metodología genérica

MMIINNIISSTTEERRIIOO DDEE EECCOONNOOMMIIAA YY FFIINNAANNZZAASS

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DDIIRREECCCCIIOONN DDEE PPRROOGGRRAAMMAACCIIÓÓNN DDEE IINNVVEERRSSIIOONNEESS

Mayo 2008

METODOLOGÍA GENÉRICA

PARA LA FORMULACIÓN Y EVALUACIÓN DE PROYECTOS DE INVERSIÓN PÚBLICA

Documento 91.1

Versión 1

RREEPPUUBBLLIICCAA DDEE PPAANNAAMMAA Ministerio de Economía y Finanzas

Dr. Hector Alexander Ministro

Licda. Enelda Medrano de González Vice Ministra de Economía

Licda. Beatriz Ordas Directora de Programación de Inversiones

Lic. Daniel Martin Consultor Internacional

Coordinador Componente 3 “Fortalecimiento del Sistema Nacional de Inversiones Públicas”

Programa BID 1430 “Modernización y Fortalecimiento de la Gestión Económica y Fiscal – Fase II”

Versión 2 Fecha de emisión: 11 de junio de 2008 Página i de 169 Documento 91

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1. INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................................................................. 1

2. CAPÍTULO 1: CONCEPTOS BÁSICOS ............................................................................................................................................ 6

2.1. LOS PROYECTOS: INSTRUMENTOS CLAVES DEL DESARROLLO ........................................................................................................6 2.2. CONCEPTO DE PROYECTO............................................................................................................................................................................6 2.3. LA DECISIÓN DE INVERTIR EN PROYECTOS ............................................................................................................................................8 2.4. LOS PROYECTOS Y EL DESARROLLO NACIONAL...................................................................................................................................8

3. CAPÍTULO 2: EL PROCESO DE TRANSFORMACIÓN.............................................................................................................. 10

3.1. ASPECTOS GENERALES ...............................................................................................................................................................................10 3.2. LA TRANSFORMACIÓN DE LAS IDEAS DE PROYECTOS ......................................................................................................................13 3.3. EL CICLO DE LOS PROYECTOS ..................................................................................................................................................................14 3.4. ESTADO DE PREINVERSIÓN........................................................................................................................................................................19 3.4.1. Etapa de Idea...............................................................................................................................................................................................20 3.4.2. Etapa de Perfil .............................................................................................................................................................................................21 3.4.3. Etapa de Prefactibilidad..............................................................................................................................................................................22 3.4.4. Etapa de Factibilidad ..................................................................................................................................................................................24

3.5. ESTADO DE INVERSIÓN...............................................................................................................................................................................25 3.5.1. Etapa de Diseño...........................................................................................................................................................................................25 3.5.2. Etapa de Ejecución ......................................................................................................................................................................................25

3.6. ESTADO DE OPERACIÓN O FUNCIONAMIENTO.....................................................................................................................................25

Contenido

Versión 2 Fecha de emisión: 11 de junio de 2008

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4. CAPÍTULO 3: LOS ENFOQUES POR CAPÍTULOS Y POR ETAPAS .......................................................................................27

4.1. EL ENFOQUE POR CAPÍTULOS................................................................................................................................................................... 27 4.1.1. Estudio del mercado.................................................................................................................................................................................... 28 4.1.2. Aspectos técnicos ........................................................................................................................................................................................ 28 4.1.3. Análisis de localización .............................................................................................................................................................................. 29 4.1.4. Aspectos directivos y administrativos ......................................................................................................................................................... 29 4.1.5. Aspectos institucionales .............................................................................................................................................................................. 30 4.1.6. Aspectos financieros ................................................................................................................................................................................... 30 4.1.7. Aspectos económicos................................................................................................................................................................................... 31

4.2. EL ENFOQUE POR ETAPAS ......................................................................................................................................................................... 31 4.3. ETAPAS, OBJETIVOS Y DECISIONES DEL CICLO DE LOS PROYECTOS............................................................................................ 33

5. CAPÍTULO 4: LA PREPARACIÓN DE LOS PROYECTOS.........................................................................................................36

5.1. LA FORMULACIÓN DE LOS PROYECTOS ................................................................................................................................................ 36 5.2. ANÁLISIS DE LOS INVOLUCRADOS O PARTES INTERESADAS ......................................................................................................... 36 5.3. EL ÁRBOL DE PROBLEMAS ........................................................................................................................................................................ 37 5.3.1. Objetivos del proyecto................................................................................................................................................................................. 40 5.3.2. Alternativa de proyecto Seleccionada (Solución) ....................................................................................................................................... 41 5.3.3. Justificación ................................................................................................................................................................................................ 42 5.3.4. El proyecto en el marco de las políticas y estrategias de desarrollo del país ............................................................................................ 42

5.4. LA MATRIZ DE MARCO LÓGICO ............................................................................................................................................................... 42 5.4.1. Lógica vertical ............................................................................................................................................................................................ 43 5.4.2. Lógica horizontal ........................................................................................................................................................................................ 43 5.4.3. Indicadores.................................................................................................................................................................................................. 44 5.4.4. Supuestos..................................................................................................................................................................................................... 44 5.4.5. Evaluación y aprobación de proyectos ....................................................................................................................................................... 46

6. CAPÍTULO 5: ANÁLISIS DE RENTABILIDAD DE LOS PROYECTOS ...................................................................................48

6.1. PUNTOS DE VISTA ECONÓMICO Y FINANCIERO .................................................................................................................................. 48


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6.2. FACTORES SUBYACENTES .........................................................................................................................................................................53

7. CAPÍTULO 6: EL DOCUMENTO DEL PROYECTO.................................................................................................................... 54

7.1. CAPITULO 1: RESUMEN, CONCLUSIONES y RECOMENDACIONES....................................................................................................54 7.1.1. Objetivos del Capítulo .................................................................................................................................................................................54 7.1.2. El Organismo Responsable..........................................................................................................................................................................54 7.1.3. Estudio de Mercado de productos o servicios .............................................................................................................................................54 7.1.4. Aspectos técnicos, tamaño y localización....................................................................................................................................................54 7.1.5. Impacto ambiental y otras externalidades del proyecto ..............................................................................................................................55 7.1.6. Inversiones y costos de operación ...............................................................................................................................................................55 7.1.7. Evaluación económica.................................................................................................................................................................................55 7.1.8. Financiamiento del proyecto .......................................................................................................................................................................55

7.2. CAPÍTULO 2: MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL...................................................................................................................................55 7.2.1. Objetivos del Capítulo .................................................................................................................................................................................55 7.2.2. Rol subsidiario del Estado...........................................................................................................................................................................56 7.2.3. Normas legales y reglamentarias ................................................................................................................................................................56 7.2.4. Identificación de la Institución ....................................................................................................................................................................56 7.2.5. Funciones y actividades actuales de la Institución......................................................................................................................................56 7.2.6. Actividades futuras sugeridas......................................................................................................................................................................57 7.2.7. Adecuaciones legales...................................................................................................................................................................................57

7.3. CAPÍTULO 3: ESTUDIO DEL MERCADO....................................................................................................................................................58 7.3.1. Objetivos del Capítulo .................................................................................................................................................................................58 7.3.2. Diagnóstico..................................................................................................................................................................................................58 7.3.3. Justificación.................................................................................................................................................................................................59 7.3.4. Bienes a producir o servicios a prestar .......................................................................................................................................................59 7.3.5. Análisis de la demanda actual y futura .......................................................................................................................................................59 7.3.6. Análisis de la oferta actual y futura.............................................................................................................................................................60 7.3.7. Mercados previstos ......................................................................................................................................................................................61 7.3.8. Mecanismos de distribución ........................................................................................................................................................................62 7.3.9. Los precios, tarifas o costos de los bienes y servicios .................................................................................................................................62 7.3.10. Cantidades y valores..................................................................................................................................................................................62 7.3.11. Recupero de activos ...................................................................................................................................................................................62


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7.4. CAPÍTULO 4: ASPECTOS TÉCNICOS, TAMAÑO y LOCALIZACIÓN .................................................................................................... 62 7.4.1. Objetivos del Capítulo ................................................................................................................................................................................ 62 7.4.2. Alternativas ................................................................................................................................................................................................. 63 7.4.3. Base optimizada .......................................................................................................................................................................................... 64 7.4.4. Reseña del proyecto .................................................................................................................................................................................... 65 7.4.5. Selección del proceso de producción.......................................................................................................................................................... 65 7.4.6. Aspectos técnicos del proyecto.................................................................................................................................................................... 65 7.4.7. Requerimientos de insumos y servicios....................................................................................................................................................... 66 7.4.8. Localización del proyecto ........................................................................................................................................................................... 66 7.4.9. Tamaño del proyecto................................................................................................................................................................................... 68 7.4.10. Tecnología................................................................................................................................................................................................. 69 7.4.11. Ingeniería del proyecto ............................................................................................................................................................................. 69 7.4.12. Mano de obra ............................................................................................................................................................................................ 70 7.4.13. Cantidades y costos................................................................................................................................................................................... 70 7.4.14. Aspectos legales y de organización........................................................................................................................................................... 71

7.5. CAPÍTULO 5: IMPACTO AMBIENTAL DEL PROYECTO......................................................................................................................... 71 7.5.1. Objetivos del Capítulo ................................................................................................................................................................................ 71 7.5.2. Diagnóstico ambiental ................................................................................................................................................................................ 71 7.5.3. Características del impacto ambiental ....................................................................................................................................................... 72 7.5.4. Indicadores del impacto ambiental............................................................................................................................................................. 72 7.5.5. Identificación y cuantificación.................................................................................................................................................................... 72

7.6. CAPÍTULO 6: COSTOS DE INVERSION y OPERACION ........................................................................................................................... 73 7.6.1. Objetivos del Capítulo ................................................................................................................................................................................ 73 7.6.2. Costos del proyecto en activos fijos ............................................................................................................................................................ 74 7.6.3. Costos operativos del proyecto ................................................................................................................................................................... 74 7.6.4. Inversiones en capital de trabajo................................................................................................................................................................ 75

7.7. CAPÍTULO 7: EVALUACIÓN........................................................................................................................................................................ 75 7.7.1. Objetivos del Capítulo ................................................................................................................................................................................ 75 7.7.2. Criterios de evaluación ............................................................................................................................................................................... 76 7.7.3. Moneda........................................................................................................................................................................................................ 76 7.7.4. Período de valoración de los flujos ............................................................................................................................................................ 76 7.7.5. Fecha de valoración de los flujos ............................................................................................................................................................... 77


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7.7.6. Período de evaluación .................................................................................................................................................................................77 7.7.7. Tasa de descuento........................................................................................................................................................................................77 7.7.8. Evaluación Financiera ................................................................................................................................................................................77 7.7.9. Evaluación Privada y Social........................................................................................................................................................................78 7.7.10. Sensibilidad del proyecto...........................................................................................................................................................................78 7.7.11. Efectos no cuantificados ............................................................................................................................................................................78 7.7.12. Seguimiento y evaluación ex - post ............................................................................................................................................................78

7.8. CAPÍTULO 8: FINANCIAMIENTO DEL PROYECTO .................................................................................................................................79 7.8.1. Objetivos del Capítulo .................................................................................................................................................................................79 7.8.2. Fuentes y usos de fondos .............................................................................................................................................................................79

8. CAPÍTULO 7: PREPARACIÓN DE PROYECTOS SOCIALES................................................................................................... 83

8.1. MARCO TEÓRICO ..........................................................................................................................................................................................83 8.2. PREPARACIÓN Y PRESENTACIÓN DE PROYECTOS SOCIALES ..........................................................................................................84 8.2.1. Resumen y conclusiones...............................................................................................................................................................................85 8.2.2. Definición del problema ..............................................................................................................................................................................85 8.2.3. Diagnóstico de la situación .........................................................................................................................................................................86 8.2.4. Alternativas del proyecto .............................................................................................................................................................................86 8.2.5. Definición de tamaño y localización ...........................................................................................................................................................86 8.2.6. Selección de la mejor alternativa ................................................................................................................................................................87

8.3. PROYECTOS DE EDUCACIÓN .....................................................................................................................................................................87 8.3.1. Demanda......................................................................................................................................................................................................88 8.3.2. Determinación del tamaño y la localización ...............................................................................................................................................88 8.3.3. Costos ..........................................................................................................................................................................................................89 8.3.4. Beneficios.....................................................................................................................................................................................................89

8.4. PROYECTOS DE SALUD................................................................................................................................................................................90 8.4.1. Identificación del problema .........................................................................................................................................................................90 8.4.2. Diagnóstico de la situación .........................................................................................................................................................................91 8.4.3. Planteamiento del problema y alternativas de solución..............................................................................................................................92 8.4.4. Selección de la mejor alternativa ................................................................................................................................................................92

9. CAPÍTULO 8: ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL ............................................................................................................... 94


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10. CAPÍTULO 9: ORIENTACIONES PARA FORMULAR LOS TÉRMINOS DE REFERENCIA (TDR) PARA ESTUDIOS DE PREINVERSIÓN Y ESTUDIOS BÁSICOS .....................................................................................................97

10.1. CONCEPTOS BÁSICOS................................................................................................................................................................................ 97 10.2. ORIENTACIONES GENERALES PARA DEFINIR LOS TDR PARA LA CONTRATACIÓN DE CONSULTORÍA EXTERNA A

LA ENTIDAD.............................................................................................................................................................................................. 98 10.3. ASPECTOS BÁSICOS A SER CONSIDERADOS EN LA ELABORACION DE LOS TDR ..................................................................... 98 10.4. CONTENIDOS DE LOS TDR ..................................................................................................................................................................... 101

11. ANEXO A - NECESIDADES Y BIENES .......................................................................................................................................103

11.1. DETERMINACIÓN ..................................................................................................................................................................................... 103 11.2. PROBLEMAS, OBJETIVOS Y METAS DEL PROYECTO ...................................................................................................................... 103 11.2.1. Identificación del problema a resolver ................................................................................................................................................... 103 11.2.2. Objetivos y metas del proyecto................................................................................................................................................................ 104

11.3. CLASIFICACIÓN DE LOS BIENES........................................................................................................................................................... 105 11.3.1. Bienes públicos o sociales....................................................................................................................................................................... 106 11.3.2. Bienes privados ....................................................................................................................................................................................... 108 11.3.3. Bienes preferentes ................................................................................................................................................................................... 109 11.3.4. Necesidades básicas................................................................................................................................................................................ 110

12. ANEXO B - BASE OPTIMIZADA DE PROYECTOS .................................................................................................................111

12.1. SITUACIÓN "SIN PROYECTO". ............................................................................................................................................................... 111 12.2. EL PROYECTO ORIGINALMENTE PREVISTO...................................................................................................................................... 112 12.3. BASE OPTIMIZADA................................................................................................................................................................................... 112

13. ANEXO C - CRITERIOS DE EVALUACIÓN..............................................................................................................................115

13.1. CONCEPTOS SOBRE LOS CRITERIOS DE EVALUACIÓN .................................................................................................................. 115 13.2. CONCEPTO DE FLUJO DE BENEFICIOS NETOS .................................................................................................................................. 115 13.3. CONCEPTO DE TASA DE DESCUENTO................................................................................................................................................. 116


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13.4. CRITERIOS DE RENTABILIDAD..............................................................................................................................................................117 13.5. VALOR ACTUAL DE LOS BENEFICIOS NETOS (VAN)........................................................................................................................117 13.5.1. Concepto ..................................................................................................................................................................................................117 13.5.2. Expresión .................................................................................................................................................................................................117 13.5.3. Significado ...............................................................................................................................................................................................118 13.5.4. Criterio de selección ................................................................................................................................................................................118

13.6. IVAN (VAN RESPECTO DEL VAI) ...........................................................................................................................................................118 13.7. RELACIÓN BENEFICIOS/COSTOS (VAB/VAC) .....................................................................................................................................118 13.8. TASA INTERNA DE RETORNO (TIR) ......................................................................................................................................................118 13.8.1. Concepto ..................................................................................................................................................................................................118 13.8.2. Expresión .................................................................................................................................................................................................119 13.8.3. Criterio de selección ................................................................................................................................................................................119 13.8.4. Limitaciones de la TIR .............................................................................................................................................................................119

13.9. VALOR ACTUAL DE LOS COSTOS (VAC) .............................................................................................................................................120 13.10. COSTO ANUAL EQUIVALENTE (CAE).................................................................................................................................................120 13.11. FACTOR DE RECUPERACION DEL CAPITAL .....................................................................................................................................122 13.12. ANÁLISIS GENERAL (CRITERIOS DE RENTABILIDAD) ..................................................................................................................122 13.13. OTROS CRITERIOS (COMPLEMENTARIOS)........................................................................................................................................122 13.14. SENSIBILIZACIÓN DEL PROYECTO.....................................................................................................................................................123

14. ANEXO D – VISIÓN ESTRATÉGICA DEL DESARROLLO ECONÓMICO Y DEL EMPLEO HACIA EL 2009 ........... 125

14.1. Reducción de la pobreza y mejoramiento de la distribución del ingreso.......................................................................................................125 14.2. Crecimiento económico para la generación de empleos ................................................................................................................................127 14.3. Saneamiento de las Finanzas Públicas ...........................................................................................................................................................129 14.4. Desarrollo del capital humano .......................................................................................................................................................................130 14.5. Reforma y modernización del Estado ............................................................................................................................................................132


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15. ANEXO E – PROCESO DE CONCERTACIÓN NACIONAL....................................................................................................133

15.1. Crecer más y mejor ....................................................................................................................................................................................... 134 15.2. Más equidad, menos pobreza ........................................................................................................................................................................ 136

Un solo país ........................................................................................................................................................................................................ 137 15.3. Una sociedad más democrática y más ética .................................................................................................................................................. 138 15.4. Principios y componentes de la estrategia de financiación de los proyectos de los acuerdos de la Concertación........................................ 139 15.4.1. Principios orientadores para la estrategia de financiamiento de los acuerdos .................................................................................... 139 15.4.2. Estrategia para la financiación de los acuerdos .................................................................................................................................... 140

16. LEY DE RESPONSABILIDAD SOCIAL FISCAL.......................................................................................................................143

17. BIBLIOGRAFÍA...............................................................................................................................................................................158


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Índice de Gráficos

Gráfico Nº 1: ¿Qué es un proyecto? ........................................................................................................................................................... 7 Gráfico Nº 2: Transformación de las Ideas de Proyectos .......................................................................................................................... 14 Gráfico Nº 3: Efectos económicos durante el ciclo de los proyectos........................................................................................................ 15 Gráfico Nº 4: Efectos Presupuestarios de los Proyectos Públicos ............................................................................................................ 16 Gráfico Nº 5: Proceso gradual de compra de certidumbre ........................................................................................................................ 17 Gráfico Nº 6: Etapas en el Ciclo de los Proyectos de Inversión ............................................................................................................... 18 Gráfico Nº 7: Aspectos a considerar en la Fase de Preinversión .............................................................................................................. 27 Gráfico Nº 8: Relación entre Etapas y Capítulos de los estudios de preinversión .................................................................................... 32 Gráfico Nº 9: El Árbol de Problemas (Ejemplo-Parte A) ......................................................................................................................... 37 Gráfico Nº 10: El Árbol de Problemas (Ejemplo-Parte B)........................................................................................................................ 38 Gráfico Nº 11: El Árbol de Problemas (Ejemplo) ..................................................................................................................................... 40 Gráfico Nº 12: Árbol de Objetivos (Ejemplo)........................................................................................................................................... 41 Gráfico Nº 13: Planteo de alternativas (Ejemplo) ..................................................................................................................................... 42 Gráfico º 14: Del flujo de la empresa al flujo social ................................................................................................................................. 49


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Siglas

BP Banco de Proyectos de Inversión Publica, operado por la Dirección de Programación de Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas.

DPI Dirección de Programación de Inversiones, del Ministerio de Economía y Finanzas

DCP Dirección de Crédito Público, del Ministerio de Economía y Finanzas

DIPRENA Dirección de Presupuesto de la Nación, del Ministerio de Economía y Finanzas

DCI Dirección de Cooperación Internacional, del Ministerio de Economía y Finanzas

MEF Ministerio de Economía y Finanzas

SINIP Sistema Nacional de Inversiones Públicas

PNIP Plan Nacional de Inversiones Públicas


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El desarrollo de metodologías para la Formulación, Preparación y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública es un elemento imprescindible para el ordenamiento de los Procesos de Inversión a través de un Sistema Nacional de Inversiones Públicas. Con éstas, no sólo se establece un proceso lógico y racional para la identificación, análisis y tratamiento de las necesidades insatisfechas (problemas) y oportunidades para el logro de desarrollo económico y social de un país, sino que a la vez, se constituyen en un instrumento básico para lograr la homogenización y estandarización de los enfoques técnicos y de las variables y/o parámetros que deben ser aplicados por todas las instituciones inversoras del Estado para el estudio, priorización y selección de los proyectos alternativos. Conciente de lo anterior el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), a través de la Dirección de Programación de Inversiones, preparó – en 1998 – una Guía Metodológica General, en el marco de la Fase I del Programa de Modernización y Fortalecimiento de la Gestión Económica y Fiscal, ejecutado en colaboración con el Banco Interamericano de Desarrollo. Esa Guía fue un primer intento para disponer de un instrumento metodológico que estandarizara los enfoques técnicos y que sirviera para potenciar los esfuerzos de preinversión, con el ánimo de mejorar la calidad de la inversión pública. Sin embargo, esa Guía nunca fue implantada por el MEF, ni tampoco se exigió su observancia y aplicación por parte de las instituciones inversoras que conforman el Sistema Nacional de

Inversiones Públicas (SINIP). Como resultado, la Guía nunca llegó a institucionalizarse como uno de los instrumentos básicos del Sistema. Cabe recordar que el Gobierno de Panamá procedió a la creación del SINIP a través del Decreto Ejecutivo Nro 148 de Diciembre de 2001. Además, en esta misma disposición, se estableció que la Dirección de Programación de Inversiones (DPI) del MEF, funcionaría como Coordinador Técnico del Sistema, con la función – entre otras – de establecer las metodologías que deben ser aplicadas por todas las entidades inversoras del sector público para el análisis, evaluación, priorización y selección de sus proyectos de inversión. No obstante, la no institucionalización de las guías metodológicas, junto con algunas otras falencias y debilidades, condujo a una situación caracterizada por la escasez de estudios de preinversión, la inexistencia de “carteras de proyectos bancables” y la no disponibilidad de indicadores confiables para priorizar y seleccionar los proyectos más rentables desde el punto de vista social y económico. Esta situación se demuestra con sólo analizar los proyectos que en los últimos años se han incorporado en el Banco de Proyectos solicitando financiamiento presupuestario. Una gran mayoría de proyectos estaban en las primeras etapas de la preinversión (ideas y perfiles), muy pocos proyectos estaban indicando sus posibles impactos en generación de empleos o en la reducción de los niveles de pobreza. A esto se agrega, que

11.. IINNTTRROODDUUCCCCIIÓÓNN



prácticamente no había proyectos con indicadores de rentabilidad social. Como puede observarse, la situación es crítica. Resulta imprescindible mejorar la calidad de la inversión pública y la focalización de la misma. Para ello, debe ser exigible que los proyectos sean bien formulados, con una correcta evaluación de costo y beneficio social y con mecanismos adecuados para realizar el seguimiento y la evaluación de impactos. En este marco de referencia, la Ley Nº 394 (Mayo 2008) de “Responsabilidad Social Fiscal” dispone dos aspectos que seguramente van a impactar positivamente en la calidad de la inversión pública. Por un lado, establece la exigibilidad de los estudios de costo y beneficio social para los proyectos de inversión y por otro, indica que al inicio de cada administración, dentro de los seis primeros meses de instalado, el Órgano Ejecutivo adoptará un Plan Estratégico de Gobierno, enmarcado dentro de los objetivos y metas que surgen de la Concertación Nacional para el Desarrollo y su propio compromiso electoral, el cual debe incluir una Estrategia Económica y Social, la Programación Financiera a cinco años y un Plan de Inversiones Públicas indicativo a cinco años, que establecerán criterios para la canalización del gasto público hacia sectores, programas y proyectos prioritarios a nivel nacional. De manera complementaria, la Ley Nº 20 (Febrero 2008) aprueba los Acuerdos de la Concertación Nacional, dentro de los cuales se destacan varios puntos de consenso vinculados con el proceso de inversión pública. Como Principios Básicos, se pueden destacar los siguientes:

a) Utilizar en forma eficiente y socialmente productiva todos los recursos asignados en los sucesivos Presupuestos del Estado y no sólo los recursos provenientes del Canal, maximizando – de esa manera – la rentabilidad social del gasto público, lo cual se facilita con la realización de análisis de costo/beneficio de los programas y proyectos, de manera que se optimice la productividad de todos los recursos presupuestarios, promoviendo la coherencia entre la rentabilidad socio-económica de la gestión pública (proyectos de inversión y gastos de funcionamiento) y el costo social de oportunidad de los fondos públicos.

b) Promover la coherencia entre la rentabilidad socio-

económica de la gestión pública (proyectos de inversión y gastos de funcionamiento) y el costo social de oportunidad de los fondos públicos

c) Garantizar que todos los proyectos de inversión pública

y en especial, aquellos enmarcados dentro de los Acuerdos de la Concertación Nacional, cuenten con los correspondientes estudios de preinversión económica, social, financiera, técnica, institucional, legal y ambiental, incluyendo el análisis de los efectos redistributivos y la determinación de las líneas de base que permitan el monitoreo de la ejecución y la evaluación de sus impactos

También es importante destacar algunos Acuerdos que se refieren a los instrumentos necesarios para lograr los Principios Básicos antes mencionados:



a) Fortalecer las competencias institucionales del MEF para la programación y la administración eficiente de la inversión pública, como así también para apoyar el sistema de rendición de cuentas y la transparencia en la asignación y uso de los recursos del Estado

b) El Estado deberá hacer un esfuerzo muy importante

para conseguir y garantizar la vigencia de los principios básicos en la asignación y aplicación de los recursos públicos. Si los programas y proyectos del Estado se hubieran sometido a estos criterios en el pasado, es altamente probable que las desigualdades y la pobreza fueran menores.

c) En el 2008 se deben ejecutar las acciones que

garanticen el empalme entre la dinámica del actual sistema de inversión pública y la adecuación del mismo para incorporar los acuerdos y proyectos que han surgido de la Concertación.

d) Se deben generar los cambios necesarios para contar

con un sistema de inversiones transparente, que evalúe los proyectos de inversión en infraestructura física y social; ambientalmente amigable, que determine las prioridades y defina la participación pública- privada, con miras a contar con infraestructura eficiente y oportuna.

e) Se requiere fortalecer el ciclo de formulación de

programas y proyectos, garantizando el alineamiento con las estrategias de desarrollo del país, evitando la

duplicación de los esfuerzos operativos y de inversión pública.

f) Con respecto a los proyectos sociales, se dispone que

los programas de ataque a la pobreza deben coordinarse a nivel interinstitucional y presupuestario, asignando las partidas suficientes y adecuadas, evitando la duplicidad de programas y proyectos. Además, se expresa la necesidad de mejorar los procesos de ejecución, control y seguimiento de los programas y proyectos del sector social y que resulta imprescindible contar con una formulación adecuada de los proyectos sociales, incluyendo la evaluación costo/beneficio social.

g) Es necesario formular planes sectoriales de mediano

plazo con cuantificación de metas y costos asociados, para ser utilizados como marco de referencia para la formulación de los presupuestos anuales.

h) Es necesaria la formulación del presupuesto en base a

resultados y con programas “evaluados” y “evaluables” (para garantizar la óptima asignación de los recursos públicos). Y además, se impone incorporar en la formulación del presupuesto por resultados, la participación de las instituciones y organizaciones representativas del nivel local.

i) Se destaca la necesidad de crear capacidades técnicas en

los funcionarios públicos para mejorar el rendimiento en la formulación, ejecución, control y seguimiento de los proyectos públicos.



En este marco de referencia y como parte del Componente 3 (Fortalecimiento del SINIP) de la Fase II del Programa de Modernización y Fortalecimiento de la Gestión Económica y Fiscal (Préstamo BID 1430/OC-PN), se ha procedido a formular una Guía Metodológica General, para apoyar las actividades de formulación y evaluación de proyectos de inversión pública. Esta Guía Metodológica General deberá ser aplicada por todas las entidades inversoras del sector público de Panamá, con el ánimo de mejorar los estudios de formulación y evaluación de proyectos y lograr, además, la estandarización de enfoques y procesos de análisis técnico, como así también el lenguaje y contenido conceptual de la terminología. Esta herramienta y los objetivos perseguidos, también se encuentran estrechamente vinculados con los restantes instrumentos del SINIP, en especial con el Banco de Proyectos y los programas de capacitación de funcionarios públicos. Esta Guía Metodológica es de carácter general y por lo tanto, la misma deberá ser de aplicación obligatoria para la formulación y evaluación de todas las tipologías de proyectos. En consecuencia, hasta tanto se termine el desarrollo de Metodologías Específicas, los formuladores y evaluadores de proyectos – con el apoyo de la DPI – deberán ir adaptando los conceptos contenidos en esta metodología general, para enfrentar el análisis de distintos tipos de proyectos diferentes. Deberán tener en cuenta que en algunos tipos de proyectos, la información solicitada – tal como se indica en esta guía – puede no ser totalmente aplicable, mientras que para otros, se requerirán datos adicionales a los aquí señalados.

Esta Guía está estructurada de la siguiente manera:

a) Primera Parte – Aspectos Teóricos: Abarca la explicación de algunos conceptos básicos sobre los proyectos y su relación con los procesos de desarrollo (Capítulo 1), se exponen los aspectos esenciales del proceso de transformación de las ideas de proyectos (Capítulo 2), la relación entre el enfoque por capítulos y por etapas en los estudios de preinversión (Capítulo 3), algunos conceptos fundamentales vinculados con la preparación de los proyectos, como el árbol de problemas y la matriz de marco lógico (Capítulo 4) y los aspectos básicos del análisis de rentabilidad de los proyectos (Capítulo 5).

b) Segunda Parte – El Documento del Proyecto: Presenta

una explicación detallada de la organización y los contenidos del documento en el cual se presenta el estudio del proyecto (Capítulo 6).

c) Tercera Parte – Preparación de Proyectos Sociales:

Incluye las explicaciones correspondientes a la preparación de proyectos sociales, haciendo referencia especial a los proyectos de educación y salud (Capítulo 7).

d) Cuarta Parte – Estudios de Impacto Ambiental:

Presenta los aspectos básicos que deben contener los estudios de impacto ambiental de los proyectos (Capítulo 8).



e) Quinta Parte – Orientaciones para la preparación de Términos de Referencia: Se exponen algunos pensamientos fundamentales para orientar la preparación de TDR para la realización de estudios de preinversión y estudios básicos (Capítulo 9).

f) Sexta Parte – Elementos de Apoyo: En esta última

parte de la Guía se brinda una explicación de los distintos tipos de bienes y las principales características distintivas, como aspectos que son de fundamental importancia a la hora de conceptualizar y evaluar correctamente un proyecto de inversión (Anexo A), se incluye también una explicación del concepto de “Base Optimizada” como la primera alternativa que debería ser analizada para mejorar el desempeño de la situación “sin proyecto” (Anexo B) y finalmente, se brinda una explicación de los distintos criterios de evaluación de proyectos (Anexo C)

Se estima recomendable analizar la Guía Metodológica en su totalidad y en caso de existir alguna duda o si se desea ampliar algún concepto, se sugiere pasar al anexo respectivo. Si aun así quedan aspectos que se estima conveniente analizar con mayor profundidad, se debe solicitar la asistencia técnica y en su caso, la bibliografía adicional necesaria, en la Dirección de Programación de Inversiones (DPI), en su carácter de Coordinador Técnico del SINIP. La DPI está desarrollando un amplio programa de capacitación de funcionarios, destinado especialmente a la identificación, formulación y evaluación de proyectos a nivel

de perfil. También en este sentido se puede solicitar la asistencia técnica de la DPI.



22..11.. LLOOSS PPRROOYYEECCTTOOSS:: IINNSSTTRRUUMMEENNTTOOSS CCLLAAVVEESS DDEELL DDEESSAARRRROOLLLLOO

Los proyectos son los instrumentos claves para lograr el desarrollo. Quizá el problema más difícil que enfrentan los administradores de los países en desarrollo sea la ejecución de proyectos de desarrollo. En gran parte, ello se debe a la deficiente preparación de los proyectos. Evidentemente, la preparación de los proyectos no es el único aspecto del desarrollo o la planificación. La determinación de los objetivos nacionales de desarrollo, la selección de zonas de prioridad para la inversión, la formulación de políticas de precios eficaces y la movilización de los recursos son de importancia decisiva. Pero en la mayoría de las actividades de desarrollo una preparación cuidadosa de los proyectos antes de realizar los gastos es, si no absolutamente esencial, sí, por lo menos, el mejor medio que existe para lograr una utilización eficiente y económica del capital y aumentar las probabilidades de una ejecución conforme con el plan previsto. Si los proyectos no se preparan detenidamente en todas sus partes esenciales, se producirá casi inevitablemente, una inversión ineficaz o, incluso, un derroche, lo que es trágico en los países en que el capital es escaso. No obstante, la mayoría de los países adolecen de falta de capacidad para preparar y analizar proyectos. Los

administradores, incluso los que ocupan puestos esenciales en la planificación, subestiman constantemente el tiempo y el esfuerzo necesarios para preparar proyectos apropiados. Se presta tanta atención a la formulación de políticas y a la planificación de alcance mucho más amplio, que a menudo se olvida que no puede lograrse un gran desarrollo si no se cuenta con proyectos específicos en que invertir el dinero disponible. La consecuencia es, con excesiva frecuencia, proyectos mal concebidos y apresuradamente planeados que casi se improvisan sobre el terreno.

22..22.. CCOONNCCEEPPTTOO DDEE PPRROOYYEECCTTOO

Cuando se piensa en un proyecto, se piensa en una comparación entre la corriente de inversiones y costos de producción, con el flujo de beneficios que produce. El «proyecto» está constituido por todo el complejo de actividades desarrolladas para utilizar recursos con el objeto de obtener beneficios. Desde luego, existe una enorme variedad de actividades que pueden revestir legítimamente la forma de proyecto. En general, al hablar de proyectos se piensa en una actividad de inversión a la que se destinan recursos de capital para crear un activo productivo del que puede esperarse obtener beneficios durante un período prolongado. No obstante, en algunos proyectos hay costos consistentes en gastos de producción o mantenimiento, de los que cabe esperar beneficios bastante

22.. CCAAPPÍÍTTUULLOO 11:: CCOONNCCEEPPTTOOSS BBÁÁSSIICCOOSS



rápidamente. Las técnicas que se estudian son aplicables tanto a la estimación del rendimiento de los proyectos de esta clase, como a la del rendimiento de los proyectos de inversión más comunes.

Gráfico Nº 1: ¿Qué es un proyecto?1

Lic. Daniel Martin

¿ QUE ES UN PROYECTO?

ES UNA COMBINACION DE RECURSOS PARA CON EL OBJETIVO DE

<

FísicosHumanosFinancierosTecnológicosInformaciónOrganizaciónTiempo

Producir Bienes

Prestar Servicios

Satisfacer Necesidades

Valor de los Recursos

Valor de los Bienes o Servicios a generar

Costos del Proyecto

Beneficios del Proyecto<

A menudo, los proyectos son la parte primera y concreta de un «programa» más amplio y menos preciso. Desde luego, todo el 1 MARTIN, Daniel, Sistema de Evaluación del Plan de Desarrollo Departamental en base a indicadores de gestión y de resultados (Gobernación del Valle del Cauca, Colombia, Octubre 2002)

programa podría analizarse como si fuera un solo proyecto, pero, en general, es mejor que los proyectos sean relativamente reducidos, aproximadamente del tamaño mínimo que resulte económica y técnicamente viable. Si los «proyectos», en términos de tamaño, tienen casi igual importancia que los «programas», existe un peligro real de que el elevado rendimiento de algunas de sus partes enmascare el escaso rendimiento de otras. En términos generales, se puede decir que un proyecto se trata de una actividad en la que se invertirá dinero esperando obtener un rendimiento y que, desde el punto de vista lógico, parece prestarse a su planificación, financiación y ejecución como una unidad. Es una actividad específica con un punto de partida específico y un punto final específico, que tiene por objeto alcanzar una meta también específica. Normalmente, tendrá una localización geográfica o, por lo menos, una zona bastante claramente delimitada de concentración geográfica. Quizá tenga un grupo específico de destinatarios. Tendrá una secuencia temporal relativamente bien definida de actividades de inversión y producción. Tendrá también un grupo específico de actividades que se desee financiar y un grupo de beneficios que puedan determinarse y cuyos valores sean susceptibles de estimación. A menudo, tendrá una estructura administrativa y una contabilidad parcial o totalmente independientes. En ocasiones preocupa el problema de no poder definir un «proyecto», pero tal preocupación es infundada. En la práctica, la definición surge por sí sola; en el análisis de proyectos hay aspectos mucho más importantes que el de tratar de formular una definición académica.



22..33.. LLAA DDEECCIISSIIÓÓNN DDEE IINNVVEERRTTIIRR EENN PPRROOYYEECCTTOOSS

Aunque las técnicas de análisis pueden ser de gran ayuda para determinar cuál de los distintos proyectos posibles aumentará más rápidamente el ingreso social, esas técnicas no eliminarán la necesidad de decidir sobre la inversión. En esta decisión deben tenerse en cuenta muchos, muchísimos factores distintos de las consideraciones cuantitativas o, incluso, puramente económicas. Un proyecto de colonización agrícola y un proyecto de plantación pueden producir, aproximadamente, los mismos beneficios económicos, pero quizá se elija el primero por ser más satisfactorios sus efectos sobre la distribución del ingreso. O puede ocurrir que el análisis revele que el proyecto de plantación es más rentable y dé alguna idea cuantitativa de hasta qué punto resultará más remunerador. Entonces habrá que considerar si los beneficios sociales del proyecto de menor rendimiento compensan la pérdida de la riqueza futura esperada del proyecto de mayor rendimiento. En definitiva, toda decisión nacional de inversión será un acto político que exigirá el juicio más acertado posible de los encargados de adoptar decisiones. La función del análisis de proyectos no es sustituir a ese juicio, sino suministrar un medio más (se confía en que muy efectivo) para agudizar los criterios y disminuir las posibilidades de error.

22..44.. LLOOSS PPRROOYYEECCTTOOSS YY EELL DDEESSAARRRROOLLLLOO NNAACCIIOONNAALL

Indudablemente, los proyectos que un país decide ejecutar deben gozar de alta prioridad en su programa nacional de desarrollo. Sólo deben elegirse después de una detenida

consideración de las posibilidades de la economía en su conjunto y de cada sector en particular. Como el capital es limitado y las técnicas de análisis de proyectos, en el mejor de los casos, sólo aproximadas, muchos proyectos posibles de rendimiento económico más o menos comparable parecerán apropiados para la inversión. A menudo, los proyectos de prioridad elevada son bien conocidos por los dirigentes políticos, pero la mayoría de los países preparan estudios sectoriales más formales a fin de fijar claramente las prioridades y los objetivos. Sólo cuando la atención se centra en la estrategia general del desarrollo pueden estar seguros los gobiernos de que sus programas de inversión están bien equilibrados. Las actividades sistemáticas de estudio de los sectores pueden ir desde una constante revisión de las políticas de desarrollo sectorial, hasta un plan sectorial formulado sobre la base de una investigación y una preparación continuada y detallada. En mayor o menor grado, todos esos métodos incluirán una estrategia para el sector en su totalidad y señalarán las principales esferas generales en que sea necesario invertir, haciendo alguna indicación sobre prioridades relativas. Los estudios de los sectores ayudarán a lograr que exista un equilibrio apropiado entre las posibles inversiones en cada sector y que se preste la debida atención a la vinculación existente entre el crecimiento de cada sector y el crecimiento de los otros sectores. Subrayarán las modificaciones institucionales necesarias para conseguir el desarrollo de cada sector y propondrán cambios de las políticas de precios, insumos e impuestos. Los estudios sectoriales pueden indicar la necesidad de hacer inventarios de los recursos básicos, estudios



de cuencas, programas de investigación y otros estudios fundamentales análogos. De ese amplio enfoque surgirá la identificación de objetivos estratégicos y a partir de ellos, vendrá la identificación de los proyectos y las políticas específicas sobre los que se realizarán estudios de viabilidad, que irán seguidos, si sus resultados lo aconsejan, por la necesaria preparación detallada de los proyectos para realizar la inversión.



33..11.. AASSPPEECCTTOOSS GGEENNEERRAALLEESS

Para poder dar lugar a la generación de información formal, resulta imprescindible que exista un proceso previamente estructurado y para el cual se tengan reglas de comportamiento. De alguna manera, este proceso modelo o patrón, es el que sirve para determinar cómo debe ser cada una de las acciones y además, poder identificar las desviaciones cuando en la realidad las actividades no se comporten de acuerdo al proceso definido como patrón o de referencia. En términos específicos para esta acción de transformación, es posible destacar que el esquema más conocido y aceptado a nivel internacional es la estructura del proceso de transformación de los proyectos de inversión, en el cual se identifican los estados de preinversión, inversión y operación y a su vez, las etapas componentes de cada uno de estos estados. Dentro de este esquema – y haciendo uso de toda la bibliografía contemporánea en el tema de proyectos de inversión – es posible conceptualizar la inversión con un criterio económico amplio, a través del cual no sólo se identifique la inversión con los proyectos que se traducen en inversión física (proyectos de infraestructura, proyectos productivos, proyectos de equipamiento, proyectos de infraestructura de riego, etc.), sino también con aquellos proyectos que implican la creación e incremento de capital humano y más aún, con toda acción de Gobierno que signifique

la generación de costos sociales (presentes o futuros) con el ánimo de obtener beneficios sociales presentes o futuros. Con este esquema conceptual, proyecto es toda acción de Gobierno capaz de generar flujos de costos y beneficios2 por sí mismo y sin necesidad de adicionar acciones suplementarias para hacer posible esa generación. Toda acción de Gobierno puede llegar a concebirse como un proyecto, capaz de ocasionar costos y beneficios y por lo tanto, con la necesidad de identificar cursos alternativos de acción y asimismo, con la obligatoriedad de analizar esas alternativas y seleccionar aquella que presente los mayores niveles de rentabilidad social.3

2 Según el enfoque utilizado en este documento, se estaría hablando de costos y beneficios sociales. 3 Entre otros autores, puede mencionarse que para Ernesto Fontaine, “Un proyecto es la fuente de costos y beneficios que ocurren en distintos períodos de tiempo” (Fontaine, Ernesto, Evaluación Social de Proyectos, Pontificia Universidad Católica de Chile) y para Nassir Sapag Chain y Reinaldo Sapag Chain, “un proyecto no es ni más ni menos que la búsqueda de una solución inteligente al planteamiento de un problema que tiende a resolver, entre tantas, una necesidad humana. Cualquiera sea la idea que se pretende implementar, la inversión, la metodología o la tecnología a aplicar, ella conlleva necesariamente la búsqueda de proposiciones coherentes destinadas a resolver las necesidades de la persona humana” (Nassir Sapag Chain y Reinaldo Sapag Chain, Preparación y evaluación de proyectos, McGraw Hill).

33.. CCAAPPÍÍTTUULLOO 22:: EELL PPRROOCCEESSOO DDEE TTRRAANNSSFFOORRMMAACCIIÓÓNN



De esta forma, un proyecto puede ser la construcción de un canal de riego o de un depósito de granos, o la construcción de una carretera, la construcción de una escuela, los procesos de educación normal, los programas de alfabetización de adultos, los programas de capacitación de agricultores, el financiamiento de los agricultores, la atención de salud, los programas de vacunación, la regulación legal del sector forestal para permitir la inversión privada, la descentralización y municipalización de los servicios de agua potable y alcantarillado, etc. Todas estas acciones de Gobierno generan costos y beneficios y por ende, es necesario identificar las potenciales alternativas, cuantificar – en lo posible – esos costos y beneficios y seleccionar la alternativa que presente los mayores niveles de rentabilidad social.4 Todo el proceso no es otra cosa que una compra gradual de certidumbre, a través del cual se trata de ir disminuyendo el riesgo, evitando las decisiones apuradas y sin respaldo analítico y asegurando la mejor asignación de los escasos recursos públicos entre aquellas opciones que presenten los máximos niveles de rentabilidad social. Dentro de este esquema, se concibe al proceso de preinversión, inversión y operación, como el marco conceptual de referencia

4 Para más detalles, véase: MARTIN, Daniel, “Un enfoque operativo para racionalizar la inversión pública” y CERDAN, Ignacio, “Banco de Proyectos: Su uso para análisis financiero, macroeconómico y de programación del gasto de capital del sector público” (en Naciones Unidas, DCTD, Programación y Administración de la Inversión Pública, 1990).

de un sistema operativo que se denomina SISTEMA NACIONAL DE INVERSION PUBLICA (SINIP). El objetivo fundamental del SINIP consiste en concretar las opciones de proyectos más rentables desde el punto de vista económico-social, según los lineamientos de la estrategia y política de Gobierno. La instrumentación de un SINIP debe orientarse hacia la implementación de relaciones de interdependencia y coordinación entre las entidades operativas, de nivel nacional, regional y municipal (que operan en el sector), que conduzcan esencialmente a la orientación y racionalización de la capacidad de gestión sectorial a través de la transformación de aquellas opciones de proyectos y medidas de políticas que constituyan alternativas eficientes en función del costo de oportunidad de los recursos públicos. La factibilidad de este objetivo dependerá de las interrelaciones normalizadas que pueden establecerse entre las entidades participantes de esta acción transformadora de las distintas acciones o gestiones de Gobierno (proyectos de inversión, cooperaciones internacionales y medidas de política). Al Sistema de Proyectos le corresponde promover, evaluar y coordinar los programas que deben elaborarse como consecuencia de la generación, formulación, selección, aprobación, puesta en marcha, administración, seguimiento y evaluación de los distintos proyectos que llevan a cabo las instituciones del sector a nivel nacional, regional y municipal.



Por lo tanto, abarca en su integridad el proceso de “formulación-ejecución-puesta en marcha” y dado el carácter dinámico del mismo, su función esencial consiste en racionalizar el proceso, a fin de tener un flujo continuo de proyectos con distintos grados de madurez, con el objetivo de asignar recursos a las alternativas más rentables dentro del marco de la estrategia y política económica y social de Gobierno. En otros términos, a través de la institucionalización del SINIP se trata de evitar que las decisiones y acciones de “formulación-ejecución-puesta en marcha” se desarrollen en forma aislada a nivel de entidades inversoras, lo cual plantea algunos inconvenientes, entre los que cabe mencionar:

• Si no se programa la formulación de los proyectos, resulta imposible programar la posterior ejecución y puesta en marcha de los mismos, la cual en definitiva se encontrará determinada por los proyectos formulados disponibles;

• Si no existen procedimientos metodológicos, normas e

informaciones uniformes para la formulación o preparación de los distintos proyectos de Gobierno, la selección de las mejores opciones sólo puede llegar a tener vigencia en el ámbito interno de cada entidad y no resulta factible su generalización para todo el sector público.

• La inexistencia de niveles de conducción y

coordinación del proceso de “formulación-ejecución-

puesta en marcha” de proyectos, dificulta la vinculación operativa entre diferentes entidades preocupadas por la formulación, aprobación y operación de acciones de Gobierno relacionadas y al mismo tiempo, imposibilita la vinculación práctica entre el nivel operativo y el nivel central.

En relación a lo expuesto, se observa la necesidad de extender el proceso de programación de manera que el mismo parta desde las primeras etapas de la formulación o preparación de proyectos (preinversión) e incorpore a todas las entidades gubernamentales (nacionales, regionales y municipales). Asimismo, las necesidades de conducir y coordinar la gestión de Gobierno requiere de manera imprescindible la presencia, en cada nivel, de organismos que posean una visión integral del proceso en sus respectivos sectores y ámbitos geográficos. Estos organismos, con una visión no parcializada, deben tener una dedicación exclusiva a labores de promoción, coordinación, normalización metodológica y seguimiento de las actividades de formulación o preparación de proyectos (preinversión). Sólo de esta manera el proceso de identificación, formulación, evaluación y ejecución de proyectos podrá evolucionar a un lugar de avanzada para poder alimentar a los niveles de decisión y contribuir a aumentar la eficiencia del proceso de gestión de Gobierno. La concreción de los objetivos mencionados demanda, paralelamente, la disponibilidad de una serie de apoyos de



distinta naturaleza, que resultan esenciales para implementar un eficiente proceso de “formulación-ejecución-operación”. 33..22.. LLAA TTRRAANNSSFFOORRMMAACCIIÓÓNN DDEE LLAASS IIDDEEAASS DDEE

PPRROOYYEECCTTOOSS55 Dentro del SINIP se inserta la totalidad del proceso a través del cual las distintas acciones del Estado van evolucionando, desde que se identifican las ideas hasta que se ejecutan y se ponen en operación. Esa transformación de las ideas significa la utilización de recursos (humanos, materiales, financieros, información, etc.) que van agregando valor a las mismas, mientras éstas pasan de la identificación a la formulación, evaluación ex antes, ejecución y luego, a la puesta en marcha (operación). Si bien este proceso de transformación adquiere en la práctica matices distintivos para cada proyecto, es posible observar que en todos los casos se dan algunas características que permiten efectuar una cierta generalización del citado proceso de transformación. En otros términos, se podría asemejar esta acción transformadora a una serie de procesos de producción, en cada uno de los cuales estos proyectos y estas medidas de política

5 Para más detalles, véase: MARTIN, Daniel, “Un enfoque operativo para racionalizar la inversión pública” (en Naciones Unidas, DCTD, Programación y Administración de la Inversión Pública, 1990).

van revelando sus potencialidades, lo que permite tomar decisiones sobre profundizar los estudios, modificarlos, postergarlos, abandonarlos o ejecutarlos y ponerlos en operación. De tal manera, la evolución del sector público implica una adecuación de su actividad de gestión, en torno a la cual es de fundamental importancia la eficiencia con que se encara ese proceso de transformación. Esto determina la necesaria presencia de un flujo permanente de proyectos y medidas de política con distintos grados de elaboración, de manera que continuamente se identifiquen, se formulen, se seleccionen y se aprueben los proyectos y las políticas que presenten las mayores rentabilidades sociales. En ese proceso será posible encontrar proyectos y políticas que son apenas ideas que requieren un largo proceso para madurar; otros estarán en estudio a distintos niveles de profundidad; otros se estarán formulando o diseñando en detalle para su ejecución; otros habrán sido postergados, modificados o abandonados; otros ya habrán sido ejecutados y finalmente, otros habrán pasado a la puesta en marcha y operación y por tanto, estarán generando los bienes o servicios a través de los cuales se satisfacen necesidades de la comunidad. Por lo tanto, en el proceso de transformación de las ideas de proyectos de Gobierno, es posible – de manera genérica – identificar tres ESTADOS sucesivos.



Preinversión: Consiste en identificar ideas de proyectos, formularlas, evaluarlas y seleccionar aquellas que sean las más rentables desde el punto de vista económico social6. Es el estado en el que se dan todos los elementos necesarios y suficientes para la toma de decisiones de ejecución. Inversión: Consiste en la ejecución de los proyectos seleccionados y priorizados en la preinversión. Operación: Consiste en poner en funcionamiento los proyectos de Gobierno y concretar los beneficios netos estimados en la formulación.

6 Ya sea por análisis costo-beneficio o por análisis costo-eficiencia.

Gráfico Nº 2: Transformación de las Ideas de Proyectos7

Lic. Daniel Martin

PROCESO FORMULACIONTERMINADA

EJECUCIONTERMINADA

IMPACTOSOCIO-

ECONOMICO

ESTADO DEPREINVERSION

ESTADO DEINVERSION

ESTADO DEOPERACIÓN

TRANSFORMACION DE LAS IDEAS DE PROYECTOS

IDEAS +INSUMOS

IDEAS +INSUMOS

PROCESO

PROCESO

FORMULACIONES +INSUMOS

FORMULACIONES +INSUMOS

EJECUCIONES +INSUMOS

EJECUCIONES +INSUMOS

33..33.. EELL CCIICCLLOO DDEE LLOOSS PPRROOYYEECCTTOOSS

El proceso de transformación de las ideas de Proyectos y el paso de los mismos durante sus vidas a través de los Estados de Preinversión, Ejecución y Operación, conforma el Ciclo de los Proyectos, durante el cual se plantean importantes consideraciones tanto económicas como presupuestarias.

7 MARTIN, Daniel, “Un enfoque operativo para racionalizar la inversión pública” (en Naciones Unidas, DCTD, Programación y Administración de la Inversión Pública, 1990).



Los Proyectos de Gobierno afectan los niveles de producción de bienes o prestación de servicios, según el estado del ciclo de transformación en que se encuentren. En primer término, durante la Preinversión, no existen efectos de importancia sobre oferta o demanda agregada de bienes o servicios. Asimismo, durante la Ejecución (Inversión), tampoco existen efectos de importancia sobre oferta o demanda agregada de bienes o servicios8. Y finalmente, la Operación, dentro de las interrelaciones del sistema económico, puede producir efectos tanto a través de la demanda como de la oferta agregada. Esta diferencia de efectos de los proyectos durante los estados que alcanzan en su vida, es lo que da lugar a los conceptos de período de maduración de la preinversión y de la ejecución o inversión. El impacto de los Proyectos de Gobierno sobre la disponibilidad de bienes y servicios se incrementa a medida que se acercan al estado de operación.

8 Estos conceptos son aplicables cuando los proyectos son absolutamente marginales, lo cual en Panamá no ocurre con todos los proyectos públicos. Por el contrario, cuando se trata de proyectos de gran magnitud (por ejemplo, la ampliación del Canal), los mismos pueden tener un gran impacto sobre demanda y oferta agregadas.

Gráfico Nº 3: Efectos económicos durante el ciclo de los proyectos9

Lic. Daniel Martin

EFECTOS DURANTE EL CICLO DE LOS PROYECTOS

PREINVERSION INVERSION OPERACION

ESTUDIOSNo existen mayores

Efectos sobre demanda

EJECUCIONEfectos sobre demanda

agregada

FUNCIONAMIENTOEfectos sobre demanda

Y oferta agregada

Tiempo paraLos estudios

Tiempo paraLa ejecución

Tiempo paraLa operación

Costos dePreinversión

Costos deInversión

Maduración

Costos y BeneficiosDe Operación

Si a lo anterior se agrega que los recursos para la preparación o formulación también son escasos, el costo social de mejorar, postergar o rechazar ideas de proyectos de Gobierno será menor si tal decisión se toma en las etapas más tempranas del ciclo, con lo que se estará contribuyendo efectivamente al logro de los objetivos de la política general de Gobierno y al uso eficiente de recursos. 9 MARTIN, Daniel, “Un enfoque operativo para racionalizar la inversión pública” (en Naciones Unidas, DCTD, Programación y Administración de la Inversión Pública, 1990).



Los conceptos mencionados se deben tener en cuenta cuando se solicita la asignación de recursos presupuestarios, o de préstamos o donaciones, eliminando la posibilidad de presentar como Proyectos separados, partes de un mismo Proyecto, que sea indivisible o presentar en forma separada, los Proyectos que al ser complementarios, se afectan mutuamente de manera positiva, pues de lo contrario, no se aprovechan al máximo sus capacidades de generación de beneficios o se abandonan tardíamente Proyectos que son sustitutos. La existencia de un sistema estructurado que permita hacer el seguimiento del ciclo completo de los Proyectos, es básico para mejorar la toma de decisiones de asignación de recursos. Por su parte, las distinciones efectuadas también presentan importantes implicancias desde el punto de vista presupuestario, ya que los presupuestos de los organismos del sector público contienen asignaciones de fondos para labores de funcionamiento y de inversión. En tal sentido, entre años sucesivos, es posible que los Proyectos de Gobierno impliquen el crecimiento de las erogaciones corrientes o de funcionamiento. Como mínimo, las políticas de regulaciones legales o de inversiones en capital humano se traducen – normalmente – en el crecimiento gradual de esas erogaciones corrientes del sector público, por cuanto implican la puesta en marcha de mecanismos de control y verificación de cumplimientos. Sin embargo, es necesario puntualizar que las decisiones que se toman para asignar el presupuesto entre Proyectos nuevos adquieren especial trascendencia por el hecho de comprometer

implícitamente recursos presupuestarios de varios ejercicios (en especial, para la puesta en marcha de los Proyectos aprobados). En consecuencia, tales decisiones sólo resultarán en un uso eficiente de recursos presentes y futuros en la medida en que se hayan destinado y aplicado racionalmente los fondos para la preparación y formulación en los períodos presupuestarios precedentes.

Gráfico Nº 4: Efectos Presupuestarios de los Proyectos Públicos10

Lic. Daniel Martin

EFECTOS PRESUPUESTARIOS DE LOS PROYECTOS PUBLICOS

GASTOS DEFUNCIONAMIENTO

(EROGACIONESCORRIENTES)



INVERSION DEARRASTRE


INVERSION ENNUEVOS PROYECTOS


PRESUPUESTO AÑO 1









PRESUPUESTO AÑO 2

ErogacionesCorrientes

Fijas

EjecuciónTerminada

Ejecución NOTerminada

Gastos de Preinversión ProyectosPara Ejecutar Selección

10 MARTIN, Daniel, “Un enfoque operativo para racionalizar la inversión pública” (en Naciones Unidas, DCTD, Programación y Administración de la Inversión Pública, 1990).



Estas implicancias presupuestarias son de real importancia. En la medida en que los Proyectos de Gobierno entran en operación, normalmente se incrementan los gastos de funcionamiento globales. Sin embargo, si como consecuencia de la política fiscal se mantiene constante o se reduce el presupuesto como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB), la única alternativa de aumento de los montos presupuestarios globales estará dada por el incremento del PIB, y esta variación dependerá en gran parte de la rentabilidad de los proyectos que la sociedad en su conjunto ejecute. De ello se desprende claramente la necesidad de optimizar la asignación de los recursos que canaliza el Estado, entre las opciones de mayor rentabilidad. A partir de los conceptos que surgen del proceso de transformación de las ideas de Proyectos de Gobierno o Ciclo de los Proyectos de Gobierno, es posible explicitar las distintas ETAPAS por las que pasa cada proyecto, ya sea éste un proyecto de inversión, una cooperación internacional no reembolsable o una medida de política. En el Gráfico Nro 5 se expone la relación entre los beneficios y los costos de la compra de certidumbre. Se supone que a medida que se avanza en las etapas de la formulación de proyectos, los beneficios por reducción de incertidumbre son decrecientes y por el contrario, los costos son crecientes. De esa manera, existirá una etapa de la formulación – dependiendo del tipo y magnitud del proyecto de que se trate – en la cual los beneficios se igualan con los costos y por ende, no resultará rentable continuar profundizando los estudios del proyecto.

Gráfico Nº 5: Proceso gradual de compra de certidumbre11

Lic. Daniel Martin

BENEFICIOSCOSTOS

COSTOS POR REDUCIRINCERTIDUMBRE

BENEFICIOS POR REDUCIRINCERTIDUMBRE

IDEA

PER

FIL

PREF

AC

TIB

ILID

AD

FAC

TIB

ILID

AD

DIS

EÑO

PROCESO GRADUAL DE COMPRA DE CERTIDUMBRE

De este razonamiento surgen dos conclusiones de importancia. En primer lugar, la necesidad de encarar los estudios con gradualidad, respetando etapas de análisis y decisión. En segundo término, que no todos los proyectos deben pasar por todas las etapas de la formulación; ello dependerá de la complejidad técnica, experiencia previa y magnitud de la acción específica de que se trate. 11 MARTIN, Daniel, “Metodología para la evaluación de proyectos con información limitada” (en Naciones Unidas, DCTD, Programación y Administración de la Inversión Pública, 1990).



El Gráfico 6 presenta las etapas sucesivas en el ciclo de los proyectos, destacando las instancias de gestión de financiamiento, tanto para las principales etapas de la formulación, como para la ejecución propiamente dicha. Por su parte, en el caso de los proyectos de inversión y de los programas o proyectos de cooperación internacional no reembolsable, el estado de preinversión comprende las etapas de idea, perfil, prefactibilidad, factibilidad y negociación, mientras que el estado de ejecución (inversión) abarca las etapas de diseño y ejecución propiamente y el estado de operación sólo comprende la etapa de funcionamiento. Esta correspondencia sustantiva entre las etapas de los proyectos (ya sean financiados con fondos nacionales, con préstamos externos o con recursos internacionales no reembolsables), hace factible la posterior integración conceptual a nivel del SINIP. Para estos efectos, se consideran los conceptos que se detallan a continuación.

Gráfico Nº 6: Etapas en el Ciclo de los Proyectos de Inversión12

Lic. Daniel Martin

ETAPAS EN EL CICLO DE LAS ACCIONES DE GOBIERNO

ESPERA ABANDONO

ESPERA

ESPERA

ESPERA

ABANDONO

ABANDONO

ABANDONO

EJECUCION

EJECUCION

ABANDONO

IDEAIDEA

PERFILPERFIL

PREFACTIBILIDADPREFACTIBILIDAD

FACTIBILIDADFACTIBILIDAD

NEGOCIACIONNEGOCIACION

DISEÑODISEÑO

EJECUCIONEJECUCION

OPERACIONOPERACION

ABANDONOABANDONO

33..44.. EESSTTAADDOO DDEE PPRREEIINNVVEERRSSIIÓÓNN

En el estado de preinversión se formula, prepara y evalúa el proyecto de manera de obtener de él, el máximo excedente económico a lo largo de su vida útil, realizando para ello los estudios de mercado, técnicos, económicos, financieros y otros, que aseguren la existencia de una alternativa que permita maximizar los beneficios y minimizar los costos, obteniendo así los máximos niveles de rentabilidad social. 12 MARTIN, Daniel, “Un enfoque operativo para racionalizar la inversión pública” (en Naciones Unidas, DCTD, Programación y Administración de la Inversión Pública, 1990).



La importancia del estado de preinversión radica en que el mismo permite al sector público programar sus acciones de inversión en la justa medida de sus posibilidades de financiamiento. Esta programación de la inversión deberá ser entendida como: hacer un uso eficiente de los recursos públicos asignados a esta actividad, para lo cual, necesariamente, tiene que abarcar todas las fases del proceso de inversión pública. La importancia de estos razonamientos reside en que se estén operando “hoy” los proyectos, cuya operación estuvo determinada por la eficiencia con que se programó y ejecutó la inversión “ayer” y ésta a su vez, quedó condicionada por la eficiencia con que se programó y ejecutó la preinversión “anteayer”13. Dicho de otra forma, así como la inversión de hoy está condicionada por la preinversión y la negociación de financiamiento que se realizó en el pasado, la inversión del futuro está absolutamente condicionada por la preinversión y negociación de financiamiento que se haga en el presente. De la misma manera, la orientación, nivel, composición y calidad de la futura inversión estará determinada por la

13 MARTIN, Daniel, “Un enfoque operativo para la administración de las Inversiones Públicas”, en Naciones Unidas, Departamento de Cooperación Técnica para el Desarrollo, “Administración de la Inversión Pública”, 1989. Véase también “Inversión Pública, Eficiencia y Equidad”, Ministerio dePlanificación y Cooperación de Chile, 1992 y los documentos del proyecto de cooperación CHI/79/004, en cuyo marco se diseñaron y se pusieron en funcionamiento el Banco de Proyectos de Chile y varios otros instrumentos de la preinversión.

dirección que se imprima a las actividades de preinversión, inversión y operación. La selección de los mejores proyectos de inversión, es decir, los de mayor bondad relativa y hacia los cuales deben destinarse preferentemente los recursos disponibles, constituye un proceso que sigue etapas secuenciales. Estas etapas son:

• Identificación y análisis de la idea del proyecto • Estudio al nivel de perfil • Estudio al nivel de prefactibilidad • Estudio al nivel de factibilidad • Diseño Cada etapa busca reproducir el ciclo de vida del proyecto, de manera que a medida que se avanza en las etapas, los estudios van tomando mayor profundidad y se va reduciendo la incertidumbre, respecto a los beneficios netos esperados. La secuencia iterativa entonces tiene por justificación el evitar elevados costos de estudios y poder desechar ya en las primeras etapas los proyectos que no son adecuados. Cada etapa se presenta en forma de un informe respectivo, cuyo objetivo fundamental es presentar los elementos que intervienen orientados claramente a la toma de decisión de abandonar la idea o proseguirla.



Los informes por lo general deben contener los siguientes aspectos: Diagnóstico, que consiste en una descripción cifrada del problema que da origen a la idea de proyecto; aclara por qué el proyecto planteado viene a solucionarlo parcial o totalmente. Es una justificación del proyecto como idea. Metodología de evaluación, que indica paso a paso cómo se calcularán los beneficios netos del proyecto; ello implica – entre otros aspectos – definir la situación base o “situación sin proyecto” contra la “situación con proyecto”, es decir, qué ocurrirá en el horizonte de evaluación si no se realiza el proyecto.14 También implica establecer la separabilidad del conjunto de actividades que representa el proyecto. Análisis de factibilidad, que persigue determinar claramente los beneficios netos esperados del proyecto, así como también los costos del mismo, en una escala de tiempo, esto se obtendrá del análisis de los aspectos de mercado, tecnológicos, administrativos, legales y financieros del proyecto. Evaluación propiamente tal, que valora los beneficios netos del proyecto y conduce a conclusiones específicas sobre el asunto, de modo que la decisión que se tome sea clara respecto a sus limitaciones y riesgos.

14 Es necesario aclarar que la “situación sin proyecto” no es la situación vigente actualmente, sino la situación que existirá en el futuro en la alternativa de no ejecución del proyecto que se está estudiando.

33..44..11.. EEttaappaa ddee IIddeeaa

En esta etapa se identifica la necesidad insatisfecha o problema a resolver, el conjunto de posibles beneficios, beneficiarios y localización geográfica y los objetivos que en relación con esos beneficios se espera alcanzar con el proyecto. Asimismo, es importante en esta etapa identificar el sub-programa y el programa en los cuales se inserta el proyecto que se está incorporando. Para ello se deberán analizar las relaciones que pudieran existir entre el nuevo proyecto y los objetivos programáticos ya definidos sectorialmente para la Gestión del Gobierno y además, las relaciones (complementariedad o sustituibilidad) entre el nuevo proyecto y otros proyectos que ya se hayan definido para los sub-programas y programas existentes. En esta primera etapa es crucial emitir un buen diagnóstico, de modo que la generación de una idea de proyecto de inversión surja como consecuencia clara de necesidades insatisfechas, de política generales, un plan de desarrollo, de la existencia de otros proyectos en estudios o en ejecución que requieran de la complementación mediante acciones en campos distintos. En el planteamiento y análisis del problema corresponde definir la necesidad que se pretende satisfacer estableciendo su magnitud y señalar a quienes afectan las diferencias detectadas. Se requiere indicar los criterios que han permitido identificar la existencia del problema, verificando la confiabilidad y pertinencia de la información utilizada. De tal análisis surgirá la especificación precisa del bien que se desea construir o el servicio que se pretende dar. Asimismo, en esta etapa



corresponde identificar todas las alternativas de solución del problema previamente detectado. Respecto de la idea de proyecto definida en una primera instancia, el análisis deberá servir para adoptar la decisión de abandonar, postergar su estudio o profundizarla, pasando a la siguiente etapa.

33..44..22.. EEttaappaa ddee PPeerrffiill

En esta etapa se incorpora información adicional y se precisa aquella proveniente del nivel anterior. La información adicional debe referirse a: cuantificación preliminar del mercado (beneficios y beneficiarios potenciales) y dimensionamiento preliminar del proyecto que se está planteando; un análisis preliminar de alternativas técnicas para el proyecto bajo estudio (alternativas de soluciones legales, alternativas de regulaciones, alternativas de mecanismos de promoción, etc.); una estimación de costos para el proyecto, etc. En base a la información anterior se debe hacer una evaluación preliminar de las distintas alternativas planteadas. En otros términos, en esta etapa corresponde estudiar todos los antecedentes que permitan formar un juicio respecto de la conveniencia y factibilidad técnico económica de llevar a cabo la idea de proyecto. El énfasis está en identificar los beneficios y costos pertinentes, sin incurrir en mayores costos en recursos financieros y humanos para medirlos y valorarlos. La elaboración del perfil debe incluir un análisis preliminar de los aspectos técnicos, de los estudios de mercado y los de

evaluación. Para su realización se utilizarán cifras estimativas que incluyan cuando corresponda, una aproximación gruesa a los costos y beneficios. Este análisis permitirá elaborar el perfil de proyecto y deberá considerar un mínimo de elementos, para evitar el rechazo del proyecto a causa de la carencia o poca precisión de la información aportada. En la etapa de perfil se usan los datos disponibles y eventualmente se generan algunos otros a partir de estudios preliminares, pero, en general, no se incurre en mayores costos en crear o generar datos nuevos. En la evaluación se deben identificar y explicar los beneficios y costos del proyecto, para lo cual se requiere definir la situación “sin proyecto”, es decir, prever qué sucedería en el horizonte de evaluación si éste no se ejecutara. El perfil debe incluir una primera evaluación de rentabilidad del proyecto. El perfil permite en primer lugar, analizar la viabilidad técnica de las distintas alternativas propuestas, descartando aquellas que no son factibles técnicamente. En los proyectos que involucran inversiones pequeñas y cuyo perfil muestra la conveniencia de su implementación, cabe avanzar de inmediato al diseño o anteproyecto de ingeniería de detalle, sin pasar por las otras etapas. Dependiendo del resultado del estudio, luego del perfil será posible adoptar algunas de las siguientes decisiones:



• Profundizar el estudio en los aspectos del proyecto que lo requieran. Para facilitar esta profundización conviene formular claramente los términos de referencia de tales estudios.

• Ejecutar el proyecto con los antecedentes disponibles en

esta etapa, siempre que se haya llegado a un grado aceptable de certidumbre respecto de la conveniencia de materializarlo.

• Abandonar definitivamente la idea. • Postergar la ejecución del proyecto.

33..44..33.. EEttaappaa ddee PPrreeffaaccttiibbiilliiddaadd

En esta etapa se precisa con mayor detalle la información proveniente del Perfil y se incorporan datos adicionales para permitir descartar ciertas alternativas y perfeccionar las restantes. Con ese conjunto de alternativas se harán evaluaciones económicas y técnicas con el propósito de establecer aquellas que aparecen como más promisorias y que merecen un estudio con mayor profundidad y descartar las restantes. En esta etapa – dependiendo del proyecto – se podrá incluir un estudio de rentabilidad social, teniendo en cuenta los costos y beneficios sociales. En el caso que no se puedan cuantificar los beneficios sociales, lo más probable es que solo pueda realizarse un análisis de costo eficiencia, comparando – a igualdad de efectos o beneficios – los costos de las distintas alternativas y eligiendo aquella de mínimo costo en valores actualizados.

El énfasis en esta etapa es medir los beneficios y costos identificados en la etapa de perfil. Es necesario estudiar con especial atención los aspectos de mercado, la tecnología, el tamaño, la localización y las condiciones de orden institucional y legal relevantes para el proyecto. Conviene plantear el análisis en términos puramente técnicos, para después seguir con los económicos. Ambos análisis permiten calificar las alternativas u opciones del proyecto y como consecuencia de ello, elegir la que resulte más conveniente con relación a las condiciones existentes. La realización del estudio de mercado es la base para estimar los ingresos que generará el proyecto. Procede aquí un análisis de demanda, o sea, proyectar cuánto será la demanda del bien o servicio que el proyecto proveerá, otro de oferta para conocer la cantidad ofrecida por los demás oferentes y un tercer análisis, de las condiciones de precio y comercialización. El análisis tecnológico, incluye las variables equipos, materia primas, procesos y servicios tecnológicos, u otros, permite determinar los costos asociados al proyecto. Entre estos sobresalen los costos de inversión y capital de trabajo. Conviene poner énfasis en el hecho que las variables de la tecnología aplicada al proyecto se interrelacionan, de modo que, optar por un proceso o un equipo particular exige disponer de servicio técnico y de los insumos apropiados. Respecto de los elementos condicionantes del tamaño y la localización del proyecto cabe señalar, entre otros, su naturaleza (construir, reponer, ampliar o rehabilitar), la enumeración y localización de los insumos, de los centros de



distribución y consumo y los efectos del proyecto sobre el medio ambiente. Los aspectos institucionales y legales afectan también a la naturaleza del proyecto. Mediante el análisis administrativo legal es posible determinar los costos fijos asociados a la operación del proyecto. En su elaboración conviene determinar la organización que se dará a los factores que lo constituyen, poniendo énfasis en las características del personal y en el esquema organizacional pertinente. Asimismo, es recomendable estudiar las características jurídicas de la unidad de gestión que manejará el proyecto y también la legislación vigente aplicable al proyecto, en temas específicos como por ejemplo, en materia de contaminación ambiental y eliminación de desechos. Los análisis anteriormente señalados son interdependientes entre sí: uno condiciona al otro y viceversa. Una vez determinados, permiten efectuar estimaciones de los montos de inversión, costos de operación y de los ingresos que generaría el proyecto durante su vida útil. Con tales antecedentes se lo evalúa desde un punto de vista económico, determinando así la rentabilidad de cada una de las alternativas seleccionadas en la etapa de perfil. Se establece así cuáles merecen un estudio más profundo y cuáles se descartan. Conviene sensibilizar los resultados de la evaluación, especialmente respecto de las variables que inciden directamente en la rentabilidad de las alternativas consideradas más favorables.

Según los resultados de la evaluación del proyecto, en esta etapa se recomienda ejecutar el proyecto, postergarlo, abandonarlo definitivamente o continuar su estudio. En este último caso, se debe hacer explícitos todos los aspectos que se estima conveniente abordar en la etapa de factibilidad.

33..44..44.. EEttaappaa ddee FFaaccttiibbiilliiddaadd

El objetivo consiste en perfeccionar la alternativa que haya resultado con mayor rentabilidad social o con mayor nivel de eficiencia en la etapa de Prefactibilidad, reduciendo el rango de incertidumbre del mismo a límites aceptables. En esta etapa ya se trabaja con una sola alternativa para enfrentar determinados problemas económicos o sociales, etc. El propósito fundamental de esta etapa consiste en llegar a optimizar la alternativa seleccionada, de manera de asegurar la viabilidad y que la misma pueda lograr la máxima rentabilidad social o el máximo nivel de eficiencia. El estudio de factibilidad debe enfocarse hacia el examen detallado y preciso de la alternativa que se ha considerado más viable en la etapa anterior; es decir, poner el esfuerzo en medir y valorar en la forma más precisa posible sus beneficios y costos. Dado que para ello se requiere utilizar bastantes recursos, los proyectos que llegan a esta etapa son sólo aquellos sobre los que no hay dudas acerca de su rentabilidad positiva. Se debe profundizar el análisis y el estudio de las variables que inciden en el proyecto y además minimizar la variación esperada de sus costos y beneficios. Como se piensa llevarlos a cabo, en esta etapa toman importancia los flujos financieros y la programación de las obras.



Una vez que el proyecto ha sido caracterizado y definido, debe ser optimizado. Por optimización se entiende la inclusión de todos los aspectos relacionados con la obra física (tamaño, localización), con el programa de desembolsos de inversión (momento óptimo) y con la organización adecuada para la construcción, puesta en marcha y operación del proyecto. En relación con los aspectos referidos a la obra física cabe mencionar el proceso de producción, los tipos de insumos y la tecnología que se empleará, distancia desde los centros de abastecimientos de insumos y hacia los de consumo, etc. En la determinación del calendario de desembolsos para la inversión, hay que considerar factores tales como las condiciones financieras y de los mercados de capitales, tanto interno como externo, el anteproyecto de ingeniería, la disponibilidad de equipos y posibilidades de obtenerlos, las obras auxiliares y complementarias, el efecto de dificultades técnicas, el entrenamiento del personal de operación y de mantenimiento y las etapas parciales de puesta en servicio. El análisis de la organización que se requiere crear para la implementación del proyecto debe considerar factores como el tamaño de la obra física, la capacidad empresarial y financiera del inversionista, el nivel técnico y administrativo que su operación requiere y las fuentes y los plazos para el financiamiento. Con la etapa de factibilidad finaliza el proceso de aproximaciones sucesivas en la formulación y preparación de proyectos, proceso en el cual tiene importancia significativa la secuencia de afinamiento y análisis de la información.

El informe de factibilidad es la culminación de la formulación de un proyecto y constituye la base de la decisión respecto a su ejecución. Sirve a quienes promueven el proyecto, a las instituciones financieras y a los responsables de la implementación económica global, regional y sectorial.

33..55.. EESSTTAADDOO DDEE IINNVVEERRSSIIÓÓNN

En este estado se realizan todas las acciones tendientes a ejecutar físicamente el proyecto o programa tal como fue especificado en la preinversión, a fin de concretar los beneficios netos estimados en la misma. En este estado esta conformado por las etapas de diseño y ejecución.

33..55..11.. EEttaappaa ddee DDiisseeññoo

Elaborar el diseño, ajustar detalles finales previos a la ejecución de los proyectos. En esta etapa se requiere elaborar la configuración de las características de arquitectura y de ingeniería, ajustar detalles finales previos a la ejecución tales como disponibilidad y características del terreno o áreas de influencia con el objeto de reducir los riesgos inherentes a todo proyecto de inversión. Aún en esta etapa puede tomarse la decisión de abandonar el proyecto por diseño no viable o continuar el mismo.

33..55..22.. EEttaappaa ddee EEjjeeccuucciióónn

Comprende todas las acciones tendientes a ejecutar el proyecto y también las actividades necesarias para poder llegar a la puesta en marcha.



Hay algunos autores que identifican la “Preparación para la Ejecución”, como una etapa adicioinal dentro del estado de Inversión. Esta etapa abarca la preparación de la documentación licitatoria, la negociación del financiamiento, la obtención de la no objeción de los organismos financieros, el llamado a licitación, análisis de propuestas, adjudicación, firma de contrato y emisión de la orden de inicio de los trabajos. Otros autores prefieren incluir estas tareas dentro de la misma etapa de Ejecución. De todas maneras, es importante tener presente que el paso del diseño a la ejecución no es automático, sino que normalmente requiere una gran cantidad de trabajos. Estas actividades – dependiendo del marco legal e institucional que las regula – pueden requerir tiempos realmente prolongados. Las aprobaciones internas de la propia administración pública, como así también los procesos de no objeción por los organismos financieros internacionales, pueden estar implicando que esta etapa de “Preparación para la Ejecución” requiera varios meses para ser cubierta.

33..66.. EESSTTAADDOO DDEE OOPPEERRAACCIIÓÓNN OO FFUUNNCCIIOONNAAMMIIEENNTTOO

En este estado hay una sola Etapa de Operación que abarca las actividades de puesta en operación del proyecto, con el propósito de iniciar la generación de los beneficios que fueron estimados en la Preinversión. El Estado de Funcionamiento comienza con la puesta en marcha del proyecto y es a partir de este momento, que se empieza a percibir en forma efectiva los costos y beneficios

proyectados en la etapa de preinversión. Es decir, que durante el estado de operación, se alcanzan los objetivos trazados en cuanto a la solución del problema u oportunidad planteados durante la preinversión. Es importante destacar que algunas veces los proyectos de inversión son sometidos a lo que se conoce como etapas de seguimiento y evaluación ex post, esto se hace con el fin de controlar el proceso y retroalimentarse de la experiencia ganada de manera que para próximas iniciativas se rectifique o mejoren los procesos. En la etapa de seguimiento, se controla ciertas variables claves del proyecto, que permiten verificar que efectivamente estén siguiendo el rumbo o comportamiento esperado. Si se detectan desviaciones que puedan poner en peligro los resultados del proyecto, se podrán tomar a tiempo las acciones que correspondan. La etapa de evaluación ex post permite verificar el grado de cumplimiento de los objetivos que tenía trazado el proyecto, comparando los resultados o metas esperadas con las efectivas. Este tipo de evaluación resulta de gran utilidad para evaluar determinadas políticas o acciones, permitiendo además, la prevención de errores en la identificación, preparación y evaluación de futuros proyectos.



44..11.. EELL EENNFFOOQQUUEE PPOORR CCAAPPÍÍTTUULLOOSS

En términos generales, la formulación de un proyecto de inversión es un proceso de análisis y reflexión conciente sobre los problemas o las oportunidades que dan lugar a una idea de proyecto, y sobre todos los aspectos que – en base a un análisis detallado de simulación – van a afectar y determinar los costos y los beneficios del mismo. En este proceso de análisis, el formulador de un proyecto trata de responderse una serie de interrogantes que se relacionan con el tamaño del mercado o de la población a atender, el tamaño del proyecto, la localización del mismo, el proceso técnico y tecnológico que el proyecto implica, las inversiones necesarias, los costos iniciales y los costos posteriores de operación y mantenimiento, los bienes y servicios a producir, la estimación de los posibles precios de venta o la estimación de los valores sociales correspondientes, las formas de organización para la ejecución y la operación, las modalidades de financiamiento, los factores de riesgo y finalmente, la rentabilidad potencial del proyecto y el consecuente análisis de sensibilidad. Se pueden distinguir seis aspectos de la preparación de proyectos, que deben estudiarse detenidamente en cada caso. No todos son igualmente aplicables a todos los proyectos y algunos pueden serlo sólo un tanto indirectamente a los proyectos de cada sector específico, pero todos deben tenerse en cuenta.

Gráfico Nº 7: Aspectos a considerar en la Fase de Preinversión15

Lic. Daniel Martin

FASE DE PREINVERSION

OBJETIVO: Encontrar la forma más adecuada para satisfacer una necesidad social

• Cuál es el problema o la necesidad a satisfacer?• Cuáles son las formas alternativas de solución ?• Qué servicios deben prestarse o qué productos debenproducirse ?• Qué cantidad de servicios deben prestarse o qué cantidadde productos deben producirse ?• Se generan costos y beneficios privados o sociales ?• Se puede cobrar un precio o una tarifa ? Cuánto ? Cómo ?

•Cómo se producen los bienes o cómo se deben prestar losservicios ?

• Qué insumos son necesarios ?• Dónde estan localizados esos insumos ?• Son suficientes ?• Cuándo se requieren ?

• Dónde se localizará el proyecto ?

•Cómo se ejecutará el proyecto ? Cómo funcionará elproyecto ? Cómo se organizará ?

• Cómo se financiará la construcción del proyecto ?• Cómo se financiará el funcionamiento del proyecto ?

Estudio de mercado de losproductos o servicios delproyecto

Estudio Tecnológico

Estudio de mercado de losinsumos del proyecto

Análisis de Localización

Análisis de Organización

Análisis Financiero

•Estimación de laInversión y de loscostos operativos del proyecto

•Estimación de loscostos financierosdel proyecto

•Estimación de losbeneficios delproyecto

•Es el proyectorentable ? Es más rentable que otrosproyectos ?

15 MARTIN, Daniel, “Sistema de Evaluación y Seguimiento de Proyectos Agrícolas”, Secretaría de Agricultura y Ganadería, Gobierno de Honduras. Contrato celebrado entre el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Econosul Consultora SRL (2002)

44.. CCAAPPÍÍTTUULLOO 33:: LLOOSS EENNFFOOQQUUEESS PPOORR CCAAPPÍÍTTUULLOOSS YY PPOORR EETTAAPPAASS



44..11..11.. EEssttuuddiioo ddeell mmeerrccaaddoo

El estudio del mercado se orienta – básicamente – a analizar los aspectos que configuran las condiciones de la potencial demanda y oferta de los productos o servicios a entregar por el proyecto. Ya sea que se trate de un producto o servicio comercial (donde existe la exteriorización de la disponibilidad a pagar por los consumidores y por lo tanto, existen precios de mercado), o de bienes o servicios sociales (donde no existe esa exteriorización de la disposición a pagar por los consumidores y por lo tanto, no existen precios de mercado) el estudio de mercado se orienta a estimar la demanda existente, identificar las formas alternativas que existen para atender la demanda actual y dimensionar adecuadamente la porción de la demanda que podría ser atendida por el proyecto bajo estudio. Con este análisis de demanda y oferta, se trata de estimar los precios de mercado o el valor social de los productos o servicios que producirá el proyecto. En este estudio de mercado también deben analizarse los aspectos comerciales del proyecto, abarcando las medidas que se adoptarán para la comercialización de los productos obtenidos y el suministro de los materiales y servicios necesarios para ejecutar y explotar el proyecto. Evidentemente, la importancia de los aspectos de comercialización dependerá de la tipología de proyectos que se esté analizando. Debe prestarse atención a los canales de distribución previstos para los productos de los proyectos y a la eficiencia de los canales de comercialización. En realidad, algunos proyectos pueden ser simplemente proyectos de comercialización destinados exclusivamente a mejorar ese proceso. Desde el punto de vista

de los insumos, también deben adoptarse medidas apropiadas para que los involucrados en los proyectos puedan obtener los suministros, si se quiere que adopten nuevas tecnologías o nuevos métodos. Los aspectos comerciales de un proyecto pueden incluir también medidas para la adquisición de equipo y materiales y para la celebración de licitaciones públicas cuando haya que realizar obras de construcción importantes.

44..11..22.. AAssppeeccttooss ttééccnniiccooss

El análisis técnico se ocupa de los insumos y productos de bienes y servicios físicos. Indudablemente, es muy importante, y el marco del proyecto debe estar lo suficientemente bien definido para que ese análisis sea completo y preciso. Contar con buen personal técnico es esencial para esta tarea, pero ese personal no podrá trabajar con eficiencia si no se le da el tiempo suficiente o no encuentra una cooperación comprensiva y una supervisión inteligente por parte de los funcionarios del nivel de decisión. Cuando se habla de los aspectos técnicos, no solamente se está pensando en los temas de ingeniería respecto de la construcción de una carretera, o una central de generación de energía, o la forma de conducción de agua potable desde la planta hasta las poblaciones a abastecer. Esto también abarca otros aspectos, en especial con relación a los proyectos de tipo social. Los proyectos de educación de adultos, los proyectos de nutrición infantil, los proyectos de red de oportunidades (entrega de subsidios mensuales directos, contra el cumplimiento de obligaciones educativas o controles de salud)



y varios otros tipos de proyectos sociales, requieren un análisis técnico en profundidad, muchas veces de un nivel más complejo que el de una obra física. Después de ubicar el grupo objetivo (análisis de localización), será necesario diseñar – en el estudio técnico – cómo se va a hacer para llegar con la educación, con la nutrición o con los subsidios directos, qué personal se requerirá, qué equipamiento será necesario, cómo se obtendrán los libros y el material didáctico, cómo se obtendrán los alimentos, cómo se apoyará el programa de subsidios con la prestación de los servicios médicos y educativos, cómo serán los controles, etc. Todos estos aspectos relativos al diseño de un proyecto social, son muchas veces más complejos que los aspectos técnicos de un proyecto de infraestructura o productivo. El problema es que en varias ocasiones, no se les presta la adecuada atención al estudio de estos aspectos técnicos de los proyectos sociales.

44..11..33.. AAnnáálliissiiss ddee llooccaalliizzaacciióónn

Se dice que el mercado, los aspectos técnicos y el estudio de localización, constituyen el triángulo básico sobre el cual se asienta todo el resto del proceso de formulación de los proyectos. Son estos tres aspectos los que determinan la factibilidad técnica y el tamaño del proyecto, mientras que los aspectos restantes están más orientados hacia la optimización de la concepción del proyecto. El análisis de localización se refiere – básicamente – a los estudios necesarios para determinar dónde conviene ubicar el proyecto, si el mismo debería estar más cerca de los insumos o de la disponibilidad de los recursos, o si el proyecto debería

estar más cerca del mercado a abastecer. Dentro de estos estudios, juega un papel muy importante la tipología – o aspectos técnicos – del proyecto, para determinar si la materia prima pierde o gana peso durante el proceso de fabricación y por lo tanto, si el diferencial de costos de transporte constituye una ventaja comparativa sufiente como para condicionar la localización del proyecto. Además, también se deben analizar otros temas, como la disponibilidad de recursos (energía eléctrica, agua, etc.) y la disponibilidad de recursos humanos en cantidad y calidad suficientes para atender las necesidades del proyecto. También se analizan otros aspectos que pueden estar determinando la conveniencia de una localización específica, como los temas impositivos, la existencia de tratados internacionales que signfician ventajas comparativas para ciertas localizaciones, etc.

44..11..44.. AAssppeeccttooss ddiirreeccttiivvooss yy aaddmmiinniissttrraattiivvooss

La gestión y la administración son muy difíciles de evaluar, pero pueden ser la clave del éxito o el fracaso de un proyecto. En casi todos los sectores es preciso ocuparse de dos niveles. Por una parte, la capacidad del personal del proyecto para administrar actividades del sector público, tan importantes como un proyecto hidráulico, un proyecto de curricula educativa, un proyecto de hospital o centro de salud, una carretera, etc., incluidas las medidas necesarias para formar el personal que sea necesario. Por otra, es necesario saber si los beneficiarios de esos proyectos tendrán la oportunidad de apre-ender las nuevas técnicas de administración que necesitan para adoptar nuevas prácticas o métodos. Evidentemente, ambas clases de conocimientos de administración sólo pueden evaluarse subjetivamente; pero si no se presta una atención



cuidadosa a la formulación del juicio más exacto posible, las posibilidades de adoptar una decisión ajustada a la realidad en relación con un proyecto propuesto serán muy reducidas. Al examinar los aspectos directivos y administrativos de un proyecto, no sólo interesa saber si los problemas directivos y administrativos se resolverán en su día, sino también evaluar de forma ajustada a la realidad la rapidez con que se resolverán, ya que la aportación de inversiones para crear nueva riqueza es muy sensible a los retrasos de la ejecución.

44..11..55.. AAssppeeccttooss iinnssttiittuucciioonnaalleess

Relación estrecha con los aspectos directivos y administrativos guardan los aspectos organizativos. Podría decirse incluso, que todos esos aspectos son parte de un juicio único e indivisible sobre el grado en que podrá ejecutarse satisfactoriamente un proyecto. Al desgajar los aspectos organizativos, se pretende centrar la atención en las relaciones existentes entre la administración del proyecto y otras partes del gobierno. ¿Están claramente vinculadas la autoridad y la responsabilidad? ¿Se han adoptado amplias medidas para recoger información puesta al día sobre la marcha del proyecto? ¿Se han adoptado medidas para la formación profesional? ¿Pueden hacerse rápidamente los desembolsos? Si no se prevén adecuadamente esas medidas organizativas, incluso el mejor personal directivo o administrador fracasará. Por último, hay dos clases de aspectos del análisis de proyectos que son también de una gran importancia: los financieros y los económicos.

44..11..66.. AAssppeeccttooss ffiinnaanncciieerrooss

Los aspectos financieros consisten en analizar cómo se cubrirán las necesidades de fondos del proyecto bajo estudio y saber además, si el proyecto tendrá o no una aceptable capacidad financiera para enfrentar los compromisos que sean asumidos. En el caso de los proyectos privados, una vez que se consideran los flujos de ingresos y egresos a generar por un proyecto, el paso siguiente consiste en el análisis financiero, tratando de identificar cómo se cubrirán las brechas existentes entre esos ingresos y gastos. De aquí se desprende el análisis de modalidad de financiamiento (recursos propios, recursos prestados, aumentos de capital y emisión de acciones, etc.). En el caso de los proyectos públicos, es necesario distinguir entre los proyectos que producen bienes o servicios que serán vendidos en el mercado (cuando existe una exteriorización de la disponibilidad a pagar de parte de los consumidores) y aquellos otros cuyos bienes o servicios no serán vendidos en un mercado. En ambos casos corresponde realizar el análisis de costos y beneficios sociales del proyecto y como paso siguiente, hacer el análisis de la capacidad de financiamiento del proyecto. Tratar de identificar si el proyecto bajo estudio va a generar ingresos financieros o no. De esta forma, se trata de identificar y medir el impacto que cada proyecto tendrá sobre la caja fiscal del Gobierno, no solamente durante su ejecución, sino también durante el funcionamiento.



Muchas veces se piensa que los proyectos públicos – y en especial, cuando son proyectos de impacto social – sólo deben pasar por la etapa del análisis de costos y beneficios sociales. Sin embargo, es recomendable que todos los proyectos públicos también tengan un análisis financiero, a efectos de identificar y dimensionar adecuadamente el impacto de los proyectos sobre los agregados macro-fiscales del Gobierno.

44..11..77.. AAssppeeccttooss eeccoonnóómmiiccooss

El análisis económico se orienta a determinar si el proyecto puede contribuir de forma importante al desarrollo de la economía en su conjunto y si su aportación puede ser suficientemente grande para justificar la utilización de los recursos escasos que serán necesarios. En este caso, nos estamos refiriendo al análisis de costos y beneficios sociales, tratando de medir el impacto que el proyecto tendrá sobre variables económicas y sociales de la comunidad nacional o de grupos más reducidos de la población. Este es el tema que se mencionaba en el título anterior, tratando de diferenciar el análisis financiero del análisis económico/social de los proyectos. Un proyecto puede ser altamente rentable desde el punto de vista económico/social y sin embargo, no tener ninguna rentabilidad desde el punto de vista financiero. Tal es el caso de la mayor parte de los proyectos sociales que ejecuta el Gobierno. Sin embargo, siempre es recomendable que se realicen los dos análisis, para identificar correctamente los costos recurrentes o impactos futuros de los proyectos sobre el equilibrio macro fiscal.

44..22.. EELL EENNFFOOQQUUEE PPOORR EETTAAPPAASS

Tal como se mencionó anteriormente, existe la conveniencia de enfrentar la formulación de los proyectos, de una manera gradual, a través de etapas sucesivas de reducción de incertibumbre. Dependiendo del tamaño del proyecto y de los aspectos técnicos involucrados, puede ser muy conveniente y recomendable que la formulación se focalice primero en un nivel de perfil y que, según los resultados que se alcancen, se decida luego pasar a etapas más profundas de estudio, como una prefactibilidad o una factibilidad.



Gráfico Nº 8: Relación entre Etapas y Capítulos de los estudios de preinversión16

Lic. Daniel Martin

FASE DE PREINVERSIONCapítulos y Etapas

Estudio de Mercado-Productos

Estudio Tecnológico

Estudio de Mercado-Insumos

Análisis de Localización

Análisis de Organización

Análisis Financiero

Análisis de Inversiones

Análisis de Costos Operativos

Análisis de Ingresos

Análisis de Rentabilidad

PERFIL PREFACTIBILIDAD FACTIBILIDAD

Cuando se termina una etapa de estudio, los resultados de la misma brindarán los elementos de juicio necesarios para decidir el paso a una etapa más profunda. En cada etapa se irán mejorando los estudios y también se irán identificando los elementos críticos que potencialmente puedan llegar a afectar la viabilidad y la rentabilidad del proyecto bajo análisis. 16 MARTIN, Daniel, “Un enfoque operativo para la administración de las Inversiones Públicas”, en Naciones Unidas, Departamento de Cooperación Técnica para el Desarrollo, “Administración de la Inversión Pública”, 1989.

Por lo tanto, el enfoque de la preinversión por etapas, no consiste en una visión contrapuesta con el enfoque por capítulos del estudio (análisis del mercado, aspectos técnicos, localización, aspectos directivos y administrativos, temas institucionales, análisis financiero y económico). En cada etapa de la preinversión se incluye el análisis de todos los temas, aunque con diferentes niveles de profundidad y detalle. Asi, por ejemplo, en la etapa del perfil, el estudio de mercado se basará en información indirecta, disponible a través de publicaciones estadísticas, o en estimaciones muy preliminares. En cambio, en una factibilidad, el estudio se deberá fundamentar con información directa, con encuestas, con contactos directos con los consumidores potenciales o la población a atender. En un estudio de perfil, los yacimientos de materias primas solamente serán ubicados y dimensionados de una manera muy preliminar. Por el contrario, en una factibilidad, esos yacimientos deberán ser cubicados y estimados con el máximo nivel de detalle y confiabilidad. En síntesis, los dos enfoques son complementarios. Uno indica cuáles son los aspectos a analizar para ir adquiriendo mayor seguridad (menor riesgo) sobre la factibilidad y conveniencia del proyecto y el otro, nos indica la necesidad de acometer los estudios de una forma gradual, comprando certidumbre por etapas y reduciendo el riesgo de la inversión en estudios. Estos conceptos también nos indican la conveniencia de realizar los estudios con diferentes niveles de produndidad y



detalle, según sea el monto de la inversión comprometida con los proyectos bajo estudio. De tal manera, los proyectos pequeños, sin problemas técnicos importantes, sólo estarán requiriendo un análisis a nivel de perfil, mientras que otros proyectos más complejos desde el punto de vista técnico y de mayores montos de inversión, requerirán estudios más profundos, a nivel de una prefactibilidad o factibilidad. Por ello, es necesario tener una apreciación inicial del proyecto para ir “dosificando” adecuadamente los esfuerzos y costos de la preinversión. De esta forma, cada etapa tiene unos objetivos específicos que se tratan de conseguir a través de su realización. Los conceptos anteriores se complementan con los objetivos y decisiones pertinentes para cada etapa que se incluyen en las tablas siguientes:

44..33.. EETTAAPPAASS,, OOBBJJEETTIIVVOOSS YY DDEECCIISSIIOONNEESS DDEELL CCIICCLLOO DDEE LLOOSS PPRROOYYEECCTTOOSS

Etapa: IDEA Objetivos: • Identificar el problema a solucionar o la necesidad a

satisfacer. • Plantear las metas a alcanzar en relación a la solución del

problema o en atención a la necesidad. • Identificar de manera preliminar, alternativas básicas de

solución o de atención, en función de las metas planteadas. • Plantear las mejores alternativas de proyectos, que deberían

estudiarse más profundamente.

Decisiones: • Justificar la decisión de dar solución al problema o de

atender la necesidad. • Justificar las alternativas planteadas para los proyectos de

Gobierno. • Decidir sobre la utilización de recursos para llevar a cabo

acciones futuras basadas en la existencia de necesidades no satisfechas.

Etapa: PERFIL Objetivos: • Explicitar alternativas de proyectos, precisando e

incorporando información adicional disponible. • Analizar el grado de viabilidad técnica de los proyectos

alternativos planteados, rechazando aquellos que obviamente no son factibles.

• Efectuar una evaluación preliminar de los proyectos alternativos técnicamente factibles.

• Identificar y explicitar aquellos aspectos económicos (costos y beneficios), técnicos, institucionales, de organización y de política que necesitan análisis especial en las etapas subsiguientes.

• Diseñar los términos de referencia para los estudios futuros Decisiones: • Dedicir sobre la utilización de recursos para: realizar

estudios más profundos con el propósito de investigar la existencia de alternativas viables para el proyecto; diseñar en forma definitiva la ejecución de la mejor alternativa de



proyecto (cuando el costo no justifique la utilización de recursos adicionales en estudios más profundos).

Etapa: PREFACTIBILIDAD Objetivos: • Investigar la existencia de la(s) alternativa(s) viable(s)

desde el punto de vista técnico, económico y social. • Determinar el grado de bondad de cada una de las

alternativas con el propósito de compararlas y ordenarlas. • Estudiar aspectos especiales, tales como mercado,

localización, tamaño y momento óptimos, institucionales, legales y de financiamiento y otros expresamente señalados en la etapa anterior.

Decisiones: • Diseñar los términos de referencia para la factibilidad o el

diseño definitivo, según el costo previsto. • Decidir sobre la utilización de recursos para: efectuar

estudios más profundos con el propósito de dar elementos de juicio necesarios y suficientes que permitan justificar la aceptación, rechazo o postergación del proyecto, diseñar en forma definitiva la ejecución de la mejor alternativa cuando el costo no justifique la utilización de recursos adicionales en estudios más profundos.

Etapa: FACTIBILIDAD Objetivos: • Dar los elementos de juicio técnicos y económicos necesarios y

suficientes que permitan justificar la aceptación, rechazo o postergación de la alternativa de seleccionada para el proyecto.

• Realizar análisis de sensibilidad del efecto que producen sobre la alternativa seleccionada para el proyecto, algunas potenciales variaciones en los supuestos, y en los componentes de los costos o de los beneficios.

Decisiones: • Diseñar los términos de referencia del diseño definitivo del

proyecto. • Decidir sobre la utilización de recursos para diseñar, en forma

definitiva la alternativa seleccionada del proyecto, con el propósito de someter a la consideración de las autoridades la posibilidad de utilizar recursos presupuestarios para diseñar en forma definitiva la misma.

Etapa: DISEÑO Objetivos: • Elaborar el diseño técnico y ajustar detalles finales previos a la

aprobación del proyecto, con el objeto de reducir los riesgos inherentes a la puesta en marcha o vigencia.

• Recalcular los costos definitivos de la alternativa seleccionada. • Servir de vía de presentación ante las autoridades de todos y cada

uno de los proyectos de Gobierno, para considerar la posibilidad de utilizar recursos para su puesta en marcha o vigencia.



Decisiones: • Elaborar los términos de referencia para la contratación de

estudios y consultores, según corresponda. • Decidir sobre la utilización de recursos presupuestarios para

aprobar el proyecto de Gobierno de acuerdo con la alternativa seleccionada.

Etapa: EJECUCION Objetivos: • Ejecutar las actividades necesarias para lograr la aprobación

de un proyecto, para poder luego conseguir los beneficios estimados en la formulación que resultan de la atención de necesidades insatisfechas o de la solución del problema identificado.

Decisiones • Elaborar los términos de referencia para la contratación de

estudios y consultores, según corresponda. • Decidir sobre la utilización de recursos para la puesta en

marcha del proyecto Etapa: TERMINADOS Objetivos: Tener un catastro o inventario de todos los proyectos de Gobierno aprobadas y en operación o vigencia.

Etapa: ABANDONADOS Objetivos: • Servir de fuente de información sobre motivos de abandono de

los proyectos de Gobierno. • Servir de fuente de identificación de nuevos proyectos de

Gobierno. • Rescatar proyectos abandonados, que se estime conveniente

estudiar nuevamente.



Se exponen a continuación algunos conceptos básicos y algunas herramientas que normalmente se utilizan para apoyar las tareas de formulación adecuada de los proyectos de inversión. El manejo preciso y detallado de algunas de estas herramientas (como el marco lógico, árbol de problemas y árbol de resultados, etc.) requerirá la utilización de material bibliográfico específico por parte del funcionario formulador de proyectos. 55..11.. LLAA FFOORRMMUULLAACCIIÓÓNN DDEE LLOOSS PPRROOYYEECCTTOOSS Es importante tener en cuenta cómo la evaluación puede mejorar el diseño y la planificación de proyectos, estableciendo así las condiciones para las actividades de evaluación que se deben llevar a cabo a lo largo del ciclo del proyecto. Comienza examinando los pasos destinados a asegurar que el proyecto responda a la problemática identificada y tenga un propósito claramente definido, ya que estos dos atributos son fundamentales para asegurar un buen desempeño de desarrollo de los proyectos y facilitar las actividades correspondientes de evaluación. Considera luego los productos de evaluación que se generan en esta etapa del proyecto. Cabe enfatizar que para todo ello, algunos de los aspectos más importantes del diseño de un proyecto son:

• Establecer un entendimiento claro de la problemática a

resolver; • incorporar en el diseño del proyecto las experiencias

adquiridas de operaciones anteriores; y • establecer dentro del diseño del proyecto las

condiciones para una evaluación efectiva, tanto durante la etapa de ejecución como ex-post.

Cabe aclarar que estas consideraciones no sustituyen a los instrumentos de análisis económico, financiero, técnico e institucional, aunque sí los complementan. 55..22.. AANNÁÁLLIISSIISS DDEE LLOOSS IINNVVOOLLUUCCRRAADDOOSS OO PPAARRTTEESS

IINNTTEERREESSAADDAASS Este análisis contribuye a describir las características e interacciones entre los grupos que intervienen directa o indirectamente en la problemática para la cual se busca una solución por la vía de un proyecto de inversión. Se trata de comprender sus intereses respectivos en relación con la problemática identificada, sus percepciones de los problemas relacionados con la problemática, los recursos (legales, humanos, financieros, etc.) de que disponen para contribuir a resolver dicha problemática, sus respectivos mandatos con respecto a la situación emergente del problema, cómo pueden reaccionar ante una posible estrategia para el proyecto, y los

55.. CCAAPPÍÍTTUULLOO 44:: LLAA PPRREEPPAARRAACCIIÓÓNN DDEE LLOOSS PPRROOYYEECCTTOOSS



conflictos existentes o potenciales. Este análisis de involucrados es una fuente útil de información para la evaluación del proyecto durante su ejecución, y por lo tanto es importante efectuarlo y entender los papeles que desempeñan estos actores en la ejecución del proyecto. 55..33.. EELL ÁÁRRBBOOLL DDEE PPRROOBBLLEEMMAASS El árbol de problemas es una ayuda importante para entender la problemática a resolver. En él se expresan, el encadenamiento tipo causa/efecto, las condiciones negativas percibidas por los involucrados en relación con el problema en cuestión. Confirmado el mencionado encadenamiento causa/efecto, se ordenan los problemas principales permitiendo al equipo de diseño identificar el conjunto de problemas sobre el cual se concentrarán los objetivos del proyecto. Esta clarificación de la cadena de problemas permite mejorar el diseño, efectuar un monitoreo de los "supuestos" del proyecto durante su ejecución y, una vez terminado el proyecto, facilita la tarea del evaluador, quien debe determinar si los problemas han sido resueltos (o no) como resultado del proyecto. Por ejemplo, se puede tomar el caso del sector agrícola. El objetivo puede estar definido en términos de lograr un aumento de las exportaciones agrícolas del país y el análisis subsecuente trata de identificar cuáles son las causas que impiden conseguir ese incremento. Como resultado de ese análisis, es posible que se identifiquen una serie de problemas que están impidiendo alcanzar el objetivo, tales como la mala calidad de semillas y

variedades, insuficiente producción para entrar en mercados externos, mal tratamiento de los cultivos, etc.

Gráfico Nº 9: El Árbol de Problemas (Ejemplo-Parte A)17

Lic. Daniel Martin

OBJETIVO:Incrementar las exportaciones

Agrícolas del país

Porqué no se pueden aumentarLas Exportaciones ?

Mala calidad de semillasY variedades

Mala calidad de semillasY variedades

Insuficiente cantidad paraEntrar en mercados externosInsuficiente cantidad para

Entrar en mercados externos

Mal tratamiento deLos cultivos

Mal tratamiento deLos cultivos

Mal tratamientoDurante la cosechaMal tratamiento

Durante la cosecha

Mal tratamientoPost-cosecha

Mal tratamientoPost-cosecha Inadecuado

Procesamientoindustrial

InadecuadoProcesamiento

industrial

InadecuadoEnvase y presentación

del producto

InadecuadoEnvase y presentación

del producto

Problemas en elTransporte a los

Mercados externos

Problemas en elTransporte a los

Mercados externos

InadecuadaInfraestructura portuaria

InadecuadaInfraestructura portuaria

Desconocimiento deMercados externos

Desconocimiento deMercados externos

Baja capacidadempresarial

Baja capacidadempresarial

LA NECESIDAD DE ENFATIZAR EN UN ENFOQUEINTEGRAL Y COHERENTE

En una segunda ronda, el análisis puede seguir desagregando cada uno de esos problemas. Asi, por ejemplo, la mala calidad de las semillas y variedades puede ser consecuencia del desconocimiento del productor y este problema, puede estar originado en un extensionismo (capacitación de los productores) insuficiente o mal planteado, lo cual – a su vez – 17 MARTIN, Daniel, “Sistema de Evaluación y Seguimiento de Proyectos Agrícolas”, Secretaría de Agricultura y Ganadería, Gobierno de Honduras. Contrato celebrado entre el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Econosul Consultora SRL (2002)



puede ser el resultado de una insuficiente preparación de los extensionistas, o los productores con muy bajo nivel cultural, o la escasez de recursos físicos, o la escases de recursos financieros. También es posible que la utilización de semillas de mala calidad sea consecuencia de la baja rentabilidad que obtienen los productores cuando utilizan semillas de mejor calidad y esto puede ser un efecto de otra serie de factores.

Gráfico Nº 10: El Árbol de Problemas (Ejemplo-Parte B)18

Lic. Daniel Martin

LA NECESIDAD DE ENFATIZAR EN UN ENFOQUEINTEGRAL Y COHERENTE

Mala calidad de semillas

y variedades

Mala calidad de semillas

y variedadesDesconocimiento

del productorDesconocimiento

del productorExtensionismoInsuficiente o

malplanteado

ExtensionismoInsuficiente o

malplanteado

Insuficiente Preparación de extensionistas

Insuficiente Preparación de extensionistas

Productores sin Nivel cultural mínimo

Productores sin Nivel cultural mínimo

Escasez de recursos físicos

Escasez de recursos físicos

Escasez de recursos financieros

Escasez de recursos financieros

Autoridades con conocimiento erróneo

Autoridades con conocimiento erróneo

Políticas determinadas por grupos de interés

Políticas determinadas por grupos de interés

Diferenciales de rendimientos no compensatorios

Diferenciales de rendimientos no compensatorios

Política de precios distorsionadores

Política de precios distorsionadores

Subsidios a la producción en el

exterior

Subsidios a la producción en el

exterior

Tipo de cambio muy bajo o atrasado

Tipo de cambio muy bajo o atrasado

Importados más baratos y de mejor

calidad

Importados más baratos y de mejor

calidad

No es rentable utilizar mejores semillas o

variedades

No es rentable utilizar mejores semillas o

variedades

18 MARTIN, Daniel, “Sistema de Evaluación y Seguimiento de Proyectos Agrícolas”, Secretaría de Agricultura y Ganadería, Gobierno de Honduras. Contrato celebrado entre el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Econosul Consultora SRL (2002)

Lo interesante de este ejercicio de construir un diagnóstico en forma de “árbol de problemas”, es que el mismo permite identificar que los objetivos no se podrán conseguir con proyectos aislados en algunos temas. Por el contrario, el logro de los objetivos solo será posible si se genera un “árbol de proyectos” que se refuercen mutuamente. En otros términos, podríamos imaginarnos que al poner el árbol de problemas frente a un espejo, resultará la estructura programática de un plan de inversiones orientado hacia el logro de objetivos prioritarios. Por el contrario, la realización de proyectos aislados no resultará en el logro de los objetivos sustantivos y en consecuencia, los proyectos aislados no tendrán un nivel aceptable de rentabilidad. Es posible que tengan productos, pero no tendrán un impacto adecuado, medido en términos de los objetivos sustantivos. En síntesis, el árbol de problemas es una técnica mediante la cual se identifican los efectos o repercusiones encadenados al problema y las causas que los desencadenan. Esta técnica utiliza un representación gráfica en la cual se coloca en el centro el problema, luego se trabaja la parte de los efectos (del problema hacia arriba), y luego la causas (del problema hacia abajo). Para su construcción podemos seguir los siguientes pasos:19

19 GOBIERNO DE PANAMA, Ministerio de Economía y Finanzas, Dirección de Programación de Inversiones, Metodología de Preparación y



• Dibuje un recuadro que describa el problema identificado Coloque un primer nivel los efectos directos o inmediatos del problema. Cada efecto deberá nacer del problema, representado con una flecha del problema hacia el efecto

Presentación de Proyectos de Inversión, Programa Gestión Fiscal, Fase I, 1998



Gráfico Nº 11: El Árbol de Problemas (Ejemplo)20

• A continuación deberá preguntarse para cada efecto del

primer nivel, si hay alguno o varios efectos superiores importante que puedan derivarse de él. Así continuara hacia niveles superiores, los efectos de los niveles inferiores pasarán a ser causa de los superiores.

20 GOBIERNO DE PANAMA, Ministerio de Economía y Finanzas, Dirección de Programación de Inversiones, Metodología de Preparación y Presentación de Proyectos de Inversión, Programa Gestión Fiscal, Fase I, 1998

• Continue así, sucesivamente hasta llegar a un nivel que se considere como superior dentro del ámbito institucional, en el cual pueda tener un nivel de competencia o posibilidades de intervención.

• Luego inciamos la construcción de los niveles de causa bajo el problema, se continua buscando las causas de las causas, construyendo un árbol hacia abajo del problema.

Es importante dar rienda suelta a la creatividad, y realizar la tarea en grupos interdiciplinarios, los cuales darán con una buena definición del problema, con sus causas examinadas sin restricciones iniciales, incrementando las probabilidad de soluciones exitosas.

55..33..11.. OObbjjeettiivvooss ddeell pprrooyyeeccttoo

En un proyecto a nivel de perfil es necesario plantear dos tipos de objetivos: El general o de desarrollo y el específico. Objetivos generales o de desarrollo. Se dan en un contexto amplio a nivel sectorial o multisectorial (nacional o regional) al cual el proyecto debe contribuir como una entre tantas acciones y medidas que, ejecutadas en forma conjunta o coherente y coordinadas, permitirán alcanzarlo. Ojetivo específico. Es el efecto, el fin directo o específico que se espera alcanzar con el proyecto. Su definición debe ser clara, de manera que el avance y el final del proyecto permita realizar evaluaciones respecto al alcance de los mismos.

Imprudencia delos conductores

Imprudencia delos peatones

No hay señalde prioridad

Gran distancia asemáforos hacia

arriba y abajo

Inexistencia deUn puente peatonal

Hay vehiculosestacionados

No haysemáforo

Exceso de Velocidad delos vehiculos

Gran número depeatones cruzando

Visibilidadlimitada

Falta deseñalización

Alta tasa de accidentes en la intersección

Altamortalidad

Gran númerode heridos

Grandes dañosa la propiedad

Descontento con laautoridad comunal

Altos costos deatención de salud

Alta inasistencialaboral

Altos costos dereparaciones

Pérdida devotos

Menor calidadde Vida

Pérdida deproductividad

Imprudencia delos conductores

Imprudencia delos peatones

No hay señalde prioridad

Gran distancia asemáforos hacia

arriba y abajo

Inexistencia deUn puente peatonal

Hay vehiculosestacionados

No haysemáforo

Exceso de Velocidad delos vehiculos

Gran número depeatones cruzando

Visibilidadlimitada

Falta deseñalización

Alta tasa de accidentes en la intersección

Altamortalidad

Gran númerode heridos

Grandes dañosa la propiedad

Descontento con laautoridad comunal

Altos costos deatención de salud

Alta inasistencialaboral

Altos costos dereparaciones

Pérdida devotos

Menor calidadde Vida

Pérdida deproductividad



Para los objetivos del proyecto es válido el utilizar un árbol de objetivos, el cual se deriva del árbol de problema, mediante esta técnica se representará la situación esperada al resolver el problema. Este se expresa por una manifestación contraria al problema identificado, es decir que lo que es carencia se convierte en suficiencia, los efectos se transforman en fines y las causas se transforman en medios. Para lo anterior existen reglas como: • Si el ”positivo " no es inmediato hay un problema en el

Arbol de Causas-Efectos • Se verifica la lógica y pertinencia del Arbol de Objetivos • Eliminar redundancias y detectar vacíos.

55..33..22.. AAlltteerrnnaattiivvaa ddee pprrooyyeeccttoo SSeelleecccciioonnaaddaa ((SSoolluucciióónn))

El paso siguiente consiste en identificar las alternativas y verificar la viabilidad y factibilidad (física, técnica, presupuestaria, institucional, cultural) de las mismas. La primera fase de esta etapa es la identificación de soluciones al problema o necesidad insatisfecha, detectada en el diagnóstico y que sean susceptibles de producir o proporcionar el mismo bien o servicio partiendo de condiciones iniciales distintas. Ejemplos de alternativas de solución son: optimizar la situación actual; proponer un proyecto nuevo con sus variantes; etc. La escogencia se hace en función de parámetros ligados a las ventajas y desventajas de una alternativa con relación a la otra.

Esto nos dará los elementos para justificar por qué se escogió específicamente esta alternativa de proyecto.

Gráfico Nº 12: Árbol de Objetivos (Ejemplo)21

También del árbol de problema podremos identificar alternativas de solución al problema, buscando creativamente


Prudencia delos conductores

Prudencia delos peatones

Hay señalde prioridad

Menor distancia asemáforos hacia

arriba y abajo

Existe unpuente peatonal

No hay vehiculosestacionados

Haysemáforo

Adecuada velocidad delos vehiculos

Bajo número depeatones cruzando

BuenaVisibilidad

Existeseñalización

Baja tasa de accidentes en la intersección

Bajamortalidad

Pocosheridos

Menores dañosa la propiedad

Satisfacción con laautoridad comunal

Bajos costos deatención de salud

Baja inasistencialaboral

Bajos costos dereparaciones

Ganancia devotos

Mejor calidadde Vida

Buenaproductividad




Menor distancia asemáforos hacia

arriba y abajo

Existe unpuente peatonal


Haysemáforo

Adecuada velocidad delos vehiculos

Bajo número depeatones cruzando

BuenaVisibilidad

Existeseñalización

Baja tasa de accidentes en la intersección

Bajamortalidad

Pocosheridos

Menores dañosa la propiedad

Satisfacción con laautoridad comunal

Bajos costos deatención de salud

Baja inasistencialaboral

Bajos costos dereparaciones

Ganancia devotos

Mejor calidadde Vida

Buenaproductividad



para cada base del árbol de objetivos una acción que concrete el medio o alcance el objetivo. Todo el proceso de análisis descrito es iterativo y retroalimentado: siempre es posible incorporar nuevas alternativas o integrar aquellas complementarias. Por ello se debe estudiar muy cuidadosamente las alternativas de forma que se resuelvan los problemas y se alcancen los objetivos trazados (eficiencia y eficacia). Tal como antes se expresó, el trabajo también se puede realizar partiendo del árbol de problemas, a partir del cual se puede identificar alternativas de solución al problema, buscando creativamente para cada base del árbol de objetivos una acción que concrete el medio o alcance el objetivo.

Gráfico Nº 13: Planteo de alternativas (Ejemplo)22


55..33..33.. JJuussttiiffiiccaacciióónn

Tiene por objeto, explicar por qué se debe emprender el proyecto y por que se ha diseñado en la forma planteada. Describir la importancia, relevancia, impacto y los beneficios que se esperan del proyecto incluyendo la contribución de éste al logro del objetivo de desarrollo.

55..33..44.. EEll pprrooyyeeccttoo eenn eell mmaarrccoo ddee llaass ppoollííttiiccaass yy eessttrraatteeggiiaass ddee ddeessaarrrroolllloo ddeell ppaaííss

Debe describirse la relación del proyecto con el marco de las políticas y estrategias de desarrollo y la política económica y social. Debe detallarse si existe alguna política específica que afecte la factibilidad o viabilidad del proyecto. 55..44.. LLAA MMAATTRRIIZZ DDEE MMAARRCCOO LLÓÓGGIICCOO2233 El marco lógico es uno de los principales instrumentos utilizados hoy en día por las agencias de desarrollo para el diseño y planificación de proyectos. El marco lógico es una herramienta de trabajo con la cual un evaluador puede examinar el desempeño de un proyecto en todas sus etapas. Este tipo de instrumento metodológico ofrece las siguientes ventajas:

23 BID, EVO-Evaluación: Una herramienta de gestión para mejorar el desempeño de los proyectos

CampañaEducacional

Instalar discoPARE

Instalar otrossemáforos

Construirpasarela

Instalarsemáforo




Haysemáforo

Menor distanciaa semáforos arriba

y abajo

Existe puentepeatonal


CampañaEducacional

Instalar discoPARE

Instalar otrossemáforos

Construirpasarela

Instalarsemáforo




Haysemáforo

Menor distanciaa semáforos arriba

y abajo

Existe puentepeatonal




• claro análisis de la relación de medios/fines de las

actividades del proyecto que conducen a productos (o componentes) requeridos para lograr el propósito establecido para contribuir al logro de un fin (u objetivo de desarrollo);

• especificación precisa de las actividades de un proyecto y de sus costos;

• descripción de indicadores de desempeño y fuentes de verificación de tales indicadores;

• especificación de los supuestos (o riesgos) principales que podrían condicionar el éxito del proyecto; y

• un marco de referencia para identificar las experiencias adquiridas e incorporarlas a otros proyectos.

El marco lógico es, pues, un instrumento que ayuda a los diseñadores de proyectos a entender mejor la naturaleza de los problemas que están tratando de resolver. La matriz del marco lógico está basada en dos principios básicos: primero, las relaciones lógicas verticales de causa-efecto entre las diferentes partes de un problema, que corresponden a los cuatro niveles o filas de la matriz que relacionan las actividades (o insumos), los componentes (o productos), el propósito y el fin como el conjunto de objetivos jerarquizados del proyecto; segundo, el principio de la correspondencia (lógica horizontal), que vincula cada nivel de objetivos a la medición del logro (indicadores y medios de verificación) y a las condiciones que pueden afectar su ejecución y posterior desempeño (o supuestos principales).

55..44..11.. LLóóggiiccaa vveerrttiiccaall El marco lógico ayuda a sistematizar y aplicar un enfoque sistemático y racional al diseño, ejecución y evaluación de proyectos. La lógica vertical postula que si contribuimos con ciertas actividades (o insumos), produciremos ciertos componentes (o resultados): por lo tanto, existe una relación necesaria y suficiente entre las actividades y sus componentes correspondientes, siempre y cuando los supuestos identificados sean confirmados en la realidad de la ejecución y posterior uso de los productos. En el nivel siguiente de la lógica vertical de la matriz volvemos a hacer una inferencia causal. Si el proyecto produce estos componentes (o resultados), y los supuestos de este nivel se ratifican, se logrará el propósito (la hipótesis) (los componentes son condiciones necesarias y suficientes siempre y cuando los supuestos también se confirmen en la realidad de la ejecución). Siguiendo hasta el nivel de objetivo superior (fin), si se logra el propósito, y se confirman los supuestos de este nivel, se habrá contribuido de manera significativa a alcanzar el fin (es decir, el propósito es necesario, pero no suficiente). 55..44..22.. LLóóggiiccaa hhoorriizzoonnttaall En términos prácticos, la dimensión horizontal es una descripción de cómo los gerentes de proyectos, el responsable del monitoreo y los evaluadores, pueden medir el nivel de logro de los resultados esperados a cada nivel de objetivos. En la matriz del marco lógico la segunda columna describe lo que hemos llamado "indicadores". Estos son determinados en la



etapa de diseño, y deben ser medidas cuantitativas y cualitativas del estado de ejecución de componentes, del logro del propósito (efecto directo del proyecto) o la magnitud de la contribución hacia el logro del fin (impacto de desarrollo). La tercera columna explica a través de qué medios se verificarán los indicadores, especificando las fuentes de información y métodos que se emplearán. La cuarta columna a la que ya hemos hecho referencia en el punto anterior, es donde se describen los supuestos (y su jerarquía) que deben materializarse para asegurar el logro de las acciones o productos de cada nivel y a su vez se transformen en lo esperado, en el objetivo del nivel superior subsiguiente. 55..44..33.. IInnddiiccaaddoorreess Como ya se señalara, éstos son el eje que define la recopilación de los datos necesarios para efectuar el seguimiento de la ejecución del proyecto y su posterior evaluación. Los indicadores deben ser especificados con cuidado y precisión. El marco lógico debe incluir indicadores para todos los niveles de objetivos, pero al mismo tiempo el número de los mismos debe ser cuidadosamente elegido para que sea el mínimo necesario para poder asegurar veracidad, pero con eficacia de gestión. Al fijar indicadores, es preciso que se definan de manera tal que queden claros los niveles de cantidad, calidad y tiempo requeridos para asegurar que se alcance el siguiente nivel de objetivos. Estos indicadores son muy importantes porque enmarcan las características de las respuestas operativas a los problemas que

está tratando de resolver el proyecto. Además, proporcionan un punto de referencia para la recopilación de datos en la etapa de preparación y una "carta de navegación" para guiar las actividades de gestión/monitoreo y evaluación del proyecto. 55..44..44.. SSuuppuueessttooss Tal como se ha mencionado en las secciones anteriores para que la lógica vertical (de causa efecto) sea "válida", la gestión del proyecto depende de la verificación o confirmación de los supuestos establecidos. Estos se especifican, para cada nivel de objetivo, en la cuarta columna del marco lógico. Quizás lo más importante de los supuestos es reconocer que se trata de elementos que implican riesgo relacionados con el entorno del proyecto, que están fuera del control de la gerencia del proyecto y de la agencia ejecutora.

LA ESTRUCTURA DEL MARCO LÓGICO

RESUMEN NARRATIVO DE

OBJETIVOS

INDICADORES VERIFICABLES

OBJETIVAMENTE

MEDIOS DE VERIFICACIÓN SUPUESTOS

FIN El Fin es una definición de cómo el proyecto o programa contribuirá a la solución del problema (o problemas) del sector.

Los indicadores a nivel de Fin miden el impacto general que tendrá el proyecto. Son específicas en términos de cantidad, calidad y tiempo. (grupo social y lugar, si es relevante).

Los medios de verificación son las fuentes de información que se pueden utilizar para verificar que los objetivos se lograron. Pueden incluir material publicado,

Los supuestos indican los acontecimientos, las condiciones o las decisiones importantes necesarias para la "sustentabilidad" (continuidad en el tiempo) de los





OBJETIVOS


OBJETIVAMENTE


inspección visual, encuestas por muestreo, etc.

beneficios generados por el proyecto.

PROPÓSITO El Propósito es el impacto directo a ser logrado como resultado de la utilización de los Componentes producidos por el proyecto. Es una hipótesis sobre el impacto o beneficio que se desea lograr.

Los indicadores a nivel de Propósito describen el impacto logrado al final del proyecto. Deben incluir metas que reflejen la situación al finalizar el proyecto. Cada indicador especifica cantidad, calidad y tiempo de los resultados por alcanzar.

Los medios de verificación son las fuentes que el ejecutor y el evaluador pueden consultar para ver si los objetivos se están logrando. Pueden indicar que existe un problema y sugieren la necesidad de cam-bios en los componentes del proyecto. Pueden incluir material publicado, inspección visual, encuestas por muestreo, etc.

Los supuestos indican los acontecimientos, las condiciones o las decisiones que tienen que ocurrir para que el proyecto contribuya significativamente al logro del Fin.

COMPONENTES Los Componentes son las obras, servicios, y capacitación que se requiere que complete el ejecutor del proyecto de acuerdo con el contrato. Estos deben expresarse en trabajo

Los indicadores de los Componentes son descripciones breves, pero claras de cada uno de los Componentes que tiene que terminarse durante la ejecución. Cada uno debe especificar cantidad, calidad y oportunidad de las obras,

Este casillero indica dónde el evaluador puede encontrar las fuentes de información para verificar que los resultados que han sido contratados han sido producidos. Las fuentes pueden incluir inspección del sitio, informes

Los supuestos son los acontecimientos, las condiciones o las decisiones que tienen que ocurrir para que los componentes del proyecto alcancen el Propósito para el cual se llevaron a cabo.



OBJETIVOS


OBJETIVAMENTE


terminado (sistemas instalados, gente capacitada, etc.)

servicios, etc., que deberán entregarse.

del auditor, etc.

ACTIVIDADES Las Actividades son las tareas que el ejecutor debe cumplir para completar cada uno de los Componentes del proyecto y que implican costos. Se hace una lista de actividades en orden cronológico para cada Componente.

Este casillero contiene el presupuesto para cada Componente a ser producido por el proyecto.

Este casillero indica donde un evaluador puede obtener información para verificar si el presupuesto se gastó como estaba planeado. Normalmente constituye el registro contable de la unidad ejecutora.

Los supuestos son los acontecimientos, condiciones o decisiones (fuera del control del gerente de proyecto) que tienen que suceder para completar los Componentes del proyecto.

55..44..55.. EEvvaalluuaacciióónn yy aapprroobbaacciióónn ddee pprrooyyeeccttooss2244

Todos los que participan en el diseño y la aprobación de proyectos deberían cerciorarse de que cada proyecto nuevo podrá beneficiarse de futuros procesos de evaluación. En la etapa de diseño se debería incorporar una tarea de verificación de la futura "evaluabilidad" del proyecto, y los documentos 24 BID, EVO-Evaluación: Una herramienta de gestión para mejorar el desempeño de los proyectos



presentados para la aprobación del proyecto deberían incluir un Marco Lógico y demás elementos que garanticen tal "evaluabilidad". La verificación de "evaluabilidad" de un proyecto es una tarea que debería realizar el Equipo de Proyecto para determinar hasta qué grado el diseño descrito en los documentos del proyecto permite realizar un monitoreo y una evaluación adecuados. Dicha verificación ayudará al Equipo de Proyecto para asegurar que el proyecto es de la más alta calidad técnica; asegurará que la estrategia de ejecución del proyecto proporciona criterios adecuados para su monitoreo y evaluación; indicará hasta qué punto se han incorporado las lecciones y experiencias de otros proyectos; y asegurará que se están siguiendo los principios del marco lógico. Para esta verificación de "evaluabilidad" de los proyectos, se sugieren las siguientes guías:

GUÍA DE VERIFICACIÓN DE EVALUABILIDAD

Requisitos de Evaluabilidad Párrafo No.

Objetivos

El problema que el proyecto se dirige a resolver ha sido identificado y analizado?

Se ha determinado a qué involucrado(s) corresponde el problema o necesidad?

Las causas del problema han sido identificadas y jerarquizadas?



Las experiencias adquiridas de proyectos anteriores han sido tomadas en cuenta

Indicadores

Las condiciones (físicas, institucionales, económicas y sociales) previas a la ejecución del proyecto han sido descritas ?

Los datos del año base (o de arranque) previos a la ejecución del proyecto han sido incluidos?

Si no existen datos del año base, el diseño del proyecto incluye su generación ?

Se incluyen datos del año base, metas u otra evidencia para hacer monitoreo y determinar el logro de los objetivos?

Productos

Los bienes y servicios que el proyecto generará han sido identificados y descritos?

Se ha previsto una descripción de cuándo y cómo los beneficiarios utilizarán los bienes y servicios generados por el proyecto?

Los beneficios derivados del uso de los bienes y servicios a ser generados por el proyecto han sido identificados?

Supuestos

Los individuos, grupos, instituciones y otras organizaciones que pudieran afectar, positiva o negativamente, la ejecución del proyecto han sido identificadas?





Los elementos que están fuera del control directo de la gerencia del proyecto y que pudieran afectar la viabilidad del proyecto, de sus productos y objetivos han sido identificados y descritos?



El análisis de rentabilidad constituye un procedimiento a través del cual se busca comparar los beneficios con los costos estimados de los proyectos, con el propósito de calcular un indicador que refleje la conveniencia de llevar a cabo la inversión. Estos indicadores de rentabilidad relacionan los beneficios con los costos, o simplemente comparan los costos de distintas alternativas que persiguen objetivos y resultados similares, utilizando alguno de los criterios que se explican en el Anexo C de esta Guía Metodológica. En el primer caso estamos en presencia de un análisis beneficio/costo y en el segundo, de un análisis de costo/eficiencia. Es importante promover el uso de estas técnicas de análisis de rentabilidad, por cuanto las mismas constituyen una forma adecuada de medir la focalización y especificidad de los proyectos bajo estudio. El aspecto realmente importante no es llegar a calcular alguno de estos indicadores, sino el proceso completo por el cual se llega a identificar y cuantificar los costos y los impactos esperados de cada uno de los proyectos. Por otra parte, es necesario destacar que el cálculo de la rentabilidad de los proyectos, no constituye una vía en un solo sentido, desde la formulación hasta la estimación de la rentabilidad. Por el contrario, este proceso es una vía de doble sentido, ya que el cálculo de rentabilidad y el análisis de las elasticidades correspondientes respecto de los elementos de costos y beneficios, permite identificar potenciales ajustes en el

diseño de los proyectos que pueden llegar a optimizar sus niveles de impacto y rentabilidad. Finalmente, el cálculo de rentabilidad también constituye un enfoque metodológico adecuado para identificar las variables vinculadas con los impactos sustantivos de los proyectos, sustentando de esa forma la formulación de criterios de monitoreo y evaluación de impactos.

66..11.. PPUUNNTTOOSS DDEE VVIISSTTAA EECCOONNÓÓMMIICCOO YY FFIINNAANNCCIIEERROO

En el análisis de rentabilidad de los proyectos, es necesario hacer una distinción entre dos enfoques, la evaluación privada (o financiera) y la evaluación social. Las diferencias existentes entre estos dos enfoques depende del tipo de proyecto bajo estudio. Caso 1: Existencia de mercados para insumos y productos (bienes o servicios) e inexistencia de externalidades Tal es el caso de proyectos que adquieren los insumos y recursos en mercados competitivos y que venden sus productos o servicios también en mercados competitivos y que no existen

66.. CCAAPPÍÍTTUULLOO 55:: AANNÁÁLLIISSIISS DDEE RREENNTTAABBIILLIIDDAADD DDEE LLOOSS PPRROOYYEECCTTOOSS



externalidades positivas o negativas25 asociadas con los insumos o recursos utilizados, ni con los productos o servicios generados. En ambos mercados (insumos y recursos, productos y servicios), existe una exteriorización de la disposición a pagar por parte de los compradores y por lo tanto, existen precios que reflejan adecuadamente los costos de oportunidad. Además, en ninguno de estos mercados existen externalidades positivas o negativas, que generen una discrepancia entre las valoraciones privadas y sociales de los insumos o recursos, y de los productos o servicios.26 En los proyectos que califican dentro de estas condiciones, las cantidades físicas de producción y comercialización de bienes o de prestación de servicios, son las mismas, pero existe una gran diferencia en la forma de valoración en la evaluación privada, o en la evaluación social.

25 Este concepto de externalidades está explicado con más detalle en el Anexo A de esta Guía. 26 Se considera que existe una externalidad positiva en el consumo de bienes o servicios, cuando la valoración que otorga la sociedad es mayor que la valoración realizada por los consumidores privados (tal es el caso de los servicios de educación, controles periódicos de salud, etc.). Por el contrario, la externalidad será negativa, cuando la valoración asignada por la sociedad es menor que aquella percibida por cada consumidor (caso del consumo de cigarrillos, bebidas alcohólicas, drogas, etc.). Este mismo razonamiento se puede aplicar para analizar el mercado de insumos y de recursos, en los cuales también pueden existir externalidades positivas o negativas de similar naturaleza.

Gráfico º 14: Del flujo de la empresa al flujo social27

Lic. Daniel Martin

DEL FLUJO DE LA EMPRESA AL FLUJO SOCIAL1. Ventas V2. Costo de Ventas C3. Utilidad Bruta de Operación V – C4. Depreciación D5. Utilidad Neta de Operación V-C-D6. Cargos por Intereses I7. Utilidad Neta antes de Impuesto V-C-D-I8. Impuestos Directos T9. Utilidad Neta despues de Impuestos V-C-D-I-T10. Agregamos la Depreciación D11. Flujo de Efectivo Corriente V-C-I-T12. Menos Erogaciones Netas de Capital K13. Flujo Total de Efectivo V-C-I-T-K14. Se agregan nuevos préstamos netos B15. Flujo Total de Efectivo despues de nuevos prestamos V-C-I-T-K+B16. Menos flujo de efectivo por operaciones financieras B-I17. Flujo de efectivo por operaciones no financieras V-C-T-K18. Se agregan los impuestos directos T19. Se agregan los impuestos indirectos sobre insumos t20. Flujo de efectivo social neto V-C-K+t

El esquema expuesto en el gráfico anterior muestra los ajustes que deben introducirse en el cálculo de los beneficios privados,

27 LITTLE, I. Y MIRRLEES, J., Estudio social del costo beneficio en la industria de países en desarrollo, Capítulo I - Análisis de proyectos desde el punto de vista de la empresa



para llegar a calcular los beneficios sociales. Ese esquema debe interpretarse de la siguiente manera:

a) Las Ventas, menos el Costo de Ventas de la empresa, da como resultado la Utilidad Bruta de Operación

b) Si a esa Utilidad Bruta se le deduce la Depreciación, entonces se calcula la Utilidad Neta de Operación

c) Si a esa Utilidad Neta de Operación se le restan los Cargos por Intereses, entonces se llega a la Utilidad Neta antes de Impuesto

d) Si se restan los Impuestos Directos, se obtendrá la Utilidad Neta despues de Impuestos

e) Si se suma la Depreciación (que se dedujo anteriormente), se obtendrá el Flujo de Efectivo Corriente

f) Si se restan las Erogaciones Netas de Capital, se llegará a calcular el Flujo Total de Efectivo

g) Si se agregan los nuevos préstamos netos, se estará calculando el Flujo Total de Efectivo (ingresos)

h) Si se resta el flujo de efectivo por operaciones no financieras, se llegará al Flujo de Efectivo luego de Operaciones No Financieras

i) Si se agregan los Impuestos Directos (que antes se habían restado) y se suman los Impuestos Indirectos sobre Insumos (que estaban incorporados en los costos), entonces se estará calculando el Flujo de Efectivo Social Neto.

En el análisis económico, los impuestos y subsidios se consideran como pagos de transferencia. La nueva riqueza creada por un proyecto incluye todos los impuestos que ese

proyecto pueda soportar durante la producción y todos los impuestos sobre las ventas que los compradores estén dispuestos a pagar al adquirir el producto. Los impuestos son una parte del « beneficio» global del proyecto que se transfiere a la sociedad en su conjunto para que lo invierta como estime conveniente, y no se consideran como costos. A la inversa, un subsidio es un «costo» para la sociedad, ya que se trata de un gasto de recursos que la economía realiza para explotar el proyecto. En el análisis financiero, esos ajustes son innecesarios; los impuestos se consideran, simplemente, como costos, y los subsidios como ingresos.

En el análisis económico, los intereses del capital no se separan y deducen del rendimiento bruto, ya que son parte del rendimiento global del capital que obtiene la sociedad en su conjunto, y ese rendimiento global, incluidos los intereses, es el que el análisis económico debe estimar. En el análisis financiero, los intereses pagados a proveedores externos de capital se consideran como costos y el reembolso de capital tomado a préstamo de esos proveedores se deduce antes de llegar a la corriente de beneficios. Pero los intereses atribuidos o «pagados» a la entidad desde cuyo punto de vista se realiza el análisis financiero no se consideran como «costo», porque son parte del rendimiento global del capital social aportado por esa entidad y, por lo tanto, parte del rendimiento financiero que la entidad obtiene. Caso 2: Diferentes conceptos de costos y beneficios



Este es el caso de los proyectos donde – por lo general – no existe una exteriorización de la disposición a pagar por parte de los consumidores de los bienes o servicios. Por ejemplo, el caso de caminos – como el Corredor Sur – donde los costos y beneficios privados se calculan en base a los desembolsos e ingresos financieros de la empresa que construyó la obra, hace el mantenimiento y opera el sistema de cobro de peaje. En estos tipos de proyectos, si bien los costos se calculan en forma similar al enfoque privado (con la corrección de precios), los beneficios se estiman en base al diferencial de los costos generalizados de viaje entre la situación sin proyecto y la situación con proyecto. Otro caso ocurre con los proyectos de educación universitaria. En el enfoque privado, los costos y beneficios se calcularían a partir de los desembolsos y los ingresos efectivos por concepto de matrícula y otros pagos por parte de los estudiantes. En el enfoque social, los costos serían más o menos similares (aunque con la corrección de precios), y los beneficios sociales se calcularían en base al diferencial de ingresos entre las personas con estos estudios universitarios y otras sin este tipo de estudios. Caso 3: Utilización de diferentes precios para valorar costos y beneficios En el análisis económico, algunos precios pueden cambiarse para reflejar mejor los verdaderos valores sociales o económicos. (Los precios ajustados se llaman a menudo «precios sombra» o «precios de cuenta».) En el análisis

financiero se utilizan siempre los precios de mercado, incluidos impuestos y subsidios. En la evaluación financiera/privada se utilizan los precios de mercado, mientras que en la evaluación social se utilizan precios sociales, con los cuales se pretende reflejar el verdadero costo de oportunidad de los bienes y servicios para la sociedad. Entre los precios sociales más significativos para la evaluación socioeconómica están: Precio social de la divisa: este deberá reflejar el costo que significa a la economía el producir una divisa adicional, en términos de recursos productivos, si existen distorsiones que afecten el mercado de la divisa, este precio diferirá del privado (o de mercado). Precio social de la mano de obra: tiene su origen en la existencia de significativas tasas de desempleo crónico, junto con la presencia de sectores protegidos y no protegidos en el mercado laboral.

Tasa social de descuento: debe reflejar el costo real de financiamiento que enfrentarán los proyectos públicos durante su ejecución. Sin embargo, cabe aclarar que se puede hacer evaluación social a precios privados y a precios sociales. Es decir, utilizar los conceptos de costos y beneficios que corresponden al análisis social, pero valorar los mismos a precios privados. Este enfoque podría ser apropiado cuando no se dispone de la estimación de los precios sociales y cuando se está en las



primeras etapas de la puesta en marcha e institucionalización de un Sistema Nacional de Inversiones Públicas. En estos casos, se piensa que lo más importante – en una primera etapa – es poner en funcionamiento el SINIP, promoviendo la formulación y evaluación de proyectos alternativos. En una segunda etapa, será posible y recomendable focalizarse en la “optimización” del sistema, a través de la evaluación utilizando precios sociales de insumos y productos o servicios. Indicadores de evaluación social Para medir la rentabilidad social del proyecto, los indicadores utilizados son los mismos de la evaluación privada (financiera), con la diferencia de que los datos o información requerida para su cálculo es la presentada en el flujo social de fondos, el cual presenta cantidades transformadas a valores reales para la sociedad o precios de cuenta o sombra. VANE, TIRE, R-B/C. (Ver el Anexo A: Criterios de Evaluación)

Los resultados son analizados con los mismos criterios expuestos en la evaluación financiera. También es necesario tener presente que en la evaluación social de proyectos se trata de estimar el rendimiento o la rentabilidad globales para la sociedad o la economía en su conjunto de todos los recursos que se le destinan, con independencia del

sector social que los aporte o del sector social que se beneficie. Ese es el rendimiento social o económico del proyecto. En cambio, las distintas entidades financieras que participan en un proyecto -agricultores, hombres de negocios, empresarios, sociedades privadas, organismos públicos, etc.- sólo se preocupan del rendimiento del capital social que aportan. Este puede considerarse el rendimiento financiero de la repartición en el capital social de un proyecto y ser determinado mediante lo que se denomina análisis financiero. Algunos economistas llaman rendimiento «privado» al rendimiento financiero, aunque puede utilizarse muy adecuadamente el análisis financiero para analizar inversiones hechas en el sector público por organismos paraestatales o, incluso, rendimientos para el Tesoro. El escalonamiento en el tiempo de los rendimientos, revelado por el análisis financiero, es también importante. Una sociedad puede invertir en un plan de colonización agrícola que sea rentable por un período de 20 años pero del que quizás no se obtenga rendimiento alguno durante los cinco primeros años, pero un granjero difícilmente podrá participar en un plan de esa índole sin ayuda externa. Algo muy similar ocurre en los otros sectores, como educación, salud, vivienda, etc. En muchos proyectos productivos, las inversiones propuestas incluyen un componente comercial. Por ejemplo, la creación de cooperativas de productores, la participación de bancos comerciales o el establecimiento de instalaciones de almacenamiento y elaboración. En tal caso, el análisis financiero no es diferente del de cualquier otra actividad



comercial y debe ocuparse de los problemas de rentabilidad del capital de la empresa, los rendimientos anteriormente obtenidos, el costo de las nuevas instalaciones en relación con su capacidad para producir nuevos ingresos, la estimación de las futuras ganancias, los flujos de fondos, los balances, etc. En síntesis, desde el punto de vista del cálculo matemático, la metodología general de la comparación de costos y beneficios es la misma si se pretende calcular el rendimiento social o el rendimiento financiero. Sólo es distinto lo que se define como «costo» y lo que se considera como «beneficio» y por ello, para ir desde la evaluación privada a la social, es necesario ajustar los conceptos de costos y beneficios que se consideran en ambos casos.

66..22.. FFAACCTTOORREESS SSUUBBYYAACCEENNTTEESS

El análisis de proyectos se basa en una amplia variedad de datos técnicos y en una variedad igualmente amplia, aunque menos precisa, de juicios sobre organización y administración. La información técnica exigirá los conocimientos profesionales de todo un grupo de especialistas: agrónomos, ingenieros civiles, sociólogos, etc. El reunir todas las partes de un proyecto de forma que éste tenga grandes probabilidades de éxito exige contar con administradores experimentados que conozcan la sociedad y la región en que se proyecta invertir. Antes de realizar el análisis económico y financiero será preciso contar con la información resumida por muchos profesionales. El reunir y verificar esos factores subyacentes requiere más tiempo del que generalmente se supone; será

preciso asegurarse de que el tiempo que se le dedica a la planificación es suficiente. Una vez reunidos los factores técnicos subyacentes y formulados los juicios sobre organización y administración, el análisis económico y financiero debe hacer una aportación de decisiva importancia. Un buen análisis de proyectos permite formular juicios más exactos sobre cuál de las distintas posibilidades de desarrollo ofrece mayores probabilidades de acelerar más el crecimiento de los ingresos. Sirve para determinar si los ingresos son suficientes para que los distintos beneficiarios puedan ganarse la vida satisfactoriamente y tengan suficientes incentivos para esforzarse cuanto puedan. El análisis económico y financiero tiene otra ventaja: como se basa en un resumen de mucha información y muchos juicios técnicos, sirve para determinar los aspectos en que se ha olvidado o resulta insuficiente el análisis previo.



A continuación se presenta la estructura y el contenido que debería tener el documento con el estudio del proyecto. Como es lógico, la profundidad y el detalle del desarrollo de cada uno de los temas, dependerá de la etapa de la preinversión que se esté trabajando para el proyecto en cuestión. De esta forma, es posible que exista un documento con el estudio del proyecto a nivel del perfil, y que luego exista otro documento con el estudio a nivel de prefactibilidad, etc.

77..11.. CCAAPPIITTUULLOO 11:: RREESSUUMMEENN,, CCOONNCCLLUUSSIIOONNEESS yy RREECCOOMMEENNDDAACCIIOONNEESS

77..11..11.. OObbjjeettiivvooss ddeell CCaappííttuulloo

En este capitulo se deberá presentar una síntesis de los aspectos más relevantes que incluye el estudio del proyecto, las conclusiones obtenidas y las recomendaciones que se formulan respecto de los temas tratados en cada uno de los capítulos que lo integran. Este resumen debe ser autosuficiente para entender el contenido, alcances, limitaciones y proyecciones del estudio realizado. La síntesis que se presente debe proporcionar información breve y concisa sobre los aspectos que se indican a

continuación y que se analizan con mayor detalle en cada uno de los capítulos del estudio. Este capitulo deberá ser elaborado una vez que haya sido completado el estudio y se incluirá al comienzo del informe final.

77..11..22.. EEll OOrrggaanniissmmoo RReessppoonnssaabbllee

Identificación del marco legal e institucional del organismo responsable de ejecutar y operar el proyecto (resumen de la información contenida en el Capitulo 2 del Documento del Proyecto).

77..11..33.. EEssttuuddiioo ddee MMeerrccaaddoo ddee pprroodduuccttooss oo sseerrvviicciiooss

Breve descripción del proyecto, sus objetivos, características principales, el problema que se trata de resolver mediante su ejecución, bienes y servicios que se producirán, beneficiarios y beneficios que generará el mismo (resumen de la información contenida en el Capitulo 3 del Documento del Proyecto).

77..11..44.. AAssppeeccttooss ttééccnniiccooss,, ttaammaaññoo yy llooccaalliizzaacciióónn

Breve reseña de los aspectos técnicos relacionados con la inversión y operación del proyecto. Resultado de los estudios relacionados con el tamaño y la localización (resumen de la

77.. CCAAPPÍÍTTUULLOO 66:: EELL DDOOCCUUMMEENNTTOO DDEELL PPRROOYYEECCTTOO



información contenida en el Capitulo 4 del Documento del Proyecto).

77..11..55.. IImmppaaccttoo aammbbiieennttaall yy oottrraass eexxtteerrnnaalliiddaaddeess ddeell pprrooyyeeccttoo

Breve detalle y descripción de los principales efectos externos (positivos y negativos) y del impacto ambiental que provoca el proyecto durante su ejecución y operación. Cuantificación y valuación de los mismos en los casos en que sea posible. Identificación de los efectos intangibles (no valorables). Indicación del organismo que se estima deberá asumir la responsabilidad de cubrir los costos que provoquen esas externalidades (resumen de la información contenida en el Capitulo 5 del Documento del Proyecto).

77..11..66.. IInnvveerrssiioonneess yy ccoossttooss ddee ooppeerraacciióónn

Síntesis de los costos de inversión (por ejemplo terrenos, construcciones, máquinas, equipos e instalaciones, como así también los de reparaciones y mantenimientos); costos de operación, para la producción de los bienes o servicios previstos en el proyecto y capital de trabajo que sea necesario tanto en la ejecución (inversión) como en la operación del proyecto (resumen de la información contenida en el Capitulo 6 del Documento del Proyecto).

77..11..77.. EEvvaalluuaacciióónn eeccoonnóómmiiccaa

Beneficios, costos y rentabilidad del proyecto (resumen de la información contenida en el Capitulo 7 del Documento del Proyecto).

Resultados de la sensibilización del proyecto como consecuencia de cambios en su rentabilidad ante cambios en los principales rubros e ítems de beneficios y costos.

77..11..88.. FFiinnaanncciiaammiieennttoo ddeell pprrooyyeeccttoo

Resumen de los requerimientos financieros del proyecto, especificando los aportes de capital propio, otros recursos externos al organismo y el monto del financiamiento solicitado (resumen de la información contenida en el Capitulo 6 del Documento del Proyecto).

77..22.. CCAAPPÍÍTTUULLOO 22:: MMAARRCCOO LLEEGGAALL EE IINNSSTTIITTUUCCIIOONNAALL


En este Capitulo se deben indicar y explicar las posibilidades y limitaciones (legales e institucionales), que se espera influyan en la solución del problema objeto del proyecto. Por tanto, fundamentalmente, se trata de establecer la viabilidad legal e institucional de las alternativas que se planteen para solucionar el problema identificado. Además de la comunidad y de la institución responsable, es conveniente tomar en consideración los efectos que (como consecuencia de las normas legales e institucionales vigentes) se espera que produzcan/reciban – entre otros – las siguientes instituciones: entidad iniciadora (la que presenta el proyecto), entidad solicitante del financiamiento, entidad responsable de



la ejecución y entidad responsable de la operación del proyecto. A nivel de perfil se debe contar con información básica sobre estos aspectos. Por tanto, su contenido es preliminar, como el de la etapa en que se encuentra. A medida que se avance en el estudio a nivel de perfil, en cada uno de los capítulos que se incluyen en esta Guía, es posible encontrar aspectos que pueden afectar la estructura institucional y legal de algunas de las instituciones participantes. Estos aspectos deben ser incluidos en este capitulo.

El análisis legal e institucional deberá efectuarse en detalle posteriormente, a nivel de prefactibilidad y factibilidad y en particular, tomando en consideración las alternativas que presenten mayor viabilidad desde el punto de vista técnico, ambiental, económico y financiero. En forma enunciativa se expone a continuación en detalle la información que se solicita en este capitulo.

77..22..22.. RRooll ssuubbssiiddiiaarriioo ddeell EEssttaaddoo

Conforme a los principios que regulan el rol subsidiario del Estado, corresponde establecer las funciones que, dentro de ese tema (problema) y contexto le corresponden a la institución responsable.

Por ejemplo, puede corresponderle una o más de las siguientes funciones: identificar la cantidad de usuarios, efectuar relevamientos, promover la constitución de instituciones privadas que atiendan a los mismos, apoyar financieramente a esas instituciones en la prestación del servicio, prestar directamente el servicio, etc. En cada caso se deben indicar las funciones que le corresponden.

77..22..33.. NNoorrmmaass lleeggaalleess yy rreeggllaammeennttaarriiaass

Aspectos jurídicos e institucionales que reglamentan o afectan el uso de insumos, la ejecución del proyecto y su operación. Dentro de las mismas deben incluirse los alcances de leyes, decretos, ordenanzas, disposiciones, concesiones, etc. que existen en tal sentido. Indicar la inserción del organismo responsable dentro de esas normas.

77..22..44.. IIddeennttiiffiiccaacciióónn ddee llaa IInnssttiittuucciióónn

Nombre de la institución: sector del que forma parte (público o privado), ámbito a que pertenece (nacional, provincial o municipal). Todo otro dato que permita identificar la competencia y grado que le corresponde en la solución del problema.



77..22..55.. FFuunncciioonneess yy aaccttiivviiddaaddeess aaccttuuaalleess ddee llaa IInnssttiittuucciióónn

Estimar la participación relativa de la institución en la producción de bienes o prestación de servicios destinados a resolver el problema objeto del proyecto. Informes y estudios ya realizados, de los que tenga conocimiento la institución y que puedan servir de base para el análisis del problema a resolver.

77..22..66.. AAccttiivviiddaaddeess ffuuttuurraass ssuuggeerriiddaass

Estudios complementarios, relacionados con los aspectos legales e institucionales, que se estiman necesarios para mejorar la decisión y eventual ejecución y operación futura. Normas que deberían ser dictadas, modificadas o derogadas para mejorar la viabilidad institucional y legal, mediante la participación de las instituciones que – conforme al rol subsidiario del Estado – deben actuar para que sus acciones se inserten dentro del marco de la política económica y social del país.

77..22..77.. AAddeeccuuaacciioonneess lleeggaalleess

Como consecuencia del análisis practicado en este capitulo, es posible que sea necesario adecuar (dictar, modificar, derogar, etc.) determinadas normas legales (leyes, decretos, resoluciones, etc.). En tal caso debe indicarse cada una de las normas a adecuar, entidad responsable de llevar a cabo esa adecuación, tiempo que se estima demandará la misma y costos estimados de la adecuación.

Los posibles costos que demandará, se deben incorporar en la planilla que se incluye en el Capítulo 7 del Documento del Proyecto, que corresponde a esa alternativa, dentro del rubro "Costos” y en el Item "Adecuaciones legales". En el caso que se estime posible lograr tal adecuación legal e institucional, los costos y beneficios de los capítulos siguientes deberán ser estimados suponiendo que las modificaciones se encontrarán vigentes al momento de ocurrir los mismos. En los casos en que se estime que esas adecuaciones no serán posibles de lograr, pueden plantearse dos situaciones que, en esta parte del informe deben quedar claramente establecidas:

• Que la no adecuación legal e institucional requerida

implique que la alternativa del proyecto que se está analizando resulta no viable. En ese caso la alternativa que resulta afectada deberá ser abandonada.

• Que resulta dudoso que la adecuación legal e institucional

requerida pueda ser concretada. En ese caso, la respectiva alternativa del proyecto pasa a prefactibilidad donde deberá ser estudiada en detalle y resuelta definitivamente su viabilidad. La evaluación a nivel de perfil se debe realizar suponiendo que la norma será modificada.

Tanto en este capitulo como en los restantes que forman parte de esta Guía, los valores deben ser estimados e incluidos usando los precios de mercado de los bienes, servicios, insumos, etc. que se producen y utilizan.



77..33.. CCAAPPÍÍTTUULLOO 33:: EESSTTUUDDIIOO DDEELL MMEERRCCAADDOO


El propósito de este capitulo consiste en proporcionar para cada alternativa, las primeras estimaciones de las cantidades de bienes/servicios y los precios que se pueden obtener con la colocación o prestación que se estima alcanzar en cada uno de los años en que opere el proyecto. En el caso que no exista la exteriorización de la disposición a pagar por parte de los consumidores o usuarios, la valoración de los productos o servicios deberá realizarse de otra forma y para ello, será necesario estimar los beneficios a percibir o los costos que se ahorrarán los usuarios del futuro proyecto. Fundamentalmente, se debe estimar la demanda que enfrentará el proyecto, que estará dada por la demanda total del bien o servicio en el mercado y en el periodo (año) respectivo, menos la oferta que se espera podrán proporcionar otras entidades (públicas o privadas). 28 Los estudios de demanda y oferta conforman el denominado estudio de mercado, cuyo objetivo principal es estimar la demanda probable que el proyecto podrá satisfacer. En otras

28 Existen casos en que el objetivo del proyecto no es satisfacer la demanda tal y como se presenta sino que, por el contrario, consiste en analizar qué, cómo, porqué y cuál debe ser la magnitud de la modificación que se espera lograr en la demanda que prevalecería en la situación sin proyecto

palabras, el estudio es básico para estimar los beneficios en distintos períodos de la vida del proyecto. Tanto la demanda como la oferta del bien o servicio que se proyecta puede referirse a una zona o provincia del país, a todo el territorio nacional o inclusive al exterior. Los aspectos básicos de un estudio de mercado se indican en el análisis de la demanda y la oferta actual y futura. En el caso de corresponder a un proyecto que está actualmente operando (produciendo ese bien o prestando el servicio), para estimar la demanda que enfrenta el proyecto, se debe partir de las cantidades a colocar por encima de aquellas que se logren con la optimización de la base. Este aspecto se detalla en el Anexo B.

77..33..22.. DDiiaaggnnóóssttiiccoo

En la etapa de perfil y a partir de la identificación del problema y de las alternativas visualizadas a nivel de idea, se debe perfeccionar esa identificación y efectuar una breve descripción de las mismas. Para lograr ese resultado, se debe realizar un diagnóstico sobre la situación actual y proyectada, tanto del problema como de las alternativas que se presenten. El diagnóstico consiste en analizar la forma en que se resolvió el problema en el pasado, la situación actual en que se encuentra y la evolución esperada. Se deberán indicar aquellos factores que favorecen y recomiendan la incorporación de



alguna(s) forma(s) alternativa(s) para satisfacer esa demanda y los principales problemas que puedan encontrarse.

77..33..33.. JJuussttiiffiiccaacciióónn

En esta etapa de perfil, es muy importante incluir una justificación de cada una de las alternativas que se propongan. La justificación consiste en explicitar los problemas que se resolverán con cada alternativa, la zona, cantidad y tipo de usuarios que serán beneficiados en forma directa y las ventajas que se podrán alcanzar con su puesta en marcha y operación. Explicitar las medidas que resulta conveniente adoptar para eliminar entrabamientos y para hacer más expedita y eficiente la implementación de cada alternativa destinada a satisfacer las necesidades de los usuarios.

77..33..44.. BBiieenneess aa pprroodduucciirr oo sseerrvviicciiooss aa pprreessttaarr

Especificar los bienes a producir o servicios a prestar. Es necesario definir,con la mayor precisión, la naturaleza y características de los bienes o servicios que se desea producir con el proyecto. Para la definición del bien o servicio conviene usar una determinada unidad de medida, está unidad de medida debe utilizarse en todos los cuadros referentes a las cantidades consumidas, exportadas, importadas, etc. Indicar el destino de los bienes o servicios e identificar a los receptores o beneficiarios de los mismos.

A los efectos previstos en este capitulo en cuanto a la identificación de las necesidades, objetivos y metas del proyecto; clasificación de los bienes en públicos (sociales), privados, preferentes y destinados a satisfacer las necesidades básicas de la población, se recomienda consultar y utilizar los aspectos incluidos en el Anexo A que acompaña a esta Guía Metodológica.

77..33..55.. AAnnáálliissiiss ddee llaa ddeemmaannddaa aaccttuuaall yy ffuuttuurraa2299

Se requiere estimar desde la perspectiva histórica y actual la cantidad de bienes o servicios que los consumidores han demandado, para determinar su comportamiento y analizar las variables o factores que han incidido en dicho comportamiento. Además se debe proyectar las posibles cantidades por períodos de tiempo del servicio que los consumidores estarían dispuestos a adquirir durante la vida útil del proyecto. El objetivo de este análisis es estimar el comportamiento de la demanda futura. Para ello es importante conocer cómo se comportó en el pasado y cuál es su comportamiento actual; es decir, lo que se busca con el análisis de la demanda es mostrar si existe una necesidad que puede ser satisfecha por un bien o servicio y cuáles son los factores que la afectan. Si el proyecto consiste en la elaboración de un nuevo producto o servicio, será útil conocer, por ejemplo, cuál fue la demanda en el pasado de un sustituto muy cercano de él. 29 GOBIERNO DE PANAMA, Ministerio de Economía y Finanzas, Dirección de Programación de Inversiones, Metodología de Preparación y Presentación de Proyectos de Inversión, Programa Gestión Fiscal, Fase I, 1998



Cuando se identifica el producto o servicio se debe mencionar si su demanda es uniforme durante el año o si fluctúan fuertemente según las estaciones. Una vez definido el bien o servicio se debe especificar el mercado que se piensa abastecer; indicando, en lo posible, si será local, provincial, nacional, internacional o combinaciones de éstos. Esta información se complementará con otras relativas a la población, que comprendan: tasa de crecimiento, educación, edad y sexo; si es rural o urbana o semiurbana; el ingreso promedio por persona y sus perspectivas económicas. Además, deberán señalarse las disposiciones legales y administrativas vigentes, que afecten a la distribución del bien o servicio. Cuando el bien o servicio y su correspondiente mercado estén especificados, se calculará la demanda pasada y se señalará la actual; ésta se identifica con las cifras reales. Determinada la demanda, se pasa a analizar los elementos que la afectan; éstos variarán según la clase de bien o servicio. El análisis de la demanda pasada y actual permitirá conocer el comportamiento de las principales variables que la afectan y servirá de base para proyectar la demanda futura. Su estimación es esencial para el análisis del proyecto. Existen varios métodos para proyectar la demanda futura, algunos simples y otros, mas complejos. El uso de uno u otro dependerá del beneficio, del grado de precisión deseado y del costo de disponer de la información requerida para aplicarlo.

77..33..66.. AAnnáálliissiiss ddee llaa ooffeerrttaa aaccttuuaall yy ffuuttuurraa3300

Implica el conocimiento de las cantidades actualmente ofrecidas, así como la tendencia histórica de variación de dichas cantidades, de sus proyecciones al futuro, por lo menos dentro del período correspondiente al horizonte de planteamiento seleccionado. Terminado el estudio de la demanda histórica y futura del bien o servicio, corresponde considerar las condiciones de la oferta actual y futura de ese bien o servicio y sus posibles sustitutos. Las dificultades que presenta el estudio de la oferta se deben a la naturaleza de la información que se requiere; por ejemplo: volúmenes de producción, actual y futuro; capacidades, instaladas y utilizadas; costos de producción de los otros proyectos, etc. Además, existen posibilidades de cambios en las disposiciones legales vigentes. Sin embargo, se pueden mencionar los aspectos que deben contener el estudio de la oferta, teniendo presente que éstos se refieren tanto al bien o servicio final como a los intermediarios. Aunque hay cierta información del proyecto que debe recopilarse y estudiarse cualquiera sea el tipo de mercado, algunos aspectos específicos de la información deben




enfatizarse dependiendo de las características del proyecto. Si el mercado del bien es competitivo, al precio del mercado el proyecto puede ofrecer cualquier cantidad de dicho bien o servicio. Al tener caracterizada la estructura de la oferta, se debe estudiar el comportamiento que ésta ha seguido en el pasado, con el fin de aislar elementos que influyan sobre ella. Los pasos que se darán serán análogos a los expuestos en el estudio de la demanda. El primero consiste en formular una hipótesis sobre los factores que puede explicar el comportamiento de la oferta y que variables la pueden afectar. Con el fin de estimar la oferta es necesario proyectar el comportamiento de los elementos que la afectan y cuyas variaciones, desde el punto de vista estadístico, explican satisfactoriamente los cambios experimentados por la oferta en el pasado. Los métodos para proyectar son los mismos que los explicados en el análisis de la demanda, dependiendo de la utilidad de cada uno, del tipo de bien o servicio que se analiza. Además, en las proyecciones es importante tener en cuenta la información sobre la capacidad instalada y la ociosa, como así también los planes de expansión de los proveedores actuales y los probables, y la posible evolución tanto coyuntural como estructural del sistema económico. Con las proyecciones de la demanda y de la oferta se pueden establecer las posibilidades de participación del proyecto en el mercado, dato de suma importancia para el análisis del tamaño del proyecto, que debe considerarse en conjunto con otras variables.

77..33..77.. MMeerrccaaddooss pprreevviissttooss

a) Indicar la magnitud y ubicación de los mercados que se piensan abastecer a través del proyecto.

b) Incluir datos preliminares sobre la evolución histórica y

esperada de la oferta del sector en el mercado que se piensa atender con el proyecto.

c) Incluir datos preliminares sobre evolución de la demanda,

dentro de los mismos alcances indicados en el punto anterior.

d) Descripción de la evolución y niveles actuales y

proyectados de los precios (o valoraciones) de los productos o servicios del proyecto.

e) Identificación de los organismos (públicos y/o privados)

que se espera produzcan los bienes o presten los servicios incluidos en el proyecto.

f) Estimar la participación prevista de la entidad en el

mercado del bien o servicio, como consecuencia del proyecto.

g) Análisis, si fuera pertinente, del posible efecto del proyecto

sobre la estructura de precios del mercado o valoraciones sociales del producto o servicio.



77..33..88.. MMeeccaanniissmmooss ddee ddiissttrriibbuucciióónn

Descripción del sistema de distribución que se aplicará para que los bienes/servicios lleguen, en forma eficiente, a los usuarios (demandantes). Indicar los programas de información y difusión a los usuarios (demandantes) a los que se piensa atender.

77..33..99.. LLooss pprreecciiooss,, ttaarriiffaass oo ccoossttooss ddee llooss bbiieenneess yy sseerrvviicciiooss

La definición de los precios a los cuales se podrá vender la producción constituye, uno de los objetivos básicos del análisis de mercado. Conocer el precio es importante porque es la base para calcular los ingresos futuros. En el caso de proyectos sociales que financian sobre la base de tarifas, deberá analizarse la estructura de preciso y su impacto sobre la demanda futura. Pero, si son servicios donde no se cobra por prestarlos, es necesario hacer un análisis del costo unitario por persona servida.

77..33..1100.. CCaannttiiddaaddeess yy vvaalloorreess

Una vez estimadas las cantidades y precios esperados, que resultarán del abastecimiento de la demanda por parte del proyecto, se debe proceder de la forma que se indica a continuación. • Las cantidades anuales y los precios esperados a valores

del momento en que se evalúa el proyecto, se deben incluir

al final del Capitulo 2 del Documento del Proyecto, indicando la alternativa a que corresponden.

• En las planillas que se presenta en los capítulos 6 y 7, para

cada alternativa y año, se incluye en el rubro "Beneficios” y en el ítem que identifica a cada producto/servicio, el valor total resultante también a precios de mercado.

77..33..1111.. RReeccuuppeerroo ddee aaccttiivvooss

Dentro de los beneficios del proyecto, se debe incluir el valor correspondiente a la venta o recuperación de activos que salen de servicio (recupero de activos).

77..44.. CCAAPPÍÍTTUULLOO 44:: AASSPPEECCTTOOSS TTÉÉCCNNIICCOOSS,, TTAAMMAAÑÑOO yy LLOOCCAALLIIZZAACCIIÓÓNN


El objetivo del estudio, consiste en proponer y analizar diferentes alternativas de proyectos para producir el bien o servicio que se desea, verificando la factibilidad técnica de cada una de ellas. El análisis señalará los equipos, maquinarias e instalaciones de proyectos y por tanto los costos de inversión requeridos. Además, este análisis permite establecer las existencias de materia primas y por consiguiente, el capital de trabajo.



También, el estudio técnico persigue determinar los insumos que se requieren para producir el bien y por tanto, los costos de producción. En este capitulo se propondrán y analizarán distintas alternativas técnicas del proyecto, para determinar las características y posibilidades que ofrece cada una. Para cada alternativa que se proponga para satisfacer los distintos niveles de demanda, se debe explicitar y explicar la "función de producción” que se propone utilizar. La identificación y explicitación de cada una de las funciones de producción posibles implica analizar tipo de tecnología (máquinas, equipos, etc.), niveles de demanda que puede atender, posibilidad de utilizar construcciones existentes o la necesidad de efectuar las mismas en forma especifica para el proyecto, tipo y destino de las construcciones (planta, depósitos, accesos, etc.), necesidades de terrenos con sus características, instalaciones a realizar; insumos, materias primas y servicios que serán necesarios; mano de obra y, en general todo componente que requiera tanto la ejecución (inversión) como la operación del proyecto.

a) En cada caso, se indicará cantidad, características y disponibilidad de las mismas.

b) Se indicará la justificación de la localización y tamaño seleccionados.

c) Respecto de la mano de obra, se detallará el tipo y niveles de capacitación requeridos.

En todos aquellos puntos en que se efectúen estimaciones (volúmenes de producción o servicios a prestar, cantidad de insumos, servicios y mano de obra) se deberá especificar claramente la metodología utilizada y el proceso productivo seleccionado. Los datos relativos a las cantidades respectivas deberán corresponder a cada uno de los periodos (año) en que se espera se concrete la ejecución (proceso de inversión) o en los que opere el proyecto (produzca bienes o preste servicios). El estudio técnico abarcará como mínimo los siguientes aspectos:

• Localización del proyecto • Tamaño del proyecto • Tecnología • Ingeniería de Proyecto

77..44..22.. AAlltteerrnnaattiivvaass

En el estudio se deben indicar las alternativas que han sido consideradas (identificadas, formuladas y cuantificadas) para resolver el problema objeto del proyecto y por tanto satisfacer, en forma eficiente, las necesidades objeto del mismo. Indicar aquellas alternativas que deberían continuar su ciclo de vida; motivos que dieron origen a esa decisión; metodología seguida para llegar a su selección y criterio seguido para eliminar otras alternativas originalmente consideradas.



En este capitulo y a nivel de perfil y desde el punto de vista técnico, se deben estudiar todas las alternativas identificadas como viables. Se descartan aquellas alternativas que, en forma evidente, demuestren no ser técnicamente viables. En caso de duda respecto de la viabilidad de una o más alternativas, es conveniente no descartarlas. Si el tamaño del proyecto lo amerita, se pasa a prefactibilidad, donde se estudiarán con mayor profundidad los aspectos que podrían resultar cuestionables. En los términos de referencia que se elaboren al final de la etapa de perfil se deberán indicar, aquellos aspectos técnicos que requieren la realización de estudios de mayor detalle a nivel de prefactibilidad.

77..44..33.. BBaassee ooppttiimmiizzaaddaa

Respecto de cada problema identificado, se pueden adoptar para el futuro algunas de las siguientes decisiones:

a) mantener la situación sin proyecto, b) mejorar la operación mediante la optimización de la

base, o c) incorporar otras alternativas (situación con proyecto).

La situación sin proyecto resulta de continuar con la producción de bienes o prestación de servicios en las

condiciones previstas y sin incorporar ninguna alternativa adicional. Por tanto la "situación sin proyecto” contiene el flujo de beneficios (demanda) y costos (inversión y operación) que se producirían en el caso de no adoptarse ninguna medida. En otras palabras, se sigue produciendo el bien (o prestando el servicio) conforme a las previsiones existentes al momento de proceder al estudio del nuevo proyecto. La "situación sin proyecto con base optimizada” incluye el conjunto de medidas, fundamentalmente administrativas y organizativas, que hagan posible mejorar la producción o prestación del servicio sin efectuar inversiones adicionales importantes. La "situación con proyecto” consiste en el análisis de cada una de las alternativas que se formulan, tomando como punto de partida la situación que se alcance con la base optimizada. En el Anexo B se incluye un ejemplo completo sobre optimización de la base. De su lectura surge la importancia que su análisis tiene para encontrar alternativas que resulten socialmente convenientes. Cada una de las alternativas de optimización de la base debe ser analizada, tanto desde el punto de vista de la función de producción a utilizar (tarea que se realiza en este capitulo), los costos que tal alternativa implica (que se calculan en el capitulo 6 del Documento del Proyecto), beneficios que reportaría (que se incorporan en el capitulo 3 del Documento del Proyecto) y



forma en que incide en la demanda que, a partir de la misma, enfrentaría el proyecto. En el Capitulo 6 del Documento del Proyecto, se indica la forma de valorar los costos y beneficios de las alternativas de optimización de la base, como también de aquellas que impliquen una situación con proyecto. Todas ellas identificadas y cuantificadas en el presente capitulo.

77..44..44.. RReesseeññaa ddeell pprrooyyeeccttoo

Especificar los principales productos que se elaborarán o servicios que se prestarán a través de cada una de las alternativas del proyecto, incluyendo detalles sobre las dimensiones y pesos, posibles propiedades químicas o físicas, variedades y calidades, y volúmenes de producción (para cada producto o grupo de productos y subproductos).

77..44..55.. SSeelleecccciióónn ddeell pprroocceessoo ddee pprroodduucccciióónn

a) Definir los procesos tecnológicos que implica el proyecto y la forma en que se obtendrá el conocimiento técnico y la ingeniería necesaria. Descripción del proceso técnico de producción o prestación de servicios actualmente existentes en el organismo.

b) Exponer las soluciones alternativas y establecer un

orden de prioridad para cada una de las alternativas de solución que demuestren ser viables.

c) Breve reseña sobre la forma de producir el bien o

servicio, características técnicas y breve indicación de

las construcciones, maquinarias, equipos, mano de obra, insumos y servicios que se requieren durante la inversión y operación de cada alternativa.

En el Capitulo 6 se detallan y analizan los costos de inversión y operación que, en cada periodo (año) se deben incurrir para cada una de las alternativas seleccionadas.

77..44..66.. AAssppeeccttooss ttééccnniiccooss ddeell pprrooyyeeccttoo

a) Reseña del proyecto propuesto (señalando si se trata de una creación, ampliación, mejora o reposición).

• Se entiende por "creación” a las alternativas de

proyecto que implican una nueva unidad productora o generadora de bienes y servicios. Incluye el rediseño de los proyectos en ejecución (con inversión realizada).

• "Ampliación": proyectos que implicarán un

aumento de la capacidad instalada de las unidades productivas existentes.

• "Mejoras": proyectos orientados a aumentar la

eficiencia y productividad en la producción de bienes y servicios.

• "Reposición": proyectos destinados a reponer los

bienes de capital totalmente depreciados, obsoletos o destruidos.



b) Descripción completa y especificación, para cada alternativa, de las construcciones, instalaciones, equipos, maquinarias y líneas de producción que se consideran necesarias.

c) Demostrar que la capacidad a instalar guarda

coherencia con las perspectivas expuestas en el estudio de demanda.

d) Capacidad de producción o de prestación de servicios

prevista y los elementos en que se basa el cálculo de la misma.

77..44..77.. RReeqquueerriimmiieennttooss ddee iinnssuummooss yy sseerrvviicciiooss

a) Detallar las necesidades de insumos que para cada proceso productivo y periodo (año) se requiere (mano de obra, materias primas y servicios).

b) Indicar los modos de abastecimiento y si fuera el caso,

de almacenamiento.

77..44..88.. LLooccaalliizzaacciióónn ddeell pprrooyyeeccttoo3311

Tiene como propósito seleccionar la ubicación más conveniente para el proyecto. 31 GOBIERNO DE PANAMA, Ministerio de Economía y Finanzas, Dirección de Programación de Inversiones, Metodología de Preparación y Presentación de Proyectos de Inversión, Programa Gestión Fiscal, Fase I, 1998

El estudio de localización se puede hacer en dos etapas. En la primera se elige la región o zona donde se localizará el proyecto. En la segunda se define el terreno y dentro de éste, la distribución de las secciones del proyecto.

El problema de localización presenta grados de dificultad, que dependen principalmente del tipo de proyecto que se estudia. Hay casos en que la localización es un dato para el análisis, como ocurre con los proyectos de explotación de recursos naturales o con los proyectos agrícolas. En otros casos, los lugares de posible localización son numerosos.

Los factores que condicionan la localización son numerosos. Algunos son de importancia en la elección de la región o zona y otros tienen mayor influencia en la elección del terreno donde se localizará el proyecto. Los principales elementos que influyen en la localización son los siguientes:

Es indudable que la disponibilidad de las materias primas tiene una significación que puede llegar a ser decisiva. Además de la disponibilidad de materias primas, debe tenerse en cuenta su costo, variables que generalmente presentan estrecha relación.

Disponibilidad de medios de transporte, es otro elemento a considerar. Hay que analizar las distancias por recorrer y las tarifas del transporte.

La localización del mercado del consumidor es otro factor que debe considerarse, especialmente si los costos de transporte son elevados. Además, el mercado puede estar muy concentrado o



muy diseminado. Seguido, habrá que comparar las alternativas de hacer un solo proyecto, o varios, en cada uno de los lugares donde se localizan los consumidores. Hay que considerar no sólo dónde se localiza la demanda actual sino, también, su probable evolución.

Las reglamentaciones sobre materia ambiental tienen que ser consideradas, según el tipo de proyecto, pues las normas existentes pueden exigir la instalación de sistemas ambientales preventivos o de eliminación de contaminantes, cuyos costos inciden sobre los proyectos.

Las posibilidades de expansión del proyecto y las disposiciones tributarias, crediticias y los sistemas de promoción vigentes son factores que también influyen sobre la localización específica de un proyecto.

Se deberá confeccionar mapas o gráficas donde aparezcan las vías de comunicación, los tiempos de acceso, proyectos similares, las disponibilidades de energía y agua. Esto de gran ayuda para la elección de la localización apropiada.

Después de elegida la región en donde se localizará el proyecto, corresponde seleccionar el sitio o terreno donde éste será instalado. Para ello, es recomendable analizar las posibilidades de empalmes o cruces viales existentes, las posibilidades de conexión con la red eléctrica y los servicios de agua y el sistema de alcantarillado .

Por último, corresponde analizar dónde se situarán las distintas secciones del proyecto; esto deberá ser considerado para decidir entre todas las localizaciones posibles. Una técnica

utilizada para esto podría ser la confección de una tabla en la que se incluyan las localizaciones y los elementos que la afectan. La comparación basada en estos factores permitirá eliminar todas las localizaciones que no reúnan los requisitos considerados esenciales desde el punto de vista técnico.

En la presentación del proyecto deberá señalarse la compatibilidad de la localización sugerida con los resultados del estudio de mercado, tamaño, proceso productivo, disponibilidad de insumos y factores, las obras físicas y el análisis de los costos de construcción y operación. En síntesis, el análisis de la localización deberá abarcar, al menos, los siguientes temas:

a) Análisis, para cada alternativa, de la localización seleccionada, incluyendo una discusión detallada de los factores decisivos para la elección de la ubicación dentro del área de influencia del proyecto (demanda, infraestructura, disponibilidad de insumos, medios de transporte, etc.).

b) Otras consideraciones que puedan haber influido en la

decisión.



77..44..99.. TTaammaaññoo ddeell pprrooyyeeccttoo3322

Se mide por su capacidad de prestación de servicios, definida en términos técnicos en relación con la unidad de tiempo de funcionamiento normal del proyecto.

El tamaño de un proyecto corresponde al volumen o al número de unidades que se pueden producir durante un período determinado. Por ejemplo: cantidad de Kilowatts a ser producidos, cantidad quintales a producir, cantidad de kilometros de asfalto, etc.

Al estudiar el tamaño de un proyecto hay que tener en cuenta que éste puede referirse a su capacidad de producción normal o a su capacidad nominal máxima. La capacidad de producción normal es aquella que, bajo las condiciones de producción que se estiman regirán bajo el período considerado, se obtiene al costo mínimo. La capacidad máxima se refiere a la mayor producción que se pueda obtener sometiendo los equipos al máximo esfuerzo, sin tener en cuenta los costos de producción. Sin embargo, el concepto de capacidad de producción normal, es el que adopta como definición de tamaño del proyecto.

La capacidad de producción normal se puede expresar para cada una de las líneas de equipos o procesos existentes. Al


determinar la capacidad o tamaño total hay que tener en cuenta, entonces, los distintos cuellos de botella que puedan existir en diferentes sectores del proceso.

Todo lo anterior indica que el tamaño del proyecto no es una cifra absoluta sino que tiene un margen de adaptación. Esto exige que en la presentación se aclare cuál es la capacidad de reserva posible, definida como la diferencia entre la capacidad de producción normal y máxima; si hay la posibilidad de someter los equipos a sobrecargas y si puede haber uso fraccionado de estos equipos.

Entre los principales elementos que pueden afectar el tamaño de un proyecto está el proceso productivo y la localización; ambos en alguna forma condicionan el tamaño del proyecto, así como éste influirá en la elección final del proceso y la localización; vale decir que, a la decisión final, se llegará mediante un proceso de aproximaciones sucesivas, observándose el efecto que en cada aspecto, provoca cambios en los otros dos.

Sin embargo, hay otros factores que influyen sobre el tamaño del proyecto, entre ellos el mercado. El estudio de mercado arroja una medida de su magnitud y asimismo, de su tasa de crecimiento. Por tanto, el estudio de mercado permite una primera aproximación al tamaño del proyecto.

La forma en que la demanda está distribuida geográficamente es otro elemento que debe tenerse en cuenta, pues una misma demanda total puede ser satisfecha con un solo proyecto o con varios diferentes tamaños, cada uno situado en distintas zonas.



Otro factor que está ligado al tamaño de un proyecto es el de economías de escala. Lo fundamental en éstas es que el costo total unitario (que incluye el de capital y el costo de operación) sea distinto para diferentes niveles de tamaño, siempre que los equipos operen a plena capacidad. Así, si un proyecto duplica su tamaño y el costo total unitario no alcanza a duplicarse, entonces, existen economías de escala.

Además se debe considerar, en relación con el tamaño o capacidad del proyecto es la disponibilidad de insumos y tecnologías. En este aspecto habrá que analizar la existencia de recursos no renovables y su período de duración, de acuerdo a diferentes escalas de producción; de las reservas de los recursos renovables y de la limitación del uso de los mismos; de la disponibilidad de otros insumos manufacturados y las posibilidades de alteraciones del ritmo de aprovisionamiento de ellos.

Por último, conviene tener presente todos los elementos correspondientes a la legislación general, económica y fiscal, como asimismo de los programas de desarrollo que pueden influir sobre el tamaño del proyecto. En síntesis, se deberá:

a) En cada alternativa, analizar el tamaño que resulta más adecuado para lograr los niveles de producción requeridos para satisfacer la demanda que enfrenta el proyecto.

b) Análisis de las posibilidades de expansión futura.

c) Otros criterios utilizados en la selección del tamaño.

77..44..1100.. TTeeccnnoollooggííaa

Conjunto de procedimientos y medidas que el proyecto utiliza para la producción de bienes y servicios para el cual se concibió. Es importante distinguir – para diferentes proyectos – el tema de las tecnologías “duras” y las tecnologías “blandas” que forman parte del diseño del proyecto bajo estudio. Mientras la tecnología dura (hard technology) hace referencia a aquella incorporada en bienes de capital, las tecnologías blandas (soft technology) hace referencia a los conocimientos tecnológicos de tipo organizacional, administrativo y de comercialización, excluyendo los aspectos técnicos. En otras palabras, la tecnología blanda hace referencia al know-how, las habilidades y las técnicas. Es "blanda" porque se trata de información no necesariamente tangible. Por ejemplo, las técnicas de conservación de una comunidad de agricultores o las técnicas de entrenamiento en el manejo de vida silvestre, podrían considerarse tecnologías blandas. Lo mismo ocurrirá con los métodos de alfabetización de adultos, los procedimientos para lograr la participación de las comunidades en la identificación y monitoreo de los proyectos, etc.

77..44..1111.. IInnggeenniieerrííaa ddeell pprrooyyeeccttoo



Son las inversiones que se realizan en infraestructura básica, las instalaciones y el equipamiento básico que se requiere, dada la alternativa tecnológica seleccionada.

77..44..1122.. MMaannoo ddee oobbrraa

Descripción de las necesidades de mano de obra para la ejecución y puesta en funcionamiento de cada alternativa del proyecto, incluyendo lo siguiente:

a) Numero de trabajadores calificados y no calificados para cada uno de los periodos de construcción y operación.

b) Análisis de la disponibilidad de la mano de obra

requerida (cantidades y niveles de capacitación) en la localización seleccionada para el proyecto. Si fuera el caso, indicar las políticas de incentivos a aplicar para lograr la atracción y radicación de la mano de obra requerida.

c) De haberse previsto, descripción del programa de

capacitación que se llevará a cabo, indicando niveles y numero de personas a entrenar.

77..44..1133.. CCaannttiiddaaddeess yy ccoossttooss

El análisis técnico de un proyecto, desembocará en la posibilidad de calcular los costos del mismo, considerando e interrelacionando los componentes antes explicados. Los costos de un proyecto, pueden ser, costos de inversión o inversión

realizada una única vez durante la ejecución del proyecto, y los costos de operación que se refieren a los recursos necesarios para la operación o funcionamiento del proyecto. En este capitulo y tal como se ha venido indicando, se incluyen únicamente las “estimaciones de las cantidades” de terrenos, construcciones, equipos, maquinarias, insumos y materias primas, mano de obra (incluida su capacitación), servicios, etc. que son necesarios para poder ejecutar y operar cada una de las alternativas seleccionadas. Según sea el proyecto serán los nombres de los ítems a incluir en las planillas de los capítulo 6 (para evaluación económica) y 7 (para análisis financiero). Una vez identificados los rubros/ítems, se debe llenar la primer columna de las planillas correspondientes a cada alternativa. La incorporación de la denominación de cada ítem deberá hacerse separándolos en dos rubros a) inversión y b) operación. En la columna de inversión se incluirán los nombres de los ítems correspondientes. Por ejemplo terrenos, construcciones, maquinas, equipos, reparaciones y reposiciones. En la columna de operación se incluirán los nombres de los ítems que corresponden a esa fase/etapa. Por ejemplo: insumos, materias primas, servicios y mano de obra requerida. Las “estimaciones de costos” correspondientes a los ítems antes citados serán calculados por alternativa y año en el capitulo 5 y en ese momento, serán volcados a cada una de las planillas en los años que correspondan.



Al final del presente capitulo se deben incluir los términos de referencia, especificando los aspectos técnicos que deben ser analizados en el estudio a nivel de prefactibilidad.

77..44..1144.. AAssppeeccttooss lleeggaalleess yy ddee oorrggaanniizzaacciióónn

Las fases o etapas de inversión (ejecución) y operación de un proyecto exige la coordinación de una cantidad significativa de actividades especializadas, para las cuales se requiere de una determinada organización: una para la construcción o ejecución del proyecto y la otra para su operación o funcionamiento. También se deberá especificar los aspectos legales que implica el proyecto, como patentes, permisos, etc.

77..55.. CCAAPPÍÍTTUULLOO 55:: IIMMPPAACCTTOO AAMMBBIIEENNTTAALL DDEELL PPRROOYYEECCTTOO


El objetivo final de este capitulo es analizar los efectos que tanto la demanda que enfrenta el proyecto como las alternativas técnicas seleccionadas, producen sobre el medio ambiente. Se deberán incluir recomendaciones de las medidas y acciones a llevar a cabo con el proyecto a los fines de minimizar el impacto ambiental e indicar cuales son los daños que no se evitarán, con su correspondiente descripción y cuantificación.

77..55..22.. DDiiaaggnnóóssttiiccoo aammbbiieennttaall

Detectar los principales problemas que afectan al subsistema natural y al subsistema social en la situación sin proyecto (con base optimizada) y en la situación con proyecto, para cada una de las alternativas consideradas. Los aspectos mínimos a incluir en el diagnostico son los siguientes:

a) Efectos del proyecto en el subsistema natural: • clima • tierra • aire • vegetación • recursos hídricos • áreas protegidas

b) Efectos del proyecto en el subsistema social:

• Aspectos sociales y culturales: estructura social, salud, patrimonio cultural • Aspectos económicos • Aspectos espaciales • Aspectos jurídicos e institucionales

A modo de ejemplo, deberán tenerse en cuenta los efectos que ocasionarán al medio ambiente los siguientes factores:

a) Localización de inversiones principales y complementarias.



b) Proceso productivo, uso de insumos y generación de residuos.

c) Proceso de comercialización y distribución del producto (servicio).

d) Demanda y uso del producto (servicio).

77..55..33.. CCaarraacctteerrííssttiiccaass ddeell iimmppaaccttoo aammbbiieennttaall

A nivel perfil se debe identificar y hacer un diagnóstico del impacto ambiental, incluyendo indicadores sobre su importancia. En aquellos casos en que el impacto ambiental sea importante, se debe profundizar su análisis a nivel de prefactibilidad y factibilidad.

77..55..44.. IInnddiiccaaddoorreess ddeell iimmppaaccttoo aammbbiieennttaall

Los indicadores del impacto ambiental deberán tener en cuenta la normativa establecida por la Administración Nacional del Ambiente (ANAM), a la cual se hace referencia en uno de los capítulos posteriores. A título de ejemplo, también se indican las categorías establecidas por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para considerar y analizar el impacto ambiental de cada proyecto:

a) Categoría I: proyectos cuyo objeto es mejorar la calidad ambiental. Por ser los de menor efecto negativo no

requieren un análisis independiente y especifico del impacto ambiental.

b) Categoría II: proyectos que no afectan en forma directa

ni indirecta el ambiente. No requieren, en general, análisis detallado de sus efectos (ejemplos educación, vacunación, difusión de tecnologías. etc.)

c) Categoría III: proyectos que pueden afectar

moderadamente al ambiente y aquellos cuyos impactos ambientales negativos tienen soluciones bien conocidas y fácilmente aplicables. Requieren evaluaciones de impacto ambiental semidetalladas o detalladas, según corresponda (ejemplos agua potable, pequeños desarrollos hidroeléctricos y de riego, proyectos que producen o utilizan recursos escasamente contaminantes. etc.)

d) Categoría IV: proyectos que pueden afectar negativa y

significativamente el medio ambiente. Requieren de evaluaciones especificas y detalladas del impacto ambiental (ejemplos carreteras en ecosistemas frágiles, grandes obras hidroeléctricas y termoeléctricas, minería, disposición de desechos tóxicos, etc.

77..55..55.. IIddeennttiiffiiccaacciióónn yy ccuuaannttiiffiiccaacciióónn

Descripción de los posibles efectos ambientales directos e indirectos del proyecto sobre la zona de ubicación, así como los estándares y normas que se observarán para prevenir la contaminación del ambiente u otros efectos en la ecología,



particularmente en lo referente al tratamiento de aguas de desecho, emisión de polvos, gases, compuestos y elementos químicos nocivos, así como los problemas de ruido excesivo, seguridad y salud laboral. Descripción de las principales medidas, dispositivos o especificaciones a ser incorporadas al proyecto con el objeto de corregir estos efectos. Se deben especificar las soluciones adoptadas para resolver los impactos del proyecto de índole ambiental o ecológico, las cuales luego se reflejarán en el capitulo de costos. Como consecuencia del análisis anterior surgirán las medidas correctivas al proyecto y la presentación del Plan de Gestión Ambiental (durante las fases de inversión y operación). En las planillas incluidas en los capitulos 6 y 7 se deberá colocar, en el caso que corresponda, el ítem: impacto ambiental dentro de los rubros de costos de inversión y operación. En ese caso y para cada tipo de impacto ambiental, en el Capitulo 6 del Documento del Proyecto, se calcularán los costos anuales que provocan y se incluirán en las planillas correspondientes a cada alternativa. Deberá detallarse cuáles son los efectos sobre el medio ambiente que persistirán, aunque sea parcialmente. Es decir, aquellos que no serán evitados con las medidas y acciones. En los términos de referencia para el estudio en la etapa de prefactibilidad se incluirán aquellos aspectos relacionados con

impactos ambientales que requieren un estudio de mayor profundidad. En síntesis, algunos componentes de un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) son los siguientes:

• Descripción del proyecto y sus alternativas. • Descripción del medio ambiente natural. • Medio ambiente con proyecto • Identificación de impactos. • Predicción de impactos. • Mitigación de impactos • Evaluación global de impacto ambiental • Monitoreo ambiental

77..66.. CCAAPPÍÍTTUULLOO 66:: CCOOSSTTOOSS DDEE IINNVVEERRSSIIOONN yy OOPPEERRAACCIIOONN


En este capítulo se deben detallar todos los costos necesarios para la ejecución, especificando los montos de inversión inicial en activos fijos como así también los de ampliaciones y reposiciones posteriores. Además deben incluirse las inversiones en capital de trabajo y los costos de funcionamiento u operativos, imputables a cada alternativa del proyecto. En este capítulo, los costos deben expresarse en la moneda en que se incurrirán (divisas y pesos), exponiendo el tipo de cambio utilizado para efectuar la conversión a pesos.



Los rubros e ítems de costos a valorizar son aquellos que se han identificado, detallado y cuantificado en los capítulos anteriores (4 y 5 del Documento del Proyecto) Cabe recordar que la denominación de cada uno de estos ítems, de acuerdo al tipo de proyecto, ha sido incorporada en la primera columna de las planillas que se incluyen al final de los capítulos 6 y 7. Los costos correspondientes a cada alternativa y periodo, una vez calculados, se deben volcar también en las planillas indicadas en el punto anterior.

77..66..22.. CCoossttooss ddeell pprrooyyeeccttoo eenn aaccttiivvooss ffiijjooss

Distinguir las inversiones en activos fijos en existentes y a incorporar (terrenos, construcciones, maquinarias, equipos, instalaciones, etc.). Indicar las fuentes, bases y criterios sobre los cuales se estiman los costos de cada ítem de activo fijo del proyecto. Por ejemplo:

a) Costos unitarios de proyectos similares (ejecutados recientemente) que sirvieron de referencia. Compras contratadas. Ofertas recibidas, información preliminar de proveedores y cálculo de contratistas, consultores, o de compañías. Fecha de cálculo de los costos. También puede consultarse en la DPI las posibles fuentes de

donde pueden obtenerse esos datos en forma rápida, simple y efectiva.

b) Imprevistos indicación y justificación de los recursos

considerados para cubrir imprevistos que pudieran presentarse durante la ejecución del proyecto.

c) Incluir en todas las estimaciones y en las respectivas

planillas (capítulos 6 y 7), las reparaciones, mantenimientos, reposiciones y todo otro costo que implique mantener en condiciones de uso o cambiar determinados activos fijos (reemplazo por termino de su vida útil desde el punto de vista físico o tecnológico).

d) Incluir los costos que en la ejecución (proceso de

inversión) provocan los impactos ambientales indicados en el Capitulo 5 del Documento del Proyecto como así también, los de adecuación de normas legales indicadas en el Capítulo 1 del Documento del Proyecto.

77..66..33.. CCoossttooss ooppeerraattiivvooss ddeell pprrooyyeeccttoo

a) Exponer las bases y criterios sobre los cuales se formularon y estimaron los costos operativos en insumos, materias primas, mano de obra y servicios. En este caso se valorizan las cantidades estimadas en el Capitulo 4 del Documento del Proyecto para cada una de las alternativas técnicas allí incluidas y que, hasta ese momento se han considerado viables.



b) Indicar, al igual que en los activos fijos, las fuentes, bases y criterios sobre los cuales se estiman los costos de cada ítem de activo destinado a la operación del proyecto.

c) Costos unitarios de proyectos similares (ejecutados

recientemente) que sirvieron de referencia. Compras contratadas. Ofertas recibidas, información preliminar de proveedores y cálculo de contratistas, consultores, o de compañías. Fecha de cálculo de los costos. También puede consultarse en la DPI las posibles fuentes de donde pueden obtenerse esos datos en forma rápida, simple y efectiva.

d) Incluir los costos que en la operación de cada una de las

alternativas del proyecto, provocan los impactos ambientales indicados en el Capitulo 5 del Documento del Proyecto, como así también los de adecuación de normas legales indicadas en el Capitulo 2 del Documento del Proyecto.

e) Imprevistos indicación y justificación de los recursos

considerados para cubrir imprevistos que pudieran presentarse durante la operación del proyecto.

77..66..44.. IInnvveerrssiioonneess eenn ccaappiittaall ddee ttrraabbaajjoo

Describir los fundamentos para el cálculo de las necesidades en materia de capital de trabajo durante el periodo de ejecución (inversión) y posteriormente, durante la operación del proyecto. Distribución propuesta de estas sumas entre efectivo (con indicación del efectivo mínimo necesario), inventarios

(materias primas, bienes en proceso de elaboración, productos terminados, repuestos, etc.). Al monto calculado se le debe restar el promedio de sumas pendientes de pago que tendrá en la ejecución y operación (por ejemplo crédito de proveedores).

77..77.. CCAAPPÍÍTTUULLOO 77:: EEVVAALLUUAACCIIÓÓNN


En este capitulo se incluirán los resultados de las evaluaciones económicas que se efectúen respecto de cada una de las alternativas consideradas viables. La evaluación de un proyecto se realiza con el fin de poder decidir si es conveniente o no llevar a cabo dicha inversión. Para este efecto, debemos no solamente identificar, cuantificar y valorar sus costos y beneficios, sino tener elementos de juicio para poder comparar varios proyectos de una forma coherente. Un proyecto a nivel de perfil debe contener aspectos evaluativos relacionados con la parte financiera, económica social y ambiental del proyecto. Para cada alternativa, en este capitulo existe una planilla en la que han sido volcados, a través de la realización del estudio, los beneficios (en los casos en que se han cuantificado y valorado) y los costos (de inversión y operación). Todos estos valores incluidos en el año en que se estima serán obtenidos o realizados.



Entre las alternativas a evaluar, en primer lugar y de corresponder, debe efectuarse la evaluación de la alternativa que consiste en "optimizar la base” (Anexo B).

77..77..22.. CCrriitteerriiooss ddee eevvaalluuaacciióónn

Para realizar las evaluaciones económicas deben utilizarse los criterios de evaluación que se incluyen en el Anexo C. Según sean las características del proyecto serán los criterios de rentabilidad que podrán calcularse. En el caso que el proyecto tenga determinadas las cantidades y precios de los productos/servicios (beneficios) y de los costos de ejecución (inversión) y operación, como mínimo se deberá calcular el VAN (valor actual de los beneficios netos) correspondiente a cada una de las alternativas incluidas. En cada caso, consulte en la DPI si - en forma adicional - conviene incluir la TIR (tasa interna de retorno), la razón Beneficio/Costo resultante de dividir el VAB (valor actual de los beneficios totales) con respecto al VAC (valor actual de los costos totales) y, el IVAN (relación entre el valor actual de los beneficios netos, con respecto al VAI, valor actual de la inversión). El análisis de rentabilidad deberá incluir, si correspondiera, los análisis y determinaciones del momento óptimo para iniciar el proyecto y el plazo óptimo de ejecución. Este aspecto también deberá ser consultado a la DPI.

En aquellos casos en que solo existan estimaciones de cantidades y precios de (inversión y operación) se deberá calcular el costo anual equivalente. En el anexo E se incluye la formula a utilizar. Consulte en la DPI si resulta necesario calcular el costo anual equivalente por usuario o por año.

Para practicar la evaluación de cada una de las alternativas, se deben incluir los beneficios y costos en cada uno de los periodos (años) en que ocurrirán y en la planilla que se agrega al final de este capitulo. Tal como ya se ha indicado, se debe confeccionar una planilla para cada una de las alternativas consideradas viables.

77..77..33.. MMoonneeddaa

Los valores correspondientes a los bienes producidos, servicios prestados, inversiones y costos de operación deben estar incluidos en la planilla correspondiente a cada alternativa, en miles de Balboas.

77..77..44.. PPeerrííooddoo ddee vvaalloorraacciióónn ddee llooss fflluujjooss

Normalmente se tomará el "año” como unidad de tiempo para medir los costos y beneficios. Esa unidad puede ser sustituida por otra menor (semestre, trimestre o mes) cuando la importancia y temporalidad de esos flujos afecte, en forma sensible, la rentabilidad del proyecto. En caso de duda y especialmente cuando se trate de proyectos que pueden tener flujos importantes, especialmente en los primeros periodos, se



sugiere consultar a la DPI sobre el criterio más conveniente a seguir.

77..77..55.. FFeecchhaa ddee vvaalloorraacciióónn ddee llooss fflluujjooss

Todas las cifras del proyecto deben estar valoradas con respecto a un mismo momento del tiempo (moneda de igual poder adquisitivo). A nivel de perfil y dada la estabilidad económica existente, se pueden utilizar en la evaluación económica los precios de mercado existente al momento de efectuar la misma. En el informe se deberá indicar el mes y año a que corresponden esos precios.

77..77..66.. PPeerrííooddoo ddee eevvaalluuaacciióónn

En este nivel, la DPI recomienda usar un horizonte temporal de evaluación de 20 años.

77..77..77.. TTaassaa ddee ddeessccuueennttoo

La DPI establece la misma en 12% anual. En caso de ser modificada, lo comunicará a las Instituciones inversoras.

77..77..88.. EEvvaalluuaacciióónn FFiinnaanncciieerraa

La evaluación financiera tiene por objeto estudiar la factibilidad de un proyecto desde el punto de vista de sus resultados financieros. A continuación el contenido de la evaluación: Costo de inversión

Son las inversiones a realizar para la ejecución del proyecto. Pueden dividirse en áreas tales como terrenos, infraestructura, maquinaria y equipo, desarrollo de recursos humanos (capacitación) e imprevistos. Costo de Operación o Funcionamiento Son los salarios, la papelería, servicios públicos, depreciación etc., que serán necesarios para la fase de operación del proyecto Ingresos o sostenibilidad del proyecto Deberá quedar claro cómo se van a generar los recursos para garantizar la permanencia del proyecto durante su vida útil. Flujo de Fondos Determina la diferencia entre los costos y los beneficios incrementales anuales del proyecto, de tal manera que se pueda evaluar su factibilidad. A través de este análisis se puede visualizar de forma conjunta y sintetizada todos los costos y beneficios que se generan durante la vida útil del proyecto. Indicadores de evaluación financiera Es importante mencionar que existen indicadores para la evaluación financiera entre ellos: El Valor Actual Neto, VAN, que se define como el valor actualizado neto de los beneficios menos el valor actualizado



de los costos, descontados a la tasa de descuento convenida; La Tasa Interna de Retorno, TIR que se define como aquella tasa de descuento que hace igual a cero el valor de un flujo de beneficios netos, es decir, los beneficios actualizados iguales a los costos actualizados. Sus resultados nos permiten contar con criterios para toma de decisión, en el caso del VAN, cuando el mismo es positivo, nos determina lo viable del proyecto. Por otro lado la TIR, deberá ser positiva y superior a la tasa de interes del mercado para que el proyecto sea considerado factible. Fuentes de Financiamiento En este apartado lo que se hace es un análisis general de las posibles fuentes de financiamiento nacionales o externas.

77..77..99.. EEvvaalluuaacciióónn PPrriivvaaddaa yy SSoocciiaall

La evaluación social busca identificar el aporte de un proyecto al bienestar económico nacional, es decir, medir la contribución de éste al cumplimiento de múltiples objetivos socioeconómicos nacionales. Por el contrario, la evaluación privada (o financiera) trata de medir el aporte del proyecto a incrementar la riqueza de la institución o persona dueño del proyecto. Por ello, es importante analizar la tipología del proyecto bajo análisis y decidir el tipo de análisis y evaluación que se aplicará en cada caso. Para ello, se tomarán en consideración los

criterios y razonamiento expuestos en el punto 5 de esta Guía Metodológica.

77..77..1100.. SSeennssiibbiilliiddaadd ddeell pprrooyyeeccttoo

Efectuar el análisis de sensibilidad de la rentabilidad del proyecto, frente a variaciones que es posible esperar en cada uno de los rubros/ítems que forman parte de los costos de inversión, costos de operación e ingresos del proyecto. Cálculo de las elasticidades del VAN y de la TIR frente a las variaciones esperadas respecto de los valores medios utilizados. En los casos en que, a nivel de perfil, no se efectúe la sensibilización, se deberá incluir en los términos de referencia la necesidad de que la misma se lleve a cabo a nivel de prefactibilidad.

77..77..1111.. EEffeeccttooss nnoo ccuuaannttiiffiiccaaddooss

En este capitulo y respecto de cada alternativa se incluirá un detalle de otros efectos no cuantificados (positivos o negativos) que puedan afectar los resultados del proyecto.

77..77..1122.. SSeegguuiimmiieennttoo yy eevvaalluuaacciióónn eexx -- ppoosstt

Con el objeto de efectuar un seguimiento de la ejecución y operación del proyecto, puede llegar a establecerse la necesidad de que el organismo responsable prevea el diseño y puesta en funcionamiento de un sistema que permita obtener



periódicamente la información estadística básica sobre los resultados del proyecto con relación a sus objetivos. Si se adoptara tal decisión la Institución responsable especificará los mecanismos para la obtención y recepción periódica de la información que considera relevante.

77..88.. CCAAPPÍÍTTUULLOO 88:: FFIINNAANNCCIIAAMMIIEENNTTOO DDEELL PPRROOYYEECCTTOO


El propósito de este capitulo es efectuar un análisis financiero (ingresos y egresos monetarios del proyecto). Proporcionar información suficiente que demuestre la capacidad del organismo para atender satisfactoriamente los compromisos financieros que se derivarán de la ejecución y operación del proyecto. Verificar la capacidad para efectuar el aporte de capital propio al proyecto, atender el servicio (amortizaciones e intereses) de préstamos que puedan solicitarse, financiar los gastos recurrentes del proyecto y satisfacer los demás compromisos financieros de la institución responsable.

77..88..22.. FFuueenntteess yy uussooss ddee ffoonnddooss

Se deberá elaborar el cuadro de fuentes y usos de fondos (movimientos monetarios medidos en miles de pesos), por lo

menos para la alternativa económicamente evaluada y que se considera más conveniente. Se adjunta planilla tipo a utilizar. En esa planilla se deberá detallar, por año, las fuentes de donde provendrán los recursos y los destinos (usos) que se se dará a los mismos. Es recomendable usar, tanto para los ingresos como para los egresos, los rubros/ítems incluidos en la evaluación económica. Además se deben incluir el valor correspondiente a la venta o recuperación de activos que salen de servicio (recupero de activos). Se deberá incluir como ítem especifico toda fuente adicional de ingresos financieros que no provengan directamente de la actividad del proyecto (por ejemplos recursos propios del organismo responsable, aportes del tesoro, transferencias sin cargo, prestamos obtenidos y a obtener, etc.). Por su parte y además de los pagos que deba efectuar en inversiones y costos de operación se deben incluir como uso las devoluciones y pago de intereses de préstamos y toda otra erogación financiera que se deba realizar. En este capitulo y además del o de los cuadros de fuentes y usos de fondos anuales, es conveniente aportar información sobre:



a) Condiciones (plazo total, periodo de gracia, tasa de interés, método de amortización, etc.) de los préstamos obtenidos y a obtener.

b) Afectación o destino que se espera dar a cada una de las

fuentes de fondos, especificando que rubros de las inversiones (activos fijos o capital de trabajo) y de los costos de operación serán financiados con cada una de las fuentes (capital propio, prestamos, etc.).

c) Comentarios respecto de las proyecciones financieras

efectuadas, considerando particularmente lo siguiente:

• Capacidad financiera para atender los compromisos por ejecución y operación del proyecto.

• Capacidad financiera para atender al servicio de

prestamos solicitados

• Capacidad financiera para atender al servicio de deudas existentes.



SISTEMA NACIONAL DE INVERSIONES PÚBLICAS (SINIP) (Esta Planilla se puede utilizar para plantear la Evaluación Económica o la Evaluación Financiera)

INSTITUCION RESPONSABLE: .......................................................................................................................................................... ALTERNATIVA PROYECTO: ............................................................................................................................................................ CODIGO DEL PROYECTO (Banco de Proyectos): .............................................................................................................................

Rubros/Items Año 0 Año 1 Año 2 ….. Año 19 Año 20 Beneficios (Bi) • Bien A • Servicio B • Recupero de activos

Costos (Ci) • Costos de Inversión

• Terrenos • Construcciones • Instalaciones • Maquinarias • Equipos • Capital de trabajo en ejecución • Reparación, Reposición y Mantenim de activos fijos • Impacto ambiental • Imprevistos

• Costos de Operación • Insumos y materias primas • Mano de obra • Servicios • Capital de trabajo operación • Impacto ambiental • Adecuaciones legales • Imprevistos

Beneficios netos anuales (Bi - Ci) Factor multiplicador (FM) Valor neto actualizado anual (Bi - Ci) * FM (*) Esta planilla es indicativa. Por tanto los ítems a incluir dependen del proyecto específico que se está evaluando. (Valores en miles de /B. y además, indicar la fecha de los valores y la tasa de descuento anual



SISTEMA NACIONAL DE INVERSIONES PÚBLICAS (SINIP) ANALISIS FINANCIERO (CUADRO DE FUENTES Y USOS DE FONDOS)

INSTITUCION RESPONSABLE: ....................................................................................................................................................... ALTERNATIVA PROYECTO: ............................................................................................................................................................ CODIGO DEL PROYECTO (Banco de Proyectos) : .............................................................................................................................

Rubros/Items Año 1 Año 2 Año 19 Año 20 Usos de los fondos • Inversión

• Terrenos • Construcciones • Instalaciones • Maquinarias • Equipos • Capital de trabajo en ejecución • Reparación, Reposición y Mantenimiento activos fijos

• Costos de Operación • Insumos y materias primas • Mano de obra • Servicios • Capital de trabajo operación

• Pago amortización e intereses préstamos

Fuentes de los Fondos • Bien A • Servicio B • Recupero de activos • Recursos propios • Aportes del tesoro obtenidos • Aportes del tesoro solicitados • Subsidios y transferencias sin cargos • Prestamos obtenidos • Prestamos a obtener • Recupero financiero de activos fijos

Valores Anuales a pesos corrientes (*) Esta planilla es indicativa. Por tanto los items a incluir dependen del proyecto específico que se está evaluando.



88..11.. MMAARRCCOO TTEEÓÓRRIICCOO

En este segmento se estudian los principales aspectos para la preparación y presentación de proyectos y programas sociales al Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SINIP). En primer lugar, se anotan las principales características de su evaluación. En segundo término, se aborda el estudio de un proyecto social, entendiéndose por éste la inversión en infraestructura requerida por los servicios de educación, salud, vivienda y de justicia. En esas áreas sobresalen como ejemplos de proyectos los de construcción, ampliación, reposición, reparación y equipamiento de escuelas, viviendas, hospitales, cárceles, entre otros. Se ha considerado de interés incorporar antecedentes para evaluar programas sociales, dado que una gran proporción del gasto social se destina a financiarlos. Por su relevancia dentro de los gastos sociales en las partes dos (2) y tres (3) se presentan pautas de preparación y presentación de proyectos de educación y salud. En la parte cuatro (4) se desarrolla una pauta de referencia para evaluar programas sociales, como nutrición, capacitación,


vivienda, bienestar social, educación, de tal modo que permite investigar si se están alcanzando los objetivos esperados de un determinado programa; es decir, se evalúan los programas de inversión en capital humano en marcha. En general, la evaluación de un proyecto de carácter social abarca los mismos aspectos que todo proyecto de inversión, sólo que, por sus características, son más complejas la identificación y medición en términos monetarios de los beneficios atribuibles a ese proyecto social. Así, la valoración de sus beneficios tiene dos aspectos:

• La cuantificación de los efectos esperados de su ejecución; por ejemplo, incrementar los años de escolaridad, mejorar la nutrición de los niños atendidos, incentivar la práctica de deportes en la comunidad, mejorar las condiciones de saneamiento y las de viviendas de la población;

• Aunque existan los problemas de su valoración en

términos monetarios, en general ésta se enfoca hacia la estimación de los cambios en la productividad de los beneficiados con el proyecto, medidos estos cambios por el mayor ingreso que obtendrán gracias al proyecto social.

La formulación de proyectos que permiten obtener algunos de estos efectos, requiere disponer de antecedentes respecto al

88.. CCAAPPÍÍTTUULLOO 77:: PPRREEPPAARRAACCIIÓÓNN DDEE PPRROOYYEECCTTOOSS SSOOCCIIAALLEESS3333



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comportamiento de la población. Este depende de variables culturales, demográficas, socioeconómicas. Estas variables dificultan la predicción de la relación causa-efecto de estos proyectos. Por ello, se recurre a experiencias-piloto para determinar los efectos que tiene en la población la aplicación de un programa social específico. Para estimar la rentabilidad de la inversión en capital humano, las investigaciones se centran en educación y nutrición. Sin embargo, los modelos diseñados para tal efecto han incluido variables cuya validez explicativa del cambio en el ingreso de los beneficiarios no es significativa34. Ello se explica por la gran cantidad de variables de tipo social que inciden en la productividad de un individuo - capacidad innata, situaciones familiares y del entorno, características culturales - y por la dificultad para seleccionar indicadores representativos. Por esta razón, un método operativo para evaluar proyectos sociales es el de enfoque costo - eficiencia. En éste, una vez que se han definido los objetivos de un proyecto, se procede a estudiar las alternativas más eficientes para alcanzarlos. Estos objetivos se definen de acuerdo con las políticas específicas de cada sector y en general, responden a necesidades básicas que la sociedad estima que deben ser satisfechas por el Estado.

34 Existen metódos para el cálculo de ingresos en función del número de años de educación, experiencia, entre otros.

En principio, los proyectos y programas sociales a cargo del Estado corresponden a aumentos de cobertura de servicios de carácter social, cuya rentabilidad está avalada por las políticas vigentes o por estudios ya realizados. La evaluación se basa en reconocer que la enseñanza básica, por ejemplo, no sólo es deseable sino, además, que es rentable socialmente. De ahí que para cada proyecto social se analizan alternativas del mínimo costo, análisis que corresponde al concepto costo-eficiencia ya mencionado. Dado que los proyectos y programas sociales se enfocan e interpretan como inversión en capital humano, al evaluar uno ya en funcionamiento, se examina el grado de cumplimiento de sus objetivos, a fin de estudiar las modificaciones necesarias para hacerlo más eficiente.

88..22.. PPRREEPPAARRAACCIIÓÓNN YY PPRREESSEENNTTAACCIIÓÓNN DDEE PPRROOYYEECCTTOOSS SSOOCCIIAALLEESS

La base de la presentación de un proyecto social es que su rentabilidad no se discute, sea porque previamente ha sido evaluado, identificando y midiendo sus costos y beneficios, o porque existe consenso respecto de la conveniencia social de alcanzar determinado nivel de satisfacción de necesidades básicas. En resumen, no se analiza la rentabilidad social de un proyecto sino que, dada aquélla, se estudia la justificación cualitativa de éste, las alternativas previamente consideradas y el costo de



solución que en definitiva se propone, exponiéndose el criterio empleado para la selección. Previo a la presentación del proyecto conviene responder a interrogantes tales como:

• ¿Cuál es el déficit de atención o la demanda insatisfecha y su proyección?

• ¿Se puede optimizar la situación actual?, qué acciones convendría realizar en caso contrario?

• ¿Qué aspectos conviene considerar en el estudio del tamaño y localización del proyecto?

• ¿Cuál es la alternativa de proyecto más conveniente? • ¿Qué criterios se utilizan dentro del sector para la

asignación de recursos de inversión a ese proyecto? La presentación de todo proyecto social al SINIP, debe incluir al menos los siguientes capítulos:

• Resumen y conclusiones; • Definición del problema; • Diagnóstico de la situación; • Proposición de alternativas para satisfacer el déficit

social detectado; • Definición de tamaño y localización; • Selección de la mejor alternativa; y • Criterios para seleccionar el proyecto, de acuerdo con

las necesidades de inversión del sector. El contenido de cada uno de estos capítulos se sintetiza a continuación.

88..22..11.. RReessuummeenn yy ccoonncclluussiioonneess

En el primer capítulo conviene que se describan las características del proyecto, señalándose sus objetivos y los aspectos de oferta, demanda y justificación. Además, se esbozarán las conclusiones. Tras su lectura debiera ser posible formarse una idea completa del proyecto, sobre todo los aspectos pertinentes para la toma de decisiones respecto de su conveniencia.

88..22..22.. DDeeffiinniicciióónn ddeell pprroobblleemmaa

Se definirá claramente el problema detectado, se establecerá su origen y se plantearán alternativas de solución. Esto último es clave, puesto que las soluciones que contemplen la realización de inversiones en infraestructura podrían tener como alternativa el mejor uso de recursos existentes, lo que implica menores costos. Por ejemplo: Se ha detectado un aumento en la deserción de alumnos de la escuela de Valle Ricor, en lo últimos dos años. Un estudio preliminar indica que existe una elevada matrícula y hay solo dos docentes, lo que representa un establecimiento con un problema.

88..22..33.. DDiiaaggnnóóssttiiccoo ddee llaa ssiittuuaacciióónn

En este capítulo se debe incluir una descripción completa de las principales variables pertinentes al proyecto: demográficas, socioeconómicas, indicadores globales de cobertura, de atención y de resultados. Además, se analizará la oferta



85

existente en el área de influencia del proyecto, el estado de la infraestructura, la capacidad de atención y estimaciones de la demanda de los servicios de educación, de salud y de justicia. Conviene presentar esquemas que permitan visualizar el problema, con antecedentes tales como accesibilidad a los servicios, medios de locomoción, distancia que deben recorrer los beneficiarios, clima, topografía y localización de los establecimientos. Por ejemplo: La escuela de Valle Ricor, esta localizada en la provincia de Bocas del Toro, distrito de Almirante, corregimiento de Changuinola. Su población se dedica al cultivo de Banano, con ingresos medios, un 60 % de pobreza, indicadores estadísticos de matrícula: 65 niños(últimos 5 años) con tasa promedio de 1.4%, 7% deserciones, 15% repitencias, proyección de demanda a tasas promedio, descripción del recinto con 2 aulas, 2 maestros, escuela multigrado, déficit de cobertura según normas de atención de 10 estudiantes (no incluye la mala cobertura por deterioradas instalaciones), déficit de equipamiento y personal. Acceso por camino de tierra de acceso limitado, media hora en carro.

88..22..44.. AAlltteerrnnaattiivvaass ddeell pprrooyyeeccttoo

Se prestará especial atención a las acciones que permitan optimizar la situación presente; es decir, medidas de bajo costo

que posibiliten aumentar la actual cobertura con los recursos ya disponibles. Por ejemplo: Alternativa A Construcción y equipamiento de nuevas aulas para atender la demanda insatisfecha de la población escolar. Alternativa B Uso más eficiente de la capacidad actual mediante el aumento de las jornadas escolares (aumento de horas de atención).

88..22..55.. DDeeffiinniicciióónn ddee ttaammaaññoo yy llooccaalliizzaacciióónn

Después de definida la demanda, se estudiarán el tamaño y la localización óptimas del proyecto. Para determinar el tamaño conviene conocer normas técnicas de diseño, institucionales, administrativas, legales, etc. Es conveniente considerar con cierta flexibilidad los estándares y las normas de construcción a fin de obtener una solución adecuada al lugar, el clima y las necesidades concretas de la población a la que servirá el proyecto. Por ejemplo: La definición para el tamaño de un aula escolar está definido por una medida estándar de 42 m2, es decir 7 X 6 metros, los cuales representan (el aula para 25 estudiantes en 1.20 m2), más un pasillo de 6 m2. En cuanto a la localización, es necesario contar con información respecto de la disponibilidad de terrenos y las



condiciones de accesibilidad a ellos (medios de locomoción, clima, topografía). Por ejemplo: Se cuenta con terreno legalizado de 60 m2, el cual fue donado por la junta comunal del distrito. La accesibilidad es mediante un camino de 12 Km., de tierra y que se encuentra a 30 minutos de Almirante. A partir de esta información se estimarán los costos de inversión y de operación de cada alternativa factible; asimismo, se identificarán los beneficios asociados a cada una. Por ejemplo: El costo de la inversión será de B/.15,000.00 por aula, más B/.2,000.00 para equipamiento y B/.500.00 de imprevistos. En la operación o funcionamiento está calculado la contratación de un maestro adicional y útiles por B/.100.00. En cuanto a los beneficios mismos estos están estimados en los ahorros producidos por la disminución en el porcentaje de deserción, los cuales se estiman en unos B/.342.00 por estudiante. y ahorros en la disminución de los índices de repitencia igual que el anterior por estudiante.

88..22..66.. SSeelleecccciióónn ddee llaa mmeejjoorr aalltteerrnnaattiivvaa

Para la selección de la mejor alternativa se aplicará el criterio de costo-eficiencia; es decir, maximizar los beneficios del proyecto al mínimo costo. Por ejemplo:

Si tomamos la alternativa A, y confrontamos los costos y los beneficios proyectados sobre la demanda, obtendremos un indicador de beneficios sobre los costos, obteniendo la razón. Si tomamos la alternativa B, tendríamos que confrontar esos mismos costos con los beneficios para determinar el costo eficiencia.

88..33.. PPRROOYYEECCTTOOSS DDEE EEDDUUCCAACCIIÓÓNN

La educación puede ser analizada como un bien de consumo o uno de inversión, o ambos. Es considerada como bien de consumo, pues educarse produce satisfacción en el presente. En este sentido se trata de un concepto abstracto y, por lo tanto, difícil de cuantificar. Se considera la educación como inversión en capital humano porque permite obtener mayor productividad de la fuerza de trabajo, puesto que, si el individuo dispone de mayor nivel educacional, mayor será su posibilidad de generar ingreso futuro, lo que sí es cuantificable. La inversión fiscal en infraestructura educacional se concentra en: reparación y mantenimiento de instalaciones escolares; reparación, reposición, ampliación y construcción de escuelas básicas35, escuelas secundarias y escuelas especiales.

35 Incluye Jardines de infancia o Aulas Preescolares, Baños, Sanitarios y otras instalaciones complementarias.



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88..33..11.. DDeemmaannddaa

Se entiende por demanda educacional el número de niños en edad escolar36. De acuerdo con este concepto, para determinar la demanda es necesario reunir antecedentes con respecto al número de esos niños, la capacidad de los locales escolares y su estado material, la matrícula y la escolaridad de las escuelas existentes. El déficit educacional está dado por el número de niños en edad escolar que no reciben educación y por los alumnos que la reciben en condiciones inadecuadas, ya sea porque no hay capacidad suficiente en las escuelas del sector o porque existen otras deficiencias. Para establecer la necesidad de disponer de un establecimiento educacional es necesario determinar un radio geográfico urbano o rural. Dentro de éste, se analizará la disponibilidad de locales escolares, la cantidad potencial de alumnos, los medios de transporte a disposición de los niños usuarios y sus profesores, la topografía, etc.

36 Definición acotada de Manual de Preparación de Proyectos de Inversión - MIDEPLAN

88..33..22.. DDeetteerrmmiinnaacciióónn ddeell ttaammaaññoo yy llaa llooccaalliizzaacciióónn

Determinada la demanda de educación en un sector, corresponde analizar los tamaños posibles de la instalación escolar. Asimismo, debe determinarse la localización de éste. Por tamaño, se entiende la capacidad de alumnos que tendrá la escuela. Además, es necesario definir el número de turnos de funcionamiento que tendrá esa escuela, el número de cursos y la modalidad de escolaridad37. Entre otras, las variables que deben tomarse en cuenta son:

• Estado de los locales escolares y su capacidad

• Posibilidad de expansión de la demanda. Esta depende en gran medida de la demografía de la zona (rural o urbana). Para las proyecciones se podrá usar una tasa de crecimiento promedio38 con base al comportamiento de la matrícula.

• Disponibilidad de recursos. Conviene verificar la

existencia de recursos requeridos para la construcción y funcionamiento del establecimiento; por ejemplo: disponibilidad de terrenos, personal, especialmente maestros y profesores, dispuestos a trabajar en la de

37 Se refiere a tipos de cursos dictados: unigrado o multigrados 38 TC= 100 * población final entre población inicial menos uno elevado a una raíz n= número de años considerados.



localidad del proyecto (sectores rurales aislados), y factibilidad de determinados tipos de construcción, especialmente utilizando materiales de la zona (piedra, madera).

88..33..33.. CCoossttooss

Los costos del proyecto corresponden al valor de los recursos que se utilizarán durante toda la vida útil del establecimiento. Entre los costos se distinguen los de inversión y los de funcionamiento.

• Los de inversión comprenden el costo del terreno, los costos de construcción y los gastos de mantenimiento general.

• Los costos de funcionamiento son representados por los

desembolsos anuales por concepto de sueldos del personal, gastos en servicios básicos y costo de materiales de enseñanza, de aseo, etc.

88..33..44.. BBeenneeffiicciiooss

Es difícil cuantificar los beneficios atribuibles a la construcción de un establecimiento educacional, pues corresponden a la satisfacción personal, presente y futura, de quien recibe educación; lo que sí es posible cuantificar es el aumento de la productividad que puede alcanzar un individuo que ha recibido educación.

Además, la escuela genera beneficios indirectos. Estos alcanzan no sólo a la persona favorecida con ella, sino también a quienes la rodean. Los beneficios de los proyectos de educación son de tipo social y pueden ser medidos; por ejemplo: el cambio en la productividad del individuo atribuible a los años de escolaridad obtenidos con el proyecto. La productividad se mide a través de los ingresos provenientes del trabajo (remuneraciones). Existen modelos explicativos de la relación existente entre ingresos y años de escolaridad. Es posible, utilizando antecedentes respecto de las tasas de repitencia y de deserción escolar, estimar el costo de que un alumno promedio alcance, por ejemplo, (cuarto año medio). Así, no tiene igual rentabilidad una escuela en que los niños demoran 18 años en alcanzar ese curso, que otra donde lo hacen en 12 años. Para casos en donde las tasas de repitencia y de deserción escolar no son significativamente distintas, revelan que los beneficios de un establecimiento educacional son directamente proporcionales a su capacidad de atención. Asimismo, en la evaluación de un establecimiento específico, a similares beneficios por alumno, un mayor número de ellos implica un establecimiento más grande, con las respectivas economías de escala en la construcción y por ende, por alumno atendido. Dados estos antecedentes, es apropiado utilizar en la evaluación de proyectos de infraestructura educacional, el método de costo-eficiencia, mediante el cual se maximiza el



89

servicio educacional prestado, servicio que se entrega al mínimo costo.

88..44.. PPRROOYYEECCTTOOSS DDEE SSAALLUUDD

Las inversiones en salud, al igual que aquéllas en educación, son inversiones en capital humano, puesto que al contar con salud, el individuo puede generar mayor productividad. También, esas inversiones generan externalidades, dado que no sólo se beneficia al receptor de salud, sino además, el medio que lo rodea. Dada la complejidad que presenta la valorización de los beneficios en términos monetarios, la inversión en salud no debe evaluarse pretendiendo obtener indicadores de rentabilidad socioeconómica (VAN, TIR). El trabajo fundamental se centra en una buena formulación de proyectos de salud. Esto se ve reforzado al considerar que la aplicación de cualquier método de evaluación tiene sentido sólo en la medida en que previamente se haya realizado una buena preparación de él. Asimismo, dado que se acepta que la comunidad debe contar con el mejor nivel de salud que es posible otorgar con los recursos disponibles, el análisis de los proyectos de carácter social debe enfocarse en el criterio de Costo-Efectividad. Este enfoque considera como meta del proyecto su contribución al logro de los objetivos del sector, lo que se contrasta con el costo involucrado en la entrega de cada atención de salud.

Este tipo de atención de salud corresponde a las atenciones prestadas por los programas existentes. Estos tienen como objetivos prevenir pérdida de salud, recuperar y rehabilitar al beneficiario. La organización de las prestaciones es piramidal. En la cúspide están los establecimientos de alta complejidad (atención terciaria) y en la base, las unidades de atención primaria, pasando por atenciones de mediana complejidad (especialidades). Dada esta organización, se distinguen seis tipos de establecimientos que originan distintos procesos de proyectos: construcción, reposición y ampliación, de puestos, subcentros, centros, centros materno infantil, policlínicas y hospitales. Las etapas de preparación de un proyecto, que a continuación se describen, son aplicables a los seis tipos de establecimientos indicados. Cada problema es estudiado en el contexto del área en que surge. Se tiene, así, una visión del sistema para efectos de análisis y búsqueda de soluciones.

88..44..11.. IIddeennttiiffiiccaacciióónn ddeell pprroobblleemmaa

Una idea de proyecto de salud surge de la detección de un problema en este campo. Identificado éste, corresponderá estudiar las posibles causas que lo originan. Así, muchas veces, la solución no se traduce necesariamente en la construcción de una obra física, sino en medidas de corte administrativo que



pasan a ser "situación sin proyecto" o una "situación base" optimizada.

88..44..22.. DDiiaaggnnóóssttiiccoo ddee llaa ssiittuuaacciióónn

El establecimiento de salud en el que se detecta un problema constituye el centro de referencia. Corresponde, entonces, identificar su área de influencia, la que está formada por todos los establecimientos a los que se enviarían los pacientes en el caso de no resolverse el problema detectado. En seguida, se hará el análisis de cada uno de esos establecimientos, en términos de oferta y demanda de atenciones de salud. Se entiende por oferta de salud el número de atenciones entregadas en un establecimiento durante determinado período39. Su medición se hace a través de: número de controles hechos y consultas atendidas por cada programa, en el caso de los consultorios generales; y número de egresos por servicio clínico, en el caso de hospitales. Estas mediciones deben hacerse respecto de los datos de los últimos cinco años como mínimo. Los insumos utilizados para otorgar estas atenciones son: requerimientos de recursos humanos, donde se calcula la cantidad de personal profesional, paramédico y auxiliar para entregar el número dado de atenciones; y requerimientos de recursos físicos, donde se considera el rendimiento de los consultorios (cabinas de atención, pabellones quirúrgicos, etc.) y los coeficientes técnicos definidos por el servicio de salud pertinente, de acuerdo con

39 Definición acotada de Guía para Identificación y Fomulación de Proyectos de Salud-ILPES

sus estándares objetivos (metas). Se calcula, asimismo, el número de consultorios para entregar un número dado de atenciones. Se entiende por demanda, el número de atenciones que socialmente es deseable entregar o que debiera esperarse que se entregue de acuerdo con la población asignada, en un determinado período (el mismo usado para la oferta). Esta demanda será medida utilizando como base de información la población asignada y las metas de salud que desea alcanzar; para ello se debe proceder a estimar cada uno de los siguientes requerimientos: controles y consultas que se espera entregar por cada uno de los programas en el caso de consultorios; respecto a los hospitales, el número de egresos por servicio clínico. En este tipo de establecimiento, la estimación de la demanda no es sencilla, ya que depende del nivel de complejidad de sus atenciones. Se deben contemplar, como aspecto relevante, las atenciones referidas desde centros menos complejos hacia aquellos de mayor complejidad, de modo que se pueda rebajar (o incorporar) este número de prestaciones. Además de esta información se debe incluir cualquier otro dato que se considere relevante y que de alguna forma afecte a la oferta o a la demanda; por ejemplo: emigraciones de poblaciones en el área en que se localizará el proyecto; características geográficas y redes de transporte que inciden en la accesibilidad a los establecimientos, etc. Una vez que se cuente con estos antecedentes, se elaborarán las conclusiones del diagnóstico, las que se fundamentarán en el balance oferta-demanda de atenciones.



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88..44..33.. PPllaanntteeaammiieennttoo ddeell pprroobblleemmaa yy aalltteerrnnaattiivvaass ddee ssoolluucciióónn

Se deben analizar las conclusiones del diagnóstico para llegar al planteamiento del problema que se abordará. La idea es que aquí se defina el problema de fondo que constituye la causa de la situación que se detectó inicialmente. Una vez efectuado este análisis, corresponde identificar las alternativas de solución, una de las cuales es la optimización de la situación base. Para el mediano plazo, las soluciones que se plantean deben permitir visualizar el problema con horizontes de 5, 10 ó 15 años. Para ello es necesario proyectar la población asignada (beneficiaria) de cada establecimiento del área de influencia (establecimientos de igual complejidad o alternativos), con el fin de estimar el déficit en el horizonte indicado. Lo anterior, permitirá determinar los requerimientos de infraestructura para los cuales se deben identificar las alternativas de solución(ideas de proyecto). Posteriormente, se especificará cada alternativa en términos de atenciones (ambulatorias o cerradas, o ambas), recursos humanos y recursos físicos. A partir de esta información, se define el tamaño del establecimiento y su localización. En el caso de un puesto, subcentro, centro y policlínicas, su tamaño se define para un número determinado de población. Para ello existe un "proyecto tipo"; es decir, una superficie y diseño ya establecidos. Su localización está determinada por la existencia de población que no cuenta con establecimientos de

salud y cuyos habitantes no tienen acceso expedito a otros establecimientos. Para los consultorios, el tamaño se define de acuerdo con el número de atenciones que se entregarán en el horizonte señalado, el que estará en función del número de recintos necesarios para prestar las atenciones. Por su parte, el tamaño de un hospital queda determinado por el número de camas, número de pabellones quirúrgicos, de servicios de apoyo y servicios clínicos que tendrá el establecimiento; también, en el horizonte de proyección. Para establecer la localización óptima de cualquiera de estos establecimientos, se deberán tener en cuenta la topografía del lugar, el tipo de red vial, los medios de movilización existentes y la accesibilidad.

88..44..44.. SSeelleecccciióónn ddee llaa mmeejjoorr aalltteerrnnaattiivvaa

Una vez especificada cada alternativa, la selección entre ellas se hace con el criterio de costo-efectividad; es decir, se considera que todas las alternativas postuladas entregan un beneficio similar y se opta por la que tenga el menor costo involucrado en la entrega de cada atención. Para obtener esta información, primero se debe hacer una estimación de los costos totales de cada alternativa (inversión, operación y mantenimiento, referidos sólo a los atribuibles a



cada una). Una vez que se cuenta con esta estimación, corresponde obtener el costo unitario de cada alternativa, para lo cual se calcula el costo por unidad (C/U), costo anual equivalente (CAE) y el costo anual equivalente por unidad de beneficiario (CAE/U)40, estas son mostradas a continuación:

C/U= VAC / No. de unidades Donde: C/U es el costo por unidad de los

beneficios VAC es el valor actualizado de los

costos del proyecto No. Unidad es el total de atenciones a generar, servicios a entregar o población.

costo anual equivalente:

CAE= VAC * FRC Donde: CAE es el costo anual equivalente

VAC es el valor actualizado de los costos del proyecto

FRC es el factor de recuperación de capital, para tasa de descuento del 12% es igual a 0.1614.

Costo anual equivalente por unidad o beneficiario:

CAE/U= (VAC * FRC)/ No. de unidades

40 Tomado de Guías Metodológicas para la Formualción de Proyectos de Salud – ILPES.

Donde: CAE es el costo anual equivalente por unidad de los beneficios

VAC es el valor actualizado de los costos

FRC es el factor de recuperación de capital, para tasa de descuento del 12% es igual a 0.1614. No. Unidad es el total de atenciones a generar, servicios a entregar o población.

Finalmente, se selecciona la alternativa de menor costo por atención.



93

El impacto ambiental afecta no sólo al proyecto en sí, sino que también a toda la comunidad, siendo por esta causa, preocupación social primordial hoy día en el mundo. Con mayor o menor desarrollo, en todos los países de América Latina, la ejecución de proyectos de relevancia nacional o regional, deben ser acompañadas de una Evaluación del Impacto Ambiental, en el cual se ha de medir el impacto que sobre el ambiente tendrá el proyecto y las acciones a tomar para disminuir o eliminar los impactos negativos. Se define la Evaluación del Impacto Ambiental (EIA) como: conjunto de técnicas y procedimientos preventivos para identificar, predecir, evaluar, interpretar, proponer correcciones y comunicar resultados, acerca de las relaciones causa – efecto (positivas y negativas) entre un proyecto o programa de desarrollo y el ambiente física, biológico y socioeconómico.42

41 GOBIERNO DE PANAMA, Ministerio de Economía y Finanzas, Dirección de Programación de Inversiones, Metodología de Preparación y Presentación de Proyectos de Inversión, Programa Gestión Fiscal, Fase I, 1998 42 Definición extraída de “Metodologías para la Identificación, Formulación y Evaluación de Proyectos” ILPES

La EIA es un proceso que presenta un ciclo que corre en forma paralela al ciclo de vida del proyecto, de modo tal que la clave no es cuándo realizarla, sino que, al ser la EIA una herramienta de gestión ambiental preventiva, su aplicación se inicia junto con la idea del proyecto y se extiende hasta el fin del ciclo de vida de éste, incluso durante la etapa de abandono, si es del caso. En el cuadro No.1 se presenta las etapas del ciclo de la EIA y las principales acciones a realizar en ellas, con relación al ciclo de vida del proyecto. Como toda herramienta de gestión, el objetivo de la EIA es apoyar la toma de decisiones con respecto al proyecto, de manera que sean considerados los aspectos ambientales. Así, es necesario definir un marco adecuado para entender en qué consiste el impacto ambiental. De manera análoga al proceso de evaluación de proyectos, la EIA debe tomar como punto de partida el análisis de la situación sin proyectos, dado que ésta siempre es una alternativa válida. Este punto es fundamental cuando se trata de temas ambientales, ya que la evolución del medio sin proyecto puede conducir a mantener una calidad ambiental en niveles que se desea conservar para el futuro.

99.. CCAAPPÍÍTTUULLOO 88:: EESSTTUUDDIIOO DDEE IIMMPPAACCTTOO AAMMBBIIEENNTTAALL4411



Cuadro No.1 Ciclo de la Evaluación de Impacto Ambiental

Etapa

Proyecto

Etapa EIA Acciones

Idea de proyecto

Perfil del proyecto

Descripción ambiental básica (inicial)

• Levantamiento de información ecológica y ambiental

• Diagnósticos ambientales • Identificación de conflictos entre

ambiente y proyecto Prefactibilidad Descripción ambiental

Básica (completa)

• Identificación de áreas y/o especies de alto valor ecológico.

• Identificación de áreas de alto valor cultural, arqueológico y recreacional.

Factibilidad Identificación de impactos ambientales

• Análisis ambiental de alternativas • Estudios ambientales

complementarios • Identificación de impactos mitigables

y no mitigables, permanentes y transitorios, de largo, mediano y corto plazo.

Diseño Evaluación de impactos ambientales

• Evaluación de impactos ambientales (magnitud e importancia)

• Análisis técnico y económico de medidas mitigadoras propuestas

• Diseño del plan de seguimiento y monitoreo

• Diseño del plan de contingencia Ejecución Medidas de mitigación

Seguimiento y monitoreo Control ambiental

• Revisión y ejecución de medidas mitigadoras

• Auditorías ambientales

Operación Medidas de mitigación Seguimiento y monitoreo Control ambiental

• Programa de monitoreo • Plan de contingencia • Ejecución de medidas mitigadoras • Plan de manejo ambiental • Auditorías ambientales

Abandono Medidas de mitigación Control ambiental

• Ejecución de medidas mitigadoras • Auditorías ambientales

Estos conceptos generales antes expuestos, se encuentran mucho más detallados en las normativas aplicables en Panamá.

La Ley 41 del 1 de julio de 1998 (Ley General del Ambiente de la República de Panamá) estableció que la administración del ambiente es una obligación del Estado, dio prioridad a los principios y normas básicas para la protección, conservación y recuperación del ambiente promoviendo el uso de los recursos naturales y organizó la gestión ambiental integrándola a los objetivos sociales y económicos, a efecto de lograr el desarrollo humano sostenible del país. Esa misma Ley, en su art. 5, crea la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) como la entidad autónoma rectora del Estado en materia de recursos naturales y del ambiente, con el propósito de asegurar el cumplimiento y aplicación de las Leyes, los Reglamentos y la Política Nacional del Ambiente. De manera adicional, el Decreto Ejecutivo No. 59 del 16 de marzo de 2000, establece el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, cuyo principal objetivo es orientar en la aplicación del proceso preventivo de Evaluación de Impacto Ambiental e incorporar la dimensión ambiental en los proyectos nuevos y en las modificaciones a los proyectos existentes que se ejecuten en la República de Panamá. En este marco de referencia, la ANAM ha procedido a promulgar un Manual de Procedimientos para la Evaluación de Impacto Ambiental, en el cual se establece un mecanismo simple y dinámico para contribuir a la aplicación efectiva de los requisitos que exige la Ley General de Ambiente y el Decreto Ejecutivo No. 59. Este Manual se puede consultar en www.anam.gob.pa



95

En este Manual se expresa que un proceso de Evaluación de Impacto Ambiental no es en sí mismo un instrumento de decisión, sino un sistema de advertencia temprana que opera a través de un proceso de análisis continuo y que, mediante un conjunto ordenado, coherente y reproducible de antecedentes, permite tomar decisiones preventivas sobre la protección del ambiente, por lo tanto, permiten al promotor de un proyecto, a la autoridad competente y a la ciudadanía, en cada caso, tomar decisiones informadas y certeras. Todo ello se hace posible cuando el Promotor presenta una evaluación ambiental y la autoridad respectiva lo somete a un proceso participativo de revisión para calificar la calidad del análisis presentado.



Los conceptos que se exponen en este Capítulo sólo constituyen una guía básica para orientar la preparación de Términos de Referencia. El Formulador de proyectos podrá siempre obtener un apoyo más específico de parte de la Secretaría del Fondo de Preinversión, entidad dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Asimismo, podrá encontrar información más detallada en la página web del Fondo (https://www.mef.gob.pa/Portal/Dir-Preinversion.html )

1100..11.. CCOONNCCEEPPTTOOSS BBÁÁSSIICCOOSS

Los términos de referencia son documentos que rigen en forma contractual las posibles contrataciones para estudios de preinversión de proyectos y estudios básicos. Es esencial, comprender que en los casos de los Estudios de Preinversión, estos términos de referencia se constituyen en la herramienta principal que permitirá contar con el documento del proyecto, que permitirá determinar la rentabilidad económica y social asociada a la iniciativa de inversión. En otras palabras, la elaboración de los términos de referencia conlleva a desarrollar las instrucciones que deben seguir las institución, organismo o empresa para la contratación de los servicios de consultoría.

Dentro del ciclo de vida del proyecto son aplicables a las siguientes etapas: • Etapa de Prefactibilidad • Etapa de Factibilidad • Etapa de Diseños • Etapa de Ejecución Tipos de Términos de Referencia • Dirigidos a contratar servicios de una empresa consultora:

estos se llevan a cabo cuando el trabajo a realizar es de gran magnitud y especializado. Por ejemplo: a) Estudios de Prefactibilidad o Factibilidad; b) Diseño de una obra de gran magnitud; c) La ejecución de un proyecto de gran dimensionamiento, d) Diagnósticos Nacionales o Regionales

• Dirigidos a contratar uno o más consultores individuales, es

decir, para partes del estudio o proyecto. La magnitud del trabajo no requiere de un equipo grande de expertos o el trabajo tiene un alcance limitado (tiempo), por ejemplo: a) Asesoría técnica en saneamiento ambiental; b) Diseño y ejecución de un programa de capacitación; c) Evaluación de impactos ambientales de un proyecto.

Para que se contrate específicamente:

1100.. CCAAPPÍÍTTUULLOO 99:: OORRIIEENNTTAACCIIOONNEESS PPAARRAA FFOORRMMUULLAARR LLOOSS TTÉÉRRMMIINNOOSS DDEE RREEFFEERREENNCCIIAA ((TTDDRR)) PPAARRAA EESSTTUUDDIIOOSS DDEE PPRREEIINNVVEERRSSIIÓÓNN YY EESSTTUUDDIIOOSS BBÁÁSSIICCOOSS



97

• Estudios Básicos • Estudios de Preinversión: prefactibilidad y factibilidad • Diseños de ingeniería finales. • Administración de proyectos • Ejecución de proyectos • Supervisión de la construcción de obras en proyectos. • Asistencia en aspectos institucionales y operacionales:

asistencia técnica, capacitación, etc.

1100..22.. OORRIIEENNTTAACCIIOONNEESS GGEENNEERRAALLEESS PPAARRAA DDEEFFIINNIIRR LLOOSS TTDDRR PPAARRAA LLAA CCOONNTTRRAATTAACCIIÓÓNN DDEE CCOONNSSUULLTTOORRÍÍAA EEXXTTEERRNNAA AA LLAA EENNTTIIDDAADD

Se debe entender como consultoría externa cualquier tipo de consulta o desarrollo de un estudio con recursos humanos foráneos a la institución. Como determinar la necesidad de contratar servicios de asesoría externos ? Para determinar la necesidad de contratar asesoría externa se debe seguir el siguiente cuestionamiento: • La tarea que se piensa contratar no puede ser hecha por

personal de la institución u organismo? • Se desestima la capacidad técnica del personal existente? • Para la tarea propuesta es la contratación de una consultoría

externa la única opción?

• Existe capacidad técnica en la unidad responsable para hacer el trabajo?

• Existe en el resto de la organización o la institución? • Hay esta capacidad en algún otro organismo del sector? • Otra opción es que la institución forme un equipo de trabajo

con sus propios técnicos y solo contrate un consultor de apoyo?

Para este tipo de contrataciones se deben definir y tener muy claro los siguientes aspectos: • Definir la idoneidad propia de la institución para elaborar

los términos de referencia. • Determinar la necesidad de contratar servicios de asesoría

técnica externa, esto es si no los hay en el país. • Definir con claridad los objetivos de la contratación. • Identificar las principales actividades a ser realizadas por la

consultoría externa. • Capacidad de la organización, ente o institución

responsable de la contratación de la consultoría. • Claridad en el contenido de los términos de referencia. • Estimación de costos de la consultoría. • Revisión de los términos de referencia. • Método o criterios de selección del consultor.

1100..33.. AASSPPEECCTTOOSS BBÁÁSSIICCOOSS AA SSEERR CCOONNSSIIDDEERRAADDOOSS EENN LLAA EELLAABBOORRAACCIIOONN DDEE LLOOSS TTDDRR



Formular los TDR no es una tarea sencilla, requiere de paciencia y mucho cuidado en su elaboración. Quién elabore los TDR debe ser una persona con suficientes conocimientos sobre el tema de contratación. Si tiene dudas debe informarse adecuadamente sobre la tarea a realizar; esto lo podrá hacer realizando: • Consultas con otros técnicos del área a contratar. • Documentándose ampliamente sobre el tema. • Se puede contratar a personas para que elaboren los TDR,

pero estos automáticamente quedarán excluidos de los trabajos de consultoría.

La elaboración de TDR adecuados requiere un cierto conocimiento del problema que se desea resolver, del proyecto a estudiar, de la disponibilidad de información estadística apropiada y de los trabajos de campo que se deberán desarrollar para completar los estudios. En síntesis, los TDR deben ser elaborados por profesionales que tengan una experiencia respetable en los estudios a contratar. Es importante tener en cuenta que en los estudios se deben cubrir todos los aspectos que se mencionan en los capítulos anteriores de esta metodología, dependiendo – lógicamente – de la etapa de estudio que se vaya a contratar. Al respecto, hay varios países de América Latina que han establecido que los estudios a nivel de Perfil deben ser siempre realizados por funcionarios de la Administración y que los estudios superiores en el ciclo de los proyectos (desde la Prefactibilidad hasta el mismo Diseño), deben ser siempre

contratados con consultores externos a las instituciones. Es muy dificil hacer TDR en la etapa de Idea, porque en realidad se desconoce por completo la información disponible y no se puede dimensionar adecuadamente el esfuerzo que tendrá que hacer el consultor. Sólo se pueden hacer TDR adecuados, cuando se dispone de un cierto conocimiento de los problemas a resolver, de las necesidades a satisfacer, del grado de sensibilidad del proyecto a cambios en condiciones externas, etc. La elaboración de malos TDR puede conducir a: • Al aumento de costos de los estudios a través de addendas a

los contratos • A la formulación de un mal proyecto, por la falta o

insuficiente cobertura de aspectos importantes del proyecto • A la toma de una decisión errónea sobre la conveniencia de

ejecución de un proyecto • Al aumento de costos imprevistos en la ejecución del

proyecto Es necesario tener en cuenta algunos aspectos de importancia. Definir con claridad el objetivo Esta es la parte más importante de la elaboración de los TDR. Requiere conceptualizar e interpretar correctamente el problema que se quiere resolver. Al definirse el objetivo se debe reflexionar sobre: • Que el mismo esté definido con claridad.



99

• Que no sean demasiados. • Que, en lo posible, sean medibles. • Que sean factibles de cumplirse técnicamente. Identificar las principales actividades a incluir Al definir el objetivo se procede a identificar las principales actividades que serán necesarias realizar por los consultores para cumplir con el objetivo y estimar el tiempo que se necesita para desarrollar las mismas. Elaborar preguntas que orienten a definir las actividades, como por ejemplo: • Cuál es el grado de detalle de las actividades que deben

pedirse en los términos de referencia? • Qué cosas se deben incluir en el trabajo o informes del

consultor? • Con qué tipo de información deberá trabajar el consultor?

Está disponible? Serán necesarios los estudios de campo? Puede ser que en los TDR se indique en detalle las actividades mínimas a cumplir por el consultor. O también puede darse el caso que – de manera complementaria – se requiere que los potenciales consultores incluyan en su propuesta técnica, el detalle de las actividades a realizar y los productos a entregar. Capacidad del Ente/Institución/Organización que contrata los Servicios de Consultoría

El formulador de los TDR debe tener un profundo conocimiento de la institución receptora de los servicios del consultor, ello conllevará a plantearse los siguientes interrogantes: • Quién será el responsable de supervisar? • Quién aprobará los trabajos del consultor? • Cuál será el personal de contraparte? • Qué tipo de apoyo le ofrecerá la institución? Insumos que normalmente son requeridos como contraparte física para facilitar el trabajo: • Espacio de oficina. • Computadoras. • Apoyo secretarial. • Transporte. El que formula los términos de referencia debe asegurarse: • Del suministro de la información (documentos, informes,

estadísticas, etc.), necesaria desde el inicio para facilitar el trabajo del consultor.

• Que la institución contratante está obligada a suministrar

los estudios y toda la información relevante al consultor.



• Que se establezca con toda claridad quién en la institución es la contraparte en aspectos de supervisión del trabajo, así como también los técnicos que ayudan directamente con la labor del consultor.

• Que se limite las recomendaciones al área o ámbito de

acción por el que la institución es responsable, evitando invadir con dichas recomendaciones el campo de acción de otras instituciones.

1100..44.. CCOONNTTEENNIIDDOOSS DDEE LLOOSS TTDDRR

Antecedentes En estos se presentará la justificación del porqué se necesitan los servicios profesionales y qué uso se dará a los resultados del trabajo. Objetivos Definir cuál es la tarea concreta a ser realizada por el consultor. Alcance del Trabajo Son los aspectos que serán analizados y el nivel de detalle para las actividades. Requisitos del Consultor

Se especifican las calificaciones del consultor o empresa consultora, con sus antecedentes de trabajos realizados y experiencia del personal con que cuenta. Informe de Avance y Final Se debe establecer un calendario para la entrega de cada uno de los informes así como los contenidos mínimos de los mismos. Obligaciones del Contratista Se deberá establecer con claridad el apoyo técnico, logístico y la información y definición de quien será la contraparte. Mecanismos de Supervisión y Aprobación del Trabajo del Consultor Especificar cuales serán los mecanismos de supervisión de los trabajos de consultoría, como así también los mecanismos de aprobación de los informes del consultor. Estimación de Tiempos Se deberá especificar los tiempos de ejecución de la consultoría señalando claramente las fechas de inicio y finalización de la misma. Los tiempo previstos deberán estar de acuerdo con los informes de avance establecidos. Estimación de Costos



101

Constituye la pieza fundamental. En él se deberán tomar en consideración los aspectos más relevantes para la estimación de costos como es: • Contar con suficiente información sobre lo que se quiere

hacer. • Qué tipo de experiencia se necesita. • Cuánto personal se puede necesitar. • Cuánto tiempo se puede demorar el trabajo. • Solo se debe incluir en los términos de referencia el costo

estimado de la consultoría, pero no debe especificarse la base utilizada por la institución para la estimación de los mismos.

Selección de Consultores La selección de consultores puede ser por: • Concurso Público • Lista corta o registro de consultores • Contratación Directa. Los criterios para la evaluación y selección pueden estar sobre la base de: • Calidad de la oferta técnica • Valor de la Oferta Económica (Costo de la oferta técnica)

• Una combinación de ambas, que puede tener o no ponderaciones diferentes para cada uno de los aspectos. Por lo general, se considera que la oferta técnica es la más importante, dado que es la calidad de la oferta técnica la que refleja la experiencia del consultor.

Revisión de los términos de referencia Por último, siempre es recomendable la revisión de los TDR con las autoridades superiores, técnicos especialistas de la institución y otras fuentes. Concluido este proceso, se deberían incorporar las observaciones y obtener una versión final de los TDR para proceder a realizar las gestiones de contratación.



1111..11.. DDEETTEERRMMIINNAACCIIÓÓNN

Para llegar a establecer los bienes que se producirán en el marco de un proyecto es preciso en primer lugar identificar adecuadamente la necesidad a satisfacer (o problema a resolver) y luego analizar el tipo y las características del bien o servicio a producir.

1111..22.. PPRROOBBLLEEMMAASS,, OOBBJJEETTIIVVOOSS YY MMEETTAASS DDEELL PPRROOYYEECCTTOO

1111..22..11.. IIddeennttiiffiiccaacciióónn ddeell pprroobblleemmaa aa rreessoollvveerr

En este caso debe procederse de la siguiente manera:

a) Identificar en forma adecuada el problema a resolver (por ejemplo drogadicción).

b) Establecer la población objetivo (por ejemplo menores

drogadictos). c) Establecer el o los objetivos (cualitativos) que se

pretenden alcanzar (por ejemplo tratar a los menores drogadictos).

d) Determinar la zona de influencia donde se encuentran los usuarios del proyecto (escuelas primarias y secundarias donde concurren los menores en un determinado Distrito o Corregimiento).

e) Afinar el concepto de población beneficiada dentro de

la zona de influencia fijada determinando: cantidad de escuelas en la zona de influencia, menores que asisten a las mismas, porcentaje de menores con problemas de drogadicción.

f) Establecer las metas que se procuran alcanzar, con la

población beneficiaria, en un cierto periodo de tiempo (por ejemplo atender, en un establecimiento especializado a construir, a aproximadamente 100 menores por día).

g) Determinar sí en la actualidad existe algún proyecto a

través del cual se presta ese servicio. En caso afirmativo indicar sí es un organismo público o privado y en el caso de ser público especificar sí se trata del mismo organismo público que está planteando su solución.

h) Determinar la cantidad de menores que "otros

proyectos” actualmente atienden y se espera atiendan en el futuro.

1111.. AANNEEXXOO AA -- NNEECCEESSIIDDAADDEESS YY BBIIEENNEESS



103

i) Determinar la cantidad de menores que están siendo asistidos por el organismo, en forma directa y con un proyecto existente.

j) Cuantificar la cantidad de usuarios (menores

drogadictos) que serían atendidos por la "ampliación” de un proyecto existente o por la puesta en marcha de uno nuevo ("creación"). En el caso de un proyecto existente y previo al disponer su ampliación se debe proceder a "optimizar la base” conforme se indica en el anexo B.

k) Determinar los bienes a producir y establecer las

características de los mismos en cuanto a su carácter de públicos o sociales, privados, mixtos, preferentes y sí los mismos están destinados a satisfacer necesidades básicas de la población objetivo.

l) Debe tenerse especialmente en cuenta que, con mucha

frecuencia se plantea la solución del problema indicando una alternativa de proyecto (por ejemplo: construcción de un centro de tratamiento de drogadictos en una localidad determinada).

El problema a resolver no es, de ninguna manera construir el centro de tratamiento. En todo caso será por ejemplo: mejorar la atención de una población determinada.

Por lo tanto, para lograr el objetivo de "mejorar la atención de un determinado grupo poblacional” se debe analizar con el mayor detalle posible, entre otros, los siguientes aspectos:

a) ¿Qué tipo de atención es la que requiere esa población? b) ¿Cuáles son y en que medida las atenciones que

presentan problemas actualmente y en la proyección sin proyecto?.

c) ¿Dónde se atiende actualmente esa población y en el

caso de que no se concrete el proyecto, donde se atendería en el futuro? (situación sin proyecto).

d) ¿Qué medidas se pueden tomar para que, usando la

actual estructura de servicios existentes en la zona de influencia del proyecto, sea posible mejorar la atención de la salud de esa población? (optimización de la base).

1111..22..22.. OObbjjeettiivvooss yy mmeettaass ddeell pprrooyyeeccttoo

De lo indicado en el punto anterior surge que respecto de una determinada necesidad puede existir más de un objetivo; que para lograr cada uno de los objetivos pueden plantearse más de una meta y finalmente, que para alcanzar cada una de las metas existen más de una alternativa de proyecto de inversión que tiene sus fines específicos.



Tal como se ha indicado, en el caso de servicios existentes, la primer alternativa que debe ser formulada y evaluada es aquella que tenga por objeto "optimizar la base” (anexo B).

En relación con este tema es conveniente identificar, dentro de los establecimientos existentes y que prestan y prestaran servicio en el futuro, cuales de ellos presentan situaciones de insuficiencia o cuentan con capacidad excedente. Por ejemplo, se proyecta construir un centro asistencial de drogadictos y se constata que dentro de un radio relativamente chico existe otro de igual complejidad que tiene capacidad ociosa (no utilizada).

Indicar el grado de accesibilidad a cada uno de los establecimientos alternativos que tiene la "población que potencialmente podría ser asistida con el proyecto", Sí los factores antes citados son limitantes se debe explicar la forma de solucionarlos.

Indicar el número de personas que serán atendidas por el proyecto en cada uno de los años que se incluirá en la evaluación.

Se trata de aquellas personas (usuarios), que no podrían ser atendidas o serían atendidas en forma inadecuada (no eficiente) en algún establecimiento alternativo (explique las causas). Especificar todos los antecedentes y supuestos que se han considerado en el cálculo de la demanda que atenderá el proyecto.

1111..33.. CCLLAASSIIFFIICCAACCIIÓÓNN DDEE LLOOSS BBIIEENNEESS

Respecto de los bienes que se produzcan con el proyecto se deben identificar los mismos teniendo en cuenta los criterios que a continuación se indican:

a) Bienes públicos o sociales: aquellos que son de consumo no excluyente (no es aplicable el principio de exclusión) o que, siendo posible aplicar ese principio, el mismo resulta caro e ineficiente.

b) Bienes privados: en los que si es posible aplicar el

principio de exclusión c) Bienes mixtos (privados o públicos): cuando las

imperfecciones del mercado hacen que sea necesaria la intervención del Estado para corregir esas fallas (por ejemplo externalidades).

d) Bienes preferentes: se trata de bienes privados pero

que, por razones sociales, se considera que deben ser producidos y entregados bajo condiciones especiales a los usuarios. Dentro de este tipo de bienes se pueden incluir, entre otros, aquellos que tienen por objeto satisfacer necesidades básicas de la población.

1111..33..11.. BBiieenneess ppúúbblliiccooss oo ssoocciiaalleess

Son bienes en que no rige el principio de rivalidad en el consumo o bien que existiendo tal situación es ineficiente tratar de excluir a los usuarios que no se les pueda cobrar.



105

La no rivalidad se manifiesta en el hecho de que el consumo por parte de un usuario no afecta el consumo por parte de otro(s). Se trata en general de bienes en que ninguna persona puede ser excluida de su consumo, pero tampoco, esa persona, puede apropiarse de la totalidad de los beneficios que ese proyecto genera. Por otra parte, no tiene libertad para decidir sí quiere o no consumirlo y en que cantidad. Por ejemplo, cuando se inicia un proceso de descontaminación en una ciudad; apenas ingreso a la misma, estoy recibiendo un servicio de "salud preventiva". Quizás sea fácil identificarme como receptor del beneficio, pero la pregunta es: cuánto es lo que recibo y cuál es mí disposición a pagar por ese bien?. Por lo demás, sí me niego a pagar, no existe forma de excluirme de sus beneficios; pero, si no tengo interés en recibir el bien, no tengo la posibilidad (libertad) de poder prescindir de él. En estos bienes rige el principio de no exclusión, fundado en dos aspectos: físicos y/o económicos. Desde el punto de vista físico, si construyo una obra de defensa aluvional o mediante una norma se exige la colocación de filtros para los gases que arrojan los automotores, no puedo excluir de recibir los beneficios del proyecto, a quienes físicamente se encuentran en su zona de influencia.

Desde el punto de vista económico, al implantar, por ejemplo, un servicio de seguridad o alumbrado publico en las calles, no puedo excluir o incluir como beneficiarios del proyecto a las personas según sea su nivel de ingreso. Se trata en consecuencia de bienes donde es difícil y por lo tanto ineficiente, cuantificar el consumo, valorar al mismo, identificar a los beneficiarios directos y cobrarles por la prestación que reciben. Por lo tanto, existen dificultades para calcular los beneficios que aportan esos bienes o servicios. Corresponde a bienes donde los flujos económicos derivados de los beneficios directos que capta el usuario (familia/persona) no tienen ninguna relación con el flujo financiero proveniente de su prestación.

En este tipo de bienes la mayor parte de los "ingresos financieros” son erogaciones que provienen de alguna partida presupuestaria que a tal efecto se asigna para el proyecto.

En general, en la producción de este tipo de bienes, es posible cuantificar los costos (cantidades y precios de las inversiones e insumos utilizados). En el anexo C de esta Guía Metodológica, se indican y explican los criterios a usar en la evaluación económica de los proyectos.



En el caso de los bienes públicos o sociales, en general se aplican criterios de costo eficiencia o efectividad (por ejemplo costo anual equivalente que implica su producción). En tales circunstancias y, establecido un objetivo y meta determinada, se selecciona aquella alternativa que permita satisfacer la necesidad a menor costo. A pesar de lo anterior, en algunos casos es posible contar con información que permita delimitar la zona, el conjunto de beneficiarios directos del proyecto, cual debería ser el organismo responsable de resolverlo e incluso, determinar quienes deberían pagar por la prestación del servicio.

Por ejemplo, si se esta evaluando una obra de drenaje de tierras agrícolas determinadas, puedo establecer:

a) Que zona resulta directamente beneficiada y cual no b) Cual es el organismo responsable de resolverlo

(Corregimiento, Distrito, Provincia o Nación, en ese orden), según sea el ámbito geográfico donde se produce la totalidad o la mayor parte de sus efectos directos

c) Dentro de la zona, cual es la magnitud del beneficio y

quienes son los beneficiarios directos. d) Quienes deberían pagar y quienes no deberían pagar por

ser receptores o no de esos beneficios.

Supongamos un proyecto de estas características ubicado en un determinado Distrito y que en esa localidad se captan todos o la mayor parte de los beneficios directos que genera el mismo. En ese caso el proyecto debería ser encarado por el respectivo municipio y financiado por la comunidad que en ella reside y se beneficia.

En principio no existen razones de eficiencia que nos lleven a plantear que un habitante/empresa ubicado en otro Distrito distinto al indicado deba pagar por los servicios que presta ese proyecto.

No obstante, si se estima que esos terceros deben contribuir a su financiamiento, debería quedar claramente identificada y justificada cada una de las razones que avalan tal recomendación.

Por sus características, en una economía fundada exclusivamente en la iniciativa privada, los bienes públicos (sociales) no se producirían o lo harían en condiciones que no optimizarían el bienestar social. Por ello es que los Gobiernos (municipal, provincial y nacional en ese orden), conforme al ámbito dentro del cual esos bienes producen sus efectos directos e indirectos, deberían asumir la responsabilidad de financiarlos (proveerlos) para llegar a una asignación socialmente eficiente de los recursos.

Es muy importante tener en cuenta que lo anterior no implica que sea necesario que el sector público, directamente, tenga que producir ese bien.



107

Es más, en general sería conveniente que el sector público, en estos casos, se reservara el "rol de financiar y monitorear” la producción del bien (en la medida que le competa); pero transfiriendo la prestación del mismo a "empresas privadas especializadas". En tales circunstancias el Estado, en cada uno de sus niveles y ámbitos de responsabilidad, se concentraría en "identificar, formular, evaluar, contratar y supervisar (monitorear)” al proyecto, incluyendo en esta acción, tanto a los usuarios como a la(s) empresa(s) prestadora(s).

Concentrar todas estas acciones, como así también los roles de "decisión, asesoramiento, ejecución y seguimiento” en una misma institución del sector público, hace difícil delimitar las responsabilidades que le competen y adoptar medidas tendientes a evitar desvíos.

Nótese que, en el caso planteado, el mismo organismo estaría decidiendo, ejecutando, operando y autocontrolándose.

1111..33..22.. BBiieenneess pprriivvaaddooss

Se incluyen en este grupo a todos aquellos bienes en que rige el principio de rivalidad en el consumo. El principio de rivalidad implica que el consumo por parte de una persona excluye a otra persona para consumir esa misma

unidad del bien. En esos casos se puede excluir, vía precio, aquellos consumidores que no estén dispuestos a pagar. En estos bienes es posible identificar, cuantificar y valorar la disposición a pagar por parte de quien desea consumirlo (exteriorización). Además, quien tenga interés en consumirlo (bienes finales) o usarlos en un proceso productivo (bienes intermedios) "tiene la libertad” para decidir si lo consume o lo utiliza. En tales casos, la mayor parte de los beneficios generados por un proyecto son objeto de apropiación por el demandante del bien (final/consumo o intermedio/insumo).

En este tipo de bienes se puede calcular tanto los beneficios como los costos directos de los mismos e identificar al beneficiario directo (demandante).

Lo anterior implica que es factible "medir” y por tanto "cobrar” y, de tal manera obtener "recursos financieros” que provienen y corresponden a los beneficios directos que recibe el demandante (consumidor, en el caso de bienes finales y productor, en el caso de insumos o bienes intermedios). Para estos proyectos es posible aplicar los criterios de evaluación de beneficio/costo, por ejemplo, valor actual de los beneficios netos, relación beneficio costo, etc. y conforme se indica en el anexo C.



En los proyectos que producen este tipo de bienes, la Institución responsable de producirlos o prestarlos, es a la vez responsable de captar (vía precio) los beneficios directos que el mismo produce a los demandantes. A continuación se indican algunos ejemplos típicos de estos bienes. La producción de cada uno de esos bienes forma parte de uno o más proyectos específicos:

a) Generar y distribuir energía eléctrica; b) Transportar, fraccionar y distribuir gas; c) Explotar y distribuir petróleo y sus derivados; d) Prestar servicios de comunicación: teléfono, telex,

diarios, revistas, libros, etc.; e) Prestar servicios de transporte tales como automotor,

ferroviario, marítimo, aéreo, etc.; f) Construir y prestar el servicio de la red vial mediante el

sistema de peaje (rutas, autopistas, túneles de alternativa, etc.);

g) Construir y prestar los servicios de aeropuertos y

estaciones terminales de medios de transporte; h) Producir y distribuir agua potable; i) Construir y comercializar viviendas;

Esta lista es simplemente enunciativa y de ninguna manera incluye a todos los bienes que responden a estas características.

Nótese que, en el contexto de la política económica y social que han seguido varias Administraciones sucesivas y en función del rol subsidiario asignado al Estado, la mayor parte de la producción y comercialización de los bienes/servicios antes indicados han sido transferidos al sector privado.

1111..33..33.. BBiieenneess pprreeffeerreenntteess

Existen determinados bienes privados de consumo rival y excluyentes que el Estado puede considerar que deben llegar a toda una población objetivo.

En el documento que contiene el informe de formulación y evaluación del proyecto, deberá especificarse que tipo(s) de usuario(s) se considera debe(n) contar con ese bien; la cantidad del bien por usuario (familia/persona); la forma de financiar esa prestación y; toda otra información que justifique la decisión.

1111..33..44.. NNeecceessiiddaaddeess bbáássiiccaass

La identificación de las necesidades básicas constituye un buen elemento para determinar qué bienes podrían ser considerados como preferentes. No obstante, se puede conceptualizar como preferente un bien cuyo consumo no implica satisfacer una necesidad básica.

Por ejemplo, en el caso de proyectos de inversión destinados al abastecimiento de agua potable, existe una cierta cantidad de



109

agua que se estima deben consumir, como mínimo, todos los usuarios para atender las necesidades básicas de alimentación e higiene, por las externalidades que tiene (costos que evita o beneficios que capta la sociedad como un todo).

En ese caso, existe una cierta cantidad a determinar (por ejemplo, 100 litros por habitante/día), que puede ser suficiente para satisfacer esa necesidad básica. La cantidad de litros indicada es simplemente ejemplificativa. En segundo lugar se debe identificar al tipo de usuario para quien esa cantidad de agua potable debe considerarse como necesidad básica. Por ejemplo: población que se encuentra en condiciones de extrema pobreza. El consumo de agua que exceda "esa cantidad” considerada básica debería ser pagada por el consumidor, cualquiera sea su condición, nivel de ingreso, etc.

No obstante, en estos casos se debe tener en cuenta que para satisfacer adecuadamente la necesidad básica y evitar perdidas y abusos, se debe tratar que el bien (agua potable, medicamentos, alimentos, etc.) se entregue en forma directa y, en lo posible asegurándose que el mismo sea consumido por el beneficiario (persona determinada que se quiere atender y que se encuentra en condiciones, por ejemplo, de extrema pobreza).



El ejemplo que a continuación se presenta tiene por objeto explicar y fundamentalmente poner en evidencia la importancia que el análisis de esta alternativa tiene en el proceso de identificación, formulación y evaluación de los proyectos de inversión pública:43

1122..11.. SSIITTUUAACCIIÓÓNN ""SSIINN PPRROOYYEECCTTOO""..

a) Existen 2 ciudades que denominaremos "A” y "B". b) Ambas constituyen centros urbanos y están unidas casi

en forma indisoluble. c) Entre ambas ciudades existen distintos accesos y puntos

de vinculación. No obstante el de mayor uso por capacidad, menor recorrido y rapidez que puede alcanzar el flujo vehicular es una avenida que las une. Todo ello a pesar de los problemas que se vienen presentando en esa avenida.

43 El ejemplo que aquí se presenta, consiste en un caso real que fue analizado por CERDAN, Ignacio y MARTIN, Daniel, en el marco del proyecto CHI/79/004 “Análisis, evaluación de inversiones y capacitación a nivel regional” (Naciones Unidas, Gobierno de Chile)

d) La ciudad "A” respecto de la "B” es una zona residencial y en "B” respecto de "A” predominan las actividades de comercio y prestación de servicios.

e) En ambas ciudades existe un horario continuo de

actividades que, en general se extiende entre las 09,00 y las 19,00. Esto hace que el flujo vehicular sea más intenso entre las 07,00 y las 21,00.

f) En las mañanas y especialmente entre las 07,00 y las

10,00 existe un intenso tráfico desde "A” hacia "B". Se trata de las personas que viajan de la zona residencial hacia la "B” donde trabajan.

g) En las tardes, el tráfico más intenso se produce desde

"B” hacia "A", especialmente entre las 18,00 y las 21,00.

h) Gran parte de las personas se desplazan en vehículos

propios y en su mayoría en cada vehículo viaja, en promedio, una persona.

i) Durante todo el horario antes indicados, los vehículos

permanecen en las playas de estacionamiento y calles de la ciudad B. Esto genera concentración y dificultades en el transito dentro de la ciudad B.

1122.. AANNEEXXOO BB -- BBAASSEE OOPPTTIIMMIIZZAADDAA DDEE PPRROOYYEECCTTOOSS



111

j) En las horas de mayor tránsito, confluyen en la avenida, entre los vehículos de mayor importancia relativa, automóviles particulares, micros de transportes de pasajeros, camiones de carga y taxis.

k) Cada vez que, en el recorrido de la avenida, se detiene

un vehículo con desperfectos, el flujo vehicular se hace aun mucho más lento.

l) Ambas ciudades cuentan, en forma paralela a la avenida

con una vía de férrea y cuenta con un servicio regular de transporte de pasajeros por ferrocarril.

m) En la salida (entrada) de (a) la ciudad A existen varias

calles y accesos que permiten ingresar con muy pocos problemas a la avenida.

n) Al poco de salir de la ciudad A se encuentra un puente

que pasa sobre la vía férrea y que cuenta solamente con 2 pistas.

o) En forma permanente, en la avenida en esa zona, se usa

una vía en el sentido A hacia B y otra de B hacia A. p) En la entrada y salida del puente existen en cada lado

unos 500 metros en que la avenida tiene un ancho de 4 pistas. A partir de allí y hasta la entrada a la ciudad B se ensancha alcanzando las 6 pistas. Por lo tanto en cada dirección se cuenta, según el tramo con 3,2 y 1 pista.

q) A la zona ubicada en las inmediaciones del puente la

denominaremos "zona de máxima congestión".

1122..22.. EELL PPRROOYYEECCTTOO OORRIIGGIINNAALLMMEENNTTEE PPRREEVVIISSTTOO

El proyecto de inversión originalmente previsto consistía en ensanchar la avenida iniciando las obras desde B hacia A. El proyecto al ser evaluado tenía rentabilidad positiva. No obstante no se habían tenido en cuenta los costos que durante la construcción se producirían por la mayor congestión del tráfico vehicular que durante la ejecución de las obras se iba a producir.

También se notaba que en la medida que se agilizaba el trafico en la zona de 3 pistas, se generaba mayor concentración en el tramo de 2 pistas y finalmente provocaba un cuello de botella en el tramo cercano al puente en el que se disponía de una sola pista (zona de máxima congestión).

1122..33.. BBAASSEE OOPPTTIIMMIIZZAADDAA

Dadas las circunstancias apuntadas, la Oficina de Proyectos de la zona estudió las medidas que se podrían adoptar para lograr, en el corto plazo, una agilización del tráfico.



También se quería analizar de qué manera se podía resolver con prioridad el problema generado en la zona de máxima concentración.

Al realizar el nuevo estudio se encontró que el proyecto original dejaba de ser rentable cuando se adoptaban medidas que tenían por objeto "optimizar la base” (mejorar la operación). Dentro de ese objetivo se evaluaron y se adoptaron las siguientes medidas:

a) ubicar en las calles laterales y perpendiculares a la avenida, las paradas de taxis, especialmente en la zona de máxima congestión.

b) en esa misma zona se programaron y espaciaron las

paradas de los vehículos destinados al transporte de pasajeros (micros).

c) en cada una de las paradas establecidas, se construyeron

entradas laterales destinadas exclusivamente para los micros. De esta manera los vehículos de transporte mientras permitían el descenso y ascenso de pasajeros lo hacían en un carril auxiliar y liberaban el transito en la avenida.

d) el puente sobre las vías férreas que era de dos pistas,

con una inversión pequeña, se logro llevarlo a tres pistas.

e) se dispuso que en las horas de máximo transito de A hacia B (en la mañana) se usaran dos pistas; en ese horario quedaba habilitada de B hacia A una pista. En la tarde se habilitaban 2 pistas de B hacia A y 1 de A hacia B.

f) se dispuso que una grúa municipal se mantuviera en la

avenida y especialmente en alguna calle lateral en la zona de máxima concentración. Cuando se producía la detención de un vehículo (desperfecto) la grúa retiraba al vehículo y lo colocaba en una calle lateral.

g) se introdujeron modificaciones a las horas en que los

camiones de carga podían ingresar a la avenida. Desde A hacia B debían hacerlo antes de las 07,00 o desde las 11,00 hasta las 17,00. Desde B hacia A no podían circular entre las 16,00 y las 22,00. Entre las 22,00 y las 07,00 el transito de camiones y vehículos de carga no tenían restricciones para circular por la avenida.

h) se resolvió construir otro puente al lado del existente. El

objeto era usar el puente actual destinando las tres vías para el flujo vehicular de B hacia A en forma permanente. Por su parte el nuevo puente seria utilizado exclusivamente para el trafico de A hacia B. Una de las ventajas adicionales de esta medida era que durante la construcción del nuevo puente no se producía ningún costo adicional en cuanto a entorpecimiento en el tráfico.

i) se empezó a cobrar por hora el estacionamiento de los

vehículos que permanecían en las calles de B.



113

j) se aumentó la frecuencia de viajes del ferrocarril

especialmente en la mañana desde A hacia B y en la tarde de B hacia A.

En estricto sentido debe tenerse en cuenta que, cada una de esas medidas, constituía en sentido genérico un proyecto (flujo de costos capaz de generar beneficios por sí mismos). Una vez estimados los efectos que esas medidas provocarían se constató que se reducía la congestión vehicular, llevando la misma a nuevos valores de tráfico medio diario esperado. Tal como ya se indicara y a partir de la situación con la base optimizada se evalúo de nuevo el proyecto propuesto de ampliación y se constató que dejaba de ser socialmente rentable. Se estudió sí en algún momento convenía hacer el ensanche propuesto y se constató que el momento óptimo de llevar a cabo esa obra, que se estaba por iniciar, se corría en 10 años. El ejemplo planteado nos permite obtener algunas conclusiones adicionales:

a) el proyecto originalmente propuesto había partido de una deficiente identificación del problema a resolver. De allí entonces que su formulación y evaluación (costo social de recursos) se hizo partiendo de una situación que no había sido correctamente resuelta.

b) las deficiencias en ese sentido llevan a dejar de lado

proyectos que permiten resolver "el problema", generando beneficios netos casi en forma inmediata y con una baja utilización de recursos adicionales y en particular de capital.

c) la sociedad en su conjunto se empobrecía por el uso no

eficiente de los recursos que destinaba a este fin. Por las razones expuestas es que estudiar la optimización de la base constituye un requisito esencial para poder implementar acciones rentables. Lo anterior es cierto no solo respecto de las alternativas tendientes a optimizar la base sino incluso para lograr una correcta identificación, formulación y evaluación de nuevos proyectos de inversión que también sean socialmente rentables.



1133..11.. CCOONNCCEEPPTTOOSS SSOOBBRREE LLOOSS CCRRIITTEERRIIOOSS DDEE EEVVAALLUUAACCIIÓÓNN

El propósito de los criterios de evaluación es establecer la bondad de un proyecto determinado (viabilidad económica). Desde el punto de vista del país la evaluación económica entrega una estimación de cuanto aporta al incremento del bienestar de la sociedad como un todo. Los criterios tienen por objeto que los organismos responsables estimen y en la medida posible logren cuantificar y valorizar las bondades de un determinado proyecto. Dentro de tales características los proyectos pueden ser analizados por la DPI y de corresponder, recomendarlo para su inclusión en el Programa Nacional de Inversiones Públicas (PNIP). La inclusión en el PNIP tiene por objeto formalizar la solicitud del financiamiento que puede aportar cada una de las fuentes a las que se recurre.

1133..22.. CCOONNCCEEPPTTOO DDEE FFLLUUJJOO DDEE BBEENNEEFFIICCIIOOSS NNEETTOOSS

Con la evaluación económica se procura determinar los beneficios netos que el proyecto aporta a la sociedad en su conjunto.

Los beneficios brutos derivan especialmente de la venta de los bienes producidos y comercializados en el marco del proyecto. Como todos los flujos, estos beneficios brutos se deben cuantificar y valorar para cada uno de los periodos (años) en que se obtengan.

En las formulas se identificaran los beneficios brutos del año i con la expresión: Bi. El mismo criterio se debe seguir respecto de los costos brutos que, en este informe, se identifican como: Ci. Los beneficios netos de cada año: (BNi para el año i) resultan de la diferencia entre los beneficios y los costos brutos de ese periodo y se expresan de la siguiente manera:

BNí = (Bi - Ci)

1133..33.. CCOONNCCEEPPTTOO DDEE TTAASSAA DDEE DDEESSCCUUEENNTTOO

Los costos y los beneficios se producen en distintos momentos en el tiempo. En general se trabaja con valores anuales. En tales casos un valor de U$S 100, de beneficio o costo, recibido/incurrido hoy no resulta equivalente a U$S 100 que se recibe/incurre dentro de un año.

1133.. AANNEEXXOO CC -- CCRRIITTEERRIIOOSS DDEE EEVVAALLUUAACCIIÓÓNN



115

Los distintos criterios de evaluación se sustentan en el análisis de valores referidos a un mismo momento en el tiempo. Existen, en general, dos alternativas: • "Actualizar” los costos y beneficios que ocurren en cada

periodo de tiempo (en este caso año). En tal situación recibir un determinado valor (por ejemplo beneficio) dentro de un año tiene un "costo de oportunidad” representando por el sacrificio que implica no recibir o disponer hoy de ese valor. Sí usamos una tasa de descuento (costo de oportunidad) del 12% anual, tendríamos que recibir U$S 112 dentro de un año para obtener un "valor equivalente” a U$S 100 de hoy. Por tanto el valor actual hoy de U$S 112 que se recibirá dentro de un año se expresa de la siguiente manera:

10012.1

112)1(

1 ==+

=d

BVA

donde VA = valor actual al inicio del año 1 B1 = ingreso recibido al final del año 1

d = "tasa de descuento” utilizada (12%). • Alternativamente se pueden "capitalizar” los valores. En el

caso del ejemplo anterior tendríamos que el valor capitalizado de U$S 100 (recibidos o incurridos hoy), con una tasa de capitalización del 12% anual seria equivalente a U$S 112 recibidos o incurridos) dentro de un año.

En ese caso anterior tendremos: VC = Bo * (1+r) = 100 x 1,12 = 112 donde: VC = valor capitalizado al final del año 1 Bo = ingreso recibido al inicio del año 1 r = "tasa de interés” utilizada para capitalizar los flujos Para

calcular los distintos criterios de rentabilidad. Por ejemplo: valor actual de los beneficios netos (VAN), valor actual de los costos (VAC) y, relación entre el valor actual de los beneficios netos respecto de la inversión (IVAN), se requiere incorporar un dato externo a los flujos que genera el proyecto, esto es, la tasa de descuento (interés o capitalización).



A fin de lograr la homogeneidad que implica el tratamiento de la inversión pública dentro de la jurisdicción del Poder Ejecutivo Nacional, la DPI determinará y comunicará a todos los organismos, la tasa de descuento a usar en todos los proyectos de inversión.

Cuando estime que deba utilizarse una tasa de descuento distinta, la DPI lo comunicará a cada uno de los organismos responsables con competencia y jurisdicción en el proyecto. En caso de duda se sugiere consultar a la DPI.

1133..44.. CCRRIITTEERRIIOOSS DDEE RREENNTTAABBIILLIIDDAADD

Se presentan a continuación los aspectos fundamentales en los que se sustentan los criterios de rentabilidad antes indicados, su forma de calculo, explicación, criterio de aceptación/rechazo y características. En adición a este punto existe una amplia bibliografía al respecto que puede ser consultada en la DPI.

1133..55.. VVAALLOORR AACCTTUUAALL DDEE LLOOSS BBEENNEEFFIICCIIOOSS NNEETTOOSS ((VVAANN))

1133..55..11.. CCoonncceeppttoo

Es la suma algebraica de los beneficios netos del proyecto, cada uno actualizado al momento inicial del proyecto, utilizando la tasa que representa el costo de oportunidad del uso de los fondos en el proyecto.

1133..55..22.. EExxpprreessiióónn

La expresión del VAN puede adoptar dos formas, dependiendo sí se utiliza una tasa de descuento única para todo el periodo de análisis, o bien, una tasa variable. Suponiendo que la tasa de descuento a utilizar sea del 12 % para cada uno de los años en que se contemplen costos o beneficios del proyecto, la formula a aplicar será:

iii

n

i rCBVAN)1(

)(1 +

−=Σ

=

donde: Bi = Beneficios del periodo i Ci = Costos del periodo i r = Tasa de descuento constante por periodo (12 % anual) i = Numero de periodos de análisis (años) Σ = Signo de sumatoria

1133..55..33.. SSiiggnniiffiiccaaddoo

Conceptualmente el VAN indica en cuanto se incrementa la riqueza (en este caso de la comunidad) al llevar a cabo el proyecto, medido en unidades monetarias de "hoy", comparado con el VAN que implica la no realización de la mejor



117

alternativa que se deja de lado (representado por la tasa de descuento utilizada).

1133..55..44.. CCrriitteerriioo ddee sseelleecccciióónn

Un proyecto será aceptable sí su VAN es mayor que cero (0), ya que el inversor tendrá un excedente, medido en unidades monetarias de "hoy", respecto de los recursos que esta sacrificando. Al comparar proyectos alternativos con igual vida útil, resulta mejor aquel con mayor VAN. Sí no tienen igual vida útil, se "igualan” mediante la "repetición” de ellos hasta que todos tengan el mismo periodo de análisis. En ausencia de restricciones presupuestarias, todos los proyectos que tengan un VAN positivo (mayor que cero) deberían emprenderse.

1133..66.. IIVVAANN ((VVAANN RREESSPPEECCTTOO DDEELL VVAAII))

También se puede utilizar el indicador denominado IVAN. El IVAN entrega una relación entre el valor actual de los beneficios netos (VAN) y el valor actualizado de la inversión (VAI).

VAIVANIVAN =

Puede ocurrir que dos proyectos alternativos tengan igual VAN, pero uno de ellos con un valor actualizado de inversión (VAI) mayor. En ese caso y en presencia de restricción presupuestaria, es más conveniente realizar el que requiere el menor monto de inversión.

1133..77.. RREELLAACCIIÓÓNN BBEENNEEFFIICCIIOOSS//CCOOSSTTOOSS ((VVAABB//VVAACC))

En este caso se divide el Valor Actual de los beneficios brutos del proyecto (VAB) con respecto al Valor Actual de los costos (VAC).

1133..88.. TTAASSAA IINNTTEERRNNAA DDEE RREETTOORRNNOO ((TTIIRR))

1133..88..11.. CCoonncceeppttoo

Es la tasa de actualización que hace que la suma algebraica de los flujos de beneficios netos descontados sea cero (0). Expresa la rentabilidad que posee el proyecto, es decir, cual es la tasa constante que el proyecto "rinde en promedio por año". Es decir, la rentabilidad que una unidad de inversión aplicada y reinvertida en ese proyecto rinde durante todo el horizonte temporal de evaluación.

1133..88..22.. EExxpprreessiióónn



iii

n

i TIRCB

VAN)1()(

01 +

−== Σ

=

donde: Bí = Beneficios del periodo i Cí = Costos del periodo i TIR = Tasa interna de retorno del proyecto que nos permite lograr un VAN = 0 í = Numero de periodos de análisis (años) Σ = Signo de sumatoria

1133..88..33.. CCrriitteerriioo ddee sseelleecccciióónn

Conforme a este criterio, un proyecto es aceptable cuando la TIR resultante es mayor que la tasa de descuento relevante (aquella que representa el costo de oportunidad de usar el capital). En el caso que estamos tomando como ejemplo debería ser superior al 12%.

1133..88..44.. LLiimmiittaacciioonneess ddee llaa TTIIRR

Sí bien es cierto que es muy atractivo el concepto de rentabilidad basado en la TIR, su calculo supone una cantidad de dificultades que hacen poco aconsejable su utilización como criterio único de selección.

Presenta dificultades en aquellos casos de proyectos en los cuales los flujos cambian de signo más de una vez (cambios en el tiempo de beneficios netos anuales de positivos a negativos y viceversa durante la vida útil del proyecto). En tal caso se puede obtener como resultado más de una TIR, lo que invalida su utilización. Tampoco es posible emplearla como criterio de selección entre dos proyectos alternativos, escogiendo el de mayor TIR, ya que puede ocurrir que, por ejemplo, el de mayor TIR sea el de menor VAN o IVAN. La TIR presenta una incongruencia conceptual, ya que considera que todos los flujos son descontados a la misma tasa. Por tanto indica que la alternativa de inversión de los flujos excedentes del proyecto se estarían colocando a la misma tasa de rentabilidad. En los casos que la TIR tenga un único valor, se puede emplear como indicador complementario del VAN o del IVAN.

1133..99.. VVAALLOORR AACCTTUUAALL DDEE LLOOSS CCOOSSTTOOSS ((VVAACC))

En aquellos casos en que no es posible calcular los beneficios del proyecto, pero que puede calcularse el VAC (valor actual de los costos) medido en unidades monetarias del momento en que se calculan los montos a usar en la evaluación del proyecto.



119

1133..1100.. CCOOSSTTOO AANNUUAALL EEQQUUIIVVAALLEENNTTEE ((CCAAEE))

Existen bienes que por sus características no permiten o resulta ineficiente cuantificar y más aun valorar en forma precisa los beneficios que el proyecto genera. Se trata en particular de los bienes públicos de consumo no rival y en los que no es aplicable el principio de exclusión. También es aplicable para el caso de bienes de consumo rival y excluyente pero donde los beneficios que recibe el usuario directo son poco importantes en relación con los que recibe la sociedad. En estos casos el criterio a seguir consiste en: identificar la necesidad o problema a resolver; determinar la población objetivo; establecer los objetivos y metas que se pretenden alcanzar; identificar los bienes y servicios que permitirían lograr tales resultados, identificar las distintas alternativas de proyectos que podrían alcanzar la meta propuesta y, comparar las mismas (iguales resultados) con el valor actual de los costos que resulta de cada una de esas alternativas y funciones de producción. Ejemplos de inversiones públicas relacionadas con este tipo de bien son, entre otras, aquellas que tienen por objeto producir bienes o prestar servicios tales como educación primaria, servicio penitenciario, etc.

En esos casos no se miden en forma directa la totalidad de los beneficios que recibe el usuario y la sociedad (externalidad) sino que se calcula el costo de prestar el servicio por usuario. Dado que las distintas alternativas tienen por objeto lograr el mismo beneficio, se opta por aquella alternativa que presente el mínimo costo. Tomando el caso del servicio penitenciario el criterio seria el de comparar el valor actual de los costos (VAC) en relación con cada recluso. Un criterio utilizable para estimar en forma más precisa los resultados que arroja este criterio consiste en calcular el costo anual equivalente. Para tal efecto podemos proceder de la siguiente forma: Sabemos que todos los flujos deben estar referidos a un mismo momento en el tiempo. Dos formas alternativas son las de calcular el valor actual de los costos (VAC) o bien calcular el valor capitalizado de los costos (VCC). • El valor actual se refiere al momento en que se esta

evaluando el proyecto y el valor capitalizado es aquel que los mismos flujos tendrán al final del proyecto (periodo final incluido en la evaluación).

• En ese caso tendremos:



nrVCCVAC

)1( +=

• De la misma manera:

VCC = VAC * (1 + r)n

Sí definimos como "costo anual equivalente” (CAE) aquel valor anual constante que nos permita lograr cualquiera de esos resultados, tendremos:

1)1()*(

−+= nr

rVCCCAE

• bien

1)1(*)1(*

−++

= n

n

rrrVACCAE

Por ejemplo sí tenemos los siguientes valores: VAC = U$S 100 r = 0,12 n = 10 años

• obtendremos un costo anual equivalente de U$S 17,70. • sí suponemos que "en un año normal” se atienden 10

personas tendremos que el "costo anual equivalente por persona” es de U$S 1,77.

• Un criterio alternativo seria trabajar no con el concepto de

"año normal” sino usando el de "usuario anual equivalente".

• En ese caso para calcular el "usuario anual equivalente” se

estaría usando las mismas formulas y tendríamos como resultado el "costo anual equivalente” con relación al "usuario anual equivalente".

1133..1111.. FFAACCTTOORR DDEE RREECCUUPPEERRAACCIIOONN DDEELL CCAAPPIITTAALL

Se considera como tal al valor periódico que genera un flujo de recursos equivalente a U$S 1 en el presente y se expresa como FRC.

[ ]nrrFCR

)1(1 +−=

En ese caso el costo anual equivalente (CAE) puede expresarse de la siguiente manera: CAE = VCC * FRC

y donde VCC es el valor capitalizado de los costos



121

1133..1122.. AANNÁÁLLIISSIISS GGEENNEERRAALL ((CCRRIITTEERRIIOOSS DDEE RREENNTTAABBIILLIIDDAADD))

De acuerdo a la revisión efectuada en este anexo, desde el punto de vista económico y en cuanto a la Cuantificación de los efectos del proyecto sobre el crecimiento económico, es recomendable utilizar el VAN como criterio principal de aceptabilidad, apoyándose en el IVAN cuando corresponde decidir en presencia de alguna restricción presupuestaria. Sí bien es común considerar la existencia de "restricción presupuestaria” como la existente en el próximo ejercicio presupuestario (un año), es conveniente consultar sobre cual es el periodo de tiempo que se toma en consideración para definir el periodo (meses o años) dentro de los cuales existirá "restricción presupuestaria". La TIR se emplearía como indicador de la rentabilidad del proyecto limite, el cual entrega el costo alternativo de los proyectos que se estarían llevando a cabo, de acuerdo a la ordenación que se hiciera.

1133..1133.. OOTTRROOSS CCRRIITTEERRIIOOSS ((CCOOMMPPLLEEMMEENNTTAARRIIOOSS))

En forma complementaria y a los efectos de brindar información adicional a las autoridades responsables de la toma de decisiones respecto de un proyecto, es posible incorporar otros criterios que, permitan, en forma especifica y de una

manera homogénea y sistemática normar y valorar la importancia relativa que los mismos tienen en cada proyecto. Para cada sector y tipo de proyecto, la Institución responsable solicitará a la Dirección de Programación de Inversiones (DPI), establecer y normar él o los criterios adicionales que resulten convenientes. La selección de criterios adicionales debe contener todos los elementos de información que permitan que tanto la interpretación, como el calculo del mismo, se concrete en forma uniforme e inequívoca por quienes tengan que efectuar sus estimaciones e interpretaciones (la Institución responsable y la DPI). Entre tales elementos es necesario que, como mínimo, se incluyan los siguientes temas: definición conceptual del indicador, metodología y forma de cálculo, alcance y aplicabilidad del mismo y limitaciones que su uso implica.

1133..1144.. SSEENNSSIIBBIILLIIZZAACCIIÓÓNN DDEELL PPRROOYYEECCTTOO

En las evaluaciones económicas, se están obteniendo, respecto de cada uno de los criterios que se utilizan, valores que tienen un cierto valor medio y probabilístico. En efecto, se están haciendo proyecciones respecto de las distintos ítems y variables que, en general, presentan un cierto grado o margen de error.



Por otra parte, es necesario tener en cuenta que el proceso de evaluación de proyectos es esencialmente un proceso de obtención gradual de mayor confiabilidad respecto de los resultados esperados a partir de cada evaluación practicada. Por lo tanto, se debe avanzar en los estudios en forma progresiva tomando en consideración el margen de error que es posible aceptar en cada etapa de la preinversión (perfil, prefactibilidad, factibilidad, diseño ejecutivo final y preparación para la ejecución) y en la de inversión (ejecución). Al concluir la evaluación económica que se lleve a cabo en cada uno de esas etapas, se debe sensibilizar el resultado obtenido y calcular, dentro de que rango, se encuentra el "valor esperado de su rentabilidad". También es posible estimar la elasticidad del VAN respecto de los distintos valores que pueden tomar los ítems (variables) que se consideran más importantes. La elasticidad es medida en términos de cuanto cambia el VAN al cambiar en el 1 %, los valores correspondientes a cada una de las variables. Un criterio simple para lograr este resultado es suponer que esas variables cambian (aumentan y disminuyen) en un cierto porcentaje (por lo general entre el 5 % y el 10 %). El resultado que se obtenga es muy importante para determinar que aspectos deben ser estudiados con más detalle en la etapa futura y por tanto, son fundamentales para elaborar los términos de referencia de esos estudios futuros.

De acuerdo a las características (magnitud, costo, etc.) de cada proyecto se estima que la sensibilización debe hacerse por lo menos respecto de los 5 o 10 variables que tienen mayor efecto sobre el resultado de la evaluación. Un criterio más avanzado consiste en usar programas de computación aplicables a la evaluación de proyectos. Estos programas permiten trabajar con variables donde cada uno de ellas puede responder a distintos tipos de distribución. Por ejemplo: determinista (cuando se espera que tenga un solo valor), rectangular (cuando se espera que por ejemplo un precio este entre U$S 10 y U$S 15) y normal (cuando se espera un valor medio por ejemplo 500 unidades con una dispersión esperada por ejemplo del 5 % o del 10 %). Estos programas de computación son de fácil aplicación y calculan en forma muy rápida y mediante la aplicación del Método de Montecarlo los distintos valores que, por ejemplo el VAN puede alcanzar según sea el valor de cada ítem/variables que el programa, al azar selecciona dentro del rango en que se ha estimado que esos ítems/variables pueden encontrarse. El resultado que se obtiene consiste una distribución de probabilidad del VAN. En nuestro ejemplo, se calcula el valor medio esperado del VAN y el entorno dentro del cual se encuentra el rango del VAN esperado (dispersión), según sea el margen de error con que se quiera trabajar.



123

Con la aplicación de estos programas de computación es posible obtener la elasticidad, en nuestro caso del VAN, respecto de cada uno de las variables que se han definido e incorporado al programa. De esta forma se obtiene un orden de aquellas variables que tienen un mayor peso relativo sobre el valor que puede alcanzar el VAN. Con ese rango y elasticidad es posible elaborar términos de referencia mucho más concretos y específicos de aquellos ítems/variables que deben estudiarse con mayor profundidad.



La orientación fundamental del plan de acción de la actual Administración se planteó en el documento “Visión Estratégica de Desarrollo Económico y de Empleo hacia el 2009”, el cual tenía como propósito presentar un marco general de Políticas Públicas con miras a ordenar el proceso de reactivación económica y social del país y motivar, desde el principio de esta Administración, el comportamiento de los diferentes estamentos de nuestra sociedad. En esta Visión Estratégica se identifican los proyectos de inversión prioritarios para el Gobierno, como así también la orientación fundamental de las políticas públicas que marcan el escenario dentro del cual debe concebirse el programa de inversiones públicas para todo el período de esta Administración.. Además, otro de los propósitos perseguidos con este documento, fue brindar un punto de referencia y guía a la comunidad nacional e internacional, sobre los objetivos y políticas que iban a ser desarrolladas por la actual Administración. En esta Visión el Gobierno planteó los cinco pilares de la política económica y social del país:

a) Reducir la pobreza y mejorar la distribución del ingreso;

b) Una política de crecimiento económico para la generación de empleos;

c) Saneamiento de las finanzas públicas; d) Desarrollo del Capital Humano; e) Reforma y Modernización del Estado

1144..11.. RReedduucccciióónn ddee llaa ppoobbrreezzaa yy mmeejjoorraammiieennttoo ddee llaa ddiissttrriibbuucciióónn ddeell iinnggrreessoo

Con respecto al pilar de Reducción de la pobreza y mejoramiento de la distribución del ingreso, se destaca la falta de equidad en la distribución de los beneficios del progreso, como el problema más importante de la sociedad panameña. Por ello, se planteó como objetivo a mediano y largo plazo, lograr movilidad social, mediante la creación de oportunidades, como elemento importante para contribuir a eliminar la pobreza extrema y mejorar significativamente la distribución del ingreso, para llegar a un país con estándares de equidad del primer mundo. Para lograr estos objetivos, el programa de gobierno identificó una serie de acciones prioritarias, entre las cuales se destacaban las siguientes:

1144.. AANNEEXXOO DD –– VVIISSIIÓÓNN EESSTTRRAATTÉÉGGIICCAA DDEELL DDEESSAARRRROOLLLLOO EECCOONNÓÓMMIICCOO YY DDEELL EEMMPPLLEEOO HHAACCIIAA EELL 22000099



125

1) Lograr un mayor crecimiento económico, con mayor generación de empleo de calidad y más oportunidades.

2) Mayores oportunidades de entrada al mercado laboral a

la población menor de 30 años, en especial a los jóvenes de primer ingreso.

3) Desarrollo generalizado del capital humano, para

permitir una distribución más equitativa de la riqueza nacional y la capacidad de generar ingresos.

4) La instrumentación de programas focalizados de

subsidios directos para mejorar los niveles de vida de la población marginada.

5) La ejecución de programas específicos que aumentarán

la productividad de los sectores y áreas de bajo desarrollo – en especial en la agricultura.

6) Incorporación de las comunidades indígenas al

desarrollo nacional, mediante las siguientes acciones:

a) Dotación de servicios básicos, créditos y financiamiento para micro y pequeñas empresas autogestionarias en áreas de producción agropecuaria, turística y artesanal;

b) Promover la educación intercultural bilingüe en

las Comarcas, así como el establecimiento de

instituciones escolares de educación básica, y programas de producción agropecuaria para la subsistencia, primero, para que luego alcancen la producción comercial.

7) En materia de vivienda se priorizaron los siguientes

instrumentos:

a) Subsidio directo a las viviendas de menos de B/.15,000.00;

b) Reducción del tiempo y los costos de

transacción de terrenos y casas, incluyendo programas de titulación masiva y el fortalecimiento de la ventanilla única en lugares claves del interior del país;

c) Modernización de las funciones reguladoras del

Ministerio de Vivienda para fortalecer el desarrollo de proyectos de vivienda de interés social, incorporando componentes de un entorno urbano de calidad.

8) Implementación de un sistema de protección, basado en

un subsidio directo para las familias en pobreza extrema, con el compromiso de mantener la escolaridad de los niños, y participar en programas de capacitación, de apoyo comunitario y el uso de servicios públicos, en particular los de salud.



9) Desarrollo e implementación de programas de

mejoramiento productivo y de productividad agrícola.

10) Titulación y lotificación de tierras agrícolas.

11) Reestructuración de los programas de nutrición con el fin de maximizar los niveles de eficacia y eficiencia.

12) Facilitar el acceso de los jóvenes al mercado de trabajo.

13) Implementar programas de “seguridad integral de

protección ciudadana” para reducir la delincuencia en las comunidades.

14) Enfatizar las acciones necesarias para que el desarrollo

se logre cumpliendo condiciones de sostenibilidad ambiental.

Para este primer pilar se plantearon las siguientes metas para el período de Gobierno.

Indicador Valor en el 2004 Meta para el 2009

Nivel de pobreza y pobreza extrema 40% 32% Reducir la brecha de ingreso de las personas más pobres vs las de mayores ingresos

Un 42avo Subir a un 35avo

Pobreza indígena 98% 80%

Mortalidad infantil nacional 20.6 por mil nacidos vivos

15.0 por mil nacidos vivos

Esperanza de vida en comarcas 65 años 70 años

Desnutrición crónica estudiantes de 6 a 9 años 22% 15%

1144..22.. CCrreecciimmiieennttoo eeccoonnóómmiiccoo ppaarraa llaa ggeenneerraacciióónn ddee eemmpplleeooss

Respecto del segundo pilar, Crecimiento Económico para la Generación de Empleos, se destaca que la nueva política económica a impulsar por el gobierno estará basada en el desarrollo de un modelo de crecimiento de economía abierta, en todos sus sectores, y orientada hacia el mercado internacional. Entre las acciones de mayor importancia se mencionaban las siguientes:

1) Orientar la economía hacia fuera, promoviendo:

a) Acceso a mercados internacionales en condiciones favorables;

b) Creación de condiciones de eficiencia y

competitividad interna, destacándose el TLC con Estados Unidos;

c) Promover las exportaciones con base en el

desarrollo del “Conglomerado Económico” vinculado a la meta comercial de Panamá, el Canal y a las áreas revertidas, a la red de puertos nacionales, al servicio de barcos en tránsito, a la navegación, a la reparación y mantenimiento de naves, a los negocios marítimos interrelacionados, a los centros de transporte y logística, al comercio de Zona Libre, a las comunicaciones internacionales, a las zonas



127

procesadoras para la exportación, a la banca, así como al desarrollo comercial, industrial y la Ciudad del Saber y el Tecnoparque.

d) Promoción y desarrollo del Turismo, en todas

sus variantes. 2) Desarrollo de infraestructura para la exportación:

a) Mejorar el sistema interno de transporte y

comunicaciones, enfatizando el mantenimiento y ampliación de la red vial;

b) Mejorar la infraestructura para el comercio

internacional para poder duplicar la capacidad nacional en manejo de carga contenerizada, a través de la comisión de nuevas operaciones portuarias y la promoción de la ampliación de las ya existentes.

3) Eliminación de distorsiones y generación de

competencia:

a) Establecer una estructura de incentivos neutrales y viables fiscalmente, que no distorsionen los precios ni concedan fueros o privilegios a ningún sector productivo;

b) Generar fuerte competencia en los mercados de bienes mediante la eliminación de las barreras o restricciones de entrada a empresas o de productos importados.

4) Potenciar los recursos nacionales:

a) Programa de expansión y modernización del

Canal de Panamá;

b) Fortalecimiento de Panamá como centro de transporte, logístico y marítimo del hemisferio;

c) Firma de TLC con diferentes socios

comerciales;

d) Construcción de diversos Proyectos de Riego, lo cual unido a un programa sanitario para erradicar, de ciertas zonas, la mosca de la fruta y el establecimiento de un sistema de trazabilidad, fortalecerán nuestras exportaciones de carne, frutas y vegetales a los mercados mundiales;

e) Modernización del transporte urbano;

f) Programa comprensivo de reparación y

mantenimiento de la red vial a nivel nacional, incluyendo la rehabilitación, ensanches y mejoras de la Carretera Panamericana y la Vía Panamá –Colón;



g) Fortalecer el potencial de intermediación

comercial mediante el respaldo al Área Económica Especial de Howard, incorporando nuevas áreas al desarrollo de la ZLC;

h) Respaldar el desarrollo portuario, donde se

espera llegar en los próximos 5 años a un movimiento de más de 3.5 millones de Teus;

i) Integración del sistema energético nacional con

Colombia;

j) Modernizar las normas legales en diversos mercados, para reducir los costos de transacción, e inducir un uso eficiente del factor trabajo y de los recursos en la empresa.

Para este segundo pilar se plantearon las siguientes metas para el período de Gobierno.

Indicador Valor en el 2004

Meta para el 2009

PIB real per cápita B/ 4500 B/ 5200 (16% de incremento)

Crecimiento anual promedio del PIB real per cápita Menos del 1.1% Del 2% al 3%

Exportaciones reales netas per cápita B/ 1250 B/ 1650 (32% de incremento)

Inversión en capital fijo nacional / PIB 17% 25%

Tasa promedio de crecimiento anual del empleo formal en 3 años 2.3% 2.9%

Tasa de desocupación urbana para 32% 23%

mujeres menores de 30 años

1144..33.. SSaanneeaammiieennttoo ddee llaass FFiinnaannzzaass PPúúbblliiccaass

El tercer pilar se refiere al Saneamiento de las Finanzas Públicas, destacando la necesidad de superar los problemas que enfrentaba el Estado panameño, tales como el alto nivel de deuda, un déficit fiscal insostenible, ahorro público negativo, una administración tributaria ineficiente y problemas serios de déficit actuariales y falta de recursos para que la CSS pudiera cumplir con sus Programas. Todo esto, como resultado de una dinámica con un marcado acento hasta el 2004, ya que en el período 1999/2004, el nivel de los ingresos fiscales permaneció prácticamente estancado. Para ello, las acciones principales identificadas se encaminaban a:

1) Un programa de estabilización de las finanzas públicas:

a) Sincerar la información a través del establecimiento de normas contables transparentes de medición del déficit y el manejo de las cuentas por pagar y su movimiento;

b) Medidas para reducir el déficit fiscal;

c) Disminuir la relación Deuda/PIB;



129

d) Incrementar el ahorro corriente, para financiar una parte importante de la inversión con recursos propios

2) Racionalización del gasto corriente, con mecanismos de

compras y contrataciones públicas que sean transparentes, eficaces y eficientes.

3) Reforma tributaria, orientada a captar más recursos,

mediante una estructura tributaria con más equidad y que promueva la eficiencia económica.

4) Mejor gestión del sistema de inversiones públicas y

presupuesto, encaminado a lograr que las inversiones sean más productivas en lo social y económico.

5) Ataque al problema financiero del programa de

jubilación, vejez y muerte de la Caja de Seguro Social. Para este tercer pilar se plantearon las siguientes metas para el período de Gobierno.

Indicador Valor en el 2004 Meta para el 2009

Ahorro del Gobierno Central Negativo en B/ 240.0 millones

Positivo en B/ 300.0 millones

Déficit fiscal del Gobierno Central (% PIB) Más del 5% 1.0%

Superávit (Déficit) de la CSS (B/ 50.0 millones) Superávit

Deuda pública / PIB 71.7% 60.0%

1144..44.. DDeessaarrrroolllloo ddeell ccaappiittaall hhuummaannoo

El cuarto pilar de la Visión Estratégica del Gobierno se refiere al Desarrollo del Capital Humano, ya que se considera que el conocimiento, la educación y la salud son fundamentales para el desarrollo del capital humano, para contar con mejores ciudadanos y para lograr mayor competitividad. Además, la educación es un factor determinante de la estratificación económica y social, y se ha demostrado que la economía en el mundo moderno se basa en una economía del conocimiento.

1) Reformas profundas en la educación a todos los niveles, para lograr en pocos años la completa enseñanza del inglés, tecnología de computadoras y el fortalecimiento de las matemáticas y las ciencias.

2) Ampliación de la cobertura de la educación preescolar y

media.

3) Capacitación de la población en técnicas empresariales para el manejo de pequeñas empresas

4) Aumento de la calidad de la educación profesional a nivel

universitario:

a) Reforma del currículo;



b) Organización de las instituciones y eficiencia de

la administración;

c) Capacitación del personal docente;

d) Evaluación de los resultados.

5) Programa “Conéctate al Conocimiento”, para lograr que las escuelas tengan acceso a internet.

6) Programa de desarrollo eficiente de los servicios de salud,

incluyendo:

a) Fomento de la salud, prevención de enfermedades y democratización en salud;

b) Salud integral, comunitaria y ambiental;

c) Salud laboral integral;

d) Restauración de la salud;

e) Desarrollo gerencial, de recursos humanos y

financiación en salud.

7) Optimización de la utilización de la infraestructura de salud y mejoramiento de la cobertura de atención en las áreas rurales e indígenas.

8) Programa nacional de saneamiento a mediano y largo

plazo, hasta cubrir todos los inmuebles urbanos del país,

fijando las prioridades respecto a la recolección y tratamiento de aguas servidas, construcción de las redes de alcantarillado en las áreas más críticas, con énfasis en el Saneamiento de la Bahía de Panamá.

Para este cuarto pilar se plantearon las siguientes metas para el período de Gobierno.

Indicador Valor en el 2004

Meta para el 2009

EDUCACION Cobertura pre-escolar 50.0% 75.0% Deserción en la educación media oficial 10.8% 5.0%

Porcentaje de alumnos que termina la educación media 50.0% 70.0%

Cobertura neta de educación media (15 – 17 años) 61.0% 70.0%

Porcentaje de alfabetismo 92.0% 96.0% Calidad de educación44 24.0% > 35.0% SALUD Viviendas rurales con agua potable 75.0% 82.0% Asistencia profesional al parto en el área rural 80.0% 90.0%

44 Según aprobación de la prueba de ingreso a la Universidad Tecnológica de Panamá



131

1144..55.. RReeffoorrmmaa yy mmooddeerrnniizzaacciióónn ddeell EEssttaaddoo

El quinto consiste en la Reforma y Modernización del Estado. El objetivo es lograr que las Instituciones y actividades del sector público se conviertan en un factor facilitador del desarrollo, un medio de implementar en forma eficaz y eficiente la estrategia adoptada, y que se orienten a servir a la comunidad. Para ello se requiere:

1) Rediseño de las funciones gubernamentales, eliminando actividades obsoletas, simplificando y reduciendo trámites burocráticos, además de modernizar la administración mediante una mayor profesionalización del personal

2) Medidas para garantizar la transparencia y erradicar la

corrupción en el sector público.

3) Reestructuración de la acción del gobierno, y medidas que eliminen trabas administrativas innecesarias a las gestiones privadas.

4) Medidas para lograr una mayor incorporación del sector

privado en el componente de inversión de infraestructura.

5) Un programa de reformas al sistema regulatorio para

lograr más competencia y mejores precios, en particular en el sector eléctrico y de transporte.

6) Reestructuración de la administración del programa de

salud tanto en la Caja del Seguro Social como en el Ministerio de Salud.

7) Impulsar los programas de fortalecimiento municipal



Con motivo del referéndum para la ampliación del Canal de Panamá se generó un amplio debate nacional sobre las renovadas oportunidades para el desarrollo del país. En ese contexto, el Presidente de la República, Martín Torrijos Espino, convocó el 16 de agosto de 2006 a un “amplio acuerdo de concertación nacional” con el propósito de “actualizar los objetivos y metas nacionales del desarrollo” de Panamá. Durante una primera etapa de organización y diseño metodológico, se logró identificar una preocupación unánimemente compartida en torno a la cual unir la voluntad de los panameños y dirigir los esfuerzos de la Concertación Nacional para el Desarrollo: la necesidad de contribuir a superar la inequidad y erradicar la pobreza en que vive cerca del 40% de la población. A esa conclusión se llegó luego de un extenso período de consultas en las que participaron representantes de todos los partidos políticos así como líderes cívicos, empresariales y laborales. Durante estas consultas también se determinó la importancia de incorporar las voces y las perspectivas de la mayor cantidad posible de personas a lo largo de toda la geografía nacional.

De esta manera se organizó un completo programa nacional que incluyó visitas y jornadas intensas de intercambio y discusión con líderes de todos los sectores en Chiriquí, Darién, Veraguas, Los Santos, Coclé, Herrera, Colón, Bocas del Toro, Panamá, la Comarca Ngöbe Buglé, la Comarca Kuna Yala y la Comarca Emberá-Wounaan. Este esfuerzo -inédito en la historia de los diálogos en Panamá- permitió recopilar información valiosa sobre las realidades de cada provincia y las comarcas para construir una visión territorial desde la amplia participación de la gente. En la metodología se consagra el objetivo del proceso: contribuir a transformar Panamá en una sociedad más democrática, equitativa, próspera, dinámica y regionalmente equilibrada en su desarrollo. En el documento también queda consignada la importancia, subrayada por el gobierno y todos los participantes, que los resultados del proceso sean monitoreados, medidos y evaluados periódicamente por la sociedad. La Plenaria estableció cuatro mesas de trabajo, en las cuales se acordaron objetivos, metas y estrategias a partir de cuatro ejes prioritarios para el desarrollo de Panamá:

• Bienestar y Equidad • Crecimiento Económico y Competitividad • Modernización Institucional • Educación

1155.. AANNEEXXOO EE –– PPRROOCCEESSOO DDEE CCOONNCCEERRTTAACCIIÓÓNN NNAACCIIOONNAALL



133

Posteriormente se acordó tratar las reformas a los sistemas de salud y justicia como sub-mesas especializadas y a la vez dependientes de las mesas de Bienestar y Equidad, y Modernización Institucional, respectivamente. El fin último de la Concertación es contribuir a transformar Panamá en una sociedad más democrática, equitativa, próspera, dinámica y regionalmente equilibrada en su desarrollo, aprovechando, entre otras, la oportunidad histórica que ofrece la ampliación del Canal.45 Según su naturaleza, unos acuerdos tienen objetivos y metas calendarizadas; otros se limitan a fijar objetivos, cuyos alcances pueden estar orientados a remover restricciones o a identificar nuevas fuentes de crecimiento y desarrollo. Todos, sin embargo, están acompañados de las opciones y estrategias, y en algunos casos de políticas, para materializarlos. En su conjunto, y a partir de la lógica que los articula, esos acuerdos constituyen una verdadera hoja de ruta para “transformar Panamá en una sociedad más democrática, equitativa, próspera, dinámica y regionalmente equilibrada en su desarrollo”, de conformidad con el fin último de la Concertación, tal como fue definido en el documento que sirvió de base a todo el proceso.

45 Documento Base. Concertación Nacional para el Desarrollo. II. Objetivos. A. Premisas, punto 2

El resultado del trabajo de las mesas, y de la Consulta Provincial y Comarcal, confirmó los objetivos que guiaron la Concertación46. Tales objetivos son:

(a) La reducción de la pobreza, [mejorar] la igualdad de oportunidades, y [aumentar] la cohesión social;

(b) el crecimiento económico alto, sostenido, diversificado, territorialmente equilibrado y ambientalmente sustentable, y

(c) las reformas a la institucionalidad pública para hacerla más eficiente, transparente, participativa y democrática. 47

1155..11.. CCrreecceerr mmááss yy mmeejjoorr

El objetivo de tener una tasa de crecimiento más alta y sostenida que la histórica, ambientalmente sustentable, y geográfica, sectorial y socialmente mejor distribuida, fue un eje articulador de los principales acuerdos de todas las mesas de la Concertación. A ese objetivo apuntan los acuerdos relativos a la adopción de parámetros de largo plazo en cuanto a variables e indicadores 46 Cabe mencionar que el 25 de Febrero de 2008 el Presidente de Panamá sancionó la Ley 20, por la cual se aprueba el mecanismo de verificación y seguimiento de los Acuerdos y las Metas de la Concertación Nacional para el Desarrollo 47 Documento Base, punto 9, página 2.



claves sobre crecimiento, deuda, inversión y gasto social, entre otros. Corresponderá a cada gobierno, en el horizonte del 2025, establecer metas específicas en cuanto a esas variables en la perspectiva de los objetivos estratégicos antes indicados. Los acuerdos en cuanto a comercio, infraestructura, turismo, agricultura y ganadería, entre otros, fueron adoptados en la perspectiva de fortalecer la inserción internacional del conjunto del país y de la economía, y no solamente de la zona de tránsito, y así apuntalar tanto el crecimiento económico como un mejor equilibrio territorial de ese crecimiento. En la misma dirección de fortalecer las bases de un crecimiento alto y sostenido están los principales acuerdos en materia de cobertura y calidad de la educación, así como de extensión de la conectividad. La meta de 12 años de escolaridad obligatoria,48 con los estándares de calidad que se buscan a través de los acuerdos alcanzados en la mesa de educación, colocaría a Panamá en las condiciones de productividad y competencia que demanda la moderna economía del conocimiento. A su vez, la experiencia internacional demuestra la importancia de la educación para reducir la brecha de ingresos. Con similar orientación, los acuerdos en materia de salud reconocen que a través de la integración de su sistema público, de la universalidad de la cobertura y la accesibilidad,

48 A manera de ilustración, para el año 2001, Corea del Sur tenía una escolaridad de la población mayor de 15 años que ascendía a un promedio de 10.8 años, la cual se hallaba cerca de la de Estados Unidos con 12 años y superaba al Reino Unido con 9.4.

así como la consideración de la diversidad y pluralidad cultural, étnica y lingüística que caracterizan a la población de Panamá, la salud, entendida en su concepción más amplia y moderna, es pilar fundamental de un crecimiento alto y sostenido. Uno de los aspectos más notables de los acuerdos adoptados en materia de bienestar y equidad es que los mismos se situaron más allá de un enfoque estrictamente distributivo, de por sí necesario, y enfatizaron la importancia de la expansión de las oportunidades de inserción económica productiva, incluyendo la ampliación de la base empresarial, el adecuado acceso al crédito y a otros activos productivos (titulación de tierras) y el desarrollo de las habilidades y capacidades de la población excluida para aprovechar esas oportunidades. Este enfoque busca generar las condiciones para un crecimiento económico territorialmente equilibrado e incluyente, en especial para los sectores excluidos por razón de género y etnia. Los acuerdos en el campo de la institucionalidad, fundamentados en los derechos ciudadanos y su participación en las decisiones públicas, apuntan a mejorar la confianza, la transparencia y la eficacia de la gestión pública y buscan garantizar un entorno de seguridad jurídica e incentivos apropiados para la inversión,49 superando así una de las

49 En el año 2003, América Latina obtuvo tasas de ahorro medio de 19.9% frente a 34.54% de Asia oriental. Panamá con 18% para el mismo año presenta un comportamiento semejante a la media de la región. Fuente: Estudio económico de América Latina y el Caribe 2006-2007 CEPAL, sobre la base de Banco Mundial, base de datos World Development



135

restricciones para mantener un crecimiento alto y sostenido. A la vez, esos acuerdos, en la medida que persiguen una profundización democrática de las políticas públicas, las habilitarán para que las mismas respondan mejor a los intereses de todos los sectores de la sociedad, en especial de las comunidades rurales y grupos indígenas los cuales han estado marginados de los beneficios de las mismas.

1155..22.. MMááss eeqquuiiddaadd,, mmeennooss ppoobbrreezzaa

Mejorar la equidad y eliminar la pobreza es otro de los ejes articulantes de los acuerdos de la Concertación. Superar los déficit sociales es una exigencia ética y de la salud del sistema democrático; pero también la lectura de los acuerdos revela el reconocimiento de que la pobreza e inequidad existentes limitan las posibilidades de saltar a trayectorias de expansión y crecimiento más altas y sostenidas. En Panamá, se insistió, es ineludible enfrentar la inequidad para llevarla a niveles tolerables y no disfuncionales para el funcionamiento de la economía y de la sociedad. Indicators (WDI). Según el Banco Mundial (World Development Indicators 2003), la participación de la inversión en el PIB para el periodo 1960-2001 en las economías de más rápido crecimiento es de 28.6% y en las economías de más lento crecimiento de 14.5%, para Panamá este indicador se ubica en 22%, con inestabilidades importantes para algunos años y en algunas economías de Asia de alto crecimiento este parámetro se sitúa por encima de 40%.

A ese objetivo apuntaron los principales acuerdos en materia de servicios públicos y sectores marginales adoptados en la mesa de crecimiento económico y competitividad. Aún de manera más específica, en la mesa de bienestar y equidad se adoptaron acuerdos en materia de protección social desde una lógica de universalización de los mínimos sociales que garanticen el pleno reconocimiento y ejercicio de los derechos fundamentales. Igualmente, se planteó el aumento y focalización del gasto público social, y el desarrollo de capacidades para la generación de ingresos y empleos. Todos estos acuerdos van más allá del enfoque distributivo y permitirán conciliar las políticas de crecimiento con las de equidad y bienestar. En la misma dirección, de una prosperidad compartida, se sitúan los acuerdos sobre capital humano, es decir educación y salud. Estos acuerdos reconocen la importancia crítica que la inversión en educación y salud tiene, tanto para la satisfacción de derechos fundamentales, como para sustentar las posibilidades de un crecimiento alto, sostenido y equitativo. Los acuerdos de educación destacan como ineludible la necesidad de contar con un sistema educativo inclusivo y de alta calidad, que contribuya a formar ciudadanos éticos y con las competencias y destrezas necesarias para enfrentar las exigencias de una sociedad del conocimiento, moderna y tecnológicamente avanzada.



La integración y funcionalidad del sistema de prestación de los servicios de salud, y la garantía de su sostenibilidad financiera, es un acuerdo fundamental para lograr responder al desafío que implica superar las notorias insuficiencias y fallas del servicio, además de las deficiencias en la oferta de infraestructura y de especialistas a nivel provincial y comarcal, y en el suministro oportuno de servicios quirúrgicos, equipos y medicamentos. En síntesis, en materia de bienestar y equidad, no se concibe un desarrollo de Panamá sin un sistema educativo y de servicios de salud eficiente, eficaz y de alta calidad. Los acuerdos sobre institucionalidad subrayan el empoderamiento de los ciudadanos a objeto que su mayor posibilidad de demanda e incidencia se traduzcan en la formulación y ejecución de políticas públicas con mayor capacidad de agregar, procesar y responder a los intereses de todos los ciudadanos. Esto es, los acuerdos están orientados a disminuir la “captura” de las políticas públicas por intereses corporativos, aumentando la posibilidad de que las mismas atiendan intereses más generales de equidad, cohesión social y equilibrio territorial. En este sentido, la necesidad de reducir el grado de centralización de las decisiones gubernamentales, aparece en todas las mesas como un eje transversal para lograr, a través de una mayor participación y empoderamiento de las comunidades, la solución de los problemas que los afectan y hacer más eficiente y transparente la gestión pública.

UUnn ssoolloo ppaaííss

La imagen de que hay dos países, el Panamá de la economía de tránsito, integrado por las provincias de Panamá y Colón, y el “otro Panamá”, que con el 78% del territorio y el 44%% de la población, solamente representa el 18% del PIB, estuvo presente, como desafío a superar, durante todo el ejercicio de la Concertación. Un Panamá más equilibrado territorialmente fue el tercer gran eje articulador de todos los acuerdos. Desde la perspectiva del crecimiento económico y la competitividad, y en función de fortalecer las economías regionales, se adoptó un conjunto de acuerdos relacionados con la provisión de servicios, la dotación adecuada de infraestructura, la gestión territorial y la descentralización, los cuales se plantean de manera explícita para cerrar esas brechas territoriales. En la medida que las asimetrías territoriales tienden a coincidir con las asimetrías sociales, los acuerdos en materia de protección social, de focalización y gestión del gasto público y social, educación y salud incluidos, así como los acuerdos sobre empleo, también están orientados a inducir una dinámica de reequilibrio territorial y regional. Los acuerdos sobre descentralización, desde la óptica de la modernización institucional y de la reforma del Estado, van a fortalecer la voz de los corregimientos, distritos, provincias y comarcas indígenas y su incidencia en la formulación y ejecución de políticas públicas. De igual forma, se percibe la descentralización como un medio para contribuir a reducir las brechas sociales y los desequilibrios económicos



137

interregionales, a partir de la utilización plena de todos los recursos insuficientemente aprovechados, lo cual contribuirá, entre otros aspectos, a mitigar la concentración sectorial del conglomerado del Canal y de los servicios financieros y comerciales en la capital. Como se planteó en el capítulo anterior de este documento, la Concertación incorporó el ejercicio inédito de una amplia consulta provincial y comarcal. Los acuerdos que salieron de esa consulta están alineados con los procedentes de las mesas de trabajo de la Concertación, con el valor adicional de ofrecer una perspectiva de “abajo hacia arriba” y por lo tanto, de fincar los acuerdos de manera que sean representativos y que estén arraigados a los intereses territoriales de provincias y comarcas.

1155..33.. UUnnaa ssoocciieeddaadd mmááss ddeemmooccrrááttiiccaa yy mmááss ééttiiccaa

El fortalecimiento en términos sociales y económicos de la ciudadanía derivada de los acuerdos logrados en todas las mesas, conducen a la profundización y consolidación de la gobernabilidad democrática y a una expansión de la ciudadanía en el sentido más amplio del término. Todos los acuerdos de la Concertación, en la medida que tienden a cerrar la brecha entre democracia política, y democracia económica y social, reconocen a la democracia como el cuarto gran eje articulador de los mismos. Como un eje transversal en cuanto al desarrollo de una cultura cívica democrática y el fortalecimiento de la

transparencia, la eficiencia y la rendición de cuentas en la gestión pública, varios acuerdos subrayaron la importancia de una cultura ética que impregne todo el funcionamiento de la sociedad panameña. Este ha sido el sentido más profundo que se ha impuesto a la modernización institucional. De ahí que se hayan trabajado en una Sub-mesa específicamente los temas de Justicia, Ética y Seguridad Ciudadana, en la cual se decidió fortalecer el carácter vinculante de los acuerdos alcanzados en el Pacto de Estado por la Justicia,50 al adoptarlos como parte de los acuerdos de la Concertación. De igual manera, se resalta en los acuerdos la imperiosa necesidad de modernizar y transformar la gestión del Estado en temas de profesionalización de los recursos humanos, coordinación interinstitucional, acceso a la información y la distribución y transferencia de competencias y recursos a los niveles subnacionales de gobierno. Especial atención deberá darse a las estructuras de los gobiernos comarcales y su relación con las estructuras políticas y administrativas existentes.

50 El Pacto Estado por la Justicia fue suscrito en octubre de 2005 como resultado de una convocatoria presidencial. El Pacto está conformado por 27 acuerdos que se identifican en cinco áreas: Acceso a la Justicia; Reforma Integral de la Jurisdicción Penal; Rendición de Cuentas y Transparencia; Reformas Jurisdiccionales; Reforma Estructural del Sistema de Administración de Justicia. Estos acuerdos deberían cumplirse entre el 2006 y el 2009.



1155..44.. PPrriinncciippiiooss yy ccoommppoonneenntteess ddee llaa eessttrraatteeggiiaa ddee ffiinnaanncciiaacciióónn ddee llooss pprrooyyeeccttooss ddee llooss aaccuueerrddooss ddee llaa CCoonncceerrttaacciióónn

1155..44..11.. PPrriinncciippiiooss oorriieennttaaddoorreess ppaarraa llaa eessttrraatteeggiiaa ddee ffiinnaanncciiaammiieennttoo ddee llooss aaccuueerrddooss

La estrategia de financiamiento de los acuerdos, debe insertarse en un marco institucional caracterizado por una administración eficiente y socialmente responsable de los recursos, respetando los siguientes principios fundamentales de la gestión pública:

1) Mantener el crecimiento porcentual de los Gastos Corrientes excluyendo los intereses de la deuda, en no más del incremento de los Ingresos Corrientes, a fin de aumentar el ahorro corriente y con ello, la disponibilidad de recursos nacionales genuinos para el financiamiento de la inversión y en particular, de la inversión en los sectores sociales

2) El déficit fiscal debe disminuir su participación

proporcional en el financiamiento de las inversiones públicas dentro del marco legal e institucional vigente.

3) Reducir el peso de la Deuda Pública con respecto al

PIB.

4) Disminuir la proporción de los recursos dedicados al pago de intereses sobre la deuda con relación al total de los ingresos corrientes del gobierno Central.

5) Establecer criterios y procedimientos de formulación y administración presupuestaria y contabilidad pública, de acuerdo con los principios y prácticas universalmente aceptadas, con el propósito de lograr transparencia en la gestión pública y la disponibilidad de indicadores confiables sobre el déficit, deuda pública, servicios de la deuda y financiamiento del gasto y la inversión pública.

6) Utilizar en forma eficiente y socialmente productiva

todos los recursos asignados en los sucesivos Presupuestos del Estado y no sólo los recursos provenientes del Canal, maximizando – de esa manera – la rentabilidad social del gasto público, lo cual se facilita con la realización de análisis de costo/beneficio de los programas y proyectos, de manera que se optimice la productividad de todos los recursos presupuestarios, promoviendo la coherencia entre la rentabilidad socio-económica de la gestión pública (proyectos de inversión y gastos de funcionamiento).

7) Garantizar que todos los proyectos de inversión

pública y en especial, aquellos enmarcados dentro de los Acuerdos de la Concertación Nacional, cuenten con los correspondientes estudios de preinversión económica, social, financiera, técnica, institucional, legal y ambiental, incluyendo el análisis de los efectos redistributivos y la determinación de las líneas de base que permitan el monitoreo de la ejecución y la evaluación de sus impactos



139

8) Fortalecer las competencias institucionales del MEF para la programación y la administración eficiente de la inversión pública, así como para apoyar el sistema de rendición de cuentas y la transparencia en la asignación y uso de los recursos del Estado

9) Todos estos son temas en los cuales se considera la

necesidad de seguir trabajando, en el sentido que los gobiernos deberán hacer un esfuerzo muy importante para conseguir y garantizar la vigencia de estos principios básicos en la asignación y aplicación de los recursos públicos. Si los programas y proyectos del Estado se hubieran sometido a estos criterios en el pasado, es altamente probable que las desigualdades y la pobreza fueran menores.

10) En este contexto, se acordó que debe darse el máximo

de prioridad al establecimiento del marco legal que apoye el desarrollo de la nueva institucionalidad que se requiere para mejorar la eficiencia, eficacia y transparencia de la gestión pública, así como permitir de forma organizada la participación ciudadana en el proceso de inversión social.

De acuerdo con los puntos anteriores este marco legal esta integrado por las siguientes leyes, cuyas fechas de entrada en vigencia se anotan en paréntesis:

• La Ley Marco de Responsabilidad Fiscal Social(2007)

• La Ley de creación del Consejo de la Concertación Nacional para el Desarrollo, con sus objetivos, estructura y funciones (2007).

• La Ley Marco de Participación Ciudadana. (2007/primer semestre 2008)

• La Ley Marco de Descentralización (primer semestre 2008)

• La Ley Marco de Transformación del Sistema Público de Salud (primer semestre de 2008)

Este conjunto de leyes, entre otras, deben estar orientadas a la creación de la nueva estructura institucional para hacer posible la consecución de los acuerdos de la Concertación Nacional para el Desarrollo.

1155..44..22.. EEssttrraatteeggiiaa ppaarraa llaa ffiinnaanncciiaacciióónn ddee llooss aaccuueerrddooss

Todos los recursos que se indican a continuación, deberán ser transferidos, año tras año, por el Gobierno Central a una cuenta restringida en el Banco Nacional de Panamá denominada Fondo Nacional para el Desarrollo la cual financiará los proyectos relacionados a la Concertación incorporados al Presupuesto General del Estado. Si en un año no se comprometiera la totalidad de los recursos consignados en esta cuenta, el saldo no comprometido, se sumará a los ingresos de la siguiente vigencia fiscal para financiar los proyectos relacionados con la Concertación Nacional para el Desarrollo.



La estrategia de financiamiento de los acuerdos de la CND no puede verse en forma aislada del contexto y de los principios e instrumentos arriba señalados. Esta estrategia se estructura sobre la base de tres componentes:

• Preinversión • Período pre-ampliación del Canal (2008/2014) • Período post-ampliación del Canal (2015/2025)

A continuación se detallan los acuerdos alcanzados para cada una de estas etapas. Preinversión Se asignarán Recursos para el Financiamiento de la Preinversión de la Cartera de Proyectos de la Concertación Nacional para el Desarrollo, con una inversión mínima inicialmente prevista de B/.30.0 millones hasta el año 2009, comenzando con B/. 5.0 millones en el 2007 provenientes de un crédito extraordinario. Período pre-ampliación del Canal (2008/2014) a) Año 2008 Este año complementa el período transitorio que inicia en el 2007, período durante el cual se crea, reglamenta e instalan las normas legales antes mencionadas, se pone en funcionamiento el Consejo de la Concertación Nacional para el Desarrollo y se

fortalecen las estructuras institucionales especialmente del MEF y el MIDES para el cumplimiento de las responsabilidades que les sean asignadas. Con estas acciones se garantiza el empalme entre la dinámica del actual sistema de inversión pública y la adecuación del mismo para institucionalizar la participación ciudadana. Durante este período se continuará con la identificación precisa de los proyectos relacionados con los Acuerdos de la Concertación y se concretarán los respectivos estudios de preinversión y dimensionamiento de los recursos necesarios para su ejecución, iniciados en el año 2007, de manera de ir garantizando su inclusión en los futuros presupuestos anuales del país. A partir de la vigencia fiscal del 2008 serán incluidas las previsiones presupuestarias necesarias para la transformación del Sistema Público de Salud de Panamá, respetando la autonomía financiera de la Caja de Seguro Social. b) Período 2009 – 2014. Para el periodo 2009-2014 los proyectos derivados de los acuerdos de la Concertación Nacional para el Desarrollo, incluidos proyectos de los sucesivos Gobiernos que estén alineados con los objetivos de la Concertación, se financiarán con el 35% de los aportes del Canal al Tesoro Nacional. Ver. Anexo No. 2. Estos aportes no serán menores de B/. 350 millones anuales. También estarán disponibles para el financiamiento, B/. 185 millones del Fondo Fiduciario para el Desarrollo.



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De ser necesario también se adicionarán fondos generados con la concesión, arrendamiento o venta de activos fijos por un monto de B/. 815 millones. Estas cifras complementarán los otros ingresos del presupuesto nacional. Período Post-ampliación: 2015-2025 Los aportes del gobierno Nacional para la ejecución de la cartera de proyectos de la Concertación incluidos los proyectos de los sucesivos Gobiernos que estén alineados con los objetivos de la concertación, corresponderán al 35% de los ingresos anuales recibidos en concepto de aportes del canal al tesoro nacional. Estos aportes no serán menores a B/. 500 millones anuales, ni podrán ser menores a B/. 10,735 millones durante el periodo 2015-2025 (post-ampliación). Estos montos complementarán los otros ingresos del presupuesto nacional.



Texto Único del Proyecto de Ley No.394 “ De Responsabilidad Social Fiscal” Panamá, 1 de abril de 2008. La Comisión de Hacienda, Planificación y Política Económica, luego del Primer Debate, presenta al Pleno de la Asamblea Nacional el Texto Único del Proyecto de Ley No.394 “ De Responsabilidad Social Fiscal”

LA ASAMBLEA NACIONAL

DECRETA:

CAPÍTULO I

Disposiciones Generales

Artículo 1. Objetivo General. El objetivo de la Ley de Responsabilidad Social Fiscal es establecer normas, principios y metodologías para consolidar la disciplina fiscal en la gestión financiera del Sector Público, condición necesaria para la estabilidad y el crecimiento económico sostenible. La gestión de las Finanzas Públicas se ejecutará bajo principios de transparencia, responsabilidad y rendición de cuentas

Artículo 2. Objetivo Específico. En materia de Finanzas Públicas, la presente Ley tiene por objeto aumentar el ahorro corriente del Sector Público No Financiero (SPNF), para disminuir la dependencia del uso de los instrumentos de deuda para financiar las Inversiones Publicas y garantizar la sostenibilidad de la Deuda Pública Neta, mediante una reducción gradual de la misma como porcentaje del PIB. Establecer límites del crecimiento de la deuda y el déficit para el Sector Público No Financiero. Proveer la rendición de cuentas a la sociedad en todo el Sector Público, basado en las mejores prácticas en términos de transparencia. Artículo 3. Ámbito de la Ley y Rendición de Cuentas. Las disposiciones de esta Ley regirán en todo el territorio de la República de Panamá y se aplicarán a todas las entidades del Sector Público. Todas las autoridades a cargo de las diferentes entidades son responsables del cumplimiento de la presente Ley. Artículo 4. Cumplimiento. Las autoridades encargadas de dar seguimiento al cumplimiento de la presente Ley son el Ministro de Economía y Finanzas y sus Viceministros, el Contralor General y Sub Contralor General de la República y el Gerente General del Banco Nacional de Panamá.

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CAPITULO I I

Principios, definiciones y metodología Artículo 5. Principios Generales. Todos los ingresos fiscales de las Entidades Públicas deben estar consignados en el Presupuesto General del Estado. Las deducciones y ajustes a los ingresos, como los gastos tributarios, deben presentarse en forma detallada. No se podrá realizar ningún pago si en el Presupuesto General del Estado no consta específicamente la partida de gastos para satisfacer la obligación. Artículo 6. Unidad de Caja. Todos los Ingresos del Gobierno Central deberán consignarse en el Presupuesto General del Estado y se depositarán en la Cuenta del Tesoro Nacional en el Banco Nacional de Panamá, contra la cual se expedirá toda orden de pago para cubrir los compromisos causados por las autorizaciones de gastos originadas en sus distintas dependencias. Las Instituciones Descentralizadas, Empresas Públicas e Intermediarios Financieros se regirán por el mismo principio de unidad de caja, de conformidad con la autonomía administrativa y financiera.

En caso de los ingresos creados por Leyes Especiales con destino específico, su recaudación y depósito se hará de acuerdo con el presente artículo. Artículo 7. Para efectos de la presente Ley, se adoptan las siguientes definiciones: 1. Acuerdos de la Concertación Nacional. Acuerdos concertados en el Diálogo Nacional para la Concertación Para el Desarrollo y que fueron firmados por los participantes y publicados en el documento de Acuerdos de la Concertación Nacional para el Desarrollo el día 29 de octubre de 2007. 2. Agencias Consolidadas: Son organismos administrativos que actúan con autonomía del Gobierno Central en cuanto a su consolidación jurídica y responsabilidades en el cumplimiento de sus funciones y están orientados a ejecutar políticas del Estado, destinadas al logro de objetivos económicos y sociales de alcance nacional y cuyos precios, tarifas u operación generalmente son subsidiadas. Estos organismos forman parte del Gobierno General y se diferencian de las Empresas Públicas, que realizan funciones de carácter industrial o comercial y están constituidas por sociedades de capital que venden bienes y servicios al público en gran escala a precios de mercado. 3. Ahorro Corriente: Diferencia entre los ingresos corrientes y gastos corrientes.



4. Balance Fiscal del Sector Público No Financiero (SPNF). Es el resultado Déficit (-) /Superávit (+) del flujo de efectivo del SPNF, representa el saldo obtenido durante un periodo fiscal de las entradas por concepto de ingresos corrientes (tributarios, no tributarios y otros), donaciones, ingresos de capital y el saldo de préstamo neto (préstamo menos recuperación en aquellas entidades que no son captadoras de depósitos y que se dedican a efectuar préstamos con fines de política económica); menos las salidas en concepto de gastos corrientes y de capital efectivamente pagados excluyendo la amortización de préstamos. El propósito del Balance Fiscal del SPNF es reportar el flujo de efectivo de las entradas y salidas del Gobierno durante un periodo, considerando tres categorías: actividades de operación, inversión y financiamiento. Este balance deberá ser igual al resultado del cálculo del financiamiento del Balance Fiscal de SPNF, con el signo contrario. 5. Balance Primario del SPNF: Es el Balance Fiscal del SPNF, excluyendo los pagos por concepto de intereses de la Deuda Pública. 6, Deuda Flotante: Es la acumulación de cuentas por pagar en relación con bienes y servicios recibidos, excluidas las obligaciones contractuales estructuradas a ser pagadas en plazos mayores a un año. 7. Deuda Pública Externa: Son obligaciones por convenio específico y cuya amortización y su servicio se satisfacen

mediante pagos a acreedores fuera de Panamá y que están sujetas primeramente a las Leyes de uno o más países extranjeros y la jurisdicción de tribunales extranjeros. 8. Deuda Pública Interna: Son obligaciones internas de pagos que se satisfacen en Panamá, cuya amortización principal o saldos y su servicio de intereses, comisiones y cargos están sujetas de manera exclusiva a las Leyes panameñas y la jurisdicción de sus tribunales. 9. Deuda Pública Total: Toda obligación financiera o económica adquirida por cuenta de las Instituciones Públicas, interna o externa, que ha cumplido con las normas legales y disposiciones administrativas que regulan esta materia. 10. Deuda Pública Neta del Sector Público No Financiero. La suma de la deuda externa y de la deuda interna, de todas las Entidades Públicas del Sector Público No Financiero, menos el patrimonio del Fondo Fiduciario para el Desarrollo. 11. Donaciones. Son transferencias recibidas o pagadas en efectivo, no obligatorias, sin contraprestación y no recuperables para el donante. 12. Ejecución del Presupuesto General del Estado: La ejecución del Presupuesto General del Estado es el conjunto de decisiones y acciones operativas, administrativas y financieras para la realización de los programas y proyectos contemplados en el Presupuesto General del Estado. La ejecución del presupuesto de ingresos se fundamenta en el concepto de caja, que es la captación física de los recursos financieros, cuya disponibilidad permite la ejecución del presupuesto de gastos.



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Con el objeto de evaluar la eficiencia de la gestión presupuestaria institucional, la información sobre la ejecución presupuestaria de gastos se elaborará sobre la base del compromiso, el devengado y el pago realizado por todos los bienes y servicios que reciben las instituciones que integran el Sector Público, excluyendo la Autoridad del Canal de Panamá. 13. Empresas Públicas No Financieras: Unidades Industriales o Comerciales de propiedad del Gobierno, que vendan bienes y servicios al público en gran escala, y que estén constituidas en sociedades de capital u de otra de tipo personería jurídica. Están fuera del Gobierno General y forman parte del Sector de Empresas No Financieras. 14. Fondos Especiales del Sector Público No Financiero (Fideicomisos u otros). Son Fondos que se crean para fines específicos cuyos recursos forman parte de las cuentas del Gobierno y en consecuencia están consolidadas en las cuentas fiscales. Para los fines de transparencia, dentro del Informe del Balance Fiscal del SPNF se detallará la información financiera de estos Fondos. 15. Fases de la Ejecución del Presupuesto de Gastos: La ejecución del Presupuesto de Gastos se registrará en forma oportuna y completa atendiendo tres etapas secuenciales: Compromiso, Devengado y Pago, cuyos conceptos que se definen a continuación:

Compromiso es el registro de la obligación adquirida por una Institución Pública, conforme a los procedimientos y a las normas establecidas, que conlleva una erogación a favor de terceros con cargo a la disponibilidad de fondos de la respectiva partida presupuestaria del período fiscal vigente, y constituye la compra de bienes o servicios independientemente de su entrega, pago o consumo. Devengado es el registro de la obligación de pagar por los bienes o servicios recibidos, entregados por el proveedor, sin considerar el momento en que se consume. Su registro se hará mediante los informes de recepción de almacén o de servicios. Pago es el registro de la emisión y entrega de efectivo por caja menuda, cheque o transferencia electrónica de fondos a favor de los proveedores, por los bienes y servicios recibidos. 16. Financiamiento del Balance Fiscal del SPNF: El financiamiento del Balance Fiscal del SPNF, se obtiene mediante la emisión neta de obligaciones crediticias que serán amortizadas en el futuro por cambios netos en los saldos en activos líquidos; por lo tanto, el financiamiento total es igual al Balance Fiscal, pero lleva signo contrario. Aspectos Complementarios al Balance Fiscal del SPNF: En la Caja del Seguro Social (CSS), las inversiones y los préstamos netos se registrarán como parte del financiamiento.



En el caso de la enajenación o concesión de las tierras y mejoras, serán registradas como ingresos de capital y deberán formar parte del flujo de caja del financiamiento de inversiones. 17. Gasto de Capital del Sector Público No Financiero. Son los gastos pagados destinados directa e indirectamente a la formación bruta de capital (estudios, proyectos, construcciones y transferencias de capital) y a la compra de tierra, activos intangibles y otros activos no financieros para uso durante más de un año en el proceso de producción, así como para donaciones de capital. 18. Gastos Corrientes del Sector Público No Financiero. Son los gastos pagados destinados al consumo y operación ordinaria de la administración pública. Incluyen remuneraciones, compra de bienes y servicios, comisiones, transferencias corrientes, intereses y otros. 19. Gastos Totales del Sector Público No Financiero: La suma de todos los gastos efectivamente pagados por el SPNF, tanto corrientes como de capital. 20. Gasto Tributario. Concesiones o exenciones (subsidios u otros) a una estructura tributaria que reducen la recaudación de ingresos del gobierno. 21. Gobierno Central: Está conformado por la Asamblea Nacional, la Contraloría General de la República, los diferentes Ministerios, el Órgano Judicial, el Ministerio Público y el Tribunal Electoral.

22. Gobierno General: Está compuesto por el Gobierno Central, la Caja de Seguro Social (CSS) y las Agencias Consolidadas. 23. Indicadores de Eficacia: Los indicadores de eficacia miden el grado de cumplimiento de las metas y objetivos preestablecidos en términos cuantitativos, representando el logro de un objetivo propuesto. Se ha actuado con eficiencia si se alcanza un objetivo totalmente. 24. Indicadores de Eficiencia: Los indicadores de eficiencia miden el grado de utilización de los recursos humanos, materiales, financieros y tecnológicos y su relación con los bienes, servicios y otros resultados producidos, definiendo una actividad eficiente cuando utiliza un mínimo de recursos para obtener un determinado resultado o producto. 25. Instituciones Financieras Públicas: Abarca a las Entidades Públicas que incurren en pasivos y adquieren activos financieros en el mercado, aceptan depósitos y ejecutan funciones de intermediación financiera. Estas Entidades Públicas no forman parte del SPNF. 26. Ingresos Corrientes: son los recursos en efectivo generados por las entidades públicas, sean provenientes de: tributos (impuestos, contribuciones, tasas y otros), venta de bienes muebles, prestación de servicios, rentas de la propiedad, ingresos propios (incluyendo las multas y sanciones), cobro de seguros, transferencias no reembolsables provenientes de otros gobiernos (donaciones), personas jurídicas nacionales o extranjeras o personas naturales.



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27. Ingresos de Capital: Son los recursos financieros que se obtienen de manera eventual y que alteran de manera inmediata la situación patrimonial del Estado, incluye la venta de bienes de capital y transferencia de capital. Además, se incluye el saldo de préstamo neto (préstamo menos recuperación en aquellas entidades que no son captadoras de depósitos y que se dedican a efectuar préstamos con fines de política pública). 28. Ingresos Totales del Sector Público No Financiero: Está compuesto por los ingresos corrientes y los ingresos de capital y donaciones. 29. Pasivo Contingente: Son obligaciones que tienen su origen en hechos específicos e independientes que pueden ocurrir o no en el futuro. 30. Presupuesto General del Estado: El Presupuesto General del Estado es la estimación de los ingresos y la autorización máxima de los gastos que podrán comprometer las Instituciones del Gobierno Central, las Instituciones Descentralizadas, las Empresas Públicas y los Intermediarios Financieros para ejecutar sus programas y proyectos, así como lograr los objetivos y metas instituciones de acuerdo con las políticas del Gobierno, en materia de desarrollo económico y social. 31. Sector Público No Financiero (SPNF): Está compuesto por todas las Entidades del Gobierno General y las Empresas Públicas No Financieras. Difiere del Sector Público Total que

incluye a las Instituciones Financieras Públicas captadoras de depósitos y a la Autoridad del Canal de Panamá (ACP). 32. Transparencia Fiscal: La amplia divulgación y la promoción del acceso en forma oportuna, de parte de las autoridades, de toda la información relativa sobre los objetivos, metas y resultados esperados de la política fiscal, del ciclo presupuestario, las cuentas públicas, y el informe de cuentas por pagar con sus movimientos y antigüedad del Gobierno Central, así como de los supuestos de las proyecciones efectuadas para propósitos del marco macroeconómico plurianual y los presupuestos anuales Articulo 8. Determinación del Balance Fiscal Consolidado del Sector Público no Financiero. Para determinar el resultado del Balance Fiscal Consolidado del Sector Público No Financiero (SPNF), se aplicará el método de caja siguiendo las normas internacionales de registro contable para el Sector Público. Esto consiste en el registro de todos los ingresos en efectivo y gastos basados en pagos realizados, así como todos los desembolsos de préstamos, amortizaciones y la variación de activos líquidos. Artículo 9. Regla Contable del Balance Fiscal Consolidado del Sector Público No Financiero. A. Estado de las Operaciones del Balance Fiscal Consolidado del SPNF:



A los efectos de determinar el resultado del Balance Fiscal Consolidado del Sector Público No Financiero, se aplicará el método de caja siguiendo las normas internacionales de registro contable para el Sector Público. Bajo este sistema el registro de Ingresos y Gastos se basará en los pagos realmente efectuados a la fecha de la transacción; no incluye desembolso de préstamos ni amortización de deudas, estos son considerados como operaciones que afectan el financiamiento. Tampoco incluye registros basados en la contabilidad devengada, aunque estos pueden llevarse como un auxiliar separado para que el Gobierno pueda ejercer controles sobre sus recursos disponibles. El resultado del Balance Fiscal Consolidado del SPNF se estimará en forma consolidada y llevará signo positivo (+) si es superávit y signo negativo (-) si es déficit. Para lograr el Balance Fiscal Consolidado del SPNF se requiere eliminar las transacciones entre el Gobierno Central y resto de las entidades del Sector Público No Financiero. Para los efectos de esta medición no se incluirán el resultado de las operaciones de la Autoridad del Canal de Panamá, según lo dispuesto en el artículo 320 de la Constitución Política de la República de Panamá. B. Financiamiento Neto Consolidado del Sector Público No Financiero: El Balance Fiscal Consolidado del SPNF es financiado mediante la emisión neta de obligaciones que serán amortizadas en el futuro por cambios en las tenencias de

activos líquidos; por lo tanto, el financiamiento neto es igual al resultado del Balance Fiscal Consolidado del SPNF, pero lleva signo contrario. Incluye además las variaciones de tenencias de efectivo, depósito y valores del SPNF mantenidos con fines de liquidez, como resultado de transacciones realizadas, pero no motivadas por variaciones en valoración. Para los efectos del financiamiento neto, el resultado será medido en forma consolidada y no incluirá las operaciones de financiamiento de la Autoridad del Canal de Panamá. C. Breve descripción del registro del Financiamiento Neto Consolidado del Sector Público No Financiero. FINANCIAMIENTO NETO CONSOLIDADO DEL SPNF Déficit (-) / Superávit (+) = Financiamiento

Obtención neta de préstamos Externos Internos Variación de las tenencias de efectivo y depósitos. Variación de los títulos de crédito frente a otros adquiridos con fines de administración de la liquidez.

CAPÍTULO III

Límites Financieros



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Artículo 10. Balance Fiscal del Sector Público No Financiero (SPNF). Las Leyes anuales de Presupuesto General del Estado y la ejecución presupuestaria se sujetarán a las directrices de la presente Ley, de tal forma que se asegure una política fiscal prudente y un endeudamiento público sostenible. El monto absoluto del déficit del Sector Público No Financiero (SPNF) en base al Artículo 8, se medirá en términos de caja con relación al Producto Interno Bruto Nominal (PIB) estimado del año y no podrá ser superior al 1.0% anual. El PIB de la referencia será calculado por la Dirección de Estadística y Censo de la Contraloría General de la República. Artículo 11. Suspensión Temporal de Límites Financieros. En casos de desastres naturales, emergencia nacional o cuando se experimente una tasa de crecimiento del PIB real del 1 % o menor, el Consejo de Gabinete, por intermedio del Ministro de Economía y Finanzas, mediante informe sustanciado y con la opinión favorable de la Contraloría General de la República deberá pedir, a la Asamblea Nacional, una dispensa con respecto a la aplicación de los límites financieros y prohibiciones a los que se refiere este Capítulo. Dicha dispensa deberá contar con la aprobación de la Asamblea Nacional. Dentro de los tres meses calendarios siguientes al levantamiento del límite financiero establecido en el Artículo 10, el Órgano Ejecutivo presentará, a la Asamblea Nacional, una Programación Financiera revisada, en la que se vea reflejado y sustentado el regreso a los límites financieros establecidos en esta Ley. El retorno a los límites financieros se realizará de acuerdo al siguiente cronograma de ajuste: tres

por ciento (3%) máximo de déficit con respecto al PIB nominal durante el primer año de ajuste. Dos por ciento (2%) máximo durante el segundo año, para llegar al uno por ciento (1%) de déficit durante el tercer año. Artículo 12. Meta de reducción de la Deuda Neta del Sector Público No Financiero como porcentaje del PIB nominal. La política fiscal del Gobierno estará orientada a reducir el nivel de la Deuda Pública Neta del SPNF como porcentaje del PIB nominal, de manera que se pueda lograr que el pago de intereses pierda importancia relativa con relación a los ingresos corrientes. Por lo tanto se establece como meta indicativa que el saldo de la Deuda Pública Neta del Sector Público No Financiero se reduzca hasta no menos de un 40% del PIB nominal en un período de siete (7) años, a partir de la vigencia fiscal del 2008. El Órgano Ejecutivo deberá establecer metas parciales a ser alcanzadas durante los próximos siete (7) años, enmarcados dentro de sus planes quinquenales, de tal manera que se cumpla con esta Ley. Una vez alcanzada la meta del 40%, el Ministerio de Economía y Finanzas aplicará políticas de endeudamiento público, con el objeto de no exceder esta relación porcentual. Artículo 13. Balance Primario del SPNF. El SPNF mantendrá superávit primarios anuales consistentes con el nivel anual de deuda /PIB e intereses /ingresos corrientes del SPNF y acorde con el límite de endeudamiento público establecido en el Artículo 12 de la presente Ley. El resultado del Balance



Fiscal Primario, durante el ejercicio de cada administración, debe ser positivo. Articulo 14. Ahorro Corriente del SPNF. El Sector Público No Financiero (SPNF) tiene como objetivo importante, generar ahorro corriente positivo que facilite el financiamiento de las necesidades de inversión pública, disminuyendo el énfasis en el crecimiento de la deuda como fuente de financiamiento. Articulo 15. Programación Financiera y Presupuesto correspondiente al Año de Elecciones Generales. La Programación Financiera correspondiente al año de Elecciones Generales y la ejecución presupuestaria correspondiente debe facilitar el cumplimiento de las metas fiscales del año. Para garantizar el logro de la meta fiscal establecida para el año de elecciones, la Programación Financiera y metas fiscales para ese año, de la nueva Administración, deberá ser compatible con la Programación Financiera y metas fiscales, en ejecución, por la Administración saliente. Queda prohibido a las Entidades Públicas contempladas en esta Ley que durante los últimos seis (6) meses de mandato de un Gobierno contraigan obligaciones que no cuenten con suficiente asignación presupuestaria y que no puedan ser pagadas durante el mismo período fiscal. En la determinación de la disponibilidad de caja será considerada la estimación de los ingresos de caja programados y los compromisos presupuestarios del año obligados a pagar hasta el final del ejercicio.

Durante los últimos seis (6) meses de mandato de un Gobierno no podrá comprometerse más del 50% del presupuesto anual de operaciones, excluyendo los intereses de la deuda.

CAPÍTULO IV

Programación Financiera Plurianual (PFP) Artículo 16. Plan Estratégico de Gobierno. Al inicio de cada administración, dentro de los seis primeros meses de instalado, el Organo Ejecutivo adoptará un Plan Estratégico de Gobierno, enmarcado dentro de los objetivos y metas que surgen de la Concertación Nacional para el Desarrollo y su propio compromiso electoral, el cual debe incluir una Estrategia Económica y Social, la Programación Financiera a cinco años y un Plan de Inversiones Públicas indicativo a cinco años, que establecerán criterios para la canalización del gasto público hacia sectores, programas y proyectos prioritarios a nivel nacional. El Plan Estratégico debe estar respaldado con medidas y metas cuantitativas acordes con los principios de esta Ley y deberá contener medidas específicas que se adoptarán en las áreas: administración tributaria, gastos corrientes y de capital, nivel de ahorro corriente y financiamiento, la proyección del servicio de deuda y nivel de endeudamiento público, así como, la situación de los pasivos contingentes y otros riesgos que podrían afectar la ejecución presupuestaria. Los ministerios sectoriales, bajo la coordinación del Ministerio de Economía y Finanzas, serán los encargados de elaborar las Estrategias Sectoriales.



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El Ministro de Economía y Finanzas es el encargado de presentar al Consejo de Gabinete el Plan Estratégico de Gobierno, el cual deberá ser aprobado por el Consejo de Gabinete, adoptado y publicado en la Gaceta Oficial por el Ejecutivo, para los fines de transparencia y rendición de cuentas ante la sociedad. Además, deberá desarrollarse una campaña de divulgación de este Plan Estratégico de Gobierno, que deberá incluir las instancias correspondientes que surjan en relación a la Concertación Nacional. Artículo 17. Modificaciones al Plan Estratégico de Gobierno. La Programación Financiera y el Presupuesto de Inversiones indicativo contenidos dentro del Plan Estratégico de Gobierno, deberán ser revisados periódicamente y deberán enmarcarse dentro de los límites y parámetros establecidos en la presente Ley. Dichas modificaciones deberán ser aprobadas y adoptadas por el Consejo de Gabinete y publicadas en la Gaceta Oficial por el Ejecutivo. Artículo 18. Supuestos Macroeconómicos y Macro Fiscal de Mediano Plazo. El Ministerio de Economía y Finanzas elaborará y publicará, durante el primer cuatrimestre de cada año, las proyecciones macroeconómicas incluyendo los supuestos en que se basan. Estas proyecciones cubrirán cinco años. Los supuestos macroeconómicos incluirán, por lo menos, las siguientes variables: • Tasa de crecimiento del PIB, y de la inflación anual, medida

por el Índice de Precios al Consumidor;

• Las proyecciones de ingresos y gastos del SPNF; • El monto de las inversiones públicas; y, • Los cambios esperados en el nivel de endeudamiento

público, incluyendo cualquier aval de entidades del SPNF, deuda flotante y una proyección del perfil de pago de la deuda de mediano y largo plazo.

El Macro Fiscal de Mediano Plazo deberá contener como mínimo: • Un informe de los resultados macroeconómicos y fiscales

finales de la vigencia fiscal anterior, y una comparación de las metas fiscales programadas con los resultados alcanzados y, en caso de incumplimiento de las metas previstas, una explicación detallada de las razón o razones del incumplimiento y la magnitud del ajuste fiscal necesario para reanudar el cumplimiento de las metas fiscales.

• Un programa macroeconómico de mediano plazo que garantice la consistencia entre las variables fiscales, y el crecimiento objetivo de la economía;

• Metas anuales de gasto público consistente con los supuestos macroeconómicos y las metas de ahorro corriente a que hace referencia el Artículo 14 de la presente Ley;

• La estimación del balance fiscal (déficit (-) o superávit (+)), y su financiamiento; que equivale al flujo de caja de operaciones más el flujo de caja de inversiones.



• Un análisis de la sostenibilidad de la deuda pública, consistente con lo establecido en el Artículo 12 de la presente Ley;

• Una evaluación de los principales riesgos fiscales y de los pasivos contingentes que pudieran afectar la situación financiera;

Para la elaboración del marco macroeconómico de mediano plazo, la Dirección de Estadística y Censo de la Contraloría General de la República deberá presentar el 1 de marzo de cada año las estimaciones del PIB corriente y constante del año anterior. Artículo 19. Presupuestos de la Caja del Seguro Social (CSS) y de la Autoridad del Canal de Panamá (ACP). Para el cálculo de las cuentas fiscales del Sector Público No Financiero no se considerarán las Cuentas Individuales del régimen voluntario de cotizantes a la Caja de Seguro Social. Adicionalmente, las cuentas de la ACP no forman parte del Balance del SPNF. Anualmente, la Caja del Seguro Social publicará un estimado de su déficit actuarial tomando en consideración dos métodos: (i) tomando en cuenta sólo las reservas necesarias para el pago de las jubilaciones de los ya jubilados; y, (ii) tomando en consideración las reservas necesarias para el pago de las jubilaciones de toda la población asegurada. Artículo 20. Informe de Cumplimiento de la Ley de Responsabilidad Social Fiscal.

Para efecto de rendición de cuenta, el informe relativo al resultado del Balance Fiscal del SPNF y del Gobierno Central se presentará anualmente durante el mes de marzo y formará parte del Informe de la Cuenta General del Tesoro correspondiente al año fiscal finalizado al 31 de diciembre del año previo. A más tardar 45 días calendarios, luego de finalizado cada trimestre, el Ministerio de Economía y Finanzas publicará un informe sobre el Balance Fiscal Consolidado del SPNF y del Gobierno Central y su relación con las metas programadas para el año, que servirán de indicativo del desempeño fiscal, incluyendo un informe de las cuentas por pagar del Gobierno Central La información necesaria para elaborar el informe debe ser remitida al Ministerio de Economía y Finanzas, por parte de las instituciones, a más tardar 21 días calendarios después del cierre de cada mes. El Banco Nacional de Panamá, la Caja de Ahorros, la Caja del Seguro Social o cualquier otra Entidad Pública que reciba depósitos, realice préstamos o inversiones (valores y cualquier otro instrumento financiero), así como la Superintendencia de Bancos; deberán informar periódicamente al Ministerio de Economía y Finanzas sobre el movimiento de cuentas del Estado. En caso de que existieran diferencias entre las metas plurianuales, los límites financieros programados y lo ejecutado, el informe deberá contener notas explicativas correspondientes; así como las medidas correctivas a ser adoptadas



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Artículo 21. Seguimiento y Evaluación. El seguimiento y evaluación del Presupuesto y de las Finanzas Públicas se enmarcará en la proyección de resultados sectoriales macroeconómicos, conteniendo indicadores que permitan evaluar su cumplimiento al final de la vigencia fiscal y la planificación del presupuesto de la siguiente gestión fiscal. El Ministerio de Economía y Finanzas deberá realizar una evaluación ex post de los presupuestos ejecutados. Al efecto, deberá diseñar normas, procesos y metodologías específicas de evaluación que contengan indicadores cuantitativos y cualitativos. Artículo 22. De la Deuda Pública. Cualquier gestión informal o exploratoria de parte de las instituciones públicas para iniciar conversaciones sobre programas que impliquen operaciones de crédito público, requerirán la coordinación y autorización del Ministerio de Economía y Finanzas.

CAPÍTULO V

De las Inversiones Públicas Artículo 23. Estudios de Factibilidad. Los proyectos de inversión tendrán que contar con estudios de costo y beneficio social si son mayores de B/.10.0 millones y de pre-factibilidad en caso de montos menores. Los estudios pertinentes de los proyectos de inversión pública, conjuntamente con la

disponibilidad de recursos, permitirán priorizar las inversiones públicas. Artículo 24. Estrategia de financiamiento para los proyectos de los acuerdos de la Concertación Nacional para el Desarrollo. Todos los recursos que se indican a continuación serán transferidos año tras año, por el Gobierno Central a un Fondo Especial en el Banco Nacional de Panamá, denominada Fondo Nacional para el Desarrollo. Los recursos depositados en este Fondo serán utilizados para financiar trabajos de preinversión y los proyectos relacionados con la Concertación Nacional para el Desarrollo, y serán incorporados al Presupuesto General del Estado. Preinversión: Se asignarán “Recursos para el Financiamiento de la Preinversión de la Cartera de Proyectos de la Concertación Nacional para el Desarrollo”, con una inversión mínima inicialmente prevista de B/.30.0 millones hasta el año 2009, comenzando con B/.5.0 millones en el 2007 provenientes de un crédito extraordinario, B/. 15.0 millones en el año 2008 y B/.10.0 millones en el año 2009. Periodo Pre-Ampliación de Canal de Panamá (2008-2014) Año 2008



Durante este periodo se continuará con la identificación precisa de los proyectos relacionados con los acuerdos de la Concertación y se concretarán los respectivos estudios de preinversión y dimensionamiento de los recursos necesarios para su ejecución. A partir de la vigencia fiscal del 2008 serán incluidas las previsiones presupuestarias necesarias para la transformación del Sistema Público de Salud de Panamá, respetando la autonomía financiera de la Caja de Seguro Social. Periodo 2009 – 2014 Para el periodo 2009-2014 los proyectos derivados de los acuerdos de la Concertación, incluidos aquellos proyectos del Gobierno alineados con los objetivos de la Concertación, se financiarán con el 35% de los aportes de la ACP al Tesoro Nacional. Estos aportes no serán menores de B/.350.0 millones anuales. También estarán disponibles, de ser necesario para el financiamiento, B/.185.0 millones del Fondo Fiduciario para el Desarrollo (FFD). De ser necesario también se adicionarán fondos generados con la concesión, arrendamiento o venta de activos fijos por un monto de B/.815.0 millones para el período. Periodo Post-Ampliación del Canal de Panamá (2015-2025) Los aportes del Gobierno Nacional para la ejecución de la cartera de proyectos de la Concertación, incluidos aquellos proyectos del Gobierno, alineados con los objetivos de la Concertación, corresponderán al 35% de los ingresos anuales recibidos en concepto de aportes del Canal al Tesoro Estos

aportes no serán menores de B/.500.0 millones anuales, ni podrán ser menores a B/.10,735.0 millones durante el periodo 2015-2025 (post-ampliación). Nacional. Estos montos complementarán los otros ingresos del Presupuesto General del Estado.

CAPÍTULO VI

Transparencia de la Información Artículo 25. Objetivo y Normas. El presente artículo tiene por objeto garantizar a todas las personas el acceso a la información que se encuentre en posesión de los poderes del estado, y organismos y entidades de la administración pública, referidos a la gestión de las finanzas públicas incluyendo el detalle de los subsidios y exoneraciones que otorga el Estado a sus beneficiarios. Adicionalmente, cumplir con las disposiciones del Capítulo III “Obligaciones de Informar por parte del Estado” de la Ley N° 6 de 22 de enero de 2002. Al efecto, se deberá: Proveer lo necesario para que toda persona natural o jurídica tenga acceso a la información financiera pública mediante procedimientos generales y sencillos, particularmente a través del Internet, periódicos y otros medios de comunicación; Transparentar la gestión de las finanzas públicas mediante la difusión periódica de los presupuestos anuales y situación de los ingresos, gastos, financiamiento y situación de la deuda pública;



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Contribuir al fortalecimiento de las instituciones democráticas a través de la publicidad de sus actos y la rendición de cuentas. Artículo 26. Informes de Evaluación. El Ministerio de Economía y Finanzas remitirá a la Asamblea Nacional informes trimestrales de ejecución presupuestaria, que también serán puestos a disposición de la Contraloría General de la República. Artículo 27. Promoción de la Transparencia. Todas las entidades públicas pondrán a disposición de la ciudadanía, a través de medios electrónicos u otro medio idóneo, la información relacionada con la formulación, aprobación, ejecución y modificación del presupuesto, información que deberá ser actualizada en el sitio web de cada institución.

CAPITULO VII

Régimen Responsabilidades

Artículo 28. Medidas Preventivas y Correctivas. El Ministerio de Economía y Finanzas podrá suspender, mediante resolución motivada, el desembolso de recursos, inmovilizar la utilización de recursos públicos o restringir el acceso al crédito de una entidad pública, cuando comprometa o devengue gastos no contemplados en el presupuesto, o incumpla con la obligación de informar, de acuerdo a lo establecido en la presente Ley.

Artículo 29. Responsabilidad por la Función Pública. Los funcionarios públicos que tengan a su cargo responsabilidades de decisión, autorización o ejecución sobre cualquier materia regulada por esta Ley, deberán rendir cuentas por las decisiones tomadas, las acciones ejecutadas y los resultados obtenidos, según su competencia atribuida legalmente. Los funcionarios públicos que incumplan la presente Ley podrán ser sancionados en la esfera legal correspondiente con las garantías del debido proceso.

CAPITULO VIII

Disposiciones Finales

Artículo 30. Reglamentación. Esta Ley será reglamentada por el Órgano Ejecutivo, en un período de tres (3) meses después de su promulgación. Artículo 31. Vigencia. La presente Ley entrará en vigencia el primer día del año fiscal siguiente al año de su publicación. Artículo 32. Al momento de entrar en vigencia esta Ley, queda derogado el Título II “Sobre Medidas de Responsabilidad Fiscal”, de la Ley No. 20 de 7 mayo de 2002.



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metodología genérica

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