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“¿Gobiernos de partido o gobiernos sin partido? Relación entre el gobierno y el partido de gobierno
en el Perú (1980 – 2011): Avance del Marco Teórico”
El presente artículo tiene como propósito ubicar y presentar las
herramientas conceptuales necesarias para abordar el conjunto del análisis,
gracias a lo cual podremos circunscribir con precisión el objeto de nuestro
estudio: el partido de gobierno y su interrelación con el gobierno durante los
períodos comprendidos entre el 28 de julio de 1980 hasta el 05 de abril de 1992
y del 25 de noviembre del 2000 hasta el 28 de julio del 20111.
Antes de desarrollar la relación materia de investigación y de proponer un marco
para su análisis en el caso peruano, consideramos esencial destacar la
importancia del manejo del Estado. En un Estado Moderno, decía Weber, el
verdadero dominio se ejerce no con discursos políticos, sino, más bien, en la
conducción diaria de la administración estatal2.
Para ejemplificar su importancia, comparaba al Estado con una empresa, en el
interés de destacar la necesidad de tener una administración y una dirección
formalmente unitaria de la política.
El desarrollo de la política en “empresa”, propuesta por Weber, necesitará del
surgimiento de un sistema de partidos, en donde los partidos políticos, como
actores principales, se encuentren preparados para competir por el poder.
El ejercicio del poder en el Estado requiere de funcionarios que asuman su
administración. Para ello, Weber propuso la separación de los funcionarios
1 Se excluye de la presente investigación a los gobiernos liderados por Alberto Kenya Fujimori Fujimori, desde el Autogolpe del 05 de abril de 1992 hasta la fecha en que fue destituido por el Congreso de la República. Dichos gobiernos 1992 – 1995, 1995 – 2000 y 2000 son considerados autoritarios personalistas, sustentados en una coalición cívico-militar. Para mayor comprensión, ver Sinesio López Jiménez: El Perú del 2000: los ciudadanos, la sociedad civil y la transición democrática. 2 Weber 1974: 1060 - 1076.
públicos en dos categorías: los funcionarios profesionales y los funcionarios
políticos. Los profesionales no harán política y se dedicarán a la administración
imparcial del Estado, los mismos que se han venido legitimando gracias a la
división y especialización del trabajo. Entonces, no existirá burocracia moderna
que no especialice a sus profesionales.
La existencia y la necesidad de una dirección unitaria política y el surgimiento y
consolidación de espacios burocráticos destinados para funcionarios
profesionales no excluye de la administración del Estado a los funcionarios
políticos, pues ellos tendrán el importante rol de asumir la dirección política de
los estamentos estatales que se les encargue y de enfrentar y/o negociar
respecto de otros espacios o instituciones políticas, como, por ejemplo, el
Parlamento. Este funcionario debe asumir su responsabilidad de manera plena,
y no tiene la posibilidad de descargarse de la misma en otro, en la medida en
que su responsabilidad es exclusiva por el particular carácter de su rol.
Cabe añadir que esta responsabilidad política recae, en democracia, en los
partidos de gobierno ó, en su defecto, en los ciudadanos que los jefes de Estado
designen para desempeñar dicha labor.
En la línea de lo tratado, Weber destaca el proceso de profesionalización por el
que ha atravesado la política, la misma que ha dejado de ser un espacio
exclusivo para quienes podían dedicar su tiempo ad honóreme a la política, para
incorporar a funcionarios asalariados que se especializan en la administración
del Estado.
Respecto de las características particulares de los partidos políticos y el acceso
a puestos en el Estado, Weber distingue dos grandes tipos de partidos políticos:
los utilizados para acceder a cargos públicos y los ideologizados. Los primeros
vinculados al modelo norteamericano, en donde más que partidos se tienen
maquinarias electorales se enfrentan a otras en pos de conseguir el mayor
número de puestos en el aparato estatal, los mismos que dependerán de la
voluntad del Presidente. Mientras que en el caso de los partidos ideologizados,
prevalecerá por sobre otros intereses la voluntad de implementar sus ideales en
la administración del Estado y la aplicación de sus políticas.
Para el estudio de la relación gobierno – partido de gobierno, consideramos
fundamental definir a los partidos políticos como instituciones que tienen como
fin el ejercer el gobierno del Estado ó, en su defecto, acceder a cuotas de poder
en el gobierno.
Es por ello que consideramos esencial la definición de Ware, quien define a los
partidos políticos como instituciones “que buscan influenciar en el seno de un
Estado, a menudo intentando ocupar posiciones en el gobierno” 3.
Con esta definición, Ware plantea que para un grupo importante de partidos
resulta fundamental acceder al Ejecutivo, al poder en el gobierno, como medio
para influenciar sobre la sociedad. En otras palabras, son instituciones que
agrupan a sus afiliados con el fin de ejercer el poder en el Ejecutivo4.
Si bien la organización y estructuración de los partidos políticos pueden tener
orígenes diversos, el poder es el elemento que motiva la acción en cualquiera de
sus modalidades, a los diferentes intereses al interior de las organizaciones
políticas. Es por ello que la victoria electoral y la posterior toma democrática del
poder se convierten en el fin superior de toda agrupación política, más no en el
único.
El conseguir el poder es la meta mayor para todos los que convergen con
diferentes anhelos y proyectos en un partido político. Este fin es el elemento que
los ata y condiciona a actuar de manera organizada bajo la organización
partidaria, pues sólo a través de ésta es posible alcanzar el poder en un sistema 3 Ware 2004: 31.4 Ware 2004: 27.
democrático. Las causas individualistas fuera de la agrupación marcarían con el
fracaso los proyectos personales o grupales.
El alcanzar el poder y convertirse de partido político a partido de gobierno
requiere que los distintos intereses confluyan en el mismo norte. A pesar de las
diferencias internas, el fin de conseguir el gobierno disminuye las fricciones
internas y cohesiona a los grupos dispares, pues la consecución de la meta
supone, a su vez, la satisfacción no sólo de los intereses de la organización, sino
de las motivaciones particulares de quienes la componen.
En democracia, las elecciones son el procedimiento a través del cual el partido
político accede al poder ó a cuotas de éste, y el acceso al poder supone un
proceso de transformación a través del cual un partido político en competencia
se convierte en partido de gobierno.
Este punto resulta vital para nuestra investigación, pues debemos destacar que
se abordará sólo los gobiernos democráticos fruto de elecciones limpias y
transparentes ó, en su defecto, de transiciones democráticas en el período de
estudio, más no gobiernos fruto de golpes de Estado o elecciones amañadas, en
donde más que partidos de gobierno encontramos membretes electorales,
grupos de “técnicos” y camarillas militares al servicio del detentador del poder de
turno.
Volviendo a la conversión y tránsito que implica el pasar de fungir como partido
político a partido de gobierno, Ware ha dividido este proceso en tres etapas 5: la
primera, vincula directamente al elector con el partido, pues es la etapa en la
cual el electorado elige entre un conjunto de opciones en competencia. Cada
una de ellas con sus propios liderazgos, organizaciones, planes y propuestas,
con la promesa que de salir elegidos implementarán su plataforma electoral.
5 Ware 2004: 484.
La segunda etapa se produce entre los resultados electorales y la investidura (o
juramentación) del nuevo gobierno. Este es el espacio temporal en el que se
forma en nuevo gobierno, ya sea a través de pactos entre partidos políticos
diferentes ó al interior del partido político vencedor de la contienda electoral.
Esta etapa será diferente en cada país, tomando en consideración el sistema
político democrático imperante: si es un sistema presidencialista o parlamentario.
En el primer caso, el presidente goza de gran discrecionalidad para formar
gobierno, pues ha sido electo de forma directa por la ciudadanía.
La legitimidad de origen presidencial —paralela a la legitimidad de origen
obtenida por el parlamento a través de su elección también directa—, y las
atribuciones constitucionales particulares que cada Estado le otorga a su
presidente, le brindan al Jefe de Estado gran autonomía para escoger a quienes
lo acompañen en el gobierno, sin pasar necesariamente por el tamiz de su
partido o de la bancada parlamentaria oficialista. Motivo por el cual, el
parlamento tiene una limitada capacidad de influir en la conformación misma del
gobierno.
La tradición política de cada país también resulta determinante, pues en países
con menor institucionalización partidaria y mayores niveles de caudillismo, el
presidente formará gobierno con mayor libertad que en el caso contrario6 .
El partido de gobierno tendrá una mayor capacidad de intervenir en la formación
de gobierno en la medida en que el Presidente dependa más de su partido;
como, por ejemplo, cuando el partido lo haya elegido democráticamente entre
otras opciones al interior del partido. En otras palabras, que el partido de
gobierno sea más institucionalizado. Tema que desarrollaremos con amplitud en
el presente capítulo. 6 La tradición en EEUU manda que el nuevo presidente haga un llamado de unión a todas las fuerzas políticas para que se cohesionen tras la figura del presidente, lo cual permite que el presidente nombre a rivales políticos o ciudadanos ajenos al partido de gobierno como parte del nuevo gobierno (Ware 2004: 507 – 508).
Mientras que en los sistemas parlamentarios, el partido de gobierno —y de ser
necesario, sus aliados—, forman gobierno porque tienen la capacidad de
hacerlo, a través de un número determinado de escaños que le otorgan el
control del parlamento y, por tanto, del gobierno.
Bajo este escenario, el fungir como partido de gobierno representado en el
Parlamento, luego de vencer en la contienda electoral, no niega la existencia de
liderazgos importantes al interior del parlamento y del partido, quienes tendrían
un rol decisivo en la formación del gobierno, sea como líderes de bancada o
como referentes históricos de cada partido de gobierno.
La tercera etapa propuesta por Ware es la vinculada a la conversión y tránsito
de partido político a partido de gobierno, la cual está relacionada con el ejercicio
mismo del poder y con la aplicación de determinadas políticas públicas,
prometidas durante la campaña u otras, las mismas que contribuirán a definir —
consolidando o diluyendo— el apoyo ciudadano al régimen y las posibilidades
reales de mantenerse en el poder durante todo el período presidencial o a través
de una elección posterior.
Como podemos apreciar, el estudio del partido de gobierno puede resultar
sumamente amplio e implicar la disertación sobre diferentes etapas en la
evolución de un partido político y sus diversos campos de acción al momento de
detentar el poder.
Todas ellas de suma importancia, si entendemos que los gobiernos —y por
consecuencia, los partidos de gobierno— son actores esenciales de los sistemas
políticos, en la medida en que detentan el poder, son el centro de la decisión
política y gozan de la capacidad de influenciar y/ó coordinar tanto con al interior
del poder Ejecutivo como respecto del Legislativo y Judicial.
Este poder concentrado en el Ejecutivo cobra mayor relevancia en momentos en
los que dicho poder del Estado amplia sus funciones y hasta asume otras antes
exclusivas al poder Legislativo como regla general en el ámbito internacional,
bajo el argumento común de la “especialización” de la materia a legislar.
El estudio de los partidos de gobierno podría suponer el estudio del
comportamiento de sus líderes, de la concepción, diseño y aplicación de
políticas públicas, el estudio de qué grupos de poder, países, ideologías,
organismos multilaterales, entre otros, se encuentran tras el poder (analizando la
formación, experiencia laboral y vínculos económicos de quienes detentan el
poder), entre otros variados e importantes temas de investigación que
contribuirían a responder la gran interrogante latinoamericana: ¿quién gobierna
nuestros países?.
En el estudio, tratamiento y definición de los partidos de gobierno, existen dos
grandes líneas de investigación: los que analizan a los partidos de gobierno
como modelo de organización política y los que estudian a los partidos de
gobierno como protagonistas de una relación entre dos actores (partido de
gobierno y Ejecutivo)7.
En la primera línea de investigación, aquella que considera al partido de
gobierno como modelo de organización política, existen a su vez tres sub-líneas
de investigación8: el partido de gobierno como categoría, que entiende a los
partidos de gobierno como reguladores de conflicto que juegan un rol
determinante en tanto en la mediación política como en la toma de decisiones9;
el partido de gobierno como estrategia, entendidos como grupos de ciudadanos
que actúan racionalmente y que cumplen tres condiciones: las principales
decisiones de gobierno son tomadas por los partidos de gobierno; las políticas
se deciden y formulan al interior de los partidos de gobierno y los funcionarios de 7 Sistematización propuesta por Román y Ferri 2003. Ver: Román y Ferri 2003: 16 – 20.8 Ver: Román y Ferri 2003: 16 – 20.9A. Mintzel y H. Schmitt (1981): How to investigate the future of Party Government, paper no publicado. Citado por Román y Ferri 2003: 17, Cansino 2001: 14 y por Katz 1986.
gobierno son reclutados a través del partido de gobierno10; y, el partido de
gobierno como una continuidad, en donde los partidos de gobierno como
partidos políticos atraviesan un proceso no interrumpido de organización
electoral a institución de toma de decisiones, cuyas etapas son parte de un todo
inseparable11.
La segunda línea de investigación sobre los partidos de gobierno, plantea el
estudio respecto de su relación con el gobierno12. En otras palabras, plantea su
estudio sobre la base de las interrogantes ¿el partido de gobierno gobierna’? ó
¿cuánto influye el partido en el gobierno? Visto de otro modo, ¿cuánta
autonomía o dependencia tienen los Ejecutivos respecto de sus partidos de
gobierno? ó tenemos ¿gobiernos de partido o gobiernos sin partido?
Desde esta perspectiva, a los partidos de gobierno y a los gobiernos se les
estudia como actores independientes, que se relacionan entre sí en el poder.
Además de Blondel y Cotta como iniciadores de ésta línea de investigación a
nivel internacional, en lengua castellana destaca César Cansino13 quien elaboró
los lineamientos teóricos para el análisis comparado de las relaciones entre el
gobierno y el partido de gobierno en los sistemas presidencialistas, entre los que
figuran el reclutamiento de personal, las políticas públicas y el clientelismo como
factores que definen la relación gobierno partido de gobierno.
Entre las dos líneas de investigación presentadas para el estudio de los partidos
de gobierno, en la presenten investigación abordaremos a los partidos de
gobierno respecto de su relación con el gobierno.
Ello por dos motivos fundamentales: el primero, porque desde esta línea de
investigación es posible analizar a los partidos de gobierno en sistemas políticos 10 Katz 1986.11 Smith 1986.12 Blondel y Cotta 1996 y 2001.13 Cansino 2001.
democráticos presidencialistas, en los cuales no necesariamente los partidos de
gobierno cumplen con las tres condiciones para ser considerados como tales: las
principales decisiones de gobierno son tomadas por los partidos de gobierno; las
políticas se deciden y formulan al interior de los partidos de gobierno y los
funcionarios de gobierno son reclutados a través del partido de gobierno.
Y, en segundo lugar, porque utilizando los lineamientos teóricos trazados por
Cansino para el análisis de la relación gobierno – partido de gobierno puede ser
plantear una investigación concreta en la medida en que estudia el reclutamiento
de personal, las políticas públicas y el clientelismo como factores que definen la
relación gobierno partido de gobierno.
Además de los lineamientos trazados por Cansino (1997), consideramos que
existen otros factores que, pudiendo tener una menor y/o distinta relevancia,
contribuyen también a definir la relación entre el gobierno y el partido de
gobierno; entre los que destacan la tradición política de cada país, las
atribuciones constitucionales de los Presidentes, las características propias de
los partidos de gobierno, los rasgos distintivos de las bancadas parlamentarias
oficialistas, el regionalismo14 y el estilo presidencial o tipo de liderazgo15.
Sin embargo, todas ellas, en mayor o en menor medida, están relacionadas con
un aspecto vital para nuestra investigación: el grado de institucionalización de
los partidos de gobierno.
Para nosotros el nivel de partidismo en el gobierno estará directamente
relacionado con el nivel de institucionalización de los partidos que se convierten
en partidos de gobierno. Es por ello que nuestra hipótesis general plantea que la
participación de los partidos de gobierno en el Perú está definida por los niveles
de institucionalización de los partidos políticos que se convierten en partidos de
gobierno.14 Propuesto por Freidenberg 2003 para el caso de Ecuador.15 Señalado por Alcántara y Freidenberg 2001: 20.
Es sobre este punto que tenemos una discrepancia con Cansino, de quien
seguimos sus lineamientos para el análisis propuesto, pues considera que a
mayor grado de democraticidad de un régimen, mayor será el grado de
partidismo en el gobierno (Cansino 2001: 13).
Nosotros discrepamos de esa tesis, pues ésta no contemplaría la posibilidad que
en un país con una democracia en proceso de transición ó consolidación se
presenten gobiernos en los cuales el partido de gobierno sí tenga una activa
participación en el gobierno, como en los casos del Partido Aprista Peruano
(PAP) con Alan García Pérez (1985-1990), en el que sus gabinetes estuvieron
integrados por afiliados al partido de gobierno en un 80.40% ó el caso del
gobierno del Partido Roldosista Ecuatoriano (PRE) con Abdalá Bucaram Ortiz
(1993-1994), en el cual sus gabinetes estuvieron conformados por militantes al
PRE en un 63.13%16.
En abstracto, cuanto más se hayan desarrollado un conjunto de intereses
comunes y construido lealtades organizativas, más cohesionados estarán los
grupos e individuos que pertenecen a un partido, mayor será su grado de
institucionalización y mayor la posibilidad que —al convertirse en gobierno—
prioricen los intereses del partido a los suyos propios (Panebianco 1990: 116).
Sin embargo, los partidos de gobierno que alcanzan el poder en plena fase de
consolidación organizativa tienden a debilitarse institucionalmente, ya que el
mismo hecho de hacer uso de los fondos públicos no estimula el desarrollo de
organizaciones políticas fuertes: a las élites partidarias les deja de importar la
creación de burocracias partidarias que consoliden su organización política y se
conforman con la utilidad inmediata que les brinda el control sobre burocracia
estatal (Panebianco 1990: 215-217).
16 Para el caso Ecuatoriano, ver Freindenberg (2003), mientras que para el caso peruano ver Corvetto (2004).
La premisa antes formulada no se cumple necesariamente con partidos políticos
débilmente institucionalizados, los mismos que pueden presentar como
candidatos presidenciales a outsiders e independientes.
Es por ello que resulta fundamental para el análisis de los partidos de gobierno
conocer las variables que agrupan y cohesionan a los diferentes grupos y
ciudadanos alrededor de una agrupación política. En otras palabras, su grado de
institucionalización, puesto que su labor en el Estado, la toma de decisiones al
interior del mismo, la selección de personal en el Ejecutivo, la implementación de
las promesas electorales y las relaciones que se construyan entre los elegidos
en el poder Legislativo y en el Ejecutivo, dependerán en un grado importante de
la cohesión de la organización.
Sin una cohesión firme al interior del partido, las garantías para que estas
relaciones fluyan de manera coordinada en beneficio del país y del partido —
entendido como grupo teóricamente indisoluble— son mínimas.
Es de destacar que los partidos de gobierno que alcanzan el poder en plena fase
de consolidación organizativa tienden a debilitarse institucionalmente, ya que el
mismo hecho de controlar las arcas fiscales y hacer uso de los fondos públicos
no estimula el desarrollo de organizaciones políticas fuertes: a las élites
partidarias les deja de importar la creación de burocracias partidarias que
consoliden su organización política y se conforman con la utilidad inmediata que
les brinda el control sobre burocracia estatal (Panebianco 1990: 215-217).
Para analizar la institucionalización de los partidos de gobierno en el Perú,
consideramos fundamental la línea de estudio trazada por Panebianco17, quien a
diferencia de otros politólogos ha centrado su estudio en la institucionalización
de los partidos políticos de forma individual, como análisis diferente de la
institucionalización de los sistemas de partidos políticos18.
17 Angelo Panebianco (1990).18 Para analizar la institucionalización de los sistemas de partidos se sugiere a Mainwaring, Scott y Mariano Torcal (2005) y Mainwaring, Scott y Timothy R. Scully (1995).
En esta línea, nos parece importante destacar el estudio sobre el desarrollo
organizativo de los partidos políticos propuesto por Panebianco (1990), quien
define que los factores que explican la fisonomía y el funcionamiento de los
partidos políticos son su historia organizativa y sus relaciones con el entorno, las
mismas que están siempre sujetas a procesos de cambio19.
El citado autor considera como fundamentales dos conceptos: el “modelo
originario”, entendido como los factores que de forma independiente o
combinados influyen en la organización y definen características originarias del
partido; y la institucionalización, entendida como la forma en que la organización
se consolida.
Respecto del “modelo originario”, sostiene que existen tres factores que
contribuyen decididamente a definir el modelo: la primera es el “modo de inicio y
desarrollo construcción de partido”, el mismo que tiene relación con la forma en
que el partido se origina y desarrolla tomando como punto de referencia el
espacio territorial.
En relación a este factor define, a su vez, tres formas de desarrollo organizativo:
la “penetración territorial”, cuando el centro de poder partidario controla y lidera
desarrollo de organización a nivel local, intermedio o subnacional; la “difusión
territorial”, cuando las élites locales constituyen la organización local o de base
del partido y luego se integran en organización nacional; y, por último, cuando se
combinan la “penetración” y la “difusión” territorial20.
El segundo factor que contribuye a definir el “modelo originario” de los partidos
políticos es la existencia de una institución u organización que promueva el
surgimiento del partido. Bajo este escenario, el partido es concebido como un
instrumento de su patrocinador, lo cual tendrá un impacto directo en la 19 Panebianco 1990: 107 – 138.20 Paniebianco 1990: 110 – 112.
construcción de lealtades y en la fuente de legitimidad de sus líderes. Todo ello
será dependiente de la voluntad o intereses del patrocinador o promotor21.
El último de los factores a valorar para definir el “modelo originario” de los
partidos políticos, es el carácter carismático o no de la formación del partido.
Pues de ello dependerá que el partido sea o no vehículo de los intereses del
líder carismático ó, en su defecto, el líder funja de único e indiscutido decisor de
símbolos e intereses de la organización; en cuyo caso el líder carismático y el
partido tendrán una alianza indisoluble.
Además de los factores citados propuestos por Panebianco (1990) para analizar
el origen de los partidos políticos, la institucionalización, entendida como la
forma en que la organización se consolida, es otro de los factores que define a
los partidos políticos y que para el fin de nuestra investigación es el elemento
fundamental que nos permitirá comparar a los diferentes partidos de gobierno en
el Perú durante los períodos de estudio.
La institucionalización de los partidos políticos, tal como propone Panebianco,
exige la ejecución de dos grandes procesos en simultáneo: por un lado, el
desarrollo de intereses para el mantenimiento de la organización y, por el otro, el
desarrollo y difusión de lealtades organizativas22.
El proceso de institucionalización implicará la formación de un sistema interno de
incentivos, generales y particulares, que permita la construcción de lealtades
hacia la organización, su ideología, programa y líderes que, a su vez, permita
generar una identidad de grupo, generalmente en consonancia con los ideales
planteados por los fundadores de la organización.
Panebianco (1990) propone dos dimensiones para analizar la institucionalización
organizativa de los partidos políticos: la primera es el grado de autonomía
respecto al ambiente. Esto es, si el partido político tiene la capacidad —21 Paniebianco 1990: 112.22 Panebianco 1990: 116 – 118.
autonomía ó dependencia— para controlar directamente los recursos humanos y
materiales necesarios para su vida partidaria. Entonces, el partido será
dependiente cuando los recursos indispensables para su funcionamiento sean
controlados desde el exterior de la organización, por otras organizaciones,
Estados o personas. Y el partido tendrá mayor autonomía en la medida en que
sea capaz de controlar y asegurar sus fuentes de financiamiento, el
reclutamiento de sus cuadros y ejerza dominio sobre otras organizaciones,
llámese sindicatos, colegios profesionales u otras organizaciones de la sociedad
y hasta del propio Estado en sus diferentes niveles de gobierno.
El partido político tendrá mayor autonomía respecto del ambiente en la medida
en que posea un aparato administrativo central desarrollado, elija a sus cuadros
dirigentes al interior de la organización sin presiones o influencia externa y
cuando sus autoridades partidarias o representantes políticos que detentan
puestos de poder ejerzan sus funciones bajo las líneas trazadas por el partido.
La segunda dimensión planteada por Panebianco para analizar la
institucionalización organizativa de los partidos políticos es el grado de
interdependencia al interior de los mismos, a lo cual denomina “grado de
sistematización”.
El partido ostentará un mayor grado de sistematización cuando exista una fuerte
interdependencia entre las diversas instancias que componen un partido político,
lo cual implicará un mayor control centralizado de los recursos organizativos y de
las relaciones entre las diferentes instancias partidarias.
En oposición, tendrá un menor grado de sistematización cuando las instancias
descentralizadas o intermedias de los partidos políticos gocen de amplia
autonomía respecto del centro de poder partidario para tomar decisiones en su
seno y para relacionarse con otras instancias partidarias.
Asimismo, Panebianco (1990) ha definido cinco indicadores para medir el grado
de institucionalización de los partidos políticos: el primero es el grado de
desarrollo de la organización extra-parlamentaria central, que servirá para
analizar si el partido cuenta con una burocracia central desarrollada, un aparato
nacional fuerte y una estrecha relación con las organizaciones intermedias y
periféricas de la organización partidaria.
El segundo indicador es grado de homogeneidad entre las instancias
organizativas del mismo nivel jerárquico partidario. En caso sean homogéneas,
el partido será más institucionalizado, en comparación con los casos en donde
no exista dicha semejanza.
Las modalidades de financiamiento de los partidos políticos son consideradas
como el tercer indicador, pues evidencia su grado de autonomía respecto del
entorno. Será más institucionalizado aquel partido que cuente con aportaciones
regulares y pluralidad de fuentes, respecto del cual recibe fondos sin
periodicidad definida o dependa de una sola (ó pocas) fuente de financiamiento.
El penúltimo indicador definido son las relaciones que mantenga el partido con
las organizaciones cercanas a éste. Ello servirá para analizar si el partido
predomina o no sobre las organizaciones externas al partido.
Y, por último, el indicador referido al grado de correspondencia entre las normas
estatutarias y realidad de partido, lo cual permitirá analizar si el marco normativo
interno rige de manera real y efectiva la vida partidaria ó si existen espacios de
poder que son ejercidos de forma paraestatutaria por líderes o dirigentes
partidarios.
Los criterios e indicadores formulados por Panebianco serán parte fundamental
de la investigación, pues servirán para analizar el grado de institucionalización
de los partidos que se convirtieron en partidos de gobierno a través de
mecanismos democráticos.
Si bien el grado institucionalización de los partidos de gobierno en el Perú es
una variable fundamental en nuestra investigación, debemos señalar que en el
sistema presidencialista peruano, el mandato del jefe de Estado emana de la
Nación en su conjunto, y no exclusivamente de la organización partidaria que lo
llevó a la presidencia.
Al llegar al poder, el presidente de la República goza de la facultad constitucional
de convocar a su gobierno a los ciudadanos que estime por conveniente, pero
esta captación y reclutamiento de personal no ocurre necesariamente sobre la
base de los afiliados del partido por el cual postuló, lo cual genera muchas veces
reacciones negativas de los afiliados al partido de gobierno.
Es preciso resaltar que la participación activa de la dirigencia y afiliados del
partido de gobierno en el gobierno puede suponer no sólo la participación de una
elite con compromisos partidarios y morales que guían su proceder, calificados
para desempeñar su rol, sino, también, puede encontrarse —sobre todo en
partidos de limitada institucionalización—, grupos de ciudadanos que buscan a
través de su partido construirse oportunidades que por sus propios méritos no
podrían alcanzar.
Respecto del reclutamiento de afiliados, podemos destacar dos niveles: el
primero, referido a la participación de integrantes de la cúpula partidaria; y, el
segundo, la inclusión de diferentes niveles menores de afiliados.
En cuanto a la participación de las élites partidarias en el gobierno, éstas
podrían facilitar o fortalecer las relaciones del Ejecutivo con el partido de
gobierno, pues es la manera a través de la cual el partido puede participar
directamente en la toma de las decisiones más importantes del gobierno.
La participación de este grupo privilegiado en el gobierno podría favorecer que
las propuestas formuladas por el partido en la campaña —o antes de ésta—,
sean concretadas durante la gestión gubernamental, pues ocuparían cargos de
dirección política a través de los cuales se tomaran decisiones respecto de la
aplicación de políticas públicas.
En los partidos con facciones, la participación de élites no asegura el apoyo del
partido en su conjunto, a menos que todas las facciones —o las más
representativas— logren tener participación directa en los puestos más
importantes del Ejecutivo.
En oposición, la exclusión de las élites partidarias podría contribuir a distanciar y
hasta enfrentar al partido de gobierno con el gobierno, generando con ello
situaciones de parálisis o chantaje.
Sobre este punto es preciso destacar que en algunos países como el Perú, la
ciudadanía rechaza la participación de élites partidarias en el gobierno, pues es
la manera a través de la cual la población entiende que el partido de gobierno
copa el gobierno para su beneficio como organización.
Con relación a la participación de afiliados en general en el gobierno, puede
entenderse más como una aspiración de la militancia a través de la cual se
compense el compromiso y los esfuerzos realizados por éstos para el partido
durante su trayectoria en la organización, y no como un derecho propio de los
afiliados a los partidos de gobierno.
Sobre el particular debe destacarse que el mandato constitucional del Presidente
nace del cuerpo de electores más no sólo a los afiliados al partido de gobierno,
lo cual de por sí genera una tensión con quienes desde el partido reclaman a
sus líderes y estamentos de la organización por las decisiones tomadas
(Alcántara y Freidenberg 2001: 20 - 21).
En un escenario ideal, la burocracia estatal debiera estar integrada por una élite
idónea preparada para ejercer sus cargos, cuya selección haya sido fruto de un
proceso justo en donde se han calificado la experiencia académica y la
trayectoria profesional para acceder a un lugar en el Estado.
Sin embargo, en países con limitada institucionalidad como el Perú, un número
importante de puestos de trabajo en el sector público ha sido históricamente
repartido entre los militantes del partido de gobierno.
Este hecho potencia que ciudadanos se acerquen a los partidos con el fin último
de conseguir un empleo en el sector público, en caso el partido —su partido en
una coyuntura determinada— acceda al poder. Y, en caso no lo logren,
reclamen interna y públicamente su participación en el gobierno.
Este tipo de prácticas ha terminado siendo aceptada por muchos sectores, sobre
todo en los casos en que la participación de militantes al partido de gobierno en
una institución no sea considerada excesiva para la opinión pública.
Pero la práctica demuestra que los Presidentes, y en uso de sus facultados
constitucionales propias del presidencialismo, convocan a sus gobiernos
también —o sobre todo, dependiendo del caso— a personas ajenas al partido de
gobierno, a los cuales llamaremos como independientes.
La inclusión de independientes al partido de gobierno puede tener dos efectos
importantes en el régimen presidencialista peruano: el primero, convertirse en un
elemento desestabilizador de la relación jefe de Estado-partido de gobierno,
pues el partido reclamará para sí sus puestos; y, el segundo, puede contribuir a
legitimar a un gobierno que carezca de los cuadros preparados para gobernar.
Como podemos apreciar, la inclusión de independientes puede generar una
tensión o una oportunidad. Es por ello que resulta de suma importancia los
criterios para la selección de los independientes y su desempeño en el cargo
para poder analizar su efecto en la relación entre el gobierno y el partido de
gobierno.
La inclusión de notables, personajes de reconocida trayectoria profesional o
técnicos destacados en materias específicas podría contribuir a legitimar a un
gobierno y generar una menor tensión entre el Ejecutivo y el partido de gobierno,
a diferencia del reclutamiento de políticos o personajes con trayectorias
cuestionadas o experiencias gubernamentales previas en líneas políticas
opuestas a las marcadas por el partido de gobierno.
Es de destacar que a partir de la crisis económica y política de lo 80´s y las
reformas estructurales neoliberales implementadas en América Latina a fines de
dicha década e inicios de la siguiente, se generó una crisis de representación
política producto de la incapacidad de los partidos políticos para enfrentar y
superar la crisis. Hecho que afectó no sólo la relación partido – ciudadano, sino,
también, la posibilidad real que el partido de gobierno ejerza el poder de manera
plena a través de sus principales cuadros o referentes políticos en el gobierno.
Como plantea Roberts23, la crisis no fue sólo política, sino también política. Y es
esa crisis de producto del desempleo, de la hiperinflación y, en el caso peruano,
de la violencia política que agudizó la descomposición de los patrones políticos
vigentes hasta ese entonces: los partidos estables o tradicionales declinaron en
su capacidad de influir y movilizar, surgieron nuevos partidos, los independientes
coparon la escena mediática y los outsiders aprovecharon el descontento hacia
23 Para Kenneth Roberts (2002), el impacto de las reformas neoliberales en el sistema de partidos y en la representación política tiene tres consecuencias: Des-institucionalización de la representación política, Des-masificación de la representación política y la Verticalización de lazos partido – sociedad.
la política. Todo ello configuró un escenario en el cual los patrones de
representación y las formas de gobernar cambiaron.
Consideramos que en el Perú existieron cuatro factores que coadyuvaron a
desacreditar la política, además de permitir y consolidar el ingreso al gobierno de
independientes o tecnócratas, en desmedro de afiliados al partido de gobierno.
El primer factor, fue, como en el resto de América Latina, la incapacidad de la
élite política de enfrentar la crisis o concretar propuestas de solución fruto de
grandes pactos sociales24; el segundo factor, es la tradición caudillista peruana25
que presenta al Presidente como un necesario concentrador del poder; el tercer
factor, fue la campaña de desprestigio que durante la década de los 90´ se
desplegó contra los partidos tradicionales26; y, el cuarto factor, fue el poder que
concentraron los tecnócratas en el gobierno, que con el apoyo de grupos
empresariales y organismos multilaterales construyeron un nexo directo con los
presidentes, los gobiernos y el Estado, sin pasar por negociaciones previas con
los partidos de gobiernos o excluyendo a los mismos de determinadas cuotas de
poder ministeriales, siempre bajo el argumento de la “especialización” para el
manejo del aparato público.
Con ello, la política cedió su espacio tradicional en favor de independientes y
tecnócratas27, quienes se hicieron del poder y de la dirección del gobierno.
Lo que resulta paradójico es que los tecnócratas se hacen del poder
parapetados en sus conocimientos especializados, presentándose como
neutrales y pragmáticos respecto del debate ideológico.
24 Ver Roberts 2002.25 Ver Aljovin 2000.26 Ver Degregori 2000.27 Se entiende por tecnócratas a ciudadanos cuentan exhiben un elevado nivel de especialización académica o formativa, que ocupan cargos importantes de decisión pública y que dirigen las instituciones bajo su responsabilidad basados exclusivamente en su conocimiento profesional (Domínguez 1997: 5 - 6).
Sin embargo, los tecnócratas están lejos de ser necesariamente técnicos neutros
alejados de todo interés político, puesto que, mayoritariamente, accedieron al
poder recomendados por grupos empresariales u organismos multilaterales,
quienes no solamente se encuentran comprometidos con una ideología que
prioriza el mercado sobre la sociedad en su conjunto, sino que, además, pueden
fungir (o fungen) como defensores desde el Estado de los intereses a los cuales
sirven de forma particular.
No esta demás afirmar que el reclutamiento de personal también tiene
implicancias externas a la relación materia de investigación, pues la selección
misma de los principales puestos de poder puede evidenciar cercanías o
distancias con determinados grupos de presión.
En esa línea, haber pertenecido a gobiernos anteriores o trabajado con rivales
políticos podría convertir a los independientes reclutados en un blanco fácil de
las críticas al interior del partido de gobierno.
Pasando a la etapa de las gestiones gubernamentales, y por consiguiente a la
legitimidad de gestión en el ejercicio de un cargo, los independientes pueden
tener una mayor presión del partido de gobierno para ejercer su función, en
comparación con las exigencias planteadas para el ejercicio del cargo de los
afiliados al partido de gobierno.
Un elemento a considerar en la relación de los independientes que conforman el
Ejecutivo con el partido de gobierno, es si ceden o no a la presión del partido de
gobierno —o de determinados sectores del mismo— para incluir en sus
ministerios y/o dependencias estatales a militantes del partido de gobierno. En
caso cedan, la presión respecto de ellos podría modularse.
Otro tema a considerar es qué tipo de ministerios se reservan para promover la
participación de militantes del partido de gobierno, y en cuáles se permite la
inclusión de independientes ó tecnócratas. Podría no tener la misma valoración
el control sobre los ministerios y/o dependencias políticas ó sociales que sobre
los ministerios y/o dependencias técnicas que definen el uso de los recursos
estatales, pues las posibilidades de obtener una renta política y colocar
personal, entre otros, no serán los mismos.
El reclutamiento de personal es de vital importancia para entender los problemas
que se suscitan entre el gobierno y el partido de gobierno, puesto que al ser
elegido como presidente de la República por un período determinado, éste
puede tender a concentrar el poder (Linz 1994) y gobernar autoritariamente, sin
necesidad de coordinar con el partido de gobierno28.
En cuanto a la elaboración de políticas públicas, entendidas estas como líneas
de acción de gobierno, resulta fundamental comprender la interrelación entre los
actores, la actividad y el proceso de toma de decisiones, pues en el proceso
puede intervenir desde el Presidente, pasando por los Ministros, la burocracia
estatal, los congresistas, los partidos políticos, los grupos de interés y hasta los
movimientos sociales y/o empresariales como actores que contribuyen a definir
las políticas, según su nivel de influencia en cada caso.
Como afirma Cansino (1997), la elaboración de políticas públicas es un conjunto
de actos y no actos, en los cuales se deben interpretar comportamientos y
acciones y hasta la inactividad de determinados sectores.
Para el fin de nuestra investigación, el análisis del clientelismo nos permitirá
conocer a grandes rasgos si el gobierno se ha dirigido a beneficiar a militantes
de su propio partido político, en perjuicio del resto de la sociedad.
28 Esta situación puede derivar en lo que Guillermo O’Donnell (1997) define como democracias delegativas: democracias no institucionalizadas, que se consideran estables, pero cuyas prácticas son autoritarias.
Entendemos por clientelismo de partido al uso indebido de fondos públicos y
empleos públicos para el beneficio de los militantes de la organización partidaria
y de la propia agrupación política. Estas redes que se articulan al interior del
Estado, benefician a los integrantes del partido de gobierno en perjuicio de
ciudadanos debidamente preparados para ocupar tales funciones (Carzorla
1995).
El clientelismo político construye relaciones bidireccionales, pues si bien en
principio beneficia a la masa que accede ilegítimamente a un cargo público, ésta
masa está obligada a actuar en forma recíproca frente al partido de gobierno y al
funcionario que lo benefició con el puesto de trabajo. En otras palabras, atenta
contra la igualdad de derechos y de oportunidades frente al Estado.
Esta reciprocidad puede no sólo servir para construir, consolidar o legitimar los
lazos de dependencia entre el partido de gobierno y los dirigentes de cualquier
nivel frente a la masa militante, sino que además, puede convertirse en un acto
de corrupción mayor si el apoyo político se reemplaza por una retribución
económica a cambio.
Cabe señalar que el clientelismo de partido implica que ambas partes sean
conscientes de lo que pueden esperar unos de otros, por lo que se puede
sostener que tan responsables de las prácticas clientelares son los clientes-
beneficiarios como los detentores del poder.
Es también cierto que las redes de clientelaje pueden ser construidas por
funcionarios-militantes en beneficio propio, y no en beneficio de los programas
gubernamentales, del partido de gobierno o del jefe de Estado, aun cuando la
excusa que respalda esta práctica sea distinta.
Para Cazorla, el clientelismo de partido tiene dos vertientes: el primero, es el
clientelismo laboral que se circunscribe a la distribución de puesto de trabajo en
el sector público, mientras que el segundo, es el clientelismo concesional que se
manifiesta a través de la entrega de concesiones, licencias de obras,
exportaciones y demás beneficios.
La presente investigación se circunscribe a la primera de las vertientes
clientelistas: el clientelismo laboral, debido a que el clientelismo concesional
demandaría información que no es posible obtener para la presente
investigación.
De otra parte, no podemos dejar de señalar que no todas las gestiones
gubernamentales son similares, y que las mismas se encuentran profundamente
marcadas por las normas constitucionales particulares que circunscriben sus
atribuciones. Un cambio de constitución, cambia la posibilidad de ejercicio del
poder del Presidente. Si el Presidente tiene la facultad de emitir decretos o de
impedir la promulgación de leyes, tendrá un efecto determinado en la relación,
mientras que si carece de aquellas atribuciones su relación con el Congreso
podrá ser diferente.
Las características particulares de los partidos de gobierno son otro factor que
creemos influye decididamente en la relación entre el gobierno y el partido de
gobierno. No tendrá el mismo efecto en su relación con el Ejecutivo que el
partido de gobierno sea una organización altamente institucionalizada o que
carezca de una trayectoria política prolongada. Los niveles de fraccionamiento al
interior del partido de gobierno tendrán también un nivel de influencia en la
relación materia de estudio.
Pero la relación del Presidente con el partido de gobierno incluye al poder
Legislativo, pues en él interactuará la bancada oficialista como actor
determinante en el momento de apoyar o no las propuestas del Ejecutivo. La
composición de la bancada parlamentaria, con participación exclusiva de
afiliados al partido de gobierno o la inclusión de cuadros ajenos, impactará en la
relación motivo del estudio29.
Cabe mencionar que en los sistemas presidencialistas, el Ejecutivo se ve en la
necesidad de generar “estímulos” para conseguir un acercamiento con los
partidos representados en el Parlamento ya que no siempre cuenta con mayoría
parlamentaria (Alcántara y Sánchez 2002: 9). Estos “estímulos” se deben
realizar también al interior de su propia bancada de gobierno, pues nada
asegura que actúe de forma cohesionada, ya sea porque se encuentre integrada
por independientes, por políticos con fuerte dependencia regional, por facciones
enfrentadas al interior del partido de gobierno, entre otras razones que debilitan
la disciplina partidaria.
El problema mayor surge cuando la falta de cohesión y disciplina partidaria
atenta contra las propuestas del Ejecutivo y la aplicación de sus políticas. Esta
situación puede originar desde la desintegración misma del grupo parlamentario,
hasta la caída del gobierno.
El regionalismo es otro de los factores que contribuye a definir la relación entre
el gobierno y el partido de gobierno en la Región Andina. En el caso de Bolivia y
Ecuador, y en menor medida en el Perú, el regionalismo define la competencia
ínter partidaria e intra partidaria, afectando con ello la relación gobierno – partido
de gobierno y la estabilidad misma de sus gobiernos, al convertirse en un
elemento que potencia la polarización de intereses30.
Tal como sostienen Freidenberg y Alcántara (2001) para el caso del Ecuador, el
factor regional es tan importante que no sólo contribuye a definir la agenda
29 El caso que la bancada del partido de gobierno este conformada exclusivamente por militantes es poco común al interior de sistemas de partidos de débil institucionalización (Mainwaring y Scully 1995).30 Freidenberg y Alcántara (2001) muestran que en el caso del Ecuador el sistema de partidos se encuentra dividido en dos subsistemas (Costa y Sierra), los cuales, a su vez, se encuentran fragmentados en el ámbito provincial y distrital. La polarización de intereses se traslada al ámbito de los apelativos, en donde a los costeños se les llama “monos”, mientras que a los serranos se les apoda “noruegos”.
política de los partidos y del gobierno, sino que, además, se termina
privilegiando la “pertenencia a una región ... por encima de la adscripción
partidista, lo que ha influido en la carencia de partidos de implantación
nacional”31.
Las diferencias regionales planteadas por los citados autores, son un factor que
potencia la “fragmentación y al conflicto”32, pues los partidos, candidatos,
Ejecutivos y el Parlamento, a través de sus diferentes bloques regionales,
expresan identidades diferentes y hasta opuestas entre las regiones.
Para el estudio de la relación gobierno - partido de gobierno, Freidenberg33
plantea lo regional como una variable endógena, pues sirve para aglutinar
fuerzas y acceder a intereses al interior de los diferentes partidos y gobiernos, ya
que los gabinetes se componen para “mantener equilibrios” regionales. Dinámica
que se proyecta de igual manera para la formación de planchas presidenciales.
En otras palabras, las regiones están representadas en el gobierno,
privilegiándose a una de éstas según sea la procedencia del bolsón electoral
mayor de cada partido en el poder.
Por tanto, si la conformación de planchas presidenciales y gabinetes puede estar
influenciada por la variable regional, resulta claro que las políticas y decisiones
que de ellos emanen tendrán también un efecto sobre los intereses de las
regiones que éstos representen.
Por último, pero no menos importante, el estilo presidencial es otro factor que
incide entre el gobierno y el partido de gobierno. Si fuese concertador o
pretendiera imponerse sin mayor reflexión tendrá definitivamente efectos
diferentes en nuestra investigación.
31 Ver: Freidenberg y Alcántara 2001: 4.32 Ver: Freidenberg y Alcántara 2001: 20.33 Ver: Freidenberg 2003: 21-23.
Con el fin de presentar lo que será nuestro análisis, consideramos necesario
presentar una breve reseña de las tipologías elaboradas por Cansino (1997),
Carrizo (2002), Freindenberg (2003) y Corvetto (2004) para determinar la
relación entre gobiernos y los partidos de partido en el caso específico de los
sistemas presidencialistas latinoamericanos.
Para César Cansino34, es posible determinar tres modelos analíticos de relación
gobierno-partidos: separación, fusión y coalición. El modelo de separación,
propio de los sistemas presidenciales competitivos, se presenta cuando el
gobierno goza de suficiente autonomía para decidir sobre el reclutamiento de
personal y sobre las políticas públicas que ejecutarán, aunque depende del
Congreso para aprobar las leyes que proponga. Bajo el presente modelo, la
influencia de los partidos de gobierno será un tanto aleatoria y no programada,
teniendo influencia sólo en la aprobación de las políticas más no en la
formulación de las mismas.
En el modelo de fusión, característico de los sistemas parlamentarios, el
Ejecutivo tiene garantizado el apoyo de su partido en el Parlamento, pero
depende de éste último para decidir sobre el reclutamiento de personal. Mientras
que el modelo de coalición se presenta cuando la dominación de los partidos de
gobierno surge de un pacto político, que detalla tanto el programa de gobierno
como el reclutamiento de personal en las principales instancias de gobierno. En
este modelo, el gobierno distribuye cuotas de poder entre las bases partidarias.
Con referencia a Carla Carrizo35, plantea tres modelos de gestión presidencial. El
modelo de gobierno de partido, en el cual reduce la competencia política a la
relación gobierno-oposición, pues unifica la posición de los diferentes
estamentos políticos del gobierno en torno a la decisión del partido de gobierno.
Este modelo parte de un gobierno con un partido fuerte y cohesionado, en donde
el presidente es un insider y el partido de gobierno tiene importante participación 34 Ver: Cansino 1997: 20.35 Ver: Carrizo 2002: 246-252.
en la toma de decisiones. Asimismo, señala que, por un lado, garantiza la
estabilidad y, por el otro, genera bloqueo de decisiones y partidocracias36.
El segundo modelo es el gobierno competitivo, en el que se fortalecen las
competencias internas en las instancias de gobierno. En otras palabras, separa
las instancias de decisión del Presidente y el Congreso. Se puede presentar
tanto en un sistema bipartidista fragmentado como multipartidista. En este caso,
el líder es un insider que se vale de recursos institucionales y extrainstitucionales
para legitimar su gestión. En el presente modelo se asocian las estrategias de
competencia y negociación, hecho que puede contribuir a generar condiciones
que garantizan la estabilidad o el desbloqueo de las decisiones.
El tercer modelo es el gobierno del líder, en el que se minimiza la competencia
partidaria entre las instituciones políticas cediendo la capacidad decisional a la
autoridad del líder, quien no sólo representa al partido en su conjunto, sino que
asume la selección de la elite partidaria. Este modelo es propio de outsiders que
utilizan recursos extrainstitucionales y se caracterizan por presentar políticos
antipartidos. La estrategia de liderazgo se sustenta en fragmentación e
imposición política. Su impacto es contradictorio, pues genera estabilidad al
unificar el poder de decisión política, pero, a la vez, genera inestabilidad al limitar
tanto el accountability horizontal como vertical.
Por su parte, Flavia Freindenberg37 plantea una tipología elaborada para
describir la relación entre el presidente y el partido con referencia a la
composición de los consejos de ministros, la misma que se encuentra
conformada por tres modelos: los gobiernos anti partidos, los partidos contra
gobiernos y los gobiernos mixtos. El gobierno anti partido es aquel en el que el
Ejecutivo goza de elevados niveles de autonomía para el nombramiento de los
36 Se entiende por partidocracia la desviación de los partidos políticos que consiste en dirigir el gobierno en beneficio del propio partido y de su militancia, en perjuicio de los intereses nacionales. (Hernández Bravo, Juan 1997: 26). Citado por Carrizo 2002: 241.37 Ver: Freindenberg 2003: 9 – 19.
miembros de los gabinetes. Este modelo supone un grado muy bajo de
partidismo.
En el modelo de partidos contra gobiernos se presentan relaciones de
dependencia en las que el presidente de la República acata las sugerencias o
cede ante las presiones del partido de gobierno para la conformación de sus
gabinetes ministeriales. Este modelo supone un elevado grado de partidismo en
el gobierno. El tercer y último modelo es de los gobiernos mixtos, en el que
existe cierta fluidez e interacción entre el primer mandatario y el partido, la
misma que bajo ningún caso supone la sujeción del jefe de Estado ante el
partido, puesto que los gabinetes pueden estar integrados por independientes.
Por último, presentamos la tipología propuesta para el caso peruano38, la misma
que está constituida por tres niveles, según el grado de influencia del partido de
gobierno en las decisiones de gobierno: gobiernos con alta participación del
partido de gobierno, gobiernos con limitada participación del partido de gobierno
y gobiernos del Mesías39.
Los Gobiernos con alta participación del partido de gobierno presentan un nivel
de interrelación que garantiza el apoyo del partido del gobierno y de la bancada
parlamentaria oficialista al Ejecutivo, permitiendo no sólo que se lleven a cabo
las políticas que el Ejecutivo propone, sino, también, facilita que el partido de
gobierno acceda a cuotas de poder al interior del gobierno, y con ello sea parte
activa y fundamental en el reclutamiento de personal y de la elaboración y
ejecución de las políticas públicas.
En este modelo no debe entenderse que el jefe de Estado se subordina a las
decisiones del partido de gobierno, sino, más bien, que hace uso limitado de su
autonomía constitucional; la misma que le permite incluir sin la anuencia de su
38 Corvetto 2004.39 Cynthia McClintock (1994) es la primera académica en utilizar la denominación de mesías para calificar la tendencia de los presidentes peruanos al hacer uso de un poder ilimitado desde el gobierno en el Perú.
partido a independientes en los cargos de gobierno, aunque para el partido de
gobierno se reserve no menos del 75% de los cargos de los gabinetes.
Este tipo de relaciones pone en evidencia la acción concertada y coordinada
entre el presidente de la República y el partido de gobierno. Relación en la que,
por ser el peruano un sistema presidencialista potenciado40, el jefe de Estado
presenta un liderazgo mayor que los surgidos al interior de su propio partido.
Este nivel de relación requiere de una organización política fuerte, cohesionada,
disciplinada e institucionalizada, que permita controlar los incentivos contrarios
que surjan, tanto desde la oposición política como — principalmente— al interior
de su propio partido político. Tal situación puede generar estabilidad y cohesión,
pero puede ocasionar, a la vez, que el Ejecutivo y el partido de gobierno
promuevan la generación partidocracias.
De otra parte, los Gobiernos con limitada participación del partido de gobierno
están marcados por una participación menor del partido de gobierno en las
decisiones del Ejecutivo. En este nivel, el gobierno goza de una autonomía
mayor en lo que se refiere al reclutamiento de personal y a la elaboración de las
políticas públicas, aunque depende de la coordinación con el Parlamento para
poner en práctica dichas propuestas.
En estos casos, el partido influenciará sólo en la redacción final de las políticas
públicas, más no en su formulación, las mismas que dependerán principalmente
del Presidente y/o de quien detente el poder en el ministerio o institución
responsable. Es así como los militantes del partido de gobierno son desplazados
por independientes, ocupando entre el 74% y el 25% de los cargos en los
gabinetes. Los independientes pueden fungir de mayoría al interior de los
gabinetes y responder a incentivos particulares ajenos a las promesas
40 Tesis elaborada por el Dr. Henry Pease García.
electorales y a la línea política trazada por la organización partidaria en la hora
previa a la elección.
Esta débil interrelación gobierno-partido de gobierno es posible, principalmente,
cuando los partidos que acceden al poder muestran una limitada
institucionalización o cuando el liderazgo del Presidente destaca claramente por
sobre su partido. Ello permite que los jefes de Estado coloquen en puestos
claves del Ejecutivo a independientes, los mismos que ejercen cuotas de poder
con autonomía respecto al partido de gobierno y, en algunos casos, hasta del
propio Presidente que los nombró —en los casos en que el Presidente exhiba un
limitado liderazgo—.
Estas organizaciones políticas están conformadas, por lo general, por grupos de
políticos con intereses propios y hasta enfrentados a los del propio partido de
gobierno, que mantienen su legitimidad sobre la base de una elección nacional y
no sobre su representación política al interior del partido al cual teóricamente
representan. Pueden ser partidos conformados por candidatos, por advenedizos
a la organización y a la política, en donde la coordinación gobierno-partido de
gobierno está marcada por el enfrentamiento, la negociación, el
condicionamiento, la competencia y el escándalo mediático.
Esta relación puede surgir no sólo debido a la carencia de un partido de
gobierno institucionalizado, sino, incluso, a raíz de la ausencia de una bancada
parlamentaria con mayoría en el Congreso, la misma que goce de un importante
margen de negociación respecto a la puesta en marcha de las reformas
planteadas desde el Ejecutivo. Ello puede obligar al Ejecutivo y al partido de
gobierno a conformar coaliciones de gobierno, tanto en el nivel Ejecutivo como al
interior del Parlamento, lo cual implica ceder cuotas de poder a las agrupaciones
políticas aliadas, en desmedro del poder que le corresponde ejercer al partido de
gobierno democráticamente elegido.
Cabe señalar que en países de limitada institucionalidad como el Perú, el contar
con mayoría parlamentaria, ejercida por el partido de gobierno o conseguidas
gracias a la conformación de coaliciones, no asegura la aprobación congresal de
las propuestas del Ejecutivo, debido a la indisciplina partidaria exhibida a nivel
Legislativo.
Si bien este modelo puede propiciar el accountability horizontal, puede, también,
atentar contra la gobernabilidad al permitir que las iniciativas del Ejecutivo se
desechen o se modifiquen en el Parlamento, y que en el Legislativo se aprueben
normas que atenten contra las promesas de campaña.
Para finalizar, en los Gobiernos del Mesías el jefe de Estado asume el rol
protagónico de gobierno, por encima del partido de gobierno y del propio
Parlamento.
El Primer Mandatario goza de autonomía absoluta para reclutar al personal de
su confianza, el mismo que puede ser ajeno al partido de gobierno, con lo cual el
líder asegura la fidelidad directa de los funcionarios, con autonomía plena de su
partido.
En el caso de los gabinetes, la participación de independientes será mayoritaria,
limitando la participación del partido de gobierno a porcentajes menores al 25%,
con la posibilidad de no tener presencia en el Ejecutivo.
El jefe de Estado impone sus propuestas así éstas atenten contra los
planteamientos formulados al interior de su organización política, y el Parlamento
limita sus funciones a servir como mesa de partes de las propuestas del
Ejecutivo. En estos casos, las organizaciones políticas suelen ser
mayoritariamente membretes electorales, en donde la organización se limita a
alinearse detrás la figura del Presidente, el mismo que ejerce altos niveles de
autonomía y autoridad, sustentado ya sea en su carisma personal, como en sus
poderes sobre la selección y renovación de las elites partidarias y en la
personalización de la decisión política.
En estos casos, la cohesión partidaria depende exclusivamente de la sujeción a
la voluntad del líder. Cabe agregar que en países con un sistema político en
crisis, los gobiernos del Mesías pueden derivar en gobiernos autocráticos, en
donde el jefe de Estado se convierte en actor decidor de todos los poderes.
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