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Instituciones de Derecho Comunitario

MATERIALES PARA EL ESTUDIOInstituciones de Derecho Comunitario

UNED - Curso 2006/2007

Jorge Alguacil González-AuriolesIgnacio Gutiérrez Gutiérrez

Jorge Alguacil González-Aurioles – Ignacio Gutiérrez Gutiérrez

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MATERIALES PARA EL ESTUDIOInstituciones de Derecho Comunitario -- UNED (curso 2006/2007)

1. Las siguientes lecciones están concebidas para ser utilizadas como material de estudio por aquellos alumnos de la asignatura cuatrimestral Instituciones de Derecho Comunitario, troncal en el nuevo Plan de Estudios de la Licenciatura en Derecho en la UNED, que estén matriculados durante el curso 2006/2007 en los Centros Asociados bajo la responsabilidad docente del Departamento de Derecho Político; esto es, los situados en las Comunidades Autónomas de Andalucía, Murcia, Valencia e Islas Canarias, así como en las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.

Su contenido se ajusta, por ello, al programa de esta asignatura, adoptado de común acuerdo por los equipos docentes responsables de impartirla en los Departamentos de Derecho Internacional Público, Derecho Administrativo y Derecho Político de la UNED. Incluso se ha hecho coincidir el sumario con el citado programa.

2. Con carácter complementario, los alumnos disponen igualmente de unas indicaciones para el estudio, que pretenden facilitarles el aprendizaje en el contexto de la enseñanza a distancia.

3. Buena parte de la información que aquí se contiene resulta accesible en la red, especialmente a partir de la página institucional de la propia Unión Europea. En determinadas ocasiones citamos, incluso por extenso, documentos elaborados en el contexto de la Convención sobre el Futuro de Europa1, que abordó en una primera fase la elaboración del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa (TcpE o Tratado constitucional2). En otros casos (especialmente en la lección primera), las lecciones citan igualmente textos doctrinales de P. Fontaine y K.-D. Borchardt, puestos a disposición general en dicha página web. Dada la finalidad de la obra, nos ha parecido innecesario añadir aquí ulteriores referencias bibliográficas, aunque alguna se hace en las mencionadas indicaciones para el estudio

4. Hemos procurado atender en estos materiales a las innovaciones que propone el mencionado Tratado por el que se establece una Constitución para Europa. El texto no está en vigor, y bien puede no llegar a estarlo nunca; el recurso al Tratado tiene por ello, fundamentalmente, un carácter complementario respecto de las explicaciones del Derecho

1 Una recopilación sistematizada de los documentos más significativos puede consultarse en J. Alguacil González-Aurioles (ed. y presentación), La elaboración del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, Madrid: CEPC, 2005. También se accede a los más importantes desde la página web del Departamento de Derecho Político de la UNED: http://www.uned.es/dpto-derecho-politico/conseur.htm.2 Lo denominaremos a veces, en efecto, Tratado Constitucional, ateniéndonos a sus deliberadas ambigüedades y dejando a un lado, sólo en este extremo, la valoración que nos merece; que coincide con la propuesta por A. López Pina, Europa, un proyecto irrenunciable. La Constitución para Europa desde la teoría constitucional, Madrid: Dykinson, 2004. Cfr. también J. A. Carrillo Salcedo, L. Mª. Díez-Picazo, A. López Pina, G. C. Carlos Rodríguez Iglesias, “Encuesta: el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa”, Teoría y Realidad Constitucional nº 15, págs. 11 ss.

Materiales para el estudioInstituciones de Derecho Comunitario – Curso 2006/2007 – UNED

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vigente. Pero tal Tratado también pone de manifiesto algunos de los problemas que el vigente Derecho comunitario plantea (justamente por eso se propone modificarlo), e indica asimismo la orientación que los Jefes de Estado y de Gobierno consideraban adecuada para abordarlos. Todo ello tiene una indudable relevancia en un ámbito, como el de la Unión Europea, en el que a veces importan tanto los desarrollos y las orientaciones como la realidad estática del Derecho en vigor.

5. Aunque estos materiales están concebidos como una obra autónoma, sus fundamentos metodológicos se encuentran en el libro Elementos de Derecho público, del que son autores Antonio López Pina e Ignacio Gutiérrez Gutiérrez (Madrid: Marcial Pons, 2002). Entroncan, en definitiva, con el interés por la determinación constitucional del Derecho europeo que desde hace más de una década viene mostrando el prof. López Pina, nuestro maestro.

Jorge Alguacil González-AuriolesIgnacio Gutiérrez Gutiérrez

Profesores del Departamento de Derecho PolíticoUniversidad Nacional de Educación a Distancia

Madrid, 24 de Diciembre de 2006


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SUMARIO

Lección 1. El proceso de integración europea

1. Antecedentes

2. El proceso de construcción de la Unión Europea2.1. Introducción2.2. Las ampliaciones2.3. El desarrollo político y las reformas de los Tratados2.4. El mercado interior2.5. La Unión Económica y Monetaria2.6. Las políticas comunes2.7. El espacio de seguridad interior2.8. La política exterior y de defensa

3. El Proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para Europa3.1. La Convención sobre el Futuro de Europa3.2. Las Conferencias Intergubernamentales3.3. El proceso de ratificación3.4. Sobre la naturaleza constitucional del Tratado

Lección 2. La Unión Europea

1. La naturaleza de la Unión y su personalidad jurídicaA) Naturaleza jurídica1.1. El sentido de la pregunta acerca de la naturaleza jurídica1.2. Las peculiaridades de la Comunidad y de la Unión1.3. Las categorías tradicionales1.4. La Unión como “Comunidad de Derecho”1.5. De la “Comunidad de Derecho” a la “Unión constitucional”B) Personalidad jurídica

2. Los principios y objetivos de la Unión Europea2.1. Los principios de la Unión Europea2.2. Los objetivos de la Unión Europea

3. La estructura de la Unión Europea3.1. Los tres pilares3.2. Las cooperaciones reforzadas3.3. La estructura de la Unión en el nuevo Tratado constitucional


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Lección 3. La Unión Europea y los Estados Miembros

1. El procedimiento de adhesión de nuevos Estados

2. El estatuto de los Estados miembros2.1. La participación de los Estados miembros en la Unión.2.2. La preservación de los Estados miembros2.3. El control de la Unión sobre los Estados miembros.

Lección 4. El sistema competencial de la Unión Europea

1. El principio de atribución1.1. El sentido del principio1.2. Tipos de competencias.1.3. Controles sobre el respeto a la distribución de competencias

2. El principio de subsidiariedad

3. El principio de proporcionalidad

4. Las competencias materiales de la Unión Europea: una visión de conjunto

Lección 5. La ciudadanía y los derechos fundamentales en la Unión Europea

1. Los derechos fundamentales en la Unión Europea: evolución histórica1.1. Los derechos fundamentales como principios generales del Derecho comunitario.1.2. El reforzamiento del apoyo en los Tratados1.3. La adopción de una tabla de derechos1.4. Los derechos fundamentales en el nuevo Tratado constitucional

2. La ciudadanía de la Unión2.1. Sentido de la ciudadanía europea2.2. La ciudadanía en el Tratado de la Unión2.3. La ciudadanía en el Tratado de la Comunidad2.4. La ciudadanía en el nuevo Tratado constitucional

3. La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea3.1. Contenido3.2. Fuerza normativa

4. La garantía de los derechos4.1. Garantías jurisdiccionales4.2. Las garantías no jurisdiccionales


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Lección 6. - El sistema institucional de la Unión Europea. El Consejo Europeo y el Consejo de la Unión

1. El sistema institucional de la Unión: caracteres generales1.1. Las instituciones1.2. Características del sistema institucional1.3. El nuevo Tratado constitucional

2. El Consejo Europeo

3. El Consejo de la Unión Europea3.1. Naturaleza3.2. Composición3.3. Organización3.4. Funcionamiento3.5. Competencias3.6. El nuevo Tratado constitucional

Lección 7. El Parlamento Europeo y la Comisión Europea

1. El Parlamento Europeo1.1. Naturaleza y composición1.2. Organización y funcionamiento1.3. Competencias1.4. El nuevo Tratado constitucional

2. La Comisión Europea2.1. Posición2.2. Elección, composición y estatuto de sus miembros2.3. Funcionamiento2.4. Competencias2.5. El nuevo Tratado constitucional

Lección 8. El Tribunal de Justicia

1. El modelo judicial de la Unión Europea1.1. La jurisdicción nacional ante el Derecho europeo1.2. La unidad de la función jurisdiccional apoyada en el Derecho europeo1.3. La jurisdicción comunitaria1.4. El desarrollo jurisdiccional del Derecho europeo1.5. Los límites de la jurisdicción comunitaria

2. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas2.1. Naturaleza2.2. Composición y organización2.3. Procedimiento


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3. El Tribunal de Primera Instancia

4. Las salas jurisdiccionales

Lección 9. El Tribunal de Cuentas; el Sistema Europeo de Bancos Centrales y el Banco Central Europeo

9.1. El Tribunal de Cuentas

9.2. El Sistema Europeo de Bancos Centrales y el Banco Central Europeo

Lección 10. Otros órganos auxiliares

1. El Comité de las Regiones

2. El Comité Económico y Social

Lección 11. Los procesos de decisión

1. Los procedimientos legislativos1.1. Base jurídica1.2. Diálogo entre las instituciones1.3. Los procedimientos legislativos1.4. Peculiaridad del procedimiento presupuestario1.5. El nuevo Tratado constitucional

2. La celebración de Tratados internacionales

Lección 12. Las fuentes del Derecho Comunitario

1. El Derecho originario1.1. Naturaleza1.2. Contenido1.3. El procedimiento de reforma de los Tratados

2. El Derecho derivado2.1. Actos tipificados en el Derecho comunitario2.2. Actos atípicos2.3. Los pilares no comunitarios de la Unión2.4. El nuevo Tratado constitucional

3. Los Tratados internacionales y otras fuentes del Derecho Internacional3.1. Los Tratados internacionales


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3.2. Otras fuentes de Derecho internacional.

4. Otras fuentes del Derecho de la Unión

Lección 13. Derecho Comunitario y Derecho nacional

1. Los principios inspiradores del modelo de relación y aplicación del Derecho Comunitario1.1 Autonomía1.2 Efecto directo1.3 Primacía1.4 Responsabilidad del Estado por incumplimiento del Derecho Comunitario

2. Desarrollo, ejecución y aplicación del Derecho comunitario1. Competencia2. La ejecución por los Estados y el principio de autonomía institucional

3. El control de constitucionalidad del Derecho comunitario

Lección 14. La garantía judicial del Derecho Comunitario

1. El sistema de control de legalidad1.1. Recurso de anulación1.2. Recurso por omisión1.3. Excepción de ilegalidad

2. El recurso por incumplimiento estatal

3. El recurso por responsabilidad extracontractual de las instituciones

4. La cuestión prejudicial4.1. Sentido4.2. El art. 234 TCE4.3. Objeto de la cuestión prejudicial4.4. Tipos de cuestiones prejudiciales4.5. Procedimiento y sentencia4.6. La cuestión prejudicial en el espacio de libertad, seguridad y justicia

5. El recurso de casación

6. La competencia consultiva


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Lección 1. El proceso de integración europea

La Declaración de Robert Schumann del 9 de mayo de 1950 puede considerarse el certificado de nacimiento de la Europa comunitaria. Porque, en efecto juristas, economistas y políticos emprenden tras la catástrofe absoluta que supone la Segunda Guerra Mundial la tarea de proyectar las condiciones necesarias para una paz estable entre los pueblos europeos.

Desde entonces, el desarrollo de este proyecto ha sobrepasado cualesquiera previsiones iniciales, y el grado de integración alcanzado ha transformado sustancialmente el carácter de las originarias Comunidades Europeas. Al principio, éstas se configuraron como una alianza de conveniencia para unos objetivos económicos muy concretos, a los que sin duda se ligaba la esperanza de una solidaridad de intereses que hiciera imposible la guerra; pero los muy ambiciosos fines últimos quedaban indefinidamente diferidos en el tiempo. Sin embargo, los Estados miembros han ido cediendo competencias a las instituciones comunes de modo progresivo, hasta el extremo de que, aunque hoy en día la Unión Europea no es un Estado, “sí ejerce poderes soberanos como los que tradicionalmente sólo ostentaban los Estados” (D. Grimm). Las tareas del Estado constitucional se reducen cada vez más “a la emisión de regulaciones de transformación, ejecución y desarrollo, mientras que las directrices son prefijadas y determinadas por el Derecho Comunitario” (K. Hesse).

La integración europea resulta, así, un proceso histórico. Naturalmente, ello supone una sucesión cronológica de hechos relevantes; pero sólo se comprende la Historia cuando se trasciende la mera acumulación de fechas ligadas a acontecimientos concretos y se logra atribuir un sentido a su curso temporal. Ello, en cualquier caso, no resulta fácil: el camino de la integración europea no ha resultado lineal, en ocasiones ni siquiera se ha tenido claro su destino. El sentido de la integración europea se ha ido configurando de manera colectiva y, machadianamente, al andar.

1. Antecedentes

Los proyectos y procesos de unificación de Europa son desde antiguo elemento constitutivo no sólo de la historia de las ideas políticas, sino también de la propia historia política europea. Aunque, como es natural, no siempre se haya tenido conciencia del eventual alcance histórico que posteriormente iba a atribuirse a ciertos logros políticos, jurídicos y económicos concretos.

Así, algunos antecedentes pueden rastrearse partiendo del imperio carolingio (800), cuya idea fundacional se prolonga, a través del Sacro Imperio Romano Germánico, durante más de siete siglos, al menos hasta la abdicación de Carlos V (1556). Desde entonces, la paz entre los Estados y la defensa frente a las amenazas exteriores constituyen un aliento permanente, con formulaciones que sin embargo difieren de modo sustancial. La idea mecánica del equilibrio, por ejemplo, determina los Tratados de Westfalia (1648); sin


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embargo, a partir de la segunda mitad del siglo XIX los acuerdos entre los Estados están ligados más bien al desarrollo económico y al incremento del tráfico mercantil. Pero igualmente deben citarse, como hitos relevantes en la cadena de ideas federalistas que han estimulado la construcción europea, los proyectos de paz perpetua del Abad de Saint-Pierre (1713) y de Kant (1795).

3 “La perspectiva de unos Estados Unidos de Europa, según la fórmula de Victor Hugo, correspondía a un ideal humanista y pacifista que fue brutalmente desmentido por los trágicos conflictos que destrozaron al continente durante la primera mitad del siglo XX. La tragedia que supuso la Primera Guerra Mundial revitaliza el proyecto de la unificación política; pero el Tratado de Versalles y la Sociedad de Naciones en absoluto suponían una base firme para tal proyecto, que fracasa con la crisis económica, social y política que asola Europa en los años treinta. El nuevo desastre bélico constituye un acicate para reconsiderar las estrategias de aseguramiento de la paz en el viejo continente. Fue preciso esperar las reflexiones surgidas de los movimientos de resistencia al totalitarismo, durante la segunda guerra mundial, para ver aparecer el concepto de una organización del continente capaz de superar los antagonismos nacionales.

“Altiero Spinelli, federalista italiano, y Jean Monnet, inspirador del plan Schuman, por el que se creaba la primera Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) en 1950, dieron origen a las dos principales corrientes de pensamiento que dieron cuerpo al proceso de integración comunitaria: el proyecto federalista, basado en el diálogo y en una relación de complementariedad entre los poderes locales, regionales, nacionales y europeos, y el proyecto funcionalista, basado en la progresiva delegación de parcelas de soberanía desde el ámbito nacional al ámbito comunitario. Ambas tesis confluyen hoy en la convicción de que, junto a los poderes nacionales y regionales, debe existir un poder europeo asentado en unas instituciones democráticas e independientes, capaces de regir aquellos sectores en los que la acción común resulta más eficaz que la de los Estados por separado: el mercado interior, la moneda, la cohesión económica y social, la política de empleo, la política exterior y de defensa y la creación de un espacio de libertad y de seguridad. A la postre, la Unión Europea se ha terminado gestando cuando Monnet, sin duda dotado de una gran visión federalista, propuso como método de integración precisamente la construcción progresiva de solidaridades de hecho”.

4 “En su conjunto, los esfuerzos de integración europeos de la posguerra componen un cuadro confuso, formado por numerosas organizaciones complicadas y escasamente transparentes. Así coexisten, sin relación jurídica entre ellas, la OCDE (Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos), la UEO (Unión Europea Occidental), la OTAN (Organización del Tratado del Atlántico Norte), el Consejo de Europa y la Unión Europea; esta última, basada a su vez en la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, la Comunidad Europea de la Energía Atómica y la Comunidad Europea (...) Esta diversidad de organizaciones europeas solamente adquiere forma si se consideran los objetivos concretos subyacentes, que se clasifican en tres grandes grupos:

3 Los dos párrafos siguientes, entrecomillados, proceden de Pascal Fontaine, 10 lecciones sobre Europa.4 Los largos fragmentos entrecomillados que siguen hasta el final de este epígrafe constituyen un extracto, parcialmente reordenado, de las correspondientes explicaciones de K.D. Borchardt, El ABC del Derecho comunitario.


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“Primer grupo: las organizaciones euroatlánticas

“Las organizaciones euroatlánticas surgieron de la alianza entre los Estados Unidos de América y Europa tras la Segunda Guerra Mundial. Así, no es casualidad que la primera organización europea de la posguerra, la OECE (Organización Europea de Cooperación Económica), fundada en el año 1948, se remonte a una iniciativa de los Estados Unidos. Su Ministro de Asuntos Exteriores de la época, George Marshall, llamó en 1947 a los Estados de Europa a unificar sus esfuerzos de reconstrucción económica. Para ello prometió el apoyo de EE.UU., que se concretó en el Plan Marshall y constituyó el fundamento de la rápida reconstrucción de Europa Occidental. El principal objetivo de la OECE consistió primero en la liberalización del comercio interestatal. Como objetivo complementario, en 1960, año del ingreso de EE.UU. y Canadá, se estableció el fomento a la economía del Tercer Mundo a través de la ayuda al desarrollo. La OECE se convirtió entonces en la OCDE (Organización de Cooperación y Desarrollo Económico).

“Tras la OECE, ya en 1949, se creó la OTAN, un pacto militar con Estados Unidos y Canadá. Para reforzar la cooperación en materia de política de seguridad entre los Estados europeos, en 1954 se fundó la Unión Europea Occidental (UEO), surgida del Pacto de Bruselas entre el Reino Unido y Francia (1947), Bélgica, Luxemburgo y Holanda (1948) a raíz de la adhesión de la República Federal de Alemania e Italia. La UEO supone para los Estados que la componen una plataforma de estrecha cooperación en materia de seguridad y defensa. Sobre esta base, por una parte se fortalece el peso político de Europa dentro de la Alianza Atlántica y, por otra, se crea una identidad europea en la política de seguridad y defensa.

“Segundo grupo: Consejo de Europa y OSCE

“El segundo grupo de organizaciones europeas se caracteriza por el hecho de que su estructura permite la cooperación entre el mayor número posible de Estados. Para ello se acordó que estas organizaciones no fueran más allá de la tradicional cooperación interestatal.

“A este grupo pertenece el Consejo de Europa, la organización política fundada el 5 de mayo de 1949. En el Estatuto del Consejo de Europa no se menciona la intención de formar una federación o unión, ni se prevé la transferencia o fusión de partes de la soberanía nacional. En todas las cuestiones fundamentales, el Consejo de Europa adopta sus decisiones con arreglo al principio de la unanimidad. Según dicho principio, cada Estado puede vetar la adopción de resoluciones. De esta forma, el Consejo de Europa es, por su propia estructura, un órgano de cooperación internacional. En el marco del Consejo de Europa se han adoptado numerosos convenios en materia de economía, cultura, política social y derecho.

“El más importante y también más conocido es el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, del 4 de noviembre de 1950 (CEDH, Convenio Europeo de Derechos Humanos). Con este Convenio no sólo se estableció un criterio mínimo, de gran importancia práctica, para la protección de los derechos humanos en los Estados signatarios, sino también un sistema de protección


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jurídica a cuyo amparo se pueden condenar las violaciones de los derechos humanos cometidos en los Estados miembros a través de los órganos establecidos por el Convenio de Estrasburgo: la Comisión Europea de Derechos Humanos y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

“A este grupo pertenece igualmente la Organización de Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE), fundada en 1994 y precedida de la Conferencia sobre la Seguridad y Cooperación en Europa. La OSCE persigue los principios y objetivos establecidos en el Acta de Helsinki de 1975 y en la Carta de París de 1990, que incluyen, aparte del fomento de medidas que generen confianza entre los Estados europeos, la creación de una red de seguridad que permita la resolución de conflictos por medios pacíficos. Como han demostrado las experiencias de los últimos años, en este ámbito aún queda mucho por hacer en Europa.

“Tercer grupo: la Unión Europea

“El tercer grupo de organizaciones europeas está formado por la Unión Europea, constituida a su vez a partir de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, la Comunidad Europea de la Energía Atómica y, especialmente, de la Comunidad Económica Europea, hoy Comunidad Europea (CE). Su novedad respecto a las relaciones interestatales tradicionales radica en que los Estados miembros renuncian a parte de su soberanía a favor de una Comunidad a la que han dotado de competencias propias, independientes de los Estados miembros. En el ejercicio de sus competencias, la Comunidad está facultada para adoptar actos de soberanía que, por sus efectos, son equivalentes a los estatales.

“La primera piedra para la realización de la Comunidad Europea la puso el ministro francés de Asuntos Exteriores, Robert Schuman, con ocasión de su Declaración de 9 de mayo de 1950, en la que expuso el plan que había elaborado junto con Jean Monnet, destinado a la unificación de la industria europea del carbón y del acero. La partición de Alemania reflejaba la división de Europa en dos bloques, liderados por los Estados Unidos y por la Unión Soviética y enfrentados en la denominada guerra fría. Jean Monnet pretendía estabilizar la República Federal Alemana vinculándola al desarrollo de Francia, evitando así las tensiones en el seno del bloque occidental. Siendo las industrias del carbón y del acero que se concentran a lo largo de la frontera de ambos países fundamentales no sólo para sus economías, sino también en sus respectivas opciones estratégicas, su sometimiento a una administración supranacional permitiría sentar las bases de una cooperación más intensa, como “primera etapa de una federación” que desterrara la amenaza de la guerra. Con ello se introducía, al mismo tiempo, una iniciativa histórica en favor de una “Europa organizada y viva”, “indispensable para la civilización” y sin la cual “la paz en el mundo no puede ser salvaguardada”.

“El Plan Schuman se hizo realidad con la conclusión del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica del Carbón y del Acero (CECA), de 18 de abril de 1951 (Tratado de París), y su entrada en vigor el 23 de julio de 1952, con seis Estados fundadores (Bélgica, República Federal de Alemania, Francia, Italia, Luxemburgo y Holanda). Jean Monnet fue el primer Presidente de la Alta Autoridad establecida por el mismo. Unos años más tarde, los mismos países creaban, mediante los Tratados de Roma, de 25 de marzo de 1957, la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energía


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Atómica (CEEA o Euratom), que iniciaron sus actividades con la entrada en vigor de los Tratados el 1 de enero de 1958”.

2. El proceso de construcción de la Unión Europea: profundización y ampliación

Una exposición exclusivamente cronológica, que atienda simultáneamente a los diferentes elementos que convergen en los más de cincuenta años transcurridos desde la creación de la primera Comunidad, permite apreciar sincronías y desfases en el proceso de la integración europea; pero obliga a atender simultáneamente a múltiples procesos. Para facilitar un acercamiento más sistemático, este epígrafe partirá de una primera visión general, ciertamente muy elemental, para abordar a continuación, por separado, algunos desarrollos parciales especialmente significativos, de modo que quepa profundizar en el desenvolvimiento de cada uno y en el sentido que le corresponde.

2.1. Introducción

5 “Limitada en su primera realización a la apertura del mercado común del carbón y del acero entre los seis Estados fundadores (Bélgica, República Federal de Alemania, Francia, Italia, Luxemburgo y Holanda), la Comunidad ha sido ante todo una empresa de paz, puesto que consiguió asociar en un conjunto institucional regido por el principio de igualdad a los vencedores y a los vencidos de la última guerra intraeuropea. A partir de 1957, después de que el proyecto de ejército europeo chocara en 1954 con la negativa de ratificación de la Asamblea Nacional francesa, los seis Estados miembros decidieron construir una comunidad económica sobre la base de la libre circulación de las mercancías, los servicios y los trabajadores. Los derechos de aduana e industriales quedaron totalmente eliminados el 1 de julio de 1968, y las políticas comunes, principalmente la política agrícola y la política comercial, se crearon durante esa década.

“El éxito de los Seis decidió al Reino Unido, Dinamarca e Irlanda a unirse a ellos, tras unas difíciles negociaciones en las que la Francia del general De Gaulle opuso su veto en dos ocasiones, en 1963 y en 1967. La primera ampliación, que hizo que la Comunidad pasara de seis a nueve miembros en 1973, se efectuó al mismo tiempo que profundizaba en sus tareas a través de la puesta en práctica de nuevas políticas (social, regional y de medio ambiente).

“Desde comienzos de la década de los setenta se impuso la necesidad de la convergencia de las economías y de la unión monetaria, cuando la suspensión de la convertibilidad del dólar en oro daba paso a una era de gran inestabilidad monetaria mundial, agravada por las consecuencias de las crisis petrolíferas de 1973 y 1979. La creación en 1979 del sistema monetario europeo contribuyó a estabilizar las relaciones de cambio y a inspirar a los Estados miembros una política de rigor que les permitiera mantener entre sí los vínculos de solidaridad y la disciplina de un espacio económico abierto.

5 De nuevo extractamos y reordenamos a Pascal Fontaine, 10 lecciones sobre Europa, a quien sigue esta introducción hasta donde temporalmente resulta posible.


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“El europesimismo reinante al inicio de los años ochenta, alimentado tanto por los efectos de la crisis económica mundial como por la difícil discusión interna sobre el reparto de las cargas financieras, dio paso, a partir de 1985, a una nueva esperanza de relanzamiento de la dinámica europea. Sobre la base de un Libro blanco, presentado en 1985 por la Comisión presidida por Jacques Delors, la Comunidad decide completar la construcción del gran mercado interior para el 1 de enero de 1993. Esta fecha movilizadora y las disposiciones legislativas que hicieron posible la concreción de un objetivo tan ambicioso quedaron consagradas en el Acta Única Europea, firmada en febrero de 1986 y que entró en vigor el 1 de julio de 1987.

“Entretanto, las adhesiones de Grecia, España y Portugal en 1981 y 1986 reforzaron el flanco sur de la Comunidad, haciendo al mismo tiempo más necesaria la puesta en práctica de unos programas estructurales destinados a reducir las disparidades de desarrollo económico entre los Doce. Paralelamente, la Comunidad se afirma en el plano internacional, al reforzar los vínculos contractuales establecidos con los países del sur del Mediterráneo y con los de Africa, el Caribe y el Pacífico, asociados gracias a los sucesivos Convenios de Lomé (1975/1989: Lomé I, II, III y IV) y al Acuerdo de Cotonú, firmado en junio de 2000.

“La caída del muro de Berlín, a la que siguió la reunificación alemana el 3 de octubre de 1990, y la democratización de los países de Europa central y oriental liberados de la tutela de la Unión Soviética, también enfrentada a su propia disolución en diciembre de 1991, han transformado profundamente la estructura política del continente. Y el acuerdo firmado en Marraquech el 14 de abril de 1994 entre todos los miembros del GATT ha hecho entrar al comercio mundial en una nueva fase de desarrollo.

“Los Estados miembros inician un proceso de profundización de su unión mediante la negociación de un nuevo Tratado cuyas líneas directrices fueron fijadas por el Consejo Europeo de Mastrique los días 9 y 10 de diciembre de 1991. El Tratado de la Unión Europea, que entró en vigor el 1 de noviembre de 1993, fija a los Estados miembros un programa ambicioso: Unión monetaria de aquí a 1999, nuevas políticas comunes, ciudadanía europea, política exterior y de seguridad común, y seguridad interior. Una cláusula de revisión fijada en el Tratado de Mastrique condujo a los Estados miembros a negociar un nuevo Tratado, firmado en Amsterdam el 2 de octubre de 1997, que modifica y refuerza las políticas y los medios de la Unión, en particular en los ámbitos de la cooperación judicial, de la libre circulación de personas, de la Política Exterior y de la salud pública; al Parlamento Europeo, expresión democrática directa de la Unión, se le asignan nuevas competencias que confirman su función de colegislador. La Comisión Europea, presidida por Jacques Santer, presentó en julio de 1997 su Agenda 2000, sobre cuya base los Gobiernos se comprometieron a realizar una amplia revisión de las políticas estructurales y de la política agrícola común.

“El 1 de enero de 1995 se incorporaron tres nuevos países a la Unión Europea. Austria, Finlandia y Suecia. El Consejo Europeo de Luxemburgo de 13 de diciembre de 1997 decidió iniciar negociaciones de adhesión a partir de la primavera de 1998 con diez países de Europa Central y Oriental y con Chipre”. De acuerdo con ello, el 1 de Mayo de 2004 ingresan en la Unión diez nuevos Estados, quedando diferida hasta el 1 de Enero de 2007 la adhesión de Rumanía y Bulgaria. Una vez formulada la correspondiente recomendación por


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parte de la Comisión, también han comenzado, no sin reservas y dificultades, las negociaciones para la eventual adhesión de Turquía.

Entretanto, la integración económica da nuevos pasos, en particular mediante la firma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (1997) y con la introducción de una moneda única, el euro, que circula en desde el 1 de enero de 2002. Desde el punto de vista político, y conforme a las propias previsiones del Tratado de Amsterdam, se concluye en Niza (2001) un nuevo Tratado que aborda las exigencias de reforma institucional derivadas de la ampliación de las tareas de la Unión y del número de Estados miembros. Pero el propio Tratado de Niza, unánimemente reputado como insuficiente para dar respuesta a tales desafíos, abre la expectativa de una nueva reforma, que se plasma en la Convención sobre el Futuro de Europa abierta el 28 de febrero de 2002 y en el nuevo Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, adoptado en junio del año 2004; cuyo proceso de ratificación se encuentra, sin embargo, paralizado de momento, tras haber sido rechazado el Tratado en los referenda celebrados en Francia y Holanda el 29 de Mayo y el 1 de Junio de 2005.

2.2. Las ampliaciones

Los Estados miembros de la Unión Europea son, en primer lugar, los seis fundadores de las Comunidades; a saber, Alemania (ampliada con el territorio de la antigua República Democrática Alemana a raíz de la reunificación de los dos Estados alemanes el 3 de octubre de 1990), Francia, Italia, Bélgica, Luxemburgo y Holanda. A partir de ese núcleo, las sucesivas ampliaciones han tenido un relieve político y económico muy diverso, en función de la identidad de los Estados que se incorporaban y del propio estadio de desarrollo de la integración europea.

Durante los años sesenta, el general De Gaulle, presidente francés, vetó por dos veces la incorporación del Reino Unido a las Comunidades, entendiendo que ello podría afectar a sus equilibrios internos y, en particular, a la posición de Francia y a su autonomía respecto de los Estados Unidos en política internacional6. Tras el relevo en la Presidencia francesa, el 1 de enero de 1973 se adhirieron el Reino Unido, Irlanda y Dinamarca7. En Noruega, el referéndum de octubre de 1972 impidió que su adhesión, igualmente prevista, se llevara a cabo.

En 1976 y 1977, Grecia, Portugal y España solicitaron la adhesión a las Comunidades. Esta denominada ampliación hacia el sur, ligada a la desaparición de los regímenes dictatoriales en los tres países, concluyó con la adhesión de Portugal y España el 1 de enero de 1986, mientras que Grecia ya era miembro de las Comunidades desde el 1 de enero de

6 Lo cierto es que la actitud del Reino Unido hacia el proceso de integración europea, decisiva una vez ha ingresado en las Comunidades y en la Unión, no ha desmentido plenamente las reservas de De Gaulle: las reticencias británicas hacia la integración política europea, en parte como reflejo y servidumbre de su relación privilegiada con los Estados Unidos, y la búsqueda de regímenes excepcionales en diversos ámbitos, han dificultado significativamente ciertos progresos.7 Pese a que la población de Groenlandia, que sigue siendo territorio de la corona danesa, se pronunció contra la permanencia de esta isla en la CE en un referéndum celebrado en febrero de 1982, dando lugar a la correspondiente reforma de los Tratados en 1984.


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1981. Estas ampliaciones, que coinciden con una significativa aceleración de los procesos de integración económica, recuperan para Europa la centralidad del Mediterráneo y, en cierto modo, incorporan cierta tensión entre esta región y un norte económica y socialmente más desarrollado.

El polo opuesto es reforzado casi una década después, en la siguiente ampliación, con la adhesión de Austria, Finlandia y Suecia el 1 de enero de 1995, que ya tienen como interlocutor a la Unión Europea: el Tratado de Mastrique, que da origen a esta nueva organización, había entrado en vigor el 1 de noviembre de 1993. La adhesión de Noruega fracasó de nuevo en el referéndum celebrado en ese país.

Entre 1987 (Turquía) y 1998 (Malta) se presentaron muy numerosas solicitudes de adhesión, procedentes mayoritariamente del centro y del este de Europa; pues, liberados de la tutela política más o menos directa de la Unión Soviética y desmembrada ésta incluso, muchos Estados buscan en la Unión Europea estabilidad y prosperidad no sólo en el ámbito económico, sino también en el político. Desde tales perspectivas, tal ampliación parece interesar igualmente a la Unión y, por muy diversas razones culturales, históricas y económicas, muy especialmente a Alemania. El correspondiente proceso ha culminado ya para diez de estos países, que se adhieren a partir del 1 de mayo de 2004; las poblaciones de Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, Hungría, Chequia, Eslovaquia, Eslovenia, Chipre8 y Malta participan ya en las elecciones al Parlamento Europeo de junio de 2004. La incorporación de Rumanía y Bulgaria, que ya firmaron el Tratado de Adhesión en abril de 2005, se produce el 1 de Enero de 2007.

Debe destacarse que estas últimas son ampliaciones muy significativas, en realidad sin precedentes, tanto en población como en número de Estados; y que desde un principio determinan con pleno derecho el desarrollo de la Unión quizá sin estar imbuidos del espíritu integrador que progresivamente se ha asentado entre sus miembros tradicionales. Por ello suponen igualmente dificultades añadidas para la formación de voluntad común en Europa. El Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, enfrentado a este reto, ofrece una respuesta muy limitadamente satisfactoria.

En la actualidad, existen tres Estados candidatos a la entrada en la Unión Europea: Croacia, la República de Macedonia y Turquía. Como Estados potencialmente candidatos pueden citarse los de los Balcanes: Albania, Bosnia Herzegovina, Macedonia, Montenegro y Serbia, incluyendo Kosovo.

El Consejo Europeo en Helsinki en 1999 decidió que “Turquía es un Estado candidato llamado a ingresar en la Unión atendiendo a los mismos criterios que se aplican a los demás Estados candidatos”. Esos criterios generales exigidos para la adhesión incluían unas instituciones democráticas estables, el respeto a las minorías, la existencia de una economía de mercado capaz de hacer frente a la presión de la competencia en el interior de la Unión, y la capacidad de cumplir los objetivos de la unión política, económica y monetaria. La decisión de abrir las negociaciones, sin

8 La adhesión no comprende la parte de la isla bajo hegemonía turco-chipriota. Estaba previsto que la integración, negociada y lograda por la zona greco-chipriota, se extendiera a todo el territorio; pero, al efecto, era preciso que ambas zonas aprobaran el nuevo régimen reunificado de la isla, diseñado bajo los auspicios de la ONU y apoyado por la Unión Europea. Sin embargo, sometido a sendos referenda independientes poco antes de la ampliación, fue rechazado en zona la greco-chipriota, cuya incorporación ya estaba garantizada, y que podía así bloquear la integración plena de la isla en la Unión.


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embargo, no necesariamente había de limitarse a constatar el cumplimiento de tales condiciones, sino que podía tomarse a partir de una prognosis favorable, y considerarse como un estímulo a su cumplimiento. Siguiendo así la recomendación formulada por la Comisión en octubre del año 2004, el Consejo Europeo definió en diciembre de 2004, tras intensos debates, las condiciones para la apertura de negociaciones orientadas a una eventual incorporación; desde Turquía se consideraron tan exigentes que afectaban al principio de igualdad con los otros candidatos previamente establecido. Pero, finalmente, las negociaciones se han abierto en la madrugada del 3 de octubre de 2005, después de que el Consejo adoptara, de nuevo con tensiones que se mantuvieron hasta el último momento, el preceptivo acuerdo sobre los principios que deben regir las negociaciones. En cualquier caso, el proceso de negociación será largo; no se prevé que la adhesión pueda tener lugar antes de 2014. El Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores del día 11 de diciembre de 2006, a propuesta del colegio de comisarios, ha suspendido de forma temporal de las negociaciones de adhesión sobre ocho de un total de treinta y cinco capítulos a causa del incumplimiento por parte de Turquía de las obligaciones establecidas en el Protocolo de Ankara reiteradas a la apertura de sus puertos y aeropuertos a las naves y aeronaves chipriotas.

No es difícil pronosticar, a la vista de estos antecedentes, que la adhesión de Turquía resultará especialmente complicada, y no sólo por las reservas que puedan plantearse desde países, como Alemania o Austria, en los que los inmigrantes turcos son frecuentemente percibidos como una minoría muy significativa y difícil de integrar. Lo cierto es que una población ya hoy muy numerosa con alta tasa de crecimiento convertirá a Turquía, quizá ya en el momento mismo de la adhesión, en el país más poblado de la Unión, dotado de una tradición cultural y política significativamente distinta de la que atesoran el resto de los Estados miembros (por lo demás no poco diversos entre sí). Pero, sobre todo, su situación geoestratégica, especialmente complicada, pondrá en primer plano conflictos y tensiones que la Unión Europea hasta el presente se ha permitido eludir.

La fecha de apertura de negociaciones con Croacia, también un país candidato a la adhesión, estaba fijada para el mes de marzo de 2005, pero fue aplazada hasta que se acreditara que el país prestaba la debida colaboración al Tribunal Penal Internacional que persigue los crímenes de guerra y contra la humanidad que se cometieron en las guerras surgidas del desmembramiento de la antigua Yugoslavia. En octubre de este mismo año, sin embargo, se consideró que las negociaciones podían ya abrirse; el Consejo Europeo decidió, siguiendo las recomendaciones de la Comisión, garantizar su status de Estado candidato. La Antigua República Yugoslava de Macedonia ha presentado igualmente su candidatura a la adhesión en 2004, y la Comisión se ha pronunciado favorablemente en Noviembre de 2005 sobre un eventual inicio de las negociaciones. El menor peso económico y político de ambos Estados permite suponer que una decisión sobre su integración pudiera resultar a la postre menos problemática que la de Turquía.

La Unión Europea está negociando un Acuerdo de estabilización y asociación con Montenegro y con Bosnia Herzegovina. Las negociaciones con Serbia se han interrumpido por negarse a prestar plena colaboración con el Tribunal Penal Internacional para la antigua Yugoslavia. Albania ha firmado el Tratado de estabilización y asociación con la Unión Europea en junio de 2006, y los Estados miembros de la UE deben ratificar este tratado para que entre en vigor.

2.3. El desarrollo político y las reformas de los Tratados

a) Como hemos dicho, el 9 de mayo de 1950 Robert Schuman, ministro francés de Asuntos Exteriores, propone poner en común los recursos de carbón y de acero de Francia y de la República Federal de Alemania en una organización abierta a los demás países de Europa. El 18 de abril de 1951 se firma en París el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), que entró en vigor al año siguiente9. Con el Tratado se

9 Dado que su duración estaba prevista para un periodo de cincuenta años, ya expiró el 23 de julio del año 2002.


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pone en pie una Alta Autoridad, una Asamblea, un Consejo de Ministros y un Tribunal de Justicia, que servirán como modelo institucional a las sucesivas comunidades.

El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de Defensa (CED), firmado también en París el 27 de mayo de 1952, fracasa al ser rechazado en 1954 por la Asamblea Nacional francesa. Ello determina la orientación exclusivamente económica de la integración en esa primera fase.

Así, en junio de 1955, los ministros de Asuntos Exteriores de los seis miembros de la CECA deciden ampliar la integración europea a toda la economía; el 25 de marzo de 1957 se firman en Roma de los Tratados constitutivos de la Comunidad Económica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA o EURATOM), específicamente orientada a la promoción del uso pacífico de la energía nuclear. Dichos Tratados entran en vigor el 1 de enero de 1958.

En 1965 se firma el Tratado de fusión de los ejecutivos de las tres Comunidades, por el que se constituyen un Consejo y una Comisión únicos (entró en vigor el l de julio de 1967). La Asamblea parlamentaria y el Tribunal de Justicia, así como los comités económicos y sociales, estaban unificados ab origine. Con él se puede considerar cerrada, desde el punto de vista de los acuerdos formales, esta primera fase de la integración.

En ella compiten más o menos abiertamente los dos proyectos en presencia, el que aspira a una federación europea y el que desea reducir Europa a un régimen de cooperación intergubernamental. Estos primeros años de las Comunidades pueden ser resumidos, en efecto invocando por un lado el nombre del primer presidente de la Comisión, Walter Halstein, un convencido europeísta, así como las sentencias del Tribunal de Justicia van Gend & Loos (1963) y Costa/ENEL (1964), que afirman el efecto directo y la primacía del Derecho comunitario y, de ese modo, consolidan la posición autónoma de las Comunidades frente a los Estados miembros: porque su Derecho va a ser aplicado directamente a los ciudadanos incluso por encima de las normas contrarias que pudieran existir en un Estado miembro o que sean adoptadas por éste. Pero igualmente deben señalarse las reticencias hacia el desarrollo comunitario; por ejemplo, el bloqueo de Francia en 1965, mediante la política de silla vacía, que impide el paso a una fase definitiva en la que la adopción de decisiones en el Consejo se debería producir por mayoría, y ya no por unanimidad. En enero de 1966, el denominado “compromiso de Luxemburgo” asegura el mantenimiento de la regla de la unanimidad (y por tanto del derecho de veto) cuando estén en juego intereses vitales o muy importantes de los Estados, que éstos definen con libertad.

b) A partir de ese momento (y especialmente desde la Cumbre de La Haya, de 1969), los avances se producirán mediante pequeños pasos aceptables por todos.

Así, el 1 de julio de 1968 se eliminan, con un año y medio de antelación respecto de la fecha inicialmente prevista, los últimos derechos de aduana intracomunitarios para los productos industriales, y se crea el arancel aduanero común. En diciembre del año siguiente los jefes de Estado o de Gobierno deciden pasar de la fase transitoria a la fase definitiva de la Comunidad, adoptando los reglamentos agrícolas definitivos, y estableciendo el principio de que la CEE debe disponer de recursos financieros propios.


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El Tratado firmado en Luxemburgo el 22 de abril de 1970 amplía igualmente los poderes de control del Parlamento Europeo. A finales de 1974, los jefes de Estado o de Gobierno de los (entonces ya) nueve Estados miembros institucionalizan las cumbres celebradas desde finales de los años sesenta, y deciden reunirse regularmente en Consejo Europeo, tres veces por año. También proponen la elección del Parlamento Europeo por sufragio universal (se vota por primera vez en 1979); en 1975 se incrementan los poderes presupuestarios del Parlamento Europeo y se crea un Tribunal de Cuentas europeo (el correspondiente Tratado entra en vigor el 1 de junio de 1977).

c) Tras una década de propuestas fallidas, en 1985 se acuerda revisar el Tratado de Roma y relanzar la integración europea mediante la redacción de un Acta Única Europea. Con ella se abre una nueva etapa, jalonada por sucesivas reformas de los Tratados con objetivos cada vez más ambiciosos, que se traducen en nuevas atribuciones de competencia a las instituciones comunitarias y, en medida significativamente menor, en la adaptación estructural de éstas a los nuevos retos.

El Acta Única, el primero de esta nueva serie de Tratados, es firmada el 28 de Febrero del año 1986 y entra en vigor el 1 de julio de 1987. Tal Tratado articula los fundacionales y sus reformas sucesivas en un único texto, que reconoce formalmente la figura del Consejo Europeo, institucionaliza la cooperación política europea, incrementa los poderes del Parlamento y crea el Tribunal de Primera Instancia. El Acta Única Europea se vincula especialmente, en cualquier caso, con el logro del mercado interior, al que más adelante nos referiremos.

d) La caída del muro de Berlín el 9 de noviembre de 1989 da lugar no sólo a la descomposición definitiva de la hegemonía soviética en el Este de Europa o, afectando ya directamente al ámbito territorial de las Comunidades, a la reunificación alemana que culmina el 3 de octubre del año siguiente. También acelera los procesos políticos de integración europea.

En diciembre del año 1990 se abren las conferencias intergubernamentales sobre la Unión Económica y Monetaria y sobre la Unión Política. El 7 de febrero de 1992 se firma el Tratado de la Unión Europea en Mastrique (tras el Consejo Europeo celebrado allí en Diciembre). Rechazado en el referéndum celebrado en Dinamarca (junio de 1992), los acuerdos del Consejo Europeo de Edimburgo permiten obtener antes de un año una decisión contraria en un nuevo referendum (mayo de 1993). El 1 de noviembre de 1993 entra así en vigor el Tratado de Mastrique.

Este Tratado contiene, aparte de una larga serie de modificaciones de los Tratados CEE y CEEA, el acta fundacional de la Unión Europea. Ésta no sustituye a las Comunidades Europeas, sino que las sitúa bajo un mismo techo (las disposiciones comunes del Tratado) junto con las nuevas “políticas y formas de cooperación” (art. 47 del TUE). Así surgen los tres pilares sobre los que reposa la Unión Europea: las Comunidades Europeas (primer pilar), la colaboración en el ámbito de la política exterior y de seguridad (segundo pilar) y la cooperación en asuntos de justicia e interior (tercer pilar). Estos dos últimos pilares permanecen, sin embargo, en régimen de cooperación intergubernamental.


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El primer pilar está formado por las tres Comunidades Europeas, que subsisten como tales; los actos jurídicos adoptados por cada una de las instituciones lo siguen siendo de la Comunidad correspondiente. La más significativa de las Comunidades pierde con este Tratado el adjetivo de Económica y se convierta simplemente en la Comunidad Europea; algunos órganos cambian también de nombre: el Consejo de las Comunidades Europeas se denomina desde el 8 de noviembre de 1993 Consejo de la Unión Europea; la Comisión de las Comunidades Europeas se ha convertido en Comisión Europea. En el ámbito de la Comunidad Europea, las modificaciones más importantes introducidas por el Tratado de Mastrique son el reconocimiento de la ciudadanía europea, el reforzamiento de los poderes del Parlamento mediante el procedimiento de codecisión, la creación del Comité de las Regiones y, muy especialmente, la unión económica y monetaria. Pero el Tratado de Mastrique queda identificado especialmente con la determinación de una serie de criterios de política económica y monetaria vinculantes para los Estados miembros que desearan acceder a una moneda única. El contenido de tales criterios, fuertemente discutido por razones económicas, sociales y políticas, determinará en adelante, en buena medida, el desarrollo y los conflictos políticos, sociales y económicos en los Estados y en la Unión.

e) La UE dio un nuevo paso con el Tratado de Amsterdam, firmado en esa ciudad el 2 de octubre de 1997, que entró en vigor el 1 de mayo de 1999 tras la conclusión del procedimiento de ratificación en los Estados miembros. A partir de él se prevé un control sobre el respeto de los Estados miembros a los principios fundamentales de la Unión, y se producen avances en materia de derechos sociales y políticas europeas, en términos que parecían compensar el unilateralismo economicista de Mastrique.

El Tratado de Amsterdam también procura una nada banal simplificación formal, mediante la nueva numeración de los Tratados. Pueden destacarse asimismo diversos avances institucionales: por ejemplo, el establecimiento de un alto representante de la política exterior y de seguridad común (Mister PESC), o el reforzamiento del Parlamento Europeo, no sólo insertándolo en el procedimiento de reforma de los Tratados, sino también ampliando sus competencias y el ámbito de los procedimientos de codecisión.

En este mismo ámbito debe destacarse la conexión institucional que el Tratado establece entre los tres pilares, en particular aproximando el funcionamiento del tercero (los asuntos de seguridad, justicia e interior) a los mecanismos comunitarios. Con ello, al lado del espacio fundamentalmente económico de las viejas Comunidades se establece un nuevo espacio de libertad, seguridad y justicia, mientras que el tercer pilar queda reducido a la cooperación policial y judicial.

Igualmente supone una aportación del Tratado de Amsterdam en este terreno la disposición sobre flexibilidad y cooperación reforzada: aquellos Estados miembros que tengan intención de intensificar la cooperación podrán hacerlo dentro del respeto de determinadas condiciones (ciertamente bastante restrictivas), utilizando al efecto los órganos, procedimientos y mecanismos contemplados en los Tratados comunitarios. De esta manera se abre una vía hacia una Europa de varias velocidades, capaz de superar los bloqueos a los que siempre parecen dispuestos algunos Estados.

f) Con todo, el Tratado de Amsterdam no aborda otras cuestiones fundamentales para el eficaz funcionamiento de la Unión: la composición de la Comisión, que, con sus miembros


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propuestos por los diferentes Estados, carece de la flexibilidad necesaria para constituirse en órgano colegiado con autonomía para dirigir la política de la Unión; la ponderación de los votos en el Consejo, que sigue privilegiando la formación de minorías capaces de impedir la adopción de decisiones y, de este modo, dificulta la acción precisamente ante los retos más complicados; finalmente, los riesgos de bloqueo institucional, no sólo por las dificultades para alcanzar acuerdos en el Consejo, sino también porque incluso éstos, en su compleja relación con las facultades concedidas a la Comisión y el Parlamento, corren el riesgo de parálisis. Todo ello se defiere a un nuevo Tratado, llamado de Niza y firmado el 26 de febrero de 2001, pero que no entró en vigor hasta el 1 de febrero de 2003. En este caso el retraso se debió al resultado negativo de un primer referéndum en Irlanda; ciertos cambios políticos internos y determinadas concesiones de la Unión permitieron obtener la ulterior ratificación.

El Tratado de Niza, entre otras reformas, establece una regulación más detallada (simplificando las condiciones de acceso) de la cooperación reforzada para los tres pilares, y también reforma profundamente el sistema judicial. En cualquier caso, resulta sustancialmente fallido: no acierta a dar respuesta a la necesidad objetiva de configurar un sistema institucional operativo para una Unión dotada de un arsenal de competencias de alcance más que considerable y con ya quince Estados miembros, que además tenía en perspectiva una nueva e importante ampliación. Se producen ciertas reformas en la Comisión, se amplían de nuevo los poderes del Parlamento, se sustituye en unos cuantos supuestos la unanimidad en el Consejo por mayorías cualificadas, se modifica la ponderación de los votos entre los Estados representados en el Consejo; pero todo ello en absoluto logra eliminar los riesgos de veto y de bloqueo en un sistema de adopción de decisiones de complejidad casi inextricable. Lo deja en evidencia el hecho de que el propio Tratado de Niza reconozca la necesidad de abordar, en una nueva Conferencia Intergubernamental, nuevas reformas. El Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, al que se dedica el tercer epígrafe de esta lección, es la respuesta a tal reto.

Entretanto, el Consejo Europeo de Colonia había acordado en 1999 un procedimiento novedoso para redactar una Carta de Derechos Fundamentales; ésta fue formalmente proclamada, sin carácter normativo, con ocasión del Consejo Europeo de Niza de Diciembre del año 2000.

2.4. El mercado interior

a) 10 “El art. 2 del Tratado constitutivo de la CEE establece como objetivo ‘promover, mediante el establecimiento de un mercado común y la progresiva aproximación de las políticas económicas de los Estados miembros, un desarrollo armonioso de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, una expansión continua y equilibrada, una estabilidad creciente, una elevación acelerada del nivel de vida y unas relaciones más estrechas entre los Estados que la integran’.

“Los derechos internos de aduana y los contingentes fueron ya suprimidos en julio de 1968, dieciocho meses antes de lo previsto. Pero algunos Estados miembros, especialmente afectados por la crisis económica a que dieron lugar las dos crisis del petróleo de 1973 y de 1980, recurrieron a medidas de protección para preservar su mercado del aumento de la competencia mundial.

10 De nuevo durante algunos párrafos reproducimos a Pascal Fontaine, 10 lecciones sobre Europa, parcialmente extractado y reordenado, con los retoques en el texto imprescindibles al efecto.


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“Al publicar su Libro blanco en 1985, la Comisión, presidida por Jaques Delors, le dio un vuelco a la situación. Con la firma en febrero de 1986 del Acta Única Europea se establecen las etapas y el calendario de unas 270 medidas necesarias para la realización del mercado interior.

“El trabajo realizado afecta principalmente a los siguientes sectores:-- La apertura de los contratos públicos.-- La supresión de las disparidades fiscales.-- La liberalización de los mercados de capitales y de los servicios financieros.-- El mutuo reconocimiento de textos y certificados nacionales y, en general, el reconocimiento del principio de equivalencia de las normas nacionales.-- La supresión de los obstáculos técnicos (libre ejercicio de las actividades profesionales y equivalencia de las formaciones) y físicos (controles en las fronteras) a la libre circulación de las personas.-- La armonización del Derecho de sociedades y la aproximación de las legislaciones en materia de propiedad intelectual e industrial (marcas y patentes).-- La liberalización de los servicios (telecomunicaciones, energía, etc.).

“El mercado único representa una creación continua. Con esta perspectiva la Comisión lanzó su nuevo plan de acción para el mercado único en la cumbre de Amsterdam (junio 1997). El programa cubre el ámbito fiscal, la política de la competencia, etc. También la moneda única surge con el fin de suprimir las barreras no arancelarias a la libre circulación de bienes, capitales, servicios y personas y completar la realización del mercado único”.

b) El mercado único ha conducido especialmente a una activa política de competencia gestionada directamente por la Comisión Europea.

Ésta sanciona la colusión entre empresas destinada a fijar los precios o a repartirse los mercados(aunque puede permitir por ejemplo la cooperación entre empresas pequeñas para favorecer su competitividad), así como los abusos de posición dominante; controla las concentraciones de empresas que tienen alcance supranacional y cierta envergadura; impide la constitución de monopolios (salvo que se trate de servicios públicos que puedan considerarse anejos a un derecho fundamental, como el servicio de correos en zonas rurales) y controla la actividad de los existentes; supervisa toda forma de ayuda de los Estados miembros a las empresas, incluidas por ejemplo, las desgravaciones fiscales, para que no altere la libre competencia (aunque, por ejemplo, puede autorizar una ayuda temporal para que una empresa en dificultades pueda mejorar su competitividad cuando ello concuerda con el interés de la Unión Europea en su conjunto; así pueden permitirse ayudas para investigación y desarrollo, el desarrollo regional o las pequeñas y medianas empresas).

c) El mercado único se asienta sobre las denominadas libertades comunitarias: la libre circulación de bienes, capitales, servicios y personas. Estas libertades, calificadas como fundamentales, se refieren a actividades de alcance económico con al menos algún elemento transnacional, que traspasa las fronteras de los Estados; y las medidas prohibidas son las que afectan directa o indirectamente sea a la transferencia de mercancías, servicios o capitales, sea a la circulación y contratación de trabajadores y al libre establecimiento de profesionales.

Tales libertades, pues, se concretan en la prohibición de adoptar cualesquiera medidas que perjudiquen el tráfico económico en un mercado interior que ha de funcionar en régimen de libre competencia. Están concebidas a partir del principio de igualdad y no discriminación, de modo que se refieren en particular a las medidas establecidas mediante referencias expresas u ocultas a la nacionalidad o al lugar de establecimiento de las empresas, las mercancías o las personas. Igualmente quedan prohibidas las medidas que, sin ser


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discriminatorias, resultan objetivamente contrarias a la libertad del mercado interior a causa de la diversidad de regulaciones existentes en los diversos Estados.

Tales restricciones del mercado interior, establecidas por los Estados, eventualmente por la propia Comunidad o, en su caso, por los particulares, pueden sin embargo resultar justificadas, de acuerdo con los Tratados, en garantía de bienes jurídicos relevantes (desde la seguridad, el orden público o la salud a la garantía de los servicios públicos o, más ampliamente, de los intereses generales). Pero la restricción se somete en tal caso a un control de proporcionalidad formalmente similar al que se utiliza para valorar las limitaciones de los derechos fundamentales: a) el fin perseguido por la medida ha de ser legítimo conforme al Derecho comunitario: b) la medida ha de resultar necesaria para lograr tal fin; y finalmente c) deben ponderarse el alcance de la restricción de la libertad y el objetivo que se logra mediante ella para evitar que logros menores supongan sacrificios desproporcionados de las libertades comunitarias garantizadas.

Por último, debe señalarse que el ámbito de aplicación de estas libertades es general: resulta indiferente que la materia a la que pueda referirse el tráfico económico haya sido transferida a la Comunidad o no. Cualquier ámbito material en el que se pueda hablar de bienes o mercancías, capitales, servicios o trabajadores, aunque sea las políticas cultural o social reservadas a la competencia de los Estados, queda sometido a la fuerza configuradora de las libertades fundamentales.

2.5. La Unión Económica y Monetaria

En el Consejo Europeo de Bremen (1978) se decidió crear un sistema monetario europeo (SME), que entró en vigor en 1979. El ecu, elemento central del mismo, constituía una cesta compuesta por las monedas de los Estados miembros: cada moneda tenía un tipo de cambio central con respecto al ecu, y los tipos de cambio centrales servían para determinar una red de tipos de cambio bilaterales. Sin embargo, el modelo tuvo una eficacia muy limitada: varios Estados miembros no se adhirieron al SME, la falta de convergencia de las políticas presupuestarias creó tensiones, algunas devaluaciones competitivas amenazaron la unidad del mercado interior, los trastornos en los mercados internacionales de divisas obligaron a flexibilizar los márgenes de fluctuación de las monedas dentro del SME.

En junio de 1988, el Consejo Europeo confirmó el objetivo de lograr progresivamente una unión económica y monetaria y constituyó un Comité, presidido por el entonces presidente de la Comisión Europea Jacques Delors, para que elaboraran programa que permitiese avanzar hacia dicha unión. El Informe Delors propuso que la unión económica y monetaria se alcanzase en tres fases.

Primera fase

El Consejo Europeo decidió que la primera fase de la unión económica y monetaria comenzaría el 1 de julio de 1990, fecha en que quedaban suprimidas las restricciones a la circulación de capitales entre los Estados miembros.

Dado que para la realización de las fases segunda y tercera resultaba necesario revisar el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, se convocó una Conferencia Intergubernamental sobre la Unión Económica y Monetaria, que tuvo lugar en 1991, en paralelo a la Conferencia Intergubernamental sobre la unión política. Las negociaciones concluyeron con la adopción, en diciembre de 1991, del Tratado de la Unión Europea, firmado en Mastrique en 1992.


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En el Tratado de Mastrique quedaron fijados los criterios de paso a la tercera etapa (criterios de Mastrique), que por su naturaleza condicionaban el conjunto de las políticas comunitarias y nacionales con trascendencia económica:-- Estabilidad de precios: la tasa de inflación no podrá exceder en más de un 1,5% la media de las tasas de los tres Estados que tuvieran una inflación más baja.-- Tipos de interés: los tipos de interés a largo plazo no podían variar en más de un 2% de la media de los tipos de los tres Estados que los tengan más bajos.-- Déficit: el déficit presupuestario nacional debería ser similar o inferior al 3% del PNB.-- Deuda: la deuda pública sólo podría exceder del 60% del PNB cuando tendiera a bajar a dicho nivel.-- Estabilidad de los tipos de cambio: la moneda nacional no podría haber sido devaluada durante los dos años anteriores y deberá permanecer dentro de un estrecho margen de fluctuación.

La introducción de una moneda única pretende facilitar el intercambio de bienes y servicios, consolidando así el mercado único: disminuye el coste del comercio transfronterizo y aumenta la competencia, lo que teóricamente supondría una disminución de los precios. Los Estados adoptarían la moneda única cuanto sus resultados económicos lo permitieran, o cuando adoptaran la correspondiente decisión política. Porque, en virtud de unos protocolos anejos al Tratado, el Reino Unido y Dinamarca se reservaban el derecho a no pasar a la tercera etapa, incluso si cumplieran con los criterios establecidos (cláusula de opting out).

Segunda fase

La creación del Instituto Monetario Europeo (IME) el 1 de enero de 1994 señaló el comienzo de la segunda fase de la UEM11.

En 1997 el Consejo Europeo adoptó el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, cuya finalidad es garantizar la disciplina presupuestaria mediante una vigilancia multilateral y la prohibición de déficits públicos excesivos.

En mayo de 1998, el Consejo decidió que once Estados miembros (Bélgica, Alemania, España, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Holanda, Austria, Portugal y Finlandia) cumplían las condiciones necesarias para la adopción de la moneda única el 1 de enero de 1999. Dichos países participarían, por tanto, en la tercera fase de la UEM. Al mismo tiempo, se acordaron los tipos de conversión irrevocable del euro con las monedas nacionales existentes.

Los jefes de Estado y de gobierno llegaron asimismo a un acuerdo sobre las personas que habrían de ser miembros del Comité Ejecutivo del Banco Central Europeo. La toma de posesión de estos cargos, el 1 de junio de 1998, señaló la constitución del BCE, con lo que concluyen las funciones del IME.

Tercera fase

El 1 de enero de 1999 daba comienzo la fase tercera y última fase de la UEM con la fijación de los tipos de cambio y el inicio de la ejecución de la política monetaria única bajo la responsabilidad del Banco Central Europeo. El número de Estados miembros participantes aumentó a doce el 1 de enero de 2001, con la incorporación de Grecia a la

11 Las dos funciones principales del IME eran, de un lado, fortalecer la cooperación entre los bancos centrales y la coordinación de las políticas monetarias; de otro, realizar los trabajos preparatorios necesarios para la tercera fase, en la que estaban previstas la constitución del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), una sola política monetaria y una moneda única.


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tercera fase de la UEM. El 1 de enero de 2002 entraba efectivamente en circulación la nueva moneda, el euro12. El 1 de enero de 2007 se incorpora a la zona euro Eslovenia.

El desarrollo ulterior ha estado marcado por las tensiones en torno a la aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Es cierto que su contenido puede resultar discutible, pero entretanto no se modifique (y no han faltado sugerencias al respecto) la Comisión ha procurado exigir su cumplimiento. Los Estados y el propio Consejo, sin embargo, han preferido mantener los criterios contenidos en él para destacar la voluntad política de preservar la estabilidad económica y monetaria, pero transigir con los casos de incumplimiento por parte de los Estados sin poner en marcha los mecanismos sancionadores previstos. No obstante, el Tribunal de Justicia (13 de julio de 2004), a instancias de la Comisión, ha llegado a anular la decisión del Consejo que, sin habilitación específica para ello, suspendía la vía sancionadora por déficit público excesivo abierta por la Comisión contra Francia y Alemania. Tal resolución ha llevado a la Comisión y al Consejo a plantearse la necesidad de precisar el citado Pacto y mejorar sus procedimientos de aplicación.

2.6. Las políticas comunes

a) El Tratado de Roma establecía como objetivos para la Política Agraria Común, que entró en vigor en 1962, garantizar un nivel de vida digno para la población agrícola, estabilizar los mercados, garantizar unos precios razonables para los consumidores y modernizar las estructuras agrícolas. La política agrícola común comenzó subvencionando la producción de productos alimenticios básicos para garantizar la autosuficiencia; también con ello se compensaba a Francia, país con una potente economía agraria, respecto de la ventaja que en principio obtendría la industrializada Alemania gracias a la libertad de circulación de mercancías.

El éxodo rural y la modernización del trabajo en el campo han reducido la población agrícola. Pero el crecimiento de producción supera ampliamente el incremento del consumo, y el mantenimiento de las ayudas a la producción genera así tales costes a cargo del presupuesto comunitario que compromete el desarrollo de las otras políticas comunitarias. El objetivo esencial de las reformas abordadas desde 1992 consiste en separar las ayudas del volumen de producción, a fin de conseguir una mayor correspondencia entre la producción y la demanda; las reformas también están diseñadas para permitir que la UE cumpla las normas de la Organización Mundial del Comercio en materia de comercio mundial justo de productos agrícolas. Por otra parte, el desarrollo rural se ha convertido oficialmente en el segundo pilar de la política agrícola de la UE, junto a la agricultura; se procura el mantenimiento de la vitalidad de las economías rurales, pero también la seguridad y la calidad de los alimentos, la preservación de la biodiversidad y de los paisajes tradicionales. Con todo ello, la PAC, que absorbió el 68% del presupuesto de la UE en 1988, constituye ya poco más del 40%.

b) Con la ampliación hacia el sur, entraron en la Comunidad muchas regiones que estaban situadas claramente por debajo de su nivel medio de desarrollo. Las competencias que permiten atender a la cohesión económica y social permanecen fundamentalmente en manos de los Estados, pero los progresos en la integración de los mercados y la unidad monetaria privaban a los mismos de importantes instrumentos necesarios para desarrollar tal tarea. El objetivo de la cohesión territorial y social sólo se puede mantener mediante el desarrollo de políticas comunitarias.

En 1988 se duplican así los fondos financieros asignados a los gastos estructurales, que se distribuyen a través de los fondos existentes, reformados al efecto. La política de la Unión destinada a reducir las disparidades regionales se basa, en efecto, en cuatro fondos estructurales, que entre 2000 y 2006 supusieron aproximadamente una tercera parte del gasto total de la Unión: el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER, cuya creación fue decidida en 1974), el Fondo Social Europeo (creado ya en 1961 para fomentar el empleo y la movilidad profesional y geográfica de los

12 En diciembre de 1995 el Consejo Europeo había acordado esta denominación para la unidad monetaria europea, y un año después el IME había presentado al Consejo Europeo, y posteriormente al público, los diseños de los billetes en euros.


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trabajadores), el Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP) y el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA). Dos tercios de los fondos se destinan a las regiones cuyo PIB es inferior al 75% de la media de la UE. El resto se reparte entre regiones en situación de declive económico a causa de dificultades estructurales13, iniciativas y programas de formación profesional y creación de empleo en todas las regiones no contempladas en el primer grupo y, finalmente, en otras iniciativas especiales14. En 1993 se creó el Fondo de Cohesión para financiar infraestructuras de transporte y medio ambiente en los Estados miembros que tenían en aquella época un PIB inferior al 90% de la media de la Unión (Grecia, Irlanda, España y Portugal).

Por lo demás, la Unión dispone de programas financieros específicos para ayudar a los nuevos Estados miembros a adaptarse a la adhesión y a reducir las diferencias de renta con el resto, y ha reservado una cantidad de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión para los nuevos Estados miembros.

c) La ayuda financiera no es el único instrumento de política social. El espacio social, dotado de una plataforma de derechos mínimos, está constituido tanto por normas que se contemplan en el Tratado (por ejemplo, la igual remuneración de hombre y mujeres por un trabajo igual) como por las directivas relacionadas con la protección de los trabajadores.

En diciembre de 1991 se adopta en Mastrique un protocolo de aplicación de la Carta Europea de Derechos Sociales Fundamentales adoptado en diciembre de 1991 en Mastrique15. Tras un cambio de posición del nuevo Gobierno laborista británico, se decidió en Amsterdam, en junio de 1997, que este protocolo social se integraría en el cuerpo del Tratado y sería aplicable a los todos los Estadosmiembros. Los negociadores del Tratado de Amsterdam introdujeron también un nuevo capítulo sobre el empleo, que lo convierte en una prioridad de la política económica de la Unión. En el Consejo Europeo de noviembre de 1997, en Luxemburgo, los Quince definieron una estrategia común destinada a reforzar la política social de los Estados miembros.

Las políticas comunitarias complementarias del mercado único, desarrolladas tanto mediante instrumentos coercitivos como con recursos financieros de fomento y estímulo, se ampliaron progresivamente a otros sectores: la protección del medio ambiente, la salud, los derechos del consumidor, la competencia y la seguridad en los transportes, la educación (programa Erasmus, por ejemplo), el acceso a la cultura, etc.

La dimensión de determinados problemas hace que éstos no conozcan fronteras, y exige soluciones concertadas que, en la mayoría de los casos, encuentran en el marco comunitario el nivel de eficacia y los medios financieros adecuados. Sólo como ejemplo, si ya en 1958 el Euratom tenía como objeto la explotación en común de la energía atómica para uso civil, la creciente aceleración de la innovación tecnológica y científica ha estimulado una intervención comunitaria, complementaria de las políticas nacionales, que favorece los proyectos de investigación que agrupan a centros de distintos Estados miembros tanto en la investigación fundamental como en las industrias estratégicas (electrónica o informática, por ejemplo). Y, de acuerdo con las propuestas presentadas por la Comisión en su Libro Blanco “Crecimiento, competitividad, empleo”, el Consejo Europeo elaboró en 1994 una lista de once grandes proyectos en el sector de los transportes, especialmente la construcción de trenes de alta velocidad, que permitiesen enlazar las metrópolis de varios Estados miembros. A estas obras generadoras de empleo se añaden otros proyectos destinados

13 Por ejemplo, en Dinamarca, las islas pequeñas y las comunidades costeras con acceso limitado por tierra y escasez de agua dulce.14 Cooperación transfronteriza e interregional, desarrollo sostenible de ciudades y zonas urbanas en declive, desarrollo rural por medio de iniciativas locales, lucha contra las desigualdades y la discriminación en el acceso al mercado de trabajo.15 Contemplaba para los trabajadores en toda la Comunidad los derechos de libre circulación, igualdad de trato a hombres y mujeres, asociación y negociación colectiva, información, consulta y participación en la empresa, remuneración justa, así como la mejora de las condiciones de trabajo, la protección social, la formación profesional, la protección de la salud y la seguridad en el trabajo, la protección de los niños, de las personas mayores y de los minusválidos, etc.


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simultáneamente a favorecer el relanzamiento del crecimiento económico y la creación de empleo y generar infraestructuras en el ámbito de la información (“autopistas de la información”) y de la energía.

En el ámbito de las relaciones exteriores, la UE financia el desarrollo económico en muchos países del mundo, presta ayuda humanitaria, ... Un presupuesto separado administrado por la Comisión Europea facilita fondos a los países de África, el Caribe y el Pacífico; se trata de fondos adicionales proporcionados por los Estados miembros específicamente con este fin y canalizados a través del Fondo Europeo de Desarrollo (FED).

e) Los recursos propios de la Unión tienen un tope máximo fijado en torno al 1,2% del PNB de la Unión; el importe total del gasto comunitario es inferior, pues, al 2,5% de lo que gastan anualmente los Gobiernos de los Estados miembros. Ello señala los límites efectivos de estas políticas comunitarias. El esfuerzo financiero, por lo demás, se subordina a la estricta disciplina presupuestaria impuesta en la Unión Económica y Monetaria tanto a los Estados como a la propia Unión. La resistencia de los Estados a incrementar su contribución financiera al presupuesto de la Unión Europea es cubierta con la retórica sobre la burocracia de Bruselas, cuando lo cierto es que solamente una pequeña parte del presupuesto se utiliza para cubrir los costes administrativos de la UE (en 2004 aproximadamente un 6% del total).

Los ingresos de la Unión proceden de recursos propios (el 25% de los ingresos en 2003) y de una contribución directa de los Estados miembros. Los recursos propios son ingresos procedentes de aranceles aplicados a las importaciones agrícolas, de derechos de aduana sobre otras importaciones y de una parte del impuesto sobre el valor añadido. Los ingresos adicionales procedentes de los presupuestos de los Estados miembros son conocidos como cuarto recurso, y se introdujeron sólo en 1988, aunque suponen ahora el 75% de los ingresos de la UE; los Estados miembros contribuyen al mismo mediante un porcentaje de su renta bruta.

2.7. El espacio de seguridad interior

El mercado único presupone una genérica libre circulación económica, que se desglosa en las cuatro libertades de circulación fundamentales: de trabajadores, de servicios, de mercancías y de capitales. Se atribuye un cierto contenido político a la primera cuando el Tratado de Mastrique la denomina libre circulación de personas y la considera un derecho básico de la ciudadanía europea. Los gobiernos, en cualquier caso, han limitado tal libertad con medidas que pretenden garantizar la seguridad pública en el espacio comunitario y la protección en las fronteras exteriores.

En junio de 1984 el Consejo Europeo ya había adoptado el principio de la supresión de los trámites de aduana y de policía para las personas que circulen dentro de la Comunidad; un mes después, el acuerdo firmado entre Alemania y Francia inicia dicha vía. En junio de 1985 Bélgica, Alemania, Francia, Luxemburgo y Holanda firman el acuerdo de Schengen, que prevé la supresión progresiva de los controles en las fronteras comunes, estableciendo un régimen de libre circulación para todas las personas, sean ciudadanos de los Estados signatarios, de los demás Estados de la Comunidad o de países terceros. Desde su entrada en vigor, en 1995, ello ha permitido suprimir las fronteras interiores entre los Estados signatarios y crear una única frontera exterior donde se efectúan los controles de entrada en el espacio Schengen con arreglo a procedimientos idénticos.

El alcance territorial de este espacio Schengen también se ha ampliado progresivamente. En noviembre de 1990 Italia se había unido a los cinco Estados antes mencionados, haciendo coincidir así este grupo con el de los fundadores de las Comunidades; un año después se agregan España y Portugal, y a finales de 1992 lo hace Grecia; más tarde se irán


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incorporando Austria, Finlandia y Suecia. Dejando a un lado, pues, a los nuevos miembros de la Unión, aún en período transitorio, sólo Irlanda, el Reino Unido y Dinamarca están sujetos a reglas especiales en la materia, mientras que dos países ajenos a la Unión (Islandia y Noruega) tienen un régimen específico que los asocia al régimen de Schengen.

El Convenio de Schengen prevé también normas comunes en la lucha contra el terrorismo, contra los tráficos ilícitos y contra el crimen organizado, y organiza la cooperación entre los sistemas judiciales, las policías y los servicios administrativos. Entretanto, el Tratado de Mastrique incluye en su Título VI, como tercer pilar de la Unión Europea, la cooperación en los ámbitos de Justicia e Interior, que cubre en su momento inicial -- la armonización en el ámbito del derecho de asilo, -- la instauración en la Unión de normas relativas a la inmigración, -- la cooperación policial destinada a luchar eficazmente contra la criminalidad transfronteriza, por ejemplo el terrorismo, la trata de seres humanos, los delitos contra losniños, el tráfico de drogas, el tráfico de armas, la corrupción y el fraude, -- la elaboración de acuerdos de cooperación en los ámbitos del Derecho Civil y del Derecho Penal. La cooperación judicial en materia penal supone tomar medidas para facilitar la ayuda mutua entre las autoridades nacionales, la extradición entre los Estados miembros, el reconocimiento mutuo de las decisiones y la ejecución de sentencias, así como para reforzar la lucha contra el blanqueo de capitales.

El Tratado de Amsterdam integra los Acuerdos de Schengen en el acervo comunitario, como un supuesto específico de cooperación reforzada. Con este Tratado, el control de las fronteras exteriores e interiores, los visados, el asilo, la inmigración y las demás políticas vinculadas a la libre circulación de personas, tras un periodo transitorio, deberían transferirse al régimen comunitario. Pero el propio Consejo Europeo de Laeken reconoció que, por lo que se refiere a los temas de asilo e inmigración, “los avances se han alcanzado menos rápidamente y han resultado menos sustanciales de lo previsto”.

Tras el Tratado de Ámsterdam quedan en el tercer pilar, pues, la cooperación policial y judicial, que se desarrolla, en principio, a través de la cooperación interestatal, al margen del procedimiento comunitario de toma de decisiones. Ello explica el diferente ritmo de los avances: se van añadiendo medidas sin disponer de un esquema global. En cualquier caso, los atentados del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York y Washington han acelerado la adopción de medidas como, por ejemplo, la orden de detención europea y la decisión marco relativa a la lucha contra el terrorismo; los atentados del 11 de marzo de 2004 en Madrid han acelerado y ampliado las medidas antiterroristas a escala europea.

2.8. La política exterior y de defensa

Tras el fallido intento (1952-1954) de crear una Comunidad Europea de Defensa de estructura institucional en cierto modo similar a la de la CECA, Alemania Federal e Italia se unieron a la Unión Europea Occidental (UEO), creada en 1948 por Bélgica, Francia, Luxemburgo, Holanda y el Reino Unido sobre la base de un tratado militar de asistencia mutua y de consulta política. Pero la alianza militar más importante estaba constituía por la OTAN, que unía a países de Europa occidental con los Estados Unidos y Canadá.


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La Cooperación Política Europea en materia de política exterior fue puesta en pie por los Estados miembros de las Comunidades en 1970 de manera pragmática. Esencialmente orientada a la consulta mutua y a la coordinación intergubernamental en cuestiones importantes de política exterior (las cuestiones de seguridad se limitaban a sus aspectos políticos y económicos), fue obra del Consejo Europeo y de los Ministros de Asuntos Exteriores, que adoptan decisiones sólo por unanimidad; las instituciones comunitarias, tales como el Parlamento o la Comisión, son asociadas a ellas sólo de un modo secundario y, de hecho, hasta el Acta Única (1986) esta Cooperación ni siquiera se toma en consideración en los Tratados.

Después de 1989, la disolución del Pacto de Varsovia, la reunificación alemana y la dislocación de la Unión Soviética, unidas al resurgir de tensiones nacionalistas que han llegado hasta la guerra civil y la desmembración de Yugoslavia, hacen que los conflictos de política exterior, que se han aproximado a las fronteras de la Unión y se han complicado sobremanera, se consideren un tema de primera importancia para la propia construcción europea. Los Estados miembros procuran entonces dar un salto cualitativo en la cooperación política.

El Tratado de la Unión Europea instaura una unión política que tiene como segundo pilar una política exterior y de seguridad común (PESC). Sus objetivos son la defensa de los valores comunes, de los intereses fundamentales y de la independencia de la Unión; el fortalecimiento de la seguridad de la Unión y de sus Estados miembros en todas sus formas; el mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la seguridad internacional; el fomento de la cooperación internacional; el desarrollo y la coordinación de la democracia y del Estado de Derecho, así como el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales.

La PESC engloba así todos los ámbitos de la política exterior, incluida la seguridad. Pero en estas materias los Estados miembros velan particularmente por conservar su soberanía, y resulta difícil definir intereses comunes16. Por ello, las disposiciones que regulan la PESC no afectan en ninguna medida al “carácter específico de la política de seguridad y de defensa de algunos Estados miembros”, y las decisiones en materia de PESC siguen adoptándose en el marco de la cooperación interestatal. No obstante, se ha ido desarrollando nuevos instrumentos, institucionales y operativos, que ha encontrado su reflejo en el Tratado de Amsterdam.

En lo sucesivo, la función de impulso y de orientación corresponde al Consejo Europeo. El Secretario General del Consejo ejerce la nueva función de Alto Representante de la PESC y asiste al Consejo participando en la formulación, la elaboración y la aplicación de las decisiones políticas. El Consejo podrá además, si lo considera necesario, nombrar a un representante especial, a quien se confiere un mandato en relación con cuestiones políticas específicas.

También se crea una “Unidad de planificación de políticas y de alerta rápida” en el Consejo, con la misión de observar y analizar la evolución de la PESC, realizar evaluaciones y dar rápidamente la alerta en cuanto a hechos que pudieran tener repercusiones importantes en la PESC. Para aportar control político y directrices estratégicas en momentos de crisis, el Consejo Europeo (Niza, diciembre del 2000) decidió crear nuevas estructuras políticas y militares permanentes en el Consejo: el Comité Político y de Seguridad, el Comité Militar de la Unión Europea, y el Personal militar de la

16 Por ejemplo, Francia y el Reino Unido son miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y disponen de armas nucleares; y no todos los Estados miembros de la UE forman parte de las alianzas defensivas (OTAN y UEO).


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Unión Europea, integrado por expertos militares destinados en la Secretaría del Consejo por los Estados miembros.

La política exterior y de seguridad podrá desembocar, a largo plazo, en una defensa común. El Tratado de Amsterdam, al pedir a la Unión Europea Occidental “que elabore y ponga en práctica las decisiones y acciones de la Unión que tengan repercusiones en el ámbito de la defensa”, establece un puente que vincula a la Unión con la única organización europea competente en materia de defensa.

El Consejo Europeo de Helsinki (diciembre de 1999) decidió que la UE crearía una “fuerza de reacción rápida” de hasta 60.000 hombres, que podría ser desplegada en el plazo de 60 días y permanecer desplegada por lo menos un año; en cualquier caso, no se trata de un “ejército europeo”, ya que los militares seguirán siendo miembros de sus fuerzas armadas nacionales, bajo mandato nacional, y su papel se limitará a realizar las denominadas “misiones de Petersberg”, definidas por la UEO en junio de 1992: misiones humanitarias y de rescate, misiones de mantenimiento de la paz y misiones en las que intervengan fuerzas de combate para la gestión de crisis, incluidas las misiones de pacificación.

Todo ello, sin embargo, no altera el equilibrio entre los Estados que consideran necesaria la afirmación de una identidad europea en materia de defensa y aquellos otros que no quieren diluir los vínculos de solidaridad establecidos en el marco de la alianza atlántica. De hecho, la decisión del Consejo del Atlántico Norte reunido en Berlín el 3 de junio de 1996 de poner a disposición de los europeos determinados instrumentos de la OTAN para acciones militares que sólo impliquen a los europeos abre otra vía a la afirmación de una identidad europea de defensa: la construcción progresiva del “pilar europeo” de la Alianza Atlántica.

3. El Proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para Europa

La integración europea es un proceso sin precedentes, que, como se ve cada vez con mayor claridad, bien puede dar lugar a una nueva forma política en el viejo continente. A fin de racionalizarlo jurídicamente, la Unión Europea convoca en el Consejo Europeo de Laeken un proceso de reforma de los Tratados; el documento resultante adopta la denominación de “Proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para Europa”.

3.1. La Convención sobre el Futuro de Europa

Los sucesivos Tratados que han implicado avances en el proceso de integración europea se han elaborado en las denominadas Conferencias Intergubernamentales, caracterizadas por el trabajo secreto y las negociaciones diplomáticas. Cuando el Consejo Europeo de Laeken abre un nuevo proceso de reforma de los Tratados no es el objetivo fundamental, básicamente aclarar la regulación existente, lo más novedoso, sino el procedimiento para llevarla a cabo: siguiendo el modelo de la Convención que elaboró la Carta de Derechos Fundamentales, a la que nos referiremos en la lección correspondiente, se institucionaliza de nuevo un foro público europeo caracterizado por la participación democrática y la publicidad en sus actuaciones. Y esta nueva Convención asume, desde sus primeros trabajos, una cierta autonomía respecto del Consejo Europeo de Laeken.


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Lo prueba la elaboración de un cuestionario y de unas líneas de reflexión propias17. Su “Proyecto de Tratado” incluye por ejemplo aspectos no previstos inicialmente como objeto de la reforma; por ejemplo, una ponderación de votos en el Consejo que se aparta de la decidida en el Consejo Europeo de Niza.

La Convención sobre el Futuro de Europa queda compuesta por ciento cinco miembros: dos representantes de la Comisión, quince en nombre de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, treinta en representación de los parlamentos nacionales, dieciséis por el Parlamento Europeo y, como significativa novedad, treinta y nueve representantes (un representante de cada Gobierno y dos del correspondiente Parlamento) de los Estados entonces candidatos a la adhesión18,19.

El desequilibrio numérico entre representantes de los intereses nacionales (de jefes de Estado y de Gobierno y de los parlamentos nacionales) y del “interés europeo” (del Parlamento Europeo y de la Comisión) ya se podía percibir en la Convención anterior. Por lo demás, que sólo haya dos representantes por cada parlamento nacional hace que coincidan, por lo común, con los representantes de los dos partidos mayoritarios; bien puede obedecer a razones funcionales, pero no por ello deja de afectar a la pluralidad ideológica.

Los trabajos de la Convención los dirige una Mesa (denominada Praesidium) formada por 12 miembros; el Presidente, Valery Giscard d´Estaign, fue designado por el Consejo Europeo, no por la propia Convención. Las deliberaciones de la Convención20 son públicas, y a través de internet no sólo se accede gratuitamente a todas las actas y contribuciones escritas, sino que se puede participar activamente en los debates.

En las Conclusiones del Consejo Europeo de Laeken se prevé que la Convención adopte sus decisiones por consenso. Pero consenso no es unanimidad: exige que todos los asuntos cuenten con el apoyo más amplio posible de los participantes en el proceso, sin fijar un porcentaje mínimo. Como a la hora de elaborar la Constitución española, se trataba de evitar unos acuerdos de marcada orientación ideológica o de partido. Este consenso se forma en torno a textos articulados que presenta la Mesa de la Convención, que igualmente determina cuándo se ha alcanzado el necesario nivel de acuerdo y elabora las propuestas resultantes.

17 Si bien las cuestiones formuladas están inspiradas, en buena lógica, en las propuestas por el Consejo Europeo, al formular la Mesa de la Convención su propio cuestionario, que ha de responder el Pleno, se atribuye a sí misma la orientación de las tareas de la Convención18 Éstos, presentes en las mismas condiciones que los Estados miembros a la hora de participar en las deliberaciones, no pueden impedir sin embargo el consenso que pudiera alcanzarse entre ellos.19 También es nuevo que se incluyan, en calidad de observadores, el Comité de las Regiones, representado por seis miembros, tres representantes del Comité Económico y Social, y tres representantes de los interlocutores sociales europeos; también el Defensor del Pueblo europeo. No está representado el Tribunal de Justicia, aunque tanto su Presidente como el del Tribunal de Cuentas podían tomar la palabra ante la Convención por invitación de la Mesa de la Convención.20 El Pleno de la Convención se reúne una vez al mes, la Mesa de la Convención al menos el doble. Las reuniones de la Convención, presididas por el Presidente o, en su caso, por uno de los Vicepresidentes, se celebran en la sede del Parlamento Europeo, y se desarrollan en las once lenguas de la Unión Europea.


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La Convención, abierta el 28 de febrero de 2002, desarrolla su trabajo en tres fases. La primera viene determinada por debates generales celebrados en una serie de sesiones plenarias21; con ellas se pretende tomar conciencia de la situación actual y de las tareas a realizar. En esa fase resulta muy importante la confección por la Mesa de la Convención de una serie de documentos de reflexión para preparar las diferentes sesiones.

Ya en esta primera etapa (mayo de 2002) el Pleno acuerda la formación de grupos de trabajo que traten cuestiones específicas. El desarrollo de sus actividades y la exposición de sus conclusiones ocupa la segunda fase del proceso. Los grupos están presididos por algún miembro del Mesa de la Convención, y los debates desarrollados suelen venir también habitualmente precedidos de audiencias a expertos (juristas, políticos o economistas). Entre septiembre de 2002 y en febrero de 2003 se exponen en el pleno de la Convención las conclusiones de estos grupos.

Simultáneamente, Valery Giscard d´Estaing elabora un Anteproyecto de Tratado Constitucional, más bien el esbozo de un guión. Tomándolo como base, junto con las conclusiones de los diferentes grupos de trabajo, la Mesa de la Convención va elaborando proyectos de artículos que presenta a la Convención para su debate. El desarrollo de estos debates, precedidos de las correspondientes enmiendas presentadas por los miembros de la Convención, constituye la tercera fase del proceso. Se extiende desde la sesión celebrada en febrero de 2003 hasta la que tiene lugar el 10 de julio de 2003, día en que cierra sus puertas la Convención. En esta última fase sería ingenuo minusvalorar el peso que correspondió a los representantes de los Jefes de Estado o de gobierno de los Estados miembros, que pretendieron convertir la Convención en mera reunión preparatoria para una singular Conferencia Intergubernamental.

3.2. Las Conferencias Intergubernamentales

a) La Conferencia Intergubernamental bajo presidencia italiana

La segunda fase del proceso abierto en Laeken consiste en una nueva Conferencia Intergubernamental, sometida a una lógica propia que ya resulta conocida de antemano; su simple existencia pone de manifiesto los límites de la fórmula innovadora que suponía la Convención.

La Conferencia Intergubernamental se desarrolla, como es habitual, bajo la dirección de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, asistidos por los Ministros de Asuntos Exteriores.

Ciertamente no fue una Conferencia al uso. Sus trabajos han venido determinados por el Proyecto de Constitución presentado por la Convención. Los dictámenes que emiten la Comisión y el Parlamento Europeo coinciden en que el texto adoptado por ésta, pese a resultar mejorable, es fruto de un delicado consenso, y como tal debe ser tenido en cuenta por la Conferencia Intergubernamental. Así se reconoce también inicialmente en el Consejo Europeo de Roma: el Proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para Europa es un excelente punto de partida para iniciar los debates. En tales términos es adoptado por consenso, y sólo en puntos muy concretos, si bien muy significativos, se exteriorizan discrepancias.

21 Se dedican a analizar la distribución de competencias (abril de 2002), los instrumentos jurídicos (mayo de 2002), la posición de los parlamentos nacionales (junio de 2002) y la simplificación de los instrumentos y los procedimientos (septiembre de 2002).


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Las discusiones de la Conferencia Intergubernamental se articulan en torno a tres cuestiones: la distribución de votos en el Consejo, la composición de la Comisión (que la propia Comisión considera complicada, confusa e inoperativa) y la inserción en el Preámbulo de la Constitución de una referencia a la herencia cultural de raíz cristiana, que crearía particulares problemas a la tradición laica francesa. El primero de estos problemas resulta, en realidad, decisivo. Cuestionada la legitimidad de la Convención para proponer un nuevo régimen al respecto, porque ciertamente no recibió mandato alguno para tratar la cuestión, tal argumento sirve como refugio formalmente inexpugnable para quienes, especialmente los representantes de España y Polonia, se muestran insatisfechos por la concreta solución adoptada en el Tratado: para tales Estados implica una pérdida de poder en relación con el acuerdo adoptado en Niza.

A estas discrepancias se añade, por lo demás, la fractura producida en la Unión Europea con motivo de la intervención militar en Irak. Resulta significativo a este respecto que, junto con la escueta nota que da cuenta del fracaso de la Conferencia Intergubernamental a la hora de adoptar el texto aprobado por la Convención, el único documento que se aprueba en la Conferencia sea la Estrategia Europea de Seguridad. En sus primeras líneas se subraya el papel desempeñado por los Estados Unidos en la integración y seguridad europeas, en particular por medio de la OTAN, en términos que contrastan con las formulaciones iniciales vertidas en la Convención, orientadas hacia una mayor autonomía de la Unión Europea en esta materia; cuando la Estrategia Europea de Seguridad plantea la responsabilidad que corresponde a Europa en el mantenimiento de la seguridad mundial, insiste en su actuación conjunta con Estados Unidos.

Esta situación impidió que el proyecto fuera adoptado22; porque en la Conferencia Intergubernamental, al contrario de lo que ocurre en la Convención, ya no se aplica el principio del consenso, que siempre tiene como válvula de escape la regla de las mayorías. Las decisiones ahora sólo se pueden adoptar por unanimidad, y cualquiera de sus miembros dispone de derecho de veto.

b) La Conferencia Intergubernamental bajo presidencia irlandesa

No obstante, el resultado electoral del 14 de marzo en España23 y la estrategia de la nueva presidencia irlandesa permitieron abrir una nueva etapa. En la cumbre de Bruselas de marzo de 2004, la presidencia irlandesa, que ya había logrado algún avance en las semanas anteriores, considera que existe una sólida sensación compartida de la conveniencia de celebrar las negociaciones lo antes posible.

Las cuestiones más difíciles de resolver, en su opinión, seguían siendo el tamaño y la composición de la Comisión y, en particular, la definición y el ámbito de votación por mayoría cualificada; también señala que debe resolverse el umbral mínimo de escaños al Parlamento Europeo. A estas cuestiones se añadían la reapertura del procedimiento de adopción de decisiones en ciertos ámbitos exigida por Gran Bretaña, así como la inserción de una referencia en el Preámbulo de la Constitución a la tradición cristiana.

El proceso en adelante se caracteriza por el secreto propio de las negociaciones entre Gobiernos. Esto contrasta con las sesiones abiertas que durante año y medio mantuvo la

22 Lo expresa un escueto comunicado fechado el 12 de diciembre de 2003, que requiere a la presidencia irlandesa para que realice las consultas pertinentes a los Estados miembros a fin de informar al Consejo Europeo en marzo de 2004.23 La decisión del nuevo gobierno español de negociar el reparto de poder a partir del configurado por la Convención sobre el Futuro de Europa, y no del establecido en Niza, deja aislada la posición de Polonia y allana definitivamente el camino para reabrir el debate constitucional.


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Convención e incluso con las sesiones de la anterior Conferencia Intergubernamental, en la que, al menos, se hacía pública la postura de los Estados miembros en ciertas materias.

El Proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para Europa es finalmente adoptado el 18 de junio de 2004.

Una síntesis de las principales innovaciones que aporta, en el marco de las propuestas de la Convención y respecto del Derecho europeo preexistente, sería aquí impertinente: en cada lección se harán las oportunas referencias, con un detalle que ahora, a falta de un conocimiento más preciso de la situación de partida en cada materia, no sería posible. Baste subrayar que, aunque se pone fin a la estructura en “pilares”, el objetivo inicial de simplificación se logra sólo parcialmente. La solución finalmente adoptada en los aspectos institucionales pretende contentar a todas las partes, aunque el confuso resultado queda en evidencia simplemente considerando las dificultades que existen para comprender el contenido de los acuerdos. Que la católica Irlanda renunciara a la mención de la tradición cristiana fue, en fin, decisivo para que las reservas francesas al respecto consiguieran imponerse sin mayores dificultades.

3.3. El proceso de ratificación

a) El texto debería ser ratificado por todos los Estados miembros conforme a sus respectivas reglas constitucionales, tal y como dispone el vigente art. 48 TCE; sólo entrará en vigor un año después de la última ratificación nacional.

El procedimiento de ratificación provocó en la Convención y fuera de ella una viva polémica. De un lado, y a la vista de la experiencia de la propia Unión, se propuso sustituir la exigencia de aprobación de todos los Estados por una mayoría cualificada de los mismos; la propuesta, discutida en el seno de la Convención, no fue finalmente adoptada.

En cualquier caso, como medida de presión para los reticentes, la Declaración al Acta Final de firma del Tratado dispone que “si, transcurrido un plazo de dos años desde la firma del Tratado por el que se establece la Constitución, las cuatro quintas partes de los Estados miembros lo hubieran ratificado y uno o varios Estados miembros hubieran experimentado dificultades para proceder a dicha ratificación, el Consejo tomará conocimiento de la cuestión”.

Hasta este momento, la ratificación ha sido culminada en dieciocho de los veintisiete Estados Miembros. Sin embargo, en Francia (29 de mayo de 2005) y en Holanda (1 de junio del mismo año) los ciudadanos han rechazado en referéndum tal ratificación. Ambos son países fundadores de las Comunidades; el peso económico y político de Francia en la Unión descarta la posibilidad de recurrir a cualquier estrategia que pretenda aislarla, y la tradición democrática francesa también hace inimaginable una estratagema que pretenda subvertir los resultados de la consulta popular. Por ello, el Consejo Europeo de junio de 2005 consideró que la fecha inicialmente prevista para examinar el estado de las ratificaciones ya no es realista, y que se hacía precisa la apertura de un período de reflexión. El proceso de ratificación ciertamente no se ha abandonado, pero se consideran en suspenso las previsiones temporales. La Presidencia alemana del Consejo, correspondiente al primer semestre de 2007, asume como uno de sus objetivos revitalizar tal proceso de reflexión, en la esperanza de encontrar algún acuerdo que permita al menos poner en marcha las reformas institucionales más importantes.


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b) Diversos países en los que está prevista una ratificación mediante referendum (Reino Unido, Irlanda, Dinamarca, Portugal, Polonia, Chequia, Estonia) han suspendido o aplazado a la luz de estos acontecimientos los procedimentos previstos para tal ratificación, esperando al menos un cambio en la situación política francesa; no tendría mucho sentido que los respectivos Gobiernos presentaran ante sus votantes un Tratado que, en las circunstancias actuales, no puede entrar en vigor. El Tratado ha sido ratificado fundamentalmente por los Estados que han decidido realizar el trámite por vía exclusivamente parlamentaria, sin acudir a un referéndum. España es así el único Estado, junto con Luxemburgo (10 de julio de 2005), en el que ha prosperado un referendum sobre la ratificación del Tratado.

Esta situación resulta también ilustrativa sobre las limitaciones con las que se encuentra la proyección del principio democrático sobre el Tratado Constitucional. Algunas propuestas habían planteado la necesidad de que los ciudadanos participaran de forma directa en tal proceso de ratificación, sea mediante la celebración de un referéndum europeo, sea obligando a celebrar referenda en cada uno de los Estados miembros. Dado que ello podría comportar dificultades –en realidad más políticas que jurídicas-- para ciertos Estados, se renunció a la regulación de cualquier aspecto que pudiera evocar un acto constituyente de alcance europeo y se acordó dejar a cada Estado miembro libertad para escoger el procedimiento que, dentro del respeto a sus reglas constitucionales, estimara más conveniente.

c) En España, como destacan el dictamen del Consejo de Estado de 21 de octubre de 2004 y la Declaración del Tribunal Constitucional 1/2004, de 13 de Diciembre24, la vía adecuada al efecto es la ley orgánica prevista en el artículo 93 de la Constitución. La ratificación, pues, fue autorizada por la Ley Orgánica 1/2005, de 20 de mayo.

Es cierto que el Gobierno había decidido celebrar un referendum acerca de tal ratificación; pero la Constitución española no prevé referendum alguno para la ratificación de tratados internacionales. El Gobierno, por tanto, convocó para el 20 de febrero de 2005 no un referendum para la ratificación del Tratado, sino un referendum consultivo conforme a lo previsto en el art. 92 de la Constitución, que permite someter a consulta popular cuestiones políticas de especial transcendencia. La decisión última sobre tales asuntos sigue correspondiendo a los órganos constitucionales legitimados al efecto; de manera que a este referendum le corresponde un valor político indudable, pero carece de efectos jurídicos directos. Dicho en otros términos: el referendum sobre el Tratado constitucional puede haber mostrado el acuerdo de los ciudadanos, pero el proceso de ratificación fue llevado a cabo a continuación por los procedimientos ordinarios, sin que dicho referendum se deba considerar inserto en el mismo.

El referendum celebrado, en definitiva, no sustituye la decisión del Gobierno y de las Cortes Generales, ni siquiera la complementa en términos que tengan un relieve efectivo. Tampoco dota al Tratado ratificado de un valor jurídico adicional, por ejemplo de un valor cuasi-constitucional en España: el Tratado seguirá siendo en España un simple tratado, aunque contenga la denominada Constitución para Europa y su ratificación haya sido precedida de un referendum. El referendum español, por último, no supone un acto de ratificación de la Constitución para Europa en cuanto tal Constitución europea. Una Constitución europea sólo podría ratificarla en referendum el pueblo europeo, nunca el pueblo de uno u otro Estado. Los referenda que se celebren en algunos de esos Estados en ningún caso avalan el texto como norma constitucional de origen popular, y menos aún

24 Los tres votos particulares que acompañan a la Declaración estiman que, por ser el Tratado contrario a la Constitución, es precisa la reforma previa de ésta; pero tampoco en esta interpretación sería tal reforma constitucional la que ejecutaría por sí la ratificación del Tratato, sino que abriría la posibilidad de que el Tratado se ratificara por la vía que resultara oportuna; en su caso, la de un reformado art. 93.


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cuando, como en el caso de España, tales referenda son puramente consultivos, y ni siquiera se insertan formalmente en el proceso de ratificación del Tratado.

Las reformas de la Constitución española, sin embargo, sí llevan aparejado un referendum (facultativo o preceptivo, según se realicen por la vía del artículo 167 o del artículo 168 de la Constitución) orientado a la ratificación del nuevo texto de la Constitución. Estos referenda de reforma constitucional sí tienen efectos jurídicos directos: ratifican o rechazan, con efecto vinculante, la reforma adoptada por las Cortes Generales, determinando, mediante el respaldo del pueblo español, en el que reside la soberanía nacional, la cualidad constitucional de la norma resultante de tal procedimiento.

Dado que el Gobierno se propone realizar una reforma constitucional que tendría, entre otros objetivos, adaptar la Constitución a la nueva realidad política de Europa, nos encontraríamos, pues, ante dos referenda sucesivos: uno ya celebrado, de naturaleza consultiva, sobre la ratificación del Tratado; y otro más adelante, preceptivo o sólo facultativo, pero en todo caso vinculante, acerca de las reformas constitucionales que se adoptaran. Pero este segundo referendum no versaría sobre el Tratado, que ya estaría aprobado, sino única y exclusivamente sobre la Constitución española.

Parece difícil que en las actuales circunstancias políticas puedan prosperar las reformas planteadas. El dictamen del Consejo de Estado de febrero de 2006 entiende que la reforma referida a Europa sólo debería plantear la inserción de un nuevo Título VII o VII bis; la modificación sólo implicaría una reforma parcial de la Constitución (artículo 167 CE), y únicamente exigiría referéndum si así lo solicitaran una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras. El consejero Díez de Velasco entiende preferible hacer una referencia al proceso de construcción europea en el propio Título Preliminar, con lo que el referéndum sería obligatorio (artículo 168 CE).

3.4. Sobre la naturaleza constitucional del Tratado

a) La Unión Europea, que no es --ni pretende ser-- un Estado, pretende dotarse, mediante este Tratado, de una Constitución. El nuevo proyecto postula así una teoría de la Constitución que, frente a las reflexiones clásicas que la ligan indisolublemente al Estado nacional, convierta tal conexión en problema. Dicho en otras palabras, para que la Unión Europea tenga una verdadera Constitución hace falta que el concepto de Constitución se dote de un contenido que permita su aplicación a organizaciones políticas que no tengan naturaleza estatal.

En efecto, parte de la doctrina elabora el concepto de Constitución preguntándose en primer lugar por los presupuestos sociales y culturales de la formación de poder público (en último extremo, por la nación) o por las fuentes externas de legitimidad del mismo (en cuyo caso los conceptos claves son la soberanía y la estatalidad). Sin tales requisitos no cabría hablar de Constitución.

Ello nos remite, sin embargo, a una concepción de la teoría constitucional quizá desfasada, estrictamente dependiente de la teoría del Estado. Pero con ello no se tiene suficientemente en cuenta la peculiar autonomía lograda entretanto por el Derecho constitucional en los Estados de Europa, que despliega una fuerza normativa propia que no siempre está ligada a las nociones tradicionales de lealtad a la nación y coacción del poder soberano. Tampoco se presta con ello suficiente atención a las transformaciones de la forma política estatal, que quizá esté dejando de constituir el paradigma dominante de organización política. En tercer lugar, la teoría clásica del Estado apenas toma en consideración la peculiar dinámica del principio democrático, sobre el que debe basarse sin embargo el concepto de Constitución.

Los dos primeros desarrollos mencionados podrían avalar la extensión de la noción de constitución más allá de sus límites tradicionales; aquí nos ceñiremos, sin embargo a unas observaciones referidas a la relación entre Constitución y democracia.


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b) Una parte significativa de la doctrina arguye contra la idea de Constitución europea la inexistencia de un pueblo europeo sustancialmente homogénea al que se pueda imputar el acto creador de la Constitución: sin pueblo (demos) no hay constitución democrática.

Sin embargo, lo cierto es que para que el proceso constituyente sea democrático nunca se ha requerido de verdad la participación de un pueblo; la mitificadora apelación directa al pueblo no puede desconocer el carácter eminentemente representativo de los procesos constituyentes; cuando no, como en el caso de España, su carácter anárquico, retórico y laberíntico. De modo que las Constituciones las hacen, mejor o peor, los representantes elegidos al efecto en unos comicios democráticos; el poder constituyente no descansa necesariamente en una identidad nacional, sino más bien en la voluntad expresada por los ciudadanos en el marco de procesos democráticos institucionalizados (Habermas). La comunidad política se constituye en buena medida convencionalmente a través del contrato social, que es un acto de voluntad, no de (auto)reconocimiento como pueblo; el pueblo abstracto, que no existe, debe ser sustituido en la teoría constitucional por los acuerdos fundamentales en el marco de una sociedad plural, diversa, heterogénea, que racionaliza su desenvolvimiento histórico mediante la Constitución. La nación no debe suplantar en adelante a la ciudadanía democrática.

Para que el texto resultante pueda recibir el nombre de Constitución ni siquiera es verdaderamente preciso que la elaboración constituya un modelo de funcionamiento de la democracia representativa; importa más que el poder público quede ordenado por la Constitución en términos que hagan posible la autodeterminación colectiva de los ciudadanos. No debe olvidarse que, a la postre, la legitimidad de una Constitución depende más del poder que la sostiene y la desarrolla día a día, desde su entrada en vigor, que de aquél que en su día la elaboró25.

c) Para valorar la cualidad constitucional del nuevo Tratado constitucional es preciso partir de su eventual acierto en la institucionalización de los procesos democráticos. Y la reserva fundamental al respecto procede de la extensión y detalle del propio Tratado constitucional.

Las Constituciones estatales, en principio, se limitan a regular los principios fundamentales, los derechos de los ciudadanos y las instituciones de autogobierno colectivo, dejando el contenido de las políticas públicas a la libre determinación de los ciudadanos que periódicamente eligen a sus gobernantes: en esa apertura del proceso político se despliega el principio democrático.

El Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, encabezado por un Preámbulo, está dividido en cuatro partes26; la tercera de ellas, muy detallada y extensa (arts. III-115 a III-436), trata de las políticas y el funcionamiento de la Unión, sistematizando al efecto el minucioso contenido de los antiguos tratados y, con ello,

25 Por ejemplo, la Ley Fundamental de Bonn, elaborada en Alemania bajo las condiciones extremas de la segunda postguerra mundial y renunciando incluso al término Constitución, pudo desplegar tal eficacia que la convirtió en modelo para otros Estados constitucionales.26 Al citar sus artículos, numerados correlativamente, se antepone el número romano correspondiente a cada una de ellas. La primera, sin rúbrica expresa, divide sus sesenta artículos en nueve títulos que se ocupan de la definición y los objetivos de la Unión, de los derechos fundamentales y de la ciudadanía de la Unión, de las competencias de la Unión, de las instituciones y órganos de la Unión, del ejercicio de las competencias de la Unión, de la vida democrática de la Unión, de las finanzas de la Unión, de la Unión y su entorno próximo y de la pertenencia a la Unión. La segunda contiene la Carta de los derechos fundamentales de la Unión (a su vez dotada de su propio Preámbulo). La cuarta contiene las disposiciones generales y finales (arts. IV-437 a IV-448). De la tercera hablamos de inmediato en el texto.


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coartando desproporcionadamente el desenvolvimiento de la Unión conforme a la libre voluntad democráticamente formada en sus instituciones27. Por si esto fuera poco, al Tratado se añaden, conforme a la tradición del Derecho internacional, varios protocolos (de rango constitucional) y declaraciones. Con todo ello, es difícil entender que tal Tratado da lugar a un cuerpo político dominado por la voluntad democrática de sus ciudadanos.

d) Por lo demás, no resulta inusual oír que la Unión no podrá realizar el postulado democrático mientras no se apoye sobre un pueblo que, en virtud de una relativa homogeneidad, sea capaz de expresar una voluntad colectiva unitaria. Y, dado que tal finalidad está incluso en contradicción con los propios objetivos de la Unión, que incluyen la preservación de la diversidad cultural de los pueblos de Europa, se concluye que Europa no es una democracia y tampoco puede llegar a serlo. No es sólo, pues, que sin pueblo no pueda existir una decisión constituyente; tampoco podría desarrollarse sin él una democracia constituida.

Ahora bien, la democracia se refiere no a un pueblo, que en el sentido indicado tampoco existe en realidad en los Estados, sino a las posibilidades a disposición de los ciudadanos para configurar efectivamente el orden político y participar en él. Por ello, el juicio sobre la democracia en Europa deja de admitir una respuesta tan poco matizada.

La debilidad de la democracia en Europa no descansa, en realidad, en la supuesta inexistencia de un pueblo europeo, tampoco sobre las dificultades para formar en diversas lenguas una opinión pública (naturalmente plural) sobre los temas de interés colectivo. Es más bien la inadecuación institucional de la Unión para traducir esa opinión la queconvierte en ociosa la tarea de formarla. Dicho en otros términos, es la falta de institucionalización democrática de la Unión la que bloquea los procesos sociales que debieran ser su fundamento, al privarles de sentido. Entre tales déficits institucionales pueden mencionarse a día de hoy la inexistencia de un régimen electoral uniforme que garantice la igualdad de todos los ciudadanos de la Unión en el ejercicio del derecho de sufragio, la limitación de la competencia legislativa del Parlamento tanto en las materias que cubre como en el alcance de su participación, la falta de publicidad en las reuniones en las que el Consejo adopta decisiones legislativas, ...

e) Por todo ello es fácil concluir que la Unión no satisface los requisitos mínimos de un régimen democrático. Sin embargo, es usual que se diga que la democracia no necesita proyectarse sobre la Unión misma, o al menos no de manera directa. Tal principio debe ser realizado fundamentalmente, se dice, en los Estados miembros; entonces, de manera indirecta, los representantes de los Estados aportan a las instituciones comunitarias legitimidad democrática. El Parlamento europeo tendría, al efecto, un papel solamente complementario.

Tal interpretación, sin embargo, resulta igualmente discutible. De un lado, la legitimación de los representantes de los Estados en el Consejo es, al menos en el caso de regímenes parlamentarios (como Alemania, Inglaterra, Italia, España y la mayoría de los demás Estados miembros), ya indirecta, dado que proceden de Gobiernos sustentados a su vez no por el voto directo de los ciudadanos, sino por un Parlamento electo. En segundo término, y sobre todo, entre la adopción comunitaria de decisiones y su legitimación y control estatales

27 Ello no resulta afectado por el procedimiento simplificado de revisión que el art. IV-445 TCpE prevé para las políticas internas, que deja las mismas en manos del Consejo Europeo y de los Estados miembros, pero no de los ciudadanos de la Unión y de sus instituciones.


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se produce una asimetría que desmiente la necesaria inmediatez democrática: no cabe legitimar y controlar eficazmente en el Estado medidas adoptadas en un marco diferente, sometidas a un régimen de discusión y decisión que carece de la necesaria transparencia y que se escapa a la acción de los Estados individuales. Así, el resultado de una reunión de veintisiete Ministros sólo puede ser imputado, a efectos de legitimación y control, a todos ellos, no a cada uno en particular en el marco de procesos desarrollados de forma independiente en cada uno de los Estados. El óptimo control democrático en los Estados de las decisiones de la Unión postularía su adopción siempre por unanimidad; pero ello, a su vez, haría imposible el control sobre las razones de una falta de decisión.

f) Los progresos del nuevo Tratado en la materia apenas son relevantes, por lo que su cualidad constitucional merece seguir en entredicho. Una valoración positiva sólo puede proceder de quien hubiera puesto en él unas expectativas de extraordinaria modestia.

Así se pone de manifiesto, por ejemplo, en el resumen de la Constitución elaborado por la delegación del Parlamento Europeo en la Convención. Al comienzo destaca el significado del Tratado con unas referencias que poco dicen sobre su verdadero carácter democrático:“Dan prueba de su alcance constitucional su inicio, con el enunciado de los valores en que se fundamenta la Unión (art. 2); la inclusión de la Carta de los Derechos Fundamentales en su integridad (parte II); la definición de las condiciones de pertenencia a la Unión (incluidas las de la retirada voluntaria de la misma), y los símbolos de la Unión (bandera, himno, etc.; art. I-8)”.

Y, pese a pretender mantenerse al margen de cualquier “evaluación política del texto aprobado”, el documento concluye del siguiente modo: “Con relación a los Tratados actuales, la Constitución practica, en un cuádruple nivel, una consolidación del carácter democrático de la Unión:- se concede al ciudadano, mediante el establecimiento de una iniciativa popular, la facultad de iniciar la elaboración de un acto legislativo europeo;- se reconoce explícitamente la contribución particular de los parlamentos nacionales a la vida democrática de la Unión, en particular, mediante el establecimiento de un “mecanismo de alerta precoz” en materia de control del respeto del principio de subsidiariedad;- se consolidan firmemente las competencias legislativas y presupuestarias del Parlamento Europeo y sus poderes de control político (elección del Presidente de la Comisión);- se institucionaliza el recurso al método de la Convención para las futuras revisiones constitucionales”.


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Lección 2. La Unión Europea

Las dificultades se multiplican cuando se pretende reducir un proceso, como el de integración europea, a las categorías estáticas usuales en el pensamiento jurídico. Aún más cuando se tiene en cuenta la compleja estructura organizativa que ha ido acumulando la Unión Europea; porque la integración de las instituciones contempladas por las tres Comunidades iniciales no supuso la fusión de tales Comunidades, y a ellas se añadió con el Tratado de Mastrique una Unión organizada en tres pilares, uno de los cuales está formado por las antiguas Comunidades (ocasionalmente denominadas en singular), y que queda abierta a las asimetrías derivadas de las diversas cooperaciones reforzadas (con realizaciones tan significativas como el espacio Schengen o la eurozona).

Así, quienes subrayan los elementos federales de la Unión Europea no pueden ignorar el carácter atípico de tal federalismo. Tampoco cuantos insisten en considerar a los Estados miembros como “señores de los Tratados” y a la Unión Europea como mera organización internacional pueden prescindir de las peculiaridades de la misma, especialmente expresadas mediante la eficacia de sus normas. Por ello la Unión Europea se ha calificado como “Comunidad de Derecho” (W. Hallstein); pero quizá haya transcendido ya ese genérico nivel para convertirse en una verdadera Unión o Liga constitucional (Verfassungsverbund --I. Pernice). Justamente por ello, la Unión define su identidad no sólo a través de sus propios principios y objetivos, sino especialmente mediante el recurso a las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros y a la garantía europea de la pluralidad.

1. La naturaleza de la Unión y su personalidad jurídica

Naturaleza jurídica

1.1. El sentido de la pregunta acerca de la naturaleza jurídica

Las clásicas consideraciones sobre naturaleza jurídica pretenden someter un fenómeno histórico específico a categorías típicas más o menos consolidadas en la tradición del pensamiento jurídico. Con ello se procura hacer justicia a la tendencia sistematizadora que se atribuye a la ciencia, también a la jurídica, reduciendo las dificultades de comprensión que presenta lo particular. Así, la categorización prescinde siempre de ciertos elementos singularizadores de los fenómenos, en un proceder selectivo que, en parte, resulta orientado por la propia tradición dogmática que ha elaborado las categorías clásicas; de este modo se guarda el nuevo vino histórico en los viejos odres dogmáticos, conforme a la tendencia a la continuidad del pensamiento jurídico. El recurso a las categorías generales, bien perfiladas por la dogmática, permite igualmente consolidar, conforme a la lógica propia del tipo al que pertenecen, el régimen jurídico de instituciones y fenómenos cuya regulación expresa siempre resulta fragmentaria.

En cualquier caso, hay que reconocer que, ante un fenómeno realmente novedoso, la pregunta convencional por su naturaleza jurídica puede resultar tan ardua de responder como improductiva. Son, más bien, las propias categorías tradicionales las que son puestas en cuestión y quedan necesitadas de una nueva formulación, en el marco de un sistema teórico también renovado en sus


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principios teóricos y dogmáticos. Es preciso cobrar conciencia ello al abordar la naturaleza jurídica de la Unión Europea, como forma provisional de un proceso de integración política dotado de perfiles inéditos.

Las categorías que se utilizan en nuestro caso tienen igualmente una proyección política más o menos precisa, y como tales operan en el debate público sobre el proceso de configuración de Europa. La preferencia por una u otra supone atribuir un sentido (más o menos federalizante) a tal proceso, algo que cobra relevancia creciente a medida que, especialmente a partir del Tratado de Mastrique, la construcción pragmática de eficaces solidaridades de hecho ha terminado desembocando en la necesidad de proyectos más generales y comprensivos. Tanto la propuesta de una Federación Europea formulada por el anterior Ministro alemán de Asuntos Exteriores Joschka Fischer (13 de mayo del 2000) como la determinación de elaborar una Constitución para Europa se oponen, en tal sentido, a los proyectos que pretenden conservar el peso preponderante de los acuerdos intergubernamentales y que mantienen el fundamento de la Unión en el marco de Tratados internacionales suscritos por los Estados miembros.

1.2. Las peculiaridades de la Comunidad y de la Unión

Resulta necesario comenzar destacando las peculiaridades de la Comunidad Europea y de la Unión Europea, para sólo luego plantearse su eventual entronque en las categorías tradicionales. En tal sentido pueden resultar fructíferos los breves análisis que, en extracto, se reproducen a continuación, tomados de K.D. Borchardt, El ABC del Derecho comunitario, y que complementamos por lo que se refiere a la Unión Europea:

“a) La naturaleza jurídica de la Comunidad Europea

“La naturaleza jurídica de la CE se desprende de dos sentencias fundamentales del Tribunal de Justicia de la CE de los años 1963 y 1964.

En su sentencia en el asunto Van Gend & Loos28 expone: El objetivo TCEE, que es el de establecer un mercado común cuyo funcionamiento afecta directamente a los justiciables de la Comunidad, implica que dicho Tratado constituye algo más que un Acuerdo, que sólo crea obligaciones recíprocas entre los Estados contratantes [...] esta concepción está confirmada en el Preámbulo del Tratado, que, además de a los Gobiernos, se refiere a los pueblos, y lo hace, de forma más concreta, mediante la creación de órganos en los que se institucionalizan poderes soberanos cuyo ejercicio afecta tanto a los Estados miembros como a sus ciudadanos [...] por esas razones, ha de llegarse a la conclusión de que la Comunidad constituye un nuevo ordenamiento jurídico de Derecho internacional, a favor del cual los Estados miembros han limitado su soberanía, si bien en un ámbito restringido, y cuyos sujetos son, no sólo los Estados miembros, sino también sus nacionales [...].

“Un año más tarde, el asunto Costa/ENEL29 dio ocasión al TJCE para profundizar su análisis: A diferencia de los Tratados internacionales ordinarios, el Tratado de la CEE creó un ordenamiento

28 “En este litigio, la empresa de transportes Van Gend & Loos interpuso recurso ante un tribunal de Holanda contra la administración de aduanas del país, que había cobrado un arancel superior que en otras ocasiones por la importación de un producto químico procedente de Alemania. Esta empresa consideraba que dicha práctica constituía una infracción del art. 12 TCEE (actualmente art. 25 TCE), que prohíbe a los Estados miembros la introducción de nuevos derechos de aduana y el aumento de los ya existentes en el mercado común. El tribunal holandés suspendió la tramitación del juicio y solicitó al TJCE que dilucidara el alcance jurídico de dicha disposición del Tratado constitutivo de la CE. El TJCE aprovechó este litigio para sentar algunas consideraciones fundamentales en cuanto a la naturaleza jurídica de la CE”.29 “En 1962, Italia nacionalizó la producción y el suministro de electricidad y transfirió las instalaciones de las compañías eléctricas a la empresa eléctrica ENEL. En su calidad de accionista de la sociedad anónima Edison


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jurídico propio integrado en el sistema jurídico de los Estados miembros [...] y que vincula a sus órganos jurisdiccionales. Al instituir una comunidad de duración indefinida, dotada de instituciones propias, de personalidad, de capacidad jurídica, de capacidad de representación internacional, y más en particular, de poderes reales derivados de una limitación de competencia o de una transferencia de atribuciones de los Estados a la Comunidad, éstos han limitado su soberanía y han creado así un cuerpo normativo aplicable a sus nacionales y a sí mismos. De todo ello se desprende que al Derecho creado por el Tratado, nacido de una fuente autónoma, no se puede oponer, en razón de su específica naturaleza original una norma interna, cualquiera que sea ésta, ante los órganos jurisdiccionales, sin que al mismo tiempo aquél pierda su carácter comunitario y se ponga en tela de juicio la base jurídica misma de la Comunidad [...] la transferencia realizada por los Estados, de su ordenamiento jurídico interno en favor del comunitario, de los derechos y obligaciones correspondientes a las disposiciones del Tratado, entraña por tanto una limitación definitiva de su soberanía, contra la que no puede prevalecer un acto unilateral ulterior incompatible con el concepto de Comunidad.

“En vista de estas dos sentencias fundamentales del TJCE, adoptadas en los primeros años de funcionamiento de las Comunidades, cabe destacar los siguientes elementos que constituyen en conjunto los rasgos característicos de la naturaleza jurídica de la CE:-- la estructura institucional que garantiza que la formación de la voluntad en la UE también recibe la influencia del interés general europeo, es decir, de los intereses comunitarios que se recogen en los objetivos europeos;-- la transferencia de competencias a las instituciones comunitarias va más allá que en elcaso de las demás organizaciones internacionales y se extiende a ámbitos normalmente reservados a los Estados;-- el establecimiento de un ordenamiento jurídico propio, independiente de los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros;-- la aplicabilidad directa del Derecho comunitario, según la cual las disposiciones del Derecho comunitario surten pleno efecto de modo uniforme en todos los Estados miembros y concede derechos e impone obligaciones tanto a los Estados miembros como a sus ciudadanos;-- la primacía del Derecho comunitario, mediante la cual se garantiza que el Derecho comunitario no pueda ser ni derogado ni modificado por la legislación nacional y que, en caso de litigio, el primero prevalezca sobre la segunda.

“De esta forma, la CE resulta ser una entidad autónoma de poder con derechos de soberanía propios y un ordenamiento jurídico independiente de los Estados miembros, al que están sometidos tanto los Estados miembros como sus ciudadanos en los ámbitos de competencia transferidos a la CE.

“b) La naturaleza jurídica de la Unión Europea

“La UE ya no es tan sólo un objetivo programático del proceso de integración, sino una organización internacional sui generis, creada mediante el Tratado de Mastrique. Su peculiaridad reside en su estructura como techo jurídico común de las tres Comunidades

Volta, afectada por la nacionalización, el señor Costa consideró que había sido privado de sus dividendos y se negó a pagar un recibo de luz. Ante el juez de paz de Milán, el señor Costa justificó su actitud, entre otras cosas, alegando que la Ley de nacionalización violaba una serie de disposiciones TCE. Para enjuiciar las alegaciones del señor Costa, el juzgado de paz presento ante el TJCE diversas cuestiones prejudiciales de interpretación TCE”.


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Europeas y de las políticas complementarias (pilares segundo y tercero) que se desarrollan mediante la cooperación entre los Estados miembros. Los principios irrenunciables de autonomía, de aplicación directa y de primacía del Derecho comunitario que rigen el ordenamiento jurídico de la CE no son aplicables a los otros dos pilares de la UE. Estos contienen más bien programas y declaraciones de intenciones que se ponen en práctica a través de la cooperación intergubernamental y que sólo representan una fase previa de una Unión institucionalizada posterior”.

Ahora bien, al subrayar que la estructura de la Unión Europea está apoyada sobre sus tres pilares, así como la autonomía de éstos, se corre el riesgo de olvidar que, más allá de la singularidad de cada uno de ellos, la propia Unión tiene una entidad propia. Ello no sólo se corresponde con el relevante contenido de las disposiciones comunes y finales del TUE. Ocurre incluso que la imprecisa referencia a la Unión Europea en ciertos contextos llega a absorber no sólo a las Comunidades, sino también a los Estados miembros: comprende el conjunto de poderes públicos que se ejercen en su ámbito territorial en relación con una determinada materia, y que no siempre son fáciles de asignar a uno u otro pilar o incluso a los propios Estados30. En ese sentido, la Unión opera como referencia institucional unitaria de la unión constitucional a la que más arriba se ha hecho referencia, y cuyo sentido se desarrollará más adelante.

Con ello se comprende que, aunque las Comunidades tengan características definidas, la Unión Europea, que ciertamente designa una realidad histórica concreta, carezca por sí de un perfil jurídico propio: la expresión resulta demasiado abierta. Por eso precisamente pudo ser ya utilizada por primera vez en 1969, en la Cumbre de La Haya, e integrada en el Derecho originario en 1986 (Acta Única Europea, Preámbulo) sin que el proceso quedara con ello jurídicamente determinado.

1.3. Las categorías tradicionales

Siendo ésta la realidad de la Unión Europea, las categorías utilizadas como referencia para su comprensión proceden de sectores diferentes de la ciencia jurídica y tienen objetivos también distintos, que sólo en parte responden a las exigencias objetivas a las que responde la integración europea.

En primer lugar, los profesores de Derecho internacional público, dedicados al estudio de las relaciones entre Estados y de las instituciones en las que tales relaciones se consolidan, constatan que la Unión Europea no es una simple organización internacional que articula la toma de decisiones por parte de Estados soberanos.

El intento de reducir la Unión Europea a organización internacional puede ciertamente ampararse en la flexibilidad de este concepto, que da cabida a una múltiple variedad de sujetos de las relaciones internacionales. En efecto, la Unión, constituida mediante Tratado internacional, dispone de una estructura institucional propia capaz de expresar una voluntad

30 Por ejemplo, la separación entre la actividad económica exterior y la actividad diplomática de la Unión resulta artificial cuando se trata de aplicarla a casos concretos; las decisiones de orden político adoptadas por un procedimiento de carácter intergubernamental exigen a veces instrumentos de aplicación comunitarios.


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autónoma en relación con intereses comunes a los Estados miembros. Pero con ello no se hace justicia a las peculiaridades de una Unión, en la que no es difícil identificar elementos federales: la acumulación de las competencias transferidas no opera como simple suma, sino que multiplica el poder de las Comunidades; por la naturaleza de tales competencias, capaces de determinar la existencia de los Estados, se percibe que éstos han renunciado parcialmente a su soberanía. La Unión Europea no es una simple organización internacional, sin que el nuevo término organización supranacional aporte suficiente claridad adicional.

Sin embargo, la Unión tampoco tiene las características propias de un Estado. En este ámbito, las categorías fronterizas que se utilizan son las de federación y confederación.

A muy grandes rasgos, la Confederación supone que ciertos Estados soberanos acuerdan mediante Tratado internacional cooperar en materias determinadas, especialmente referidas a la seguridad común y a la política exterior; por ello, la organización de la Confederación se reduce fundamentalmente a una dieta confederal, de naturaleza intergubernamental, que decide por unanimidad. El Estado federal reposa sobre una Constitución política referida a un poder unitario, que puede ser reformada por procedimientos mayoritarios y que no prevé la posibilidad de secesión de las entidades territoriales integrantes de la federación; la estructura institucional de los poderes centrales comprende los clásicos órganos legislativo, ejecutivo y judicial; sus competencias se extienden a ámbitos mucho más amplios, lo cual se refleja directamente en el volumen presupuestario. La diferencia fundamental radica en la localización de la soberanía: mientras que en la Confederación ésta corresponde a los Estados miembros, que son quienes ejercen el poder directamente sobre sus ciudadanos y conservan el derecho de veto sobre las decisiones confederales, en la Federación la soberanía se transfiere a la nueva estructura federal, que la ejerce de modo directo conforme a las reglas constitucionales que le dan vida.

Es fácil comprender que también estos dos tipos ideales utilizados por el Derecho político clásico resultan insatisfactorios para aprehender las peculiaridades de la Unión Europea31. Las instituciones de la Unión, en efecto, sólo poseen las competencias establecidas en los tratados y no pueden escoger sus objetivos libremente, como hacen los Estados; carecen de la facultad para dotarse de nuevas competencias (la denominada competencia sobre las competencias). Pero los Estados miembros también han perdido con el desarrollo de la integración su capacidad de autodeterminarse en esferas decisivas de su actividad, mientras que la generalidad con la que están definidos los objetivos de la Unión Europea y la posibilidad que le reconocen los Tratados de asumir las competencias necesarias para

31 Para el Tribunal Constitucional alemán, por ejemplo, “la Unión Europea no se puede concebir sino (...) como una liga de Estados democráticos”. Pero la Mesa de la Convención sobre el Futuro de Europa propone un texto conforme al cual “la presente Constitución, que nace de la voluntad de los pueblos y de los Estados de Europa de construir un futuro común, crea una Unión (…), en cuyo seno se coordinarán las políticas de los Estados miembros y que gestionarán, según el modelo federal, algunas competencias comunes”. Admitida una enmienda destinada a suprimir la imprecisa referencia a los pueblos (que el Ministro alemán de Asuntos Exteriores, Joschka Fischer, propone sustituir por ciudadanos), y ante los recelos que suscita la palabra federal, se adopta finalmente una fórmula transaccional: La presente Constitución, que nace de la voluntad de los ciudadanos y de los Estados de Europa de construir un futuro común, crea la Unión Europea, a la que los Estados miembros confieren competencias para alcanzar sus objetivos comunes. La Unión coordinará las políticas de los Estados miembros encaminadas a lograr dichos objetivos y ejercerá, de modo comunitario, las competencias que éstos le transfieran (art. I-1.1 TCpE).


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lograrlos dota a su poder de una notable expansividad. El ámbito competencial que se reconoce como propio de la Unión se extiende expresamente, en el primer pilar de la Unión, tanto como pudiera ocurrir en favor de las instituciones centrales de cualquier Estado federal; mientras que precisamente la política exterior y de defensa se mantiene en régimen de cooperación intergubernamental. Aunque las instituciones comunitarias prefiguran un marco federal, el peso decisivo y el funcionamiento del Consejo (y más aún del Consejo Europeo) evocan los mecanismos intergubernamentales típicamente confederales. El efecto directo y la primacía del Derecho comunitario postulan una soberanía federal que lo legitime, pero contrasta con la debilidad de la ciudadanía europea (vinculada a la nacionalidad de los Estados miembros) y de la posición institucional del Parlamento, que debieran ser el trasunto de ese poder soberano.

Siempre será, pues, insatisfactoria la catalogación de la Unión Europea mediante al recurso al arsenal conceptual típico de las clásicas teorías (más políticas que jurídicas) del Estado y de las relaciones internacionales.

1.4. La Unión como “Comunidad de Derecho”

La peculiaridad fundamental de la integración europea es seguramente su determinación jurídica, de conformidad con un marco histórico, el de la Europa de la segunda postguerra mundial, en el que los procesos políticos se consideran determinados por el Derecho en una medida desconocida hasta ese momento. Las Comunidades actúan, desde un principio, como “comunidad de Derecho” (Walter Hallstein).

La idea puede referirse no sólo a la transcendencia del Derecho para la propia Unión, sino también a la específica forma en que los Estados quedan vinculados con ella a través del Derecho. De este modo, da razón de ser no sólo de la Unión Europea como organización separada de los Estados, sino también de su peculiar interrelación; lo mismo, en definitiva, que procuran las aproximaciones conceptuales recién esbozadas.

El significado de la Unión como comunidad de Derecho se puede obtener reordenando y extractando algunas partes de la misma obra (El ABC del Derecho comunitario, K.D. Borchardt) que hemos citado más arriba:

“La UE no es tan sólo una creación del Derecho, sino que también persigue sus objetivos utilizando exclusivamente el Derecho. No es la fuerza del poder la que rige la convivencia económica y social de los pueblos de los Estados miembros, sino el Derecho de la Comunidad.

“El Derecho comunitario es la base del sistema institucional. Establece los procedimientos para la adopción de decisiones de las instituciones comunitarias y regula las relaciones entre ellas. Pone en sus manos una serie de instrumentos jurídicos que permiten adoptar actos jurídicos con efectos vinculantes para los Estados miembros y sus ciudadanos. De esta forma, también el individuo se convierte en soporte de la Comunidad. El ordenamiento jurídico de ésta le concede derechos y le impone obligaciones, de forma que el individuo, ciudadano de su país y de la Comunidad, está sometido a ordenamientos jurídicos de diferentes niveles, como los que observamos en las constituciones de los Estados federales.


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Al igual que cualquier ordenamiento jurídico, el comunitario dispone de un sistema completo de protección jurídica para resolver los litigios en torno al Derecho comunitario y para velar por su cumplimiento.

“El Derecho comunitario determina igualmente la relación entre la Comunidad y los Estados miembros; estos últimos deben adoptar todas las medidas apropiadas para cumplir las obligaciones derivadas de los Tratados o de los actos de las instituciones comunitarias. Les corresponde ayudar a la Comunidad a llevar a la práctica su misión y abstenerse de todo lo que pueda poner en peligro la realización de los objetivos de los Tratados. Los Estados miembros son responsables ante los ciudadanos de la Unión de todos los perjuicios provocados por las infracciones del Derecho comunitario.

“Ahora bien, aun cuando el Derecho comunitario representa un ordenamiento jurídico autónomo con respecto a los ordenamientos de los Estados miembros, dos argumentos desmienten una demarcación tan rígida de estos ordenamientos jurídicos: por una parte, el hecho de que afectan a las mismas personas, que se convierten así en ciudadanos del Estado y de la Unión en una sola persona; por otra, dicho punto de vista no tendría en cuenta que el Derecho comunitario sólo puede tener vida si se integra en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros. En realidad, el ordenamiento comunitario y los ordenamientos nacionales se encuentran engranados entre sí y dependen uno del otro.

“La cooperación entre el Derecho comunitario y el Derecho nacional comprende aquellos vínculos en los que ambos se complementan mutuamente. El art. 10 TCE describe gráficamente esta relación con las siguientes palabras: Los Estados miembros adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del presente Tratado o resultantes de los actos de las instituciones de la Comunidad. Facilitarán a esta última el cumplimiento de su misión. Los Estados miembros se abstendrán de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de los fines del presente Tratado. Este principio general se formuló a sabiendas de que el ordenamiento jurídico comunitario por sí solo no está en condiciones de realizar los objetivos perseguidos con la creación de la CE. A diferencia de los ordenamientos nacionales, el ordenamiento jurídico comunitario no constituye un sistema cerrado, sino que requiere para su ejecución la infraestructura de los ordenamientos jurídicos nacionales. Por ello, todos los órganos estatales —el poder legislativo, ejecutivo (incluida la administración) y judicial— deben comprender que el ordenamiento jurídico comunitario no es algo exterior o ajeno, sino que los Estados miembros y las instituciones comunitarias constituyen un todo inseparable para la realización de los objetivos comunes.

“El sistema de directivas es expresión de la estrecha relación y de la complementariedad entre el ordenamiento jurídico comunitario y el nacional. Mientras que la propia directiva únicamente establece el objetivo perseguido de una forma vinculante para los Estados miembros, compete a la instancias nacionales, es decir, al Derecho nacional, decidir de qué forma y con qué medios debe realizarse dicho objetivo. En el ámbito jurisdiccional se establece una estrecha relación a través del procedimiento prejudicial contemplado en el art. 234 TCE. En dicho procedimiento, los tribunales nacionales pueden (deben) plantear al TJCE cuestiones relativas a la interpretación y validez del Derecho comunitario con carácter prejudicial, que pueden ser relevantes en los procesos que están tramitando. Las cuestiones prejudiciales ponen de manifiesto, por una parte, que también los tribunales de los Estados miembros deben respetar y aplicar el Derecho comunitario y, por otra, que la interpretación y evaluación de la validez de éste forma parte de las competencias exclusivas del TJCE. La interdependencia entre el ordenamiento jurídico comunitario y los ordenamientos


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nacionales también se manifiesta, por último, cuando se trata de colmar las lagunas del ordenamiento jurídico comunitario. Las autoridades nacionales proceden a la ejecución de las normativas comunitarias con arreglo a las disposiciones del Derecho nacional. No obstante, este principio se aplica únicamente en la medida en que para ello no se cuestione la eficacia de la normativa comunitaria y se tengan en cuenta las necesidades de la aplicación uniforme del Derecho comunitario”.

La Unión Europea se distancia así de la clásica caracterización del Estado a través del monopolio del uso legítimo de la coacción física, pues no la ejerce ni sobre los particulares, ni sobre los Estados miembros. En realidad, apenas existen órganos comunitarios de aplicación del Derecho, administrativos o judiciales; la Unión Europea, al margen de una improbable operatividad de la policía europea o de tropas europeas en el marco de la PESC, se concibe como una entidad de regulación, no como una entidad de ejecución. Pero, como señala Díez-Picazo, “que la Unión Europea carezca de instrumentos propios de coacción con respecto a sus Estados miembros no significa (...) que el mantenimiento y la exigibilidad del vínculo fundacional dependan de una pretendidamente incondicionada voluntad de aquéllos. Depende, más bien, de un sistema jurídico supranacional basado en la interdependencia”.

En definitiva, el Derecho europeo determina en medida creciente el Derecho nacional, y constituye por sí ya una parte importante del que aplican los tribunales de los Estados; parece irreversible la progresiva unificación de los Derechos nacionales en la dirección señalada por las instituciones de Bruselas y el Tribunal de Luxemburgo. Por su parte, el Tribunal de Justicia ha tenido en cuenta los criterios y principios vigentes en los diversos Estados para interpretar y desarrollar el Derecho europeo; de este modo han desempeñado un papel muy relevante las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros. De la cotidiana cooperación entre Derecho nacional y comunitario surge la necesidad objetiva de que ambos sean, al menos, considerados desde las exigencias de una interpretación recíprocamente conforme (Hesse).

1.5. De la “Comunidad de Derecho” a la “Unión constitucional”

En este contexto, debe destacarse que el sentido de las Constituciones y su fuerza normativa son especialmente alterados por el Derecho comunitario. Las funciones que en la teoría clásica identificaban materialmente a la Constitución sólo se cumplen ahora a través de un nuevo entramado jurídico, en el cual el Derecho comunitario ocupa un lugar por demás relevante.

En efecto, mientras que la Constitución aspira a regular los procedimientos y límites en la producción ordinaria del Derecho, el Derecho comunitario, un sector cuantitativa y cualitativamente fundamental del ordenamiento, le queda extramuros; dado que es producido por modos no regulados por la Constitución, y no sólo se impone a la libertad de configuración del legislador constituido, sino que tampoco queda sujeto a las reglas constitucionales, al menos del mismo modo en que lo está el resto del ordenamiento jurídico. Las tareas de los poderes públicos y el Derecho que rige las conductas de los ciudadanos no derivan ya simplemente de mandatos constitucionales o de procesos regulados por la Constitución; normas y procesos comunitarios se cruzan con ellos en relaciones diversas, desplazando con frecuencia al Derecho propio de los Estados. A partir


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de la integración, pues, la realidad constitucional se complica desde el Derecho comunitario: cada Constitución estatal se integra con el Derecho comunitario en términos de recíproca complementariedad.

Ahora bien, a la hora de configurar una cooperación entre ordenamientos, no puede ignorarse la asimetría entre la sólida tradición que aportan los principios legitimadores del Derecho constitucional y el talante experimental de su concreción en el Derecho europeo. Por más que la Unión Europea ejerza un poder público que, sin embargo, no está sujeto a las Constituciones de los Estados, la identidad constitucional de la Unión Europea debería partir sustancialmente de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros. En especial, mientras la Unión no se dote de una Constitución en el sentido propio del término; la que ya posee, en una muy genérica acepción (regla de creación y organización del poder público comunitario), no se ajusta a los cánones fijados por la teoría constitucional, y, como se ha visto en la lección primera, resulta discutido que el nuevo Tratado constitucional satisfaga tales requerimientos.

Personalidad jurídica

La pregunta por la personalidad jurídica de la Unión Europea tiene igualmente muy diversos planos de análisis. Conviene no olvidar, por ejemplo, que, en el ámbito del Derecho público interno, se ha discutido si el propio Estado está dotado de personalidad jurídica32, mientras que esta personalidad jurídica del Estado está fuera de duda desde la perspectiva del Derecho internacional, pues es la que le convierte en sujeto de las relaciones internacionales. No es tal polémica de gran calado teórico, en cualquier caso, la que se usualmente se proyecta sobre la Unión Europea.

Los tratados atribuyen expresamente personalidad jurídica a cada una de las Comunidades Europeas (por ejemplo, art. 281 TCE), pero no a la Unión.

La actuación de la Unión Europea como centro de imputación de derechos y de obligaciones se manifiesta claramente, al menos en el plano internacional, en la capacidad para asumir compromisos contractuales. En efecto, no sólo las Comunidades, sino también la Unión como tal, actúan en las relaciones internacionales; la Unión Europea, como prevé el art. 24 TUE, puede celebrar Tratados, sin que su intervención quede absorbida por la que pueda corresponder a los Estados. En el ámbito del Derecho interno, el problema puede eludirse teniendo en cuenta que la Unión utiliza el soporte institucional de la Comunidad Europea, y que el TUE (arts. 28 y 41), como regla general, defiere a los presupuestos de ésta las obligaciones financieras derivadas de los otros dos pilares.

El nuevo Tratado constitucional (art. I-7) afirma que La Unión tiene personalidad jurídica, que, al desaparecer formalmente la estructura de los tres pilares33, queda como única34, por supuesto sin

32 El viejo dogma decimonónico de la personalidad jurídica del Estado fue considerado como condición de posibilidad del desarrollo de una teoría jurídica del Estado: ello permitiría analizarlo con los métodos jurídicos consagrados por la dogmática de raíz iusprivatista, entendiendo por ejemplo que como persona entablaba con los particulares verdaderas relaciones jurídicas. Entretanto, las profundas modificaciones de las teorías del Estado y del Derecho público han convertido el tema en objeto de polémica académica, particularmente viva en España durante los primeros años del régimen constitucional.33 El art. IV-438 TCpE procura un régimen de sucesión y continuidad jurídica, en cuya virtud la Unión Europea creada por el presente Tratado sucede a la Unión Europea constituida por el Tratado de la Unión Europea y a la Comunidad Europea. Ello se concreta en el plano institucional (las instituciones, órganos y organismos existentes en la fecha de entrada en vigor del presente Tratado, en su composición en esa fecha, ejercerán sus atribuciones en el sentido del presente Tratado, en tanto no se hayan adoptado las nuevas disposiciones en aplicación de éste, o hasta el final de su mandato) y también en el jurídico: continúan en


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perjuicio de la personalidad jurídica que sigue correspondiendo igualmente a los Estados. De entrar en vigor el mencionado Tratado, el sujeto de Derecho internacional sería la Unión: podrá celebrar tratados o adherirse a ellos, presentar una reclamación o ejercer una acción ante un órgano jurisdiccional internacional, tendrá derecho de legación, derecho a acogerse a inmunidades, e igualmente podrá asumir directamente su propia responsabilidad internacional. Del mismo modo, será la Unión, como sujeto de derecho, quien, actuando a través de sus órganos e instituciones, ejerza los derechos y potestades y asuma las obligaciones que en Derecho europeo interno le correspondan.

2. Los principios y objetivos de la Unión Europea

La referencia del epígrafe coincide básicamente con los contenidos de los artículos 2 y 6 del TUE, cuyas formulaciones, bastante genéricas, sería preciso concretar en cada ámbito con arreglo a las propias disposiciones de los Tratados. Aquí nos contentaremos con destacar que, frente lo que tiende a pensarse cuando aparecen tales disposiciones en el ámbito del Derecho constitucional, los enunciados de objetivos y principios no han sido para el Derecho comunitario fórmulas de retórica política más o menos huecas, que sólo puedan ser eficaces en la medida en que otras disposiciones precisen su alcance, sino que se les ha dotado de una eficacia jurídica precisa.

2.1. Los principios de la Unión Europea

a) De acuerdo con el art. 6.1 TUE, la Unión se basa en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y el Estado de Derecho, principios que son comunes a los Estados miembros.

Sobre el sentido de la libertad, de las libertades fundamentales y de la garantía de los derechos humanos en el Derecho comunitario nos remitimos a la lección 5, y, sobre la democracia como principio para el Derecho europeo, a las consideraciones críticas contenidas en el epígrafe 3.4 de la lección primera.

El principio del Estado de Derecho en el ámbito del Derecho europeo constituye un giro que alude, de un lado, al funcionamiento de la Unión como Comunidad de Derecho; de otro, a una serie de concreciones que han sido desarrolladas por el Tribunal de Justicia en el marco de tal postulado. Para el primer aspecto nos remitimos a lo indicado más arriba en esta misma lección). De los principios que concretan el Estado de Derecho (legalidad de la Administración, proporcionalidad, exigencia de motivación de las decisiones singulares --e incluso, más debilitada, de los actos normativos--, seguridad jurídica, tutela judicial efectiva, garantías de un proceso judicial en regla, ne bis in idem, ...) cabe destacar, por su especial desarrollo en el Derecho comunitario, el de protección de la confianza legítima, que se concreta por ejemplo en las prohibiciones de retroactividad de las disposiciones desfavorables y de revocación de los actos administrativos favorables al administrado.

vigor tanto el Derecho derivado como los demás elementos del acervo comunitario y de la Unión existentes en el momento de la entrada en vigor del presente Tratado, e incluso la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y del Tribunal de Primera Instancia seguirán siendo, mutatis mutandis, la fuente de interpretación del Derecho de la Unión y, en particular, de las disposiciones de la Constitución comparables a las de los anteriores Tratados. Igualmente se garantiza la continuidad de los procedimientos administrativos y jurisdiccionales.34 Aunque se atribuya también personalidad al Banco Central Europeo y al Banco Europeo de Inversiones.


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Más allá de estos contenidos, el principio del Estado de Derecho sería de problemática aplicación a la Unión Europea, que no es un Estado. Y, recordando la (en España) clásica categorización de los rasgos del Estado de Derecho, sería preciso reconocer que la garantía de los derechos fundamentales en Europa ha requerido un largo camino; que la división de poderes en absoluto se corresponde en Europa con los moldes clásicos (sobre ello cfr. infra, lección sexta); que el imperio de la Ley no puede predicarse de un régimen de creación de Derecho tan confuso y poco democrático como el aún existente (cfr. lecciones undécima y duodécima); y que, por tanto, sólo el control judicial de la administración comunitaria parece un logro firme. En rigor, sin embargo, la expresión Estado de Derecho, dotada de muy larga trayectoria histórica, admite interpretaciones a veces menos ambiciosas y, en cualquier caso, no poco diversas.

b) El Tribunal de Justicia ha desarrollado el Derecho comunitario como un Derecho articulado por principios. La formulación de los principios generales del Derecho comunitario a partir de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, incluyendo entre ellos los derechos fundamentales, ha supuesto una verdadera creación judicial de Derecho del mayor rango, que altera sustancialmente el alcance del proceso integrador. El Tribunal de Justicia confiere así a los Tratados un sentido completamente nuevo, al insertarlos en un orden jurídico que ciertamente se apoya en ellos, pero que en mayor medida, precisamente a través de los principios, los desborda. Tales principios no son en el Derecho comunitario, pues, fórmulas vacías, sino que han sido utilizadas para legitimar desarrollos precisos en diversos ámbitos.

Además se han previsto en el art. 7 TUE unos procedimientos de control preventivo y de sanción por parte de la Unión en caso de que un Estado miembro no respete los principios mencionados en el art. 6.1 TUE (según se constate un riesgo claro de violación grave o ya la existencia de una violación grave y persistente de principios contemplados en el apartado 1 del art. 6). Serán expuestos con cierto detalle en la lección que se refiere a la relación entre los Estados y la Unión, pero debe dejarse constancia aquí de su existencia.

Los principios tienen igualmente una proyección sobre la política exterior de la Unión Europea. El art. 11 TUE señala como objetivo de la Unión en el correspondiente pilar la defensa de los valores comunes, el desarrollo y la consolidación de la democracia y del Estado de Derecho, así como el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales. También resulta clara la disposición del art. 177.2 TCE, que encabeza el Título XX relativo a la Cooperación al Desarrollo: La política de la Comunidad en este ámbito contribuirá al objetivo general de desarrollo y consolidación de la democracia y del Estado de Derecho, así como al objetivo de respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales.

El TJCE ha considerado este último artículo como base para la inclusión de la “cláusula democracia y derechos humanos” en los acuerdos de cooperación. Y, así, la Unión puede condicionar sus relaciones con terceros Estados al respeto por éstos de los derechos fundamentales y de los citados principios, tanto positiva (medidas de apoyo e incentivación) como negativamente (medidas de censura política, retirada de ayudas, suspensión o terminación de acuerdos de cooperación, sanciones).

c) En el nuevo Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, el art. I-2, bajo la rúbrica Valores de la Unión, señala: “La Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son


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comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres”.

Frente a la enumeración anterior pueden señalarse algunas novedades. Quizá quepa dejar a un lado la diferencia entre principios y valores, y la evidente inflación que se aprecia en el segundo texto –con el riesgo, podría decirse, de una cierta devaluación de los valores en el discurso político europeo por efecto del exceso de oferta y de la competencia entre ellos. Es significativo que la responsabilidad fundamental de tal incremento cuantitativo de los valores recaiga sobre la doble mención, de un lado, de aquéllos sobre los que se fundamenta la Unión, y que son comunes a los Estados miembros (y aquí no existen demasiadas diferencias con la relación anterior), y, de otro, de los que caracterizan a la sociedad.

En el primer grupo ocupa el lugar preferente una referencia novedosa a la dignidad humana, que el Tratado no reconoce sólo como un valor (al modo de la Constitución española, art. 10.1) sino también como un derecho fundamental, igualmente el primero de todos ellos (art. II-61, inspirado evidentemente en el art. 1.1 de la Ley Fundamental alemana). También se incorpora una referencia a la igualdad, que podría compensar el anterior unilateralismo de la libertad. Y, finalmente, se cede sólo nominalmente ante la presión ejercida a favor del reconocimiento de derechos a las minorías, que como tales grupos sociales, sin embargo, no son titulares de la dignidad humana en la que se fundan los derechos fundamentales35.

Del segundo grupo de valores, los que caracterizan a la sociedad europea (el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres), quizá merezca la pena destacar su propia presencia en un texto que se pretende constitucional. Reconoce así que sus normas no sólo están orientadas a la regulación del poder público y de las relaciones que con él establecen los ciudadanos, sino que igualmente constituyen, al menos en sus grandes rasgos, el orden social. Ello se ha logrado, en las constituciones propias del Estado social, atribuyendo explícitamente a los poderes públicos ciertas tareas de configuración social, y muy especialmente mediante el desarrollo de la eficacia de los derechos fundamentales en las relaciones entre particulares. También aquí podría haberse dado por supuesto que el respeto de la dignidadhumana, libertad, igualdad y derechos humanos, incluidos los de las personas pertenecientes a minorías, predicados de la Unión y de los Estados, se extendía igualmente a la sociedad; pero la referencia expresa en absoluto resulta redundante.

2.2. Los objetivos de la Unión Europea

La referencia jurídica a los objetivos de la Unión no debe confundirse con la genérica consideración de las heterogéneas finalidades que perseguían los Estados al constituirla o al integrarse en ella. En general, podría decirse que el objetivo de la integración consiste, para los Estados, en proporcionarles la posibilidad de responder eficazmente, aunque ya no en solitario, a cuestiones que, por razones políticas, jurídicas, sociales o económicas, escaparían a su capacidad de influencia individual. Por lo demás, ya hemos hecho referencia al objetivo fundacional de las Comunidades, la garantía de la paz en Europa.

35 El texto del Tratado se refiere a “los derechos de las personas pertenecientes a minorías”, en una expresión que, de un lado, descarta la primacía de tales grupos sobre sus propios integrantes (los derechos son de las personas, no de las minorías como tales, de modo que éstas no podrían imponerlos contra sus miembros o al margen de los intereses efectivos de éstos); de otro, al descartar la atribución de los derechos a “los grupos” (por ejemplo, culturales), evita que los derechos fundamentales puedan convertirse en un instrumento para garantizar los intereses de las mayorías instaladas en el orden económico, social y político, que estarían en condiciones de excluir de su disfrute a cualesquiera minorías en Europa (por ejemplo, los inmigrantes o los no cristianos).


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Pero importa aquí sobre todo considerar la traducción jurídica de tales finalidades en el texto de los Tratados.

a) El TUE comienza (art. 1) indicando el proceso general en el que el propio Tratado se inserta, y que se identifica precisamente a través de su objetivo final: El presente Tratado constituye una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible. La Unión (...) tendrá por misión organizar de modo coherente y solidario las relaciones entre los Estados miembros y entre sus pueblos.

b) El art. 6 TUE señala una serie de objetivos más precisos que, sin embargo, sería preciso combinar, para obtener una visión ajustada, con los que se indican tanto en el TCE como en los artículos del TUE referidos a los otros dos pilares.

-- Así, dejando a un lado algunos matices en la formulación, la síntesis del art. 6 TUE y el art. 2 TCE permite referirse, como objetivos en el ámbito del primer pilar, a los siguientes:- la protección de los derechos e intereses de los nacionales de sus Estados miembros, mediante la creación de una ciudadanía de la Unión,- un alto nivel de empleo y de protección social, la igualdad entre el hombre y la mujer, la protección y mejora de la calidad del medio ambiente, la elevación del nivel y de la calidad de vida,- un crecimiento económico equilibrado, sostenible y no inflacionista en el conjunto de la Comunidad, así como la convergencia de los resultados económicos, la cohesión económica y social y la solidaridad entre los Estados miembros.- un alto grado de competitividad, siendo instrumentos fundamentales al efecto el establecimiento de un mercado común (espacio sin fronteras interiores) y de una unión económica y monetaria.

La amplia comunitarización del tercer pilar que tuvo lugar en el Tratado de Amsterdam convierte también en objetivo fundamentalmente de la Comunidad el asignado a la Unión de mantener y desarrollar la Unión como un espacio de libertad, seguridad y justicia, en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas respecto al control de las fronteras exteriores, el asilo, la inmigración y la prevención y la lucha contra la delincuencia.

Finalmente, el TUE añade como objetivo el aseguramiento de su propia eficacia en el tiempo, al referirse a la necesidad de mantener íntegramente el acervo comunitario y desarrollarlo con el fin de examinar la medida en que las políticas y formas de cooperación establecidas deben ser revisadas, para asegurar la eficacia de los mecanismos e instituciones comunitarios.

-- Con referencia a la cooperación policial y judicial en materia penal (tercer pilar), el art. 29 TUE señala como objetivo ofrecer a los ciudadanos un alto grado de seguridad dentro de un espacio de libertad, seguridad y justicia elaborando una acción en común entre los Estados miembros en los ámbitos de la cooperación policial y judicial en materia penal y mediante la prevención y la lucha contra el racismo y la xenofobia. Este objetivo habrá de lograrse mediante la prevención y la lucha contra la delincuencia, organizada o no, en


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particular el terrorismo, la trata de seres humanos y los delitos contra los niños, el tráfico ilícito de drogas y de armas, la corrupción y el fraude.

-- En el ámbito de la política exterior y de seguridad común, el art. 11 TUE indica los objetivos que permitirían a la Unión, tal como propone el art. 2 TUE, afirmar su identidad en el ámbito internacional:- la defensa de los valores comunes, de los intereses fundamentales y de la independencia e integridad de la Unión, de conformidad con los principios de la Carta de las Naciones Unidas ,- el fortalecimiento de la seguridad de la Unión en todas sus formas, - el mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la seguridad internacional, de conformidad con los principios de la Carta de las Naciones Unidas, con los principios del Acta final de Helsinki y con los objetivos de la Carta de París, incluidos los relativos a las fronteras exteriores,- el fomento de la cooperación internacional,- el desarrollo y la consolidación de la democracia y del Estado de Derecho, así como el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales.

Por lo demás, el art. 2 TUE se refería ya a la definición progresiva de una política de defensa común que podría conducir a una defensa común.

c) Los Preámbulos de los Tratados, dotados de indudable potencia retórica, se utilizan igualmente con frecuencia para determinar estos objetivos, aunque normalmente en conexión con lo establecido en el articulado, que acabamos de ver y que en ocasiones reproduce literalmente fragmentos de los Preámbulos del TCE o del TUE.

d) La formulación de los objetivos de la Unión en el art. I-3 del nuevo Tratado constitucional responde en el fondo, pese a la supresión formal de los tres pilares, a la misma sistemática. La declaración general que antes estaba en el art. 1 TUE queda, expresada en términos que aciertan a subordinar los objetivos a los valores, como apartado 1. del mencionado art. I-3 (la Unión tiene como finalidad promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos), y los objetivos se distribuyen entre la formación de un espacio de libertad, seguridad y justicia y un mercado interior (apartado 2.), los relacionados con el crecimiento y la estabilidad económicas y el desarrollo económico, social y cultural (apartado 3.) y los que se refieren a la política exterior y de defensa (apartado 4.).

e) Como en el caso de los principios, tampoco los objetivos, por vaga que pueda parecer su formulación, se han agotado en fórmulas huecas. Y ello ocurre especialmente, de un lado, por la importancia que ha cobrado en la interpretación del Derecho comunitario el elemento teleológico, a la que nos referiremos en la lección octava. De otro, por la conexión entre objetivos y competencias de las instituciones europeas.

Tal conexión entre principios y competencias surge del genérico art. 6.4 TUE (la Unión se dotará de los medios necesarios para alcanzar sus objetivos y para llevar a cabo sus políticas), pero especialmente del decisivo art. 308 TCE: Cuando una acción de la Comunidad resulte necesaria para lograr, en el funcionamiento del mercado común, uno de los objetivos de la Comunidad, sin que el presente Tratado haya previsto los poderes de


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acción necesarios al respecto, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, adoptará las disposiciones pertinentes36.

Como veremos, la Comunidad no dispone formalmente de la capacidad de determinar el alcance de sus propias competencias (competencia de la competencia): el principio de atribución supone que las instituciones comunitarias no ejercerán más que las transferidas por los Estados a través de limitadas habilitaciones específicas. Pero las competencias de la Comunidad están frecuentemente definidas en función de ciertos objetivos: no se atribuye el poder de disponer sobre una materia concreta, sino el poder necesario para alcanzar metas específicas. Y el art. 308 TCE convierte los más genéricos objetivos de la Comunidad en normas que atribuyen a ésta las competencias necesarias para alcanzarlos. Dada la generalidad de los objetivos, la decisión sobre su concreción y sobre las medidas necesarias al efecto es prioritariamente política, y con ella se podrían extender indefinidamente las competencias atribuidas por el propio Tratado.

Por eso importa también destacar que, tanto práctica como jurídicamente, los objetivos han quedado jerarquizados de modo peculiar. Ciertamente, el objetivo de la paz en Europa proporcionó el impulso inicial, y ha seguido latiendo en muchas decisiones; está por ejemplo en los orígenes de la última y más reciente ampliación. Sin embargo, la integración económica, inicialmente pensada como un instrumento a tal efecto, se ha autonomizado, y su progreso se ha convertido en un fin en sí mismo. Pues bien, como se ha visto en la lección precedente, los instrumentos de los que se ha dotado la Comunidad han orientado ese proceso de integración hacia el reforzamiento del sector privado en la economía llamada de libre mercado, y sólo en segundo término hacia el logro de mayores equilibrios sociales. Si bien la compleja formulación de los objetivos generales de la Unión puede satisfacer las exigencias del postulado social, tanto práctica como jurídicamente quedan jerarquizados de otro modo, dominando las finalidades económicas y los instrumentos que permiten su realización.

3. La estructura de la Unión Europea

3.1. Los tres pilares

a) El rasgo estructural básico de la Unión viene determinado por sus célebres tres pilares: las Comunidades que se integran en la Unión Europea como primer pilar37, la política exterior y de seguridad común y la cooperación policial y judicial, todo ello cobijado por el TUE y sus disposiciones comunes. Lo fundamental sobre todo ello ya ha sido expuesto, y también desarrollaremos más adelante algunos extremos. Por ello nos remitimos aquí, en especial, -- a lo que se dijo en la lección primera sobre el desarrollo político y las reformas de los Tratados (apartado 2.3), en especial al hilo de los Tratados de Mastrique y de Ámsterdam, pero también a las explicaciones adicionales sobre el espacio de seguridad interior y la política exterior y de defensa (apartados 2.7 y 2.8).

36 El art. I-18 del nuevo Tratado constitucional extiende la aplicación de esta cláusula de flexibilidad al conjunto de las políticas de la Unión.37 Siendo los Estados quienes crean la Unión, ésta se fundamenta igualmente en las Comunidades Europeas preexistentes, “completadas con las políticas y formas de cooperación establecidas en el presente Tratado” (art. 1 TUE). Ello no quiere decir que aquéllas sean parte del Tratado de la Unión en sentido técnico, pues no han prestado su consentimiento al mismo; pero sí son integrantes de la estructura que resulta de él.


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-- a ciertas referencias a la estructura en tres pilares que se contienen en el primer epígrafe de esta lección, al referirnos a la naturaleza de la Unión y a su personalidad jurídica. -- a los objetivos de la Unión Europea, que se han expuesto atendiendo a la estructura de la misma.-- a las competencias materiales de la Unión Europea, que se expondrán en el apartado último de la lección cuarta siguiendo el mismo esquema.

b) El TUE pretende cierta garantía institucional de la cohesión entre tales pilares.

El Consejo Europeo, que se estudiará en la lección sexta, es la única institución propia de la Unión Europea, por más que también actúe en el marco de los Tratados comunitarios (ocasionalmente bajo la ambigua referencia al Consejo en su formación de Jefes de Estado o de Gobierno). Él dará a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones políticas generales (art. 4 TUE). La participación del Presidente de la Comisión en el Consejo Europeo asocia a ésta en las tareas del mismo.

Pero, además, “la Unión tendrá un marco institucional único que garantizará la coherenciay la continuidad de las acciones llevadas a cabo para alcanzar sus objetivos”, dice el art. 3 TUE, que insiste en que “la Unión velará, en particular, por mantener la coherencia del conjunto de su acción exterior en el marco de sus políticas en materia de relaciones exteriores, de seguridad, de economía y de desarrollo. El Consejo y la Comisión tendrán la responsabilidad de garantizar dicha coherencia y cooperarán a tal fin. Asegurarán, cada cual conforme a sus competencias, la realización de tales políticas”.

El “marco institucional único” de la Unión al que se refiere el art. 3 TUE está integrado fundamentalmente por las instituciones comunitarias, que conforme al art. 5 TUE también “ejercerán sus competencias en las condiciones y para los fines previstos” en el nuevo Tratado. Los instrumentos jurídicos, el procedimiento y el modo de adopción de acuerdos de unas mismas instituciones son así diferentes cuando se ocupan de asuntos no comunitarios, sino propios de la Unión. Esa doble faz de las instituciones se analizará en las lecciones undécima y duodécima.

3.2. Las cooperaciones reforzadas

a) El art. 43 TUE prevé el supuesto de que ciertos Estados miembros se propongan establecer entre sí una cooperación reforzada.

Al respecto se ha hablado, en otros momentos, de una integración flexible o diferenciada, y también de la llamada Europa de dos velocidades. Y siempre existieron, en efecto, reglas transitorias y cláusulas que permitían eludir, al menos temporalmente, determinadas medidas de integración (opting-out). La implantación del euro como moneda única o la libre circulación del acervo Schengen ofrecen sendos modelos de cómo puede transcurrir la profundización de la Unión cuando las sucesivas ampliaciones dificultan los avances sincronizados. La novedad del Tratado de Amsterdam reside en una codificación de tales supuestos, y pretende responder a la creciente dificultad de hacer partícipes a todos los Estados de los progresos previstos desde el tratado de Mastrique.


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Tal forma de cooperación quiebra necesariamente la unidad del marco institucional y del acervo jurídico de la Unión. Si se multiplicaran sus aplicaciones, podría dar lugar a asimetrías en el desarrollo de la integración que hicieran irreconocible a la misma como estructura unitaria y como proyecto compartido; la diversa condición de los Estados miembros, la aplicación asimétrica del Derecho comunitario y la desigual posición de los ciudadanos es contradictoria con un proceso de creciente integración política. Sin embargo, la experiencia muestra, de un lado, que tienden a ser siempre los mismos Estados los que están dispuestos a reforzar su cooperación, de manera que entre ellos el proceso de integración se refuerza homogéneamente: no se origina así una imagen confusa, sino simplemente unos círculos concéntricos. Por otra parte, los avances en un ámbito determinado, aunque tengan lugar en forma de cooperación reforzada o estén dotados de cláusulas de exclusión (opting-out), tienden a extenderse a los demás: los Estados rezagados se suman a los procesos en marcha y las diferencias resultan transitorias.

El TUE prevé una serie de cautelas que procuran mantener bajo control el efecto disgregador que pudieran tener las cooperaciones reforzadas:

-- El art. 43 A TUE señala que sólo podrán iniciarse como último recurso, en caso de que haya quedado sentado en el seno del Consejo que los objetivos que se les hayan asignado no pueden alcanzarse, en un plazo razonable, mediante la aplicación de las disposiciones pertinentes de los Tratados.

-- El art. 43. g) TUE exige que la cooperación reúna como mínimo a ocho Estados miembros38, y la letra j) que esté abierta a todos los Estados miembros39. La Comisión y los Estados miembros que participen en una cooperación reforzada procurarán fomentar la participación del mayor número posible de Estados miembros.

-- La cooperación debe respetar el acervo comunitario y las medidas adoptadas en virtud de las demás disposiciones de los Tratados (art. 43 letra c40). Allí mismo (letra b) se señala que la cooperación debe respetar igualmente el marco institucional único de la Unión41, así como las competencias, los derechos y las obligaciones de los Estados miembros que no participen en ella (art. 43 h).

-- Conforme al art. 45 TUE, el Consejo y la Comisión velarán por la coherencia de las acciones emprendidas en virtud del presente título, así como por la coherencia de tales acciones con las políticas de la Unión y de la Comunidad, y cooperarán a tal efecto.

38 Eran una mayoría en el Tratado de Amsterdam, cuando la Unión contaba con quince miembros; pero ya en Niza, de cara a la última ampliación, se formalizó el número de ocho. El TCpE se referirá a “un tercio” de los Estados miembros.39 El art. 43 B TUE precisa que esa posibilidad general de adherirse a las cooperaciones reforzadas ha de tener lugar en el momento en que se establezcan; mientras que, para incorporarse a una cooperación reforzada ya establecida, existen reglas particulares en los distintos pilares, que presuponen, conforme al marco general del art. 43 B TUE, el respeto a la decisión inicial y las decisiones tomadas en tal marco..40 En las letras e, f e i se contienen referencias específicas al mercado interior, a la cohesión económica y social, a la libre competencia y al acervo de Schengen; en el art. 27 A existen referencias específicas en materia de política exterior y de seguridad común.41 El art. 44 precisa que, no obstante, si bien todos los miembros del Consejo podrán participar en las deliberaciones, sólo aquellos que representen a los Estados miembros participantes en dicha cooperación tomarán parte en la adopción de decisiones. Y, a continuación, establece una serie de reglas para adecuar el cálculo de mayorías a tal situación. Por supuesto, los actos y decisiones adoptados en el marco de la cooperación reforzada no formarán parte del acervo de la Unión ... vincularán únicamente a los Estados miembros que participen en ella y, en su caso, sólo serán directamente aplicables en dichos Estados.


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b) Dado que se trata de hacer uso de las instituciones, procedimientos y mecanismos establecidos en los Tratados, la cooperación debe respetar tales Tratados (letra b del mismo art. 43 TUE). En particular, y para evitar que a través de tal procedimiento se pretendan ampliar las competencias atribuidas a la Unión mediante los Tratados, la letra d del art. 43 TUE impone que toda cooperación reforzada permanezca dentro de los límites de las competencias de la Unión o de la Comunidad42.

El sentido de la cooperación reforzada debe ser siempre el desarrollo de la integración en ámbitos en los que no todos los Estados quieren o pueden participar; en ningún caso puede servir, pues, para detraer competencias a la Unión43. Así, el art. 43 a) TUE condiciona la admisibilidad de la cooperación reforzada a que ésta pretenda impulsar los objetivos de la Unión y de la Comunidad, así como proteger y servir sus intereses y reforzar su proceso de integración.

c) El acceso a la cooperación reforzada exige una decisión del Consejo; las reglas al respecto son diferentes en los tres pilares.

En el ámbito de la Comunidad, el Tratado de Niza exige, después de que los Estados miembros que se propongan establecer entre sí una cooperación reforzada hayan dirigido una solicitud a la Comisión (art. 11.1 TCE), una decisión del Consejo por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo (art. 11.2 TCE); pero cuando la cooperación reforzada se refiera a un ámbito que se rija por el procedimiento de codecisión, se requerirá el dictamen conforme del Parlamento Europeo.

El sistema es sustancialmente similar en el tercer pilar (cooperación policial y judicial), aunque aquí, si la Comisión no ha asumido la propuesta de los Estados, éstos por sí mismos podrán entonces presentar al Consejo una iniciativa destinada a que se autorice la cooperación reforzada de que se trate (art. 40 A 1. TUE).

La mayoría cualificada está igualmente prevista para el segundo pilar (PESC); pero, conforme al art. 23.2 TUE, existe un derecho de veto: si un miembro del Consejo declarase que, por motivos importantes y explícitos de política nacional, tiene la intención de oponerse a la adopción de una decisión que se deba adoptar por mayoría cualificada, no se procederá a la votación.

42 Es significativo de los problemas que plantea el reconocimiento de competencias a la Unión en el ámbito de la política exterior y de seguridad común que el art. 27 B TUE prevea expresamente que las cooperaciones reforzadas en virtud del presente título se referirán a la aplicación (no a la adopción) de una acción común o de una posición común (no de los demás instrumentos previstos en el art. 12 TUE, que por su generalidad podrían dar lugar a mayor margen de actuación a quienes pretendieran emprender una cooperación reforzada). No podrán referirse a cuestiones que tengan repercusiones militares o repercusiones en el ámbito de la defensa.43 En tal sentido puede interpretarse la letra d del art. 43 TUE, en cuanto impide que la cooperación reforzada pueda referirse a los ámbitos que sean competencia exclusiva de la Comunidad.


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3.3. La estructura de la Unión en el nuevo Tratado constitucional

Como se ha dicho, el nuevo Tratado Constitucional atribuye personalidad jurídica a la Unión, suprime la estructura de los pilares y clarifica, en la misma medida, el régimen jurídico de las instituciones, cuyos actos se imputan a la Unión como tal y no a diferentes Comunidades o procedimientos de cooperación44. También mantiene la regulación de las cooperaciones reforzadas (arts. I- 44 y III-416 ss.) en términos muy similares a lo descrito hasta aquí; al requerir sólo un tercio de los Estados miembros, se preserva la posibilidad de que un núcleo central de países, los que tradicionalmente son más favorables a la integración, puedan poner en funcionamiento nuevas cooperaciones.

44 Aunque el Título V de la Parte I, del ejercicio de las competencias de la Unión, distinga un primer capítulo de Disposiciones comunes y un segundo de Disposiciones particulares relativas a la política exterior y de seguridad común --art. I-40--, a la política común de seguridad y defensa --art. I-41-- y al espacio de libertad, seguridad y justicia -- art. I-42.


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Lección 3. La Unión Europea y los Estados Miembros

Las Comunidades Europeas nacen del acuerdo de una serie de Estados formalizado mediante Tratados internacionales; el mismo procedimiento se sigue para su ampliación y profundización. No resulta inexacto afirmar que continúan siendo los Estados, considerados en su conjunto, quienes ostentan formalmente el control del proceso de integración, del mismo modo que es decisiva la mediación de los Estados en la legitimación de las instituciones y de las decisiones europeas.

Pero lo cierto es que no puede desconocerse la dinámica propia adquirida por tal proceso y la autonomía que algunas de sus políticas y de sus instituciones han desarrollado respecto de la voluntad de los Estados miembros. Del mismo modo, la específica naturaleza de la Unión y los avances en la integración modifican hasta tal extremo el status jurídico de los Estados miembros que resulta simplificador atribuirles el señorío sobre la Unión, como si tras la incorporación a la Unión continuaran siendo Estados soberanos en el mismo sentido y en la misma medida en que lo eran de acuerdo con su caracterización clásica. Ello queda de manifiesto, por ejemplo, en el hecho de que, sin perjuicio del respeto a la identidad propia de los Estados miembros, la Unión asuma cierto control sobre su carácter constitucional, así como con la indudable incidencia de las reformas de los Tratados sobre el ordenamiento constitucional de los Estados miembros, hasta el extremo de forzar en la práctica la reforma de sus constituciones. La aparición de la nueva estatalidad abierta es, al mismo tiempo, condición de posibilidad de la integración europea y límite asumido por los Estados que participan en ella.

1. El procedimiento de adhesión de nuevos Estados

a) Tal procedimiento está regulado en el art. 49 TUE. Por supuesto, prevé que la iniciativa corresponde al Estado que desee adherirse, pero impone dos condiciones básicas: que se trate de un Estado europeo y que se atenga a los principios de la Unión: Cualquier Estado europeo que respete los principios enunciados en el apartado 1 del art. 6 podrá solicitar el ingreso como miembro en la Unión. Dirigirá su solicitud al Consejo ...

Cómo se decide sobre tal solicitud está regulado a continuación de manera escueta: El Consejo se pronunciará por unanimidad después de haber consultado a la Comisión yprevio dictamen conforme del Parlamento Europeo, el cual se pronunciará por mayoría absoluta de los miembros que lo componen.

Pese a la aparente simplicidad del proceso, es preciso reconocer, de un lado, que toda ampliación afecta necesariamente a los equilibrios institucionales de los Tratados originarios. De otro lado, la adhesión permite al nuevo Estado miembro incorporarse a políticas ya en marcha, algo que por lo común sólo puede hacerse paulatinamente. Por todo ello es preciso acordar, junto con el Tratado de Adhesión, un Acta de Adhesión que recoja las condiciones particulares de la adhesión y las adaptaciones correspondientes.


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Aunque la negociación correspondiente se produzca bajo la dirección del Consejo, los Tratados resultantes deben ser formalmente celebrados por el Estado que es admitido y por los anteriores Estados miembros, signatarios de los Tratados constitutivos de la Unión o progresivamente incorporados a ella. El art. 49 TUE señala, así, que las condiciones de admisión y las adaptaciones que esta admisión supone en lo relativo a los Tratados sobre los que se funda la Unión serán objeto de un acuerdo entre los Estados miembros y el Estado solicitante. Dicho acuerdo se someterá a la ratificación de todos los Estados contratantes, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales.

b) Tales Tratados de adhesión entrañan, en definitiva, negociaciones de complejidad notable, que pueden ejemplificarse con la última ampliación verificada hasta ahora. El Consejo Europeo de Luxemburgo, de diciembre de 1997, estableció el marco del proceso global de ampliación, que incluía a todos los países candidatos. Este proceso comprende tres etapas consecutivas:

-- La Conferencia Europea, que se reunió por vez primera en Londres el 12 de marzo de 1998, constituye un marco multilateral que abarca diez países de Europa Central y Oriental (PECO), Chipre y Malta.

-- Estos países deben integrarse en la UE sobre la base de los mismos criterios y participan en las mismas condiciones en el proceso de adhesión. Con la ayuda de una estrategia de preadhesiónespecial, todos los candidatos deben estar en condiciones de aproximarse al máximo posible al acervo comunitario de la UE antes de su adhesión. La Comisión presenta informes al Consejo periódicamente (el primero a finales de 1998) sobre los progresos verificados, junto con recomendaciones para la apertura de las negociaciones de adhesión si procede.

-- Las negociaciones de adhesión se inician con los países recomendados por la Comisión, tienen lugar en conferencias bilaterales con cada uno de los países candidatos y pueden concluir en distintos momentos. Tal proceso, como se sabe, culmina con la adhesión de diez países el 1 de mayo del 2004, quedando pendientes para el año 2007 la adhesión de Rumanía y Bulgaria.

c) El nuevo Tratado constitucional, por su parte, enfatiza la apertura de la Unión, que opera como un criterio material a la hora de adoptar tal decisión: ya el art. I-1.2, el primero del nuevo Tratado, indica que la Unión está abierta a todos los Estados europeos que respeten sus valores y se comprometan a promoverlos en común, lo que es repetido en términos equivalentes por el art. I-58.1 TCpE. El apartado 2 regula el procedimiento de adhesión sin más variaciones que imponer que de la solicitud de adhesión se informe al Parlamento Europeo y a los Parlamentos nacionales.

d) El ingreso en la Unión impone al nuevo Estado miembro asumir el Derecho comunitario vigente: no sólo se compromete con el Tratado, sino que acepta conjuntamente todo el acervo comunitario, esto es, cuanta producción normativa ha acumulado el Derecho comunitario desde sus inicios en sus diversas formas de producción, incluidos la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y los principios que han sido consagrados por ella.

2. El estatuto de los Estados miembros

2.1. La participación de los Estados miembros en la Unión.

a) Los Estados como señores de los Tratados

-- La posición de los Estados en el Derecho internacional se caracteriza por la igualdad entre ellos. El art. I-5.1 del nuevo Tratado constitucional lo asume expresamente: la Unión respetará la igualdad de los Estados miembros ante la Constitución.


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Dejando a un lado otras expresiones de la igualdad entre los Estados, como la que conduce al complejo régimen lingüístico de la Unión, su expresión fundamental tiene lugar en el momento de constituir la Unión mediante Tratado internacional, de adherirse a ella o de reformar sus Tratados; en todos esos supuestos se requiere la unanimidad de los Estados miembros.

-- Justamente por eso se considera que la Unión tiene un fundamento de Derecho internacional y es, en esa medida, una organización internacional. Y, en efecto, conforme al art. 1 tanto del TUE como del TCE, son los Estados, como “Altas Partes Contratantes”, quienes “por el presente Tratado constituyen entre sí una Unión Europea” o “una Comunidad Europea”45.

En ese sentido se afirma que los Estados son “los señores de los Tratados”, determinan la organización de la Unión Europea y el ámbito de sus competencias. A través de la ratificación de los Tratados conforme al orden constitucional de los Estados adquirirían éstos su posición peculiar en el marco de cada ordenamiento nacional, de modo que el Derecho europeo toma cuerpo sólo gracias a la decisión individual de cada Estado.

Por lo demás, el TCE atribuye ciertas competencias no a las instituciones comunitarias, sino a los propios Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros actuando en cuanto tales; y ello no sólo se refiere a la reforma de los Tratados (art. 48 TUE): los miembros del Comité Ejecutivo del Banco Central Europeo se eligen “de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros a nivel de Jefes de Estado o de Gobierno” (art. 112 TCE), mientras que los jueces y los abogados generales del Tribunal de Justicia y los jueces del Tribunal de Primera Instancia “serán designados de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros” (arts. 223 y 224 TCE); finalmente, “la sede de las instituciones de la Comunidad será fijada de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros” (art. 289 TCE).

-- Este control de los Estados sobre la vida de la Unión debe completarse considerando la posibilidad de separación por parte de un Estado.

De acuerdo con el art. 51 TUE, el presente Tratado se concluye por un período de tiempo ilimitado; el art. 312 TCE tiene idéntica redacción. Al margen de una improbable disolución de la Unión por acuerdo de todos sus miembros, la eventual separación de un Estado miembro de la Unión debería producirse mediante la denuncia de los Tratados; pero éstos no prevén, por el momento, tal supuesto. En la situación actual, pues, sería preciso invocar la cláusula rebus sic stantibus (si las circunstancias habidas en el momento de la celebración de los Tratados hubieran cambiado en términos no previsibles y ello hiciera la

45 El art. I-1.1 del nuevo Tratado constitucional, bajo la rúbrica Creación de la Unión, tiene una redacción bien diferente: La presente Constitución, que nace de la voluntad de los ciudadanos y de los Estados de Europa de construir un futuro común, crea la Unión Europea, a la que los Estados miembros atribuyen competencias para alcanzar sus objetivos comunes. No se trata ya de que los Estados mediante Tratado creen la Unión; la Unión sería creada por obra del Derecho, de la Constitución, y la voluntad determinante al efecto ya no es sólo de los Estados, sino de los ciudadanos y de los Estados. El cambio de redacción del art. 1 no afecta, sin embargo, a la naturaleza jurídica del Tratado, cuyas disposiciones sobre ratificación y reforma lo mantienen bajo el señorío de los Estados.


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nueva situación inaceptable para el Estado) o sencillamente la última ratio de la soberanía estatal, por más que tal decisión pudiera originar responsabilidad desde el punto de vista del Derecho internacional. Los demás Estados y la propia Unión podrían invocar el incumplimiento de las obligaciones derivadas de los Tratados; el Estado separado se colocaría frente a la Unión en una relación de Derecho internacional, aunque ésta pretendiera responder mediante instrumentos propios.

Resulta significativo que la cuestión de la retirada voluntaria de la Unión sea regulada y normalizada en el art. I-60 (el último de la primera parte) del nuevo Tratado constitucional.

Tal precepto dispone (ap. 1.) que todo Estado miembro podrá decidir, de conformidad con sus normas constitucionales, retirarse de la Unión (sin perjuicio de poder solicitar ulteriormente, por el procedimiento ordinario, de nuevo la adhesión, ap. 5), notificando su intención al Consejo Europeo (ap. 2). La Unión negociará y celebrará con ese Estado un acuerdo que establecerá la forma de su retirada (ap. 3), a partir de cuya entrada en vigor la Constitución dejará de aplicarse al Estado de que se trate. Pero, aun cuando no se llegue a tal acuerdo, la retirada será eficaz a los dos años de la notificación antes mencionada, salvo si el Consejo Europeo, de acuerdo con dicho Estado, decide por unanimidad prorrogar dicho plazo (ap. 3).

Una regulación de este tipo confirma la determinación jurídica de la Unión, a la que resulta extraña la clásica consideración existencial de la soberanía estatal: la separación deja de entenderse como un conflicto vital para la Unión y el Estado miembro, para quedar reducida a un procedimiento jurídico.

Al mismo tiempo debe destacarse que, así como el ingreso en la Unión supone un acuerdo entre los Estados, la retirada se establece en relación directa entre el Estado afectado y la Unión. El derecho de secesión, pues, no debilita a la Unión, antes bien refuerza su autonomía respecto de los Estados que decidan seguir siendo miembros.

Esta posibilidad de retirada voluntaria desempeña un papel relevante en la Declaración 1/2004 del Tribunal Constitucional español, de 13 de Diciembre, sobre la compatibilidad del Tratado constitucional con la Constitución española. El Tribunal Constitucional relaciona su tarea de garantía previa de esta compatibilidad con la posibilidad de retirarse de la Unión; porque, si la incompatibilidad se apreciara una vez ratificado el Tratado, sólo quedaría al Estado que desee salvaguardar su orden constitucional la denuncia de los tratados y la asunción de la correspondiente responsabilidad internacional.

Por eso, “al cometido jurisdiccional propio de este Tribunal se le añade, en virtud de su ejercicio preventivo, una dimensión cautelar al servicio de la salvaguardia de la responsabilidad internacional del Estado. Se trata, en definitiva, de asegurar la supremacía de la Constitución sin perjuicio alguno para esos compromisos, procurando evitar que la posible contradicción entre una y otros haya de resolverse una vez integradas en el Ordenamiento las normas pactadas; esto es, cuando de la lógica de la supremacía de la Constitución puedan derivar consecuencias incompatibles con la lógica del respeto a lo internacionalmente acordado”.

Pero, de otro lado, la propia posibilidad de retirada es entendida en esta Declaración como un reconocimiento explícito, por parte del Tratado, de la supremacía de la Constitución en el ámbito de los Estados. Porque, con tal regulación, el Tratado constitucional estaría anticipando una salida al eventual conflicto entre Constitución estatal y Derecho comunitario que respeta la decisión soberana del Estado miembro que otorgue primacía a la primera. Y esa decisión a favor de la Constituciónestaría garantizada por el propio Tribunal Constitucional.


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b) La estatalidad abierta

-- Pero los Estados miembros no permanecen separados de la Unión que han creado, controlándola (en condiciones de igualdad) desde el exterior, sino que se integran en la misma. Ello se expresa con la referencia a la estatalidad abierta (Wahl), que alude a la vocación de los Estados no sólo de entablar relaciones internacionales como sujetos autónomos, sino también de suspender tal autonomía en beneficio de procedimientos de decisión colectivos.

Las disposiciones constitucionales que en cada Estado otorgan fundamento a tal estatalidad abierta son muy diferentes: unas mencionan expresamente la integración europea; otras contienen limitaciones cuantitativas o cualitativas a la atribución de competencias; algunas incluyen reglas específicas sobre la propia Unión, que debería ajustarse así a ciertos condicionamientos recogidos en las propias Constituciones nacionales. Dos buenos ejemplos de esa extrema diversidad son los arts. 93 CE y 23 de la Ley Fundamental alemana.

Este segundo pretende garantizar, de un lado, que tal transferencia no afecte a la propia condición estatal de Alemania y a los principios que caracterizan su Constitución; de otro, que los “derechos de soberanía” transferidos se ejerzan en Europa respetando el principio de subsidiariedad, pero sobre todo en consonancia también con los postulados centrales de la Ley Fundamental: federalismo, democracia y Estado social de derecho, así como una garantía de los derechos fundamentales sustancialmente equivalente a la que proporciona la Ley Fundamental. Con todo ello está proponiendo la determinación del Derecho europeo por los clásicos principios constitucionales.

El art. 93 CE, por su parte, se limita a permitir la transferencia de competencias derivadas de la Constitución. Sin embargo, en una interpretación que resultó discutida en los votos particulares, la Declaración 1/2004 del Tribunal Constitucional, sobre la compatibilidad del Tratado constitucional con la Constitución española, entendió que el art. 93 incorpora implícitamente límites materiales a la integración: “La operación de cesión del ejercicio de competencias a la Unión europea y la integración consiguiente del Derecho comunitario en el nuestro propio imponen límites inevitables a las facultades soberanas del Estado, aceptables únicamente en tanto el Derecho europeo sea compatible con los principios fundamentales del Estado social y democrático de Derecho establecido por la Constitución nacional. Por ello la cesión constitucional que el art. 93 CE posibilita tiene a su vez límites materiales que se imponen a la propia cesión. Esos límites materiales, no recogidos expresamente en el precepto constitucional, pero que implícitamente se derivan de la Constitución y del sentido esencial del propio precepto, se traducen en el respeto de la soberanía del Estado, de nuestras estructuras constitucionales básicas y del sistema valores y principios fundamentales consagrados en nuestra Constitución, en el que los derechos fundamentales adquieren sustantividad propia (art. 10.1 CE)”.

Con ello, este precepto resulta dotado por el Tribunal Constitucional de un contenido similar al art. 23 de la Ley Fundamental alemana46. Y es que, pese a la diversidad de tales

46 La propuesta de reforma de la Constitución que el Gobierno ha sometido a la consideración del Consejo de Estado plantea la conveniencia de modificar el artículo 93 CE. El Consejo de Estado, en su dictamen de


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disposiciones contenidas en las Constituciones nacionales, y en la medida en que conducen a un resultado compartido (la Unión Europea), es preciso atribuir a todas ellas un sentido homogéneo.

Ahora bien, una interpretación como la que pretenden el art. 23 de la Ley Fundamental alemán y la Declaración 1/2004 del Tribunal Constitucional español no puede basarse exclusivamente en el Derecho de los Estados. Porque los presupuestos constitucionales para la participación de un Estado en la Unión pueden condicionar su decisión de pertenecer a ella, pero sólo limitadamente podrán determinar el sentido del proyecto conjunto, que está dotado de una vida propia. En tal sentido se deben interpretar las referencias contenidas en la lección segunda a la interpretación recíprocamente conforme de Derecho europeo, de un lado, y tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, de otro, y a la consiguiente formación de una unión constitucional.

-- El efecto de tal pertenencia para el Estado queda recogido para el ámbito de la Comunidad por el art. 10 TCE: Los Estados miembros adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del presente Tratado o resultantes de los actos de las instituciones de la Comunidad. Facilitarán a esta última el cumplimiento de su misión. Los Estados miembros se abstendrán de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de los fines del presente Tratado. El TUE reconoce el mismo principio en el art. 11.2: los Estados miembros apoyarán activamente y sin reservas la política exterior y de seguridad de la Unión, con espíritu de lealtad y solidaridad mutua (...) Se abstendrán de toda acción contraria a los intereses de la Unión o que pueda perjudicar su eficacia como fuerza de cohesión en las relaciones internacionales. La traducción jurídica de esta necesidad de cooperación leal se ha desarrollado al referirnos a la Unión como comunidad de Derecho.

También expresa la superación de las relaciones interestatales en el ámbito del Derecho comunitario la inexistencia en éste de una cláusula de reciprocidad; el Tribunal de Justicia ha rechazado su invocación por cualquier Estado miembro para justificar su propio incumplimiento, pues “los Tratados no se limitan a crear obligaciones recíprocas”. Tampoco admite el Tribunal que un Estado miembro pueda “tomar unilateralmente

febrero de 2006, entiende necesario insertar de forma expresa una cláusula europea que dote de carácter normativo a la voluntad de participar en los procesos de integración, a la vez que fije límites a tal proceso y establezca la necesidad de su autorización por las Cortes Generales. El dictamen propone el siguiente nuevo artículo 93 bis:“1. España participa en el proceso de integración europea y, con este fin, el Estado español, sin mengua de los principios consagrados en el Título Preliminar, coopera con los demás Estados miembros a través de instituciones comunes en la formación de una unión comprometida con el Estado de Derecho, la democracia y los derechos fundamentales.2. La prestación del consentimiento para la ratificación de los tratados a través de los que se lleva a cabo la participación de España en la integración europea requerirá la previa autorización de las Cortes Generales por mayoría absoluta de ambas Cámaras. Si no hubiera acuerdo entre ambas, el Congreso, por mayoría de tres quintos, podrá autorizar la celebración de dichos tratados.3.Dentro del marco establecido en el apartado 1, los tratados de la Unión Europea y las normas emanadas de sus instituciones en el ejercicio de sus competencias serán aplicables en España en los términos definidos por el propio Derecho de la Unión”.


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medidas de defensa” para prevenirse contra un posible incumplimiento de las normas de Derecho comunitario por parte de otro Estado miembro.

El principio de la cooperación leal resulta incorporado, en términos sustancialmente idénticos al del art. 10 TCE, por el art. I-5.2 del nuevo Tratado Constitucional, que lo extiende a toda la Unión y le antepone una declaración general inspirada en el también citado art. 11.2 TUE: Conforme al principio de cooperación leal, la Unión y los Estados miembros se respetarán y asistirán mutuamente en el cumplimiento de las misiones derivadas de la Constitución.

2.2. La preservación de los Estados miembros.

a) Identidad nacional

De acuerdo con el art. 6.3 TUE, la Unión respetará la identidad nacional de sus Estados miembros.

La integración europea estimula ciertamente la formación y consolidación de una identidad común que trasciende las fronteras estatales, especialmente a través de los principios y objetivos de la Unión. La formación de los Derechos nacionales fue decisiva en la consolidación de las identidades culturales, y el Derecho europeo tiene en su ámbito, sin duda, un efecto equivalente. La Unión se dota asimismo de una propia identidad cultural, por ejemplo, a través de símbolos como el himno, la bandera o el día de la Unión. Esta política cultural de la Unión resulta importante especialmente para la formación de una verdadera opinión pública de alcance europeo que pueda sustentar procesos democráticos supranacionales.

Pero interesa ahora más destacar que los Estados que han dado origen a la Unión disponen, por su parte, de diferentes identidades culturales históricamente determinadas. El art. 6.3 TUE subraya que la Unión no pretende sustituir las culturas nacionales existentes, tampoco atribuirse supremacía alguna sobre ellas, sino interrelacionarlas y enriquecerlas. La Unión no es ajena, por lo demás, al hecho de que, en los propios Estados conviven culturas diversas, y su carácter a veces transfronterizo puede ser incluso un estímulo para el proceso de integración cultural europeo.

b) Identidad constitucional

La identidad de los Estados es, en particular, su identidad constitucional. Así se subraya en el art. I-5.1 TCpE (relaciones entre la Unión y los Estados miembros): La Unión respetará la igualdad de los Estados miembros ante la Constitución, así como su identidad nacional, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de éstos, también en lo referente a la autonomía local y regional.

-- Conforme al principio de autonomía institucional, el Derecho europeo respeta las singularidades del Derecho interno incluso cuando se trata de desarrollar y dar aplicación a sus propias disposiciones. Por ello, al margen del respeto a los principios mencionados en el art. 6.1 TUE, caben diferencias significativas entre los sistemas políticos e institucionales


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de los Estados miembros: entre ellos existen monarquías y repúblicas, Estados federales y centralizados, regímenes parlamentarios y presidencialistas ... En los singulares ordenamientos de los Estados perviven así particularidades no irrelevantes, que se corresponden con concepciones derivadas de la propia tradición jurídica y arraigadas firmemente en ella. La garantía de tales singularidades frente a los procesos de integración europea podría articularse, en su caso, incluso como control de constitucionalidad del Derecho comunitario, para cuyo tratamiento general nos remitimos al epígrafe último de la lección décimotercera.

-- Sin embargo, debe reconocerse desde un primer momento que tal preservación no implica plena indiferencia del propio orden constitucional respecto de la integración. La estatalidad abierta no sólo permite la apertura a la integración europea, que sería un fenómeno ajeno al propio ordenamiento constitucional. Antes bien, la integración europea ha modificado la propia Constitución del Estado por cauces ciertamente diferentes de los formalmente previstos al efecto.

Que esa modificación se ha producido es evidente, por ejemplo en España, en cuanto se refiere a los equilibrios sea entre Gobierno y Cortes Generales en la producción normativa, sea entre Estado y Comunidades Autónomas en la distribución efectiva de competencias. En la medida en que competencias atribuidas a las Comunidades Autónomas o sometidas a reserva de parlamento pasan a ser ejercidas por la Unión, en cuyo preponderante Consejo se sientan los representantes de los Gobiernos estatales, el equilibrio constitucionalmente previsto se altera de modo sustancial. También se ve afectada la sujeción del juez a la Ley (art. 117 CE), en la medida en que la aplicación preferente del Derecho comunitario puede llevarle a inaplicar la ley nacional.

Otro tanto cabe decir de la denominada parte dogmática de la Constitución. No se trata sólo de que, como veremos, frente a la Unión Europea, que debe atenerse al respeto de los derechos fundamentales, no quepa invocarlos en los precisos términos en los que están garantizados en las Constituciones estatales, y de que eso mismo pueda extenderse a los poderes del Estado en cuanto actúan aplicando el Derecho comunitario. Más en general, la determinación comunitaria de la política económica de los Estados afecta a la posibilidad misma de desarrollar tareas públicas previstas por la Constitución, especialmente en garantía de la efectividad de los derechos fundamentales.

Por todo ello, parece pecar de una perspectiva no poco formalista la Declaración del Tribunal Constitucional de 1 de julio de 1992, cuando afirma que el artículo 93 CE no permite, mediante Tratado, “contrariar o rectificar mandatos o prohibiciones contenidos en la Norma Fundamental, pues ni tal precepto es cauce legítimo para la reforma implícita o tácita constitucional, ni podría ser llamada atribución del ejercicio de competencias, en coherencia con ello, una tal contradicción, a través del tratado, de los imperativos constitucionales”. La vigencia de éstos no evita que sea preciso atender igualmente a las muy diferentes condiciones en las que se desarrolla su eficacia normativa. En este sentido, la Declaración del Tribunal Constitucional 1/2004, de 13 de Diciembre, resulta más conforme con la realidad cuando constata: “Producida la integración debe destacarse que laConstitución no es ya el marco de validez de las normas comunitarias, sino el propio Tratado cuya celebración instrumenta la operación soberana de cesión del ejercicio de competencias derivadas de aquélla”, aunque añade que “la Constitución exige que el Ordenamiento aceptado como consecuencia de la cesión sea compatible con sus principios y valores básicos”. El dictamen del Consejo de Estado sobre modificaciones de la Constitución española, emitido en febrero de 2006, se refiere con detalle a algunas de las transformaciones que provoca en el orden constitucional la emergencia del nuevo


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ordenamiento, por ejemplo en cuanto se refiere a la vinculación del juez a la ley (artículo 117 CE) o a los equilibrios entre Gobierno y Cortes Generales y entre Estado y Comunidades Autónomas.

-- En tal contexto, recurrentemente se ha defendido la necesidad de adaptar el Derecho constitucional al desarrollo de la integración europea, especialmente para compensar los mencionados desequilibrios institucionales mediante modificaciones ad hoc que aseguren los originarios principios constitucionales de los Estados (por ejemplo, el régimen parlamentario y el principio de autonomía) puestos en peligro por la integración europea. Sin embargo, en la medida en que el poder efectivo de decisión se haya desplazado hacia la propia Unión, la eficacia de tales reformas ceñidas al ámbito del Estado será limitada. Para poder preservar los principios constitucionales en los Estados sería preciso configurar la propio Unión Europea conforme a ellos; algo que, por ejemplo con referencia al principio democrático, no parece haberse abordado con decisión suficiente.

Ello no significa, en cualquier caso, que sean irrelevantes las reformas constitucionales emprendidas por algunos Estados para garantizar el derecho de concurso del Parlamento y, en su caso, de los entes territoriales, cuando el Consejo aborda materias que en el ámbito interno serían de su competencia. En España, donde no se ha emprendido reforma constitucional alguna en este sentido, las compensaciones ideadas al efecto resultan insatisfactorias.

De un lado, el reforzamiento del Gobierno es coherente con la modificación de las relaciones políticas entre Gobierno y Parlamento en el llamado parlamentarismo racionalizado del Estado de partidos, que en España ha conducido, en términos cuya valoración ahora no procede, a una preeminencia apenas matizada del mismo en la dirección política del Estado. La Comisión Mixta (Congreso-Senado) de la Unión Europea es regulada por la Ley 8/1994, que le atribuye “el fin de que las Cortes Generales tengan la participación adecuada en las propuestas legislativas elaboradas por la Comisión Europea” (art. 1). Pero despliega fundamentalmente una actividad de información y control, y carece por su propia naturaleza de capacidad para adoptar resoluciones que vinculen al Gobierno47.

De otra parte, y dando por descontado lo insatisfactorio de la representación territorial que hoy por hoy proporciona el Senado (art. 69 CE), la constitución de una Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas (regulada por Ley desde 1997) tampoco ha logrado articular eficazmente la participación de las Comunidades Autónomas en los asuntos de su interés, por ejemplo cuando se trata de la elaboración de disposiciones que habrán de ser ejecutadas por la administración autonómica; se ha convertido, más bien, en un mecanismo para que el Gobierno de la nación transmita información a las Comunidades Autónomas. Por su parte, las Conferencias Sectoriales, como órganos de cooperación entre la administración del Estado y las administraciones autonómicas, constituyen una red asistemática de actividad irregular; por lo demás, centran su actividad en la ejecución de las políticas comunitarias, y no tanto en la llamada fase ascendente –o de elaboración de las posiciones que el representante del Estado debe defender en el proceso

47 La Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado que desarrolla la ley prevé que la Comisión acuerde remitir algún asunto al debate en el Pleno de una de las Cámaras, que en tal caso ejercería sus competencias constitucionales.


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de formación del Derecho europeo. El Comité de las Regiones, que se estudiará en una próxima lección, carece de eficacia suficiente como para compensar este déficit. En definitiva, a la espera de que una reforma constitucional configure mecanismos eficaces de participación en la formación de la voluntad del Estado (en particular a través del Senado), las Comunidades Autónomas han buscado la defensa de sus intereses al margen de las vías institucionales previstas en el Derecho interno, en concreto a través de la apertura de Oficinas y Delegaciones en Bruselas.

c) Identidad estatal

La garantía de la identidad de los Estados implica igualmente preservarlos en cuanto Estados. A ello alude también el artículo 93 CE, según el Dictamen del Consejo de Estado de 21 de Octubre de 2004 (relativo al nuevo Tratado Constitucional), cuando se refiere a la atribución de competencias y no de las competencias: “No cabe una atribución en bloque o global de la totalidad de las competencias que supusiera un vaciamiento de las estatales o la quiebra de la pervivencia de la organización política del Estado”. Esta salvaguarda de la estatalidad corresponde en primer lugar al propio Estado soberano, en su caso invocando el derecho de secesión, al que ya nos hemos referido.

-- Entretanto la garantía de estatalidad se reduzca a una genérica preservación del contenido esencial de la soberanía, hay que reconocer que éste resulta cuando menos impreciso. Pero, en principio, tampoco queda puesto en cuestión por la integración europea.

Si la soberanía se identifica, en efecto, con la decisión sobre el alcance territorial y personal de la propia competencia, observa Díez-Picazo que “las adquisiciones y pérdidas territoriales de cada Estado miembro repercuten automáticamente sobre la Unión”48; y, del mismo modo, corresponde a cada uno de los Estados miembros actuando de manera independiente, “no a la Unión Europea en cuanto tal, determinar quien es ciudadano de esta última (...) es cada Estado miembro, al regular su propia nacionalidad, quien indirectamente está también determinando quién es ciudadano europeo”. La clásica caracterización del Estado a través del monopolio del uso legítimo de la coacción física también se preserva, en cuanto la Unión carece de medios propios de ejecución.

-- Tal garantía de estatalidad puede reconocerse también, por ejemplo, cuando el Derecho comunitario, pese a estarle atribuida la correspondiente competencia, exige el consentimiento del Estado para adoptar decisiones que, a juicio de éste, comprometan decisivamente su especificidad como Estado. A este fin sirve la regla de la unanimidad.

Esto se aprecia especialmente en materia de Política Exterior y de Seguridad Común, cuando el art. 23.1 TUE señala que el Consejo adoptará por unanimidad las decisiones que se rijan por el presente título. El Estado que se abstenga, no impidiendo de ese modo la

48 No desmienten este hecho las especificaciones del art. 299 TCE sobre su ámbito de aplicación territorial, especialmente en relación con territorios geográficamente no europeos (especialidades en relación con los departamentos franceses de ultramar, las Azores, Madeira y las islas Canarias; régimen especial de asociación de una serie de países y territorios de ultramar) o de extraordinaria peculiaridad jurídica (como las islas Åland, las islas del Canal y la isla de Man).


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adopción de tales decisiones, podrá eludir la obligación de aplicar la decisión (aunque se abstendrá de cualquier acción que pudiera obstaculizar o impedir la acción de la Unión basada en dicha decisión), y los demás Estados miembros respetarán su posición. Incluso en los limitados casos en los que cabe decisión por mayoría cualificada (art. 23.2), si un miembro del Consejo declarase que, por motivos importantes y explícitos de política nacional, tiene la intención de oponerse a la adopción de una decisión que se deba adoptar por mayoría cualificada, no se procederá a la votación. El Consejo, por mayoría cualificada, podrá pedir que el asunto se remita al Consejo Europeo para que decida al respecto por unanimidad.

En el ámbito del primer pilar o pilar comunitario, el compromiso de Luxemburgo (1966), sin estar formalmente recogido en el Derecho comunitario, prevé que, si un Estado entiende afectados “intereses muy importantes”, se evite la decisión por mayoría y se busque la unanimidad; el compromiso de Ioannina prevé un mecanismo para reforzar en tales casos la posibilidad de formar minorías de bloqueo.

-- Del mismo modo, la garantía de la estatalidad se puede apreciar en ciertas reservas de competencia que se realizan a favor de los Estados miembros, especialmente para situaciones extremas.

En el primer pilar, el art. 296 TCE señala que ningún Estado miembro estará obligado a facilitar información cuya divulgación considere contraria a los intereses esenciales de su seguridad, y que todo Estado miembro podrá adoptar las medidas que estime necesarias para la protección de los intereses esenciales de su seguridad y que se refieran a la producción o al comercio de armas, municiones y material de guerra. Conforme al art. 297 TCE, se acepta que un Estado miembro pueda verse obligado a adoptar las medidas necesarias en caso de graves disturbios internos que alteren el orden público, en caso de guerra o de grave tensión internacional que constituya una amenaza de guerra, o para hacer frente a las obligaciones contraídas por el mismo para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional49.

-- La reserva de competencia a veces se verifica mediante la exclusión del control judicial comunitario, cuyo Derecho pierde así la capacidad de determinar la acción de los Estados. Por ejemplo, todo el ámbito de la política exterior y de seguridad queda al margen del control judicial, y el art. 35.5. TUE señala: “El Tribunal de Justicia no será competente para controlar la validez o proporcionalidad de operaciones efectuadas por la policía u otros servicios con funciones coercitivas de un Estado miembro, ni sobre el ejercicio de las responsabilidades que incumben a los Estados miembros respecto al mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior”. El 68.2 TCE indica que “el Tribunal de Justicia no tendrá en ningún caso competencia alguna sobre las medidas o decisiones adoptadas con arreglo al punto 1 del art. 62 (medidas encaminadas a garantizar la ausencia de controles sobre las personas en el cruce de las fronteras interiores, tanto de

49 En tal supuesto, los Estados miembros se consultarán a fin de adoptar de común acuerdo las disposiciones necesarias para evitar que el funcionamiento del mercado común resulte afectado por tales medidas. Además, tales medidas quedan sujetas al control jurisdiccional ordinario en el ámbito del pilar comunitario; e incluso la Comisión o cualquier Estado miembro podrá recurrir directamente al Tribunal de Justicia si considera que otro Estado miembro abusa de las facultades previstas en los artículos 296 y 297; el Tribunal de Justicia resolverá a puerta cerrada (art. 298 TCE).


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los ciudadanos de la Unión como de los nacionales de terceros países) relativas al mantenimiento del orden público y a la salvaguardia de la seguridad interior”.

-- Con carácter más general, el nuevo Tratado constitucional establece que la Unión ... respetará las funciones esenciales del Estado, especialmente las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial, mantener el orden público y salvaguardar la seguridad nacional (art. I-5.1, cfr. también art. III-373 TCpE); y no sólo mantiene las mismas excepciones al control judicial, sino que contiene ochenta y cinco veces la palabra “unanimidad”.

2.3. El control de la Unión sobre los Estados miembros.

a) El respeto de los Estados a los principios de la Unión.

No se trata ahora de exponer los procedimientos por los que se asegura la primacía del Derecho comunitario y su correcto cumplimiento en los Estados, algo que corresponde a la vida ordinaria de una comunidad de Derecho y que difícilmente afectará a rasgos caracterizadores esenciales de los Estados miembros. Interesan aquí los específicos mecanismos de control que la Unión asume sobre el respeto de éstos a los principios, de naturaleza constitucional, que son propios de la Unión. Tal control de la Unión se proyecta así sobre el régimen constitucional de los Estados miembros, y puede suponer una cierta injerencia en la soberanía de los Estados miembros.

Tal control, dejando a un lado el que se verifica ex ante al valorar las solicitudes de adhesión, opera como sanción para aquellos Estados que, perteneciendo a la Unión, violen sus principios, pero también como sistema de prevención frente a aquellos Estados miembros en los que haya riesgo de que puedan ser violados50. Entre ambos mecanismos no existe, en principio, relación alguna; cabe constatar la existencia de una violación grave y persistente (art. 7.2 TUE) de los principios recogidos en el art. 6.1 TUE aunque previamente no se haya apreciado un riesgo claro de grave violación (art. 7.1 TUE).

La decisión al respecto, que en ambos casos corresponde al Consejo, tiene naturaleza política; dado que el riesgo y la violación constatados deben ir más allá de situaciones individuales y alcanzar la dimensión de un problema sistemático, sólo cabe un enfoque político general. Significativamente, el control del Tribunal de Justicia sólo se refiere (art. 46 e TUE) a las disposiciones exclusivamente procedimentales contenidas en el art. 7 (pronunciándose el Tribunal de Justicia a petición del Estado miembro de que se trate y en el plazo de un mes a partir de la fecha de la constatación del Consejo prevista en dicho artículo).

50 El apartado primero del art. I-59 del nuevo Tratado constitucional incorpora los sistemas de prevención y de sanción, sin más cambios sustanciales que las adaptaciones derivadas de los nuevos mecanismos de ponderación de voto para el establecimiento de las sanciones.


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b) El control represivo

La posibilidad de ampliación de la Unión Europea a los Estados del Este, cuyo orden constitucional no se consideraba suficientemente asentado, provocó la introducción en el Tratado de Amsterdam de un sistema sancionador interno frente a una eventual “violación grave y persistente” de los principios contemplados en el apartado 1 del art. 6 TUE.

El procedimiento de sanción consta de dos fases:

- La constatación de la existencia de la situación de la violación grave y persistente de dichos principios. La institución que decide si existe tal situación es el Consejo reunido en su formación de Jefes de Estado y de Gobierno; se requiere la unanimidad (art. 7.2 TUE), naturalmente sin contar con el voto del Estado implicado. La propuesta para reunir el Consejo ha de ser realizada por un tercio de los Estados miembros o por la Comisión, y requiere el previo dictamen conforme del Parlamento Europeo; éste decide por mayoría de dos tercios de los votos emitidos que representen la mayoría de los miembros que lo componen (art. 7.6 TUE). El Estado miembro contra quien se ha abierto el procedimiento debe ser invitado a presentar sus observaciones (art. 7.2 TUE)

- La adopción de la sanción. Se rige por lo dispuesto en los apartados 3, 4 y 5 del art. 7 del TUE:

3. Cuando se haya efectuado la constatación contemplada en el apartado 2, el Consejo podrá decidir, por mayoría cualificada, que se suspendan determinados derechos derivados de la aplicación del presente Tratado (también derivados de la aplicación del TCE, cfr. art. 309 TCE) al Estado miembro de que se trate, incluidos los derechos de voto del representante del gobierno de dicho Estado miembro en el Consejo. Al proceder a dicha suspensión, el Consejo tendrá en cuenta las posibles consecuencias de la misma para los derechos y obligaciones de las personas físicas y jurídicas. Las obligaciones del Estado miembro de que se trate derivadas del presente Tratado continuarán, en cualquier caso, siendo vinculantes para dicho Estado.

4. El Consejo podrá decidir posteriormente, por mayoría cualificada, la modificación o revocación de las medidas adoptadas como respuesta a cambios en la situación que motivó su imposición.

5. A los efectos del presente artículo, el Consejo decidirá sin tener en cuenta el voto del representante del gobierno del Estado miembro de que se trate. Las abstenciones de miembros presentes o representados no impedirán la adopción de las decisiones contempladas.

c) El control preventivo

A principios del año 2000, catorce Estados miembros de la Unión Europea quisieron sancionar el hecho de que el Partido Liberal, orientado por principios xenófobos y radicales, hubiera entrado en el Gobierno de Austria (el decimoquinto Estado miembro) en coalición con el Partido Conservador. El mecanismo sancionador introducido por el


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Tratado de Ámsterdam estaba previsto sólo para casos de violación persistente y sistemática de los derechos fundamentales, y por tanto no era aplicable. Los catorce Estados impusieron sanciones unilaterales, pero concertadas, y congelaron las relaciones con Viena. Finalmente, un Comité compuesto por tres personalidades (“los tres sabios” conforme a la terminología usual en la jerga comunitaria) elaboraron un informe que, además del levantamiento de las sanciones, recomendaba la introducción en el TUE de un procedimiento de prevención y de supervisión.

El apartado 1 del art. 7 del TUE introducido con el Tratado de Niza dispone: A propuesta motivada de un tercio de los Estados miembros, del Parlamento Europeo o de la Comisión, el Consejo, por mayoría de cuatro quintos de sus miembros y previo dictamen conforme del Parlamento Europeo, podrá constatar la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de los principios enunciados en el apartado 1 del art. 6 y dirigirle recomendaciones adecuadas. Antes de proceder a esta constatación, el Consejo oirá al Estado miembro de que se trate y, con arreglo al mismo procedimiento, podrá solicitar a personalidades independientes que presenten en un plazo razonable un Informe sobre la situación en dicho Estado miembro. El Consejo comprobará de manera periódica si los motivos que le han llevado a tal constatación siguen siendo válidos.


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Lección 4. El sistema competencial de la Unión Europea

1. El principio de atribución

1.1. El sentido del principio

a) Formulación del principio de atribución

Conforme al art. 6.4 TUE, la Unión se dotará de los medios necesarios para alcanzar sus objetivos y para llevar a cabo sus políticas. Pero ello no implica la asunción autónoma de nuevas competencias al margen de las previstas en los Tratados: los objetivos de la Unión se alcanzarán conforme a las disposiciones del presente Tratado, en las condiciones y según los ritmos previstos (art. 2 TUE). Por su parte, el art. 5 TUE limita las posibilidades de acción de cada institución a las competencias que los Tratados le hayan atribuido: El Parlamento Europeo, el Consejo, la Comisión, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas ejercerán sus competencias en las condiciones y para los fines previstos por los Tratados51.

En cualquier caso, la más precisa referencia normativa al principio de atribución sigue siendo, por ahora, el art. 6 TCE: La Comunidad actuará dentro de los límites de las competencias que le atribuye el presente Tratado y de los objetivos que éste le asigna52. En virtud de este principio de atribución, cada norma de Derecho derivado ha de basarse en un artículo específico, que se denomina base jurídica de la legislación, y cuya mención constituye una formalidad esencial para la validez del acto.

53“b) Competencias implícitas

“Si bien las competencias de la Comunidad le son conferidas, en principio, de forma explícita por los Tratados, el Tribunal de Justicia considera que en ciertos casos derivan implícitamente de los textos del Tratado o de la economía general de dichos textos. Se trata, en particular, de los casos en que estas competencias son necesarias para alcanzar los objetivos fijados por los Tratados, sobre todo en el ámbito de las relaciones exteriores.

51 Nótese que no se menciona al Consejo Europeo, al que corresponde dar a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones políticas generales --art. 4 TUE.52 En el nuevo Tratado constitucional, el art. I-11 comienza señalando que la delimitación de las competencias de la Unión se rige por el principio de atribución, definido en el apartado 2 del mismo precepto: “En virtud del principio de atribución, la Unión actúa dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en la Constitución para lograr los objetivos que ésta determina. Toda competencia no atribuida a la Unión en la Constitución corresponde a los Estados miembros”.53 La exposición ulterior, hasta el punto donde se cierran las comillas en el apartado 1.3, constituye un exrtracto (reordenado y, a efectos de preservar la coherencia textual, ocasionalmente retocado; del mismo modo se han introducido subdivisiones y epígrafes) del Documento de la Convención CONV 47/02 Delimitación de competencias entre la Unión Europea y los Estados miembros - Sistema actual, problemas y vías de reflexión.


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“c) La atribución funcional de competencias (arts 94, 95 y 308 TCE)

“El método “funcional” de atribución de competencias previsto en los tratados iniciales, que supone la existencia de disposiciones que confieren a la Comunidad unas competencias “funcionales” para cumplir sus objetivos (concretamente los artículos 94, 95 y 308 del TCE), aunque es menos preciso que el método de reparto por materias, permite sin embargo cierta adaptación de las competencias de la Unión a los nuevos retos que surgen al realizar los objetivos de los tratados, sin necesidad de recurrir a un procedimiento pesado, como es la revisión de los tratados.

“Los artículos 94 y 95 del TCE permiten a la Comunidad aprobar directivas o medidas para aproximar las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que tienen una incidencia directa en la creación o el funcionamiento del mercado común o que tienen por objeto esa creación y ese funcionamiento. El Tribunal ha recordado que el art. 95 del TCE no otorga al legislador comunitario ninguna competencia general para reglamentar el mercado interior y que toda medida adoptada en virtud de esta disposición debe tener efectivamente como finalidad la mejora de las condiciones de creación y funcionamiento del mercado interior.

“El art. 308 del TCE permite a la Comunidad adoptar (por unanimidad de los miembros del Consejo) las medidas necesarias para alcanzar los objetivos de la Comunidad en el funcionamiento del mercado común, cuando el Tratado haya previsto esos objetivos sin haber previsto los poderes de actuación necesarios para cumplirlos (cuando una acción de la Comunidad resulte necesaria para lograr, en el funcionamiento del mercado común, uno de los objetivos de la Comunidad, sin que el presente Tratado haya previsto los poderes de acción necesarios al respecto, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, adoptará las disposiciones pertinentes.). El Tribunal ha recordado que este artículo no puede utilizarse ni para ampliar las competencias de la Comunidad más allá del marco establecido en los tratados, ni para armonizar las legislaciones de los Estados miembros en los ámbitos en los que las disposiciones del Tratado por las que se atribuye la competencia a la Comunidad prohíban hacerlo54.

“Algunos critican estas disposiciones con el argumento de que, al tener una redacción excesivamente amplia, permiten que la Comunidad rebase las competencias atribuidas porlos tratados. Sin embargo, aunque es verdad que, debido a su carácter funcional, esas disposiciones tienen, por naturaleza, un ámbito de aplicación extenso y pueden afectar a ciertos campos reservados, en términos generales, a los Estados miembros, gracias a tales disposiciones ha habido un desarrollo dinámico de la Comunidad y se han llevado a cabo determinadas políticas fundamentales del Tratado, por ejemplo, el mercado interior.

54 El art. I-18 TCpE contiene la llamada cláusula de flexibilidad: “Cuando se considere necesaria una acción de la Unión en el ámbito de las políticas definidas en la Parte III para alcanzar uno de los objetivos fijados por la Constitución, sin que ésta haya previsto los poderes de actuación necesarios a tal efecto, el Consejo de Ministros adoptará las medidas adecuadas por unanimidad, a propuesta de la Comisión Europea y previa aprobación del Parlamento Europeo”. Su ámbito de aplicación no es ya sólo el mercado interior, pero las condiciones de aplicación son más estrictas, ya que, además de la unanimidad en el Consejo, se requiere la aprobación del Parlamento.


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“d) El sistema general de atribución de competencias

“En sucesivas reformas de los Tratados, se ha ido completando el sistema de delimitación por objetivos con una delimitación por materias (bien mediante una lista positiva de materias, o bien por exclusiones específicas de competencia) en los ámbitos en los que se ha hecho necesaria una mayor precisión. Se trataba, principalmente, de los ámbitos en los que se atribuían nuevas competencias a la Comunidad o de aquéllos en los que la norma de la mayoría cualificada sustituía a la de la unanimidad.

“El actual sistema de delimitación de competencias, fruto de las reformas sucesivas del Tratado que han ido acompañando la construcción comunitaria, pretende conciliar dos exigencias: la necesidad de precisión en la delimitación de las competencias con la flexibilidad necesaria para permitir a la Unión adaptarse a los nuevos desafíos y responder mejor a las expectativas de los ciudadanos. Todo ordenamiento constitucional que establece un sistema federal o con un fuerte componente regional busca encontrar este equilibrio de una u otra forma, pero no existe un sistema “ideal” de delimitación de competencias. En todos los textos constitucionales existentes existen zonas “grises”, y los tribunales constitucionales tienen que dirimir las cuestiones relativas a conflictos de competencias que se originan.

“Uno de los problemas que se plantean con más frecuencia en relación con el sistema de delimitación de competencias legislativas es su falta de claridad. Esta crítica podría tener varios motivos: la introducción, al hacerse las sucesivas modificaciones de los tratados, de disposiciones redactadas a menudo de forma compleja como consecuencia de transacciones políticas; la falta de claridad de la redacción de ciertas disposiciones; el hecho de que el Tratado no defina con claridad ni el sistema de delimitación de competencias, ni lo principios que rigen esa delimitación, ni los tipos de competencia de los que dispone la Unión, ni los ámbitos que corresponden a cada tipo; por último, los nuevos métodos abiertos de coordinación, al fijar unos objetivos sin tener en cuenta el reparto de competencias, contribuyen a la mala comprensión del sistema y a dar la impresión de que las competencias de la Comunidad son muy amplias cuando no es el caso. La imprecisa definición de ciertas disposiciones de atribución de competencias tiene como consecuencia, según algunos, que la Unión actúe en ámbitos en los que no tiene atribuciones, invadiendo así las competencias de los Estados miembros.

“1.2. Tipos de competencias.

“a) Competencias exclusivas, compartidas, complementarias y exclusivas de los Estados

Las competencias legislativas que tienen la Unión y la Comunidad son de tres tipos: exclusivas, compartidas y complementarias55. A falta de una definición en el Tratado, podrían definirse de la siguiente forma:

55 El art. I-12 TCpE define lo que son competencias exclusivas (sólo la Unión podrá legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes, mientras que los Estados miembros, en cuanto tales, únicamente podrán hacerlo si son facultados por la Unión o para aplicar actos de la Unión) y compartidas (la Unión y los Estados miembros podrán legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes en dicho ámbito. Los Estados miembros


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“-- Competencias exclusivas:La Unión y la Comunidad tienen una competencia exclusiva cuando son las únicas en poder adoptar normas en un ámbito. Está excluida toda intervención de los Estados miembros, salvo previa habilitación de las Instituciones comunitarias o cuando existan lagunas que haya que colmar.

“-- Competencias compartidas:A esta categoría pertenece la mayor parte de las competencias de la Unión y de la Comunidad. Se trata de ámbitos en los que los Estados miembros pueden legislar siempre que la Unión o la Comunidad no hayan ejercido su competencia adoptando normas, lo que podrían hacer con pleno derecho. Una vez que la Unión o la Comunidad legislan en el ámbito de que se trate, los Estados miembros sólo pueden prescribir en el ámbito al que seaplique dicha legislación las normas de desarrollo correspondientes, y la normativa legislativa aprobada tiene prelación sobre la de los Estados miembros. La competencia de la Comunidad se convierte así en exclusiva en virtud de su ejercicio.

“-- Competencias complementarias:Se trata de ámbitos en los que la competencia de la Unión y de la Comunidad se limita a completar o apoyar la acción de los Estados miembros, o a adoptar medidas de fomento o de coordinación de dicha acción. La facultar de adoptar normas legislativas en estos ámbitos queda esencialmente en manos de los Estados miembros y la intervención de la Comunidad no puede tener como consecuencia excluir la de los Estados miembros.

“-- Competencias de los Estados miembros:Se trata, bien de ámbitos no previstos en el Tratado, que por tanto, en virtud del principio de competencias por atribución, no entran dentro de las competencias de la UE ni de la CE y siguen siendo competencia de los Estados miembros, bien de ámbitos en los que los Tratados excluyen expresamente la competencia de la Unión o reconocen expresamente la competencia de los Estados miembros, o bien de ámbitos en los que el Tratado prohíbe a la Unión y a la Comunidad legislar. En determinados casos, el Tratado limita el ejercicio de las competencias de los Estados miembros y les impone obligaciones que deben respetar (p. ej.: la prohibición de discriminación por motivos de nacionalidad, la prohibición de conceder ayudas públicas incompatibles con el mercado común, etc.).

“b) Competencias de ejecución y aplicación

“En el sistema del Tratado, la norma general es que las competencias de ejecución y aplicación de las normas legislativas corresponden a los Estados miembros con arreglo a

ejercerán su competencia en la medida en que la Unión no haya ejercido la suya o haya decidido dejar de ejercerla). Se refiere igualmente a los ámbitos específicos de la coordinación de las políticas económicas y de empleo (art. I-15) y de la política exterior y de seguridad común (art. I-16), así como a las competencias comunitarias para apoyar, coordinar o complementar la acción de los Estados miembros, diferenciándolas de las medidas de armonización legislativa (art. I-16, así como art. I-14, apartados 3 y 4). Aunque el alcance y las condiciones de ejercicio de las competencias de la Unión se determinarán en las disposiciones de la Parte III relativas a cada ámbito (art. I-12.6), los arts. I-13 y I-14 definen respectivamente los ámbitos de competencia exclusiva y los ámbitos de competencia compartida (de modo expreso y como criterio residual de interpretación de la atribución de competencias).


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sus respectivas normas constitucionales, respetando los Tratados y bajo control de la Comisión, de los tribunales nacionales y del Tribunal de Justicia. La Comunidad sólo ejerce estas competencias con carácter subsidiario, en particular cuando hay que garantizar cierta homogeneidad en la aplicación del Derecho derivado.

“1.3. Controles sobre el respeto a la distribución de competencias

“a) Como no existe un sistema “ideal” de reparto de competencias, siempre habrá conflictos de competencia. En ese sentido, resulta esencial reforzar los controles para garantizar el cumplimiento de la delimitación de competencias, incluido el principio de subsidiariedad. En estos momentos existen dos tipos de control del cumplimiento de la delimitación de competencias:

“-- Control político: la cuestión de si los Tratados otorgan o no competencias a la Unión para actuar en un caso concreto depende en gran medida de las Instituciones de la Unión que participan en el proceso legislativo. En efecto, cada Institución tiene que actuar respetando las competencias por atribución. Los gobiernos de los Estados miembros, los parlamentos nacionales y la opinión pública pueden ejercer también este control en un grado más limitado cuando fiscalizan las posiciones adoptadas por los representantes de sus gobiernos en el Consejo. Cada Parlamento nacional ejerce dicho control únicamente en la medida en que puede controlar o influir en la posición de su Gobierno en las Instituciones comunitarias.

“-- Control jurisdiccional: por medio de recursos ante el Tribunal de Justicia. El control por parte del Tribunal de Justicia tiene un amplio alcance para el Tratado CE, limitado para el Título VI del TUE e inexistente para el Título V del TUE”.

b) El problemático control de las jurisdicciones constitucionales estatales

Lo cierto es, sin embargo, que ese control del Tribunal de Justicia no siempre se ha considerado satisfactorio. A fin de compensar sus insuficiencias, la sentencia del Tribunal Constitucional Federal alemán sobre el Tratado de Mastrique pretende adjuntar un nuevo control, ahora residenciado ante la jurisdicción constitucional de los Estados. Tan sólo la (hasta ahora inédita) aplicación concreta de este razonamiento del Tribunal Constitucional alemán a un caso particular permitirá ver si Alemania se sustrae, y en qué medida, a la primacía del Derecho comunitario y a la competencia exclusiva del Tribunal de Justicia para declarar la nulidad de los actos jurídicos comunitarios.

El Tribunal Constitucional alemán, en efecto, escinde el alcance de los Tratados en dos aspectos, de Derecho comunitario y de Derecho interno. “El control de adecuación del Derecho derivado al Derecho de los Tratados correspondería en principio al Tribunal de Luxemburgo. Pero la validez en Alemania de dicho Derecho derivado procede de su adecuación a la Ley nacional de ratificación del Tratado, y la correspondiente verificación es tarea del Tribunal Constitucional. De este modo, los actos jurídicos comunitarios que a juicio del Tribunal Constitucional violen la Ley alemana de ratificación del Tratado no podrán ser aplicados en Alemania”.


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De este modo, el Tribunal Constitucional alemán entiende que el Derecho comunitario sólo puede pretender primacía frente al Derecho nacional en el ejercicio de las competencias transferidas por los Estados, pues sólo entonces actúa bajo la cobertura de la Ley nacional de ratificación. Y el propio Tribunal asume el control de las normas comunitarias que, a su entender, se excedan de su competencia, tal y como es definida por la Ley alemana de ratificación del Tratado.

La concurrencia de controles entre el Tribunal Constitucional y el Tribunal de Justicia se realizaría con parámetros formalmente diferenciados, pero materialmente idénticos, porque la Ley nacional de ratificación en realidad se limita a incorporar el contenido de los tratados. Esta identidad textual, sin embargo, queda oscurecida por los diferentes criterios de interpretación, que agudizan las posibilidades de conflicto.

El Tribunal constitucional alemán, en efecto, cuestiona no sólo la interpretación teleológica, expansiva, que el Tribunal de Justicia hace de las normas de atribución competencial. Más en concreto, se enfrenta al precepto que permite a la Comunidad asumir competencias que, aun no encontrándose recogidas en los Tratados, resulten necesarias para llevar a cabo alguno de sus objetivos; en la medida en que ello permite a la Unión expandir sus competencias sin que haya mediado transferencia por parte de los parlamentos nacionales (competencia sobre las competencias o Kompetenz-Kompetenz), su empleo contradice el fundamental principio de atribución. El parlamento nacional, sede de la soberanía, habría dejado de determinar el alcance de las competencias de la Unión; el desarrollo de ésta sería ajeno a la voluntad de los Estados expresada conforme a sus normas constitucionales.

Puede señalarse aquí, aunque solo sea incidentalmente, que el Dictamen del Consejo de Estado de 21 de Octubre de 2004 entiende que tampoco en España cabría “una atribución indeterminada de competencias” y admite que, con el sistema vigente, ha sido posible “cuestionar la existencia de competencias suficientemente definidas como objeto de la atribución prevista en el artículo 93 de la Constitución”. Pero lo cierto es que, rehuyendo un eventual conflicto, el argumento no se ha desarrollado más allá entre nosotros56.

Sin perjuicio de otras consideraciones críticas de mayor profundidad, un reparo frente a tal modo de argumentar procede del sentido que debe atribuirse a la propia Ley de ratificación tal y como es concebida en la Ley Fundamental. Si ésta se caracteriza por transferir a la Comunidad competencias decisorias en ciertas materias, entre ellas se incluye la competencia judicial para resolver sobre la validez de las normas comunitarias. El propio Tribunal Constitucional violaría la Ley de transferencia y la Constitución cuando pretende retener tal competencia para el control del Derecho comunitario.

56 También el Tribunal Constitucional alemán procura evitar en último extremo el conflicto; pero lo hace salvando la conformidad de la cláusula contenida en el artículo 308 TCE con los principios constitucionales mencionados mediante una interpretación de la misma que, de nuevo, le coloca en competencia con las facultades interpretativas que el Tratado reserva al Tribunal de Justicia en la materia: el precepto “enuncia simplemente la intención programática de que los Estados miembros que forman la Unión dotarán de los medios suficientes a la Unión según los procedimientos necesarios en cada caso (...) cada paso sucesivo dependerá de supuestos previsibles en cada momento para el Parlamento, o bien de una nueva aprobación --en la cual cabrá la influencia parlamentaria-- por parte del Gobierno federal”. El Tribunal Constitucional considera esta interpretación como la única posible en el seno de la República Federal de Alemania: “Si cualesquiera órganos europeos interpretasen o aplicasen el referido precepto en un sentido contrario (...), tal actuación no estaría amparada por la ley de ratificación del Tratado, resultando, pues, no vinculante jurídicamente en el interior del Estado alemán”. Del mismo modo, el Tribunal Constitucional niega el carácter vinculante en territorio de soberanía alemana de aquellos actos jurídicos comunitarios adoptados en virtud del efecto útil de las competencias comunitarias y, por tanto, de su interpretación extensiva. Los órganos estatales alemanes no estarían facultados por la Constitución para aplicar dichos actos en Alemania.


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Por lo demás, el control postulado por el Tribunal Constitucional alemán no sólo quiebra la autonomía, sino también la unidad y coherencia del Derecho europeo, al permitir un control individualizado sobre el entronque de cada norma de Derecho derivado con una específica transferencia estatal.

En esa medida, parece más adecuada la Declaración 1/2004 del Tribunal Constitucional español sobre la compatibilidad del TCpE con la Constitución española, conforme a la cual “producida la integración (...) la Constitución no es ya el marco de validez de las normas comunitarias, sino el propio Tratado cuya celebración instrumenta la operación soberana de cesión del ejercicio de competencias derivadas de aquélla (...). Como se deriva del mecanismo contenido en el propio precepto constitucional, tampoco cabe ignorar la necesidad de proporcionar a los organismos internacionales en cuyo favor se ha cedido el ejercicio de las competencias los instrumentos indispensables para garantizar el cumplimiento del Derecho por ellos creado”.

2. El principio de subsidiariedad

Dejaremos aquí al margen la cuestión de los orígenes del principio en la doctrina sobre la relaciones entre sociedad y Estado (éste sólo debería atender a aquellas necesidades a las que la sociedad no pudiera hacer frente por sí misma), que enlazan tanto con el primer liberalismo (Los límites de la acción del Estado, Wilhelm von Humboldt, 1792) como con la doctrina social de la Iglesia: nos interesa solamente su concreto funcionamiento en el marco del Derecho europeo.

a) Formulación y alcance

Conforme al art. 5 TCE, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Comunidad intervendrá, conforme al principio de subsidiariedad, sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario.

El art. 2 TUE parece convertirlo en un principio general, cuando señala que los objetivos de la Unión se alcanzarán (...) en el respeto del principio de subsidiariedad tal y como se define en el art. 5 TCE. En cualquier caso, el principio continúa siendo entendido como referido al ejercicio de las competencias no exclusivas de la Comunidad: ni permite alterar la atribución de competencias realizada por los Tratados, ni tampoco sustraer el ejercicio de competencias exclusivas a las instituciones comunitarias57.

57 El art. I-11 del nuevo Tratado constitucional señala que (apartado 1) el ejercicio de las competencias de la Unión se rige por los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, y lo define en el apartado 3: En virtud del principio de subsidiariedad, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva la Unión intervendrá sólo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión.


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b) Eficacia

“Muchos estiman que el principio de subsidiariedad, establecido en el Tratado de Mastrique como mecanismo regulador de la ejecución de competencias no exclusivas de la Comunidad, no ha dado los resultados esperados. Consideran que, al depender la aplicación del principio de subsidiariedad de una apreciación política de las instituciones en cada caso, a veces determinadas consideraciones políticas (o de urgencia) han prevalecido sobre el cumplimiento de este principio. Como consecuencia de esto, la Comunidad ha intervenido a veces en ámbitos en los que los objetivos de la actuación prevista podrían haber sido alcanzados suficientemente por los Estados miembros”58.

c) Protocolo de aplicación

El principio de subsidiariedad se aplica en el Derecho comunitario conforme a un protocolo específico (referido también al principio de proporcionalidad) anejo al Tratado de Ámsterdam orientado “a definir con mayor precisión los criterios para su aplicación y a garantizar su estricto cumplimiento y su aplicación coherente por parte de todas las instituciones”.

Conforme a dicho protocolo:

-- “Al ejercer las competencias que le han sido conferidas, cada institución deberá garantizar el cumplimiento del principio de subsidiariedad”. El principio, por tanto, no podrá ser interpretada en el sentido de que otorgue a una institución comunitaria una primacía en la valoración del mismo que perjudique el equilibrio institucional. La subsidiariedad tampoco habilita un control de los Estados miembros sobre el Derecho comunitario ni afecta a la primacía de éste; simplemente, en su caso, podrá invocarse como causa de invalidez del mismo por los cauces ordinarios.

-- Los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad no afectan al Derecho comunitario existente, el acervo comunitario, y por tanto se aplican sólo pro futuro. Tampoco pueden oponerse a las declaraciones del Tratado sobre fines y objetivos de la Unión, ni siquiera a la genérica recogida en el art. 308 TCE; de modo que no podrá reducirse el alcance de tales disposiciones ponderándolas con el principio de subsidiariedad. Tampoco pone en tela de juicio las atribuciones de competencia exclusiva.

-- Ceñido al ámbito de las competencias compartidas, el principio de subsidiariedad no es un criterio que permita la atribución definitiva de las mismas, sino que sólo permite juzgar sobre la idoneidad de su ejercicio por parte de las instituciones comunitarias a la luz de las circunstancias fácticas, de apreciación siempre en alguna medida discrecional, y de los objetivos del Tratado. Por lo demás, tampoco actúa en un único sentido, como podría pensarse: permite tanto restringir como ampliar el ejercicio por la Comunidad de las competencias compartidas. Se convierte, así, en un criterio ambivalente.

58 Documento de la Convención CONV 47/02 Delimitación de competencias entre la Unión Europea y los Estados miembros - Sistema actual, problemas y vías de reflexión.


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-- La indeterminación material del principio se compensa primeramente mediante la introducción de una obligación formal rigurosa: la de motivar: “Para toda norma comunitaria propuesta se expondrán los motivos en los que se basa con vistas a justificar que cumple los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, las razones para concluir que un objetivo comunitario puede lograrse mejor a nivel de la Comunidad deben justificarse mediante indicadores cualitativos o, cuando sea posible, cuantitativos”.

-- La obligación de motivar se desglosa conforme a los diversos aspectos que están insertos en el principio de subsidiariedad; se proporcionan así indicaciones sobre la estructura del razonamiento necesario: “Para que la actuación comunitaria esté justificada, deberán reunirse ambos aspectos del principio de subsidiariedad: que los objetivos de la acción propuesta no pueden ser alcanzados de manera suficiente mediante la actuación de los Estados miembros en el marco de su sistema constitucional nacional y, por consiguiente, pueden lograrse mejor mediante una actuación de la Comunidad. Deberán aplicarse las siguientes directrices al estudiar si se cumple esta condición:-el asunto que se considera presenta aspectos transnacionales que no pueden ser regulados satisfactoriamente mediante la actuación de los Estados miembros;-las actuaciones de los Estados miembros únicamente, o la ausencia de actuación comunitaria entrarían en conflicto con los requisitos del Tratado (tales como la necesidad de corregir distorsiones de la competencia, o evitar restricciones encubiertas del comercio o reforzar la cohesión económica y social), o perjudicarían considerablemente, por algún otro cauce, los intereses de los Estados miembros;-la actuación comunitaria proporcionaría claros beneficios debido a su escala o a sus efectos en comparación con la actuación a nivel de los Estados miembros”.

-- El reverso del principio de subsidiariedad es, naturalmente, llamar la atención de los Estados sobre su responsabilidad a la hora de alcanzar los objetivos que pueden lograr por sí mismos, sin intervención de las instituciones de la Comunidad: “Cuando la aplicación del principio de subsidiariedad sea motivo de que la Comunidad no adopte una acción, los Estados miembros tendrán que ajustarse en su actuación a las normas generales que establece el art. 5 del Tratado, tomando todas las medidas apropiadas para asegurar el cumplimiento de sus obligaciones de acuerdo con el Tratado y absteniéndose de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de los objetivos del Tratado”.

d) Controles del principio de subsidiariedad

Todas estas referencias al principio de subsidiariedad parecen orientarse hacia la posibilidad de que el respeto al mismo sea objeto de control jurídico. El Tribunal de Justicia, sin embargo, sólo ha recurrido a él en dos supuestos, y del análisis de tales sentencias se desprende su resistencia a controlar la discrecionalidad del legislador comunitario: el mero hecho de que el Consejo haya considerado la adopción de una medida como necesaria para la consecución de los objetivos de la Comunidad parece suficiente para entender que se ha respetado la subsidiariedad, la “propia existencia de la medida será la indicación más evidente de que, desde un punto de vista material, el legislador entendió que sólo una intervención comunitaria podría llegar a cumplir un objetivo del Tratado”. El razonamiento es tautológico.


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En realidad, la subsidiariedad parece un tópico de naturaleza principalmente política, con limitada capacidad para resolver problemas jurídicos. La única manera de acotar jurídicamente las competencias comunitarias sería determinarlas con listas referidas a ámbitos materiales precisos; algo que contradice el peculiar funcionamiento por objetivos de las instituciones europeas. El principio de subsidiariedad no se refiere en rigor a las competencias, sino a las tareas públicas59. Ineficaz para una ordenación jurídica de las competencias, el principio de subsidiariedad podría contrapesar la expansividad de las políticas europeas, de las nuevas tareas que se defieren a la Unión. La subsidiariedad aparece así como un argumento falaz: obstaculiza el desarrollo político de las tareas comunitarias so pretexto de delimitar jurídicamente las competencias.

La conciencia de esta naturaleza política del principio de subsidiariedad ha orientado las tareas del Grupo de trabajo de la Convención sobre el Futuro de Europa que se ha centrado en el mismo: el correspondiente control debe ser de naturaleza política, y debe realizarse antes de la entrada en vigor del acto en cuestión. Así, el nuevo Protocolo de Aplicación, mucho menos detallado y más sencillo que el anterior, incluye como novedad fundamental el mecanismo denominado “de alerta previa”, ideado en el marco del Grupo que en la Convención se ocupaba de la subsidiariedad, y que pretende hacer recaer el control del respeto al principio no sobre instancias jurisdiccionales (a cuyo fin pretendían servir las determinaciones materiales del protocolo anterior), sino sobre instituciones políticas, como son los parlamentos de los Estados miembros (y al efecto el protocolo contiene fundamentalmente reglas de procedimiento). El Tribunal de Justicia, en cualquier caso, será competente para conocer en último extremo sobre los recursos fundados en su infracción.

El mecanismo de alerta previa comienza por garantizar que los Parlamentos nacionales recibirán los proyectos legislativos que se presenten en la Unión, y todo Parlamento nacional o toda cámara de uno de estos Parlamentos podrá en un plazo de seis semanas a partir de la fecha de transmisión de un proyecto de acto legislativo europeo, dirigir a los Presidentes del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión un dictamen motivado que exponga las razones por las que se considera que el proyecto no se ajusta al principio de subsidiariedad. Incumbirá a cada Parlamento nacional o a cada cámara de un Parlamento nacional consultar, cuando proceda, a los Parlamentos regionales que posean competencias legislativas. Cada Parlamento nacional dispondrá de dos votos, repartidos en función del sistema parlamentario nacional. En un sistema parlamentario nacional bicameral, cada una de las dos cámaras dispondrá de un voto. Cuando los dictámenes motivados sobre el no respeto del principio de subsidiariedad por parte de un proyecto de acto legislativo europeo representen al menos un tercio del total de votos atribuidos a los Parlamentos nacionales, el proyecto deberá volverse a estudiar. Este umbral será una cuarta parte cuando se trate de un proyecto de acto legislativo referido a ciertos aspectos del espacio de libertad, seguridad y justicia.

Se prevé igualmente que los Estados, de conformidad con su ordenamiento jurídico nacional, puedan transmitir al Tribunal de Justicia recursos planteados por su Parlamento nacional por violación del principio de subsidiariedad, y el Comité de las Regiones también podrá interponer recursos contra actos legislativos europeos para cuya adopción la Constitución requiera su consulta.

3. El principio de proporcionalidad

Conforme al art. 5 TCE, ninguna acción de la Comunidad excederá de lo necesario para alcanzar los objetivos del presente Tratado. En el ámbito del Derecho europeo se conoce

59 Ya en sus orígenes era un modo de determinar las tareas asignadas al Estado, subsidiario de una Sociedad en principio autosuficiente.


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esta disposición como principio de proporcionalidad60. En rigor, se trata sólo de desarrollar el principio de subsidiariedad: se actúa sólo cuando es necesario actuar (principio de subsidiariedad) y, una vez decidida la actuación, ésta sólo tendrá la intensidad que sea imprescindible (principio de proporcionalidad).

En el mencionado Protocolo, pese a ocuparse conjuntamente de ambos principios, existen algunas reglas que podrían entenderse específicamente atinentes al de proporcionalidad. Así,

-- La forma de la actuación comunitaria deberá ser lo más sencilla posible, coherente con el logro satisfactorio del objetivo de la medida y con la necesidad de su ejecución eficaz. La Comunidad deberá legislar únicamente en la medida de lo necesario. En igualdad de condiciones, las directivas serán preferibles a los reglamentos, y las directivas marco a las medidas detalladas.

-- En lo que se refiere a la naturaleza y al alcance de la actuación de la Comunidad, las medidas comunitarias deberían dejar un margen tan amplio como sea posible para que las decisiones se tomen a nivel nacional, de forma compatible con el doble objetivo de que las medidas cumplan su finalidad y de que se respeten los requisitos del Tratado. Cuando corresponda y a reserva de su correcta ejecución, las medidas comunitarias deberían ofrecer a los Estados miembros varias formas alternativas de alcanzar los objetivos perseguidos.

4. Las competencias materiales de la Unión Europea: una visión de conjunto

En el desarrollo histórico de la lección primera se ha hecho amplia referencia a la extensión material de las competencias de la Unión Europea. Sin embargo, parece oportuno proceder a una recapitulación sistemática, que en este caso procede del Anexo al Documento de la Convención CONV 47/02 (“Alcance de la competencia de la Unión en los diversos ámbitos contemplados por los Tratados”), aquí de nuevo muy extractado.

A. TRATADO DE LA UNIÓN EUROPEA

a) Política exterior y de seguridad común (PESC) (Título V del TUE)

La competencia de la Unión en el ámbito de la PESC es, en potencia, muy amplia: puede incluir “todos los ámbitos de la política exterior y de seguridad”. Los objetivos de esta política son también muy generales. El Título V no incluye disposiciones “sustanciales” que limiten el alcance de la acción de la Unión. Las competencias de la Unión en el ámbito de la PESC son “compartidas” con las de los Estados miembros, salvo en el caso de la política de la defensa (misiones de Petersberg), en que son complementarias. Dichas competencias se ejercen de manera puntual, caso a caso, por la Unión, o conjuntamente por la Unión y los Estados miembros.

60 Aunque no debe confundirse con las garantías homónimas que operan en el ámbito del principio del Estado de Derecho y de la limitación de los derechos fundamentales.


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b) Cooperación policial y judicial en materia penal (Título VI del TUE)

Las competencias de la acción de la Unión en este ámbito se definen tanto en términos de objetivos como de ámbitos en los que puede actuar la Unión Europea.

El objetivo de la Unión es ofrecer a los ciudadanos un alto grado de seguridad dentro de un espacio de libertad, seguridad y justicia, mediante la prevención del racismo y la xenofobia y luchando contra dichos fenómenos (primer párrafo del art. 29 del TUE). Los ámbitos en los que puede actuar la Unión son limitados: cooperación judicial (directamente o a través de Europol), cooperación judicial en materia penal y aproximación de las normas de los Estados miembros en materia penal (segundo párrafo del art. 29). Se establece una reserva expresa de competencias para los Estados miembros en lo que se refiere al mantenimiento del orden público y salvaguardia de la seguridad interior (art. 33 del TUE).

Todos los ámbitos del Título VI se refieren a competencias compartidas, salvo la creación y puesta en marcha de órganos comunes tales como Europol o Eurojust, en los que la Unión dispone de competencia exclusiva funcional, habida cuenta de que, por su naturaleza, dicha competencia no puede ejercerse por un Estado miembro que actúe de manera individual.

B. TRATADO CONSTITUTIVO DE LA COMUNIDAD EUROPEA

a) Ámbitos que son competencia exclusiva de la Comunidad

- Recursos biológicos marinos en las zonas cubiertas por el Tratado;- Política monetaria para los Estados miembros que pertenecen a la Zona Euro;- Ámbitos en los que la Comunidad ha legislado ampliamente basándose en sus competencias compartidas61;- Caso especial: mercado interior (competencia exclusiva “funcional” en la que los Estados miembros mantienen su competencia en determinados casos).

b) Ámbitos que dependen de la competencia compartida de la Comunidad y de los Estados miembros

Pertenecen a esta categoría la mayoría de los ámbitos del TCE. La competencia “potencial” de la Comunidad es más o menos amplia según los ámbitos.

1. Ciudadanía de la UniónLa Comunidad puede adoptar las medidas encaminadas a facilitar o a interrumpir las modalidades de ejercicio por parte de los ciudadanos de la Unión de determinados derechos que el Tratado les reconoce. La Comunidad puede adoptar asimismo disposiciones tendentes a completar dichos

61 Cabe citar, como ejemplo, la celebración de acuerdos internacionales relativos a determinados aspectos de los transportes, o los ámbitos en los cuales la Comunidad ha realizado una armonización completa del régimen de acceso a una actividad no retribuida


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derechos (que deberán adoptar los Estados miembros de conformidad con sus respectivas normas constitucionales).

2. Agricultura y pesca (con exclusión de la parte que depende de la competencia exclusiva)Los objetivos de la acción de la Comunidad son muy amplios: incrementar la productividad de la agricultura desarrollando el progreso técnico, garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola, estabilizar los mercados, garantizar la seguridad de los abastecimientos, garantizar precios razonables en las entregas a los consumidores. Dichos objetivos se alcanzan, en particular, mediante el establecimiento de una organización común de mercados agrícolas. La Comunidad dispone de una competencia muy amplia en estos ámbitos.

3. Las cuatro libertades de circulación (mercancías, personas, servicios y capitales)Se trata de una competencia potencialmente muy amplia y, podría decirse, casi ilimitada, que ha sido ampliamente ejercida por la Comunidad. En efecto, para garantizar las cuatro libertades mencionadas, la Comunidad ha legislado ampliamente en el ámbito de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios, del derecho de sociedades, de la banca, seguros y valores inmobiliarios, de la libre circulación de trabajadores asalariados, de los contratos públicos, del reconocimiento mutuo de títulos, de la coordinación de los regímenes de seguridad social, etc. En cualquier caso, el Tratado permite a los Estados miembros diversas excepciones a las cuatro libertades de circulación en concepto de orden público, seguridad pública u otros motivos de interés general que se enumeran en las disposiciones pertinentes.

4. Visados, asilo e inmigraciónLa Comunidad puede adoptar una serie de medidas encaminadas a introducir de manera gradual un espacio de libertad, seguridad y justicia. El contenido de dichas medidas se define de manera bastante detallada en el Tratado (reparto “material”)62.

5. TransportesEl objetivo de esta política consiste, esencialmente, en realizar el mercado interior del transporte.

6. CompetenciaEn el TCE, el régimen de competencia se basa en el principio fundamental de la prohibición de acuerdos, abusos de posición dominante y ayudas estatales (salvo si puede establecerse que son compatibles con las normas del mercado interior). El Consejo establece reglamentos o directivas con vistas a la aplicación de dicho principio. Cuando un acuerdo o un abuso de posición dominante no afecta al comercio internacional y sus efectos sólo repercuten en el territorio de un Estado, es de aplicación únicamente el Derecho interno de dicho Estado. Es un ámbito en que la Comunidad ejerce su competencia, en particular en lo que se refiere al control, de una manera bastante marcada.

7. FiscalidadLa fiscalidad no se menciona en tanto que política o acción de la Comunidad en el art. 3 TCE. La competencia de la Comunidad en este ámbito se define de una manera relativamente estricta, vinculada principalmente a la realización del mercado interior. Además, determinadas disposiciones del Tratado relativas a otros ámbitos también se refieren a la fiscalidad (por ejemplo, medio ambiente). En el ámbito de la fiscalidad indirecta, la Comunidad tiene competencia en lo que se refiere a la armonización del tipo de IVA y de los impuestos especiales. En el ámbito de los impuestos directos, lo esencial de la competencia corresponde a los Estados miembros.

62 Son medidas encaminadas a garantizar la libre circulación de personas, así como determinadas medidas de apoyo relativas a los controles de las fronteras exteriores, el asilo y la inmigración; otras medidas en materia de asilo, de inmigración y de protección de los derechos de nacionales de terceros países; medidas en el ámbito de la cooperación judicial en materia civil; y, finalmente, medidas encaminadas a fomentar y reforzar la cooperación administrativa.


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8. Política socialLos objetivos de esta política son el fomento del empleo, la mejora de las condiciones de vida y de trabajo, una adecuada protección social, el diálogo social, el desarrollo de los recursos humanos destinados a garantizar un nivel de empleo elevado y duradero, y la lucha contra las exclusiones. Para alcanzar dichos objetivos, la Comunidad puede adoptar requisitos mínimos en una serie de ámbitos que se enumeran en el Tratado (delimitación material)63, mientras que se excluye de modo explícito la acción de la Comunidad en determinados sectores (retribuciones, derecho de asociación, de huelga y de cierre patronal).

9. Medio ambienteEn este ámbito la Comunidad puede adoptar requisitos mínimos que contribuyen a la prosecución de una serie de objetivos bastante generales64. La competencia de la Comunidad en este ámbito es relativamente amplia, y los Estados miembros siempre pueden ir más allá de los requisitos mínimos.

10. Protección de los consumidoresLa Comunidad contribuye al objetivo de promover los intereses de los consumidores y garantizarles un alto grado de protección mediante medidas en el marco del mercado interior y medidas que apoyan y completan la política llevada a cabo por los Estados miembros en la materia. Las medidas adoptadas por la Comunidad únicamente pueden contener requisitos mínimos, pero los Estados miembros siempre pueden ir más allá de dichos prescripciones.

11. Redes transeuropeasÁmbito muy limitado en el cual la competencia de la Comunidad es relativamente reducida. Contribuye a establecer y desarrollar redes transeuropeas en los sectores de las infraestructuras del transporte, de las telecomunicaciones y de la energía mediante la introducción de acciones encaminadas a garantizar la interoperabilidad de las redes, en particular en el ámbito de la armonización de las normas técnicas.

12. Cohesión económica y socialLa acción de la Comunidad se encamina a reforzar su cohesión económica y social reduciendo la diferencia de los niveles de desarrollo de las diversas regiones a través de los fondos con finalidad estructural (FEOGA, Fondo Social Europeo, Fondo Europeo de Desarrollo Regional) y el Fondo de Cohesión (medio ambiente y redes transeuropeas en materia de infraestructura de transportes).

13. Energía, protección civil y turismoSe trata de ámbitos para los cuales no existen disposiciones específicas en el TCE. Sin embargo, como el art. 3 dispone que la acción de la Comunidad incluya “medidas” en este ámbito, la Comunidad ha adoptado algunas medidas muy limitadas basándose en el art. 308 TCE.

c) Ámbitos en que la competencia legislativa corresponde exclusivamente a los Estados miembros, y la Unión se limita a apoyar su acción (competencias complementarias)

Se trata de ámbitos en que los Estados miembros poseen competencia exclusiva para legislar, y la Comunidad no puede en modo alguno obligarlos a introducir modificaciones en sus respectivas legislaciones.

63 Mejora del medio de trabajo, condiciones de trabajo, información y consulta de los trabajadores, integración de las personas excluidas del trabajo, igualdad de hombres y mujeres.64 Preservación, protección y mejora de la calidad del medio ambiente; protección de la salud de las personas; utilización prudente y racional de los recursos naturales; fomento, en el plano internacional, de medidas destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente


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1. Política económicaEn este ámbito, la acción de la Comunidad se encamina en particular a coordinar las políticas económicas de los Estados miembros adoptando recomendaciones sobre orientaciones generales de política económica para los Estados miembros y supervisando la evolución de la situación presupuestaria del importe de la deuda pública de los Estados miembros. La dirección de las políticas económicas de los Estados miembros sigue estando en manos de éstos.

2. EmpleoA los Estados miembros sigue correspondiendo la competencia en el ámbito del empleo. La Comunidad contribuye fomentando y apoyando la cooperación entre los Estados miembros y, en caso necesario, completando su acción. Queda excluida toda armonización por parte de la Comunidad.

3. Cooperación aduaneraLa Comunidad puede adoptar medidas con objeto de reforzar la cooperación aduanera entre los Estados miembros.

4. Educación, formación profesional y juventudLos Estados miembros mantienen la plena responsabilidad de la organización y del contenido de sus sistemas educativos y de formación profesional así como su diversidad cultural y lingüística, mientras la Comunidad se limita a apoyar y completar la acción de los Estados miembros. Queda excluida toda armonización.

5. CulturaLa Comunidad puede llevar a cabo acciones de fomento destinadas a apoyar y completar la acción cultural de los Estados miembros en el respeto de sus respectivas diversidades nacionales y regionales, al tiempo que ponen de relieve la herencia cultural común. Queda excluida toda armonización.

6. Salud públicaLa acción de la Comunidad, que complementa y apoya las políticas nacionales en la materia, se encamina a mejorar la salud pública y prevenir las enfermedades y afecciones humanas. Queda excluida toda armonización. La organización y la prestación de servicios sanitarios queda expresamente reservada a los Estados miembros.

7. Redes transeuropeasLa acción de la Comunidad contribuye al establecimiento y al desarrollo de redes transeuropeas en los sectores de las infraestructuras de transportes, de las telecomunicaciones y de la energía mediante la elaboración de un conjunto de orientaciones relativas a los objetivos, prioridades y grandes líneas de acción en el ámbito de las redes europeas y el apoyo a proyectos de interés común respaldados por los Estados miembros y establecidos en el marco de dichas orientaciones comunes.

8. IndustriaEl objetivo de la acción en este ámbito es contribuir a que las condiciones necesarias para la competitividad de la industria de la Comunidad estén garantizadas a través de medidas específicas destinadas a apoyar las acciones llevadas a cabo en los Estados miembros. Dichas medidas consisten, en general, en programas financiados por el presupuesto comunitario y no pueden ocasionar distorsiones de competencia.

9. Investigación y desarrollo tecnológicoEl objetivo de la acción de la Comunidad en este ámbito es fortalecer las bases científicas y tecnológicas de su industria y favorecer el desarrollo de su competitividad internacional, así como fomentar todas las acciones de investigación que se consideren necesarias en virtud de los demás capítulos del Tratado. En la prosecución de dichos objetivos, la Comunidad lleva a cabo una serie de


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acciones que completan las acciones emprendidas en los Estados miembros y, en particular, establece un programa marco que se ejecuta mediante programas específicos.

10. Cooperación al desarrolloEn este ámbito, la política de la Comunidad es complementaria de la que llevan a cabo los Estados miembros, y tiende, en particular, al desarrollo económico y social de los países en desarrollo a través de la adopción de medidas que pueden adoptar la forma de programas plurianuales.

d) Competencias exclusivas de los Estados miembros

Se trata, en particular, de:

1. Ámbitos que no son competencia de la Unión y, por tanto, siguen siendo competencia de los Estados miembros, por ejemplo: organización interna de los Estados, identidad nacional, estructura nacional militar, administración pública nacional, etc.

2. Ámbitos que el Tratado atribuye expresamente a los Estados miembros:- orden público y seguridad pública,- aplicación del derecho penal y de la administración de justicia,- retribuciones, derecho de asociación, derecho de huelga y cierre patronal,- organización y prestación de servicios sanitarios y de cuidados médicos,- régimen de propiedad.

3. Ámbitos en lo que el Tratado prohíbe legislar a la CE: educación, formación profesional, cultura, salud, empleo.

***No tiene sentido yuxtaponer a esta larga enumeración de competencias otra que pretenda describir la situación que surgirá cuando entre en vigor, si es que lo logra, el nuevo Tratado Constitucional. Por lo demás, éste no procura introducir en este ámbito mayores novedades, sino fundamentalmente racionalizar el régimen competencial. Basta ahora, por tanto, con extractar las innovaciones señaladas por el “Resumen de la Constitución adoptada por el Consejo Europeo de Bruselas de los días 17 y 18 de junio de 2004”, elaborado por la delegación del Parlamento Europeo en la Convención, cuyo apartado III está referido a las políticas de la Unión:

“Políticas exteriores

“Éste es el ámbito en el que el proyecto de Constitución es más innovador, más por medio de determinadas modificaciones institucionales (como la instauración de la figura del Ministro de Asuntos Exteriores) que por la mejora de los procedimientos, que se mantienen prácticamente inalterados. Se crean algunas bases jurídicas nuevas: cláusula de solidaridad entre los Estados miembros en caso de atentados terroristas o de catástrofe natural, acuerdos internacionales con los países vecinos.

“La política en materia de seguridad se moderniza en varios aspectos, al haber consagrado la CIG avances importantes no previstos por la Convención, especialmente en materia de defensa:- actualización de las misiones de Petersberg (adición de una referencia a las misiones de desarme, asesoramiento militar, estabilización al término de los conflictos y lucha contra el terrorismo, también en el territorio de terceros Estados);- creación de nuevas formas de flexibilidad y de cooperaciones en materia de defensa;- creación de una Agencia Europea de Armamento, Investigación y Capacidades Militares;- definición de un procedimiento de acceso rápido a los créditos del presupuesto de la Unión.


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“Espacio de libertad, seguridad y justicia

Entre las políticas denominadas interiores, éste es el ámbito en el que el proyecto de Constitución modifica en mayor medida la situación existente, aunque no fuera más que a consecuencia de la supresión de la dicotomía entre las disposiciones del TCE y las del “tercer pilar” y por la promoción de la codecisión (procedimiento legislativo ordinario) y de la votación por mayoría cualificada como normas generales. El proyecto de Constitución promueve la aproximación de las legislaciones penales de fondo (definición de las infracciones penales y de las sanciones) para luchar contra determinados delitos de “interés europeo” (que se enumeran). Esta legislación debe tener en consideración las diferencias entre las tradiciones jurídicas y los sistemas judiciales de los Estados miembros. Además, para disipar los temores de determinados Estados miembros, la CIG ha consagrado un procedimiento especial denominado “freno de emergencia”: si un Estado miembro considera que una propuesta legislativa en esta materia puede cuestionar aspectos fundamentales de su sistema de justicia penal, puede solicitar que se devuelva la cuestión al Consejo Europeo y que se suspenda el procedimiento. El Consejo Europeo debe devolver la cuestión al Consejo en un plazo de cuatro meses para que continúe el procedimiento o solicitar la presentación de una nueva propuesta legislativa por parte de la Comisión o del grupo de Estados autores de la iniciativa. Si el Consejo Europeo no adopta la decisión mencionada en el plazo de cuatro meses o si el nuevo procedimiento legislativo iniciado a petición suya no llega a término en un plazo de doce meses, se pondrá en marcha automáticamente una cooperación reforzada en esta materia en cuanto lo decida una tercera parte de los Estados miembros”.


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Lección 5. La ciudadanía y los derechos fundamentales en la Unión Europea

1. Los derechos fundamentales en la Unión Europea: evolución histórica

1.1. Los derechos fundamentales como principios generales del Derecho comunitario.

En los Tratados comunitarios apenas se contienen disposiciones explícitas sobre derechos o libertades de la persona; consecuentemente, el Tribunal de Justicia comenzó por desestimar las demandas que los invocaban, señalando que se trataba de una competencia propia del Derecho constitucional de los Estados miembros. Pero lo cierto es que la primacía del Derecho comunitario tampoco dejaba márgenes a las jurisdicciones nacionales para la tutela de los derechos fundamentales reconocidos en las respectivas constituciones frente a los actos emanados de las Comunidades Europeas. La primacía impone, pues, que el Derecho comunitario garantice por sí mismo los derechos fundamentales.

Se suele considerar como punto de inflexión en la jurisprudencia comunitaria el caso Stauder, de 1969. El Tribunal de Justicia entendió entonces que el respeto de los derechos fundamentales de la persona forma parte de los principios generales del ordenamiento comunitario, cuya tutela compete al Tribunal. Un año después, la sentencia Internationale Handelsgesellschaft añade que esos derechos debían ser inferidos de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros. La sentencia Nold, de 1974, amplía el ámbito del que cabe deducir tales principios generales del Derecho comunitario a los Tratados internacionales relativos a derechos humanos a los que se hubieran adherido los Estados miembros, en especial al Convenio Europeo de Derechos Humanos.

En cualquier caso, el desarrollo de una tutela jurisdiccional de los derechos en Europa se estimula decisivamente cuando la jurisprudencia constitucional alemana halló en la actividad de las autoridades comunitarias riesgos de que fueran violados los derechos garantizados frente a los poderes públicos por la Ley Fundamental de Bonn, y formuló la correspondiente advertencia en la célebre sentencia Solange I, de 1974: entretanto (solange) los derechos fundamentales no fueran garantizados en el marco del ordenamiento comunitario, el propio Tribunal Constitucional alemán asumiría su tutela tomando como criterio las disposiciones establecidas al respecto por la Ley Fundamental de Bonn. Una reserva similar había planteado la Corte Constitucional italiana el año anterior (caso Frontini).

El riesgo que ello suponía para el principio de primacía del Derecho comunitario hizo que el Tribunal de Justicia de las Comunidades, al menos desde el caso Hauer (1979), se esforzara en desarrollar los derechos reconocidos en las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros y en la Convención Europea de Derechos Humanos como principios generales del Derecho comunitario, que se imponían incluso frente al Derecho derivado.

Sobre esta base, el Tribunal de Justicia ha reconocido, por ejemplo, el derecho a la propiedad, la libertad profesional, la libertad económica, la inviolabilidad del domicilio, el


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derecho general a la personalidad, la protección de datos personales, la libertad de opinión, la libertad de prensa (que incluye radio y televisión), la libertad de religión y confesión, la libertad de investigación científica, la protección de la familia, así como una serie de derechos fundamentales procesales. En cualquier caso, el lugar central en la jurisprudencia comunitaria corresponde al principio de igualdad, que impide tratar hechos semejantes de forma diferente a menos que exista una diferencia objetiva que lo justifique, y a las específicas prohibiciones de discriminación. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha elaborado asimismo principios de Estado de Derecho asimilables a los derechos fundamentales, a los que ya hemos aludido en la lección segunda.

En ese mismo contexto, el Parlamento, el Consejo y la Comisión, en una declaración común de abril de 1977, destacaron la importancia de los derechos fundamentales para las Comunidades Europeas y se comprometieron a respetarlos en el ejercicio de sus competencias. Un año después, los Jefes de Estado o de gobierno de los Estados miembros se adhirieron a esta declaración en la Cumbre de Copenhague. Ésta y otras declaraciones similares han sido igualmente invocadas por la jurisprudencia comunitaria.

Todo ello permitió que el Tribunal Constitucional alemán constatara que el Tribunal de Luxemburgo había desarrollado su propia jurisprudencia para ofrecer una garantía de los derechos sustancialmente similar a la dispensada por los Estados; por ello suspende la aplicabilidad de la reserva formulada en Solange I mediante la sentencia Solange II, de 1986, al menos entretanto (solange) tal garantía perdure.

Tales desarrollos han permitido limitar los conflictos planteados en ese ámbito. Ello puede seguirse manteniendo incluso después de que el Tribunal Constitucional alemán, en la sentencia sobre Mastrique (12 de Octubre de 1993), reafirmara la propia reserva de competencia en garantía general de un estándar indisponible de derechos, incluso proyectada sobre los actos directamente emanados de los órganos comunitarios (y no sólo en el control de constitucionalidad de los actos de los órganos estatales que los complementan o desarrollan). Tampoco ha sido nunca puesta en juego la reserva que la Corte Constitucional italiana prevé para el caso de que una norma del Tratado de la Comunidad Europea, como es interpretada y aplicada por las instituciones y órganos comunitarios, resulte contraria a los principios fundamentales de nuestro ordenamiento o atente contra los derechos inalienables de la persona (caso Fragd).

1.2. El reforzamiento del apoyo en los Tratados

La centralidad de la labor creadora del Tribunal de Justicia en la materia conduce a que en ella rijan principios inherentes a la creación jurisprudencial del Derecho. La determinación casuística de la protección en casos particulares, frente a la generalidad que proporcionan las declaraciones escritas y su correspondiente elaboración dogmática, constituye un riesgo para la garantía de los derechos. La inseguridad jurídica resultante de un reconocimiento fragmentario y ligado a conflictos concretos afecta tanto a las instituciones vinculadas por los derechos fundamentales como a sus propios titulares.

En efecto, los derechos aparecen inicialmente sólo en unas pocas disposiciones del Tratado, en particular las prohibiciones de discriminación que están vinculadas al logro del mercado


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único: por ejemplo, la prohibición de cualquier discriminación por motivos de nacionalidad, en la que se comprende la libertad de circulación de mercancías y trabajadores en el ámbito de las denominadas libertades fundamentales. Asimismo se garantizan expresamente, desde un principio, el principio de igualdad de retribución entre hombres y mujeres (art. 119 TCE), la libertad de asociación o la protección del secreto comercial y profesional.

Con el Tratado de Mastrique se añade la ciudadanía europea, que, como veremos, comporta algunos derechos fundamentales, pero en absoluto un catálogo suficiente de los mismos. La incorporación del art. 6.2 TUE, de acuerdo con el cual la Unión respetará los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, y tal y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como principios generales del Derecho comunitario, dota de base normativa expresa a la línea jurisprudencial entretanto consolidada. Pero esta evolución del Derecho de los Tratados no logra superar las insuficiencias vinculadas a la naturaleza eminentemente jurisprudencial de la garantía comunitaria de los derechos fundamentales.

1.3. La adopción de una tabla de derechos

Para subsanar los problemas descritos se había planteado, ya con anterioridad, la posibilidad de solicitar la adhesión de la Comunidad Europea al Convenio Europeo de Derechos Humanos. Pero el Tribunal de Justicia, en su Dictamen 2/94 (del año 1996), declaró que la limitación competencial de las Comunidades, en las que la garantía de los derechos no constituye una esfera propia de actividad, impedía a éstas asumir una iniciativa de este género. La adopción del Convenio Europeo de Derechos Humanos en el Derecho comunitario entrañaba incorporar a él normas ajenas al ámbito de competencias propios de la Comunidad; ello sólo cabe mediante la reforma de los Tratados.

En tales circunstancias se aborda el proyecto de dotar a la Unión de una tabla de derechos fundamentales específica. El Consejo Europeo de Colonia (junio 1999) consideró que convenía sistematizar y hacer visibles los derechos ya garantizados para los ciudadanos de la Unión, puesto que la posibilidad de identificar los derechos con facilidad y claridad es condición de su efectivo ejercicio. Ello también permitiría a los ciudadanos comunitarios reforzar su conciencia de pertenecer a una entidad política nueva fundada en los valores que los derechos encarnan. Pues, en efecto, un texto único puede producir una cierta impresión codificadora o sistemática, que entronca con la tradición de los textos constitucionales y se opone a la fragmentación propia del método de reconocimiento jurisprudencial. Esta Carta debía contener los principios generales contenidos en el Convenio del Consejo de Europa de 1950, los derivados de las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros, los derechos fundamentales reservados a los ciudadanos de la Unión y los derechos económicos y sociales enunciados en la Carta social europea y en la Carta comunitaria de los derechos sociales y fundamentales de los trabajadores, así como los principios que se derivan de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.


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El Consejo Europeo de Tampere (octubre del mismo año) determinó la composición y el método de trabajo del foro encargado de elaborar el proyecto de Carta de los Derechos fundamentales. El 17 de diciembre se constituye tal foro, atribuyéndose el significativo nombre de Convención (que evoca los primeros órganos constituyentes de fines del siglo XVIII y principios del XIX) y eligiendo presidente a Roman Herzog65.

La Convención estaba compuesta por 62 miembros: quince representantes de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, un representante del Presidente de la Comisión Europea, dieciséis miembros del Parlamento Europeo y treinta miembros de los parlamentos nacionales (dos por cada uno de ellos). El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, el Consejo de Europa y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos disponían de un estatuto de observadores (dos representantes por cada institución). Este colectivo heterogéneo, y justamente por ello muy representativo, trabaja en régimen de publicidad y transparencia, en conexión con la sociedad y con debates abiertos incluso a través de la red (internet), decidiendo conforme al principio del consenso. Todo ello configura un poder cuasi-constituyente, como se encargaron de subrayar ciertos miembros de la propia Convención, arrebatados por el alcance de su misión histórica; cuyo entusiasmo hubo de ser frenado para, de un lado, ajustar la tarea de la Convención a su mandato específico, y para solventar de otro los recelos que frente a tal poder podían suscitarse, de hecho se suscitaron, por parte de ciertos Estados.

Tras casi un año de debates, se adopta el proyecto el 2 de octubre del año 2000. Tras las aprobaciones del Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisión, el 7 de Diciembre del 2000 los Presidentes de estas tres instituciones firman y proclaman solemnemente la Carta en Niza en nombre de las mismas. No obstante, los Jefes de Estado o de Gobierno reunidos en Niza decidieron no introducir en el Tratado ninguna referencia a la Carta. Por tanto, al margen de su valor político, el texto parece privado de fuerza vinculante; aunque sobre ello habremos de volver más adelante.

1.4. Los derechos fundamentales en el nuevo Tratado constitucional

La Convención sobre el Futuro de Europa, conforme a la declaración de Laeken, tenía como tarea, en cualquier caso, pronunciarse sobre la posible integración de la Carta de Derechos Fundamentales en el Derecho europeo; y la Carta se recoge efectivamente, de modo íntegro y con sólo algunos retoques, como Parte II del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa (por él se citará en adelante); si entra en vigor el Tratado, la Carta sería ya jurídicamente vinculante. El art. II-112.7. añade que “las explicaciones elaboradas para guiar en la interpretación de la Carta de los Derechos Fundamentales serán tenidas debidamente en cuenta por los órganos jurisdiccionales de la Unión y de los Estados miembros”; con ello atribuye valor interpretativo, pues, a las explicaciones elaboradas bajo la responsabilidad del Presidium de la Convención que adoptó la Carta, que en su propia intención carecían de valor normativo; se reducían a aclarar el sentido de algunas proclamaciones.

El propio Tratado constitucional prevé igualmente que “la Unión se adherirá al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales”; las reservas para la adhesión al Convenio expuestas en su momento por el Tribunal de Justicia son expresamente salvadas por el propio art. I- 9.2 del nuevo Tratado Constitucional, cuando añade que “esta adhesión no modificará las competencias de la Unión que se definen en la Constitución”.

En tercer lugar, el art. I-9.3 TCpE señala que “los derechos fundamentales que garantiza el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y los que

65 Catedrático de Derecho Püblico, había sido Presidente del Tribunal Constitucional alemán y, después, de la República Federal de Alemania.


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son fruto de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros forman parte del Derecho de la Unión como principios generales”.

El art. II-113 añade: Ninguna de las disposiciones de la presente Carta podrá interpretarse como limitativa o lesiva de los derechos humanos y libertades fundamentales reconocidos, en su respectivo ámbito de aplicación, por el Derecho de la Unión, el Derecho internacional y los convenios internacionales de los que son parte la Unión o todos los Estados miembros, y en particular el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, así como por las constituciones de los Estados miembros.

De este modo, será en adelante necesario precisar las relaciones entre los diversos mecanismos de tutela: pues la eficacia de la Carta se superpondrá a la garantía deducida conforme a la tradicional construcción jurisprudencial de principios generales del Derecho, que se declara persistente, y a la derivada de la adhesión a la Unión al Convenio Europeo de Derechos Humanos. También se establece que los derechos reconocidos en otras normas, en particular en las constituciones estatales, deberán entenderse salvaguardados. Todas estas relaciones serán expuestas a lo largo de la los siguientes epígrafes.

2. La ciudadanía de la Unión

2.1. Sentido de la ciudadanía europea

La ciudadanía se corresponde, tradicionalmente, con el estatuto propio de quienes son plenos titulares de los derechos políticos en una comunidad libre, en especial del de participación política. Y, de modo recíproco, la legitimación de la comunidad política en un régimen democrático radica en su vinculación a los que en ella son reconocidos como ciudadanos. De este modo, la referencia a la ciudadanía en la Unión Europea pretende vincular ésta, al menos mediante el lenguaje, con los ideales del gobierno democrático, y correlativamente superar la perspectiva económica que ha dominado la integración; pasar del homo oeconomicus al zoon politikon, al cives. La cuestión fundamental radica en descubrir hasta qué extremo la noción de ciudadanía que efectivamente opera en el Derecho europeo se corresponde con la aludida tradición.

Pues bien, cabe anticipar que, conforme se ha visto en la lección primera y se comentará al referirnos al Parlamento Europeo, los derechos políticos no alcanzan en Europa el desenvolvimiento específico que justificaría la retórica invocación de la ciudadanía. Ésta no queda referida a la plena emancipación y a la participación institucionalizada en la adopción de decisiones europeas, erigiendo de este modo un vínculo político entre la Unión y sus ciudadanos o entre los propios ciudadanos. La ciudadanía europea no apela a la configuración responsable de la propia vida colectiva y al consecuente dominio sobre el entramado institucional de la Unión. El ciudadano europeo es fundamentalmente titular de derechos frente a los Estados y a las instituciones comunitarias, no portador del poder originario de la Unión y fuente de legitimación de sus decisiones.

Los defectos que cabe observar en el desarrollo jurídico de la ciudadanía, en cualquier caso, no necesariamente la descalifican como mera pretensión ideológica de legitimar relaciones de poder cubriéndolas con referencias mitificadas. Pero siempre podrán ser interpretados como una tensión que los clásicos postulados constitucionales, a los que parece querer adaptarse el desarrollo del Derecho europeo, continúan ejerciendo sobre éste.


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2.2. La ciudadanía en el Tratado de la Unión

Las referencias a la ciudadanía en el TUE se sitúan fundamentalmente en dos ámbitos. De un lado, al enumerar los objetivos de la Unión, el art. 2 incluye “reforzar la protección de los derechos e intereses de los nacionales de sus Estados miembros, mediante la creación de una ciudadanía de la Unión”66; el art. 29 TUE, en similar contexto, establece que “el objetivo de la Unión será ofrecer a los ciudadanos un alto grado de seguridad dentro de un espacio de libertad, seguridad y justicia elaborando una acción en común entre los Estados miembros en los ámbitos de la cooperación policial y judicial en materia penal y mediante la prevención y la lucha contra el racismo y la xenofobia”. La ciudadanía común aparece vinculada, así, no a la definición autónoma de los propios intereses por parte de los ciudadanos, sino a la protección que la Unión brinda a específicos derechos e intereses de los nacionales de los Estados miembros, en particular a su seguridad.

De otra parte, en relación con el principio de subsidiariedad, la ciudadanía aparece ya en el propio preámbulo (entre cuyos propósitos se cuenta que las decisiones se tomen de la forma más próxima posible a los ciudadanos, de acuerdo con el principio de subsidiariedad), y también en el art 1 TUE (que proclama una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible). La ciudadanía vendría a operar como un freno a la comunitarización de competencias, siendo la proximidad al ciudadano el criterio legitimador fundamental. Con un entendimiento de la democracia seguramente discutible, más propio del periodo romántico que adecuado a las exigencias de gobernar democráticamente los procesos de globalización, la participación de los ciudadanos en las instancias políticas de mayor extensión y más alejadas, como sería la Unión Europea, se tiene por un régimen eventualmente necesario, pero democráticamente deficiente.

2.3. La ciudadanía en el Tratado de la Comunidad

La creación de la ciudadanía europea queda deferida al TCE, en el que se le dedica íntegramente la, por lo demás breve, segunda parte.

El art. 17.1 TCE comienza estableciendo: “Se crea una ciudadanía de la Unión. Será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro. La ciudadanía de la Unión será complementaria y no sustitutiva de la ciudadanía nacional”.

Ello implica, en primer término y ante todo, que son los propios Estados los que, al decidir libremente sobre los criterios de atribución (y pérdida, en su caso) de nacionalidad, determinan a quien corresponde la ciudadanía europea. Ésta no se corresponde con una nacionalidad europea.

Weiler interpreta tal disociación como el intento de entender la ciudadanía en términos estrictamente políticos, y no ya en el tradicional sentido romántico, que parece anejo a la idea de nacionalidad, de miembro de una nación o perteneciente a un grupo étnico-cultural; la ciudadanía europea podría

66 También el Preámbulo hablaba de crear una ciudadanía común a los nacionales de sus países.


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asociarse así más fácilmente al compromiso con principios y valores de la Unión como la no-discriminación, la solidaridad social o los derechos humanos. Pero todo ello, evidentemente, pertenece más al discurso político que al contenido jurídico del concepto. Por lo que a éste respecta, el art. 17.1 TCE subraya que la Unión Europea en modo alguno pretende subsumir la entidad política de los Estados miembros, siendo en éstos donde se desenvuelve fundamentalmente la peculiar relación de ciudadanía.

El art. 17.2 TCE delimita en términos genéricos el contenido de la ciudadanía: “Los ciudadanos de la Unión serán titulares de los derechos y sujetos de los deberes previstos en el presente Tratado”. La ciudadanía se configura, pues, como centro de imputación de los derechos y deberes de muy diverso tipo reconocidos en el texto del Tratado. Sólo en segundo término aparece como un estatuto particular al que van asociados derechos y deberes específicos, a los que podría atribuirse un rango fundamental.

Como tales derechos específicos de ciudadanía se recogen exclusivamente los siguientes:

-- la libertad de circulación y residencia: Art. 18.1: Todo ciudadano de la Unión tendrá derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en el presente Tratado y en las disposiciones adoptadas para su aplicación67,

-- el derecho de voto en el Estado de residencia, pero sólo en las elecciones municipales y europeas68:Art. 19.1: “Todo ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro del que no sea nacional tendrá derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales del Estado miembro en el que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado”Art. 19.2: “Todo ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro del que no sea nacional tendrá derecho a ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento Europeo en el Estado miembro en el que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado”

-- el derecho a recibir protección diplomática y consular:Art. 20: “Todo ciudadano de la Unión podrá acogerse, en el territorio de un tercer país en el que no esté representado el Estado miembro del que sea nacional, a la protección de las autoridades diplomáticas y consulares de cualquier Estado miembro, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado”)

-- el derecho de petición Art. 21: “Todo ciudadano de la Unión tendrá el derecho de petición ante el Parlamento Europeo”, y “podrá dirigirse al Defensor del Pueblo” o, “por escrito a cualquiera de las instituciones de la Comunidad”69.

2.4. La ciudadanía en el nuevo Tratado constitucional

El art. I-10 TCpE, Ciudadanía de la Unión, señala que toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro posee la ciudadanía de la Unión, que se añade a la ciudadanía nacional sin

67 Cfr. arts. 62 y 154 TCE.68 Cfr. igualmente el art. 191 TCE, sobre los partidos políticos europeos.69 Cfr. arts. 194 y 195 TCE, así como el 255, sobre derecho de acceso a documentos.


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sustituirla. Y, en el apartado 2, tras reiterar que los ciudadanos de la Unión son titulares de los derechos y están sujetos a los deberes establecidos en la Constitución, se refiere en particular a los mismos que hemos visto en el marco del Derecho ahora vigente. En el correspondiente Título sobre la ciudadanía de la Parte II del Tratado, la Carta añade a tales derechos el llamado derecho a una buena administración (art. II-101: “Toda persona tiene derecho a que las instituciones, órganos y organismos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable”), el derecho de acceso a los documentos (art. II-102) y la regulación de la institución del Defensor del Pueblo (art. II-103). Las referencias a la ciudadanía en el contexto de los objetivos de la Unión quedan ahora formuladas en términos más generales70.

Sin embargo, el enriquecimiento de las referencias a la ciudadanía radica, sobre todo, en el art. I-1 TCpE, conforme al cual la Constitución nace de la voluntad de los ciudadanos y de los Estados de Europa. Esa voluntad de los ciudadanos se representa ordinariamente en el Parlamento Europeo, que (art. I-20) “estará compuesto por representantes de los ciudadanos de la Unión”. En el marco del art. I-46 TCpE, Principio de democracia representativa, no sólo se insiste en que los ciudadanos estarán directamente representados en la Unión a través del Parlamento Europeo, sino que se añade que los representantes de los Estados en el Consejo Europeo y en el Consejo serán democráticamente responsables, bien ante sus Parlamentos nacionales, bien ante sus ciudadanos. El mismo precepto añade que todo ciudadano tiene derecho a participar en la vida democrática de la Unión. Las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima posible a los ciudadanos, a cuyos efectos (art. I-47.1) las instituciones darán a los ciudadanos y a las asociaciones representativas, por los cauces apropiados, la posibilidad de expresar e intercambiar públicamente sus opiniones en todos los ámbitos de actuación de la Unión. El art. I-47.4 prevé la regulación por ley europea de la iniciativa legislativa popular, mediada en cualquier caso por la Comisión, mientras que los partidos políticos de dimensión europea contribuirán a formar la conciencia política europea y a expresar la voluntad de los ciudadanos de la Unión (art. I-46.4 TCpE). Finalmente, debe mencionarse que el art. I-45 TCpE se refiere al principio de la igualdad democrática de los ciudadanos.

Todas estas referencias, en cualquier caso, deben ser contrastadas con su concreción institucional. Por ejemplo, la vinculación entre ciudadanía y Parlamento Europeo depende fundamentalmente de la configuración del derecho de sufragio en términos que permitan considerarlo como una vía de formación de voluntad unitaria a nivel europeo, así como de las competencias que se atribuyan al Parlamento. En cuanto a la responsabilidad de los representantes de los Estados en el Consejo Europeo y en en Consejo, cualquier declaración del Tratado queda subordinada al hecho de que el asunto no se regula a nivel europeo, sino en los propios Estados; de modo que parece atenderse más con ello a la ciudadanía de los Estados miembros que a la europea. Una valoración general, en cualquier caso, ya se anticipó en la lección primera, al referirnos al nuevo Tratado constitucional desde la perspectiva del principio democrático.

3. La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea

3.1. Contenido

a) Derechos reconocidos

La Carta pretende reunir en un único documento derechos que hasta ahora se dispersaban en declaraciones jurisprudenciales y en distintos instrumentos normativos, no sólo comunitarios. Consta de un preámbulo y siete capítulos. Seis de ellos contienen los derechos fundamentales más tradicionales (derecho a la vida, a la libertad de expresión,

70 El art. I.3.2. TCpE señala que ésta ofrecerá a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores y un mercado interior en el que la competencia sea libre y no esté falseada, y el art. I-19 incluye como finalidad de las instituciones de la Unión “defender los intereses” de ésta, “los de sus ciudadanos y los de los Estados miembros”.


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derecho a una tutela judicial efectiva…), pero también otros que colocan la enumeración a la altura de las nuevas circunstancias históricas (protección de datos personales, bioética, derecho a una buena administración, …). Su ordenación resulta la vez clásica y original: Dignida, Libertad, Igualdad, Solidaridad, Ciudadanía y Justicia.

No resulta ahora necesario repasar exhaustiva, pero superficialmente el contenido material de la tabla; parece mejor detenerse en un par de rasgos caracterizadores particularmente relevantes.

En primer lugar, interesa destacar que la Carta incorpora los contenidos propios de los llamados derechos sociales, económicos y culturales, incluyendo la mención de ciertas tareas públicas asociadas a la garantía de la efectividad de los derechos; y ello a pesar de que el Consejo Europeo de Colonia proscribiera la inclusión de normas que definieran simples tareas de la Unión, del mismo modo que excluía que de la proyectada Carta derivara una ampliación de sus competencias. Dado el perfil economicista del Derecho comunitario vigente, convenía hacer explícita la vinculación de las tareas públicas a los propios derechos declarados. Y ello por más que el art. II-112.5 TCpE (en términos que recuerdan al art. 53.3 CE) señale: Las disposiciones de la presente Carta que contengan principios podrán aplicarse mediante actos legislativos y ejecutivos adoptados por las instituciones, órganos y organismos de la Unión, y por actos de los Estados miembros cuando apliquen el Derecho de la Unión, en el ejercicio de sus competencias respectivas. Sólo podrán alegarse ante un órgano jurisdiccional en lo que se refiere a la interpretación y control de la legalidad de dichos actos.

En segundo término, la enumeración de derechos permite definir una “cultura constitucional europea” que cabe oponer a modelos culturales alternativos. Al incluir en la Carta no sólo los mencionados derechos sociales (por ejemplo, la educación obligatoria gratuita), sino también, y quizá especialmente, la prohibición de la pena de muerte, Europa se afirma por ejemplo frente a los Estados Unidos, cuyo modelo de sociedad tiende a imponerse mediante su potencia económica y militar y al socaire de la globalización. La nueva Carta de Derechos podría resultar así un documento trascendental para la consolidación del nuevo orden político, jurídico y social que la Unión Europea conforma.

b) Disposiciones generales

El Capítulo VII contiene las “Disposiciones generales que rigen la interpretación y la aplicación de la Carta”, cuyo objeto es determinar su ámbito de aplicación, establecer ciertas cláusulas generales sobre la interpretación y alcance de los derechos contenidos en ella y precisar sus vínculos con otros documentos reconocedores de derechos, sean constitucionales, sean internacionales (sobre esto último, sin embargo, trataremos en el epígrafe siguiente).

-- La Carta sería aplicable a las instituciones europeas y a los Estados miembros cuando aplican la legislación comunitaria. Así lo dispone el art. II-111 TCpE:

1. Las disposiciones de la presente Carta están dirigidas a las instituciones, órganos y organismos de la Unión, dentro del respeto del principio de subsidiariedad, así como a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión. Por consiguiente, éstos respetarán los derechos, observaránlos principios y promoverán su aplicación, con arreglo a sus respectivas competencias y dentro de los límites de las competencias que se atribuyen a la Unión en las demás Partes de la Constitución.


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2. La presente Carta no amplía el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión más allá de las competencias de la Unión, ni crea ninguna competencia o misión nuevas para la Unión, ni modifica las competencias y misiones definidas en las demás Partes de la Constitución.

De este precepto deben destacarse dos notas. De un lado, el modo en que subraya que la Carta no supone ampliación de las competencias de la Unión, recordando incluso en este contexto el debido acatamiento del principio de subsidiariedad, sin que en ningún caso las instituciones puedan ampararse en la Carta para exceder las competencias y las tareas que los Tratados les confieren. Con ello se pretende hacer frente a las reservas de algunos Estados-miembros, que “desconfían del eventual carácter federalizante y uniformador de una Carta provista de fuerza obligatoria”, pues la experiencia americana o francesa enseña que “toda declaración de derechos tiene, por su propia naturaleza, una vocación centrípeta” (Díez-Picazo) .

En segundo lugar, los actos de los poderes públicos nacionales en ejecución de las disposiciones comunitarias están sujetos a un doble requisito en la materia, pues deben respetar también los derechos reconocidos en sus propias constituciones. La articulación de las garantías constitucionales de los derechos y las disposiciones de origen no constitucional sobre la materia se expondrán de lege lata en el epígrafe siguiente, sin que la Carta altere el planteamiento del problema.

-- Los redactores de la mencionada Tabla han decidido la inclusión en la misma de una referencia concreta a los límites de los derechos.

Este extremo había sido considerado como decisivo, por cuanto orienta sobre el sentido de la tabla de derechos, sea como declaración constitucional, sea de Derecho internacional. En efecto, en las declaraciones internacionales de derechos, las referencias a los límites de los mismos son relativamente imprecisas, y dejan a los Estados un muy amplio margen de configuración. Esta indeterminación de los límites guarda relación con su función de reserva, en garantía de condicionesmínimas de dignidad humana que cada Estado debe respetar, al margen de los límites a los derechos que cada Estado puede imponer. Para que los derechos europeos funcionen como verdaderos derechos fundamentales, que delimitan efectivamente el ejercicio del poder público, y no sólo como un estándar mínimo de derechos humanos, parecía imprescindible que la declaración hiciera referencia clara y precisa a los límites de los derechos; esto es, que quedaran delimitados, formal y materialmente, los límites que el poder público de la Unión puede imponer a los derechos fundamentales reconocidos en su ámbito, y, recíprocamente, que fuera así establecido el ámbito en que tales derechos no son susceptibles de limitación.

En la Carta, al menos en unos pocos casos, se llega a una definición de los derechos también negativa, diciendo qué aspectos no quedan cubiertos por el derecho en cuestión o pueden ser objeto de limitaciones específicas. El art. II-112.2 TCpE establece en sentido similar un mandato de interpretación conjunta de la tabla de los derechos y del resto del contenido del Tratado, que puede haber previsto límites específicos para ellos: Los derechos reconocidos por la presente Carta que se mencionan en otras Partes de la Constitución se ejercerán en las condiciones y dentro de los límites definidos por ellas.

En términos más generales, se establecen como garantías generales de la limitación de los derechos los principios de legalidad y proporcionalidad en la limitación de los derechos, así


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como al respeto al contenido esencial. El número primero del art. II-112 TCpE, en efecto, reza:

Cualquier limitación del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por la presente Carta deberá ser establecida por la ley y respetar el contenido esencial de dichos derechos y libertades. Dentro del respeto del principio de proporcionalidad, sólo podrán introducirse limitaciones cuando sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás.

Tales técnicas resultan bien conocidas en el Derecho constitucional de algunos de los Estados miembros (como España y Alemania), aunque ciertos rasgos del Derecho comunitario podrían plantear ciertas contradicciones. Por ejemplo, el hecho de que en el Derecho comunitario no rija el principio de legalidad, conforme al cual todo acto administrativo precisa de una norma general previa, al menos en los términos que son conocidos en el marco del postulado del Estado de Derecho, podría entorpecer la operatividad de este mismo principio cuando se pretenda invocar frente a las injerencias administrativas en los derechos fundamentales.

Por último, el art. II-114 TCpE expresa, con carácter general, una norma delimitadora del válido ejercicio de los derechos, conocida en la jurisprudencia de algunos Estados; la que su propio encabezamiento identifica como prohibición del abuso de derecho:

Ninguna de las disposiciones de la presente Carta podrá ser interpretada en el sentido de que implique un derecho cualquiera a dedicarse a una actividad o a realizar un acto tendente a la destrucción de los derechos o libertades reconocidos en la presente Carta o a limitaciones más amplias de estos derechos y libertades que las previstas en la presente Carta.

3.2. Fuerza normativa

Pese a la ausencia formal de fuerza vinculante, en un memorándum de marzo de 2001 el Presidente de la Comisión Europea y el Comisario responsable de Justicia e Interior declararon que la Carta debe convertirse en la piedra angular de las acciones futuras de la Comisión; desde entonces, todo nuevo instrumento legislativo que tenga una relación cualquiera con los derechos fundamentales debe contener la siguiente declaración formal: «El presente acto respeta los derechos fundamentales y se atiene a los principios reconocidos por la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea». La Carta resulta también frecuentemente mencionada por los Abogados Generales del Tribunal de Justicia, y ha comenzado a influir en las resoluciones del Tribunal.

En efecto, los Tratados garantizan ya los derechos fundamentales que proceden de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros. Si el Tribunal de Justicia entiende que la Carta, de acuerdo con su propio Preámbulo y con el mandato al que responde su elaboración, sintetiza tales tradiciones, y si la utiliza con tal alcance, bien


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podría atribuir valor normativo a la Carta71. Que sea un tribunal quien dote de valor constitucional a un texto no carece ciertamente de precedentes; baste recordar los EEUU del juez Marshall o, más próximamente, la Francia de la V República, donde el Consejo Constitucional, a partir de una referencia contenida en el preámbulo de la Constitución de 1958, incorporó como documentos constitucionales Declaraciones de Derechos previas, incluida la de 1789. La tradición del propio Tribunal de Justicia, que ha actuado como motor de la integración para cubrir eventuales insuficiencias del impulso político, permite no descartar razonablemente tal desarrollo. El hecho de que la Carta esté redactada con la precisión, el laconismo y el rigor de las proclamaciones jurídicas puede ayudar en la tarea de otorgarle valor normativo.

4. La garantía de los derechos: mecanismos jurisdiccionales y no jurisdiccionales

4.1. Garantías jurisdiccionales

El ordenamiento comunitario en materia de derechos fundamentales se ha formado, como hemos visto, a través de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, apoyado en unas pocas normas específicas de los Tratados, en las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros y en los tratados internacionales relativos a la protección de los derechos humanos de los que son signatarios los Estados miembros (especialmente el Convenio Europeo de Derechos Humanos), que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sintetiza en forma de principios generales del Derecho comunitario.

A tales derechos fundamentales están sujetos, sin embargo, no sólo las instituciones comunitarias, sino también los Estados en la medida en que actúen en ejecución o desarrollo del Derecho comunitario, e incluso sólo en el marco del Derecho comunitario (cuya expansividad, por ejemplo para la construcción de un mercado único, resulta difícil de acotar). Dado que en los Estados son igualmente vinculantes los derechos fundamentales establecidos por las respectivas constituciones y los reconocidos en el Convenio Europeo de Derechos Humanos, ello implica la coexistencia de tres jurisdicciones, cuyas relaciones deben ser establecidas tanto en el plano material, de las relaciones entre sus respectivas líneas jurisprudenciales, como en el formal, atinente a la resolución de eventuales conflictos.

a) Los derechos fundamentales en el ámbito de la Unión se garantizan mediante los recursos ordinarios ante la jurisdicción comunitaria que se analizarán en la lección décimocuarta, y que están inspirados fundamentalmente en el modelo de la jurisdicción contencioso-administrativa francesa. Las limitaciones inherentes a tal modelo jurisdiccional para el titular que defiende sus derechos, que se comprobarán en su momento, invitarían a considerar sea la ampliación de la legitimación para plantear el recurso directo en el caso de

71 La síntesis proporcionada por la Carta incorpora matizaciones de relieve y nuevos elementos a la jurisprudencia consolidada hasta el momento. Por ello, no es indiferente que la jurisprudencia se apoye en las tradiciones constitucionales comunes que le son familiares, confirmadas ahora por la Carta, o que lo haga directa o preferentemente en ésta, aunque sea como (nueva) síntesis de esas tradiciones constitucionales comunes: en uno u otro caso, el contenido del derecho puede resultar distinto.


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que se invocaran derechos fundamentales (una especie de “amparo europeo”), sea al menos la obligatoriedad de la cuestión prejudicial en aquellos supuestos en que la invocación de un derecho fundamental por una de las partes no resultara irrazonable72.

Tales recursos, en cuanto sirven para la garantía de los derechos fundamentales, están delimitados por el art. 46.d) TUE a la medida en que el Tribunal de Justicia sea competente con arreglo a los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y al presente Tratado. Ello quiere decir, por ejemplo, que la protección de los derechos fundamentales no permite al Tribunal de Justicia asumir el control de los actos que hayan sido excluidos de su ámbito de competencias, especialmente en materia de política exterior y de seguridad común. A estas limitaciones se hará referencia en las lecciones octava y décimocuarta.

b) El problema que plantea la interiorización del Convenio Europeo de Derechos Humanos en la Unión Europea y en los Estados resulta estructuralmente similar: en ambos casos, se trata de comprobar, de un lado, la influencia material que puede atribuirse a sus cláusulas y a la jurisprudencia del Tribunal de Estrasburgo en la interpretación y el desarrollo del propio ordenamiento; de otro, la eficacia formal de sus disposiciones, si es que se ha producido una adhesión al Convenio.

La influencia del Convenio como criterio para orientar el desarrollo jurisprudencial de los derechos fundamentales en el Derecho comunitario tiene ya una larga tradición. En los Estados, las exigencias del Convenio han sido entendidas como una suerte de reforma constitucional por adición; en España se ha propuesto que de la jurisprudencia de Estrasburgo se extraiga el límite absoluto, en términos de la doctrina del contenido esencial, a los límites de los derechos, en la medida en que define con carácter vinculante para los Estados el alcance de ciertos derechos que ninguna justificación constitucional puede luego desconocer. Esa parece ser asimismo la fórmula operativa en el ámbito del Derecho comunitario73.

Por supuesto, ello no excluye que en algunos casos se planteen problemas de interpretación y aplicación. Los conflictos no resultan sólo hipotéticos. Se pueden observar, por ejemplo, en la aplicación de la inviolabilidad de domicilio a las personas jurídicas, que Estrasburgo parece afirmar en términos que resultan extraños a la jurisprudencia de Luxemburgo.

72 En términos similares, por tanto, a la cuestión de inconstitucionalidad italiana, cuya funcionalidad como alternativa al recurso de amparo merece consideración.73 Es en cualquier caso la que propone el art. II-112.3 TCpE: En la medida en que la presente Carta contenga derechos que correspondan a derechos garantizados por el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, su sentido y alcance serán iguales a los que les confiere dicho Convenio. Esta disposición no obstará a que el Derecho de la Unión conceda una protección más extensa. El art. I-9 del Tratado constitucional prevé , por lo demás, que “la Unión se adherirá al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales”. Los problemas de coordinación procesal han sido planteados ante la jurisprudencia constitucional española en casos concretos que la han obligado a tomar en cuenta la jurisprudencia de Estrasburgo incluso después de haber rechazado en el mismo supuesto el recurso de amparo. No se convierte por ello el Tribunal constitucional en un órgano judicial ejecutor de las resoluciones del Tribunal de Estrasburgo en materia de derechos humanos, del mismo modo que éste no es una instancia de casación; sino que simplemente se encarga de atribuir a una resolución internacional los efectos que en Derecho interno le corresponden de acuerdo con los Tratados ratificados por España. No cabría descartar una similar articulación en el caso del Tribunal de Justicia.


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También en la sentencia del TEDH en el caso Matthews (1999), que atribuye al Reino Unido la responsabilidad por los efectos de una norma de Derecho comunitario; que, en concreto, privaba a los habitantes de Gibraltar de participar en las elecciones al Parlamento Europeo, algo que el Tribunal de Estrasburgo considera contrario al art. 3 del Protocolo nº 1 anejo al CEDH.

c) Por lo que se refiere a la relación entre el Derecho constitucional y el Derecho europeo en materia de derechos fundamentales, hay que comenzar subrayando que los derechos reconocidos por Luxemburgo se imponen cotidianamente a partir de los conocidos principios que regulan las relaciones entre Derecho estatal y comunitario. La jurisdicción ordinaria, por tanto, debe amparar los derechos reconocidos por el Derecho europeo otorgando a éste eficacia directa y primacía frente a la norma nacional.

Si el juez ordinario no tutela un derecho reconocido por el Derecho comunitario, ello no abre automáticamente la vía del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, aunque el derecho se recoja en términos similares en la Constitución española; la sentencia Apesco de nuestro Tribunal Constitucional entiende que “el único canon admisible para resolver las demandas de amparo es el precepto constitucional que proclama el derecho o libertad cuya infracción se denuncia”, y no el Derecho comunitario. Esta jurisprudencia se matiza, por ejemplo, en la STC 130/1995: cuando se trata de un derecho de configuración legal, cuyo contenido amparable viene determinado en parte por normas infraconstitucionales, en este contenido se entiende integrado no sólo el definido por las normas nacionales o convencionales, sino también mediante el Derecho comunitario (en este caso, un convenio de la Comunidad Europea con Marruecos).

Los problemas se pueden plantear, especialmente, en el caso inverso: cuando no se trata de garantizar un derecho comunitario frente a la Ley nacional, sino de garantizar un derecho fundamental reconocido por la Constitución española frente al Derecho comunitario; porque éste puede imponer limitaciones de los derechos que, en su caso, cabría considerar inconstitucionales, aunque resultaran conformes a los principios más laxos del Derecho comunitario. A este problema específico dedicaremos el resto del epígrafe:

-- La cuestión no está claramente resuelta con carácter general, pero en algunos países existen criterios más o menos firmes que permiten orientarse.

Así, en Alemania, los actos de ejecución del Derecho comunitario que en virtud de éste limiten derechos constitucionales deben primero probar su validez conforme al Derecho comunitario; ésta la decide el juez ordinario, teniendo en cuenta los derechos fundamentales reconocidos en la Comunidad, y, en su caso, tras la correspondiente cuestión prejudicial.

A partir de ahí, se debe considerar solamente si la limitación es constitucionalmente admisible a partir del parámetro general reflejado por las sentencias de Mastrique y Solange II. De este modo, el llamado estándard mínimo de derechos constitucionales se impondría a las instituciones comunitarias, en cuanto sus actos tienen eficacia en el seno de los Estados, mediante un control constitucional concurrente con el propio del Derecho comunitario.


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La eventual dualidad de controles sobre unos mismos actos postula una cooperación entre Tribunales, que el constitucional alemán se ha apresurado a ofrecer, y que por el momento discurre por los pacíficos cauces confirmados por la Sentencia del Tribunal Constitucional alemán de 7 de Junio del 2000. Tanto los recursos de amparo como las cuestiones de inconstitucionalidad planteados por causa de supuestas lesiones de los derechos fundamentales por parte del Derecho comunitario serán inadmitidos si no se fundan en que el desarrollo del Derecho europeo en su conjunto, incluida la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, vulnera con carácter general el mencionado estándar. El Tribunal Constitucional no realizaría su tarea a través de un control de casos particulares.

El papel de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución sería, pues, residual en un doble sentido: de un lado, sólo entran en juego plenamente cuando no se está en el ámbito de las competencias transferidas a la Unión Europea; y, en el caso de las competencias transferidas, sólo podrían invocarse como estándar general frente a un desarrollo del Derecho europeo que no satisficiera el parámetro valorativo que proporciona la declaración constitucional de derechos fundamentales considerada en su conjunto.

-- En cualquier caso, las tensiones sobre el alcance y la interpretación atribuidos a los derechos por ambas jurisdicciones resultan poco comunes.

Para anticipar esta valoración, a partir de la experiencia, debe tenerse en cuenta en primer lugar cómo concibe el Derecho comunitario sus derechos fundamentales; ésos que retrotrae a unas tradiciones constitucionales que ciertamente tienen a veces no mucho en común, y que por lo tanto no permitirían suponer que la coordinación entre los diversos Derechos constitucionales y el Derecho comunitario fuera a producirse siempre de modo aproblemático. Los derechos fundamentales adquieren su específico sentido precisamente en el marco de cada uno de los concretos ordenamientos constitucionales, y resulta difícil, si no imposible, atribuirles uno al margen de los demás elementos que configuran la estructura de cada Estado constitucional.

Lo cierto es que la jurisprudencia de Luxemburgo es insatisfactoria en muchos extremos, al menos si hemos de atender al juicio de una parte de la doctrina alemana. Entre estos desajustes merece la pena destacar el excesivo peso que se atribuye en la jurisprudencia de Luxemburgo a la que podríamos llamar perspectiva institucional, en cuanto impone la consideración preferente de los fines de las Comunidades frente a la garantía subjetiva ofrecida por los derechos fundamentales. La interpretación y aplicación de éstos se acomoda a los objetivos generales de la integración; la propia posición de los individuos es funcionalizada al servicio del interés comunitario, en particular atribuyendo a los particulares medios procesales que les permitan imponer la eficacia del Derecho europeo. Schoch ha hablado, en este sentido, de la unidimensionalidad estructural del Derecho comunitario, que no compensaría debidamente la tutela de los intereses generales y la garantía de los particulares. Mas parece que, en cualquier caso, las tensiones admiten una cierta composición.

Una coincidencia fundamental de los criterios de procesamiento dogmático permite atender a la necesidad objetiva de que los Derechos constitucional y comunitario sean considerados en este extremo desde las exigencias de una interpretación recíprocamente conforme74. La tradición constitucional común a los Estados miembros se procesa por parte del Tribunal de Justicia a partir de un sustrato mínimo, que en cada caso se combina con aspectos diversos irrenunciables para los Estados, en términos que la casuística y la concreción de la jurisprudencia permiten flexibilizar en la medida necesaria. Las palabras del anterior

74 El art. II-112.4 TCpE señala expresamente: En la medida en que la presente Carta reconozca derechos fundamentales resultantes de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, dichos derechos se interpretarán en armonía con las citadas tradiciones.


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Presidente del Tribunal de Justicia, el magistrado español Gil Carlos Rodríguez Iglesias, son en ese sentido ilustrativas: los derechos se hallan judicialmente en un proceso que se desarrolla “sobre la base de una comparación crítica y valorativa de los sistemas jurídicos nacionales --valoración que incluye, naturalmente, el examen de la jurisprudencia relevante—y culmina con una opción jurisprudencial del propio Tribunal de Justicia que se gesta en el proceso dialéctico de deliberación”.

La Carta europea de Derechos, que quizá no permita superar todos los problemas imaginables en torno a la concepción de los mismos, garantiza normativamente la flexibilidad aludida. Al excluir en el art. II-113, que ya hemos reproducido, que las disposiciones de la Carta se interpreten en el sentido de delimitar, con carácter general, los derechos reconocidos por las Constituciones de los Estados, decae el valor potencialmente conflictivo de eventuales fórmulas quizá insatisfactorias en algún extremo.

-- El problema central al que se enfrentan los derechos comunitarios en su relación con el Derecho constitucional de los Estados se refiere, más bien, a la diferente concepción subyacente a ambos. Mientras que los derechos constitucionales determinan, conforme a la tradición del constitucionalismo nacida en 1789, la legitimidad y las tareas del poder público, los derechos comunitarios ocupan en la práctica un rango subordinado al de las libertades comunitarias (la librecirculación de mercancías, personas, servicios y capitales), igualmente calificadas de fundamentales, pero originariamente lastradas por su alcance limitado al tráfico económico. Las libertades comunitarias imponen una unilateral perspectiva económica en la consideración desde la Unión europea de las actividades humanas; la imagen del hombre, que subyace a todas las declaraciones de derechos, resulta sesgada si nos atenemos al vigente Derecho comunitario: la libertad se predica del denominado homo oeconomicus.

El progreso de la integración tiende, en efecto, a una unificación relevante de todo el ordenamiento jurídico relativo a la propiedad, al régimen económico y a las relaciones laborales; la Unión Europea ofrece desarrollo y tutela suficientes sólo de un determinado elenco de libertades económicas. Dada la objetiva prevalencia de las libertades comunitarias orientadas hacia fines económicos, queda al menos provisionalmente desplazada la pretensión política de desarrollar tareas públicas específicas (de servicio público o de regulación) en garantía de la efectividad de los derechos fundamentales. Por lo demás, dado que el Derecho comunitario prevalece sobre la Ley nacional, apenas queda margen al Derecho de los Estados para una procura autónoma del bien común, al menos en los términos que se ha desarrollado hasta ahora en el marco del Estado social.

4.2. Las garantías no jurisdiccionales

La Comunidad y la Unión no disponen de una competencia general para la promoción de los derechos fundamentales, en términos más o menos equivalentes a la que expresamente recoge el art. 9.2 CE y a la que se entiende implícita en todas las declaraciones constitucionales de derechos.

Sí se pueden encontrar bases jurídicas específicas, por ejemplo, para promover la librecirculación de personas y los derechos sociales de los trabajadores, o para desarrollar medidas contra las discriminaciones. En este último ámbito es donde seguramente se han adoptado más iniciativas. En un principio se orientaban a evitar la discriminación por razón de la nacionalidad (vinculada al establecimiento del mercado único), pero desde el Tratado de Amsterdam resultan ampliadas a la discriminación por motivos de sexo, de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual.


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Estas actividades comprenden desde la promoción de la igualdad entre hombre y mujeres y la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad hasta la lucha contra el racismo y la xenofobia, desplegada ya desde el año 1986 (con la creación en 1997, en Viena, del Observatorio europeo de los fenómenos racistas y xenófobos); y se desarrollan, por ejemplo, mediante Directivas que prohíbe toda forma de discriminación en materia de empleo o en ámbitos más amplios (educación, acceso a los bienes y servicios, protección y seguridad social, cultura, etc.), o con el establecimiento de un programa comunitario para apoyar a los Estados miembros en el desarrollo de políticas contra la discriminación.

Por lo demás, habiendo sido incorporados los derechos fundamentales como principios de la Unión (art. 6.1 TUE), las proyecciones de tales principios tanto frente a los Estados miembros como en la política exterior comunitaria pueden considerarse mecanismos no jurisdiccionales de protección y defensa de los derechos fundamentales. Nos remitimos aquí, por tanto, a lo dicho en las lecciones segunda (apartado 2.1 b) y tercera (apartado 2.3).

En este mismo contexto debe mencionarse que, en virtud de las competencias atribuidas a la Comunidad en materia de asilo e inmigración, ésta ha abordado la regulación que define los derechos de los trabajadores inmigrantes no pertenecientes a la UE, incluido el derecho a la reagrupación familiar; las medidas orientadas al establecimiento de un sistema europeo común de asilo; y la creación de un Fondo Europeo para los Refugiados con el fin de apoyar la recepción, integración y repatriación voluntaria de refugiados. La UE también ha adoptado medidas para facilitar una protección temporal en caso de llegada masiva de desplazados, como ocurrió durante los conflictos balcánicos en los años 90.

El Parlamento Europeo, por lo demás, adopta cada año un informe sobre el respeto de los derechos humanos. En su informe sobre la situación de los derechos fundamentales en la Unión Europea del año 2000 recomendó la creación de una red de expertos en materia de derechos fundamentales para que puedan evaluar la aplicación de cada uno de los derechos proclamados en la Carta. La red se creó en septiembre de 2002, y en marzo de 2003 presentó su primer Informe sobre la situación de los derechos fundamentales en la Unión Europea y en sus Estados miembros en 2002.


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Lección 6. - El sistema institucional de la Unión Europea. El Consejo Europeo y el Consejo de la Unión

1. El sistema institucional de la Unión: caracteres generales

1.1. Las instituciones

a) De las instituciones de la Unión, el Tribunal de Justicia y el Parlamento —este último con el nombre de Asamblea— fueron desde un principio comunes a las tres Comunidades. La creación de instituciones comunes se completó en 1967, y desde entonces las tres Comunidades cuentan con la misma estructura institucional.

b) El art. 7.1 TCE dispone que la realización de las funciones asignadas a la Comunidad corresponderá a:- un Parlamento Europeo;- un Consejo;- una Comisión;- un Tribunal de Justicia;- un Tribunal de CuentasCada institución actuará dentro de los límites de las competencias atribuidas por el presente Tratado.

Conforme al art. 7.2, el Consejo y la Comisión estarán asistidos por un Comité Económico y Social y por un Comité de las Regiones, con funciones consultivas.

c) Como hemos señalado en la lección segunda, esa misma estructura institucional se extiende al conjunto de la Unión Europea a través del art. 3 TUE: “La Unión tendrá un marco institucional único que garantizará la coherencia y la continuidad de las acciones llevadas a cabo para alcanzar sus objetivos”. Tal “marco institucional único” está integrado fundamentalmente por las instituciones comunitarias; conforme al art. 5 TUE, “el Parlamento Europeo, el Consejo, la Comisión, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas ejercerán sus competencias en las condiciones y para los fines previstos, por una parte, en las disposiciones de los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y de los Tratados y actos subsiguientes que los han modificado o completado y, por otra parte, en las demás disposiciones del presente Tratado”.

A tal sistema institucional, el art. 4 TUE añade el Consejo Europeo, “compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, así como por el Presidente de la Comisión” y que “dará a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones políticas generales”.

d) Cabe añadir que las instituciones no agotan la estructura orgánica de la Unión Europea. A su lado se recogen, como se verá en lecciones sucesivas, órganos consultivos e instancias independientes de control y regulación, a las que sin embargo no se atribuye la privilegiada consideración de Instituciones. Por el contrario, no serán objeto de estudio en estas


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lecciones (solamente introductorias) las múltiples agencias (que bien pueden denominarse, en cada caso, sea agencia, sea centro, instituto, oficina, observatorio, ...) creadas mediante actos normativos comunitarios para llevar a cabo tareas específicas75.

1.2. Características del sistema institucional

a) Principio federal

Dado que la igualdad de los ciudadanos, y por tanto el volumen de la población, no pueden ser ignorados en un régimen democrático, en los Estados federales es común yuxtaponer dos órganos representativos, uno que atiende preferentemente a criterios demográficos y otro en el que los entes territoriales que integran el Estado deciden conjuntamente en pie de (relativa) igualdad. La estructura institucional de la Unión responde también a una original adecuación entre los principios federal y democrático.

Quizá cupiera comparar este esquema orgánico de la Unión, pues, al de una Federación de Estados: el Consejo de la Unión Europea constituiría el polo equivalente a una Cámara de Estados, similar en su composición al Bundesrat alemán, en el que se integran representantes de los ejecutivos de los Länder; el Parlamento Europeo sería la cámara representativa de los ciudadanos; la Comisión, el gobierno europeo. Mas, si bien no puede excluirse que esta tendencia ideal estuviese en la mente de quienes iniciaron la andadura comunitaria, y a la vista especialmente de las respectivas competencias, la comparación resulta forzada.

En la Unión Europea, dado el peso preponderante que corresponde al Consejo, su composición y funcionamiento conforme al principio de estricta igualdad entre los Estados primaría desproporcionadamente a los países menos poblados en el funcionamiento de la Unión. Por eso, el principio de igualdad entre los Estados se garantiza en el Derecho comunitario exclusivamente cuando el Consejo, el órgano en el que realmente están representados los Estados como tales, decide por unanimidad o por mayoría simple: entonces la participación de cada uno de los Estados resulta equivalente. Para los demás supuestos se establece un sistema de ponderación de voto en el que se tiene en cuenta también la población de los Estados, aunque sin eliminar la capacidad de influencia de los Estados menos poblados. Así se procura lograr cierto equilibrio entre el fundamento de la Unión en los Estados y su apoyo directo sobre realidades sociales, económicas y políticas no equivalentes: sobre todo se tiene en cuenta que en tales casos los representantes de cada Estado actúan en nombre de un número diferente de ciudadanos europeos.

Tales equilibrios, en cualquier caso, no sólo se establecen teniendo en cuenta el peso que debe corresponder a cada Estado, sino que se valoran igualmente sus eventuales

75 Existen en el ámbito de la política exterior y de seguridad común (Instituto Europeo de Estudios de Seguridad y Centro de Satélites de la Unión Europea), en el pilar referido a la cooperación policial y judicial (Europol y Eurojust) y, sobre todo, en el pilar comunitario (desde las tres Autoridades Europeas de Seguridad Alimentaria, Marítima y Aérea, la Agencia Europea para la Evaluación de Medicamentos y la Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo, hasta la Oficina de Armonización del Mercado Interior --Marcas, Dibujos y Modelos-- o la Oficina Comunitaria de Variedades Vegetales, pasando por el Observatorio Europeo del Racismo y la Xenofobia, por citar sólo algunas de ellas).


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agrupaciones (países grandes y pequeños, más o menos desarrollados, del Mediterráneo o del Báltico, etc.). La compleja regla de ponderación resultante de estas consideraciones condujo, a través de sucesivas ampliaciones a países medianos o menores, a que el criterio de la población fuera perdiendo trascendencia; el Tratado de Niza procuró recuperar tal criterio, pero garantizando las posibilidades de bloqueo que habían ido lográndose a lo largo del tiempo: la consecuencia fue un sistema que, en lugar de procurar la eficacia a la hora de decidir, prima la posibilidad de formar minorías de bloqueo de las decisiones.

Los órganos específicamente comunitarios, por su parte, no debieran responder a la lógica de la igualdad entre los Estados. Pero lo cierto es que en los órganos colegiados, por ejemplo y especialmente en la Comisión, se prevé también su provisión por ciudadanos de todos los Estados en términos que respeten el principio de igualdad. Tales equilibrios afectan igualmente al Parlamento Europeo, en el que los escaños atribuidos a cada Estado no dependen sólo de su población, sino que existe una cierta corrección en favor de los pequeños Estados. Ello, aunque no se corresponde con la igualdad política de los ciudadanos de la Unión, sí hace justicia al hecho de que el Parlamento es elegido en realidad en comicios de alcance nacional, sometidos a regímenes y sistemas electorales diversos (por más que se celebren simultáneamente). Por su origen, el Parlamento es una reunión de representantes de los ciudadanos de cada Estado, aunque se pretenda que configure en medida similar una asamblea representativa de los ciudadanos de la Unión.

b) Principio de división de poderes

De acuerdo con el Documento de la Convención sobre el Futuro de Europa CONV 162/02, el sistema institucional de la Unión no se basa en el principio de la separación de poderes, ni en una definición de las funciones habituales de las instituciones, como ocurre en el Derecho constitucional clásico. Más bien, los Tratados trazan de manera pragmática las formas de colaboración entre instituciones que representan intereses diferentes. Esta carencia de un sistema coherente de procedimientos para adoptar decisiones y la gran variedad de éstas podría constituir un factor adicional de complejidad y opacidad.

En efecto, las cuatro instituciones tradicionalmente centrales (Consejo, Comisión, Parlamento y Tribunal de Justicia) apenas tienen un correlato en la clásica división de poderes. Tan sólo al Tribunal de Justicia le está encomendado el ejercicio en exclusiva de la función jurisdiccional, en garantía del Derecho comunitario incluso frente a los demás poderes, y para la salvaguardia de los Tratados en cuanto fuente suprema de tal Derecho comunitario. De otros tres órganos (el triángulo institucional) no puede decirse, en puridad, que sean legislativos o ejecutivos, puesto que comparten, en mayor o menor medida, según los casos, las funciones de dirección política, producción normativa, ejecución y control.

El Consejo aparece en los Tratados como el órgano central en el sistema institucional de la Unión. Tiene atribuido, en lo esencial, el poder legislativo; le corresponde la aprobación de las normas comunitarias, unas veces junto con el Parlamento Europeo y otras, las menos, en exclusiva. También le corresponde la aprobación de las decisiones singulares más importantes de aplicación de las normas, con lo que se coloca en la cúspide del poder ejecutivo. En este órgano se imbrican, así, los poderes ejecutivo y legislativo.


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El Parlamento Europeo ha ido ganando poder con el transcurso de la integración; todo progreso en la atribución de competencias a la Comunidad ha supuesto un aumento de las correspondientes al Parlamento Europeo. Las facultades de concurso sobre la producción del Derecho comunitario a través del procedimiento de codecisión, si bien resultan aún insuficientes para asemejarlo a los órganos legisladores de los Estados miembros, no deben subestimarse.

La Comisión Europea representa el interés comunitario. Dispone del muy importante derecho de iniciativa legislativa. Tiene asimismo atribuidas algunas funciones ejecutivas, en general por delegación del Consejo; aunque deben destacarse más, dado que la ejecución del Derecho comunitario compete fundamentalmente a los Estados miembros, las correspondientes competencias de control que le corresponden.

Por último, la genérica función de dirección política, que en los regímenes constitucionales nacionales suele corresponder al Gobierno, queda conferida en la Unión al Consejo Europeo, que opera menos como órgano comunitario atento los intereses europeos que como reunión diplomática de alto nivel en la que los representantes de los Estados hacen prevalecer intereses particulares. De estatuto jurídico inicialmente incierto, ha terminado convirtiéndose, más por lógica política que por determinación normativa, en la más alta instancia decisoria de la Unión.

El reparto de poderes entre los órganos básicos en la política de la Unión, así como el sistema de checks and balances que implica, responde pues, antes que a una diferenciación de funciones, a los diversos elementos e intereses que componen las Comunidades y al peso que se concede a cada uno de ellos. Así, el Parlamento Europeo representa al cuerpo electoral de los Estados miembros; sería el representante de los pueblos europeos. El Consejo y el Consejo Europeo serían órganos de expresión de los intereses particulares de los Estados. La Comisión, por su parte, simbolizaría el interés general de la Comunidad, con independencia de los intereses estatales, aunque no con supremacía sobre ellos.

c) Principio de equilibrio institucional

Se suele invocar, como principio jurídico que regula las relaciones entre las instituciones de la Unión, ya que no la separación de poderes, el llamado equilibrio institucional. Este principio supone, en primer lugar, que las instituciones gozan de autonomía: ni siquiera el Consejo puede ser considerado como una institución dependiente de los intereses de los Estados. En segundo término, entre ellas no existe una relación de jerarquía, y ninguna puede ser subordinada a otra.

Tal principio, que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia entiende incorporado a los Tratados, implica que las Instituciones no deben ser afectadas en su esfera de competencias, por ejemplo sorteando los procedimientos que garantizan la colaboración de diferentes instituciones en la adopción de decisiones; en tal caso, se abre para ellas una vía de recurso que debe ser segura y eficaz. Una última y muy significativa aplicación del principio tiene lugar cuando, en julio de 2004, el Tribunal de Justicia anula a instancias de la Comisión la decisión del Consejo que suspende la vía sancionadora abierta contra Francia y Alemania por déficit público excesivo; el razonamiento del Tribunal se apoya en parte sobre las


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infracciones de procedimiento mediante las cuales el Consejo usurpa el derecho de iniciativa de la Comisión.

1.3. El nuevo Tratado constitucional

La legitimidad de la Convención para tratar el tema de las instituciones resultó desde un principio puesta en duda. Pero ésta se encuentra con dos documentos que contienen propuestas novedosas relativas al marco institucional de la Unión. El primero es la contribución franco-alemana a la Convención Europea (enero de 2003), que se propone expresamente lograr una mayor claridad, legitimidad y eficacia para la estructura y actividad de la Unión; el segundo, la Contribución a un Anteproyecto de Constitución para Europa elaborado a petición del Presidente de la Comisión Europea, Romano Prodi, de acuerdo con los comisarios Barnier y Vitorino (Proyecto Penélope). Finalmente, el Presidente de la Convención, Valery Giscard d´Estaing, presenta personalmente el proyecto de los artículos relativos a las instituciones en la sesión plenaria celebrada a finales de abril. Las alteraciones que introducen tanto estas propuestas como su posterior (y sustancial) reelaboración en el proyecto de Tratado que surge de la Convención y en la Conferencia Intergubernamental que fija su texto definitivo afectan no tanto a los rasgos generales que acabamos de esbozar, cuanto al perfil de instituciones concretas; por ello se analizarán al hilo de cada una de ellas.

En el texto definitivo, al margen de dotar expresamente del rango de Institución al Consejo Europeo, la única innovación institucional que trasciende el régimen de las instituciones particulares es la aparición del Ministro Europeo de Asuntos Exteriores al frente de la política exterior y de seguridad común de la Unión. Es nombrado por el Consejo Europeo por mayoría cualificada, con la aprobación del Presidente de la Comisión. Su estatuto es de “doble pertenencia”, a la Comisión y al Consejo. De un lado preside el Consejo de Asuntos Exteriores; al mismo tiempo es Vicepresidente de la Comisión, en virtud de lo cual está sujeto al voto de aprobación colectiva del Parlamento Europeo y, en su caso, a la moción de censura. Apoyado por un Servicio Europeo de Acción Exterior, está facultado para presentar propuestas y representa a la Unión solo o con la Comisión.

2. El Consejo Europeo

a) Tiene su origen en las reuniones en la cumbre que se celebraron desde 1961 a 1974 entre los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros. Ni constituían un órgano comunitario, ni sus acuerdos tenían ese carácter, sino el de compromisos políticos que daban impulso a ciertas actividades o las desbloqueban. En la cumbre de París (diciembre de 1974) se decide regularizar estas reuniones (tres veces por año o cuando sean necesarias) con el carácter de Consejo de la Comunidad y a título de cooperación política. El Acta Única Europea institucionaliza el Consejo Europeo, con la previsión de que se reunirá al menos dos veces al año. El TUE, en su art. 4, se refiere a su composición y funcionamiento, su función central y sus relaciones con el Parlamento:

b) Conforme a este precepto, el Consejo Europeo estará compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, así como por el Presidente de la Comisión. Estos estarán asistidos por los ministros de Asuntos Exteriores de los Estados miembros y por un miembro de la Comisión. El Consejo Europeo se reunirá al menos dos veces al año, bajo la presidencia del jefe de Estado o de Gobierno del Estado miembro que ejerza la presidencia del Consejo.


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La presidencia de las reuniones, al corresponder al Jefe de Estado o de Gobierno que ejerza la Presidencia del Consejo, rota, como ésta, cada seis meses. Aunque, siguiendo este ritmo, se debe reunir como mínimo una vez cada seis meses, en la práctica lo hace al menos cuatro veces al año.

La participación en el Consejo Europeo del Presidente de la Comisión asocia a ésta en sus tareas. El art. 4 TUE dice además que el Consejo Europeo presentará al Parlamento Europeo un informe después de cada una de sus reuniones, así como un informe escrito anual relativo a los progresos realizados por la Unión.

c) Por lo que hace a sus funciones, debe reiterarse en primer lugar la referencia general del art. 4 TUE: dará a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones políticas generales.

Además, el art. 13 TUE le atribuye la competencia para definir los principios y las orientaciones generales de la política exterior y de seguridad común, incluidos los asuntos que tengan repercusiones en el ámbito de la defensa, y para determinar las estrategias comunes que la Unión deba aplicar en ámbitos en los que los Estados miembros tengan importantes intereses en común. El art. 17 TUE le reserva la decisión sobre la conformación de una defensa común, como culminación de la política común de defensa.Finalmente, el 23 TUE le reserva la decisión última, por unanimidad, en los casos en que en los ámbitos de la política exterior y de seguridad en los que cabe decidir por mayoría cualificada un miembro del Consejo declarase que, por motivos importantes y explícitos de política nacional, tiene la intención de oponerse a la adopción de una decisión.

Por su parte, el art. 99 TCE, tras haber subrayado que los Estados miembros considerarán sus políticas económicas como una cuestión de interés común, señala que el Consejo Europeo debatirá unas conclusiones sobre las orientaciones generales de las políticas económicas de los Estados miembros y de la Comunidad sobre la base del informe que al respecto le remita el Consejo. También “el Consejo Europeo examinará anualmente la situación del empleo en la Comunidad y adoptará conclusiones al respecto, basándose en un informe conjunto anual elaborado por el Consejo y la Comisión” (art. 128 TCE).

Por lo demás, y por la propia naturaleza del órgano y el perfil político de sus integrantes, el Consejo ha terminado asumiendo la responsabilidad decisoria en todos los asuntos más importantes de la Unión, como impulsor de las principales iniciativas políticas (modificación de los Tratados o nuevas adhesiones, declaraciones diplomáticas en el marco de la Política Exterior y de Seguridad Común, unión económica y monetaria, actividades en materia de política social, etc.) y órgano de arbitraje entre los Estados en las cuestiones más conflictivas76. A ello se añade el hecho de que los Tratados, en algunas ocasiones, atribuyan

76 Por ejemplo, el art. 40 TUE prevé expresamente que un miembro del Consejo puede pedir que la decisión sobre el establecimiento de una cooperación reforzada en materia de cooperación judicial y policial sea suscitada en el ámbito del Consejo Europeo, sin perjuicio de la competencia del propio Consejo para decidir a continuación; lo mismo prevé en art. 11 TCE para el ámbito de la Comunidad.


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competencias específicas ciertamente no al Consejo Europeo, pero sí al Consejo “en su formación de Jefes de Estado o de Gobierno”77.

Al término de sus reuniones, el Consejo Europeo puede emitir, por consenso, sea orientaciones (que indican al Consejo de Ministros y a la Comisión Europea, a veces definiendo un calendario y objetivos concretos, las prioridades del Consejo Europeo sobre la gestión de la Unión y sus políticas comunes), sea declaraciones o resoluciones (que expresan de modo solemne la posición de los Jefes de Estado o de Gobierno sobre un asunto preciso). También las conclusiones de la Presidencia se hacen públicas después de cada reunión. Y a todo ello se añade su peculiar dimensión pública, pues la notoriedad de sus miembros le convierte en la imagen de la Unión ante los ciudadanos.

De este modo se configura un órgano dotado de competencias de muy imprecisa extensión. Resulta significativo que, como se pudo notar en la lección cuarta, el TUE no refiera al Consejo el principio de atribución en materia competencial. Pues, de hecho, apelando de un lado a la competencia general de dirección de la política nacional que corresponde a sus integrantes78 y de otro a principios de coordinación abierta, y cobijado en último extremo por la falta de carácter formalmente vinculante de sus pronunciamientos, se permite extender éstos a cualesquiera aspectos de las políticas europeas o nacionales.

e) El Tratado por el que se establece una Constitución para Europa convierte al Consejo Europeo una de las instituciones de la Unión (art. I-8 TCpE). Ello supone que su regulación sea más pormenorizada.

En el art. I-22 se regula la figura del Presidente del Consejo Europeo, elegido por el propio Consejo Europeo por mayoría cualificada por un periodo de dos años y medio, y que no puede ejercer mandato nacional alguno. Conforme al segundo apartado de este artículo, presidirá e impulsará los trabajos del Consejo Europeo, se encargará de la preparación y continuidad de los trabajos del Consejo Europeo, se esforzará por facilitar la cohesión y el consenso en el seno del Consejo Europeo; y, al término de cada reunión del Consejo Europeo, presentará un informe al Parlamento Europeo. El Presidente del Consejo Europeo asumirá, en su rango y condición, la representación exterior de la Unión en los asuntos de política exterior y de seguridad común, sin perjuicio de las atribuciones del Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión.

Por lo que se refiere al Consejo Europeo como tal, el art. I-21 incorpora una serie de novedades con respecto al art. 4 TUE:-- Participa en sus trabajos el Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión.-- El Consejo Europeo se reunirá trimestralmente por convocatoria del Presidente, que puede convocar también reuniones extraordinarias.-- La forma de adopción de decisiones en este órgano será el consenso, salvo cuando la Constitución diga otra cosa. En el supuesto de tener que adoptar las decisiones por mayoría cualificada, regirá la ponderación de votos prevista para el Consejo de la Unión. Conforme al art. III-224, la abstención de los miembros presentes o representados no obstará a la adopción de los acuerdos del Consejo Europeo que requieran unanimidad -- Por lo demás, el Consejo Europeo continúa sin ejercer ninguna función legislativa.

77 Art. 7.2 TUE, cuando se ha constatado una violación grave y persistente de los principios de la Unión por parte de un Estado miembro; arts. 121 y 122 TCE, sobre la adopción de la moneda única; art. 214, para el nombramiento del Presidente de la Comisión.78 Cfr. art. 97 y 98 CE para el caso español.


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3. El Consejo de la Unión Europea

3.1. Naturaleza

Los arts. 5 TUE y 7 TCE mencionan el Consejo como una de las instituciones; los artículos 202 a 210 TCE contienen su regulación específica.

Aunque en el Consejo se exponen sobre todo los intereses de los Estados miembros, sus integrantes están obligados a atender al mismo tiempo a los objetivos y necesidades de la Unión en su conjunto. El Consejo es un órgano comunitario, y no una Conferencia Intergubernamental regulada por normas de Derecho internacional. Por ello, el Consejo está vinculado por el Derecho comunitario, y en sus deliberaciones no debe buscarse el mínimo común denominador entre los Estados miembros, sino un equilibrio óptimo entre los intereses de la Comunidad y los de los distintos Estados miembros. En esa medida cabe diferenciar las competencias que se atribuyen al Consejo frente a otras que los tratados no reservan a órgano comunitario alguno, sino a los Gobiernos de los Estados en cuanto tales; a ello nos hemos referido ya en el apartado 2.1 de la lección tercera.

3.2. Composición

a) El art. 203 TCE establece que el Consejo estará compuesto por un representante de cada Estado miembro de rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno de dicho Estado miembro; pero los miembros del Consejo que no asistan pueden delegar su voto en otro miembro del Consejo (el art. 206 TCE dispone que, en caso de votación, cada miembro del Consejo podrá actuar en representación de uno solo de los demás miembros).

La (nueva) referencia no a los ministros del Gobierno, sino más genéricamente al rango ministerial, abre la puerta para que se integren en el Consejo no sólo integrantes de los gobiernos nacionales que no gozan estrictamente de la consideración de miembros del Consejo de Ministros (como, en algunos países, los Secretarios de Estado), sino también miembros de los gobiernos de los entes territoriales infraestatales (Länder alemanes o Comunidades Autónomas españolas, por ejemplo) que, sin ser miembros del Gobierno de la Nación, tienen un estatuto equivalente.

Esto último presupone el establecimiento de mecanismos institucionales en los Estados miembros que aseguren que su representante en el Consejo es portavoz no de intereses particulares de su territorio, sino de los intereses generales del Estado. Porque, en cualquier caso, el representante del Estado en el Consejo no sólo compromete con sus decisiones al gobierno nacional, sino que también asume la correspondiente responsabilidad en el ámbito interno.

b) El art. 218.1 TCE establece que el Consejo y la Comisión procederán a consultarse mutuamente y determinarán, de común acuerdo, las modalidades de su colaboración; lo que se traduce en la participación de la Comisión, a través de su Presidente o del correspondiente Comisario, en las sesiones de trabajo del Consejo.


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3.3. Organización

a) Dado que no existen miembros permanentes del Consejo, sino que cambian en función de los temas del orden del día, en total hay nueve configuraciones distintas del Consejo: Asuntos generales y relaciones exteriores (que de hecho se divide en dos); Asuntos económicos y financieros (Ecofin); Justicia e interior; Empleo, política social, salud y consumidores; Competitividad (mercado interior, industria e investigación); Transporte, telecomunicaciones y energía; Agricultura y pesca; Medio ambiente; Educación, juventud y cultura. En cualquier caso, el Consejo sigue siendo una única institución.

b) La Presidencia del Consejo es rotatoria, aunque ya no conforme al orden alfabético, sino a una sucesión decidida por unanimidad en el propio Consejo. Tiene una duración de seis meses, cambiando la Presidencia el 1 de enero y el 1 de julio de cada año. Para garantizar un mínimo de continuidad se creó la denominada troika, que une a la Presidencia en funciones los países de las Presidencias anterior y siguiente.

Incumbe a la Presidencia del Consejo representarlo, con la trascendencia política que ello comporta. La Presidencia del Consejo, por ejemplo, da cuenta al Parlamento Europeo del programa semestral presentado por el Estado miembro que lo preside, de su posición durante el examen de un expediente legislativo importante y del balance final del mismo, así como de la preparación de un Consejo Europeo y de sus resultados. Además, representa al Consejo, a veces a nivel ministerial, en las reuniones de las comisiones parlamentarias. También compete a la Presidencia organizar y presidir las labores en el Consejo y en las comisiones que trabajan para éste.

c) Para la representación y defensa de sus intereses ante la Unión, cada Estado miembro tiene un equipo permanente (“Representación”); el jefe de cada Representación se considera, aunque ello necesitaría matices de importancia, como el embajador de su país ante la Unión Europea.

Estos mismos “representantes permanentes”, ya en forma de órgano comunitario, se reúnen en el Comité de Representantes Permanentes (Coreper) que, conforme al art. 207 TCE, se encargará de preparar los trabajos del Consejo y de realizar las tareas que éste le confíe.

El Coreper se reúne en forma de Coreper I (formado por los adjuntos de los Representantes Permanentes) y de Coreper II (formado por los propios Representantes Permanentes), que tienen distribuidas las responsabilidades por materias; el criterio no es ajeno a la trascendencia política de las mismas. El Coreper es ayudado por cerca de cien grupos de trabajo de carácter permanente, organizados por sectores y compuestos por funcionarios de las administraciones nacionales; igualmente se pueden crear «grupos ad hoc» con un mandato temporal para solucionar problemas específicos. Para el ámbito de la agricultura se creó en 1960 el Comité Especial de Agricultura, que desempeña las funciones del Coreper en la materia.

d) El párrafo segundo del art. 207 dice que el Consejo estará asistido por una secretaría general, dirigida por un secretario general, alto representante de la política exterior y de seguridad común, al que asistirá a su vez un secretario general adjunto responsable de la


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gestión de la secretaría general. El Consejo nombrará al secretario general adjunto por mayoría cualificada y decidirá la organización de la secretaría general.

En este ámbito, pues, se reúnen, de un lado, el papel propio del Secretario General del Consejo y también Alto Representante para la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), que ayuda al Consejo a elaborar y aplicar decisiones políticas y desarrolla el diálogo político, en nombre del Consejo, con países no pertenecientes a la UE; de otro, las tareas de soporte técnico (traducción e intepretación, por ejemplo), administrativo (servicio jurídico, protocolo, prensa, ...) y presupuestario que en todo organismo público corresponden a la Secretaría General.

3.4. Funcionamiento

El art. 207.3 TCE dispone que el Consejo establecerá su Reglamento Interno, aunque el TCE regula el régimen de convocatoria (art. 204 TCE) y de adopción de acuerdos (artículos 205, 206 TCE).

a) El Consejo tiene su sede en Bruselas, aunque celebra reuniones igualmente el Luxemburgo.

Salvo los debates de orientación sobre el programa de trabajo de la Presidencia (semestral) y de la Comisión (anual), las reuniones del Consejo no son públicas, incluso cuando tienen por objeto decisiones de naturaleza legislativa. Ello siempre se ha valorado como un importante déficit desde el punto de vista de la transparencia democrática, en la medida en que facilita que los acuerdos se alcancen mediante pactos no susceptibles de ser racionalizados y controlados.

b) La convocatoria de las reuniones corresponde al Presidente, por iniciativa propia, de uno de sus miembros o de la Comisión.

El Presidente fija el orden del día provisional, que debe ser aprobado al comienzo de cada sesión. En el orden del día del Consejo se diferencian, de un lado, aquellas cuestiones sobre las que, a partir de los trabajos del Coreper, cabe alcanzar un consenso, y que figuran como puntos A. Se consideran susceptibles de ser aprobados sin debate; por unanimidad puede acordar el Consejo incluso que ciertas decisiones urgentes se adopten mediante un procedimiento escrito, que ni siquiera requiere formalizar la decisión en la reunión. De otro, las cuestiones que deben debatir y decidir los propios miembros del Consejo, y que van acompañadas de informes sobre sus antecedentes (puntos B). Si un miembro del Consejo o la Comisión solicitan un debate previo a la aprobación de un punto A, éste se elimina del orden del día y aparece como punto B en una sesión ulterior.

El Presidente puede decidir, al elaborar el orden del día, que un asunto será sometido en cualquier caso, al margen del curso que hayan adoptado las deliberaciones, a votación formal. La Comisión o un Estado pueden haberlo solicitado, en cuyo caso se procede a votar si la mayoría de los miembros del Consejo están de acuerdo.


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c) 79 “El Consejo puede decidir por mayoría simple, por mayoría cualificada o por unanimidad.

“La norma de la mayoría simple supone que haya una mayoría de miembros del Consejo a favor de la adopción de una decisión. Esta norma de votación es la norma por defecto en el TCE; es decir, de no prever el Tratado una norma de votación específica, la norma que se aplica es la mayoría simple. Sin embargo, en la práctica la mayoría simple se aplica sobre todo a decisiones de procedimiento, dado que en la mayoría de los casos el Tratado establece de manera específica, bien la mayoría cualificada, bien la unanimidad para la adopción de decisiones de carácter legislativo.

“La norma de la mayoría cualificada introduce una ponderación del peso de cada miembro del Consejo en el proceso decisorio, y ello en función de su peso demográfico. Esta norma hace posible dejar en minoría en una votación a determinado número de miembros del Consejo. El Tratado de Niza modifica la ponderación de los votos y los umbrales necesarios para la mayoría cualificada con efectos de primero de enero de 2005. También impone el requisito de que los votos favorables a la adopción de una decisión correspondan al menos a la mayoría de los miembros del Consejo cuando la decisión se toma a propuesta de la Comisión, y de dos tercios en el resto de los casos. Igualmente abre la posibilidad de que un miembro del Consejo pida que se compruebe si la mayoría cualificada corresponde al menos a un 62% de la población total de la Unión; si esta condición no se cumple, la decisión no se adopta.

“La norma de la unanimidad supone que todos los miembros del Consejo estén a favor de la decisión, y ello significa que cada uno de ellos tiene un voto y el derecho de veto. La abstención no es obstáculo a la unanimidad.

“En el TCEE, el Consejo votaba por unanimidad en la mayoría de los casos. Sin embargo, con las sucesivas revisiones del Tratado, la norma del voto por unanimidad se ha ido sustituyendo progresivamente por la de la mayoría cualificada. En la actualidad, la mayoría cualificada se ha convertido en la norma de votación aplicable en gran parte de los ámbitos TCE. La unanimidad sigue siendo la norma de votación para las disposiciones de carácter constitucional (es decir, aquéllas en las que el Tratado prevé expresamente la adopción de una decisión por los Estados miembros conforme a sus procedimientos constitucionales respectivos) o casi constitucional, así como para determinadas disposiciones referentes a temas políticamente delicados para uno o varios Estados miembros, o bien para la aplicación de nuevas políticas (art. 308 TCE).

“En general, suele considerarse que la norma de la votación por unanimidad garantiza la adhesión de todos los Estados miembros a las decisiones que adopta el Consejo. Por otra parte, es cierto que la norma de la votación por mayoría cualificada facilita el proceso: si bien los miembros del Consejo intentan tomar en consideración las reservas de los otros miembros, la posibilidad de pasar a la votación y la perspectiva de que un miembro del Consejo se quede en minoría incita a su delegación a preferir la búsqueda de una solución transaccional. En este sentido, la adopción final del acto por unanimidad resulta engañosa, pues es posible que no hubiera podido llegarse a ella si la perspectiva de quedar en minoría

79 Extracto del Documento CONV 216/02, parcialmente reelaborado.


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no hubiera instado a las delegaciones a mostrar flexibilidad. La norma de la mayoría cualificada confiere asimismo un papel más importante a la Comisión en el proceso legislativo: mientras la Comisión puede modificar su propuesta en cualquier momento del proceso, el Consejo no puede modificarla si no es por unanimidad.

“El paso progresivo de la unanimidad a la mayoría cualificada se ha considerado necesario en general para mantener la eficacia del proceso decisorio en una Unión Europea ampliada. Para facilitar tal paso en los ámbitos delicados desde el punto de vista político, se han propuesto fórmulas intermedias entre la unanimidad y la mayoría cualificada (mayorías cualificadas reforzadas o mayorías supercualificadas)”.

Mientras que la mayoría cualificada es característica de una Unión supranacional, la unanimidad resulta propia de relaciones internacionales o intergubernamentales. Francia consideró en su momento la unanimidad como el último reducto contra la “desviación supranacional”, y la crisis subsiguiente se resolvió con el llamado compromiso de Luxemburgo, de enero de 1966, que se formuló en los siguientes términos: “Cuando en las decisiones susceptibles de ser tomadas por mayoría a propuesta de la Comisión estén en juego intereses muy importantes de una o de varias partes, los miembros del Consejo se esforzarán, en un plazo razonable, por llegar a una solución que pueda ser aceptada por todos los miembros del Consejo, en el respeto de sus intereses mutuos y los de la Comunidad”. La fórmula dejaba indeterminado lo que debía de entenderse por “intereses muy importantes”, y qué ocurriría en el caso de no llegarse a esa solución aceptada por todos. Este compromiso desvirtuó el sistema, y en mayo de 1982 se acordó que el Compromiso de Luxemburgo no podía aplicarse a las decisiones de gestión.

3.5. Competencias

a) El art. 202 TCE recoge las competencias del Consejo en términos muy generales: asegurará la coordinación de las políticas económicas generales de los Estados miembros, dispondrá de un poder de decisión, podrá reservarse en casos específicos el ejercicio directo de competencias de ejecución.

El poder de decisión reside, en efecto, fundamentalmente en el Consejo, aunque con las limitaciones derivadas de las reglas de procedimiento, especialmente en el de codecisión; pero los procedimientos legislativos, presupuestarios y de adopción de acuerdos internacionales se estudiarán en la lección décimoprimera.

b) La política económica sigue siendo competencia de los Estados miembros, aunque se postula una coordinación que correspondería al Consejo de asuntos económicos y financieros (ECOFIN). Dicha coordinación puede tener lugar tanto en forma de decisiones no vinculantes como en forma de decisiones vinculantes.

Así, el Consejo recomienda orientaciones generales para las políticas económicas de los Estados miembros y de la Comunidad y “basándose en informes presentados por la Comisión, supervisará la evolución económica de cada uno de los Estados miembros y de la Comunidad”; “cuando ... compruebe que la política económica de un Estado miembro contradice las orientaciones generales ... o supone un riesgo para el correcto funcionamiento de la unión económica y monetaria, el Consejo, por mayoría cualificada y sobre la base de una recomendación de la Comisión, podrá formular al


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Estado miembro en cuestión las recomendaciones necesarias. El Consejo, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, podrá decidir hacer públicas sus recomendaciones” (art. 99 TCE). Cuando el problema consista en un déficit excesivo de un Estado, el Consejo puede llegar a formular “una advertencia a dicho Estado miembro para que adopte, en un plazo determinado, las medidas dirigidas a la reducción del déficit que el Consejo considere necesaria” y, en último extremo, podrá incluso, ente otras medidas, “imponer multas de una magnitud apropiada” (art. 104 TCE).

c) En los pilares de la Política Exterior y de Seguridad Común y de la Cooperación Judicial y Policial, el Consejo es el foro en el que la cooperación intergubernamental tiene lugar.

d) Por lo demás, el Consejo designa a los miembros del Tribunal de Cuentas, del Comité Económico y Social y del Comité de las Regiones, y es la autoridad suprema de todos los funcionarios y agentes de la Comunidad Europea.


a) Resulta revelador que la regulación de esta institución en el nuevo Tratado constitucional comience señalando el carácter colegislador del Consejo, que comparte con el Parlamento Europeo.

Las críticas que se vertieron contra la opacidad característica del funcionamiento del Consejo de la Unión cristalizaron en la Convención sobre el Futuro de Europa en la propuesta de creación del denominado Consejo Legislativo. La nueva formación se caracterizaría por dos notas: dotaría de unidad a la función legislativa del Consejo, y sus sesiones serían públicas. El Consejo Legislativo, sin embargo, se ha suprimido en el texto definitivo del Tratado, y de este modo los Consejos sectoriales siguen disponiendo de competencias legislativas. A cambio, el art. I-24.6 TCpE establece que “el Consejo se reunirá en público cuando delibere y vote sobre un proyecto de acto legislativo. Con este fin, cada sesión del Consejo se dividirá en dos partes, dedicadas respectivamente a las deliberaciones sobre los actos legislativos de la Unión y a las actividades no legislativas”.

b) Por lo demás, la composición del Consejo y su funcionamiento se regula en términos similares a los actuales. La Presidencia seguirá siendo rotatoria, pero el régimen concreto y la periodicidad se posponen hasta una decisión del Consejo Europeo. La Secretaría General queda relegada a sus funciones clásicas, al crearse la figura del Ministro Europeo de Asuntos Exteriores.

c) La mayoría cualificada pasa a ser la norma general para la adopción de decisiones (art. I-23.3 TCpE), aunque la unanimidad sigue siendo exigida para establecer el sistema de recursos propios y el marco financiero plurianual, así como en materia de fiscalidad y, en parte, en los ámbitos de la política exterior y de seguridad común y de la política social.

Por lo demás, se prevé una cláusula “pasarela” general en las materias regidas por el principio de unanimidad, con arreglo a la cual el Consejo Europeo puede decidir, por unanimidad y previa aprobación del Parlamento Europeo, que en lo sucesivo el Consejo decidirá por mayoría cualificada y, en su caso, según el procedimiento legislativo ordinario, sin que sea necesaria una revisión del Tratado; no obstante, basta la oposición formal de un solo Parlamento nacional para bloquear la aplicación de la “pasarela” (art. IV-444 TCpE).

La novedad más importante que introduce el Tratado es la ponderación de votos en el supuesto de adopción de decisiones por mayoría cualificada (ponderación de votos aplicable también al Consejo Europeo cuando ésta deba adoptar las decisiones mediante este régimen de mayorías). Costoso fruto de delicados equilibrios, modificada a última hora en la Convención sobre el Futuro de Europa, ocupa el centro de las negociaciones en las Conferencias Intergubernamentales que siguen a la Convención. La presidencia irlandesa consigue que se asuma como punto de partida la propuesta realizada por la Convención, basada en un régimen de doble mayoría de Estados y de ciudadanos representados por los respectivos Gobiernos; a partir de este principio, se trata de lograr un equilibrio que refleje la “unión de Estados y ciudadanos”. Sin detenernos en las sucesivas propuestas ni en


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valorar si el complejo sistema de votación permite una acción eficaz de la Unión, nos limitaremos a reproducir el art. I-25 TCpE:1. La mayoría cualificada se definirá como un mínimo del 55% de los miembros del Consejo que incluya al menos a 15 de ellos (exigencia que no tendrá significado autónomo a partir de 27 Estados miembros) y represente a Estados miembros que reúnan como mínimo el 65% de la población de la Unión. Una minoría de bloqueo deberá sumar por lo menos cuatro miembros del Consejo, a falta de lo cual la mayoría cualificada se considerará alcanzada.2. No obstante lo dispuesto en el apartado 1, cuando el Consejo no actúe a propuesta de la Comisión o del Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, la mayoría cualificada se definirá como un mínimo del 72% de los miembros del Consejo que represente a Estados miembros que reúnan como mínimo el 65% de la población de la Unión.


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Lección 7. El Parlamento Europeo y la Comisión Europea

1. El Parlamento Europeo

1.1. Naturaleza y composición

a) El Parlamento Europeo representa a “los pueblos de los Estados reunidos en la Comunidad” (art. 189.1 TCE). Tiene su origen en las Asambleas de las tres Comunidades originarias, unificadas en 1957 (Primer Tratado de fusión) en una única «Asamblea». El cambio de nombre fue decidido tempranamente por la propia Asamblea, y más tarde fue recogido por los Tratados, definitivamente ya en el de Mastrique.

b) El número de diputados, fijado por el TCE, es distribuido por éste entre los distintos Estados miembros. A cada uno de ellos corresponde una cifra que, aunque guarda relación con el volumen de la población del Estado, no pretende una representación equivalente de los ciudadanos. Antes bien, se garantiza a los Estados más pequeños, algunos de ellos muy poco poblados, un mínimo de representación, reduciendo correlativamente el peso que la proporcionalidad atribuiría a los Estados más poblados, en particular a Alemania. Se ofrece el argumento adicional de que la proporcionalidad estricta, una vez fijado un número mínimo de diputados para los Estados pequeños, conduciría a un Parlamento de numerosísimos miembros, de complejo funcionamiento e ineficaz.

En realidad, el único modo de lograr la representación proporcional de los ciudadanos europeos sería prescindir de la distribución de los escaños entre los Estados, pasando a configurar circunscripciones electorales que pudieran trascender las fronteras y que tuvieran en cuenta fundamentalmente el criterio de la población. Pero ello, que ciertamente se correspondería con un parlamento que representara a los ciudadanos europeos en una democracia europea, no parece posible mientras el Parlamento represente, como hemos señalado, a los pueblos de los Estados. El voto de cada ciudadano, en las actuales condiciones, no tiene el mismo valor, pues se procura tener en cuenta igualmente el peso que se desea atribuir a los diferentes pueblos como tales.

En este momento, la distribución de los 785 escaños del Parlamento Europeo entre los Estados es la siguiente:Alemania, 99 diputadosFrancia, Italia y Reino Unido, 78 diputadosEspaña y Polonia, 54 diputadosRumanía, 35 diputadosHolanda, 27 diputadosBélgica, Grecia, Portugal, República Checa y Hungría, 24 diputadosSuecia, 19 diputadosAustria y Bulgaria, 18 diputadosDinamarca, Finlandia y Eslovaquia, 14 diputadosIrlanda y Lituania, 13 diputadosLetonia, 9 DiputadosEslovenia, 7 diputados


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Estonia, Chipre y Luxemburgo, 6 diputadosMalta, 5 diputados

c) Hasta 1979, estos representantes eran miembros de los Parlamentos nacionales, en cuyo seno eran designados para acudir al Parlamento Europeo, y cuyo mandato se agotaba con el de la asamblea nacional que los había elegido. Tras haberlo decidido el Consejo en 1976, se celebraron en junio de 1979 las primeras elecciones con sufragio universal directo.

Para que se pueda hablar de igualdad en el ejercicio de derecho de sufragio, condición imprescindible para una verdadera ciudadanía democrática, es preciso no sólo que el voto emitido en los diferentes Estados tenga un peso equivalente, algo que, como hemos visto, no se cumple en el Parlamento europeo. Hace falta también un régimen electoral uniforme en todo el territorio. La posibilidad de tal régimen uniforme es abierta por el art. 190.4 TCE, pero tal régimen uniforme no ha podido ser adoptado; y, entretanto, es preciso atenerse a las reglas establecidas en los diversos Estados. Por ejemplo, la circunscripción puede ser regional (como en Bélgica, Italia o el Reino Unido), nacional (Dinamarca, España, Francia, Luxemburgo, Austria, etc.) o mixta (Alemania), y tanto la formación de la listas electorales como la concreta fórmula de asignación de escaños varía igualmente entre los distintos Estados. En algunos, como Bélgica, Luxemburgo y Grecia, votar es obligatorio. Sólo existen unas normas mínimas comunes que se aplican en todos los países: unas se refieren al derecho de voto, que es universal, directo y secreto, asegurándose la igualdad entre mujeres y hombres; otras a la celebración de las elecciones, que se celebran cada cinco años según un sistema electoral proporcional.

Ello confirma que el Parlamento Europeo, pese a estar directamente elegido por los ciudadanos y pretender la representación de principio democrático a escala europea, representa en realidad, como hemos visto que reconoce el TCE, a los pueblos de los Estados y no al pueblo de la Unión.

Ello sigue siendo sustancialmente correcto aunque, desde el Tratado de Mastrique, cualquier ciudadano de un país miembro de la Unión Europea que resida en otro Estado de la Unión puede votar o ser elegido, en las elecciones europeas, en su país de residencia. Se trata con ello, en definitiva, no de la formación de una única ciudadanía europea, sino de la definición por parte de los Tratados, y a los solos efectos de esta elección, de lo que son los pueblos de los Estados conforme al criterio de la residencia, y no del de la nacionalidad. También los procesos electorales parecen poner de relieve que se trata fundamentalmente de la agregación de diversas elecciones de ámbito estatal, y apenas de la celebración de unas elecciones europeas en las que los asuntos de la Unión desempeñen un papel central. Como los resultados, sin embargo, no tienen relevancia jurídica en los Estados miembros, sino sólo frente a la Unión, la naturaleza política del proceso electoral resulta cuando menos confusa. El alto grado de abstención, creciente incluso pese al incremento de las competencias del Parlamento en los sucesivos Tratados, prueba lo desafortunado de esta situación.

d) Como corresponde a un régimen representativo, los diputados europeos no están sujetos a mandato imperativo. Con ello se procura que, en la formación de voluntad europea, esté garantizada su independencia, especialmente respecto de los intereses estrictamente nacionales.

Los diputados europeos están sujetos a un régimen común de incompatibilidades, al que la regulación de cada Estado puede añadir nuevos supuestos. A cambio reciben la misma asignación parlamentaria que los diputados nacionales de cada país; dicha asignación es


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abonada por el Estado miembro en que el diputado ha sido elegido. Los diputados europeos tienen la obligación de inscribir en un registro público sus actividades profesionales y cualquier cargo o actividad remunerados, y también deben declarar sus intereses económicos y sus demás fuentes de ingresos.

d) La distribución de los diputados en el hemiciclo no se hace por delegaciones nacionales, sino por grupos políticos. La gran mayoría de los diputados están inscritos en un grupo, aunque algunos no pertenecen a ninguno: se denominan diputados no inscritos.

Cada grupo político cuenta con un presidente, una junta directiva (mesa) y una secretaría. Antes de que se proceda a las votaciones en sesión plenaria, los grupos políticos examinan los informes de las comisiones parlamentarias en función de su orientación política, y con frecuencia presentan enmiendas. También desempeñan un papel importante en la elaboración del orden del día de las sesiones plenarias.

Se prima la formación de grupos plurinacionales, al exigir para su constitución un menor número de miembros cuanto mayor sea la diversidad de su origen. Varios grupos políticos están vinculados a partidos organizados a escala europea, que el Tratado reconoce como un “importante factor para la integración en la Unión”, ya que “contribuyen a la formación de la conciencia europea y a expresar la voluntad política de los ciudadanos de la Unión” (art. 191 TCE). En cualquier caso, la debilidad organizativa de los partidos europeos, al menos comparada con los correspondientes partidos nacionales, hace que los grupos políticos del Parlamento europeo tengan mayor independencia efectiva que la que corresponde habitualmente a los grupos parlamentarios nacionales. La disciplina de grupo deja también mayores márgenes, especialmente para el compromiso nacional de sus miembros (articulado eventualmente con otros diputados del mismo origen nacional y de grupos políticos diferentes), pero también a la libertad del diputado individual o a la influencia que sobre él puedan ejercer intereses diversos ajenos a la adscripción ideológica.

1.2. Organización y funcionamiento

a) El Parlamento Europeo, cuya sede se halla en Estrasburgo, dispone de tres lugares de trabajo (lo que naturalmente plantea problemas de organización y funcionamiento): Estrasburgo, Bruselas y Luxemburgo. Un protocolo anexo al Tratado de Amsterdam de 1997 precisa: “El Parlamento Europeo tendrá su sede en Estrasburgo, donde se celebrarán los 12 períodos parciales de sesiones plenarias mensuales, incluida la sesión presupuestaria. Los períodos parciales de sesiones plenarias adicionales se celebrarán en Bruselas. Las comisiones del Parlamento Europeo se reunirán en Bruselas. La Secretaría General del Parlamento Europeo y sus servicios seguirán instalados en Luxemburgo”.

Gracias a sus traductores e intérpretes, el Parlamento trabaja en todas las lenguas oficiales de la Unión. A las dificultades que supone el plurilingüismo se dedica una tercera parte de su dotación de personal.

b) El Parlamento aprueba su propio Reglamento, y elige a su Presidente y al resto de los integrantes de la Mesa.


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El Presidente dirige el conjunto de las actividades del Parlamento y de sus órganos. Preside las sesiones plenarias y las reuniones de la Mesa y de la Conferencia de Presidentes. Representa al Parlamento hacia el exterior y, en particular, en las relaciones internacionales.

La Mesa es competente para las cuestiones administrativas, presupuestarias, de personal y de organización. Está compuesta por el Presidente y por catorce Vicepresidentes, así como por cinco cuestores, que desempeñan una función consultiva y se encargan de las cuestiones administrativas relacionadas directamente con los diputados. El mandato de los miembros de la Mesa es de dos años y medio.

La Conferencia de Presidentes está compuesta por el Presidente del Parlamento y por los presidentes de los grupos políticos. Es el órgano de dirección política de la institución, que determina las competencias y el número de miembros de las comisiones y delegaciones parlamentarias, decide la distribución de los escaños en el hemiciclo y prepara el calendario y el orden del día de las sesiones plenarias.

La Secretaría General, bajo la dirección de un Secretario General, comprende unos 3.500 funcionarios, seleccionados por oposición en todos los países de la Unión, que se hallan al servicio del Parlamento. Los grupos políticos disponen de sus propios colaboradores, y los diputados de asistentes.

c) Los diputados se reúnen una semana al mes (excepto en agosto) en Estrasburgo para la sesión plenaria. Pueden añadirse sesiones adicionales, en particular sobre el presupuesto, y convocarse sesiones urgentes más breves (de uno o dos días de duración), en Bruselas. Por regla general, las sesiones plenarias son públicas.

Los diputados trabajan también en comisiones y delegaciones parlamentarias, en calidad de miembros titulares o suplentes. Dos semanas al mes, los diputados participan en las reuniones de las comisiones parlamentarias, que se celebran en Bruselas. La cuarta semana está dedicada a las reuniones de los grupos políticos.

Las diecisiete comisiones parlamentarias permanentes, cuyas reuniones por regla general no son públicas, preparan los trabajos de las sesiones plenarias del Parlamento Europeo. Cada comisión designa un presidente y varios vicepresidentes, y dispone de una secretaría. Las comisiones elaboran y aprueban informes sobre las propuestas legislativas e informes de propia iniciativa, así como opiniones para otras comisiones parlamentarias.

Además de estas comisiones permanentes, el Parlamento puede crear comisiones temporales y comisiones de investigación. Las comisiones parlamentarias mixtas se ocupan de mantener una relación con los parlamentos de los países candidatos a la adhesión, y las delegaciones interparlamentarias con los parlamentos de otros países terceros.

d) En el plano legislativo, el trabajo parlamentario se organiza, por regla general, como sigue:

-- El Parlamento Europeo recibe una propuesta legislativa de la Comisión Europea; una comisión parlamentaria, competente en la materia, se encarga de preparar un informe y


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designa un ponente. La propuesta también puede remitirse, para recabar opinión, a otra u otras comisiones parlamentarias, que la transmiten a la comisión parlamentaria competente;

-- los diputados y las comisiones designadas para emitir opinión pueden presentar enmiendas al proyecto de informe presentado por el ponente; a continuación, la comisión competente lo aprueba, con o sin modificaciones;

-- posteriormente, los grupos políticos examinan el informe en función de su orientación política;

-- por último, el informe se debate en el Pleno. La comisión competente, los grupos políticos o un determinado número de diputados pueden presentar enmiendas. Mediante votación, el Parlamento adopta su posición.

e) 80 “La norma general que establece el Tratado consiste en que el Parlamento decide “por mayoría absoluta de los votos emitidos”, salvo disposición en contrario del Tratado (art. 198 TCE). Al igual que ocurre en el caso del Consejo con el apartado 1 del art. 205 TCE, esta norma prima sobre cualquier otra disposición de derecho derivado (por ejemplo, los reglamentos internos de las Instituciones). Es decir, que si el Tratado no establece mediante una disposición específica una mayoría determinada, el Parlamento debe decidir por mayoría absoluta de los votos emitidos. Esta norma básica se aplica por analogía a los pilares segundo (apartado 1 del art. 28 TUE) y tercero (apartado 1 del art. 41 TUE).

“En el ámbito legislativo, el Tratado establece mayorías específicas como excepción al régimen general para los casos siguientes:-- el acto relativo a la elección de los miembros del Parlamento Europeo por un procedimiento uniforme (por mayoría de los miembros que componen el Parlamento: apartado 4 del art. 190 TCE);-- en los procedimientos de codecisión (art. 251 TCE) o de cooperación (art. 252 TCE), el Parlamento decide por mayoría de los miembros que lo integran cuando rechaza la posición común del Consejo o cuando propone enmiendas a la posición común del Consejo”.

1.3. Competencias

La legitimidad que le otorga la elección directa, pese a las reservas más arriba expuestas, y la conveniencia de adecuar la estructura institucional de la Unión al paradigma de los regímenes democráticos propio de los Estados miembros, está en el origen la ampliación de las competencias y del papel político del Parlamento Europeo con la firma de cada nuevo Tratado. Los Tratados sucesivos y, en particular, el Tratado de Mastrique de 1992 y el Tratado de Amsterdam de 1997, tienden a convertirlo en una auténtica asamblea legislativa, con competencias legislativas, presupuestarias y de iniciativa política y control comparables a las de los parlamentos nacionales.

80 Extracto del documento CONV 216/02 (24 de julio de 2002), de la Convención Europea, en el apartado referido a “la toma de decisiones dentro de las Instituciones: Parlamento Europeo”.


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a) Toda nueva adhesión de un Estado a la Unión Europea y la mayoría de los acuerdos internacionales requieren el dictamen conforme del Parlamento Europeo; previamente es obligado informar al Parlamento sobre el mandato y los avances de las negociaciones. El Parlamento puede solicitar, en cualquier momento, que se tengan en cuenta sus recomendaciones.

El Parlamento adopta la legislación comunitaria junto con el Consejo en el marco de los procedimientos de codecisión (art. 251 TCE) y de cooperación (art. 252 TCE), así como emitiendo dictámenes conformes o dictámenes consultivos. El alcance efectivo de su competencia legislativa sólo se puede apreciar, por tanto, en el contexto de los diferentes procedimientos de decisión que se estudian con detalle en una lección posterior. Puede anticiparse, en cualquier caso, que el procedimiento legislativo más habitual ha pasado a ser la codecisión: el Parlamento Europeo y el Consejo, en pie de igualdad, adoptan de manera conjunta los textos legislativos propuestos por la Comisión, siendo imprescindible el acuerdo final del Parlamento Europeo; la codecisión se aplica a la libre circulación de los trabajadores, el establecimiento del mercado interior, la investigación y el desarrollo tecnológico, el medio ambiente, la protección de los consumidores, la educación, la cultura y la salud.

El Parlamento Europeo y el Consejo son las dos ramas de la autoridad presupuestaria. Dedican dos lecturas (entre mayo y diciembre) a examinar las propuestas presupuestarias de la Comisión Europea, a fin de ponerse de acuerdo sobre el importe y la orientación de los gastos. En diciembre se fija el presupuesto del año siguiente, que no entra en vigor hasta que no ha sido firmado por el Presidente del Parlamento Europeo. El Parlamento tiene el poder de rechazar el presupuesto si considera que no corresponde a las necesidades de la Unión. En este caso, es necesario comenzar de nuevo el procedimiento presupuestario. Lo hizo en alguna ocasión en el pasado, pero no ha vuelto a utilizar este arma desde que define, junto con el Consejo, un plan financiero plurianual (desde 1986, los gastos anuales se inscriben en las llamadas “perspectivas financieras”, que el Parlamento y el Consejo adoptan de común acuerdo).

b) El Tratado ha terminado consagrando el poder de iniciativa política del Parlamento Europeo (art. 192 TCE: “Por decisión de la mayoría de sus miembros, el Parlamento Europeo podrá solicitar a la Comisión que presente las propuestas oportunas sobre cualquier asunto que a juicio de aquél requiera la elaboración de un acto comunitario para la aplicación del presente Tratado”). Además, el Parlamento aprueba con frecuencia, a iniciativa de una de sus comisiones, informes destinados a orientar la política de la Unión Europea, en los que se pide a la Comisión Europea que presente nuevas propuestas.

c) El Parlamento ejerce un control democrático sobre el conjunto de la actividad comunitaria. Esta competencia, que en un principio se refería únicamente a la acción de la Comisión en el ámbito del primer pilar de la Unión, se ha ampliado igualmente al Consejo y a la política exterior y de seguridad. Respecto de los Estados, para constatar la violación por parte de un Estado de los principios que establece el art. 6.2 TU se requiere el dictamen conforme del Parlamento Europeo; conforme al Tratado de Niza, el Parlamento podrá tomar la iniciativa para un procedimiento de este tipo.

Dentro de estas competencias de control se pueden mencionar las siguientes:


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-- El Parlamento Europeo aprueba el nombramiento del Presidente de la Comisión, celebra audiencias con los candidatos para los diferentes cargos de comisario y decide otorgar o no su confianza a la Comisión.

Esta facultad se suma la posibilidad de censurar a la Comisión. En caso de aprobarse una moción de censura, por mayoría absoluta de los diputados y dos tercios de los votos emitidos, la Comisión se vería obligada a dimitir. Hasta ahora, el Parlamento no ha aprobado ninguna moción de censura, aunque se han presentado varias; pero la mera facultad de recurrir a ella constituye un recurso político relevante: la Comisión presidida por Jacques Santer dimitió ante el temor a una moción de censura del Parlamento Europeo.

-- Todos los diputados pueden formular preguntas escritas al Consejo y a la Comisión, que contestan por escrito. Una comisión parlamentaria, un grupo político o determinado número de diputados pueden formular preguntas orales al Consejo y a la Comisión. Estas preguntas suelen desembocar en un debate que se cierra con una votación. También pueden ser objeto de debate, seguido de la votación de una resolución, problemas de actualidad que hayan afectado a la opinión pública europea.

El Parlamento puede crear comisiones temporales de investigación. Ha recurrido a esta posibilidad por ejemplo en relación con la enfermedad de las “vacas locas”, lo que desembocó en la creación de una agencia veterinaria europea en Dublín. Asimismo impulsó la creación de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude en materia presupuestaria.

El control del Parlamento también se ejerce mediante el examen de los numerosos informes (uno general anual y multitud de ellos sectoriales) que le presenta la Comisión sobre la aplicación de las políticas comunitarias, la legislación y el presupuesto.

-- El Consejo consulta al Parlamento Europeo sobre las opciones fundamentales de la política exterior. A su vez, el Parlamento Europeo le formula preguntas o recomendaciones y mantiene contactos periódicos con el Alto Representante de la Unión para la Política Exterior y de Seguridad Común a través de su Comisión de Asuntos Exteriores, Derechos Humanos, Seguridad Común y Política de Defensa. Además, el Parlamento mantiene periódicamente debates sobre la actualidad internacional, que se cierran mediante la votación de resoluciones sobre la política exterior de la Unión Europea.

-- Una vez aprobado el presupuesto, el Parlamento, basándose sobre todo en los informes del Tribunal de Cuentas comunitario, controla su ejecución por medio de la Comisión de Control Presupuestario, examinando la gestión y la eficacia de los fondos comunitarios y velando por que se combata el fraude. El Parlamento decide cada año si concede a la Comisión Europea la “aprobación de la gestión” del presupuesto; esta decisión va acompañada de observaciones, y se pide a las instituciones afectadas que actúen en consecuencia. Pero el Parlamento tiene también la posibilidad de rechazar o aplazar la aprobación de la gestión, lo que constituye una importante señal política. Cuando, en 1999, el Parlamento Europeo aplazó la aprobación de la gestión, a fin de hacer hincapié en ciertas deficiencias y en la falta de transparencia en la gestión de la Comisión, puso en marcha un proceso político que obligó a ésta a dimitir.


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-- La independencia operativa del Banco Central Europeo tiene su contrapeso en su obligación de rendir cuentas al Parlamento Europeo, en cuyo Reglamento se precisa la función que el Parlamento debe desempeñar en la designación de los miembros del Comité Ejecutivo del BCE: una vez finalizada su audiencia en comisión, deben obtener el aval del Parlamento Europeo para que el Consejo proceda a su nombramiento. Cada año, el Presidente del BCE ha de informar al Parlamento Europeo, reunido en sesión plenaria. Por otra parte, el Presidente del BCE y los demás miembros del Comité Ejecutivo se presentan ante la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios del Parlamento Europeo a petición propia o de la mencionada Comisión.

-- Por lo demás, toda persona que resida en un Estado miembro tiene derecho a presentar, individual o colectivamente, peticiones al Parlamento Europeo sobre asuntos de la competencia de la Unión que le conciernan directamente. Si desean presentar una queja relacionada con un caso de mala administración por parte de una institución comunitaria, los ciudadanos pueden dirigirse al Defensor del Pueblo, nombrado por el Parlamento.

1.4. El nuevo Tratado constitucional.

El art. I-20 TCpE, consagrado al Parlamento Europeo, establece (comentarios en cursiva):1. El Parlamento Europeo ejercerá conjuntamente con el Consejo la función legislativa y la función presupuestaria. Ejercerá funciones de control político y consultivas en las condiciones establecidas en la Constitución. Elegirá al Presidente de la Comisión [aunque, conforme al art. I-27, a propuesta del Consejo Europeo; las funciones del Parlamento, por lo demás, no se alteran sustancialmente, y tampoco la organización y el funcionamiento del mismo]. 2. El Parlamento Europeo estará compuesto por representantes de los ciudadanos de la Unión [no ya “de los pueblos de los Estados”]. Su número no excederá de setecientos cincuenta. La representación de los ciudadanos será decrecientemente proporcional, con un mínimo de seis diputados por Estado miembro. No se asignará a ningún Estado miembro más de noventa y seis escaños. El Consejo Europeo adoptará por unanimidad, por iniciativa del Parlamento Europeo y con su aprobación, una decisión europea por la que se fije la composición del Parlamento Europeo conforme a los principios a que se refiere el primer párrafo [aunque no se fija la distribución de escaños, sí se prevé su reparto entre los Estados; los números de escaños máximos --total y por Estado-- y mínimo -- por Estado-- impiden que la proporcionalidad en la atribución equipare efectiva o aproximadamente el valor del voto de los ciudadanos europeos]. 3. Los diputados al Parlamento Europeo serán elegidos por sufragio universal, directo, libre y secreto, para un mandato de cinco años [obsérvese que no se menciona el sufragio “igual”; el art. III-330 mantiene la regulación que ha posibilitado regímenes electorales diferenciados].

2. La Comisión Europea

2.1. Posición

Los arts. 5 TUE y 7 TCE consideran a la Comisión como una de las instituciones básicas de la Unión y de la Comunidad. Es, además, la Institución más característica: Jean Monnet la definió como la locomotora de la Comunidad, quizá en parte atendiendo a su monopolio en la iniciativa legislativa. Representa el interés comunitario; a diferencia del Consejo, en cuyo seno se debaten y oponen los intereses nacionales, puede considerarse la Comisión como el núcleo esencial de la supranacionalidad. Desempeña así un papel fundamental tanto en el proceso de construcción comunitaria (motor de la integración) como en el funcionamiento


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equilibrado de las instituciones, asociándose a los trabajos del Parlamento y del Consejo. Su posición en la Comunidad de Derecho europea queda muy especialmente acuñada por el control que ejerce sobre el respeto al Derecho comunitario por parte de los Estados, y ello no sólo en los procesos que son estricta ejecución de éste.

En el Tratado CECA se hablaba de Alta Autoridad; ya en los Tratados de Roma se habla de Comisión, prevaleciendo el término en el Tratado de fusión de las Instituciones de 1965; de manera que hoy existe una sola Comisión, pero funciona, según los casos, como Comisión diferenciada de cada uno de los Tratados (CE y CEEA). Su régimen jurídico viene contenido, básicamente, en los artículos 211 a 219 TCE, que deben ser completados por el Reglamento interno aprobado en cumplimiento de lo previsto en el art. 218.2 TCE.

2.2. Elección, composición y estatuto de sus miembros

a) Solamente los nacionales de los Estados miembros podrán ser miembros de la Comisión. Los miembros de la Comisión ejercerán sus funciones con absoluta independencia y en interés general de las Comunidades. En el cumplimiento de sus funciones no solicitarán ni aceptarán instrucciones de ningún Gobierno ni de ningún organismo. Tampoco podrán, mientras dure su mandato, ejercer ninguna otra actividad profesional, retribuida o no.

b) El nombramiento de la Comisión se regula en el art. 214 TCE, que establece una serie de trámites:i) El Consejo (Jefes de Estado o de gobierno por mayoría cualificada) designa un candidato a la Presidencia de la Comisión.ii) El Parlamento Europeo aprueba dicha designación (basta la mayoría simple). iii) El Consejo, por mayoría cualificada y de común acuerdo con el Presidente designado, aprueba una lista de candidatos para nombrar a los demás miembros de la Comisión.iv) El Presidente estructura y reparte las responsabilidades que incumben a la Comisión entre sus miembros (aunque podrá reorganizar el reparto de dichas responsabilidades a lo largo de su mandato) y, previa aprobación del Colegio, designa vicepresidentes de entre los miembros de la Comisión.v) Todo el colegio así designado se somete al voto de aprobación del Parlamento Europeo (basta la mayoría simple).vi) El Consejo nombra al colegio por mayoría cualificada.

Así pues, el Presidente designado participa en la decisión para elegir a los demás miembros del colegio, aunque, en la práctica, su capacidad para oponerse a una candidatura puede ser limitada, ya que el Tratado de Niza estipula que la lista de comisarios designados debe ser establecida de conformidad con las propuestas presentadas por cada Estado miembro. Es frecuente considerar que la mera percepción de que los comisarios representan a Estados ya supone una amenaza para la independencia de la Comisión, y en cualquier caso para su prestigio institucional. Lo cierto es que el Tratado ya prevé (art. 213 del TCE) que los comisarios sean elegidos en razón de su competencia; si el Presidente designado pudiera hacer una cierta selección, aunque hubiera de tener en cuenta los equilibrios geográficos y políticos, cabría esperar mayor coherencia en el funcionamiento del colegio de comisarios.


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c) El número de miembros del colegio ha ido aumentando con los años. En un principio se componía de nueve miembros (un nacional de cada uno de los tres Estados miembros menores y dos procedentes de los tres Estados miembros más grandes) y posteriormente de veinte (un nacional de cada uno de los diez Estados miembros y dos procedentes de cada uno de los cinco Estados miembros más grandes). Hay quien considera esta expansión inconciliable con la eficacia; por eso, el Tratado de Niza estipula un sólo comisario por Estado miembro (son hoy, pues, veintisiete)81.

d) La duración del mandato, a partir del TUE, es de 5 años renovables (art. 214 TCE). Además de por el transcurso del plazo, el nombramiento puede extinguirse por dimisión, cese o fallecimiento. El denominado voto de censura, que introduce el Acta Única Europea y que regula el art. 201 TCE, afecta al conjunto de la Comisión; ya nos referimos a él entre las competencias de control del Parlamento Europeo.

El supuesto de cese está expresamente contemplado en el art. 216 TCE: Todo miembro que deje de reunir las condiciones necesarias para el ejercicio de sus funciones o haya cometido una falta grave podrá ser cesado por el Tribunal de Justicia, a instancia del Consejo o de la Comisión.

El art. 217.4 prevé la dimisión forzada de los miembros de la Comisión a petición del Presidente de la misma, pero sólo si esta petición es respaldada por el colegio de comisarios (todo miembro de la Comisión presentará su dimisión si el Presidente, previa aprobación del Colegio, así se lo pidiere).

El art. 215 señala que el miembro dimisionario, cesado o fallecido será sustituido por el tiempo que falte para terminar su mandato por un nuevo miembro nombrado por el Consejo por mayoría cualificada. El Consejo, por unanimidad, podrá decidir que no ha lugar a tal sustitución. En caso de dimisión, cese o fallecimiento el Presidente será sustituido por el tiempo que falte para terminar el mandato. Para su sustitución será aplicable el procedimiento previsto para el nombramiento ordinario de Presidente de la Comisión.

e) El Presidente de la Comisión no sólo preside el órgano colegiado; en cierto modo, personifica a la propia Unión. Su status fue modificado de manera importante en el TUE, que lo acercó a la imagen de lo que en el TCpE es el Jefe del Gobierno de la Unión.

Su peso específico en el colegio de comisarios se puede verificar no sólo recordando su designación autónoma, la influencia que se le atribuye en la elección de los demás comisarios y la posibilidad que tiene de solicitar su cese, sino, sobre todo, atendiendo a su capacidad para estructurar la Comisión, repartiendo las funciones de la misma entre los distintos Comisarios. Pues, conforme al art. 217 TCE, la Comisión ejercerá sus funciones bajo la orientación política de su Presidente, que decidirá su organización interna para garantizar la coherencia, la eficacia y la colegialidad de su acción. Los miembros de la Comisión ejercerán las funciones que les atribuya el Presidente bajo la autoridad de éste.

81 Tamién preveía que, para cuando la Unión contara con 27 Estados miembros, hubiera menos comisarios que Estados miembros, designándose por rotación igualitaria entre los países de origen; pero aún no se ha determinado el modo de aplicación de esta regla.


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2.3. Funcionamiento

a) La Comisión funciona colegiadamente; en caso de ausencia de un comisario, el Presidente puede invitar al jefe de Gabinete a que asista a la reunión para exponer la opinión del comisario ausente.

La convocatoria de las reuniones, que se celebran en Bruselas, corresponde al Presidente de la Comisión; es habitual la celebración de al menos una reunión semanal. El orden del día lo fija el Presidente, teniendo en cuenta las exigencias de los Programas anual y semestral que aprueba la Comisión, y deberá ser notificado a cada comisario con suficiente antelación. Los comisarios podrán solicitar la inclusión o la exclusión de puntos en el orden del día, y esto será sometido a decisión en régimen de mayorías.

Las reuniones no son públicas y sus debates son confidenciales. Los acuerdos se adoptan a propuesta de uno o varios miembros y se procede a su votación cuando lo pida cualquiera de ellos; el art. 219 TCE dispone que “los acuerdos de la Comisión se adoptarán por mayoría del número de miembros”.

b) El funcionamiento colegial no excluye que la Comisión pueda habilitar a sus miembros para adoptar medidas de gestión o administración claramente definidas, pero siempre en nombre de la Comisión y respetando el principio de responsabilidad colegial.

De cada Comisario depende un Gabinete que le asiste en el cumplimiento de sus funciones y en la preparación de las Decisiones de la Comisión. De acuerdo con el Reglamento interno, los servicios de la Comisión se estructuran en Direcciones Generales y Servicios asimilados, y ambos en Direcciones y en Unidades (de cada Comisario depende uno o varios Directores Generales). Por lo demás, y junto con los órganos consultivos que se estudian en una lección posterior, existe una larguísima serie de comités que tienen por misión emitir dictámenes para la Comisión, participar en la preparación técnica o redacción de documentos, participar en el control o ejecución de decisiones comunitarias, etc.

c) A diferencia de lo establecido para el Consejo, no prevé el Tratado la existencia de un Secretario General de la Comisión. Sin embargo, el Reglamento interno le atribuye importantes funciones; asistirá al Presidente en la preparación de los trabajos y reuniones de la Comisión, garantizará la aplicación de los procedimientos de decisión, etc.

2.4. Competencias

a) De conformidad con el Tratado, la Comisión tiene el “derecho de iniciativa”, en particular en el ámbito del pilar comunitario.

Ello comporta, en primer lugar, la responsabilidad de elaborar propuestas de nueva legislación europea, que presenta al Parlamento y al Consejo. Al efecto mantiene contacto permanente con una amplia gama de grupos de interés, con el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones y, por supuesto, con los gobiernos nacionales. En cualquier caso, tanto el Consejo como el Parlamento Europeo tienen la posibilidad de instar a la


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Comisión para que elabore una propuesta; tal requerimiento es vinculante, por más que la Comisión conserve su margen de apreciación en cuanto al contenido.

En segundo término, y como se estudiará con mayor detalle en la lección undécima, el derecho de iniciativa va ligado a la facultad de modificar o retirar los proyectos, y refuerza su peso por las restricciones que acompañan al derecho de enmienda (por ejemplo, por parte del Consejo).

b) Los Tratados confieren a la Comisión competencias normativas o de ejecución en casos muy específicos. Pero sobre todo, le corresponden las competencias delegadas por el Consejo para la ejecución de las medidas adoptadas por éste. Conforme al tercer guión del art. 202 TCE, el Consejo atribuirá a la Comisión, respecto de los actos que el Consejo adopte, las competencias de ejecución de las normas que éste establezca. El Consejo podrá someter el ejercicio de estas competencias a determinadas condiciones ... conformes a los principios y normas que el Consejo hubiere establecido previamente por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previo dictamen del Parlamento Europeo. Tales condiciones se han plasmado en la llamada comitología, una proliferación de Comités de expertos, representantes de los Estados miembros, que controlan las actividades ejecutivas de la Comisión por encomienda del Consejo.

Como órgano ejecutivo la Comisión actúa especialmente en materia de competencia, desempeñando las actividades de una autoridad administrativa ordinaria: comprueba los hechos, dicta autorizaciones o prohibiciones y, en su caso, adopta sanciones. En el ámbito de los Fondos Estructurales y de la ejecución del presupuesto las competencias administrativas de la Comisión tienen un alcance similar: es responsable de la gestión y ejecución del gasto correspondiente a las políticas y programas adoptados por el Parlamento y el Consejo.

c) Por lo general, las políticas comunitarias son gestionadas no directamente por la Comisión, sino por las autoridades nacionales y locales; la Comisión se encarga de supervisarlo. De este modo, la Comisión actúa como “guardiana de los Tratados”; junto con el Tribunal de Justicia, garantiza la correcta aplicación de la legislación europea en todos los Estados miembros.

De un lado, y en forma de administración cooperativa, se le atribuyen crecientemente competencias de autorización y de decisión de controversias en el marco de la ejecución administrativa encomendada a los Estados. La autorización de la Comisión resulta preceptiva, por ejemplo, para poner en práctica ciertas excepciones previstas en las propias disposiciones comunitarias. La Comisión contribuye igualmente a la composición de intereses, por ejemplo en ámbitos en los que la ejecución del Derecho comunitario suscita controversias entre los interesados y las autoridades nacionales.

De otro lado, dispone de competencias de inspección y vigilancia. El cumplimiento adecuado del Derecho comunitario se verifica, en buena medida, suscitando la cooperación de la opinión pública; pero también a través de las obligaciones de información establecidas en su favor y mediante competencias específicas de inspección y control. Si personas físicas o jurídicas infringen el Derecho comunitario podrá incluso, en ciertos casos, imponer sanciones administrativas. Cuando la Comisión constata que un Estado miembro


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no cumple sus obligaciones, pone en marcha un “procedimiento de infracción” y, en último extremo, remite el asunto al Tribunal de Justicia (se estudiará en la lección decimocuarta).

d) La Comisión Europea es portavoz de la Unión ante las organizaciones internacionales. Con el correspondiente mandato del Consejo, está facultada para negociar acuerdos de la Comunidad con organizaciones internacionales y terceros países, incluidos los tratados de adhesión de los nuevos Estados miembros.

e) La Comisión representa a la Comunidad ante los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros y, conjuntamente con el Consejo, ante el Tribunal de Justicia.

f) Su posición específica le permite, en fin, mediar entre los Estados miembros y promover el interés comunitario de modo informal.


a) El nuevo Tratado por el que se establece una Constitución para Europa no modifica la naturaleza de la Comisión ni la duración de su mandato. Conforme al art. I-26, la Comisión promoverá el interés general de la Unión y tomará las iniciativas adecuadas con este fin. Velará por que se apliquen la Constitución y las medidas adoptadas por las instituciones en virtud de ésta.

b) El art. I-27 TCpE regula la figura del Presidente de la Comisión en términos muy parecidos a los previstos en el TCE. Aunque destaca la importancia que se otorga a las elecciones al Parlamento Europeo para designar al Presidente (teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo y tras mantener las consultas apropiadas), sigue siendo el Consejo Europeo, por mayoría cualificada, el que propone el candidato, que deberá ser aceptado por el Parlamento Europeo por mayoría de sus miembros. El Presidente designado participa en la decisión para elegir a los demás miembros del colegio, pero su capacidad para oponerse a una candidatura presentada por algún Estado miembro sigue siendo limitada. Conforme al art. I-27.2, segundo párrafo, del TCpE, el Presidente, el Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión y los demás miembros de la Comisión estarán sujetos al voto de aprobación del Parlamento Europeo. Sobre la base de dicha aprobación, la Comisión será nombrada por el Consejo, por mayoría cualificada.

c) La cuestión del número de comisarios ha constituido uno de los temas de debate en la Convención sobre el Futuro de Europa y en las posteriores Conferencias Intergubernamentales. Los Estados pequeños y los que se acaban de incorporar pretenden que el ejecutivo europeo siga teniendo un comisario por Estado al menos durante un cierto tiempo. La fórmula de compromiso que se alcanza queda redactada de la siguiente manera (art. I-26 TCpE):5. La primera Comisión nombrada con arreglo a lo dispuesto en la Constitución estará compuesta por un nacional de cada Estado miembro, incluidos su Presidente y el Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, que será uno de sus Vicepresidentes.6. A partir del final del mandato de la Comisión a que se refiere el apartado 5, la Comisión estará compuesta por un número de miembros correspondiente a los dos tercios del número de Estados miembros, que incluirá a su Presidente y al Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, a menos que el Consejo Europeo decida por unanimidad modificar dicho número.Los miembros de la Comisión serán seleccionados de entre los nacionales de los Estados miembros mediante un sistema de rotación igual entre los Estados miembros. Dicho sistema se establecerá por decisión europea adoptada por unanimidad por el Consejo Europeo y conforme a los siguientes principios:

a) se tratará a los Estados miembros en condiciones de rigurosa igualdad en lo que se refiere a la determinación del orden de turno y del período de permanencia de sus nacionales en la Comisión; por lo tanto, la diferencia entre el número total de los mandatos que ejerzan nacionales de dos determinados Estados miembros nunca podrá ser superior a uno;


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b) con sujeción a lo dispuesto en la letra a), cada una de las sucesivas Comisiones se constituirá de forma que refleje de manera satisfactoria la diversidad demográfica y geográfica del conjunto de los Estados miembros.


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Lección 8. El Tribunal de Justicia

1. El modelo judicial de la Unión Europea

1.1. La jurisdicción nacional ante el Derecho europeo

El sistema judicial de la Unión Europea descansa sobre una verdadera comunitarización del poder judicial de los Estados, que convierte a cada órgano jurisdiccional nacional en garante del Derecho comunitario y de sus principios. Y debe destacarse que entre éstos se encuentra la primacía del Derecho comunitario respecto del propio Derecho nacional al que el juez ordinario debe su específico acervo competencial.

La ejecución del Derecho comunitario queda encomendada, por regla general, a las administraciones de los Estados miembros, sujetas al control de sus propias jurisdicciones nacionales. Del mismo modo, los Tratados y el Derecho derivado crean directamente derechos individuales en favor de los nacionales de los Estados miembros, que los tribunales nacionales tienen la obligación de garantizar. Así, los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros interpretan y aplican el Derecho comunitario, son sus primeros y principales garantes, y deben procurar, en el marco de sus respectivas competencias, la plena efectividad de sus disposiciones y la protección de los derechos que derivan de él. El principio de autonomía institucional hace que la Unión en absoluto interfiera en la libertad que corresponde al Estado para determinar la organización judicial y las modalidadesprocesales; pero éstas, en cualquier caso, deben servir a los mencionados fines.

La obligación del Estado de asegurar el pleno respeto a los derechos nacidos de una norma comunitaria se concreta en el derecho a la tutela judicial efectiva o “derecho al juez”, principio esencial de la comunidad de Derecho. La Comunidad puede aprobar reglamentaciones comunes para garantizar la tutela efectiva, pero, “en la medida en que el Derecho comunitario no ha dispuesto en la materia, los litigios (…) deben ser dirimidos por las jurisdicciones nacionales” (Sentencia Francovich). Conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, este derecho se extiende a todos los ámbitos de desarrollo y aplicación del Derecho comunitario, lo prevea o no la legislación nacional. La tutela judicial efectiva de los derechos reconocidos por el Derecho comunitario no puede encontrar ningún obstáculo en el Derecho nacional. Todas las vías procesales internas son, en principio, susceptibles de servir a tal fin, y no podrán establecerse condiciones menos favorables de acceso que las recogidas para las reclamaciones fundadas en normas internas; tampoco condiciones que hagan prácticamente imposible el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico comunitario, que deben ser siempre protegidos por los jueces nacionales.

1.2. La unidad de la función jurisdiccional apoyada en el Derecho europeo

La difusión de la competencia ordinaria para aplicar el Derecho comunitario entre los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros podría conducir fácilmente a una


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jurisprudencia contradictoria, con lo cual la unidad jurídica que pretende el Derecho comunitario se vería frustrada. Para asegurar la aplicación efectiva y homogénea de la legislación comunitaria y evitar cualquier interpretación divergente, los jueces nacionales pueden, y a veces deben, dirigirse al Tribunal de Justicia para solicitarle que precise una cuestión de interpretación del Derecho comunitario. La cuestión prejudicial también puede tener por objeto el control de la validez de un acto de Derecho comunitario, garantizando que su inaplicación, en su caso, se produce igualmente de modo uniforme en toda la Unión.

La cuestión prejudicial en absoluto establece entre la jurisdicción nacional y la comunitaria una relación de jerarquía, sino de cooperación e, incluso, de unidad funcional. A través de la competencia prejudicial, el litigio concreto en el que la interpretación y aplicación del Derecho comunitario está en juego se resuelve de modo unitario, pero a través de una doble intervención judicial. La autoridad y autonomía del juez nacional se combinan, de ese modo, con la garantía de interpretación y aplicación uniforme del Derecho comunitario.

El contenido, procedimiento y alcance de este mecanismo de cooperación se estudia en la lección décimocuarta; pero sin referirse a él no cabe entender el sistema comunitario de aplicación y garantía judicial del Derecho. Pues, en efecto, la efectiva cooperación entre las jurisdicciones nacional y comunitaria ha sido y es determinante para la eficacia del proceso de integración, que configura ante todo una comunidad de Derecho.

1.3. La jurisdicción comunitaria

Conforme al art. 220 TCE, “el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia garantizarán, en el marco de sus respectivas competencias, el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación del presente Tratado. Además, podrán agregarse al Tribunal de Primera Instancia (...) salas jurisdiccionales para que ejerzan, en determinados ámbitos específicos, competencias jurisdiccionales previstas en el presente Tratado”.

El Tribunal de Justicia aparece ya en el Tratado CECA. Concebido bajo el modelo del Consejo de Estado francés, actúa como Tribunal administrativo que controla la validez de los actos administrativos adoptados por la Comisión y resuelve los conflictos que se plantean contra las Comunidades sea por sus funcionarios, sea por terceros que solicitan una indemnización por daños y perjuicios. Pero igualmente desarrolla funciones de jurisdicción constitucional al controlar la adecuación a los Tratados de las normas producidas por las instituciones comunitarias y la sujeción de cada una de ellas a su ámbito competencial. Tiene atribuciones de una jurisdicción de conflictos, al resolver sobre las denuncias por violación o por incumplimiento que puedan interponerse entre las Instituciones y los Estados o éstos entre sí. Dispone, en fin, de una específica competencia para la interpretación autorizada del Derecho comunitario, en términos que garantizan su aplicación uniforme más allá de lo que es usual en las jurisdicciones estatales. La precisión de estas funciones sólo se puede percibir mediante el estudio de los principales recursos en los que ejerce sus competencias jurisdiccionales, algo que corresponde a la lección décimocuarta.

El incremento de la carga de recursos que debía resolver, fundamentalmente a raíz del muy notable desarrollo del Derecho comunitario derivado de los progresos de la integración que


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se estudiaron en la lección primera, condujo a agregarle en 1989 el Tribunal de Primera Instancia. El Tratado de Niza prevé la creación de salas jurisdiccionales en materias específicas, de nuevo ante el fuerte incremento del número de expedientes y a la sobrecarga de trabajo que padecen los Tribunales existentes. Este último Tratado ha adoptado otras reformas relacionadas con el sistema judicial comunitario, por ejemplo ampliando las atribuciones del Tribunal de Primera Instancia. Pero el Tratado, aunque establece el reparto de competencias entre el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia, indica que el alcance de las mismas podrá ser precisado por el Estatuto de ambas instituciones (art. 225 CE). El Tratado introduce así una mayor flexibilidad para adaptar el sistema jurisdiccional de cara al futuro, defiriendo algunas cuestiones al Estatuto del Tribunal de Justicia, que el Consejo puede modificar (por unanimidad) a instancia del Tribunal de Justicia o de la Comisión sin pasar por la compleja vía de la reforma de los Tratados.

Así, la función principal del Tribunal de Primera Instancia hoy sigue siendo la de conocer de los recursos interpuestos por las personas físicas y jurídicas contra las decisiones de las instituciones comunitarias; a resultas del Tratado de Niza, el Estatuto del Tribunal de Justicia le ha transferido también la competencia para conocer de determinados recursos interpuestos por los Estados miembros contra las instituciones comunitarias, hasta ahora reservados al Tribunal de Justicia. Y, aunque el Tribunal de Justicia conservará la competencia en las cuestiones prejudiciales que le someten las jurisdicciones nacionales, también el Tribunal de Primera Instancia será competente para conocer de las cuestiones prejudiciales ... en materias específicas determinadas por el Estatuto (art. 225.3 TCE)82.

El nuevo Tratado Constitucional mantiene en lo sustancial el régimen actual y las posibilidades de desarrollarlo. El art. I-29 TCpE señala que “el Tribunal de Justicia de la Unión Europea comprenderá el Tribunal de Justicia, el Tribunal General y los tribunales especializados”. La denominación de Tribunal General que se atribuye al actual de Primera Instancia destaca la nueva posición que se le desea atribuir83.

1.4. El desarrollo jurisdiccional del Derecho europeo

La existencia de una jurisdicción comunitaria es, pues, condición de eficacia del Derecho comunitario; pero no se ha limitado a posibilitar tal eficacia, sino que la ha desarrollado en términos extraordinarios.

La tarea central del Tribunal de Justicia es, en efecto, garantizar que la legislación de la Unión sea interpretada y aplicada de modo uniforme en todos los Estados miembros; es decir, que el Derecho europeo sea idéntico para todas las partes en conflicto y en todas las circunstancias. Amparado en ella, el Tribunal de Justicia desarrolló, especialmente en las

82 Sigue el precepto: Cuando el Tribunal de Primera Instancia considere que el asunto requiere una resolución de principio que pueda afectar a la unidad o a la coherencia del Derecho comunitario, podrá remitir el asunto ante el Tribunal de Justicia para que éste resuelva.83 El art. III-358 TCpE dispone que el Tribunal General conocerá en primera instancia de los recursos de legalidad, de violación del Derecho europeo y de reparación de daños, así como de los litigios entre la Unión y sus agentes y de los conflictos relativos a contratos de Derecho Público; en la cuestión prejudicial podrá conocer en materias específicas. Al Tribunal de Justicia se reservan, en única instancia, el recurso de incumplimiento y el control de la legalidad de actos adoptados por el Consejo Europeo y el Consejo y de la suspensión de determinados derechos derivados de la pertenencia a la Unión.


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primeras etapas de la integración, una específica función cuasi legisladora, que se ha plasmado en su propia identificación como “motor de la integración”. En buena medida, los principios que han conferido al Derecho comunitario la relevancia jurídica que ahora le corresponde y que han identificado a la Comunidad como una comunidad de Derecho han sido formulados y desenvueltos por el Tribunal de Justicia: la autonomía del Derecho comunitario, su efecto directo o su primacía ciertamente se corresponden con los objetivos de la integración, pero no están recogidos por los propios Tratados originarios.

En definitiva, el Tribunal no se ha limitado a la interpretación del Derecho, sino que, se dice, también lo ha desarrollado. Ello ha sido posible, en parte, porque con las cuestiones prejudiciales al Tribunal se le ha concedido una competencia puramente interpretativa del Derecho, en cuyo ejercicio puede formular construcciones dogmáticas con mayor libertad que un órgano jurisdiccional ceñido a la resolución de casos concretos.

Se tiende a decir que con ello su actividad se distancia, en alguna medida, de la usualmente imputada al poder judicial en los Estados miembros, y se acerca correlativamente a la de un poder de configuración política. Pero es preciso dejar ahora a un lado no sólo las disputas sobre el activismo del Tribunal de Justicia, sino también las dificultades inherentes a la distinción entre aplicación y creación del derecho, entre interpretación y desarrollo del mismo, al menos cuando con tal distinción se pretende una caracterización certera de la función jurisdiccional que, además, debería ser válida para el conjunto de los Estados miembros, cuyas tradiciones jurídicas en la materia no son equivalentes.

Tal concepción de la jurisdicción comunitaria se ha concretado en la formulación de una serie de principios y técnicas interpretativas peculiares.

De un lado, la interpretación literal ha sido necesariamente postergada. Dado que los Tratados y las demás normas de Derecho comunitario resultan igualmente oficiales y auténticos en todas las lenguas de la Unión, y sin embargo precisan una interpretación uniforme, no es posible que quienes los aplican (sean jueces comunitarios o nacionales) se atengan a peculiaridades de la dicción que bien pueden corresponder a una sola lengua. Frente a la interpretación literal priman, por tanto, los componentes sistemáticos y teleológicos, que permiten identificar el contenido significativo de las disposiciones en el marco unitario del Derecho europeo.

La interpretación teleológica, naturalmente orientada por los objetivos de la Unión, ha desempeñado un papel de particular relevancia. Tales objetivos postulan, como se ha visto, una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, el fortalecimiento de la seguridad de la Unión y de la seguridad internacional, el desarrollo de la Unión como un espacio de libertad, seguridad y justicia, el desarrollo de la democracia y del Estado de Derecho, ... Estas y otras formulaciones están dotadas de una enorme potencialidad dinámica, especialmente porque los objetivos del Derecho comunitario no se consideran inmanentes al mismo, sino que están más allá de sus realizaciones concretas. El elemento teleológico introduce en la interpretación del Derecho comunitario una decisiva orientación hacia la eficacia, hacia el resultado efectivo que se puede lograr con las normas, en su caso a costa de la tradicional seguridad jurídica que se fija ante todo en lo formalmente establecido por ellas. De este modo se han desarrollado principios como el del “efecto útil” (effet utile en francés, la lengua de trabajo en el ámbito interno del Tribunal de Justicia), en cuya virtud el Derecho comunitario se interpreta de la manera que más efectivamente pueda


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contribuir a los fines de la integración y a la capacidad funcional de la Unión. De tal principio general han derivado consecuencias múltiples, por ejemplo en la jurisprudencia sobre la aplicabilidad directa de las directivas que se estudiará en la lección décimotercera. Ese carácter dinámico del Derecho comunitario ha privado de relevancia particular en los procesos de interpretación al elemento histórico.

El segundo elemento central en la interpretación del Derecho comunitario es el sistemático. Con ello se hace usualmente referencia a la determinación del contenido de disposiciones singulares a través de su contexto normativo. Más allá de este significado inmediato, sin embargo, hay que tener en cuenta que el Derecho comunitario, concebido como un ordenamiento autónomo, ha desarrollado en tiempo relativamente breve un sistema propio, articulado por conceptos y principios peculiares. La formulación de estos principios generales del derecho comunitario corresponde justamente al Tribunal de Justicia, sólo relativamente vinculado por los principios comunes a las tradiciones jurídicas de los Estados miembros, en realidad muy diferentes entre sí. En el ordenamiento comunitario, pues, apenas hay un sistema dado en cuyo seno haya que interpretar una norma; la tarea eminentemente creadora de configurar el sistema se antepone a la técnica de interpretar las normas que se insertan en él, y en buena medida esta interpretación puede ser funcionalizada a aquellos efectos.

1.5. Los límites de la jurisdicción comunitaria

El intenso desarrollo de la integración europea como comunidad de Derecho ha conducido a que los Estados eviten la intervención del Tribunal de Justicia cuando se trata de aspectos que desean preservar bajo su control político, plasmando tal determinación de manera explícita en los Tratados. De este modo, caracteriza a la jurisdicción comunitaria tanto su desarrollo como sus límites, que se ponen de manifiesto en el ámbito de los pilares no comunitarios de la Unión.

Así, la política exterior y de seguridad común queda íntegramente sustraída al control jurisdiccional84. Tal soberanía de la apreciación política se aprecia igualmente en las limitaciones del control judicial sobre las medidas preventivas o sancionadoras establecidas contra un Estado en virtud del art. 7 TUE, a las que nos hemos referido en la lección tercera. En este ámbito debemos remitirnos también a algunas observaciones contenidas en dicha lección sobre la preservación de los Estados frente a la Unión. Al excluir no sólo un control judicial sobre las autoridades estatales, sino incluso la posibilidad de que sean la jurisdicción comunitaria quien interprete ciertas decisiones adoptadas en el proceso de integración, se entiende que los Estados garantizan su soberanía (legibus soluta) y, en este sentido, su estatalidad.

Esa preservación de la primacía de la política se puede ver, de manera más atenuada, también en el art. 35.7 TUE, de acuerdo con el cual “el Tribunal de Justicia será

84 En el nuevo Tratado Constitucional, el art. III-376 TCpE continúa estableciendo (dejando al margen aquí ciertas especificaciones y excepciones) que “el Tribunal de Justicia de la Unión Europea no será competente para pronunciarse respecto de los artículos I-40 y I-41”, que contienen las disposiciones relativas a la política exterior y de seguridad común y a la política común de seguridad y defensa.


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competente para pronunciarse sobre cualquier litigio entre Estados miembros relativo a la interpretación o aplicación de actos adoptados” por el Consejo en materia de cooperación policial y judicial “siempre que dicho litigio no pueda ser resuelto por el Consejo en el plazo de seis meses a partir de su remisión al Consejo por uno de sus miembros”. En ese mismo ámbito, la cuestión prejudicial queda, como veremos en su momento, sustancialmente limitada.

2. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas

2.1. Naturaleza

El Tribunal de Justicia tiene como misión garantizar el respeto del Derecho en la aplicación e interpretación tanto de los Tratados constitutivos de las Comunidades (art. 220 TCE) como de las disposiciones adoptadas por las instituciones comunitarias competentes.

El Tribunal de Justicia desempeña esa tarea a través de competencias específicas; no existe una garantía general de tutela judicial efectiva en el ámbito del Derecho comunitario como la que recogen, por ejemplo, el art. 24 CE o el art. 19.4 de la Ley Fundamental de Bonn. Ello se explica porque son precisamente las jurisdicciones nacionales, a las que tales cláusulas afectan, las primeras que deben dar efectividad al Derecho comunitario, correspondiendo al Tribunal de Justicia no el papel de una jurisdicción exclusiva, sino articulada con las nacionales en unidad funcional.

Por lo demás, y como acabamos de señalar, no siempre han sido deslindados en la jurisdicción comunitaria la interpretación y el desarrollo del Derecho, sin que ello prive al Tribunal de Justicia de su naturaleza jurisdiccional.

2.2. Composición y organización

a) El Tribunal de Justicia está compuesto por veintisiete Jueces, un juez por Estado miembro (art. 221 TCE), con el fin de que esté presente la experiencia acumulada por todos los ordenamientos jurídicos de los Estados integrantes de la Unión Europea.

Está también asistido por ocho Abogados Generales. Si el Tribunal de Justicia lo solicita, el Consejo, por unanimidad, podrá aumentar el número de Abogados Generales (art. 223 TCE).

Unos y otros están dotados de un estatuto (incompatibilidades, inamovibilidad, inmunidad, ...) que garantiza su independencia, en términos sustancialmente similares a los que garantizan la independencia de la jurisdicción en los Estados miembros.

b) La función del abogado general consistirá en presentar públicamente, con toda imparcialidad e independencia, conclusiones motivadas sobre los asuntos que, de conformidad con el Estatuto del Tribunal de Justicia, requieran su intervención (art. 222 TCE). Conforme al art. 20 del Estatuto del Tribunal, si éste considera que el asunto no


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plantea ninguna cuestión de derecho nueva, podrá decidir, oído el abogado general, que el asunto sea juzgado sin conclusiones del abogado general.

El Abogado General, pues, no debe confundirse con un Fiscal u otro órgano equivalente. “La institución del Abogado General se inspira claramente en la figura del Commissaire du Gouvernement del Consejo de Estado y de los tribunales administrativos franceses (...) La misión de los Abogados Generales consiste en presentar al TJCE, con las denominadas «conclusiones», una propuesta de resolución —no vinculante— derivada de un dictamen jurídico elaborado con plena independencia e imparcialidad sobre las cuestiones jurídicas planteadas en el procedimiento. Las conclusiones motivadas son parte integrante de la vista oral y se publican, junto con la sentencia, en la Recopilación de Jurisprudencia. Los Abogados Generales sólo pueden influir en la sentencia mediante el poder de convicción de sus conclusiones motivadas, pues no participan en las deliberaciones de la sentencia ni en las votaciones”85.

b) Conforme al art. 222 TCE, los Jueces y los Abogados Generales son designados de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros (cada Gobierno propone un juez) por un período de seis años renovable86. Se eligen entre juristas que ofrezcan absolutas garantías de independencia y que reúnan las condiciones requeridas para el ejercicio, en sus países respectivos, de las más altas funciones jurisdiccionales o que sean jurisconsultos de reconocida competencia.

Los Jueces del Tribunal de Justicia eligen de entre ellos al Presidente del Tribunal de Justicia por un período de tres años renovable. El Presidente dirige los trabajos y los servicios del Tribunal y preside las vistas y deliberaciones en las formaciones del Tribunal de Justicia más importantes.

El Secretario del Tribunal de Justicia es designado por el Tribunal de Justicia por un período de seis años. Asume las mismas funciones que los Secretarios de los órganos jurisdiccionales nacionales, pero es también el Secretario general de la institución. Como institución independiente y autónoma, el Tribunal de Justicia dispone, además de la Secretaría, de una infraestructura propia, que incluye un importante servicio lingüístico (traducción, interpretación), puesto que debe ejercer su misión utilizando todas las lenguas oficiales de la Unión.

c) El Tribunal de Justicia puede reunirse en Pleno, en Gran Sala (trece Jueces) o en Salas de cinco o tres Jueces.

El Tribunal de Justicia actuará en Pleno en casos muy excepcionales previstos de forma exhaustiva en el Tratado (cuando deba destituir al Defensor del Pueblo o declarar el cese de un comisario europeo que haya incumplido sus obligaciones, entre otros casos), y también cuando considere que un asunto del que conoce reviste una importancia excepcional (art. 16 del Estatuto del Tribunal). El quórum del Pleno se establece en quince Jueces.

Se reúne en Gran Sala cuando así lo solicita un Estado miembro o una institución que sea parte en el procedimiento, así como para los asuntos particularmente complejos o

85 El ABC del Derecho comunitario, K.D. Borchardt.86 Para salvaguardar la continuidad de la jurisprudencia, la renovación se produce cada tres años, aplicándose alternativamente a trece y a doce jueces --art. 9 del Estatuto del Tribunal.


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importantes. El resto de los asuntos se examinan en Salas de cinco o tres Jueces; los Presidentes de las Salas de cinco jueces serán elegidos por tres años y los de las Salas de tres Jueces por un año.

2.3. Procedimiento

El Consejo aprueba por mayoría cualificada el Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia. Este procedimiento está inspirado en los que se siguen ante los órganos jurisdiccionales nacionales.

Sea cual sea la naturaleza del asunto, el procedimiento consta de una fase escrita y, casi siempre, una fase oral que se desarrolla en audiencia pública. A partir de aquí es preciso distinguir entre el procedimiento de los recursos directos (los que no proceden de las jurisdicciones nacionales a través de la cuestión prejudicial ni constituyen recursos contra resoluciones de Tribunales inferiores) y el de las cuestiones prejudiciales. Las especialidades de este último se explicarán en el correspondiente epígrafe de la lección décimocuarta.

a) Reglas generales

Cuando el demandado es un Estado miembro o una persona física o jurídica nacional de un Estado miembro, la lengua de procedimiento será la lengua oficial de dicho Estado miembro; si éste reconoce varias lenguas oficiales, el demandante tiene la facultad de elegir la que le convenga. En las cuestiones prejudiciales, la lengua de procedimiento es la del órgano jurisdiccional nacional que plantea la cuestión al Tribunal de Justicia. En los demás casos, el demandante elige la lengua de procedimiento elegirse entre las veinte que son oficiales de la Unión.

Las partes deben estar representadas por abogado “que esté facultado para ejercer ante un órgano jurisdiccional de un Estado miembro” (art. 19 del Estatuto del Tribunal).

Si una parte carece de medios suficientes para hacer frente a los gastos del proceso puede solicitar el beneficio de justicia gratuita (la solicitud debe ir acompañada de los documentos que prueben que el solicitante carece de medios; la Sala a la que pertenezca el Juez Ponente decide si se concede o se deniega dicho beneficio). Por lo demás, el Tribunal de Justicia decide sobre las costas del proceso (art. 38 de su Estatuto).

b) El procedimiento de los recursos directos

Iniciación del procedimiento:

El procedimiento ante el Tribunal de Justicia debe iniciarse mediante escrito de recurso dirigido a su Secretaría. Tan pronto como se recibe, el recurso se inscribe en el Registro. El Secretario se encarga de que en el Diario Oficial de la Unión Europea se publique una comunicación sobre el recurso, indicando los motivos y las pretensiones del demandante.


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Se designa entonces a un Juez Ponente, al que corresponde la misión de preparar las decisiones necesarias durante el procedimiento y de proponer resoluciones hasta que se pronuncia la sentencia, así como a un Abogado General para seguir el desarrollo del asunto.

Al mismo tiempo se notifica el recurso a la parte contraria, que dispone de un mes para presentar el escrito de contestación. El demandante tiene derecho a presentar una réplica y el demandado una dúplica, disponiendo en cada caso de un plazo de un mes. Los plazos de presentación de estos documentos deben respetarse estrictamente, salvo que el Presidente otorgue una prórroga.

Instrucción y vista:

El Tribunal de Justicia decide, basándose en el informe del Juez Ponente y después de oído el Abogado General, si el asunto requiere diligencias de prueba y qué tipo de formación del Tribunal de Justicia debe resolver el asunto (Pleno, Gran Sala, Sala de cinco o de tres jueces). Esta última decisión se toma con arreglo a criterios internos, entre los cuales revisten una importancia decisiva el grado de dificultad jurídica, la existencia de una jurisprudencia consolidada o incluso las consecuencias políticas y financieras del asunto. La devolución de un asunto al Pleno es posible en todo momento, incluso durante las deliberaciones sobre la sentencia; pero entonces es obligado celebrar de nuevo la vista oral ante el Pleno.

Una vez concluida la fase escrita del procedimiento se requiere a las partes para que indiquen, en el plazo de un mes, si solicitan la celebración de la vista. El Presidente fija la fecha de la vista, que “será pública, salvo que, por motivos graves, el Tribunal de Justicia decida lo contrario, de oficio o a instancia de parte” (art. 31 del Estatuto del Tribunal).

El Juez Ponente resume, en un informe que se hace público durante la vista, los hechos que se alegan y la argumentación desarrollada por las partes y, en su caso, por los coadyuvantes. El asunto se debate en una vista pública, ante la formación del Tribunal de Justicia y el Abogado General, salvo que el asunto se resuelva sin conclusiones de este último. Los Jueces y el Abogado General pueden formular a las partes las preguntas que estimen oportunas. Algunas semanas más tarde se presentan ante el Tribunal de Justicia, de nuevo en audiencia pública, las conclusiones del Abogado General. En ellas analiza en detalle particularmente los aspectos jurídicos del litigio, y propone al Tribunal de Justicia la solución que considera que debe darse al problema.

Deliberación y sentencia:

A continuación, los Jueces, y sólo ellos, deliberan sobre la base de un proyecto de sentencia elaborado por el Juez Ponente. Cualquier Juez puede proponer modificaciones. El Tribunal de Justicia sólo podrá deliberar válidamente en número impar (art. 17 de su Estatuto). Las decisiones del Tribunal de Justicia se adoptan por mayoría. Como no se expresan los votos particulares, las sentencias, que son motivadas, las firman todos los Jueces que han participado en las deliberaciones, y se pronuncian en audiencia pública. La sentencia y las conclusiones de los Abogados Generales están disponibles en la página de Internet del Tribunal de Justicia en todas las lenguas oficiales de la Unión, y se publican en la Recopilación de la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia.


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c) Procedimientos específicos

El procedimiento de medidas provisionales:El procedimiento de medidas provisionales, accesorio al procedimiento principal, tiene carácter abreviado. Su objeto es la suspensión de la ejecución de un acto de una institución (art. 242 TCE) o cualquier otra medida provisional necesaria para evitar un perjuicio grave e irreparable (art. 243 TCE).

“El fundamento de una solicitud de adopción de medidas provisionales se evalúa, en la práctica de la jurisprudencia, con arreglo a los siguientes criterios: 1) Posibilidades de éxito en la causa principal («fumus boni juris») (...). 2) Urgencia de la orden: la urgencia se evalúa en función de si la orden solicitada es necesaria para

evitar un daño grave e irreparable al solicitante (...) Un perjuicio financiero sólo se considera daño grave e irreparable si dicho daño no pudiese indemnizarse plenamente en caso de que el solicitante resultase vencedor en la causa principal.

3) Ponderación de intereses: las posibles desventajas para el solicitante en caso de que se rechace la adopción de medidas provisionales se ponderan respecto del interés de la CE en que la medida se ejecute de inmediato y respecto de los inconvenientes que pudieran sufrir terceras personas en caso de que se adoptasen dichas medidas”87.

El procedimiento acelerado:El procedimiento acelerado permite al Tribunal de Justicia resolver rápidamente los asuntos de extrema urgencia. Tras la solicitud formulada por una de las partes, corresponde al Presidente del Tribunal de Justicia decidir, oídas las partes, si existe una urgencia particular que justifique el recurso al procedimiento acelerado.

c) Recursos

El recurso de aclaración está previsto en el art. 43 del Estatuto del Tribunal de Justicia: En caso de duda sobre el sentido y el alcance de una sentencia, corresponderá al Tribunal de Justicia interpretar dicha sentencia, a instancia de la parte o de la institución de las Comunidades que demuestre un interés en ello.

En el art. 44 se regula el recurso de revisión: La revisión de la sentencia sólo podrá pedirse al Tribunal de Justicia con motivo del descubrimiento de un hecho que pueda tener una influencia decisiva y que, antes de pronunciarse la sentencia, era desconocido por el Tribunal de Justicia y por la parte que solicita la revisión. El procedimiento de revisión exigirá una sentencia del Tribunal de Justicia, en la que se hará constar expresamente la existencia de un hecho nuevo del que se reconoce que posee los caracteres que dan lugar a la revisión, declarando por ello admisible la demanda. No podrá presentarse ninguna demanda de revisión transcurridos diez años desde la fecha de la sentencia.

3. El Tribunal de Primera Instancia

a) “Para reducir su carga de trabajo, en 1988 se creó, en virtud del Acta Única Europea, un Tribunal de Primera Instancia (TPI). El TPI no es un órgano comunitario nuevo, sino que

87 K. D. Borchardt, El ABC del Derecho comunitario.


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está integrado en el Tribunal de Justicia. No obstante, es independiente incluso desde el punto de vista organizativo del TJCE. Cuenta con su propia Secretaría y con su propio Reglamento de procedimiento. A fin de diferenciarlos, los asuntos del TPI van precedidos de una T de tribunal (por ejemplo, T-1/99), mientras que los asuntos del TJCE van precedidos de una C de court o cour (por ejemplo, C-1/99)”88.

b) El Tribunal de Primera Instancia está compuesto actualmente por veintisiete Jueces, al menos uno por cada Estado miembro (art. 224 TCE). Los Jueces son nombrados de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros por un período de seis años renovable. Los miembros del Tribunal de Primera Instancia eligen entre ellos a su Presidente por un período de tres años renovable. En el Tribunal de Primera Instancia no existen Abogados Generales.

El Tribunal de Primera Instancia nombra a su propio Secretario por un período de seis años. Para desempeñar sus tareas administrativas, el Tribunal de Primera Instancia utiliza los servicios del Tribunal de Justicia.

c) El Tribunal de Primera Instancia actúa en salas compuestas por tres o cinco jueces o, en determinados casos, como órgano unipersonal. También puede reunirse en Gran Sala o en Pleno para resolver determinados asuntos particularmente importantes.

d) El Tribunal de Primera Instancia, al igual que el Tribunal de Justicia, tiene la misión de garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados constitutivos (art. 220 TCE) de las Comunidades Europeas y de las disposiciones adoptadas por las instituciones comunitarias competentes.

Para llevar a cabo su función, el Tribunal de Primera Instancia posee competencia en diversas categorías de recursos: de anulación (contra los actos de las instituciones comunitarias), por omisión (contra la inacción de las instituciones comunitarias), de indemnización (destinado a obtener la reparación de los daños causados por un acto o una abstención de una institución comunitaria), en materia de responsabilidad contractual (litigios relativos a contratos de Derecho público o privado celebrados por la Comunidad), en materia de función pública (litigios entre la Comunidad y sus funcionarios y agentes). Finalmente, se pronuncia también sobre los litigios relativos a los contratos de Derecho público o privado celebrados por la Comunidad que contengan una cláusula compromisoria.

e) El Tribunal de Primera Instancia dispone de su propio Reglamento de Procedimiento. El procedimiento, por completo similar al que se sigue ante el Tribunal de Justicia, comprende en principio una fase escrita y una fase oral, y se desarrolla en la lengua elegida por el demandante.

Al inicio del procedimiento, el Presidente nombra un Juez Ponente, que seguirá de cerca el desarrollo del asunto. Al finalizar la fase escrita del procedimiento y, en su caso, las diligencias de prueba, se presentan los informes orales en audiencia pública. Los debates se interpretan simultáneamente a varias lenguas oficiales de la Unión Europea. Las funciones

88 El ABC del Derecho comunitario, K.D. Borchardt-


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del Abogado General pueden ser ejercidas en un número limitado de casos (si así lo exigen las dificultades de hecho o de Derecho) por un Juez designado a tales efectos. A continuación, los Jueces deliberan sobre la base del proyecto elaborado por el Juez Ponente y se dicta sentencia públicamente.

f) La creación del Tribunal de Primera Instancia implica un doble grado de jurisdicción: todos los asuntos juzgados en primera instancia por el Tribunal de Primera Instancia pueden ser objeto de un recurso de casación ante el Tribunal de Justicia, limitado a las cuestiones de Derecho, que se estudiará en la lección décimocuarta.

4. Las salas jurisdiccionales

a) A la vista del creciente número de asuntos de que conoce el Tribunal de Primera Instancia, el Tratado de Niza prevé la creación de «salas jurisdiccionales» anejas al Tribunal de Primera Instancia (art. 220 TCE) “para que ejerzan, en determinados ámbitos específicos, competencias jurisdiccionales previstas en el presente Tratado”. Constituyen, pues, nuevos tribunales especializados en materias específicas.

La regulación embrionaria de las salas jurisdiccionales se contiene en el art. 225 A TCE, que reproducimos literalmente (aunque alterando en alguna ocasión el orden de sus párrafos):

-- El Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo y al Tribunal de Justicia, o a petición del Tribunal de Justicia y previa consulta al Parlamento Europeo y a la Comisión, podrá crear salas jurisdiccionales encargadas de conocer en primera instancia de determinadas categorías de recursos interpuestos en materias específicas.

La decisión por la que se cree una sala jurisdiccional fijará las normas relativas a la composición de dicha sala y precisará el alcance de las competencias que se le atribuyan.

-- Los miembros de las salas jurisdiccionales serán elegidos entre personas que ofrezcan absolutas garantías de independencia y que posean la capacidad necesaria para el ejercicio de funciones jurisdiccionales. Serán designados por el Consejo por unanimidad.

Las salas jurisdiccionales establecerán su reglamento de procedimiento de acuerdo con el Tribunal de Justicia. Dicho reglamento requerirá la aprobación del Consejo por mayoría cualificada.

Salvo disposición en contrario de la decisión por la que se cree la sala jurisdiccional, las disposiciones del presente Tratado relativas al Tribunal de Justicia y las disposiciones del Estatuto del Tribunal de Justicia serán aplicables a las salas jurisdiccionales.

-- Contra las resoluciones dictadas por las salas jurisdiccionales podrá interponerse ante el Tribunal de Primera Instancia recurso de casación limitado a las cuestiones de Derecho o, cuando la decisión relativa a la creación de la sala así lo contemple, recurso de apelación referente también a las cuestiones de hecho.


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b) Hasta el presente, la Comisión ha propuesto la creación de una sala para resolver los asuntos relativos a la función pública comunitaria y de una sala de la patente comunitaria. El Consejo decidió la creación del primero de ellos ya el 2 de Noviembre de 2004, y ha quedado constituido el 2 de diciembre de 2005.

El art. 1 de su norma de creación dispone que el Tribunal de la Función Pública de la Unión Europea ejercerá en primera instancia las competencias para resolver los litigios entre las Comunidades y sus agentes, incluidos los litigios entre cualquier órgano u organismo y su personal respecto de los cuales se haya atribuido competencia al Tribunal de Justicia.

Está compuesto por siete jueces, designados por un periodo de seis años, que eligen a su Presidente con un mandato de tres años, y que actúan en diversas formaciones de número impar. El procedimiento es similar al seguido en el Tribunal de Primera Instancia, aunque algo simplificado; “en cualquier fase del procedimiento, incluso a partir de la interposición de la demanda, el Tribunal de la Función Pública examinará las posibilidades de una solución amistosa del litigio y velará por facilitar una solución de este tipo” (art.7.4). Contra sus resoluciones cabe recurso de casación ante el Tribunal de Primera Instancia.


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Lección 9. El Tribunal de Cuentas; el Sistema Europeo de Bancos Centrales y el Banco Central Europeo

1. El Tribunal de Cuentas

a) El art. 7 TCE menciona el Tribunal de Cuentas como una de las instituciones comunitarias que deberá actuar dentro de los límites de las competencias que le atribuye el Tratado. Según el art. 246 TCE, “la fiscalización, o control de cuentas, será efectuada por el Tribunal de Cuentas”.

Este órgano comunitario, creado por el Tratado de julio de 1975, tiene como tarea principal el control a posteriori de las cuentas de las Comunidades, sustituyendo al Comisario de Cuentas de la CECA y a la Comisión de Control que existía en las Comunidades. Su regulación se encuentra en los artículos 247 y 248 TCE y en su Reglamento Financiero.

b) El art. 247 TCE regula, de un lado, la composición del Tribunal y el régimen de provisión de los puestos en el mismo:

1. El Tribunal de Cuentas estará compuesto por un nacional de cada Estado miembro.2. Los miembros del Tribunal de Cuentas serán elegidos entre personalidades que pertenezcan o hayan pertenecido en sus respectivos países a las instituciones de control externo o que estén especialmente calificadas para esta función. Deberán ofrecer absolutas garantías de independencia.3. Los miembros del Tribunal de Cuentas serán nombrados para un período de seis años89. El Consejo, por mayoría cualificada y previa consulta al Parlamento Europeo, adoptará la lista de miembros establecida de conformidad con las propuestas presentadas por cada Estado miembro. El mandato de los miembros del Tribunal de Cuentas será renovable. Los miembros elegirán de entre ellos al Presidente del Tribunal de Cuentas por un período de tres años. Su mandato será renovable.

De otra parte, el estatuto de sus miembros:

4. Los miembros del Tribunal de Cuentas ejercerán sus funciones con absoluta independencia y en interés general de la Comunidad. En el cumplimiento de sus funciones, no solicitarán ni aceptarán instrucciones de ningún Gobierno ni de

89 Conforme al ap. 6, aparte de los casos de renovación periódica y fallecimiento, el mandato de los miembros de Tribunal de Cuentas concluirá individualmente por dimisión voluntaria o cese declarado por el Tribunal de Justicia de conformidad con lo dispuesto en el apartado 7. El interesado será sustituido por el tiempo que falte para terminar el mandato. Salvo en caso de cese, los miembros del Tribunal de Cuentas permanecerán en su cargo hasta su sustitución.


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ningún organismo. Se abstendrán de realizar cualquier acto incompatible con el carácter de sus funciones.5. Los miembros del Tribunal de Cuentas no podrán, mientras dure su mandato, ejercer ninguna otra actividad profesional, retribuida o no. 7. Los miembros del Tribunal de Cuentas sólo podrán ser relevados de sus funciones o privados de su derecho a la pensión o de cualquier otro beneficio sustitutivo si el Tribunal de Justicia, a instancia del Tribunal de Cuentas, declarare que dejan de reunir las condiciones requeridas o de cumplir las obligaciones que dimanan de su cargo.

Finalmente, en el art. 248.4 se contiene una regla sobre el funcionamiento del Tribunal, que aprobará sus informes anuales, informes especiales o dictámenes por mayoría de los miembros que lo componen. No obstante, podrá crear en su seno salas para aprobar determinadas categorías de informes o de dictámenes en las condiciones previstas por su reglamento interno.

c) Las funciones que corresponden al Tribunal de Cuentas son descritas por los dos primeros números del art. 248 TCE, así como por una referencia contenida en el apartado cuarto:

1. El Tribunal de Cuentas examinará las cuentas de la totalidad de los ingresos y gastos de la Comunidad. Examinará también las cuentas de la totalidad de los ingresos y gastos de cualquier organismo creado por la Comunidad en la medida en que el acto constitutivo de dicho organismo no excluya dicho examen.2. El Tribunal de Cuentas examinará la legalidad y regularidad de los ingresos y gastos y garantizará una buena gestión financiera. Al hacerlo, informará, en particular, de cualquier caso de irregularidad.4. El Tribunal de Cuentas asistirá al Parlamento Europeo y al Consejo en el ejercicio de su función de control de la ejecución del presupuesto.

El art. 248.3 TCE se refiere a las potestades atribuidas al Tribunal para verificar los controles que tiene encomendados, en particular a los deberes de colaboración que puede invocar90.

90 En los Estados miembros, el control se efectuará en colaboración con las instituciones nacionales de control o, si éstas no poseen las competencias necesarias, con los servicios nacionales competentes. El Tribunal de Cuentas y las instituciones nacionales de control de los Estados miembros cooperarán con espíritu de confianza y manteniendo su independencia. Las otras instituciones de la Comunidad, cualquier órgano que gestione ingresos o gastos en nombre de la Comunidad, cualquier persona física o jurídica que perciba fondos del presupuesto y las instituciones nacionales de control o, si éstas no poseen las competencias necesarias, los servicios nacionales competentes, comunicarán al Tribunal de Cuentas, a instancia de éste, cualquier documento o información necesarios para el cumplimiento de su misión.Respecto a la actividad del Banco Europeo de Inversiones en la gestión de los ingresos y gastos de la Comunidad, el derecho de acceso del Tribunal a las informaciones que posee el Banco se regirá por un acuerdo celebrado entre el Tribunal, el Banco y la Comisión. En ausencia de dicho acuerdo, el Tribunal tendrá, no obstante, acceso a las informaciones necesarias para el control de los ingresos y gastos de la Comunidad gestionados por el Banco.


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En fin, sendos párrafos de los números 1 y 4 del art. 248 hacen referencia al deber de información que corresponde al Tribunal de Cuentas:

1. El Tribunal de Cuentas presentará al Parlamento Europeo y al Consejo una declaración sobre la fiabilidad de las cuentas y la regularidad y legalidad de las operaciones correspondientes, que será publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. Dicha declaración podrá completarse con observaciones específicas sobre cada uno de los ámbitos principales de la actividad comunitaria.4. El Tribunal de Cuentas elaborará, después del cierre de cada ejercicio, un informe anual. Dicho informe será transmitido a las instituciones de la Comunidad y publicado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, acompañado de las respuestas de estas instituciones a las observaciones del Tribunal de Cuentas.El Tribunal de Cuentas podrá, además, presentar en cualquier momento sus observaciones sobre cuestiones particulares, que podrán consistir en informes especiales, y emitir dictámenes, a instancia de una de las demás instituciones de la Comunidad.

9. 2. El Sistema Europeo de Bancos Centrales y el Banco Central Europeo

El proceso de realización de la Unión Económica y Monetaria resultó escalonado, como se ha visto en la lección primera, en tres fases. La primera comenzó en julio de 1990 y finalizó el 31 de diciembre de 1993, caracterizándose principalmente por la eliminación de los obstáculos internos que se oponían a la libre circulación de capitales dentro de la Unión Europea. La segunda fase, que se inició el 1 de enero de 1994, tenía entre otros objetivos crear el Instituto Monetario Europeo, prohibir que los bancos centrales financiasen al sector público, así como evitar los déficit públicos excesivos. La tercera fase dio comienzo el 1 de enero de 1999 con la transferencia de las competencias monetarias al Eurosistema, la fijación de los tipos de cambio irrevocables de las monedas de los Estados miembros participantes y la introducción del euro. No todos los Estados de la Unión Europea han incorporado, sin embargo, la nueva moneda; esta zona corresponde sólo a trece de ellos (Bélgica, Holanda Luxemburgo, Francia, Italia, Alemania, Irlanda, España, Portugal, Grecia, Austria, Finlandia y, desde el 1 de enero de 2007, Eslovenia). Además de los demás recién llegados a la Unión, tres de los miembros anteriores no han adoptado el euro, esencialmente por razones políticas: son Dinamarca, Suecia y el Reino Unido. Ello determina, en buena medida, la estructura institucional que se estudia en este apartado

a) De acuerdo con el TCE, el Sistema Europeo de Bancos Centrales está compuesto por el Banco Central Europeo y los bancos centrales nacionales de todos los Estados miembros de la UE. Los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo se recogen en un Protocolo anexo al Tratado.

b) El Banco Central Europeo tiene su sede en Franckfurt del Meno, y fue creado el 1 de junio de 1998. Está dotado de personalidad jurídica propia y por ello no es, en sentido propio, una institución (un órgano) de la Comunidad, sino una administración independiente en el seno de la misma, en el sentido que ha adquirido la categoría en el ámbito del Derecho administrativo. El capital del Banco Central Europeo no proviene de la Comunidad Europea, sino que ha sido suscrito y desembolsado por los bancos centrales


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nacionales. El importe de la participación de cada Banco Central se determina a partir de la participación porcentual de cada Estado miembro en el producto interior bruto y en la población de la Comunidad.

c) Tanto el Consejo de Gobierno como el Comité Ejecutivo del Banco Central Europeo están presididos por el presidente del Banco Central Europeo.

El Comité Ejecutivo está compuesto por el presidente, el vicepresidente y otros cuatro miembros, todos ellos nombrados de común acuerdo por los Jefes de Estado y de Gobierno de los países que forman la zona del euro de entre personalidades de reconocido prestigio y experiencia profesional en asuntos monetarios o bancarios, sobre la base de una recomendación del Consejo de la Unión Europea y previa consulta al Parlamento Europeo y al Consejo de Gobierno del Banco Central Europeo.

El máximo órgano decisorio del Banco Central Europeo es el Consejo de Gobierno, compuesto por los seis miembros del Comité Ejecutivo y por los gobernadores de los bancos centrales nacionales de la zona del euro.

El Consejo de Gobierno adopta las orientaciones y decisiones necesarias para garantizar el cumplimiento de las tareas asignadas al Eurosistema. La principal función del Consejo de Gobierno consiste en formular la política monetaria de la zona del euro; en concreto, tiene la facultad de decidir los tipos de interés a los que las entidades de crédito pueden obtener liquidez de sus bancos centrales. Por este medio, el Consejo de Gobierno determina indirectamente el nivel de tipos de interés de toda la economía de la zona, incluidos los que las entidades de crédito aplican al conceder préstamos o remunerar depósitos a sus clientes.

El Comité Ejecutivo pone en práctica la política monetaria formulada por el Consejo de Gobierno e imparte a los bancos centrales nacionales (encargados de forma descentralizada de ejecutar la mayor parte de las operaciones) las instrucciones necesarias al respecto. Además, prepara las reuniones del Consejo de Gobierno y se encarga de la gestión ordinaria del Banco.

El tercer órgano rector del Banco Central Europeo es el Consejo General, compuesto por el Presidente y el Vicepresidente del Banco y los gobernadores de los bancos centrales nacionales de todos los Estados miembros de la Unión Europea. El Consejo General participa en las funciones consultivas y de coordinación del Banco Central Europeo y en los preparativos de la posible ampliación de la zona del euro.

d) El Banco Central Europeo y los bancos centrales nacionales de la zona del euro componen el Eurosistema, denominación escogida por el Consejo de Gobierno con objeto de describir el dispositivo que utiliza el Sistema Europeo de Bancos Centrales para ejercer sus funciones en el conjunto de la zona euro. En la medida en que algunos Estados miembros de la Unión Europea aún no han adoptado el euro, es preciso mantener esta distinción entre el Eurosistema y el Sistema Europeo de Bancos Centrales. Los bancos centrales nacionales de los Estados miembros que aún no han adoptado el euro no intervienen en la toma de decisiones sobre la política monetaria única de la zona del euro; conservan todavía sus monedas nacionales y la dirección de sus respectivas políticas monetarias.


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Del mismo modo, se denomina Eurogrupo a la reunión informal de los ministros de Economía y Hacienda de los Estados miembros que forman parte de la zona del euro y que cuenta con la participación, en calidad de invitados, de la Comisión Europea y del Banco Central Europeo. En estos encuentros, celebrados por lo general antes de las reuniones ordinarias del Ecofin (el Consejo de la Unión Europea compuesto por los ministros de Economía y Hacienda), los ministros del Eurogrupo analizan cuestiones relacionadas con las funciones que comparten en lo referente a la moneda única.

e) La independencia resulta indispensable para el buen funcionamiento de cualquier Banco Central. Conforme a lo dispuesto en el TCE, el Eurosistema disfruta de plena independencia en el ejercicio de sus funciones: ni el Banco Central Europeo, ni los bancos centrales nacionales participantes en el Eurosistema, ni los miembros de sus órganos rectores recabarán ni aceptarán instrucciones procedentes de ningún otro organismo. Las instituciones y organismos comunitarios, así como los gobiernos de los Estados miembros, están obligados a respetar este principio y a no tratar de influir en los miembros de los órganos rectores del Banco Central Europeo o de los bancos centrales nacionales.

Con el mismo objetivo, los miembros del Comité ejecutivo tienen atribuidos mandatos de larga duración (ocho años) y sólo podrán ser separados de su cargo por falta grave o incapacidad para el desempeño de sus funciones. Del mismo modo, el Banco Central Europeo dispone de su propio presupuesto, independiente del presupuesto de la Comunidad Europea, lo que garantiza la autonomía de su gestión con respecto a los intereses financieros comunitarios.

El Eurosistema no podrá conceder créditos en favor de organismos comunitarios ni de ninguna administración nacional, lo que representa una salvaguardia adicional para protegerle de cualquier intento de injerencia política.

f) Sin perjuicio de tal independencia, se han previsto una serie de conexiones con las instituciones comunitarias que preservan la fluidez de la información recíproca. Así, a las reuniones del Consejo de Gobierno y del Consejo General podrá asistir un miembro de la Comisión Europea, aunque sin derecho a voto. Por norma general, la representación de la Comisión corre a cargo del Comisario de Economía y Hacienda. También el Presidente del Consejo de la Unión Europea puede participar en las reuniones del Consejo de Gobierno y del Consejo General, y presentar al primero de estos órganos propuestas a debate, pero sin derecho a voto.

Por otro lado, se invita al Presidente del Banco Central Europeo a las reuniones del Consejo de la Unión Europea cuando éste debate cuestiones referentes a los objetivos y funciones del Sistema Europeo de Bancos Centrales. El presidente participa en las reuniones oficiales e informales del Consejo Ecofin y en las reuniones del Eurogrupo. Los gobernadores de los bancos centrales nacionales asisten a las reuniones informales del Ecofin. El Banco Central Europeo y los bancos centrales nacionales de la Unión Europea también cuentan con representación en el Comité Económico y Financiero, órgano consultivo de la Comunidad que se encarga de examinar una amplia gama de cuestiones de política económica europea.


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g) Por lo demás, y en aras a la necesaria transparencia, el Tratado impone al Banco Central Europeo una serie de obligaciones de información. Así, publica semanalmente el estado financiero consolidado del Eurosistema, en el que se reflejan las transacciones monetarias y financieras efectuadas por éste durante la semana anterior. Está también obligado a publicar un informe sobre las actividades del Sistema Europeo de Bancos Centrales con una periodicidad al menos trimestral, así como a presentar un informe anual sobre dichas actividades y sobre la política monetaria del año anterior y del año en curso al Parlamento Europeo, al Consejo de la Unión Europea, a la Comisión Europea y al Consejo Europeo. El Parlamento Europeo tiene la facultad de celebrar un debate general sobre tal informe anual, y recabar del presidente del Banco Central Europeo y de los demás miembros del Comité Ejecutivo su posición ante las comisiones competentes; ellos podrán también acudir por propia iniciativa, de modo que las comparecencias se celebran generalmente cada trimestre. El presidente del Banco Central Europeo, en fin, ha institucionalizado la celebración de una conferencia de prensa mensual, y en el Boletín Mensual del Banco el Consejo de Gobierno expone sus opiniones sobre la situación económica y las perspectivas de evolución de los precios.

h) Los bancos centrales nacionales de los países de la zona del euro, junto con el Banco Central Europeo, tienen como objetivo primordial mantener la estabilidad de precios a través de la política monetaria única (en tal dirección se mueve igualmente la exigencia de que los Estados controlen su déficit público, por ejemplo), salvaguardando de este modo el poder adquisitivo de la nueva moneda. La estabilidad de precios se define como un incremento interanual de los precios de consumo inferior al 2% (las variaciones puramente estacionales y otros efectos de breve duración, por ejemplo derivados de un alza coyuntural del precio de ciertas materias primas, no se considerarán una desviación del objetivo de estabilidad de precios).

El objetivo primordial del Sistema Europeo de Bancos Centrales, tal como lo define el art. 2 de los Estatutos, consiste, pues, en mantener la estabilidad de precios. Pero también deberá apoyar las políticas económicas generales de la Comunidad con miras a contribuir a la consecución de los objetivos comunitarios, para lo cual actuará según el principio de una economía de mercado abierta y de libre competencia, favoreciendo una eficiente asignación de recursos.

i) El Eurosistema cuenta con los instrumentos y competencias necesarias para dirigir una política monetaria eficaz en tal sentido. Las funciones principales que desempeña son-- definir y ejecutar la política monetaria de la zona del euro; a fin de mantener la estabilidad de precios, el Eurosistema ha establecido una serie de instrumentos de política monetaria, destinados a influir en los tipos de interés del mercado, regular la situación de liquidez del sistema bancario y señalar la orientación general de la política monetaria única;-- realizar operaciones de cambio de divisas y gestionar las reservas oficiales en moneda extranjera de los países de la zona del euro; -- emitir billetes de banco en la zona del euro;-- promover el buen funcionamiento del sistema de pagos.

Otras funciones son:-- recabar la información estadística necesaria de las autoridades nacionales competentes, o directamente de los agentes económicos (por ejemplo, entidades financieras);


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-- examinar la evolución de los sectores financiero y bancario;-- facilitar el intercambio de información entre el Sistema Europeo de Bancos Centrales y las autoridades supervisoras.

Además, el Eurosistema contribuye a la supervisión de las entidades de crédito y de la estabilidad del sistema financiero. El Banco Central Europeo ejerce una función consultiva con respecto a las autoridades comunitarias y nacionales en cuestiones relativas al ámbito de sus competencias, en particular en lo que concierne a la legislación comunitaria o nacional.


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Lección 10. Otros órganos auxiliares

Junto con las instituciones estudiadas hasta ahora, en la Unión Europea actúan dos asambleas consultivas. De un lado, el Comité de las Regiones, con el que se da entrada en la formación de voluntad de la Unión a entes territoriales regionales o locales; de otro, el Comité Económico y Social, que pretende una representación institucionalizada de grupos sociales significativos.

Desde el punto de vista práctico, merece un juicio positivo la contribución de ambos órganos a un adecuado funcionamiento de la Unión Europea, a una mayor transparencia y a un acercamiento de las instituciones comunitarias al ciudadano. Sin embargo, resulta difícil aceptar que tales órganos puedan superar su actual status meramente consultivo, porque a su composición y funciones subyacen problemas de tal complejidad que hacen casi inimaginable una articulación coherente con los principios constitucionales. De un lado, la organización territorial de cada uno de los Estados miembros es diferente, de manera que resulta poco menos que imposible reducir a sistema su participación en la formación de voluntad de la Unión Europea. De otra parte, la complejidad del foro público, que ya no se puede articular sencillamente a través de la distinción entre trabajadores y empresarios, hace aún más difícil que el pasado justificar los ensayos de una representación más o menos orgánica.

1. El Comité de las Regiones

a) El Comité de las Regiones fue concebido en Mastrique, en 1991, con la intención de que represente a los entes locales y regionales en el seno de la Unión Europea. Se pretende que éstos puedan intervenir en el proceso comunitario de toma de decisiones, procurando así el trabajo conjunto de los niveles europeo, nacional, regional y municipal. Dado que alrededor de tres cuartas partes de la legislación comunitaria se aplica a nivel local o regional, es natural que los representantes locales y regionales participen en su elaboración.

El Comité de las Regiones se relaciona también directamente con el principio de subsidiariedad, tal y como está formulado en el preámbulo del Tratado de la Unión Europea: “una unión (...) en la que las decisiones se tomen de la forma más próxima posible a los ciudadanos, de acuerdo con el principio de subsidiariedad”. Este principio, inscrito en los Tratados al mismo tiempo que la creación del Comité de las Regiones, significa que la Unión Europea no debería tomar medidas sobre un asunto si los entes locales o regionales pueden hacerlo por sí mismos.

Por último, ante el temor de que la Unión Europea progrese sin atender a los intereses inmediatos de los ciudadanos, se procura mediante el Comité de las Regiones asociar la Unión a responsables que son inmediatamente conocidos por los ciudadanos y que puedan hacer oír sus criterios.

En cualquier caso, y como se verá a continuación al analizar la composición, el funcionamiento y las competencias del Comité de las Regiones, su configuración efectiva


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no puede hacer plena justicia a tales propósitos. Entre otras razones, porque la organización territorial del poder de los Estados miembros de la Unión Europea es muy diversa, y tales peculiaridades sólo limitadamente pueden ser tomadas en consideración a la hora de formar la voluntad política de la propia Unión.

En definitiva, la Unión sigue teniendo como interlocutores privilegiados a los Estados, y son éstos, en virtud de su autonomía constitucional, los que determinan la participación efectiva de los entes regionales en la determinación de la política europea. Para el caso de España, por ejemplo, la participación de las Comunidades Autónomas en Europa a través del Comité de las Regiones no puede sustituir los necesarios mecanismos de participación de las Comunidades Autónomas en la formación de voluntad del Estado cuando éste concurre, a través del Gobierno de la Nación, para adoptar decisiones en el Consejo de la Unión Europea. Sobre ello se hicieron algunos comentarios en la lección tercera.

b) El Comité tiene carácter consultivo, y se le considera un órgano complementario de tres instituciones comunitarias fundamentales (Consejo, Comisión, Parlamento). Su lugar en el sistema institucional comunitario se corresponde con la experiencia política de sus miembros en los diversos niveles subestatales.

Constituye una asamblea independiente, cuyos miembros no deben estar vinculados por mandato imperativo alguno. Deben ejercer sus funciones en interés general de la Unión Europea, formando al efecto grupos políticos.

c) El Comité está formado por 344 miembros y el mismo número de suplentes91, nombrados por el Consejo mediante mayoría cualificada a propuesta de los Estados respectivos. Su mandato tiene una duración de cuatro años, y es renovable; en caso de renuncia o fallecimiento, el Consejo nombra un sustituto por el tiempo que falte para terminar el mandato.

Los Estados se reparten el nombramiento de los miembros del Comité de las Regiones del modo siguiente:Francia, Alemania, Italia y Reino Unido, 24 miembrosPolonia y España, 21 miembrosRumanía, 15 miembrosBélgica, Holanda, Portugal, Grecia, Austria, Suecia, República Checa, Hungría y Bulgaria, 12 miembrosDinamarca, Irlanda, Finlandia, Lituania y Eslovaquia, 9 miembrosEstonia, Letonia y Eslovenia, 7 miembrosChipre y Luxemburgo, 6 miembrosMalta, 5 miembros

Cada país selecciona a los miembros que propone al Consejo con arreglo a sus propios procedimientos; pero las delegaciones nacionales deben reflejar el equilibrio político, geográfico, regional y local del Estado miembro que representan. El Tratado de Niza establece que los miembros del Comité de las Regiones deben ser titulares de un mandato

91 Los miembros que no puedan asistir a una reunión del Consejo podrán ser sustituidos por un suplente de su misma delegación nacional, pero un suplente no podrá sustituir a más de un miembro.


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electoral en un ente regional o local, u ostentar responsabilidad política ante una asamblea elegida.

Los diferentes procesos de selección reflejan la diversidad de sistemas territoriales y políticos existentes en Europa. En consecuencia, existen Estados en los que se ha reconocido la función representativa de las regiones (Alemania o España, entre otros), mientras que en otros los representantes proceden únicamente o en su mayoría del nivel local.

En el caso de España, y conforme a la moción votada en el Senado el 20 de octubre de 1993, la propuesta del Gobierno se realiza a partir de propuestas que, a su vez, le remiten las Comunidades Autónomas y la Federación de Municipios y Provincias: diecisiete de los veintiún puestos de la delegación son designados por las Comunidades Autónomas, cada una de las cuales propone un miembro titular y uno suplente, mientras que los cuatro puestos restantes se reservan para representantes locales.

d) El Comité establece su reglamento interno, y designa de entre sus miembros al Presidente, al Vicepresidente primero y a la Mesa por un período de dos años. La Mesa, formada por 56 miembros (incluidos el Presidente y el primer Vicepresidente), es responsable de la aplicación del programa político del Comité.

El Presidente convoca al Comité a instancia del Consejo o de la Comisión; pero el Comité también puede reunirse por propia iniciativa.

El Comité de las Regiones organiza sus trabajos a través de seis Comisiones especializadas (Política de Cohesión Territorial, Política Económica y Social, Desarrollo Sostenible, Cultura y Educación, Asuntos Constitucionales y Gobernanza Europea y Relaciones Exteriores). Las Comisiones examinan los documentos procedentes del Consejo, la Comisión o el Parlamento y elaboran proyectos de dictamen. Estos deben ser aprobados por mayoría en uno cinco plenos anuales, que tienen lugar en Bruselas. De este modo, el proyecto de dictamen pasa a convertirse en dictamen, que a continuación se transmite al Consejo, a la Comisión y al Parlamento.

e) La misión principal del Comité de las Regiones es elaborar dictámenes relativos a sus ámbitos de competencia. El Tratado de Mastrique estableció cinco ámbitos de consulta obligatoria: cohesión económica y social; redes de transporte, energía y telecomunicaciones transeuropeas; salud; educación y juventud; y, finalmente, cultura. El Tratado de Amsterdam añadió otros cinco ámbitos a esta lista: empleo, política social, medio ambiente, formación profesional y transporte. Queda así cubierta la mayoría de las actividades de la UE.

Fuera de estos ámbitos, la Comisión, el Consejo y el Parlamento Europeo también tienen la posibilidad de consultar al Comité de las Regiones cuando consideren que una propuesta pueda tener repercusiones importantes a escala local o regional. En particular, el Comité firmó en septiembre de 2001 un protocolo de cooperación con la Comisión en el que se impulsa la participación del mismo en los debates a través de los informes prospectivos y de impacto. Los primeros, solicitados por la Comisión antes de pronunciarse sobre asuntos que considera importantes, permiten al Comité de las Regiones intervenir en las primeras fases del proceso de toma de decisiones. Los informes de impacto tienen por objeto evaluar las repercusiones de políticas comunitarias en el plano regional o local.


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El Comité de las Regiones, por su parte, puede emitir dictámenes por propia iniciativa sobre proyectos legislativos europeos o sobre cualquier propuesta que pueda tener repercusiones a nivel regional o local.

2. El Comité Económico y Social

a) El Comité Económico y Social Europeo es una asamblea creada por los Tratados de Roma de 1957, compuesta por representantes de los distintos ámbitos de la sociedad civil organizada. Conforme al art. I-32 del nuevo Tratado constitucional, que por lo demás no altera las disposiciones actualmente vigentes, estará compuesto por representantes de las organizaciones de empresarios, de trabajadores y de otros sectores representativos de la sociedad civil, en particular en los ámbitos socioeconómico, cívico, profesional y cultural. Su función consultiva se desarrolla en relación con las tres grandes instituciones de la Unión (Parlamento Europeo, Consejo y Comisión).

Es, en el plano europeo, el foro institucional de consulta, representación, información y expresión de la sociedad civil, que permite a los representantes de las organizaciones económicas, sociales y cívicas de los Estados miembros participar en el proceso de elaboración de las políticas y las decisiones a nivel comunitario. De esta forma se pretende complementar la (deficitaria) democracia representativa y parlamentaria europea mediante una suerte de democracia participativa, en la que se concede relevancia a los sectores económicos y sociales de la sociedad civil organizada.

b) El Comité está formado por 344 miembros con mandato cuatrienal (renovable). Todas las decisiones relativas a la organización interna del Comité Económico y Social Europeo, como la elección del Presidente, de los dos Vicepresidentes, de los miembros de la Mesa y de los presidentes de los grupos y las secciones especializadas, se adoptan por un período de dos años.

Los miembros del Comité se denominan Consejeros92 y son nombrados por el Consejo de la Unión Europea a propuesta de los Estados miembros y de acuerdo con las organizaciones de la sociedad civil con representación a nivel nacional.

La propuesta se reparte entre los Estados del modo siguiente: Francia, Alemania, Italia y Reino Unido, 24 miembrosPolonia y España, 21 miembrosRumanía, 15 miembros Bélgica, Holanda, Portugal, Grecia, Austria, Suecia, República Checa, Hungría y Bulgaria, 12 miembrosDinamarca, Irlanda, Finlandia, Lituania y Eslovaquia, 9 miembrosEstonia, Letonia y Eslovenia, 7 miembrosChipre y Luxemburgo, 6 miembrosMalta, 5 miembros

92 Por regla general, los Consejeros no fijan su sede en Bruselas para desempeñar su mandato, sino que siguen ejerciendo su actividad profesional en sus países respectivos. No perciben remuneración alguna por su actividad, aunque sí dietas de viaje y de reunión, cuya cuantía es fijada por el Consejo.


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c) El Comité se estructura en tres Grupos: el de Empresarios, el de Trabajadores y el de Actividades Diversas; cada miembro del Comité decide a qué Grupo quiere adherirse93.

d) El Comité Económico y Social cuenta con seis secciones especializadas: – Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social (ECO),– Mercado Único, Producción y Consumo (INT),– Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información (TEN),– Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía (SOC),– Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente (NAT),– Relaciones Exteriores (REX).

Además, tras la expiración del Tratado CECA en julio de 2002 y a propuesta de la Comisión Europea, el Comité ha asumido las competencias del Comité Consultivo de la CECA. Para ello, ha creado una Comisión Consultiva de Transformaciones Industriales (CCTI), compuesta por miembros del Comité Económico y Social y, en un primer momento, representantes de los sectores del carbón y el acero. Esta composición se irá ampliando a otros sectores afectados por los problemas derivados de la modernización de la economía y a los intereses correspondientes. En este sentido, las competencias de la CCTI no se limitan únicamente a los sectores del carbón y el acero, sino que tienen también en cuenta todos los aspectos relativos a las transformaciones industriales.

Por lo demás, para determinados asuntos particulares o que competan a varias secciones especializadas, el Comité puede recurrir a una estructura temporal «ad hoc»: el Subcomité, de funcionamiento análogo al de las secciones especializadas, pero cuya tarea se limita al examen de un problema específico en un período de tiempo determinado.

e) El Comité elige a su Presidente y a la Mesa. El primero preside las reuniones de la Mesa y está encargado de las relaciones con las instituciones europeas y de la representación exterior del Comité. La Mesa, compuesta por 24 miembros (a razón de 8 miembros por Grupo), tiene como tarea la organización de los trabajos del Comité. Éste está asistido por una Secretaría encabezada por el Secretario General (con mandato quinquenal), que ejerce sus funciones bajo la autoridad del Presidente.

f) El Comité es consultado preceptivamente en todos los casos previstos en los Tratados, así como en aquéllos en que dichas instituciones lo estimen oportuno. El Comité puede también recibir de la Comisión el encargo de emitir un dictamen de carácter exploratorio, por el que presenta recomendaciones sobre un asunto concreto antes de que se aprueben propuestas o se adopten decisiones políticas. Asimismo, tiene la facultad de emitir dictámenes o elaborar documentos informativos por propia iniciativa. Por último, y a propuesta de uno de los Grupos, tiene la posibilidad de elaborar resoluciones sobre cualquier asunto de su competencia.

93 El Grupo de Empresarios (o Grupo I) está formado por miembros procedentes de los sectores privado y público de la industria, de las pequeñas y medianas empresas, de las cámaras de comercio, del comercio mayorista y al por menor, de los servicios financieros, del transporte y de la agricultura. La mayoría de los miembros del Grupo de Trabajadores (Grupo II) procede de organizaciones sindicales nacionales que forman parte de la Confederación Europea de Sindicatos (CES); algunos consejeros pertenecen a sindicatos afiliados a la Confederación Europea de Cuadros (CEC), y también hay consejeros que no están afiliados a ninguna organización europea. El Grupo III, de Actividades Diversas, comprende agricultores, pequeñas y medianas empresas, artesanía, profesiones liberales, cooperativas, mutualidades, asociaciones de consumidores, asociaciones de protección del medio ambiente, asociaciones de familias, de voluntarios, de discapacitados, miembros de la comunidad científica y docente, organizaciones no gubernamentales, etc.


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De este modo, el programa de trabajo del Comité depende del de la Comisión Europea, pero también de las prioridades de cada Presidencia del Consejo de la Unión y del programa de trabajo presentado por cada Presidente del Comité al inicio de su mandato.

g) Una vez que la Mesa del Comité designa la sección especializada competente para la preparación de un dictamen, ésta constituye en su seno un grupo de estudio cuyos miembros son elegidos de entre los tres Grupos teniendo en cuenta su competencia en el tema examinado y la necesidad de contar con un cierto equilibrio geográfico. El tamaño de los grupos de estudio varía entre tres y quince miembros en función de la importancia del tema tratado (nueve personas, por término medio). En él se nombra a un ponente, asesorado por expertos (cuatro, por regla general). Para cuestiones de especial importancia, el Comité puede organizar audiencias públicas con el fin de recoger la opinión de un amplio sector de las partes interesadas.

Sobre la base de los trabajos del grupo de estudio, la sección aprueba su dictamen por mayoría simple y lo transmite al Presidente del Comité. En los Plenos del Comité (nueve al año), también por mayoría simple y sobre la base del dictamen presentado por la sección competente, se aprueba finalmente el dictamen. Una vez aprobados, los dictámenes son enviados a la Comisión, al Consejo y al Parlamento Europeo y publicados en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.


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Lección 11. Los procesos de decisión

1. Los procedimientos legislativos94

1.1. Base jurídica

El grado y la forma de participación de las diversas instituciones y organismos comunitarios en los procesos comunitarios de decisión se establece en las disposiciones del Tratado que confieren a la Comunidad la competencia concreta para legislar en un ámbito determinado. Tal disposición constituye la base jurídica en virtud de la cual se adopta el acto jurídico de la Comunidad.

La identificación de la base jurídica corresponde a la Comisión, en el momento de presentar su propuesta al Consejo. El Consejo (o, cuando procede, el Parlamento) puede modificar la propuesta de la Comisión, incluida la base jurídica. Pero, por regla general, es la iniciativa de la Comisión la que determina el modo de elaboración de un determinado acto comunitario; así, por ejemplo, será diferente tanto el procedimiento como la intervención de las distintas instituciones y organismos dependiendo de que el acto que se pretende elaborar se considere integrado en el ámbito del mercado interior (art. 95: codecisión, mayoría cualificada, consulta del CES) o del medio ambiente (art. 175: codecisión en algunos casos, unanimidad y dictamen consultivo en otros, consulta del CES y del CdR).

1.2. Diálogo entre las instituciones

El proceso legislativo de la Comunidad europea es un proceso sui generis en el que la toma de decisiones es resultado de una interacción entre los niveles nacional y comunitario, por una parte, y entre las diferentes instituciones y organismos comunitarios que participan en el proceso legislativo, por otra.

Los tres protagonistas principales son el Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisión. Su diálogo es la razón de ser de los procedimientos establecidos, y cada institución desempeña en ellos un papel determinante. El deber de cooperación y de diligencia de las instituciones está previsto en el Tratado (art. 10 TCE), según la interpretación del Tribunal de Justicia.

a) El Consejo es la institución que solía tomar la decisión final. A partir de la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, y en virtud del procedimiento de codecisión, ejerce el poder legislativo conjuntamente con el Parlamento en un número considerable de ámbitos; otros procedimientos establecen una participación más o menos intensa del Parlamento Europeo en el proceso de toma de decisiones. El Consejo comparte el poder de decisión con el Banco Central Europeo para la política monetaria, y al Consejo Europeo se le atribuye expresamente un papel en la aplicación de esa política. Dado que el Consejo adopta sus

94 Los apartados 1.1 a 1.4 constituyen un extracto, profundamente reordenado y levemente retocado en su redacción, del documento CONV 216/02 (24 de julio de 2002) de la CONVENCIÓN EUROPEA, Procedimientos legislativos (incluido el procedimiento presupuestario). Situación actual.


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decisiones mediante negociación entre sus miembros para tratar de llegar a una transacción entre los distintos intereses, la Presidencia y la Comisión desempeñan un papel muy importante en la búsqueda de tal transacción.

b) El grado de participación del Parlamento en el procedimiento legislativo ha ido evolucionando, y con los años ha ido adquiriendo poderes legislativos cada vez mayores. Actualmente, el Parlamento Europeo codecide con el Consejo en la mayor parte de los ámbitos (mercado interior, transportes, investigación, medio ambiente). Pero en algunos otros sectores (agricultura, políticas estructurales) se han mantenido otros procedimientos legislativos (cooperación, dictamen consultivo, dictamen conforme) en los que el Parlamento Europeo tiene una capacidad menor para influir en el proceso legislativo, así como una menor interacción con las otras Instituciones. Para llevar a buen fin el procedimiento legislativo, el Parlamento debe llegar también a transacciones políticas en los ámbitos más complejos, y a este respecto resulta a menudo fundamental el papel de los ponentes.

c) El papel clave de la Comisión en el procedimiento legislativo consiste en su poder de iniciativa y en la posibilidad que tiene de modificar su propuesta, o incluso retirarla, en cualquier momento del procedimiento.

Con excepción de determinados casos muy específicos, la Comisión ostenta el monopolio de la iniciativa legislativa en el marco TCE. Esto significa que le compete establecer el marco de negociación que desembocará en la decisión del legislador, el cual no puede ni modificar la propuesta de la Comisión, a no ser dentro de sus objetivos, ni legislar sin una propuesta de la Comisión.

Ya iniciado el proceso legislativo, la Comisión participa en él de una forma muy activa, especialmente mediante la capacidad de modificar su propuesta. Esta facultad es decisiva, en particular, en las negociaciones entre los representantes de los Estados en el Consejo. Éste legisla en gran parte de los casos por mayoría cualificada, pero sólo puede modificar la propuesta de la Comisión por unanimidad. Esto significa que, si el Consejo desea modificar la propuesta de la Comisión, sólo puede hacerlo por mayoría cualificada cuando la Comisión esté de acuerdo con las modificaciones que el Consejo pretende introducir; en caso contrario, el Consejo necesita pronunciarse por unanimidad. De este modo, la Comisión desempeña un importante papel a la hora de orientar y controlar las transacciones que tienen lugar en el seno del Consejo. La Comisión desempeña también un papel importante en la búsqueda de soluciones transaccionales entre el Consejo y el Parlamento dentro del procedimiento de codecisión, especialmente en la etapa de conciliación.

El papel de iniciativa legislativa que tiene la Comisión se ve modificado en el ámbito de la política económica y monetaria, ya que el Tratado establece que el Consejo decida basándose en una recomendación (y no en una propuesta) de la Comisión o del Banco Central Europeo, y para modificar la recomendación de la Comisión no es necesaria la unanimidad del Consejo.

d) En el proceso legislativo intervienen asimismo algunos organismos que representan determinados intereses económicos, sociales, locales, regionales, etc., y cuya consulta establecen los Tratados para determinados temas. Se trata del Comité Económico y Social


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(CES), del Comité de las Regiones (CdR), del Banco Central Europeo (BCE), del Comité de Empleo, etc.

Por último hay casos para los que el TCE estipula que un acto comunitario ha de ser aprobado por los Estados miembros según sus reglas constitucionales respectivas. Se trata de disposiciones de carácter constitucional, como los derechos de ciudadanía, el procedimiento electoral uniforme o los recursos propios.

1.3. Los procedimientos legislativos

Actualmente, el Tratado CE comprende más de veintidós procedimientos decisorios distintos para la adopción de actos legislativos, dependiendo de la participación de las distintas instituciones y organismos. Pese a las modificaciones que se han ido introduciendo en la materia, tales procedimientos aún se caracterizan por una enorme complejidad; a menudo sólo los especialistas pueden seguir su desarrollo.

El procedimiento legislativo ha evolucionado considerablemente desde el Tratado de Roma del 25 de marzo de 1957. En un principio, se caracterizaba fundamentalmente por el monopolio de la Comisión en cuanto a la iniciativa y por el poder decisorio del Consejo; el Parlamento sólo tenía derecho a ser consultado. El Acta Única Europea, que entró en vigor el 1 de julio de 1987, introduce el procedimiento de cooperación en la realización del mercado interior, pero este procedimiento ha caído prácticamente en desuso en la actualidad, excepto en el ámbito de la Unión Económica y Monetaria. El Tratado de Mastrique, que entró en vigor el 1 de noviembre de 1993, introduce el procedimiento de codecisión. Este procedimiento se aplicó en primer lugar a quince ámbitos, y después se amplió a veinticuatro con el Tratado de Amsterdam, que entró en vigor el 1 de mayo de 1999. El Tratado de Niza volvió a ampliar el ámbito de aplicación, y hoy puede decirse que constituye el procedimiento legislativo predominante. Se distingue del procedimiento de cooperación en dos puntos esenciales: la fase de conciliación y la imposibilidad de que el Consejo imponga su voluntad al Parlamento, aún por unanimidad.

Los cuatro procedimientos legislativos principales que recoge el Tratado son, pues, el de codecisión, el de dictamen conforme, el de cooperación y el de dictamen consultivo. Estos procedimientos pueden resumirse como sigue:

a) El procedimiento de codecisión

En el procedimiento de codecisión (art. 251 del TCE), el Parlamento Europeo y el Consejo toman parte en el procedimiento legislativo como colegisladores y en condiciones de igualdad. Este procedimiento, que introdujo en el TCE el Tratado de la Unión Europea, ha sido objeto de algunas mejoras y de una ampliación de su ámbito de aplicación mediante el Tratado de Amsterdam. Así, el procedimiento de codecisión se aplica actualmente a ámbitos como el mercado interior, como la libre circulación de los trabajadores, el derecho de establecimiento, los transportes, la educación y la formación profesional, la protección del consumidor, etc. El procedimiento puede resumirse de la manera siguiente:


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– la Comisión presenta una propuesta al Parlamento Europeo y al Consejo. El Parlamento Europeo dictamina sobre la propuesta.

– el Consejo se pronuncia sobre la propuesta de la Comisión y sobre las enmiendas del Parlamento. Si las aprueba todas (o si el Parlamento no ha presentado ninguna), el Consejo puede adoptar el acto. En caso contrario, transmite al Parlamento Europeo una posición común;

– el Parlamento se pronuncia sobre la posición común en un plazo de tres meses:· Si el Parlamento aprueba la posición común, el acto se adopta en esta forma.· Si el Parlamento rechaza la posición común, el acto propuesto se considera no adoptado.

-- Si el Parlamento propone enmiendas, el texto modificado se transmite al Consejo y a la Comisión, la cual dictamina sobre las enmiendas. Si dentro de un plazo de tres meses el Consejo aprueba todas las enmiendas por mayoría cualificada, el acto se considera adoptado en forma de posición común modificada. El Consejo se pronuncia por unanimidad sobre las enmiendas del Parlamento que han sido objeto del dictamen negativode la Comisión.

-- En caso de desacuerdo entre el Parlamento y el Consejo, se convoca al Comité de Conciliación en un plazo de seis semanas. El Comité de Conciliación reúne, en número igual, a los miembros del Consejo (o sus representantes) y a miembros del Parlamento Europeo, con el fin de intentar llegar a un acuerdo sobre un proyecto común en un plazo de seis semanas a partir de la convocatoria. En caso de acuerdo, el Consejo y el Parlamento deben aprobar el proyecto común así elaborado dentro de un nuevo plazo de seis semanas. En caso de desacuerdo, el acto propuesto se considera no adoptado.

Cabe subrayar que en la primera lectura no hay plazos establecidos, mientras que en la segunda y en la etapa de conciliación sí que existen plazos estrictos que pueden ocasionar que el acto no se adopte si no se respetan.

En la mayoría de los casos, el Consejo decide por mayoría cualificada. Sin embargo, en algunos casos específicos decide por unanimidad durante todo el procedimiento.

Durante la primera y la segunda lectura tienen lugar reuniones técnicas y diálogos tripartitos entre el Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisión, y lo mismo ocurre antes de la reunión del Comité de Conciliación, con el fin de acercar posiciones entre las Instituciones y de facilitar la búsqueda de un acuerdo, evitando así la reunión del Comité de Conciliación. Con el mecanismo del diálogo tripartito, que no está previsto en los Tratados, ha podido reducirse de manera significativa el número de asuntos que requieren una reunión del Comité de Conciliación, y en consecuencia la duración del procedimiento legislativo.

En la actualidad, los acuerdos en primera y segunda lectura representan alrededor del 72% del total de asuntos en procedimiento de codecisión (más o menos un 32% en primera lectura y un 40% en segunda lectura). A menudo son los asuntos más sensibles desde el punto de vista político los que son objeto del procedimiento de conciliación, lo cual coincide con la lógica del procedimiento de codecisión. Sin embargo, no siempre ocurre así; en ocasiones llegan al procedimiento de conciliación asuntos relativamente técnicos, y a veces se llega a un acuerdo en primera lectura aun para un asunto delicado desde el punto de vista político, por motivos de prioridades políticas o por imperativos del calendario.


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b) Procedimiento de cooperación

El procedimiento de cooperación (art. 252 del TCE) fue instaurado por el Acta Unica Europea con el fin de dar más peso a la consulta al Parlamento en la adopción de determinadas decisiones, dejando siempre la ultima palabra al Consejo. El Tratado de Amsterdam redujo considerablemente el ámbito de aplicación de este procedimiento, que en la actualidad únicamente se aplica al ámbito de la política económica y monetaria.

El procedimiento de cooperación puede resumirse así:

– El Consejo, a propuesta de la Comisión y previo dictamen del Parlamento Europeo, adopta por mayoría cualificada una posición común;

– El Parlamento europeo puede:· bien aprobar la posición común; en ese caso, el Consejo aprueba definitivamente el acto conforme a la posición común;· bien rechazarla; el Consejo sólo puede adoptar la posición común por unanimidad;· bien proponer enmiendas; la Comisión reconsidera su propuesta en función de las enmiendas propuestas por el Parlamento Europeo. El Consejo adopta la propuesta reconsiderada por mayoría cualificada; sólo puede modificarla por unanimidad.

c) El procedimiento de dictamen consultivo

Hoy en día, este procedimiento se aplica a ámbitos como la política agrícola común, la liberalización de los servicios o la competencia. Según este procedimiento, el Consejo debe pedir y estudiar el dictamen del Parlamento Europeo sobre la propuesta de la Comisión. Una vez estudiado este dictamen, el Consejo se pronuncia por mayoría cualificada o por unanimidad.

El Consejo puede modificar el proyecto de acto si considera justificadas las propuestas de enmienda del Parlamento Europeo, pero el dictamen de éste no puede impedir que se adopte el acto ni imponer la modificación del mismo. Pero la Comisión también puede modificar también su propuesta para tener en cuenta el dictamen del Parlamento Europeo y, en este caso, el Consejo sólo puede modificar la propuesta de la Comisión por unanimidad. Así, la Comisión desempeña un importante papel en este procedimiento cuando el Consejo se pronuncia por mayoría cualificada, que es lo que ocurre con más frecuencia.

d) El procedimiento de dictamen conforme

Este procedimiento lo introdujo el Tratado de la Unión Europea para una serie de casos que se estimaban no podían ser objeto de codecisión, pero en los que se deseaba en cualquier caso dar un papel importante al Parlamento Europeo. Se trata, por ejemplo, de la adopción de los reglamentos de los fondos estructurales y del fondo de cohesión, de las disposiciones sobre el procedimiento electoral uniforme y de la modificación de los estatutos del Banco Central Europeo.


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El dictamen conforme requiere que el Consejo y el Parlamento se pongan de acuerdo sobre el texto que van a adoptar, dado que el Consejo no puede adoptarlo sin que el Parlamento haya emitido un dictamen que lo apruebe. En caso de dictamen negativo, el Consejo no puede adoptar el acto. El Consejo se pronuncia por mayoría cualificada o por unanimidad, según el caso.

1.4. Peculiaridad del procedimiento presupuestario

a) El procedimiento presupuestario da comienzo con la presentación del anteproyecto de presupuesto por la Comisión. Sigue el examen de este anteproyecto por el Consejo y por el Parlamento, en dos lecturas. Además de poder modificar el proyecto de Presupuesto, el Parlamento puede también rechazarlo en su conjunto (así lo ha hecho en tres ocasiones) y pedir que se le presente un nuevo proyecto. Por otra parte, es el Presidente del Parlamento Europeo quien da por finalizado el procedimiento, tomando nota de que el Presupuesto se ha aprobado definitivamente y de que se ha llegado a un acuerdo con el Consejo.

Si bien el diálogo entre ambas ramas de la autoridad presupuestaria, el Parlamento y el Consejo, ha atravesado fases difíciles, hasta el punto de dar lugar a litigios ante el Tribunal de Justicia, las Instituciones se han esforzado por instaurar procedimientos que mejoren el procedimiento presupuestario previsto en el art. 272 TCE. En la actualidad, este artículo (que desde la revisión de 1975 no ha sufrido prácticamente cambio alguno) sólo refleja parcialmente la realidad de un procedimiento que ha ido evolucionando profundamente.

En efecto, desde 1988 el Parlamento, el Consejo y la Comisión han firmado acuerdos interinstitucionales sobre la disciplina presupuestaria y la mejora del procedimiento presupuestario; estos acuerdos van acompañados de perspectivas financieras plurianuales que establecen topes de gasto por sectores que las tres instituciones se comprometen a respetar durante el procedimiento presupuestario anual.

b) El factor que determina la mayor complejidad del procedimiento es la clasificación de los gastos en obligatorios (GO) y no obligatorios (GNO). El poder de decisión del Parlamento varía radicalmente entre unas partes y otras del presupuesto. Si bien tiene la última palabra para los gastos no obligatorios (con ciertos límites), para los obligatorios su poder se reduce casi a emitir un dictamen motivado. De hecho, el aumento del poder presupuestario del Parlamento tiene más relación con el mayor porcentaje de los gastos no obligatorios en el presupuesto que con cambios de procedimiento95.

El art. 272 del TCE se refiere a los gastos obligatorios como “gastos (...) que resulten obligatoriamente del Tratado o de los actos adoptados en virtud de éste”. Según esto, nos encontraríamos ante gastos inevitables a cuya percepción tienen derecho terceros, bien sea agricultores que se acogen a precios garantizados, bien países terceros vinculados a la Unión por acuerdos internacionales. Los gastos no obligatorios serían créditos que se pueden suprimir y sobre los cuales la autoridad presupuestaria tendría una amplia capacidad discrecional.

95 En 20 años, los GNO han pasado de constituir apenas un 20% de los créditos del presupuesto a superar el 50%; los gastos agrícolas constituyen la parte fundamental de gastos obligatorios que escapa al control del Parlamento.


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La realidad es mucho menos precisa, y la clasificación de los gastos en una u otra categoría ha sido siempre fuente de conflicto entre ambas ramas de la autoridad presupuestaria. Además, existen casos paradigmáticos que muestran hasta qué punto es difícil realizar esta distinción: los salarios de los funcionarios se han considerado siempre gastos no obligatorios, cuando de hecho existe una obligación legal auténtica de abonarlos.

Tal como ya se ha mencionado, el Parlamento tiene la última palabra en cuanto a los gastos no obligatorios, pero esto no significa que pueda consignar en el presupuesto cualquier importe. Para ello se ve limitado por el “tipo máximo de aumento” (art. 272 TCE), que consiste en una indicación estadística que calcula la Comisión. En los años 80, la fijación del tipo máximo fue fuente continua de conflictos entre el Parlamento y el Consejo. La mecánica de las perspectivas financieras, que obliga a las tres instituciones a respetar límites máximos anuales en cada rúbrica de gasto, ha hecho pasar a un segundo plano la problemática del tipo de aumento.


a) Las propuestas de la Convención sobre el Futuro de Europa subrayaron la necesidad de extender la codecisión a todos los ámbitos. Realizó además una serie de propuestas en relación con este procedimiento:- cambiar su propia denominación y denominarlo procedimiento legislativo;- crear el Consejo Legislativo, que unificaría la función legislativa del Consejo de Ministros, y cuyas sesiones serían públicas;- generalizar el voto por mayoría cualificada en el Consejo en todos los casos en que se aplicara este procedimiento;- flexibilizar la composición del Comité de Conciliación, siempre respetando el principio de paridad entre las dos instituciones.

La Conferencia Intergubernamental bajo presidencia italiana suprimió el Consejo Legislativo, y tampoco prevé el texto final la flexibilización del Comité de Conciliación.

La redacción final del Proyecto de Constitución modifica la denominación del procedimiento de codecisión, que pasa a ser la de procedimiento legislativo ordinario, y generaliza su aplicación, aunque en casos particulares específicamente previstos podrán regir procedimientos legislativos especiales (art. I-34). En cuanto a su regulación, el art. III-396 transcribe el procedimiento regulado en el art. 251 TCE, aunque le da una redacción más clara.

La forma general de adopción de decisiones por el Consejo es la mayoría cualificada (art. I-23, párrafo tercero), mas ello no impide que tenga que manifestarse en ciertos supuestos a través de la unanimidad96. No obstante, el art. I-24 prevé la posibilidad de una pasarela: que el Consejo Europeo, por iniciativa propia y por unanimidad, autorice al Consejo de Ministros a pronunciarse por mayoría cualificada en dicho ámbito.

b) El resumen de la Constitución elaborado por la Delegación del Parlamento Europeo en la Convención sobre el Futuro de Europa señala que “la Constitución modifica sensiblemente el marco institucional de las finanzas comunitarias (...). El marco financiero plurianual (que sustituye a las actuales perspectivas financieras) regula la evolución ordenada de los gastos de la Unión por un periodo (mínimo) de 5 años dentro del límite de sus recursos propios. Fija los importes de los límites máximos por categoría de gastos. Se adopta mediante una ley del Consejo que decide por unanimidad, previa aprobación del Parlamento Europeo, que se pronuncia por mayoría de sus miembros. Sin embargo (...), la Constitución prevé una “pasarela” con arreglo a la cual el Consejo Europeo puede adoptar, por unanimidad, una decisión por la que se autorice al Consejo a adoptar la ley por la que se establece el marco financiero plurianual por mayoría cualificada”.

96 Leyes y las leyes marco adoptadas en el seno de la política social, de la cohesión económica, social y territorial, y en el ámbito de la política exterior y de seguridad común.


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También subraya que se ha modificado profundamente el procedimiento presupuestario, especialmente porque se suprime la distinción entre Gastos Obligatorios y Gastos no obligatorios. De este modo, la ley que fija el presupuesto anual, que debe respetar el marco financiero plurianual, es adoptada conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo, y el Parlamento tiene la última palabra sobre el conjunto del presupuesto.

2. La celebración de Tratados internacionales

a) La personalidad jurídica está ligada en el Derecho internacional a la capacidad para vincularse mediante Tratados. En tal medida, y conforme a lo estudiado en la lección segunda, es la Comunidad, más que la Unión, quien está en condiciones de celebrarlos. Precisamente por ello la regulación del procedimiento para la celebración de Tratados se contiene en el TCE, art. 300.

b) El número primero del art. 300 TCE se refiere a la iniciativa para emprender negociaciones y a la dirección de las mismas:

En los casos en que las disposiciones del presente Tratado prevean la celebración de acuerdos entre la Comunidad y uno o más Estados u organizaciones internacionales, la Comisión presentará recomendaciones al Consejo, el cual autorizará a aquélla la apertura de las negociaciones necesarias.

Dichas negociaciones serán llevadas a cabo por la Comisión, en consulta con los comités especiales designados por el Consejo para que la asistan en dicha función y de acuerdo con las directrices que el Consejo pueda marcarle.

En el ejercicio de las competencias que le atribuye el presente apartado, el Consejo decidirá por mayoría cualificada, excepto en los casos en los que el primer párrafo del apartado 2 dispone que el Consejo decidirá por unanimidad (cuando el acuerdo se refiera a un ámbito en el que sea necesaria la unanimidad para la adopción de reglas internas o se trate de acuerdos que establezcan una asociación que entrañe derechos y obligaciones recíprocos, acciones comunes y procedimientos particulares).

c) El apartado tercero se refiere a la intervención del Parlamento, que tiene lugar una vez fijado el texto del Tratado:

Salvo para los acuerdos contemplados en el apartado 3 del art. 133 (política comercial común), el Consejo concluirá los acuerdos previa consulta al Parlamento Europeo, incluso cuando se trate de un ámbito en el que resulte necesario el procedimiento de codecisión o de cooperación para la adopción de reglas internas. El Parlamento Europeo emitirá su dictamen en un plazo que el Consejo podrá fijar según la urgencia. De no mediar dictamen al término de dicho plazo, el Consejo podrá pronunciarse sin él.

No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, se concluirán previo dictamen conforme del Parlamento Europeo los acuerdos que establezcan una asociación que entrañe derechos y obligaciones recíprocos, acciones comunes y procedimientos particulares, así como los demás acuerdos que creen un marco institucional


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específico al organizar procedimientos de cooperación, los acuerdos que tengan implicaciones presupuestarias importantes para la Comunidad y los acuerdos que impliquen una modificación de un acto aprobado con arreglo al procedimiento de codecisión. En caso de urgencia, el Consejo y el Parlamento Europeo podrán fijar un plazo para la emisión del dictamen conforme.

d) El art. 300.2 TCE se refiere a la competencia del Consejo para comprometerse formalmente mediante la firma y celebración del Tratado internacional ya negociado, así como para ciertas decisiones anejas a tal acto (aunque deba informar sobre ellas al Parlamento):

Sin perjuicio de las competencias reconocidas a la Comisión en este ámbito, la firma, que podrá ir acompañada de una decisión sobre la aplicación provisional antes de la entrada en vigor, y la celebración de los acuerdos serán decididas por el Consejo, por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión. El Consejo decidirá por unanimidad cuando el acuerdo se refiera a un ámbito en el que sea necesaria la unanimidad para la adopción de reglas internas o se trate de uno de los acuerdos que establezcan una asociación que entrañe derechos y obligaciones recíprocos, acciones comunes y procedimientos particulares.

Se informará de forma plena e inmediata al Parlamento Europeo acerca de toda decisión adoptada con arreglo al presente apartado relativa a la aplicación provisional de acuerdos.

e) El mismo apartado atribuye al Consejo ciertas facultades en relación con la ulterior ejecución del Tratado, con la simple obligación de informar al Parlamento:

Se aplicarán los mismos procedimientos para la decisión de suspender la aplicación de un acuerdo y para el establecimiento de posiciones que deban adoptarse en nombre de la Comunidad en un organismo creado por un acuerdo, cuando dicho organismo deba adoptar decisiones que surtan efectos jurídicos, excepto las decisiones que completen o modifiquen el marco institucional del acuerdo.

Se informará de forma plena e inmediata al Parlamento Europeo acerca de toda decisión adoptada con arreglo al presente apartado relativa a la suspensión de acuerdos o al establecimiento de la posición de la Comunidad en algún organismo creado por un acuerdo.

En el mismo contexto, el apartado cuarto prevé la atribución de ciertas competencias a la Comisión:

Al concluir un acuerdo, el Consejo podrá autorizar a la Comisión para que apruebe en nombre de la Comunidad las adaptaciones para cuya adopción dicho acuerdo prevea un procedimiento simplificado o la intervención de un órgano creado por el acuerdo, sometiendo, si procede, dicha autorización a condiciones específicas.

f) En los números cinco y seis del art. 300, en fin, se prevé que la celebración de Tratados que impliquen enmiendas al presente Tratado o que, conforme al dictamen del Tribunal de Justicia emitido al efecto (y que se estudiará en la lección décimocuarta), no sean compatibles con el mismo, deberá abordarse por el procedimiento de reforma del propio Tratado, previsto en el art. 48 TUE, y que se estudia más adelante.


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g) El art. 111 TCE contiene reglas específicas para los tratados en materia de régimen monetario o de régimen cambiario con uno o varios Estados u organizaciones internacionales, en las que el Consejo adquiere mayor centralidad tanto en la iniciativa como en las negociaciones (por más que la Comisión estará plenamente asociada a las mismas).

h) El art. 24 TUE prevé, para los dos pilares no comunitarios de la Unión (ap. 1 y 4), que cuando sea necesario celebrar un acuerdo con uno o varios Estados u organizaciones internacionales, el Consejo podrá autorizar a la Presidencia, en su caso asistida por la Comisión, a entablar negociaciones a tal efecto. El Consejo celebrará dichos acuerdos basándose en una recomendación de la Presidencia (ap. 1).

Los acuerdos celebrados con arreglo a las condiciones establecidas en el presente artículo serán vinculantes para las instituciones de la Unión (ap. 6). Pero ningún acuerdo será vinculante para un Estado miembro cuyo representante en el Consejo declare que tiene que ajustarse a las exigencias de su propio procedimiento constitucional; los restantes miembros del Consejo podrán acordar, no obstante, que el acuerdo se les aplique provisionalmente.

El Consejo decidirá por unanimidad cuando el acuerdo se refiera a una cuestión en la que se requiera la unanimidad para la adopción de decisiones internas (ap. 2); cuando el acuerdo tenga como finalidad aplicar una acción común o una posición común en el ámbito PESC o cuando el acuerdo se refiera a una cuestión en la que se requiera la mayoría cualificada para la adopción de decisiones o de medidas internas en el tercer pilar, el Consejo decidirá por mayoría cualificada de conformidad con las reglas que regulan ésta, de modo diferente, en ambos pilares (ap. 3 y 4).

i) El Tratado por el que se establece una Constitución para Europa otorga personalidad jurídica a la Unión (art. I-7). Esto se traduce, naturalmente, en la capacidad para concluir acuerdos internacionales. El procedimiento general es regulado en el art. III-325; las modificaciones principales respecto del actual art. 300 TCE son las siguientes:-- No es la Comisión la que negocia el Tratado, sino un negociador designado al efecto.-- Se informará de forma plena e inmediata al Parlamento Europeo en todas las fases del procedimiento.


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Lección 12. Las fuentes del Derecho Comunitario

1. El Derecho originario

1.1. Naturaleza

a) Se denomina Derecho originario a las normas contenidas en los Tratados que dan vida al ordenamiento comunitario. Este Derecho originario se fundamenta en el consentimiento estatal, formado a través de los procedimientos previstos en las Constituciones de cada Estado miembro y manifestado en forma solemne, de cara a la comunidad internacional, a través de la correspondiente ratificación del Tratado. Las normas que dan origen al ordenamiento comunitario son, pues, de carácter jurídico-internacional.

Del mismo modo, las modificaciones del Derecho originario han de recogerse en normas convencionales, que tienen la misma naturaleza que los Tratados constitutivos. Por ello el Derecho originario comprende no sólo los Tratados constitutivos, sino también los Tratados que los han modificado.

b) Las normas de Derecho originario gozan de primacía sobre las demás normas de Derecho europeo, que no pueden contradecirlas. Para garantizarlo se establece una serie de recursos ante el Tribunal de Justicia, que se estudiarán en la última lección.

Asimismo, los Tratados comunitarios prevalecen sobre los convenios o acuerdos que hubieran celebrado con anterioridad dos o más Estados miembros entre sí. Y, por supuesto, dos o más Estados miembros no pueden celebrar un Tratado que les aparte singularmente del régimen ya establecido con carácter general en el Derecho originario.

Del art. 48 TUE se puede deducir igualmente que no cabe modificar los Tratados por vías diferentes de las previstas al efecto, ni siquiera mediante un Tratado firmado por todos los Estados miembros de conformidad con las reglas generales del Derecho internacional (por ejemplo, si pretendieran retroceder en algún aspecto de la integración sin pasar por los trámites de consulta previstos en el art. 48 TUE).

También están sujetos a la primacía de los Tratados constitutivos de la Unión aquellos Tratados que los Estados miembros celebren con terceros países con posterioridad a la entrada en vigor de los Tratados comunitarios o a la correspondiente adhesión. Los Convenios o Acuerdos que los países miembros tuvieran ya celebrados con terceros países y que sean contradichos por los tratados comunitarios no quedan bajo la primacía de éstos, si bien en estos casos el país miembro deberá recurrir a todos los medios apropiados para eliminar incompatibilidades o contradicciones (art. 307 TCE).

1.2. Contenido

Cabe diferenciar los Tratados constitutivos y los Tratados concluidos para su modificación, de un lado; de otro, los actos de naturaleza convencional que se producen con motivo de las adhesiones de nuevos Estados miembros.


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a) Los Tratados constitutivos son (al margen del ya expirado Tratado constitutivo de la Comunidad Económica del Carbon y del Acero), los de la Comunidad Económica Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, adoptados en Roma el 25 de marzo de 1957 y que entraron en vigor el 1.1.1958. Ambos tienen, como el TUE (art. 51), una duración ilimitada.

Modificaciones generales de los Tratados, efectuadas naturalmente a través de Tratado, se encuentran en - el Acta Única Europea, firmada en Luxemburgo el 17 de febrero de 1986 por nueve Estados miembros y el 28 de febrero de 1986 en La Haya por los tres Estados restantes (entró en vigor el 1.7.1987),- el Tratado de la Unión Europea firmado en Mastrique el 7 de febrero de 1992 (entró en vigor al 1.11.1993),- el Tratado de Amsterdam, de 2 de octubre de 1997 (entró en vigor el 1.5.1999),- el Tratado de Niza, de 26 de febrero de 2001 (entró en vigor el 1.2.2003).

Algunas modificaciones parciales fueron llevadas a cabo, por ejemplo, por los Tratados por el que se modifican determinadas disposiciones presupuestarias y financieras de los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas (Luxemburgo, 22 de abril de 1970) y por el que se constituye un Consejo único y una Comisión única de las Comunidades Europeas (Bruselas, 22 de julio de 1975).

b) Las ampliaciones han dado lugar también a los correspondientes Tratados de Adhesión y a las Actas relativas a las condiciones de adhesión- de Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido de Gran Bretaña, en vigor desde el 1.1.1973- de Grecia, en vigor desde el 1.1.1981- de España y Portugal, en vigor desde el 1.1.1986- de Austria, Finlandia y Suecia, en vigor desde el 1.1.1995- de Chequia, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungría, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia, en vigor desde el 1.5.2004- de Bulgaria y Rumanía, en vigor desde el 1.1.2007

c) Con la entrada en vigor del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, pendiente de ratificación, quedarían derogados todos los textos mencionados (art. IV-437 TCpE).

1.3. El procedimiento de reforma de los Tratados

a) El art. 48 TUE regula el procedimiento ordinario de reforma de los Tratados, que prevé la reunión al efecto de una conferencia de representantes de los gobiernos de los Estados miembros. Al margen del mismo quedan, de un lado, las modificaciones derivadas de la adhesión de nuevos Estados, que ya se estudiaron en la lección tercera. De otro, ciertos procedimientos simplificados que afectan a cuestiones muy concretas (el desarrollo de la ciudadanía, la adopción de un régimen electoral común y la financiación de la Comunidad con recursos propios); tanto la iniciativa como el derecho parlamentario de concurso están regulados de modo diferente en cada uno de estos supuestos, pero siempre se prescinde de la Conferencia Intergubernamental: tras la decisión del Consejo por unanimidad, las modificaciones propuestas deben ser ratificadas por los Estados miembros.


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b) El procedimiento contemplado en el art. 48 TUE dispone un procedimiento en tres fases:

-- La fase de iniciativa:

El Gobierno de cualquier Estado miembro, o la Comisión podrá presentar al Consejo proyectos de revisión de los Tratados sobre los que se funda la Unión.

Si el Consejo, previa consulta al Parlamento Europeo y, en su caso, a la Comisión, emite un dictamen favorable a la reunión de una conferencia de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, ésta será convocada por el Presidente del Consejo, con el fin de que se aprueben de común acuerdo las modificaciones que deban introducirse en dichos Tratados. En el caso de modificaciones institucionales en el ámbito monetario se consultará también al Consejo del Banco Central Europeo.

El Parlamento Europeo ha visto reiteradamente frustrados sus deseos de verse legitimado para promover una revisión de los Tratados. Por lo demás, el Consejo decide sobre la oportunidad o no de iniciar el procedimiento de revisión, tras consultas preceptivas, pero no vinculantes. Tampoco aquí se han visto atendidas las reclamaciones del Parlamento Europeo. El Consejo se pronuncia por mayoría simple a través de un dictamen. Compete entonces a la Presidencia del Consejo la convocatoria de una conferencia intergubernamental, determinando como objetivo la aprobación de las modificaciones que deban introducirse en los Tratados.

-- La Conferencia Intergubernamental:

Esta fase se atiene al régimen general de las relaciones internacionales, aunque se haya atribuido una cierta intervención a las Instituciones, en particular al Parlamento Europeo. Reúne a los representantes de los Estados miembros, y el TUE dispone que el texto del Tratado se adopte “de común acuerdo” por ellos. Es un sistema más rígido que el previsto por la Convención de Viena sobre el derecho de los Tratados de 1969, cuyo art. 9.2 establece como regla general la mayoría de dos tercios; pero el acuerdo de todos es un requisito que deriva lógicamente de la exigencia, incorporada como tercera fase, de una posterior ratificación del nuevo Tratado por todos los Estados miembros.

-- La ratificación del Tratado:

La enmiendas entrarán en vigor después de haber sido ratificadas por todos los Estados miembros, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales.

Los complicados procesos de ratificación de los Tratados de Mastrique y de Niza, a los que hemos aludido en la primera lección, ponen en evidencia la importancia de esta fase: el art. 48 TUE, al someter las modificaciones a la condición de una ratificación unánime, permite que un solo Estado impida el avance de la construcción europea.

c) El Tratado de Niza no modifica el art. 48 TUE; sin embargo, prevé en la Declaración nº 23, relativa al Futuro de la Unión, la convocatoria de un proceso de debate más amplio y profundo. Así, como se expuso en la lección primera, la elaboración del último Tratado,


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que se pretende constitucional, ha superado el procedimiento ordinario mediante la creación de la Convención sobre el Futuro de Europa, como fase previa a la Conferencia Intergubernamental, formada por representantes de los parlamentos nacionales, del Parlamento Europeo y de los gobiernos de los Estados miembros. Las cuestiones referidas a la ratificación de este Tratado se han comentado igualmente en la lección primera.

d) El TCpE prevé su procedimiento ordinario de revisión en el art. IV-443. En él cabe destacar: -- la atribución de la iniciativa también al Parlamento Europeo, reservando la decisión última al respecto al Consejo Europeo, que decidirá por mayoría simple-- la convocatoria de una Convención salvo que el Consejo Europeo decida por mayoría simple, previa aprobación del Parlamento Europeo, no convocar la Convención en caso de modificaciones cuya importancia no lo justifique.-- la cláusula de cautela conforme a la cual si, transcurrido un plazo de dos años desde la firma del Tratado por el que se modifica el presente Tratado, las cuatro quintas partes de los Estados miembros lo han ratificado y uno o varios Estados miembros han encontrado dificultades para proceder a dicha ratificación, el Consejo Europeo examinará la cuestión.

El art. IV-445 TCpE prevé un procedimiento simplificado de revisión que afecta a las políticas y acciones internas consagradas en la Parte III, siempre que las modificaciones no impliquen un incremento de las competencias de la Unión. El Consejo Europeo podrá adoptar, por unanimidad, una decisión de modificación de estas políticas, previa consulta del Parlamento Europeo, de la Comisión y, en su caso, del Banco Central Europeo. Estas reformas entrarán en vigor una vez aprobadas por todos los Estados miembros con arreglo a sus normas constitucionales respectivas.

2. El Derecho derivado

2.1. Actos tipificados en el Derecho comunitario

a) Conforme al art. 249 TCE,

El reglamento tendrá un alcance general. Será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro.

La directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios.

La decisión será obligatoria en todos sus elementos para todos sus destinatarios.

Las recomendaciones y los dictámenes no serán vinculantes.

b) El reglamento, como fuente obligatoria en todos sus elementos y directamente aplicable, incide de forma inmediata en el ordenamiento de los Estados miembros, sin necesidad de ningún desarrollo normativo por parte de los poderes estatales. Los derechos y obligaciones que en él se contienen son inmediatamente ejercitables y exigibles por los ciudadanos de cada Estado miembro.

Ello significa que no sólo no necesita acto alguno de recepción por parte de los Estados, sino que tal mediación está proscrita, dado que podría comprometer la aplicación directa,


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simultánea y uniforme de las reglas contenidas en la norma comunitaria (aunque, naturalmente, el propio Reglamento puede contener normas que se dirijan a las autoridades nacionales o comunitarias imponiendo la adopción de medidas de aplicación).

El alcance general lo opone a las decisiones, que en principio tienen destinatarios precisos, y lo convierte en un acto específicamente normativo, dirigido a categorías abstractas de sujetos. Se configura, pues, como medio privilegiado al servicio de la integración, auténtico acto legislativo de las Comunidades Europeas.

c) La directiva, que puede tener como destinatarios a Estados concretos o, más comúnmente, a todos ellos, establece un resultado que debe alcanzarse, y deja a los Estados miembros, obligados a adecuar su legislación a la normativa comunitaria, la elección de la forma y de los medios para lograrlo, fijándoles un plazo al efecto. El Estado, por su parte,debe adoptar disposiciones que, en su caso, modifiquen o deroguen las normas vigentes. La norma nacional de incorporación puede ser modificada posteriormente, pero ninguna modificación puede apartarse sustancialmente de las disposiciones de la norma comunitaria.

La directiva, por tanto, no crea en principio derechos y obligaciones para los particulares, sino sólo a través de los actos de incorporación adoptados por el Estado. Es preciso, no obstante, introducir dos matizaciones de importancia. De un lado, las normas nacionales que se utilizan para la incorporación de la directiva al Derecho de los Estados deberán ser interpretadas de conformidad con lo dispuesto en ella (la denominada interpretación conforme al Derecho comunitario); el principio rige incluso, transcurrido el plazo para incorporar la directiva, para el Derecho nacional no convenientemente adaptado. En segundo lugar, y como se verá con mayor detalle en la próxima lección, la jurisprudencia ha reconocido que las directivas pueden tener efectos directos, si bien únicamente frente a un Estado que no haya incorporado o haya incorporado incorrectamente una directiva, una vez expirado el plazo señalado al efecto, y siempre que se trate de disposiciones precisas y completas. Ello tiene particular importancia en la medida en que las instituciones comunitarias aprueban con frecuencia las denominadas directivas detalladas, que apenas dejan a los Estados márgenes de discrecionalidad.

d) “El Tratado deja al legislador libertad para elegir el instrumento, en particular entre el reglamento y la directiva como instrumentos legislativos ‘por excelencia’, con algunas excepciones: algunas bases jurídicas imponen un instrumento determinado.

“Cada instrumento parece tener sus ventajas: frente a la flexibilidad que la directiva ofrece al legislador (puede limitarse a fijar el marco general de una política o las normas mínimas, pero también, en casos específicos, puede establecer disposiciones muy detalladas que dejan poco o ningún margen de libertad a los Estados miembros; permite tener en cuenta la especificidad institucional y jurídica de cada Estado miembro), el reglamento presenta la ventaja de su aplicación inmediata y homogénea, que resulta indispensable en algunos ámbitos.

“La elección es independiente del tipo de competencia (competencias exclusivas, compartidas o complementarias), si bien se podría argüir que para la aplicación efectiva de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad sería necesario limitar la elección a


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instrumentos específicos que se consideren adaptados a los distintos tipos de competencia; por ejemplo, en caso de competencia compartidas habría que recurrir a directivas o a directivas marco.

“Es más bien el principio de proporcionalidad el que determina la elección del instrumento jurídico; el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad concede en su apartado 6 cierta preferencia a las directivas sobre los reglamentos, y a las directivas marco (instrumento inexistente en la tipología del Tratado) sobre directivas detalladas. El apartado 7 de este Protocolo indica que las medidas comunitarias deberían ofrecer a los Estados miembros varias formas alternativas de alcanzar los objetivos perseguidos”97.

e) Las decisiones constituyen el acto jurídico típico mediante el que las instituciones comunitarias ejecutan el propio Derecho cuando tienen atribuida la competencia al efecto; atribuyen derechos e imponen obligaciones, de manera individual y directa, a un Estado o a un particular. Esta eficacia individual las diferencia del reglamento, en términos similares a los que en el Derecho administrativo nacional sirven para distinguir el acto administrativo y el reglamento.

Como actos administrativos singulares, entran en vigor mediante su notificación, si bien deben ser publicadas en el Diario Oficial de la Unión Europea en el supuesto de no indicar destinatario o de tener como destinatarios a todos los Estados miembros.

f) En las recomendaciones se sugiere a los destinatarios un comportamiento determinado, sin obligarlos jurídicamente a adoptarlo. Los dictámenes evalúan una situación o un proceso.

Recomendaciones y dictámenes, pese a la ausencia de fuerza vinculante, pueden tener alcance como instrumentos de interpretación del Derecho comunitario, e incluso surtir otros efectos, especialmente cuando a través suyo se asumen compromisos que, en determinadas circunstancias, constituyen un elemento amparable bajo los principios de lealtad comunitaria (entre las instituciones y los Estados) y de confianza legítima (respecto de los particulares).

2.2. Actos atípicos

Se denominan actos atípicos a una serie de actos de naturaleza y efectos jurídicos indeterminados, unos recogidos en los Tratados y otros no siquiera previstos en ellos.

a) “Además del art. 249 del TCE, otros artículos del Tratado requieren instrumentos específicos de alcance y naturaleza diversos, cuyos efectos jurídicos resultan a veces difíciles de apreciar. En este caso como en otros, la Comunidad y la Unión han evolucionado al ritmo de sucesivos Tratados y de superposiciones, lo que impide al final cualquier posibilidad de sistematización. A la clasificación original que figura en el art. 249

97 Extracto (reordenado y adaptado) del Documento de la Convención sobre el Futuro de Europa CONV 162/02. A él corresponden igualmente los apartados siguientes, 2.2 y 2.3.


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del TCE se han añadido numerosos actos de Derecho derivado, algunos de los cuales tienen idéntica denominación que los enumerados en ese artículo, aunque presentan características propias. A veces se trata de actos de naturaleza jurídica dudosa; otras veces las dudas se plantean más bien sobre su carácter vinculante.

“Así ocurre por ejemplo con las “orientaciones”, término que aparece en materia de coordinación económica, de política de empleo y de redes transeuropeas, o también el “programa marco” utilizado en materia de investigación, o los programas de acción en el ámbito del medio ambiente, etc. El término “decisión” a menudo se utiliza, en la práctica, en relación con textos de carácter normativo y de alcance general; se trata de actos jurídicos heterogéneos, aunque muy diferentes de las decisiones” con arreglo al art. 249 del Tratado. Este es el caso, por ejemplo, de la Decisión relativa al sistema de recursos propios de la Comunidad, la Decisión por la que se establecen los procedimientos para el ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión (Decisión “comitología”) o de las decisiones basadas en el art. 308. La misma confusión terminológica afecta a algunas normas que el Tratado denomina “decisiones de aplicación”, lo que podría hacer pensar que se trata de normas de ejecución (tercer nivel); es el caso, por ejemplo, de los artículos 148 y 162 relativos, respectivamente, al Fondo Social Europeo y al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER).

b) Al margen de los Tratados, “en la práctica, se han ido consolidando otros instrumentos que no se podría calificar como jurídicos, pero que han adquirido de facto un carácter vinculante. Pertenecen a esta categoría, en particular:- los acuerdos interinstitucionales, una manifestación práctica del principio de cooperación leal entre instituciones; nadie pone en duda su eficacia como instrumento de autodisciplina para las instituciones, en particular en los ámbitos presupuestario y legislativo;- las conclusiones y resoluciones del Consejo Europeo, que tienen un carácter político más que jurídico, pero que pueden afectar considerablemente a los procedimientos legislativos;- las resoluciones y conclusiones del Consejo, que sólo tienen valor político, pero que no están totalmente exentas de efectos jurídicos; tienen valor en la interpretación de los actos jurídicos, como ha reconocido el Tribunal de Justicia; - las declaraciones de los Estados miembros incluidas en las actas o en las conclusiones del Consejo, que no tienen efectos jurídicos;- las declaraciones que las instituciones adjuntan a algunos actos jurídicos, que tienen un valor meramente declarativo”.

2.3. Los pilares no comunitarios de la Unión

“Además, el TUE contiene, por su parte, dos catálogos de instrumentos específicos para la política exterior y la cooperación penal, sectores en los que se han descartado explícitamente los efectos directos: se limitan a establecer obligaciones para los Estados miembros y las instituciones de la Unión.

a) La gama completa de instrumentos de política exterior resulta especialmente difícil de definir. Estos instrumentos tienen consecuencias que son difíciles de entender basándose solamente en la clasificación que figura en el Tratado.

“El art. 12 TUE contiene un catálogo de instrumentos en materia de política exterior:-- Los principios y las orientaciones generales son actos políticos adoptados por el Consejo Europeo.-- Las estrategias comunes, preparadas por el Consejo y adoptadas por unanimidad por el Consejo Europeo, definen los objetivos y los medios de acción de la Unión en ámbitos de interés común para los Estados miembros. Puede afirmarse que tienen carácter jurídico desde el momento en que


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permiten la adopción, por mayoría cualificada, de actos de aplicación (acciones comunes, posiciones comunes o cualquier otra decisión).-- Las acciones comunes están previstas para situaciones específicas en las que se considere necesaria una acción operativa de la Unión. Son vinculantes para los Estados y no se detallan más sus efectos.-- Las posiciones comunes definen la posición de la Unión sobre un asunto concreto de carácter geográfico o temático. Los Estados deben respetar las posiciones comunes en el marco de sus políticas nacionales y en su acción diplomática.-- El fortalecimiento de una coordinación sistemática entre los Estados miembros para el desarrollo de su política puede revestir distintas formas y constituye un método de acción, más que un instrumento propiamente dicho.

“Además del catálogo del art. 12 TUE, el Título V prevé otros instrumentos: por ejemplo, la información mutua y la concertación mencionadas en el art. 16 y los mandatos relativos a la UEO establecidos en el art. 17. Cabe señalar además que en el Título V existen nuevas acepciones del término “decisión”, que se utiliza en un sentido amplio para referirse a las medidas adoptadas en virtud del Título V, pero también como acto de aplicación de acciones comunes y posiciones comunes, casos en los que las decisiones se adoptan por mayoría cualificada. Por otra parte, otros instrumentos, como las directrices, códigos de conducta y declaraciones del Consejo y de la Presidencia de la Unión, también han ido consolidándose en la práctica.

b) “El Tratado de Mastrique había previsto más o menos los mismos instrumentos para la cooperación en materia de PESC y en materia de justicia y asuntos de interior, el “tercer pilar”. El Tratado de Amsterdam ha modificado los instrumentos disponibles en los ámbitos de la cooperación policial y judicial en materia penal, que permanecen en el “tercer pilar”.

“El art. 34 del TUE distingue cuatro tipos de actos:-- Las posiciones comunes definen el enfoque de la Unión sobre un asunto concreto. No se dice nada sobre su carácter vinculante.-- Las decisiones marco se refieren a la aproximación de las legislaciones. Son vinculantes para los Estados miembros en cuanto al resultado. Recuerdan a la directiva, pero se excluyen explícitamente los efectos directos.-- Las decisiones no pueden utilizarse para la aproximación de las legislaciones nacionales. Son vinculantes pero, como en el caso de las decisiones marco, se excluyen los efectos directos.-- Los convenios son instrumentos adoptados por el Consejo pero que están supeditados a ratificación por los Estados miembros. Se parecen a los instrumentos de Derecho internacional clásico y entran en vigor en los Estados que los han ratificado cuando se producen más de la mitad de las ratificaciones.

“El art. 34 contempla también medidas de aplicación de las decisiones y convenios, que han de adoptarse por mayoría cualificada”.


Significativamente, el Grupo de trabajo que se encarga de analizar las fuentes del Derecho en la Convención sobre el Futuro de Europa se denomina Simplificación: su proliferación siempre ha originado dificultades. El nuevo Tratado, por ejemplo, unifica las fuentes en el ámbito de la cooperación policial y judicial, y transforma la anterior regulación de ciertas políticas a través de actos atípicos en reservas de ley europea o ley marco europea, o en decisiones europeas; pero aún así mantiene ciertos actos atípicos.

El art. I-33 TCpE mantiene la diferenciación entre los actos vinculantes jurídicamente y los actos no vinculantes (dictámenes y recomendaciones). Cambia la denominación de ciertos instrumentos


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jurídicos: los reglamentos y las directivas pasan a denominarse, respectivamente, leyes y leyes marco europeas. El art. I-36 TCpE regula los reglamentos europeos delegados, que podrían asimilarse a los decretos legislativos del nuestro ordenamiento jurídico español (arts. 82-85 CE). Igualmente introduce como novedad el reglamento europeo como un acto no legislativo de carácter general que tiene por objeto la ejecución de actos legislativos y de determinadas disposiciones particulares de la Constitución; y sigue existiendo, a su lado, la decisión, acto no legislativo obligatorio en todos sus elementos. Cuando designe destinatarios, sólo será obligatoria para éstos.

El Tratado constitucional pretende también introducir cierta jerarquía en el sistema de fuentes. Los actos legislativos (leyes y leyes marco) priman, en principio, sobre los reglamentos delegados, aunque éstos puedan modificar elementos de la ley delegante. También diferencia, con carácter general, los instrumentos normativos de los actos de ejecución (art. I-37.4 TCpE: Los actos de ejecución de la Unión revestirán la forma de reglamento europeo de ejecución o de decisión europea de ejecución).

3. Los Tratados internacionales y otras fuentes del Derecho Internacional

3.1. Los Tratados internacionales

a) La personalidad jurídica de la Comunidad Europea se manifiesta en la posibilidad de concluir Tratados o Convenios, en los términos señalados en la lección anterior.

El art. 300.7 TCE dispone que los acuerdos celebrados en las condiciones mencionadas en el presente artículo serán vinculantes para las Instituciones de la Comunidad, así como para los Estados miembros.

La sentencia del Tribunal de Justicia Haegeman (1974) estableció que “las disposiciones del acuerdo forman parte integrante, a partir de su entrada en vigor, del ordenamiento jurídico comunitario”. Parece haberse configurado así un sistema de recepción automática, aunque los Tratados celebrados por la Comunidad se introducen en el Derecho comunitario a través de un acto jurídico interno que requiere su publicación en el Boletín Oficial. No necesitan tal recepción, sin embargo, las decisiones adoptadas por órganos de carácter internacional a los que ciertos Tratados en los que participa la Comunidad atribuyen competencia para adoptar decisiones vinculantes.

De tal disposición deriva la preeminencia de los Tratados ya celebrados respecto del Derecho derivado que se pretenda elaborar. Por su parte, estos Tratados pueden modificar el Derecho derivado existente; pero el art. 300.3 TCE exige el dictamen conforme para adoptar Tratados que impliquen la modificación de un acto aprobado por el procedimiento de codecisión.

b) Los acuerdos mixtos son instrumentos convencionales internacionales en los que participan conjuntamente la Comunidad y los Estados miembros, por afectar simultáneamente a competencias comunitarias y nacionales. Esta técnica, que sólo se encontraba prevista en el art. 102 del Tratado de la Comunidad de la Energía Atómica, se ha extendido al TCE cuando concurren competencias estatales y comunitarias o cuando así lo exigen las modalidades de financiación del acuerdo en cuestión. El Tribunal de Justicia ha confirmado en su jurisprudencia el recurso a los acuerdos mixtos en estas circunstancias, extendiendo a ellos sus competencias de control en lo que concierne al ámbito competencial comunitario.


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c) La competencia para celebrar Tratados por parte de la Comunidad se extiende no sólo conforme a los preceptos que expresamente la prevén. De acuerdo con una consolidada construcción jurisprudencial, las competencias normativas atribuidas a la Comunidad no sólo comprenden su ejercicio en el ámbito interno, sino que se proyectan igualmente en las relaciones exteriores: se habla al respecto de un paralelismo entre las competencias internas y externas. De este modo, los Estados, con la transferencia a la Comunidad de una esfera de su competencia normativa, pierden la capacidad de negociar con terceros en el ámbito correspondiente. Si a ello se le añade la ya analizada expansividad de las competencias comunitarias, queda explicada la amplitud y diversidad de Tratados que pueden encontrarse en el Derecho comunitario.

d) “Tres formas de relación contractual de la CE con terceros países merecen una atención especial:

-- Los acuerdos de asociaciónLa asociación trasciende en gran medida las cuestiones de política puramente comercial y tiende a una estrecha cooperación económica con un amplio apoyo financiero de la CE a la otra parte contratante (art. 310 TCE). Existen, a su vez, tres formas de acuerdos de asociación:i) Acuerdos para el mantenimiento de los vínculos especiales de algunos Estados miembros de la CE con terceros países: La creación del instrumento de asociación tiene su origen en las estrechas relaciones económicas que los países y territorios de ultramar mantenían con algunos Estados fundadores de la CE en virtud de antiguos regímenes coloniales. ii) Acuerdos para la preparación de una posible adhesión y para la constitución de una unión aduanera: Es, por así decirlo, una fase previa de la adhesión, en la que se intenta una aproximación de las condiciones económicas del país candidato a las de la UE.iii) El Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (EEE): Abre a Noruega, Islandia, Liechtenstein y Suiza las puertas del mercado interior de la CE. Dentro del EEE, y sobre la base del acervo comunitario, debe realizarse la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales, establecerse un régimen uniforme en materia de competencia y ayudas estatales, así como intensificarse la cooperación en el ámbito de las políticas horizontales y paralelas (por ejemplo, protección del medio ambiente, investigación y desarrollo y educación).

--Acuerdos de cooperaciónLos acuerdos de cooperación no van tan lejos como los de asociación, ya que tienen como único objetivo una intensa cooperación económica. Dichos acuerdos vinculan a la Comunidad con los Estados del Magreb (Marruecos, Argelia y Túnez), los Estados del Mashrek (Egipto, Jordania, Líbano y Siria) y con Israel, entre otros.

--Acuerdos comercialesPor último, existen numerosos acuerdos comerciales celebrados con diversos terceros países, grupos de éstos o en el marco de organizaciones comerciales internacionales. Los más importantes son el Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio (OMC) y los acuerdos multilaterales celebrados en su marco: el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, 1994), los Códigos antidumping y sobre subvenciones, el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS), los Convenios sobre los aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio (ADPIC) y el Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solución de diferencias” 98.

3.2. Otras fuentes de Derecho internacional

a) A la Unión Europea le son de aplicación las reglas consuetudinarias y los principios generales de Derecho internacional. También se somete a las reglas generales referentes al

98 El ABC del Derecho comunitario, K.D. Borchardt, extractado.


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Derecho de los Tratados, como por ejemplo el Convenio de Viena de 21 de marzo de 1986, y se beneficia de los privilegios e inmunidades de las Organizaciones Internacionales.

b) El art. 293 TCE prevé específicos convenios complementarios entre los Estados miembros en el ámbito del Derecho internacional privado:

Los Estados miembros entablarán, en tanto sea necesario, negociaciones entre sí, a fin de asegurar a favor de sus nacionales: - la protección de las personas, así como el disfrute y la tutela de los derechos, en las condiciones reconocidas por cada Estado a sus propios nacionales- la supresión de la doble imposición dentro de la Comunidad- el reconocimiento recíproco de las sociedades de todo tipo que persigan un fin lucrativo, el mantenimiento de la personalidad jurídica en caso de traslado de su sede de un país a otro, y la posibilidad de fusión de sociedades sujetas a legislaciones nacionales diferentes- la simplificación de las formalidades a que están sometidos el reconocimiento y la ejecución recíprocos de las decisiones judiciales y de los laudos arbitrales.

Al amparo del art. 293 TCE, y con la intervención a lo largo del procedimiento de negociación de las instituciones comunitarias, se han aprobado convenios sobre competencia judicial y ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil (1968), reconocimiento mutuo de sociedades y personas jurídicas (1968), ley aplicable a las obligaciones contractuales (1980), patente europea (1989), supresión de la doble imposición en caso de corrección de los beneficios de empresas asociadas (1990), ...

Para el Tribunal de Justicia, estos convenios entre los Estados no forman parte del Derecho comunitario. Sin embargo, en las sucesivas Actas de Adhesión se establece la obligación de los nuevos Estados miembros de adherirse a los convenios previstos en el art. 293 TCE, y también a todo acuerdo “celebrado por los Estados miembros originarios relativo al funcionamiento de las Comunidades o que guarde relación con la acción de éstas”. Ello pone de relieve su “carácter complementario” con respecto a los Tratados constitutivos, y la necesidad de considerarlos, si no estrictamente como actos comunitarios, sí al menos desde el punto de vista de su inseparabilidad respecto de éstos.

c) Naturaleza intermedia entre el acuerdo internacional y el acto propiamente comunitario corresponde a las decisiones de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo.

Adoptados por los miembros del Consejo colectivamente en su calidad de representantes de los Estados miembros, son, de una parte, acuerdos internacionales sujetos a las normas de Derecho internacional, que determinan los aspectos relativos a la conclusión y a la eficacia de estas decisiones. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, y de acuerdo con esta naturaleza jurídica extracomunitaria, tales decisiones no se encuentran sujetas a su control de legalidad.

Pero, simultáneamente, tienen un aspecto jurídico-comunitario, que viene dado por su objeto y fin y por el marco institucional en el que son adoptados. Se publican incluso en el Diario Oficial de la Unión Europea, y las sucesivas Actas de Adhesión establecen que los nuevos Estados miembros se adhieren a ellos sin que siquiera sea preciso, como en el caso de los “convenios complementarios”, un acto jurídico específico del nuevo Estado miembro.


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4. Otras fuentes del Derecho de la Unión99

a) “Las fuentes no escritas del Derecho comunitario son, fundamentalmente, los principios generales del Derecho. Se trata de normas que expresan las concepciones elementales del Derecho y la justicia a las que obedece todo ordenamiento jurídico. Con ellas se puede colmar las lagunas existentes o desarrollar el Derecho vigente mediante su interpretación acorde con el principio de equidad.

“Los principios generales del Derecho se materializan en particular mediante la jurisprudencia del TJCE en el marco de la misión que se le ha encomendado, consistente en garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación del Tratado.

“Los puntos de referencia para determinar los principios fundamentales son sobre todo los principios comunes a los ordenamientos de los Estados miembros. Éstos proporcionan la base a partir de la cual se desarrollan las normas necesarias para resolver un problema a escala comunitaria.

“Entre estos principios generales del Derecho se encuentran, aparte de los principios básicos del Derecho comunitario, la garantía de los derechos fundamentales, el principio de proporcionalidad, el principio de protección de la confidencialidad, el principio de audiencia judicial o el principio de responsabilidad de los Estados miembros por las violaciones del Derecho comunitario.

b) “El Derecho consuetudinario también forma parte del Derecho comunitario no escrito. Se trata del Derecho derivado de la práctica y de la convicción jurídica, que completa o modifica al Derecho primario o derivado. Su posible existencia está reconocida, pero su desarrollo efectivo choca en el plano de la legislación comunitaria con límites estrictos.

“Un primer límite deriva de la existencia de un procedimiento especial para modificar los Tratados; con esta disposición se fijan requisitos más estrictos que deben cumplirse cuando se trate de demostrar una práctica reiterada y la correspondiente convicción de actuar dentro de la legalidad.

“Otro límite al desarrollo del Derecho consuetudinario por parte de las instituciones comunitarias deriva del hecho de que toda acción de una institución debe estar exclusivamente basada en los Tratados comunitarios y no en el comportamiento efectivo de la institución y en la correspondiente voluntad de vinculación jurídica. De ello se desprende que el Derecho consuetudinario nunca puede partir de las instituciones comunitarias, sino en todo caso de los Estados miembros.

“Las prácticas y las convicciones de actuar dentro de la legalidad por parte de las instituciones comunitarias pueden utilizarse, sin embargo, en la interpretación, con lo cual en determinados casos se modifica el alcance jurídico y real del acto jurídico en cuestión.

99 El ABC del Derecho comunitario, K.D. Borchardt, extractado.


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No obstante, para ello deben respetarse los requisitos y límites establecidos en el Derecho primario”.


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Lección 13. Derecho Comunitario y Derecho nacional

1. Los principios inspiradores del modelo de relación y aplicación del Derecho Comunitario

El Tribunal de Justicia ha desempeñado un papel destacado en la determinación de los principios que rigen las relaciones entre el Derecho comunitario y los Derechos nacionales. De hecho, ninguno de estos principios está consagrado en los Tratados originarios, y sólo el principio de responsabilidad por incumplimiento del Derecho Comunitario se recoge luego en el Tratado de Mastrique.

Autonomía

a) El principio de autonomía del Derecho comunitario fue proclamado por el Tribunal de Justicia en su sentencia Costa-Enel de 1964, ya analizada cuando se trató sobre la naturaleza jurídica de la Unión. Aunque no repitamos aquí lo que ya se ha explicado antes, debe tenerse muy presente, porque es el fundamento del desarrollo que sigue.

b) Se predica tal autonomía, en primer lugar, respecto del Derecho internacional. Si bien el Derecho comunitario debe su nacimiento a los Tratados, que son normas de Derecho internacional, y regula también relaciones entre Estados, lo cierto es que los Tratados y los actos de las instituciones de la Unión desbordan ampliamente el marco internacional clásico de las relaciones interestatales, por ejemplo al incorporar como destinatarios de sus normas a los ciudadanos de los Estados miembros y al vincular de modo directo e inmediato a todos los poderes públicos de los Estados.

c) La autonomía del Derecho comunitario se predica especialmente frente al Derecho interno de los Estados. El TJCE, en su sentencia Van Gend en Loos, consideró al Derecho comunitario “independiente de la legislación de los Estados miembros”; y en la sentencia Internationale Handelgesselschaft rechazó “recurrir a reglas o nociones jurídicas de Derecho nacional para la apreciación de la validez de los actos adoptados por las Instituciones de la Comunidad”, pues el Derecho derivado nace de “una fuente autónoma”.

Esta autonomía significa que el Derecho comunitario no se somete a los principios, ni a los modos de producción normativa, ni a los límites establecidos en las Constituciones de los Estados miembros; su validez y su eficacia no depende de disposiciones o decisiones nacionales. Las instituciones ejercen las competencias que les han sido atribuidas conforme a lo predispuesto en los Tratados: se deben atener a los procedimientos de producción normativa establecidos en cada caso por el Derecho comunitario y procurar la consecución de los objetivos fijados en las mismas, sin atender a las especificidades constitucionales de los Estados miembros.

Como señala K. D. Borchardt, “la autonomía del ordenamiento jurídico comunitario reviste una importancia fundamental para la existencia de la CE, ya que sin ella no se podría evitar que los derechos nacionales socavaran el Derecho comunitario ni garantizar la validez


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uniforme del mismo en todos los Estados miembros. Gracias a la autonomía del ordenamiento jurídico comunitario, los conceptos del Derecho comunitario se definen en función de las necesidades de éste y de los objetivos de la Comunidad. Esta definición conceptual específica de la Comunidad es indispensable, puesto que los derechos garantizados por el ordenamiento comunitario correrían peligro si cada Estado miembro pudiera determinar en última instancia el ámbito de aplicación de las libertades garantizadas por el Derecho comunitario a través de su propia definición del contenido de dichos conceptos”.

d) Desde perspectivas no comunitarias se destaca que la Comunidad depende de las transferencias de competencia realizadas por los Estados miembros conforme a sus propios ordenamientos constitucionales; en último extremo, del consentimiento de los Estados expresado conforme al Derecho internacional. Nada cambiaría, en este sentido, el nuevo Tratado constitucional, que sigue siendo un Tratado aunque nominalmente pretende modificar la naturaleza del Derecho europeo: éste tendría que seguir recurriendo a las Constituciones de los Estados miembros y a las sucesivas leyes de transferencia de soberanía, pues la Constitución para Europa no podría considerarse autosuficiente.

En tales argumentos se apoya el Tribunal Constitucional alemán en su sentencia sobre el Tratado de Mastrique, ya expuesta en la lección cuarta al tratar del control judicial de la distribución de competencias, y que termina condicionando la aplicabilidad del Derecho comunitario a decisiones de la jurisdicción constitucional de cada Estado. Aunque esta última argumentación sea discutible, las afirmaciones más radicales sobre la autonomía del Derecho comunitario también deben ser moduladas, por ejemplo en los términos que ya se expusieron en la lección segunda, al referirnos a la Unión como “comunidad de Derecho”.

Efecto directo

a) Mientras que las normas internacionales necesitan, para tener eficacia en el ordenamiento jurídico interno, un acto formal de recepción por parte de los Estados, la legislación europea es directamente aplicable a los ciudadanos a partir del momento en que se perfecciona el procedimiento legislativo en la Comunidad.

b) El principio del efecto directo del Derecho Comunitario lo introdujo el Tribunal de Justicia a partir de 1963: toda norma comunitaria dirigida al ciudadano debe aplicarse directamente, sin que se pueda existir ningún tipo de mediación o acto de incorporación por parte del Estado miembro; las prescripciones del Derecho comunitario deben desplegar plena eficacia en todos los Estados miembros desde el momento de su entrada en vigor. La consecuencia es la creación inmediata de derechos individuales para los particulares, que deben ser tutelados por los tribunales estatales. Con ello se distancia el Derecho comunitario del internacional, cuyas obligaciones se presumen dirigidas a los Estados y, salvo excepción, no surten efecto directo en favor de los ciudadanos. La sentencia Van Gend en Loos señaló que “la Comunidad Europea representa un nuevo Ordenamiento Jurídico internacional (…) cuyos sujetos de Derecho no son sólo los Estados miembros sino también los individuos”. La caracterización supranacional del Derecho comunitario viene dada precisamente por esta nota esencial.

En cualquier caso, la propia sentencia Van Gend en Loos formula varios requisitos para que tal efecto directo se pueda producir:


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-- la norma comunitaria ha de ser “clara y precisa”, en el sentido de que funde una obligación concreta en términos inequívocos, desprovista de ambigüedades; -- su mandato ha de resultar jurídicamente perfecto o completo, sin precisar de medidas complementarias de aplicación o, en su caso, sin dejar márgenes de apreciación discrecional a las autoridades públicas o a las Instituciones comunitarias que deban aplicarlas.

c) En este litigio el Tribunal decide que los particulares, a fin de impugnar un arancel, pueden invocar el antiguo art. 12 TCEE (actualmente art. 25 TCE), que prohíbe expresamente a los Estados miembros la introducción de nuevos derechos de aduana y el aumento de los ya existentes en el mercado común. El TJCE reconoció posteriormente la aplicabilidad directa de otras disposiciones del Tratado: la libre circulación (art. 39 TCE), la libertad de establecimiento (art. 43 TCE), la libre prestación de servicios (art. 49 TCE), la libre circulación de mercancías (art. 28 TCE), el principio de la igualdad de salarios entre hombres y mujeres (art. 141 TCE), la prohibición general de discriminación (art. 12 TCE) o la libertad de competencia (art. 81 TCE).

El efecto directo comienza, pues, predicándose del Derecho originario. Los Tratados, por lo general, contienen normas que necesitan de ulterior desarrollo. Sin embargo, el Tribunal de Justicia ha declarado que ciertos preceptos de los Tratados contienen normas directamente aplicables sin necesidad de esperar a dicho desarrollo, sea porque dan origen a derechos que pueden ser ejercidos directamente por los ciudadanos, sea porque imponen obligaciones que deben ser cumplidas también directamente por los Estados.

d) Posteriormente se aplica el efecto directo al Derecho derivado. Por lo que se refiere a los Reglamentos y las decisiones destinadas a individuos, el efecto directo se reconoce expresamente en el art. 249 TCE.

e) La directiva, por el contrario, parece imponer una ulterior norma de incorporación estatal como requisito sine qua non para su eficacia; la fuente europea es solo aplicable junto con la norma de incorporación.

Sin embargo, la doctrina y el propio Tribunal de Justicia se plantearon la posibilidad de que la directiva pudiera surtir efecto directo al margen de la norma de incorporación. En especial, en el supuesto de falta de incorporación o incorporación incorrecta de la directiva por parte del Estado miembro, tal eficacia directa aseguraría su eficacia jurídica, al margen de la actuación poco diligente u obstruccionista del Estado. Tal argumento indujo al Tribunal de Justicia a establecer el efecto directo de las directivas, haciendo que de esta fuente pudieran derivar inmediatamente derechos y obligaciones para los particulares.

Con este argumento se entremezclan otros tres: 1. el llamado efecto útil, que postula la máxima eficacia de las fuentes comunitarias,2. la competencia del Tribunal como máximo intérprete del ordenamiento comunitario,

capaz de determinar los supuestos en los que éste es aplicable,3. el rechazo a que el Estado se beneficiara de su propio incumplimiento. Precisamente

con base en este último argumento se negó el efecto directo de la directiva frente a otros particulares (el denominado efecto directo horizontal), pues éstos no son responsables de la falta de diligencia del Estado. Antes bien, los principios de


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seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima les amparan en su derecho a esperar que los efectos de la directiva sólo surjan tras el acto nacional de incorporación.

En el caso Van Duyn (1974) se reconoce por primera vez la posibilidad de que las directivas produzcan efecto directo, aun sin haber sido incorporadas por el Estado miembro. Tal posibilidad es admitida desde entonces, aunque el reconocimiento del efecto directo a las directivas (y a las decisiones dirigidas a un Estado miembro, en las mismas condiciones) ha constituido uno de los desarrollos jurisprudenciales más polémicos del Derecho comunitario.

Los requisitos que han de cumplir las directivas para poder desplegar tal efecto son referidos por la sentencia Ratti. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas condiciona el efecto directo de las directivas a las siguientes circunstancias:

-- Expiración del plazo conferido a los Estados para su incorporación en el orden interno-- Ausencia, insuficiencia o deficiencias en la incorporación-- La disposición invocada de la directiva debe cumplir los requisitos generales del efecto directo: ha de ser una norma clara y precisa, y su mandato ha de ser jurídicamente perfecto.

f) Por lo que se refiere a los Tratados internacionales celebrados por la Comunidad, que vinculan a las instituciones comunitarias y a los Estados miembros (art. 300.7 TCE), el Tribunal de Justicia entiende que “la cuestión del efecto directo ... requiere, invariablemente, un análisis del espíritu, el sistema y la letra de dicho acuerdo” (Chiquita, 1995); y, así, ha negado el efecto directo del GATT (International Fruit Company, 1972), pero se lo ha atribuido a diversos Acuerdos de asociación.

Primacía

a) El principio de primacía, introducido a partir de 1964 por el Tribunal de Justicia, determina la prevalencia de la norma comunitaria sobre la nacional siempre y cuando aquélla se encuentre dentro de su esfera de competencia. Conforme al art. I-6 TCpE, que supondría la consagración explícita de este principio en los Tratados, la Constitución y el Derecho adoptado por las instituciones de la Unión en el ejercicio de las competencias que se le atribuyen a ésta primarán sobre el Derecho de los Estados miembros.

b) El Tribunal de Justicia menciona la primacía en su sentencia Costa-Enel. En el supuesto de contraposición entre una norma comunitaria y otra nacional, el juez ha de aplicar aquélla en detrimento de ésta. El Tribunal apoya la primacía sobre cuatro argumentos:-- La naturaleza y características específicas de las Comunidades Europeas y de su ordenamiento. Si no se diera la primacía, razona el Tribunal, “las obligaciones contraídas en el Tratado constitutivo de la Comunidad no podrían ser incondicionales, sino sólo eventuales”. Su cumplimiento, en efecto, dependería del contenido de las leyes estatales.-- El carácter obligatorio de las normas de Derecho derivado, expresamente previsto en el art. 249 TCE.


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-- El compromiso de cooperación leal en el cumplimiento de los Tratados y del Derecho derivado, aceptado expresamente por todos los Estados miembros.-- Los Estados miembros han aceptado que los Tratados y el Derecho derivado se apliquen sin discriminación basada en la nacionalidad de los particulares (art. 12 TCE). El Derecho comunitario no podría existir si se admitiese que cada Estado miembro pudiera, en razón de sus intereses, derogarlo o modificarlo unilateralmente.

c) En su sentencia Simmenthal, el Tribunal de Justicia precisó el modo de funcionamiento de tal primacía:-- La norma comunitaria hace “inaplicable de pleno derecho, desde su entrada en vigor, toda disposición contraria de la legislación nacional” que esté en vigor.-- La vigencia de la norma comunitaria “impide la formación válida de nuevos actos legislativos nacionales en la medida en que fueran incompatibles con las normas comunitarias”.-- Ya sea la norma interna anterior o posterior, el órgano judicial no debe esperar a que la norma interna incompatible sea derogada, ni debe plantear la cuestión de constitucionalidad.-- El juez del litigio concreto puede y debe excluir la norma interna y aplicar la comunitaria.

d) La primacía no supone, pues, una relación jerárquica entre ambos ordenamientos, ya que no conlleva la invalidez o derogación de la norma nacional que contradiga a la comunitaria. Simplemente hace que las normas internas no se apliquen en el supuesto de ser incompatibles con las comunitarias; éstas prevalecen sobre las leyes del Estado existentes, y no pueden ser desplazadas por leyes internas posteriores.

De este modo, la primacía del Derecho comunitario no se diferencia de la preferencia usualmente atribuida a las normas de Derecho internacional. Pero la singulariza, de un lado y sobre todo, el hecho de que la regla de preferencia no ha sido establecida por el Derecho interno, sino por el Derecho comunitario; mientras que el Derecho internacional, incorporado a los propios ordenamientos nacionales a través del acto de recepción, es colocado en su rango correspondiente de conformidad con lo que dispongan las normas constitucionales del Estado. En segundo lugar, el mecanismo de control es aquí atribuido a una actividad jurisdiccional compartida entre los tribunales nacionales y el Tribunal de Justicia.

e) Ante un conflicto entre una norma comunitaria y una interna, el Tribunal Supremo español reconoce ya en 1990 la primacía del Derecho comunitario: “Las normas anteriores que se opongan al derecho comunitario deberán entenderse derogadas, y las posteriores contrarias habrán de reputarse inconstitucionales por incompetencia, pero no será exigible que el juez ordinario plantee la cuestión de inconstitucionalidad”. La STC 28/1991 asume la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, y confirma la facultad de los jueces y tribunales españoles para inaplicar las disposiciones legales contrarias al Derecho comunitario.

A fin de reforzar la vinculación del juez ordinario al Derecho comunitario, se ha considerado que las resoluciones judiciales que no apliquen correctamente el Derecho comunitario deberían ser susceptibles de recurso de amparo. El Tribunal Constitucional, sin


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embargo, niega en principio su competencia para imponer la aplicación del Derecho comunitario.

f) El Consejo de Estado entiende que la seguridad jurídica debería llevar a que en tal caso la ley se considere inaplicable para todos los operadores jurídicos españoles y, en especial, para todos los jueces. A tal efecto propone que, por ley orgánica, se regulen recursos específicos contra leyes y reglamentos fundados en su contradicción con el Derecho Comunitario, intercalando el eventual planteamiento de una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, y con la atribución de efectos erga omnes a la declaración realizada en tal procedimiento. Este procedimiento podría residenciarse ante el Tribunal Supremo, de manera parecida a la cuestión de legalidad de los reglamentos. Tal “nacionalización” de la interpretación del Derecho europeo es criticada por Díez de Velasco en su voto particular.

g) La primacía plantea dudas peculiares cuando se pretende hacer valer frente al Derecho constitucional nacional. El problema no surge en los ámbitos en los que la propia ratificación del Tratado constituye una expresa salvedad al ordenamiento constitucional, por ejemplo cuando una norma atributiva de competencias en el seno del Estado queda vaciada de contenido por la transferencia de la misma competencia a la Comunidad. Se plantea, sin embargo, cuando los actos del Derecho comunitario no se ajustan a los parámetros generales de control del poder público establecidos en las Constituciones, en particular a la garantía de los derechos fundamentales. A ello ya hemos hecho referencia en la lección quinta, y volveremos a considerarlo en el último epígrafe de esta misma lección.

Responsabilidad del Estado por incumplimiento del Derecho Comunitario

a) El principio de responsabilidad del Estado por los daños causados a los particulares como consecuencia de la violación del Derecho comunitario ha sido amparado por el Tribunal de Justicia apoyándose en otros dos principios del Derecho comunitario: la plena eficacia del Derecho comunitario y la lealtad comunitaria.

Aunque el derecho a la indemnización se basa directamente en el ordenamiento comunitario, y el Tribunal de Justicia ha establecido los correspondientes criterios de responsabilidad, es tarea de la jurisdicción de cada Estado, determinada conforme a las propias reglas de competencia, determinar los hechos, calificar la infracción y dar satisfacción al particular.

b) El principio surge (1991) en el contexto de un conflicto planteado en torno a la aplicación de una directiva; no en vano, la no incorporación o incorporación incorrecta de las directivas es uno de los casos más llamativos de incumplimiento del Derecho comunitario.

En la sentencia Frankovich, el Tribunal de Justicia se encuentra con una directiva no incorporada que beneficia a un particular, pero que no cumple todos los requisitos para que quepa atribuirle efecto directo100. En tal contexto proclama el Tribunal de Justicia de forma

100 En este caso, la existencia de derechos precisos e incondicionales en la directiva no basta para atribuir a la directiva efecto directo: “aun cuando las referidas disposiciones de la Directiva sean suficientemente precisas e incondicionales en lo que respecta a la determinación de los beneficiarios de la garantía y al contenido de esta última, dichos elementos no bastan para que los particulares puedan invocar esas disposiciones ante los


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general el principio de responsabilidad del Estado por incumplimiento del Derecho comunitario, y concreta su idoneidad para el caso planteado: “La eficacia de las normas comunitarias se vería cuestionada (…) si los particulares no tuvieran la posibilidad de obtener una reparación cuando sus derechos son lesionados por una violación del Derecho comunitario imputable a un Estado miembro (...) La posibilidad de reparación a cargo del Estado miembro es particularmente indispensable cuando, como ocurre en el presente asunto, la plena eficacia de las normas comunitarias está supeditada a la condición de una acción por parte del Estado y, por consiguiente, los particulares no pueden, a falta de tal acción, invocar ante los órganos jurisdiccionales nacionales los derechos que les reconoce el Derecho Comunitario”. De este modo, y para el caso del incumplimiento de incorporar las directivas, el Tribunal configura el principio de responsabilidad de forma subsidiaria al efecto directo101.

c) El Tribunal de Justicia extiende en adelante el principio de responsabilidad a otros daños causados por cualquier violación de una norma de Derecho Comunitario, también cuando es responsabilidad del poder judicial102.

d) Surge un derecho a ser indemnizado por el Estado cuando concurren tres requisitos: -- que la norma comunitaria “implique la atribución de derechos a favor de particulares”;-- que “el contenido de esos derechos pueda ser identificado basándose en disposiciones de la directiva” o de la norma en cuestión;-- que “exista una relación de causalidad entre el incumplimiento de la obligación que incumbe al Estado y el daño sufrido por las personas afectadas”.

Parece consagrarse, de este modo, un sistema de responsabilidad objetiva. El desarrollo jurisprudencial ulterior se encamina, sin embargo, a limitar el principio de responsabilidad del Estado miembro en los supuestos de incorporación incorrecta de una directiva. Las sentencias Brasserie y Factortame (1996) lo restringen considerando que “el ejercicio de la función legislativa (…) no debe verse obstaculizado por la perspectiva de reclamaciones de indemnización de daños y perjuicios”.

Por ello, a los requisitos citados en Francovich para otorgar responsabilidad se añade uno nuevo: que la violación esté suficientemente caracterizada, se ha de tratar de una inobservancia manifiesta y grave de los límites impuestos a la facultad de apreciación del Estado por la norma comunitaria. Ello se determina considerando “el grado de claridad y precisión de la norma vulnerada, la amplitud del margen de apreciación, el carácter intencional o involuntario de la infracción, el carácter excusable o inexcusable de un eventual error en Derecho, y la circunstancia de que las actitudes adoptadas por una institución comunitaria hayan podido contribuir a la omisión, la adopción o al

órganos jurisdiccionales nacionales”; y ello porque “el Estado miembro dispone de una amplia discrecionalidad en cuanto a la organización, al funcionamiento y a la financiación de las instituciones de garantía”.101 Lo cierto es que esta técnica bien podría incluso sustituirlo, con carácter más general, evitando la perturbación de la naturaleza de la directiva que provoca su eficacia directa y garantizando en todo caso su normatividad al constreñir a los Estados a incorporarla so pena de incurrir en responsabilidad102 Ello exigirá comprobar si ha existido violación del Derecho comunitario, sin que frente a ello pueda invocarse la fuerza de cosa juzgada que corresponda a la sentencia.


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mantenimiento de medidas o de prácticas nacionales contrarias al Derecho Comunitario”. Debe tener en cuenta el Tribunal también la situación del perjudicado: el daño debe revestir especial gravedad para él.

Cabría entender que estas restricciones, que suponen un alejamiento de la responsabilidad objetiva recogida en Francovich, son aplicables siempre que las normas comunitarias “dejen, desde una perspectiva global, un amplio margen a los Estados en cuanto a la concreción de los medios a través de los cuales hacer efectivo el objetivo perseguido”. La sentencia British Telecomunications, sin embargo, limita su alcance sólo al supuesto de las directivas incorporadas incorrectamente; en la falta de ejecución de la directiva, por el contrario, rige la responsabilidad objetiva, aun cuando confiera un amplio margen de apreciación a los Estados miembros.

2. Desarrollo, ejecución y aplicación del Derecho comunitario

2.1. Competencia

a) “El Tratado, a diferencia de muchos sistemas nacionales, no distingue entre el poder reglamentario (poder de adoptar normas generales de ejecución de los actos legislativos) y el poder de ejecutar las leyes mediante actos individuales, incluyéndose ambos casos en el concepto de “ejecución” con arreglo a los artículos 202 y 211 TCE:

“-- Ejecución reglamentaria de los actos legislativos (normas de “tercer nivel”): Se trata de la elaboración de normativa de alcance general que tiene por objeto la aplicación de los actos legislativos (...) La ejecución reglamentaria de los actos legislativos comunitarios corresponde, por regla general, a los Estados miembros. Sólo si éstos no pueden alcanzar de manera suficiente los objetivos de la actuación prevista, o en caso de que resulte necesario garantizar una aplicación uniforme de las disposiciones legislativas en todos los Estados miembros, procede que la Comunidad adopte las normas reglamentarias, de conformidad con el acto legislativo de base.

“En caso de que la Comunidad se encargue de la ejecución reglamentaria de sus actos legislativos, el poder legislativo comunitario (a saber, el Parlamento Europeo y el Consejo para la codecisión o el Consejo en los demás casos) confiere esta competencia, salvo en casos especiales, a la Comisión, asistida por un Comité compuesto por representantes de los Estados miembros, que tienen derecho de control sobre las decisiones de ejecución que debe tomar la Comisión y que ellos tendrán obligación de aplicar después (art. 202 TCE). El Consejo podrá asimismo reservarse, en casos específicos, el ejercicio directo de las competencias de ejecución; según el Tribunal de Justicia, el Consejo debe motivar detalladamente tal decisión.

“La existencia de dos niveles de normas (las normas de base o segundo nivel y la normas de ejecución o tercer nivel) no figura claramente en los Tratados y tampoco se refleja en la realidad del Derecho positivo comunitario: no se han aceptado las propuestas formuladas durante sucesivas Conferencias Intergubernamentales de introducir en los Tratados el principio de jerarquía normativa a fin de reducir el carácter técnico de las normas de segundo nivel mediante una distinción clara entre lo “legislativo” y lo “ejecutivo”. No obstante, las disposiciones del Tratado permiten ya al legislador


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recurrir a tales posibilidades en cada caso. El alcance de las normas de ejecución se decide en cada caso en el acto de base.

“-- Ejecución administrativa, material y presupuestaria de los actos comunitarios (normas de “cuarto nivel”). La adopción de estas medidas es competencia de los Estados miembros, que determinan libremente dentro de su marco constitucional y político los órganos, procedimientos y condiciones oportunos para garantizar la correcta aplicación del derecho comunitario. La Unión y la Comunidad pueden, no obstante, intervenir en la aplicación administrativa de los actos comunitarios cuando el Tratado o el legislador comunitario le otorguen esa competencia (p. ej., la competencia, la administración de determinados programas comunitarios, etc.)”103.

b) Las competencias de la Comunidad para ejecutar directamente su propia normativa exigen a su vez regulaciones administrativas particulares; así ha surgido progresivamente, en ámbitos materiales concretos, un Derecho administrativo comunitario. Pero esa “parte especial” ha exigido que se forme igualmente una parte general, que cada vez más está más desarrollada, aunque no esté codificada en forma de leyes administrativas generales.

c) El nuevo Tratado constitucional, como hemos visto en la lección anterior, diferencia jerárquicamente los diversos niveles normativos. Igualmente recuerda que corresponde en primer lugar a los Estados la ejecución stricto sensu del Derecho comunitario; en la medida en que se requieran condiciones uniformes de ejecución de los actos obligatorios de la Unión, confía a la Comisión y excepcionalmente al Consejo el poder de dictar las medidas correspondientes. En cuanto a la comitología (el entramado de comités de expertos, representantes de los Estados miembros, que por disposición del Consejo asisten a la Comisión en sus tareas de ejecución), queda encomendada su regulación general a una ley europea.

2.2. La ejecución por los Estados y el principio de autonomía institucional

a) El precepto clave para comprender la tarea que en este terreno corresponde a los Estados miembros, esencial en la arquitectura jurídica de las Comunidades Europeas, es el art. 10 TCE. Tal norma reclama la colaboración estrecha y continua de los Estados miembros y les exige adoptar “todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones” derivadas de los Tratados y de los actos de las Instituciones.

El Tribunal de Justicia ha declarado que, “en virtud de esta disposición, los Estados miembros están obligados a tomar todas las medidas legislativas, reglamentarias y administrativas necesarias para dar pleno efecto” a las normas comunitarias; en ausencia de medidas adoptadas por las Instituciones, los Estados miembros tienen el derecho y la obligación de hacer todo lo necesario par asegurar el efecto útil del conjunto de las disposiciones de la norma comunitaria104.

La obligación de adoptar todas las medidas necesarias para dar cumplimiento a las normas comunitarias se impone a todos los poderes de los Estados: legislativo, ejecutivo y judicial.

103 CONV 47/02 y CONV 162/02104 Este deber es igualmente recogido en el segundo párrafo del art. I-5.2. TCpE: Los Estados miembros adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Constitución o resultantes de los actos de las instituciones de la Unión.


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Sobre la tarea que corresponde a los dos primeros, cabe señalar que la ejecución del Derecho comunitario puede tener un alcance diverso, según se trate o no de normas en principio directamente aplicables. La incorporación de normas no directamente aplicables debe entenderse necesaria cuando el Derecho interno en vigor no es conforme a las mismas, o cuando hay una carencia total o parcial de normas en esa materia.

b) La competencia estatal se desarrolla conforme al principio de autonomía institucional. En primer lugar, el principio indica que cada Estado, conforme a sus propias reglas constitucionales, distribuye entre sus órganos centrales, regionales o locales el ejercicio de los poderes de ejecución o el cumplimiento de las obligaciones comunitarias. La autonomía también afecta al procedimiento: cada Estado miembro elige la forma y el procedimiento adecuados conforme al Derecho nacional. Por último, la autonomía es funcional: cada Estado miembro ejerce su propia competencia originaria, normativa o ejecutiva, al aplicar el Derecho comunitario, no una competencia delegada por las Comunidades.

La autonomía institucional implica, en definitiva, que la ejecución del Derecho comunitario, cuando es realizada mediante normas nacionales, debe hacerse conforme al Derecho nacional. Como ha señalado el Tribunal Constitucional, “la cesión de competencias a favor de organismos supranacionales no implica que las autoridades nacionales dejen de estar sometidas al ordenamiento interno cuando actúan cumpliendo obligaciones adquiridas frente a tales organismos, pues también en estos casos siguen siendo poder público que está sujeto a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico español”. Por ello cabe, por ejemplo, el recurso de amparo frente a los actos internos de aplicación del Derecho comunitario cuando se estime que vulneran derechos fundamentales enunciados en la Constitución.

c) En España, pues, hay que dilucidar en primer lugar si se trata de una competencia del Estado o de las Comunidades Autónomas; el segundo paso, dentro del correspondiente nivel territorial, es considerar si la tarea es prerrogativa parlamentaria o se incluye en las competencias reglamentarias o ejecutivas del Gobierno.

Por lo que se refiere a la ordenación territorial del poder, la Constitución contiene una norma expresa que pretende garantizar la efectividad del Derecho comunitario. Conforme al párrafo segundo del art. 93 CE, “corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de estos Tratados y de las resoluciones emanadas de los órganos internacionales o supranacionales titulares de la cesión”. Pero esta garantía no puede confundirse con una atribución de la competencia de aplicación o ejecución del Derecho comunitario a favor de las instituciones centrales del Estado, ni siquiera en forma de competencia subsidiaria (para el caso de que las Comunidades Autónomas no lo hubieran hecho en tiempo y forma). Tampoco atribuye a los órganos centrales del Estado facultad extraordinaria alguna al margen de las expresamente establecidas por la Constitución y las leyes. Simplemente, del precepto se desprende que las potestades atribuidas por el ordenamiento jurídico a los órganos centrales del Estado deberán utilizarse, en su caso, para cubrir tal garantía.

El Tribunal Constitucional entiende, en definitiva, que la competencia para el desarrollo y la aplicación del Derecho comunitario se determina conforme a las reglas generales establecidas en la Constitución y en el resto de normas atributivas de competencia


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(básicamente, el denominado bloque de la constitucionalidad). Son esas normas las que permiten identificar, por ejemplo, si la incorporación de una directiva o la ejecución de un Reglamento corresponde al Estado o a una Comunidad Autónoma. Pero debe tenerse en cuenta que, en muchos casos, es preciso considerar el Derecho comunitario que se trata de ejecutar para decidir bajo qué regla competencial debe incluirse su ejecución. El Derecho comunitario influye así en la interpretación de las normas internas de distribución competencial.

d) El Tribunal de Justicia ha señalado que el principio de autonomía institucional debe conciliarse con la necesidad de una aplicación uniforme del Derecho comunitario; la aplicación del Derecho nacional no debe afectar al alcance ni a la eficacia del Derecho comunitario. Ello significa que el principio de autonomía institucional debe resultar compatible con una aplicación idónea del Derecho comunitario, y los jueces nacionales tienen competencia para imponerla por encima de eventuales inadecuaciones del Derecho interno en la regulación de los órganos, funciones y procedimientos de desarrollo y ejecución. El Derecho interno debe ser interpretado y aplicado en todo caso de conformidad con el Derecho comunitario; esto es, de modo que procure la máxima efectividad a sus normas y que garantice los derechos derivados del mismo.

Ello lleva a someter las reglas del Derecho administrativo nacional, a las que deben sujetar los actos de las autoridades nacionales en ejecución del Derecho comunitario, a requisitos y condiciones establecidos por éste. El Derecho comunitario, por lo demás, determina no sólo el Derecho interno adoptado para su ejecución o adaptación, sino también las normas internas que, sin ser aprobadas para tal fin, sirven a su aplicación.

3. El control de constitucionalidad del Derecho comunitario

a) El Derecho comunitario, como ordenamiento autónomo, no se somete a los principios, modos de producción normativa y límites establecidos en las Constituciones de los Estados miembros. Ello no significa, como se ha visto, ausencia de influencias recíprocas; menos aún excluye la posibilidad de conflicto, en particular entre el Tribunal de Justicia, que defiende la primacía del Derecho comunitario, y los Tribunales con competencias de garantía constitucional en los diferentes Estados miembros. Se trataría de una tensión creadora entre los tribunales: es cierto que no parece corresponder a los órganos jurisdiccionales la tarea de suplantar la necesaria decisión política que requiere la construcción del orden europeo, pero lo cierto es que sus resoluciones han sido determinantes a la hora de configurarlo.

En particular, el Tribunal Constitucional alemán ha postulado cierta adecuación del Derecho comunitario a las principios constitucionales y reclamado el correspondiente control de constitucionalidad. Ya han sido comentadas las disputas más importantes, que han tenido por objeto la garantía de los derechos fundamentales y de la distribución de competencias por parte del Tribunal de Justicia. A tales exposiciones, que resumen la situación actual en la materia objeto de este epígrafe, nos remitimos ahora.

b) Por lo que se refiere a España, aunque el Tribunal Constitucional se haya referido a la infraconstitucionalidad del Derecho derivado, se asume que su canon de validez está


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únicamente en el propio Derecho comunitario, y que el Tribunal de Justicia resulta el único juez competente para verificarlo. El art. 93 CE impide al Tribunal Constitucional controlar la constitucionalidad del Derecho comunitario derivado.

Para el supuesto de contradicción entre una norma de los Tratados y la Constitución, ésta prevé la posibilidad de un control previo de constitucionalidad de los Tratados sobre los que se proyecte prestar el consentimiento del Estado (art. 95). Con tal base, y a fin de eliminar ex ante una contradicción detectada por el Tribunal Constitucional, ha tenido lugar la primera (y hasta ahora única) reforma de la Constitución, que modifica el artículo 13.2 CE para que, conforme al Tratado de Mastrique, los extranjeros puedan ser titulares del derecho de sufragio pasivo en las elecciones locales.

c) El Dictamen del Consejo de Estado de 21 de Octubre de 2004 ve también en el art. I-6 del nuevo Tratado constitucional, que consagra la primacía del Derecho comunitario, una eventual contradicción con la supremacía de la Constitución proclamada por el art. 9.1 CE “respecto de todo el ordenamiento jurídico y por su artículo 95.1 respecto del Derecho internacional”. La consagración normativa del principio tendría “que producir unos efectos de mayor calado que la decantación de un principio por vía jurisprudencial –susceptible así de ser aplicado con flexibilidad a través del diálogo entre Jueces--”, y por ello “no puede soslayarse un potencial conflicto entre la primacía del Derecho de la Unión y la de la Constitución”.

Aunque el Consejo de Estado defiere la respuesta al Tribunal Constitucional, apunta como eventual solución, mejor que proceder a reformas materiales puntuales cada vez que se detecte una colisión, introducir en la propia Constitución una cláusula de integración que incorpore un mecanismo que por sí solo y en sí mismo permita –con los límites de intangibilidad que se estimen irrenunciables, con los objetivos o con los requisitos formales agravados que se consideren necesarios-- una apertura general del ordenamiento español al Derecho comunitario y, en su virtud, se reconozca apriorísticamente la constitucionalidad –la compatibilidad con la Constitución-- de dicho ordenamiento.

La Declaración del TC 1/2004, de 13 de Diciembre, sin embargo, entiende que en el caso concreto no existe tal conflicto. De un lado, el art. 93 incorporaría ya, a su juicio, unos límites materiales a la integración; y “la primacía que se proclama en el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa opera respecto de un Ordenamiento que se construye sobre los valores comunes de las Constituciones de los Estados integrados en la Unión y de sus tradiciones constitucionales”. De manera que, desde el punto de vista del contenido, la contradicción parece descartada.

Desde un punto de vista formal, el Tribunal Constitucional afronta el problema diferenciando entre la primacía del Derecho comunitario y la supremacía de la Constitución: “Toda supremacía implica, en principio, primacía, salvo que la misma norma suprema haya previsto, en algún ámbito, su propio desplazamiento o inaplicación. La supremacía de la Constitución es, pues, compatible con regímenes de aplicación que otorguen preferencia aplicativa a normas de otro Ordenamiento diferente del nacional siempre que la propia Constitución lo haya así dispuesto, que es lo que ocurre exactamente con la previsión contenida en su art. 93 (...) En suma, la Constitución ha aceptado, ella misma, en virtud de su


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art. 93, la primacía del Derecho de la Unión en el ámbito que a ese Derecho le es propio, según se reconoce ahora expresamente en el art. I-6 del Tratado”105.

En cualquier caso, lo cierto es que, al menos teóricamente, los límites y requisitos deducidos del art. 93, o los introducidos en una eventual reforma de la Constitución, podrían acabar resultando infringidos por parte del Derecho comunitario. Para afrontar verdaderos problemas como los que hemos analizado más arriba (control último de los criterios generales del reparto de competencias, garantía de las condiciones básicas de la dignidad humana), los argumentos apuntados en España no son suficientes.

105 Los votos particulares, sin embargo, no comparten lo que parece una elusión del problema. Así, por ejemplo, Javier Delgado Barrio señala que “El desplazamiento de la Constitución por el Derecho comunitario afecta tan profundamente a la esencia misma de la Constitución como norma jurídica suprema que llega a integrar una limitación de la soberanía del pueblo español”; Ramón Rodríguez Arribas entiende que, “aun admitiendo tan sutiles distinciones teóricas entre primacía y supremacía (...) lo que no es asumible (...) es conferir al expresado art. 93 CE un contenido de tal profundidad que por él pueda entrar y ser prevalente en su aplicación, cualquier norma de Derecho europeo derivado de un tratado internacional, aunque sealiteralmente contradictoria con preceptos de la propia Constitución Española”.


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Lección 14. La garantía judicial del Derecho Comunitario

Ya hemos hablado de la Comunidad Europea como “Comunidad de Derecho”. Las garantías jurisdiccionales aseguran que tanto las instituciones comunitarias como los Estados respetan en su actuación el Derecho de la Unión, y constituyen así el presupuesto para caracterizar a ésta como régimen de poder público bajo el imperio de la ley.

El Tribunal de Justicia, a fin de garantizar el respeto al Derecho en la interpretación y aplicación del Tratado (artículo 220 TCE), es competente para conocer de una larga serie de recursos. Además de los mencionados en esta lección, existen también algunas otras competencias específicas, por ejemplo la que se atribuye al Tribunal para resolver los litigios planteados contra las Instituciones comunitarias por el personal al servicio de las mismas (art. 236 TCE), cuyo conocimiento se ha atribuido ahora a una Sala jurisdiccional (sus resoluciones son susceptibles de recurso de casación ante el Tribunal de Primera Instancia).

1. El sistema de control de legalidad

En este primer apartado se analiza el control que verifica la conformidad a Derecho de la actividad o la inactividad de las propias instituciones comunitarias, no de los Estados.

El recurso de anulación

a) Mediante el recurso de anulación, los Estados miembros, las instituciones comunitarias y las personas físicas y jurídicas pueden invocar la invalidez de un acto jurídico comunitario (reglamentos, directivas, decisiones). El art. 230 TCE determina el objeto del recurso, los criterios del control de legalidad, la legitimación para recurrir y el plazo; los arts. 231 y 233 TCE recogen los efectos de la sentencia.

Debe tenerse en cuenta, sobre todo, que las diferencias en la legitimación suponen la aparición, en rigor, de dos tipos de recurso: el que corresponde a una serie de recurrentes privilegiados y el que pueden interponer el resto de las personas físicas y jurídicas, con objeto y condiciones de recurribilidad sustancialmente más restrictivos. También la competencia es distinta, porque en el recurso de anulación no privilegiado corresponde al Tribunal de Primera Instancia. Motivos de recurso, plazo para recurrir y efectos de la sentencia se regulan, por el contrario, de manera uniforme.

b) Se consideran privilegiados los recursos “interpuestos por un Estado miembro, el Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisión”; también los “interpuestos por Tribunal de Cuentas y por el BCE con el fin de salvaguardar prerrogativas de éstos”. La legitimación de estos dos órganos se contrae, pues, a la defensa de las propias competencias, y no a


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cualesquiera otros motivos de ilegalidad. Por el contrario, los Estados miembros y las instituciones mencionadas en primer lugar tienen legitimación en todo caso106.

En el recurso se controla “la legalidad de los actos adoptados conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo, de los actos del Consejo, de la Comisión y del BCE que no sean recomendaciones o dictámenes, y de los actos del Parlamento Europeo destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros”. Ello implica que el recurso se puede plantear frente a cualesquiera actos jurídicos vinculantes producidos por las instituciones comunitarias, pero no frente a otro tipo de manifestaciones de las mismas.

No cabe plantear recurso, por supuesto, contra las normas de derecho originario, que son el parámetro fundamental para controlar la validez de las normas de derecho derivado. Tampoco cabe este recurso contra normas estatales. No cabe presentarlo, en fin, contra decisiones del Parlamento Europeo cuyos efectos se agotan en el seno de la propia institución, los célebres interna corpori acta del Derecho parlamentario clásico.

Las violaciones de la legalidad en las que cabe apoyar el recurso son enumeradas conforme a la tradición del Derecho administrativo francés: “incompetencia, vicios sustanciales de forma, violación del presente Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución, o desviación de poder”. Tales motivos deben invocarse individualmente.

Quizá deba recordarse que por desviación de poder se entiende el ejercicio de una competencia para finalidades distintas de aquéllas para las que fue conferida. Bajo la referencia a la violación del Tratado puede comprenderse cualquier infracción de los principios generales del Derecho, incluidos el principio del Estado de Derecho con sus múltiples implicaciones, los derechos fundamentales y los principios que rigen las relaciones entre las instituciones comunitarias. Al existir una cláusula general de este tipo, el control no tiene en realidad motivos tasados, sino que es un control pleno107.

c) El recurso no privilegiado puede ser planteado por “toda persona física o jurídica”, incluidas las personas jurídico-públicas, por ejemplo las Comunidades Autónomas o los Municipios.

Los motivos del recurso son los mismos, como se ha dicho antes, pero su objeto es diferente: puede interponerse sólo “contra las decisiones de las que sea destinataria y contra las decisiones que, aunque revistan la forma de un reglamento o de una decisión dirigida a otra persona, le afecten directa e individualmente”.

Esto significa que, cuando no se trata de los denominados recurrentes privilegiados, la legitimación existe sólo frente a las decisiones, esto es, frente a medidas concretas e individuales –aunque revistan la forma de Reglamentos--; y sólo en dos supuestosconcretos: sea que se trate del destinatario directo de la decisión, sea que ésta le afecte directa e individualmente.

106 La amplia legitimación del Parlamento fue reconocida en el Tratado de Niza; antes sólo podía actuar en defensa de sus prerrogativas.107 Con independencia de la mayor o menor intensidad de tal control por parte del Tribunal de Justicia, por ejemplo, y como ya hemos mencionado en la lección correspondiente, al controlar el vicio de incompetencia.


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El destinatario directo de la decisión no plantea mayores problemas de identificación. Cualquier otro recurrente debe probar, para que se le considere legitimado, que la decisión le afecta, esto es, que atañe a sus intereses, entre los que por supuesto se cuentan los protegidos por los derechos fundamentales. El criterio de la afectación directa puede resultar problemático en aquellos casos en que los actos jurídicos comunitarios requieren alguna ejecución por parte de los Estados miembros. Pero la afectación, además de ser directa, debe ser individual. Este requisito exige, según la jurisprudencia del TJCE, que el acto se refiera a cualidades o circunstancias de hecho que distinguen a una persona de tal manera que la destacan respecto de los demás; influye para determinarlo el especial carácter de los intereses afectados, la intensidad de su afectación y también la relación causal entre la decisión recurrida y la afectación denunciada.

d) Los recursos deberán interponerse en el plazo de dos meses a partir, según los casos, de la publicación del acto, de su notificación al recurrente o, a falta de ello, desde el día en que éste haya tenido conocimiento del mismo.

e) Conforme al art. 231, “si el recurso fuere fundado, el Tribunal de Justicia declarará nulo y sin valor ni efecto alguno el acto impugnado”. Se adopta, por tanto, la nulidad ex tunc como principio general. Pero añade: “Sin embargo, con respecto a los reglamentos, el Tribunal de Justicia señalará, si lo estima necesario, aquellos efectos del reglamento declarado nulo que deban ser considerados como definitivos”.

El art. 233 completa la referencia de los Tratados a los efectos de la sentencia: “La institución o las instituciones de las que emane el acto anulado (...) estarán obligadas a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia”. Todo ello, por supuesto, sin perjuicio de la eventual responsabilidad en que hayan incurrido, a la que se refiere a continuación el propio precepto.

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En el ámbito de la cooperación policial y judicial, las posibilidades del recurso de anulación son mucho más limitadas. El art. 35.6 TUE establece la competencia del Tribunal de Justicia para controlar la legalidad de las decisiones marco y de las decisiones (objeto del recurso) en relación con los recursos interpuestos por un Estado miembro o la Comisión (únicos sujetos legitimados) por incompetencia, vicios sustanciales de forma, violación del presente Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución, o desviación de poder (motivos del recurso). Los recursos previstos en el presente apartado deberán interponerse en el plazo de dos meses a partir de la publicación de la medida (plazo de interposición).

El recurso por omisión

a) El recurso por omisión permite al Tribunal de Justicia y al Tribunal de Primera Instancia controlar la legalidad de la falta de actuación de las instituciones comunitarias cuando éstas no han atendido al requerimiento previamente formulado al efecto. Una vez declarada la


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ilegalidad de la omisión, corresponde a la institución de que se trata adoptar las medidas necesarias para corregir la situación.

El art. 232 TCE establece con carácter general la legitimación pasiva (aquí no hay propiamente un acto que sea objeto del recurso, sino una Institución contra la que se recurre) y las condiciones y plazos para incoar el procedimiento; el art. 233 se refiere a los efectos de la sentencia. De modo similar a lo que ocurre en el caso del recurso de anulación, la diferente legitimación activa que prevé el art. 232 TCE permite identificar dos tipos de recurso, uno privilegiado y otro sometido a condiciones más rígidas.

b) Por lo que se refiere a los recurrentes privilegiados, dice el art. 232 TCE: “En caso de que, en violación del presente Tratado, el Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisión se abstuvieren de pronunciarse, los Estados miembros y las demás instituciones de la Comunidad podrán recurrir al Tribunal de Justicia con objeto de que declare dicha violación”. Esto es, los Estados miembros y las instituciones de la Comunidad, activamente legitimados, pueden recurrir contra la inactividad del Parlamento, del Consejo o de la Comisión (legitimación pasiva). Pero el Banco Central Europeo también puede estar legitimado, tanto activa como pasivamente: “El Tribunal de Justicia será competente en las mismas condiciones para pronunciarse sobre los recursos interpuestos por el BCE en los ámbitos de sus competencias o iniciados contra el mismo”.

El recurso presupone, naturalmente, que el Tratado prevea de manera suficientemente determinada la adopción del correspondiente acto de las instituciones. Si no está previsto que un acto deba ser adoptado, no cabe condenar a una institución por no adoptarlo.

Añade el precepto: “Este recurso solamente será admisible si la institución de que se trate hubiere sido requerida previamente para que actúe. Si transcurrido un plazo de dos meses a partir de dicho requerimiento la institución no hubiere definido su posición, el recurso podrá ser interpuesto dentro de un nuevo plazo de dos meses”. Si por el contrario hubiera habido respuesta al requerimiento, pero ésta hubiera sido insatisfactoria, habría quedado abierta frente a ella la vía del recurso de anulación: ya no estaríamos ante la pasividad de una institución, sino ante un acto eventualmente contrario a Derecho.

c) Puede ser recurrente no privilegiado “toda persona física o jurídica”. Pero, en este caso, sólo podrá invocarse como motivo del recurso no haberle dirigido una de las instituciones de la Comunidad un acto distinto de una recomendación o de un dictamen. Ello implica que los particulares no pueden invocar ante las instituciones comunitarias que el Tratado les obliga a producir actos no vinculantes. Pero también, y sobre todo, que no pueden solicitar que las instituciones produzcan actos que no se dirijan directamente a ellos, que no tengan como destinatario directo a quien formula la solicitud. En definitiva, no cabe a los recurrentes no privilegiados recurrir contra la omisión de un acto legislativo, sino sólo de un acto administrativo o de ejecución --en el ámbito del Derecho comunitario, pues, fundamentalmente una decisión.

En cualquier caso, aunque el precepto permite recurrir sólo si la decisión debiera dirigirse al recurrente, existe alguna jurisprudencia que considera suficiente con probar que la omisión afecta directa e individualmente a sus intereses, en términos equivalentes a los ya vistos para el recurso de anulación.


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d) Sobre los efectos de la sentencia dice el artículo 233: “La institución o las instituciones (...) cuya abstención haya sido declarada contraria al presente Tratado estarán obligadas a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia”.

En este caso, la sentencia tiene contenido meramente declarativo, y es responsabilidad de las instituciones subsanar la omisión contraria a Derecho. La jurisdicción comunitaria no regula, ni siquiera de forma provisional, la situación creada por la omisión, ni siquiera cuando se trata de la omisión de un acto administrativo invocada por un particular, al que tal omisión le ocasiona perjuicios. La vía de la exigencia de responsabilidad permanece, por supuesto, abierta.

La excepción de ilegalidad

La excepción de ilegalidad (art. 241 TCE) consiste en la posibilidad de invocar la nulidad de una norma comunitaria en un proceso en el que se plantee su aplicación. Sin embargo, no se trata de los procesos que puedan estar sustanciándose ante la jurisdicción nacional, en cuyo caso compete al juez plantear la cuestión prejudicial; es una excepción que se puede plantear sólo en el seno de un proceso pendiente ante la propia jurisdicción comunitaria.

Como tal excepción, no está sujeta a plazo: se puede plantear aunque el acto cuya validez se discute no sea ya susceptible de recurso directo. De todos modos, no puede invocarla quien pudo haber recurrido directamente el acto y no lo hizo, porque es una excepción concebida como compensación frente a restringida legitimación de los particulares para plantear el recurso de anulación. La excepción sí puede ser invocada, sin embargo, por quien en su momento difícilmente hubiera podido probar su interés individual y directo en la anulación de la disposición comunitaria, aunque al cabo del tiempo, por ejemplo a la vista del proceso en curso, se evidencie que tal disposición sí le afectaba en tales términos.

Pese a la dicción literal del precepto, que se refiere a los Reglamentos, la jurisprudencia admite la excepción de ilegalidad frente a cualesquiera otras disposiciones aplicables en el proceso y que tengan efectos directos para el afectado, incluidas las directivas cuando el acto recurrido en el proceso principal se apoye en ellas.

Para que la excepción sea aceptada, la nulidad de la norma comunitaria debe ser relevante para la decisión del proceso.

La inaplicación singular de la disposición comunitaria en estos casos no conduce a su declaración de nulidad con efectos generales o erga omnes, pero las instituciones comunitarias quedan ante el compromiso de superar la situación creada por la resolución judicial.

2. El recurso por incumplimiento estatal

a) Este recurso permite al Tribunal de Justicia controlar si los Estados miembros respetan las obligaciones que les incumben en virtud del Derecho comunitario, en particular en la


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incorporación de las directivas comunitarias y en la ejecución del Derecho comunitario. Pues, aunque los preceptos del TCE se refieren a obligaciones derivadas del Tratado, se incluyen en tal expresión todas las que pueden haber sido establecidas por las normas producidas de conformidad con el propio Tratado.

Dado que son los Estados en cuanto tales los que asumen las obligaciones derivadas del Derecho comunitario, es indiferente el órgano o la entidad territorial que sea en último extremo responsable del incumplimiento: el recurso se dirige contra el Estado miembro, no contra sus órganos (el Gobierno, el Parlamento, un Tribunal ...) ni contra entidades que se integran en el mismo (una Comunidad Autónoma o un municipio, por ejemplo).

b) El procedimiento puede iniciarlo bien la Comisión --es el caso más frecuente en la práctica--, bien otro Estado miembro.

El primer supuesto es regulado por el art. 226 TCE: Si la Comisión estimare que un Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud del presente Tratado, emitirá un dictamen motivado al respecto, después de haber ofrecido a dicho Estado la posibilidad de presentar sus observaciones. Si el Estado de que se trate no se atuviere a este dictamen en el plazo determinado por la Comisión, ésta podrá recurrir al Tribunal de Justicia.

Antes de someter la cuestión al Tribunal de Justicia, pues, tiene lugar un procedimiento previo dirigido por la Comisión, con audiencia del Estado afectado, a resultas del cual la Comisión elabora un dictamen por el que requiere al Estado para que cumpla sus obligaciones. Sólo si el Estado no se atiene a este dictamen de la Comisión, puede ésta interponer el recurso ante el Tribunal de Justicia.

El segundo supuesto, que los Estados tienden a evitar para preservar sus relaciones bilaterales, se regula en el art. 227 TCE. En él se establece que el Estado miembro que estime que otro Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados debe someter el asunto a la Comisión. La Comisión emitirá un dictamen motivado, una vez que los Estados interesados hayan tenido la posibilidad de formular sus observaciones por escrito y oralmente en procedimiento contradictorio. Una vez emitido tal dictamen (independientemente de su sentido), o si la Comisión no lo hubiera emitido en el plazo de tres meses desde la fecha de la solicitud del Estado reclamante, éste podrá recurrir al Tribunal de Justicia.

c) El art. 228 TCE establece los efectos de la sentencia e, incluso, los de su eventual inejecución por parte del Estado incumplidor, en forma ahora de un segundo proceso por incumplimiento, de nuevo con audiencia del Estado, dictamen de la Comisión dirigido al Estado y, en caso de que éste no se atenga al mismo, incoación de un proceso judicial que, en este caso, ya puede terminar en una sanción pecuniaria.

1. Si el Tribunal de Justicia declarare que un Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud del presente Tratado, dicho Estado estará obligado a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia.


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2. Si la Comisión estimare que el Estado miembro afectado no ha tomado tales medidas, emitirá, tras haber dado al mencionado Estado la posibilidad de presentar sus observaciones, un dictamen motivado que precise los aspectos concretos en que el Estado miembro afectado no ha cumplido la sentencia del Tribunal de Justicia.

Si el Estado miembro afectado no hubiere tomado las medidas que entrañe la ejecución de la sentencia del Tribunal en el plazo establecido por la Comisión, ésta podrá someter el asunto al Tribunal de Justicia. La Comisión indicará el importe que considere adecuado a las circunstancias para la suma a tanto alzado o la multa coercitiva que deba ser pagada por el Estado miembro afectado.

Si el Tribunal de Justicia declarare que el Estado miembro afectado ha incumplido su sentencia, podrá imponerle el pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva.

Además, deben tenerse en cuenta las consecuencias indirectas que se derivan de la responsabilidad del Estado frente a los particulares por el incumplimiento del Derechocomunitario, a las cuales se ha hecho alguna referencia en la lección anterior.

3. El recurso por responsabilidad extracontractual de las instituciones

Esta acción permite al Tribunal de Justicia (si recurren los Estados miembros) o al de Primera Instancia (en los demás casos) determinar la responsabilidad de la Comunidad por los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones.

Conforme al art. 288 TCE, en materia de responsabilidad extracontractual, la Comunidad deberá reparar los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros.

a) Estos principios generales comunes a los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros han sido desarrollados por el TJCE, según la cual la exigencia de responsabilidad presupone:

1) Una actuación contraria al Derecho (no necesariamente culposa) de una institución comunitaria o de un agente de la Comunidad en el ejercicio de sus funciones. Por lo que se refiere a la responsabilidad derivada de actos normativos, no es suficiente con que se determine que estos actos son ilegales, sino que debe haberse infringido de forma notable y evidente una norma jurídica de jerarquía superior destinada a la protección del individuo. Pero no es fácil determinar cuándo se ha cometido una vulneración suficientemente cualificada del Derecho comunitario. El TJCE toma en consideración, en particular, el número limitado de personas afectadas por la medida ilegal y el alcance del daño sufrido, que debe superar los riesgos económicos normales del sector económico en el que se desenvuelva la actividad del sujeto perjudicado.

2) La existencia de un daño.


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3) La existencia de un nexo causal entre el daño sufrido y la actuación de la Comunidad.

b) Legitimados están no sólo ciudadanos y empresas, sino también los Estados miembros que han sufrido un perjuicio a causa de la actuación de la Comunidad.

c) El art. 46 del Estatuto del Tribunal de Justicia señala que las acciones contra las Comunidades en materia de responsabilidad extracontractual prescribirán a los cinco años de producido el hecho que las motivó. La prescripción se interrumpirá bien mediante demanda presentada ante el Tribunal de Justicia, bien mediante reclamación previa, que el damnificado podrá presentar a la institución competente de las Comunidades.

4. La cuestión prejudicial

4.1. Sentido

El sentido que corresponde a la cuestión prejudicial en la peculiar comunidad de Derecho europea ya se ha señalado en el primer epígrafe de la lección octava. Las cuestiones prejudiciales son, en efecto, un recurso específico del Derecho comunitario que establece una relación cooperativa entre los sistemas jurisdiccionales nacional y comunitario. Si bien el Tribunal de Justicia es, por su propia naturaleza, el defensor supremo de la legalidad comunitaria, no es sin embargo el único órgano jurisdiccional competente para aplicar el Derecho comunitario: esta función corresponde también a los tribunales nacionales. Para asegurar la aplicación efectiva y homogénea de la legislación comunitaria, los jueces nacionales pueden, y a veces deben, dirigirse al Tribunal de Justicia para solicitarle que precise una cuestión de interpretación del Derecho comunitario o decida sobre la validez de un acto de Derecho comunitario.

4.2. El art. 234 TCE

La regulación de la cuestión prejudicial está contenida en el art. 234 TCE:El Tribunal de Justicia será competente para pronunciarse, con carácter prejudiciala) sobre la interpretación del presente Tratado;b) sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las instituciones de la Comunidad y por el BCE;c) sobre la interpretación de los estatutos de los organismos creados por un acto del Consejo, cuando dichos estatutos así lo prevean.

Cuando se plantee una cuestión de esta naturaleza ante un órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros, dicho órgano podrá pedir al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la misma, si estima necesaria una decisión al respecto para poder emitir su fallo.


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Cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional, cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, dicho órgano estará obligado a someter la cuestión al Tribunal de Justicia.

Este precepto establece, pues, la obligación de plantear la cuestión cuando el juez nacional estime que la norma comunitaria es inválida (en términos sustancialmente similares a nuestra cuestión de inconstitucionalidad, art. 163 de la Constitución) o cuando se planteen problemas de interpretación a un juez contra cuya resolución no quepa recurso alguno (sea apelación o casación); y la posibilidad de plantearla cuando las dudas interpretativas le surjan a un juez contra cuya resolución quede abierta la posibilidad de un recurso.

4.3. Objeto de la cuestión prejudicial

La interpretación del derecho nacional y la apreciación de su validez, o incluso de su compatibilidad con el Derecho comunitario, no son competencia del Tribunal de Justicia, sino de la jurisdicción nacional.

Ni siquiera se plantea como hipótesis la invalidez del Derecho originario, esto es, de los Tratados en los que se apoya el ordenamiento jurídico europeo, de los que el Derecho derivado y el propio Tribunal de Justicia reciben legitimidad (del mismo modo que no cabe invocar la invalidez de la Constitución ante los Tribunales constitucionales nacionales). La cuestión prejudicial debe limitarse a la interpretación o a la validez de una norma comunitaria de Derecho derivado.

La aplicación de la norma comunitaria en el caso concreto del que conoce el juez nacional es también competencia de este último, así como resolver las controversias relativas a las circunstancias de hecho del asunto principal.

En cualquier caso, el Tribunal de Justicia, que procura estimular la cooperación de los jueces nacionales, con frecuencia no se limita a inadmitir cuestiones improcedentes, sino que a veces las reinterpreta en el sentido de que el tribunal nacional solicita criterios para la interpretación de la norma comunitaria correspondiente. Por la misma razón, el Tribunal de Justicia sólo excepcionalmente valora si la cuestión planteada es efectivamente relevante para la resolución del litigio planteado, y se atiene al respecto a las consideraciones del juez que plantea la cuestión; aunque considera inadmisible el planteamiento de cuestiones meramente hipotéticas, de cuya misma formulación se deduce que no afectan a la resolución del pleito.

4.4. Tipos de cuestiones prejudiciales

a) De un lado están, pues, las cuestiones sobre la interpretación del Derecho comunitario (primario o derivado, se traten de actos típicos, atípicos o de cualquier dudosa naturaleza), que naturalmente no han de plantearse cada vez que haya que interpretarlo, algo que será necesario en alguna medida siempre que se aplique, sino sólo cuando tal interpretación sea dudosa.


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Aún así, se distingue entre la cuestión prejudicial facultativa y obligatoria, según el órgano judicial que la haya de plantear esté resolviendo un litigio con o sin posibilidad de ulterior recurso (entendiendo por tal, en este contexto, los recursos ordinarios de apelación o casación, no, por ejemplo, el recurso de amparo constitucional o el recurso de revisión).

La nota informativa del Tribunal de Justicia sobre el planteamiento de las cuestiones prejudiciales por los órganos judiciales nacionales señala, pues, que “cualquier órgano jurisdiccional de un Estado miembro puede solicitar al Tribunal de Justicia la interpretación de una norma de derecho comunitario contenida en los Tratados o en una disposición de derecho derivado, si lo considera necesario para resolver un litigio del que esté conociendo. Los órganos jurisdiccionales nacionales cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de derecho interno están obligados a someter al Tribunal de Justicia las cuestiones de interpretación que se les planteen, salvo cuando ya exista jurisprudencia en la materia o cuando la manera correcta de aplicar la norma comunitaria sea de todo punto evidente”.

La llamada cuestión prejudicial obligatoria, por tanto, no siempre lo es cuando tiene por objeto la interpretación del Derecho comunitario. No es preciso plantearla, por supuesto, cuando el órgano jurisdiccional considere que la duda no va a influir en el resultado del litigio. Y tampoco ha de plantearse cuando exista jurisprudencia consolidada que ya haya clarificado la duda jurídica, en especial si ha recaído en un supuesto sustancialmente similar. Para que no exista duda razonable alguna sobre la interpretación correcta del Derecho, sin embargo, la certeza ha de ser de tal naturaleza que se entienda que será compartida por las jurisdicciones de todos los Estados miembros, lo cual frecuentemente es un requisito difícil de satisfacer, al menos teniendo en cuenta la multitud de lenguas en las que las normas comunitarias son por igual vinculantes y la diversidad de contextos en las que cabe la aplicación de un precepto.

b) Pero existen otras cuestiones prejudiciales siempre obligatorias: las cuestiones sobre la validez del Derecho comunitario. El juez nacional que estime que una norma comunitaria de Derecho derivado es inválida no podrá inaplicarla por sí mismo, sino que debe plantear la cuestión al Tribunal de Justicia; sólo de ese modo, mediante un control concentrado de la validez del Derecho comunitario, cabe asegurar su aplicación efectiva en todo el territorio de la Comunidad, sin que los jueces puedan decidir autónomamente su inaplicación.

Dice la referida nota informativa: “El Tribunal de Justicia es competente para pronunciarse sobre la validez de las disposiciones y de los actos adoptados por las Instituciones de la Comunidad. Todo órgano jurisdiccional nacional, incluso aquellos cuyas decisiones sean susceptibles de recurso, ha de dirigirse al Tribunal de Justicia cuando pretenda cuestionar la validez de una disposición o de un acto comunitario”.

Prosigue la nota: “No obstante, cuando el juez nacional tenga serias dudas sobre la validez de una disposición o de un acto de la Comunidad que sirva de base a un acto interno, puede de modo excepcional acordar la suspensión provisional u otro tipo de medida cautelar respecto del acto nacional. En tal caso está obligado a someter al Tribunal de Justicia la cuestión de validez, indicando las razones por las que considera que la disposición o el acto comunitario no son válidos”. Ello significa que el juez, que no puede inaplicar, ni siquiera suspender cautelarmente la aplicación del


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Derecho comunitario, sí puede suspender de modo provisional, y con carácter excepcional, la aplicación de actos jurídicos emanados de las autoridades nacionales apoyados en normas comunitarias cuya validez el propio juez cuestione ante el Tribunal de Justicia.

c) La inobservancia de la obligación de presentar cuestiones prejudiciales, en especial cuando conduce a la inaplicación del Derecho comunitario, constituye una violación del Tratado, que se imputa al Estado miembro correspondiente y puede, por tanto, ser sancionada a través del recurso por incumplimiento. Una condena en tal procedimiento, sin embargo, no faculta por ejemplo al Gobierno del Estado para impartir instrucciones al órgano jurisdiccional nacional en cuestión, cuya independencia debe estar constitucionalmente preservada; pero, al menos, la responsabilidad del Estado por las violaciones del Derecho comunitario permite al perjudicado exigir la correspondiente indemnización de los daños.

En España, la STC 58/2004 admite que el incumplimiento de la obligación de presentar la cuestión prejudicial puede constituir una infracción del derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el art. 24 de la Constitución española. Pero, en este caso, el Tribunal Constitucional no pretende garantizar la obligación de plantear la cuestión prejudicial, aunque éste sea el resultado indirecto de la sentencia, sino preservar la aplicación de la Ley nacional. En efecto, el art. 24 de la Constitución comprende el derecho a una resolución fundada en el sistema de fuentes establecido, que incluye el imperio de la ley. En este caso, el juez había inaplicado la ley nacional por incompatibilidad con el Derecho comunitario, pero esa incompatibilidad procedía de una interpretación objetivamente dudosa del Derecho comunitario, que el juez sin embargo no había elevado al Tribunal de Justicia mediante la correspondiente cuestión prejudicial. El amparo que concede el Tribunal Constitucional no se apoya en la infracción del Derecho comunitario (aunque no se ha planteado la cuestión prejudicial, siendo obligatoria); lo que se ampara es la aplicación de la Ley nacional, al menos entretanto no lo impidan sea su declaración de inconstitucionalidad tras la preceptiva cuestión de inconstitucionalidad, sea una norma de Derecho comunitario dotada de primacía cuya interpretación resulte inequívoca. Para comprobar esto último habrá de plantearse, en su caso, la correspondiente cuestión prejudicial; si no se hace así, se viola el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. Por tanto, el incumplimiento de la obligación de presentar la cuestión prejudicial infringe el derecho a la tutela judicial efectiva sólo cuando se estime que el resultado de tal cuestión hubiera podido ser determinante para la ulterior inaplicación de una ley nacional.

4.5. Procedimiento y sentencia

a) El planteamiento de la cuestión prejudicial corresponde al órgano jurisdiccional nacional. Aunque cabe a las partes requerirlo del juez, ello no implica que el órgano jurisdiccional nacional deba elevarla al Tribunal de Justicia siempre que las partes cuestionen la validez del Derecho comunitario, mucho menos cada vez que invoquen supuestas dudas de interpretación. Conforme a la nota informativa, “los órganos jurisdiccionales nacionales tienen la posibilidad de desestimar los motivos de invalidez que se invoquen ante ellos”.


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b) “La decisión mediante la que el juez nacional somete una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia puede revestir cualquiera de las formas admitidas en su derecho interno para resolver los incidentes procesales”. En España se plantea mediante auto.

“La resolución de remisión y los documentos pertinentes deben ser enviados directamente al Tribunal de Justicia por el órgano jurisdiccional nacional mediante correo certificado”.

“Los problemas relativos a la interpretación o a la validez del derecho comunitario revisten muy a menudo un interés general y los Estados miembros y las Instituciones comunitarias tienen derecho a formular sus observaciones. Es de desear, por tanto, que la resolución de remisión esté redactada de la manera más clara y precisa posible. La resolución de remisión debe motivarse de manera sucinta pero suficientemente completa, de modo que permita tanto al Tribunal de Justicia como a quienes se ha de notificar (Estados miembros, Comisión y, en su caso, Consejo y Parlamento Europeo) comprender adecuadamente el marco de hecho y de derecho del asunto principal”108. Una exposición insuficiente de los antecedentes de hecho y de Derecho del procedimiento inicial puede conducir a la inadmisibilidad de la cuestión prejudicial.

Respecto del momento oportuno para plantearla, la nota informativa señala que el órgano jurisdiccional nacional puede remitir al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial tan pronto como estime que, para poder emitir su fallo, resulta necesaria una decisión sobre algún extremo de interpretación o de validez; pero es de desear que la decisión de plantear una cuestión prejudicial se adopte en una fase del procedimiento nacional en la que el juez remitente esté en condiciones de definir, siquiera sea de un modo hipotético, el marco fáctico y jurídico del problema. En cualquier caso, puede resultar útil para la recta administración de la justicia que la cuestión prejudicial se plantee después de haber oído a las partes.

Por lo que se refiere a sus efectos sobre el litigio principal, “el planteamiento de una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia lleva consigo, por lo general, la suspensión del proceso nacional hasta que el Tribunal de Justicia se pronuncie, pero la decisión a este respecto corresponde exclusivamente al órgano jurisdiccional interno, con arreglo a su propio derecho”.

c) Una vez recibida la cuestión en el Tribunal de Justicia, es traducida a todas las lenguas comunitarias. El Secretario se encarga de que se publique en el Diario Oficial un anuncio en el que se indiquen, en particular, las partes del litigio y el contenido de las cuestiones; y, sobre todo, notifica la petición a las partes litigantes en el litigio principal, a los Estados

108 Añade: “En particular, debe incluir los antecedentes de hecho cuyo conocimiento resulte indispensable para comprender el alcance jurídico del litigio principal, los fundamentos de derecho eventualmente aplicables, las razones que hayan conducido al juez nacional a plantear la cuestión al Tribunal de Justicia y, en su caso, las alegaciones de las partes, todo ello con objeto de que el Tribunal de Justicia puedaproporcionar una respuesta útil al órgano jurisdiccional nacional. Además, la resolución de remisión debe ir acompañada de una copia de los documentos necesarios para la adecuada comprensión del litigio, especialmente de las disposiciones nacionales aplicables. Habida cuenta de que el expediente o los documentos anexos a la resolución de remisión no siempre se traducen íntegramente a las diferentes lenguas oficiales de la Comunidad, el juez remitente debe velar por que su resolución contenga toda la información pertinente”.


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miembros y a la Comisión, así como al Consejo o al Banco Central Europeo cuando el acto cuya validez o interpretación se cuestiona emane de éstos, y al Parlamento Europeo y al Consejo cuando el acto cuya validez o interpretación se cuestiona haya sido adoptado conjuntamente por estas dos instituciones. Las partes, los Estados miembros y las instituciones comunitarias disponen de dos meses para presentar al Tribunal de Justicia sus observaciones escritas.

La continuación del procedimiento es idéntica a la de los recursos directos109. Todos aquellos con derecho a presentar observaciones escritas pueden exponer también verbalmente su opinión durante la vista si se ha decidido que ésta se celebre. Después de la presentación de las conclusiones del Abogado General y una vez que ha tenido lugar la deliberación de los Jueces, se pronuncia la sentencia en audiencia pública, y el Secretario la comunica al órgano jurisdiccional nacional, a los Estados miembros y a las instituciones interesadas.

d) El Tribunal de Justicia no responde a la cuestión prejudicial mediante un mero dictamen, aunque se haya solicitado sólo la interpretación del Derecho comunitario, sino mediante una sentencia.

La resolución puede recaer también mediante auto motivado cuando la cuestión prejudicial sea idéntica a otra cuestión sobre la que ya se haya pronunciado el Tribunal de Justicia, o cuando su respuesta no plantee ninguna duda razonable o pueda deducirse de la jurisprudencia del Tribunal. En este caso, el auto hará referencia a la sentencia o a la jurisprudencia precedente.

El órgano jurisdiccional nacional destinatario de tal resolución se halla vinculado por la resolución del Tribunal de Justicia, e incluso recibe el ruego de informarle acerca de la aplicación que haga de ella en el litigio principal y de que le envíe, llegado el caso, su decisión definitiva.

La sentencia del Tribunal de Justicia vincula asimismo a todos los órganos jurisdiccionales de todos los Estados miembros que conozcan de un problema idéntico.

e) El procedimiento prejudicial es gratuito, y el Tribunal de Justicia no se pronuncia sobre las costas del litigio principal.

4.6. La cuestión prejudicial en el espacio de libertad, seguridad y justicia

a) En el ámbito de la cooperación policial y judicial, el art. 35 TUE establece ciertos límites a la posibilidad de plantear cuestiones prejudiciales.

En primer lugar, deja a cada Estado miembro la decisión sobre si éstas podrán ser planteadas por cualquier órgano jurisdiccional o sólo por aquéllos contra cuyas resoluciones no quepa ulterior recurso.

109 También está prevista la posibilidad de un procedimiento acelerado (a solicitud del órgano jurisdiccional nacional que plantea la cuestión.


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Las cuestiones, además, podrán versar sólo sobre la validez e interpretación de las decisiones marco y de las decisiones, la interpretación de convenios celebrados de conformidad con el presente título y la validez e interpretación de sus medidas de aplicación.

b) También en el ámbito del Título del TCE dedicado a visados, asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de personas prevé el art. 68 TCE el planteamiento de la cuestión prejudicial sólo por parte de “un órgano jurisdiccional nacional cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno”.

Además, en forma notablemente singular, su apartado tercero añade que “el Consejo, la Comisión o un Estado miembro podrá pedir al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre una cuestión de interpretación del presente título o de actos de las instituciones comunitarias basados en el presente título. El fallo emitido por el Tribunal de Justicia en respuesta a tal petición no se aplicará a sentencias de órganos jurisdiccionales de los Estados miembros que tengan fuerza de cosa juzgada”. Se trata de una legitimación otorgada a las instituciones y, en especial, a los Estados miembros, que al margen de cualquier proceso judicial plantean una “cuestión de interpretación”. Parece orientada a evitar que una determinada interpretación de una disposición comunitaria que no les resulte grata se imponga en la práctica jurisprudencial como inequívoca sin haber contado con la confirmación del Tribunal de Justicia.

5. El recurso de casación

a) Se consideró necesario establecer el recurso de casación para mantener la interpretación y aplicación uniforme del ordenamiento comunitario cuando se estableció la pluralidad de órganos jurisdiccionales en la propia Comunidad.

Pueden interponerse ante el Tribunal de Justicia recursos de casación contra las resoluciones del Tribunal de Primera Instancia “que pongan fin al proceso, así como contra las que resuelvan parcialmente la cuestión de fondo o pongan fin a un incidente procesal relativo a una excepción de incompetencia o de inadmisibilidad”110.

Están legitimados para interponerlo, de un lado, cualquiera de las partes cuyas pretensiones hayan sido total o parcialmente desestimadas. De otro, y salvo en los litigios entre las Comunidades y sus agentes, el recurso de casación podrá interponerse también por los Estados miembros y las instituciones de las Comunidades que no hayan intervenido en el litigio ante el Tribunal de Primera Instancia.

Según el art. 58 del Estatuto, “el recurso de casación ante el Tribunal de Justicia se limitará a las cuestiones de Derecho. Deberá fundarse en motivos derivados de la incompetencia del

110 Art. 56 del Estatuto del Tribunal; el recurso cabe también contra resoluciones adoptadas en procesos de medidas provisionales o de ejecución forzosa, conforme al art. 57; pero no contra la imposición y la cuantía de las costas por sí mismas, art. 58.


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Tribunal de Primera Instancia, de irregularidades del procedimiento ante el mismo que lesionen los intereses de la parte recurrente, así como de la violación del Derecho comunitario por parte del Tribunal de Primera Instancia”.

El plazo para interponerlo es de dos meses a partir de la notificación de la resolución impugnada.

El art. 60 indica los efectos del planteamiento del recurso: “El recurso de casación no tendrá efecto suspensivo, sin perjuicio de” la eventual adopción de medidas provisionales. No obstante, “las resoluciones del Tribunal de Primera Instancia que anulen un reglamento sólo surtirán efecto a partir de la expiración del plazo” para recurrir en casación “o, si se hubiera interpuesto un recurso de casación durante dicho plazo, a partir de la desestimación del recurso, sin perjuicio del derecho que asista a cada parte a plantear ante el Tribunal de Justicia una demanda (...) con la finalidad de conseguir la suspensión de los efectos del reglamento anulado o la adopción de cualquier otra medida provisional”.

El art. 61 se refiere a los efectos de la Sentencia: “Cuando se estime el recurso de casación, el Tribunal de Justicia anulará la resolución del Tribunal de Primera Instancia. En tal caso, el Tribunal de Justicia podrá o bien resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita, o bien devolver el asunto al Tribunal de Primera Instancia para que este último resuelva. En caso de devolución, el Tribunal de Primera Instancia estará vinculado por las cuestiones de derecho dirimidas por la resolución del Tribunal de Justicia”.

b) El art. 62 del Estatuto prevé ciertos recursos excepcionales contra resoluciones del Tribunal de Primera Instancia anticipadas por el art. 225 TCE.

El apartado 2 de este último precepto establece la competencia de este Tribunal de Primera Instancia “para conocer de los recursos que se interpongan contra las resoluciones de las salas jurisdiccionales” que se puedan crear. Pues bien, contra la resolución de tales recursos por parte del Tribunal de Primera Instancia cabrá interponer a su vez recurso ante el Tribunal de Justicia “con carácter excepcional (...) en caso de riesgo grave de que se vulnere la unidad o la coherencia del Derecho comunitario”.

El art. 225.3 TCE, por su parte, prevé atribuir al Tribunal de Primera Instancia la competencia “para conocer de las cuestiones prejudiciales ... en materias específicas determinadas por el Estatuto”. En consecuencia, también “las resoluciones dictadas por el Tribunal de Primera Instancia sobre cuestiones prejudiciales podrán ser reexaminadas con carácter excepcional por el Tribunal de Justicia ... en caso de riesgo grave de que se vulnere la unidad o la coherencia del Derecho comunitario”.

En estos dos supuestos, el mencionado art. 62 del Estatuto del Tribunal atribuye al primer abogado general111 la competencia para proponer al Tribunal de Justicia que reexamine la resolución del Tribunal de Primera Instancia. “La propuesta deberá presentarse en el plazo de un mes a partir del pronunciamiento de la resolución del Tribunal de Primera Instancia.

111 Elegido por un plazo de un año, y cuyas competencias se ciñen de ordinario a la distribución de asuntos entre los abogados generales.


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El Tribunal de Justicia decidirá, en el plazo de un mes a partir de la propuesta que le haya presentado el primer abogado general, si procede o no reexaminar la resolución”.

6. La competencia consultiva

Tal competencia equivale a la establecida en el art. 95.2 de la Constitución española para el llamado control preventivo de constitucionalidad de los Tratados Internacionales, y tiene su mismo fundamento. Pese a su denominación, y aunque el Tribunal emita en este caso no una sentencia, sino un dictamen, sus efectos tienen la naturaleza obligatoria que corresponde a los pronunciamientos jurisdiccionales.

El supuesto es regulado por el art. 300.6 TCE, que establece a) la legitimación para plantear la consulta: “el Parlamento Europeo, el Consejo, la Comisión o un Estado miembro”, b) su objeto: “la compatibilidad de cualquier acuerdo previsto con las disposiciones del presente Tratado”, c) sus efectos: “cuando el dictamen del Tribunal de Justicia sea negativo, el acuerdo sólo podrá entrar en vigor en las condiciones establecidas en el artículo 48 del Tratado de la Unión Europea”.

Esto último implica que, si el Tribunal de Justicia entiende que el acuerdo de Derecho internacional que pretende suscribir la Comunidad es contrario a los Tratados, sólo podrá ser adoptado mediante el procedimiento de revisión de los Tratados. No se trata, pues, de que sea necesario revisar formalmente el Tratado para poder adoptar a continuación el acuerdo internacional que lo contraviene112; en el caso del Derecho comunitario basta con adoptar el acuerdo por el procedimiento de revisión de los Tratados, de modo que éstos se entenderán modificados por dicho acuerdo. A fin de cuentas, se tratará de un nuevo Tratado, en paridad con los anteriores, que se superpone a ellos en los extremos en que el Tribunal de Justicia haya entendido que son incompatibles.

Si, pese a la existencia de este mecanismo instaurado para evitar ex ante la contradicción entre el Derecho originario y los Tratados que se propone celebrar la Comunidad, las instituciones comunitarias adoptaran un Tratado que resultara contrario al Derecho originario, dicho Tratado sería nulo: no puede prevalecer sobre las limitaciones establecidas en las normas de Derecho originario que dan vida a las propias instituciones comunitarias.

112 En nuestra Constitución, conforme al art. 95, es precisa una reforma constitucional previa a la celebración de un Tratado internacional que el Tribunal Constitucional haya considerado contrario a la Constitución.

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