Menyikapi Restrukturisasi Dan Privatisasi Industri

Telekomunikasi

Menjelang tutup tahun 2002, sektor telekomunikasi Indonesia ditandai dengan peristiwa

divestasi saham pemerintah di Indosat yang menimbulkan berbagai pertanyaan publik.

Sementara itu, jika kita kembali pada awal tahun, ada beberapa rencana yang waktu itu

menjadi wacana dan semangat untuk direalisasikan. Melanjutkan diberlakukannya

Undang – Undang Telekomunikasi, pemerintah mencanangkan dilanjutkannya dua

agenda besar: restrukturisasi dan privatisasi industri telekomunikasi yang sempat terhenti

seiring pergantian regim pemerintahan. Berkaitan dengan dua agenda besar tersebut serta

divestasi saham pemerintah di Indosat di penghujung tahun ini, ada pertanyaan kebijakan

yang perlu dielaborasi, sudah sejauh manakah program restrukturisasi dan privatisasi

diimplementasikan? Dan bagaimana pula dengan manfaat serta akibat negatif yang harus

ditanggung oleh masyarakat dengan implementasi kedua program tersebut.

Pada tataran teori, restrukturisasi sektor telekomunikasi dapat berlangsung tanpa

privatisasi. Meski demikian, pada kenyataannya banyak negara yang melakukan

restrukturisasi yang selanjutnya diikuti dengan privatisasi. Sehingga dengan demikian,

dapat dikatakan restrukturisasi sektor telekomunikasi akan berujung pada privatisasi.

Mengapa demikian? Uraian terhadap jawaban ini mesti diawali dengan penjelasan

mengenai struktur pasar dan karakteristik industri jasa telekomunikasi.

Konsep Struktur Pasar

Scherer dan Ross dalam Industrial Market Structure And Economic Performance (1990)

melukiskan struktur pasar dalam konteks keterhubungan antara kondisi dasar yang

melandasi aktivitas ekonomi, perilaku pasar, dan kinerja perekonomian. Kondisi dasar

merupakan pertautan antara unsur – unsur yang menjadi penentu sifat dua sisi

perkonomian: penawaran dan permintaan. Pada sisi penawaran terdapat bahan baku,

teknologi, pasar tenaga kerja, variasi dan kualitas produk, serta perilaku bisnis.

Sedangkan yang termasuk unsur pemengaruh permintaan antara lain elastisitas harga,

produk substitusi, laju pertumbuhan ekonomi, aktivitas sosial masyarakat, strategi

pemasaran, dan opsi pembelian. Kombinasi unsur penawaran dan permintaan pada

gilirannya akan mempengaruhi struktur pasar yang ditandai dengan berbagai indikator

seperti jumlah, ukuran, dan distribusi penjual dan pembeli. Struktur pasar dapat pula

dikenali dengan ada tidaknya hambatan bagi pendatang baru, atau dalam tataran teoretis

dapat dilihat dari bentuk kurva biaya.

Secara ekstrem struktur pasar hanya ada dua: persaingan sempurna dan monopoli.

Persaingan sempurna terjadi jika jumlah, ukuran dan distribusi pelaku pasar tidak terukur

jumlahnya, serta tidak ada hambatan berarti untuk masuk dan keluar dari pasar.

Sebaliknya, jika kondisi persaingan sempurna tidak terjadi yang muncul adalah pasar

yang bersifat monopolis. Restrukturisasi dalam konteks pembangunan telekomunikasi di

Indonesia dapat dilihat sebagai upaya untuk menggeser spektrum dari pasar monopolis ke

pasar persaingan.

Jika hanya dilihat dari kepentingan untuk menambah jumlah penawaran, dan keyakinan

bahwa banyak pihak swasta dapat menyelenggarakan layanan, uraian di atas dapat juga

menjelaskan mengapa pergeseran struktur pasar sektor telekomunikasi hampir selalu

diikuti dengan privatisasi. Namun demikian, dalam kenyataannya, alasan privatisasi

perusahaan BUMN telekomunikasi di Indonesia lebih diwarnai oleh motivasi untuk

menutup defisit fiskal dari pada upaya restrukturisasi.

Scherer dan Ross selanjutnya menjelaskan pula bahwa pada gilirannya struktur pasar

akan mempengaruhi tingkah laku (conduct) pelaku pasar terutama dalam hal sikapnya

terhadap kebijakan harga, strategi pengembangan usaha, serta reaksi terhadap regulasi.

Tingkah laku yang diwujudkan dalam strategi maupun operasional baik secara individu

maupun agregat akan mempengaruhi kinerja (performance) perusahaan maupun

perekonomian. Dalam konteks ini akan terlihat apakah pasar sudah efisien atau masih

banyak kemubasiran (dead weight loss) yang sengaja atau tidak diciptakan oleh pelaku

pasar.

Dengan alur pikir di atas, diskursus mengenai struktur pasar dan kinerja sektor

telekomunikasi, mau tidak mau akan bersinggungan dengan kebijakan publik, seperti

misalnya perijinan, perpajakan, standar peralatan dan layanan, interkoneksi, penetapan

tarif, kompetisi versus monopoli, dan lain – lain. Hal ini diperkuat oleh masih adanya

anggapan bahwa telekomunikasi tergolong sektor strategis yang pengelolaannya

membutuhkan keterlibatan intensif pemerintah dalam bentuk pengawasan dan

pengaturan.

Realita dan Hambatan

Senario ideal dari program restrukturisasi biasanya diawali dengan perencanaan jumlah

pemain yang dianggap efisien untuk melayani pasar. Selanjutnya satu pemain baru

diijinkan untuk menjadi operator pada layanan jaringan maupun layanan jasa

telekomunikasi sehingga membentuk pasar yang duopolis. Jika sukses, senario akan

dilajutkan dengan era kompetisi penuh di mana makin banyak perusahaan yang diberi ijin

menjadi operator layanan jasa jaringan dan jasa nilai tambah di atasnya.

Permasalahannya, tidak selalu senario berjalan mulus. Menarik pelajaran dari Inggris

dalam merestrukturisasi industri telekomunikasinya, ada persoalan mendasar yang

menjurus ke arah konflik ketika regulator merubah pasar dari monopoli ke persaingan

melalui dikeluarkannya ijin – ijin baru. Jika selama regim monopoli, penyelenggara

tunggal dibebani kewajiban sosial, seperti memberi layanan kepada daerah – daerah

miskin atau karena kondisi geografisnya tidak menghasilkan keuntungan, munculnya

pemain baru menjadikan monopolis berubah perilaku berkompetisi semu. Dikatakan

kompetisi semu karena secara de facto, masih monopolis, namun dengan berkedok

kompetisi menggunakan kekuatan pasarnya untuk menutup peluang usaha pemain baru.

Sementara itu, pemain baru akan lebih senang bermain di pasar basah dari pada masuk ke

pasar kering. Jika skenario semacam ini terjadi, restrukturisasi tidak akan membawa

perubahan apa – apa, malahan justru makin menguatkan eksistensi monopolis.

Hambatan restrukturisasi sektor telekomunikasi sebagaimana diuraikan di atas rupanya

terjadi pula di Indonesia. Menyikapi berlakunya UU 36/1999 tentang Telekomunikasi

yang membawa semangat hapusnya monopoli, Telkom sebagai monopolis merubah

strategi usahanya. Namun demikian, perubahan strategi ini dilandasi oleh semangat untuk

mempertahankan kekuasaan pasar. Sehingga perilaku yang muncul adalah makin

bertambah banyaknya produk – produk layanan Telkom (yang seharusnya dapat

diselenggarakan oleh Usaha Kecil Menengah /UKM), dan makin agresifnya Telkom

menutup peluang bisnis pelanggan yang dianggap sebagai pesaing (Internet Service

Provider, Warnet, Wartel). Hal ini masih ditambah dengan kuatnya lobby kepada

regulator untuk menggolkan kenaikan tarif telepon dan menetapkan secara sepihak tarif

interkoneksi menjadikan Telkom sebagai monster raksasa yang melahap semut – semut

hitam. Selain itu, dengan alasan demi menjaga kesehatan perusahaan, pembangunan

jaringan baru di daerah tidak potensial terpaksa ditunda atau bahkan dilupakan, hal ini

jelas makin memperlama meningkatnya densitas telepon.

Jika dianalogikan dengan industri roti, ijin penyelenggaraan jaringan yang diberikan

pemerintah sama dengan gandum, terigu sama dengan jaringan, serta roti, mie, dan

produk olahan berbahan baku terigu sama dengan jasa telekomunikasi yang berjalan di

atas jaringan. Pemerintah yang punya gandum menyerahkan sebagian besar gandumnya

kepada Telkom dan sisanya kepada Indosat untuk dioleh menjadi terigu. Karena

majoritas terigu dipegang Telkom maka kendali distribusinya pun ditentukan oleh

Telkom. Perusahaan roti yang bersedia tunduk pada ketentuan Telkom akan mendapat

terigu dengan harga yang baik, sementara perusahaan roti yang tidak cooperative tidak

memperoleh jatah terigu atau harus membeli dengan harga lebih mahal. Sialnya, Telkom

juga punya perusahaan roti dan mie, sehingga berkepentingan agar toko roti dan pabrik

mie lain mati. Sementara itu, pemerintah belum bermaksud menambah penerima

gandum.

Anehnya perhatian yang yang diberikan regulator kepada Telkom tidak sebaik yang

diberikan kepada pemegang ijin baru, Indosat. Alasan yang berulang kali diketengahkan

adalah karena Indosat hendak dijual kepada investor (asing) sehingga perlu perusahaan

nasional (Telkom) yang kuat. Merasa sebagai pendatang baru dan akan dijual, komitmen

manajemen Indosat untuk membangun jaringan baru tentu hanya kecil saja. Hal ini

terbukti dengan munculnya janji untuk menargetkan pembangunan 759 ribu sambungan

menggunakan teknologi wireless, suatu jumlah yang kurang signifikan dalam

meningkatkan teledensity. Dapat diduga Indosat akan mengikuti jejak Telkom dalam

memprioritaskan pada pasar yang basah dari pada masuk ke pasar yang tidak potensial.

Sikap kurang transparan, dan keberpihakan kepada monopolis yang ditunjukkan

regulator, serta perilaku pemegang hak duopoli dalam strategi bisnisnya diperkirakan

akan memperlambat laju restrukturisasi pasar industri telekomunikasi di Indonesia.

Apalagi didukung dengan belum tersedianya perangkat legal yang adil dan efisien untuk

mengakomodasi adanya konvergensi telekomunikasi dan teknologi informasi, serta

keengganan pemerintah dan regulator dalam mewujudkan Badan Regulasi

Telekomunikasi (yang) Independen sebagaimana dituntut oleh masyarakat melalui UU

36/1999.

Dikaitkan dengan pertanyaan kedua di awal kolom ini, jika restrukturisasi sektor

telekomunikasi, khususnya pada layanan jaringan dan jasa telekomunikasi tetap hanya

berwujud duopoli, sementara tujuan restrukturisasi adalah mencipatakan pasar yang

diramaikan oleh banyak operator dan semuanya berkompetisi secara sehat, dapatkah

dikatakan bahwa restrukturisasi telah berhasil dilaksanakan dengan baik? Seiring dengan

dinamika sektor telekomunikasi yang selalu ditandai dengan inovasi teknologi, jika

struktur pasar masih seperti sekarang ini dapat dikatakan restrukturisasi belum

memberikan manfaat yang berarti bagi masyarakat. Walahuallam.

Mas Wigrantoro Roes Setiyadi