master i evaluering - aarhuskommune.dk · in its concluding paragraphs it gives suggestions to...

Master i Evaluering

Masterprojekt

Sociale handleplaner – hvordan virker de?

Sociale handleplaner som evalueringsværktøj i Århus Kommunes Socialforvaltning

Runa Bjørn Antal anslag: 144.003

August 2008

INDHOLDSFORTEGNELSE

ABSTRACT IN ENGLISH...................................................................................1

1 INDLEDNING ..............................................................................................1

1.1 Formålet med masterprojektet............................................................................ 1

1.2 Århus Kommunes handleplanprojekt.................................................................. 2

1.3 Problemformulering ............................................................................................ 5

1.4 Læsevejledning .................................................................................................. 5

2 TEORETISK TILGANG ...............................................................................5

2.1 Virkningsevaluering som evalueringsmodel ....................................................... 6

3 METODISKE OVERVEJELSER................................................................10

3.1 Min rolle som evaluator..................................................................................... 10

3.2 Metode og datagrundlag................................................................................... 11

4 PROGRAMTEORIEN BAG SOCIALE HANDLEPLANER........................12

4.1 Evaluanden....................................................................................................... 13

4.2 Viden ................................................................................................................ 30

4.3 Værdier ............................................................................................................. 32

4.4 Anvendelse....................................................................................................... 35

4.5 Evalueringspraksis............................................................................................ 42

5 FRONTMEDARBEJDERNES PROGRAMTEORIER................................44

5.1 Nuanceringer af programteorien....................................................................... 44

5.2 Endnu en moderator ......................................................................................... 51

5.3 Frontmedarbejdernes kommentarer til det nye handleplankoncept.................. 52

5.4 Fordele ved et fælles koncept?......................................................................... 52

5.5 Ledelsesinformation på baggrund af handleplanerne....................................... 53

6 KONKLUSIONER OG PERSPEKTIVERING ............................................54

6.1 Vil handleplanerne lede til de ønskede effekter? ..............................................54

6.2 Fokus for implementering og fremtidig evaluering ............................................55

6.3 Evalueringsspørgsmål til belysning af mekanismer og moderatorer.................57

7 LITTERATURLISTE..................................................................................61

_______________________________________________________________ Sociale handleplaner – MiE 2006 – Masterprojekt af Runa Bjørn

1

Abstract in English Action plans has been institutionalized as a way of creating and evaluating changes for social

clients in Denmark. This master thesis puts a metaevaluatory perspective on social action

plans and their use as a standard and in the local context of the Department of Social

Services in the Municipality of Århus. The purpose is to conduct a formative evaluation using

realistic evaluation as a theoretical frame that can inspire the Department of Social Services

in its implementation and later evaluation of a new concept for action plans. The paper

answers the following questions: Is there a clear and coherent program theory behind action

plans as an evaluation tool? Are they likely to lead to the outcomes they lay claim to? What

constitutive effects can be expected? The paper suggests that there is a coherent program

theory, but that it hinges on at least three context variables that must be supportive for the

context-mechanism-outcome constellations to lead to the desired outcome: The existence of

a potent case officer to coordinate the services, the psychological contract between the client

and the administration, and the social worker’s attitude towards action plans as a policy

instrument. In its concluding paragraphs it gives suggestions to questions that would be

relevant to pose in a future evaluation of the action plans in the Department of Social

Services in the Municipality of Århus.

1 Indledning Handleplaner har siden 1998 været skrevet ind i lovgivningen som en metode, der

skal anvendes på det sociale område. Kommunerne skal tilbyde en handleplan til

borgere, der får hjælp efter servicelovens afsnit 5, hvis denne har ”betydelig nedsat

fysisk eller psykisk funktionsevne” eller har ”alvorlige sociale problemer, der ikke

eller kun med betydelig støtte kan opholde sig i egen bolig, eller som i øvrigt har

behov for betydelig støtte for at forbedre de personlige udviklingsmuligheder”

(Servicelovens § 141 stk. 2).

De sociale handleplaner er dermed institutionaliseret som en standard (Røvik,

1992) for, hvordan man arbejder med at skabe og dokumentere forandringer for

borgere, der har brug for hjælp fra det offentlige

1.1 Formålet med masterprojektet Når en standard først bliver institutionaliseret, er det ofte ikke længere nødvendigt

at argumentere for dens værdi, idet den kan hente legitimitet i sig selv og dermed

ikke længere er til debat og underkastet kontingenstænkning (Dahler-Larsen,

2001a: 83). Det er da også karakteristisk, at der kun er skrevet meget lidt om,

hvad effekten af arbejdet med handleplaner er. Masterprojektet vil udfordre

standarden ”sociale handleplaner” ved at udforske, hvad programteorien1 bag

1 De årsags-virkningssammenhænge, som tænkes at lede til den ønskede effekt (Dahler-Larsen og Krogstrup, 2003: 2003: 51). Se afsnit 2.1.


2

planerne er. Ud over at se på handleplanerne som en standard og ide, ønsker jeg

også at se på planerne i den form, de er på vej til at få i Socialforvaltningen i Århus

Kommune, hvor man har igangsat et udviklingsprojekt for at udarbejde et fælles

handleplankoncept for hele voksenområdet; psykiatri, handicap og forsorgs- og

misbrugsområdet.

Formålet med masterprojektet er at betragte sociale handleplaner som styrings- og

evalueringsværktøj i et metaevaluatorisk perspektiv, og at afdække og opstille

programteorien bag ideen om handleplaner hhv. det konkrete koncept fra Århus

Kommune, så denne bliver gjort klar til en senere evaluering (Stufflebeam, 2001,

Chen, 2005: 56). Masterprojektet har et klart formativt sigte i forhold til

Socialforvaltningen i Århus Kommune, idet jeg i processen med at opstille

programteorien forventer at nå konklusioner, som kan danne baggrund for

beslutninger for, hvordan handleplanerne endelig udformes og implementeres.

Herved kan masterprojektet fungere som forstudie for en senere evaluering af

programteorien, og bidrage til, at man kan tage hånd om eventuelle problemer i

det århusianske handleplanprojekt, endnu før de bliver til reelle problemer for

borgere og medarbejdere (Stufflebeam, 2001:185).

Da der er tale om evaluering af et endnu ikke implementeret handleplanværktøj,

vælger jeg at bruge en teoridreven evalueringsmodel i form af virknings-

evalueringen som min analyseramme. Denne evalueringsmodel har fokus netop på

at afdække den bagvedliggende programteori. Jeg anvender modellen formativt, og

vil således primært koncentrere mig om afdækning og opstilling af programteorien

bag de sociale handleplaner.

1.2 Århus Kommunes handleplanprojekt Århus Kommunes Socialforvaltning udarbejder løbende sociale handleplaner efter

servicelovens § 141 for størsteparten af dens ca. 4700 brugere på voksenområdet.

Kommunen har igennem flere år arbejdet med at kvalificere brugen af handleplaner

på det sociale område, og man har i sommeren 2006 igangsat et større udviklings-

arbejde med det formål yderligere at kvalificere handleplanerne og at udvikle dem

til også at være et fælles internt kommunikations- og dokumentationsredskab. Der

har siden sommeren 2006 været nedsat en 12 mand stor arbejdsgruppe bestående

af nøglemedarbejdere fra de berørte områder og centrale udviklingsmedarbejdere –

herunder medarbejdere, der arbejder med forvaltningens performance manage-

mentsystem2 samt en it-medarbejder3.

2 Der findes ikke nogen entydig dansk oversættelse af begrebet. I Århus Kommunes Socialforvaltning anvendes udtrykket ”effektstyring”. Forvaltningen er bl.a. inspireret af tankerne om at opbygge et dækkende system til performance management hos den amerikanske evalueringsforsker Ray Rist (Se fx


3

Formålet med kommunens udviklingsprojekt er ifølge forvaltningens egen forståelse

både borgerrettet og rettet mod forvaltningens sagsbehandling. I arbejdsgruppens

kommissorium hedder det: ”Ønsket om koordinering af handleplansarbejdet er dels

begrundet i behovet for et ensartet redskab for handleplaner og en fælles kompe-

tenceudvikling af samtlige faglige frontmedarbejdere på tværs af områderne til at

kunne bruge handleplanerne. Dels er der tiltagende behov for et redskab til at

håndtere effektmålinger af den sociale indsats. På alle voksenområderne er der i

2006 mål for udvikling af faglige effektmål (…) Rådmandens vision er, at der inden

2008 er effektmålinger på alle områder. En reel effektmåling af kernen i det sociale

arbejde vil med fordel kunne indhentes gennem en opsummering af resultaterne for

de enkelte brugere via handleplanerne. Dette kræver et ensartet koncept for

handleplaner, som kan registreres og bearbejdes i et IT-system”.

Udviklingsprojektet er initieret af Socialforvaltningens øverste ledelse – primært af

socialchefen – og skal ses i sammenhæng med forvaltningens bestræbelser på at

opbygge et system til performance management. Den viden man forventer at

kunne hente på tværs af handleplanerne, vil således i vid udstrækning bygge på

indikatorer og være af statistisk art.

Arbejdsgruppen har siden 2006 arbejdet på at udvikle et fælles koncept for,

hvordan man fremover skal arbejde med sociale handleplaner i Århus Kommune.

Den centrale ledelse i Socialforvaltningen har i foråret 2008 godkendt arbejds-

gruppens udkast til nyt fælles handleplankoncept4. Sociale handleplaner i Århus

Kommune er i dag delt i en overordnet helhedsplan, som udarbejdes af en

myndighedssagsbehandler og i en eller flere delhandleplaner, der udarbejdes af en

udfører. I delhandleplanen specificeres hjælpen i det enkelte tilbud, og der opstilles

mere detaljerede mål, for hvad borgeren ønsker at opnå med hjælpen.

Arbejdsgruppen foreslår denne opdeling bibeholdt i det nye koncept. Grafisk ser

strukturen fremover sådan ud:

Rist og Kuseck, 2004). I opgaven vælger jeg at anvende det engelske udtryk, frem for at vælge side i forhold til de forskellige danske udlægninger af begrebet. 3 Fremover er det denne gruppe, der refereres til når udtrykket ”arbejdsgruppen” anvendes. 4 Se www.aarhuskommune.dk/csu - publikationer


4

Fig. 1. Struktur for handleplaner i Århus Kommune

Det element i arbejdsgruppens kommissorium, der pålægger den at udvikle et

værktøj, der kan generere ledelsesinformation på baggrund af handleplanerne

tilfører en ny dimension til handleplanarbejdet, der hidtil overvejende har været en

sag mellem borgeren og de rådgivere/kontaktpersoner, der har været involveret i

den enkeltes sag. Som noget nyt ønsker man at benytte disse lokale planer til at

høste aggregeret viden om, hvordan effekten af forvaltningens indsats er. For at

imødekomme dette formål er det nødvendigt at standardisere handleplanerne. Ikke

blot så de får et fælles udtryk, og bygger på fælles begreber på tværs af de tre

områder, men også så de får et mere skematisk indhold med lukkede

svarkategorier og obligatoriske afkrydsninger. Det er også nødvendigt at skærpe og

systematisere opfølgningen på de mål, der opstilles i handleplanen. I

delhandleplanen er der således lagt en skematik ind, som skal sikre, at både borger

og frontmedarbejder evaluerer de fastsatte mål (Se delhandleplanens afsnit 5 på

www.aarhuskommune.dk/csu - publikationer).

Socialforvaltningen står i efteråret 2008 overfor at skulle omsætte arbejdsgruppens

papirudkast til et elektronisk værktøj, og at gennemføre en pilottest på i størrelses-

ordenen 100 sager på en række arbejdspladser. Man står således over for første

skridt i implementeringen af handleplankonceptet, og dermed ved en skillevej i

forhold til en række valg af implementeringsstrategier og endeligt indhold i handle-

planværktøjet. Socialforvaltningen har etableret et såkaldt handleplansekretariat,

der skal forestå pilottesten af handleplankonceptet og den kommende implemen-

tering i hele forvaltningen.

Århus Kommune har taget kontakt til Servicestyrelsen med henblik på at invitere

styrelsen til at indgå i projektet og dermed gøre udviklingsprojektet til et nationalt

udviklingsprojekt for sociale handleplaner. Erfaringerne fra Århus Kommune, kan

således få implikationer for andre kommuner. Det er derfor værd at se nærmere på

programteorien bag kommunens handleplanprojekt, da der formentlig vil være

ønske om at sprede disse erfaringer til nationalt niveau.

§ 141- Helhedsplan

Fx psykiatribruger

§ 141- Helhedsplan

Fx psykiatribruger

Myndighedsniveau

Delhandleplan 3 Fx aktivitetstilbud

Delhandleplan 2 Fx misbrugsbe-handling

Delhandleplan 1 Fx bostøtte

Udførerniveau Delhandleplan 3 Fx aktivitetstilbud


Delhandleplan 1 Fx bostøtte

Delhandleplan 3 Fx aktivitetstilbud


Delhandleplan 1 Fx bostøtteDelhandleplan 1 Fx bostøtte

Udførerniveau


5

Masterprojektets fokusområder bliver således:

1.3 Problemformulering Hvad karakteriserer sociale handleplaner som evalueringsredskab? Hvad er

programteorien bag planerne som ide og bag Århus Kommunes handleplan-

koncept? Er det sandsynligt, at man kan opnå de ønskede virkninger med

handleplanerne? Hvilke utilsigtede virkninger kan man forudse?

Hvilke evalueringsspørgsmål bør være i fokus for en senere evaluering af

implementeringen af Århus Kommunes handleplankoncept?

1.4 Læsevejledning

I kapitel to argumenteres for virkningsevaluering som teoretisk valg, og i kapitel tre

præsenteres en række metodiske overvejelser og metodevalg begrundes.

I kapitel fire opstilles programteorien bag de sociale handleplaner som ide og i den

konkrete kontekst i Århus Kommunes Socialforvaltning, og de analyseres som

evalueringsværktøj i forhold til udvalgte faktorer.

Kapitel fem bruges til at uddybe og præcisere programteorien på baggrund af

interview med frontmedarbejdere i Socialforvaltningen

I kapitel seks konkluderes på problemformuleringens spørgsmål, og der gives

forslag til relevante evalueringsspørgsmål.

2 Teoretisk tilgang Som overordnet ramme for analysen anvender jeg Vedungs definition af evaluering

fra 1998: ”Evaluering er en systematisk og retrospektiv vurdering af gennemførsel,

præstationer og udfald af den offentlige politik/indsats, som tiltænkes at spille en

rolle i praktiske handlingssituationer” (Dahler-Larsens oversættelse, 2001: 351).

Den er møntet på offentlig virksomhed, som er mit genstandsfelt, og den omfatter

både præstationer og udfald og lægger vægt på, at evalueringen skal have en

praktisk anvendelse, hvilket er yderst relevant i forhold til de sociale handleplaner.

Sociale handleplaner har i sig selv et evaluerende sigte; man opstiller mål, iværk-

sætter en indsats, følger op på målene efter den aftalte tid og afsiger en evalu-

eringsdom for om målene er nået, og hvordan de eller indsatsen kan justeres.

Denne viden tages med ind i formuleringen af den næste handleplan. Handle-

planerne rummer altså mange af elementerne i Vedungs definition af evaluering.

Det giver derfor god mening at analysere dem som et særligt evalueringsredskab.


6

Der er dog den væsentlige forskel i forhold til de sociale handleplaner, at det ikke

alene er den offentlige indsats, der evalueres, men samspillet mellem den offentlige

indsats og den enkelte borgers indsats. Mere om det i afsnit 4.1 og 4.2.

Ud over at anvende virkningsevaluering som den evalueringsteoretiske ramme vil

nyinstitutionel teori – særligt repræsenteret ved Røvik (1992, 2007) – blive

anvendt som overordnet teoretisk ramme til belysning af, hvordan handleplaner

fungerer som standard, og hvad det er for kæfter, der er i gang, når standarden

skal anvendes i en konkret kontekst som Socialforvaltningen i Århus Kommune.

2.1 Virkningsevaluering som evalueringsmodel Virkningsevaluering vælges som evalueringsmodel for min metaevaluatoriske

gennemgang af de sociale handleplaner, fordi den har en række klare fortrin i

forhold til min problemstilling, og spiller godt sammen med nyinstitutionel teori.

Fokus på kausalteori bag ide hhv. konkret handleplankoncept Evalueringsmodellen har fokus på at afdække årsags-virkningssammenhænge bag

en indsats og at finde frem til, hvad der virker, for hvem og under hvilke

betingelser. Fokus for modellen er på at afdække den indre logik i en indsats og at

opstille programteorien bag for at kunne sandsynliggøre, at det rent faktisk er

indsatsen, der leder frem til den ønskede effekt – og i bedste fald at afdække,

hvilke dele af indsatsen, der bidrager mest til opnåelsen af effekten (Pawson og

Tilly, 1997: 72, Dahler-Larsen og Krogstrup, 2003: 96). Det vil være program-

teorien, som styrer, hvilke evalueringsspørgsmål, der stilles i evalueringen (Weiss,

1997: 510), hvilket er en fordel i mit tilfælde, da det forærer mig en systematik at

gå frem efter i min analyse af de mange og ret forskelligartede antagelser, der

præger programteorien bag handleplanerne.

Modellen bygger på en afdækning af kausalsammenhænge af karakteren, hvis man

gør A vil det lede til B under betingelse af, at C er opfyldt. Modellen har dermed sit

udspring i en positivistisk tænkning, men bevæger sig videre i en mere social-

konstruktivistisk opfattelse af kausalitet snarere som mønstre af sammenhænge i

stil med ”A leder sædvanligvis til B” – ikke fordi der er en mekanistisk eller deter-

ministisk sammenhæng mellem de to, men fordi de ofte optræder i sammenhæng

(Pawson og Tilly, 1997: 71, Dahler-Larsen og Krogstrup, 2003; 97-112, Dahler-

Larsen, 2001b). Modellen kan således udmærket håndtere symbolske betydninger

og rationaler for handling hentet i den symbolske verden.

Modellen har fokus på at afdække sammenhængen mellem problemteorien bag en

indsats – dvs. det problem man søger at afhjælpe ved den tiltænkte indsats – og

programteorien bag den planlagte indsats – de teoretiske antagelser om, hvad det


7

er som virker og hvilke kausalsammenhænge, der leder frem til den ønskede effekt.

(Togeby, 2001: 152, Dahler-Larsen, 2001b). En anden af modellens forcer er, at

den kan skelne mellem teorifejl og implementeringsfejl. Teorifejl er karakteriseret

ved, at man enten har en forkert opfattelse af, hvad der virker i en indsats, eller at

man har lavet for spinkel en indsats i forhold til det problem, man ønsker at løse.

Implementeringsfejl skyldes, at indsatsen ikke blev implementeret eller blev imple-

menteret på en fejlagtig måde enten utilsigtet eller fordi aktører har ønsket at

trække den i en anden retning eller at sabotere indsatsen (Dahler-Larsen og Krog-

strup, 2003; 75-77). I forhold til min problemstilling er det en klar fordel, at

evalueringsmodellen hjælper mig til at gøre forudsigelser både om effekten af

handleplaner som ide og i den konkrete udformning i Århus Kommune. Ved at have

fokus på teorien bag handleplaner, vil jeg kunne svare på spørgsmål af karakteren:

Er handleplaner overhovedet en godt tænkt instrument i forhold til de sociale

problemer, man ønsker at afhjælpe? Kan den århusianske version af handle-

planerne forventes at lede frem til de ønskede resultater?

Evalueringsmodellen er ligeledes velegnet til at inddrage både den tiltænkte

programteori – altså det som var intentionen hos beslutningstagerne – og den

faktiske anvendte programteori – dvs. den teori som faktisk er styrende for dem,

som skal implementere indsatsen – i mit tilfælde frontmedarbejdere i Social-

forvaltningen i Århus Kommune5. Modellen inddrager således både teoretisk viden

og lokal erfaringsbaseret viden fra det praksisfelt, hvori den konkrete indsats skal

virke (Dahler-Larsen og Krogstrup, 2003: 52).

Pawson og Tilly lancerede oprindeligt evalueringsmodellen under overskriften

”realistic evaluation” ud fra den overbevisning, at det kun giver mening at evaluere

en indsats – en ide – i den konkrete form, den får, når den er omsat og indlejret i

en lokal kontekst (Pawson og Tilly; 1997: 64-71). Modellen er dermed velegnet til

at afdække samspillet mellem indsatsen som ide og den konkrete udformning, den

får i en lokal kontekst, hvor ideen skal spille sammen med andre institutionali-

serede standarder i en multistandardorganisation præget af mange forskellige

institutionaliserede organisationsopskrifter, der præger hvert deres område – nogle

gange i harmoni og andre gange i indbyrdes modstrid (Røvik 1992).

Et omdrejningspunkt i virkningsevaluering er afdækning af det som Pawson og Tilly

døbte CMO´er for mønstre af context-mechanism-outcomes, hvor en modererende

variabel bestemmer både form, styrke og retning på forholdet mellem A og B

(Pawson og Tilly, 1997: 77, Dahler-Larsen, 2001b, Dahler-Larsen og Krogstrup,

2003: 103-105). Dermed binder modellen den teoretiske viden til en bestemt

kontekst, hvor omverden spiller ind og enten sætter en virkningsmekanisme ud af

kraft, fremmer eller hæmmer den (Dahler-Larsen, 2001b). Weiss (1997) skelner

5 Weiss refererer Argyris for begreberne ”espousede theory” vs. ”theory in use”. (Weiss, 1997: 508)


8

mellem implementeringsteorien, der beskriver indsatsen og programteorien, der

beskriver de kausale mekanismer i programmet. Til sammen danner de program-

mets forandringsteori. I lighed med Weiss vælger jeg i resten af opgaven at

anvende udtrykket programteori for kombinationen af implementeringsplanen og

kausalteorien bag. Med dette fokus sætter modellen mig i stand til at bidrage med

formativ viden, idet evalueringen vil kunne pege på, hvilke faktorer i den lokale

kontekst, som sandsynligvis vil virke som moderatorer i forhold til den lokale

udformning af handleplanerne i Århus Kommune.

Kan bidrage til teoriopbygning Evalueringsmodellen trækker både på teoretisk, forskningsmæssig viden og på

praksisviden, mens den viden som evalueringsmodellen leder frem til, når den er

bedst, er i stand til at bidrage til teoriudviklingen på et felt. I modsætning til en

række andre evalueringsmodeller, der har fokus på effektmåling, holder virknings-

evalueringen både fokus på effekten og på de processer og kæder af årsager og

virkninger, der leder frem til effekten (Weiss, 1997, Dahler-Larsen og Krogstrup,

2003: 52). Modellen åbner så at sige den sorte boks, som præger mange effekt-

evalueringsmodeller og kaster lys ind i maskinrummet på de interne processer i et

program. På baggrund af de lokale erfaringer med en indsats i bestemte kontekster

søger modellen at kaste lys over generelle mønstre i årsags-virkningssammen-

hænge, og at drage konklusioner der rækker ud over den specifikke kontekst

gennem teoretisk generalisering (Yin, 1994: 10-11, Schwandt, 2001:105-106,

Weiss, 1997: 513-514). Modellen vil således også kunne bidrage til den generelle

viden om, hvordan handleplaner fungerer som redskab på det sociale område.

Tager indsatsens egen logik alvorligt Evalueringskriterierne i modellen hentes internt i indsatsen og dens lokale

udformning. Den tager så at sige indsatsen alvorligt og tager den på ordet i forhold

til at gøre krav på at være løsningen på et bestemt problemfelt. De effekter, som

indsatsen hævder at lede frem til, er således dem, som er i fokus for modellen som

evalueringskriterier. Samtidig anvendes tilgængelig forskningsviden på det felt, der

evalueres, og modellen er dermed afbalanceret i forhold til at være rent

interessentinvolverende og udelukkende at hente den viden, som ligger til grund for

evalueringsdommen i indsatsen selv. Der bringes et ”bør” ind udefra, idet de lokalt

opstillede evalueringskriterier vil blive holdt op imod den bedste viden på området.

Endnu en styrke ved modellen er, at den har fokus på at efterprøve programteorien

og er dermed i modsætning til rene effektevalueringer også anvendelig til at belyse

bivirkninger og eventuelle konstitutive virkninger – dvs. ikke tilsigtede påvirkninger

af handlinger og tankemønstre inden for det felt, man undersøger, som kan opstå

som følge af indsatsen (Dahler-Larsen, 2008: 24, Dahler-Larsen og Krogstrup,

2003: 52). I mit tilfælde tillader det mig fx at undersøge nærmere, hvad man kan


9

forvente, der vil ske, når man i Århus Kommune fremover vil bruge borgernes

planer til at generere ledelsesinformation.

Virkningsevaluering velegnet til formativ evaluering af handleplaner Modellen rummer et formativt sigte, idet den ikke blot afsiger summative

evalueringsdomme, men giver mulighed for at pege på fremtidige forbedringer i en

indsats (Weiss, 1997, Dahler-Larsen og Krogstrup, 2003: 51, Chen, 2005: 129-

150). Da det nye århusianske handleplankoncept endnu ikke er implementeret, og

der derfor endnu ikke er en etableret praksis, som jeg kan evaluere, er det en stor

fordel, at tage udgangspunkt i en teoridreven evalueringsmodel. Virknings-

evalueringen kan sætte fokus på det teoretiske grundlag for de sociale handle-

planer, og på et teoretisk grundlag analysere om de er godt tænkt. Dette sætter

mig i stand til at gøre forudsigelser for, hvad der kan ventes af implementerings-

mæssige udfordringer.

Samlet set finder jeg, at virkningsevaluering er den evalueringsmodel, der vil

fungere bedst som analyseramme med de formål, jeg har stillet op.

Alternativ tilgang Jeg har ønsket en evalueringsmodel, der har fokus på at afdække mekanismer, der

kan sige noget om både tilsigtede og utilsigtede virkninger og som kan anvendes

formativt. Disse krav begrænser udvalget betragteligt. Et kvalificeret alternativ

kunne have været den målfrie evaluering, introduceret af Scriven, hvor man slet og

ret analyserer hvad der sker som følge af en given indsats (Scriven, 1991, Vedung,

1998: 68-70,). Scriven anbefaler imidlertid, at evaluator er en ekstern evaluator og

at vedkommende ikke lader sig influere af interessenterne bag en indsats eller lader

sig styre af de mål, de har opstillet. Allerede her løber jeg ind i problemer, idet jeg

er ansat i Socialforvaltning i Århus Kommune og derfor snarere er det han kalder

”staff evaluator” med hvad det indebærer af risiko for bias og blinde vinkler

(Scriven, 1991: 57). Herudover giver modellen naturligt nok ikke megen hjælp, når

der skal afsiges en evalueringsdom. Scriven anbefaler selv, at man lægger

offentlighedens interesse til grund, når det skal afgøres om en effekt er positiv eller

negativ (Shadish, 1991: 37, Scriven 1991). I mit tilfælde er den offentlige interesse

imidlertid ikke så let at afgrænse. Er det brugerne af handleplanernes interesser –

og er brugerne i så fald de sociale klienter eller er det også frontmedarbejderne

eller pårørende? Eller er det skatteyderne, der har en almen interesse i

velkoordinerede forløb? Det vil således være svært at finde ud af, hvad der skulle

være i fokus for evalueringen, mens jeg ved at vælge virkningsevalueringen

forpligter mig til at lade mig styre af handleplanernes egen indre logik i min

analyse, der dermed forhåbentlig bliver mere interessant og fokuseret.


10

3 Metodiske overvejelser

3.1 Min rolle som evaluator Jeg er ansat som udviklingskonsulent i den forvaltning, som min undersøgelse

omfatter. Det vil således være perspektivet som udviklingskonsulent, jeg vil tage

med over i rollen som evaluator. Jeg ser det som min opgave nysgerrigt at

undersøge programteorien bag handleplaner som ide og den konkrete udformning,

de har fået i Århus Kommunes Socialforvaltning, samt at udfordre denne og komme

med forslag til, hvordan udviklingsprojektet kan styrkes, når det om ikke så længe

går ind i sin næste fase med implementering af det nye handleplanværktøj.

Analysen er gennemført efter aftale med den øverste ledelse i Socialforvaltningen,

og jeg har fået helt frie tøjler til at vælge evalueringsdesign og fri adgang til at tale

med hvem jeg måtte finde relevant, samt til at anvende de interne notater i min

analyse. De begrænsninger og mangler, der måtte præge masterprojektet er altså

alene mit ansvar.

Mit valg af emne indebærer, at jeg påtager mig den svære rolle at stille mig ved

siden af min daglige position og se på udviklingsprojektet med et nøgternt

evaluatorblik. Jeg har siddet som tovholder for arbejdsgruppens arbejde med at

udvikle det fælles handleplankoncept, og er altså dybt involveret i det projekt, der

er genstandsfelt for min evaluering.

Denne position giver mig nogle metodiske udfordringer såvel som fordele. Jeg har

hele tiden haft brug for at holde evaluatorblikket skarpt, så jeg ikke forfalder til at

gå i forsvar overfor projektet eller overser vigtige problemstillinger, fordi jeg har

udviklet blinde pletter i forhold til at afdække programteorien. Jeg forpligter mig så

at sige til at bevæge mig fra det som Argyris har benævnt modus I, hvor lineær

tænkning og forsvar for opretholdelse af hverdagslivets antagelser dominerer, til at

træde ind i modus II og indtage en refleksiv og lærende position i forhold til en

praksis, som jeg selv er del af (Jacobsen og Thorsvik, 2002: 339-341). Jeg har et

indgående kendskab til indholdet i og historien bag Århus Kommunes handleplan-

projekt og har udnyttet denne viden til at stille skarpt på relevante evaluerings-

spørgsmål.

For at modvirke, at de blinde pletter kommer til at præge evalueringen, har jeg

trukket på sparring fra en kollega og en af mine studiekammerater, som med stor

ihærdighed har stillet kritiske spørgsmål til min fremgangsmåde og mine tolkninger.


11

3.2 Metode og datagrundlag Det skriftlige materiale, jeg har trukket på i opstillingen af programteorien bag

Århus Kommunes handleplankoncept er primært materiale fra arbejdsgruppen, som

har været fremlagt for chefgruppen i Socialforvaltningen. Materialet har hermed

karakter af at være ”færdigt” og beregnet på kommunikation uden for arbejds-

gruppen. Materialet er ikke offentligt tilgængeligt, man kan rekvireres efter aftale.

Lipsky (1980) og senere Winter (2005) har peget på, at frontmedarbejderne spiller

en afgørende rolle i implementeringsprocesser på områder, hvor de er overladt et

stort fagligt skøn, idet de gennem udøvelsen af dette skøn bliver egentligt politik-

formulerende. Frontmedarbejderne bliver dermed væsentlige brikker i den

kontekst, som handleplanerne skal fungere i, og deres anvendte programteorier i

forhold til de sociale handleplaner vil således få stor betydning for, om man kan

forvente at planerne i Århus Kommune vil komme til at fungere, som det var lov-

givernes og den lokale ledelses hensigt. Jeg vælger derfor at supplere de skriftlige

kilder med interview med en række frontmedarbejdere på de tre berørte områder.

Ved frontmedarbejdere forstår jeg, i lighed med Winter, medarbejdere, der har

direkte kontakt til brugere og dermed implementerer og afleverer indsatsen

(Winter, 2002: 2) – herunder også afdelingsledere, der har brugerkontakt.

I forbindelse med opgaven har jeg således gennemført syv interview med i alt 17

frontmedarbejdere ligeligt fordelt på de tre områder. Følgende er interviewet:

Handicap: Botilbud for svært udviklingshæmmede

Psykiatri: Lokalpsykiatri

Forsorg og misbrug: Hjemmestøtte efter servicelovens § 85

3 socialpædagogiske

medarbejdere

1 rådgiver

1 afdelingsleder


medarbejdere

1 rådgiver

2 afdelingsledere


medarbejdere

1 rådgiver

1 afdelingsleder

Jeg har primært søgt medarbejdere, som bliver involveret i den forestående

pilottest. Alle arbejdspladser er tidligere blevet præsenteret for udviklingsprojektet,

men disse arbejdspladser i forvaltningen har handleplankonceptet mest present, da

de skal i gang med at anvende konceptet i efteråret 2008. Formålet med

interviewene har ikke været at give et dækkende billede af alle frontmedarbejderes

anvendte programteorier, men at samle tilstrækkeligt information til at kunne stille

de relevante spørgsmål til programteorien bag handleplankonceptet i Århus

Kommune og pege på relevante evalueringsspørgsmål. De interviewede er altså

primært brugt som repræsentanter og ikke som informationer (Dahler-Larsen,

1999)


12

Interviewene er gennemført som gruppeinterview på baggrund af en semistruktu-

reret spørgeguide (se www.aarhuskommune.dk/csu- publikationer), så medarbej-

derne har haft lejlighed til at reflektere over og kommentere hinandens udsagn

(Kvale, 1997: 129, Morgan, 1997: 10-17), hvilket er blevet flittigt brugt. Afdelings-

ledere er dog så vidt muligt interviewet for sig, da de indtager en anden position

som ansvarlige for implementeringen af det nye handleplankoncept, og kunne have

brug for en højere grad af fortrolighed i interviewet. Hvert interview har taget 1-2½

time og er blevet optaget på lydfil og senere delvist transskriberet. På baggrund af

transskriptionerne har jeg arbejdet med displays opstillet på baggrund af program-

teorien og temaer udsprunget af interviewene (Huberman og Miles, 1994, Dahler-

Larsen, 2002: 32-59. Se ovenstående hjemmeside). Før interviewene var alle de

interviewede blevet introduceret til undersøgelsens formål samt det nye

handleplankoncept og havde fået udleveret materiale vedr. handleplanerne (se

ovenstående hjemmeside).

Den formative tilgang i et programs spæde start tilsiger, at man anvender et åbent

og fleksibelt design (Chen, 2005: 133, Stufflebeam, 2001: 194, Maxwell, 2005: 1-

10). Det har således været karakteristisk, at projektet har ændret sig undervejs.

Oprindeligt ønskede jeg at fokusere på udførerne/delhandleplaner, men fandt ud af,

at det ville give mere mening også at inddrage myndighedssagsbehandlerne.

Undervejs fik jeg ligeledes adgang til at give sparring på en lokal arbejdsgruppe i

en af lokalpsykiatrierne, som selv arbejdede med programteori i forhold til deres

brug af handleplaner. Jeg fik herved adgang til en anden type af data end de rene

interview, hvilket har fungeret som vigtig baggrundsinformation.

Det er mit indtryk, at alle har været meget åbenhjertige i interviewene og har set

det som en mulighed for at komme til orde med synspunkter, som bliver bragt

videre til arbejdsgruppen og senere den øverste ledelse.

4 Programteorien bag sociale handleplaner Den struktur som underliggende blev brugt ved belysningen af valget af virknings-

evaluering som model, er hentet hos Shadish, Cook og Levition, der i artikelen

“Foundation of Program Evaluation” fra 1991 pegede på, at valg af evaluerings-

model bør ske på et informeret grundlag, byggende på modellens forskellige

karakteristika inden for en række udvalgte områder. De foreslår selv: evaluand,

viden, værdier, anvendelse og praksis (Shaddish, Cook og Leviton, 1991).

Jeg anvender i resten af afsnittet Shadish, Cook og Levitons ramme til at analysere,

hvad der karakteriserer sociale handleplaner som evalueringsværktøj både som ide

og i den konkrete udformning, de har fået i Århus Kommune.


13

4.1 Evaluanden Under dette punkt undersøges, hvad der er genstandsfeltet for den evaluering, der

finder sted i forbindelse med sociale handleplaner, og hvilken kontekst den sker i.

Under punktet opstilles programteorien bag handleplanerne og de problemfelter,

man ønsker at afhjælpe med handleplanerne udledes.

4.1.1 Handleplanerne i ideform Ved opstillingen af programteorien bag handleplanerne i ideform, har jeg søgt at

finde autoritative kilder (Dahler-Larsen og Krogstrup, 2003: 54-59), der kan belyse,

hvilke forestillinger lovgiverne har haft om handleplanernes virkninger, da de

besluttede, at gøre handleplanerne lovpligtige. Jeg har fundet frem til fem centrale

kilder:

Serviceloven (LBK nr 1117 af 26/09/2007 - Gældende) Vejledning til serviceloven (VEJ nr 93 af 05/12/2006 – Gældende) Betænkning afgivet af Socialudvalget den 22. maj 1997 (L 229 - bilag 59 – Bet.

over forslag til lov om social service. Til lovforslag nr. L 229 FT 1996-97) Håndbog om brugen af sociale handleplaner fra det tidligere Socialministerium

udarbejdet af konsulentfirmaet PLS Rambøll Management (Maj 2002) Pjece udarbejdet af Kommunernes Landsforening og Socialpædagogernes

Landsforbund, som udlægger lovens bestemmelser6 (Juni 2007)

Allerede ved den indledende gennemlæsning bliver det klart, at der er flere

problemteorier, som handleplanerne skal være løsningen på, og at ingen af dem er

særligt præcist beskrevet.

Styrke den kommunale sagsbehandling Først og fremmest er det tydeligt, at man ønsker at styrke den kommunale sags-

behandling i sociale sager ved at tvinge kommunerne til at arbejde skriftligt med

planer i forhold til den enkelte borger, og heri at udspecificere de enkelte ydelser,

og hvad der er aftalt med den enkelte. Dette problemfelt er det, der er bedst

beskrevet i kilderne. Man peger på, at koordineringen af indsatsen i de sociale

sager er særlig vigtig, når der er behov for hjælp fra både amt (i dag region) og

kommune og evt. også en statslig forvaltning i form af fx Kriminalforsorgen

(Socialudvalgets betænkning, 1997 pkt. 20-21). Ved at udarbejde skriftlige planer,

der skal have et helhedsperspektiv på borgerens problemkompleks, mener man, at

der lettere vil ske en koordinering af indsatsen mellem de mange forskellige

hjælpeforanstaltninger, så hjælpen bliver mere helhedsorienteret og sammen-

6 Man kan drøfte om den sidste er en autoritativ kilde, da den er udarbejdet af en interesseorganisation. Der er dog næppe tvivl om at både KL (og Amtsrådsforeningen) har været involveret i lovgivnings-arbejdet på området, og dermed har spillet en rolle som interessent i kulissen. Samtidig giver pjecen nogle gode hints til, hvordan KL som central aktør på området forestiller sig at kommunerne kan rekontekstualisere ideen og oversætte den til lokal praksis (Røvik, 2007), hvorfor jeg vælger at tælle den med blandt de autoritative kilder.


14

hængende. Præcist hvori denne koordinering består, og hvordan den virker for at

skabe sammenhængende forløb, er dog mindre velbeskrevet.

Styrke borgernes retssikkerhed Handleplanerne er også et led i en udvikling i retning mod i højere grad at se den

enkelte som selvstændigt retssubjekt (von Hielmkrone og Schultz, 2007). Med

bestemmelsen om, at borgerne skal tilbydes en handleplan ønsker man at sikre, at

borgerne får en skriftlig, kontraktlignende plan for, hvilken hjælp han eller hun kan

forvente af det offentlige, og at man dermed kan holde systemerne ansvarlige, hvis

ikke man får den lovede hjælp. Handleplanerne bidrager umiddelbart til at bedre

retssikkerheden, men der vil formentlig også være en langtidseffekt af handle-

planerne, ved at de bidrager til en generel oplæring af borgerne i, at optræde i

rollen som ikke bare bruger, men som forbruger, der stiller krav til service og

kvalitet.

Ansvarliggøre borgerne Det tredje og mindst udfoldede problemfelt, som man søger at afhjælpe med

handleplanerne, har rod i det foregående. Der har gennem 90’erne været en trend i

dansk socialpolitik i retning af individualiserede løsninger og at ville ansvarliggøre

både de offentlige systemer og borgerne. Borgerne ses ikke alene som selvs-

tændige individer med egen retssikkerhed, men forventes også at bruge denne

retssikkerhed til at handle som frie og ansvarlige borgere, der tager ansvar for eget

liv og er aktive i løsning af egne problemer (Andersen, 2003: 16 og 119, Mik-Meyer

og Villadsen, 2007: 9-10, 34-35, Born og Jensen, 2008, Larsen, Mortensen og

Thomsen, 2002). Handleplanerne ses således som et led i denne ansvarliggørelses-

proces og skal bidrage til, at borgerne på kort og på lang sigt tager ansvar for

løsning af deres sociale problemer.

Der er således mange forhåbninger til, hvilke problemer, der kan blive afhjulpet ved

at kommunerne tilbyder sociale klienter handleplaner, men ingen af dem er særligt

operationelt formuleret.

4.1.2 Hvad er de aktive mekanismer i handleplanerne? Går vi spadestikket dybere, og ser på, hvilke mekanismer man forestiller sig får

handleplanerne til at virke, og hvilke deleffekter og effekter, man forventer at opnå,

kan man på baggrund af de angivne kilder, tegne nedenstående skematiske

oversigt. Kilderne er relativt eksplicitte omkring, hvad det er for deleffekter, men

mener at kunne opnå, men beskriver kun yderst indirekte, hvad det er for

mekanismer, man forestiller sig, får tingene til at ske. Kilderne beskriver således

primært det, som Weiss (1997) kalder implementeringsteorien. Mekanismerne må

jeg analysere mig til ud fra kilderne. Opstillingen og præsentationen på de næste


15

sider er således min udlægning af, hvad der er den officielle programteori bag de

sociale handleplaner.

Figur 2: Programteori for sociale handleplaner som ide

Note: Kasserne angiver indsatser, forventede deleffekter og den endelige virkning/effekt. Cirklerne med stiplede pile angiver moderatorer og deres indflydelse Hjælpen specificeres – overblik skabes I Servicelovens § 141 står, at handleplanen ”bør udarbejdes ud fra borgerens

forudsætninger og så vidt muligt i samarbejde med denne” og indeholde de

punkter, der skrevet ind i første kasse i figur 2:

Formålet med indsatsen i forhold til borgeren skal specificeres i handleplanen.

Denne specificering af hjælpen tænkes at omfatte alle de forskellige typer af hjælp,

som borgeren har behov for fra det offentlige, uanset hvilken myndighed eller

hvilken forvaltningsenhed det gælder. Dette fremgår af vejledningen, hvoraf det

hedder, at formålet med planen er at ”sikre en sammenhængende og helhedsorien-

teret indsats og at tydeliggøre forpligtelsen for alle involverede personer, instanser

og forvaltningsgrene” (Vejledning til serviceloven, 2006: pkt. 96). Borgeren og en

koordinerende sagsbehandler i kommunen tænkes altså i fællesskab at udrede det

aktuelle hjælpebehov, og for hvilken tidsperiode hjælpen skal gives. Handle-

Klargøre målet med indsatsen – klare beskrivelser af givne tilbud


Tydeliggøre forpligtelsen for alle involverede -kontraktform


Sammenhængende og helhedsorienteret indsatsSammenhængende og helhedsorienteret indsats

Styrke borgerens indflydelse påsagsbehandlingen


Lettere koordinering af sagsforløbLettere koordinering af sagsforløb

Forventningsafstemning ml. borger og system -forudsigelighed


Bedre opfølgning på de enkelte dele af planenBedre opfølgning på de enkelte dele af planen

Indsats Deleffekt Virkning/EffektDeleffekt

Udarbejdelse af handleplan efter servicelovens § 141. Indeholder:1) formålet med indsatsen,2) hvilken indsats der er nødvendig for at opnåformålet,3) den forventede varighed af indsatsen og4) andre særlige forhold

Udarbejdelse af handleplan efter servicelovens § 141. Indeholder:1) formålet med indsatsen,2) hvilken indsats der er nødvendig for at opnåformålet,3) den forventede varighed af indsatsen og4) andre særlige forhold

Forbedret retssikkerhed for borgerenForbedret retssikkerhed for borgeren

Borgeren indgår/indgår ikke i psykologisk kontrakt


Kvalitetsudvikling af indsatserneKvalitetsudvikling af indsatserne

Styrke borgerens motivation og medvirkenStyrke borgerens motivation og medvirken

Empowerment: Fåborgeren til at ville nogetEmpowerment: Fåborgeren til at ville noget

Sikre kommunens retsgrundlag v. klagesagSikre kommunens retsgrundlag v. klagesag

Skriftlige aftaler Skriftlige aftaler

Øget faglig refleksion Bedre løsninger/tilbudØget faglig refleksion Bedre løsninger/tilbud

Koordinerende sagsbeh. findes/findes ikke



16

planerne ses således som led i den visitationsproces, der går forud for tildelingen af

hjælpen. Idet sagsbehandleren og borgeren i fællesskab udarbejder en plan for

hjælpen antager man, at borgerens indflydelse på sagsbehandlingen styrkes ved, at

inddragelsen af borgeren institutionaliseres som en del af sagsbehandlingen, og at

han eller hun dermed opnår bedre retssikkerhed (Vejledning til serviceloven, 2006:

pkt. 102). Denne del af programteorien har direkte link til Retssikkerhedslovens §

4, der blev vedtaget i samme periode. Denne angiver, at ”borgeren skal have

mulighed for medvirken ved behandling af sin sag. Kommunen tilrettelægger

behandlingen af sagerne på en sådan måde, at borgeren kan udnytte denne

mulighed” (Bekendtgørelse af lov om retssikkerhed og administration på det sociale

område LBK nr. 1047 af 27-08-2007).

Forventningsafstemning gennem forhandling Man forestiller sig, at man med den udredning og opstilling af mål, der sker i

forbindelse med handleplanen sikrer en klar aftale om, hvad borgeren skal have

hjælp til og hvad denne hjælp omfatter, og at disse forpligtelser bliver tydelige for

alle de involverede ved at blive gjort eksplicitte og skrevet ind i en plan. Gennem

denne præcisering af hjælpen og rammerne omkring den peger vejledningen på, at

det bliver lettere at koordinere hjælpen, når man får et overblik over, hvem der gør

hvad hvornår, samt at man bedre kan følge op på hjælpen (Vejledning til

serviceloven, 2006: pkt. 96). Samtidig er en vigtig mekanisme i programteorien, at

processen omkring udarbejdelse af handleplanen skaber en forventningsafstemning

mellem borgeren og kommunen om, hvad man kan forvente at få hjælp til og under

hvilke betingelser. En afstemning af borgerens ønsker om hjælp og kommunens

muligheder inden for rammerne af det aktuelle serviceniveau forventes således at

bidrage til, at borgeren kan gå ind i relationen med frontmedarbejderne med en

afklaret forventning om, hvad det er for en hjælp, han eller hun får. Det antages

derfor, at der foregår en forhandling mellem borgeren og det offentlige hjælpe-

system, repræsenteret ved den koordinerende sagsbehandler om, hvad hjælpen

skal indeholde. Handleplanerne kommer herved til at indeholde en samarbejds-

aftale om, hvordan den konkrete hjælp skal gives, som udgør et væsentligt element

i handleplanen. Herved sikrer man, at alle involverede har overblik og klarhed over

det aftalte (Vejledning til serviceloven, 2006: pkt. 96, PLS Rambøll Management,

2002: 12 og 22).

Cirkulær evalueringsproces – systematisk opfølgning En vigtig mekaniske i handleplanerne er, at de antages at fungere som en cirkulær

evalueringsproces, hvor der jævnligt følges op på, om planens mål nås, og der

opstilles nye mål. Med den klare systematik, som handleplanerne inviterer til,

antager man, at det bliver lettere at følge op på planens enkelte delmål, og at man

dermed vil have lettere ved at justere hjælpen til borgeren, så man hele tiden

sikrer sig, at den ”opfylder sit formål”, som det hedder i servicelovens § 150.


17

Evalueringsværktøjet bygger på hyppigt tilbagevendende evalueringer, men bygger

på en anden tankegang end monitoreringstanken, hvor der opstilles en række faste

indikatorer, som følges over tid. Tværtimod er tanken, at når et mål er nået,

opstilles nye mål inden for borgerens nærmeste udviklingszone (Ramian, 1998).

Der er altså tale om en individuel og unik evaluering hver gang, som bygger på

erfaringerne fra de tidligere handleplaner. Viden fra denne løbende evaluering

understøtter, at der gives en individuelt tilpasset, sammenhængende og helheds-

orienteret indsats.

Når der sker opfølgning på handleplanerne, er det som evalueres samspillet mellem

borgeren og den koordinerende sagsbehandler inden for de særlige rammer for

samarbejdet, som handleplanerne dikterer. Umiddelbart er det som evalueres, om

man i fællesskab er lykkes med at realisere de forhandlede mål, som er skrevet ind

i planerne. I vejledningen til serviceloven er det i høj grad det kommunale

hjælpesystem, som ses som evaluand, og der lægges vægt på, at borgerens

retssikkerhed styrkes gennem brugen af handleplaner, hvorigennem de kan holde

kommunen ansvarlige for, at de får den aftalte hjælp.

Skriftlige planer sikrer faglig refleksion og dokumentation Implicit ligger en antagelse om, at planen udarbejdes skriftligt og efterfølgende

binder både borger og forvaltning. Handleplanerne skriver sig ind i en diskurs, hvor

det er den kontraktlige logik, der styrer (Andersen, 2003), og hvor sociale

problemer ses som individers problemer. Løsningerne søges derfor også på individ-

niveau modsat et samfundsniveau, der eksempelvis søger problemforklaringer i

strukturelle forhold (Andersen, 2003: 12-18, Born og Jensen, 2008). Holm, Lenzing

og Skrumsager fremstiller skriftligheden som en vigtig virkningsmekanisme i sig

selv (2002: 14). Når argumentationen for en given hjælp skal formuleres sammen-

hængende og på skrift, antages det at understøtte sagsbehandlerens faglige

refleksioner over og hvad der er den relevante hjælp. Herved forventer man at

finde frem til bedre løsninger og dermed bidrage til en kvalitetsudvikling af den

samlede hjælp, der ydes. Skriftligheden antages også at fremme borgerens

retssikkerhed, idet de med handleplanen i hånden kan holde det offentlige system

ansvarlig for, at de får den aftalte hjælp. Modstykket til denne funktion er, at

kontraktens anden part – kommunen – trækker på samme mekanisme, når

handleplanerne ses som en vigtig dokumentation af kommunens indsats.

Ankestyrelsen har således ved flere lejligheder afgjort, at manglende udarbejdelse

af handleplaner kan tolkes som manglende oplysning af beslutningsgrundlaget i en

borgers sag, og underkendt en kommunes beslutning vedr. tildeling af hjælp (Se fx

SM C-12-05 og SM C-29-06, (KL, 2007)). Handleplanernes skriftlige form fungerer

således også som mekanisme i forhold til at sikre kommunen et retsgrundlag i

eventuelle klagesager.


18

Opstilling af mål fremmer motivation og empowerment Endnu en kæde af mekanismer, som man antager virker, er, at borgeren gennem

opstillingen af mål for sig selv, bliver motiveret til aktivt at medvirke i løsningen af

sine egne sociale problemer7. Hensigten er at opnå, at der sættes gang i en

empowermentproces8, så borgeren påtager sig sin frihed, sådan som Andersen

peger på (2003). Handleplanerne skal så at sige få borgeren til at ville noget, og

ikke nok med det: Borgeren skal gerne ville noget på en sådan måde, at det

offentlige hjælpesystem kan handle på baggrund af definitionen af problem-

stillingen, og så problemet kan afhjælpes inden for den tidsramme, som planen

opstiller (Järvinen og Mik-Meyer, 2006). En mekanisme, som kun antydes i

kilderne, er, at man ved udformningen af handleplanerne helst skal anvende

borgerens egne ord og formuleringer ved opstilling af mål, så denne kan opleve

størst muligt ejerskab af planen og dermed føle forpligtelsen til at arbejde for

opfyldelsen af målene stærkere, end hvis det var forvaltningens formuleringer, der

blev anvendt (PLS Rambøll Management, 2002: 15). Ved at respektere borgerens

egne formuleringer af mål gøres planen, sådan som Andersen påpeger, til en plan,

som borgeren har med sig selv, for sig selv (Andersen, 2003: 98).

4.1.3 Svagheder i den officielle programteori? Allerede i opstillingen af den officielle programteori bag de sociale handleplaner,

kan man pege på to modererende variable, som får afgørende betydning for de k af

kontekst-mekanisme-outcome (CMO’er), som programteorien bygger på, som ikke

er ekspliciteret i de autoritative kilder.

En koordinerende sagsbehandler Dels antages det, at der findes en koordinerende sagsbehandler, som har evne og

mulighed for at have et helhedssyn på den enkelte borgers hjælpebehov og at

koordinere på tværs af myndighedsområder og forvaltninger. Det er yderst ”vilde”

problemkomplekser, en sådan sagsbehandler forventes at have fuldt overblik over,

og meget forskellig lovgivning, der regulerer de enkelte forvaltningsgrene –

serviceloven, aktivloven, sygehusloven m.fl. er ofte i spil i samme sag. Hvis ikke

antagelsen om, at der kan findes en sagsbehandler, der kan løfte dette ansvar,

holder, og han eller hun dermed virker som modererende kontekstvariabel, kan

man ikke forvente, at handleplanen vil blive det redskab, der kan sikre en bedre

koordinering af de enkelte sager, og dermed opnåelse af det endelige slutmål om

en mere sammenhængende og helhedsorienteret indsats.

7 Det er karakteristisk, at disse antagelser omtales i forbindelse med stofmisbrugere, mens de ikke nævnes i forbindelse med traditionelle handicapproblemstillinger (Vejledning til serviceloven, 2006). 8 Oprindeligt blev empowermentbegrebet lanceret i et frigørelsesprojekt, hvor borgerne skulle frigøre sig fra den offentlige hjælp. I dag anvendes det lige så ofte som en strategi, som aktivt kan anvendes i det sociale arbejde for at få borgerne til at påtage sig deres frihed. (Larsen, Mortensen og Thomsen, 2002). Det er i denne sidste betydning, at jeg anvender begrebet.


19

Den psykologiske kontrakt En anden væsentlig modererende variabel, som får betydning for alle sammen-

hænge i programteorien er, at borgeren skal være villig til at gå ind i den psyko-

logiske kontrakt, som handleplanerne bygger på, og til at se på sig selv med det

særlige blik, der ligger indlejret i programteorien. Det er min påstand, at hele

programteorien bag handleplanerne er hægtet op på denne forudsætning. Andersen

(2003: 95 hhv. 98) beskriver handleplanerne som en ”selvkontrakt om, hvad man

vil med livet”, der udgør ”et proceduralt og dialogisk redskab, der hjælper klienten

til at skabe afstand til sig selv, formulere og handle på sig selv”. Hvis ikke borgeren

er klar til at gå ind og se på sig selv på denne særlige måde og at være inderlig og

sanddru i processen (Mik-Meyer og Villadsen, 2007: 18), ændres styrke, form og

retning på de sammenhænge, der skulle sikre borgerens motivation og medvirken,

samt sikre borgeren indflydelse på sagsbehandlingen, og dermed sammenhængen

med både styrkelsen af borgerens retssikkerhed og empowermentprocessen. Det vil

ligeledes få indvirkning på de sammenhænge, der skulle sikre en tydeliggørelse af

forpligtelsen for alle parter, idet borgeren ikke kan føle sig forpligtet af en kontrakt

han har underskrevet ”som-om”9. Dermed kan man heller ikke forvente, at planen

bidrager til bedre koordinering og forløb som borgeren vil opleve som sammen-

hængende og helhedsorienterede, da han eller hun ikke har noget ejerskab til de

aftaler, der er indgået i forbindelse med planen. Handleplanen kan dermed ende

med at blive en plan, der ikke forpligter borgeren til noget. Herved bliver den blot

kommunens plan, der ganske vist kan anvendes som et udmærket internt

dokumentations- og koordineringsredskab. Borgerne kan så at sige udøve en slags

modmagt ved at gå ind i handleplanprocessen ”som-om” og dermed sabotere det at

blive gjort til evaluand – han/hun kan dog ikke undslå sig konsekvenserne af

evalueringsresultaterne (Mik-Meyer og Villadsen, 2007: 18). Vejledningen til

serviceloven (2006, pkt. 104) er på dette punkt noget ulden, idet det angives, at

”Hvis brugeren10 ikke selv – eller kun vanskeligt – kan indgå i en dialog om

udarbejdelse af en handleplan, skal tilbuddet fremsættes over for den, der

varetager pågældendes interesser, som fx nære pårørende eller en støtte- og

kontaktperson, værge, bisidder eller andre”. Herved antages det, at pårørende kan

indgå i udformningen af en handleplan på en borgers vegne, og at man kan

forvente, at planen alligevel vil kunne give de samme virkninger, som havde det

været borgeren selv, der havde forpligtet sig gennem planen. Programteorien synes

således på dette punkt, at være noget svag.

9 I resten af opgaven anvender jeg dette udtryk for handleplaner eller relationer, som er indgået uden at personen reelt accepterer betingelserne bag – dvs. at der er tale om en form for hykleri. 10 På dette og et enkelt andet sted i vejledningen skifter teksten til at anvende begrebet ”bruger”, hvor resten af teksten anvender begrebet ”borger”. Heri, vurderer jeg, ligger også et skifte i perspektiv, hvor man går fra at se den person som skal have en handleplan, som netop en borger med egne rettigheder og ansvar, som man kan have et ligeværdigt forhold til, over til en bruger af at socialt system, som systemet kan forholde sig på en anden måde, end de forholder sig til sig selv.


20

Indgår borgeren i den psykologiske kontrakt bag handleplanen, accepterer vedkom-

mende samtidig præmisserne om, at arten og karakteren af hans eller hendes

problemer fastsættes i en forhandling med sagsbehandleren, og at hjælpen ydes

inden for en ganske særlig ramme – ofte i form af hjælp-til-selvhjælp. Normalt

antager man, at parter der indgår en kontrakt er ligeværdige, og at de gensidigt

har mulighed for at ophæve kontrakten, hvis de oplever, at den misligholdes. I den

sociale kontrakt er der imidlertid ikke tale om et ligeværdigt forhold. Det

kommunale system har definitionsmagten og også de mest potente sanktions-

muligheder i forbindelse med misligholdelse, uanset at planerne skal fungere som

borgerens retsgrundlag. Det kommunale hjælpesystem kan trække store dele af

hjælpen tilbage, hvis ikke borgeren kan/vil samarbejde på systemets præmisser, da

hjælpen i vid udstrækning tildeles på baggrund af medarbejdernes faglige skøn

(Larsen, Mortensen og Thomsen, 2002, Mik-Meyer, 2002).

Indlejret i den psykologiske kontrakt er også, at man forpligter sig til at se på sig

selv ud fra en mål-middel-rationalitet og hele tiden at være på vej hen mod en

(måske primært for det kommunale system) mere ønskværdig tilstand. Man

accepterer så at sige at være dømt til personlig udvikling11 og at have et

objektiveret forhold til sig selv (Andersen, 2003: 88-113). Man accepterer også

konstant at være i en evalueringsproces og at befinde sig i et selvrefleksivt rum.

Tilgangen i handleplanerne er led i den individualiseringstendens, der præger dansk

socialpolitik i disse år (Mik-Meyer og Villadsen, 2007: 9-11, Villadsen, 2006), og

den relation, der fokuseres på i planerne, er individet i samspil med professionelle

hjælpere. Det betyder, at der er defineret nogle ganske særlige rammer for, hvad

det er for mål, der kan skrives ind i handleplanerne, og hvad det er for løsninger,

der kan foreslås. Tilgangen vil fremme mål på individniveau, mens mål, der

omhandler en gruppe i et socialt fællesskab, ikke så let vil passe ind i

organisationsopskriften for den sociale handleplan.

Forventelige konstitutive virkninger Disse særlige rammer, som handleplanerne definerer, og det særlige perspektiv,

som handleplanerne producerer, kan give nogle konstitutive virkninger, som man

bør have opmærksomhed på.

I den cirkulære evalueringsproces, er der indbygget et stærkt fokus på at følge op

på de aftalte forhold. Det er netop en af de mekanismer, man ønsker at udnytte,

ved at planen skal være med til at give fokus og retning for denne udvikling. Dette

fokus kan imidlertid få den sideeffekt, som man kender fra en række andre

effektmålingsredskaber, at opmærksomheden fjernes fra de forhold, der ikke måles

på (Talbot, 2005, van Thiel og Leeuw, 2002, Dahler-Larsen, 2006), og de forhold,

11 ”Dømt til personlig udvikling” er titlen på Mik-Meyer ph.d.-afhandling fra 2004 om brugen af planer på primært beskæftigelsesområdet.


21

som ikke kan opstilles som konkrete mål. Dermed får de en tendens til at glide ud

af opmærksomheden. Der er således en fare for, at relationen mellem borgeren og

frontmedarbejderne bliver mere instrumentel og resultatorienteret på bekostning af

nogle af de øvrige forhold, så som generel rådgivning, omsorg og en god

mellemmenneskelig relation. Disse er i fare for at blive reduceret til midler til

opnåelsen af målene og ikke set som noget, der har værdi i sig selv. Samtidig vil

den meget individualiserede tilgang kunne bidrage til en yderligere isolation af

allerede marginaliserede borgere, når disse udelukkende opfordres til at se sig selv,

og bliver set, som individer, der (selv) har ansvar for at bringe sig i nærheden af en

mere ønskværdig position.

Borgeren har naturligvis mulighed for at takke nej til at få udarbejdet en handle-

plan, men et sådant valg af at stå uden for kontrakten har også konsekvenser. Det

vil ifølge Andersen (2003: 119) få det kommunale hjælpesystem til at handle på en

anden måde, når borgeren ikke er villig til at tage sin frihed på sig, men viser sig

som et uansvarligt og ufrit individ. Borgeren vil herefter få en anden type hjælp,

end han/hun kunne have fået, hvis han/hun var gået ind i den særlige samarbejds-

form, som handleplanen indebærer.

Opsummering Samlet set virker programteorien bag de sociale handleplaner kompleks men

relativt velunderbygget. Teorien bygger dog på to afgørende moderatorer, som ikke

berøres i den programteori, der kan opstilles alene på baggrund af de autoritative

kilder. Introduktionen af disse synliggør, at der også kan forventes nogle negative

bivirkninger af at arbejde med sociale handleplaner, som man bør tage højde for i

anvendelsen af disse.

4.1.4 Handleplanerne i den konkrete udformning i Århus Kommune Når ideen om handleplaner skal transformeres fra ideplanet til en lokal kontekst må

de, ifølge Røvik (1992 og 2007), indgå i en lokal håndteringsfase, hvor ideen bliver

oversat og tilpasset, så den kan fungere i en lokal kontekst, med hvad der i øvrigt

præger den af institutionelle standarder. Socialforvaltningen i Århus Kommune har

således udarbejdet sine egne koncepter og instrukser for de sociale handleplaner.

Jeg har på tilsvarende vis som ovenfor søgt at finde de autoritative kilder til

Socialforvaltningens nye handleplankoncept, og på baggrund af disse opstillet

programteorien for det lokale koncept. De lokale autoritative kilder udgøres af:

Virksomhedsplan for Socialforvaltningen 2006 Kommissorium for arbejdsgruppen af 10. maj 2006


22

Vejledning til handleplankoncept vedtaget marts 200812 Udkast til helhedsplan vedtaget marts 2008 Udkast til delhandleplan vedtaget marts 2008 Notat af 5. december 2007 vedr. ”Uddybning af fokuspunkter for drøftelse af

handleplankoncept – opsamling efter chefmøde d. 3. december 2007”

Den lokale programteori er en oversættelse og kontekstualisering af den officielle,

programteori fra fig. 2. Den er blevet udbygget med lokale tilføjelser og

fortolkninger og dele af den er blevet accentueret, mens andre dele nedtones. I

nedenstående figur er programteorien bag handleplanerne som ide markeret med

gråt, mens de lyse kasser repræsenterer Århus Kommunes egne tilpasninger.

Figur 3: Programteorien bag sociale handleplaner i Århus Kommune

Note: Kasserne angiver indsatser, forventede deleffekter og den endelige virkning/effekt. Cirklerne med stiplede pile angiver moderatorer og deres indflydelse. Grå kasser markerer den officielle programteori, mens de lyse kasser repræsenterer Århus Kommunes egne tilpasninger

12 Dette og de to næste dokumenter kan ses på hjemmesiden www.aarhuskommune.dk/csu - publikationer





Sammenhængende og helhedsorienteret indsats



Lettere koordinering af sagsforløbLettere koordinering af sagsforløb



Bedre opfølgning på de enkelte dele af planen

Udarbejdelse af handleplan efter servicelovens § 141

Forbedret retssikkerhed for borgerenForbedret retssikkerhed for borgeren

Kvalitetsudvikling af indsatserne

Styrke borgerens motivation og medvirkenStyrke borgerens motivation og medvirken

Empowerment: Fåborgeren til at ville nogetEmpowerment: Fåborgeren til at ville noget

Sikre kommunens retsgrundlag v. klagesag

Skriftlige aftaler

Øget faglig refleksion Bedre løsninger/tilbudØget faglig refleksion Bedre løsninger/tilbud



Myndighedssagsbeh. udarbejder helhedsplan med borgeren

Myndighedssagsbeh. udarbejder helhedsplan med borgeren

Daglig kontaktperson udarbejder del-hpsammen med borgeren

Daglig kontaktperson udarbejder del-hpsammen med borgeren

Udvikling af fælles sprog i handleplanarbejdetUdvikling af fælles sprog i handleplanarbejdet

Standardiseret og digitaliseret koncept for udformning af handleplaner

Standardiseret og digitaliseret koncept for udformning af handleplaner

Producere ledelses-information om effekten af Socialforvaltningens indsats

Producere ledelses-information om effekten af Socialforvaltningens indsats



Indsats Deleffekt Virkning/EffektDeleffektIndsats Deleffekt Virkning/EffektDeleffekt


23

Helhedsplaner og delhandleplaner En af de første tilpasninger, der er sket, er at Århus Kommune i brugen af handle-

planerne har måttet forholde sig til en anden organisationsopskrift, som er blevet

institutionaliseret i omtrent samme periode som handleplanerne - den kommunale

BUM-Model13. Modellen er en standard for, hvordan kommunerne kan/skal styre

visitationsprocesser i forhold til kommunale servicetilbud, så de samlede økono-

miske rammer kan overholdes. Modellen anviser, at bestillerne skal adskilles fra

udførerne, så myndighedsudøvelsen, herunder bevilling af tilbud, sker hos

bestillerne, mens serviceproduktionen sker hos udførerne (KL, 2006). BUM-

modellen udgør dermed en vigtig ramme for den kontekst, hvori de sociale handle-

planer skal anvendes, og det er derfor nødvendigt, at de to standarder kan spille

sammen. En tilpasning til BUM-modellen har betydet, at man i Århus har valgt at

dele handleplanen op i to dele, der udarbejdes af hhv. en myndighedssags-

behandler – helhedsplanen – og af en kontaktperson i det enkelte tilbud, som

borgeren får hjælp fra – delhandleplanen. Helhedsplanen indgår i visitations-

processen i forhold til fastlæggelsen af den konkrete hjælp. Århus Kommune har

dermed i realiteten gjort det, som i vejledningen til serviceloven omtales som

pædagogiske planer, til en del af handleplanen (Vejledning til serviceloven, 2006:

pkt. 99). I praksis vil den første helhedsplan ofte være meget overordnet, mens det

først vil være i de efterfølgende delhandleplaner og ved opfølgning på helheds-

planen, at den bliver fyldt ud. Da mange af de borgere, der skal tilbydes en handle-

plan, har komplekse problemer, kan det tage lang tid at få udfyldt en handleplan,

og ofte arbejdes der med delhandleplanerne gennem flere uger, før de er færdige.

Denne tilpasning får betydning for den lokale programteori, idet den sagsbehandler,

som omtales i handleplanernes ideform ovenfor, udelukkende synes at være

myndighedssagsbehandleren, mens man i Århus indfører flere med-sagsbehand-

lere, som borgeren hver skal udarbejde en delhandleplan med. Myndighedssags-

behandleren får alle de enkelte delhandleplaner til gennemsyn, og skal fortsat være

den sagsbehandler, der koordinerer alle delhandleplanerne og planer fra ikke

kommunale forvaltningsenheder. I realiteten vil det dog være de enkelte kontakt-

personer som med-sagsbehandlere, som borgeren vil få det tætteste samarbejde

med, og han eller hun vil kun få gange om året møde den sagsbehandler, der skal

udfylde rollen som koordinerende sagsbehandler. Man kan derfor stille spørgsmåls-

tegn ved, om ikke Århus Kommune har skabt større afstand mellem borgeren og

den koordinerende sagsbehandler, og igen bedt borgeren om selv at skabe

kontinuitet i sin egen sag ved at holde styr på de enkelte delhandleplaner. Det

synes at indebære en svækkelse af de mekanismer, der skulle sikre mere

sammenhængende og helhedsorienterede indsatser. På den anden side kan denne

opsplitning styrke de mekanismer i planen, der sigter mod at lette koordineringen

på tværs af de enkelte tilbud, idet der kan udveksles skriftlige planer. Det

13 Bestiller-Udfører-Modtager-modellen


24

århusianske handleplankoncept sikrer, at der arbejdes skriftligt også i de enkelte

tilbud, og mekanismerne, der antages at skabe øget faglig refleksion og bevidsthed,

bliver dermed styrket i den århusianske model.

Planerne får kontraktlig udformning En anden lokal tilpasning er, at man har valgt at vægte den kontraktlige

udformning, og sagsbehandler og borger skal derfor underskrive såvel helhedsplan

som delhandleplan. Man har dermed accentueret den forpligtende mekanisme i

planarbejdet.

Handleplaner i alle sager En tredje lokal tilpasning, som får stor betydning for, hvordan den lokale

programteori fungerer, er at man i Socialforvaltningen i Århus har vedtaget, at der i

alle sager, hvor der skal ske en visitation til botilbud, bostøtte eller dagtilbud –

hvilket vil sige i hovedparten af sagerne – skal udarbejdes en helhedsplan som del

af visitationsgrundlaget (Instrukser fra Socialforvaltningen vedr. ”Visitations-

procedure for tilbuddene i Driftsområdet for Forsorg og Misbrug” – 21. januar 2008;

”Visitation – Voksen handicap” – 13. august 2007; ”Interne regler. Aktivitets- og

samværstilbud – kommunale - servicelovens §§ 103 -104. 27, februar 2007). Ifølge

loven er handleplanerne et tilbud til den enkelte borger, og denne kan takke nej til

tilbuddet. Det kan man stadig i Århus Kommune. I de tilfælde udarbejder forvalt-

ningen selv det, man kalder en indsatsplan, der beskriver behovet for hjælp og

hvilken hjælp, der er relevant. I realiteten udformes denne plan efter den samme

skabelon, som anvendes ved egentlige handleplaner, men blot uden underskrift.

Man kan formode, at denne beslutning om, at der skal ligge (handle)planer forud

for enhver visitation får kraftig virkning ind i programteorien. Der kan være fare

for, at der sker et skred væk fra at betragte handleplanen netop som et tilbud til

borgeren, bl.a. med det formål at styrke dennes retssikkerhed og empowerment,

over mod at betragte handleplaner som et obligatorisk administrativt redskab –

som en betingelse for at kunne modtage hjælp fra Socialforvaltningen.

Denne bekymring kan bl.a. hente næring i formuleringer i Socialforvaltningens

virksomhedsplan for 2006, hvor det for alle tre voksenområder hedder ”Endelig skal

der i 2006 foretages en tværgående koordinering af udviklingen af handleplaner på

områderne for voksne med handicap, sindslidelse samt særligt socialt udsatte og

misbrugere. Målet for samarbejdet er, at der skal opstilles en fælles model for

handleplaner, som rummer aftaler mellem bruger og behandler om mål for

indsatsen. Perspektivet er handleplaner i alle sager med effektmål, så den enkelte

brugers resultater – via it-systemer – skal kunne aggregeres til fælles resultater for

hvert fagområde” (Århus Kommune – Socialforvaltningen, 2006: 40, 50 og 61).

Citatet peger på, at de sociale handleplaner primært ses som et administrativt

redskab, og at målet er, at der fremover udarbejdes handleplaner i alle sager, da


25

man så vil have bedre muligheder for at kunne monitorere driften gennem

handleplanerne. Man kan derfor være bekymret for, om ikke Socialforvaltning er i

gang med at overse den psykologiske kontrakt, som en vigtig modererende

variabel. Hvis handleplanerne bliver præsenteret som et krav for, at man kan få

hjælp gennem Socialforvaltningen, må man forvente, at flere borgere vil gå

halvhjertet ind i planarbejdet, og at planerne dermed ikke vil få den fulde virkning,

som man ønsker. Planerne vil dermed være reduceret til at være et internt

dokumentations- og koordinationsredskab.

Produktion af ledelsesinformation på baggrund af handleplanerne Handleplanerne dokumenterer det unikke møde mellem borger og forvaltning, og

de har tilmed evaluerende karakter i forhold til opnåelse af de fælles fastsatte mål.

De udgør dermed en oplagt datakilde for ledelsesinformation. For at kunne i møde-

komme ønsket om at kunne aggregere oplysningerne i handleplanerne, har det

været nødvendigt at arbejde hen imod en fælles skabelon for de tre voksen-

områder, og mod et fælles elektronisk værktøj, med en fast og skematisk

udformning. Målet er, at så mange udfaldsrum som muligt kan udformes som faste

afkrydsningskategorier, der kan danne grundlag for statistisk information.

Eksempelvis er der udformet et fast skema til opstilling af mål og senere opfølgning

på disse (Se afsnit 5 i delhandleplanen www.aarhuskommune.dk/csu - publika-

tioner). Hensigten er at benytte de planer som medarbejderne alligevel udarbejder

til at opnå ”smarte” målinger af resultater og effekter i socialforvaltningen. Man

søger dermed at imødekomme noget af den kritik, der ofte følger dokumenta-

tionskrav om, at de medfører ekstra arbejde for medarbejderne og tager tid fra det

egentlige arbejde, ved at anvende information, som alligevel produceres som en

integreret del af arbejdsdagen. Herved antager man, at man sparer tid og

ressourcer til registrering, og man sikrer sig samtidig mod fifleri med data, når det

er rådata fra borgernes handleplaner, der anvendes (Rist og Kusek, 2004).

Ledelsesinformationen tænkes at indgå i forvaltningens øvrige performance

managementsystem, og dermed i den løbende kvalitetssikring og –udvikling af

Socialforvaltningens indsats. Herved kobles handleplanerne som noget nyt til et

egentligt evalueringssystem (Leeuw og Furubo, 2008) og vil indgå i ledernes

kvartalsvise nøgletalsopgørelser og -gennemgange.

Opbygning af fælles sprog En deleffekt af det fælles handleplankoncept er, at man ved at have et ensartet

koncept opbygger et fælles sprog om handleplaner for hele voksenområdet, og

også gerne i forhold til samarbejdspartnere uden for forvaltningen14, som kan lette

14 Dette har dog vist sig svært, da hvert af disse områder hver især taler andre fælles sprog i deres planer. Eksempelvis har man i Afdelingen for Sundhed og Omsorg, der tager sig af pleje og praktisk hjælp, arbejdet med indførelse af den nationale standard, der netop hedder ”Fælles Sprog”. Handleplankonceptet støder således hurtigt mod andre konkurrerende standarder.


26

koordineringen gennem planerne. Det fælles sprog tænkes også at spille en positiv

rolle for borgerne, som med det ensartede koncept for handleplaner lettere kan

forventes at kunne overskue, hvilken hjælp de får, hvorfra og med hvilket formål.

Fælles uddannelse som mekanisme Århus Kommune har etableret et handleplansekretariat, som skal understøtte

implementeringen af det fælles handleplankoncept, og sikre at medarbejderne

bruger det efter hensigten. Som led heri planlægges fælles uddannelse i brugen af

værktøjet for samtlige medarbejdere. Alt efter om man vægter at opnå høj og

ensartet datakvalitet i de indrapporterede handleplaner, eller om man primært

vægter at handleplanværktøjet anvendes på den måde, der giver mest mulig

mening i forhold til den enkelte borger, vurderer jeg, at den fælles uddannelse både

vil kunne svække og understøtte de øvrige mekanismer i programteorien. Der vil

formentlig blive tale om en svækkelse, hvis konceptet fremover anvendes så rigidt,

at den fælles standard bliver en spændetrøje for samspillet mellem borger og

frontmedarbejder i handleplanprocessen, og dermed underminerer de ønskede

virkninger i programteorien. Der kan derimod blive tale om en styrkelse, hvis den

fælles undervisning lægger vægt på at understøtte frontmedarbejderne i deres

professionelle skøn af, hvornår det er bedst at tilbyde borgeren en handleplan, og

hvornår og hvordan mål skal opstilles og følges op. Det vil ligeledes være

afgørende, at bibringe frontmedarbejdere troen på, at de også vil kunne have gavn

af den indsamlede ledelsesinformation, så deres incitament til at handle strategisk i

forhold til målingerne svækkes (se afsnit 4.4). Det er afgørende, hvordan man

vælger at anvende den ledelsesinformation, man kan hente på tværs af handle-

planer, for om dette nye element indebærer en svækkelse af programteorien.

Evaluanden Evaluanden bliver i Århus Kommunes udformning betydeligt forskellig, alt efter om

man forholder sig til det enkelte handleplanforløb, eller man ser på tværs af

handleplanerne i aggregeret ledelsesinformation. I det første tilfælde er evaluanden

stadig processen omkring det enkelte handleplanforløb og dermed både borgeren

og frontmedarbejderen. I det andet tilfælde er det alene summen af de skriftlige

planer, der er evaluand.

4.1.5 Svagheder i den lokale programteori? Som beskrevet i afsnit 4.1.1 ses handleplanerne som løsningen på en række,

komplekse problemer. Århus Kommune tilføjer nu endnu et formål, idet man

ønsker, at handleplanerne også skal kunne anvendes til at generere ledelses-

information. Det er tydeligt, at arbejdsgruppen har haft svært ved at afbalancere

alle disse ønsker og hensyn i det nye koncept, og notater fra hvert af de berørte


27

områder viser, at flere af arbejdsgruppens medlemmer har taget forbehold for det

udkast til handleplankoncept, som man nåede frem til15.

Ændret balance i programteorien – forventelige konstitutive virkninger Ønsket om, at handleplanerne også skal kunne generere ledelsesinformation intro-

ducerer en række nye elementer i programteorien. Handleplanerne ændrer karakter

fra primært at være en sag mellem borgeren og den eller de rådgivere/kontakt-

personer, der har været involveret i den enkeltes sag, og ændrer sig dermed fra at

være unikke selvstændige selvevalueringer, til at indgå som rådata i et omfattende

monitorerings- og styringssystem. Denne ændrede status for handleplanerne må

forventes at få en kraftig indvirkning på programteorien, idet styringssystemer ikke

er neutrale, men introducerer en ganske bestemt relevansstruktur, som den

betragter verden igennem (Andersen, 2004). På baggrund af den efterhånden ret

omfattende litteratur om virkninger af indførelse af performance management kan

man forvente, at et sådant skifte i planernes status vil aktivere en række

konstitutive virkninger i programteorien (Fx de Bruijn, 2001, Pollitt, 2006, Talbot,

2005, Dahler-Larsen, 2001c og 2006, van Thiel og Leeuw, 2002).

Vægt på skriftligt produkt frem for proces Først og fremmest kan man forvente, at dette skifte vil medføre en forskydning i

retning af i højere grad at betragte den afsluttede og underskrevne handleplan som

et resultat i sig selv, frem for at se planen som et procesværktøj, der kan ændres

løbende, efterhånden som samarbejdet mellem borgeren og frontmedarbejderen

udvikler sig. Man kan forvente, at dette vil lægge et større pres på at få planerne

udformet og underskrevet inden for bestemte tidsfrister, så de kan indgå i

statistikkerne Man kan ligeledes forvente, at der vil opstå et pres for, at

handleplanerne udfyldes på bestemte måder, med obligatoriske afkrydsninger ud

fra hensynet om at få så få tomme felter i de statistiske databaser som muligt,

frem for at planerne udfyldes ud fra det, som giver mening for borgeren og

frontmedarbejderen.

Fremmedgørelse af borgerne Den mere skabelonprægede udformning af handleplanerne må i sig selv forventes

at få en virkning i programteorien. Først og fremmest spiller den ikke godt sammen

med programteoriens antagelser om, at det er afgørende, at handleplanen

formuleres med borgerens egne ord, og at denne får ejerskab til planen. Alt andet

lige vil der være færre muligheder for borgeren for at gøre planen til sin egen, og

dermed vil dette element modarbejde den anden del af programteorien, der handler

om at styrke borgerens indflydelse på sagsbehandlingen og skabe empowerment.

15 På mødet for den øverste ledelse d. 3. dec. 2007 blev der samen med arbejdsgruppens udkast til nyt handleplankoncept fremlagt notater fra hvert af de fem områder handicap, psykiatri, forsorgs- og misbrugsområdet, myndighedsområdet og it, hvori der blev taget en række forbehold i forhold til, hvordan det nye handleplankoncept vil komme til at fungere.


28

Der kan ligeledes opstå den bivirkning, at de mere skematiske handleplaner vil

virke fremmedgørende for nogle borgere, og at de alene af den grund ikke kan gå

ind i den psykologiske kontrakt omkring planerne. Århus Kommune kan på den

baggrund komme til at introducere et værktøj, som vil fjerne dem fra målet om, at

der skal være ”handleplaner i alle sager med effektmål”. Hvorvidt dette vil komme

til at ske, vil formentlig afhænge meget af, hvordan man vælger at bruge den

ledelsesinformation, der skabes. Med det nye handleplankoncept har man pointeret,

at der er forskel på en indsatsplan, som er udformet af frontmedarbejderen alene

uden borgerens medvirken og en egentlig handleplan. Hvis man kan tydeliggøre

denne skelnen, også i den ledelsesinformation der produceres, så kan nogle af de

konstitutive virkninger formentlig afbødes. Så længe der i holdningsskabende

dokumenter som instruktioner og virksomhedsplaner fortsat tales om ”handleplaner

i alle sager”, er det dog næppe sandsynligt, at det vil være tilstrækkeligt modvægt

til at modstå presset mod, at brugerne præsenteres for handleplaner som et

obligatorisk værktøj med de uheldige bivirkninger, der er beskrevet ovenfor.

I Århus skal borgere med funktionsnedsættelser fremover have både en

helhedsplan og en eller flere delhandleplaner. Denne struktur er ikke i sig selv

noget problem i forhold til programteorien, under forudsætning af, at funktionen

med den koordinerende sagsbehandler fungerer efter hensigten. Men gør den ikke

det, vil denne tilpasning formentlig svække de dele af programteorien, der virker

ved, at der skabes et samlet overblik over den enkelte borgers sag, og hvad der

skal bringe ham eller hende i nærheden af opfyldelsen af målene. Det bliver i så

fald den enkelte borger, der skal holde styr på, at de enkelte delmål til sammen

danner en sammenhængende og helhedsorienteret indsats. Opsplitningen i

helhedsplan og delhandleplan stiller således krav til, at der er nogen – den

koordinerende sagsbehandler eller andre – der samler de enkelte delhandleplaner

til et samlet billede. Sker dette, vil tilpasningen dog formentlig snarere indebære en

styrkelse af programteorien, da man kan forvente, at den øgede skriftlighed i

udførerleddet og arbejdet med opstilling af mål også i udførerleddet vil fremme den

faglige refleksion, samtidig med at koordineringen af indsatsen lettes gennem

systematiske opfølgninger på målene også på delhandleplanniveau.

Ønsket om at oparbejde ledelsesinformation på baggrund af handleplanerne vil

formentlig også lægge et yderligere pres på, at få borgerne til at udarbejde en

handleplan. Der vil derfor formentlig være flere borgere, der går halvhjertet ind i

handleplanarbejdet, hvilket som tidligere anført, kan forventes at få virkning i

forhold til programteoriens mål om at producere øget retssikkerhed for og

empowement af borgeren. Det kan imidlertid også forventes at få direkte virkning i

forhold til Århus Kommunes eget ønske om at producere retvisende ledelses-

information, som kan anvendes i kvalitetsudviklingen af kommunens tilbud.


29

Karakteren af data fra disse ”som-om”-planer vil være en anden, end hvis borgeren

gik helhjertet ind i handleplanprocessen.

Motiv til taktisk og strategisk tænkning Det er efterhånden et veldokumenteret forhold, at introduktionen af målinger får

frontmedarbejderne til at handle anderledes. Man må forvente, at de bliver mere

opmærksomme på planens udformning, og ikke blot på dens indhold. Man må

ligeledes forvente, at frontmedarbejderne vil begynde at handle strategisk i forhold

til opstilling af mål i samarbejde med borgeren og i kategorisering af målene, så det

i højere grad bliver realistisk at nå målene inden for den aftalte periode for handle-

planen, så de handleplaner de udformer, afspejler en høj grad af målopfyldelse.

Herved kan man komme til at modvirke den mekanisme i programteorien, som

virker ved at handleplanens mål er borgerens mål for sig selv. Mål, som han eller

hun har taget ejerskab til. Man vil fremme det element i programteorien, som

lægger vægt på, at målene er udtryk for de mål som borgeren og front-

medarbejderen i fællesskab kan blive enige om, og dermed de dele af program-

teorien som betoner handleplanerne som et administrativt, koordinerende redskab.

Man må ligeledes forvente, at målene i handleplanen vil blive kategoriseret på den

måde, som frontmedarbejderne oplever, ledelsen primært ønsker. I dokumenterne

fra Århus Kommune fremgår der ikke noget om, at det skulle være mere

ønskværdigt, at målene afspejler en egentlig progression for borgeren frem for mål

om at stabilisere eller at bremse en negativ udvikling. Men alene

frontmedarbejdernes forventning om, at det er ”finere” at opstille mål, der afspejler

progression, kan få dem til at rette deres opmærksomhed i den retning, når de i

samarbejde med borgeren skal opstille mål. Denne opfattelse vil ikke være hentet

ud af den blå luft, men kan hente næring dels af den generelle tendens i social-

politikken til individualisering og vægten på empowerment i den særlige form som

den får, når det er socialforvaltningerne, der anvender den som strategi. Dels af

kommunens egen virksomhedsplan, hvori det hedder, at der skal være ”individuelle

progressionsmål,” i handleplanerne (Århus Kommune – Socialforvaltningen, 2007:

41, 50, 57 og 61). På baggrund af forskningslitteraturen kan man forvente en

tendens til, at man fremmer det man måler på (Talbott, 2005). Århus Kommune

risikerer dermed at påvirke programteorien bag de sociale handleplaner, selvom det

man umiddelbart ønskede blot var at ”tappe” dem for information.

Medarbejderne kan opleve ledelsens ønske om, at monitorere deres arbejde som

kontrol, og på baggrund heraf ændre adfærd i forhold til borgerne, så planerne ikke

i så høj grad afspejler borgerens ønsker, men det som frontmedarbejderen

forventer, at ledelsen gerne vil se.


30

Opsummering Opsplitningen af handleplanen i en helhedsplan og en delhandleplan kan under

forudsætning af, at der findes sagsbehandlere, der kan udfylde rollen som den

koordinerende sagsbehandler, indebære en styrkelse af programteorien bag

handleplanerne. På den anden side vil opsplitningen formentlig indebære en

svækkelse, hvis ikke denne forudsætning er opfyldt.

Med introduktionen af ledelsesinformation på baggrund af de tidligere lokale planer

introducerer Århus Kommune en række forhold, som kan svække programteorien

bag de sociale handleplaner. Hvorvidt dette element vil give anledning til uheldige

konstitutive virkninger, vil i høj grad afhænge af, hvordan systemet til opbygning af

ledelsesinformationen bliver designet, hvad det er for en form for ledelses-

information, man vil generere, samt hvordan man vil bruge informationen.

Samlet set kan noget dog tyde på, at Socialforvaltningen med sin accentuering af

de dele af programteorien, der ser handleplanerne primært som et administrativt

redskab, er ved at sætte dele af programteorien ud af kraft. Man kan være ved at

gøre handleplanerne til forvaltningens eget interne redskab snarere end et redskab

som (også) skal styrke borgerens retssikkerhed og empowerment samt et redskab,

der skal sikre en koordinering ud over forvaltningens eget område.

4.2 Viden Efter at have set på, hvad der evalueres i de sociale handleplaner og program-

teorien bag disse, vender jeg nu blikket mod den viden som handleplanerne

producerer, og hvad der betragtes som legitim viden i evalueringsprocessen.

4.2.1 Handleplanerne som ide Den viden, som handleplanerne i sin oprindelige idemæssige form producerer, er

kontekstnær viden om den enkelte borgers unikke situation. I evalueringen vil

indgå den skriftlige handleplan, men herudover vil der også indgå samtaler, der

udspiller sig i forbindelse med både udarbejdelse, og opfølgning på handleplanen.

Den viden der indgår, når handleplanen betragtes som et processuelt værktøj, er

således både skriftlig og fastholdt, og mundtlig og flygtig. I det omfang, at det

overhovedet er relevant at tale om generalisering i forhold til den viden, som

handleplanerne skaber, vil det være i forhold til borgerens fremtidige situation,

hvor viden fra tidligere handleplanprocesser tages med ind i næste handleplan som

erfaring.

Af de autoritative kilder kan man ikke læse noget om, hvordan man foretager den

egentlige evaluering af de opstillede mål. Hvis man lægger vægt på den del af

programteorien, der ser handleplanen som borgerens egen plan for sig selv, vil den

viden, der indgår i denne evaluering i høj grad være personens egne indtryk og


31

vurderinger. Lægger man derimod vægt på den del af programteorien, der ser

handleplanerne som et administrativt koordineringsredskab, der skal bidrage til at

give viden til brug for kvalitetsudvikling af indsatserne, vil det være mere

afgørende, at der bliver foretaget en objektiv bedømmelse i forbindelse med

evalueringen, og at der som minimum indgår viden om, hvordan målopfyldelsen

har været set fra den professionelle frontmedarbejders side.

4.2.2 Handleplanerne i den konkrete udformning i Århus Kommune Århus Kommune har især lagt vægt på den sidste del af programteorien. I den

enkelte delhandleplan følges der systematisk op på, hvordan det er gået med hvert

af de opsatte mål. I evalueringen af de enkelte mål indgår såvel borgerens som

frontmedarbejderens vurdering af, hvordan det er gået med de enkelte mål. Disse

evalueringer præsenteres som to forskellige vurderinger – det er således ikke en

del af handleplanens forhandlingsrum, at borgeren og frontmedarbejderen skal

opnå konsensus om, hvordan det er gået. Der indgår ikke systematisk vurderinger

fra andre end borgen og frontmedarbejderen. Der hentes således ikke evaluerings-

viden fra andre kilder eller tredjepart så som andre professionelle eller pårørende.

Viden i form af ledelsesinformation Ser vi dernæst på den viden, som produceres på tværs af handleplanerne, når der

skal produceres ledelsesinformation, så forandres viden fra at have været unik og

kontekstbundet til at være generel, statistisk og løsrevet fra kontekst. De data, der

produceres som ledelsesinformation vil således være nøgletal og kun i yderst

begrænset form mere kvalitative data. Man slipper dermed hele den mangfoldighed

og kompleksitet, der er repræsenteret i indholdet i de enkelte mål, og interesserer

sig primært for de overordnede kategorier – fx om det er et progressionsmål, et

mål om stabilisering etc. Det vil dermed ikke længere være muligt at se de enkelte

mål i deres helhed eller at se indholdet i målene, eller blot om målet er stort eller

lille. Det at lære at lave sovs hhv. at gøre en afbrudt uddannelse færdig, vil således

tælle lige meget. Hermed også sagt, at den viden man opnår, er på gruppeniveau

og derfor ikke velegnet til at fortælle noget om, hvordan det vil være hensigts-

mæssigt for medarbejderne at handle i en konkret situation.

Den statistiske viden har modsat den kontekstbundne netop som formål at

generalisere fra (summen af) de enkelte handleplaner til hele grupper af brugere i

Socialforvaltningen. Man ønsker at finde frem til viden, der kan kaste lys over

spørgsmål af typen: Er der særlige områder af borgerens liv inden for forskellige

livskvalitetsdimensioner, som der kun sjældent bliver opstillet mål for? Hvilken form

for misbrugsbehandling har flest brugere, der arbejder med egentlige progres-

sionsmål? Det vil således primært være viden på indikatorniveau, som vil kunne

produceres på tværs af handleplanerne.


32

En forudsætning for, at en sådan viden kan skaffes er, som tidligere nævnt, at

handleplanen struktureres på en bestemt måde, der fx indebærer, at de enkelte

mål bliver entydige og målbare i forhold til den opstillede skala. Fx ikke omfatter

mere end én målsætning, så man i et og samme mål skriver, at en borger ønsker

at få flere sociale kontakter og derfor ønsker at lære at tage bussen selv. Sådanne

mål skal i Århus Kommunes koncept formuleres som to forskellige mål, uagtet at de

i borgerens og frontmedarbejderens optik hører tæt sammen, da det ikke er noget

mål i sig selv at lære at tage bussen, hvis ikke det var fordi, det fører til, at

vedkommende selv kan transportere sig til aktiviteter, der giver muligheder for

socialt samvær. Ligeledes kræver det, at der anvendes lukkede svarkategorier. At

fremskaffe statistiske data, som kan danne baggrund for generaliseringer, kræver

også, at handleplanerne anvendes på en ensartet måde, og at der evalueres på de

opstillede mål på en ensartet måde. Hvor handleplanerne i ideform tænkes som en

ramme, som den enkelte sagsbehandler og borger kan udfylde på den måde, som

giver mest mening i deres relation, har Århus Kommune i sin oversættelse af ideen

lagt nogle ret håndfaste formkrav ned over planerne. Hermed har man underlagt

den kontekstbundne viden den statistiske videns præmisser. Dette kan medføre et

tab af mening for både borger og frontmedarbejder.

At fremskaffe statistisk viden kræver ydermere, at man bekender sig til det

rationelle, positivistiske paradigme og dels tror på, at det er muligt at ”tappe”

handleplanerne for information uden at påvirke resultatet (et klassisk

videnskabsteoretisk problem). Dels at man tror på, at handleplanerne afspejler en

faktisk situation og således giver et sandt billede af, hvordan den enkelte borgers

status var på det tidspunkt, handleplanen blev udfyldt. Den svaghed Århus

Kommune har bygget ind i sin lokale programteori for de sociale handleplaner ved

at lægge op til, at der udarbejdes handleplaner i alle sager, kan få stor betydning

for om denne antagelse holder. Hvis der blandt de indsamlede handleplaner er

mange af de planer, jeg har kaldt ”som-om”-handleplaner, vil de indsamlede data

næppe have den ønskede validitet.

Opsummering Samlet set vil der være stor forskel på den evalueringsviden, der indgår i og

indsamles i den enkelte handleplan, i forhold til den viden som indgår i og

indsamles på tværs af handleplanerne.

4.3 Værdier I dette afsnit ser jeg på, hvad det er for værdier, der ligger til grund for

evalueringen i handleplanerne, og hvordan der afsiges evalueringsdom.


33

4.3.1 Handleplanerne som ide Programteorien bag handleplanerne bygger på en tro på, at udvikling kan plan-

lægges i rationelle processer, og dermed på en mål-middel-rationalitet. Det

antages, at man kan sætte sig et mål, foretage sig målrettede handlinger og der-

igennem opnå målet. Dermed repræsenterer handleplanerne et bestemt syn på,

hvad det er, der motiverer og skaber forandring. Andre peger på, at forandringer

opstår i langt mere kaotiske og uforudsigelige forløb i et kompliceret samspil

mellem omverden og indre psykologiske processer (Brunsson, 2006: 11-25).

Evalueringen foretages af frontmedarbejderen og borgeren af de mål, de i

fællesskab har opstillet. Der er således i vid udstrækning tale om en selvevaluering

på baggrund af evalueringskriterier, som også fastlægges af de to parter. Der

optræder ingen ekstern evaluator, der står uden for relationen mellem brugeren og

frontmedarbejderen. Evalueringsværktøjet lægger primært op til at være formativt i

sin anvendelse, hvor det fremtidige samarbejde og indsatsen vurderes på baggrund

af de forudgående evalueringer.

Evalueringsspørgsmålene og evalueringskriterierne for den enkelte handleplan

hentes i borgerens egne mål for, hvordan hans eller hendes liv skal udvikle sig.

Reelt er der dog ret håndfaste grænser for, hvilke mål, der kan opstilles som

evalueringskriterier, da den kommunale forvaltning dels er bundet af lovgivningen,

der dikterer, hvilke typer af hjælp, forvaltningen kan tilbyde. Dels er underlagt et

politisk vedtaget lokalt serviceniveau. Herudover spiller de forskellige professioners

fagetik for, hvad godt socialt arbejde er ind (von Hielmkrone og Schultz, 2007,

Larsen, Mortensen og Thomsen, 2002). Evalueringskriterierne er således mere

præcist de forhandlede mål, der opstilles i dialogen mellem borger og professionel

medarbejder. Denne forhandlingssituation er imidlertid, som tidligere anført,

præget af asymmetri. Selv hvis vi antager, at borgeren er gået ind i handleplan-

processen med fuld tilslutning til den psykologiske kontrakt, kan magtasymmetrien

få betydning for de evalueringskriterier, der indgår i processen. Selvom målene er

forhandlede, er det ikke sikkert, at borger og frontmedarbejder er enige om, hvor

stor vægt det enkelte mål skal tillægges, eller med hvilke alen det skal måles. Når

der i den udviklingshæmmedes handleplan står, at han skal tabe sig og derfor ikke

skal købe slik hver dag, er det for det første ikke sikkert, at han og kontakt-

pædagogen er enige om, hvor vigtigt dette mål er sammenlignet med målet om, at

han skal tilbydes en tur i svømmehallen hver måned. Eller om det skal evalueres

på, om han faktisk taber sig, eller blot om han undlader at købe slik så ofte.

Evalueringskriterierne er således også ofte uklare og til forhandling – og igen i et

asymmetrisk magtforhold.


34

4.3.2 Handleplanerne i den konkrete udformning i Århus Kommune I Århus Kommunes koncept for handleplaner evalueres de opstillede mål i

delhandleplanen enkeltvis, og som tidligere nævnt evalueres de både af brugeren

og af frontmedarbejderen hver for sig. På dette punkt er der således ikke tale om

nogen forhandling, idet begge synspunkter kan komme til udtryk. Man må dog

forvente, at stor og gentagen uenighed kan få indflydelse på, hvordan de fremtidige

handleplanforløb mellem de to vil blive.

Kun ved opfølgning på helhedsplanen vil der ske en evaluering af borgerens

samlede handleplan. Ideelt set vil denne blive gennemført så systematisk, at den

kan leve op til definitionen for evaluering, og danne grundlag for den koordinerende

sagsbehandlers videre koordinering i sagen.

Evalueringskriterierne for afsigelse af evalueringsdommen er i det århusianske

handleplankoncept fastlagt med en fælles skala, som skal anvendes i alle

opfølgninger på delhandleplaner. I tilknytning til de enkelte afkrydsninger, er der

plads til, at både borger og medarbejder kan skrive deres egne mere udførlige

tilføjelser til opfølgningen. Gør de ikke det, ligger evalueringen udelukkende i form

af en talmæssig størrelse.

Produktion af ledelsesinformation Med introduktionen af ledelsesinformation produceret på baggrund af handle-

planerne har man i Århus indført endnu et evalueringsniveau i de sociale handle-

planer. Man anlægger et metaevaluatorisk perspektiv, når man ønsker at læse på

tværs af de individuelle handleplaner. Evalueringsspørgsmålene og -kriterierne i

denne evaluering vil være nogle helt andre end i de enkelte planer. De vil stamme

fra primært den øverste ledelses ønske om sikker styring af organisationen –

herunder ønsket om at følge med i om de agenter, de har uddelegeret ansvar til –

myndighedssagsbehandlere og øvrige frontmedarbejdere – løfter ansvaret og gør

det på en måde, så ledelsens samlede mål kan nås (Vedung 1998: 99-103). Ud fra

et principal-agent-perspektiv kan ledelsesinformationen anvendes til at afsige

evalueringsdomme på tværs af de enkelte tilbud og fx vurdere om der er tilbud, der

udarbejder flere handleplaner end andre, eller om der er tilbud, der er bedre til at

sikre, at deres brugere arbejder med egentlige progressionsmål. Den informations-

asymmetri, der vil herske mellem ledelsen som principal og de enkelte front-

medarbejdere som agenter, vil dog formentlig betyde, at det vil være rigtig svært

at anvende denne evalueringsviden fra indikatorer som egentlig handleviden. Den

vil primært være anvendelig som afsæt for en mere grundig evaluering af

forholdene i de enkelte tilbud, hvis der viser sig udsving på indikatorerne.

Ledelsesinformationen vil ligeledes kunne indgå i de lokale lederes styring af eget

område. På dette niveau vil man kunne trække på såvel den statistiske viden som


35

den mere kontekstnære, kvalitative viden fra de enkelte handleplaner. Man vil i

afsigelsen af evalueringsdommen således kunne tage lokal viden med ind i sin

vurdering – fx i en vurdering af, at det ikke er overraskende, at der er så få

egentlige progressionsmål i et tilbud, hvis det er et tilbud for alkoholdemente med

et aldersgennemsnit på over 50 år.

Ønsket om at producere ledelsesinformation på baggrund af handleplanerne er som

tidligere nævnt en udløber af Århus Kommunes Socialforvaltnings bestræbelser på

at styre efter performance management. En styringsform, der henter sit tankegods

i det rationelle paradigme, ligesom handleplaner i øvrigt. Betragter vi et øjeblik

performance management fra et mere konstruktivistisk perspektiv, bliver det

tydeligt, at der ved denne permanente tilstand af evaluering og den overvågning,

der ligger i, at de aktiviteter, man udfører i sin dagligdag, bliver omsat til ledelses-

information, indtræder en form for selvdisciplinering, som Foucault beskriver i sit

magtbegreb (Mik-Meyer og Villadsen, 2007: 20-34, Dahler-Larsen, 2006). Denne

selvdisciplinering er indlejret som et formål i selve indførelsen af performance

measures og allerede i indførelsen af målingerne ligger der en styring (Pollitt,

2006). Herved skabes der en parallelproces. Borgerne med handleplanen opfordres

til at være ærlige og sanddru i deres blik på sig selv i opfølgningen på

handleplanen, og konstant befinde sit under et evaluerende blik. Samtidig befinder

også frontmedarbejderen sig under konstant evaluering gennem den ledelses-

information, som handleplanerne og øvrige indikatormålinger producerer. De

beslutninger, som disse metaevalueringer giver anledning til, er dog ofte skjulte for

både borger og frontmedarbejder.

Opsummering Både de enkelte sociale handleplaner og Århus Kommunes ønske om at bruge dem

til at generere ledelsesinformation har rod i det rationelle paradigmes tro på at

forandring kan planlægges, og at organisationer og individer kan anspores af at

blive evalueret og sanktioneret i forhold til fastsatte mål. Der er dog stor forskel på,

hvor evalueringsspørgsmålene og –kriterierne hentes, alt efter om man betragter

den enkelte handleplan, eller man ser på tværs af planerne og vurderer den

ledelsesinformation, de kan lede til.

4.4 Anvendelse I Vedungs definition af evaluering er indarbejdet, at evaluering er beregnet på at

blive anvendt – og på en nyttig måde (Vedung, 1998: 20, 209). Shadish, Cook og

Leviton (1991) anbefaler også evaluatorer at forholde sig til, hvorved de kan

fremme en hensigtsmæssig brug af deres evalueringer.


36

Shadish, Cook og Levition nævner i deres artikel kun nogle få anvendelsesformer,

mens diskussionen af anvendelse har været lang og engageret i evalueringsfeltet.

Dahler-Larsen og Larsen (2001) har samlet op på anvendelsesdiskussionen, og

præsenterer syv anvendelsesformer:

Instrumentel anvendelse i et kontrolperspektiv Instrumentel anvendelse i et læringsperspektiv Oplysende Strategisk Taktisk Symbolsk (Konstitutiv16)

Anvendelsesformerne skal ikke betragtes som gensidigt udelukkende, men kan

optræde samtidigt eller forskudt i tid (Dahler-Larsen og Larsen, 2001, Dahler-

Larsen 2008).

4.4.1 Handleplanerne som ide De anvendelsesformer, som ligger implicit i programteorien bag de sociale handle-

planer som ide, er primært den instrumentelle kontrollerende og den instrumentelle

lærende anvendelse.

Instrumentel anvendelse af handleplanerne Handleplanerne tænkes anvendt til, at borgeren kan holde kommunen ansvarlig i

forhold til den hjælp, han eller hun bliver stillet i udsigt, og dermed til at blive

anvendt instrumentelt kontrollerende af borgeren. Det er denne anvendelsesform,

som tænkes at lede frem til en bedre retssikkerhed for borgeren. Herudover tænkes

handleplanerne anvendt til at holde fokus på de mål, borgeren opstiller for sig selv,

og ikke på mål som frontmedarbejderen eller andre måtte have på borgerens

vegne. Handleplanerne tænkes ligeledes brugt til at sikre kommunen dokumenta-

tion for indsatsen og samarbejdet med borgeren i tilfælde af klagesager. Alle tre er

eksempler på anvendelse i et instrumentelt kontrolperspektiv.

Herudover er et vigtigt element i programteorien, at handleplanerne skal anvendes

til at skabe læring. Den enkelte handleplan skaber evalueringsviden for borgeren til

brug for denne i hans eller hendes egen selvstyringsproces, men den skaber også

viden, som kan anvendes til organisatorisk læring for hjælpesystemet – fx om

hvordan borgeren bedst hjælpes i et velkoordineret forløb på tværs af de invol-

verede instanser. Planens evalueringsviden tænkes brugt formativt til at skabe

læring for den næste handleplanperiode og til at optimere samarbejdet mellem

borgeren og forvaltningen. For alle parter involveret i handleplanen vil der kunne

16 De konstitutive virkninger har jeg tidligere behandlet, hvorfor de ikke vil blive inddraget i dette afsnit.


37

blive tale om både single looped og double looped læring (Argyris refereret i

Jacobsen og Thorsvik, 2002: 335-341). Single looped, hvis viden primært bruges til

at justere samarbejdet i forhold til den enkelte borger i den aktuelle situation.

Double looped hvis det giver anledning til, at fx borgeren tager sin frihed på sig og

faktisk lykkes med at gøre sig fri af kommunens hjælp eller Socialforvaltningen

lærer, at nogle sociale klienter måske bedst hjælpes gennem arbejdsmarkedet, og

dermed primært i Beskæftigelsesforvaltningen.

Oplysende anvendelse Denne anvendelsesform er mere indirekte, idet den lægger vægt på at belyse den

anvendelse, der sker, når evalueringsviden supplerer den eksisterende vidensbase

med fx begreber og mere generelle (forandrings)teorier. (Dahler-Larsen og Larsen,

2001, Vedung 1998: 218). Weiss har fostret begreberne ”enlightenment” og

”knowledge creep”, der beskriver, hvordan viden kan spredes eller krybe fra et

område til et andet (Weiss, 1990, Dahler-Larsen, 2008).

Jeg vurderer ikke, at handleplanerne i sig selv lægger op til oplysende anvendelse.

De er i ideformen tænkt som planer og aftaler for samarbejdet mellem en borger og

bestemte medarbejdere i det offentlige hjælpesystem, og ikke til at skulle række ud

over dette forhold. Der er dog ingen tvivl om, at der har været en oplysende

anvendelse, hvor ideer og begreber i programteorien bag handleplanerne har

hentet inspiration fra andre områder og senere spredt sig som en institutionel

standard17.

Strategisk og taktisk anvendelse Ifølge Dahler-Larsen og Larsen har disse to typer af anvendelser en mere gusten

side, hvor evalueringerne anvendes til andet end det, som de var tiltænkt, og ofte

med et manipulerende sigte (Dahler-Larsen og Larsen, 2001: 217). Et bud på en

mere positiv udlægning af disse typer af anvendelse er dog de tilfælde, hvor man

udnytter evalueringen som proces, frem for at have det primære fokus på

evalueringsresultatet. Fettermanns empowerment-evaluering kan ses som

eksempel på det sidste (Krogstrup, 2006: 159-161).

Handleplanerne tænkes også anvendt taktisk i empowerment af borgerne, hvor

selve handleplanprocessen er det som anvendes snarere end de ord, der skrives på

papir som resultat af handleplanprocessen.

Handleplanerne kan dog også indgå i taktisk og strategisk anvendelse, hvis handle-

planerne primært anvendes til at demonstrere, at kommunen arbejder på et

grundlag af brugerinddragelse, fordi det er passende for en moderne offentlig

17 Så vidt jeg kan se er Carol Weiss begreb om ”knowledge creep” det fænomen, som nyinstitutionel teori tager op i form af teorier om, hvordan ideer spredes.


38

forvaltning. Der vil være tale om strategisk anvendelse, hvis planerne indgår i det

som Nils Brunsson har kaldt hykleri (Brunsson, 2002; xi-xvii) og de således ikke er

udtryk for et oprigtigt ønske om at inddrage brugerne i sagsbehandlingen.

Symbolsk anvendelse Med denne anvendelsesform lægges der større vægt på, at der kan være mange

andre grunde til at evaluere end den rationelle. Det kan ske ud fra en logik om, at

det er passende at evaluere (Dahler-Larsen og Larsen, 2001, Dahler-Larsen, 2008).

Hvis handleplanerne derimod primært anvendes til at demonstrere bruger-

inddragelse, men dette gøres ud fra et oprigtigt ønske om at inddrage brugerne,

fordi man mener, at det er det rigtige at gøre, vil der snarere være tale om

symbolsk anvendelse. Anvendelsen vil være symbolsk, hvis handleplanerne

anvendes til at vise og systematisere brugerinddragelse, men ikke forventes at

resultere i andre og bedre former for beslutning eller indsats, end man ellers ville

have opnået med andre midler.

4.4.2 Handleplanerne i den konkrete udformning i Århus Kommune Det er endnu for tidligt til, at man kan sige noget om, hvordan Århus Kommunes

nye handleplankoncept faktisk vil blive anvendt. På baggrund af den forudgående

analyse og erfaringerne med det eksisterende handleplankoncept, vover jeg

alligevel at give et bud på, hvordan man kan forvente, at planerne og den ledelses-

information, de kan lede til, vil blive anvendt.

Instrumentel anvendelse De ovenfor beskrevne instrumentelle anvendelser vil også kunne forventes i den

konkrete kontekst i Århus Kommune. Herudover tænkes den ledelsesinformation,

som handleplanerne skal lede til anvendt instrumentelt kontrollerende til at

monitorere driften i Socialforvaltningen, og til at ledelsen som principaler kan

overvåge deres agenter (Vedung 1998: 99-103).

Af litteraturen fremgår, at der kan være en række problemer knyttet til en instru-

mentel kontrollerende anvendelse af viden på indikatorniveau. Et problem knytter

sig til selve tanken om, at en kompleks praksis kan afspejles af få indikatorer. Ved

at føre denne tankegang for rigoristisk igennem, risikerer man at komme til at tro

på, at der er en direkte 1:1 sammenhæng mellem indikatoren og det fænomen,

man ønsker at sige noget om – fx at forløb, hvor borgerens mål nås, er kvalitativt

bedre end forløb, hvor målene ikke nås. Man risikerer at lægge en rationalitet ned i

processen, som ikke kan bære igennem. (Tilbury, 2004, van Thiel og Leeuw, 2002,

Schwandt, 2002, Krogstrup, 2006:100-115, Dahler-Larsen, 2008).


39

Et andet problem, der knytter sig til indikatorerne og kvantitative målinger som

udtryk for en kompleks praksis, er, at de kan lede til en forfejlet lineær tænkning.

Ved at fremstille resultater i tal-form leder de umiddelbart til en lineær tolkning i

retning af, at 4 er det dobbelte af 2, da talrækken som udgangspunkt rummer

denne linearitet. Det er ikke sikkert, at de bagvedliggende sammenhænge tillader

en sådan tolkning, eller at den overhovedet styres af en klar kausalsammenhæng,

der kan sættes på formel. Dette fremgår imidlertid ikke i sig selv af scoren på

indikatoren. Når data skal tolkes langt fra den kontekst, de er produceret i, følger

disse nuanceringer, som måske er udbredte og selvfølgelige for borgeren og

frontmedarbejderen, sjældent med (van Thiel og Leeuw, 2002, Schwandt, 2003).

Handleplanerne tænkes også anvendt i et læringsperspektiv i Århus Kommune –

både de enkelte handleplanforløb og ledelsesinformationen. I forhold til det enkelte

handleplanforløb er der imidlertid en fare for, at de konstitutive virkninger af

handleplankonceptets standardiserede og skematiske udformning kommer til at stå

i vejen for en sådan læring, hvis ikke borger og medarbejder kan se det menings-

fulde i at udarbejde en handleplan på de præmisser, der er indeholdt i konceptet.

I forhold til læring på baggrund af ledelsesinformationen, ses dette som et af de

primære mål med overhovedet at indføre dette element i brugen af handleplaner.

Titlen på det overordnede evalueringssystem, som handleplanerne med et bliver en

del af, er netop ”Lær af de bedste”. Det er ønsket om at skabe organisatorisk

læring af generelle mønstre på tværs af handleplanerne og at anvende denne viden

i kvalitetsforbedringer, der er hovedmotivet for at indføre det standardiserede

koncept.

Fortalere for performance management som fx Rist, Nielsen og Ejler hævder at

læringselementet på mange måder er større i evalueringssystemer baseret på

indikatormålinger i sammenligning med traditionelle evalueringssystemer med

grundige enkeltstudier og en righoldig kontekstbunden viden. Indikatorer

repræsenterer aktuelle data og produceres som en integreret del af organisationens

aktiviteter. Herved mener de at overvinde en svaghed, der præger traditionel

evalueringsviden, der ofte er forældet i forhold til praksis, når den er klar til

anvendelse (Rist og Kusek, 2004, Nielsen og Ejler, 2008, de Bruijn, 2001). Man

skal dog være opmærksom på, hvad det er for en form for læring, der kan

uddrages af nøgletal og indikatorer. Det vil overvejende være læring i form af

single looped læring, idet man udelukkende får viden om den eller de indikatorer

man undersøger og ikke viden, som kan belyse hverken utilsigtede bivirkninger

eller forklare, hvorfor man har opnået det givne resultat (Leeuw og Furubo, 2008,

Dahler-Larsen, 2008). Denne form for viden egner sig derfor bedst til at danne

grundlag for endnu flere spørgsmål, som må besvares ad mere traditionelle


40

evalueringsformer og ofte med brug af kvalitative metoder, der igen kan knytte an

til konteksten.

Oplysende anvendelse Denne anvendelsesform vil primært optræde, hvis Århus Kommunes koncept for

udvikling af sociale handleplaner bliver taget op af andre kommuner, og deres

oversættelse af organisationsopskriften for handleplaner erobrer status som

autoritativ kilde for handleplaner i andre kommuner.

Strategisk og taktisk anvendelse Man kan også forudse, at de århusianske handleplaner vil blive anvendt strategisk

og taktisk – og endnu mere når de skal generere ledelsesinformation.

Handleplanerne indgår i cirkulære evalueringsprocesser, hvor borgerens progres-

sion i handleplanerne bl.a. danner grundlag for visitation og revisitation af ydelser.

Borgere, som ikke anerkender præmissen om, at det er bedst at klare sig uden

socialforvaltningens hjælp, eller ikke magter at leve op til den, kan have en taktisk

interesse i at fremstå som mere hjælp-trængende end de umiddelbart er, fordi de

er bange for at få frataget hjælpen, hvis de optræder som ressourcestærke i

handleplanen. Den evalueringsviden, som handleplanerne leder til, indgår ikke

alene i en optimering af det konkrete hjælpeforhold, men også i en vurdering af

den fremtidige ramme for tildeling af hjælp. Programteorien bag handleplanerne

fordrer, at borgeren går ind i planarbejdet og er ærlig og inderlig både i mål-

sætningerne og i evaluering af resultaterne. Igen får det dog betydning, at handle-

planen ikke er indgået mellem to ligeværdige parter, men at den ene er afhængig

af den andens hjælp. Borgeren forventes således i evalueringen at fremlægge

oprigtige og ærlige informationer om sig selv, men ved ikke præcist, hvordan disse

oplysninger bliver anvendt i den videre tildeling af hjælp, da denne i vid

udstrækning baserer sig på frontmedarbejderes skøn (Mik-Meyer, 2002). Herved

kan der hos borgerne opstå uklarhed og incitament til taktisk og strategisk

tænkning. Denne anvendelse vil formentlig være stærkest i de tilfælde, hvor

handleplanen indgås af borgere, der ikke fuldt ud accepterer den psykologiske

kontrakt bag planerne.

Medarbejderne kan som tidligere nævnt også have en interesse i at anvende

handleplanerne strategisk og taktisk, hvis de oplever at blive målt på forhold i

handleplanen, som de har mulighed for at påvirke – fx graden af målopfyldelse,

kategorisering af mål etc.

Der er ligeledes stor sandsynlighed for, at ledelsesinformationen kan anvendes

strategisk i de interne interessekampe. Afdelinger der klarer sig godt i målingerne

kan have en interesse i at fremhæve måltallene, mens afdelinger, der klarer sig


41

mindre godt, kan have en interesse i at lægge afstand til målingerne og evt. stille

spørgsmålstegn ved deres validitet.

Symbolsk anvendelse Røvik peger på, at institutioner kan vælge at adoptere styringsformer som fx

performance management primært ud fra ønsker om at opnå legitimitet ved at

signalere, at de er moderne og seriøstarbejdende, og ikke så meget fordi de faktisk

har tænkt sig at anvende evalueringsresultaterne instrumentelt (Røvik, 1992).

Århus Kommunes socialforvaltning har gennem de seneste år lagt megen energi i at

opbygge et system til performance management, men det er karakteristisk, at det

er i forholdsvis få tilfælde, at viden fra dette system faktisk bliver brugt

instrumentelt. Enten fordi det som ovenfor beskrevet er svært at anvende viden på

indikatorniveau til egentlig organisatorisk læring, eller måske fordi systemet

primært er indført, fordi det var passende og signalerer, at forvaltningen er en

moderne og ansvarlig organisation. Det er således muligt at ledelsesinformationen

fra handleplanerne også vil indgå i en sådan symbolsk anvendelse.

En symbolsk anvendelse af de enkelte handleplaner i Socialforvaltningen kan dels

forekomme i de tilfælde, hvor borgeren ikke accepterer den psykologiske kontrakt

bag planerne, og indgår handleplanen ”som-om”. Jeg forventer således også, at

man vil se eksempler på, at borgerne handler på baggrund af passendehedslogik i

deres relation til det offentlige. Det at opstille planer og forfølge mål i en mål-

middel-rationalitet anses i disse år for at være en passende måde, hvorpå man

samarbejder med det offentlige.

Det kan imidlertid også forekomme, hvis både borger og frontmedarbejder begge

oplever, at handleplankonceptet stiller sig i vejen for deres samarbejde, så handle-

planen blot bliver noget, der skal udfyldes af hensyn til ledelsen, og ikke fordi de to

parter kan se mening i det som et fælles arbejdsredskab. I disse tilfælde vil

handleplanerne blive dekoblet fra den daglige praksis (Meyer og Rowan, 1991), og

anvendelsen af dem vil være symbolsk. Med Røviks begreber kan man beskrive

Århus Kommunes udviklingsprojekt vedr. de sociale handleplaner som en lokal

oversættelsesproces, hvor ideen er ved at blive oversat og rekontekstualiseret i en

århusiansk kontekst (Røvik, 2007). Man kan imidlertid også betragte den proces,

der skal foregå, når den centrale arbejdsgruppes handleplankoncept skal

implementeres rundt om i socialforvaltningen som en ny oversættelsesproces, hvor

de skal gøre arbejdsgruppens ide om handleplaner til deres egen. Risikoen for, at

der sker en dekobling, som beskrevet ovenfor synes større, hvis Århus Kommune

vælger en meget rigoristisk implementering af det nye handleplankoncept. Hvis

man udelukkende forlanger, at de decentrale dele af organisationen kopierer

konceptet og ikke giver lov til at de laver deres egne omskrivninger og anvender


42

værktøjet på en måde, der passer med den lokale organisations øvrige standarder

for fx udredningsarbejdet, pædagogik, kommunikationsværktøjer mv.

Opsummering Samlet set vil handleplanerne kunne danne grundlag for samtlige typer af

anvendelse. Den type af anvendelse som programteorien bag handleplanerne

primært lægger op til, er den instrumentelle, men på grund af de konstitutive

virkninger, der følger af programteoriens svagheder, vil der også kunne forventes

andre og mindre ædle anvendelsesformer.

Andersen og Thygesen (2004) peger på, at styringsværktøjer ikke er neutrale, og

at de påvirker organisationers synsfelt. Man må på den baggrund forvente, at selv

hvis Århus Kommune primært havde indført performance management af

passendehedslogiske grunde og i øvrigt havde dekoblet denne indsats fra organisa-

tionens øvrige liv, vil de konstitutive virkninger alligevel virke og skabe en ændring

i organisationen – fx når frontmedarbejderne begynder at handle anderledes i

selvdisciplinering eller i et strategisk og taktisk spil. Røvik (1992, 2007) peger på,

at dekobling er et forbigående fænomen, idet organisationer ikke kan holde ud at

være i splid med sig selv over længere tid, og derfor vil tendere mod at integrere-

/frastøde og håndtere dekoblede elementer. Man kan således forvente, at alle

anvendelsesformer vil vise sig, men at de vil have forskellig vægt på forskellige

tidspunkter. Det er dog også tydeligt, at de tre sidste anvendelsesformer kan få

indvirkning på programteorien bag de sociale handleplaner, så afgørende

mekanismer svækkes eller sættes ud af kraft.

4.5 Evalueringspraksis I dette afsnit bryder jeg med kapitlets øvrige struktur, idet jeg ikke finder, at det er

frugtbart at tale om en evalueringspraksis af handleplanerne som ide, idet der jo

netop ikke er nogen praksis at forholde sig til. Nedenstående gælder derfor den

evalueringspraksis, som man kan forvente, at det nye handleplankoncept i Århus

Kommune vil lede til.

Formativ såvel som summativ evaluering Den evalueringspraksis, som de sociale handleplaner vil lede til, vil som tidligere

beskrevet primært være af formativ karakter, når vi betragter de enkelte

handleplaner. Når Århus Kommune ønsker at binde handleplanerne til performance

management-systemet introduceres også et mere summativt element, idet viden

på indikatorniveau i sig selv primært egner sig til at træffe summative beslutninger.


43

Evaluators rolle Evalueringsformen i de sociale handleplaner har karakter af selvevaluering, og

evaluatorerne er i denne sammenhæng borgeren selv og den involverede front-

medarbejder. De forpligter sig til at foretage en selvevaluering i forhold til de

opstillede mål, og at tage denne evalueringsviden med ind i den løbende

evalueringsproces. Samtidig skal borgeren forholde sig til, at viden fra

evalueringerne af handleplanerne også indgår i vurderingen af det fremtidige

hjælpebehov og tildelingen af hjælp, hvilket kan gøre det svært at gå ærligt og

inderligt ind i evaluatorrollen. Frontmedarbejderne skal ligeledes forholde sig til, at

selvevalueringen bliver anvendt til at producere ledelsesinformation, hvilket også

kan forventes at få virkninger i forhold til deres evaluatorrolle.

Evaluator i forhold til den evaluering, der foregår i forbindelse med performance

management-systemet, er straks sværere at identificere. I det omfang evaluator er

synlig, er det oftest i form af ledelsen eller embedsmænd i Socialforvaltningen. Her

er det altså en flerhed af personer, der bliver evaluatorer, og det er svært at gøre

nogen personligt ansvarlig for udvælgelsen af indikatorer samt fortolkning og frem-

stilling af data, sådan som Schwandt (2002) mener, evalueringer bør være etisk

forankrede.

Den neutrale fremstilling af indikatorer slører ligeledes, at udvælgelsen af

indikatorer ikke sker i et magttomrum, og at der er magt involveret i at definere,

hvad der er væsentligt at måle på. Indikatorerne for handleplanområdet er således

også i høj grad udtryk for en forhandling og en konstruktion af et bestemt billede af

Socialforvaltningen og de vil løbende være til forhandling (Tilbury, 2004, van Thiel

og Leeuw, 2002).

Evalueringsfokus Shadish, Cook og Levition (1991) samt Andersen og Thygesen (2004) betoner, at

evalueringsmodeller og styringsværktøjer giver en bestemt optik at se verden

igennem. Det evalueringsfokus, som de sociale handleplaner introducerer, er

borgernes mål for sig selv og i hvilken grad disse nås. Det vil på dette niveau stadig

være målene formuleret med ord og mål beregnet på at blive set og anvendt i

forhold til borgerens aktuelle sag, der er i fokus.

Med Århus Kommunes nye koncept bliver dette fokus på formulerede mål yder-

ligere accentueret, idet de enkelte overordnede mål splittes op i endnu mere

detaljerede delmål. Selvom handleplanerne skulle skabe mere helhed og sammen-

hæng, kan dette medføre en tendens til en yderligere fragmentering af indsatsen.

En forudsætning for, at dette ikke sker, er, at det lykkes at finde koordinerende

sagsbehandlere, der kan formå at samle alle de enkelte delmål til et samlet billede

og i fællesskab med borgeren skabe en evaluering af hans eller hendes samlede

situation, sådan som det ifølge den officielle programteori er hensigten.


44

En anden konsekvens af den optik, handleplankonceptet giver evalueringspraksis,

er, at det overvejende vil være mål formuleret på det individuelle plan, der vil blive

evalueret. Der vil ikke være meget i evalueringsformen, der understøtter det at se

borgeren i et sociologisk perspektiv med anvendelse af strukturelle forklarings-

modeller.

Evalueringerne på baggrund af ledelsesinformation vil primært trække på statistisk

og kontekstløs viden. Man vil fx fokusere på, hvor mange af de opstillede mål, der

bliver opnået, uanset om disse er store eller små, og hvad de i øvrigt dækker over

for den enkelte borger og medarbejder.

Opsummering Der vil formentlig komme til at udspille sig to meget forskellige

evalueringspraksiser omkring de sociale handleplaner i Århus Kommune, alt efter

om man betragter de enkelte handleplaner eller ser på tværs af planerne. De to

forskellige perspektiver kan forventes at komme til at slås om at fremme hvert

deres perspektiv: Det som giver mening i selvevalueringen mellem den enkelte

borger og de involverede frontmedarbejdere, eller det som giver mening, når

handleplanerne aggregeres til statistisk information, med hvad det kræver af

standardisering og ensartet brug af handleplanværktøjet.

5 Frontmedarbejdernes programteorier I dette kapitel vil jeg på baggrund af mine interview med i alt 17 frontmedarbejdere

se nærmere på, hvilke programteorier den ene af handleplanens kontraktpartnere –

frontmedarbejderne – har for brugen af de eksisterende sociale handleplaner i

Århus Kommunes Socialforvaltning, og hvordan de vurderer det nye handleplan-

koncept i lyset heraf. Disse vil blive brugt til at nuancere og udfordre både den

officielle og den lokale programteori, der kan udredes på baggrund af de

autoritative kilder.

5.1 Nuanceringer af programteorien

5.1.1 De to moderatorer Den psykologiske kontrakt - Handleplaner i alle sager Indledningsvist bekræfter interviewene, at frontmedarbejderne opfatter det sådan,

at de skal udarbejde handleplaner for alle brugere af visiterede tilbud – at det ikke

er et tilbud, men snarere et administrativt krav for at få hjælp i Socialforvaltningen.

De interviewede skelner ikke mellem planer, der er udarbejdet i samarbejde med

og på borgerens ønske, og planer der overvejende er udarbejdet af medarbejderen


45

alene, sådan som det nye koncept lægger op til. Som oftest præsenteres planen for

brugeren til underskrift uanset om denne har medvirket meget eller lidt. Dette

forhold får betydning for deres syn på de sociale handleplaner som værktøj og for

deres anvendte programteori.

Flere af de interviewede inden for primært psykiatrien og forsorgs- og misbrugs-

området giver udtryk for, at de finder det dilemmafyldt at skulle arbejde med

handleplaner på denne måde. En måde at undslippe dette dilemma kan være at

lægge afstand til handleplanen som værktøj, og dermed bevæge sig over i en

dekobling. Andre fortæller om situationer, hvor de oplever udarbejdelsen af en

handleplan som noget, der tangerer et overgreb på brugeren.

Interviewene bekræfter således, at Århus Kommune kan have et grundlæggende

problem i måden hvorpå, man har oversat ideen om de sociale handleplaner. Front-

medarbejderne bekræfter, at det kan være svært at opnå de ønskede virkninger i

form af empowerment og borgerens ejerskab til en forandringsproces, hvis ikke

borgerne selv helhjertet går ind i den psykologiske kontrakt og ønsker den

forandring, som planen lægger op til.

Den koordinerende sagsbehandler De tre interviewede rådgivere peger på, at de ikke har ressourcerne til at spille

rollen som koordinerende sagsbehandler, og slet ikke udenfor Socialforvaltningen.

De har hver mellem 100 og 170 sager, hvor borgeren skal tilbydes en handleplan.

De oplever heller ikke at have kompetence eller opbakningen til at koordinere, hvor

beslutninger træffes i en anden forvaltning, og på nogle punkter heller ikke inden

for Socialforvaltningen. Interviewene peger på, at BUM-modellen stadig befinder sig

i håndteringsfasen og fortsat er under oversættelse (Røvik 1992 og 2007), og at

det således endnu ikke er helt klart for alle, hvad der er rådgivernes kompetence,

hvis der opstår uenighed.

Allerede i dag får rådgiverne de tilknyttede delhandleplaner tilsendt, så de kan

anvende dem i deres koordinering. Det er dog karakteristisk, at alle tre rådgivere

fortæller, at de dels ikke har ressourcerne til at gå ind i indholdet i hver enkelt

delhandleplan, og at de også står famlende overfor, i hvor høj grad de kan og skal

foretage en koordinering, på det grundlag de har. Deres kompetencefelt står uklart

for dem, og de oplever ofte, at have et for spinkelt kendskab til borgeren til at

kunne bestemme, hvilken vej der bør arbejdes i en sag. Den koordinering, de står

for, består primært i at sikre, at de tilknyttede delhandleplaner udarbejdes og bliver

registreret, så dokumentationen er i orden, hvis den skulle blive efterspurgt. Der er

dermed snarere tale om en administrativ koordinering end en indholdsmæssig

koordinering, der kan sikre sammenhængende og helhedsorienterede forløb.

Nedenstående citat peger på de frustrationer, det giver, og illustrerer den


46

dekobling, der kan være i gang i forhold til ledelsens overordnede ide om et

koordinerende handleplansystem.

”(…) Fx på dagtilbudsområdet, der har jeg afsindig dårlig smag i munden, fordi alle

de der delhandleplaner, der vælter ind ude fra dagcentrene, dem forholder jeg mig

aldrig til. Fordi jeg har heller ikke noget at gøre der. De selvvisiterer, så for mig er

det bare en pestilens, at de kommer, fordi jeg skal ind og lave det der detektiv-

arbejde på, hvor kommer de fra, og cpr-nummeret er forkert... Og så skal jeg ind

og åbne SABA (journalsystem red.) for at skrive noget, at jeg har modtaget for den

og den periode og i henhold til servicelovens § bla. bla, og så skal jeg finde en

journal. For mig er det bare ekstraarbejde, og hvor jeg tænker på de stakkels

mennesker, der har brugt energi på at lave det her. Og nogle gange, så kan de

finde på at spørge: ”Har du fået den der plan?” De tror da, at jeg læser den! Det er

ligesom en dag, jeg så en reklame med en chef, der fik en ansøgning. Så siger han:

”Den kopierer jeg lige”, og så kørte han den gennem makulatoren. Det har sådan

lidt samme karakter. Man skal sgu tænke på, hvad det er for et papirsystem man

sætter i gang. Nu kommer der så en it-baseret løsning, og hvis det kommer til at

fungere, så er det fint. Og så er der også noget, der hedder LEAN, og

brugerværdier og borgerværdier… Hvis det virkeligt skal virke, så skal man have

styr på nogle af de her grundlæggende ting, og så skal man have flere ressourcer

på det. Det nytter ikke noget at sige, at det er sådan her, at vi arbejder på det her

område i Århus Kommune, og så kører det alligevel ad hekkenfeldt til, fordi der er

ingen derude, der har energi til at forholde sig til alle de her planer. Og der er

ingen, der kan koordinere det, fordi man ikke har it-værktøjet til det. Det er bare

chefernes fantasi om, at vi har sådan et system i Århus Kommune…”.

Interviewet peger på, at opsplitningen af handleplanen i en helhedsplan og en

delhandleplan ikke i sig selv bidrager til at sikre en bedre koordinering af sagsforløb

under de givne ressourcer afsat til koordinerende sagsbehandling. Derved udgør

den ikke i sig selv en mekanisme, der understøtter mere sammenhængende og

helhedsorienterede indsatser, men forudsætter en koordinerende sagsbehandler

som modererende faktor. Enkelte af de interviewede udførere præsenterer en

konkurrerende programteori for, hvad det er, der skaber god koordinering. De

peger på, at det afgørende er, at de personligt kender de øvrige frontmedarbejdere,

der er involveret i sagen. Hvis denne konkurrerende programteori holder stik, så vil

Århus Kommunes handleplankoncept – elektronisk eller ej – ikke i sig selv sikre en

bedre koordinering.

5.1.2 Flere nuancer på mekanismerne Interviewene bekræfter i hovedtræk mekanismerne i den lokale programteori, men

nuancerer og udfordrer også disse.


47

Handleplaner er et godt redskab, men… I alle mine interview har jeg åbent spurgt, om handleplaner er et godt redskab, og

fået svaret ”Ja, men…” fulgt af en række nuanceringer og forbehold. Skarpt trukket

op går de mest gennemgående forbehold på, at det at gå ind i en handleplanproces

stiller store krav til borgeren, og at handleplanerne i Socialforvaltningen anvendes

som obligatorisk værktøj, uanset om borgeren er i stand til, eller ønsker at gå ind i

den psykologiske kontrakt. Handleplanerne og den tilknyttede psykologiske

kontrakt fordrer, at borgeren forholder sig til sig selv på en ganske bestemt måde,

og er i stand til at tænke og forholde sig rationelt til sin egen situation, hvilket

netop er et problem for store dele af den målgruppe, som skal tilbydes en handle-

plan. Som en af de interviewede psykiatrimedarbejdere ironisk konkluderer: ”Til

raske mennesker er det fint”. Samtidig tvinger handleplanen borgeren til at være i

en evig udviklingsproces, og det er ikke alle der hverken kan eller vil honorere

dette krav.

Det bliver i interviewene hurtigt klart, at der er gennemgående forskelle i synet på

handleplanerne mellem handicapområdet på den ene side og psykiatrien og

forsorgs- og misbrugsområdet på den anden. Der er langt flere fællestræk i

holdninger og vilkår for de to sidste områder (Se displays på

www.aarhuskommune.dk/csu - publikationer).

De interviewede fra handicapområdet har typisk ikke så mange forbehold overfor

handleplanerne. Disse udarbejdes ofte i samarbejde med pårørende eller værge,

sådan som serviceloven giver mulighed for, og de handicappedes liv er ofte mindre

kaotisk og omskifteligt end brugere inden for psykiatrien eller forsorgs- og

misbrugsområdet. Herved får medarbejderne samarbejdspartnere, der på

borgerens vegne er i stand til at gå ind i den rationelle planlægningsproces, hvilket

formentlig medfører, at de ikke oplever det så problematisk som deres kolleger på

de øvrige voksenområder.

Samtaler i helikopterperspektiv Frontmedarbejderne peger på, at en af mekanismerne i handleplanen er, at den

tvinger dem til at fokusere på andre ting end de daglige aktiviteter. Dette syns-

punkt fremhæves især af medarbejdere på handicapområdet, men fremgår også af

interviewene med medarbejdere på forsorgs- og misbrugsområdet samt psykiatri-

området. Planerne giver mulighed for at tage helikopterperspektivet og at se på de

store linier i borgerens liv, og snakke emner, som livskvalitet og følelsesmæssigt

velbefindende, frem for hele tiden at fokusere på dag-til-dag aktiviteter. De bruges

til at lægge spor ud for det fremtidige samarbejde. Herved understøttes en

sammenhængende og helhedsorienteret indsats. De interviewede peger dog

samtidig på, at det er svært at formulere præcise mål for de mere komplekse og


48

følelsesmæssige områder. Det ender derfor ofte alligevel i mål om gennemførelse af

aktiviteter, uden at man er helt sikker på, at de leder til opfyldelse af det

overordnede mål om, at borgeren fx får en bedre følelsesmæssig kontakt til sine

søskende.

Handleplanerne kan bruges til at skabe afstand Et andet synspunkt, som nuancerer anvendelsen af handleplanerne er, at front-

medarbejderne af og til bruger handleplanerne til at skabe afstand til brugerne, så

de ikke, som en udtrykker det, ”forglemmer sig i relationen”, men kan bruge

planen til at holde fast i, at der er et defineret formål med deres besøg hos

borgeren – at det ikke er en venskabsrelation. Denne mekanisme peges der kun på

fra medarbejderne på forsorgs- og misbrugsområdet.

Skriftlighed De interviewede – særligt afdelingslederne - bekræfter, at skriftligheden sætter

gang i faglige refleksioner. Skriftligheden fungerer også som mekanisme til at gøre

det lettere at dele overvejelser med kolleger eller leder og dermed anvende

planerne i en fælles faglig udvikling. På hovedparten af arbejdspladserne tages

handleplanerne op på fælles møder til gensidig sparring og de ses alle steder af den

nærmeste leder – mest systematisk inden for lokalpsykiatrien og på botilbuddet på

handicapområdet.

Interviewene inden for forsorgs- og misbrugsområdet samt psykiatriområdet peger

også på, at skriftligheden kan virke på en anden måde i forhold til borgerne. Når

borgerens ønsker, drømme og håb skrives ned i planerne sætter det gang i andre

processer, end hvis de blot var formuleret i en samtale. Enten kan borgeren blive

mere motiveret til at ændre på sit liv, eller også har det den modsatte effekt, når

man ser sit liv beskrevet sort på hvidt og dermed bliver konfronteret med sin egen

uformåen. Herudover fungerer handleplanerne også som en slags logbog for

borgeren, der kan bruge planerne til at se bagud og dermed få øje på mønstre i en

udvikling – fx at der faktisk sker en udvikling, selvom han eller hun selv oplever

stilstand.

Kun i medarbejderinterviewet på psykiatriområdet peges på, at handleplanerne

også kan fungere som medarbejdernes dokumentation af arbejdet i forhold til

borgere, som qua deres sociale/kognitive problemer kan have en anden

virkelighedsopfattelse af, hvad der er aftalt, og hvad der er sket.

Handleplanarbejdet er en proces Det er fælles for alle de interviewede frontmedarbejdere i udførerleddet, at de

betragter handleplanarbejdet som en proces, hvor selve den skriftlige handleplan er

et led i en løbende proces, der kun giver et øjebliksbillede af, hvordan borgeren og


49

medarbejderen så borgerens situation på det givne tidspunkt. Medarbejderne

opponerer dermed imod det at se den underskrevne handleplan som et resultat i

sig selv, og at den skulle repræsentere en sandhed, der er mere sand end den, som

kunne være konstrueret ugen i forvejen. Særligt for de interviewede medarbejdere

indenfor psykiatrien og på forsorgs- og misbrugsområdet er det væsentligt at

pointere, at mange af deres brugere svinger meget, og ofte kan være for

syge/forstyrrede til at gå ind i en rationel planlægning af deres forløb. Flere af de

interviewede inden for de to områder peger derfor på, at det kan synes meningsløst

at anvende så stor en del af sin arbejdstid på at arbejde skriftligt, når det skrevne

skal revideres ganske kort tid efter. De anlægger dermed et meget mere

konstruktivistisk og situationelt perspektiv på handleplanerne (Dahler-Larsen,

2001b), end den lokale programteoris del om produktion af ledelsesinformation

lægger op til.

Der er forskel på hvilken position medarbejderen sidder i. Myndighedsrådgiverne

synes således mere tilbøjelige til at betragte planerne som resultat i sig selv,

hvilket kan hænge sammen med, at deres helhedsplaner er af mere overordnet

karakter end delhandleplanerne, og ikke bliver brugt så dynamisk med hyppige

opfølgninger som delhandleplanerne. Herudover er rådgiverne mere vant til at

arbejde på et skriftligt (juridisk) grundlag, og synes at have internaliseret en værdi

om, at skriftlig dokumentation i sig selv er vigtig.

Borgernes retssikkerhed? Det er slående, at ingen af de interviewede peger på, at handleplanen giver

borgeren en bedre retssikkerhed. Direkte adspurgt svarer udførerne typisk, at

retssikkerheden for dem at se ikke ligger i det skriftligt nedskrevne, men i den

måde, de generelt mødes på som sociale klienter af det kommunale system – om

de kan føle sig som fuldgyldige og ligeværdige borgere. Rådgiverne peger på, at en

handleplan ikke i sig selv indeholder en forvaltningsafgørelse og dermed ikke kan

ankes. Derfor vurderer de ikke, at der ligger en retssikkerhedsmæssig styrkelse for

borgeren i det at udarbejde en handleplan.

Relationen til borgeren En anden faktor, som udførerne peger på, er, at relationen mellem borgeren og

medarbejderen er det fundament, som handleplanarbejdet skal fungere på.

Relationen præsenteres i interviewene på to forskellige måder. Enten som en

moderator, der kan styrke eller svække programteorien, eller som en selvstændig

mekanisme, ved at kunne indgive borgeren selvtillid og håb om, at en uønsket

situation kan ændres til noget bedre. Herved nuancerer frontmedarbejderne den

lokale programteori ved at pege på, at deres relation til borgerne er det, som får

borgeren til at turde håbe på forandring og bære de omkostninger, der er forbundet

med at lægge livsvaner om og opgive tillært adfærd – altså at ville noget. Jeg


50

vælger fremover at se relationen som et konkurrerende bud på en mekanisme i den

lokale programteori.

De medarbejdere, der lægger vægt på relationen, problematiserer også ofte den

del af programteorien, der hævder, at handleplanprocessen kan være med til at

styrke borgerens motivation og medvirken. De peger på, at motivation til ændring

er noget, der skal opstå i brugeren og komme indefra, og kun vanskeligt er noget

man kan give borgeren udefra. I det omfang, at andre end borgeren selv kan sætte

gang i en ændring, så sker det, ifølge denne forståelse, primært gennem langvarigt

relationsarbejde, hvor man gennem kognitive processer bringer borgeren håb og

mod til at ændre på livssituationen.

Det er især medarbejdere inden for forsorg- og misbrug samt psykiatri, der frem-

hæver betydningen af relationen. Relation som arbejdsværktøj synes at spille en

større rolle for frontmedarbejdere på disse områder end på handicapområdet. En

tolkning kan være, at de oftere må arbejde med brugernes motivation for ”at ville

noget” end medarbejdere på handicapområdet. En anden forklaring kan være, at

brugere på handicapområdet i fx botilbud ikke har de samme muligheder for at

trække sig fra hjælpen og er afhængige af relationen, og at medarbejderne derfor

bedre kan tage relationen for givet.

Det er karakteristisk, at ingen af de autoritative kilder nævner frontmedarbejdernes

relation til borgeren som en afgørende faktor eller betydningen af front-

medarbejdernes faglige skøn i arbejdet. De eneste aktører, der optræder i kilderne

til programteorien bag handleplaner som ide, er kommunalbestyrelsen. Der synes

overvejende at være en teknisk forståelse af mekanismerne i den officielle

programteori. I dette lys kan betoningen af relationen som mekanisme også ses

som konkurrerende til den del af programteorien, der hævder at forandringer

skabes ved at borgeren i samarbejde med en professionel medarbejder lægger en

rationel plan og følger denne. Den konkurrerende teori hævder, at det netop er

relationen som mekanisme, der skaber forandringen og ikke planlægningen,

forventningsafstemningen og forpligtelsen gennem en kontrakt, der skaber

ændringen. Frontmedarbejderne stiller således spørgsmålstegn ved de kriterier,

evalueringsværktøjet bygger på, og peger på, at handleplanevalueringen indgår i et

mere komplekst samspil mellem borger og medarbejder, end den officielle

programteori lægger op til (Rogers, 2008).

Dahler-Larsen (2001a) peger på, at netop denne situation, hvor en profession – i

dette tilfælde medarbejdere i en socialforvaltning – ikke bakker op om evaluerings-

kriterierne og samtidig har en høj grad af faglig autonomi, kan lede til en dekobling

i forhold til evalueringsredskabet. Der er således fare for at medarbejderne der

holdningsmæssigt ikke bakker op om sociale handleplaner som værktøj, kan


51

undlade at tilbyde borgerne en handleplan, eller præsenterer det på en måde, så

borgeren forbinder det med store omkostninger at få udarbejdet en handleplan.

Hvis ledelsen i stedet vælger at stække medarbejdernes autonomi og gennem-

tvinge, at handleplanerne fortsat skal udarbejdes for (stort set) alle brugere i

Socialforvaltningen, peger Dahler-Larsen på, at man i stedet med stor sand-

synlighed vil aktivere en række af de konstitutive virkninger, der tidligere er

påpeget. Hermed er der fare for, at Århus Kommunes handleplanprojekt kommer til

at lide under et stort element af ”paperization”, hvor der produceres formfuldendte

skriftlige handleplaner i alle sager, men at disse ikke har rod i noget, som opfattes

som virkeligt af hverken brugere eller medarbejdere. Herved bliver det tydeligt, at

selvom handleplanerne som ide kan være godt udtænkt, så bliver virkningen af

dem i den lokale kontekst i Socialforvaltningen i Århus Kommune i høj grad

betinget af den lokale oversættelse og af den løbende sociale konstruktion af de

omgivelser planerne skal fungere i (Røvik, 2007, Dahler-Larsen, 2001b).

Det er karakteristisk, at det kun er inden for forsorgs- og misbrugsområdet samt

psykiatriområdet, at der præsenteres konkurrerende programteorier. Måske passer

den lokale programteori for handleplanerne bare bedst til handicapområdet?

5.2 Endnu en moderator De interviewede frontmedarbejdere peger på endnu en vigtige moderator, som bør

indarbejdes i den lokale programteori: Medarbejdernes holdninger til handle-

planerne.

Medarbejdernes holdninger Medarbejderne peger på, at hvis de ikke selv synes, at handleplaner er et godt

pædagogisk redskab, har de svært ved at præsentere det for borgerne på en måde,

så de bliver motiveret til at gå ind i den psykologiske kontrakt omkring de sociale

handleplaner. Deres holdninger bliver derved endnu en moderator i program-

teorien. Denne iagttagelse bekræftes af blandt andet Winters og Nielsens forskning

inden for frontmedarbejderadfærd, hvor de begge finder, at medarbejdernes

holdninger til det policyinstrument, de anvender, får betydning for, hvordan instru-

mentet anvendes (Winter, 2002, Nielsen, 2006). Det er i langt de fleste tilfælde

frontmedarbejderne, der præsenterer borgerne for muligheden for/kravet om at

udarbejde en handleplan - kun ganske få efterspørger det selv. Medarbejderes

eventuelle negative holdning til værktøjet kan således blive en væsentlig barriere

for, at borgerne ser det som en attraktiv kontrakt at gå ind i. De kan være med til

at igangsætte, at der sker en dekobling, så både medarbejder og borger går ind i

handleplanprocessen ”som-om”, hvorved de dele af programteorien, der handler

om styrkelse af borgernes indflydelse, motivation og medvirken i egen sag samt

gensidig forpligtelse og forventningsafstemning svækkes eller sættes ud af kraft.


52

5.3 Frontmedarbejdernes kommentarer til det nye handleplankoncept

5.4 Fordele ved et fælles koncept? I flere af interviewene har mit spørgsmål, om det er en fordel at udvikle et fælles

handleplankoncept affødt lange tænkepauser. I de interview, hvor der er peget på

fordele, har disse primært været på systemniveau i form af, at det som tiltænkt

kan lette samarbejdet mellem forskellige områder, når man får en fælles

begrebsverden og et mere fælles syn på, hvordan man arbejder med de sociale

handleplaner samt et fælles it-redskab.

Hovedparten af de interviewede, og særligt frontmedarbejdere i udførerleddet,

oplever ikke, at det rummer store fordele af få et fælles handleplankoncept. De

samarbejder alligevel primært med tilbud inden for deres eget område. De lægger

mere vægt på muligheden for at kunne foretage deres egen oversættelse af

konceptet og lave lokale tilpasninger, der vil gøre værktøjet mere anvendeligt på

netop deres område.

Vigtigst for alle de interviewede er, at ønsker om at udvikle et fælles handleplan-

koncept ikke må ske på bekostning af funktionaliteten og brugbarheden på netop

deres område. Der er således flere – særligt inden for psykiatrien – der opponerer

imod de stramme krav til skematisk udformning, idet de vurderer, at det vil hindre,

at borgeren får ejerskab til planen. De finder det ødelæggende, hvis der kommer

håndfaste krav om felter, der altid skal udfyldes af hensyn til statistikken, selvom

feltet ikke giver nogen mening for borgeren. Flere forventer, at alene konceptets

udformning og omfang vil få nogle brugere til at takke nej til en handleplan. Det er

ikke overraskende, at det primært er fra disse områder, at denne protest lyder, idet

man inden for disse to områder er midt i en større omstillingsproces, hvor man er

ved at adoptere en anden institutionel standard i form af en generel omstilling til at

arbejde recoveryorienteret ud fra en tro på, at patienter/sociale klienter kan

komme sig18. I denne omstilling ligger en værdi om i højere grad at arbejde med

borgeren i centrum, og den stærkt standardiserede handleplan ses som et brud

med denne tilgang. Ingen af de interviewede vurderer, at det vil få nogen selv-

stændig betydning for borgerne, at Socialforvaltningen udvikler et fælles handle-

plankoncept. Enkelte peger på, at et fælles elektronisk værktøj kan bidrage til en

bedre koordinering også selvom den koordinerende sagsbehandler ikke styrkes,

idet de enkelte udførere vil kunne se hinandens delhandleplaner og forholde sig til

dem i deres arbejde.

18 Interesserede kan læse mere på hjemmesiden www.aarhuskommune.dk/recoveryorientering


53

5.5 Ledelsesinformation på baggrund af handleplanerne Alle de interviewede på tværs af position og område ser ledelsens ønske om at ville

hente ledelsesinformation på baggrund af planerne som legitim og forståelig. At

blive målt gennem indikatorer er allerede en institutionaliseret organisationsopskrift

i Socialforvaltningen, og de interviewede refererer naturligt nok til deres

nuværende erfaringer med performance meassures. De interviewede kan generelt

se en pointe i, at det kan give vigtig information, men de er nervøse for, at

tolkningen af resultaterne vil ske så langt væk fra deres dagligdag, at man

glemmer de vigtige nuancer i fx brugergruppens sammensætning eller den aktuelle

ressourcetildeling, der kan forklare resultaterne. Særligt i psykiatrien og på

forsorgs- og misbrugsområdet opponerer medarbejderne mod, at det som de

oplever som komplekst og mangfoldigt bliver reduceret til statistisk viden, hvis det

alene er denne videnstype, der bliver anvendt til at træffe beslutninger på.

Især medarbejdere uden ledelsesansvar peger på, at det er vigtigt, at informa-

tionen bliver brugt på en måde, som de ser som konstruktiv. Hermed menes typisk,

at det skal bruges i et læringsperspektiv til faglig udvikling og kvalitetsudvikling,

sådan som det også er tænkt i programteorien. Den modsætning de sætter op er

”til at slå os oven i hovedet med”, hvor dårlige resultater sanktioneres negativt og

bliver brugt i et rent kontrolperspektiv.

Alle de interviewede udførere giver udtryk for, at de meget gerne vil i dialog med

ledelsen – de vil meget gerne invitere den øverste ledelse på besøg, så de får et

reelt billede af dagligdagen. Der er generelt en stor faglig stolthed og et stort ønske

om, at den øverste ledelse reelt skal forstå deres arbejdsfelt og -vilkår.

Der er således på den ene side stor forståelse for, at ledelsen har brug for

information om driften af den store organisation, men de stiller sig på den anden

side også kritisk overfor kvaliteten og karakteren af den viden, der kan hentes på

tværs af handleplanerne. Der er der dog en tydelig forskel mellem afdelingsledere

og de øvrige frontmedarbejdere, hvor de første har lettere ved at se nytten af

ledelsesinformationen.

En afdelingsleder bruger schweizerkniven som metafor for handleplanerne. Som

vist i programteorien er der mange ønsker til, hvad det er for problemkomplekser,

der skal afhjælpes ved at arbejde med handleplaner, men ligesom med schweizer-

kniven kan man ikke arbejde med alle redskaberne på en gang. Hans pointe er, at

hvis man vil det hele på en gang – fx både at skabe empowerment for borgerne og

skabe ledelsesinformation til brug for kvalitetsudvikling – så kan det ikke ske i en

og samme proces. Det ene gode formål risikerer at skabe hindringer for det andet.


54

Enkelte af de interviewede medarbejdere vurderer ikke, at det vil få dem til at

handle anderledes, hvis de ved, at deres handleplaner bliver anvendt til at generere

ledelsesinformation. De peger på, at de allerede i dag indsender deres planer til

deres afdelingsleder og myndighedsrådgiverne. Andre reflekterer over, at det vil

gør en forskel for dem, hvis planerne fremover bliver brugt i effektstyrings-

systemet, som de erkender, har skabt en ændring. De peger på, at det nok vil få

dem til at tænke og forholde sig mere strategisk, men at det også vil få dem til at

få højere ambitioner på deres brugeres vegne, hvis målene synes ubetydelige og

fremskridtene er små, så planen i højere grad vil afspejle deres ambitioner end

borgernes.

Interviewene peger på, at man også i Århus Kommune kan forvente, at det at

indføre målinger vil påvirke aktørerne i de systemer, hvor målingerne indføres.

Umiddelbart kan det se ud som om frontmedarbejderne overtolker den over-

vågning, der vil ligge i, at handleplanerne bliver brugt til at skabe ledelses-

information, idet denne information umiddelbart vil være af statistisk art og på

aggregeret niveau. Det som frontmedarbejderne forholder sig til, er imidlertid den

hypotetiske situation, hvor den enkelte medarbejders handleplan vil kunne blive

indholdsmæssigt set og bedømt af principalerne.

6 Konklusioner og perspektivering

6.1 Vil handleplanerne lede til de ønskede effekter? Samlet set synes der at være en relativt velunderbygget programteori bag ideen

om de sociale handleplaner, og også i den århusianske version. Analysen har dog

peget på en række indre spændinger i programteorierne og på en række

omgivelsesforhold, der skal være på plads, før man kan forvente at opnå de

ønskede effekter.

Analysen peger på, at Århus Kommune kan have et problem i den måde, man

anvender sociale handleplaner på som et generelt, administrativt styringsværktøj,

der skal anvendes i alle sager, hvor der sker en visitation. Herved kommer man i

konflikt med den psykologiske kontrakt som modererende faktor, og får formentligt

langt flere dekoblede ”som-om” handleplaner.

Århus Kommune har vægtet det at benytte de sociale handleplaner til at generere

ledelsesinformation. Man introducerer hermed et nyt element i programteorien,

som ændrer på den indre balance og evalueringsværktøjets status på de i kapitel 4

undersøgte områder. Analysen peger på, at man herved risikerer at aktivere en

række konstitutive virkninger, som ikke er indeholdt i den officielle programteori.


55

Socialforvaltningen har i det eksisterende og det nye handleplankoncept især

betonet de dele af programteorien, der sigter mod at skabe en bedre koordinering

og herigennem sikre sammenhængende og helhedsorienterede indsatser. Inter-

viewene peger dog på, at man endnu ikke har realiseret denne koordinering, ved at

have potente og ressourcestærke koordinerende sagsbehandlere. Gennem dette

stærke fokus på handleplanen som et administrativt styringsværktøj vil man

formentlig få et problem med at realisere de dele af programteoriens virkninger,

der handler om empowerment af borgerne og at give borgeren ejerskab og ansvar

for en forandringsproces. Analysen stiller ligeledes spørgsmålstegn ved kvaliteten af

data, som kan genereres på tværs af handleplanerne, hvis ikke der tages højde for

betydningen af den psykologiske kontrakt, og planerne fortsat bruges som et

obligatorisk redskab i alle sager med visitation.

Medarbejdernes holdninger til sociale handleplaner som værktøj og deres

konkurrerende programteorier for mekanismer samt de konstitutive virkninger, der

kan opstå, når der skal produceres ledelsesinformation på baggrund af handle-

planerne, kan udgøre andre væsentlige udfordringer i implementeringen af det nye

handleplankoncept i Socialforvaltningen.

6.2 Fokus for implementering og fremtidig evaluering Min metaevaluatoriske gennemgang af de sociale handleplaner i kapitel 4 og 5 har

givet en indsigt i, hvad der fungerer som mekanismer i forhold til de forskellige

ønskede effekter og et overblik over de interagerende CMO-konfigurationer.

I det følgende opstiller jeg forslag til en bruttoliste med evalueringsspørgsmål og

overvejelser, der kan anvendes formativt i den kommende implementeringsproces.

Spørgsmålene tager udgangspunkt i, at Århus Kommune får implementeret det nye

handleplankoncept, som det ser ud i dag.

Det mest hensigtsmæssige ville være, hvis jeg kunne forvente at have ressourcer

til at foretage en evaluering, der efterprøvede alle den lokale programteoris kæder

af CMO’er. Jeg antager imidlertid, at dette næppe bliver tilfældet, og foreslår

derfor, at en kommende evaluering koncentrerer sig om to hovedpunkter: Dels at

præcisere og operationalisere de effektmål, som de sociale handleplaner i

Socialforvaltningen forventes at lede frem til. Dels at efterprøve de kæder af

CMO’er, der påvirkes mest af de identificerede modererende variable.

6.2.1 Operationalisering af effektmål I forhold til både implementeringen og en fremtidig evaluering vil jeg foreslå, at

sekretariatet og arbejdsgruppen arbejder med at finde operationelle mål for den

virkning, man ønsker at opnå med brugen af sociale handleplaner i


56

Socialforvaltningen. Hvad vil det sige, at borgeren opnår en bedre retssikkerhed?

Og at borgeren gennemgår en empowerment-proces etc? Det vil ikke blive nogen

nem opgave, da de ønskede effekter er komplekse og sjældent alene kan henføres

til succesfuld brug af handleplaner. Der vil ligeledes blive brug for at anvende en

række forskellige metoder, for at udvikle disse mål og for i sidste ende at afdække

om virkningen faktisk indtræffer. De effekter, der er angivet i de autoritative kilder

er ikke umiddelbart anvendelige i en evaluering (jfr. Weiss, 1997)

Evalueringsspørgsmål 1: Hvilken effekt stræber man efter?

Hvilke virkninger ønsker man at opnå med brugen af sociale handleplaner? Er de lige vigtige,

eller kan de prioriteres? Hvornår ved vi, at virkningen er indtrådt – hvordan måles de?

Hvordan ved vi, at det er handleplanerne, der har ledt til virkningerne?

Nedenfor gives skitser til, hvordan man kunne arbejde med de fem virknings-

områder.

I det omfang, at det er muligt at finde kontrolgrupper, for hvem der ikke

udarbejdes handleplaner, vil det være en stor fordel at inddrage dem i de

beskrevne undersøgelser, idet man så vil få viden, der kan afdække om de fundne

virkninger kan henføres til de sociale handleplaner.

Borgerens retssikkerhed Borgerens retssikkerhed kan man dels nærme sig gennem borgernes oplevelser,

dels gennem faglige vurderinger fra juridiske eksperter. Man kan således forestille

sig, at man gennem audits på et antal udvalgte helhedsplaner med tilhørende

delhandleplaner får erfarne jurister til at gennemgå deres bidrag til at højne

borgernes retssikkerhed. Man kan ligeledes indbygge spørgsmål om oplevet rets-

sikkerhed i de løbende brugertilfredshedsundersøgelser, som Socialforvaltningen

gennemfører, og herunder spørge til handleplanernes bidrag heri.

På baggrund af disse kan man opstille operationelle mål for, hvornår man vil sige,

at handleplanerne har bidraget til sikring af borgerens retssikkerhed.

Empowerment af borgeren Empowerment og det at få borgeren til at ville noget, kan ligeledes afdækkes

gennem brugertilfredshedsundersøgelserne, i form af om borgerne oplever, at de

indgår i en empowermentproces. Det vil ligeledes være muligt at afdække hvor

mange mål, der opstilles i handleplanerne, af hvilken kategori og i hvilket omfang,

at målene bliver nået. På baggrund af disse undersøgelser kan man fastlægge

operationelle mål for, hvornår man vil sige, at handleplanerne har bidraget til, at

der sker en empowerment.


57

I analysen af målene skal man dog være opmærksom på, at målene er yderst

påvirkelige fra konstitutive virkninger, idet de bliver til i et lukket rum mellem

bruger og frontmedarbejder, hvor frontmedarbejderen har definitionsmagten.

Kommunens retssikkerhed Kommunens retssikkerhed kan man afdække ved at gennemgå fx Ankestyrelsens

sager og se hvilken rolle handleplanerne spiller som dokumentation. Herefter kan

man fastlægge mål for, at man fx ikke fremover ønsker, at der skal optræde sager,

hvor der mangler handleplaner.

Sammenhængende og helhedsorienterede indsatser En audit af et antal handleplaner vil ligeledes kunne danne baggrund for en social-

faglig vurdering af, om sagerne fremstår som velkoordinerede, sammenhængende

og helhedsorienterede. I brugertilfredshedsundersøgelserne vil man ligeledes kunne

indarbejde spørgsmål om, i hvilket omfang borgerne oplever indsatsen som

sammenhængende og helhedsorienteret. På baggrund af disse undersøgelser kan

man fastlægge fremtidige mål for, hvor stor en andel af de udvalgte sager, der

fremover skal fremstå som sammenhængende og helhedsorienterede, og hvilken

andel af borgerne, man ønsker, skal opleve sagerne som sammenhængende og

helhedsorienterede, for at man vil anse virkningen for indtruffet.

Kvalitetsudvikling på baggrund af viden fra handleplaner Hvorvidt viden fra handleplanerne leder til kvalitetsudvikling vil være vanskeligt at

afdække, da det åbner hele anvendelsesdiskussionen fra afsnit 4.4. Det vil dog

gennem de kvartalsvise målopfølgninger på Socialforvaltningens effektstyrings-

system være muligt at se, hvor ofte viden fra handleplanerne faktisk leder til, at

man enten stiller nye spørgsmål til den viden, som de producerer, eller hvor ofte de

anvendes direkte til at træffe beslutninger om udvikling af indsatsen.

6.3 Evalueringsspørgsmål til belysning af mekanismer og moderatorer Herefter foreslår jeg, at evalueringen koncentreres om at afdække de kæder af

årsager og virkninger, der påvirkes mest af de identificerede moderatorer.

Den koordinerende sagsbehandler som moderator Den koordinerende sagsbehandler spiller især en rolle i forhold til at sikre, at

hjælpen fra det offentlige opleves som sammenhængende og helhedsorienteret.

Det vil derfor være relevant at interessere sig for de spørgsmål, der præsenteres i

de to næste kasser.

Evalueringsspørgsmål 2: Tydelig forpligtelse for alle Lettere koordinering og opfølgning Sammenhængende og helhedsorienteret indsats og kvalitetsudvikling


58

Hvilke mekanismer skaber den gode koordinering? Vil det nye handleplankoncept bidrage

hertil? Sker der også en koordinering uden for Socialforvaltningens eget område? Hvad

betyder det for virkningen af handleplanen, hvis der ikke sker den tilsigtede koordinering?

Bidrager den bedre koordinering, til at de involverede oplever indsatsen som mere

sammenhængende og helhedsorienteret? Bidrager opsplitningen i helhedsplan og

delhandleplan til den bedre koordinering og opfølgning på enkelte dele af planen? Leder den

mere detaljerede opfølgning til kvalitetsudvikling? Hvilken betydning får det for disse

spørgsmål, alt efter om sagsbehandleren er i stand til at udfylde rollen som koordinerende

sagsbehandler eller ej? Er der forskelle de tre områder imellem?

Evalueringsspørgsmål 3: Klargøring af mål og indsats Forventningsafstemning Sammenhængende og helhedsorienteret indsats Leder klargøring af mål og indsats til en samlet forventningsafstemning mellem borger og

system? Oplever borgerne, forventningsafstemningen leder til en mere sammenhængende

og helhedsorienteret indsats? Opleves hjælpen som individuelt tilpasset? Hvilke typer af

løsninger på sociale problemer leder handleplanprocessen typisk til? Peges der i

handleplanerne på løsninger, der ligger ud over Socialforvaltningens egne indsatser? Hvilken

betydning får det for disse spørgsmål alt efter om sagsbehandleren er i stand til at udfylde

rollen som koordinerende sagsbehandler eller ej? Er der forskelle de tre områder imellem?

Den psykologiske kontrakt som moderator Denne moderator spiller en afgørende rolle for, om programteorien bag de sociale

handleplaner kan siges at være godt tænkt. Det vil derfor være relevant at

interessere sig for, i hvor mange tilfælde, at de borgere, der skal have tilbudt en

handleplan, reelt er villig til og i stand til at acceptere den psykologiske kontrakt.

Det vil ligeledes være relevant at undersøge, hvordan den psykologiske kontrakt

påvirkes af, at de århusianske handleplaner nu standardiseres og anvendes til at

generere ledelsesinformation. Herudover vil det være relevant at interessere sig for

de spørgsmål, der er præsenteret i de tre næste kasser.

Evalueringsspørgsmål 4: Inddragelse af borgeren og opstilling af mål Retssikkerhed og empowerment Sker der en reel inddragelse af borgeren i handleplanarbejdet? Hvilke forhold i konteksten og

hos brugeren understøtter dette? Øger inddragelse borgerens motivation? Får det at opstille

mål borgerne til at tage større ejerskab for forandringsprocessen? Understøtter handle-

planprocessen en empowerment-proces hos borgeren? Leder inddragelse til forbedret

retssikkerhed? Hvilken betydning får det for disse spørgsmål, hvis borgeren ikke har

accepteret den psykologiske kontrakt? Er der forskelle de tre områder imellem?

Evalueringsspørgsmål 5: Klargøring af mål og indsats Forventningsafstemning Sammenhængende og helhedsorienteret indsats Hvad betyder det asymmetriske magtforhold i mellem borger og kommunalt system for

opstilling af mål og forventningsafstemning? Hvilken betydning får det, hvis borgeren ikke

har accepteret den psykologiske kontrakt? Er der forskelle de tre områder imellem?


59

Evalueringsspørgsmål 6: Tydelig forpligtelse af alle Lettere koordinering og opfølgning Sammenhængende og helhedsorienteret indsat og retssikkerhed Leder handleplanerne til, at der sker en gensidig forpligtelse af alle parter? Hvad betyder det

asymmetriske magtforhold imellem borger og kommunalt system for oplevelsen af

forpligtelse? Og for retssikkerheden? Hvilken betydning får det for disse spørgsmål, hvis

borgeren ikke har accepteret den psykologiske kontrakt? Er der forskelle de tre områder

imellem?

I implementeringen af det nye handleplankoncept synes det at være afgørende at

klargøre skellet mellem en reel handleplan, hvor borgeren har accepteret og er i

stand til at indgå i den psykologiske kontrakt og indsatsplaner, der er forvalt-

ningens egen administrative plan. Det synes derfor afgørende, at det bliver gjort

lige så ”fint” at udarbejde en indsatsplan og at dokumentere sit arbejde

herigennem, som at udarbejde en egentlig handleplan, forudsat at borgerne faktisk

har fået planen tilbudt.

Medarbejdernes holdninger som moderator Interviewene har peget på, at medarbejdernes holdninger får betydning for,

hvordan de sociale handleplaner præsenteres for borgerne, og hvordan de

anvendes. Det er derfor relevant at interessere sig for spørgsmålene i kassen

nedenunder.

Evalueringsspørgsmål 7: Borgeren præsenteres for et tilbud om en social handleplan Programteorien aktiveres Får borgerne tilbudt en social handleplan på en måde, så det fremstår som et reelt tilbud?

Præsenteres alternative samarbejdsmuligheder? Hvilken betydning har medarbejdernes

holdninger til handleplanerne som redskab for disse spørgsmål? Hvordan påvirkes

medarbejdernes holdninger af, at planerne nu bliver standardiserede og skal anvendes til at

generere ledelsesinformation? Er der forskelle de tre områder imellem?

Moderatorerne som ægte variable – muligheder i implementeringsfasen Pawson og Tilly (1997: 78-82) peger på, at det er afgørende at se en indsats i sin

lokale kontekst, og at konteksten netop skal ses som foranderlig og påvirkelig.

Noget af det, som netop kendetegner moderatorerne, er, at de er ægte variable og

derfor også kan påvirkes (Dahler-Larsen, 2001b). Røvik (1992) peger ligeledes på,

at dekobling ofte er et forbigående fænomen idet omgivelserne og den nye

standard, der skal indoptages i en organisation gensidigt vil påvirke hinanden, så

den oversættes og indoptages eller afstødes. Dette betyder, at man i

implementeringen af det nye handleplankoncept i Århus Kommune aktivt kan

arbejde med at påvirke den kontekst, som det nye koncept skal fungere i, herunder

de moderatorer, som kan være nøglen til, om konceptet kommer til at fungere efter

hensigten eller ej. Sekretariatet og arbejdsgruppen kan derfor med fordel arbejde


60

videre med at overveje, hvilke muligheder de (og ledelsen) har for at påvirke

moderatorerne.

Socialforvaltningen står over for at skulle implementere det nye handleplankoncept,

og man står derfor også overfor et valg i retning af, hvor meget man vil betone de

enkelte dele af den lokale programteori. Man kan derfor med fordel overveje, hvilke

oversættelsesregler (Røvik, 2007: 293-315) de enkelte arbejdspladser skal

anvende. Er det strengt nødvendigt, at alle oversætter ved at kopiere det vedtagne

koncept og udelukkende holde sig til det? Eller vil der være mulighed for at arbejde

med friere fortolkninger, så som at udelade eller tilføje dele? Herunder er

nedenstående spørgsmål relevante.

Evalueringsspørgsmål 8: Standardiseret handleplankoncept Ledelsesinformation Kvalitetsudvikling

Vil den viden, der kan produceres på baggrund af de sociale handleplaner være af en sådan

kvalitet, at den kan danne grundlag for ledelsesbeslutninger? Bliver denne viden brugt til at

skabe kvalitetsudvikling? Hvilke konstitutive virkninger vil det at standardisere

handleplankonceptet og at producere ledelsesinformation på baggrund af handleplanerne

sætte gang i hos medarbejdere og borgerne? Hvad vil være konsekvenserne for de øvrige

sammenhænge i programteorien?

Sekretariatet og arbejdsgruppen kan overveje, hvordan man kan arbejde med at

påvirke frontmedarbejdernes holdninger til handleplanværktøjet i mere positiv

retning. Hvordan kan man gennem uddannelse arbejde med medarbejdernes

holdninger? Måske vil en større opmærksomhed omkring betydningen af den

psykologiske kontrakt og accept af, at det for mange brugere vil være bedre at få

en indsatsplan, i sig selv påvirke medarbejdernes holdninger til værktøjet?

Herudover vil det være relevant at overveje, hvilken vægtning undervisning i de

tekniske sider af handleplanværktøjet skal have i forhold til oplysning om program-

teorien bag handleplanerne? Hvilke tekniske hjælpemidler har frontmedarbejderne

brug for, når de skal anvende det nye handleplankoncept i form af checklister,

diktafoner, bærbare pc´ere? Hvilke elementer i den lokale programteori vil med

stor sandsynlighed udløse konstitutive virkninger hos medarbejderne? Hvilke vil

være ødelæggende og hvilke kan man leve med? Hvordan modvirker man bedst de

konstitutive virkninger?

Disse spørgsmål og overvejelser er hermed kastet ind i det videre udviklingsarbejde

med sociale handleplaner i Århus Kommune til inspiration og muligvis provokation.


61

7 Litteraturliste

Andersen, Niels Åkerstrøm og Niels Thyge Thygesen: ”Styring af

styringsværktøjer”. Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 1, 2004.

Andersen, Niels Åkerstrøm: ”Borgerens kontraktliggørelse”, 2003

de Bruijn, Hans: ”Managing Performance in the Public Sector. Routledge. 7-

32. 2001

Bekendtgørelse af lov om retssikkerhed og administration på det sociale område LBK nr. 1047 af 27-08-2007

Born, Asmund W. og Per H. Jensen: “ Jobplaner og medborgerskab – Et nyt

dipositiv?”. Uden for [Nummer] Nr. 15 2008.

Brunsson, Nils: “Mechanisms of Hope – Maintaining the Dream of the Rational

organization”, CBS, 2006

Brunsson, Nils: “The Organization of Hypocrisy – Talk, Decisions and Actions

in organisations”, CBS Press 2002

Chen, Huey T.: “Practical Program Evaluation: Assess and Improve Program:

Planning, Implementation, and Effectiveness”. Thousand Oaks, CA: SAGE, 2005.

Dahler-Larsen, Peter: ” Konsekvenser af indikatorer” KREVI, Maj 2008.

Dahler-Larsen, Peter: ”Constitutive Effects of Performance Indicator

Systems”. i S. Kushner (red.) “Dilemmas of Engagement: Evaluation

Development under New Public Management and the New policies. 2006

Dahler-Larsen, Peter og Hanne Katrine Krogstrup: ”Nye veje i evaluering”,

Systime. 2003

Dahler-Larsen, Peter: ”At fremstille kvalitative data”. Syddansk

Universitetsforlag 2002

Dahler-Larsen, Peter og Flemming Larsen: ”Anvendelse af evaluering –

Historien om et begreb, der udvider sig” i ”Tendenser i evaluering”, Dahler-

Larsen og Krogstrup (red.) 2001.

Dahler-Larsen, Peter: ”Organisationalisering af evaluering” i ”Tendenser i

evaluering” af Peter Dahler-Larsen og Hanne Kathrine Krogstrup (red.).

Syddansk Universitetsforlag. 2001a

Dahler-Larsen, Peter: ”From Programme Theory to Contructivism: On Tragic,

Magic and Competing Programmes”. Evaluation 7; 331, 2001b

Dahler-Larsen, Peter: ”New Public Management og evaluering” s. 359-376 i

Tor Busch, Erik Johnsen, Kurt Klaudi Klausen og Jan Ole Vanebos

”Modernisering av offentlig sektor – utfordringer, metoder og dilemmaer”.

Univsersitetsforlagget. Oslo. 2001c.

Dahler-Larsen, Anne Marie og Peter Dahler-Larsen: Fokusgrupper i teori

og praksis. Politologiske skrifter nr. 2, 1999. Institut for Statskundskab,

Samfundsvidenskabeligt Fakultet, Syddansk Universitet.


62

von Hielmcrone, Nina og Trine Schultz: ” Større retssikkerhed i socialt

arbejde?” i ”Magt og forandring i Socialt arbejde , Maria Appel Nissen og Lars

Uggerhøj (red.) Akademisk Forlag, 2007

Holm, Lenzing og Skrumsager: ”Det juridiske grundlag for sociale

handleplaner” i ”Jeg har planer – eller har jeg” , Bertil Michael Mahs red.

FOKUS, 2002

Huberman, Michael A og Matthew B Miles.: Datamanagement and Analysis

Methods. Kap 16 I Norman K. Denzin og Yvonna S. Lincolns Handbook of

Qualitative Methods. 1994

Jacobsen, Dag Ingvar, og Jan Thorsvik: ”Hvordan organisationer fungerer:

indføring i organisation og ledelse”, Hans Reitzel 2002

Järvinen, Margaretha og Nanna Mik-Meyer: ”At skabe en klient” i ”At skabe

en klient”, Hans Reitzel, 2006

KL, “Den modificerede BUM-model. Nye udfordringer på social- og

sundhedsområdet” København den 16. maj 2006

KL, ”Rart at vide om handleplaner” – Pjece udarbejdet af KL og

socialpædagogernes Landsforbund, juni 2007

Krogstrup, Hanne Katrine: ”Evalueringsmodeller”. Akademica. 2. udgave,

2006

Kvale, Steinar: ”InterViews – En introduktion til det kvalitative

forskningsinterview”, Hans Reitzel, 1997

Leeuw, Frans L. and Jan-Eric Furubo: “Evaluation Systems: What Are They

and Why Study Them?”, Evaluation, 14. 2008

Lipsky, Michael, ” Street-level bureaucracy : dilemmas of the individual in

public services, New York : Russell Sage Foundation, 1980

Larsen, Mortensen og Thomsen: ”Magtens mange facetter i mødet mellem

system og klient” i ”Det magtfulde møde mellem system og klient” af

Margaretha Järvinen, Jørgen Elm Larsen, Nils Mortensen (red.). Aarhus

Universitetsforlag 2003

Meyer, John W. & Rowan, Brian: “Institutionalized Organizations: Formal

Structure as Myth and Ceremony”. I Powell, Walter & DiMaggio: New

Institutionalism in Organizational Analysis”. Chicago: The University Press of

Chicago Press, 1991.

Maxwell, Joseph A.: “Qualitative research design”. SAGE, 2005

Mik-Meyer, Nanna og Kaspar Villadsen: ”Magtens Former – Sociologiske

perspektiver på statens møde med borgeren”. Hans Reitzel. 2007

Mik-Meyer, Nanna: ”Omsorgens herredømme” i ”Det magtfulde møde

mellem system og klient” af Margaretha Järvinen, Jørgen Elm Larsen og Nils

Mortensen (red.), Aarhus Universitetsforlag, 2002

Morgan, David L.: “Focus Groups as qualitative Research”. (Qualitative research methods series). SAGE. 1997.


63

Nielsen, Steffen Bohni og Nicolaj Ejler: ”Improving Performance - Exploring

the Complementarities between Evaluation and Performance Management”,

Evaluation Vol. 14, No. 2, 171-192 2008

Nielsen, Vibeke Lehmann: “Are Street-level Bureaucrats compelled or enticed

to Cope?”. Public Administration, 84 (4), 2006

Pawson, Ray og Nick Tilly: ”Realistic Evaluation”. SAGE Publications 1997.

PLS Rambøll Management, ” Sådan arbejder du med individuelle

handleplaner : en håndbog” udarbejdet af PSL Rambøll Management ; for

Socialministeriet ; Leif Laszlo Haaning, Steffen Bohni Nielsen (red.), 2002

Pollit, Christopher: “Performance Information for Democracy. The Missing

Link?” I “Evaluation” vol. 12. no. 1. 2006.

Ramian, Knud: “Kvalitet I handleplaner” I Socialpsykiatri nr. 6 1998

Rist, Ray C. og Jody Zall Kusek: ”Ten Steps to a Result-Based Monitoring and

Evaluation System – A handbook for Development Practitioners”. The World

Bank. 2004.

Rogers, Patricia: ”Using Programme Theory to Evaluate Complicated and

Complex Aspects of Interventions”, Evaluation, 14. 2008 Røvik, Kjell Arne: ”Trender og Translasjoner – Ideer som former det 21.

århundredes organisasjoner”, Universitetsforlaget, 2007

Røvik, Kjell Arne: ”Institusjonaliserte standarder og multistandard-

organisasjoner”. I Norsk Statsvitenskabelig Tidsskrift, 1992 (8), 4: 261-284

Schwandt, Thomas A.: “Back to the Rough Ground. Beyond Theory of Practice

in Ealuation” I “Evaluation” vol. 9. no. 3. 2003.

Schwandt, Thomas A.: “Evaluation in Practice Reconsidered”. Peter Lang

Publishing. 2002

Schwandt, Thomas A. : Dictionary of qualitative inquiry. SAGE, 2001

Scriven, Michael: ” Prose and cons about Goal-Free Evaluation”, Evaluation

Practice vol 12, 1991

Serviceloven. (Lov om Social Service) LBK nr 1117 af 26/09/2007

Shadish, William R., Thomas D. Cook og Laura C. Levinton: “Foundation of

Program Evaluation” i “Theories of Practice”. Kap. 2. SAGE. 1991.

Socialudvalgets betænkning, den 22. maj 1997. L 229 - bilag 59 – Bet. Over

forslag til lov om social service. Til lovforslag nr. L 229 FT 1996-97

Stufflebeam, Daniel L.: “The Metaevaluative Imperative” American Journal of

Evaluation, 2001: 22: 183

Talbott, Colin: “Performance Management” i Ewan Ferlie, Lawrence E Lynn jr.

og Christopher Pollitts “The Oxford Handbook of Public Management”. Oxford

University Press. 2005.

van Thiel, Sandra og Frans Leeuw: ”The Performance Paradox ind the Public

Sector” I “Public Performance and Management Review” vol. 25 no. 3. 2002

Tilbury, Clare: “The influence of performance Measurement on Child elfare

policy and practice”. “British journal of Social Work” vol 34. 2004


64

Togeby, Mikael: “Effektevaluering og statistiske analyser” i ”Tendenser i

evaluering” af Peter Dahler-Larsen og Hanne Kathrine Krogstrup (red.).

Syddansk Universitetsforlag. 2001

Vedung, Evert: ”Utvärdering i politik och förvaltning”. Studentlitteratur. 2. udgave. 1998

Vejledning til serviceloven (VEJ nr 93 af 05/12/2006 – Gældende) Weiss, Carol: ”How Can Theory-Based Evaluation Make greater Headway?”,

Evaluation Review, 21: 501. 1997

Winter, Søren: “Implementering og effektivitet”, Systime Academic, 2005

Winter, Søren: “Explaining Street-Level Bureaucratic Behavior in Social and

Regulatory Policies” SFI, august 2002

Yin, Robert K.: “Case Study Research. Design and Methods”. Second Edition,

SAGE, 1994

Århus Kommune, Socialforvaltning: ”Instrukser fra Socialforvaltningen vedr.

”Visitationsprocedure for tilbuddene i Driftsområdet for Forsorg og Misbrug” –

21. januar 2008. (Ikke offentliggjort)

Århus Kommune, Socialforvaltning: ”Visitation – Voksen handicap” – 13.

august 2007. (Ikke offentliggjort)

Århus Kommune, Socialforvaltning. Notat af 5. dec.: ”Uddybning af

fokuspunkter for drøftelse af forslag til handleplankoncept for voksenområdet –

opsamling efter chefmøde d. 3. dec. 2007”. (Ikke offentliggjort)

Århus Kommune, Socialforvaltning: “Virksomhedsplan”. 2007

Århus Kommune, Socialforvaltning: ”Interne regler. Aktivitets- og

samværstilbud – kommunale - servicelovens §§ 103 -104. 27. februar 2007.

(Ikke offentliggjort)

Århus Kommune, Socialforvaltning: “Virksomhedsplan”. 2006

Århus Kommune, Socialforvaltning. Notat: ”Koordinering af

handleplanarbejdet i Socialforvaltningen - Forslag til kommissorium for

arbejdsgruppe”. 10. maj 2006 (Ikke offentliggjort)

master i evaluering - aarhuskommune.dk · in its concluding paragraphs it gives suggestions to...

Documents