meistararitgerð í lögfræði - skemman saman (lokaeintak).pdf · skpl. gerð skil með...
TRANSCRIPT
Meistararitgerð
í lögfræði
Bótaákvæði skipulagslaga
Jörgen Már Ágústsson
Umsjónarkennari: Helgi Áss Grétarsson
Júní 2016
2
Útdráttur
Í 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. 22. gr. laga nr. 59/2014, er mælt fyrir um bótarétt
fasteignaeigenda og eftir atvikum annarra rétthafa vegna tjóns sem leiðir af skipulagsáætlunum
eða breytingum á þeim. Ákvæðið er að mörgu leyti matskennt og hvorki hefur verið fjallað um
það í fræðiskrifum né reynt á fyrir dómstólum. Markmið ritgerðarinnar lúta að því að skýra inntak
ákvæðisins, aðallega 1. mgr. þess. Í því skyni er fyrst og fremst horft til sambærilegra efnisatriða
í eldri bótaákvæðum skipulagslaga og hvernig þau hafa verið túlkuð af Hæstarétti Íslands. Meðal
annars er fjallað um samspil einstakra skipulagsáætlana við bótaákvæði skipulagslaga, tjón á hvaða
verðmætum getur orðið til þess að bótaskylda stofnist og hvers eðlis eignarskerðing skal vera svo
skylt sé að láta bætur koma fyrir.
Bótaskylda horfir við með ólíkum hætti eftir því hvort tjón stafar af svæðis-, aðal- eða
deiliskipulagi. Hún getur fyrst stofnast eftir að skipulag tekur gildi í samræmi við ákvæði
skipulagslaga. Þær kröfur sem eru gerðar til sönnunar tjónþola eru mismunandi eftir því hvaða
verðmæti verða fyrir skerðingu og almennt eru gerðar ríkari kröfur ef um skerðingu á
nýtingarmöguleikum er að ræða. Meginskilyrði ákvæðisins gera það að verkum að bótarétti er
skorinn þröngur stakkur. Í ritgerðinni er rökstutt að bætur vegna tjóns, sem leiðir af
skipulagsáætlunum eða breytingum á þeim, muni líklega einungis koma til greina í sérstökum
undantekningartilvikum.
3
EFNISYFIRLIT
1 Inngangur ..................................................................................................................................... 6
2 Almennt um bótaákvæði skipulagslaga ....................................................................................... 8
2.1 Almennt um 51. gr. skpl. ....................................................................................................... 8
2.2 Eignarskerðingar og efni skipulagsáætlana ......................................................................... 10
2.2.1 Skipulag og togstreita hagsmuna .................................................................................. 10
2.2.2 Efni skipulagsáætlana og fjárhagslegir hagsmunir fasteignaeigenda og annarra rétthafa
............................................................................................................................................... 12
3 Skipulagsáætlanir og bótaskylda................................................................................................ 15
3.1 Inngangur ............................................................................................................................ 15
3.2 Skipulag í skilningi 1. mgr. 51. gr. skpl. ............................................................................. 15
3.2.1 Almennt um skipulagsáætlanir og hugtakið skipulag í skilningi 1. mgr. 51. gr. skpl. . 15
3.2.2 Landsskipulagsstefna .................................................................................................... 17
3.2.3 Svæðisskipulag ............................................................................................................. 19
3.2.4 Aðalskipulag ................................................................................................................. 21
3.2.5 Deiliskipulag ................................................................................................................. 23
3.2.6 Samantekt um samspil landsskipulagsstefnu, svæðis-, aðal- og deiliskipulags við 1.
mgr. 51. gr. skpl. .................................................................................................................... 24
3.3 Skipulag í skilningi 1. mgr. 51. gr. skpl.: Frá undirbúningi til framkvæmda...................... 25
3.3.1 Ferli skipulagsáætlana .................................................................................................. 25
3.3.2 Hvenær gat bótaskylda fyrst stofnast samkvæmt eldri bótaákvæðum skipulagslaga? . 26
3.3.3 Hvenær getur bótaskylda fyrst stofnast samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl.? .................... 27
3.3.4 Bótaskylda og framkvæmd skipulags ........................................................................... 28
3.3.5 Túlkun sambærilegra efnisatriða í eldri bótaákvæðum skipulagslaga .......................... 29
3.3.6 Ákvæði 1. mgr. 51. gr. skpl. og framkvæmd skipulags ................................................ 31
3.4 Áskilnaður 1. mgr. 51. gr. skpl. um orsakasamband ........................................................... 31
3.4.1 Almennt um orsakasamband ........................................................................................ 31
3.4.2 Eldri dómaframkvæmd og orsakasamband .................................................................. 33
3.4.3 Ákvæði 1. mgr. 51. gr. skpl.: ,,Leiði skipulag eða breyting á skipulagi [...]“ .............. 36
4 Verðmæti fasteigna samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. ................................................................. 38
4.1 Inngangur ............................................................................................................................ 38
4.2 Eldri bótaákvæði og krafan um beint fjárhagslegt tjón ....................................................... 38
4
4.3 Ákvæði 1. mgr. 51. gr. skpl. og fasteignarhugtakið ............................................................ 39
4.3.1 Fasteign í skilningi 1. mgr. 51. gr. skpl. ....................................................................... 39
4.3.2 Mannvirki sem hluti fasteignarhugtaksins samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. ................. 40
4.4 Skerðing á nýtingarmöguleikum sem andlag bótakröfu samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. ... 43
4.4.1 Almennt ........................................................................................................................ 43
4.4.2 Hlutlægar heimildir....................................................................................................... 44
4.4.3 Afmörkuð og tilgreind réttindi ..................................................................................... 48
4.4.4 Bótaskylda vegna skerðinga á byggingarheimildum .................................................... 50
4.4.5 Raunveruleg hagnýting og bótaskylda ......................................................................... 52
4.4.6 Er ekki lengur hægt að sækja bætur vegna skerðinga á nýtingarmöguleikum fasteigna?
............................................................................................................................................... 53
5 Sérstakar og verulegar eignarskerðingar samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. ................................. 56
5.1 Inngangur ............................................................................................................................ 56
5.2 Bótaskylda samkvæmt skipulagslögum og samkvæmt eignarréttarákvæði
stjórnarskrárinnar ...................................................................................................................... 56
5.2.1 Skipulag og stjórnarskrárbundin réttindi ...................................................................... 56
5.2.2 Réttarvernd 1. mgr. 72. gr. skpl. og tenging hennar við skilyrði 1. mgr. 51. gr. skpl. . 58
5.3 Ákvæði 1. mgr. 51. gr. skpl. og sérstakar eignarskerðingar ................................................ 59
5.3.1 Sérstakar eignarskerðingar og eldri bótaákvæði skipulagslaga .................................... 59
5.3.2 Ákvæði 1. mgr. 51. gr. skpl. og sérstakar eignarskerðingar ......................................... 62
5.4 Krafa 1. mgr. 51. gr. skpl. um verulega skerðingu á verðmæti fasteignar .......................... 64
5.4.1 Almennt ........................................................................................................................ 64
5.4.2 Krafan um verulega skerðingu og eldri bótaákvæði skipulagslaga .............................. 65
5.4.3 Krafan um verulega skerðingu og eldri dómaframkvæmd ........................................... 67
5.4.4 Er þess krafist samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. að hægt sé að jafna skerðingu til
eignarnáms? ........................................................................................................................... 71
5.5 Samantekt ............................................................................................................................ 74
6 Ákvæði 2. mgr. 51. gr. skpl. ...................................................................................................... 75
6.1 Inngangur ............................................................................................................................ 75
6.2 Meginskilyrði 2. mgr. 51. gr. skpl. ...................................................................................... 75
6.2.1 Almennt um beitingu ákvæðisins ................................................................................. 75
6.2.2 Almenningsþörf ............................................................................................................ 77
6.2.3 Eðlileg hagnýting .......................................................................................................... 81
5
7 Bótaákvæði danskra og norskra skipulagslaga .......................................................................... 84
7.1 Almennt ............................................................................................................................... 84
7.2 Norskur réttur ...................................................................................................................... 84
7.2.1 Almennt ........................................................................................................................ 84
7.2.2 Ákvæði 15.1–15.3 nskpl. .............................................................................................. 85
7.2.3 Meginsjónarmið sem eiga við um túlkun bótaákvæða norskra skipulagslaga ............. 87
7.3 Danskur réttur ...................................................................................................................... 89
7.3.1 Almennt ........................................................................................................................ 89
7.3.2 47. gr. A og 49. gr. dskpl. ............................................................................................. 89
7.3.3 48. gr. dönsku skipulagslaganna ................................................................................... 90
7.3.4 Meginsjónarmið sem eiga við um túlkun bótaákvæða danskra skipulagslaga ............. 92
7.4 Samanburður ....................................................................................................................... 92
8 Niðurstöður ................................................................................................................................ 96
Heimildaskrá ............................................................................................................................... 103
Dómaskrá .................................................................................................................................... 105
6
1 Inngangur
Í nútímasamfélagi getur verið vandasamt að skipuleggja manngert rými. Framtíðarásýnd borga og
bæja og nýting lands ræðst að miklu leyti af ákvörðunum sem teknar eru við gerð skipulagsáætlana.
Við skipulagsgerð koma margir að og ólíkir hagsmunir fléttast saman eða rekast á. Huga þarf að
þörfum almennings en einnig einstakra fasteignaeigenda og annarra rétthafa. Einkahagsmunir
þeirra síðarnefndu eru að jafnaði fjárhagslegir og varða þær eignir sem almennt séð eru þær
verðmætustu í eigu manna; fasteignir. Með ákvörðunum skipulagsyfirvalda er iðulega lagður
grundvöllur að hagnýtingarmöguleikum fasteigna til lengri tíma litið. Slíkar ákvarðanir geta bæði
haft ívilnandi og íþyngjandi áhrif á verðgildi fasteigna og þar með fjárhagslega hagsmuni
fasteignaeigenda og annarra rétthafa. Meginviðfangsefni ritgerðarinnar lýtur að síðarnefndu
áhrifunum en henni er ætlað að varpa ljósi á hvenær skipulag eða skipulagsbreytingar hafa í för
með sér bótaskylt tjón samkvæmt ákvæðum skipulagslaga.
Markmið ritgerðarinnar lúta að því að skýra inntak gildandi bótaákvæða skipulagslaga, fyrst
og fremst skilyrði bótaskyldu samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. 22 . gr.
laga nr. 59/2014 (hér eftir skpl. eða skipulagslög). Með ákvæðinu er fasteignaeigendum og eftir
atvikum öðrum rétthöfum tryggður bótaréttur vegna tjóns sem leiðir af skipulagi eða breytingum
á skipulagi. Ákvæðið tók nýlega breytingum og hvorki hefur verið fjallað um það í fræðiskrifum
né reynt á fyrir dómstólum. Þrátt fyrir að lítil sem engin réttarframkvæmd liggi fyrir um túlkun
ákvæðisins byggir það á gömlum merg og á margt sammerkt með bótaákvæðum eldri
skipulagslaga. Í ritgerðinni er lögð áhersla á að leiða í ljós og kanna ákveðnar meginreglur sem
lagðar hafa verið til grundvallar við túlkun eldri bótaákvæða skipulagslaga. Í því skyni verður
kannað hvernig sambærileg efnisatriði í þeim ákvæðum hafa verið túlkuð af Hæstarétti Íslands og
hvaða ályktanir má draga af dómaframkvæmd um skýringu 1. mgr. 51. gr. skpl. Jafnframt verður
texti ákvæðisins og athugasemdir í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014,
tekin til ítarlegrar skoðunar.
Í 2. kafla ritgerðarinnar er 51. gr. skpl. kynnt til sögunnar. Í kaflanum er fjallað almennt um
ákvæðið og hvaða hagsmunir liggja að baki beitingu þess. Einnig er tekið til skoðunar hvernig
samspil ákvæða skipulagslaga og efni skipulagsáætlana getur haft áhrif á fjárhagslega hagsmuni
fasteignaeigenda og annarra rétthafa. Í 3. kafla er umfjöllunarefnið hvað felst í hugtakinu skipulag
í skilningi 1. mgr. 51. gr. skpl. Þar er fjallað almennt um skipulagsáætlanir og samspil
landsskipulagsstefnu, svæðis-, aðal- og deiliskipulags við 1. mgr. 51. gr. skpl. Í framhaldi af því
7
er leitast við að greina hvenær í skipulagsferlinu bótaskylda getur fyrst stofnast og hvort skipulag
þurfi að vera komið til framkvæmda svo að bótakrafa sé gjaldkræf. Því næst er kannað hvað felst
í kröfu 1. mgr. 51. gr. skpl. um orsakasamhengi en í því sambandi er fyrst og fremst horft til eldri
dómaframkvæmdar. Í 4. kafla er tekið til umfjöllunar hvað telst til verðmæta fasteigna í skilningi
1. mgr. 51. gr. skpl. Í kaflanum er kannað hvað felst í hugtakinu fasteign í skilningi ákvæðisins og
fjallað almennt um mannvirki sem hluta fasteignarhugtaksins. Í framhaldi af því er litið til þess
hvernig skerðing á nýtingarmöguleikum fasteigna getur verið andlag bótakröfu samkvæmt 1. mgr.
51. gr. skpl. Í 5. kafla er tekið til skoðunar hvað felst í skilyrði 1. mgr. 51. gr. skpl. um að
eignarskerðing skuli vera veruleg og sérstök. Í því skyni er litið til þeirra réttarverndar sem leiðir
af 1. mgr. 72. gr. stjskr. og hún borin saman við skilyrðið. Að því frágengnu er sjónum beint að
hvort og þá hvernig eldri bótaákvæði hafi gert kröfu um verulegar og sérstakar eignarskerðingar.
Einnig er sérstaklega tekið til skoðunar hvort þess hafi verið krafist samkvæmt eldri og gildandi
bótaákvæðum skipulagslaga að eignarskerðing væri þess eðlis að hægt væri að jafna henni til
eignarnáms í skilningi 1. mgr. 72. gr. stjskr. Í 6. kafla er 2. mgr. 51. gr. skpl. tekin til skoðunar. Í
kaflanum eru 1. og 2. mgr. 51. gr. skpl. bornar saman og einstökum efnisskilyrðum 2. mgr. 51. gr.
skpl. gerð skil með hliðsjón af beitingu eldri bótaákvæða skipulagslaga. Í 7. kafla eru bótaákvæði
norskra og danskra skipulagslaga tekin til skoðunar. Þar er gerð grein fyrir orðalagi ákvæðanna og
þeim meginsjónarmiðum sem lögð eru til grundvallar við beitingu þeirra. Að lokum eru ákvæðin
borin saman við bótaákvæði íslenskra skipulagslaga. Loks eru niðurstöður dregnar saman í 8.
kafla.
8
2 Almennt um bótaákvæði skipulagslaga
2.1 Almennt um 51. gr. skpl.
Meginviðfangsefni skipulagslaga lúta að fasteignum og réttindum sem þeim tengjast. Lögin veita
sveitarfélögum heimildir til að taka bindandi ákvarðanir með skipulagsáætlunum um hvar og
hvernig landið skal byggjast.1 Með tilliti til skipulagslaga er hægt að lýsa inntaki eignarráða yfir
fasteignum með þeim hætti að fasteignareigandi geti hagnýtt eign sína innan þeirra marka sem
skipulagslög og efni skipulagsáætlana setja honum á hverjum tíma. Réttindi yfir fasteignum eru
með öðrum orðum háð takmörkunum sem leiða af skipulagslögum og efni skipulagsáætlana.2
Slíkar takmarkanir geta verið verulega íþyngjandi fyrir fasteignaeigendur og aðra rétthafa og í
sumum tilvikum skert hagsmuni aðila með þeim hætti að skylt er að láta bætur koma fyrir.
Helstu réttarheimildirnar um skipulags- og byggingarmálefni eru skipulagslög, lög um
mannvirki nr. 160/2010 og skipulagsreglugerð nr. 90/2013 (hér eftir skprl. eða
skipulagsreglugerð). Lög um mannvirki nr. 160/2010 og skipulagsreglugerð innihalda ekki ákvæði
sem mæla fyrir um bótaskyldu skipulagsyfirvalda. Helsta réttarheimildin um bótaskyldu
skipulagsyfirvalda eru ákvæði skipulagslaga. Meginákvæði laganna sem tryggir
fasteignaeigendum bótarétt vegna tjóns, sem leiðir af skipulagi eða skipulagsbreytingum, er 51.
gr. skpl.
Í aðdraganda að lögfestingu skipulagslaga nr. 123/2010 taldi umhverfisnefnd Alþingis
mikilvægt að ákvæði laganna um bótaábyrgð yrðu tekin til nákvæmrar skoðunar. Í þessu skyni
beindi nefndin því til umhverfisráðuneytisins að hefja vinnu við endurskoðun á bótaákvæðum
skipulagslaga.3 Afrakstur þessarar vinnu var frumvarp til laga nr. 59/2014 um breytingu á
skipulagslögum nr. 123/2010 (bótaákvæði o.fl.). Lög nr. 59/2014 fólu í sér víðtækar breytingar á
bótaákvæðum skipulagslaga og með þeim var texta 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 breytt
umtalsvert og lögfest tvö ný bótaákvæði; 51. gr. a. og 51. gr. b.
1 Gunnar G. Schram: Umhverfisréttur, bls. 131. Í ritgerðinni er bæði notast við orðin skipulag og skipulagsáætlanir
þegar fjallað er um svæðis-, aðal- og deiliskipulag. 2 Eftirfarandi ummæli úr forsendum héraðsdóms í Hrd. 14. júní 2012 (563/2011) (Hlíðsnes), sem Hæstiréttur gerði að
sínum eigin, eru lýsandi í þessu samhengi: ,,Alkunna er að eignarráðum fasteignareiganda eru að lögum settar ýmsar
skorður, meðal annars af skipulagsyfirvöldum samkvæmt heimild í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997, sbr.
nú skipulagslög nr. 123/2010. Veita lögin heimild til að takmarka ráðstöfunarrétt eiganda á eign sinni með áætlun um
breytta landnotkun í því skyni að stuðla að hagkvæmri nýtingu lands og gæða þess, tryggja varðveislu náttúru og
menningarverðmæta.“ [leturbr. höf.] 3 Þskj. 1464, 138. lögþ. 2009–10, bls. 7.
9
Ákvæði 51. gr. skpl. ber fyrirsögnina ,,Bætur vegna skipulags og yfirtaka eigna“. Í ákvæðinu
er fjallað um bóta- og innlausnarskyldu sveitarfélaga vegna skipulags eða skipulagsbreytinga.
Hinar eiginlegu bótareglur koma fram í 1. og 2. mgr. 51. gr. skpl. Ákvæðin eru um margt ólík en
þau eru svohljóðandi:
Leiði skipulag eða breyting á skipulagi til þess að verðmæti fasteignar skerðist verulega, umfram það
sem við á um sambærilegar eignir í næsta nágrenni, á sá er getur sýnt fram á tjón af þeim sökum rétt
á bótum frá viðkomandi sveitarfélagi.
Ef með skipulagi hefur verið tekin ákvörðun um að tiltekið svæði skuli nýtt til almenningsþarfa, svo
sem undir götu eða veg, og slíkt leiðir til þess að fasteign verður ekki nýtt eins og eðlilegt er miðað
við aðstæður, m.a. hagnýtingu eigna í næsta nágrenni, á sá er getur sýnt fram á tjón af þeim sökum
rétt á bótum frá viðkomandi sveitarfélagi.
Af texta ákvæðanna leiðir að 1. mgr. er almenn bótaregla á meðan 2. mgr. er sértæk.4 Ákvæði 2.
mgr. 51. gr. skpl. verður einungis beitt í kjölfar þess að ákvörðun hafi verið tekin í skipulagi um
að tiltekið svæði skuli nýtt til almenningsþarfa. Gildissvið 1. mgr. 51. gr. skpl. er hins vegar rýmra
og verður því beitt um hinar ýmsu eignarskerðingar, sem leiða af skipulagi eða
skipulagsbreytingum, svo fremi sem efnisskilyrði ákvæðisins séu uppfyllt. Með tilliti til þessa má
gera ráð fyrir að í réttarframkvæmd muni reyna meira á beitingu 1. mgr. 51. gr. skpl.
Telja verður 1. mgr. 51. gr. skpl. matskennda þar sem hvorki í ákvæðinu né annars staðar í
skipulagslögum er að finna skilgreiningu á því hvað felist í orðunum að verðmæti fasteignar
skerðist verulega eða hver sé þýðing þess að verðmæti fasteignar skerðist umfram það sem við á
um sambærilegar eignir í næsta nágrenni. Af þessu leiðir að túlkun ákvæðisins getur verið
vandasöm og flókið að afmarka nánar þann bótarétt sem þar er lögfestur.
Eins og áður segir tók 1. mgr. 51. gr. skpl. nýlega breytingum og hvorki hefur verið fjallað um
ákvæðið í fræðiskrifum né reynt á fyrir dómstólum. Það byggir hins vegar á gömlum merg og á
margt sammerkt með bótaákvæðum eldri skipulagslaga.5 Í almennum athugasemdum í
greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014, var tekið fram að í breytingunum
á 51. gr. skpl. fælist ekki veigamikil efnisbreyting á þeim bótarétti sem þegar væri lögfestur heldur
4 Fyrirmynd að uppbyggingu ákvæðanna er sótt til eldri bótaákvæða skipulagslaga, sbr. 25. og 26. gr. laga um skipulag
kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921 og 2. og 3. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964. 5 Á þó nokkrum stöðum í ritgerðinni verður fjallað um túlkun og skýringu eldri bótaákvæða skipulagslaga en forverar
1. mgr. 51. gr. skpl. eru sem hér segir: 25. gr. laga um skipulag kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921, 2. mgr. 29. gr.
skipulagslaga nr. 19/1964, 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr.
123/2010, áður en ákvæðinu var breytt með lögum nr. 59/2014.
10
fremur skýring á inntaki hans.6 Í nefndaráliti umhverfis- og samgöngunefndar Alþingis var einnig
tekið fram að dómaframkvæmd hefði þegar svarað ýmsum spurningum sem vörðuðu beitingu 51.
gr. skpl. og ,,þar á meðal hvenær skerðing telst veruleg, hvenær orsakasamband og sennileg
afleiðing er fyrir hendi og hvaða kröfur eru gerðar til þess að tjónþoli sýni fram á tjón sitt og
ráðstafanir til þess að draga úr tjóni.“7 Nefndin áréttaði síðan að lagabreytingunum væri ekki ætlað
að breyta túlkun ákvæðisins að þessu leyti. Af þessu má ráða að þrátt fyrir takmarkaða
réttarframkvæmd 1. mgr. 51. gr. skpl. geta sambærileg efnisatriði eldri bótaákvæða skipulagslaga
skipt máli við túlkun ákvæðisins.
Í ritgerðinni verða meginskilyrði 1. mgr. 51. gr. skpl. tekin til skoðunar og þau skýrð með
hliðsjón af texta ákvæðisins og sambærilegum efnisatriðum í eldri bótaákvæðum. Í stuttu máli er
um að ræða þrjú skilyrði: Í fyrsta lagi að skipulag eða skipulagsbreyting hafi valdið tjóni. Í öðru
lagi að verðmæti fasteignar hafi orðið fyrir skerðingu og í þriðja lagi að um sé að ræða verulega
skerðingu umfram það sem við á um sambærilegar fasteignir í næsta nágrenni. Í köflunum sem
koma hér á eftir verður reynt að útskýra og kanna nánar hvað felst í þessum skilyrðum en í 6. kafla
verður 2. mgr. 51. gr. skpl. tekin til skoðunar. Áður en vikið verður að einstökum efnisþáttum 1.
mgr. 51. gr. skpl. er hins vegar rétt að gera stuttlega grein fyrir þeim hagsmunum sem eru
undirliggjandi við beitingu bótaákvæða skipulagslaga og með hvaða hætti ákvæði laganna og efni
skipulagsáætlana geta haft áhrif á fjárhagslega hagsmuni fasteignaeiganda og annarra rétthafa.
2.2 Eignarskerðingar og efni skipulagsáætlana
2.2.1 Skipulag og togstreita hagsmuna
Markmiðsákvæði skipulagslaga eiga það sammerkt að hagur heildarinnar skal hafður að leiðarljósi
við gerð skipulagsáætlana.8 Í ákvæðum, sem mæla fyrir um markmið og viðfangsefni einstakra
skipulagsáætlana, er jafnframt vísað til markmiða skipulagslaga.9 Ásamt því að standa vörð um
hagsmuni heildarinnar er skipulagsáætlunum einnig ætlað að vernda hagsmuni fasteignaeigenda
og annarra rétthafa.10
6 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 6. 7 Þskj. 1143, 143. lögþ. 2013–14, bls. 2. 8 Sjá hér m.a. a og b-lið 1. mgr. 1. gr. skpl. 9 Sjá 2. mgr. 21. gr. skpl. (svæðisskipulag), 3. mgr. 28. gr. skpl. (aðalskipulag) og 5.1.2 gr. skprl. (deiliskipulag). 10 Þetta hlutverk finnur sér hljómgrunn í c-lið 1. mgr. 1. gr. skpl. Þar er tekið fram að eitt af markmiðum laganna sé
að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála í því skyni að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð
borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi. Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að
lögum nr. 59/2014, var tekið fram að skipulagsáætlunum væri ,,ætlað að veita fasteignareigendum og öðrum rétthöfum
11
Við skipulagsgerð getur myndast togstreita á milli öndverðra hagsmuna; annars vegar
hagsmuna fasteignaeigenda og annarra rétthafa sem vilja sjá eign sína dafna og halda eða auka við
verðgildi sitt og hins vegar almannahagsmuna, sem krefjast í sömu tilvikum að gengið sé á rétt
hinna fyrrnefndu.
Bótaákvæðum skipulagslaga er ætlað að feta vandrataðan veg á milli þessara öndverðu
hagsmuna. Skipulag er í stöðugri þróun og áherslur breytast í takt við tímann. Með tilliti til
almannahagsmuna verða bótaákvæðin að tryggja sveitarfélögunum ákveðið svigrúm til að aðlaga
skipulagsáætlanir að breyttum aðstæðum. Þessu til stuðnings má benda á að ef viðurkennt væri að
allar eignarskerðingar, sem leiddu af skipulagi eða skipulagsbreytingum, hefðu í för með sér
bótaskylt tjón mætti ætla að skipulagsyfirvöld gætu ekki beitt valdi sínu til skipulagsgerðar með
viðhlítandi hætti. Þetta gæti síðan hamlað að valdinu sé beitt með eðlilegum hætti í þágu
almannahagsmuna.11
Þrátt fyrir að bótaákvæðin verði að tryggja sveitarfélögunum ákveðið svigrúm er hins vegar
ljóst að hagsmunir einstakra fasteignaeigenda mega ekki vera fyrir borð bornir þótt hagur
heildarinnar sé hafður að leiðarljósi. Í bótamálum vegna tjóns, sem leiðir af skipulagi eða
breytingum á skipulagi, reyna aðilar að sækja bætur vegna skerðinga á þeim eignum eða réttindum
sem almennt séð eru þær verðmætustu í eigu viðkomandi aðila. Það er því nauðsynlegt að hafa í
huga að takmarkanir á eignarráðum á grundvelli skipulags geta verið þungbærar fyrir
fasteignaeigendur og aðra rétthafa og haft mikil áhrif á fjárhagslega hagsmuni þessara aðila.
Samandregið þjónar það almannahagsmunum á bestan hátt að bótaréttur sé skilgreindur þröngt.
Hið gagnstæða á við ef áhersla er lögð á mikilvægi einkahagsmuna. Það er hins vegar ljóst að
hvorki almanna- né einkahagsmunir geta verið algjörlega ráðandi í þessu samhengi. Eins og síðar
verður vikið að, má hins vegar færa fram röksemdir fyrir því, með tilliti til orðalags bótaákvæða
skipulagslaga, að áhersla hafi verið lögð á mikilvægi almannahagsmuna og hagsmuna
sveitarfélaganna við breytingar og þróun skipulags.
Ásamt því að mikilvægt er að átta sig á þeim hagsmunum sem eru undirliggjandi beitingu
bótaákvæða skipulagslaga, er nauðsynlegt að gera grein fyrir hvernig samspil ákvæða
ákveðna vitneskju eða upplýsingar um líklega nýtingu lands til framtíða, og þar með veita þeim tiltekna réttarvernd.“
Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 25. Hér má einnig benda á forsendur héraðsdóms í Hérd. Rvk. 15. apríl 2015 (E-
2550/2014) en þar var tekið fram að ,,[b]orgara verða að geta treyst því að ekki sé ráðist í breytingar á skipulagi nema
að veigamiklar ástæður eða skipulagsrök mæli með því. Slíkar breytingar geta raskað hagsmunum annarra lóðahafa
og dregið úr þeirra festu er deiliskipulagi er ætlað að skapa.“ 11 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 9.
12
skipulagslaga og efni skipulagsáætlana geta skert fjárhagslega hagsmuni fasteignaeigenda og
annarra rétthafa.
2.2.2 Efni skipulagsáætlana og fjárhagslegir hagsmunir fasteignaeigenda og annarra rétthafa
Ákvæði skipulagslaga og efni skipulagsáætlana geta haft margvísleg áhrif á fjárhagslega hagsmuni
fasteignaeigenda og annarra rétthafa. Í eftirfarandi umfjöllun verða nokkur meginatriði tekin til
skoðunar en umfjölluninni er ekki ætlað að vera tæmandi. Markmiðið er að gefa nokkur dæmi um
hvernig skipulag getur haft í för með sér skerðingu á fjárhagslegum hagsmunum.
Almennt má ætla að miklir fjárhagslegir hagsmunir geti verið fólgnir í byggingarrétti eða
öðrum réttindum til framkvæmda. Takmarkanir á slíkum réttindum, þá sérstaklega ef um
fyrirliggjandi réttindi er að ræða, geta verið fasteignaeigendum og öðrum rétthöfum þungbær og
haft áhrif á verðgildi einstakra fasteigna. Skipulagsáætlanir geta takmarkað heimildir aðila til að
byggja á fasteign sinni eða viðhafa aðrar framkvæmdir. Sem dæmi má nefna fyrirmæli 1. mgr. 12.
gr. skpl. Í ákvæðinu er tekið fram að bygging húsa og annarra mannvirkja og aðrar framkvæmdir
og aðgerðir sem hafa áhrif á umhverfið og breyta ásýnd þess skuli vera í samræmi við
skipulagsáætlanir. Þýðing 1. mgr. 12. gr. skpl. birtist fyrst og fremst í samspili þess við efni
skipulagsáætlana en af ákvæðinu leiðir að framkvæmdir sem eru andstæðar efni slíkra áætlana eru
almennt ólögmætar.12 Takmarkanir, sem leiða af samspili 1. mgr. 12. gr. skpl. við efni
skipulagsáætlana, geta orðið til þess að fjárhagslegir hagsmunir einstakra fasteignaeigenda verða
fyrir tjóni, t.d. ef byggingarréttur á tiltekinni lóð er skertur.
Skerðingar á fjárhagslegum hagsmunum geta einnig leitt af ákvörðunum um nýtingu lands. Í
skipulagsáætlunum er mörkuð stefna um nýtingu lands og byggðaþróun, sbr. 2. mgr. 12. gr. skpl.
Í skipulagsreglugerð er stefnu um nýtingu lands skipt í 24 flokka og ákvæði um
landnotkunarflokka eiga við um svæðis-, aðal- og deiliskipulag, sbr. 1. mgr. 6.1. gr. skprl.
Ákvarðanir um nýtingu lands á tilteknu svæði, samkvæmt svæðis-, aðal- eða deiliskipulagi, geta
verið ráðandi um þær heimildir sem fylgja tilteknum fasteignum og haft mikil áhrif á
nýtingarmöguleika þeirra. Þessu til stuðnings má benda á að óheimilt er að gefa út leyfi til
12 Álitsgerð um bætur samkvæmt 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, bls. 1. Hér má einnig benda á að mannvirkjagerð
og aðrar framkvæmdir eru að jafnaði háðar leyfum skipulags- og byggingaryfirvalda. Sem dæmi má nefna að eitt af
skilyrðum til öflunar framkvæmdarleyfis er að slíkt leyfi sé í samræmi við skipulagsáætlanir, sbr. 4. mgr. 13. gr. skpl.
Útgáfa byggingarleyfis samkvæmt lögum nr. 160/2010 um mannvirki er einnig bundin því skilyrði að mannvirkið og
notkun þess sé í samræmi við skipulagsáætlanir á svæðinu, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 13. gr. laganna.
13
framkvæmda sem ekki samrýmast stefnu um nýtingu lands í skipulagi, sbr. 1. mgr. 6.1. gr. skprl.13
Leyfileg nýting lands getur skipt miklu máli fyrir fasteignaeigendur og aðra rétthafa þar sem
verðgildi einstakra fasteigna getur að stórum hluta ráðist af þeim nýtingarmöguleikum sem fylgja
eigninni. Takmarkanir á nýtingarmöguleikum geta því haft mikil áhrif á fjárhagslega hagsmuni
hlutaðeigandi aðila.14
Skipulagsáætlanir eru samkvæmt framansögðu forsenda allra framkvæmda og
mannvirkjagerða. Ef leyfisveiting er grundvöllur tiltekinna framkvæmda er einnig almennt skilyrði
að þær séu í samræmi við skipulagsáætlanir.15 Ásamt því að vera forsenda framkvæmda og
mannvirkjagerða eru skipulagsáætlanir einnig ráðandi um nánari útfærslu þeirra.16
Þrátt fyrir að efni skipulagsáætlana hafi mikla þýðingu skipta ákvæði skipulagslaga einnig máli
við afmörkun á þeim áhrifum sem skipulagsáætlanir geta haft fjárhagslega hagsmuni
fasteignaeigenda og annarra rétthafa. Þessu til stuðnings má benda á að við lestur 1. mgr. 12. gr.
skpl. og ákvæða skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 um landnotkunarflokka má sjá að
lagafyrirmælin vísa til efnis skipulagsáætlana. Það er því nauðsynlegt að hafa í huga að flestar
skerðingar á fjárhagslegum hagsmunum fasteignaeigenda og annarra rétthafa leiða ekki einungis
af efni skipulagsáætlana eða ákvæðum skipulagslaga heldur af samspili þessara tveggja
réttarheimilda.
Eins og áður segir eru markmiðsákvæði skipulagslaga undirliggjandi í allri skipulagsgerð á
vegum sveitarfélaganna. Almennt má því gera ráð fyrir að takmarkanir sem leiða af efni
skipulagsáætlana byggi á lögbundnum og málefnalegum markmiðum í þágu almannahagsmuna.
Þrátt fyrir að ganga megi út frá að slíkar takmarkanir séu almennt lögbundnar og málefnalegar er
engum vafa undirorpið að þær geta verið mjög tilfinnanlegar fyrir einstaka fasteignaeigendur og
umtalsverðir fjárhagslegir hagsmunir geta verið í húfi þegar skipulagsyfirvöld taka ákvarðanir með
13 Leyfi til framkvæmda er skilgreint með þeim hætti að það sé ,,framkvæmdaleyfi og byggingarleyfi samkvæmt
skipulagslögum eða lögum um mannvirki og önnur leyfi til starfsemi og framkvæmda samkvæmt sérlögum sem um
viðkomandi framkvæmd gilda.“ Sjá 26. mgr. 1.3. gr. skprl. 14 Hér er þó rétt að benda á að nýtt skipulag eða skipulagsbreytingar hagga almennt ekki við mannvirkjum eða
hagnýtingu lands sem þegar er til staðar þótt slíkt fari í bága við skipulagið. Takmarkanir og skilyrði sem leiða af
skipulagslöggjöfinni taka þannig fyrst og fremst til fyrirhugaðra framkvæmda, nýrra mannvirkja eða breyttra nýtingu
fasteigna. Álitsgerð um bætur samkvæmt 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, bls. 1. Sjá einnig um sambærilegan
skilning á skipulagslögum nr. 19/1964, Gaukur Jörundsson: Eignarréttur I, bls. 55. 15 Aðalheiður Jóhannsdóttir: ,,Inngangur að umhverfisrétti“, bls. 23. 16 Hér má sem dæmi nefna að í deiliskipulagi er tekin afstaða til nýtingarhlutfalls fasteigna, hver skuli vera
hámarkshæð mannvirkja og hver skuli vera lágmarksfjarlægð á milli byggingarreita, sbr. b-liður 5.3.2.1. gr. skprl.
14
skipulagi.17 Hvort og hvenær slíkar ákvarðanir leiða til bótaskyldu skipulagsyfirvalda fer þó eftir
aðstæðum og atvikum hverju sinni með hliðsjón af túlkun á bótaákvæðum skipulagslaga.
Eins og áður hefur verið vikið að er 1. mgr. 51. gr. skpl. helsta ákvæði skipulagslaga sem
tryggir fasteignaeigendum og öðrum rétthöfum bótarétt vegna tjóns sem leiðir af skipulagi eða
skipulagsbreytingum. Eðlilegur og rökréttur upphafspunktur í umfjöllun um 1. mgr. 51. gr. skpl.
er að taka til skoðunar það sem felst í hugtakinu skipulag í skilningi ákvæðisins þar sem forsenda
þess að bótaskylda stofnist er að tjón leiði af skipulagi eða skipulagsbreytingum.
17 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 7.
15
3 Skipulagsáætlanir og bótaskylda
3.1 Inngangur
Forsenda þess að bótaskylda stofnist samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. er að skipulag eða breyting á
skipulagi hafi valdið tjóni.18 Við túlkun 1. mgr. 51. gr. skpl. er því grundvallaratriði að kanna hvað
fellur undir hugtakið skipulag í skilningi ákvæðisins.
Í þessum kafla verður tekið til skoðunar hvaða skilningur er lagður í hugtakið skipulag
samkvæmt gildandi skipulagslögum. Í því skyni verður fjallað almennt um skipulagsáætlanir,
landsskipulagsstefnu, svæðis-, aðal- og deiliskipulag og samspil þessara skipulagsáætlana við 1.
mgr. 51. gr. skpl. Einnig verður tekið til skoðunar hvenær bótaskylda getur fyrst stofnast í
skipulagsferlinu, hvort skipulag þurfi að vera komið til framkvæmda svo að bótakrafa sé gjaldkræf
og hvað felst í kröfu 1. mgr. 51. gr. skpl. um orsakasamband.
3.2 Skipulag í skilningi 1. mgr. 51. gr. skpl.
3.2.1 Almennt um skipulagsáætlanir og hugtakið skipulag í skilningi 1. mgr. 51. gr. skpl.
Eitt af lögbundnum verkefnum sveitarstjórna sveitarfélaganna er að skipuleggja nýtingu lands
innan staðarmarka sinna, sbr. 3. mgr. 3. gr. skpl.19 Skipulagsáætlanir eru tæki sveitarfélaganna til
að stýra og skipuleggja nýtingu lands. Í 19. tölul. 1. mgr. 2. gr. skpl. er að finna almenna
skilgreiningu á hugtakinu skipulagsáætlun. Þar er m.a. tekið fram að skipulagsáætlun sé áætlun
um markmið og ákvarðanir viðkomandi stjórnvalda um framtíðarnotkun lands og að slíkar áætlanir
skiptist í svæðis-, aðal- og deiliskipulag.
Sveitarfélögin hafa að miklu leyti sjálfdæmi um framtíðarstefnumótun og nýtingu lands hvert
innan sinna staðarmarka. Þau hafa því nokkuð frjálsar hendur um þau málefnalegu markmið sem
stefnt er að með tilteknum skipulagsáætlunum.20 Sveitarfélögin eru þó bundin af
18 Í bótaákvæðum eldri skipulagslaga voru gerð samskonar skilyrði. Í 25. gr. laga um skipulag kauptúna og sjávarþorpa
nr. 55/1921 var miðað við að ,,skipulagsgerð“ hefði valdið því að hús eða lóðir hefðu meira eða minna ónýst. Í 2. mgr.
29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 var forsenda bótaskyldu að tjón hefði leitt af ,,staðfestu skipulagi“. Í 1. mgr. 33. gr.
skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 var bótaskylda einskorðuð við að ,,gildistaka skipulags“ hefði valdið tjóni og
í 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, áður en ákvæðinu var breytt með lögum nr. 59/2014, var bótaskylda
bundin við að ,,gildistaka skipulagsáætlana“ hefði valdið tjóni. 19 Í 1. mgr. 12. gr. skpl. er tekið fram að skipulagsskylda nái til alls lands og hafs innan marka sveitarfélaga.
Skipulagsskyldan felur í sér að á hverjum tíma skulu vera í gildi skipulagsáætlanir. Nánari útfærsla skipulagsskyldu
sveitarfélaganna er mismunandi eftir því um hvers konar skipulag er að ræða, sbr. 1. og 2. mgr. 22. gr. skpl.
(svæðisskipulag), 1. mgr. 29. gr. skpl. (aðalskipulag) og 2. mgr. 37. gr. skpl. (deiliskipulag). 20 Aðalheiður Jóhannsdóttir: ,,Breytingar á fyrirkomulagi skipulagsmála á miðhálendi Íslands“, bls. 7. Í Hrd. 7. febrúar
2013 (439/2012) tók Hæstiréttur fram að samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skpl. hefði ,,sveitarstjórn víðtækt vald í
16
markmiðsákvæðum skipulagslaga og skipulagsreglugerðar. Efni skipulagsáætlana kann jafnframt
að vera settar skorður af lögbundnum forsendum sem sveitarfélögunum er skylt að fara eftir.21
Við skipulagsgerð eru sveitarfélögin einnig bundin af fyrirmælum 7. mgr. 12. gr. skpl.
Ákvæðið mælir fyrir um rétthæð skipulagsáætlana; svæðisskipulag, þegar það liggur fyrir, er
rétthærra en aðalskipulag og aðalskipulag er rétthærra en deiliskipulag. Í ákvæðinu er einnig tekið
fram að gildandi skipulagsáætlanir skulu vera í innbyrðis samræmi. Af kröfunum um innbyrðis
samræmi skipulagsáætlana og rétthæð þeirra leiðir að við gerð aðalskipulags eru þau sveitarfélög
sem eiga aðild að svæðisskipulagi bundin af stefnu þess, sbr. 2. mgr. 3.7.2. gr. skprl. og 7. mgr.
25. gr. skpl., og við gerð deiliskipulags er fyrirliggjandi aðalskipulag bindandi, sbr. 6. mgr. 32. gr.
skpl.22 Við mat á efni og áhrifum einstakra skipulagsáætlana er oft nauðsynlegt að hafa hliðsjón af
öðrum gildandi skipulagsáætlunum, með tilliti til framangreindra lagafyrirmæla. Kröfurnar um
innbyrðis samræmi skipulagsáætlana og rétthæð þeirra geta enn fremur skipt máli við túlkun 1.
mgr. 51. gr. skpl. en nánar verður vikið að þessum atriðum í köflum 3.2.3 og 3.2.4.23
Ekki er að finna nánari skýringu í almennum athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því
sem varð að lögum nr. 59/2014, eða í athugasemdum við einstök ákvæði frumvarpsins um hvað
fellur undir hugtakið skipulag í skilningi 1. mgr. 51. gr. skpl. Texti ákvæðisins tekur jafnframt ekki
af skarið um hvað fellur undir hugtakið. Af þessum sökum er ekki óvarlegt að styðjast við þá
skilgreiningu sem kemur fram í áðurgreindum 19. tölul. 1. mgr. 2. gr. skpl. Það má því draga þá
skipulagsmálum innan marka sveitarfélags.“ Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr.
59/2014, var tekið fram að íslensku lögin væru ,,mjög opin um þau málefnalegu sjónarmið (tilgang og markmið) sem
sveitarfélögin geta lagt til grundvallar skipulagsákvörðunum sínum.“ Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 26. 21 Aðalheiður Jóhannsdóttir: ,,Breytingar á fyrirkomulagi skipulagsmála á miðhálendi Íslands“, bls. 7. Að
sveitarfélögin séu bundin við markmiðsákvæðum skipulagslaga má ráða af einstökum ákvæðum laganna og
skipulagsreglugerðar. Í 3. mgr. 4.1.2. gr. skprl. og 3. mgr. 28. gr. skpl. er tekið fram að við gerð aðalskipulags skuli
byggja á markmiðum skipulagslaga, sambærileg ákvæði er einnig að finna í 2. mgr. 21. gr. skpl. og 1. mgr. 3.3.1. gr.
skprl. varðandi svæðisskipulag og 5.1.2. gr. skprl. varðandi deiliskipulag. 22 Sem dæmi má nefna að í greinargerð með svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins, sem ber yfirskriftina
,,Höfuðborgarsvæðið 2040“, var eftirfarandi tekið fram: ,,Höfuðborgarsvæði mun ekki fjalla um einstakar
framkvæmdir né útfæra nákvæmlega staðsetningu ákveðinnar landnotkunar. Slíkar ákvarðanir eru settar fram og
útfærðar í aðalskipulagi sveitarfélaganna sem skulu vera í samræmi við stefnumarkandi áherslu Höfuðborgarsvæðisins
2040 [...]“. [leturbr. höf.] Svæðisskipulag höfuðborgarsvæðisins 2015–2040: Höfuðborgarsvæði 2040, bls. 14. 23 Því til stuðnings að kröfur skipulagslaga um rétthæð skipulagsáætlana og innbyrðis samræmi þeirra geti skipt máli
við túlkun 1. mgr. 51. gr. skpl. má benda á eftirfarandi ummæli í forsendum héraðsdóms í Hérd. Rvk. 25. september
2015 (E-1549/2014) (Klapparstígur 9): ,,Telur dómurinn að aðalskipulagið frá 19. september 1985 fyrir
Skúlagötusvæðið verði ekki skýrt sjálfstætt og án tillits til staðfests deiliskipulags fyrir umrætt svæði, sbr. áðurgreind
markmið deiluskipulagsins sem fram koma í lögum og reglum.“ [leturbr. höf.] Í málinu, sem er nánar reifað í kafla
4.4.3, skipti samspil aðal- og deiliskipulags miklu máli við mat á því hvort réttindi aðila hefðu orðið fyrir bótaskyldu
tjóni samkvæmt þágildandi 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
17
ályktun að svæðis-, aðal- og deiliskipulag geti fallið undir hugtakið skipulag í skilningi 1. mgr. 51.
gr. skpl.
Við túlkun 1. mgr. 51. gr. skpl. ber að hafa í huga að mismunandi viðfangsefni og hlutverk
einstakra skipulagsáætlana geta orðið til þess að bótaskylda horfir við með ólíkum hætti eftir því
hvort tjón stafar af svæðis-, aðal- eða deiliskipulagi. Þetta leiðir fyrst og fremst af skilyrði
ákvæðisins um sérstakar eignarskerðingar, þ.e. að verðmæti fasteignar hafi skerst umfram það sem
við á um sambærilegar eignir í næsta nágrenni, en nánar verður vikið að inntaki skilyrðisins í
kafla 5.3. Bótaskylda getur því almennt ekki stofnast á grundvelli 1. mgr. 51. gr. skpl. nema
skipulagsáætlun hafi bein áhrif á verðmæti einstakra fasteigna umfram aðrar sambærilegar eignir.
Í eftirfarandi umfjöllun verður tekið til skoðunar hvernig mismunandi viðfangsefni og hlutverk
einstakra skipulagsáætlana hafa áhrif á túlkun 1. mgr. 51. gr. skpl.
3.2.2 Landsskipulagsstefna
Samkvæmt 14. tölul. 1. mgr. 2. gr. skpl. er landsskipulagsstefna samræmd stefna ríkisins um
skipulagsmál sem gildir til tólf ára í senn. Með skipulagslögum nr. 123/2010 voru í fyrsta skipti
lögfest ákvæði um landsskipulagsstefnu en rætt hafði verið um lögfestingu slíkra ákvæða í
aðdraganda setningu skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.24 Með gagnályktun frá 19. tölul. 1.
mgr. 2. gr. skpl. telst landsskipulagsstefna ekki vera skipulagsáætlun sveitarfélaganna í skilningi
laganna. Samhengisins vegna þykir þó rétt að víkja hér að helstu einkennum hennar og samspili
við bótaákvæði skipulagslaga.25
Í 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, áður en ákvæðinu var breytt með lögum nr.
59/2014, var í fyrsta sinn mælt fyrir um möguleikann á bótum vegna tjóns sem hlytist af
landsskipulagsstefnu.26 Með lögum nr. 59/2014 var síðan lögfest sérstakt ákvæði, 1. mgr. 51. gr.
24 Aðalheiður Jóhannsdóttir: ,,Breytingar á fyrirkomulagi skipulagsmála á miðhálendi Íslands“, bls. 14–16. 25 Það er vandkvæðum bundið að gera skilmerkilega grein fyrir hlutverki og einkennum landsskipulagsstefnu í stuttu
máli og til nánari fróðleiks má hér vísa til í 10. og 11. gr. skpl., reglugerðar um landsskipulagsstefnu nr. 1001/2011 og
athugasemda í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 123/2010, sbr. þskj. 742, 138. lögþ. 2009-2010,
bls. 35–39. Hér má einnig benda á þingsályktun um landsskipulagsstefnu 2015–2026, sbr. þskj. 1027, 145. lögþ. 2015–
16. 26 Ákvæðið var svohljóðandi: ,,Nú veldur gildistaka skipulagsáætlana því að verðmæti fasteignar lækkar,
nýtingarmöguleikar hennar skerðast frá því sem áður var heimilt eða að hún rýrnar svo að hún nýtist ekki til sömu
nota og áður og á þá sá sem sýnt getur fram á að hann verði fyrir tjóni af þessum sökum rétt á bótum úr sveitarsjóði
eða ríkissjóði eftir atvikum vegna landsskipulagsstefnu eða að sveitarsjóður leysi fasteignina til sín.“ [leturbr. höf.]
18
b. skpl., sem fjallar um bótaskyldu ríkisins vegna landsskipulagsstefnu.27 Ákvæði 1. mgr. 51. gr.
b. hefur ekki að geyma sérstök efnisskilyrði heldur vísar það til 51. gr. skpl. Við mat á því hvort
um bótaskylt tjón sé að ræða er því nauðsynlegt að túlka 1. mgr. 51. gr. b. skpl. með hliðsjón af
efnisskilyrðum 51. gr. skpl.
Með hliðsjón af fyrirmælum 1. mgr. 51. gr. b. skpl. má ráða að byggt er á því í skipulagslögum
að hugsanlega geti landsskipulagsstefna takmarkað eignarráð aðila og haft í för með sér bótaskylt
tjón. Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að skipulagslögum nr. 123/2010,
var tekið fram við skýringu á 51. gr. frumvarpsins að ,,[í] réttarframkvæmd hefur verið viðurkennt
að löggjafanum sé heimilt að setja eignarráðum almennar takmarkanir án þess að bótaskylda
stofnist enda lúti slíkar takmarkanir að því að verja almannahagsmuni en skilyrði
landsskipulagsstefnunnar er að hún varði almannahagsmuni, sbr. 10. gr.“28 Í athugasemdum í
greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014, var tekið fram í skýringum við
51. gr. b. skpl. að landsskipulagsstefna ætti ,,almennt, að því leyti sem hún yrði mögulega talin
fela í sér slík réttaráhrif að þau gætu haft áhrif á nýtingu lands, að fela í sér svo almenna
stefnumótun um landnýtingu að ekki sé líklegt að bótaréttur mundi stofnast á grundvelli hennar.“29
Það má ráða tvö meginatriði af framangreindum ummælum: Annars vegar að
landsskipulagsstefna muni almennt ekki hafa áhrif á nýtingu lands. Hins vegar að takmarkanir á
nýtingu lands, sem leiða af landsskipulagsstefnu, muni að jafnaði ekki hafa áhrif á verðmæti
einstakra fasteigna umfram sambærilegar eignir. Það má því álykta að bótaskylda vegna
takmarkana sem leiða af landsskipulagsstefnu muni heyra til undantekninga. Þrátt fyrir að
bótaskylda heyri líklega til undantekninga getur landsskipulagsstefna hins vegar haft í för með sér
afleidd áhrif. Afleidd áhrif landsskipulagsstefnu koma fram í fyrirmælum 4. mgr. 10. gr. skpl. og
orðalagi 1. mgr. 51. gr. b. skpl.
Í 4. mgr. 10. gr. skpl. er meðal annars tekið fram að sveitarfélög skuli taka mið af
landsskipulagsstefnu við gerð skipulagsáætlana eða breytinga á þeim og samræma þær
landsskipulagsstefnu innan fjögurra ára frá samþykkt hennar.30 Þar er einnig tekið fram að ef
sveitarstjórn telur að ekki beri að taka mið af samþykktri landsskipulagsstefnu við gerð
27 1. mgr. 51. gr. b. er svohljóðandi: ,,Ef tjón skv. 51. gr. leiðir af ákvörðun sem fram kemur í landsskipulagsstefnu
ber ríkið ábyrgð á greiðslu bóta og hefur skyldu til innlausnar samkvæmt þeirri grein, ef við á.“ 28 Þskj. 742, 138. lögþ. 2009–10, bls. 55. 29 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 27. 30 Í skipulagslögum er þessi skylda áréttuð í 7. mgr. 12. gr. skpl., 2. mgr. 21. gr. skpl. (svæðisskipulag) og 3. mgr. 28.
gr. skpl. (aðalskipulag).
19
skipulagsáætlunar þá skuli hún gera rökstudda grein fyrir þeirri ákvörðun. Með hliðsjón af þessum
lagafyrirmælum hefur verið ályktað að meginreglan sé ,,að sveitarfélögum beri að laga
skipulagsáætlanir sínar að landsskipulagsstefnu en í undantekningartilvikum og í krafti
meginreglunnar um sjálfsstjórn sveitarfélaga geti einstakar sveitarstjórnir komist hjá samræmingu
með því að tefla fram ákveðnum rökstuðning.“31 Að framangreindu virtu má almennt ætla að
sveitarfélög muni fylgja þeirri stefnu sem ákveðin er samkvæmt landsskipulagsstefnu við gerð eða
breytingar á svæðis-, aðal- eða deiliskipulagi.
Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því er varð að lögum nr. 59/2014, var tekið fram
í skýringum við 1. mgr. 51. gr. b. skpl. að ,,[a]f orðalagi ákvæðisins leiðir hins vegar að ef tiltekin
landnýting er útfærð í landsskipulagsstefnu, og sveitarfélag ákveður að ganga ekki gegn þeirri
ákvörðun við gerð skipulagsáætlunar sinnar, þá er það ríkið sem ber ábyrgð á því bótaskylda tjóni
sem af hlýst en ekki sveitarfélag.“32 Af þessum ummælum má ráða að ef sveitarfélag gengur ekki
gegn nýtingu lands, sem er útfærð í landsskipulagsstefnu, við gerð svæðis-, aðal- eða deiliskipulags
og af því hlýst bótaskylt tjón þá skuli tjónþoli beina bótakröfu sinni á hendur ríkissjóði samkvæmt
fyrirmælum 1. mgr. 51. gr. b. skpl. Í þessum tilvikum er orsök tjónsins í raun ekki skipulagsáætlun
sveitarfélagsins heldur fyrirmæli um nýtingu lands í landsskipulagsstefnu, sem sveitarfélaginu er
að meginreglu skylt að fylgja, sbr. áðurgreind 4. mgr. 10. gr. skpl. Ef skerðing leiðir t.d. af
deiliskipulagi, þar sem nýting lands er ákveðin í samræmi við fyrirmæli landsskipulagsstefnu, þá
gæti slík skerðing haft áhrif á einstakar fasteignir umfram sambærilegar eignir í næsta nágrenni og
enn fremur hugsanlega haft í för með sér bótaskylt tjón samkvæmt 1. mgr. 51. gr. b.33
3.2.3 Svæðisskipulag
Svæðisskipulag er skipulagsáætlun sem gerð er af tveimur eða fleiri sveitarfélögum í sameiningu.
Í svæðisskipulagi er sett fram sameiginleg stefna um byggðaþróun og þá þætti landnotkunar sem
talin er þörf á að samræma vegna sameiginlegra hagsmuna hlutaðeigandi sveitarfélaga, sbr. 22.
31 Aðalheiður Jóhannsdóttir: ,,Breytingar á fyrirkomulagi skipulagsmála á miðhálendi Íslands“, bls. 23. Sjá einnig
þskj. 742, 138. lögþ. 2009–10, bls. 38. 32 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 27. 33 Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014, var áréttað að ,,álitaefni um
bætur kæmi ekki upp vegna landsvæðis sem er í ríkiseign eða er þjóðlenda heldur vegna landsvæðis sem er í
einkaeign.“ Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 27.
20
tölul. 1. mgr. 2. gr. skpl. og 1. mgr. 3.1.2. gr. skprl.34 Samkvæmt 1. mgr. 22. gr. skpl. og 1. mgr.
3.1.3. gr. skprl. er sveitarfélögum almennt heimilt, en ekki skylt, að setja svæðisskipulag og eru
sex slíkar skipulagsáætlanir í gildi.35
Svæðisskipulag er stefnumótandi skipulagsáætlun. Almennt er ekki að finna ákvarðanir um
staðbundna nýtingu lands í slíkum áætlunum heldur sameiginlega stefnu varðandi málaflokka sem
hlutaðeigandi sveitarfélög hafa talið þörf á að samræma.36 Af þessum sökum er ólíklegt að
bótaskylda á grundvelli 1. mgr. 51. gr. skpl. stofnist vegna eignarskerðinga, sem leiða af
svæðisskipulagi, þar sem slíkar skerðingar myndu almennt taka jafnt til allra sambærilegra
fasteigna á tilteknu svæði og um er að ræða stefnumörkun.37
Þrátt fyrir að bótaskylda sveitarfélaga vegna svæðisskipulags muni að öllum líkindum heyra
til undantekninga er ekki hægt að útiloka að slík tilvik geti komið upp. Samkvæmt fyrirmælum í
1. mgr. 21. gr. skpl. og 1. mgr. 3.1.2. gr. skprl., sem mæla fyrir um markmið og efni
svæðisskipulags, er heimilt, ef nauðsyn þykir af tilgreindum ástæðum, að taka staðbundnar
ákvarðanir um nýtingu lands í svæðisskipulagi.
Álykta má að staðbundnar ákvarðanir um nýtingu lands geti haft áhrif á verðmæti einstakra
fasteigna umfram aðrar sambærilegar eignir. Þetta leiðir m.a. af fyrirmælum 7. mgr. 25. gr. skpl.
Líta má á ákvæðið sem áréttingu á kröfu skipulagslaga um innbyrðis samræmi skipulagsáætlana
og rétthæð þeirra en þar er tekið fram að við gerð aðalskipulags skuli byggt á svæðisskipulagi liggi
það fyrir. Jafnframt er stefna aðalskipulags bindandi við gerð deiliskipulags og útgáfu byggingar-
og framkvæmdaleyfa, sbr. 6. mgr. 32. gr. skpl. Ef sveitarfélag myndi sem dæmi taka ákvörðun um
34 Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að skipulagslögum nr. 123/2010, var lögð áhersla á að
í svæðisskipulagi skyldi eingöngu fjallað um sameiginleg hagsmunamál þeirra sveitarfélaga sem stæðu að
svæðisskipulaginu en fjalla ætti um aðra þætti í aðal- og deiliskipulagi. Þskj. 742, 138. lögþ. 2009–10, bls. 38. 35 Vefsíða Skipulagsstofnunar, http://www.skipulag.is/skipulagsmal/svaedisskipulag/stada-svaedisskipulags/. Með
skipulagslögum nr. 123/2010 var lögfest að ávallt skyldi vera í gildi svæðisskipulag fyrir höfuðborgarsvæðið, sbr. 2.
mgr. 22. gr. skpl. Sjá nánar þskj. 742, 138. lögþ. 2009–10, bls. 46. 36 Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 123/2010, var fjallað um staðbundnar
ákvarðanir um nýtingu lands í svæðisskipulagi og eftirfarandi tekið fram: ,,Ekki er því gert ráð fyrir að í
svæðisskipulagi sé fjallað um staðbundnar ákvarðanir um landnotkun nema þegar það þykir nauðsynlegt t.d. til að
tryggja sameiginlega hagsmuni viðkomandi sveitarfélags eða vegna nauðsynlegrar samræmingar landnotkunar í fleiri
en einu sveitarfélagi. Dæmi um slíkar staðbundnar ákvarðanir eru t.d. línulagnir vegna veitufyrirtækja og önnur stór
verkefni sem ná til svæðis sem taka til fleiri en eins sveitarfélags.” [leturbr. höf.] Þskj. 742, 138. lögþ. 2009–10, bls.
45. 37 Sem dæmi má nefna að í greinargerð með svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins, sem ber yfirskriftina
,,Höfuðborgarsvæðið 2040“, var eftirfarandi tekið fram: ,,Höfuðborgarsvæðið 2040 er því stefnumótandi áætlun þar
sem sett eru fram leiðarljós, markmið og aðgerðir, um þau viðfangsefni sem snerta sameiginleg hagsmunamál
sveitarfélaganna. Höfuðborgarsvæðið 2040 mun ekki fjalla um einstakar framkvæmdir né útfæra nákvæmlega
staðsetningu ákveðinnar landnotkunar.“ [leturbr. höf.] Svæðisskipulag höfuðborgarsvæðisins 2015–2040:
Höfuðborgarsvæðið 2040, bls. 14.
21
staðbundna nýtingu lands í svæðisskipulagi myndi slíkri ákvörðun líklega vera framfylgt í
aðalskipulagi sveitarfélagsins. Þetta gæti síðan leitt til þess að eiganda fasteignar yrði synjað um
framkvæmdar- eða byggingarleyfi. Ef slík ákvörðun, sem takmarkaði eignarráð einstakra aðila,
væri tekin í svæðisskipulagi er hugsanlegt að bótaskylda kæmi til greina að öðrum efnisskilyrðum
1. mgr. 51. gr. skpl. uppfylltum. Hins vegar er nauðsynlegt að hafa í huga að almennt er ekki að
finna ákvarðanir um staðbundna nýtingu lands í svæðisskipulagi og ekki hefur reynt á álitaefni af
þessum toga fyrir dómstólum.
Af framangreindu má álykta að bótaskylda vegna tjóns, sem leiðir af svæðisskipulagi, heyri til
undantekninga. Ekki hefur reynt á bótaskyldu vegna svæðisskipulags fyrir dómstólum en þó er
ekki hægt að útiloka að bótaskylda á grundvelli 1. mgr. 51. gr. skpl. gæti stofnast vegna tjóns sem
leiðir af svæðisskipulagi.
3.2.4 Aðalskipulag
Í skipulagslögum og skipulagsreglugerð er kveðið á um að sveitarfélög skuli setja sér
aðalskipulag.38 Í aðalskipulagi er sett fram stefna sveitarstjórnar um landnotkun, byggðaþróun,
byggðamynstur, samgöngu- og þjónustukerfi og umhverfismál í sveitarfélaginu, sbr. 1. tölul. 1.
mgr. 2. gr. skpl.39 Stefna aðalskipulags kveður á um framtíðaruppbyggingu innan tiltekins
sveitarfélags og er almennt bindandi við allar aðrar nánari skipulagsákvarðanir.40
Nánari skipulagsákvarðanir eru fyrst og fremst teknar í deiliskipulagi. Aðalskipulag er því
forskrift um hvernig deiliskipulagi skuli nánar háttað. Með aðalskipulagi er m.a. lagður
grundvöllur að gerð deiliskipulags varðandi landnotkun, takmarkanir á landnotkun og
byggðarmynstur, sbr. 2. mgr. 4.1.2. gr. skprl. Bindandi stefna aðalskipulags og ákvarðanir um
nýtingu lands hafa áhrif á byggðarþróun innan viðkomandi sveitarfélags út skipulagstímabilið.41
Einnig má álykta að stefna aðalskipulags og ákvarðanir um nýtingu lands geti haft áhrif á verðmæti
einstakra fasteigna og þar með hagsmuni einstakra fasteignaeigenda.
38 Sjá nánar 1. mgr. 29. gr. skpl. og 1. mgr. 4.1.3. gr. skprl. 39 Í skipulagsreglugerð er kveðið nánar á um viðfangsefni aðalskipulags. Í aðalskipulagi er skylt að fjalla um tiltekin
málefni og taka samhliða ákvarðanir um nýtingu lands eftir því sem við á, sbr. 4.3.1. gr. skprl. Skyldubundin
viðfangsefni aðalskipulags eru 17 talsins og að auki getur sveitarstjórn sett þar fram stefnu um önnur málefni sem
varða þróun sveitarfélagsins, sbr. 3. mgr. 4.3.1. gr. skprl., og er því ekki um tæmandi talningu að ræða. Sjá nánar a-
til q-lið 2. mgr. 4.3.1. gr. skprl. um skyldubundin viðfangsefni aðalskipulags. 40 Aðalskipulag Reykjavíkurborgar 2010-2030, A-hluti, bls. 11. 41 Aðalskipulag Reykjavíkurborgar 2010–2030, A-hluti, bls. 22.
22
Áhrif aðalskipulags á verðmæti einstakra fasteigna leiðir fyrst og fremst af fyrirmælum 6. mgr.
32. gr. skpl. Þar er tekið fram að stefna aðalskipulags sé bindandi við gerð deiliskipulags og útgáfu
byggingar- og framkvæmdaleyfa. Deiliskipulag og útgáfa leyfa verður því að vera í samræmi við
aðalskipulag.42 Það má segja að ákvæði 6. mgr. 32. gr. skpl. sé árétting á kröfu skipulagslaga um
rétthæð skipulagsáætlana og innbyrðis samræmi þeirra. Með hliðsjón af fyrirmælum 6. mgr. 32.
gr. skpl. mætti almennt ætla að efni deiliskipulags fari ekki í bága við þá stefnu sem hefur verið
sett fram í aðalskipulagi.
Hægt er að útskýra ofangreind atriði nánar með hliðsjón af málavöxtum í Hrd. 14. júní 2012
(563/2011) (Hlíðsnes) en dómurinn er reifaður í kafla 4.4.2. Í málinu reyndi á bótaskyldu
sveitarfélags vegna breytinga á aðalskipulagi. Ein af málsástæðum stefnda var að beiting
þágildandi 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 kæmi ekki til greina þar sem
um væri að ræða breytingar á aðalskipulagi. Í málsástæðukafla stefnda kom eftirfarandi fram:
Aðalskipulag hafi því ekki að geyma endanlega afstöðu stefnda til mannvirkjagerðar á tilgreindum
svæðum, heldur markmiðslýsingu, eins og áður sé getið. Fráleitt sé að telja að slíkar breytingar á
aðalskipulagi sem sveitarstjórnum beri að endurskoða reglulega geti valdið þeim bótaskyldu með
þeim hætti sem stefnandi byggi á.
Stefndi var sýknaður af kröfu stefnanda á þeim grundvelli að fjártjón stefnanda væri ósannað. Í
forsendum héraðsdóms, sem Hæstiréttur gerði að sínum eigin, var ekki sérstaklega vikið að
ofangreindri málsástæðu. Af forsendunum má þó ráða að bótaskylda vegna aðalskipulagsins var
ekki útilokuð og að auki má færa fram röksemdir fyrir því að málsástæða stefnda hafi ekki átt við
rök að styðjast.
Rétt er að aðalskipulag felur aðallega í sér stefnu viðkomandi sveitarfélags sem þarfnast í
mörgum tilvikum nánari útfærslu með deiliskipulagi. Hins vegar má álykta að í Hrd. 14. júní 2012
(563/2011) (Hlíðsnes) hafi aðalskipulagið falið í sér endanlega afstöðu til mannvirkjagerðar en
ekki aðeins markmiðslýsingu. Eins og áður hefur verið rakið er stefna aðalskipulags bindandi við
gerð deiliskipulags og útgáfu byggingar- og framkvæmdaleyfa og það sama leiðir af kröfum
skipulagslaga um rétthæð skipulagsáætlana og innbyrðis samræmi þeirra. Af þessu leiðir að
sveitarfélaginu og eftir atvikum öðrum stjórnvöldum hefði borið skylda, bæði við gerð
deiliskipulags og útgáfu byggingar- og framkvæmdaleyfa, til að fylgja þeirri stefnu sem ákveðin
var samkvæmt aðalskipulaginu. Eftir að aðalskipulagið tók gildi átti stefnandi því ekki kost á að
42 Þskj. 742, 138. lögþ. 2009–10, bls. 49.
23
fá útgefið byggingar- eða framkvæmdarleyfi þar sem slík leyfisveiting hefði ekki verið í samræmi
við gildandi aðalskipulag. Það er því hægt að álykta að með aðalskipulaginu hafi verið tekin
endanleg afstaða um að ekki yrði af frekari framkvæmdum á lóð stefnanda.43
Hér má einnig benda á Hrd. 1991, bls. 1368 (Brúarhóll II) sem er nánar reifaður í kafla 3.3.4.
Í málinu var deilt um bótaskyldu sveitarfélags vegna aðalskipulags og hélt stefndi því fram að
aðalskipulag félli ekki innan orðalagsins ,,staðfest skipulag“ í skilningi 29. gr. skipulagslaga nr.
19/1964. Í forsendum héraðsdóms var eftirfarandi tekið fram:
Í 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 er kveðið á um skaðabótaskyldu og skaðabótagreiðslur vegna
þeirra áhrifa, sem staðfest skipulag hefur í för með sér á verðgildi fasteigna á skipulagssvæðinu.
Dómurinn telur, að 29. gr. laganna nái til tilviks þess, sem um er deilt í málinu, og stefnandi geti því
byggt kröfur sínar á henni.
Hæstiréttur felldi einnig bótaskyldu á stefnda og staðfesti þar með að aðalskipulagið félli innan
orðalagsins ,,staðfest skipulag“ í skilningi 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964. Með hliðsjón af
þessum dómi og öðrum má sjá að skilningur dómstóla á eldri bótaákvæðum var að skerðingar sem
leiddu af aðalskipulagi gætu haft í för með sér bótaskyldu.44 Það er ekki óvarlegt að álykta að
aðalskipulag eða breyting á því geti einnig verið grundvöllur bótaskyldu samkvæmt 1. mgr. 51. gr.
skpl.
3.2.5 Deiliskipulag
Í 1. mgr. 37. gr. skpl. er tekið fram að deiliskipulag sé skipulagsáætlun fyrir afmarkað svæði eða
reit innan sveitarfélags. Í deiliskipulagi eru teknar ákvarðanir og settir bindandi skilmálar m.a. um
lóðanotkun, byggingarreiti, nýtingarhlutfall og aðrar skipulagsforsendur sem þurfa að liggja fyrir
vegna bygginga- og framkvæmdaleyfa, sbr. 5.1.2. gr. skprl.
Deiliskipulag skal gera fyrir einstök svæði eða reiti þar sem fyrirhugað er að hefja
framkvæmdir. Við gerð deiliskipulags á almennt að miða við að það taki til svæða sem mynda
heildstæða einingu, sbr. 2. mgr. 37. gr. skpl. Heildstæð eining getur verið svæði með sömu
43 Hér má einnig benda á 2. mgr. 5.2.2. gr. skprl. en þar er tekið fram að sveitarstjórn sé heimilt ,,að falla frá gerð
slíkrar lýsingar ef allar meginforsendur liggja fyrir í aðalskipulagi. Með meginforsendum er átt við stefnu um áherslur
og uppbyggingu landnotkunarreita svo sem varðandi nánari notkun á einstökum reitum, þéttleika og byggðamynstur
eða umfang auðlindanýtingar.“ Í greininni er gert ráð fyrir að bindandi stefna um nýtingu lands á einstökum reitum
geti legið fyrir í aðalskipulagi. 44 Hér má einnig vísa til Hrd. 1993, bls. 2205 (Brekka) og Hrd. 22. mars 2012 (516/2011) (Ósbrekka) en í báðum
málunum var fallist á bótaskyldu sveitarfélags vegna eignarskerðinga sem leiddu af aðalskipulagi.
24
landnotkun, svæði sem eru afmörkuð af götum eða önnur svæði sem gefa sameiginlegar forsendur
fyrir viðkomandi deiliskipulagi, sb. 5.3.1. gr. skprl.45
Við gerð deiliskipulags skal byggt á stefnu aðalskipulags og hún útfærð fyrir viðkomandi reit
eða svæði, sbr. 3. mgr. 37. gr. skpl. Af þessu leiðir að deiliskipulag hefur almennt áhrif á
afmarkaðri hóp heldur en aðrar skipulagsáætlanir og þar er fjallað með mun nákvæmari hætti um
einstaka þætti skipulags en í tilviki svæðis- og aðalskipulags.46 Hér má sem dæmi nefna að heimilt
er í deiliskipulagi að skilgreina landnotkun eða takmarkanir á landnotkun þrengra en gert er í
aðalskipulagi og jafnvel kveða á um mismunandi notkun og tegund starfsemi á einstökum lóðum,
sbr. 2. mgr. 5.3.2. gr. skprl. Skilmálar deiliskipulags geta jafnframt verið sértækir; tekið til
einstakra mannvirkja eða lóða, sbr. 3. mgr. 5.3.2. gr. skprl. Að framangreindu virtu má álykta að
líklegra sé að deiliskipulag geti haft áhrif á verðmæti einstakra fasteigna umfram sambærilegar
eignir en svæðis- eða aðalskipulag.
Í þó nokkrum dómsmálum þar sem reynt hefur á bótaákvæði eldri skipulagslaga hefur
deiliskipulag eða breytingar á því verið kveikjan að bótaskyldu tjóni.47 Það má því álykta að
deiliskipulag eða breytingar á því geti verið grundvöllur bótaskyldu samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl.
að öðrum efnisskilyrðum ákvæðisins uppfylltum.
3.2.6 Samantekt um samspil landsskipulagsstefnu, svæðis-, aðal- og deiliskipulags við 1. mgr. 51.
gr. skpl.
Af eldri dómaframkvæmd má ráða að bótaskyldu hafi ekki sjálfkrafa verið hafnað af þeim
ástæðum að um eina tegund skipulags hafi verið að ræða en ekki aðra. Eins og áður segir er í texta
1. mgr. 51. gr. skpl. ekki tekið af skarið um hvers konar skipulagsáætlun skal valda tjóni svo fremi
sem efnisskilyrði ákvæðisins eru uppfyllt. Hins vegar er ljóst að ólík hlutverk og viðfangsefni
þessara áætlana gera það að verkum að bótaskylda horfir við með ólíkum hætti eftir því hvort um
er að ræða skerðingar sem leiða af landsskipulagsstefnu, svæðis-, aðal- eða deiliskipulagi.
45 Krafan um að deiliskipulag skuli almennt taka til svæða sem mynda heildstæða einingu á að koma í veg fyrir að
skipulagðar séu einstakar lóðir. Það er þó ekki bannað að skipuleggja einstakar lóðir í deiliskipulagi. Þskj. 742, 138.
lögþ. 2009–10, bls. 51. 46 Þskj. 742, 138. lögþ. 2009–10, bls. 51. 47 Hér má benda á Hrd. 25. febrúar 2010 (334/2009) (Vatnsendalóðir), Hrd. 26. apríl 2012 (523/2011) (Stjörnugrís
III), Hérd. Rvk. 26. maí 2015 (E-4094-4100/2013) (Stórikriki) og Hérd. Suðl. 2. júlí 2009 (E-913/2008)
(Hveragerðisbær).
25
Almenn stefnumótun eða almennar ákvarðanir teknar í landsskipulagsstefnu, svæðis- eða
aðalskipulagi myndu að jafnaði hafa sömu áhrif á allar sambærilegar fasteignir á tilteknu svæði og
almennt ekki leiða til bótaskyldu sveitarfélags á grundvelli 1. mgr. 51. gr. skpl. Ákvarðanir í
deiliskipulagi geta hins vegar verið mjög sértækar og tekið til einstakra lóða eða mannvirkja. Það
má því álykta að því nákvæmari sem útfærslan er í skipulagsgerðinni, því líklegra er að bótaskylda
stofnist samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. Af þessu leiðir að meiri líkur eru á því að eignarskerðingar
sem leiða af deiliskipulagi hafi í för með sér bótaskylt tjón en í tilviki annarra skipulagsáætlana.
Bótaskylda getur samkvæmt framansögðu stofnast vegna takmarkana sem leiða af
landsskipulagsstefnu, svæðis-, aðal- og deiliskipulagi. Áhrifa skipulagsáætlana á hagsmuni
hlutaðeigandi aðila byrjar þó ekki að gæta fyrr en skipulagsáætlun hefur gengið í gegnum ákveðið
skipulagsferli.
3.3 Skipulag í skilningi 1. mgr. 51. gr. skpl.: Frá undirbúningi til framkvæmda
3.3.1 Ferli skipulagsáætlana
Um skipulagsferli svæðis-, aðal- og deiliskipulags er fjallað í skipulagslögum og í
skipulagsreglugerð. Þar er reglum, sem gilda um málsmeðferð skipulagsáætlana, útlistað með
ítarlegum hætti og einnig hvernig hlutaðeigandi skipulagsyfirvöldum, þá fyrst og fremst
sveitarstjórnum og Skipulagsstofnun, skulu bera sig að varðandi gerð og kynningu slíkra tillagna.48
Til að lýsa ferli skipulagsáætlana í grófum dráttum má skipta því í þrjú meginstig: Í fyrsta lagi
undirbúningsvinnan; tillögur um breytingar á skipulagsáætlunum eða nýjar skipulagsáætlanir, sem
skipulagsyfirvöld útfæra og kynna með lögformlegum hætti. Í öðru lagi gildistaka breytinganna
eða hins nýja skipulags sem einnig fer fram á lögformlegum grundvelli. Í þriðja lagi framkvæmd
breytinganna eða hins nýja skipulags; þegar tillögum, sem öðlast hafa gildi samkvæmt ákvæðum
skipulagslaga, er endanlega hrint í framkvæmd.
Í tengslum við 1. mgr. 51. gr. skpl. skiptir máli að kanna hvenær bótaskylda getur fyrst stofnast
í skipulagsferlinu. Niðurstaða um slíkt getur sem dæmi haft þýðingu um hvort aðilar geti sótt bætur
vegna takmarkana sem leiða af skipulagstillögu eða hvort þeir þurfi að halda að sér höndum þar til
að skipulagið hefur tekið gildi. Einnig skiptir máli að kanna hvort skipulag þurfi að vera komið til
48 Helstu reglurnar sem fjalla um málsmeðferð skipulagsáætlana er að finna í 23.–27. gr. skpl. og 3.6.–3.8. gr. skprl.
(svæðisskipulag), 29.–35. gr. skpl. og 4.6.–4.9. gr. skprl. (aðalskipulag) og 40.–43. gr. skpl. og 5.6.–5.8. gr. skprl.
(deiliskipulag).
26
framkvæmda svo að bótaskylda geti stofnast. Nú verða þessi atriði tekin til nánari skoðunar með
hliðsjón af eldri dómaframkvæmd og orðalagi 1. mgr. 51. gr. skpl.
3.3.2 Hvenær gat bótaskylda fyrst stofnast samkvæmt eldri bótaákvæðum skipulagslaga?
Í 25. gr. laga um skipulag kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921 var bótaskylda miðuð við að
skipulagsgerð hefði valdið tjóni. Í 2. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 var bótaskylda miðuð
við tjón sem leiddi af staðfestu skipulagi. Í 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997
og 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, áður en ákvæðinu var breytt með lögum nr. 59/2014,
var bótaskylda miðuð við tjón sem leiddi af því að skipulag/skipulagsáætlun tók gildi. Af orðalagi
þessara ákvæða mátti ráða að bótaréttur gat fyrst stofnast við skipulagsgerð, staðfestingu skipulags
og þegar skipulag tók gildi. Af eldri dómaframkvæmd má þó álykta að ákveðnar kröfur hafi verið
gerðar í þessum efnum. Hér má í fyrsta lagi nefna Hrd. 1965, bls. 773 (Austurgata).
H var eigandi húsbyggingarinnar Austurgötu 8 í Keflavík. Samkvæmt samþykkt byggingarnefndar
frá árinu 1941 var tekið fram að húsið væri byggt sem bakhús og aðgangur að því yrði frá Hafnargötu.
Árið 1944 var gerð breyting á skipulaginu sem tók til lóðar H og samkvæmt breytingunni átti
Austurgata að vera framlengd til norðurs og liggja sjávarmegin fram með Austurgötu 8. Átti húsið
því að liggja meðfram götu í stað þess að teljast bakhús. Árið 1958 samþykkti bæjarstjórn
Keflavíkurkaupstaðar leyfisveitingu fyrir byggingu húss. Húsið, sem síðar var reist, girti fyrir að
Austurgata yrði lögð að og fram með Austurgötu 8. H taldi sig hafa orðið fyrir tjóni vegna
samþykktar bæjarstjórnar og byggði bótakröfu sína m.a. á bótaákvæði 25. gr. laga um skipulag
kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921. Í dómi Hæstaréttar var tekið fram að skipulagstillagan hefði
ekki verið lögð fyrir skipulagsnefnd ríkisins eða Félagsmálaráðuneytið til úrlausnar í samræmi við
ákvæði laga um skipulag kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921 og framkvæmd hennar hefði því verið
brot á ákvæðum laganna. Hæstiréttur tók síðan fram að bótaákvæði laga um skipulag kauptúna og
sjávarþorpa nr. 55/1921 kæmu ,,ekki til álita hér, þar sem þær eru miðaðar við, að lögmæt
skipulagsbreyting hafi verið gerð, en hér er ekki um það að ræða.“ [leturb. höf.]
Í 25. gr. laga um skipulag kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921 var bótaskylda eins og áður segir
miðuð við að skipulagsgerð hefði valdið tjóni. Af forsendum Hæstaréttar má ráða að þess hafi
verið krafist að skipulagsbreytingar hefðu tekið gildi í samræmi við ákvæði laganna svo að
bótaskylda gæti stofnast. Framkvæmdirnar, sem höfðu í för með sér tjón fyrir H, byggðust ekki á
lögmætum skipulagsbreytingum og kom því bótaskylda samkvæmt þágildandi bótaákvæðum laga
um skipulag kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921 ekki til greina.
Sem dæmi um nýlegt mál þar sem reyndi á svipað álitaefni má nefna Hrd. 19. desember 2012
(222/2012) (Ásborgir).
27
Þ og H höfðu keypt lóð í Ásborgum, sem var í Grímsness- og Grafningshreppi, og var lóðin í
skipulagðri íbúðarbyggð. Ágreiningur málsins átti rætur sínar að rekja til leyfisveitingar
sýslumannsins á Selfossi til Grímsborgar ehf. til reksturs gisti- og veitingastaðar í íbúðarbyggðinni.
Þ og H töldu að með þessari leyfisveitingu hefðu forsendur þeirra fyrir kaupum á lóðinni brostið og
kröfðust þess aðallega að kaupsamningnum yrði rift og til vara kröfðust þau skaðabóta. Í málinu
reyndi m.a. á beitingu 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, áður en ákvæðinu var breytt með
lögum nr. 59/2014, sbr. einnig 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, og í
forsendum héraðsdóms var eftirfarandi tekið fram: ,,Upplýst er í málinu að vinna við breytingar á
aðal- og deiliskipulagi Grímsnes- og Grafningshrepps, sem snerta Ásborgir hófust á árinu 2010 og
eru enn í ferli. Umræddar breytingar falla undir núgildandi skipulagslög nr. 123/2010. Þar sem
áðurgreindar formlegar breytingar á skipulagi Ásborga, þar sem lóð stefnenda stendur, hafa ekki
tekið gildi, eru því að svo stöddu ekki lagaskilyrði fyrir skaðabótaskyldu stefnda á framangreindum
grundvelli.“ [leturbr. höf.]
Niðurstaða héraðsdóms um beitingu þágildandi 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 var í
samræmi við niðurstöðu Hæstaréttar í Hrd. 1965, bls. 773 (Austurgata). Hér verður þó að gera
fyrirvara við forsendur héraðsdóms um þennan þátt málsins þar sem ekki var fjallað um bótaskyldu
á grundvelli skipulagslaga nr. 123/2010 í dómi Hæstaréttar.49
Með hliðsjón af Hrd. 1965, bls. 773 (Austurgata) og Hrd. 19. desember 2012 (222/2012)
(Ásborgir) virðist hafa verið forsenda fyrir tilvist bótaskyldu að skipulag, sem hefði öðlast löglega
gildi í samræmi við ákvæði eldri skipulagslaga, hafi valdið tjóni.50
3.3.3 Hvenær getur bótaskylda fyrst stofnast samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl.?
Í 1. mgr. 51. gr. skpl. er tekið fram að skerðing á verðmæti fasteignar verði að leiða af skipulagi
eða breytingum á því. Bótaskylda er því ekki lengur miðuð við skipulagsgerð, að skipulag hafi
verið staðfest eða tekið gildi. Það má velta því upp hvort breyting frá orðalagi eldri laga hafi
einhverja þýðingu í þessu samhengi. Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð
að lögum nr. 59/2014, var eftirfarandi tekið fram um 1. mgr. 51. gr. skpl.:
Orðalagi ákvæðisins [1. mgr. 51. gr. skpl.] er ætlað að leggja áherslu á að bótarétturinn stofnast vegna
fjárhagslegs tjóns sem leiðir af sérstökum og verulegum skerðingum á eignarráðum vegna gildistöku
eða framkvæmdar skipulags, en ekki þess tjóns sem leiðir af almennum skerðingum á eignarrétti.51
[leturbr. höf.]
49 Hæstiréttur fjallaði ekki um vara- og þrautavarakröfu stefnanda þar sem niðurstaða héraðsdóms um þær kröfur var
ekki kærð til Hæstaréttar eftir reglum XXIV. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. 50 Hér má einnig benda á Hrd. 1971, bls. 957 (Vestmannaeyjabær) sem er nánar reifaður í kafla 3.4.2 (b) í tengslum
við orsakasamband. 51 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 23.
28
Með hliðsjón af framangreindum ummælum er ekki óvarlegt að álykta að meginreglan samkvæmt
gildandi skipulagslögum sé þess efnis að bótaskylda samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. geti fyrst
stofnast þegar skipulag tekur gildi í samræmi við ákvæði skipulagslaga. Þessu til stuðnings má
einnig benda á að almenn réttaráhrif skipulags eru miðuð við tímamarkið sem það tekur gildi, sbr.
4. mgr. 25. gr. skpl. (svæðisskipulag), 3. mgr. 32. gr. skpl. (aðalskipulag) og 1. mgr. 42. gr. skpl.
(deiliskipulag).
Í skipulagslögum og skipulagsreglugerð er tekið fram hvenær og hvernig skipulagsáætlanir
taka gildi og þar af leiðandi, með hliðsjón af framangreindri ályktun, hvenær bótaskylda getur fyrst
stofnast samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. Bótaskylda á grundvelli ákvæðisins, vegna aðalskipulags,
getur í fyrsta lagi stofnast eftir að aðalskipulagið hefur verið samþykkt af sveitarstjórn, hlotið
staðfestingu Skipulagsstofnunar og verið birt í B-deild Stjórnartíðinda, sbr. 3. mgr. 32. skpl. og 1.
mgr. 4.7.2. gr. skprl. Sömu reglur gilda um svæðisskipulag, sbr. 4. mgr. 25. gr. skpl. og 1. mgr.
3.7.2. gr. skprl.52 Bótaskylda vegna deiliskipulags kemur fyrst til greina eftir að sveitarstjórn hefur
birt auglýsingu um samþykkt deiliskipulags í B-deild Stjórnartíðinda, sbr. 1. mgr. 42. gr. skpl. og
1. mgr. 5.7.3. gr. skprl.53
Með hliðsjón af forsendum og niðurstöðu Hæstaréttar í Hrd. 1965, bls. 773 (Austurgata) má
álykta að ríkar kröfur séu gerðar um að fylgt sé ákvæðum skipulagslaga í þessum efnum. Ef
byggingarframkvæmdir hefðu sem dæmi í för með sér tjón og færu fram á grundvelli
deiliskipulags, sem ekki væri búið að auglýsa í B-deild Stjórnartíðinda, virðist tjónþoli vera
nauðbeygður til að byggja kröfu sína á öðrum grunni en 1. mgr. 51. gr. skpl.
3.3.4 Bótaskylda og framkvæmd skipulags
Hér að framan var sú ályktun dregin að bótaskylda, skv. 1. mgr. 51. gr. skpl., gæti fyrst stofnast
þegar skipulag tekur gildi. Í sumum tilvikum getur leikið vafi á hvort nægjanlegt sé að skipulag
hafi öðlast gildi svo að bótaskylda geti stofnast. Á þetta fyrst og fremst við þegar fyrirhugað er
samkvæmt skipulagi að grípa til framkvæmda eða annarra aðgerða.
52 Hér er nauðsynlegt að benda á að í sumum tilvikum er gildistaka aðal- og svæðisskipulags háð staðfestingu ráðherra,
sbr. 5. og 6. mgr. 25. gr. skpl. (svæðisskipulag) og 4. og 5. mgr. 32. gr. skpl. (aðalskipulag). 53 Sömu reglur gilda um hvenær breytingar á svæðis-, aðal- og deiliskipulagi taka gildi, sbr. 27. gr. skpl.
(svæðisskipulag), 1. mgr. 36. gr. skpl. (aðalskipulag) og 1. mgr. 43. gr. skpl. (deiliskipulag). Einnig gilda sömu reglur
um hvenær óverulegar breytingar á aðalskipulagi og deiliskipulagi taka gildi, sbr. 2. mgr. 36. gr. skpl. og 2. mgr. 43.
gr. skpl.
29
Álitaefni af þessu tagi koma hins vegar ekki alltaf til skoðunar. Þetta helgast af þeirri ástæðu
að í sumum tilvikum eiga sér ekki stað neinar framkvæmdir eða aðrar aðgerðir í kjölfar þess að
skipulag tekur gildi. Sem dæmi um slíkt má nefna ákvörðun um takmarkanir á nýtingu lands. Slíkar
takmarkanir eru bindandi þegar skipulagið tekur gildi og má segja að tímamark gildistöku og
framkvæmda fari saman í þessum tilvikum. Í öðrum tilvikum er hægt að greina á milli þess að
skipulag tekur gildi og framkvæmda eða aðgerða sem eiga sér stað í kjölfarið. Sem dæmi má nefna
ákvörðun í deiliskipulagi um að heimila uppbyggingu á tiltekinni lóð. Ef slík ákvörðun myndi
fyrirsjáanlega leiða til skerðinga á hagsmunum fasteignaeigenda í næsta nágrenni er álitaefni hvort
framkvæmdir þurfi að vera hafnar svo að bótakrafa samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. sé gjaldkræf.
Niðurstaða um hvort framkvæmdir þurfi að vera hafnar svo að bótakrafa sé gjaldkræf getur
skipt máli fyrir réttarstöðu tjónþola. Oft getur liðið töluverður tími frá því að skipulag tekur gildi
þar til að framkvæmdir eða aðrar aðgerðir eiga sér stað. Aðstæður geta hins vegar verið með þeim
hætti að fasteignin lækkar í verði strax og skipulagið tekur gildi. Það er því mikilvægt að kanna
hvort aðili geti krafist bóta þegar skipulagið tekur gildi án tillits til þess hvort eða hvenær
framkvæmdir eða aðrar aðgerðir á grundvelli þess eiga sér stað.
3.3.5 Túlkun sambærilegra efnisatriða í eldri bótaákvæðum skipulagslaga
Í lögum um skipulag kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921 var sett það skilyrði, samkvæmt 28. gr.
laganna, að skipulagsbreytingar þyrftu að vera komnar til framkvæmdar svo að bótakrafa
samkvæmt þágildandi bótaákvæðum laganna, 25.–26. gr., yrði gjaldkræf.54 Ákvæðið sætti
gagnrýni, m.a. um að það stæðist vart stjórnarskrá, og reynt var að knýja fram breytingar á
ákvæðinu en án árangurs.55 Í Hrd. 1937, bls. 492 (Fossagata), sem er nánar reifaður í kafla 5.5.4,
reyndi á túlkun 28. gr. laganna.
Ágreiningur málsins snerist alfarið um hvort bótakrafa stefnanda væri gjaldkræf. Í málinu var deilt
um hvort stefnandi þyrfti að bíða þess að lagning götu samkvæmt skipulagi kæmi til framkvæmda.
Héraðsdómur tók fram að bótakrafan væri gjaldkræf og byggði bótaskylduna á ákvæðum laga um
skipulag kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921. Hæstiréttur komst hins vegar að þeirri niðurstöðu að
eignarnám hefði verið framkvæmt gagnvart stefnanda samkvæmt grundvallarreglu þágildandi 62. gr.
stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 (hér eftir stjskr.) og að bótakrafan væri gjaldkræf á
þeim grunni, óháð túlkun á ákvæðum laga um skipulag kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921.
54 Ákvæðið var svohljóðandi: ,,Allar skaðabætur svo og þóknun til matsmanna skulu greiðast úr bæjar- eða hreppsjóði,
nema um yfirmat sé að ræða. Þó verður eigi krafist, að skaðabætur séu greiddar, fyrr en sú skipulagsbreyting kemur
til framkvæmdar, sem skaðabæturnar eru goldnar fyrir.“ [leturbr. höf.] 55 Páll Líndal: Bæirnir byggjast, bls. 120–122 og Margrét Heinreiksdóttir: ,,Skipulagslög í 75 ár“, bls. 10–11.
30
Þrátt fyrir ólíka nálgun byggðu Hæstiréttur og héraðsdómur niðurstöður sínar á sambærilegri
grunnhugsun; að ekki væri tækt að stefnandi sæti uppi með ónothæfa lóð. Bótakrafan í málinu var
því gjaldkræf óháð hvort eða hvenær skipulagið kæmi til framkvæmda. Fyrirvara verður að gera
við þýðingu framangreinds dóms þar sem Hæstiréttur komst að þeirri niðurstöðu að
eignarskerðingin í málinu hefði verið með þeim hætti að henni væri jafnað til eignarnáms. Af þeim
sökum er ekki hægt að slá því föstu að niðurstaða réttarins hefði orðið sú sama ef ekki hefði verið
um svo verulega skerðingu á eignarráðum að ræða. Í framhaldi af dómi Hæstaréttar var ákvæði 28.
gr. fellt úr lögum um skipulag kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921 með breytingarlögum nr.
64/1938.
Dómur Hæstaréttar, Hrd. 1991, bls. 1368 (Brúarhóll II), er einnig lýsandi fyrir það
viðfangsefni sem hér er fjallað um en málið varðaði 3. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964.
Aðdragandi málsins var ákvörðun Mosfellsbæjar um að leggja fjögurra akreina hraðbraut nálægt
tveimur fasteignum, Brúarhóli I og II, í eigu S. Eitt af ágreiningsefnum málsins var hvort bótaréttur
S væri orðinn virkur vegna þess að fyrirhugaða vegarlagningin var ekki enn komin til framkvæmda.
M hélt því fram að bótaréttur S yrði ekki virkur fyrr en vegurinn yrði lagður og reisti sýknukröfu sína
á því ,,að þótt fyrir liggi staðfest aðalskipulag, þá sé enn eigi komið að framkvæmd þess. Staðfest
skipulag hafi það ekki ótvírætt í för með sér að framkvæmdir verði nákvæmlega í samræmi við það,
en ekkert sé því í vegi, að breytingar geti orðið á staðfestu aðalskipulagi [...]. Það sé þá ekki fyrr en
til framkvæmda aðalskipulags komi, þ.e., ef vegurinn verði lagður, eins og standi til samkvæmt
staðfestu aðalskipulagi að bótaréttur hans verði virkur.“ Í forsendum héraðsdóms var tekið fram að
skipulagsnefnd Mosfellsbæjar teldi að lega vegarins væri mjög mikilvægur þáttur í aðalskipulaginu
og beiðni S um færslu hans hefði verið hafnað. Einnig var tekið fram að rúm fimm ár væru liðin frá
staðfestingu aðalskipulagsins og að engin teikn væru á lofti um fyrirhugaðar breytingar. Að þessu
skoðuðu var niðurstaða héraðsdóms á þann veg að miða skyldi við að vegurinn yrði lagður eins og
aðalskipulagið sýndi og dæmdi S bætur. Hæstiréttur staðfesti tilvist bótaréttarins varðandi aðra
fasteign S en sýknaði bæjarsjóð Mosfellsbæjar að því varðaði hina. Hæstiréttur tók eftirfarandi fram
varðandi seinni eignina: ,,Að því er fasteignina Brúarhól II varðar, hefur stefndi hins vegar ekki sýnt
fram á, að hann hafi, enn sem komið er, orðið fyrir slíku tjóni, að á bótaskyldu reyni samkvæmt
nefndu lagaákvæði [3. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964] eða öðrum réttarreglum, sem hann
byggir á kröfur sínar í máli þessu. Til þess gæti þó komið síðar, og þykir því rétt, eins og hér stendur
á, að sýkna áfrýjanda að svo stöddu af kröfum stefnda vegna fasteignarinnar Brúarhóls II.“
Með niðurstöðu sinni varðandi fasteignina Brúarhól I féllst Hæstiréttur á að skipulagið þyrfti ekki
að vera komið til framkvæmdar svo að bótakrafa S væri gjaldkræf. Niðurstaða Hæstaréttar, um að
sýkna bæjarsjóð Mosfellsbæjar að svo stöddu að því varðaði fasteignina Brúarhól II, sýndi fram á
erfiðleika S við að sanna tjón við þær aðstæður sem voru fyrir hendi í málinu.
31
Að framangreindu virtu er ekki óvarlegt að álykta að það hafi verið skilningur dómstóla á eldri
bótaákvæðum skipulagslaga að skipulag eða skipulagsbreytingar þyrftu ekki að vera komnar til
framkvæmda svo að bótakrafa samkvæmt ákvæðunum væri gjaldkræf.
3.3.6 Ákvæði 1. mgr. 51. gr. skpl. og framkvæmd skipulags
Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014, var fjallað um
framkvæmd skipulags í skýringum við 51. gr. skpl. og eftirfarandi tekið fram:
Nægilegt er, en einnig nauðsynlegt, að sá sem sækir um bætur sýni fram á að hann hafi orðið, af
tilteknum ástæðum, fyrir fjárhagslegu tjóni. Þannig er bótarétturinn ekki bundinn við það að
skipulagsáætlun sé komin til framkvæmda sé hægt að sýna fram á hið fjárhagslega tjón fyrr.56 [leturbr.
höf.]
Af þessu má ráða að tilvist bótaréttar samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. sé ekki háð því að skipulag
eða breyting á því sé komin til framkvæmda. Samt sem áður getur verið vandkvæðum bundið fyrir
tjónþola að axla sönnunarbyrði um tilvist og umfang tjóns ef svo er raunin, sbr. framangreindan
dóm Hæstaréttar, Hrd. 1991, bls. 1368 (Brúarhóll II).
Hér að framan hefur verið afmarkað hvenær í skipulagsferlinu bótaskylda getur fyrst stofnast.
Einnig að aðili þurfi ekki að bíða þess að skipulagið sé komið til framkvæmda svo að bótakrafa
hans sé gjaldkræf. Að auki er nauðsynlegt skilyrði fyrir því að bótaskylda geti stofnast samkvæmt
1. mgr. 51. gr. skpl. að tjónþoli sýni fram á sambandið milli skerðingar á verðmæti fasteignar og
skipulags eða skipulagsbreytinga.
3.4 Áskilnaður 1. mgr. 51. gr. skpl. um orsakasamband
3.4.1 Almennt um orsakasamband
Skilyrði fyrir því að bótaskylda stofnist á grundvelli 1. mgr. 51. gr. er að fjárhagslegt tjón hafi
orðið á fasteign vegna skipulags eða breytinga á því. Beiting 1. mgr. 51. gr. skpl. er hins vegar
ekki bundin því skilyrði að tjóni hafi verið valdið með ólögmætum eða saknæmum hætti þar sem
ákvæðið er hlutlæg bótaregla.57 Tjónþoli þarf því ekki að sýna fram á saknæma eða ólögmæta
56 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 23. 57 Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014, var tekið fram að með 1. mgr.
51. gr. skpl. væri ,,lögð til almenn og hlutlæg bótaregla [...]“. Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 23.
32
háttsemi skipulagsyfirvalda og það sama var lagt til grundvallar við túlkun bótaákvæða eldri
skipulagslaga.58
Þrátt fyrir að tjónþoli þurfi ekki að sýna fram á saknæma eða ólögmæta háttsemi
skipulagsyfirvalda, er almennt skilyrði fyrir beitingu bótareglna, þ.á m. hlutlægra bótareglna, að
orsakasamband sé á milli þeirrar háttsemi sem hin hlutlæga ábyrgð tekur til og tjónsins.59 Í 1. mgr.
51. gr. skpl. er gerð krafa um tilvist orsakasambands og hafa verið gerðar sambærilegar kröfur í
bótaákvæðum eldri skipulagslaga.60 Í 1. mgr. 51. gr. skpl. er þess krafist að tjón leiði af skipulagi
eða skipulagsbreytingum og samkvæmt texta ákvæðisins er sönnunarbyrðin um tilvist
orsakasambands lögð á tjónþola.
Gera má ráð fyrir að þær breytingar, sem gerðar voru á orðalagi 1. mgr. 51. gr. skpl. með lögum
nr. 59/2014, muni hafa í för með sér áhrif á beitingu ákvæðisins miðað við túlkun eldri bótaákvæða.
Það má hins vegar álykta að túlkun skilyrðisins um orsakasamband muni að öllu eða miklu leyti
haldast óbreytt. Í nefndaráliti umhverfis- og samgöngunefndar Alþingis, við frumvarp til laga nr.
59/2014, var tekið fram að dómstólar hefðu þegar svarað álitaefnum sem tengdust skilyrði
ákvæðisins um orsakasamband. Þar var einnig tekið fram að lögfesting 1. mgr. 51. gr. skpl. væri
ekki ætlað að breyta þeirri framkvæmd.61
Í eftirfarandi umfjöllun verður lögð áhersla á að kanna hvernig skilyrðið um orsakasamband
hefur verið túlkað við beitingu eldri bótaákvæða skipulagslaga. Það verður þó einnig tekið til
skoðunar hvort breytt orðalag 1. mgr. 51. gr. skpl. muni hafa í för með sér frávik frá beitingu eldri
bótaákvæða að þessu leyti.
58 Í Hrd. 25. febrúar 2010 (334/2009) (Vatnsendalóðir) hélt stefndi, Kópavogsbær, því fram að bótaskylda samkvæmt
þágildandi 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 kæmi ekki til greina þar sem hann hefði verið ,,í
góðri trú þar sem engir leigusamningar hafi verið merktir inn á landsvæði þetta [...]“. Héraðsdómur hafnaði
röksemdum stefnda með eftirfarandi orðum: ,,Það getur ekki leitt til sýknu stefnda að hann hafi verið í góðri trú um
að landsspildur stefnenda hafi ekki verið á því svæði sem skipulag stefnda nær til, en bótaskylda samkvæmt 33. gr.
skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 er óháð því hvort sveitarstjórn hafi verið í góðri eða vondri trú.“ [leturb.
höf.] Hæstiréttur fjallaði ekki sérstaklega um þessa málsástæðu en felldi bótaskyldu á stefnda. Af því má álykta að
Hæstiréttur hafi lagt til grundvallar að ekki hafi skipt máli hvort stefndi væri í góðri eða vondri trú. 59 Eiríkur Jónsson og Viðar Már Matthíasson: Bótaréttur I, bls. 217. 60 Í 25. gr. laga um skipulag kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921 var skilyrðið orðað með þeim hætti að ,,[h]ús eða
lóðir, sem að meira eða minna leyti ónýtast við skipulagsgerð [...]“. Í 2. mgr. 29. gr. laga nr. 19/1964 var gert ráð fyrir
sambandi á milli staðfests skipulags og tjóns en þar sagði: ,,Nú gerir staðfest skipulag ráð fyrir því, að lóð rýrni svo
mjög [...]“. Í 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga laga nr. 73/1997 var skilyrðið orðað með eftirfarandi hætti:
,,Nú veldur gildistaka skipulags því að verðmæti fasteignar lækkar [...]“. Í 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010,
áður en ákvæðinu var breytt með lögum nr. 59/2014, var eftirfarandi tekið fram: ,,Nú veldur gildistaka
skipulagsáætlana því að verðmæti fasteignar lækkar [...]“. [leturbr. höf.] 61 Þskj. 1143, 143. lögþ. 2013–14, bls. 2.
33
3.4.2 Eldri dómaframkvæmd og orsakasamband
(a) Skipulag eða breyting á skipulagi þarf að valda tjóni og hafa tilgreind áhrif
Skilyrðið um orsakasamband samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. felur í sér, eins og áður hefur verið
vikið að, að skipulag eða skipulagsbreyting hafi valdið tjóni. Ef tjón leiðir af öðrum ástæðum en
skipulagi eða skipulagsbreytingum getur bótaskylda samkvæmt ákvæðinu ekki stofnast. Sama
túlkun var lögð til grundvallar í dómaframkvæmd varðandi eldri bótaákvæði skipulagslaga, sbr.
Hrd. 1971, bls. 957 (Vestmannaeyjabær).
Aðdragandi málsins var að H fékk úthlutaðar viðbótarlóðir undir bifreiðarverkstæði með
lóðarleigusamningi við bæjaryfirvöld. Á viðbótalóðinni voru skúrbyggingar annars manns. Eigandi
þeirra neitaði að fjarlægja byggingarnar og krafðist lögbanns á fyrirhugaðar framkvæmdir á lóð H.
Fór ágreiningur aðilanna fyrir Hæstarétt, sem staðfesti að eiganda skúrbygginganna yrði ekki gert
skylt að fjarlægja þær. H taldi að bæjaryfirvöld hefðu, með úthlutun viðbótalóða sem H var meinað
að byggja á, valdið honum tjóni sem skylt væri að bæta eftir 29. gr. þágildandi skipulagslaga nr.
19/1964. Í málinu kom fram að engin skipulagsbreyting hefði átt sér stað á gildandi skipulagi
Vestmannaeyjabæjar í tilefni af úthlutun viðbótarlóðarinnar. Samkvæmt gildandi skipulagi bæjarins
var stefnanda því óheimilt að hagnýta sér þau réttindi sem honum var úthlutað. Í forsendum
héraðsdóms var eftirfarandi tekið fram: ,,Þessi lóðarúthlutun braut í bága við gildandi skipulag
Vestmannaeyjakaupstaðar, og var engin lögleg breyting gerð á skipulagi kaupstaðarins í samræmi
við hana og stendur svo enn, og hefur stefnandi því ekki getað hagnýtt sér viðbótarlóðarréttindi af
þeim sökum.“ [leturbr. höf.] Málinu var áfrýjað til Hæstaréttar sem tók eftirfarandi fram: ,,Hvorki
skipulagslög, önnur lög né meginstafir skaðabótaréttar standa til þess, að gagnáfrýjanda verði dæmt
að kaupa fyrir eignarnámsverð nefnt bifreiðarverkstæði aðaláfrýjanda með lóðarréttindum og
viðbótarleigulóðarréttindum. Verður því að hafna kröfu aðaláfrýjanda um dóm á hendur
gagnáfrýjanda um slík kaup.“
Af dóminum má ráða að tjón stefnanda leiddi af lóðarúthlutun bæjaryfirvalda sem braut í bága við
gildandi skipulag bæjarins. Af þessum sökum stöfuðu takmarkanirnar, sem stefnandi krafðist tjóns
fyrir, ekki af skipulagi eða skipulagsbreytingum og skorti því skilyrðið um orsakasamband.
Af skilyrðinu um orsakasamband samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. leiðir einnig að skipulag eða
skipulagsbreytingar verða að hafa í för með sér tilgreind áhrif á réttindi aðila svo að bótaskylda
stofnist; skipulag þarf að valda skerðingu á verðmæti fasteignar. Þar sem ákvæðið gerir kröfu um
tiltekin áhrif kemur bótaskylda ekki til greina ef skipulag hefur engin eða önnur áhrif á hagsmuni
hlutaðeigandi aðila. Í eldri bótaákvæðum skipulagslaga var einnig gerð krafa um tilgreind áhrif en
á álitaefni af þessu tagi reyndi í Hrd. 18. nóvember 2010 (265/2010) (innlausn fasteignar). Í málinu
34
var aðalkrafa R og A þess efnis að sveitarfélaginu Vogum yrði gert að innleysa fasteign þeirra á
grundvelli 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.62
Málavextir voru þeir að í júlí 2002 keyptu R og A einbýlishús í Vatnsleysustrandarhreppi og skráðu
lögheimili sitt þar. Húsið var á svæði sem var skilgreint í aðalskipulagi sem opið óbyggt svæði. Stuttu
eftir kaupin var ákveðið að skipuleggja frístundabyggð á svæðinu. Í kjölfar dóms Hæstaréttar nr.
474/2004, þar sem Hæstiréttur komst að þeirri niðurstöðu að hver sem er gæti skráð lögheimili sitt í
frístundabyggð, að uppfylltum skilyrðum um fasta búsetu, var ákveðið að breyta lögheimilislögum.
Lögunum var breytt á þann veg að lagt var bann við skráningu lögheimilis í skipulagðri
frístundabyggð. Í lögunum var að finna bráðabirgðaákvæði sem kvað á um að breytingin raskaði ekki
lögheimilisskráningum sem hefðu átt sér stað fyrir gildistöku laganna, en hins vegar félli skráningin
endanlega niður ef lögheimilið væri fært eftir að lögin tóku gildi. R og A héldu því fram að þetta ylli
þeim tjóni með tvennum hætti; annars vegar að ekki væri hægt að selja húsið til fastrar búsetu og
hins vegar gætu þau glatað réttinum til að búa í eigin húsi, ef þau ættu lögheimili annars staðar um
skamman tíma. Ágreiningur aðila var fyrst og fremst um hvort hús R og A hefði verið samþykkt sem
íbúðarhúsnæði en V hélt því fram að húsið hefði aldrei verið samþykkt sem íbúðarhúsnæði og því
hefði aðalskipulagið engu breytt um leyfða notkun hússins.
Héraðsdómur komst að þeirri niðurstöðu að hús stefnenda hefði ekki verið samþykkt sem
íbúðarhúsnæði. Niðurstaðan var fyrst og fremst byggð á þeirri staðreynd að sveitarfélagið hafði
ekki samþykkt breytta notkun hússins, eins og áskilið var samkvæmt 43. gr. skipulags- og
byggingarlaga nr. 73/1997. Þar sem hús stefnenda hafði ekki verið samþykkt sem íbúðarhúsnæði
breytti gildistaka aðalskipulagsins engu um leyfða notkun hússins og takmarkaði ekki möguleika
R og A á því að skrá lögheimili sitt þar. Hið meinta tjón R og A átti sér ekki stað fyrr en með
lagabreytingunni, þar sem ákveðið var að föst búseta í frístundabyggð væri óheimil. Af þessum
sökum hafði aðalskipulagið engin áhrif á hagsmuni stefnenda og skorti því orsakasamband milli
þess að skipulagið tók gildi og meints tjóns stefnenda.63 Að þessu virtu sýknaði héraðsdómur V af
kröfum R og A um innlausn fasteignarinnar og Hæstiréttur staðfesti niðurstöðu héraðsdóms um
þennan þátt málsins með vísun til forsendna.
(b) Koma bætur til greina ef tjón á sér stað áður en skipulag tekur gildi?
Í kafla 3.3.3 og 3.3.6 voru þær ályktanir dregnar að bótaskylda sveitarfélags gæti í fyrsta lagi
stofnast þegar nýtt skipulag eða skipulagsbreytingar tækju gildi í samræmi við ákvæði
62 Í 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 var tekið fram að bóta- eða innlausnarskylda gæti stofnast
ef gildistaka skipulagsáætlunar ylli því að verðmæti fasteignar lækkaði, nýtingarmöguleikar hennar skertust frá því
sem áður var heimilt eða hún rýrnaði svo að hún nýttist ekki til sömu nota og áður. 63 Sjá einnig Hrd. 26. apríl 2012 (523/2011) (Stjörnugrís III) en þar var fallist á að orsakasamband væri fyrir hendi á
milli gildistöku deiliskipulags og lyktarmengunar sem stafaði af svínabúi.
35
skipulagslaga. Enn fremur voru leiddar líkur að því að aðili, sem verður fyrir tjóni vegna gildistöku
skipulags, þyrfti ekki að bíða þess að skipulagið kæmi til framkvæmda svo að bótakrafa hans væri
gjaldkræf.
Að þessu virtu er hægt að draga frekari ályktanir varðandi beitingu 1. mgr. 51. gr. skpl. með
tilliti til kröfu ákvæðisins um orsakasamband. Annars vegar er hægt að álykta að nægjanlegt sé að
tjónþoli sýni fram á orsakasamband á milli þess að skipulagið eða skipulagsbreytingar hafi tekið
gildi og tjóns. Af þessu leiðir að ekki er nauðsynlegt fyrir tjónþola að bíða framkvæmdar
skipulagsins ef hægt er að sýna fram á orsakasamband á fyrri tímapunkti, sbr. Hrd. 1991, bls. 1368
(Brúarhóll II) sem var nánar reifaður í kafla 3.3.5. Hins vegar er hægt að álykta að krafan um
orsakasamband leiði til þess að ekki sé hægt að krefjast bóta vegna tjóns sem leiðir af skipulagi
eða skipulagsbreytingum sem ekki hafa tekið gildi í samræmi við ákvæði skipulagslaga, sbr. Hrd.
1965, bls. 773 (Austurgata) og Hrd. 19. desember 2012 (222/2012) (Ásborgir) sem voru reifaðir
nánar í kafla 3.3.2
Þar sem skipulag eða skipulagsbreyting, sem hefur tekið gildi í samræmi við ákvæði
skipulagslaga, þarf að vera orsök tjóns mætti álykta að skipulag þyrfti að taka gildi á undan eða
samhliða tjónsatburði. Í Hrd. 22. mars 2012 (516/2011) (Ósbrekka) reyndi á álitaefni þessu tengdu.
Aðdragandi málsins var að H hafði á árinu 1987 fengið leyfi til að byggja flugskýli við flugvöll. Með
breytingum á aðalskipulagi Ólafsfjarðar, sem samþykktar voru af umhverfisráðherra 4. apríl 2007,
var flugvöllurinn lagður niður. Framkvæmdir höfðu hafist á flugvellinum í ágúst 2006, rúmu ári áður
en aðalskipulagið tók formlega gildi. Framkvæmdirnar gerðu það að verkum að ómögulegt var að
nýta flugvöllinn sem lendingarstað og H taldi sig ekki lengur hafa not af flugskýlinu. H höfðaði því
mál og krafðist m.a. bóta á grundvelli 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Í
málinu var m.a. deilt um hvort orsakasamband væri á milli þess að skipulagið hefði tekið gildi og
meints tjóns H. Í dómi Hæstaréttar var tekið fram að í málatilbúnaði stefnda hefði verið byggt á því
,,að rekstri flugvallarins hafi verið hætt áður en nýtt aðalskipulag tók gildi. Hafi flugvöllurinn því
ekki verið lagður niður vegna breytinga á aðalskipulagi heldur hafi aðalskipulagi verið breytt eftir að
rekstri flugvallarins var hætt.“ Í málinu lá fyrir að rekstri flugvallarins hafi verið hætt árið 2002 en
hins vegar hafði H not af flugvellinum sem lendingarstað allt þar til framkvæmdir hófust í ágúst
2006. Hæstiréttur komst að þeirri niðurstöðu að orsakasamband væri til staðar með eftirfarandi
ummælum: ,,Umræddar framkvæmdir við göngin byggðust á hinu breytta aðalskipulagi enda þótt
þær hafi hafist áður en skipulagið tók endanlega gildi á árinu 2007. Er því ljóst að gildistaka hins
breytta skipulags var ástæða þess að áfrýjandi gat ekki lengur nýtt flugskýlið til að geyma þar
flugvélar eins og tilgangur með byggingu þess var.“ [leturbr. höf.]
Ofangreint mál er sérstakt þar sem skipulagsbreytingin í málinu tók gildi eftir að tjón hafði átt sér
stað. Málið virðist við fyrstu sýn fela í sér frávik frá þeirri túlkun sem var lögð til grundvallar í
Hrd. 1965, bls. 773 (Austurgata) og Hrd. 19. desember 2012 (222/2012) (Ásborgir). Málið er hins
36
vegar frábrugðið Hrd. 1965, bls. 773 (Austurgata) og Hrd. 19. desember 2012 (222/2012)
(Ásborgir) að því leyti að skipulagsbreytingin hafði síðar tekið gildi í samræmi við ákvæði
skipulagslaga. Í hinum málunum hafði ekki átt sér stað lögmæt skipulagsbreyting eftir að tjón hafði
átt sér stað. Með hliðsjón af forsendum Hæstaréttar í Hrd. 1965, bls. 773 (Austurgata) og
forsendum héraðsdóms í Hrd. 19. desember 2012 (222/2012) (Ásborgir) má álykta að ef ekki hefði
orðið af gildistöku aðalskipulagsins, sem veitti framkvæmdunum í Hrd. 22. mars 2012 (516/2011)
(Ósbrekka) ,,afturvirkt“ lögmætt gildi, þá hefði bótaskylda sveitarfélagsins ekki geta stuðst við 1.
mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.64
Samandregið má draga þá ályktun af Hrd. 22. mars 2012 (516/2011) (Ósbrekka) að ekki sé
það fortakslaust skilyrði að skipulag hafi öðlast gildi þegar tjón á sér stað ef tjónþoli getur sýnt
fram á orsakasamband milli tjónsins og skipulags eða breytinga á skipulagi sem síðar taka gildi.
3.4.3 Ákvæði 1. mgr. 51. gr. skpl.: ,,Leiði skipulag eða breyting á skipulagi [...]“
Í 1. mgr. 51. gr. skpl. er tekið fram að bæta skuli tjón sem leiðir af skipulagi eða
skipulagsbreytingum. Áður hefur verið ályktað að dómstólar muni líklega túlka skilyrði 1. mgr.
51. gr. skpl. um orsakasamband með sama hætti og gert var í gildistíð eldri bótaákvæða
skipulagslaga. Það er hins vegar ljóst að skilyrðið er ekki orðað með sama hætti og gert var í eldri
bótaákvæðum skipulagslaga. Það er því álitaefni hvort breyting frá orðalagi eldri laga hafi
einhverja þýðingu í þessu samhengi.
Eins og áður segir var skilyrðið um orsakasamband samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga
nr. 123/2010, sbr. einnig 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, áður en ákvæðinu
var breytt með lögum nr. 59/2014, orðað með þeim hætti að valdi ,,gildistaka skipulagsáætlana því
að verðmæti fasteignar lækkar [...]“. Ef einungis væri byggt á texta eldri ákvæðanna mætti álykta
að tjón þyrfti í öllum tilvikum að eiga sér stað eftir að skipulag eða breyting á því tæki gildi. Þessi
ályktun samrýmist hins vegar ekki þeirri túlkun sem var lögð til grundvallar í dómaframkvæmd,
sbr. Hrd. 22. mars 2012 (516/2011) (Ósbrekka).
64 Í Hrd. 1965, bls. 773 (Austurgata) var sérstaklega tekið fram í forsendum Hæstaréttar að ekki hafi ,,síðar verið gerð
lögleg breyting á skipulagi Keflavíkurkaupstaðar til samræmis við umrædda samþykkt bæjarstjórnarinnar.“ Með
þessum orðum virðist Hæstiréttur hafa gefið óbeint til kynna að ef lögleg breyting hefði verið gerð á skipulagi
kaupstaðarins til samræmis við samþykkt bæjarstjórnarinnar hefði bótaskylda hugsanlega komið til greina samkvæmt
bótaákvæðum laga um skipulag kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921.
37
Að framangreindu virtu er það mat höfundar að breytingarnar á texta 1. mgr. 51. gr. skpl. að
þessu leyti hafi fyrst og fremst verið gerðar til að samræma texta ákvæðisins þeirri túlkun sem lögð
var til grundvallar í dómaframkvæmd að því er varðaði eldri bótaákvæði skipulagslaga. Þessu til
stuðnings má vísa til þess að vitnað var til Hrd. 22. mars 2012 (516/2011) (Ósbrekka) í
athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014, og hafa
breytingarnar á ákvæðinu hugsanlega tekið mið af niðurstöðunni í málinu.65 Það má því álykta að
breytingarnar á texta 1. mgr. 51. gr. skpl. muni ekki hafa í för með sér breytingar á fyrirliggjandi
dómaframkvæmd varðandi skilyrðið um orsakasamband.
Hér að framan hefur verið gerð grein fyrir skilyrðinu um orsakasamband og þær kröfur
afmarkaðar sem gerðar hafa verið til skipulags og skipulagsbreytinga. Það er hins vegar ekki
nægjanlegt fyrir tjónþola að sýna fram á að skipulag eða skipulagsbreyting hafi valdið tjóni heldur
verður tjónið að vera tiltekinnar tegundar en í 1. mgr. 51. gr. skpl. er gert það skilyrði að tjón hafi
orðið á verðmæti fasteignar.
65 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 9.
38
4 Verðmæti fasteigna samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl.
4.1 Inngangur
Í 1. mgr. 51. gr. skpl. er tekið fram að ef ,,verðmæti fasteignar skerðist verulega, umfram það sem
við á um sambærilegar eignir í næsta nágrenni, á sá er getur sýnt fram á tjón af þeim sökum rétt á
bótum frá viðkomandi sveitarfélagi.“ Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð
að lögum nr. 59/2014, var tekið fram að 1. mgr. 51. gr. skpl. væri aðeins ætlað að bæta fjárhagslegt
tjón.66 Af framansögðu leiðir að tjónþoli þarf að sanna að verðmæti fasteignar hafi orðið fyrir
fjárhagslegu tjóni. Markmiðið með þessum kafla er að taka til skoðunar hvers konar tjón verður
bætt á grundvelli 1. mgr. 51. gr. skpl., hvað fellur undir verðmæti fasteigna í skilningi ákvæðisins
og hvaða kröfur eru gerðar til sönnunar tjónþola þegar nýtingarmöguleikar fasteigna verða fyrir
skerðingu.
4.2 Eldri bótaákvæði og krafan um beint fjárhagslegt tjón
Sönnun á tjóni er háð því að tjónþoli sýni fram á að verðmæti fasteignar hafi skerst vegna skipulags
eða skipulagsbreytinga. Í eldri bótaákvæðum skipulagslaga hafa verið gerðar sambærilegar
kröfur.67 Við túlkun á því sem telst til verðmætis fasteigna í skilningi 1. mgr. 51. gr. skpl. má hafa
hliðsjón af ákvæði 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, áður en því var breytt með lögum
nr. 59/2014, en ákvæðið var nánast samhljóða 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr.
73/1997. Bætur samkvæmt ákvæðunum voru, líkt og í 1. mgr. 51. gr. skpl., miðaðar við rýrnun á
verðmæti fasteignar. Í Hrd. 10. júní 2010 (501/2009) (Eddufell) var ágreiningur um hvers konar
tjón skyldi bætt á grundvelli 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Í málinu hafði R sóst eftir því að fá byggingar- og vínveitingaleyfi. R sóttist eftir leyfinu í því skyni
að breyta húsnæði sínu og nýta það undir rekstur vínveitingastaðar, en tveir mögulegir leigjendur
höfðu sett sig í samband við R. Skipulags- og byggingarnefnd frestaði afgreiðslu umsóknar R á þeim
grundvelli að vinna við deiliskipulag stæði yfir. Nýtt deiliskipulag, sem tók m.a. til húsnæðis R, tók
í kjölfarið gildi en samkvæmt skipulaginu var ekki gert ráð fyrir vínveitingastað í húsi hans en R
fékk byggingarrétt fyrir allt að 19 íbúðum og bílastæðakjallara. R krafðist bóta fyrir tjón sitt m.a.
samkvæmt 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. R hélt því fram að hið nýja
deiliskipulag hefði ekki verið í samræmi við óskir hans um nýtingu fasteignarinnar og taldi að bætur
66 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 23. 67 Samkvæmt 25. gr. laga um skipulag kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921 var hægt að sækja bætur ef hús eða lóðir
höfðu meira eða minna ónýst við skipulagsgerð. Í 2. mgr. 29. gr. skipulagslaga var áskilið að lóð væri orðin illa nothæf
til byggingar vegna staðfests skipulags. Þrátt fyrir að orðið fasteign hafi ekki verið að finna í texta framangreindra
ákvæða var ljóst að bótaskylda samkvæmt ákvæðunum var bundin því skilyrði að tjón hafi orðið á fasteignum eða
réttindum sem þeim tengdust.
39
ættu að miðast við tapaðar leigutekjur frá því að deiliskipulagið tók gildi. Hæstiréttur tók eftirfarandi
fram um kröfu R: ,,Ákvæði þessi [1. og 2. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997] veita
áfrýjanda ekki heimild til að krefjast bóta fyrir tjón vegna afnotamissis fasteignarinnar með þeim
hætti sem hann gerir heldur ber að miða við ætlaða rýrnun á verði fasteignarinnar vegna gildistöku
deiliskipulagsins.“ [leturbr. höf.]
Af forsendum Hæstaréttar má ráða að leigutekjur hafi ekki talist hluti af verðmæti fasteigna í
skilningi 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Líklegt er að dómstólar muni
túlka 1. mgr. 51. gr. skpl. þröngt og með sambærilegum hætti og gert var í Hrd. 10. júní 2010
(501/2009) (Eddufell). Af þessum sökum má ætla að nauðsynlegt sé fyrir aðila, sem sækjast eftir
bótum á grundvelli 1. mgr. 51. gr. skpl., að miða kröfugerð sína við beint fjárhagslegt tjón og að
ákvæðið muni ekki bæta afleitt tjón sem t.d. getur falist í afnotamissi eða glötuðum leigutekjum.
Að sama skapi er ólíklegt að tjón vegna óþæginda eða rasks, sem leiðir af skipulagi eða
skipulagsbreytingum, verði bætt á grundvelli ákvæðisins.
Að kröfugerð skuli miðast við beint fjárhagslegt tjón veitir vísbendingar um hvers konar tjón
skuli bætt samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. Hins vegar sker það ekki endilega úr um hvers konar
skerðingar geti verið andlag bótakröfu samkvæmt ákvæðinu. Helgast þetta af þeirri ástæðu að allar
skerðingar, sem valda beinu fjárhagslegu tjóni á verðmæti fasteigna, og leiða af skipulagi eða
skipulagsbreytingum geta orðið til þess, að öðrum skilyrðum 1. mgr. 51. gr. skpl. uppfylltum, að
bótaskylda stofnist samkvæmt ákvæðinu.
Verður nú reynt að afmarka nánar hvað fellur undir verðmæti fasteigna í skilningi 1. mgr. 51.
gr. skpl. en nauðsynlegur upphafspunktur í þeirri umfjöllun er að taka til skoðunar inntak
hugtaksins fasteign í skilningi ákvæðisins.
4.3 Ákvæði 1. mgr. 51. gr. skpl. og fasteignarhugtakið
4.3.1 Fasteign í skilningi 1. mgr. 51. gr. skpl.
Verðmæti einstakra fasteigna byggist eðli málsins samkvæmt á mati hverju sinni. Sem dæmi um
atriði sem geta haft áhrif á verðmæti fasteigna er staðsetning, hvaða mannvirki eru á eigninni,
nánasta umhverfi, jarðefni og nýtingarmöguleikar. Eignarréttur yfir fasteignum takmarkast þó við
þau verðmæti sem teljast til fasteignar eða fylgifjár hennar.68 Ákvæði 1. mgr. 51. gr. skpl. er
einungis ætlað að bæta skerðingar á verðmæti fasteigna og því hefur það grundvallarþýðingu að
afmarka hvað felst í hugtakinu fasteign samkvæmt ákvæðinu.
68 Gaukur Jörundsson: Eignarréttur I, bls. 30.
40
Hefðbundna skilgreiningin á fasteignarhugtakinu er að fasteign sé ,,afmarkað land ásamt
eðlilegum hlutum landsins, lífrænum og ólífrænum, og þeim mannvirkjum, sem varanlega eru við
landið skeytt.“69 Ásamt hinni hefðbundnu skilgreiningu eru einnig sértækari skilgreiningar í
lögum, eins og t.d. í lögum nr. 40/2002 um fasteignarkaup og lögum nr. 26/1994 um fjöleignarhús.
Í skipulagslögum er hugtakið fasteign ekki sérstaklega skilgreint. Það er því álitamál hvert sé
nánara efnisinntak hugtaksins samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. Ákveðnar vísbendingar má ráða af
dómaframkvæmd um túlkun ákvæðisins að þessu leyti, sbr. Hérd. Rvk. 26. maí 2015 (E-4094-
4100/2013) (Stórikriki).
Um var að ræða nokkur mál sem vörðuðu öll sömu málsatvik og fór aðalmeðferð málanna fram í
einu lagi. Í málunum höfðu stefnendur keypt íbúðir í fjöleignarhúsi í Mosfellsbæ. Samkvæmt
deiliskipulagi, sem var í gildi þegar kaupin áttu sér stað, var gert ráð fyrir leikskóla í nágrenni
eignarinnar. Deiliskipulaginu var síðan breytt með þeim hætti að fyrirhugað var að reisa leik- og
grunnskóla á tveimur hæðum með tilheyrandi stækkun lóðarinnar. Stefnendur byggðu á því að
breytingarnar á deiliskipulaginu hefðu rýrt verðmæti fasteigna þeirra og reistu kröfur sínar á 1. mgr.
33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Héraðsdómur komst að þeirri niðurstöðu að
Mosfellsbær væri bótaskyldur gagnvart hverjum eiganda fyrir sig.
Ekki var sérstaklega vikið að því í forsendum héraðsdóms hvað fælist í hugtakinu fasteign í
skilningi þágildandi 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Af forsendunum má
þó ráða að hugtakið var túlkað með hliðsjón af 11. gr. laga um fjöleignarhús nr. 26/1994.70 Af
þeim sökum taldist hver eignarhluti í fjöleignarhúsinu sjálfstæð fasteign í skilningi 1. mgr. 33. gr.
skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og var því Mosfellsbær bótaskyldur gagnvart hverjum
eiganda fyrir sig.
Að mati höfundar verður að teljast líklegt að sömu aðferðarfræði verði beitt við túlkun 1. mgr.
51. gr. skpl. Það má því álykta að niðurstaða um hvort tiltekin eign teljist fasteign í skilningi 1.
mgr. 51. gr. skpl. ráðist af mati hverju sinni með hliðsjón af hefðbundnu skilgreiningunni á
hugtakinu fasteign og eftir atvikum sértækari skilgreiningum samkvæmt lögum.
4.3.2 Mannvirki sem hluti fasteignarhugtaksins samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl.
Eignarskerðingum sem leiða af skipulagi er hægt að skipta í tvo meginflokka: Annars vegar
skerðingar á áþreifanlegum verðmætum fasteigna og hins vegar skerðingar á nýtingarmöguleikum
69 Gaukur Jörundsson: Eignarréttur I, bls. 30. Sjá einnig Þorgeir Örlygsson: Kaflar úr eignarrétti I, bls. 59. 70 Ákvæði 11. gr. laga um fjöleignarhús nr. 26/1994 er svohljóðandi: ,,Hver eignarhluti telst, ásamt því sem honum
fylgir sérstaklega og eignarhluta í sameign, sérstök fasteign, enda sé fullnægt skilyrðum laga um skráningu og mat
fasteigna.“
41
þeirra. Þessir flokkar eru ekki alltaf aðskiljanlegir; skerðing á nýtingarmöguleikum getur haft í för
með sér lækkun á verðgildi áþreifanlegra verðmæta og öfugt.
Raunhæfasta álitaefnið varðandi tjón á áþreifanlegum verðmætum fasteigna samkvæmt 1. mgr.
51. gr. skpl. er skerðing á verðgildi mannvirkja. Skerðing á verðgildi mannvirkja getur verið af
margvíslegum toga. Sem dæmi má nefna skuggavarp, skerðingu á útsýni og sjón-, hljóð- og
lyktarmengun. Það hefur ekki mikla þýðingu að reyna að afmarka þessi atriði með tæmandi hætti.
Það skiptir hins vegar máli að kanna ákveðin meginskilyrði sem gilda um mannvirki sem hluta
fasteignarhugtaksins í skilningi 1. mgr. 51. gr. skpl.
Það má álykta að ekki sé gert að skilyrði við beitingu 1. mgr. 51. gr. skpl. að eigendur
mannvirkja séu jafnframt eigendur þess lands sem þau standa á. Þetta helgast m.a. af þeirri ástæðu
að aðstaðan í þéttbýli er almennt sú að eigendur mannvirkja eru ekki jafnframt lóðaeigendur.71 Að
sama skapi myndu sérstakar skilgreiningar á fasteignarhugtakinu, t.d. ef tjónþoli ætti eignarhluta í
fjöleignarhúsi, almennt leiða til þess að slíkt mannvirki teldist sérstök fasteign í skilningi 1. mgr.
51. gr. skpl., sbr. áðurgreindir Hérd. Rvk. 26. maí 2015 (E-4094-4100/2013 (Stórikriki). Það væri
óeðlilegt ef beiting 1. mgr. 51. gr. skpl. kæmi ekki til greina í þessum tilvikum og ekki verður séð
að slík krafa hafi verið gerð í dómum Hæstaréttar varðandi bótaákvæði eldri skipulagslaga, sbr.
Hrd. 1947, bls. 412 (Dagsbrún), Hrd. 1. mars 2012 (478/2012) (Holtsgötureitur) og Hrd. 22. mars
2012 (516/2011) (Ósbrekka).72
Orðalag 1. mgr. 51. gr. skpl. virðist jafnframt hlutlaust gagnvart því hver sækir bætur á
grundvelli ákvæðisins. Því virðist ekki vera skilyrði að aðili eigi beinan eignarrétt að mannvirki
sem telst vera hluti fasteignar. Veðhafar og aðrir sem njóta óbeins eignarréttar gætu því líklega
höfðað bótamál á grundvelli ákvæðisins.73 Bótakrafa er þó ávallt háð því skilyrði að aðili sé eigandi
réttinda sem falla undir gildissvið 1. mgr. 51. gr. skpl.
Það má einnig álykta að gert sé það skilyrði samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. að mannvirki teljist
hluti af fasteign. Í sumum tilvikum getur vafi leikið á um hvort tiltekin verðmæti eða réttindi teljist
hluti fasteignar. Niðurstaðan um slíkt ræðst einkum af því ,,[a]nnars vegar hversu varanlegur
71 Viðar Már Matthíasson: ,,Fasteignarhugtakið“, bls. 24. 72 Í Hrd. 1947, bls. 412 (Dagsbrún) hélt stefndi því fram ,,að stefnandi geti ekki átt rétt til bóta vegna breytinga á
lóðum eða götum á hinu umrædda svæði, þar eð hann sé ekki eigandi lóðar þeirrar, er hús hans stendur á, heldur hafi
hana einungis á leigu.“ Héraðsdómur hafnaði röksemdum stefnda og felldi fébótaábyrgð á hann. Hæstiréttur sýknaði
hins vegar stefnda af kröfum stefnanda en af forsendum Hæstaréttar má ráða að bótaskyldu var ekki hafnað á þeim
grundvelli að stefnandi væri aðeins eigandi hússins en ekki lóðarinnar. 73 Í slíkum tilvikum getur hins vegar verið vandkvæðum bundið að meta tjónið, sbr. Hrd. 25. febrúar 2010 (334/2009)
(Vatnsendalóðir) þar sem krafist var viðurkenningar á bótaskyldu K vegna skerðingar á óbeinum eignarréttindum.
42
frágangur er á tengslum mannvirkis við land og hins vegar hve varanleg þau réttindi eru, sem
eigandi mannvirkis hefur til að láta það standa á landi.“74 Fyrra atriðið veldur sjaldan vafa en hins
vegar getur verið vafi um hversu varanleg réttindi til lands þurfa að vera. Ef eigandi mannvirkis
hefur sem dæmi gert lóðarleigusamning er slíkur vafi almennt ekki fyrir hendi, sbr. Hrd. 22. mars
2012 (516/2011) (Ósbrekka), en hið gagnstæða getur átt við ef mannvirki eru reist án heimildar
eða á grundvelli óljósrar heimildar.75 Ef mannvirki telst ekki vera varanlega skeytt við land er það
ekki hluti af eigninni, samkvæmt hefðbundnu skilgreiningunni á hugtakinu fasteign. Með
gagnályktun frá 1. mgr. 51. gr. skpl. ætti tjón á slíku mannvirki ekki að geta verið andlag bótakröfu
samkvæmt ákvæðinu, sbr. Hérd. Austurl. 20 maí 2008 (E-307/2007) (Votahvammur).76
Aðdragandi málsins var að árið 1970 fékk hópur hestamanna leyfi til að reisa hesthús og tengda
aðstöðu í Votahvammi í Egilsstaðarhrepp. Í bókun hreppsnefndar um samþykkt leyfisins var m.a.
tekið fram að ,,[l]eyfið tekur ekki til neins ákveðins tíma, heldur skoðast sem hver önnur
bráðabirgðaráðstöfun á svæðinu meðan það er óskipulagt.“ Á grundvelli leyfisins risu átta hús á
svæðinu og voru þau án lóðarréttinda. Árið 2003 var eigendum húsanna tilkynnt að rýma þyrfti
svæðið vegna fyrirhugaðrar íbúðabyggðar. Deilur hófust í kjölfarið um hvort sveitarfélagið ætti að
greiða eigendunum fyrir húsin en engar sáttir tókust á milli aðila og voru húsin fjarlægð. Eftir að
húsin voru fjarlægð höfðuðu eigendur hesthúsanna mál á hendur sveitarfélaginu og kröfðust m.a.
bóta samkvæmt 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Í málatilbúnaði
sveitarfélagsins var því haldið fram að hesthúsaeigendurnir væru ekki eigendur fasteigna í skilningi
1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Þessu til stuðnings var vísað til þess að
hesthúsunum fylgdu engin lóðarréttindi og þau hefðu því ekki varanleg tengsl við landið.
Héraðsdómur féllst á þessar röksemdir og hafnaði kröfu hesthúsaeigenda með eftirfarandi orðum: ,,Í
þessu máli háttar svo til, að margumrædd hesthús voru reist, án lóðarréttinda, á landi sem aðeins
skyldi vera til þeirra nota til bráðabirgða, þar til landið yrði skipulagt. [...] Hér höfðu hestamenn
einfaldlega reist sér hús, lóðarréttindalaust, á landi í annars eigu og var ætíð gert ráð fyrir því að svo
stæði aðeins til bráðabirgða þar til landið yrði skipulagt. Þykir umrædd lagagrein því ekki veita
stefnanda bótarétt í þessu máli.“
Af forsendum héraðsdóms má ráða að tengsl hesthúsanna við landið voru ekki nægilega varanleg.
Af þeim sökum voru hesthúsin ekki talin vera hluti fasteignarinnar heldur aðeins hús án
lóðarréttinda. Þar sem hesthúsin töldust ekki vera hluti viðkomandi fasteignar kom beiting 1. mgr.
33. gr. skipulags- og byggingarlaga. nr. 73/1997 ekki til greina.
74 Viðar Már Matthíasson: ,,Fasteignarhugtakið“, bls. 24. 75 Viðar Már Matthíasson: ,,Fasteignarhugtakið“, bls. 24–25. Í Hrd. 22. mars 2012 (516/2011) (Ósbrekka) hafði
stefnandi gert lóðarleigusamning til 75 ára og reist á lóðinni flugskýli. Í málinu var ekki deilt um varanleg tengsl
mannvirkisins við lóðina og með hliðsjón af málatilbúnaði stefnenda og stefnda má ráða að þeir hafi gengið út frá því
sem gefnu að flugskýlið teldist hluti fasteignarinnar. 76 Um var að ræða nokkur mál sem vörðuðu öll sömu málsatvik. Málin voru Hérd. Austurl. 20. maí 2008 (E-303-
308/2007).
43
Krafan um að mannvirki skuli vera varanlega skeytt við land leiddi ekki beint af orðalagi 1.
mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Niðurstaða héraðsdóms í Hérd. Austurl. 20
maí 2008 (E-307/2007) (Votahvammur) byggðist því á atriðum sem voru undirliggjandi við
beitingu ákvæðisins. Ákvæði 1. mgr. 51. gr. skpl. gerir, líkt og 1. mgr. 33. gr. skipulags- og
byggingarlaga nr. 73/1997, ekki beinlínis kröfu um að mannvirki skuli vera varanlega skeytt við
land. Það má hins vegar álykta að þau atriði sem voru undirliggjandi við beitingu 1. mgr. 33. gr.
skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 muni gilda við túlkun 1. mgr. 51. gr. skpl. Það má því
álykta að sambærilegar kröfur verði gerðar við beitingu 1. mgr. 51. gr. skpl. og gerðar voru í Hérd.
Austurl. 20 maí 2008 (E-307/2007) (Votahvammur). Það er hins vegar nauðsynlegt að árétta að
vafi um varanleg tengsl mannvirkis við land er almennt ekki fyrir hendi og því myndi einungis
reyna á atriði af þessu tagi í undantekningartilvikum.
Verðmæti fasteigna ræðst ekki eingöngu af verðgildi mannvirkja eða annarra áþreifanlegra
verðmæta. Verðmætið getur að miklu leyti ráðist af þeim nýtingarmöguleikum sem tengjast
fasteignum.77
4.4 Skerðing á nýtingarmöguleikum sem andlag bótakröfu samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl.
4.4.1 Almennt
Nýtingarmöguleikar fasteigna geta verið margvíslegir. Sem dæmi um slíkt má nefna áform um
framtíðaruppbyggingu, byggingarrétt eða annan rétt til framkvæmda og réttindi til að stunda
tiltekna starfsemi. Eigendur slíkra réttinda geta bæði verið fasteignaeigendur og aðrir rétthafar.78
Skipulagsáætlanir geta haft í för með sér ýmis konar takmarkanir á nýtingarmöguleikum fasteigna.
Eins og áður hefur verið vikið að hafa skipulagsáætlanir hins vegar almennt ekki áhrif á nýtingu
lands, sem þegar er til staðar, þótt slíkt fari í bága við skipulagið. Takmarkanir sem leiða af efni
skipulagsáætlana hafa því fyrst og fremst áhrif á heimildir til fyrirhugaðrar nýtingar.
Þrátt fyrir að takmarkanir sem leiða af efni skipulagsáætlana hafi fyrst og fremst áhrif á
heimildir til fyrirhugaðrar nýtingar geta mikil verðmæti verið fólgin í slíkum heimildum. Það hefur
77 Viðar Már tók fram að þótt hefðbundna skilgreiningin á hugtakinu fasteign ,,miði einungis við hlutræna þætti eru
ýmis konar réttindi oft hluti fasteignarhugtaksins.“ Viðar Már Matthíasson: ,,Fasteignarhugtakið“, bls. 24. Sjá einnig
1. mgr. 3. gr. laga um skráningu og mat fasteigna nr. 6/2001 þar sem tekið er fram að hugtakið fasteign nái einnig til
þeirra réttinda sem fylgja fasteigninni. 78 Í almennum athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014, var tekið fram að
tilgangurinn með lagabreytingunum væri að gera 51. gr. skpl. ,,skýrara um það hvenær bótaréttur til handa
fasteignareiganda, og eftir atvikum öðrum rétthöfum stofnast vegna gildistöku eða framkvæmda skipulagsáætlun.“
Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 6.
44
því mikla þýðingu að afmarka hvenær aðilar geta sótt bætur vegna skerðinga á
nýtingarmöguleikum og hvenær þeir þurfa að halda að sér höndum.
Í almennum athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014,
var fjallað um nýtingarmöguleika fasteigna í tengslum við bótaskyldu. Þar var tekið fram að
almennt mætti gera ráð fyrir að byggingarréttur og önnur réttindi til nýtingar fasteignar, sem
fasteignareigandi hefði fengið við gildistöku skipulags, gætu notið verndar sem eignarréttindi í
skilningi 1. mgr. 72. gr. stjskr.79 Af dómaframkvæmd Hæstaréttar og texta bótaákvæða eldri
skipulagslaga má einnig álykta að slík réttindi hafi notið verndar samkvæmt ákvæðunum. Þessu
til stuðnings má benda á að sérstaklega var tekið fram í 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga
nr. 73/1997, sbr. einnig 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, að heimilt væri að sækja bætur
vegna tjóns sem leiddi af skerðingum á nýtingarmöguleikum fasteigna.80 Hins vegar má ráða, með
hliðsjón af dómaframkvæmd Hæstaréttar, að ákveðnar kröfur hafi verið gerðar til sönnunar
tjónþola í þessum tilvikum.
Í eftirfarandi umfjöllun verður eldri dómaframkvæmd tekin til skoðunar í tengslum við
skerðingar á nýtingarmöguleikum fasteigna og ályktanir dregnar um beitingu 1. mgr. 51. gr. skpl.
Í kafla 4.4.6 er síðan sérstaklega kannað hvort breytt orðalag 1. mgr. 51. gr. skpl. muni hafa í för
með sér frávik frá eldri dómaframkvæmd í þessum efnum.
4.4.2 Hlutlægar heimildir
Ef tjónþoli krefst bóta vegna skerðinga á nýtingarmöguleikum fasteignar má segja að hann sé um
leið að halda því fram að tilteknar heimildir eða réttindi fylgi eigninni en efni skipulagsáætlana er
almennt forsenda tiltekinnar nýtingar. Ef fasteignareigandi ætlar sem dæmi að byggja á eign sinni
er slík nýting almennt háð útgáfu byggingarleyfis sem þarf að vera í samræmi við skipulag.
Álitaefnið í þessu samhengi er því hvort þess sé krafist að sýnt sé fram á að möguleikar til nýtingar
styðjist við hlutlægar heimildir. Hlutlægar heimildir í þessu samhengi gætu sem dæmi verið
heimildir samkvæmt eldra skipulagi eða samningsbundinn réttur til nýtingar.
79 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 7. 80 Í 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, áður en ákvæðinu var breytt með lögum nr. 59/2014, sbr. einnig 1. mgr.
33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, var eftirfarandi tekið fram: ,,Nú veldur gildistaka skipulagsáætlana
því að verðmæti fasteignar lækkar, nýtingarmöguleikar hennar skerðast frá því sem áður var heimilt eða að hún rýrnar
svo að hún nýtist ekki til sömu nota og áður [...]“ [leturbr. höf.]
45
Þetta má útskýra nánar með dæmi. Fasteignareigandi hefur hug á því að skipuleggja og reisa
sumarbústaðarbyggð á eign sinni. Áður en hugmyndir eigandans koma til framkvæmda er reist
svínabú, samkvæmt heimild í deiliskipulagi, á aðliggjandi eign sem gera fyriráætlanir eigandans
að engu. Eigandinn ákveður að krefjast bóta vegna skerðingar á nýtingarmöguleikum og höfðar
mál samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. Í málinu liggur fyrir að fasteign eigandans er á svæði sem er
skilgreint sem opið svæði og samkvæmt gildandi skipulagi hefði verið óheimilt að reisa
sumarbústaðarbyggð á fasteigninni. Álitaefnið í þessu samhengi er hvort nægjanlegt sé að sýna
fram á að fasteignin verði framvegis ekki nýtt með ákveðnum hætti eða hvort nauðsynlegt sé að
sýna fram á að nýtingarmöguleikar hafi raunverulega verið fyrir hendi samkvæmt hlutlægum
heimildum.
Með hliðsjón af eldri dómaframkvæmd má álykta að nauðsynlegt hafi verið fyrir tjónþola að
sýna fram á að nýtingarmöguleikar hafi raunverulega verið fyrir hendi samkvæmt hlutlægum
heimildum. Þessu til stuðnings má í fyrsta lagi nefna Hrd. 4. nóvember 2010 (708/2009)
(Óttarsstaðir). Í málinu var meðal annars ágreiningur um hvort ákvæði í aðalskipulagi H hefði
takmarkað heimildir tiltekinna landeigenda til nýtingar fasteignar.
Málið átti rætur sínar að rekja til samnings sem H hafði gert við Alcan á Íslandi hf. árið 1966 um
leigu á lóð undir álbræðslu. S o.fl. höfðuðu mál gegn H o.fl. og kröfðust viðurkenningar á
skaðabótaskyldu stefndu vegna skerðinga sem álverið í Straumsvík hafði haft í för með sér á hluta af
landi innan jarðarinnar Óttarsstaða í Hafnarfirði. Kröfur S o.fl. voru m.a. byggðar á 1. mgr. 33. gr.
skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Þeir héldu því fram að afmörkun svokallaðs
þynningarsvæðis í aðalskipulagi H kæmi í veg fyrir uppbyggingu íbúðarbyggðar á Óttarsstöðum.
Aðalskipulagið var í samræmi við fyrirmæli 23. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti, en
þar var kveðið á um bann við því að íbúðarhúsnæði væri á þynningarsvæðinu. Í skýringum við
gildandi aðalskipulag H, sem tók til áranna 2005–2025, var tekið fram að ekki væri gert ráð fyrir
búsetu á þynningarsvæðinu, auk þess sem takmarkanir yrðu gerðar á framleiðslu matvæla, en það
sama hafði verið tekið fram í eldra aðalskipulagi H, sem tók til áranna 1995–2015. Jafnframt var
tekið fram í eldra og gildandi aðalskipulagi að deiliskipulag og byggingarleyfi yrðu háð þessum
takmörkunum. Hæstiréttur kannaði hvernig eldra aðalskipulagi H hafði verið háttað með tilliti til
nýtingarmöguleika á Óttarstöðum og tók eftirfarandi fram: ,,Samkvæmt gögnum málsins hefur land
innan merkja Óttarstaða, sem fellur undir þynningarsvæði vegna álbræðslu stefnda Alcan á Íslandi
hf., aldrei á fyrri stigum verið afmarkað í aðalskipulagi sem byggingarland fyrir íbúðarhúsnæði eða
til afnota við aðra starfsemi, sem nú yrði útilokuð vegna þynningarsvæðisins. Áfrýjendur hafa heldur
ekki fært viðhlítandi rök fyrir því að verðmæti þessa lands, að því leyti sem það hefur verið eða kann
í framtíðinni að vera skipulagt fyrir iðnað, þjónustustofnanir og hafnarstarfsemi, yrði minna en ef
nýta mætti það undir íbúðarbyggð, landbúnað eða matvælaframleiðslu, en ekki stoðar þeim að bera
því við að slíkt sé alkunnugt í skilningi 3. mgr. 44. g. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.“
[leturbr. höf.] Að þessu virtu sýknaði Hæstiréttur H af kröfum S o.fl. sem byggðust á 1. mgr. 33. gr.
skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
46
Af forsendum Hæstaréttar má ráða að niðurstaðan um sýknu H hafi verið byggð á tvenns konar
röksemdum: Annars vegar að engar takmarkanir hafi verið gerðar á nýtingarmöguleikum
jarðarinnar Óttarsstaða með gildistöku aðalskipulagsins. Þessu til stuðnings má benda á að
bótakrafan í málinu var fyrst og fremst byggð á því að ákvæði í aðalskipulagi H kæmu í veg fyrir
að íbúðarbyggð yrði reist á jörðinni. Þar sem slík nýting hafði ekki verið leyfð í eldra aðalskipulagi
hafði nýja aðalskipulagið ekki í för með sér frekari takmarkanir að þessu leyti. Hins vegar tók
Hæstiréttur fram að landeigendur hefðu ekki sannað að verðmæti landsins væri minna, með tilliti
til þeirra nýtingarmöguleika sem fyrir voru á jörðinni og framtíðarmöguleika, en ef heimilt væri
að nýta landið undir íbúðarbyggð. Í þessu samhengi var ekki nægjanlegt fyrir landeigendurna að
vísa til þess að slíkt væri alkunnugt í skilningi 3. mgr. 44. gr. laga um meðferð einkamála nr.
91/1991.
Samandregið var niðurstaða Hæstaréttar að áfrýjendur hefðu ekki orðið fyrir tjóni. Það má
einnig ráða af forsendum Hæstaréttar að ef lagt hefði verið til grundvallar að áfrýjendur hefðu
orðið fyrir tjóni hefðu ekki verið færðar fram viðhlítandi sönnur fyrir því. Forsendur Hæstaréttar
gefa einnig óbeint til kynna að ef heimilt hefði verið að nýta jörðina sem byggingarland fyrir
íbúðarhúsnæði samkvæmt eldra skipulagi eða á fyrri stigum hefði bótaréttur hugsanlega geta
stofnast.
Hér má einnig vísa í Hrd. 14. júní 2012 (563/2011) (Hlíðsnes).
H taldi sig hafa orðið fyrir tjóni vegna synjunar Á á umsóknum hans um byggingar á landareign
sinni, Hlíðsnesi, og með samþykkt á nýju aðalskipulagi. Áform H lutu að því að byggja lágreista
íbúðarbyggð á lóð sinni en erindi hans var hafnað á fundi skipulagsnefndar Á. Einnig var hafnað
erindi H um að byggja eitt einbýlishús á lóðinni. Eftir að erindum H hafði verið hafnað tók gildi nýtt
aðalskipulag. Samkvæmt skipulaginu var ekki lengur gert ráð fyrir skilgreindu íbúðarsvæði á landi
H heldur var það skilgreint sem opið svæði. H taldi að gildistaka aðalskipulagsins hefði leitt til
rýrnunar á verðmæti fasteignar sinnar og krafðist aðallega bóta með vísan til þágildandi 1. mgr. 33.
gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Forsendur héraðsdóms, sem staðfestar voru með
athugasemdum af Hæstarétti, fjölluðu ítarlega um hagnýtingarheimildir sem H hafði á grundvelli
eldra aðalskipulags Bessastaðahrepps. Á landnotkunarkorti fyrir eldra aðalskipulagið var Hlíðsnes
skilgreint sem íbúðarsvæði en í greinargerð með aðalskipulaginu var sérstaklega tekið fram að ekki
væri gert ráð fyrir frekari fjölgun húsa á landinu. Héraðsdómur tók fram að með ,,þessu aðalskipulagi
markaði stefndi þá áætlun að land stefnanda yrði ekki nýtt til íbúðarbyggðar og fylgdi stefndi þessari
afstöðu sinni eftir með því að beita sér fyrir rannsóknum á lífríki svæðisins.“ Að þessu virtu tók
héraðsdómur fram að gildistaka hins nýja aðalskipulags hefði ekki falið í sér frekari takmarkanir,
með tilliti til uppbyggingar íbúðarbyggðar á Hlíðsnesi, en höfðu gilt í tíð eldra aðalskipulagsins og
að ,,þessum atriðum virtum er það mat dómsins að stefnandi hafi ekki getað vænst þess, eftir
gildistöku aðalskipulagsins 1993, að fá heimild til að byggja á landi sínu í Hlíðsnesi.“ Að
framangreindu virtu komst héraðsdómur að þeirri niðurstöðu að H hefði ekki sýnt fram á að hann
hefði orðið fyrir fjártjóni vegna samþykktar og birtingar á aðalskipulaginu.
47
Niðurstaðan í málinu réðst nær alfarið af þeim nýtingarmöguleikum sem H hafði samkvæmt eldra
aðalskipulagi Bessastaðahrepps. Forsendur héraðsdóms gefa til kynna, líkt og forsendur
Hæstaréttar í Hrd. 4. nóvember 2010 (708/2009) (Óttarsstaðir), að skerðing á nýtingarmöguleikum
fasteignarinnar hefðu getað orðið grundvöllur bótaréttar. H gat hins vegar ekki sýnt fram á að sú
nýting, sem hann hélt fram að hefði verið takmörkuð þegar nýja aðalskipulagið tók gildi, hafi
staðið honum til boða í gildistíð eldra aðalskipulagsins. Af þessum sökum gat hann ekki sannað
að hann hefði orðið fyrir tjóni. Í málinu var einnig áhugavert að landnotkunarkort, sem sýndi að
Hlíðsnes var skilgreint sem íbúðarsvæði, hafði ekki þýðingu gagnvart skýrum athugasemdum í
greinargerð með aðalskipulaginu.
Af Hrd. 4. nóvember 2010 (708/2009) (Óttarsstaðir) og Hrd. 14. júní 2012 (563/2011)
(Hlíðsnes) má ráða ákveðið meginskilyrði sem gilti ef fasteignareigandi ætlaði að krefjast bóta
vegna skerðinga á nýtingarmöguleikum fasteignar. Fasteignareigandi varð að sýna fram á heimild
til þeirrar nýtingar sem hann taldi að hefði orðið fyrir skerðingu. Í þessum efnum var ekki
nægjanlegt fyrir fasteignareiganda að sýna fram á að fasteignin yrði framvegis ekki nýtt með
ákveðnum hætti ef slík nýting var ekki leyfð á fasteigninni fyrir.81 Það má því álykta að bótaskylda
samkvæmt bótaákvæðum eldri skipulagslaga, vegna skerðinga á nýtingarmöguleikum, hafi ekki
geta stofnast nema réttur til nýtingar hafi stuðst við hlutlægar heimildir. Með hliðsjón af forsendum
og niðurstöðum í Hrd. 4. nóvember 2010 (708/2009) (Óttarsstaðir) og Hrd. 14. júní 2012
(563/2011) (Hlíðsnes) virðast hlutlægar heimildir í þessu samhengi hafa verið eldra skipulag.82
81 Eldri bótaákvæðum skipulagslaga virðist hafa verið beitt með strangari hætti að þessu leyti en lagt hefur verið til
grundvallar í málum þar sem bætur hafa verið sóttar á grundvelli 1. mgr. 72. gr. stjskr. eða samkvæmt óskráðum
meginreglum nábýlisréttar. Hér má sem dæmi nefna Hrd. 10. júní 1999 (461/1998) (Auðsholt). Í málinu dæmdi
Hæstiréttur bætur á þeim grundvelli að fyriráætlanir um sumarhúsabyggð höfðu ekki gengið eftir vegna starfsemi
sorpurðunarstöðvar. Í málinu lá fyrir að landareignin, sem varð fyrir tjóni, hafði ekki verið afmörkuð í skipulagi sem
byggingarland fyrir sumarhúsabyggð. Að auki höfðu engar breytingar verið gerðar á skipulagi svæðisins með tilliti til
sumarhúsabyggðar og eigendur jarðarinnar höfðu ekki sótt um framkvæmda- eða byggingarleyfi fyrir jörðina. Sjá
einnig Hrd. 1984, bls. 904 og Hrd. 1996, bls. 53 þar sem tekið var tillit til nýtingar, sem ekki voru heimildir til
samkvæmt eldra skipulagi, við mat á fjárhæð eignarnámsbóta. 82 Hér má einnig benda á Hrd. 14. apríl 2016 (549/2015) (Ylrækt). Í málinu krafðist D bóta á grundvelli 1. mgr. 33.
gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. D hélt því fram að gildistaka deiliskipulags hefði rýrt verðmæti jarðar
hans og valdið verulegri skerðingu á nýtingarmöguleikum hennar. Með hinu umdeilda deiliskipulagi var landnotkun
á landi D takmörkuð við ylrækt en í málinu kom fram að sömu takmarkanir höfðu gilt samkvæmt eldra og gildandi
aðalskipulagi. Héraðsdómur tók fram að Hveragerðisbæ hefði verið heimilt ,,að takmarka ráðstöfunarrétt stefnanda
enda verður að telja að ekki hafi verið gengið lengra en heimilt var á grundvelli eldra skipulags á svæðinu.“ Að þessu
virtu komst héraðsdómur að þeirri niðurstöðu að D hefði ekki sýnt fram á að hann hefði orðið fyrir fjártjóni í skilningi
1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Niðurstaða héraðsdóms er í samræmi við Hrd. 4. nóvember
2010 (708/2009) (Óttarsstaðir) og Hrd. 14. júní 2012 (563/2011) (Hlíðsnes). Fyrirvara verður hins vegar að gera við
forsendur héraðsdóms þar sem Hæstiréttur sýknaði Hveragerðisbæ á þeim grundvelli að krafa D væri fyrnd.
48
Það er einnig áhugavert að velta því upp hvort skerðing á öðrum heimildum til nýtingar en sem
leiddu af skipulagi hafi komið til greina sem andlag bótakröfu samkvæmt eldri bótaákvæðum
skipulagslaga. Í þessu samhengi er álitamál hvort bótaskylda hafi geta stofnast ef aðili fékk rétt til
nýtingar fasteignar samkvæmt samningi og aðgerðir skipulagsyfirvalda skertu slíkan rétt. Af Hrd.
4. nóvember 2010 (708/2009) (Óttarsstaðir) og Hrd. 14. júní 2012 (563/2011) (Hlíðsnes) má
álykta að ef samningsbundinn réttur til nýtingar fasteignar rúmaðist innan heimilda samkvæmt
skipulagi hefði bótaskylda geta stofnast ef slík réttindi yrðu fyrir skerðingu vegna skipulags eða
skipulagsbreytinga, sbr. einnig Hrd. 25. febrúar 2010 (334/2009) (Vatnsendalóðir) sem er reifaður
í kafla 4.4.5.
Að framangreindu virtu má álykta að nauðsynlegt hafi verið fyrir tjónþola að sýna fram á að
tilteknar heimildir til nýtingar hafi verið til staðar. Enn fremur að heimildirnar hafi orðið að styðjast
við eða leiða af skipulagi. Hins vegar var slík sönnun ekki alltaf nægjanleg heldur þurfti einnig að
vera um afmörkuð og tilgreind réttindi að ræða.
4.4.3 Afmörkuð og tilgreind réttindi
Að réttindi skuli vera nægjanlega afmörkuð og tilgreind er eðlilegt framhald af því að þau byggist
á hlutlægum heimildum. Krafan um afmörkuð og tilgreind réttindi felur í sér að tjónþoli skuli færa
fram sönnur fyrir því að tilteknar og afmarkaðar heimildir fylgi viðkomandi fasteign og þær hafi
orðið fyrir skerðingu vegna skipulags eða skipulagsbreytinga. Í nýlegu máli, Hérd. Rvk. 25.
september 2015 (E-1549/2014) (Klapparstígur 9), reyndi á hvort réttur fasteignareiganda til
nýtingar væri nægilega afmarkaður og tilgreindur.
Aðdragandi málsins var að árið 2004 tók gildi nýtt deiliskipulag. Stefnendur héldu því fram að með
hinu nýja deiliskipulagi hefði nýtingarhlutfall á lóð þeirra, Klapparstíg 19, verið skert en samkvæmt
deiliskipulaginu var nýtingarhlutfall lóðarinnar ákveðið 0,69. Deila málsins snerist að miklu leyti um
hvert hefði verið leyfilegt nýtingarhlutfall lóðarinnar áður en hið nýja deiliskipulag tók gildi. Í eldra
deiliskipulagi hafði ekki verið mælt fyrir um leyfilegt nýtingarhlutfall á lóðinni, en í málinu lá hins
vegar fyrir að í eldra aðalskipulagi var tekið fram að heimilt nýtingarhlutfall á reitnum væri allt að
1,5. Héraðsdómur rakti ítarlega ákvæði skipulagsreglugerðar nr. 318/1985 og ákvæði skipulags- og
byggingarlaga nr. 73/1997, með tilliti til aðal- og deiliskipulags, og tók fram að deiliskipulagið yrði
ekki túlkað án tillits til staðfests aðalskipulags fyrir umrætt svæði. Einnig að það hefði ekki verið fyrr
en á því tímamarki þegar nýja deiliskipulagið tók gildi sem nýtingarhlutfallið á lóð stefnenda hefði
verið ákveðið. Að þessu virtu tók héraðsdómur eftirfarandi fram: ,,Samkvæmt þessu er það
niðurstaða dómsins að ekki sé unnt að túlka orðalagið allt að 1,5. í aðalskipulaginu fyrir
Skúlagötusvæðið frá árinu 1985, öðruvísi en að verið sé að skírskota til hámarksnýtingarhlutfalls á
viðkomandi byggingarreitum. Í því hafi falist að nýtingarhlutfall á einstökum byggingarreitum gæti
verið að hámarki 1,5 en samkvæmt nánari útfærslu í deiliskipulagi. Með fyrirmælum um
49
hámarksnýtingarhlutfall, hafi einungis verið mótaður rammi fyrir eftirfarandi deiliskipulag.
Samkvæmt þessu er hafnað þeirri túlkun stefnenda að nýtingarhlutfall lóðar þeirra að Klappastíg 19,
hafi verið lækkað með gildandi deiliskipulagi (..)“ [leturbr. höf.] Að þessu virtu komst héraðsdómur
að þeirri niðurstöðu að stefnendur hefðu ekki orðið fyrir tjóni sem R bæri ábyrgð á samkvæmt 1.
mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Málinu svipar til Hrd. 4. nóvember 2010 (708/2009) (Óttarsstaðir) og Hrd. 14. júní 2012
(563/2011) (Hlíðsnes) í þeim skilningi að tjónþola tókst ekki að sanna að nýtingarmöguleikar
fasteignar hefðu verið skertir. Með hliðsjón af málinu má enn fremur draga þá ályktun að ekki hafi
það stoðað fyrir tjónþola að reyna að byggja rétt sinn á leyfilegri hámarksnýtingu fyrir viðkomandi
svæði samkvæmt aðalskipulagi heldur yrðu þetta að vera nánar afmörkuð og tilgreind réttindi.
Hér má einnig benda á Hrd. 1. mars 2012 (478/2011) (Holtsgötureitur).
Aðdragandi málsins var að skipulags- og byggingarnefnd R hafði samþykkt deiliskipulag fyrir
svokallaðan Holtsgötureit. H, sem var eigandi fasteignarinnar Holtsgötu 5, taldi sig hafa orðið fyrir
tjóni vegna gildistöku skipulagsins og höfðaði mál á hendur R. Í skipulagsforsögn um reitinn var
m.a. tekið fram að nýtingarhlutfall mætti vera allt að 1,5 á reitnum en einnig voru gerðir ákveðnir
fyrirvarar. H hélt því fram að nýtingarhlutfall lóðarinnar hefði verið ákvarðað mun lægra en á öðrum
lóðum innan deiliskipulagsreitsins og vísaði til þess að lítið samhengi hefði verið á milli
skipulagsforsagnarinnar og endanlega skipulagsins. Í forsendum héraðsdóms, sem Hæstiréttur gerði
að sínum eigin, var eftirfarandi tekið fram um kröfur H sem lutu að nýtingarhlutfalli lóðar hennar:
,,Þótt skipulagsforsögn sé ekki bindandi undanfari deiliskipulags samkvæmt skipulags- og
byggingarlögum tíðkast þó hjá stefnda að útbúa slíkar forsagnir til hægðarauka fyrir
deiliskipulagsferlið. Þeir fyrirvarar eru þó settir að á síðari stigum deiliskipulagsvinnunnar geti orðið
breytingar frá upphaflegri forsögn enda segir í forsögninni um Holtsgötureit: ,,er lagt til að
nýtingarhlutfall megi verða allt að 1,5, þó fer það eftir aðstæðum og verður að skoða nánar í
deiliskipulagsvinnunni.“ Ekki verður talið að stefndi [sic] geti byggt bótaábyrgð á hendur stefnda
vegna þessa.“
Af forsendum héraðsdóms má ráða að H gat ekki byggt rétt sinn á skipulagsforsögninni þar sem
fyrirvarar voru gerðir við skuldbindingargildi slíkrar forsagnar og hún þarfnaðist nánari útfærslu í
deiliskipulagsvinnunni. Að þessu leyti svipar málinu til Hérd. Rvk. 25. september 2015 (E-
1549/2014) (Klapparstígur 9), þar sem í báðum tilvikum var um að ræða hámarksnýtingarhlutfall
lóðar og réttindin voru ekki nægjanlega afmörkuð og tilgreind.
Af Hérd. Rvk. 25. september 2015 (E-1549/2014) (Klapparstígur 9) og Hrd. 1. mars 2012
(478/2011) (Holtsgötureitur) má álykta að tjónþoli hafi þurft að sýna fram á að afmörkuð og
tilgreind réttindi til nýtingar fasteignar hafi orðið fyrir skerðingu. Það má einnig álykta að tiltekið
hámarksnýtingarhlutfall í skipulagsáætlun, sem tók til margra eigna á tilteknu svæði, hafi ekki
talist vera nægilega afmörkuð réttindi í þessum skilningi. Jafnframt að ekki hafi verið nægjanlegt
50
fyrir tjónþola að byggja rétt sinn á skipulagsforsögnum eða skipulagstillögum sem þörfnuðust
nánari útfærslu í skipulagsáætlun.
Að réttindi skuli vera afmörkuð og tilgreind getur leitt til þess að skerðing á
nýtingarmöguleikum horfir við með ólíkum hætti eftir því hvort um er að ræða réttindi samkvæmt
svæðis-, aðal- eða deiliskipulagi. Eins og áður segir felur aðal- og svæðisskipulag yfirleitt í sér
almenna stefnumótun sem tekur að jafnaði til allra eigna af tilteknu tagi. Almenn stefnumótun í
þessu samhengi getur t.d. verið ákvörðun um hámarksnýtingarhlutfall á tilteknu svæði. Ef krafan
um afmörkuð og tilgreind réttindi er borin saman við hlutverk og viðfangsefni aðal- og
svæðisskipulags má álykta að það geti verið vandkvæðum bundið fyrir tjónþola að sýna fram á að
hann hafi öðlast nægjanlega afmarkaðan og tilgreindan rétt á grundvelli slíkra skipulagsáætlana.
Slíkir erfiðleikar ættu hins vegar síður við um réttindi sem leiða af deiliskipulagi. Leiðir þetta
af eðli deiliskipulags. Eins og áður segir tekur deiliskipulag að jafnaði til svæða sem mynda
heildstæða einingu og getur náð til einstakra mannvirkja eða lóða. Nýtingarmöguleikar sem fengnir
eru einstökum lóðum samkvæmt deiliskipulagi myndu almennt teljast til nægilega afmarkaðra og
tilgreindra réttinda. Að þessu virtu er hægt að orða þá almennu reglu að líklegra sé að bótaskylda
stofnist vegna skerðinga á nýtingarmöguleikum samkvæmt deiliskipulagi heldur en svæðis- eða
aðalskipulagi. Helgast þetta af þeirri ástæðu að auðveldara er fyrir tjónþola að sýna fram á að
réttindi samkvæmt deiliskipulagi séu afmörkuð og tilgreind.
4.4.4 Bótaskylda vegna skerðinga á byggingarheimildum
Byggingarheimildir eru mikilvægur þáttur í nýtingarmöguleikum fasteigna og mikil verðmæti geta
verið fólgin í slíkum heimildum.83 Eins og áður hefur verið vikið að skal gera deiliskipulag fyrir
svæði þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar og bindandi skilmálar deiliskipulags eru grundvöllur
fyrir veitingu byggingar- og framkvæmdaleyfa.84
Þar sem bindandi skilmálar deiliskipulags eru grundvöllur fyrir veitingu byggingar- og
framkvæmdaleyfa má almennt ætla að réttur aðila til þess að byggja á fasteign sinni leiði af
heimildum í deiliskipulagi. Ef aðili fengi sérstakar heimildir samkvæmt deiliskipulagi til þess að
83 Í b-lið 5.3.2.1. gr. skprl. er m.a. fjallað um byggingarheimildir og í bókstafsliðnum eru ítarleg fyrirmæli um hvaða
atriði skal fjalla um í deiliskipulagi varðandi byggingar og önnur mannvirki. 84 Frá þessu er ein undantekning í 5. mgr. 13. gr. skpl. Þar er tekið fram að sveitarstjórn geti veitt framkvæmdaleyfi,
án þess að deiliskipulag liggi fyrir, ef um er að ræða framkvæmd sem er í samræmi við aðalskipulag varðandi
landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar og að undangenginni grenndarkynningu.
51
byggja á fasteign mætti almennt ætla að slíkar heimildir væru nægjanlega afmarkaðar og
tilgreindar. Samhengisins vegna þykir rétt að víkja hér stuttlega að bótaskyldu vegna skerðinga á
byggingarheimildum þar sem 1. mgr. 51. gr. skpl. er í sumum tilvikum beitt með sérstökum hætti
við þessar aðstæður.
Sérstök beiting 1. mgr. 51. gr. skpl. stafar af fyrirmælum 5. mgr. 51. gr. skpl. en ákvæðið er
svohljóðandi:
Ef deiliskipulagi á þróunarsvæði er breytt eða það fellt úr gildi áður en framkvæmdatíma
áætlunarinnar lýkur á sá sem sýnt getur fram á að hann verði fyrir tjóni af þeim sökum rétt á bótum
með vísan til 1. mgr. Ef deiliskipulagi á þróunarsvæði er breytt eða það fellt úr gildi eftir að
framkvæmdatíma áætlunar lýkur getur einungis orðið um bótarétt að ræða ef sá sem fyrir tjóni verður
af þeim sökum hefur fengið samþykkt byggingaráform eða útgefið byggingarleyfi sem enn er í
gildi.85
Ákvæðið var nýmæli og kom inn í skipulagslög á grundvelli breytingartillögu umhverfis- og
samgöngunefndar Alþingis við frumvarp til laga nr. 59/2014.86 Tillagan var byggð á umsögn
umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar við frumvarpið.87
Af orðalagi 5. mgr. 51. gr. skpl. má ráða að ákvæðinu sé ætlað að sporna við þeim aðstæðum
þegar aðili, sem fengið hefur byggingarheimildir á grundvelli deiliskipulags, nýtir sér ekki
réttindin. Ef slíkar heimildir eru ónýttar eða eigandi þeirra grípur ekki til þeirra ráðstafana sem
ákvæðið mælir fyrir um, þ.e. sækir um byggingarleyfi eða fær samþykkt byggingaráform við lok
framkvæmdatíma áætlunarinnar, þá geta réttindi glatast. Ákvæði 5. mgr. 51. gr. skpl. skapar því
hvata fyrir hlutaðeigandi aðila til þess að halda ekki að sér höndum við nýtingu byggingarheimilda.
85 Um deiliskipulag á þróunarsvæði er fjallað í 6. mgr. 37. gr. skpl. og 2. mgr. 5.3.2.20. gr. skprl. en þó er hvorki í
skipulagslögum né skipulagsreglugerð að finna nánari leiðbeiningar um hvað felst í orðinu þróunarsvæði. Af 6. mgr.
37. gr. skpl. er þó ljóst að heimild til að skilgreina afmarkað svæði sem þróunarsvæði verður virk við
deiliskipulagsgerð í þegar byggðu hverfi. Deiliskipulag á þróunarsvæði er síðan háð tilteknum hámarks- og
lágmarksframkvæmdatíma; það má ekki vera styttra en fimm ár og ekki lengra en fimmtán ár. 86 Um breytingartillöguna var eftirfarandi tekið fram í nefndaráliti umhverfis- og samgöngunefndar Alþingis: ,,Ekki
er ljóst samkvæmt frumvarpinu hvort fasteignareigandi getur byggt einhvern rétt á þróunaráætlun eftir að hún er úr
gildi fallin og framkvæmdir ekki hafnar ef ekki er vilji til þess að festa fyrri áætlanir í sessi í því deiliskipulagi sem
tekur við að liðnum framkvæmdatíma þróunaráætlunarinnar þar sem ekki er tekin afstaða til þess hvort sveitarfélög
hafa ótvíræðar heimildir til þess að ákveða að deiliskipulagsáætlanir hafi tiltekinn gildistíma. Þetta álitaefni hefur
augljóslega mikla þýðingu um inntak og tímalengd hugsanlegrar skaðabótaskyldu sveitarfélaga vegna breytinga á
skipulagi.“ [leturbr. höf.] Þskj. 1143, 143. lögþ. 2013–14, bls. 2. 87 Mikið var rætt um bótarétt vegna byggingarheimilda í tilefni af lögfestingu laga nr. 59/2014. Tveir aðilar, sem létu
í té umsagnir við frumvarp til laga nr. 59/2014, lýstu áhyggjum sínum yfir stöðu mála. Reykjavíkurborg taldi ótækt
að sveitarstjórnum væri ekki kleift að breyta deiliskipulagi án þess að eiga hættu á bótakröfum frá aðilum sem ættu
ónýttar byggingarheimildir. Sjónarmið borgarinnar byggðust í raun á þeirri hugsun að einstakir fasteignaeigendur gætu
haldið þróun skipulagsáætlana í ,,gíslingu“ ef fallist væri á víðtæka bótaskyldu sveitarfélaganna við þessar aðstæður.
Umsögn umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar við frumvarp til laga nr. 59/2014: erindi nr. Þ 143/1756,
bls. 1–2.
52
Ákvæði 5. mgr. 51. gr. skpl. er nátengt ákvæði 1. mgr. 51. gr. skpl. Þýðing fyrrgreinda
ákvæðisins er fyrst og fremst að reisa skorður við því að aðilar geti sótt bætur vegna skerðinga á
byggingarheimildum. Réttarstaðan er síðan mismunandi eftir því hvenær skerðingin á sér stað. Ef
deiliskipulag á þróunarsvæði er annars vegar fellt úr gildi eða breytt áður en framkvæmdatíma
áætlunarinnar lýkur, getur aðili átt rétt á bótum samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. Í þessum tilvikum
reynir ekki frekar á beitingu 5. mgr. 51. gr. skpl. og 1. mgr. 51. gr. skpl. er ráðandi um afdrif
bótakröfunnar. Ef deiliskipulag á þróunarsvæði er hins vegar fellt úr gildi eða breytt eftir að
framkvæmdatíma áætlunarinnar lýkur, getur aðili einungis átt rétt á bótum ef hann hefur
annaðhvort fengið samþykkt byggingaráform eða útgefið byggingarleyfi sem enn er í gildi. Í
5.3.2.20. gr. skprl. er tekið fram að óheimilt sé að endurnýja eða samþykkja ný byggingar- eða
framkvæmdaleyfi eftir að framkvæmdatíma lýkur. Af þessu leiðir að aðili þarf að grípa til þeirra
ráðstafana sem 5. mgr. 51. gr. skpl. mælir fyrir um áður en áætlunin fellur úr gildi.
Ekki er að finna nánari leiðbeiningar um beitingu 5. mgr. 51. gr. skpl. í athugasemdum í
greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014, eða nefndaráliti umhverfis- og
samgöngunefndar Alþingis og ekki hefur reynt á ákvæðið fyrir dómstólum. Það er því
vandkvæðum bundið að gefa nákvæmar leiðbeiningar um hvernig ákvæðinu verði beitt. Það er
hins vegar ljóst að ákvæðið veitir sveitarfélögunum svigrúm til að bregðast við breyttum aðstæðum
með breytingum á deiliskipulagi. Með því að skilgreina svæði sem þróunarsvæði skapast því rýmri
heimildir fyrir sveitarfélög til að breyta áætlunum eftir að framkvæmdatíma þeirra lýkur, án þess
að af því leiði bótaskylt tjón samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl.
Af ofangreindri umfjöllun má ráða að í sumum tilvikum geta skorður verið settar við bótarétti
vegna skerðinga á nýtingarmöguleikum fasteigna, þ.e. byggingarheimildum, og þess krafist að
aðilar haldi ekki að sér höndum við nýtingu heimildanna. Það er hins vegar álitamál hvort slíkar
kröfur séu einnig gerðar í öðrum tilvikum.
4.4.5 Raunveruleg hagnýting og bótaskylda
Aðstæður geta verið með þeim hætti að eigendur fasteigna eða aðrir rétthafar hafi nægjanlega
afmarkaðan og tilgreindan rétt til nýtingar fasteignar án þess þó að réttindi séu nýtt. Mikilvægt er
því að afmarka hvort þess sé krafist að aðilar raunverulega nýti réttindi sín svo að bótaskylda geti
stofnast samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. Í Hrd. 25. febrúar 2010 (334/2009) (Vatnsendalóðir) var
53
meðal annars deilt um hvort skylt væri að eigendur tilgreindra og afmarkaðra réttinda til nýtingar
fasteignar hefðu nýtt sér réttindin.
Aðdragandi málsins var sá að K tók eignarnámi hluta af landi jarðarinnar Vatnsenda. Í kjölfarið tók
gildi nýtt aðal- og deiliskipulag fyrir svæðið þar sem landnotkun á svæðinu var breytt úr
frístundabyggð í íbúðabyggð. H o.fl. voru rétthafar samkvæmt lóðarleigusamningi sem tók til tveggja
leigulóða. Þeir héldu því fram að hið nýja skipulag hefði gert lóðirnar ónothæfar, skert
nýtingarmöguleika þeirra á leigurétti að lóðunum og að K bæri bótaábyrgð á aðgerðum sínum
samkvæmt 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. K byggði m.a. á þeirri
málsástæðu að stefnendur hefðu aldrei nýtt réttindi sín til lóðanna. Um bótaskyldu K tók Hæstiréttur
fram að ,,[n]álægt helmingur leigutímans var enn eftir og getur ekki ráðið úrslitum um bótarétt
stefndu þótt þeir hafi fram til þess tíma, er atvik málsins urðu, í raun ekki nýtt lóðirnar. Vegna þeirra
aðgerða áfrýjanda sem áður var getið, sbr. einnig 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997,
verður fallist á viðurkenningarkröfu stefndu um bótaskyldu áfrýjanda vegna skerðinga á
lóðarleiguréttindum stefndu.“ [leturbr. höf.]
Af dóminum má ráða að bótaskylda K var byggð á því að lóðarleiguhafar gátu ekki nýtt
lóðarleiguréttindin með sama hætti fyrir og eftir að aðal- og deiliskipulagið tók gildi. Í málinu kom
fram að engin mannvirki hefðu verið á lóðunum og lóðarleiguhafar hefðu ekki verið að nýta
leiguréttindin. Samkvæmt niðurstöðu Hæstaréttar hafði fyrirliggjandi nýting lóðanna ekki þýðingu
heldur skipti meginmáli hvort tiltekin og afmörkuð réttindi til nýtingar lóðanna hefðu verið til
staðar. Af dóminum má því álykta að nægjanlegt sé að nýtingarmöguleikar séu til staðar og aðilar
geti haldið að sér höndum við nýtingu réttindanna án þess að bótaréttur glatist. Hér er þó
nauðsynlegt að árétta, eins og greint var frá í kafla 4.4.4, að í sumum tilvikum gilda sérstök
sjónarmið um byggingarheimildir að þessu leyti.
Hér að framan hafa verið raktir þó nokkrir dómar sem geta varpað ljósi á það hvernig eldri
bótaákvæðum skipulagslaga hefur verið beitt með tilliti til skerðinga á nýtingarmöguleikum
fasteigna. Það er hins vegar álitaefni hvort lögfesting 1. mgr. 51. gr. skpl. hafi átt að hafa í för með
sér breytingar á fyrirliggjandi réttarframkvæmd varðandi bætur fyrir slíkar skerðingar.
4.4.6 Er ekki lengur hægt að sækja bætur vegna skerðinga á nýtingarmöguleikum fasteigna?
Bótaskylda samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. er einskorðuð við að veruleg skerðing hafi orðið á
verðmæti fasteignar. Við fyrstu sýn mætti ætla, með samanburði á orðalagi ákvæðisins og eldri
bótaákvæðum, þá sérstaklega 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. einnig
1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, að bótarétturinn hafi verið þrengdur þegar lög nr.
59/2014 tóku gildi. Þetta virðist vera nokkuð augljós niðurstaða þar sem möguleikum tjónþola til
54
að rökstyðja bótakröfu sína var fækkað og ekki er lengur tekið fram í 1. mgr. 51. gr. skpl. að
tjónþoli geti sótt bætur á þeim grunni að nýtingarmöguleikar fasteignar hafi skerst.
Andspænt þessu er hins vegar hægt að líta til þess sem felst í skerðingu á nýtingarmöguleikum
fasteignar. Ef nýtingarmöguleikar fasteignar skerðast er það oft óhjákvæmilegur fylgifiskur að
fasteignin lækkar í verði. Það má því álykta að hægt sé að fella skerðingu á nýtingarmöguleikum
fasteignar undir sama hatt og skerðingu á verðmæti hennar, þ.e.a.s. að þessi atriði hnígi í átt að
sömu niðurstöðu; að fasteignin lækki í verði. Í ákvæði 1. mgr. 51. gr. skpl. virðist jafnframt ekki
verið tekið af skarið um hvert skuli vera eðli skerðingar á verðmæti fasteignar ef efnisskilyrði
ákvæðisins eru að öðru leyti uppfyllt. Ef tjónþola tekst að sýna fram á að verðmæti fasteignar hans
hafi orðið fyrir skerðingu, vegna takmarkana á nýtingarmöguleikum, virðist bótaskylda koma til
greina. Það má því álykta að þeir dómar og þær ályktanir sem voru dregnar í köflum 4.4.2, 4.4.3
og 4.4.5 hafi fordæmisgildi við beitingu 1. mgr. 51. gr. skpl.
Þrátt fyrir að dómarnir hafi fordæmisgildi getur breytt orðalag 1. mgr. 51. gr. skpl. haft í för
með sér tiltekin frávik frá beitingu eldri bótaákvæða. Hér má sem dæmi nefna þau tilvik þegar
takmarkanir á nýtingarmöguleikum fasteigna valda ekki samhliða skerðingu á verðmæti þeirra.
Þrátt fyrir að skerðing á nýtingarmöguleikum geti í mörgum tilvikum haft þau samhliða áhrif að
fasteign lækki í verði er slíkt ekki algilt. Hér má taka sem dæmi málavexti í Hrd. 25. febrúar 2010
(334/2009) (Vatnsendalóðir), sem var nánar reifaður í kafla 4.4.5, en almennt mætti ætla að
verðgildi fasteignar hækki við breytingu á nýtingu lands úr frístundabyggð í íbúðarbyggð, eins og
átti sér stað í málinu. Að sama skapi má hugsa sér að skerðing á óbeinum eignarréttindum yfir
fasteign, eins og t.d. samningsbundnum afnota- eða ítaksréttindum, myndi í mörgum tilvikum ekki
hafa í för með sér samhliða lækkun á verðgildi hennar. Í þessum tilvikum virðist orðalag 1. mgr.
51. gr. skpl. ekki gera ráð fyrir því að bætt sé skerðing á nýtingarmöguleikum án þess að fasteignin
lækki jafnframt í verði. Stafar þetta af fortakslausri kröfu ákvæðisins um að verðmæti fasteignar
verði fyrir skerðingu. Að þessu leyti er því hægt að álykta að bótarétturinn hafi verið þrengdur með
breytingum á 1. mgr. 51. gr. skpl.
Það er þó ekki hægt að útiloka að dómstólar muni líta á afmörkuð og tilgreind réttindi til
nýtingar sem sjálfstæð verðmæti fasteigna samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. Það er hins vegar
vandséð að slík túlkun myndi í öllum tilvikum samrýmast texta ákvæðisins. Hér er þó nauðsynlegt
55
að árétta að ákvæði 1. mgr. 51. gr. útilokar ekki að aðilar byggi kröfur sínar á öðrum grunni.88
Þrátt fyrir að bótakrafa verði ekki reist á ákvæðinu er ekki þar með sagt að aðilar þurfi að þola
eignarskerðingu án bóta.
Eins og áður segir er bótaskylda samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. ekki einskorðuð við ákveðnar
skerðingar á verðmæti fasteignar. Því er ekki nauðsynlegt að nýtingarmöguleikar hafi verið skertir
heldur geta ýmsar aðrar ástæður legið að baki því að fasteign lækki í verði. Í öllum tilvikum er
hins vegar gerð krafa um að skerðing á verðmæti fasteignar sé veruleg og sérstök.
88 Í Hrd. 10. júní 1999 (461/1998) (Auðsholt) krafðist stefndi m.a. sýknu á grundvelli aðildarskorts en hann hélt því
fram að einungis væri hægt að sækja kröfur á hendur sveitarfélaganna ef skipulagsbreyting hefði orsakað tjón.
Héraðsdómur hafnaði málsástæðu stefnda með eftirfarandi orðum: ,,Ákvæði skipulags- og byggingarlaga girða, hvorki
samkvæmt beinum ákvæðum sínum né eðli máls, fyrir að þeir leiti réttar síns fyrir dómstólum sem telja sig eiga bótarétt
á öðrum grundvelli en þeim sem bótaregla 29. gr. laga nr. 19/1964 er reist á. Þannig geta stefnendur leitað álits
dómstóla á því hvort stefndi, sem rekur starfsemi á nágrannajörð, hefur með þeirri starfsemi bakað sér bótaábyrgð
gagnvart stefnendum á grundvelli almennra reglna skaðabótaréttarins, ákvæða stjórnarskrár eða grenndarréttar eða
með yfirlýsingum sínum.“ [leturbr. höf.]
56
5 Sérstakar og verulegar eignarskerðingar samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl.
5.1 Inngangur
Bótaákvæði skipulagslaga hafa almennt verið byggð á því að ekki sé skylt að láta bætur koma fyrir
hvers konar eignartakmarkanir. Þetta mátti ráða af texta eldri bótaákvæða sem innihéldu að jafnaði
fyrirvara sem ætlað var að undanþiggja tilteknar eignartakmarkanir bótaskyldu.89 Hins vegar var
einnig byggt á að í sumum tilvikum hefði skipulag eða skipulagsbreytingar í för með sér svo
sérstakar og íþyngjandi skerðingar að skylt væri að láta bætur koma fyrir.
Skilyrði bóta samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. byggir aðallega á því að skipulag eða breyting á
skipulagi hafi valdið verulegri og sérstakri skerðingu á verðmæti fasteignar. Sönnunarbyrði um að
skilyrðið sé uppfyllt er lögð á meintan tjónþola. Markmiðið með þessum kafla er að taka til
skoðunar hvenær skerðing telst sérstök og veruleg í skilningi 1. mgr. 51. gr. skpl. Í því skyni verður
fyrst og fremst litið til dómaframkvæmdar og skilnings fræðimanna á eldri bótaákvæðum
skipulagslaga. Áður en leitast verður við að skýra skilyrðið um sérstakar og verulegar
eignarskerðingar er hér rétt að víkja stuttlega að samspili 1. mgr. 51. gr. skpl. við 1. mgr. 72. gr.
stjskr. og hvernig skilyrðið tengist eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar.
5.2 Bótaskylda samkvæmt skipulagslögum og samkvæmt eignarréttarákvæði
stjórnarskrárinnar
5.2.1 Skipulag og stjórnarskrárbundin réttindi
Erfitt er að gera eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar skilmerkilega grein í stuttu máli. Með tilliti
til markmiða ritgerðarinnar er ekki nauðsynlegt að gera ákvæðinu ítarleg skil en þó er mikilvægt
að tæpa á fáeinum atriðum sem skipta máli í þessu samhengi.
Í 1. mgr. 72. gr. stjskr. er eignarrétturinn lýstur friðhelgur og með ákvæðinu er eignarréttindum
tryggð stjórnskipuleg vernd gegn tilteknum skerðingum.90 Nauðsynlegt er að hafa í huga að þær
89 Slíka fyrirvara mátti bæði finna í 25. og 26. gr. laga um skipulag kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921 og 2. og 3.
mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964. Í ákvæði 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. einnig
1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, áður en ákvæðinu var breytt með lögum nr. 59/2014, var hins vegar ekki
að finna slíka fyrirvara. Nánar er fjallað um hvaða þýðingu skortur á slíkum fyrirvörum hafði við túlkun ákvæðanna í
köflum 5.3.1 og 5.5.3. 90 Gaukur Jörundsson: Eignarréttur I, bls. 85. Um þýðingu yfirlýsingarinnar um friðhelgi eignarréttarins sjá Gaukur
Jörundsson: Um eignarnám, bls. 11–36 og Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur, bls. 446–447. Björg tók fram að
yfirlýsingin geti ,,haft þýðingu sem meginregla, sem beri ævinlega að hafa í huga þegar þessi réttindi eru takmörkuð.
Að því leyti er hún til þess fallin að treysta réttaröryggi.“ Hafsteinn Dan tók fram að haldbærar röksemdir bentu til að
upphafsorð 72. gr. stjskr. hefðu að geyma efnisreglu en ekki einungis stefnuyfirlýsingu. Sjá Hafsteinn Dan
57
eignarskerðingar, sem leiða af skipulagi eða breytingum á skipulagi, snerta réttindi og eignir sem
almennt njóta verndar samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjskr.91 Við túlkun 1. mgr. 51. gr. skpl. þarf því
að huga að samspili ákvæðisins við eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar. Þessu til stuðnings má
hér nefna Hrd. 1993, bls. 2205 (Brekka) en í málinu, sem er nánar reifað í kafla 6.2.2, reyndi á 3.
og 5. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964.
Í 5. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 var tekið fram að þeir, sem teldu sig eiga rétt á bótum
samkvæmt 2. og 3. mgr. 29. gr. laganna, skyldu senda kröfu sína til sveitarstjórnar innan tilskilins
frests. Stefnandi höfðaði mál og krafðist bóta samkvæmt 3. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964
vegna meintra skerðinga á verðmæti fasteignar. Stefndi hélt því fram að stefnandi hefði glatað rétti
sínum til bóta þar sem hann hefði ekki gert athugasemdir við tillögu að aðalskipulagi innan tilskilins
frests. Hæstiréttur hafnaði þessari málsástæðu og tók fram að ,,eigi verður 5. mgr. 29. gr.
skipulagslaga nr. 19/1964 skilin svo, að fasteignareigandi firri sig bótarétti vegna eignarskerðinga af
völdum skipulags, þótt hann lýsi ekki athugasemdum innan átta vikna við skipulagstillögu, sem
auglýst hefur verið samkvæmt 17. gr. laganna, sbr. 67. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944.“ [leturbr.
höf.]
Í málinu voru þágildandi bótaákvæði skipulagslaga nr. 19/1964 túlkuð með hliðsjón af þágildandi
eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar. Hæstiréttur komst að þeirri niðurstöðu að tímafrestir í
skipulagslögum gætu ekki firrt aðila réttinum til að sækja bætur vegna takmarkana á
stjórnarskrárbundnum réttindum.92 Í gildandi skipulagslögum er ekki að finna ákvæði sambærilegt
5. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964. Áðurrakinn dómur ber hins vegar með sér að við túlkun
1. mgr. 51. gr. skpl. getur þurft að hafa hliðsjón af því að um er að ræða takmarkanir á
stjórnarskrárbundnum réttindum.93
Kristjánsson: ,,,,Eignarrétturinn er friðhelgur“ Eru upphafsorð 72. gr. stjórnarskrárinnar aðeins stefnuyfirlýsing?“, bls.
59-63. 91 Orðið eign í skilningi 1. mgr. 72. gr. stjskr. hefur löngum verið túlkað rúmt með þeim hætti að það taki ekki aðeins
til líkamlegra muna heldur til allra verðmæta réttinda manna. Sjá nánar Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur, bls.
447–459. Almennt má einnig gera ráð fyrir að afmörkuð og tilgreind réttindi til nýtingar fasteignar, sem
fasteignareigandi hefur öðlast við gildistöku skipulags, geti notið verndar sem eignarréttindi í skilningi 1. mgr. 72. gr.
stjskr. Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 7. 92 Sem dæmi um nýlegra mál, þar sem svipað ágreiningsefni var til úrlausnar, má hér nefna Hérd. Suðl. 2. júlí 2009
(E-913/2008) (Hveragerðisbær). Í málinu reyndi á 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Stefndi
hélt því fram að stefnandi hefði fyrirgert rétti sínum til bóta þar sem hann hafði ekki gert athugasemdir við
skipulagstillögu innan tilgreinds frests samkvæmt skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997. Héraðsdómur vísaði til
niðurstöðu Hæstaréttar í Hrd. 1993, bls. 2205 (Brekka) og tók fram að fasteignareigandi firrti sig ekki ,,bótarétti vegna
eignarskerðingar af völdum skipulags, þótt hann lýsi ekki athugasemdum sínum við auglýsta skipulagstillögu innan
tilskilins frests.“ 93 Hér má einnig benda á forsendur héraðsdóms, sem Hæstiréttur gerði að sínum eigin, í Hrd. 23. apríl 2008 (418/2007)
en þar var eftirfarandi tekið fram: ,,Í eignarrétti stefndu að landinu felst heimild þeirra til að ráða yfir því innan þeirra
marka sem sett eru í lögum og eru þessi réttindi varin af 72. gr. stjórnarskrárinnar. [...] Við lögskýringu ber að hafa
hliðsjón af því að um er að ræða takmarkanir á stjórnarskrárbundnum réttindum [...]“ [leturbr. höf] Málið varðaði að
vísu ekki bótaákvæði skipulagslaga en engu að síður má hafa hliðsjón af forsendum Hæstaréttar í þessu samhengi.
Það er einnig mjög algengt í dómsmálum, sem varða beitingu bótaákvæða skipulagslöggjafarinnar, að vísað sé til 1.
58
Ákvæði 1. mgr. 51. gr. skpl. og 1. mgr. 72. gr. stjskr. eiga það ekki eitt sameiginlegt að vernda
stjórnarskrárbundin réttindi. Augljósari tenging birtist í texta 1. mgr. 51. gr. skpl. en orðalag
ákvæðisins á margt sammerkt með þeim meginröksemdum sem réttarvernd 1. mgr. 72. gr. stjskr.
hvílir á.
5.2.2 Réttarvernd 1. mgr. 72. gr. skpl. og tenging hennar við skilyrði 1. mgr. 51. gr. skpl.
Í almennum athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014, var
fjallað um tilefni og nauðsyn lagasetningarinnar og eftirfarandi tekið fram um tilgang breytinganna
á 1. mgr. 51. gr. skpl.:
Hvað varðar breytingu á bótaákvæði 51. gr. gildandi skipulagslaga er tilgangurinn sá að gera ákvæðið
skýrara um það hvenær bótaréttur til handa fasteignareiganda, og eftir atvikum öðrum rétthöfum,
stofnast vegna gildistöku eða framkvæmdar á skipulagsáætlun. Tilgangur tillögunnar er jafnframt að
færa orðalag ákvæðisins nær því að lýsa tilvikum sem eru eða ætla má samkvæmt fyrirliggjandi
réttarframkvæmd að séu bótaskyld á grundvelli 72. gr. stjórnarskrárinnar um vernd eignarréttar.94
[leturbr. höf.]
Af ummælunum má ráða að tilgangurinn með lögum nr. 59/2014 hafi m.a. verið að færa orðalag
1. mgr. 51. gr. skpl. nær þeim tilvikum þegar fasteignareigandi ætti rétt til eignarnámsbóta, eða
sambærilega bóta, á grundvelli 72. gr. stjskr.
Í vernd eignarréttar samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjskr. felst að enginn verður skyldaður til að láta
eign sína af hendi nema lög bjóði, almenningsþörf krefji og fullt verð komi fyrir. Ákvæðið nefnir
ekki hugtakið eignarnám en lagt hefur verið til grundvallar að vernd ákvæðisins eigi fyrst og fremst
við í þeim tilvikum þegar um skyldubundið afsal eigna er að ræða.95 Þrátt fyrir að skyldubundið
afsal eignar sé eitt megineinkenni eignarnáms er vernd 1. mgr. 72. gr. stjskr. ekki bundin við slík
tilvik.96
mgr. 72. gr. skpl. í málatilbúnaði stefnenda, sbr. t.d. Hrd. 4. nóvember 2010 (708/2009) (Óttarsstaðir), Hrd. 22. mars
2012 (516/2011) (Ósbrekka) og Hrd. 25. febrúar 2010 (334/2009) (Vatnsendalóðir). 94 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 6. 95 Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur, bls. 464. 96 Í íslenskri dómaframkvæmd og í skrifum fræðimanna hefur verið viðurkennt að fasteignareigandi geti átt rétt til
eignarnámsbóta í fleiri tilvikum en þeim þegar eignarheimildir skipta með beinum hætti um hendur á grundvelli
ákvörðunar um eignarnám. Vernd stjórnarskrárinnar hefur verið teygð yfir tilvik þar sem aðilum eru með öllu
fyrirmunuð venjuleg og eðlileg umráð og afnot eigna sinna, þrátt fyrir að ekki hafi verið tekin formleg ákvörðun um
að skyldu þeirra til nauðaafhendingar eignarinnar. Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 7. Sjá einnig Gunnar G. Schram:
Stjórnskipunarréttur, bls. 554 og Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, bls. 454. Hér má einnig benda á forsendur
og niðurstöður Hæstaréttar í Hrd. 1937, bls. 492 (Fossagata) og Hrd. 1964, bls. 573 (Sundmarðarmálið). Í
síðargreinda málinu var eftirfarandi tekið fram í forsendum héraðsdóms: ,,Ástæða er til að geta þess, að í 67. gr.
stjórnarskrárinnar segir, að engan megi skylda til að láta af hendi eign sína, nema sérstaklega standi á. Telja verður,
59
Þegar hefðbundin einkenni eignarnáms skortir er vandkvæðum bundið að afmarka muninn á
bótaskyldum skerðingum samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjskr. og skerðingum sem aðilar þurfa að þola
bótalaust. Ekki er hægt að gefa einhlítt svör í þeim efnum.97 Sem dæmi um atriði sem hafa verið
talin skipta máli er hvort skerðing taki til allra eigna af tilteknu tagi og hvort hún sé veruleg.98 Í
þessum atriðum birtast snertifletir 1. mgr. 51. gr. skpl. við stjórnskipulega vernd eignarréttarins
samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjskr. Hér verður þó að árétta að hvort skerðing taki til allra eigna af
tilteknu tagi eða hvort hún sé veruleg eru ekki einu atriðin sem skipta máli við matið.99
Með hliðsjón af texta 1. mgr. 51. gr. skpl. og markmiðum ritgerðarinnar verður eftirfarandi
umfjöllun einskorðuð við það hvernig skuli túlka skilyrðið um sérstakar og verulegar
eignarskerðingar í skilningi 1. mgr. 51. gr. skpl. Einnig verður sérstaklega tekið til skoðunar hvort
1. mgr. 51. gr. skpl. áskilji að einungis skuli bæta eignarskerðingar sem eru þess eðlis að þeim yrði
jafnað til eignarnáms í skilningi 1. mgr. 72. gr. stjskr.
5.3 Ákvæði 1. mgr. 51. gr. skpl. og sérstakar eignarskerðingar
5.3.1 Sérstakar eignarskerðingar og eldri bótaákvæði skipulagslaga
Við mat á því hvort tiltekin skerðing sé bótaskyld á grundvelli 1. mgr. 72. gr. stjskr. hefur verið
litið til þess í dómaframkvæmd hvort takmörkun sé almenn, þ.e. hvort hún taki til allra eigna af
tilteknu tagi.100 Ef eignarskerðing er almenn er oftast rætt um almennar takmarkanir á eignarráðum
að þetta taki til þess, er mönnum er með öllu meinað að nota eignir sínar, eins og er í þessu máli. Er það því ekki atriði,
sem orkar á úrslit málsins, að hér var ekki um að ræða yfirfærslu eignarréttar til ríkisins að ræða, heldur að eignir
voru gerðar verðlausar. Styðst þessi niðurstaða við, að fjártjónið er hið sama, hvort heldur er.“ [leturbr. höf.] 97 Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur, bls. 489 og Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, bls. 455. 98 Hér má benda á Hrd. 1937, bls. 312 (Fossagata). Í málinu, sem er nánar reifað í kafla 5.5.4, hafði það úrslitaþýðingu
að eignarskerðingin var mjög umfangsmikil. Sjá einnig Hrd. 1964, bls. 573 (Sundmarðarmálið) og Hrd. 1997, bls.
2488 (Laxastigi). Í síðargreinda málinu tók Hæstiréttur fram að eðlilegt væri að skýra bótaákvæði þágildandi laga um
náttúruvernd nr. 36/1974 með þeim hætti að bætur skyldu einungis koma fyrir ,,eignartakmarkanir sem eru svo
umfangsmiklar, að þær jafngildi eignarnámi í skilningi 72. gr. stjórnarskrárinnar [...]“ 99 Björg Thorarensen tók fram að þau atriði sem skiptu mestu máli í þessu samhengi væru hvort að í fyrsta lagi ,,stofnað
er til nýrra eignarheimilda, í öðru lagi að hverjum eignarskerðingin beinist, í þriðja lagi á hvaða röksemdum hún hvílir
og loks í fjórða lagi hversu umfangsmikil eða þungbær hún er.“ Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur, bls. 490. 100 Hér má benda á forsendur héraðsdóms í Hrd. 1964, bls. 573 (Sundmarðarmálið), sem Hæstiréttur staðfesti með
athugasemdum, en þar sagði: ,,Þau lagaákvæði og dómar, sem nú hafa verið nefnd, sýna, að það er mikilvægt almennt
sjónarmið við mat á því, hvort um bótaskyldu sé að ræða, hvort um er að tefla almennar takmarkanir á eignarrétti, sem
taka til allra, sem eins stendur á um og ákvæðin efni sínu samkvæmt geta náð til. Eru bætur ekki taldar laganauðsyn,
þar sem þetta sjónarmið á við.“ Í Hrd. 1997, bls. 2488 (Laxastigi) komst Hæstiréttur að þeirri niðurstöðu að skerðing
á eignarráðum væri ekki bótaskyld samkvæmt 72. gr. stjskr. og tók m.a. fram að ákvörðunin, sem áfrýjendur kröfðust
bóta vegna, hefði falið ,,í sér takmörkun eignarréttinda allra þeirra, sem eins er ástatt um og eiga réttindi í Laxá ofan
Brúa.“
60
sem hafa að jafnaði ekki í för með sér bótaskyldu samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stsjkr.101Andstæðan
við að eignarskerðing taki til allra eigna af tilteknu tagi er að hún taki til fárra eða jafnvel einstakra
eigna en eitt megineinkenni eignarnáms er að það er bundið við einstaka menn eða eignir.102
Álitaefni er hvort og þá með hvaða hætti 1. mgr. 51. gr. skpl. undanskilur almennar takmarkanir
eignarráða bótaskyldu. Áður en vikið verður að texta ákvæðisins er hér rétt að taka stuttlega til
skoðunar bótaákvæði eldri skipulagslaga.
Í texta eldri bótaákvæða skipulagslaga var ekki tekið fram berum orðum að sérstök
eignarskerðing væri forsenda bótaábyrgðar. Það virðist þó hafa verið lagt til grundvallar að
bótaskylda væri bundin við slíkar skerðingar. Nokkra vísbendingu um meginsjónarmið
skipulagslaga nr. 19/1964, varðandi bætur fyrir eignarskerðingar, var að finna í athugasemdum í
greinargerð með frumvarpi því sem varð að skipulagslögum nr. 19/1964. Í athugasemdunum var
gerð grein fyrir aðgreiningunni á milli almennra takmarkana eignarráða og eignarnáms. Þar var
tekið fram að heimilt væri að takmarka eignarráð, án þess að bótaskyldu varðaði, ef takmarkanirnar
uppfylltu m.a. það skilyrði að taka til allra eigna af tilteknu tagi en væru ekki lagðar á fáa eigendur
af handahófi.103
Í 3. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 var sérstaklega tekið fram að við mat á bótaskyldu
ætti að kanna hagnýtingu fasteigna í næsta nágrenni. Matið fól í sér að hagnýting á aðliggjandi
eignum var tekin til skoðunar með tilliti til þess hvort hagnýting eignarinnar, sem krafist var bóta
fyrir, hefði verið skert umfram nágrannaeignir. Matið samkvæmt 3. mgr. 29. gr. laganna fól í sér
skírskotun til þess að einungis ættu að koma bætur fyrir sérstakar takmarkanir á nýtingu fasteigna.
Að framangreindu virtu má álykta að bótaskylda samkvæmt 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 hafi
verið bundin við að eignarskerðing væri sérstök.
Ekki var áskilið í texta 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 að
eignarskerðing skyldi vera sérstök. Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að
lögum nr. 73/1997, var ekki vikið að því hvort ákvæðinu væri einungis ætlað að bæta sérstakar
101 Björg Thorarensen skilgreinir almennar takmarkanir eignarráða með þeim hætti að í ,,lögum séu settar takmarkanir,
sem ná til allra eigna af tilteknu tagi og af ástæðum sem einnig verða taldar af almennum toga. Verði takmörkunin
hins vegar aðeins lögð á nokkra eigendur slíkra eigna af handahófi er ekki lengur um almennar takmarkanir að ræða.“
Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur, bls. 491. Í skýrslu stjórnlaganefndar frá 2011 var tekið fram að allt frá
gildistöku stjórnarskrárinnar 1874 hafi verið viðurkennt að heimilt væri að setja eignarréttinum almennar takmarkanir
án bóta og sem dæmi um slíkt væru ,,margvíslegar reglur um skipulag, hagnýtingu og meðferð fasteigna.“ Skýrsla
stjórnlaganefndar 2011, bls. 196. 102 Gaukur Jörundsson: Um eignarnám, bls. 377. 103 Alþt. 1961–1962, A-deild, bls. 1095. Sjá einnig Gaukur Jörundsson: Um eignarnám, bls. 311–312.
61
eignarskerðingar. Ákvæði 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga var síðan tekið upp nánast
óbreytt sem 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.104
Í dómaframkvæmd var ekki fyllilega skorið úr um hvort bótaskylda samkvæmt 1. mgr. 33. gr.
skipulags- og byggingarlaga. nr. 73/1997 væri bundin við sérstakar eignarskerðingar. Stafar þetta
af þeirri ástæðu að dómsmálin, þar sem reyndi á 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr.
73/1997, sbr. einnig 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, vörðuðu að jafnaði ,,einstök tilvik
þar sem tiltekin og almennt veruleg skerðing eignarráða eða rýrnun á verðmætum eignar hefur
komið harkalegar niður á einstakri eða einstökum eignum en almennt á við um sambærilegar
eignir.“105 Með öðrum orðum komu ekki til úrlausnar Hæstaréttar, í gildistíð skipulags- og
byggingarlaga nr. 73/1997 eða skipulagslaga nr. 123/2010, mál þar sem reyndi sérstaklega á
eignarskerðingu sem tók til allra eigna af tilteknu tagi, sjá þó Hérd. Rvk. 26. maí 2015 (E-
4100/2013) (Stórikriki).
Þrátt fyrir að ekki hefði komið til úrlausnar Hæstaréttar mál þar sem reyndi sérstaklega á
eignarskerðingu, sem teljast myndi almenn, má finna ákveðnar vísbendingar í dómaframkvæmd
um að bótaskylda samkvæmt 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 hafi verið
bundin við sérstakar eignarskerðingar. Það má álykta að sjónarmið um sérstakar eignarskerðingar
hafi verið undirliggjandi þeirri aðferðarfræði sem héraðsdómur beitti í Hrd. 26. apríl 2012
(523/2011) (Stjörnugrís III). Í málinu, sem er nánar reifað í kafla 5.4.3 hér á eftir, átti sér stað tjón
vegna lyktarmengunar frá svínabúi. Samt sem áður var tekið til skoðunar hvaða skerðingu
sambærilegar eignir í næsta nágrenni hefðu orðið fyrir. Ef einungis texti 1. mgr. 33. gr. skipulags-
og byggingarlaga. nr. 73/1997 hefði verið lagður til grundvallar við úrlausn málsins hefði slík
athugun ekki þurft að fara fram.
Niðurstaða héraðsdóms í Hérd. Rvk. 26. maí 2015 (E-4100/2013) (Stórikriki), sem var nánar
reifaður í kafla 4.3.1, bendir til þess að 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997
hafi ekki gert kröfu um sérstakar eignarskerðingar. Í málinu reyndi í fyrsta skipti á skerðingu sem
teljast myndi almenn en tjón, sem leiddi af breytingum af deiliskipulagi, kom einnig niður á
fasteignum í næsta nágrenni. Dómurinn gaf til kynna að almennar skerðingar á eignarráðum, sem
104 Þskj. 742, 138. lögþ, 2009–2010, bls. 55. 105 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 9. Sjá eftirfarandi dóma: Hrd. 26. apríl 2012 (523/2011) (Stjörnugrís III), Hrd.
10. júní 2010 (501/2009 (Eddufell) og Hrd. 22. mars 2012 (516/2011) (Ósbrekka).
62
leiddu af skipulagi eða skipulagsbreytingum, skyldu bættar samkvæmt 1. mgr. 33. gr. skipulags-
og byggingarlaga. nr. 73/1997.
Með hliðsjón af Hrd. 26. apríl 2012 (523/2011) (Stjörnugrís III) er ekki hægt að útiloka að 1.
mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. einnig 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr.
123/2010, hafi gert kröfu um sérstaka eignarskerðingu. Hins vegar er ekki hægt að slá neinu föstu
í þeim efnum, sbr. Hérd. Rvk. 26. maí 2015 (E-4100/2013) (Stórikriki).
5.3.2 Ákvæði 1. mgr. 51. gr. skpl. og sérstakar eignarskerðingar
Ákvæði gildandi 1. mgr. 51. gr. skpl. sker sig frá eldri bótaákvæðum skipulagslaga að því leyti
hversu skýrlega má sjá kröfuna um sérstakar eignarskerðingar í texta ákvæðisins. Í 1. mgr. 51. gr.
skpl. er gert það skilyrði að verðmæti fasteignar hafi orðið fyrir verulegri skerðingu umfram það
sem við á um aðrar sambærilegar eignir í næsta nágrenni. Með þessu eru þær takmarkanir sem
teljast myndu almennar undanþegnar bótaskyldu. Það er því hægt að slá því föstu að einungis
sérstakar eignarskerðingar geti bakað sveitarfélögum bótaskyldu á grundvelli 1. mgr. 51. gr.
skpl.106
Orðalag ákvæðisins kallar á samanburðarmat. Matið felur í sér að skerðing á verðmæti
fasteignar er borin saman við þá skerðingu sem sambærilegar fasteignir í næsta nágrenni hafa orðið
fyrir. Sem dæmi má nefna að ef ákvörðun væri tekin í deiliskipulagi um að lækka nýtingarhlutfall
á einstakri fasteign gæti slíkt falið í sér sérstaka eignarskerðingu. Ákvörðun í aðalskipulagi um að
lækka hámarksnýtingarhlutfall á tilteknu svæði, sem tæki til margra fasteigna, myndi hins vegar
að jafnaði fela í sér almenna eignarskerðingu. Áður hefur verið fjallað um samspil einstakra
skipulagsáætlana við 1. mgr. 51. gr. skpl. og þá sérstaklega kröfuna um sérstakar eignarskerðingar
en um það má vísa til umfjöllunar í kafla 3.2.
Orðalag 1. mgr. 51. gr. skpl. virðist gera þá kröfu að takmörkun á eignarráðum sé mjög sérstök;
komi sérstaklega niður á verðmæti einnar fasteignar. Afmörkun á því hvaða áhrif skipulag eða
skipulagsbreyting hefur á sambærilegar eignir í næsta nágrenni skiptir því miklu máli við túlkun
ákvæðisins. Eins og áður hefur verið vikið að hefur ekki reynt á 1. mgr. 51. gr. skpl. fyrir
dómstólum. Texti eldri bótaákvæða og beiting þeirra gefur ekki nánari vísbendingar um hvernig
106 Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014, var tekið fram að orðalagi
ákvæðisins væri ætlað að leggja áherslu á að bótaréttur samkvæmt ákvæðinu stofnaðist ekki vegna tjóns sem leiddi af
almennum takmörkunum eignarráða. Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 23.
63
skuli túlka 1. mgr. 51. gr. skpl. að þessu leyti en það má þó draga ákveðnar ályktanir af texta
ákvæðisins.
Við skýringu 1. mgr. 51. gr. skpl. verður annars vegar að kanna staðsetningu þeirrar eignar,
sem orðið hefur fyrir meintri skerðingu, og afmarka hvað telst vera næsta nágrenni viðkomandi
eignar. Hins vegar verður að kanna hvaða eignir í næsta nágrenni teljast sambærilegar eigninni og
hvort skerðingin teljist vera umfram það sem þær þurfa að þola.
Af almennri málvitund má draga þá ályktun að næsta nágrenni í skilningi 1. mgr. 51. gr. skpl.
geti vísað til reits sem fasteign stendur á, götu sem fasteign stendur við eða jafnvel hverfis sem
fasteign tilheyrir. Ekki er þó hægt að gefa nákvæmar leiðbeiningar um nánara efnisinntak
orðalagsins. Stafar þetta af þeirri ástæðu að niðurstaða um hvert sé næsta nágrenni fasteignar muni
að öllum líkindum vera háð mati á aðstæðum hverju sinni. Þannig er til að mynda ekki hægt að
gefa sér að næsta nágrenni yrði skilgreint með sama hætti vegna skerðingar á verðmæti fasteignar
sem staðsett væri í þéttbýli og fasteignar í dreifbýli. Hins vegar er hægt að álykta að aðliggjandi
eignir, ef þær teljast sambærilegar, myndu ávallt teljast til næsta nágrennis þar sem nauðsynlegt er
að framkvæma samanburðarmat við beitingu 1. mgr. 51. gr. skpl.
Að sama skapi er erfitt að gefa nákvæmar leiðbeiningar um nánari þýðingu orðsins
sambærilegar eignir í skilningi 1. mgr. 51. gr. skpl. Af almennri málvitund má draga þá ályktun
að orðið sambærilegt feli í sér að hægt sé að jafna upp að ákveðnu marki stöðu eins við stöðu
annars.107 Eðli málsins samkvæmt þurfa líkindi að vera til staðar svo að hægt sé að tala um
sambærileika. Ekki er þó hægt að gefa sér fyrir fram hvenær tvær eða fleiri eignir teljast
sambærilegar í skilningi 1. mgr. 51. gr. skpl. Beiting ákvæðisins er ekki háð því að eignir séu
bornar saman með hliðsjón af fastmótuðum viðmiðum heldur er það háð mati hverju sinni hvort
tvær eða fleiri fasteignir teljist sambærilegar. Samkvæmt texta ákvæðisins getur sambærileg eign
þó ekki haft áhrif á matið nema hún sé í næsta nágrenni. Því væri eðlilegt og rökrétt við túlkun
ákvæðisins að afmarka fyrst það sem telst vera næsta nágrenni fasteignar áður en litið væri til
þeirra eigna sem teldust sambærilegar.
Að framansögðu má ráða að óvissa ríkir um nánara efnisinntak orðalagsins umfram það sem
við á um sambærilegar eignir í næsta nágrenni; orðalagið er matskennt og beiting þess ekki háð
107 Að eignarskerðing taki jafnt til aðila í sambærilegri stöðu skiptir máli við mat á því hvort skerðing sé bótaskyld á
grundvelli 1. mgr. 72. gr. stjskr. Þessu til stuðnings má vísa til forsendna Hæstaréttar í Hrd. 1997, bls. 2488 (Laxastigi)
en þar var tekið fram að engu máli skipti ,,þótt þessi ákvörðun hafi ekki náð til allra rétthafa á verndunarsvæði laga
nr. 36/1974, en hagsmunir veiðiréttar- og landeigenda ofan og neðan Brúarfossa í Laxá eru hér ekki sambærilegir.“
64
fastmótuðum viðmiðum. Þetta er að öllum líkindum með ráðum gert þar sem 1. mgr. 51. gr. skpl.
er ætlað að taka á hinum ýmsu aðstæðum og verður ákvæðið því að vera teygjanlegt. Samandregið
felur orðalagið í sér tilvísun til þess að eignarskerðingar sem taka jafnt til allra eigna af tilteknu
tagi séu undanþegnar bótaskyldu.
Að framangreindu virtu má slá því föstu að nauðsynlegt sé fyrir tjónþola að sýna fram á að
verðmæti fasteignar hans hafi orðið fyrir sérstakri skerðingu og að takmarkanir sem teljast myndu
almennar séu undanþegnar bótaskyldu. Slík sönnun er hins vegar ekki nægjanleg til þess að
bótaskylda stofnist samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. Í öllum tilvikum þarf tjónþoli einnig að sýna
fram á að verðmæti fasteignar hans hafi orðið fyrir verulegri skerðingu.
5.4 Krafa 1. mgr. 51. gr. skpl. um verulega skerðingu á verðmæti fasteignar
5.4.1 Almennt
Við mat á bótaskyldu samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. skiptir mestu máli að kanna hvort skerðing
telst veruleg. Minniháttar skerðing, sama hversu sérstök hún er, getur ekki orðið andlag bótakröfu
samkvæmt ákvæðinu. Þetta leiðir af texta ákvæðisins en þar er þess fortakslaust krafist að
verðmæti fasteignar hafi orðið fyrir verulegri skerðingu.
Eins og vikið var að hér að ofan gerir ákvæði 1. mgr. 51. gr. skpl. kröfu um að skerðing á
verðmæti fasteignar sé sérstök, þ.e. umfram það sem við á um sambærilegar fasteignir í næsta
nágrenni. Almennt myndi það ekki valda verulegum vandkvæðum að afmarka hvort
eignarskerðing teldist vera sérstök eða almenn í þessum skilningi. Túlkun á því hvað felst í
verulegri skerðingu á verðmæti fasteignar er hins vegar vandmeðfarnasta atriðið við skýringu 1.
mgr. 51. gr. skpl.
Erfitt er að gefa nákvæmar leiðbeiningar um hvenær skerðing telst veruleg. Þetta helgast m.a.
af þeirri ástæðu að niðurstaða um slíkt ræðst að einhverju leyti af mati á aðstæðum og atvikum
hverju sinni. Við mat á hvort skerðing telst veruleg getur sem dæmi skipt máli hvaða
landnotkunarflokkur er í gildi fyrir viðkomandi svæði, hvar fasteignin er staðsett og hvaða
nýtingarmöguleikar fylgja eigninni. Ef fasteign stendur á svæði, sem er afmarkað samkvæmt
skipulagi sem landbúnaðar- eða iðnaðarsvæði, myndi mat á því hvort tiltekin skerðing væri veruleg
vera ólík því sem myndi gilda ef viðkomandi svæði væri skilgreint til annarra nota. Sem dæmi má
nefna að lyktarmengun frá fiskiverksmiðju gæti orsakað verulega skerðingu á verðmæti fasteignar
sem væri ætluð til íbúðarbyggðar á meðan slík mengun myndi hafa lítil sem engin áhrif á fasteign
65
sem væri eingöngu ætluð til iðnaðarnota.108 Einnig hefur verið byggt á því sjónarmiði, við túlkun
eldri bótaákvæða skipulagslaga, að tjón sem er fyrirsjáanlegt með hliðsjón af skipulagi, teljist að
jafnaði ekki verulegt.109
Eins og áður segir er 1. mgr. 51. gr. skpl. nýlegt ákvæði og ekki hefur reynt á það fyrir
dómstólum. Það má hins vegar álykta að eldri dómaframkvæmd geti veitt leiðbeiningar um hvernig
skilyrðið um verulega skerðingu skuli túlkað. Ályktunin finnur sér stoð í almennum
athugasemdum í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014. Þar var tekið fram
að breytingar á 1. mgr. 51. gr. skpl. væru gerðar í því skyni að gera bótarétt aðila skýrari en í þeim
fælist ekki veigamikil efnisbreyting á þeim bótarétti sem þegar væri lögfestur.110 Í nefndaráliti
umhverfis- og samgöngunefndar Alþingis var enn fremur tekið fram að lagabreytingunum væri
ekki ætlað að breyta fyrirliggjandi dómaframkvæmd um hvenær skerðing teldist veruleg í skilningi
1. mgr. 51. gr. skpl.111
5.4.2 Krafan um verulega skerðingu og eldri bótaákvæði skipulagslaga
(a) 25. gr. laga um skipulag kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921 og 2. mgr. 29. gr. skipulagslaga
nr. 19/1964
Í 25. gr. laga um skipulag kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921 var mælt fyrir um bótaskyldu ef
hús eða lóðir ónýttust meira eða minna við skipulagsgerð. Einnig var þar tekið fram að skaðabætur
kæmu aðeins til greina ef eign hefði í heild sinni rýrnað í verðmæti. Af dómaframkvæmd mátti
ráða að skýra ætti ákvæðið þröngt og með þeim hætti að bætur kæmu einungis til greina ef veruleg
108 Niðurstaða héraðsdóms í Hrd. 26. apríl 2012 (523/2011) (Stjörnugrís III) styður sjónarmið um atviksbundna
beitingu eldri bótaákvæða skipulagslaga. Niðurstaðan, sem staðfest var með vísun til forsenda af Hæstarétti, var að
lyktarmengun vegna svínabús væri veruleg og ,,mun meiri en almennt megi gera ráð fyrir til sveita þar sem stundaður
er landbúnaður.“ Af framangreindum ummælum má álykta að ákveðinn þolmarkaþröskuldur hafi verið til staðar, sem
m.a. ræðst af staðsetningu eignarinnar á landbúnaðarsvæði og að almennt mætti gera ráð fyrir nokkurri lyktarmengun
á landbúnaðarsvæðum. 109 Hér má nefna Hrd. 1948, bls. 363 (Bárustígur). Í forsendum héraðsdóms, sem Hæstiréttur gerði að sínum eigin,
var tekið fram að hús K hefði ,,frá upphafi staðið við eina fjölförnustu götu kaupstaðarins. Eigendur hússins höfðu því
ástæðu til að gera ráð fyrir, að stærri hús en þau, er fyrir voru, myndu rísa upp við götuna er tímar liðu og bærinn
stækkaði.“ [leturb. höf] Héraðsdómur tók jafnframt fram að með tilliti til ,,legu lóðarinnar í aðalverzlunarhverfi
kaupstaðarins, verður að líta svo á, að hækkun hússins hafi verið eðlileg og réttmæt hagnýting hennar, sem stefnandi
mátti búast við, og hafði hvorki rétt til að afstýra né öðlaðist rétt til bóta fyrir það tjón og óhagræði, sem af hækkuninni
leiddi, þar sem það virðist ekki hafa orðið annað né meira en fyrirsjáanlegt var.“ [leturb. höf.] 110 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 6. 111 Þskj. 1143, 143. lögþ. 2013–14, bls. 2.
66
rýrnun yrði á verðmæti lóðar.112 Gaukur Jörundsson taldi hins vegar að bótafyrirmæli ákvæðisins
takmörkuðust ekki við að um eignarnám í skilningi þágildandi 67. gr. stjskr. væri að ræða.113
Í málum Hæstaréttar, sem féllu í gildistíð laganna, var ekki að finna nánari vísbendingar um
hversu veruleg eignarskerðing skyldi vera svo að bótaskylda gæti stofnast á grundvelli ákvæðisins.
Helgaðist þetta af þeirri ástæðu að í dómaframkvæmd var bótaskyldu samkvæmt ákvæðinu
annaðhvort hafnað af dómstólum eða hún byggð á öðrum grunni. Í forsendum og niðurstöðum
dómstóla var því ekki að finna nánari vísbendingar um túlkun skilyrðisins að þessu leyti.114
Í 2. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 var forsenda bótaskyldu að lóð hefði rýrnað svo
mjög að hún yrði illa nothæf til byggingar. Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem
varð að lögum nr. 19/1964, var tekið fram að ákvæðið mælti fyrir um möguleikann á bótum ef
mjög mikil skerðing yrði á tiltekinni eign.115 Af athugasemdum í greinargerð með ákvæðinu má
hins vegar draga þær ályktanir að bótaskylda hafi ekki verið einskorðuð við skerðingar sem yrði
jafnað til eignarnáms.116 Í dómaframkvæmd Hæstaréttar var ekki skorið úr um hversu veruleg
skerðing þyrfti að vera þar sem aldrei reyndi á beitingu ákvæðisins.
Ákvæði 25. gr. laga nr. 55/1921 um skipulag kauptúna og sjávarþorpa og ákvæði 2. mgr. 29.
gr. skipulagslaga nr. 19/1964 áttu það sammerkt að gerð var krafa um verulega skerðingu og að
bótaskylda ætti að heyra til undantekninga. Ekki var skýrlega tekið fram í orðalagi ákvæðanna að
eignarskerðing skyldi að vera sérstök. Það virðist því hafa verið lögð áhersla á að stig
skerðingarinnar ætti að skipta höfuðmáli við túlkun ákvæðanna. Hins vegar er ekki hægt að slá því
föstu að ákvæðin hafi gert þá kröfu að eignarskerðing þyrfti að vera svo umfangsmikil að henni
yrði jafnað til eignarnáms.
112 Í Hrd. 1947, bls. 412 (Dagsbrún) var ákvæðið túlkað þröngt en þar var tekið fram að það yrði ,,hvorki í ákvæðum
laga nr. 55 27. júní 1921 um skipulag kauptúna og sjávarþorpa né öðrum réttarreglum talin felast heimild til að leggja
fébótaábyrgð á bæjar- eða sveitarfélög fyrir skipulagsákvarðanir, sem, eins og þær ákvarðanir, er hér ræðir um, hafa í
för með sér breytingu á afstöðu húsa til gatna.“ Af forsendum héraðsdóms í Hrd. 1948, bls. 363 (Bárustígur) má álykta
að ákvæði hafi gert kröfu um verulega skerðingu. Í málinu krafðist stefnandi bóta vegna uppbyggingar samkvæmt
skipulagsuppdrætti á aðliggjandi eign. Í forsendum héraðsdóms, sem Hæstiréttur gerði að sínum eigin, var tekið fram
að skipulagsuppdrátturinn hefði breytt ,,í engu lóð hússins, en ætlaðist til að einungis tvílyft hús yrðu reist við götuna
og þar á meðal á lóðinni fyrir sunnan húsið, lóð kaupfélagsins. Verður ekki unnt að fallast á, að með þessari ákvörðun
hafi verið gengið svo á rétt stefnanda að til bóta geti komið.“ [leturb. höf.] 113 Gaukur Jörundsson: Um eignarnám, bls. 305. 114 Hér má benda á eftirfarandi dóma: Hrd. 1937, bls. 492 (Fossagata), Hrd. 1947, bls. 412 (Dagsbrún), Hrd. 1948,
bls. 363 (Bárustígur), Hrd. 1955, bls. 316, Hrd. 1965, bls. 773 (Austurgata) og Hrd. 1971, bls. 1189 (Framnesvegur). 115 Alþt. 1961–62, A-deild, bls. 1095. 116 Gaukur Jörundsson: Um eignarnám, bls. 313.
67
(b) 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr.
123/2010
Ákvæði 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 var sérstakt í samanburði við eldri
bótaákvæði skipulagslaga. Eins og áður hefur verið vikið að var ákvæðið nánast efnislega
samhljóða 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sem síðar var breytt með lögum nr. 59/2014.
Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að skipulags- og byggingarlögum nr.
73/1997, var tekið fram að 1. mgr. 33. gr. laganna væri sambærileg 29. gr. skipulagslaga nr.
19/1964.117
Ef orðalag þessara tveggja ákvæða er borið saman er vart hægt að tala um sambærileika.
Ákvæði 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 hafði að geyma þríþættan
grundvöll fyrir bótum: Í fyrsta lagi að skerðing hefði orðið á verðmæti fasteignar, í öðru lagi að
skerðing hefði orðið á nýtingarmöguleikum fasteignar eða í þriðja lagi að fasteign hefði rýrnað
þannig að hún nýtist ekki með sama hætti og áður. Samkvæmt 2. mgr. 29. gr. laga nr. 19/1964
miðuðust bætur einungis við þau tilvik þegar rýrnun lóðar gerði hana illa nothæfa til byggingar.
Að sama skapi voru gerðir fyrirvarar í orðalagi 2. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 um að
skerðing þyrfti að vera veruleg en enga slíka fyrirvara var að finna í 1. mgr. 33. gr. skipulags- og
byggingarlaga nr. 73/1997.118
Ef einungis er litið til texta ákvæðanna mætti álykta að bótaréttur fasteignaeigenda hefði verið
rýmkaður með gildistöku skipulags- og byggingarlaga laga nr. 73/1997. Með tilliti til orðalags 1.
mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 vaknaði upp óvissa um hvernig ákvæðið
skyldi túlkað og hvort minniháttar tjón skyldi bætt á grundvelli þess.119
5.4.3 Krafan um verulega skerðingu og eldri dómaframkvæmd
Í almennum athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014, var
vísað til Hrd. 1997, bls. 2488 (Laxastigi).120 Í málinu reyndi á bótaákvæði 36. gr. þágildandi laga
um náttúruvernd nr. 47/1971.121 Ákvæðið var sambærilegt 1. mgr. 33. gr. skipulags- og
117 Alþt. 1995–96, A-deild, bls. 2074. 118 Sjá einnig Álitsgerð um bætur samkvæmt 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, bls. 14 og 16. 119 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 10. 120 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 9–10. 121 Ákvæði 36. gr. þágildandi laga um náttúruvernd nr. 47/1971 var svohljóðandi: ,,Hver sá, er fyrir fjártjóni verður
vegna framkvæmdar á framangreindum ákvæðum, á rétt til skaðabóta úr ríkissjóði. Ef samkomulag næst ekki um
bætur, skulu þær ákveðnar eftir reglum laga um eignarnám, nr. 11/1973.“
68
byggingarlaga nr. 73/1997 í þeim skilningi að við lestur þess mátti álykta að mjög víðtækur
bótaréttur væri fyrir hendi en í ákvæðinu var ekki gerður fyrirvari um að minniháttar tjón væri
undanþegið bótaskyldu. Í málinu höfðu fasteignaeigendur krafist bóta vegna þess að þeim var
meinað að reisa laxastiga í veiðiá á landi sínu. Hæstiréttur tók eftirfarandi fram varðandi skýringu
36. gr. laganna:
Þetta síðara ákvæði [36. gr. laga um náttúruvernd nr. 47/1971] getur eftir orðum sínum átt við allar
reglur laganna, sem valda takmörkun á eignarrétti yfir fasteignum. Sá skýringarkostur myndi hins
vegar leiða til þess, að skylt væri að greiða bætur fyrir allt fjártjón, sem rakið yrði til hvers konar
takmarkana á eignarráðum yfir fasteignum samkvæmt lögum nr. 47/1971. Hefur ekki verið bent á
rök, er styðja svo víðtæka bótaábyrgð. Þykir eðlilegt að skýra 36. gr. svo, að í henni felist einungis,
að bætur skuli koma fyrir eignartakmarkanir, sem eru svo umfangsmiklar, að þær jafngildi
eignarnámi í skilningi 72. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 10. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995. [leturbr.
höf.]
Hæstiréttur túlkaði ákvæði laganna þröngt og með þeim hætti að einungis skyldu koma bætur fyrir
eignarskerðingar sem yrði jafnað til eignarnáms. Þar sem ákvæði 36. gr. þágildandi laga um
náttúruvernd nr. 47/1971 var sambærilegt 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997
mætti draga þá ályktun að ákvæðin ættu að vera túlkuð með sama hætti; að eignarskerðing vegna
skipulags eða skipulagsbreytinga samkvæmt 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr.
73/1997 þyrfti að vera svo veruleg að hægt væri að jafna henni til eignarnáms.
Í nokkrum dómum, sem vörðuðu beitingu 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr.
73/1997., var ekki skorið úr um hvort eignarskerðing þyrfti að jafngilda eignarnámi svo að
bótaskylda samkvæmt ákvæðinu kæmi til greina. Helgaðist þetta af þeirri ástæðu að
eignarskerðingarnar í málunum voru svo verulegar að þær hefðu líklega einnig verið bættar á
grundvelli 1. mgr. 72. gr. stjskr. Hér má nefna Hrd. 22. mars 2012 (516/2011) (Ósbrekka), sem
var reifaður nánar í kafla 3.4.2.
H hélt því fram að hann hefði orðið fyrir altjóni vegna gildistöku aðalskipulags, þar sem hann gat
ekki lengur nýtt sér flugskýli sitt til að geyma þar flugvélar, og byggði kröfur sínar m.a. á 1. mgr. 33.
gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Hæstiréttur komst að þeirri niðurstöðu að breytingin á
nýtingu fasteignarinnar hefði verið til þess fallin að rýra verðgildi hennar og féllst á kröfu H um að
F yrði gert skylt að innleysa fasteignina samkvæmt ákvæðinu.
Í forsendum Hæstaréttar var ekki vikið að því hvort bæta skyldi eignarskerðingu H á grundvelli 1.
mgr. 72. gr. stjskr. eða hvort eignarskerðingin hefði verið þess eðlis að hægt væri að jafna henni
til eignarnáms. Með hliðsjón af málavöxtum má hins vegar álykta að umrædd skerðing hefði verið
69
bætt á grundvelli 1. mgr. 72. gr. stjskr. ef beiting 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga hefði
ekki komið til álita í málinu. Þessari ályktun til stuðnings má vísa til þess að eignarskerðingin var
sérstök og hún var mjög umfangsmikil. Í reynd með þeim hætti að flugskýlið varð H einskis virði,
eins og skýrlega má sjá af málatilbúnaði hans, en hann taldi sig hafa orðið fyrir altjóni vegna
skipulagsbreytinganna.122
Í Hrd. 25. febrúar 2010 (334/2009) (Vatnsendalóðir), sem var nánar reifaður í kafla 4.4.5,
reyndi einnig á umfangsmikla skerðingu á eignarráðum. Það má álykta, með hliðsjón af
málavöxtum málsins, að ef beiting 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 hefði
ekki komið til greina hefði tjón stefnenda verið bætt á grundvelli 1. mgr. 72. gr. stjskr., líkt og í
áðurgreindum Hrd. 22. mars 2012 (516/2011) (Ósbrekka). Þessu til frekari stuðnings má benda á
málatilbúnað stefnenda. Þar var m.a. tekið fram að með ,,því að hefja framkvæmdir þvert á þinglýst
eignarréttindi stefnenda sé um de facto eignarnám að ræða þar sem stefnendum sé gert ómögulegt
að nýta eign sína, enda hafi stefndi tekið hana til eigin nota, án greiðslu bóta.“
Hæstiréttur féllst á bótaskyldu K vegna skerðinga á lóðarleiguréttindum stefnenda. Í forsendum
Hæstaréttar var ekki vikið að 1. mgr. 72. gr. stjskr. eða tekið fram að skerðingin þyrfti að jafngilda
eignarnámi. Forsendur Hæstaréttar eru engu að síður áhugaverðar. Þar var m.a. tekið fram að
,,[v]egna þeirra aðgerða áfrýjanda sem áður var getið, sbr. einnig 33. gr. skipulags- og
byggingarlaga nr. 73/1997, verður fallist á viðurkenningarkröfu stefndu um bótaskyldu áfrýjanda
vegna skerðinga á lóðarleiguréttindum stefndu.“ [leturbr. höf.] Að mati höfundar virðist
Hæstiréttur, með hinum tilvitnuðu orðum, hafa gefið til kynna að annar bótagrundvöllur hafi verið
undirliggjandi niðurstöðunni í málinu. Með hliðsjón af málavöxtum og málatilbúnaði stefnenda
má álykta að Hæstiréttur hafi verið að vísa til 1. mgr. 72. gr. stjskr. en þar sem slíkt var ekki
beinlínis tekið fram er ekki hægt að slá neinu föstu í þeim efnum.123
122 Hér má einnig benda á Hérd. Suðl. 2. júlí 2009 (E-913/2008) (Hveragerðisbær). H hélt því fram að hann hefði
verið sviptur eignarráðum að eignarlóð sinni með gildistöku deiliskipulags og byggði bótakröfu sína aðallega á 1. mgr.
33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Í málatilbúnaði H var tekið fram að ,,um slíka skerðingu á
eignarráðum hans sé að ræða sem jafna beri við hreina eignarsviptingu, eða de facto eignarnám [...]“. Í forsendum
héraðsdóms var eftirfarandi tekið fram: ,,Telja verður nægilega sannað í máli þessu að stefnandi hafi með aðgerðum
sem stefndi ber ábyrgð á verið sviptur umráðum eignarlóðar sinnar og á hann af þeim sökum rétt á bótum úr hendi
stefnda í samræmi við ákvæði 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.“ [leturbr. höf.] 123 Í kjölfar dóms Hæstaréttar í Hrd. 25. febrúar 2010 (334/2009) (Vatnsendalóðir) hafnaði K að greiða bætur til
stefnenda. Endanlega var leyst úr málinu í Hrd. 10. apríl 2014 (802/2013) (Vatnsendalóðir II). Í forsendum
Hæstaréttar var tekið fram að af atvikum málsins leiddi ,,að við ákvörðun skaðabóta vegna skerðingar
lóðarleiguréttindanna verður ekki einvörðungu byggt á ákvæðum 33. gr. laga nr. 73/1997, sbr. nú 51. gr. laga nr.
123/2010, heldur jafnframt á þeim almennu reglum sem gilda þegar ákvarðaðar eru bætur fyrir eignarnumin
verðmæti.“ [leturbr. höf.] Forsendur Hæstaréttar virðast renna stoðum undir þá ályktun að 72. gr. stjskr. hafi, ásamt 1.
70
Í nokkrum öðrum málum, sem komu fyrir Hæstarétt og vörðuðu beitingu 1. mgr. 33. gr.
skipulags- og byggingarlaga, var jafnframt ekki gerður fyrirvari um að eignarskerðing þyrfti að
vera veruleg eða að hún þyrfti að vera þess eðlis að henni yrði jafnað til eignarnáms, sbr. Hrd. 4.
nóvember 2010 (708/2009) (Óttarsstaðir), Hrd. 18. nóvember 2010 (265/2010) (innlausn
fasteignar), Hrd. 26. ágúst 2010 (478/2010) (Holtsgötureitur), Hrd. 14. júní 2012 (563/2011)
(Hlíðsnes) og Hrd. 10. júní 2010 (501/2009) (Eddufell). Í síðastgreinda málinu var tekið fram í
forsendum Hæstaréttar að kröfu um bætur bæri ,,að miða við ætlaða rýrnun á verði fasteignarinnar
vegna gildistöku deiliskipulagsins.“ Í forsendunum var hvorki að finna fyrirvara um að
verðmætisrýrnunin þyrfti að vera veruleg né að rýrnunin skyldi vera svo umfangsmikil að henni
yrði jafnað til eignarnáms. Það er hins vegar óvarlegt að slá því föstu að slíkir fyrirvarar hafi ekki
gilt þar sem niðurstaðan í málinu ræðst ekki af því hvort skerðingin teldist veruleg heldur af
kröfugerð áfrýjanda.
Tveir nýlegir dómar veittu nákvæmari vísbendingar um hvernig skyldi túlka skilyrðið um
verulega skerðingu á verðmæti fasteignar og hvort ákvæði 1. mgr. 33. gr. skipulags- og
byggingarlaga nr. 73/1997 hafi yfir höfuð haft að geyma slíkt skilyrði. Í fyrsta lagi má hér nefna
Hrd. 26. apríl 2012 (523/2011) (Stjörnugrís III). Í málinu reyndi á bótaskyldu Hvalfjarðarsveitar
vegna tjóns sem leiddi af deiliskipulagi.
Aðdragandi málsins var að hlutafélagið Stjörnugrís festi kaup á jörðinni Melum í Borgarfirði.
Fyriráætlun Stjörnugríss var að reisa þar svínabú. Eftir sölu jarðarinnar hófst vinna við deiliskipulag
fyrir þann hluta hennar þar sem ætlunin var að reisa svínabú og var skipulagið samþykkt árið 1999.
Stefnendur töldu sig hafa orðið fyrir tjóni vegna starfsemi svínabúsins og byggðu kröfu sína m.a. á
þágildandi 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Þeir héldu því fram að verðmæti
jarðar þeirra hefði rýrnað í verði vegna lyktarmengunar frá svínabúinu og dreifingu úrgangs á
landsvæðum aðliggjandi jörðinni. Héraðsdómur komst að þeirri niðurstöðu, sem staðfest var með
vísun til forsendna af Hæstarétti, að lyktarmengunin frá svínabúinu gagnvart Melaleiti væri veruleg.
Héraðsdómur lagði til grundvallar niðurstöður yfirmatsmanna um verðmætisrýrnun jarðarinnar og
lagði bótaskyldu á H. Bótakrafan, sem tekin var til greina í málinu, nam 6,6 milljónum eða 20% af
heildarverðmæti jarðarinnar.
Ofangreindur dómur var fyrsta málið sem gaf til kynna hvað fælist í kröfunni um verulega
eignarskerðingu. Með hliðsjón af dóminum má álykta að skerðing sem var 20% eða meira af
heildarverðmæti fasteignar hafi talist veruleg í skilningi 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga
nr. 73/1997.
mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, verið bótagrundvöllurinn í Hrd. 25. febrúar 2010 (334/2009)
(Vatnsendalóðir).
71
Þrátt fyrir niðurstöðu Hæstaréttar í Hrd. 26. apríl 2012 (523/2011) (Stjörnugrís III) er ekki
hægt að slá því föstu að í 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 hafi falist
áskilnaður um verulega eignarskerðingu eða hvernig skyldi túlka slíkan áskilnað. Í þessu sambandi
má vísa til Hérd. Rvk. 26. maí 2015 (E-4100/2013) (Stórikriki), sem var nánar reifaður í kafla 4.3.1.
Héraðsdómur komst að þeirri niðurstöðu að stefndi bæri bótaábyrgð á tjóni stefnenda á grundvelli
1. mgr. 33. gr. laga nr. 73/1997 og dæmdi hann til greiðslu 3.624.000 króna, sem var u.þ.b. 12%
af heildarverðmæti eignarinnar. Málið var eitt af nokkrum bótamálum sem vörðuðu sömu
málsatvik. Málin voru rekin samhliða og fór aðalmeðferð þeirra fram samtímis. Í öllum málunum
voru bótakröfur fasteignaeigendanna teknar til greina en tjónið í hinum málunum nam frá 11% til
12% af heildarverðmætum fasteignanna.124
Hérd. Rvk. 26. maí 2015 (E-4094/2013 til E-4100/2013) (Stórikriki) voru frábrugðnir öllum
öðrum dómum sem féllu um beitingu 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga. nr. 73/1997. Í
forsendum héraðsdóms var hvergi vikið að því að eignarskerðingin væri veruleg og ekki var að sjá
að héraðsdómur hafi talið að slíkur áskilnaður væri fyrir hendi. Að mati höfundar byggðist
niðurstaða héraðsdóms fyrst og fremst á fyrirvaralausu orðalagi 1. mgr. 33. gr. skipulags- og
byggingarlaga nr. 73/1997 en eins og áður hefur verið vikið að var þar hvorki gerð krafa um að
skerðing skyldi vera veruleg né sérstök.
Þegar þetta er skrifað hefur málunum verið áfrýjað.125 Áhugavert verður að sjá hvernig
Hæstiréttur leysir úr málunum. Niðurstaða Hæstaréttar mun líklega endanlega skera úr því hvort
bótaskylda samkvæmt 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga. nr. 73/1997 hafi verið háð
verulegri skerðingu á verðmæti fasteignar. Ef bótakröfum stefnenda verður hafnað á þeim
grundvelli að skerðingin sé ekki nægilega veruleg mun dómurinn jafnframt veita vísbendingar um
hvar þolmörkin liggja, þ.e.a.s. að skerðing teljist veruleg samkvæmt 1. mgr. 33. gr. skipulags- og
byggingarlaga nr. 73/1997 ef hún er einhvers staðar á bilinu 12% til 20% af heildarverðmæti
eignarinnar.
5.4.4 Er þess krafist samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. að hægt sé að jafna skerðingu til eignarnáms?
Við túlkun eldri bótaákvæða skipulagslaga, þá sérstaklega 1. mgr. 33. gr. skipulags- og
byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. einnig 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, var álitaefni
124 Hin málin voru Hérd. Rvk. 26. maí 2015 (E-4094/2013 til E-4099/2013). 125 Samkvæmt dagskrá Hæstaréttar verða málin flutt 4. maí 2016. Vefsíða Hæstaréttar Íslands, www.haestirettur.is.
72
hvert væri inntak þess bótaréttar sem þar var lögfestur. Gildandi 1. mgr. 51. gr. skpl. hefur að sumu
leyti svarað þessum álitaefnum. Því má slá föstu að einungis verulegar skerðingar geti bakað
sveitarfélögunum bótaskyldu á grundvelli ákvæðisins. Það er hins vegar enn álitaefni hversu
veruleg skerðing skal vera svo að bótaskylda samkvæmt ákvæðinu geti stofnast.
Eins og áður segir er erfitt að gefa nákvæmar leiðbeiningar um hvenær skerðing telst veruleg í
skilningi 1. mgr. 51. gr. skpl. Þetta helgast m.a. af þeirri ástæðu að niðurstaða um slíkt ræðst að
einhverju leyti af mati á aðstæðum og atvikum hverju sinni. Þó má finna vísbendingar um hvernig
skuli túlka ákvæðið í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr.
59/2014. Þar var m.a. fjallað um samspilið á milli 1. og 2. mgr. 51. gr. skpl. og eftirfarandi tekið
fram:
Með því, eins og nánar leiðir af orðalagi ákvæðanna eða samanburði á orðalagi þeirra, er lagt til
grundvallar að ekki þurfi alltaf jafn verulega skerðingu svo bótaréttur stofnist skv. 2. mgr. og vera
mundi skv. 1. mgr., enda mæla sanngirnisrök með þeirri niðurstöðu. Í því felst að 2. mgr. getur
mögulega veitt fasteignareiganda eitthvað rýmri bótarétt en einvörðungu mundi leiða af bótaskyldu
vegna eignarnáms eða skerðingar eignarréttinda sem telst ígildi eignarnáms.126 [leturb. höf.]
Af ummælunum má álykta að þess sé krafist samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. að skerðing skuli vera
þess eðlis að hægt sé að jafna henni til eignarnáms. Eins og áður segir er almennt litið til þess hvort
skerðing sé sérstök og veruleg, ásamt öðrum atriðum, þegar metið er hvort hún teljist eignarnám í
þeim tilvikum þegar hefðbundin einkenni þess eru ekki fyrir hendi. Ef lagt er til grundvallar að
tiltekin skerðing sé sérstök er álitaefni hversu veruleg hún skal vera svo að hægt sé að jafna henni
til eignarnáms. Hér má hafa hliðsjón af Hrd. 1937, bls. 492 (Fossagata).
Í málinu hafði J keypt lóð við Fossagötu af félaginu Titan hf. Lóðin var seld sem byggingarlóð
samkvæmt skipulagi sem félagið hafði látið gera. Eftir kaupin hafði J sótt um byggingarleyfi til að
byggja íbúðarhús á lóðinni en beiðninni var synjað af byggingarnefnd og bæjarstjórn. Ástæðan var
sú að meirihluti lóðar J átti að fara undir lagningu götu samkvæmt skipulagsuppdrætti. Í málinu var
ágreiningslaust með aðilum að skipulagsbreytingin hafði gert lóð J verðlausa. Ágreiningur var
hinsvegar um hvort bótakrafa hans væri orðin gjaldkræf þar sem lagning götu, samkvæmt
skipulagsuppdrættinum, var ekki enn komin til framkvæmdar. Héraðsdómur komst að þeirri
niðurstöðu að bótakrafan væri gjaldkræf og að stefndi væri bótaskyldur á grundvelli bótaákvæða laga
um skipulag kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921. Í forsendum Hæstaréttar var tekið fram að
eignarskerðing málsins yrði bætt samkvæmt grundvallarreglu þágildandi eignarréttarákvæðis
stjórnarskrárinnar, án tillits til þess hvernig bæri að skilja orðalag þágildandi 28. gr. laga um skipulag
kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921. Í forsendum Hæstaréttar var eftirfarandi tekið fram: ,,Það
virðist einsætt, að lóðareigandi beri mjög skarðan hlut frá skiptum sínum við áfrýjanda, ef hann skyldi
sitja með lóðina ónotaða og ónothæfa til þess, er ætlað var, greiða af henni skatt og gjöld og missa
126 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 24.
73
vaxta af fé því, er hann hefur fest í henni, alla þá stund, er áfrýjandi kynni að fresta fyrirhugaðri
götulagningu og torggerð. Eins og hér stendur á, þykir verða að líta svo á, að eignarnám á oftnefndri
lóð sé raunverulega framkvæmt gagnvart stefnda um leið og honum er meinað að nota lóðina til þess
að reisa hús á henni, með því að hún er þá orðin honum einskis virði eða jafnvel til fjárhagslegrar
byrði.“ [leturb. höf.]
Í málinu hafði ekki verið tekin ákvörðun um að taka lóð J eignarnámi en heimild til þess var að
finna í 24. gr. laga um skipulag kauptúna og sjávarþorpa nr. 55/1921. Niðurstaða Hæstaréttar var
byggð á því að eignarnám hefði farið fram án tillits til þess hvort ákvörðun um slíkt hefði verið
tekin. Eignarskerðingunni var því jafnað til eignarnáms. Í málinu var skerðingin svo umfangsmikil
að eignarréttindi stefnanda urðu einskis virði. Áðurrakinn dómur er eina málið þar sem komist
hefur verið að þeirri niðurstöðu að skipulag eða skipulagsbreyting hafi haft í för með sér svo
verulega skerðingu á eignarráðum að hún teljist ígildi eignarnáms. Með hliðsjón af forsendum
Hæstaréttar má álykta að skerðing skuli gera eign verðlausa svo að henni verði jafnað til
eignarnáms.
Það má velta því upp hvort 1. mgr. 51. gr. skpl. geri þá kröfu að skerðing skuli gera eign
verðlausa svo að bætur samkvæmt ákvæðinu komi til greina. Eins og áður segir var tekið fram í
nefndaráliti umhverfis- og samgöngunefndar Alþingis að eldri dómaframkvæmd hefði þegar
svarað spurningum um hvenær skerðing teldist veruleg. Þær ályktanir voru dregnar í kafla 5.4.3
að eignarskerðingarnar í Hrd. 25. febrúar 2010 (334/2009) (Vatnsendalóðir) og Hrd. 22. mars
2012 (516/2011) (Ósbrekka) hafi líklega verið þess eðlis að þær hefðu einnig verið bættar
samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjskr. Þessir dómar og aðrir skáru þannig ekki úr um hvort 1. mgr. 33.
gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 væri einungis ætlað að bæta eignarskerðingar sem yrði
jafnað til eignarnáms.
Í Hrd. 26. apríl 2012 (523/2011) (Stjörnugrís III) komst héraðsdómur hins vegar að þeirri
niðurstöðu, sem staðfest var með vísun til forsendna af Hæstarétti, að 20% skerðing á verðmæti
fasteignar hefði verið veruleg í skilningi ákvæðisins. Það má draga þá ályktun af forsendum og
niðurstöðum héraðsdóms, sem Hæstiréttur gerði að sínum eigin, að 1. mgr. 33. gr. skipulags- og
byggingarlaga nr. 73/1997 hafi ekki einungis verið ætlað að bæta eignarskerðingar sem yrði jafnað
til eignarnáms. Skerðingin í málinu bar þó ákveðin einkenni eignarnáms, þ.e. hún kom sérstaklega
hart niður á einstakri fasteign í samanburði við sambærilegar eignir í næsta nágrenni og var
veruleg. Hins vegar er vandséð að eignarskerðingin í málinu hafi verið nægilega umfangsmikil til
að henni yrði jafnað til eignarnáms. Helgast þetta af þeirri ástæðu að eigendur jarðarinnar gátu enn
74
haft not af jörðinni og því má álykta að skipulagsbreytingin hafi ekki gert fasteignina verðlausa,
líkt og átti sér stað í Hrd. 1937, bls. 492 (Fossagata).
Ef litið er til dómaframkvæmdar og skilnings fræðimanna á eldri bótaákvæðum
skipulagslöggjafarinnar verður ekki séð að þess hafi verið krafist að eignarskerðing skyldi vera
þess eðlis að hægt væri að jafna henni til eignarnáms. Ef 1. mgr. 51. gr. skpl. verður túlkuð með
þeim hætti að einungis skuli bæta eignarskerðingar, sem eru þess eðlis að þeim yrði jafnað til
eignarnáms, er ljóst að bótaákvæðið mun ekki veita fasteignaeigendum frekari viðbótarvernd
heldur en leiðir af stjórnskipulegri vernd eignarréttarins samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjskr.
5.5 Samantekt
Orðalag 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, áður en ákvæðinu var breytt með lögum nr.
59/2014, sbr. einnig 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, var opið og hafði í
för með sér ákveðna réttaróvissu bæði fyrir tjónþola og sveitarfélögin. Það er hægt að slá því föstu
að orðalag 1. mgr. 51. gr. skpl. sé mun skýrara en eldri bótaákvæði skipulagslaga og að orðalag
ákvæðisins hafi verið fært nær þeirri vernd sem stjórnarskráin veitir eignarréttindum. Ákvæði 51.
gr. skpl. sker sig þannig frá eldri bótaákvæðum skipulagslaga að því leyti hversu skýrlega má sjá
viðkomandi atriði í texta lagaákvæðisins.
Þrátt fyrir að texti ákvæðisins hafi augljósa snertifleti við stjórnskipulega vernd eignarréttarins
er hins vegar óvarlegt að slá því föstu að 1. mgr. 51. gr. skpl. muni einungis bæta eignarskerðingar
sem verður jafnað til eignarnáms. Stafar þetta af þeirri ástæðu að orðalag 1. mgr. 51. gr. skpl. er
ráðandi við túlkun ákvæðisins. Ef skipulag eða skipulagsbreyting hefur í för með sér tjón og aðili
reisir kröfur sínar á 1. mgr. 51. gr. skpl. er það í höndum dómstóla að afmarka nánar hvað felst í
kröfu ákvæðisins um verulegar skerðingar á verðmæti fasteigna.
Margt er óljóst um nánari skýringu 1. mgr. 51. gr. skpl. og fellur það í skaut dómstóla að svara
spurningum um frekari túlkun ákvæðisins. Það er hins vegar engum vafa undirorpið að bótaréttur
er skilgreindur mjög þröngt samkvæmt ákvæðinu. Að því virtu má álykta að bætur samkvæmt 1.
mgr. 51. gr. skpl., vegna skipulags- eða skipulagsbreytinga, muni einungis koma til greina í
sérstökum undantekningartilvikum.
75
6 Ákvæði 2. mgr. 51. gr. skpl.
6.1 Inngangur
Ákvæði 1. mgr. 51. gr. skpl. er ekki eina bótaákvæði skipulagslaga sem veitir eignarréttindum
vernd. Í 2. mgr. 51. gr. skpl. er einnig fjallað um bótaskyldu sveitarfélaga vegna eignarskerðinga
sem leiða af skipulagi. Til þess að gera bótaákvæðum skipulagslaga viðhlítandi skil er hér rétt að
víkja stuttlega að meginskilyrðum 2. mgr. 51. gr. skpl.
Eins og áður segir leiðir af texta 51. gr. skpl. að 1. mgr. ákvæðisins er almenn bótaregla á
meðan 2. mgr. er sértæk. Beiting síðarnefnda ákvæðisins kemur aðeins til greina í afmörkuðum
tilvikum. Ákveðinn aðdragandi þarf að eiga sér stað svo að tjónþoli geti reist kröfu sína á ákvæðinu
en það er svohljóðandi:
Ef með skipulagi hefur verið tekin ákvörðun um að tiltekið svæði skuli nýtt til almenningsþarfa, svo
sem undir götu eða veg, og slíkt leiðir til þess að fasteign verður ekki nýtt eins og eðlilegt er miðað
við aðstæður, m.a. hagnýtingu eigna í næsta nágrenni, á sá er getur sýnt fram á tjón af þeim sökum
rétt á bótum frá viðkomandi sveitarfélagi.
Ekki hefur reynt á 2. mgr. 51. gr. skpl. fyrir dómstólum og athugasemdir í greinargerð, með
frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014, veita takmarkaðar vísbendingar um nánari túlkun
ákvæðisins. Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014, var
þó tekið fram að 2. mgr. 51. gr. skpl. væri nánast efnislega samhljóða 3. mgr. 29. gr. skipulagslaga
nr. 19/1964.127 Af þeim sökum mun eftirfarandi umfjöllun fyrst og fremst taka mið af túlkun
sambærilegra efnisatriða í 3. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964.
6.2 Meginskilyrði 2. mgr. 51. gr. skpl.
6.2.1 Almennt um beitingu ákvæðisins
Meginregla 2. mgr. 51. gr. skpl. er að bótaskylda skuli einungis koma til greina í
undantekningartilvikum. Ákvæðið skal túlka þröngt og ef ákveðið tilvik fellur ekki skýrlega innan
gildissviðs þess stofnast ekki bótaskylda.128
127 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 24. Ákvæði 3. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 var svohljóðandi: ,,Nú er
ákveðin á staðfestum skipulagsuppdrætti tiltekin lega götu eða vegar eða að tiltekið svæði skuli tekið til
almenningsnota, og slíkt veldur því, að dómi dómkvaddra manna, að eigandi fasteignar getur ekki nýtt hana eins og
eðlilegt er miðað við allar aðstæður, m.a. hagnýtingu fasteigna í næsta nágrenni, og á hann þá rétt á bótum. Ef eigandi
krefst, er sveitarstjórn skylt að kaupa eignina fullu verði.“ 128 Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014, var tekið fram að 2. mgr. 51.
gr. skpl. bæri ,,samkvæmt orðalagi sínu, líkt og 1. mgr., að túlka fremur þröngt.“ Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls.
24. Hér má einnig benda á að sama túlkun var lögð til grundvallar varðandi 3. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964.
76
Eins og áður hefur verið vikið að eru ákvæði 1. og 2. mgr. 51. gr. skpl. um margt ólík. Þrátt
fyrir að ákvæðin séu ólík má álykta að gerð séu sömu meginskilyrði fyrir stofnun bótaskyldu. Þessi
ályktun finnur sér meðal annars stoð í athugasemdum í greinargerð með frumvarpi því sem varð
að lögum nr. 59/2014. Þar var tekið fram að 2. mgr. 51. gr. skpl. væri ,,ætlað að tryggja
fasteignareiganda bótarétt vegna sérstakra skerðinga á eignarráðum sem leiða til verulegs
fjárhagslegs tjóns fyrir hann umfram fasteignareigendur í sambærilegri stöðu [...]“129 Af þessu má
álykta að 2. mgr. 51. gr. áskilji, líkt og 1. mgr. ákvæðisins, að eignarskerðing sé bæði veruleg og
sérstök svo að bótaskylda stofnist.130
Að eignarskerðing skuli vera sérstök má ráða skýrlega af orðalagi 2. mgr. 51. gr. skpl., þá fyrst
og fremst af tilvísun ákvæðisins til hagnýtingar fasteigna í næsta nágrenni og að tekin hafi verið
ákvörðun í skipulagi um að nýta ,,tiltekið svæði“ til almenningsþarfa. Að einungis verulegar
skerðingar á eignarráðum muni verða bættar samkvæmt 2. mgr. 51. gr. skpl. finnur sér stoð í þeirri
túlkun sem var lögð til grundvallar varðandi 3. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964. Í
athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 19/1964, var tekið fram
að ákvæðinu væri ætlað að bæta skerðingar sem leiddu til verulegs fjárhagslegs tjóns fyrir eiganda
tiltekinnar fasteignar. Í Hrd. 1991, bls. 1368 (Brúarhóll II), sem er nánar reifaður í kafla 6.2.2., var
enn fremur tekið fram að ,,telja verður þetta tjón stefnda það mikið, að bótaskylt sé samkvæmt
tilvitnuðu ákvæði [3. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964].“ [leturbr. höf.]
Að framangreindu virtu má leiða sterkum líkum að því að 2. mgr. 51. gr. skpl. muni einungis
bæta eignarskerðingar sem hafa í för með sér verulegt og sérstakt fjárhagslegt tjón. Það er hins
vegar ekki sjálfgefið að 1. og 2. mgr. 51. gr. skpl. verði túlkuð með sama hætti um hversu veruleg
eignarskerðing skal vera. Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum
nr. 59/2014, var tekið fram ,,að ekki þurfi alltaf jafn verulega skerðingu svo bótaréttur stofnist skv.
2. mgr. og vera mundi skv. 1. mgr., enda mæla sanngirnisrök með þeirri niðurstöðu.“131
Ásamt því að skerðing skuli vera veruleg og sérstök er einnig áskilið í texta 2. mgr. 51. gr.
skpl. að tekin hafi verið ákvörðun í skipulagi um að tiltekið svæði skuli nýtt til almenningsþarfa.
Enn fremur að slík ákvörðun hafi orðið til þess að fasteign verði ekki nýtt með eðlilegum hætti
Þessu til stuðnings má vísa til forsendna Hæstaréttar í Hrd. 1991, bls. 1368 (Brúarhóll II) en þar var tekið fram að 3.
mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 væri ,,undantekningarákvæði, sem skýra ber þröngt.“ 129 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 24. 130 Alþt. 1961–62, A-deild, bls. 1095. 131 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 24.
77
miðað við aðstæður. Við skýringu 2. mgr. 51. gr. skpl. reynir á tvö meginálitaefni; annars vegar
hvaða skilning skuli leggja í orðalagið ,,til almenningsþarfa“ og hins vegar hvað teljist til eðlilegrar
nýtingar fasteignar miðað við aðstæður.
6.2.2 Almenningsþörf
(a) Almennt
Erfitt er að gefa nákvæmar leiðbeiningar um hvað felst í orðunum ,,til almenningsþarfa“ í skilningi
2. mgr. 51. gr. skpl. Ákvæðið nefnir í dæmaskyni að svæðið sé tekið undir veg eða götu en af texta
þess má ráða að ekki er um tæmandi talningu að ræða. Í þessu samhengi er einnig hægt að hafa
hliðsjón af fyrirmælum 1. mgr. 39. gr. skpl. Þar eru tekin dæmi um tilvik sem geta falið í sér að
hlutar lands séu teknir til almenningsþarfa en ákvæðið nefnir götur, leikvelli og opin svæði.132
Það má álykta að ekki skipti öllu máli hvort tiltekið svæði skuli nýtt í þágu hagsmuna hins
opinbera eða einkahagsmuna svo að svæði teljist nýtt til almenningsþarfa. Enn fremur að ekki sé
skylt að hagsmunir margra standi að baki ákvörðun um nýtingu svæðis til almenningsþarfa. Þessar
ályktanir finna sér stoð í þeirri túlkun sem lögð hefur verið til grundvallar við beitingu 1. tölul. 2.
mgr. 50. gr. skpl. en samkvæmt töluliðnum er sveitarstjórnum heimilt að taka fasteignir eignarnámi
sem nauðsynlegt er að fá umráð yfir vegna almannaþarfa, sbr. Hrd. 15. október 2015 (306/2015)
(Umferðarréttur).133
Að öðru leyti mun niðurstaða um hvort tiltekið svæði skuli nýtt til almenningsþarfa líklegast
fyrst og fremst byggjast á mati með tilliti til atvika og aðstæðna hverju sinni. Ákveðnar
vísbendingar má þó leiða af eldri dómaframkvæmd og texta 2. mgr. 51. gr. skpl.
(b) Er ákvörðun um eignarnám nauðsynlegur undanfari beitingar 2. mgr. 51. gr. skpl.?
Túlkunin sem liggur beinast við, með hliðsjón af orðalagi 2. mgr. 51. gr. skpl., er að heimild sé
samkvæmt skipulagi til að taka tiltekið svæði eignarnámi. Þessu til stuðnings má benda á þau atriði
132 Almennt má ætla að orð eða hugtök í mismunandi lagaákvæðum innan sama lagabálks hafi sömu efnismerkingu,
sjá Róbert R. Spanó: Túlkun lagaákvæða, bls. 83. 133 Í málinu var deilt um gildi ákvörðunar Reykjavíkurborgar um að taka tiltekið svæði fasteignar eignarnámi til að
framfylgja ákvörðun um umferðarrétt samkvæmt deiliskipulagi. H hélt því m.a. fram að skilyrði um almenningsþörf
væri ekki uppfyllt þar sem ákvörðunin hefði einungis verið tekin til hagsbóta fyrir eigendur nærliggjandi eigna.
Hæstiréttur hafnaði málsástæðu með eftirfarandi orðum: ,,Leggja verður til grundvallar að stefndi hafi neytt heimildar
til hins umþætta eignarnáms í því skyni að hrinda deiliskipulaginu í framkvæmd þar sem ekki tókust samningar milli
málsaðila um kaup á umferðarréttinum. Eignarnámsheimildarinnar var því neytt í þágu almannahagsmuna. Í því
sambandi verður að horfa til eðlis deiliskipulags eins og það er skilgreint í 7. tölulið 2. gr. skipulagslaga [...]. Ræðst
þá eðli málsins samkvæmt af atvikum hverju sinni hvort eignarnámið snertir hagsmuni margra eða fárra.“
78
sem 2. mgr. 51. gr. skpl. tiltekur í dæmaskyni, þ.e. að svæði skuli vera nýtt undir götu eða veg.
Almennt mætti ætla að ákvörðun í skipulagi um að tiltekið svæði skuli nýtt með framangreindum
hætti yrði framfylgt með eignarnámi. Einnig má benda hér á að skilyrðið um almenningsþörf í 2.
mgr. 51. gr. skpl. á sér augljósa snertifleti við stjórnskipulega vernd 1. mgr. 72. gr. stjskr., sbr.
umfjöllun í kafla 5.2.2.
Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014, var hins
vegar tekið fram að bótaréttur samkvæmt 2. mgr. 51. gr. skpl. væri miðaður við að eiginlegt
eignarnám hefði ekki farið fram.134 Nærtækasta skýringin á 2. mgr. 51. gr. skpl. er því sú að
ákvæðið taki ekki af skarið um hvort eða hvernig ákvörðun um að tiltekið svæði skuli nýtt til
almenningsþarfa sé nánar framfylgt. Þessi ályktun finnur sér hljómgrunn í beitingu 3. mgr. 29. gr.
skipulagslaga nr. 19/1964. Hér má vísa til Hrd. 1991, bls. 1368 (Brúarhóll II) en málavextir
málsins eru reifaðir nánar í kafla 3.3.5.
Í málatilbúnaði stefnanda var m.a. tekið fram að ef skipulagið kæmi til framkvæmda þá væri
skerðingin ,,sennilega svo mikil, að vafalaust verði um að ræða skaðabætur eða hreint eignarnám á
grundvelli vegalaga, þegar að því komi.“ Stefndi hélt því fram að bótaskylda málsins ætti ekki að
byggjast á skipulagslögum heldur þágildandi ákvæðum vegalaga nr. 6/1977 og lögum um
framkvæmd eignarnáms nr. 11/1973. Enn fremur að þar sem ekki væri búið að veita fé til
vegagerðarinnar þá væru skilyrði til bóta samkvæmt þeim lögum ekki uppfyllt. Héraðsdómur og
Hæstiréttur komust að þeirri niðurstöðu að 3. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 næði til þess
tilviks sem um var deilt í málinu.
Af málatilbúnaði stefnda má ráða að lagning vegar samkvæmt staðfesta aðalskipulaginu hefði
líklega verið framfylgt með ákvörðun um eignarnám samkvæmt þágildandi vegalögum nr. 6/1977.
M taldi að bótakrafan ætti ekki að vera gjaldkræf fyrr en á því tímamarki og ætti að auki að styðjast
við ákvæði vegalaga nr. 6/1977 og laga um framkvæmd eignarnáms nr. 11/1973. Héraðsdómur og
Hæstiréttur féllust hins vegar ekki á þær röksemdir. Af niðurstöðu Hæstaréttar má álykta að ef
ákvörðun er tekin í skipulagi um að tiltekið svæði skuli vera nýtt undir veg eða til annarra
almenningsþarfa er tímamark tjónsatburðar þegar ákvörðunin er tekin, án tillits til þess hvernig
slíkri ákvörðun verður nánar framfylgt. Á því tímamarki er hagnýting fasteignarinnar takmörkuð
og virðist 2. mgr. 51. gr. skpl. byggja á þeim röksemdum að ekki sé tækt að fasteignareigandi sé
háður nánari ákvörðunum stjórnvalda um hvort, hvenær eða hvernig framkvæmd skipulagsins
muni eiga sér stað.
134 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 24.
79
Með hliðsjón af Hrd. 1991, bls. 1368 (Brúarhóll II) má jafnframt álykta að ekki sé skilyrði
fyrir beitingu 2. mgr. 51. gr. skpl. að fasteign sé í heild sinni nýtt til almenningsþarfa. Sama
niðurstaða leiðir einnig af samanburðarskýringu á 2. og 4. mgr. 51. gr. skpl. Í síðargreinda
ákvæðinu, sem fjallar um yfirtökuskyldu sveitarfélaga, er sérstaklega gert ráð fyrir því að tjón
samkvæmt 2. mgr. 51. gr. skpl. geti tekið til hluta fasteignar.135
Túlkunin sem var lögð til grundvallar í Hrd. 1991, bls. 1368 (Brúarhóll II) sýnir fram á að 2.
mgr. 51. gr. skpl. getur haft verulega þýðingu fyrir fasteignaeigendur og aðra rétthafa. Ef t.d.
ákvörðun væri tekin í deiliskipulagi um að nýta ætti tiltekið svæði undir veg eða götu yrði slíkri
ákvörðun líklegast framfylgt með eignarnámi samkvæmt 1. tölul. 2. mgr. 50. gr. skpl. Langur tími
getur liðið frá því að skipulagið tekur gildi og þar til að tekin er ákvörðun um eignarnám eða aðrar
aðgerðir. Í Hrd. 1991, bls. 1368 (Brúarhóll II) höfðu sem dæmi liðið fimm ár frá því að lagning
vegar var ákveðin samkvæmt aðalskipulagi en ekki hafði verið tekin ákvörðun um eignarnám eða
aðrar aðgerðir. Í þessu og sambærilegum tilvikum má almennt gera ráð fyrir að fasteignin lækki í
verði strax þegar skipulagið tekur gildi. Það getur því verið verulega íþyngjandi fyrir
fasteignaeigendur eða aðra rétthafa að þurfa að bíða nánari ákvarðana skipulagsyfirvalda við
þessar aðstæður. Ákvæði 2. mgr. 51. gr. skpl. býður fasteignaeigendum upp á möguleikann til að
höfða bótamál strax þegar skipulagið tekur gildi. Aðilar þurfa því ekki að sitja uppi með
viðkomandi eignir til lengri tíma þegar fyrirséð er að þær muni verða nýttar til almenningsþarfa.
(c) Ákvörðun um nýtingu lands og almenningsþörf
Hér að framan hefur verið fjallað um almenningsþörf í skilningi 2. mgr. 51. gr. skpl. í tengslum
við ákvarðanir um eignarnám. Ákvörðun í skipulagi um að tiltekið svæði skuli nýtt til
almenningsþarfa þarf hins vegar ekki að fela í sér að svæði skuli tekið undir veg, götu eða til
annarra sambærilegra þarfa. Í sumum tilvikum getur ákvörðun um nýtingu lands í skipulagi haft
þau áhrif á tiltekið svæði telst í raun og veru nýtt til almenningsþarfa.
Eins og vikið var að í kafla 2.2.2 er greint á milli 24 ólíkra landnotkunarflokka í
skipulagsreglugerð. Sumir af þessum flokkum byggja á sjónarmiðum tengdum almenningsþörf.
135 4. mgr. 51. gr. skpl. er svohljóðandi: ,,Í stað bóta skv. 1. eða 2. mgr. getur eigandi krafist yfirtöku eignar í heild
gegn fullu verði, enda taki tjónið til eignar í heild eða sá hluti hennar sem eftir stendur verður ekki nýtilegur á eðlilegan
og sanngjarnan hátt sem sjálfstæð fasteign. Taki takmörkun á nýtingu eignar skv. 2. mgr. aðeins til hluta eignar getur
eigandi jafnframt krafist yfirtöku á þeim hluta hennar gegn fullu verði í stað bóta. Aðeins er skylt að verða við kröfu
um yfirtöku eignar eða hluta hennar ef hún skerðist þannig að hún verður ekki nýtt á eðlilegan hátt í samræmi við
hefðbundna notkun aðliggjandi eigna.“ [leturbr. höf.]
80
Sem dæmi má nefna flokkana ,,kirkjugarðar og grafreitir“, ,,opin svæði“ og ,,óbyggð svæði“, sbr.
k-, l- og s-liður 2. mgr. 6.2 gr. skprl. Ef nýting lands á svæði, sem áður var óskipulagt eða skipulagt
til annarra þarfa, er t.d. ákveðin með þeim hætti að þar skuli vera ,,opið svæði“ geta álitaefni
vaknað um hvort viðkomandi svæði skuli framvegis nýtt til almenningsþarfa. Á álitaefni af þessu
tagi reyndi í Hrd. 1993, bls. 2205 (Brekka).
K var eigandi landsins Brekku í Grafavogi. Samkvæmt þágildandi aðalskipulagi Reykjavíkurborgar
var gert ráð fyrir því að land hans yrði tekið undir opið útivistarsvæði fyrir nálæga byggð á svæðinu.
K taldi að með þessum ráðstöfunum hefði land hans verið tekið til almenningsnota í skilningi 3. mgr.
29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 og krafðist þess aðallega að Reykjavíkurborg yrði gert skylt til að
kaupa landið fullu verði. Í málinu voru dómkvaddir yfirmatsmenn en í yfirmatsgerðinni var m.a.
tekið fram að Brekkuland væri ,,ætlað til útivistar samkvæmt aðalskipulaginu og ekki upplýst, að
fyrirhuguð sé önnur notkun á landinu. Að öllu óbreyttu virðist önnur notkun á Brekkulandi
samkvæmt aðalskipulagi ekki koma til greina.“ Hæstiréttur rakti þær ráðstafanir sem um var deilt í
málinu og vísaði til þess að K hefði verið synjað um heimild til að byggja á landi sínu og gæti ekki
nýtt það með öðrum hætti. Að þessu virtu féllst meirihluti Hæstaréttar á niðurstöðu yfirmatsmanna
um að land K hefði verið tekið til almenningsþarfa í skilningi 3. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr.
19/1964.136
Í málinu lá fyrir að ákveðið var samkvæmt aðalskipulagi R að land K skyldi vera opið
útivistarsvæði fyrir nálæga byggð, þ.e.a.s. að landið skyldi nýtt í þágu annarra en K. Þrátt fyrir að
ekki hafi verið vikið beinlínis að þessum atriðum í forsendum Hæstaréttar má álykta að þau hafi
legið til grundvallar niðurstöðunni um að landið hefði verið tekið til almenningsþarfa. Af dóminum
má álykta að ef tekin er ákvörðun í skipulagi um að tiltekið svæði skuli nýtt í þágu annarra, með
ákvörðun um nýtingu lands í skipulagi, geti slík ákvörðun haft þau áhrif að svæðið skuli framvegis
nýtt til almenningsþarfa í skilningi 2. mgr. 51. gr. skpl.
Það er nauðsynlegt en ekki nægjanlegt fyrir tjónþola að sýna fram á að ákvörðun hafi verið
tekin í skipulagi um að nýta eign hans til almenningsþarfa. Tjónþoli þarf einnig að sýna fram á að
slík ákvörðun leiði til þess að fasteign hans verði ekki nýtt með eðlilegum hætti miðað við
aðstæður.
136 Tveir Hæstaréttardómarar skiluðu sératkvæði í málinu og töldu að sýkna ætti R af kröfum K. Í sératkvæðinu var
m.a. eftirfarandi tekið fram. ,,Landið hefur ekki að okkar áliti verið tekið til almenningsnota, og aðaláfrýjandi getur,
sem fyrr segir, nýtt þessa eign sína á sama hátt og hún hefur hingað til verið notuð. Þær takmarkanir, sem eru á
eignarráðum hans á landi sínu, eru almenns eðlis og taka jafnt til allra, sem svipað er ástatt um með tilliti til skipulags.“
81
6.2.3 Eðlileg hagnýting
(a) Almennt
Í 2. mgr. 51. gr. skpl. er tekið fram að ákvörðun um nýtingu svæðis til almenningsþarfa þurfi að
leiða til þess að fasteign verði ekki nýtt með eðlilegum hætti miðað við aðstæður. Sambærilegt
ákvæði norskra skipulagslaga hefur verið túlkað með þeim hætti að takmörkun á nýtingu verði að
fela í sér að útilokað sé að nota eignina á arðbæran máta eftir að skipulagið hefur tekið gildi.137
Það má álykta að skilyrðið um takmörkun á eðlilegri nýtingu í skilningi 2. mgr. 51. gr. skpl. geri
ekki slíkan áskilnað. Þessi ályktun finnur sér stoð í athugasemdum í greinargerð með frumvarpi
því sem varð að lögum nr. 59/2014. Þar var tekið fram að 2. mgr. 51. gr. skpl. veitti landeiganda
rétt á bótum ,,vegna tiltölulega umfangsmikilla og sérstakra skerðinga sem til koma vegna þess að
tiltekið land skal nota til almannaþarfa, jafnvel þó viðkomandi svæði verði eiganda ekki ónothæft
til allra nota sambærilegs lands.“138
(b) Eldri dómaframkvæmd
Ákveðnar vísbendingar um túlkun 2. mgr. 51. gr. skpl. að þessu leyti má finna í eldri
dómaframkvæmd Hæstaréttar. Í áðurnefndum Hrd. 1991, bls. 1368 (Brúarhóll II) var eftirfarandi
tekið fram í forsendum héraðsdóms um hvað teldist til eðlilegrar nýtingar:
Það að geta selt fasteign á því markaðsverði, sem til boða stendur á hverjum tíma á hliðstæðum
eignum í næsta nágrenni verður að telja eðlilega nýtingu í skilningi 3. mgr. 29. gr. skipulagslaga [nr.
19/1964]. Telja verður í ljós leitt í máli þessu, að stefnanda hafi ekki verið og sé ekki unnt að selja
umræddar eignir á eðlilegu markaðsverði fasteigna á svipuðum slóðum vegna fyrirhugaðrar
vegalagningar eftir aðalskipulaginu.
Í málinu komst Hæstiréttur að þeirri niðurstöðu að skerðing sem nam 12% af heildarverðmæti
fasteignarinnar væri bótaskyld samkvæmt 3. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964. Það má álykta
að Hrd. 1991, bls. 1368 (Brúarhóll II) gefi nokkuð nákvæmar leiðbeiningar um hvernig skuli
uppfylla skilyrðið um að fasteign verði ekki nýtt með eðlilegum hætti miðað við aðstæður. Ef
eigandi fasteignar getur framvísað matsgerð eða öðrum fullnægjandi sönnunargögnum sem sýna
fram á að verðmæti fasteignar hafi lækkað um 12% eða meira, miðað við sambærilegar fasteignir
í næsta nágrenni, má álykta að hann sé með sterk sönnunargögn. Því má einnig slá föstu að 2. mgr.
137 Hér er verið að vísa til ákvæðis 15.1 í lov nr. 71, om planlegging og byggesaksbehandling. Sjá einnig Carl Whilhem
Týren: Plan- og bygningsloven, bls. 238. 138 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 25.
82
51. gr. skpl. verði túlkuð með sama hætti og gert var í Hrd. 1991, bls. 1368 (Brúarhóll II). Þessu
til stuðnings má benda á athugasemdir í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr.
59/2014, en þar var sérstaklega tekið fram í skýringum við 2. mgr. 51. gr. skpl. að ,,til að taka af
allan vafa, að til eðlilegrar hagnýtingar eignar getur m.a. talist sala hennar á því markaðsverði sem
stendur á hverjum tíma á hliðstæðum eignum í næsta nágrenni.“139
Að öðru leyti en að ofan greinir er erfitt að gefa nákvæmar leiðbeiningar um hvað telst til
eðlilegrar nýtingar fasteignar. Þetta stafar af texta 2. mgr. 51. gr. skpl., sem vísar til aðstæðna
viðkomandi fasteignar, og því er í rauninni óhjákvæmilegt að það sem teljist til eðlilegrar nýtingar
byggist að einhverju leyti á mati á aðstæðum og atvikum hverju sinni. Af orðalagi ákvæðisins má
sjá að skylt er að líta til hagnýtingar eigna í næsta nágrenni en hins vegar er þar ekki um tæmandi
talningu að ræða.
Sem dæmi um beitingu ákvæðisins að þessu leyti má hér vísa til áðurgreinds Hrd. 1993, bls.
2205 (Brekka). Í forsendum Hæstaréttar var staðháttum Brekku, landspildu K, lýst með
nákvæmum hætti. Hæstiréttur tók því næst til skoðunar þær hagnýtingaheimildir sem stóðu K til
boða eftir að aðalskipulagið hafði verið staðfest. Í málinu var óumdeilt að K hefði verið synjað um
byggingarleyfi á lóð sinni og Hæstiréttur tók eftirfarandi fram:
Við flutning málsins hefur gagnáfrýjandi [Reykjavíkurborg] lýst þeirri skoðun, að aðaláfrýjanda væri
fullheimilt að loka landi sínu með girðingu og byggja þar aftur svipað hús og áður hefði verið.
Vandséð er miðað við það horf, sem þegar er komið á skipulag og byggð í nágrenni landsins, að
slíkar ráðstafanir gætu orðið til annars en algjörra bráðabirgða.
Í málinu voru teknar til skoðunar þær afleiðingar sem ákvörðun R hafði fyrir hagnýtingarheimildir
K. Í málinu lá fyrir að K var óheimilt að byggja á landinu eða nýta það með öðrum hætti eftir að
aðalskipulagið var staðfest. Með hliðsjón af áðurröktum ummælum má álykta að skilningur
Hæstaréttar hafi verið sá að hagnýtingarheimildir K hefðu verið takmarkaðar að öllu leyti.
Hæstiréttur tók því næst til skoðunar hvernig hagnýtingu eigna í næsta nágrenni var háttað. Þar
sem 3. mgr. 29. gr. skipulagslaga innihélt fyrirmæli um að m.a. ætti að miða við hagnýtingu
fasteigna í næsta nágrenni hljóta þessi efnisatriði ákvæðisins að hafa verið óaðskiljanleg, þ.e.a.s.
að með því að líta til hagnýtingar aðliggjandi fasteigna var Hæstiréttur um leið að afmarka næsta
nágrenni fasteignarinnar. Um hagnýtingu eigna í næsta nágrenni tók Hæstiréttur eftirfarandi fram:
139 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 25.
83
Fallast verður á það með yfirmatsmönnum, að með fyrrgreindum aðgerðum hafi land aðaláfrýjanda
verið tekið til almenningsnota og eðlileg notkun þess hindruð með þeim hætti, sem við er miðað í 3.
mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 19/1964. Er þá meðal annars til þess litið, að land hans hefur ekki
aðeins verið lýst útivistarsvæði, heldur er það nánast umkringt landi í eigu opinberra aðila, sem
ætlað er til mikilvægra nota samkvæmt hugmyndum, sem þegar eru mótaðar að nokkru. [leturbr.
höf.]
Af ummælunum má ráða að ekki var aðeins miðað við þá hagnýtingu sem þegar fór fram á
aðliggjandi eignum heldur einnig fyrirhugaðri nýtingu þeirra. Í forsendum héraðsdóms var einnig
tekið tillit til fyrirhugaðrar nýtingar og tekið fram að hún væri ,,komin í það fastar skorður og það
fyrirsjáanleg, að taka megi fullt tillit til hennar við mat á aðstæðum.“
Það er einnig áhugavert við Hrd. 1993, bls. 2205 (Brekka) að bæði meirihluti Hæstaréttar og
héraðsdómur lögðu til grundvallar að hagnýtingarheimildir K samkvæmt eldra skipulagi hefðu
ekki þýðingu við úrlausn málsins. Minnihluti Hæstaréttar vildi sýkna R m.a. á þeim grundvelli að
,,aðaláfrýjandi getur, sem fyrr segir, nýtt þessa eign sína á sama hátt og hún hefur hingað til verið
notuð“.140 Meirihluti Hæstaréttar lagði hins vegar til grundvallar að K bæri ekki skylda til að sýna
fram á að honum hafi staðið til boða að byggja á landi sínu eða nýta það með öðrum hætti
samkvæmt eldra skipulagi.
Af Hrd. 1993, bls. 2205 (Brekka) má álykta að ekki séu gerðar sömu kröfur um tilvist
nýtingarmöguleika samkvæmt 1. og 2. mgr. 51. gr. skpl. Eins og áður segir eru gerðar nokkuð
strangar kröfur samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. um að sýnt sé fram á að nýtingarmöguleikar byggist
á hlutlægum heimildum og séu nægjanlega afmarkaðir og tilgreindir. Það má hins vegar álykta að
fyrirliggjandi hagnýtingarheimildir eða skortur á slíkum heimildum ráði ekki úrslitum um það sem
teljist til eðlilegrar nýtingar fasteignar í skilningi 2. mgr. 51. gr. skpl.
Hér að framan hefur verið gerð stuttlega grein fyrir meginatriðum 2. mgr. 51. gr. skpl. Áður en
endanlega verður skilið við bótaákvæði skipulagslöggjafarinnar er hér rétt að víkja að
bótaákvæðum norskra og danskra skipulagslaga en þau eru að sumu leyti sambærileg
bótaákvæðum íslenskra skipulagslaga.
140 Í yfirmatsgerð, sem lögð var til grundvallar við úrlausn málsins, var eftirfarandi tekið fram: ,,Í eignartíð Karls J.
Steingrímssonar á Brekkulandi og fyrr hefur legið ljóst fyrir, að velflestar framkvæmdir á landinu væru háðar leyfum
borgaryfirvalda og notkun þess að því leyti bundin sömu takmörkunum og notkun annars lands, sem skipulagsskylda
nær. Þessi staðreynd þykir þó ekki breyta því að meta verður án tillits til hennar, hvort ákvæði 3. mgr. 29. gr.
skipulagslaga nr. 19/1964 eigi hér við.“ [leturb. höf.]
84
7 Bótaákvæði danskra og norskra skipulagslaga
7.1 Almennt
Í Danmörku, Noregi og Svíþjóð eru í gildi skipulagslög sem í grunninn byggjast á sambærilegu
kerfi og hin íslenska skipulagslöggjöf. Skipulagslög þessara landa hafa einnig nýlega tekið
breytingum en byggja, líkt og skipulagslög hér á landi, á gömlum merg.141 Í almennum
athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014, var tekið fram
að ákvæði um bótarétt fasteignaeigenda í Danmörku, Noregi og Svíþjóð hefðu verið höfð til
hliðsjónar við undirbúning frumvarpsins.142
Bótaákvæði sænskra skipulagslaga eru frábrugðin sambærilegum ákvæðum í íslenskum,
dönskum og norskum skipulagslögum. Þar er ítarlega greint frá þeim aðstæðum sem geta haft í för
með sér bótaskyldu fyrir skipulagsyfirvöld. Helgast þetta af þeirri ástæðu að ákvæði sænskra
skipulagslaga eru mun ítarlegri um þær takmarkanir sem gera má á eignarráðum fasteignaeigenda
heldur en dönsk, norsk og íslensk skipulagslög.143 Bótaákvæði íslenskra laga, þá sérstaklega 2.
mgr. 51. gr. skpl., eiga margt sambærilegt með bótaákvæðum danskra og norskra skipulagslaga en
minna sammerkt með bótaákvæðum sænskra skipulagslaga. Af þessum sökum verður í eftirfarandi
umfjöllun einungis fjallað um bótaákvæði danskra og norskra skipulagslaga.
Í kaflanum verður leitast við að gefa yfirlit yfir helstu atriði bótaákvæða norskra og danskra
skipulagslaga. Umfjölluninni verður hagað þannig að fyrst verða ákvæði laganna tekin til skoðunar
og gerð grein fyrir þeim aðstæðum sem geta kallað á beitingu þeirra. Síðan verður stuttlega vikið
að túlkun einstakra efnisatriða og þeirra meginsjónarmiða sem gilda um bótarétt samkvæmt
ákvæðunum. Að því frágengnu verða bótaákvæði íslenskra skipulagslaga borin saman við
sambærileg ákvæði í skipulagslögum Danmerkur og Noregs.
7.2 Norskur réttur
7.2.1 Almennt
Meginviðfangsefni norskra skipulagslaga lúta að fasteignum og réttindum sem þeim tengjast.
Gildandi skipulags- og byggingarlög Noregs eru lov 2008 nr. 71, om planlegging og
141 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 10. 142 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 10. Í athugasemdunum var vísað til ummæla í álitsgerð sem unnin hafði verið
fyrir umhverfisráðuneytið við gerð frumvarpsins, sbr. Álitsgerð um bætur samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr.
123/2010, bls. 18. 143 Þskj. 873, 143. lögþ. 2013–14, bls. 10.
85
byggesaksbehandling (hér eftir skammstafað nskpl.). Í lögunum, líkt og í íslenskum
skipulagslögum, er gerður greinarmunur annars vegar á bóta – og innlausnarskyldu vegna
skipulags og skipulagsbreytinga og hins vegar vegna eignarnáms í þágu skipulags. Í 15. kafla
nskpl., sem ber heitið ,,Innløsning og erstatning“, er fjallað um innlausnar- og bótaskyldu
sveitarfélaganna vegna skipulags eða skipulagsbreytinga og í 16. kafla nskpl., sem ber heitið
,,Ekspropriasjon“, er fjallað um eignarnám og eignarnámsbætur.
Um innlausnar- og bótaskyldu sveitarfélaganna vegna skipulags eða skipulagsbreytinga er
fjallað í þremur bótaákvæðum; 15.1–15.3 gr. nskpl. Ákvæðin eru um margt ólík og er ætlað að
taka á mismunandi aðstæðum. Þrátt fyrir að ákvæðin séu ólík hafa þau að geyma sambærileg
skilyrði fyrir stofnun innlausnar- og bótaskyldu. Einnig er sameiginlegur sá meginþáttur þessara
ákvæða að innlausnar- og bótarétti er skorinn þröngur stakkur.
7.2.2 Ákvæði 15.1–15.3 nskpl.
Norsk sveitarfélög hafa heimild til að ákveða nýtingu lands með nákvæmum hætti í
,,kommuneplan“.144 Slíkar ákvarðanir eru bindandi fyrir einstaka fasteignaeigendur við samþykkt
skipulagsins. Ákvæði 15.1 nskpl. fjallar um innlausnar- og bótaskyldu sveitarfélaga vegna
takmarkana á eignarráðum sem leiða af slíkum ákvörðunum.145
Ákvæðið fjallar um þau tilvik þegar óskipulagt svæði eða meirihlutinn af slíku svæði er
skipulagt til almenningsnota samkvæmt ákvörðun um nýtingu lands í ,,kommuneplan“, t.d. sem
svæði fyrir kirkjugarða eða frístundasvæði fyrir almenning. Við þessar aðstæður getur
fasteignareigandi krafist bóta á grundvelli mats eða innlausnar. Gert er það meginskilyrði að
fasteignin geti ekki verið nýtt á arðbæran máta eftir að skipulagið tekur gildi (n. regningssvarende
måte).
Innlausnar- eða bótakrafa samkvæmt 15.1. gr. nskpl. er ekki gjaldkræf fyrr en að liðnum fjórum
árum frá því að ,,kommuneplan“ tekur gildi. Í ákvæðinu er einnig gert það skilyrði að svæðið hafi
ekki verið skipulagt til annarra þarfa eða að önnur nýting lands hafi verið ákveðin innan þess tíma.
Helgast þetta af þeirri ástæðu að óvissa getur ríkt um ákvarðanir um nýtingu lands samkvæmt
,,kommuneplan“. Í mörgum tilvikum þarfnast slíkar ákvarðanir nánari útfærslu og ekki er alltaf
144 Um ,,kommuneplan“ er fjallað í 11. kafla nskpl. og samsvarar slík skipulagsáætlun í megindráttum aðalskipulagi
samkvæmt íslenskum rétti. 145 Carl Whilhem Týren: Plan- og bygningsloven, bls. 237.
86
öruggt að endanleg nýting lands verði í samræmi við það sem ákveðið var samkvæmt
,,kommuneplan“.146
Ákvæði 15.2 gr. nskpl. mælir aðeins fyrir um innlausnarskyldu sveitarfélaganna.
Fasteignareigandi getur því ekki sótt bætur á grundvelli ákvæðisins nema hann afsali sér jafnframt
eignarrétti yfir fasteigninni. Innlausnarskyldan getur orðið virk við tvenns konar aðstæður: Annars
vegar ef ,,reguleringsplan“ hefur að geyma heimild fyrir sveitarstjórn til að taka óskipulagða
fasteign í heild sinni til tiltekinna almenningsnota.147 Ef slík heimild er til staðar getur
fasteignareigandi eða lóðarleiguhafi krafist þess að sveitarstjórn sé gert skylt að innleysa
fasteignina strax, sbr. 1. mgr. 15.2 gr. nskpl. Ef hins vegar sveitarstjórn hefur heimild samkvæmt
,,reguleringsplan“ til að taka óskipulagðan hluta fasteignar til tiltekinna almenningsnota getur
fasteignareigandi eða lóðarleiguhafi krafist þess að sveitarstjórnin innleysi fasteignina í heild sinni.
Slík krafa er hins vegar háð því meginskilyrði að sá hluti fasteignarinnar, sem eftir stendur, verði
ekki nýttur á arðbæran máta, sbr. 2. mgr. 15.2 gr. nskpl.
Ákvæði 15.3 gr. nskpl. fjallar um bótaskyldu sveitarfélags vegna rýrnunar á verðmæti
fasteignar. Af samanburði við önnur bótaákvæði 15. kafla nskpl. má segja að 15.3. gr. nskpl. sé
hin ,,hreina“ bótaregla laganna, þ.e.a.s. bætur á grundvelli ákvæðisins haldast ekki í hendur við að
svæði hafi verið tekið til almenningsnota eða að fasteignareigandi verði jafnframt að krefjast
innlausnar.
Ákvæði 15.3 gr. nskpl. skiptist í sex málsgreinar. Í 1.–4. mgr. er fjallað um bótakröfur á hendur
sveitarfélögum og ríkinu. Hin eiginlega bótaregla kemur fram í 1. mgr. ákvæðisins. Þar er mælt
fyrir um bótarétt vegna ákvæða í ,,reguleringsplan“ um byggingarmörk (n. byggegrense). Í
ákvæðinu er tekið fram að bótaréttur geti stofnast ef fasteign eyðileggst sem byggingarlóð og geti
jafnframt ekki verið nýtt á annan arðbæran máta vegna þess að eignin lendir innan veglínu eða
annarra sérstakra aðstæðna.
Sambærilegt ákvæði eldri norskra skipulagslaga var túlkað með þeim hætti að bótaskylda gæti
einungis stofnast ef um væri að ræða töluvert inngrip inn í eignarréttindi fasteignareiganda og að
146 Carl Whilhem Týren: Plan- og bygningsloven, bls. 238. 147 Um ,,reguleringsplan“ er fjallað í 12. kafla nskpl. og samsvarar slík skipulagsáætlun í megindráttum deiliskipulagi
samkvæmt íslenskum rétti.
87
minniháttar takmarkanir hefðu almennt ekki í för með sér bótaskyldu þrátt fyrir að fjárhagslegir
hagsmunir eigandans yrðu fyrir tjóni.148
Í 5. mgr. 15.3 nskpl. er að finna áhugaverða heimild. Þar er tekið fram að landeigendur, sem
verða fyrir tjóni vegna skipulags eða skipulagsbreytinga, geti krafist bóta af öðrum landeigendum
sem hafa notið ávinnings af skipulaginu. Málsgreinin tekur til þeirra aðstæðna þegar tiltekinn
landeigandi fær töluvert ríkari heimildir til nýtingu eignar en aðrir landeigendur í næsta nágrenni.
Sem dæmi um aðstæður sem geta kallað á beitingu 5. mgr. 15.3 gr. nskpl. má nefna að tiltekinn
landeigandi fær leyfi á grundvelli skipulags til að reisa háa byggingu á landareign sinni og
nágrannar verða fyrir tjóni vegna skuggavarps.149
7.2.3 Meginsjónarmið sem eiga við um túlkun bótaákvæða norskra skipulagslaga
Ekki liggur fyrir mikil réttarframkvæmd um gildandi bótaákvæði norskra skipulagslaga en þau eru
nánast efnislega samhljóða eldri bótaákvæðum. Í athugasemdum í greinargerð, með frumvarpi því
sem varð að lov 2008 nr. 71, om planlegging og byggesaksbehandling, var tekið fram að nýju
bótaákvæðunum væri ekki ætlað að hafa áhrif á fyrirliggjandi réttarframkvæmd. Þar var einnig
tekið fram að breytingar á ákvæðunum stöfuðu fyrst og fremst af lagatæknilegum ástæðum.150 Að
þessu virtu má álykta að eldri réttarframkvæmd hafi þýðingu við túlkun ákvæðanna.
Ákvæðum 15.–15.3 gr. nskpl. er ætlað að taka á mismunandi aðstæðum en skilyrðin sem
ákvæðin setja eru sambærileg í meginatriðum.151 Þannig er til að mynda gert það skilyrði í öllum
bótaákvæðunum að fasteign geti ekki verið nýtt á arðbæran máta eftir að skipulag tekur gildi.
Skilyrðið er líklega það sem veldur mestum vandkvæðum við skýringu ákvæðanna. Carl Whilem
Týren tók fram að erfitt væri að setja almennar viðmiðunarreglur og að túlkun skilyrðisins væri
háð sérstöku mati hverju sinni. Hann tók hins vegar fram að þrátt fyrir að tiltekin nýting eignar
væri útilokuð leiddi það ekki sjálfkrafa til þess að innlausnar- eða bótaskylda stofnaðist ef hægt
væri að nýta eignina á annan arðbæran máta.152 Að bóta- eða innlausnarskylda stofnist ekki
sjálfkrafa þrátt fyrir að tiltekin nýting sé útilokuð finnur sér einnig hljómgrunn í túlkun eldri
148 Ákvæðið sem hér er rætt um er 32. gr. plan og bygningsloven nr. 77/1985. Sjá Carl Whilelm Týren ofl.: Plan- og
bygningsloven og forskriftene i praksis, bls. 143. 149 Carl Whilhem Týren: Plan- og bygningsloven, bls. 247–248. 150Athugasemdir í greinargerð, með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 71/2008, om planlegging og
byggesaksbehandling, hluti 5.7.1. 151 Í Rt. 1998, bls. 1140 (Nora-málið) var eftirfarandi tekið fram í forsendum Hæstaréttar um bótaákvæði eldri norskra
skipulagslaga: ,,De har sammenfallende vilkår, men ulikt anvendelsesområde.“ 152 Carl Whilhem Týren: Plan- og bygningsloven, bls. 240.
88
bótaákvæða norskra skipulagslaga. Í eldri dómaframkvæmd var lagt til grundvallar að ekki hefði
það þýðingu að bera saman nýtingarmöguleika fasteigna fyrir og eftir gildistöku skipulagsins
heldur skipti meginmáli að kanna hvort eignin gæti verið nýtt á arðbæran máta eftir að skipulag
tæki gildi.153
Í norskum skipulagslögum er sá háttur hafður að skilgreina með fremur nákvæmum hætti þær
aðstæður sem geta orðið til þess að bóta- eða innlausnarskylda sveitarfélaga stofnast. Af skilyrðinu,
um að arðbær nýting fasteignar skuli vera útilokuð, má einnig sjá að töluverðar kröfur eru gerðar
í þessum efnum. Með hliðsjón af orðalagi 15.1–15.3 nskpl. og túlkun skilyrðisins um arðbæra
nýtingu má álykta að meginreglan samkvæmt bótaákvæðum norskra skipulagslaga sé að bóta- eða
innlausnarskylda skuli heyra til undantekninga.
Að framangreindu virtu má álykta að í mörgum tilvikum komi ekki til greina að beita
bótaákvæðum norskra skipulagslaga. Við þessar aðstæður getur fasteignareigandi byggt á 105. gr.
norsku grundvallarlaganna en ákvæðið veitir eignarréttindum stjórnskipulega vernd.154 Í þeim
tilvikum er það á forræði norskra dómstóla að úrskurða um hvort skipulagsaðgerðir hafi í för með
sér bótaskyldu með hliðsjón af atvikum og aðstæðum hverju sinni.155 Í dómaframkvæmd hefur
verið lagt til grundvallar að almennar bindandi ákvarðanir um nýtingu lands samkvæmt skipulagi
leiði ekki til bótaskyldu samkvæmt 105. gr. norsku grundvallarlaganna.156
153 Hér má benda á Rt. 1998, bls. 1140 (Nora-málið). Deila málsins laut að túlkun 42. gr. plan- og bygningsloven nr.
77/1986, sem var nánast efnislega samhljóða 15.2 gr. nskpl. Í málinu var deilt um hvort litið skyldi til mögulegrar
nýtingar fasteignarinnar fyrir og eftir að skipulagið tók gildi við mat á því hvort fasteignin gæti verið nýtt á arðbæran
máta. Í forsendum Hæstaréttar Noregs var tekið fram að það skipti ekki máli hvort tiltekin nýting hefði verið útilokuð
með skipulaginu. Það sem skipti öllu máli var að kanna hvort fasteignin gæti verið nýtt með arðbærum máta eftir að
skipulagið tók gildi. Hér má einnig nefna Rt. 2002, bls. 64 (Lagning þjóðvegar). Í málinu var deilt um túlkun 32. gr.
plan- og bygningsloven nr. 77/1986, sem var nánast efnislega samhljóða 15.3 gr. nskpl., og hvað fælist í skilyrði
ákvæðisins um að fasteign hefði ónýst sem byggingarlóð og gæti ekki verið nýtt á annan arðbæran máta. Í forsendum
Hæstaréttar Noregs var lagt til grundvallar að túlka ætti skilyrðið með sama hætti og í Rt. 1998, bls. 1140 (Nora-
málið). Þar var einnig tekið fram að ekki ætti að líta til þeirrar nýtingar sem stóð til boða áður en skipulagið tók gildi.
Niðurstaða Hæstaréttar Noregs var sú að leggja ætti áherslu á að kanna þá nýtingarmöguleika sem væru fyrir hendi,
eftir að skipulagið tók gildi, með tilliti til þess hvort mögulegt væri að nýta eignina á arðbæran máta. 154 Carl August Fleischer: Plan- og byggningsretten, bls. 637. 155 Carl Whilhelm Týren: Plan- og bygningsloven og forskriftene i praksis, bls. 143. 156 Hér má benda á forsendur Hæstaréttar Noregs í Rt. 1970, bls. 67 (Strandlagadómur). Dómurinn varðaði ekki beint
beitingu eldri bótaákvæða norskra skipulagslaga en mikilvægar vísbendingar um túlkun ákvæðanna mátti finna í
forsendum réttarins. Í forsendunum var fjallað almennt um takmarkanir á hagnýtingarrétti fasteignareiganda.
Hæstiréttur Noregs tók fram að þrátt fyrir að slíkar takmarkanir gætu haft víðtæk áhrif á fjárhagslega hagsmuni
fasteignareiganda kæmu bætur einungis til greina í sérstökum undantekningartilvikum (n. ,,men bare i særlig
unntakstilfelle kan det bli tale om erstatning for slike inngrep...“). Hér má einnig nefna Rt. 1997, bls. 1471. Í forsendum
Hæstaréttar Noregs var tekið fram að ekki færi það í bága við 105. gr. norsku grundvallarlaganna að ákveða með
almennum hætti skipulagningu lands án þess að bætur kæmu fyrir.
89
7.3 Danskur réttur
7.3.1 Almennt
Meginreglan í dönskum skipulagsrétti er að tjón vegna skipulags eða breytinga á skipulagi hafi
ekki í för með sér bótaskyldu fyrir skipulagsyfirvöld.157 Í dönskum skipulagslögum, lov om
planlægning nr. 937/2009, með síðari breytingum (hér eftir skammstafað sem dskpl.), er að finna
undantekningar frá þessari meginreglu í 11. kafla laganna.
Í ákvæðum 47. gr. A, 48. gr. og 49. gr. dskpl., sem eru að finna í 11. kafla laganna, er fjallað
um bóta- og innlausnarskyldu sveitarfélaga vegna skipulagsákvarðana. Ákvæði 47. gr. A og 49.
gr. dskpl. gegna sérhæfðum tilgangi og ekki liggur fyrir mikil réttarframkvæmd um ákvæðin. Í
eftirfarandi umfjöllun verður því greint stuttlega frá 47. gr. A og 49. gr. dskpl. en megináherslan
verður á 48. dskpl.
7.3.2 47. gr. A og 49. gr. dskpl.
Í 47. gr. A dskpl. er tekið fram að eigandi fasteignar geti krafist yfirtöku fasteignar gegn bótum við
tilteknar aðstæður. Heimildin verður virk ef landnotkunarflokki fasteignar, sem er nýtt til
landbúnaðar, garðyrkju, gróðurræktunar eða ávaxtaræktunar (d. landbrug, gartneri, planteskole,
eller frugtplantage), er breytt úr landsvæði sem ætlað er til landbúnaðar eða skógræktar (d.
landzone) í borgarland eða sumarbústaðasvæði (d. byzoner eller sommerhuseområde). Ákvæði 47.
gr. A. á sér ekki samsvarandi ákvæði í eldri skipulagslögum og lítið hefur reynt á ákvæðið.158 Við
lestur ákvæðisins má ráða að ekki eru gerð frekari viðbótarskilyrði fyrir beitingu ákvæðisins ef
þær aðstæður sem ákvæðið mælir fyrir um eru fyrir hendi.
Ákvæði 49. gr. dskpl. mælir einnig fyrir um yfirtökuskyldu sveitarfélaganna í afmörkuðum
tilvikum.159 Samkvæmt 1. mgr. 49. gr. dskpl. getur eigandi fasteignar krafist yfirtöku ef skipulag
bannar meiriháttar framkvæmdir eða að byggingar á fasteigninni séu rifnar niður nema samkvæmt
leyfi sveitarstjórnar. Að auki verður sveitarstjórn að hafa hafnað útgáfu slíks leyfis svo að
yfirtökuskylda geti stofnast.
157 Helen Tegner Anker: Planloven, bls. 744. 158 Í einum dómi Hæstaréttar Danmörku reyndi þó á ákvæðið en í málinu var deilt um hvernig bætur skyldu reiknaðar
út. Í málinu UfR. 2008, bls. 2823 var deilt um hvernig ætti að meta verðmæti jarðar sem hafði verið nýtt til landbúnaðar.
Eigandi fasteignarinnar taldi að meta ætti verðmæti jarðarinnar með tilliti til þess að ákveðið hafði verið að breyta
nýtingu landsvæðisins í borgarland (d. byzone). Hæstiréttur Danmerkur komst að þeirri niðurstöðu að verðmæti
fasteignarinnar ætti að miðast við verðmæti jarðarinnar sem landbúnaðarjarðar og ætti ekki að byggjast á þeirri nýtingu
sem fyrirhuguð var samkvæmt skipulagi. 159 Helen Tegner Anker: Planloven, bls. 755.
90
Í 2. mgr. 49. gr. dskpl. er sett það viðbótarskilyrði að töluverður munur sé á mögulegum
hagnaði af fasteigninni, þar sem niðurrif eða meiriháttar framkvæmdir eru óheimilar, og
mögulegum hagnaði annarra sambærilegra fasteigna á sama svæði, þar sem heimilt er að rífa niður
byggingar eða grípa til meiriháttar framkvæmda. Með hliðsjón af 2. mgr. 49. gr. dskpl. má álykta
að takmarkanir þurfi að koma sérstaklega hart niður á einstökum fasteignaeigendum. Takmarkanir,
sem koma jafnt niður á fasteignaeigendum á tilteknu svæði, myndu með hliðsjón af orðalagi
ákvæðisins ekki hafa í för með sér yfirtökuskyldu fyrir viðkomandi sveitarfélag.160
7.3.3 48. gr. dönsku skipulagslaganna
(a) Um ákvæðið
Ákvæði 48. gr. dskpl. byggir á gömlum merg og er nánast efnislega samhljóða 48. gr. lov om
planlægning nr. 388/1991 og 32. gr. lov om kommuneplanlægning nr. 287/1975. Í ákvæðinu er
fjallað um þau tilvik þegar fasteign, samkvæmt skipulagi, skal nýtt til almenningsþarfa. Í þessum
tilvikum getur fasteignareigandi krafist að sveitarstjórn leysi til sín eignina gegn greiðslu bóta að
uppfylltum tilteknum skilyrðum.161 Tilgangur ákvæðisins er að vernda hagsmuni fasteignaeigenda,
sem geta verið opinberir eða einkaaðilar, gagnvart takmörkunum sem hindra eðlilega og réttmæta
hagnýtingu fasteigna.162
Hægt er að skipta ákvæðinu í tvo hluta eftir umfangi eignarskerðingar. Fasteignareigandi getur
annars vegar krafist þess að sveitarfélagið yfirtaki alla eignina ef hún skal í heild sinni nýtt til
almenningsþarfa, sbr. 1. mgr. 48. gr. dskpl. Ef einungis hluti fasteignar skal hins vegar nýttur til
almenningsþarfa, getur eigandi krafist yfirtöku þess hluta, sbr. 1. ml. 2. mgr. 48. gr. dskpl. Í
síðarnefndu tilvikunum getur fasteignareigandi einnig krafist yfirtöku allrar eignarinnar ef sá hluti
hennar, sem eftir stendur, verður ekki nýttur með sanngjörnum hætti sem sjálfstæð fasteign (d.
ikke kan udnyttes på rimelig måde som sælvstandig ejendom), sbr. 2. ml. 2. mgr. 48. gr. dskpl. Í
3. mgr. 48. gr. dskpl. koma síðan fram sameiginleg skilyrði sem gilda við beitingu 1. og 2. mgr.
160 Helen Tegner Anker: Planloven, bls. 756. 161 Ásamt því að vera bær til að setja fram kröfu um yfirtöku hefur einnig verið lagt til grundvallar í dómaframkvæmd
að fasteignareigandi geti afturkallað slíka kröfu. Þessu til stuðnings má benda á UfR 2005, bls. 2195. Í málinu höfðu
fasteignaeigendur krafist yfirtöku eignar samkvæmt 48. gr. dkspl. en vildu draga kröfuna til baka. Hæstiréttur
Danmerkur féllst á að fasteignaeigendur hefðu heimild til þess að afturkalla kröfuna. 162 Anne Birte Boeck: Lov om planlægning, bls. 280. Í UfR. 1979, bls. 989 tók Hæstiréttur Danmerkur fram að 48. gr.
lov om kommuneplanlægning nr. 287/1975 gerði ekki kröfu um að landeigandi væri einkaaðili. Hæstiréttur
Danmerkur komst að þeirri niðurstöðu að opinber eigandi lands, sem væri nýtt til almenningsþarfa samkvæmt
skipulagi, gæti höfðað kröfu á grundvelli ákvæðisins og krafist innlausnar.
91
ákvæðisins. Þar er tekið fram að yfirtökuskylda sveitarfélags geti einungis stofnast ef ekki er hægt
að hafa arð af eigninni með eðlilegri nýtingu (d. ikke kan udnyttes på økonomisk rimelig måde) í
samanburði við raunverulega notkun aðliggjandi fasteigna.
(b) Skilyrði 48. gr. dskpl.
Óljóst er hvernig túlka skal orðalagið ,,til almenningsþarfa“ í skilningi 48. gr. dskpl. Ef fasteign
skal nýtt til opinberra þarfa, svo sem undir skóla, kirkjugarð, vegi, járnbrautir eða á annan
sambærilega máta, felur það að jafnaði í sér nýtingu til almenningsþarfa.163 Í öðrum tilvikum þarf
að meta aðstæður og atvik hverju sinni með hliðsjón af efni ákvörðunar og þeim áhrifum sem hún
hefur á nýtingarmöguleika tiltekinnar fasteignar.164 Í þessu samhengi hefur ekki verið talið skipta
máli hvort ákvörðunin sé í þágu einkaaðila eða opinberra aðila. Sem dæmi má nefna að bæði þau
tilvik þegar svæði er tekið undir veg í þágu hins opinbera eða bílastæði í þágu einkaaðila geti falið
í sér nýtingu svæðis til almenningsþarfa.165
Það nægir ekki fyrir eiganda fasteignar að sýna fram á að hún skuli nýtt til almenningsþarfa.
Lykilatriði við beitingu 48. gr. dskpl. er að komast að niðurstöðu um hvort hægt sé að hafa arð af
eigninni með eðlilegri nýtingu í samanburði við raunverulega notkun aðliggjandi eigna. Það er
fasteignareigandi sem þarf að sýna fram á að skilyrðið sé uppfyllt og þarf hann einnig að sýna fram
á tilvist orsakasambands milli skipulags og þess að fasteignin verði ekki nýtt með framangreindum
hætti.166
Það veltur á mati hverju sinni hvort eigandi fasteignar geti haft arð af eigninni með eðlilegri
nýtingu hennar eftir að skipulag tekur gildi. Við túlkun 3. mgr. 48. gr. dskpl. er hins vegar lagt til
grundvallar að minniháttar takmarkanir á nýtingu hafi ekki í för með sér að yfirtökuskylda stofnist
heldur þurfi meira að koma til. Sem dæmi má nefna að ekki er sjálfgefið að fasteignareigandi geti
krafist yfirtöku þrátt fyrir að hann geti ekki selt eignina á sama verði fyrir og eftir gildistöku
skipulagsins.167
163 Helen Tegner Anker: Planloven, bls. 749. 164 Anne Birte Boeck: Lov om planlægning, bls. 280. 165 Helen Tegner Anker: Planloven, bls. 749. Sambærileg túlkun var einnig lögð til grundvallar varðandi eldri
bótaákvæði, sjá Anne Birte Boeck: Lov om planlægning, bls. 280 og Bendt Andersen og Ole Christiansen,
Kommuneplanloven, bls. 286. 166 Helen Tegner Anker: Planloven, bls. 748 og 751. 167 Þessu til stuðnings má benda á UfR. 2007, bls. 2012. Í málinu var komist að þeirri niðurstöðu að nýting fasteignar
hefði ekki verið hindruð með ,,lokalplan“. Hæstiréttur Danmerkur tók fram að ekki væri nægjanlegt fyrir
92
Orðalag 3. mgr. 48. gr. dskpl. leggur áherslu á að bera saman nýtingu fasteignar, sem er í heild
eða hluta tekin til almenningsþarfa, við raunverulega nýtingu aðliggjandi eigna. Raunveruleg
nýting í þessu samhengi er tilvísun til þeirrar hagnýtingar sem hefur farið fram á aðliggjandi
eignum áður en skipulagið tekur gildi.168 Álykta má að þetta skilyrði feli í sér að einungis sérstakar
takmarkanir á eignarráðum geti orðið til þess að yfirtökuskylda sveitarfélags stofnist samkvæmt
48. gr. dskpl.
7.3.4 Meginsjónarmið sem eiga við um túlkun bótaákvæða danskra skipulagslaga
Bótaákvæði danskra skipulagslaga byggja á því meginsjónarmiði að bætur skuli einungis koma til
greina þegar sveitarfélagi er jafnframt gert skylt að innleysa fasteign. Í ákvæðunum er því ekki
mælt fyrir um möguleika tjónþola á að viðhalda eignarrétti sínum yfir fasteign og krefjast jafnframt
bóta vegna eignarskerðinga sem leiða af skipulagi eða breytingum á því.
Meginreglan í dönskum skipulagslögum er að bætur skuli einungis koma til greina í
undantekningartilvikum. Einnig eru gerð þau skilyrði samkvæmt 48. gr. og 49. gr. dskpl. að
takmarkanir skuli vera sérstakar og koma hart niður á einstökum fasteignaeigendum. Ákvæði 47.
gr. A er sérstakt í þessu samhengi þar sem ekki eru gerð frekari skilyrði fyrir yfirtökuskyldu
sveitarfélags ef þær aðstæður, sem ákvæðið mælir fyrir um, eru til staðar.
Ef skipulag eða skipulagsbreyting hefur í för með sér eignarskerðingu, sem ekki fellur innan
gildissviðs 47. gr. A, 48. gr. eða 49. gr. dskpl., verður fasteignareigandi að byggja kröfu sína á
öðrum bótagrundvelli en dönskum skipulagslögum. Stafar þetta af þeim ástæðum að ákvæðin eru
túlkuð þröngt og þau tilvik sem geta haft í för með sér bótaskyldu eru þar tæmandi talin. Í þessum
tilvikum kemur þá einkum til skoðunar hvort eignarskerðingin sé bótaskyld samkvæmt 73. gr.
dönsku grundvallarlaganna, sem veitir eignarréttindum stjórnskipulega vernd.169
7.4 Samanburður
Af framangreindri umfjöllun má ráða að bótaákvæði norskra og danskra skipulagslaga byggja á
sambærilegum grunni og bótaákvæði íslenskra skipulagslaga. Sú meginregla er sameiginleg
danskri, norskri og íslenskri skipulagslöggjöf að bótaskylda vegna tjóns, sem leiðir af skipulagi
fasteignareiganda að sýna fram á að hann gæti ekki selt fasteignina á sama verði fyrir og eftir gildistöku skipulags svo
að innlausnarskylda samkvæmt 48. gr. dskpl. gæti stofnast. 168 Anne Birte Boeck: Lov om planlægning, bls. 281. 169 Helen Tegner Anker: Planloven, bls. 754.
93
eða breytingum á skipulagi, heyrir til undantekninga. Einstök ákvæði norskra og danskra
skipulagslaga svipa einnig til bótaákvæða íslenskra skipulagslaga en þar má helst nefna ákvæði
15.2 nskpl. og 48. gr. dskpl. sem setja sambærileg skilyrði og 2. mgr. 51. gr. skpl. Þrátt fyrir að
margt sé sameiginlegt í löggjöf þessara landa eru bótaákvæði íslenskra skipulagslaga þó að mörgu
leyti frábrugðin sambærilegum ákvæðum í danskri og norskri skipulagslöggjöf.
Úrræði íslenskra fasteignaeigenda og annarra rétthafa eru almennt fjölbreyttari en sömu aðila
í Danmörku og Noregi. Meginreglan samkvæmt íslenskum skipulagslögum er að
fasteignaeigendum er í sjálfsvald sett hvort þeir krefjist yfirtöku fasteignar eða bóta.170 Í dönskum
skipulagslögum er ekki til staðar ákvæði sem veitir fasteignaeigendum rétt á því að krefjast bóta
án þess að afsala sér jafnframt eignarréttinum yfir fasteigninni. Að meginstefnu til er sami háttur
hafður í norskum skipulagslögum með þeirri undantekningu að fasteignaeigendur geta sótt bætur
samkvæmt 15.3 gr. nskpl., án þess að krefjast jafnframt yfirtöku eignarinnar, og í sumum tilvikum
samkvæmt 15.1 gr. nskpl.
Gildissvið bótaákvæða íslenskra skipulagslaga er einnig frábrugðið sambærilegum ákvæðum í
dönskum og norskum skipulagslögum. Í 1. mgr. 51. gr. skpl. er bótaskylda ekki bundin við
afmörkuð tilvik. Ákvæðið er almennt og verður því beitt um hinar ýmsu eignarskerðingar, sem
leiða af skipulagi eða skipulagsbreytingum, svo fremi sem efnisskilyrði þess séu uppfyllt. Í
dönskum og norskum skipulagslögum er skilgreint með frekar ítarlegum hætti hvaða aðstæður geta
kallað á beitingu bótaákvæðanna, sbr. t.d. 49. gr. dskpl. og 15.3. gr. nskpl. Jafnframt er ekki að
finna í skipulagslöggjöf þessara landa ákvæði sem er sambærilegt 1. mgr. 51. gr. skpl.
Áður en skilið verður við bótaákvæði skipulagslaga Noregs og Danmerkur er hér rétt að víkja
stuttlega að tveimur áhugaverðum fyrirmælum sem er að finna í bótaákvæðum norskra
skipulagslaga.
Í 15.1 nskpl. er mælt fyrir um að innlausnar- eða bótakrafa sé ekki gjaldkræf fyrr en að liðnum
fjórum árum frá því að ,,kommuneplan“ tekur gildi. Eins og áður segir samsvarar ,,kommuneplan“
í meginatriðum því sem er nefnt aðalskipulag í íslenskum rétti. Í bótaákvæðum íslenskra
skipulagslaga er ekki gerður greinarmunur á því hvort krafist sé bóta vegna skerðinga sem leiða af
svæðis-, aðal- eða deiliskipulagi. Hins vegar má álykta að þær röksemdir sem tímafrestirnir í 15.1
nskpl. hvíla á, þ.e. að óvissa geti ríkt um hvort endanleg nýting lands verði í samræmi við
170 Í ákvæði 4. mgr. 51. gr. skpl., sem ekki hefur verið sérstaklega fjallað um í ritgerðinni, er mælt fyrir um möguleika
fasteignaeigenda til að krefjast yfirtöku fasteignar.
94
ákvarðanir í ,,kommuneplan“, eigi einnig við um aðalskipulag samkvæmt íslenskum rétti. Þessu
til frekari stuðnings má nefna að í nokkrum dómsmálum hafa íslensk sveitarfélög hreyft við
sjónarmiðum sem svipa mjög til þeirra röksemda sem tímafrestirnir í 15.1 gr. nskpl. byggjast á.171
Að mati höfundar er hins vegar ekki endilega tilefni til að lögfesta slíka heimild í íslenskum rétti.
Þetta helgast af þeim ástæðum að íslenskir dómstólar virðast gera nokkuð strangar kröfur til
sönnunar í þessum tilvikum, þ.e. að fasteignareigandi sýni fram á að endanleg nýting landsins verði
í samræmi við aðalskipulag.172 Með slíkum sönnunarkröfum er komið til móts við þá óvissu sem
getur ríkt um ákvarðanir í aðalskipulagi.
Í 5. mgr. 15.3 nskpl. er tekið fram að landeigendur, sem verða fyrir tjóni vegna skipulags eða
skipulagsbreytinga, geti krafist bóta af öðrum landeigendum sem hafa notið ávinnings af
skipulaginu. Töluvert var rætt um lögfestingu heimildar, sem byggðist á sambærilegri
grunnhugsun, í íslenskum lögum um miðbik síðustu aldar. Slík heimild var ekki lögfest þá og er
heldur ekki að finna í gildandi skipulagslögum.173 Það er hins vegar tilefni til að huga að vægi
slíkra heimilda, þar sem nokkur mál hafa verið höfðuð á hendur sveitarstjórnum vegna
eignarskerðinga sem leiddu af nýtingu fasteigna á grundvelli heimilda í skipulagi.174 Í þessum
tilvikum væri hægt að yfirfæra bótaskylduna frá viðkomandi sveitarfélagi yfir á þá aðila sem
raunverulega njóta hagnaðar af heimildunum. Að mati höfundar er eðlilegt að þeir aðilar, sem fá
171 Sjá sem dæmi Hrd. 1991, bls. 1368 (Brúarhóll II) og Hrd. 14. júní 2012 (563/2011) (Hlíðsnes). Í fyrrnefnda málinu,
þar sem deilt var um bótaskyldu vegna fyrirhugaðrar vegalagningar samkvæmt staðfestu aðalskipulagi, var eftirfarandi
tekið fram í málatilbúnaði stefnda: ,,Staðfest aðalskipulag hafi það ekki ótvírætt í för með sér, að framkvæmdir verði
nákvæmlega í samræmi við það, en ekkert sé því í vegi, að breytingar geti orðið á staðfestu aðalskipulagi. Það sé eigi
því fullvíst, hvort sá vegarkafli, sem hér um ræðir, verði lagður nákvæmlega eins og aðalskipulagið segi til um eða
hvernig verði staðið að vegalagningunni að öðru leyti, ef til hennar komi.“ 172 Þessu til stuðnings má benda á forsendur héraðsdóms í Hrd. 1991, bls. 1368 (Brúarhóll II). Þar var sérstaklega
tekið fram að fimm ár væru liðin frá því að lagning vegar hefði verið ákveðin samkvæmt aðalskipulagi og að vegurinn
væri mikilvægur þáttur í aðalskipulaginu. Héraðsdómur tók fram að ekki væru fyrirhugaðar breytingar á aðalskipulagi
og lagði til grundvallar að vegurinn yrði lagður eins og aðalskipulagið gerði ráð fyrir. Hæstiréttur sýknaði hins vegar
bæjarsjóð Mosfellsbæjar að því varðaði fasteignina Brúarhóll II að svo stöddu og sýndi niðurstaðan fram á erfiðleika
stefnanda við að sanna tjón við þær aðstæður sem voru fyrir hendi í málinu. 173 Hugmyndin var sú að eigendur fasteigna sem nytu hagnaðar af opinberum framkvæmdum eða heimildum
samkvæmt skipulagi skyldu greiða sérstakan verðhækkunarskatt. Árið 1933 var lagt fram frumvarp til laga um
vegarstæði og götulóðir í kaupstöðum og kauptúnum sem var reist á slíkum hugmyndum. Í athugasemdum í
greinargerð með frumvarpinu var m.a. tekið fram að ákvæðum laganna væri ætlað ,,að losa bæjarsjóð eða sveitarsjóð
við að greiða bætur þeim, sem verða fyrir skaða af götugerðinni eða veginum, að svo miklu leyti sem aðrir hagnast á
því. Það verður að teljast rétt og sanngjarnt að hinir síðartöldu, en ekki bæjarsjóður eða hreppssjóður, greiði halla
hinna fyrrgreindu af verkinu.“ [leturbr. höf.] Alþt. 1931, A-hluti, bls. 123. Ákvæði frumvarpsins byggðust á
sambærilegri grunnhugsun og heimildin í norskum skipulagslögum, þ.e. að yfirfæra hluta kostnaðarins af
skipulagsaðgerðum yfir á þá sem raunverulega njóta hagnaðar af þeim en frumvarpið varð ekki að lögum. Sjá nánari
umfjöllun um hugmyndir um verðhækkunarskatt, Páll Líndal: Bæirnir byggjast, bls. 124-126. 174 Hér má nefna Hrd. 1948, bls. 363 (39/1947) (Bárugata), Hrd. 1971, bls. 1189 (43/1970) (Framnesvegur), Hrd. 1.
mars 2012 (478/2011) (Holtsgötureitur) og Hrd. 26. apríl 2012 (523/2011) (Stjörnugrís III).
95
verðmætar heimildir samkvæmt skipulagi, greiði bætur ef eignarskerðingar leiða af nýtingu slíkra
heimilda.
96
8 Niðurstöður
Í 51. gr. skpl. er mælt fyrir um bótarétt fasteignaeigenda og eftir atvikum annarra rétthafa vegna
tjóns sem leiðir af skipulagi eða breytingum á skipulagi. Í 1. og 2. mgr. ákvæðisins er að finna
hinar eiginlegu bótareglur sem eru um margt ólíkar. Af texta ákvæðanna leiðir að 1. mgr. er almenn
bótaregla á meðan 2. mgr. er sértæk. Með tilliti til þessa má gera ráð fyrir að í réttarframkvæmd
muni reyna meira á beitingu 1. mgr. 51. gr. skpl.
Í ritgerðinni er lögð áhersla á að skýra inntak gildandi bótaákvæða skipulagslaga, fyrst og
fremst skilyrðum bótaskyldu samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. Ákvæðið er matskennt þar sem hvorki
þar né annars staðar í skipulagslögum er að finna nákvæma skilgreiningu á því sem felst í orðunum
að verðmæti fasteignar skerðist verulega eða þýðingu þess að verðmæti fasteignar skerðist umfram
það sem við á um sambærilegar eignir í næsta nágrenni. Af þessu leiðir að túlkun ákvæðisins
getur verið vandasöm og flókið að afmarka nánar þann bótarétt sem þar er lögfestur. Ákvæðið
byggir þó á gömlum merg og við skýringu þess má hafa hliðsjón af sambærilegum efnisatriðum í
eldri bótaákvæðum skipulagslaga.
Við túlkun ákvæðisins er mikilvægt að huga að þeim hagsmunum sem eru undirliggjandi
beitingu þess. Hægt er að greina tvo meginhagsmuni sem liggja að baki ákvæðinu; almanna- og
einkahagsmuni. Í einfölduðu máli þjónar það almannahagsmunum á bestan hátt að bótaréttur sé
skilgreindur þröngt en hið gagnstæða á við ef áhersla er lögð á mikilvægi einkahagsmuna. Með
hliðsjón af texta bótaákvæða skipulagslaga eru hvorki almanna- né einkahagsmunir algjörlega
ráðandi í þessu samhengi. Með tilliti til skilyrða 1. mgr. 51. gr. skpl. má hins vegar ráða að áhersla
hefur verið lögð á mikilvægi almannahagsmuna og hagsmuna sveitarfélaganna við þróun og
breytingar á skipulagi.
Ásamt því að brýnt sé að greina þá hagsmuni sem liggja að baki ákvæðinu er mikilvægt að
kanna hvernig efni skipulagsáætlana getur haft áhrif á fjárhagslega hagsmuni fasteignaeigenda og
annarra rétthafa. Við mat á áhrifum skipulagsáætlana á hagsmuni hlutaðeigandi aðila þarf að huga
að samspili þeirra við ákvæði skipulagslaga. Ákvæðið sem er undirliggjandi flestum takmörkunum
sem geta leitt af efni skipulagsáætlana er 1. mgr. 12. gr. skpl. Í ákvæðinu og öðrum
lagafyrirmælum, sem geta haft áhrif á fjárhagslega hagsmuni fasteignaeigenda og annarra rétthafa,
er að jafnaði vísað til efnis skipulagsáætlana. Það má því segja að efni og áhrif skipulagsáætlana
verði ekki skýrð sjálfstætt og án tillits til ákvæða skipulagslaga. Með hliðsjón af ákvæðum
skipulagslaga eru skipulagsáætlanir forsenda allra framkvæmda og mannvirkjagerða og ef
97
leyfisveiting er grundvöllur tiltekinna aðgerða er einnig almennt skilyrði að þær séu í samræmi við
efni skipulagsáætlana. Efni skipulagsáætlana getur því haft mikil áhrif á verðgildi fasteigna og þar
með fjárhagslega hagsmuni eigenda þeirra og annarra rétthafa.
Forsenda bótaskyldu samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. er að skipulag eða skipulagsbreytingar
hafi valdið tjóni. Ákvæðið tekur ekki af skarið um hvað falli undir hugtakið skipulag og því má
álykta að bótaskylt tjón geti leitt af svæðis-, aðal- eða deiliskipulagi. Skilyrði 1. mgr. 51. gr. skpl.
um sérstakar eignarskerðingar gerir það hins vegar að verkum að til bótaskyldu horfir með ólíkum
hætti út frá tjóni af völdum svæðis-, aðal- eða deiliskipulags. Með hliðsjón af skilyrðinu eru
almennt meiri líkur á að bótaskylda stofnist eftir því sem útfærslan í skipulagsgerð er nákvæmari.
Af því leiðir að deiliskipulag, sem getur tekið til einstakra fasteigna eða lóða, er líklegra að hafa í
för með sér bótaskylt tjón heldur en svæðis- eða aðalskipulag sem taka yfirleitt jafnt til allra eigna
af tilteknu tagi. Þrátt fyrir að bótaskylda horfi við með ólíkum hætti er það skilyrði samkvæmt 1.
mgr. 51. gr. skpl., hvort sem tjón leiðir af svæðis-, aðal- eða deiliskipulagi, að skipulag hafi tekið
gildi í samræmi við ákvæði skipulagslaga. Að skipulag hafi tekið gildi er nauðsynlegt og
nægjanlegt og þess er ekki krafist að framkvæmdir eða aðrar aðgerðir á grundvelli skipulags séu
hafnar svo að bótakrafa samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. sé gjaldkræf. Í þeim tilvikum getur hins
vegar verið vandkvæðum bundið fyrir tjónþola að sanna umfang og tilvist tjóns.
Ákvæði 1. mgr. 51. gr. skpl. er hlutlæg bótaregla. Það er því ekki skilyrði samkvæmt ákvæðinu
að tjóni hafi verið valdið með saknæmum eða ólögmætum hætti. Það er hins vegar skilyrði að
tjónþoli sýni fram á tilvist orsakasambands á milli tjóns og skipulags eða skipulagsbreytinga. Ef
tjón leiðir af öðrum ástæðum en skipulagi eða breytingum á skipulagi er tjónþoli almennt
nauðbeygður til að byggja kröfu sína á öðrum grundvelli. Af skilyrðinu um orsakasamband leiðir
einnig að skipulag eða skipulagsbreytingar verða að hafa í för með sér tilgreind áhrif á réttindi
aðila svo að bótaskylda stofnist; skipulag þarf að valda skerðingu á verðmæti fasteignar. Þar sem
ákvæðið gerir kröfu um tiltekin áhrif, kemur bótaskylda ekki til greina ef skipulag hefur engin eða
önnur áhrif á hagsmuni hlutaðeigandi aðila. Af eldri dómaframkvæmd má enn fremur ráða að þess
hafi verið krafist að orsakasamband sé á milli skipulags eða skipulagsbreytinga sem hafa tekið
gildi á lögmætan hátt í samræmi við ákvæði skipulags. Hins vegar er það ekki fortakslaust skilyrði
að skipulag eða breytingar á skipulagi hafi öðlast endanlegt gildi þegar tjón á sér stað. Þetta er þó
háð því að skipulagið eða breytingar á því hafi tekið gildi á einhverjum tímapunkti eftir að tjón á
sér stað.
98
Í 1. mgr. 51. gr. skpl. er þess krafist að um beint fjárhagslegt tjón sé að ræða. Almennt kemur
því ekki til greina að sækja bætur vegna glataðra leigutekna, afnotamissis eða annars óbeins tjóns
á grundvelli ákvæðisins. Ásamt því að krafa sé gerð um beint fjárhagslegt tjón verður tjónið að
felast í skerðingu á verðmæti fasteigna.
Í ritgerðinni er verðmætum fasteigna skipt í tvo meginflokka; áþreifanleg verðmæti og
nýtingarmöguleika. Raunhæfasta álitaefnið varðandi bótaskylt tjón á áþreifanlegum verðmætum
er skerðing á verðgildi mannvirkja. Samkvæmt 1. mgr. 51. gr. skpl. er þess ekki krafist að eigandi
mannvirkis sé jafnframt lóðareigandi og enn fremur virðist ákvæðið ekki útiloka að aðilar sem eiga
óbein eignarréttindi sæki bætur á grundvelli þess. Almenna reglan er þó sú að mannvirki skuli
teljast hluti fasteignar. Ef mannvirki hefur ekki varanleg tengsl við land telst það ekki hluti
fasteignarhugtaksins og með gagnályktun frá 1. mgr. 51. gr. skpl. ætti tjón á slíku mannvirki ekki
vera bætt samkvæmt ákvæðinu.
Ásamt því að hafa áhrif á verðgildi mannvirkja geta skipulagsáætlanir haft margvísleg áhrif á
nýtingarmöguleika fasteigna. Í eldri dómaframkvæmd voru gerðar tiltölulega strangar kröfur til
sönnunar þegar krafist var bóta vegna skerðinga á nýtingarmöguleikum. Þannig var það í höndum
tjónþola að sýna fram á að réttindi væru nægjanlega afmörkuð og tilgreind og að þau hafi stuðst
við hlutlægar heimildir. Krafan um hlutlægar heimildir felur í sér að tjónþoli þarf að sýna fram á
heimild til þeirrar nýtingar, sem hann telur að hafi orðið fyrir skerðingu, samkvæmt eldra skipulagi.
Það nægir ekki halda því fram að fasteignin verði framvegis ekki nýtt með ákveðnum hætti ef slík
nýting var ekki leyfð á fasteigninni fyrir. Að réttindi séu nægjanleg afmörkuð og tilgreind er
eðlilegt og rökrétt framhald af þeirri kröfu að um hlutlægar heimildir sé að ræða. Réttindi eru
nægjanlega afmörkuð og tilgreind ef tjónþoli getur sýnt fram á að slík réttindi fylgi viðkomandi
fasteign. Ákvarðanir um hámarksnýtingarhlutfall í skipulagi, sem taka til margra eigna, eða
skipulagstillögur, sem þarfnast nánari útfærslu, myndu almennt ekki uppfylla slíkan áskilnað.
Bótaskylda vegna skerðinga á nýtingarmöguleikum horfir við með ólíkum hætti eftir því hvort
réttindi leiða af svæðis-, aðal- eða deiliskipulagi. Með hliðsjón af hlutverki og viðfangsefni aðal-
og svæðisskipulags má ráða að erfitt geti verið fyrir tjónþola að sýna fram á að hann hafi öðlast
réttindi til nýtingar á grundvelli slíkra skipulagsáætlana. Slíkir erfiðleikar ættu hins vegar síður við
um nýtingarmöguleika sem fengnir eru einstökum lóðum samkvæmt deiliskipulagi en þeir myndu
almennt teljast til nægilega afmarkaðra og tilgreindra réttinda. Almenna reglan er því sú að líklegra
99
sé að bótaskylda stofnist vegna skerðinga á nýtingarmöguleikum ef slík réttindi leiða af
deiliskipulagi heldur en svæðis- eða aðalskipulagi.
Bótaákvæðum skipulagslaga er í sumum tilvikum beitt með sérstökum hætti varðandi
skerðingar á nýtingarmöguleikum fasteigna vegna fyrirmæla 5. mgr. 51. gr. skpl. Af texta
ákvæðisins má ráða að því er ætlað að sporna við þeim aðstæðum þegar aðili, sem fengið hefur
byggingarheimildir á grundvelli deiliskipulags, nýtir sér ekki réttindin. Ef slíkar heimildir eru
ónýttar eða eigandi þeirra grípur ekki til ráðstafana sem ákvæðið mælir fyrir um, hefur skerðing á
slíkum heimildum ekki í för með sér bótaskyldu fyrir sveitarfélögin. Ákvæði 5. mgr. 51. gr. skpl.
skapar því hvata fyrir hlutaðeigandi aðila til þess að halda ekki að sér höndum við nýtingu
byggingarheimilda og skapar svigrúm fyrir sveitarfélögin til að bregðast við breyttum aðstæðum
með breytingum á skipulagsáætlunum án hættunnar á bótaskyldu. Í öðrum tilvikum er þess ekki
krafist að fasteignaeigandi eða aðrir rétthafar nýti réttindin svo að bótaskylda samkvæmt 1. mgr.
51. gr. skpl. geti stofnast. Aðalatriðið er því að réttindi til nýtingar séu afmörkuð, tilgreind og
styðjist við hlutlægar heimildir en ekki hvort þau hafi verið raunverulega nýtt.
Þrátt fyrir breytingar á orðalagi ákvæðisins má álykta að 1. mgr. 51. gr. skpl. útiloki ekki að
fasteignaeigendur og aðrir rétthafar sækir bætur vegna skerðinga á nýtingarmöguleikum fasteigna.
Stafar þetta af þeim ástæðum að í texta 1. mgr. 51. gr. skpl. er ekki tekið af skarið um eðli
skerðingar á verðmæti fasteignar ef efnisskilyrði ákvæðisins eru að öðru leyti uppfyllt. Almenna
reglan er því sú að ef fasteignareiganda eða öðrum rétthafa tekst að sýna fram á að verðmæti
fasteignar hans hafi orðið fyrir tjóni, vegna skerðinga á nýtingarmöguleikum, kemur bótaskylda til
greina. Það má því leiða sterkar líkur að því að 1. mgr. 51. gr. skpl. verði túlkuð með sambærilegum
hætti og eldri bótaákvæði ef krafist er bóta vegna skerðinga á nýtingarmöguleikum.
Meginskilyrði 1. mgr. 51. gr. skpl. er að verðmæti fasteignar hafi orðið fyrir verulegri og
sérstakri skerðingu. Eignarskerðingar, sem leiða af skipulagi eða breytingum á skipulagi, snerta
réttindi og eignir sem almennt njóta einnig verndar samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjskr. Við túlkun
ákvæðisins þarf því að huga að samspili þess við 1. mgr. 72. gr. stjskr. Skilyrðið hefur einnig
snertifleti við stjórnskipulega vernd eignarréttarins en á meðal atriða sem litið er til, þegar
afmarkað er hvort skerðing teljist bótaskyld samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjskr., er hvort hún sé
veruleg og hvort hún taki til allra eigna af tilteknu tagi.
Samkvæmt texta 1. mgr. 51. gr. skpl. er þess krafist að verðmæti fasteignar hafi orðið fyrir
skerðingu umfram sambærilegar eignir í næsta nágrenni. Með orðalaginu eru þær skerðingar sem
100
teljast myndu almennar undanþegnar bótaskyldu. Það er því hægt að slá því föstu að einungis
sérstakar skerðingar á verðmæti fasteigna geti bakað sveitarfélögum bótaskyldu á grundvelli 1.
mgr. 51. gr. skpl. Ekki er hægt að gefa nákvæmar leiðbeiningar um nánara efnisinntak orðanna
,,næsta nágrenni“ eða ,,sambærilegar eignir“ þar sem niðurstaða um þessi atriði mun ráðast af mati
á aðstæðum og atvikum hverju sinni. Samandregið felur orðalagið í sér tilvísun til þess að
eignarskerðingar sem taka jafnt til allra eigna af tilteknu tagi séu undanþegnar bótaskyldu.
Ekki er nægjanlegt fyrir meintan tjónþola að sanna að verðmæti fasteignar hafi orðið fyrir
sérstakri skerðingu heldur er í öllum tilvikum jafnframt krafist að skerðing sé veruleg. Hægt er að
slá því föstu að einungis verulegar eignarskerðingar geti bakað sveitarfélögunum bótaskyldu á
grundvelli 1. mgr. 51. gr. skpl. Það er hins vegar vafi um hversu veruleg eignarskerðing skal vera
og hvort skerðing skuli vera þess eðlis að hægt sé að jafna henni til eignarnáms.
Af dómaframkvæmd Hæstaréttar má álykta að eignarskerðing, sem leiðir af skipulagi eða
breytingum á skipulagi, skuli gera eign verðlausa svo að hægt sé að jafna henni til eignarnáms. Ef
slík túlkun á 1. mgr. 51. gr. skpl. er lögð til grundvallar er ljóst að ákvæðið veitir eignarréttindum
ekki frekari viðbótarvernd en leiðir af stjórnskipulegri vernd 1. mgr. 72. gr. stjskr. Það er hins
vegar óvarlegt að slá því föstu að 1. mgr. 51. gr. skpl. muni einungis bæta eignarskerðingar sem
verði jafnað til eignarnáms. Stafar þetta af þeirri ástæðu að orðalag 1. mgr. 51. gr. skpl. er ráðandi
við túlkun ákvæðisins. Ef skipulag eða skipulagsbreyting hefur í för með sér tjón og aðili reisir
kröfur sínar á 1. mgr. 51. gr. skpl., er það í höndum dómstóla að afmarka nánar kröfu ákvæðisins
um verulega skerðingu á verðmæti fasteigna. Hins vegar má slá því föstu að skilyrði 1. mgr. 51.
gr. skpl. um sérstakar og verulegar eignarskerðingar muni gera það verkum að bótaskylda muni
einungis koma til greina í sérstökum undantekningartilvikum.
Í 2. mgr. 51. gr. skpl. er mælt fyrir um bótaskyldu sveitarfélaganna vegna eignarskerðinga sem
leiða af skipulagi. Ákvæði byggir á sömu grunnsjónarmiðum og 1. mgr. 51. gr. skpl. og er því
einungis ætlað að bæta tjón sem leiðir af sérstökum og verulegum eignarskerðingum. Ákvæðið
skal túlka þröngt og ásamt því að skerðing skuli vera veruleg og sérstök þurfa aðstæður að falla
beinlínis undir texta þess. Samkvæmt texta ákvæðisins er þess krafist að fasteign skuli nýtt til
almenningsþarfa samkvæmt ákvörðun í skipulagi og að sú ákvörðun leiði til þess að fasteignin
verði ekki nýtt með eðlilegum hætti miðað við aðstæður.
Ekki er hægt að gefa nákvæmar leiðbeiningar um það sem fellur undir orðin ,,til
almenningsþarfa“ og mun niðurstaðan líklegast ráðast af mati hverju sinni. Beiting 2. mgr. 51. gr.
101
skpl. er hins vegar ekki háð því að eignarnám hafi farið fram og virðist ákvæðið ekki taka af skarið
um hvort, hvernig og hvenær ákvörðun um nýtingu svæðis til almenningsþarfa er framfylgt. Að
sama skapi er ekki nauðsynlegt að til standi að taka tiltekið svæði eignarnámi svo að beiting
ákvæðisins komi til greina. Ákvarðanir um nýtingu lands geta í sumum tilvikum haft þau áhrif að
tiltekið svæði skuli framvegis nýtt til almenningsþarfa.
Í 2. mgr. 51. gr. skpl. er tekið fram að ákvörðun í skipulagi, um að tiltekið svæði skuli nýtt til
almenningsþarfa, þurfi að hafa í för með sér að fasteign geti ekki verið nýtt með eðlilegum hætti
miðað við aðstæður. Með hliðsjón af eldri dómaframkvæmd og athugasemdum í greinargerð, með
frumvarpi því sem varð að lögum nr. 59/2014, má slá því föstu að til eðlilegrar nýtingar teljist það
að geta selt fasteign á því markaðsverði sem stendur til boða á hliðstæðum eignum í næsta
nágrenni. Einnig má álykta að ekki séu gerðar sömu kröfur til sönnunar þegar nýtingarmöguleikar
eru skertir samkvæmt 1. og 2. mgr. 51. gr. skpl. og að fyrirliggjandi hagnýtingarheimildir eða
skortur á slíkum heimildum ráði ekki úrslitum um hvað teljist til eðlilegra nýtingar fasteignar í
skilningi 2. mgr. 51. gr. skpl.
Bótaákvæði norskra og danskra skipulagslaga byggja á sambærilegum grunni og bótaákvæði
íslenskra skipulagslaga. Sú meginregla er sameiginleg danskri, norskri og íslenskri
skipulagslöggjöf að bótaskylda vegna tjóns, sem leiðir af skipulagi eða breytingum á skipulagi,
heyrir til undantekninga. Bótaákvæði íslenskra skipulagslaga eru þó að mörgu leyti frábrugðin
sambærilegum ákvæðum í norskum og dönskum skipulagslögum. Má þar nefna að úrræði
fasteignaeigenda og annarra rétthafa eru almennt fjölbreyttari en sömu aðila í Danmörku og Noregi
þar sem meginreglan í íslenskum skipulagslögum er að tjónþola er í sjálfsvald sett hvort hann
krefst yfirtöku eignarinnar eða bóta. Einnig er gildissvið bótaákvæða íslenskra skipulagslaga
afmarkað með ólíkum hætti en ekki er að finna almennt bótaákvæði sem samsvarar 1. mgr. 51. gr.
skpl. í skipulagslöggjöf Danmerkur og Noregs.
Skipulag hefur mikil áhrif á fjárhagslega hagsmuni fasteignaeigenda og annarra rétthafa. Það
er í stöðugri þróun og tekur breytingum eftir áherslum hverju sinni. Með tilliti til texta og skilyrða
gildandi bótaákvæða skipulagslaga má slá því föstu að bótaskylda heyri til undantekninga og erfitt
geti verið fyrir fasteignaeigendur og aðra rétthafa að sýna fram á að skilyrði ákvæðanna séu
uppfyllt. Það má enn fremur slá því föstu að gildandi bótaákvæði skipulagslaga séu skýrari um
inntak bótaréttarins og hvers er krafist svo að bætur komi til greina heldur en bótaákvæði eldri
skipulagslaga. Með hliðsjón af matskenndu orðalagi ákvæðanna og þeim áhrifum sem efni
102
skipulagsáætlana getur haft á hagsmuni fasteignaeigenda og annarra rétthafa er fullvíst að
ágreiningsmál er varða 1. mgr. og 2. mgr. 51. gr. skpl. munu koma fyrir dómstóla í náinni framtíð.
Áhugavert verður að sjá hvernig dómstólar munu túlka ákvæðin og hvort slík túlkun samrýmist
þeim niðurstöðum sem hér hafa verið settar fram.
103
HEIMILDASKRÁ
Aðalheiður Jóhannsdóttir: ,,Breytingar á fyrirkomulagi skipulagsmála á miðhálendi Íslands“.
Afmælisrit. Páll Sigurðsson sjötugur. Reykjavík 2014, bls. 1–29.
Aðalheiður Jóhannsdóttir: ,,Inngangur að umhverfisrétti“. Afmælisrit Lagadeildar Háskóla
Íslands. Ritstj. María Thejll. Reykjavík 2008, bls. 9–44.
Alþingistíðindi
Aðalskipulag Reykjavíkurborgar 2010–2030, A-hluti.
Anne Birte Boeck: Lov om planlægning. Kaupmannahöfn 1994.
Bendt Andersen og Ole Christiansen: Kommuneplanloven. 2. útgáfa. Kaupmannahöfn 1979.
Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur. Mannréttindi. Reykjavík 2008.
Carl August Fleischer: Plan- og bygningsretten. Osló 1992.
Carl Wilhelm Týren: Plan- og bygningsloven. Osló 2010.
Carl Whilhelm Týren ofl.: Plan- og bygningsloven og forskriftene i praksis. 4. útgáfa. Osló 2000.
Eiríkur Jónsson og Viðar Már Matthíasson: Bótaréttur I. Reykjavík 2015.
Gaukur Jörundsson: Um eignarnám. Reykjavík 1969.
Gaukur Jörundsson: Eignarréttur I. Reykjavík 1982.
Gunnar G. Schram: Stjórnskipunarréttur. Reykjavík 1999.
Gunnar G. Schram: Umhverfisréttur. Verndun náttúru Íslands. Reykjavík 1995.
Hafsteinn Dan Kristjánsson: ,,,,Eignarrétturinn er friðhelgur.“ Eru upphafsorð 72. gr.
stjórnarskrárinnar aðeins stefnuyfirlýsing?“ Úlfljótur, 1. tbl. 2013, bls. 29-65.
Skýrsla stjórnlaganefndar 2011. 2. bindi. Stjórnlaganefnd, Reykjavík 2011.
Helen Tegner Anker: Planloven med kommentarer. Kaupmannahöfn 2013.
Margrét Heinreiksdóttir: ,,Skipulagslög í 75 ár“. Erindi flutt á skipulagsþingi 1. nóvember 1996.
Reykjavík 1996, bls. 7–16.
Róbert R. Spanó: Túlkun lagaákvæða. Reykjavík 2007.
104
Álitsgerð um bætur samkvæmt 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Umhverfisráðuneytið.
Reykjavík 2012. (óbirt)
Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands. Reykjavík 1960.
Ólafur Lárusson: Eignarréttur I. Reykjavík 1950.
Páll Líndal: Bæirnir byggjast. Yfirlit um þróun skipulagsmála á Íslandi til ársins 1938. Reykjavík
1982.
Svæðisskipulag höfuðborgarsvæðisins 2015–2040: Höfuðborgarsvæðið 2040.
Þorgeir Örlygsson: Kaflar úr eignarrétti I. Viðfangsefni eignarréttar. Íslenskt forráðasvæði.
Fasteignir. Reykjavík 1998.
Viðar Már Matthíasson: ,,Fasteignahugtakið“. Ársskýrsla Fasteignamats ríkisins 2003. 1. tbl.
2003, bls. 21–40.
105
DÓMASKRÁ
Dómar Hæstaréttar:
Hrd. 1937, bls. 492
Hrd. 1947, bls. 412
Hrd. 1948, bls. 363
Hrd. 1955, bls. 316
Hrd. 1959, bls. 541
Hrd. 1964, bls. 573
Hrd. 1965, bls. 773
Hrd. 1971, bls. 1189
Hrd. 1971, bls. 957
Hrd. 1983, bls. 2148
Hrd. 1984, bls. 904
Hrd. 1991, bls. 1368
Hrd. 1993, bls. 2205
Hrd. 1996, bls. 53
Hrd. 1997, bls. 2488
Hrd. 10. júní 1999 (461/1998)
Hrd. 13. desember 2007 (292/2007)
Hrd. 23. apríl 2008 (418/2007)
Hrd. 25. febrúar 2010 (334/2009)
Hrd. 10. júní 2010 (501/2009)
Hrd. 4. nóvember 2010 (708/2009)
Hrd. 18. nóvember 2010 (265/2010)
Hrd. 1. mars 2012 (478/2012)
Hrd. 22. mars 2012 (516/2011)
Hrd. 26. apríl 2012 (523/2011)
Hrd. 14. júní 2012 (563/2011)
Hrd. 7. febrúar 2013 (439/2012)
Hrd. 10. apríl 2014 (802/2013)
Hrd. 15. október 2015 (306/2015)
Hrd. 14. apríl 2016 (549/2015)
Dómar héraðsdóms:
Hérd. Austurl. 20 maí 2008 (E-303-308/2007)
Hérd. Suðl. 2. júlí 2009 (E-913/2008)
Hérd. Rvk. 15. apríl 2015 (E-2550/2014)
Hérd. Rvk. 26. maí 2015 (E-4094-4100/2013)
Hérd. Rvk. 25. september 2015 (E-1549/2014)
106
Norskir dómar:
Rt. 1970, bls. 67
Rt. 1998, bls. 1140
Rt. 2002, bls. 64.
Danskir dómar:
UfR. 1979, bls. 989
UfR. 2007, bls. 2012
UfR. 2008, bls. 2823.