la fase de preinversión iniciar el proceso necesariamente en
un estudio al nivel de Perfil
ii. Como parte de las Directivas dadas por el SNIP, se han publicado para
su uso uniforme en los proyectos públicos; la tasa social de descuento, valor
social del tiempo para usuarios de transporte, factores de conversión de los
combustibles, y proyecciones de crecimiento a largo plazo del PBI y la
población a nivel nacional y departamental
iii. Se incluyeron como elementos obligatorios del SNIP la existencia de
metodologías de identificación, formulación y evaluación de proyectos. Por
tal razón, se coordinó entre ambos Ministerios (MEF y MTC) para la
elaboración del Manual con la metodología que se plantearía para los
proyectos viales interurbanos, los cuales son los de mayor participación en la
cartera de inversiones del MTC. El resultado de esta coordinación es el
Manual objeto de esta ponencia.
2.2. El Manual
El Manual tiene como objetivo la homogenización de criterios entre los
funcionarios responsables de la identificación, formulación y evaluación de
proyectos viales.
Para su compatibilización con las normas del SNIP, se basa en el ciclo de
preinversión de estudios: perfil, prefactibilidad y factibilidad.
El Manual proporciona al usuario las metodologías para la identificación,
análisis de demanda y análisis de rentabilidad social. Menciona los
procedimientos y metodologías para el resto de la formulación del proyecto
(básicamente relacionadas a la ingeniería del proyecto, las cuales pueden ser
encontradas en los Manuales de Diseño de Carreteras) y para la cuantificación
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de beneficios por reducción de costos operativos vehiculares (que pueden ser
encontradas en la Descripción del Modelo HDM – III)
Identificación
El desarrollo de este aspecto se considera fundamental para la definición del
proyecto, por lo que su explicación se describe con suficiente amplitud en el
Manual. La metodología propuesta a través de los Árboles de Causas y Efectos,
el de Medios y Fines; se considera de suma utilidad y apoyo para el
identificador de proyectos. El resumen de este Modulo se resume en el siguiente
diagrama:
Diagrama Nº 1: Modulo de Identificación de Proyectos
Nota.- Entre las Alternativas se deberá incluir la situación base optimizada, es decir
considerar si mejorando la condición actual es posible obtener mejores resultados que
los esperados con un proyecto.
Formulación
Área de influencia: Se debe conformar el área del proyecto (espacio físico en el que se
emplaza la vía) y el área de análisis de los impactos (en el sistema de transportes y el
sistema de actividades). En proyectos donde se considere reasignación de flujos
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TAREASRESTRICCIONES PRODUCTOS
Identificar elProblema central
Elaborar Árbol deCausas - Efectos
Elaborar Árbol deMedios - Fines
Buscar soluciones yPlantear alternativas
Objetivos de la Organización o Sector
Recursos disponibles
Fines y Propósitos delProyecto
Alternativas delProyecto
vehiculares (tráfico desviado) se requerirá de una zonificación de dicha área con la
finalidad de realizar una mejor caracterización de los sistemas
Análisis de la demanda: Se tendrá que determinar la demanda actual y futura del
servicio de transporte a lo largo del horizonte de evaluación del proyecto (generalmente
20 años).
El Manual orienta respecto a que tipo de información socioeconómica del área de
influencia, así como de la oferta vial existente y futura debe ser recopilada para este
análisis
Para la cuantificación de tráfico, el Manual describe las Tipologías a usar respecto a
Vehículos, Usuarios y Carga. Los Cuadros Nros. 1, 2, 3 y 4 resumen los estudios,
metodologías y modelos planteados en el Manual para la elaboración de este análisis.
El Manual en sus anexos describe los alcances de los diversos estudios de tráfico y los
modelos presentados para la proyección de demanda.
Cuadro Nº 1: Tipologías de Proyectos según su Impacto
sobre la Demanda
Tipología Impacto sobre el tráfico(1)
Impacto sobre la Demanda Proyectos Típicos
GD AS PMI Ninguno No No No Cambios geométricos puntuales,
mejoramiento obras drenaje, defensas de taludes
II Tráfico desviado No Si No Trazado nuevo de la vía respecto a un trazado antiguo en servicio
III Tráfico Generado Si No No Mejoramiento de un camino que es único acceso a una zona
IV Tráfico Desviado y Generado
Si Si No Mejoramiento de una vía dentro de una red vial
V Viajes transferidos
Si/No Si/No Si Obras de envergadura que originan transferencia de viajes entre modos de transporte.
GD: Impacto sobre el sistema de actividades (localización), sobre la generación,
atracción y distribución de viajes
AS: Impacto sobre la asignación de viajes a la red
PM: Impacto sobre la partición modal
1 Tráfico Normal es aquel que existe en el sistema en la situación sin proyecto y continuará independientemente del proyecto a realizar; tráfico desviado es aquel que existía en el sistema y que manteniendo su origen – destino cambia su ruta original por efectos del proyecto; y Tráfico Generado es aquel que no existía en la situación sin proyecto, y aparece por efecto del proyecto.
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Cuadro Nº 2: Estudios de Tráficos
Tipo de EstudioEtapa
Perfil Prefactibilidad o FactibilidadConteos Basarse en información existente.
Si no existiese, efectuar un
conteo en un día
Realizar para todo Proyecto
Encuestas Origen
– Destino
Basarse en información existente.
Si no existiese, efectuar una
medición en un día hábil.
Realizar para Proyectos tipo II,
IV y V
Mediciones de
Velocidad
Basarse en información existente Realizar en todo Proyecto donde
se considere congestión en
alguna vía de la red
Encuestas de
preferencia
No se requiere Realizar en Proyectos II y IV
para elección de ruta, y en
Proyectos V para elección de
modo
Tasas de
ocupación
Basarse en información existente Realizar en forma conjunta a las
Encuestas Origen – Destino y/o
Conteos
Cuadro Nº 3: Modelos planteados para Proyecciones de la
Demanda
Tipo de Proyecto
EtapaPerfil Prefactibilidad o Factibilidad
I Proyección directa de flujos Proyección directa de flujos o
Relación Funcional
II Proyección directa de la matriz Proyección directa de la matriz
III Proyección directa de flujos Relación Funcional
IV y V Proyección directa de viajes origen –
destino en la matriz
Proyección de vectores (márgenes)
de generación y atracción de viajes.
Usar modelos multimodales de
Transporte
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Cuadro Nº 4: Modelos planteados para la Asignación de Viajes
Categoría de vehículos EtapaPerfil Prefactibilidad o Factibilidad
Transporte público de pasajeros Ruta fija Ruta fija
Transporte de carga Todo o Nada Probabilidad Lineal
Vehículos Livianos Todo o Nada para
Proyectos Tipo II
Probabilidad Lineal
en Proyectos Tipo IV
y V
Asignación Estadística
Equilibrio del Sistema (Wardrop)
en caso de congestión
Diseño Preliminar: En esta parte del estudio se debe definir las características
técnicas preliminares de la infraestructura vial de las alternativas del proyecto. Se debe
compatibilizar la demanda existente y futura que se estableció en el punto anterior con
el tamaño de proyecto elegido.
Adicionalmente a la información disponible que se obtenga se deberá realizar las
actividades señaladas en el Cuadro Nº 5. El Manual enumera los estudios de base que
se requieren para las diversas etapas de preinversión.
Cuadro Nº 5: Actividades efectuadas para el Diseño Preliminar
Actividad EtapaPerfil Prefactibilidad Factibilidad
Estudios de
campo
Reconocimiento de ruta Inspecciones con
especialistas y estudios
donde sea requerido.
Estudios descritos en
Manual
Diseño
Preliminar
(Ingeniería
Básica)
Determinación de
parámetros de diseño y
estimación de
componentes más
importantes
Diseños modulares y
planteamiento de obras de
arte mayores
Prediseño señalado en
Manual
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Costos de Inversión y Mantenimiento: Las acciones más importantes de esta tarea se
resumen en el Cuadro Nº 6. Hay que señala que en los costos de inversión deben
incluir: costos de diseño, construcción y supervisión de la obra.
El Manual detalla lo relacionado al cálculo de los precios sociales, considerando que
los procedimientos de presupuesto y estimaciones son los usados actualmente en todos
los proyectos viales.
Cuadro Nº 6: Actividades efectuadas para el estimado de Costo de Inversión y
Mantenimiento
Actividad EtapaPerfil Prefactibilidad Factibilidad
Costos
financieros de
Inversión
Estimado en base a
costos modulares de
componentes
identificados (Ej:
US$ /Km para
carreteras o US$/m para
puentes)
Estimado en base a los
módulos diseñados
(Presupuesto a nivel de
rubros para cada módulo)
Presupuesto en base a
metrados y análisis de
precios unitarios
obtenidos de la
Ingeniería Básica
Costos
Financieros de
Mantenimiento
Costos modulares o
precios históricos de la
agencia de
mantenimiento
Estimados de
mantenimiento periódico
y rutinario.
Estimados de
mantenimiento
periódico y rutinario
Conversión a
Precios Sociales
Usar Factor de 0.79
para Inversión y 0.75
para Mantenimiento
Calcular precios sociales
de acuerdo a lo detallado
en el Manual
Calcular precios
sociales de acuerdo a
lo detallado en el
Manual
Cronograma de Actividades y de Inversión: Esta programación sólo es mencionada
en el Manual. Se considera que se deben utilizar las diversas técnicas de amplio uso en
los actuales proyectos tales como: WBS (Work Breakdown Structure o Estructura por
Tareas) para la descomposición del proyecto en actividades; y la carta Gantt, el
Análisis de Mallas, el Método del Camino Crítico (CPM) o el Método de Diagrama de
Precedencia (PDM) para la programación de las actividades del proyecto.
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Evaluación
Identificación de Beneficios: Se consideran los Beneficios Directos: aquellos
directamente relacionados a la eficiencia económica en el sistema de transporte o de
actividades; e indirectos; aquellos otros que consideran otro tipo de beneficios
relacionados más bien a aspectos sociales más que a económicos. El Anexo 6 del
Manual considera la alternativa de la Evaluación Multiobjetivo para el caso en que el
proyecto cuente con otros objetivos más específicos (por ej: la accesibilidad)
En todos los casos la “situación sin proyecto” se refiere a la situación base optimizada
la cual es la situación actual incluyendo medidas de gestión tendientes a abordar
problemas de operación de la vía.
El proceso mencionado se realizará en el caso de usar la metodología de evaluación del
costo – beneficio. En caso los beneficiados no puedan ser valorados monetariamente, el
Manual contempla la alternativa de utilizar la metodología de evaluación costo-
efectividad
Medición de Beneficios Directos: En el Cuadro Nº 7 se muestra el resumen de
beneficios directos previstos en el Manual. Se debe tener en cuenta que el enfoque del
excedente del producto es alternativo al de ahorros en recursos, por lo que no deberían
ser utilizados simultáneamente en una misma vía. Los beneficios mencionados deben
ser calculados a precios sociales.
Cuadro Nº 7: Beneficios directos planteados en Manual
Tipo de Proyecto Beneficio Directo
Forma de Calculo Modelo o parámetros sugeridos
Proyectos que tienen como base una zona ya servida por un camino y que por aumentos de la demanda se requiere una vía más cómoda (Ej: Rehabilitaciones, Reconstrucciones, Asfaltados)
Ahorro en recursos de los Costos Operativos de Vehículos(COV)
Bcov=COVsp-COVcpBcov: Beneficio total por ahorro en COVCOVsp: COV sin proyectoCOVcp: COV con proyecto
Para Perfil utilizar curvas predefinidas o el modelo HDM-VOCPara prefactibilidad o Factibilidad usar el modelo HDM
Ahorro en tiempo de viaje de los usuarios (TU)
Btu= TUsp- TUcpBtu: Beneficio total por ahorro en TUTUsp: TU sin proyectoTUcp: TU con proyecto
Usar valor social del tiempo señalado en Directivas de la Oficina de Inversiones del MEF; y el modelo o procedimiento empleado para ahorro en COV
Ahorro en recursos de los Costos de Mantenimiento (CM)
Bcm = CMsp – CMcpBcm: Beneficio total por ahorro en CMCMsp: CM sin proyectoCMcp:CM con proyecto
Para perfil usar valores promedios de costos.Para prefactibilidad y factibilidad utilizar el modelo de deterioro del HDM
Proyectos en zonas sin Beneficios por Bexp=(VIP-Cpi)cp-(VBPi – Definir tipos de productos,
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conexión vial o con conexión en malas condiciones; donde se estima que con el proyecto se aumentará la producción en la zona
excedente del productor
Cpi)spBexp: Beneficio por excedente del productor VBPi: Valor bruto de la producción de cada producto.CPi: Costo de producción de cada producto
beneficios en aumento de producción, proyectar producción, costos y precios en situaciones sin y con proyecto.
Medición de Beneficios Indirectos: Las acciones a este respecto señaladas en el
Manual se resumen en el Cuadro Nº 8
Cuadro Nº 8: Beneficios Indirectos
Actividad
Etapa
Perfil Prefactibilidad Factibilidad
Beneficios por
reducción en
accidentes
No es necesario llegar a este
nivel de detalle en la
estimación de beneficios,
excepto que los objetivos del
proyecto sean
primordialmente de
seguridad vial
No es necesario llegar
a este nivel de detalle
en la estimación de
beneficios, excepto
que los objetivos del
proyecto sean
primordialmente de
seguridad vial
El Manual describe
los componentes a
considerar para la
estimación de
beneficios (Tarea III
del Modulo III)
Beneficios por
mejoras en el
medio ambiente
Se deben identificar los
componentes del proyecto
que se debería realizar, o los
sobrecostos en que se
incurrirán en la inversión por
efectos de mitigar el impacto
sobre el medio ambiente.
Cuantificar las intervenciones que señalará el
Estudio de Impacto Ambiental realizado de
acuerdo al Modulo IV, Tarea 2 del Manual
Flujo de beneficios y costos: Se establecerá el flujo de beneficios y costos (financieros
y económicos) incluyendo todos aquellos identificados, calculados y programados en
los pasos anteriores.
Análisis de Rentabilidad Social: Los indicadores de rentabilidad señalados a utilizar
en la evaluación son el Valor Actual Neto (VAN) y la Tasa Interna de Retorno (TIR);
los cuales se obtendrán del flujo de beneficios económicos netos a lo largo de la vida
del proyecto.
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Para considerarlo rentable, desde el punto de vista económico, el proyecto deberá tener
un VAN mayor a cero utilizando la tasa social de descuento que este vigente
(actualmente es de 14% anual) o la TIR mayor que esta misma tasa.
Otros indicadores que pueden utilizarse: Coeficiente Beneficios – Costo o razón
Beneficio – Costo, los cuales se describen en la Tarea 5 del Modulo III del Manual)
Para el caso de usar la metodología de evaluación costo – efectividad, se recomienda
efectuar una buena selección de los indicadores de metas, a fin de permitir la
evaluación de las diferentes alternativas
Análisis de Confiabilidad: El Manual considera realizar dos tipos de análisis:
Sensibilidad y Riesgo; con la finalidad de incluir el componente de probabilidad a los
valores que se utilicen para las variables más importantes que podrían influir en los
resultados de rentabilidad del proyecto.
La Sensibilidad se hará en cada uno de los niveles del estudio de preinversión, con la
finalidad de identificar las variables más importantes que impactan en el resultado del
proyecto. El Cuadro Nº 9, muestra las variables típicas (y su rango) para proyectos
viales.
Cuadro Nº 9: Rango de variables típicas de proyectos de carreteras
Variable Rango de variabilidad a nivel dePerfil Prefactibilidad Factibilidad
Costo global de inversión + 40% + 30% + 20%
Costo de expropiaciones + 40% + 30% + 20%
Beneficio tiempo de usuarios - 40% - 30% - 20%
Beneficio costos de operación + 40% + 30% + 20%
El Análisis de riesgo se realizará en la Factibilidad, para lo cual se utilizarán las
variables de riesgo identificadas en la Sensibilidad a las cuales se les tendrán que
incorporar funciones probabilísticas para los valores que podrían tomar. Se sugiere
utilizar una simulación de Monte Carlo para la cual existe software accesible y fácil de
utilizar en asociación con una hoja de cálculo (Ej: Risk Master, Cristal Ball; para lo
cual se requerirá modelar la evaluación del proyecto en una hoja Excel o similar). El
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resultado de este Análisis proporcionará la probabilidad de rentabilidad del proyecto,
así como ser de herramienta para el planeamiento de la respuesta al riesgo
Análisis del Financiamiento: Se orienta a la necesidad que el formulador tiene de
analizar la viabilidad financiera del proyecto, teniendo en cuenta los recursos públicos
presupuestales (restringido a la Programación Multianual de Inversiones) o a su
posibilidad de concesionario para la inversión privada.
Análisis de Sostenibilidad: Se refiere al análisis de los posibles problemas que se
podrían presentar durante la operación del proyecto, que podrían reducir o eliminar sus
beneficios esperados. En obras viales interurbanas, el aspecto más importante es el
mantenimiento, por lo que se deberá analizar la disponibilidad de recursos, las
regulaciones existentes y el marco legal existente y futuro previsto relacionado a este
factor.
Comparación de Alternativas y Selección de la Alternativa Óptima: Del análisis
efectuado y comparativo se seleccionará la mejora alternativa factible para el proyecto,
empezando por el criterio de eficiencia económica (costo – beneficio- costo-
efectividad), examinando luego su confiabilidad, viabilidad institucional, socio-
cultural, entre otros.
Elaboración del Marco Lógico de la Alternativa Seleccionada: La elaboración de
esta herramienta es la etapa final de la evaluación. El Marco Lógico (ML) será un
instrumento necesario para reasumir la información del proyecto además de
proporcionar los elementos claves para su monitoreo y seguimiento. En el Cuadro Nº
10 se muestra un ejemplo típico de ML para un proyecto vial
Cuadro Nº 10: Marco Lógico típico de un proyecto de mejoramiento de obra vial
Objetivos Indicadores Verificación SupuestosFinReducción de tiempos de viajeDisminución de costos de transporte
Reduce el tiempo de viaje en 40% en los usuarios de la víaReduce los costos operativos vehiculares en 50% en los usuarios de la vía
Velocidades promedio de vehículos
Costos OperativosVehiculares
Estudio de velocidades
Estudios de campos y uso de modelos
PropósitoOptimizar las condiciones de servicio de la vía
Mantiene en la vía un IRI no mayor a 4.0 a lo largo de la vida del proyecto
IRI de la vía Evaluaciones de rugosidad
Adecuadas políticas de operación en la vía
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Componente Rehabilitación y mejoramiento de la carretera Realizar e implementar el Plan de Mantenimiento
125 Km de vías rehabilitadas
125 Km de vías en buen estado de conservación
Km. De vía rehabilitadas
Km. De vía en conservación
Medición física de obras
Medición física de actividades
Calidad en construcción y en mantenimiento
3. CONCLUSIONES
a) Los estudios de preinversión de proyectos de carreteras hasta el año 2000
carecían de un marco uniforme que permitieran una adecuada identificación (de
objetivos y alternativas), formulación (principalmente en la estimación de la
demanda) y evaluación (estandarizando variables claves); lo cual daba como
resultado un proceso que no garantizaba la pertinencia e integridad de los
proyectos ejecutados
b) La estrategia seguida para iniciar las acciones que enfrenten esta situación se
basó en incluir en una Ley (Nº 27293): la obligatoriedad de cumplir el ciclo de
proyectos, el uso de metodologías estándares para la evaluación de proyectos y
la determinación uniforme de variables criticas. Esto permitió su elaboración y
difusión de manera más eficiente.
c) El Manual para proyectos viales, elaborado en coordinación interministerial y
con el aporte de experiencias de otros países, proporciona un esquema de
identificación, formulación y evaluación de proyectos; que enlazado con las
funciones de planeamiento (a través de compatibilizacion de objetivos); así
como con las de programación, ejecución y operación de proyectos (a través del
Marco Lógico y Análisis de riesgos); genera una integración dentro de un
proceso estratégico, lo cual permitirá una mejor utilización de los recursos del
país en el Sub Sector Transportes.
4. REFERENCIAS
(1) MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS – OFICINA DE
INVERSIONES (2000); “Manual de Identificación, Formulación y
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Evaluación de Proyectos de Viabilidad Interurbana”. Lima – Perú:
http://ofi.mef.gob.pe
(2) MINISTERIO DE TRANSPORTES, COMUNICACIONES, VIVIENDA
Y CONSTRUCCIÓN – DIRECCIÓN GENERAL DE PRESUPUESTO Y
PLANIFICACIÓN (2000) “Diagnóstico del Proceso de Inversiones en el
MTC” Lima – Perú (Mimeo)
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