manual de politicas justicia

Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloOne United Nations PlazaNew York, NYEstados Unidos de América

© Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Ciudad del Saber, Claytoncalle Muir, Edificio N° 155Apartado Postal 6314, Zona 5Ciudad de Panamá, República de Panamá

Publicado por Ediciones del InstitutoTalcahuano 256 1º Piso (C1013AAF)Ciudad de Buenos Aires - ArgentinaTel.: (54-11) [email protected]/ediciones

Impreso en:Verlap S.A. Producciones GráficasCte. Spurr 653 - AvellanedaBuenos Aires - Argentina

Preimpresión: Duotono

Impreso en Octubre de 2005

Impreso en Argentina

Presentaciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7Capítulo 1. El derecho de acceso a la justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11Capítulo 2. Herrramienta de diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25Capítulo 3. Áreas de incidencia para la elaboración de políticas . . . . . . . . 37Capítulo 4. Planificación, monitoreo y evaluación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

1(

Indice(

Manual de políticas públicas para el acceso a la justicia 3( 3(

Presentaciones( )América Latina ha disfrutado de elecciones por más de dos décadas. Pero lademocracia es más que elecciones, como lo ha señalado el informe La democra-cia en América Latina: hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, auspi-ciado por PNUD. A pesar de la conquista de las libertades civiles que duranteestos años hemos logrado los latinoamericanos, estamos lejos todavía de poderafirmar que la democracia ha contribuido a reducir la inequidad, la exclusión y lapobreza, lo que llamamos déficit de ciudadanía. El informe nos presenta un pano-rama del que cabe destacar una preocupación ciudadana sobre la capacidad delas democracias de sus países de generar las condiciones de desarrollo necesariaspara combatir la pobreza, el desempleo, la inequidad y la inseguridad ciudadana.

Los años noventa fueron particularmente activos en materia de reforma judicialen América Latina y han contribuido de forma importante a la construcción deciudadanía civil. Las reformas más importantes se concentraron en dotar a lospaíses de la región de un sistema más transparente y meritocrático para selec-cionar jueces y magistrados, reformas profundas al sistema de enjuiciamientopenal y nuevas leyes penales para menores de edad. Las reformas en cuestiónhan dotado a la región de una justicia más profesionalizada y con procedimien-tos más adecuados a los estándares internacionales de derechos humanos. Noobstante, estas reformas todavía no han logrado revertir la pobre imagen que losciudadanos tienen de los sistemas de justicia, como tampoco revertir el hecho deque los más pobres y vulnerables enfrentan obstáculos estructurales para acce-der, en condiciones razonables, al sistema de justicia. En otras palabras, las refor-mas judiciales no han contribuido a reducir el déficit de ciudadanía social.

Por esta razón el PNUD ha privilegiado focalizar su asistencia y colaboración enel área de reforma de la justicia, en fortalecer las políticas dirigidas a mejorar elacceso a la justicia de los más pobres y de las personas pertenecientes a los gru-pos más vulnerables. De esta forma esperamos contribuir a que estas personasestén en mejores condiciones para superar su situación de pobreza y desigual-dad. Se trata de reestablecer la confianza ciudadana en el funcionamiento delEstado democrático de Derecho y mediante la creación de mecanismos articula-dos y cohesionados que incorporen todas las facetas de la institucionalidad nor-mativo-cultural implicada.

La región latinoamericana cuenta con un sinnúmero de experiencias exitosas enmateria de acceso a la justicia, aunque en la mayoría de los casos se trata deexperiencias puntuales que no han sido traducidas en políticas públicas. ElPNUD ha querido relevar y sistematizar estas experiencias, en el entendido de

4 )que América Latina debe capitalizar al máximo el esfuerzo de sus gobiernos ysus sociedades civiles, compartir las experiencias y construir políticas públicascon base en lo que resulta probadamente más adecuado para nuestra región.Asimismo, es preciso que estas experiencias sean sistematizadas y ordenadasde forma tal que puedan ser de utilidad a aquellas personas que deben diseñar,implementar y evaluar políticas públicas en materia de acceso a la justicia, seanéstos funcionarios de los Poderes Ejecutivos o de los Poderes Judiciales de laregión.

En el presente Manual de políticas públicas en acceso a la justicia para AméricaLatina y el Caribe, el lector encontrará un marco conceptual basado en el para-digma del desarrollo humano que promueve el PNUD, una guía para elaborar undiagnóstico de las necesidades de acceso a la justicia y un conjunto de posibili-dades de políticas, fundadas en experiencias concretas en la región, dirigidas amejorar el acceso a la justicia de los más pobres y desaventajados. Esta contri-bución debe considerarse como documento inicial que se continuará alimen-tando del debate en la región y en cada uno de los países. Esperamos así contri-buir con las autoridades de los países de la región a encontrar respuestas con-cretas y mecanismos adecuados de promoción del acceso a la justicia.

Elena MartinezDirectora Buró Regional del PNUD para América Latina y el Caribe

Presentaciones

Manual de políticas públicas para el acceso a la justicia 5(

Para poder alcanzar la meta de reducción de la pobreza que constituye el obje-tivo prioritario orientador de la actividad del PNUD, los procesos de reforma ins-titucional en América Latina deben garantizar el acceso a la justicia de los sec-tores más vulnerables de nuestras sociedades. La gobernabilidad democráticaes una de las dimensiones centrales para la consecución de un desarrollo huma-no sustentable. Debemos establecer entramados institucionales de participa-ción política en los que los sectores de menores recursos vean representados susintereses para lograr que se conviertan en beneficiarios y propulsores de los pro-cesos de generación y gestión de la riqueza de los que se han visto relegadoshasta el momento. Hoy por hoy, la desigualdad y las falencias institucionales nosubsanadas en América Latina provocan el alejamiento de grandes sectores dela población de la institucionalidad formal estatal. Si pretendemos que los pro-cesos económicos desemboquen en una efectiva redistribución de los recursos,capaz de disminuir la brecha de la desigualdad que sigue caracterizando a nues-tra región, hay que ir mucho más allá del establecimiento de democracias repre-sentativas formales y construir cauces de efectiva gobernabilidad democráticaque garanticen la protección jurídica de los grupos vulnerables. Debemos lograrque se instituyan como sujetos jurídicos activos aquellos que, en la actualidad,se ven relegados de los procesos de toma de decisiones y condenados a subsis-tir inmersos en un sector informal, aislados de los cauces jurídicos, presencian-do cómo se les niega cualquier posibilidad de realización de unos derechos delos que son titulares únicamente en teoría.

Este es el reto al que se enfrenta el PNUD en materia de acceso a la justicia y alque está respondiendo a través de un amplio elenco de acciones de naturalezaheterogénea, pero complementaria, que comprende intervenciones en lossiguientes ámbitos: empoderamiento en derechos de la población, simplifica-ción de los procedimientos jurídicos, fortalecimiento de la red de informaciónintra-institucional, potenciación de la participación de la sociedad civil en lasreformas del sector de justicia, promoción de los instrumentos internacionalesde derechos humanos, desjudicialización de determinados problemas jurídicosa través de la ampliación del ámbito de actuación de mecanismos tradicionalesde resolución de conflictos e incorporación de determinados mecanismos alter-nativos de resolución de conflictos al ámbito judicial.

Es nuestra responsabilidad transmitir a los actores políticos y sociales el conoci-miento que en estas materias hemos acumulado y tratar de poner a su alcanceinstrumentos que superen el discurso teórico y proporcionen mecanismos deintervención acordes con sus realidades socioeconómicas. Lo que el presente

6 )documento pretende, es visibilizar las vertientes fundamentales de la proble-mática en materia de acceso a la justicia para facilitar un abordaje coherente eintegrado de todas ellas desde un enfoque basado en derechos humanos. Peroel tratamiento institucional de las mismas dependerá siempre de las condicio-nes y necesidades particulares de cada población. En las próximas páginas sepropone una pauta para la identificación de dichas necesidades, una enumera-ción de mecanismos eficaces en funcionamiento en la región latinoamericana yuna propuesta de ensamblaje de las acciones a emprender que posibilite la inte-gración y participación de todos los actores sociales.

Agradezco el esfuerzo conjunto de mis colegas del buró de América Latina delPNUD (RBLAC), del programa Hurist, del LAC SURF y, especialmente, del Institutode Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP), nuestro socioprincipal en la elaboración de este valioso aporte para el tratamiento de esteproblema de infinita complejidad. Ya que si bien este manual no pretende con-figurarse como respuesta a los problemas de acceso a la justicia que padece laregión, identifica los puntos de partida de unas reformas que necesariamentedeberán ser definidas por cada una de nuestras sociedades.

Gita WelchJefa de Equipo del Grupo de Gobernabilidad DemocráticaOficina de Políticas para el Desarrollo (PNUD)

Presentaciones

Manual de políticas públicas para el acceso a la justicia 7( 7(

Introducción( )El acceso a la justicia es un concepto que hace referencia a las posibilidades delas personas, sin distinción de sexo, raza, edad, identidad sexual, ideología polí-tica, creencias religiosas, de obtener una respuesta satisfactoria a sus necesida-des jurídicas. Su ámbito material de aplicación se delimita mediante el análisisdel conjunto de derechos de los ciudadanos y la valoración de la naturaleza yextensión de la actividad pública y de los mecanismos o instrumentos jurídicosnecesarios para garantizarlos.

No existe controversia en torno a la obligatoriedad de que el Estado provea polí-ticas públicas orientadas a facilitar el acceso a la justicia. Lo que plantea proble-mas es la naturaleza y extensión de la obligación de la actividad estatal encami-nada a ello, el ámbito jurídico y material implicado en su instrumentalización yla tipología de las necesidades a las que tendrá que dar respuesta el sistemareformado. La valoración del espectro de actuaciones públicas comprendidas enesta obligación varía desde la más reduccionista concepción institucionalistahasta la visión integral del acceso a la justicia adoptada por el PNUD.

La corriente institucionalista se centra en la maquinaria del ámbito público de laadministración de justicia. En esta concepción el tratamiento, así como el diag-nóstico, se circunscribe al sistema preexistente de cortes y tribunales abordan-do reformas de cara a su mayor capacitación, a su reorganización y a una mayordotación de recursos materiales y humanos para mejorar su rendimiento, y deesta manera ampliar su alcance y aumentar su eficacia.

Por el contrario, el enfoque del acceso a la justicia que promueve el PNUD no seagota en la contemplación de aspectos cuantitativos o cualitativos de los recur-sos judiciales sino que entiende el acceso a la justicia como un objetivo y comoun medio al mismo tiempo. Siendo un fin en sí mismo, se percibe, a su vez, comoun requisito previo, como un instrumento para la transformación de las relacio-nes de poder que perpetúan la exclusión, la pobreza y la subordinación de gru-pos tales como mujeres, presos, indígenas, migrantes, discapacitados, menores,ancianos, población de bajos ingresos, etc.

El acceso a la justicia engloba materias tan diversas como: existencia de una ade-cuada protección normativa de los derechos ciudadanos, información ciudadanasobre los derechos de los que es titular, asesoramiento en el tráfico jurídico coti-diano en materias que abarcan todas las jurisdicciones jurídicas y mecanismosaccesibles y eficaces de resolución de conflictos, sean o no de titularidad estatal.

8 )Estas materias, a su vez, pueden dividirse en dos grandes grupos. Por un tene-mos el análisis de la idoneidad del contenido del ordenamiento normativo,mientras que por otro, nos encontramos con todos los demás aspectos que pue-den tratarse de manera conjunta, ya que las carencias en el resto de los ámbitospueden ser analizadas desde la óptica de las necesidades jurídicas de la pobla-ción, entendiendo por tales a los mecanismos necesarios para la efectiva reali-zación de los derechos. En el presente manual atenderemos al segundo grangrupo de cuestiones. Nos ocuparemos de identificar los mecanismos que estánausentes en el sistema para la realización de las previsiones normativas. La cre-ación del derecho es un antecedente necesario que se rige por procesos y condi-cionantes diametralmente diferentes a los involucrados en el establecimiento ygestión de mecanismos de garantía de los derechos. No sólo son de naturalezadiferente sino que dependen para su legitimidad de la intervención de múltiplesactores en procesos complejos de sujeción plural e interdependencias institu-cionales e internacionales. Es por ello que no pueden contemplarse bajo unametodología común ni responden a los mismos paradigmas instrumentales quepueden utilizarse para la creación de espacios de exigibilidad de los derechos.

La segunda cuestión que hay que establecer para clarificar el alcance del trata-miento que se da a la materia en este documento, es que no se estudian las cues-tiones procedimentales a lo largo del texto. Es un análisis que se centra en laidentificación de la naturaleza de los distintos servicios jurídicos que deben serpuestos a disposición de la ciudadanía, las materias de las que se ocupan y laidentificación de sus operadores. No se trata de valorar, en este momento, losrequisitos procedimentales que tales mecanismos incorporen para la salvaguar-da de las garantías ciudadanas. En este sentido, no analizamos los aspectos pro-cesales del funcionamiento de las cortes y tribunales, así como tampoco se entraen detalladas descripciones de la metodología empleada en el resto de los servi-cios jurídicos a los que hacemos alusión. Es evidente que en cualquiera de los ser-vicios que se mencionan a continuación es necesario establecer unos adecuadossistemas de control que garanticen al usuario un tratamiento igualitario, de cali-dad y que responda a los estándares de un juicio justo (para el caso de que el ser-vicio jurídico del que se trate sea un mecanismo de resolución de conflictos).

Establecidos en estos términos los límites al contenido del análisis que desarro-llaremos en los próximos capítulos, entendemos que resulta conveniente dibu-jar la lógica que impulsa nuestro discurso. Cuál es el espíritu que integra cadauno de los campos de análisis y los nexos que convierten espacios de una apa-rente independencia funcional e incluso orgánica en perspectivas interdepen-dientes de una unidad de sentido.

La transformación de los sistemas de justicia de mecanismos perpetuadores dela desigualdad a instancias de participación y empoderamiento pasa, a nuestroentender, por la adopción de una estrategia en materia de justicia asentadasobre tres pilares: ampliación de la cobertura estatal, incorporación al sistemade justicia de los mecanismos tradicionales y comunitarios de resolución deconflictos y focalización de las políticas públicas en los grupos más vulnerablesy desprotegidos de la sociedad.

Estas tres políticas se relacionan de tal manera que constituyen una unidad deactuación lógica que requiere de estas tres dimensiones para hacer factible lareforma propuesta. No estamos, por lo tanto, exponiendo políticas aisladas de

Introducción

Manual de políticas públicas para el acceso a la justicia 9(intervención alternativa. La puesta en marcha de los mecanismos necesariospara el correcto funcionamiento de cada una de ellas favorece y genera los espa-cios que las demás requieren para reequilibrar el sistema. Individual y exclusiva-mente consideradas, sin embargo, no abren opciones practicables diferentes alos planteamientos actuales y se corre el riesgo de que incluso agraven los dese-quilibrios que padecen los sistemas de justicia y, por lo tanto, la situación de lossectores más desfavorecidos de la sociedad.

Esto es así por razón de la complementariedad que relaciona las tres vertientesintegrantes de nuestra propuesta y que describiremos a continuación con laintención de dibujar la manera en que encajan los elementos propuestos paranuestra política, así como la manera en que se piensa dotarlos de contenido através de la realización de un diagnóstico de las necesidades jurídicas de lapoblación.

La propuesta consiste en plantear la emergencia de políticas públicas de accesoa la justicia provenientes de una construcción institucional basada en las nece-sidades jurídicas de la población. Crear una oferta de servicios de justicia que seadapte a las necesidades presentes en la sociedad tanto cuantitativa como cua-litativamente. Por lo tanto, se trata de configurar un mecanismo de diagnósticocapaz de identificar tanto los niveles de incidencia de una problemática jurídicadeterminada como las características específicas que presenta o los condicio-nantes socioeconómicos que la rodean.

El diagnóstico se plantea como un proceso único que se desarrolla en dos fasesconsecutivas en el tiempo. La primera de ellas se consagra a la identificación delas necesidades jurídicas de la población, mientras que la segunda trata de valo-rar cuáles de esas necesidades sociales son, en la práctica, resueltas por el siste-ma de justicia instaurado. En este segundo momento del proceso de diagnósti-co se realiza un estudio de los mecanismos formales e informales de prestaciónde servicios jurídicos. Las necesidades jurídicas identificadas en el diagnósticoque no pueden ser absorbidas y tratadas por los mecanismos jurídicos vigentes,es decir, las necesidades jurídicas insatisfechas de la población, se configurancomo indicadores del vacío institucional que debe ser cubierto.

Sobre las carencias identificadas se trata de impulsar reformas capaces deaumentar la oferta de servicios jurídicos en la medida necesaria para hacer fren-te a este déficit, lo que implica aprovechar e incorporar a los actores no estata-les que, de hecho, desempeñan labores en materias de acceso a la justicia.

La presente propuesta contempla la necesidad de creación de un sistema cen-tral, estatal, encargado no sólo de la elaboración de políticas públicas en mate-ria de acceso a la justicia sino de que dichas políticas encuentren un respaldo ycauces de colaboración con aquellas que rigen e impulsan la actividad de losactores del sector de justicia, tales como la Corte Suprema de Justicia, elMinisterio Público, etc. Lo que también resulta aplicable respecto de la sociedadcivil o al sector privado nacional e internacional con presencia y capacidad deprestación de servicios jurídicos. Meta que requiere el establecimiento de undiálogo entre los sujetos externos y los pertenecientes al esquema institucionalpúblico y la elaboración de planes y estrategias de colaboración y coordinaciónde actividades y objetivos para proporcionar una oferta integrada y establecermecanismos de control del desempeño de estas funciones.

10 )Una vez identificada la oferta total de servicios, habría que garantizar la existen-cia de instancias de información al alcance de los ciudadanos a las que éstospudieran dirigirse y desde donde se les indicara qué servicio es el más apto parael tratamiento de su necesidad específica. Lo que permitiría desjudicializar eltratamiento de determinados conflictos que pueden obtener un mejor trata-miento en otras instancias.

La descongestión del sistema judicial y la liberación de recursos, consecuenciade la desjudicialización, permiten ampliar el alcance de la cobertura estatal enmaterias tales como la defensa pública. Es imprescindible que las personas sinrecursos puedan obtener tanto asesoramiento como defensa letrada en mate-rias de derecho civil y derecho administrativo. En la actualidad nos encontramoscon una absoluta ausencia de cobertura pública en este campo en la gran mayo-ría de los países de América Latina.

Todas estas reformulaciones deben encaminarse a dar cobertura a las necesida-des de los grupos más desfavorecidos de la población. Por lo tanto, desde eldiagnóstico hasta la implantación de los mecanismos específicos, el conjuntodel proceso debe construirse en función de la existencia de estos grupos depoblación para tratar de conseguir que el sistema de justicia se convierta en unmecanismo eficaz de realización de sus derechos que coadyuve a eliminar lassituaciones de discriminación y sujeción en las que se encuentran.

Respondiendo a esta estructura discursiva, el primer capítulo de este manualestá dedicado a describir el contexto conceptual del que emana esta compre-sión, a delimitar los significados y connotaciones de las afirmaciones que subya-cen y fundamentan el resto de la propuesta, así como a determinar los princi-pios orientadores del conjunto del sistema propuesto enfatizando la responsa-bilidad estatal no electiva que subyace a su establecimiento. El segundo capítu-lo trata de establecer unas pautas orientadoras del proceso de identificación einterpretación de las necesidades jurídicas y de los niveles de respuesta queencuentran en los operadores. El tercer capítulo expone las tres directivas de lapolítica pública de acceso a la justicia a la vez que enumera una serie de prácti-cas que deben ser contempladas como ejemplos de la viabilidad y versatilidaddel enfoque propuesto. El capítulo cuarto, que cierra el documento, se enfoca enlos mecanismos de centralización de la información y de coordinación de susdiferentes elementos. Se abordan las características que debe reunir y el papelque desempeña la instancia estatal garante y articuladora del funcionamientodel sistema y del disfrute de los derechos.

Este planteamiento que podría resultar ambicioso parte, sin embargo, del cono-cimiento de sus limitaciones y deficiencias. La materia del acceso a la justicia con-templada en toda su magnitud es un tema prácticamente inexplorado por eldebate doctrinal y político de nuestra región y una deuda pendiente de los secto-res de justicia. La integración orgánico funcional de las facetas que componen elacceso a la justicia y que han venido tratándose, en el mejor de los casos, demanera aislada, se constituye como una meta necesaria que debe provenir de lamaduración conjunta de sus implicaciones y posibilidades. Por ello, este materialpretende actuar a modo de catalizador y reorientar un debate que debería serrecogido por los responsables de la elaboración de las políticas públicas, ahonda-do por la doctrina y enriquecido por la visión de los usuarios de la justicia.

Introducción


El derecho de acceso a la justicia1( )

El acceso a la justicia es un concepto que hace refe-rencia a las posibilidades de las personas de obteneruna respuesta satisfactoria a sus necesidades jurídi-cas y cuyo ámbito material de aplicación se delimitamediante el análisis del conjunto de derechos de losciudadanos y la valoración de la naturaleza y exten-sión de la actividad pública y de los mecanismos oinstrumentos jurídicos necesarios para garantizarlos.

No existe controversia en torno a la obligatoriedadde que el Estado provea políticas públicas orienta-das a facilitar el acceso a la justicia. Lo que planteaproblemas es la naturaleza y extensión de la obliga-ción de la actividad estatal orientada a ello, el ámbi-to jurídico y material implicado en su instrumentali-zación y la tipología de las necesidades a las quetendrá que dar respuesta el sistema reformado. Lavaloración del espectro de actuaciones públicasincardinables en esta obligación varía desde la másreduccionista concepción institucionalista hasta lavisión integral del acceso a la justicia adoptada porel PNUD.

La corriente institucionalista se centra en la maqui-naria del ámbito público de la administración de jus-ticia. En esta concepción, el tratamiento, así como eldiagnóstico, se circunscribe al sistema preexistentede cortes y tribunales abordando reformas de cara asu mayor capacitación, a su reorganización y a unamayor dotación de recursos materiales y humanos

para mejorar su rendimiento y de esta maneraampliar su alcance y aumentar su eficacia.

Por el contrario, el enfoque del acceso a la justiciaque comparte el PNUD no se agota en la contempla-ción del aspecto cuantitativo o cualitativo de losrecursos judiciales sino que entiende el acceso a lajusticia al mismo tiempo como un objetivo y comoun medio. Siendo un fin en sí mismo, se percibe, a suvez, como un requisito previo, como un instrumentopara la transformación de las relaciones de poderque perpetúan la exclusión, la pobreza y la depen-dencia de grupos tales como mujeres, presos, indí-genas, migrantes, discapacitados, menores, ancia-nos, trabajadores, etc.

Esta visión, que constituye la justificación y la razónimpulsora de la actividad del PNUD en este ámbito,es fruto de incorporar de la evolución de la concep-ción de los derechos humanos a la noción de accesoa la justicia, y convierte a las políticas de acceso a lajusticia en elementos fundamentales para garanti-zar el desarrollo.

Introducción

No cabe un posicionamiento en cuanto al significa-do y alcance de la noción de acceso a la justicia sinhacer una referencia a la evolución que la concep-ción de la misma sufrió simultáneamente a la quesufrieron los derechos humanos y la plasmación quetodo este proceso tuvo en los enfoques de las refor-mas de los sistemas de justicia de América Latina.

Las diferentes etapas de producción de instrumen-tos positivos en materia de derechos humanos de-sembocaron en la comprensión de la interdepen-dencia entre la posibilidad del individuo de vivir dig-namente a través de un efectivo disfrute de los dere-chos que le permitan desarrollar sus capacidades, ylas condiciones socio-económicas en que su vida sedesarrolla. Las limitaciones del acceso a bienes y ser-vicios indispensables, las discriminaciones de hechoprovenientes de barreras estructurales y la falta deprocesos de integración y adecuación de las diferen-tes políticas a las realidades de los sectores más des-protegidos, se traducen en quebrantos de los dere-chos humanos. Y estos quebrantos, a su vez, impi-den el desarrollo de las sociedades.

Con la conceptualización del derecho al desarrollohumano todo el acervo normativo internacionalsobre derechos humanos se imbrica en términosteleológicos hacia la consecución de la justicia socialnecesaria para garantizar una posibilidad de vidadigna para todos los miembros de una sociedad demanera sostenida en el tiempo. Este objetivo sólo esalcanzable con la visión de que la sociedad es másque un entorno del ser humano. Es su condición deexistencia. Con lo que no caben políticas sectorialesque no prevean la compensación de los obstáculosestructurales de naturaleza tanto económica comosocial o cultural a los que los grupos más desfavore-cidos de la población se enfrentan. El respeto delconjunto de los derechos humanos fundamentaleses premisa indispensable para el logro de un desa-rrollo que una el crecimiento económico con unajusta distribución de bienes y servicios que establez-ca como un elemento central la participación orga-nizada de los individuos como motor social. La pues-ta al alcance de los grupos desfavorecidos de presta-ciones públicas que inviertan las dinámicas deexclusión a las que las políticas de crecimiento eco-nómico condenan a estos sectores, resulta en estecontexto, absolutamente imprescindible.

Esto que hoy puede parecer obvio, es el fruto de unproceso en el que se partía de una concepción indi-vidualista de los derechos y que fue gradualmenteincorporando la visión de los derechos colectivospara desembocar en la unidad de sentido que hoysabemos que conforman los derechos humanos.Como no podía ser de otra manera, este proceso delo parcial a lo integral se desarrolló paralelamenteen el ámbito del acceso a la justicia.

La evolución del acceso a la justicia fue explicada porparte de la doctrina mediante un modelo de tresetapas, también llamadas olas de acceso a la justi-cia, que deben ser analizadas en el contexto de laevolución de la comprensión de los derechos huma-nos y de los diferentes movimientos de reforma delos sistemas de justicia.

La primera ola de asesoramiento legal buscaba elestablecimiento de mecanismos gratuitos de asis-tencia y representación ante los tribunales para laspersonas por debajo de un determinado nivel deingresos. Este movimiento ha de entenderse en elcontexto más amplio del movimiento de reformadel sistema de justicia en el que se pedía que ésteactuara como garante de la igualdad ante la leyviendo en la realización de este derecho un instru-mento afianzador de la estabilidad democrática quea su vez se configuraría como presupuesto para unadecuado funcionamiento de las economías demercado. La primacía del factor económico en lapercepción del desarrollo la encontramos, en estemomento, en la naturaleza de las acciones positivasencaminadas a la supresión de los obstáculos parala obtención de la igualdad que en este periodo nova más allá de la puesta en marcha de sistemas gra-tuitos o subsidiados de asistencia letrada en juicio.

La segunda ola del acceso a la justicia está enmarca-da por las reformas del sistema de justicia en las quese buscaba la optimización del funcionamiento delas cortes y los tribunales. La preocupación por lamejora del sistema dimana de la percepción emer-gente de que el correcto funcionamiento de lamaquinaria de justicia actuaba, en sí misma, amodo de acelerador del desarrollo económico y nosólo indirectamente por ser garantía de un sistemademocrático estabilizador del entorno de mercado.Los sectores más críticos dentro de este movimiento

12 ) Capítulo 1. El derecho de acceso a la justicia

1. Evolución del derecho de acceso a la justicia, los derechos humanosy los distintos movimientos de reforma de los sistemas de justicia.

Este manual tiene el objetivo de establecer líneasdirectrices para la reforma del sector de justiciamediante intervenciones de tratamiento de las nece-sidades de los sectores desprotegidos mediante eltratamiento integral de las necesidades del sector y laacometida de cuestiones de índole estructural. Esdecir, afrontando las carencias que los sistemas denuestra región presentan en las necesidades asocia-das a la pobreza y la exclusión social. Esta es la ópticaen la que han de encuadrarse tanto la justificación dela actuación del PNUD como la conceptualización delacceso a la justicia que a continuación se exponen.

A. Justificación de la actuación del PNUD en este ámbito: acceso a la justicia y pobreza

El objetivo prioritario del PNUD consiste en la poten-ciación del desarrollo mediante la eliminación de lapobreza y desde el respeto a los derechos humanos,tal y como se plasma en la Declaración del Milenio de2000 y en las Metas del Milenio que las desarrollan.Es por este motivo que el PNUD identifica el acceso ala justicia como un elemento prioritario para la garan-tía del desarrollo y como un área de intervención fun-damental para el cumplimiento de su mandato.

Si se pretende encarar cabalmente el objetivo de laerradicación de la pobreza, hay que dar respuesta atodos los factores que la generan o perpetúan, entrelos que desempeña un papel fundamental la mejo-ra en el acceso a la justicia.

El hecho de que la gran mayoría de las personas quepadece una situación de pobreza viva al margen delfuncionamiento de las instituciones y de las regula-ciones estatales es un indicador evidente de la cone-xión existente entre pobreza y acceso a la justicia. Laausencia de recursos y la desprotección de los dere-chos son dos carencias que se potencian, ya que si

bien es cierto que la pobreza representa una barrerapara el acceso a la justicia no lo es menos que lafalta de acceso a la justicia perpetúa la pobreza dequienes ven sus derechos desprotegidos y ralentizael desarrollo económico general.

Cuando las relaciones y transacciones habituales dequien se halla en una situación de pobreza pasan ainscribirse en el denominado sector informal, todaprestación de servicios o transacción en la que inter-venga resulta ajena al sistema económico vigente yse desarrolla fuera de sus cauces. Como consecuen-cia se generan sistemas económicos y de gestión deconflictos alternativos a los sistemas públicos, ya queestas personas permanecen ajenas a las prestacio-nes del sistema formal por no ser parte de éste otener un acceso muy limitado. No se benefician deservicios públicos como la salud o la educación.Evidentemente, las personas sin acceso a estos servi-cios básicos y sin la formación necesaria para enten-der y recurrir a mecanismos garantistas de defensade sus derechos, ven limitadas casi por completo susposibilidades de medrar económicamente.

Cuando el sector de población afectado es muyreducido, lo anterior no tiene efectos más allá de laspersonas a las que concierne, pero el crecimientoincontrolado del sector informal tiene importantesrepercusiones en las economías nacionales, lo quelas incapacita para aumentar la inversión en servi-cios públicos con la perpetuación de la pobreza queesto lleva aparejada.

Es por ello que la ruptura de este círculo vicioso pasapor la actividad estatal de reforma del sistema dejusticia. Pero esta reforma debe llevarse a cabo inte-grando a los sectores que hasta el momento estánmarginados del mismo, sin que suponga una sobre-carga para la economía de estos países y en colabo-ración o por lo menos atendiendo a las necesidades

Manual de políticas públicas para el acceso a la justicia 13(recondujeron la búsqueda de la eficacia del sistemahacia las demandas sociales de protección de losintereses colectivos (a las que los sistemas de repre-sentación individual en juicio no podían dar res-puesta) y sentaron las bases de la tercera ola deacceso a la justicia mediante la creación de mecanis-mos procesales tales como las acciones de clase o lalitigación de interés público.

Así es como, tras esta maduración conceptual quedesemboca en el enfoque de acceso a la justicia, la

evaluación de las obstrucciones a la realización delos derechos han de ser analizadas, hoy por hoy,desde la certidumbre de la naturaleza causal de lasrelaciones de las dinámicas internas del sistema quese plasman en procesos en los que un obstáculoestructural hace nacer una indefensión particularque, a su vez, genera obstáculos lesivos a nivelsupraindividual. Pasando así de lo privado a lo comu-nitario y viceversa, en un círculo vicioso de retroali-mentación de la pobreza y el acceso a la justicia quese instituye en claro óbice al desarrollo.

2. PNUD y el acceso a la justicia

La reforma del sistema de justicia no habrá termina-do, y estaremos en presencia de una denegación dejusticia, siempre y cuando los ciudadanos continúenviéndose obligados a abandonar sus pretensionesjurídicas, aunque sea de manera voluntaria, porrazón del costo o de la complejidad intrínseca delproceso de tutela de las mismas.

La vigencia de los derechos fundamentales tantoindividuales como colectivos se define actualmenteen el campo de la administración de justicia. Las polí-ticas de acceso a la justicia han de pensarse desdeuna óptica de tratamiento integral de las necesida-des que posibiliten la paridad en el derecho a travésde la implantación de mecanismos jurídicos com-pensadores de las desigualdades de hecho.

Por lo tanto, una adecuada política de acceso a la jus-ticia debe contemplar como objetivo la creación deuna multiplicidad de mecanismos complementarioscapaces de cubrir las diferentes necesidades de los di-versos grupos sociales excluidos, convirtiendo a cadauno de los instrumentos que lo integran en un reme-dio con capacidad para subvertir la influencia de lasbarreras estructurales sociales, económicas y cultura-les que pesan sobre el grupo de población al que diri-gen su acción. Cuando hablamos de servicio públicode justicia lo hacemos desde el entendimiento de quela administración de justicia es una de las funcionesindelegables del Estado. La naturaleza de función es-tatal de la administración de justicia implica una ver-tiente prestacional de servicios a la ciudadanía que de-

be estar orientada en su funcionamiento por los prin-cipios de universalidad, igualdad, gratuidad, celeridad,continuidad, adaptabilidad, integridad y calidad.

A. Principios orientadores del funcionamiento de un servicio público

Los objetivos anteriormente analizados no puedenalcanzarse si el servicio no se rige por los principiosorientadores de cualquier servicio público. Por lotanto, el sistema debe poder ser calificado comouniversal, gratuito, sostenible, adaptable, integral yde calidad.

A.1 Universalidad

Cuando hablamos de la universalidad del servicio, es-tamos refiriéndonos a dos dimensiones diferentes.

Por un lado, la vertiente subjetiva de la universali-dad entendida como principio que garantiza que laspersonas que no tienen capacidad económica decostearse los servicios jurídicos presentes en el mer-cado, cuenten con servicios públicos que cubrantodo el espectro de sus necesidades básicas. Comoampliaremos más adelante, en el apartado en el quese aborda el principio de gratuidad, si bien todas laspersonas tienen derecho a estos servicios, el Estadosólo tiene la obligación de procurárselos de formagratuita a aquellos que no pueden costeárselos porsí mismos. La universalidad no implica la creación de


de la gente con escasez de recursos o en cualquierotra situación de especial vulnerabilidad.

B. Conceptualización de PNUD del acceso a la justicia y líneas de colaboración con los gobiernos

No puede establecerse una identificación entre lasgarantías procesales básicas, entre las que se cuen-ta el acceso a un tribunal de justicia, y el acceso a lajusticia como derecho complejo, instrumental y sus-tantivo a un tiempo.

Es por ello que para el PNUD este derecho es másque acceso a los tribunales: es el acceso a un reme-dio eficaz para un problema tutelado por el derecho.Una política de acceso a la justicia implica entoncescrear o fortalecer toda instancia, estatal o comunita-

ria, centralizada o descentralizada, que coadyuve agarantizar el ejercicio de los derechos y que seacapaz de dar respuesta, con imparcialidad e integri-dad, a las demandas de las personas, en especial delas de aquellas más desfavorecidas.

Y por ello, tal y como establece el Informe de Desa-rrollo Humano 2002 "a fin de mejorar el acceso a lajusticia y reforzar la protección de los derechos huma-nos, el PNUD responde a las peticiones de los paísesque buscan ayuda para simplificar y agilizar los siste-mas legales; hacer más profesionales y accesibles alos tribunales; la policía y los registros públicos; mejo-rar la ayuda legal a los pobres; promover técnicasalternativas de solución de controversias; apoyar laintegración de las obligaciones jurídicas internacio-nales a efectos de su incorporación al derecho nacio-nal, e integrar los derechos humanos en la programa-ción del desarrollo".

3. Hacia el establecimiento de un servicio público de acceso a la justicia

servicios públicos para todos los ciudadanos, sinoque todos los ciudadanos tengan acceso a unos ser-vicios. El que los ciudadanos con recursos se costeendichos servicios, no atenta en absoluto contra esteprincipio.

La segunda de las vertientes de la universalidad (ver-tiente objetiva) es la que se refiere a la naturaleza delas problemáticas que deben obtener una respuestao requieren de la creación de mecanismos gratuitospara su tratamiento. Por ello abordaremos la necesi-dad de que el servicio público amplíe su ámbito deacción más allá del tratamiento de las cuestionespenales.

:: Universalidad subjetiva de la cobertura

La universalidad se refiere necesariamente a lossujetos de derechos. Todo miembro de la sociedaddebe tener acceso y posibilidad de recurrir a losmecanismos que brinde el sistema. Pero como nonos cansaremos de repetir, esto implica la previsiónde usuarios de perfiles muy diferenciados y con difi-cultades de acceso muy dispares. Por ello, una vezmás, es necesario hacer hincapié en la necesidad deprestar una especial atención a los grupos más des-favorecidos y a los obstáculos de acceso a la justiciaa los que se enfrentan para garantizar que la genterealmente acceda a los mecanismos previstos.Nadie puede verse excluido por razón de su sexo,raza, orientación sexual, creencias, cultura o capaci-dad económica.

En relación a la dificultad de acceso por motivos eco-nómicos, como ya ha quedado claramente estable-cido, los servicios se los debe proporcionar el Estadogratuitamente únicamente a quien no tiene accesoa los existentes en el mercado. La pretensión deprestaciones jurídicas gratuitas al servicio del con-junto de la población sería una pretensión irrealiza-ble. Sin embargo, hay que dejar claro cuál es elalcance de cada una de estas afirmaciones.

Para el supuesto de que un ciudadano con recursosse negara a pagar la asistencia que necesita, elEstado estaría obligado a proveérsela desde elmomento en que no hacerlo pudiera implicar la vio-lación del derecho que asiste a todo ciudadano a unproceso justo o en materias que impliquen una inge -rencia de gravedad en la esfera de los derechos fun-damentales. De todos modos, esto no excluye la legi-timidad de la creación de mecanismos coercitivospara el reembolso a posteriori de estas prestaciones.

Además de las cuestiones pecuniarias evidentemen-te relevantes al abordar la cuestión de la universali-dad, existe una amplia variedad de discriminaciones

que deben ser tratadas más allá del costo de los ser-vicios y que están relacionadas con las barrerasestructurales a las que hacíamos mención y que seplasman en obstáculos de acceso a la justicia y endiscriminaciones de género, raciales y culturales.

Así nace la necesidad de generar mecanismos espe-cíficos, o adaptar los existentes para que la pobla-ción pueda sentirse protegida y sienta como propioslos mecanismos de protección de los derechos.Cuestión estrechamente vinculada al respeto de losderechos colectivos, muchas veces relacionados conlas discriminaciones provenientes de diferenciasculturales, así como a la necesidad de reconocer elcarácter vinculante y de atender a la inserción en losordenamientos jurídicos nacionales de los ordena-mientos de las comunidades culturales con siste-mas normativos propios. Es decir, que los derechoscontemplados deben responder a las percepcionescomunitarias de su identidad y satisfacer las necesi-dades sociales que se le presentan al individuo.

Por ello, es imprescindible partir de un ordenamien-to jurídico en el que los derechos respondan a lasnecesidades reales de la población, que incorporelas especificidades necesarias para satisfacer laheterogeneidad social. En este sentido los ordena-mientos requieren una revisión y el establecimientode mecanismos legales de compensación generado-res de responsabilidad estatal de prestación de ser-vicios específicos.

:: Universalidad objetiva de la cobertura

La disparidad de las necesidades en el ámbito jurídi-co sólo es comparable a la disparidad de las conse-cuencias que su insatisfacción trae aparejadas paracada individuo, dependiendo de su contexto socio-económico. Por ello hay que ser muy cuidadoso a lahora de excluir apriorísticamente la cobertura públi-ca de necesidades de determinada naturaleza.

Históricamente, la asistencia pública sólo se con-templaba dentro del sistema judicial y estaba reser-vada a litigios penales. Es más, incluso los litigios deíndole penal escapaban a la universalidad ya que laasistencia se condicionaba a la concurrencia de cri-terios de dureza de la pena o de complejidad del pro-ceso. Con lo que sólo la privación de libertad de unaduración prolongada se consideraba suficientemen-te grave como para hacer nacer la obligación de pro-visión de defensa pública, y eso siempre y cuando elproceso requiriera de asistencia letrada preceptiva ofuera de complejidad suficiente como para conside-rar la ausencia de representación legal como consti-tutiva de indefensión.


Hoy por hoy, la necesidad de prestación de serviciosgratuitos universales en el ámbito penal está claraya que es aquí donde el sistema punitivo estatalmuestra la capacidad de ingerencia en la esfera dederechos y libertades de los individuos de mayorgravedad. La privación de libertad constituye unagravísima limitación de los derechos subjetivos indi-viduales. Por ello, limitaciones como las anterior-mente mencionadas no han de tener cabida. Nopuede existir ninguna persona que no reciba unaadecuada protección y asistencia pública en materiapenal en el contexto de obligación del Estado deli-mitado en el apartado anterior.

Sin embargo, esto no significa que la lesión de losderechos individuales y colectivos pertenecientes ala órbita de las jurisdicciones civil y administrativatenga una menor repercusión social.

Entre las necesidades jurídicas que afectan enmayor medida a la población, encontramos las rela-cionadas con la vivienda, los conflictos vecinales,problemas registrales, el derecho de familia y elderecho laboral. Nadie puede discutir la importanciade estas materias si de lo que se trata es de garanti-zar una vida digna a las personas.

En cuanto al ámbito administrativo, son los sectoresde población más desfavorecidos los que se configu-ran como usuarios más necesitados de los serviciospúblicos. Este sector de la población depende porcompleto de los servicios públicos sanitarios y edu-cativos. Así como de las ayudas o asistencias econó-micas o de otra índole que el Estado esté capacitadopara proporcionar. Con la agravante de que el tratocon la administración es siempre complicado y laspeticiones pasan por cauces muy burocratizadosque requieren de amplias sustentaciones documen-tales de las solicitudes. El apoyo a los requirentes dela administración se justifica también por el hechode que en muchos casos el silencio administrativoequivale a una denegación que no requiere de moti-vación alguna, con lo que la capacidad de recurrir ladecisión sin asesoramiento se ve gravemente limi-tada sobre todo si la instancia revisora de la decisiónes la propia administración. El hecho de que las per-sonas sin recursos no puedan acceder a estos recur-sos no hace sino aumentar la dimensión de lasbarreras estructurales y perpetuar la discriminacióny la supeditación de estos grupos sociales.

Es por ello que es imprescindible que los serviciosjurídicos que se prevean en el ámbito de la reformaengloben todas estas categorías de problemas paraevitar estas burbujas de desprotección que se cons-tatan en la gran mayoría de los sistemas jurídicos denuestra región.

A.2 Gratuidad, sostenibilidad y subsidiariedad

Estos tres principios son complementarios en cuan-to a que la gratuidad no puede sostenerse si el siste-ma no se configura como subsidiario y no prevémecanismos de descentralización de la ejecución delos servicios que lo hagan sostenible.

Hay que encontrar un equilibrio entre la universali-dad de la cobertura y el costo que esto supone parael Estado. Debe quedar claro que si bien el Estado esel responsable último de garantizar la existencia deadecuados mecanismos para la gestión de los con-flictos y para dar respuesta al resto de las necesida-des de los ciudadanos, no es necesario que ejecutepor sí mismo cada una de estas prestaciones.

Al Estado le quedan reservadas unas competenciasindelegables y está obligado a la puesta en marchade un sistema de asistencia legal gratuita de muchamayor cobertura de la actualmente prevista en lamayoría de las legislaciones, pero esto no obsta a laincorporación o validación institucional de la actua-ción de diferentes actores sociales que actúen comoejecutores de aquellas prestaciones que sea posibledesjudicializar, siempre y cuando sus actuacionesincorporen las garantías necesarias y estén pública-mente tuteladas. Por ello debe diseñarse una estra-tegia de integración y armonización de las instan-cias de la sociedad civil y de los sistemas actualmen-te vigentes de provisión no judicial de cobertura delas necesidades ciudadanas.

En cuanto a la gratuidad, ésta no ha de ser interpre-tada en el sentido de que el Estado tenga la obliga-ción de proveer un servicio jurídico gratuito a todossus habitantes. En el caso de la prestación de asis-tencia jurídica se cumple con la exigencia de la gra-tuidad siempre y cuando el costo que asuma elEstado sea suficiente como para que ninguna perso-na abandone su pretensión porque el servicio leresulte demasiado oneroso. La gratuidad del servi-cio, en sentido estricto, únicamente estará reserva-da a aquellos individuos para los que hasta el míni-mo costo suponga una carga excesiva. Por ello, elsistema público tiene que ser gratuito pero subsi-diario.

Es decir, la responsabilidad del Estado en relación alservicio sólo existe sobre lo que exceda el umbral decosto al que el usuario pueda hacer frente por símismo. La cuantificación del momento en que nacela responsabilidad Estatal debe identificarsemediante un sistema que relacione el nivel de ingre-sos del interesado con su nivel de gastos, estable-ciendo el montante a partir del cual la pretensiónjurídica se abandona voluntariamente por motivo


de la carga pecuniaria asociada a su consecución. Esdecir, no basta con que el interesado pueda pagar.Tiene que compensarle pagar. El abandono -aunvoluntario- de una pretensión jurídica necesaria pormotivo de su costo implica una denegación de justi-cia por parte del Estado.

A.3 Calidad

No hay que olvidar que lo que se pretende es propor-cionar una efectiva realización del derecho y no lapuesta en práctica de mecanismos formales queresulten incapaces de proveer un adecuado nivel deprotección.

Se requiere del establecimiento de un sistema demonitoreo de la actividad de las distintas instanciasde resolución de conflictos para garantizar una pres-tación de servicios que garantice unos estándaresde calidad equiparables a los que se logran median-te la prestación de servicios privados.

La dificultad estriba en que habitualmente quienesprestan servicios públicos obtienen una remunera-ción mucho menor que los profesionales liberales,con lo que la motivación y la inversión temporaldecrecen. Estas deficiencias, a menudo, también tie-nen su origen en que la prestación proviene de profe-sionales de otras ramas. Profesionales no especiali-zados en las problemáticas concretas a las que seenfrentan los usuarios de los servicios públicos. Lasuma de ambos factores suele repercutir muy nega-tivamente en la calidad de la asistencia jurídica.

El mecanismo propuesto consistente en la incorpo-ración de actores de la sociedad civil y de las estruc-turas comunitarias de tratamiento de conflictobeneficia a la calidad en tanto el servicio lo prestanactores con conocimiento de las realidades específi-cas a las que se enfrentan y con un bagaje profesio-nal que los capacita para obtener la ventaja del liti-gador habitual y el conocimiento de los contextossocioeconómicos en los que se ha desarrollado laproblemática así como de sus condicionantes cultu-rales. Con lo que es esperable que la cuestión se diri-ma no sólo más rápidamente sino también que elresultado coincida con la percepción que los impli-cados tienen de lo justo.

A.4 Adaptabilidad

Cuando nos referimos a la efectiva realización de losderechos hay que tener en cuenta no sólo las diferen-cias sociales de los sujetos de los mismos sino tam-bién el influjo del factor tiempo. Las necesidades dela población forman un sistema dinámico que evolu-ciona y muta a la misma velocidad y en la misma

medida que la composición social, la densidad de lapoblación, la distribución sectorial de la poblaciónactiva, la orientación política de sus dirigentes, laestabilidad de los mercados y un sinfín de factoresmás. Lo que significa que un derecho no tiene uncontenido objetivo inmutable ni siquiera consideran-do a un mismo sujeto en dos momentos distintos.

Lo que esto quiere decir es que los sistemas debenser capaces de adaptar la oferta a la demanda con lamayor celeridad posible. Evidentemente, el sistemade justicia se cimenta en ordenamientos normati-vos tendentes a la estabilidad. La limitación del sis-tema proviene tanto de la complejidad de los meca-nismos de creación de las normas como de la cen-tralidad del principio de seguridad jurídica. Las nece-sidades sociales dinámicas cristalizan en ordena-mientos que las reflejan y las perpetúan. Ordena-mientos que necesitan ser estables y duraderos parapoder desempeñar su función de control y organiza-ción social. Por lo tanto nos encontramos ante lanecesidad de encontrar nuevamente un equilibriode fuerzas de muy difícil ejecución y que sin embar-go es imprescindible para legitimar el funciona-miento del sistema.

La solución a esta tensión pasa necesariamente porel establecimiento de un servicio que sea capaz demantener un núcleo duro estable pero con un gradode descentralización suficiente como para que existala capacidad de adaptar la normativa de desarrollo ylos mecanismos de ejecución y prestación de servi-cios a las necesidades imperantes en los núcleosterritoriales o poblacionales en los que el cambio delas necesidades sea cualitativa o cuantitativamentesustancial como para requerir ser reorientados.

A su vez, esto no puede lograrse si no a través de unsistema de identificación de estas necesidades queesté en funcionamiento permanentemente y vaya ali-mentando el sistema de manera continua para lograrun diagnóstico o perfil de las necesidades a tiemporeal y proporcione la posibilidad de efectuar peque-ños y graduales reajustes en lugar de reformas trau-máticas a gran escala, de alto costo político, económi-co y social cuando el desfase entre el sistema institui-do y lo que se requiere del mismo llega a ser crítico.

B. Un sistema basado en la demanda

Un sistema de acceso a la justicia es un sistemacapaz de proveer los servicios necesarios para supe-rar el déficit de protección de los derechos. Dadoeste horizonte y el ámbito de actuación del acceso ala justicia, todo el sistema pasa por el establecimien-to de la naturaleza y extensión de la distancia entre


la previsión normativa y los niveles de protecciónespecíficos de esas previsiones.

Lo que a su vez implica que la oferta del sistemadebe ser establecida en base a las necesidades rea-les de la población. Para eso se requiere de un siste-ma de diagnóstico eficaz, sistematizado y perma-nente como ya se dijo anteriormente. A continua-ción, se analiza el marco, o las premisas conceptua-les, a partir de las que dicho sistema se establecerá.Por ello hay que delimitar -en primer término- lanaturaleza de la unidad de la demanda que será uti-lizada por la herramienta de diagnóstico, la identifi-cación de las barreras estructurales de acceso a lajusticia a las que la ciudadanía en general debehacer frente y con las que la herramienta debe con-tar para llegar a obtener un diagnóstico representa-tivo de la realidad y los grupos a los que dichasbarreras afectan de forma particularmente lesiva ysobre los que debe concentrarse el esfuerzo de iden-tificación de la demanda.

B.1 Unidad de análisis de la demanda: las necesidades jurídicas

Para poder hablar de un sistema basado en lademanda, lo primero que se requiere es el estableci-miento de una unidad de medida que haga mensu-rable esa demanda. La demanda, en cuestión deacceso a la justicia, se mide en términos de necesi-dades jurídicas. El nombre que designa la unidad deanálisis no es aleatorio y se encuentra en la base detodos los sistemas y proyectos concretos de puestaen marcha de mecanismos de identificación de lademanda de acceso a la justicia. Sin embargo, tam-poco es unívoco. En un discurso en el que no existeunanimidad en cuanto a la extensión del ámbito deacción del acceso a la justicia, no puede existir una-nimidad en términos definitorios de las unidadesque componen su demanda. Esta herramienta nocuenta entre sus objetivos con el de explicitar elamplio debate doctrinal que rodea a la noción denecesidad jurídica. El único objetivo que se proponees el de acotar adecuadamente el espectro de nece-sidades sociales que merece la calificación de jurídi-co dentro del marco de la concepción de PNUD delacceso a la justicia pero adaptado específicamente alos objetivos de la presente herramienta y de losámbitos de intervención que ésta propone.

En este sentido cabe delimitar nuestra aplicaciónespecífica de este término en función de los siguien-tes parámetros.

En materia de acceso a la justicia, esta herramientapropone el establecimiento de acciones y de políti-cas para la puesta en marcha de mecanismos de

protección de la realización de los derechos en elcontexto de la preexistencia de un sistema normati-vo equilibrado y adecuado a la realidad social, quegarantice la cobertura y garantía igualitaria detodos los derechos humanos. Es decir, que el siste-ma de diagnóstico de las necesidades jurídicas esta-blecido por esta herramienta no prevé aquellas rela-cionadas con una deficitaria protección normativa.Ese punto no entra en contradicción con el hecho deque la creación normativa haya sido previamenteidentificada como primera etapa o ámbito materialde acceso a la justicia. Lo es en términos de acceso ala justicia social, y esta herramienta así lo reconoce.Sin embargo, la función legislativa, por su compleji-dad intrínseca y por la naturaleza radicalmente dife-rente de los mecanismos necesarios para hacerlapermeable a la demanda o para la incorporación a lamisma de la participación directa de los ciudadanos,no es una cuestión que pueda ser abordada por estemanual. Existe una demarcación entre la naturalezade los dispositivos necesarios para garantizar que laactividad normativa se convierta en efectivo instru-mento conformador de una sociedad justa y la natu-raleza de los dispositivos avocados al establecimien-to de instancias de protección de la efectiva realiza-ción del conjunto de los derechos de un determina-do sistema normativo.

Es por ello que este manual establece una herra-mienta de identificación de necesidades de serviciosjurídicos para la realización de las garantías estable-cidas por el sistema normativo nacional e interna-cional y no de necesidades de protección jurídica.

La segunda precisión necesaria para la correctacomprensión o delimitación material de necesidadjurídica, está relacionada con el concepto de deman-da. Hemos partido de la aseveración de que las nece-sidades jurídicas son la unidad de medida de lademanda y que ésta, a su vez, se configura como lameta de cobertura a ser satisfecha por la oferta deservicios jurídicos.

Para la correcta comprensión de esta aseveraciónmatizaremos el significado de demanda. La deman-da aquí comprendida no se refiere a la respuestaciudadana a la consulta sobre el tipo de serviciosjurídicos que consideran que deberían ser implanta-dos para cubrir el conjunto de sus necesidades jurí-dicas. El ciudadano, en demasiadas ocasiones noidentifica una necesidad de protección o de garantíapor desconocimiento del contenido o alcance de susderechos o por desconocimiento de la extensión dela obligatoriedad de la acción de protección o deprestación de servicios del Estado. Por eso, no puedeestablecerse la naturaleza o incidencia de las necesi-dades jurídicas de la población en base únicamente


a las necesidades que la ciudadanía identifica comojurídicas. El relevamiento de datos debe orientarsehacia la identificación de las limitaciones del disfru-te de los derechos que hacen nacer la responsabili-dad del Estado. Independientemente de que los ciu-dadanos sean o no conscientes de esta responsabili-dad. Esta distinción tiene importantes repercusio-nes de índole metodológica ya que implica una con-sulta dirigida y orientada a la situación específica dedeterminados grupos de población así como unesfuerzo de análisis de la situación específica de losgrupos para ser capaces de identificar las necesida-des jurídicas no expresadas.

Concluyendo, en materia de acceso a la justicia, loque le es exigible al Estado es que establezca aque-llos mecanismos necesarios para la efectiva realiza-ción de los derechos. Eso -y no otra cosa- es unanecesidad jurídica. Un mecanismo imprescindiblepara la efectiva realización social de una previsiónteórico-normativa.

Estos mecanismos pueden ser de dos tipos. Los queimplican la prestación de un servicio de garantíapública estatal imprescindibles para la creación delas condiciones de posibilidad de realización de underecho y los mecanismos compensatorios quenacen tras el eventual quebranto de los derechos deun titular por parte de un tercero. La concurrencia deambos tipos de mecanismo es responsabilidaddirecta del Estado y está causalmente relacionadacon la existencia de un derecho individual o colecti-vo determinado.

Por lo tanto, una necesidad jurídica insatisfecha esuna manera de denominar al mecanismo ausente odeficitario de realización y garantía de los derechos.Puede ser de naturaleza muy diversa, dada la enor-me variedad y heterogeneidad de derechos y dadaslas diferentes condiciones que se deben dar para larealización de un único derecho. Es por ello que nocabe establecer la relación entre un derecho y unanecesidad jurídica. Cada derecho genera una plura-lidad de necesidades jurídicas y cada necesidad jurí-dica puede coadyuvar a la realización de más de underecho.

Establecida la cuestión en estos términos es cuandose comprende el alcance de la dificultad de precisare identificar las necesidades jurídicas de una pobla-ción. Para un mismo derecho pero diferente sujeto,las necesidades jurídicas varían. E incluso puedenllegar a variar las necesidades jurídicas de un sujetorespecto de un mismo derecho a lo largo del tiempo.

La única cuestión objetivable radica en la relaciónexistente entre la necesidad jurídica y el contenido

que el ordenamiento jurídico otorga a cada derecho.La demanda, por tanto, no debe interpretarse enrelación con la percepción que el titular del derechotenga de lo que efectivamente constituye o no unanecesidad.

Esta cuestión, que puede parecer superficial, es deuna enorme importancia. Cuando establecemoscomo punto de partida de esta herramienta que lasreformas en el sector de acceso a la justicia deben lle-varse a cabo tomando como punto de partida y refe-rencia la demanda de los usuarios, en realidad o másprecisamente estamos refiriéndonos a las necesida-des de los usuarios. Pero los usuarios no percibencuáles son las carencias del sistema si parten de unadeficitaria educación en derechos de la mismamanera que no tienen porqué ser capaces de identi-ficar claramente cuándo se ha alcanzado efectiva-mente el nivel de garantía o prestación, dimanantede la responsabilidad estatal, a partir del cual alEstado no le es exigible reforma suplementaria algu-na. Los sujetos de derechos no tienen porqué conocerla naturaleza y alcance de sus necesidades. Sin em-bargo las necesidades de la población no pueden lle-gar a ser percibidas única y exclusivamente a travésde la observación externa. También es necesaria parasu identificación la interlocución directa con los titu-lares del derecho vulnerado para llegar a percibir suexistencia. De esta manera, nos encontramos con lasiguiente dicotomía: en la labor de identificación delas necesidades jurídicas de un grupo de población,la investigación se deberá dirigir tanto a identificarlas necesidades jurídicas insatisfechas percibidas porla población como las necesidades jurídicas insatisfe-chas desconocidas para los propios afectados.

Todo ello torna el estudio de diagnóstico de lademanda en un estudio de las condiciones particu-lares de vida y del grado de realización de los dere-chos en el seno de los grupos más desprotegidos,para poder establecer de una manera jurídicamenteajustada el grado de insatisfacción del derecho y lanaturaleza de la reforma que el sistema requeriríapara cubrir dicha necesidad.

B.2 Grupos vulnerables

Es necesario dejar enumerados en este marco con-ceptual los grupos vulnerables que aúnan en suseno un mayor número de necesidades jurídicas. Laidentificación de los mismos debe hacerse previa-mente al establecimiento o diseño de cualquier tipode mecanismo de identificación de las demandasjurídicas, ya que las especificidades y las carenciasque presentan estos grupos obligan a pensar laherramienta de diagnóstico como un instrumentoespecíficamente orientado a sus características.


La manera en que cada uno de estos grupos se veafectado por las barreras estructurales será analiza-do en profundidad en el primer capítulo de estaherramienta.

La cuestión de que se trata en este momento es dedejar sentados cuáles son los grupos vulnerables alos que venimos refiriéndonos a lo largo de todaesta exposición y sobre los que seguiremos estruc-turando el análisis de los sucesivos apartados.

. La población de escasos recursos

. Las mujeres

. Las comunidades indígenas

. Las minorías culturales

. Los migrantes

. La población reclusa

. Los pequeños comerciantes

. La población reclusa

C. Una oferta integral e integradade mecanismos de acceso a la justicia

El sistema debería responder a las necesidades de lapoblación de manera que el efecto que las barrerasestructurales tienen sobre los diferentes segmentosde la población se vean compensadas por instru-mentos específicamente orientados a cada tipo denecesidad. Esto implica la instauración de un siste-ma que dé cabida a tanta diversidad de instanciascomo la equiparación en el acceso exija. Por ello hayque conocer el porqué de la necesidad de esta diver-sidad así como el alcance de la misma y los mecanis-mos de los que el sistema puede nutrirse para que elconjunto de los mismos resulte efectivo.

C.1 Políticas dirigidas a grupos vulnerables y específicos

Como ya hemos apuntado a lo largo de este marco,los sistemas de justicia actuales se basan en la pre-sunción de que la igualdad ante la ley protege laigualdad de hecho en el disfrute de los derechos.Esta concepción parte del supuesto, con origen en ladoctrina kantiana, de que los ciudadanos son partí-cipes en mismo grado del proceso de plasmación dela voluntad social en los sistemas normativos porrazón de su igualdad en tanto que seres dignos ylibres. Lo que hace nacer la idea de un sujeto univer-sal de derechos abstracto y de corte puramente for-mal que carece de cualquier tipo de contextualiza-ción cultural o económica.

En la práctica, la inexactitud de la premisa de lahipótesis desvirtúa absolutamente la validez y laexistencia de dicho sujeto universal. Cuestión que

no fue debidamente atendida por los operadores dederecho ni por los agentes del Estado que siguenasumiendo una premisa ficticia y perpetuando ladiferencia y la exclusión en nombre de la igualdad yla justicia.

Garantizar el acceso a la justicia de los grupos másvulnerables implica una transformación en la formade abordar la igualdad. De nuevos marcos teóricosen los que la diversidad se instituya como premisa yel derecho en mecanismo adaptado a la misma quecompense las carencias socioeconómicas en lamedida necesaria como para garantizar la igualdadde la calidad de la protección de la dignidad indivi-dual. Esta concepción debe anclarse en la perspecti-va de los derechos humanos que obliga a pensar elderecho como una institución destinada a la trans-formación de las desigualdades sociales para laconstrucción de la justicia social.

Para ello, hay que abordar sistemáticamente la re-forma de las políticas partiendo de un análisis de ladiversidad y de una comprensión de la naturalezadinámica que relaciona los diferentes elementos so-ciales y los mecanismos de condicionamiento recí-proco que los relacionan para construir un sistemadirigido a una pluralidad de sujetos de derechos queven atendidas sus necesidades de forma específica.

En la práctica, la elaboración de políticas específicaspara cada grupo que presente carencias más omenos homogéneas requiere redimensionar lacobertura de la justicia estatal pública e identificarlos mecanismos que la hagan posible en su nuevaextensión así como la incorporación de una plurali-dad de actores hasta ahora no contemplados por elsistema, o contemplados únicamente de maneraresidual, que han de adquirir mucha mayor relevan-cia para garantizar la viabilidad de la reforma.

C.2 Competencia material de cortes y tribunales

La cobertura estatal debe ampliarse sustancialmen-te para cubrir las necesidades mínimas que elEstado se ve obligado a garantizar a sus ciudadanosen materia de defensa pública en respuesta a la obli-gación internacionalmente adquirida por todo paísque haya suscrito los principales instrumentos dederechos humanos. Esta ampliación debe llevarse acabo desde dos ópticas diferentes: la del ámbitomaterial jurisdiccional y la de la incorporación denuevos procedimientos para las cuestiones de unadeterminada naturaleza o cuantía.

Respecto del ámbito material jurisdiccional, el dere-cho a una audiencia imparcial no está garantizadomientras no exista una cobertura para todos los


ámbitos del derecho. La insatisfacción de los dere-chos civiles y administrativos no tiene una repercu-sión menor desde una óptica social que la derivadade la denegación de una defensa penal pública.

No debería ser necesario hacer hincapié en la nece-sidad de dar respuesta al derecho de una defensapública en materia penal. En cualquier caso, y por siexistieran dudas respecto de la naturaleza o exten-sión de la misma, nos remitimos a los tratados inter-nacionales de derechos humanos así como a la juris-prudencia de diversas cortes internacionales queestablecen el alcance de la obligación de la mismaen términos de que cualquier proceso que pudierafinalizar con la imposición de una pena privativa delibertad, independientemente de la duración de lamisma, genera el derecho en el imputado a obtenerun servicio de defensa pública gratuita.

En materia civil, nos encontramos con una enormeproblemática en el área del derecho de familia, delderecho laboral y de cuestiones relativas a la vivien-da. Estos aspectos no inciden tangencialmente en laesfera de los derechos de un ciudadano y debenobtener la protección adecuada.

La última de las jurisdicciones implicadas, pero enabsoluto menos importante, es la jurisdicción admi-nistrativa. El Estado es proveedor de servicios básicostan importantes como la salud y la educación. Laspersonas sin recursos y aquellas que por otros moti-vos se hallan en una situación social de desprotec-ción, son quienes necesitan en mayor medida deestos servicios públicos. El acceso a cualquier tipo deayuda de índole económica o social requiere, en lamayoría de los casos, de una previa petición o solici-tud de intervención de la administración por partedel interesado. Los procedimientos administrativostienen la doble desventaja de presentar un altogrado de complejidad burocrática formal y de reque-rir de una gran sustentación documental. A lo quehay que añadir el hecho de que la administración, enmuchos casos, no necesita motivar su denegación dela asistencia. O incluso, dado el caso de que lo haga,que la instancia de apelación de la decisión adminis-trativa resulta ser la propia administración, configu-rándose ésta como juez y parte siempre que el siste-ma no cuente con mecanismos de control muy preci-sos. En todo este proceso el nivel de desproteccióndel administrado es casi insalvable sin una adecuadaasistencia jurídica. Y por su puesto, esta asistenciadebe ser garantizada por el Estado.

Tal ampliación de la cobertura material implica mul-tiplicar el volumen de trabajo de la defensa legalpública de manera muy considerable. Por lo tanto, lapuesta en práctica de reformas de esta naturaleza

debe venir necesariamente acompañada de la salidade parte de los asuntos que actualmente ocupan loscauces del sistema y lo saturan.

La descongestión del sistema de tribunales debe re-alizarse mediante la combinación de dos estrate-gias. Por un lado hay que potenciar y ampliar elámbito competencial material de los escalones delsistema formal de tribunales más cercanos a la ciu-dadanía por razón de su competencia. En concretoestamos hablando de los juzgados de paz, de los juz-gados de pequeña cuantía y de instancias similares.Si bien estos mecanismos forman parte del sistemajurisdiccional formal, su funcionamiento se rige porprincipios de sencillez y rapidez procesales y en granparte de los casos no implican la participación dejueces de carrera ni de asistencia letrada.

En segundo lugar hay que procurar desjudicializarun alto número de cuestiones que no requerirían,previa potenciación de mecanismos alternativos degestión de conflictos, de la iniciación de un procedi-miento formal. A su vez, esta estrategia consta dedos componentes o aproximaciones complementa-rias. En primer lugar, de la absoluta desjudicializa-ción de una gran cantidad de asuntos, cuestión queabordaremos en el próximo epígrafe. Pero en segun-do lugar, de la puesta en marcha de un amplio aba-nico de mecanismos alternativos de tratamiento delconflicto que pueden ser insertados en el sistemacon plena validez. Estamos hablando, concretamen-te, de los mecanismos de arbitraje, mediación y con-ciliación. Su incorporación al sistema puede revestirdiferentes formas entre las que, a modo de ejemplo,se puede prever la existencia de audiencias obliga-torias de conciliación, mediación o arbitraje previasal inicio del proceso formal. Insistimos en que lapuesta en marcha de estos sistemas es muchomenos costosa en términos de inversión de recursoshumanos así como de tiempo y dinero. Por no men-cionar el hecho de la ventaja comparativa que pre-sentan en determinado número de casos en cuantoa la mayor calidad de la repuesta proporcionada.

C.3 Incorporación al sistema de los mecanismoscomunitarios e informales de resolución de conflictos

El planteamiento clásico que ve en el sistema de tri-bunales el único medio posible y legitimado de darrespuesta a los conflictos sociales quedó obsoletoen vista de la multiplicación de la emergencia denuevas formas de conflictividad social y de la evolu-ción de las fundamentaciones teóricas sobre las quese estableció la respuesta estatal.


De todo lo dicho hasta este momento se puedededucir que, a grandes líneas, las reformas de lossistemas de justicia deben encaminarse a lograr lossiguientes objetivos:

. Facilitar la gestión informada de los conflictossociales mediante el acceso al mecanismo másefectivo en relación con los costos de transacción,la satisfactoriedad de los resultados, el efectosobre la relación entre los interesados y la recu-rrencia de la disputa.

. Proporcionar el mayor grado de tutela posible almenor costo.

. Diversificar las formas de resolución de conflictos.

. Desjudicializar el sistema.

. Instaurar la cultura del diálogo.

. Abandonar la cultura del litigio.

Para garantizar la concurrencia de estos objetivos esimprescindible la instauración de un mecanismocoordinador de gestión estatal.

Tras la identificación de la demanda de serviciosjurídicos presentes en la sociedad y su comparacióncon la oferta disponible entre el sector formal y elsector informal, queda la labor de establecimientode estrategias para la integración de los serviciospresentes con una máxima optimización de recur-


A riesgo de resultar redundantes, repetimos que elobjetivo público de la justicia debe ser el de brindarun procedimiento efectivo, al menor costo posible,de tutela de los propios derechos. Dentro de estaconceptualización caben intervenciones de natura-leza muy dispar y la de los tribunales no sólo no es laúnica, sino que dependiendo de la naturaleza de lacuestión, ni siquiera es la mejor.

La actuación fuera del marco de la actividad de lostribunales incluye distintos mecanismos: media-ción, negociación, conciliación, arbitraje tradicional,nuevo arbitraje, evaluación previa, expertos neutra-les, justicia comunitaria, defensor del pueblo, siste-mas normativos e instancias tradicionales de aplica-ción de los mismos y todos aquellos que no implicanla intervención de un tribunal.

A la hora de valorar la conveniencia de recurrir a unou otro hay que establecer la comparación entre lasalternativas presentes en función de: costos detransacción, satisfactoriedad de los resultados, efec-to sobre la relación entre los interesados y recurren-cia de la disputa.

En el clásico sistema adversarial de los tribunales, elmecanismo gira en torno a establecer la responsabi-lidad de una de las partes frente a la otra. No existela posibilidad de que ambas partes se sientan gana-doras en el litigio.

Frente a este planteamiento, gran parte de los siste-mas alternativos de resolución de conflictos ofrecela posibilidad, en el mejor de los casos, de la implan-

tación de técnicas de resolución conjunta de proble-mas en los que el objetivo consiste en la satisfacciónde los intereses de ambas partes. Bien entendidoque existen grandes diferencias entre unos y otros yque no puede llegar a hacerse una descripción uni-taria, podríamos establecer una serie de principiosinspiradores del funcionamiento de estos sistemas.Así diremos que son mecanismos que buscan unresultado ecuánime y consensuado mediante unprocedimiento informal.

La equidad del modelo hay que entenderla en el sen-tido de que estos sistemas buscan más la reparacióndel vínculo social que la aplicación textual de unanorma. Se trata de que los involucrados en el proce-so sientan que la solución se adapta a la percepciónde lo justo que tiene la comunidad de origen, lo quejuega en el mismo sentido que la consensualidad.Siempre que existe consenso nos hallamos frente auna decisión que está respaldada por los interesa-dos y que por lo tanto ayuda al reestablecimiento delas relaciones sociales dañadas.

Para lograr esto, el camino pasa más por mirar alfuturo que por centrarse en la exacta reconstrucciónde lo que originó el problema con lo que de lo que setrata es de adaptar el mecanismo a las necesidadesconcretas más que del establecimiento de mecanis-mos de corte formal e inmutable. La informalidad,además de resultar útil para optimizar los recursosdisponibles resulta beneficiosa para evitar que laspartes se sientan intimidadas por un procedimientoajeno a su control ya que, por el contrario, les estáreservado un rol central en su desenvolvimiento.

4. Instancia centralizada de planificación, gestión, coordinación y monitoreo de los mecanismos de acceso a la justicia

sos y la de creación de aquellos necesarios parasuplir las carencias que no puedan remediarse conla reestructuración anterior.

La incorporación de un amplio elenco de actoresnuevos aporta ventajas económicas y de cercaníapero implica una importante necesidad de coordina-ción de los servicios. Por ello se hace necesaria unainstancia de coordinación de todos ellos que a su vezdesempeñe la función de centro de recepción y sis-tematización de las necesidades jurídicas y paraposibilitar la maximización de los recursos.

Lo anterior desde el punto de vista de las necesida-des internas del servicio. Desde el punto de vistaexterno, del usuario, es necesaria la puesta en mar-cha de una instancia que sea capaz de derivar a losciudadanos hacia el concreto prestatario de servi-cios que finalmente se hará cargo de la situación.



Herramienta de diagnóstico2( )La herramienta de diagnóstico tiene por objetivoinmediato el lograr una descripción ajustada de lasituación de partida para posibilitar la elaboraciónposterior de políticas que den una respuesta ade-cuada en materia de acceso a la justicia.

Se trata de obtener una imagen exacta de las nece-sidades reales de la población y de los servicios queefectivamente existen a disposición de la ciudada-nía encaminados a cubrirlas. O lo que es lo mismo,identificación, a contrario, de las necesidades nocubiertas por la oferta presente y la manera en queestas carencias afectan a la población, desagregan-do el análisis en función de los grupos sociales enespecíficas situaciones de vulnerabilidad así comoen función de su distribución geográfica y de laestructura territorial e institucional del Estado.

La obtención de una visión ajustada de la situaciónen la que se encuentra el acceso a la justicia requie-re que el diagnóstico se realice a través de dos estu-dios diferenciados pero complementarios:

Estudio de diagnóstico de las necesidades jurídicas,mediante el que se trata de identificar las necesida-des de la población en todos los ámbitos que englo-ba el acceso a la justicia.

Estudio de los operadores y servicios de justicia, me-diante el que se trata de recabar toda la informacióndisponible sobre los servicios que existen al alcancede la población y de los recursos internos del siste-ma para la gestión de la temática contemplada.Cuando se aborda este apartado no se trata de iden-tificar únicamente los servicios de titularidad esta-

tal, o pública de circunscripción territorial más redu-cida. Los servicios prestados por entes privados,sociedad civil, etc., han de ser contemplados en igualmedida. Se trata de contar con todos los actores yrecursos para poder en la siguiente etapa proponermecanismos de coordinación y aprovechamientoóptimo de todos ellos en una manera integrada

La división de la herramienta se justifica porque elconocimiento de las necesidades reales de la pobla-ción se constituye como antecedente necesario parapoder llevar a cabo una adecuada evaluación de lacalidad e idoneidad de los servicios de justicia y desus operadores presentes en el sistema. Nos encon-tramos, por tanto, frente a una división tanto meto-dológica como cronológica. El estudio de estos dosgrandes ámbitos ha de realizarse consecutivamenteen el tiempo y los resultados del diagnóstico de lasnecesidades de la población han de constituirse eninsumos para la posterior evaluación del desempe-ño de los operadores de justicia.

Diagnóstico de las necesidades jurídicas

Diagnóstico de los servicios y operadores de justicia

Evaluación de la situación del acceso a la justicia

A. Planificación del estudio

El estudio de diagnóstico de las necesidades jurídi-cas de la población requiere de la previa determina-ción de los siguientes aspectos: a) demarcación de launidad territorial de análisis, b) delimitación de losactores participantes en el estudio.

A.1. Unidad territorial: demarcación geográfica del estudio

La realización del trabajo supone la elección de unaunidad de análisis, que constituye el campo dentrodel cual se relevarán los datos. En el caso de la plani-ficación de políticas de acceso a la justicia es conve-niente utilizar los criterios de la geografía política yseleccionar la unidad de análisis en función de lasdivisiones político administrativas del territorioestudiado. En este sentido, existen por lo menos tresniveles de unidad de análisis: a) el Estado nacional;b) el Estado, región o provincia y c) la Municipalidad.

A.2. Actores intervinientes en el estudio: autori-dades gubernamentales, equipo de evalua-ción, destinatarios de los servicios de justiciay prestatarios de los servicios de justicia.

A las autoridades gubernamentales les correspondela tarea de coordinación del estudio en cuanto alestablecimiento de un vínculo permanente entre elequipo de evaluación y los prestatarios de los servi-cios de justicia. Y han de coordinar todas las accio-nes y actividades requeridas para la realización deldiagnóstico. Por este motivo se hace imprescindiblela presencia de un coordinador gubernamental queasuma estas funciones.

El equipo de evaluación ha de tener una composi-ción interdisciplinaria y estar integrado, tentativa-mente, por profesionales de las siguientes discipli-nas: sociología o antropología social, informática yderecho.

La formación del equipo de trabajo es una cuestiónde vital importancia en atención a las barrerasestructurales y a las necesidades especiales de lapoblación y porque está labor ha de llevarse a cabodesde un enfoque de derechos y de género. Esta for-mación presenta dos vertientes diferenciadas: la

relativa al conocimiento del contexto socio econó-mico (con especial incidencia en los aspectos cultu-rales y lingüísticos) de la población objeto de estu-dio y la relativa a los aspectos técnicos e institucio-nales vinculados a la administración de justicia.

Los destinatarios de los servicios jurídicos en estaparte del diagnóstico actúan únicamente como pro-veedores de información. Se trata de obtener toda lainformación relativa a las necesidades jurídicas quese les presentan así como la manera en que lasenfrentan.

Si bien ya hemos dejado claramente establecido queresulta prioritario identificar las necesidades jurídi-cas de los grupos sociales más desprotegidos y dequienes ven sus derechos vulnerados en mayormedida, es necesario recalcarlo una vez más, y llevara cabo una esfuerzo de identificación previa de losmismos porque estos grupos son, a menudo, deescasa visibilidad social y resulta muy sencillo pasar-los por alto. Esto es particularmente constatable enrelación a la población reclusa. En materia de accesoa la justicia y de identificación de necesidades jurídi-cas, la población reclusa ha de configurarse comouno de los grupos de interés prioritario por la rela-ción de absoluta sujeción y dependencia en que seencuentra y porque sus condiciones de vida depen-den total y absolutamente del funcionamiento delos servicios públicos y de los mecanismos de justi-cia. Resulta imprescindible prestar una atenciónparticular a este grupo de población a lo largo detodo el estudio. Cada una de las acciones implicadasen cada fase del proceso habrá de ser adaptada a lasnecesidades y condicionamientos específicos de lapoblación reclusa. Esto es específicamente relevanteen materia de protección del anonimato de las res-puestas u opiniones y en lo relativo al estableci-miento de mecanismos que garanticen, no sólo laposibilidad de participación de los reclusos (los par-ticipantes no pueden ser seleccionados por la admi-nistración penitenciaria) sino también respecto dela ausencia de presiones o injerencias en las opinio-nes expresadas y en garantizar que no sufran repre-salias por haber participado.

Los prestatarios de servicios jurídicos también hande ser interpelados en esta fase en relación a lasnecesidades jurídicas de los destinatarios de los ser-vicios y en base a la experiencia y posición privilegia-da en la que les sitúa su desempeño profesional.

26 ) Capítulo 2. Herramienta de diagnóstico

1. Estudio de diagnóstico de las necesidades jurídicas de la población

Unidad territorial

Actores participantesPlanificacióndel estudio

Manual de políticas públicas para el acceso a la justicia 27(B. Objeto del estudio:

las necesidades jurídicas

Las necesidades jurídicas de la población constitu-yen el objeto del estudio. Sin embargo, como yahemos adelantado, las necesidades jurídicas pue-den ser de naturaleza muy diversa, agrupándose entres grandes categorías: las necesidades jurídicasexpresadas de aquellos que acceden a los serviciosjurídicos del sistema , las necesidades jurídicasexpresadas de aquellos que no acceden a los servi-cios jurídicos del sistema y las necesidades jurídicasno expresadas por la población.

Las necesidades jurídicas expresadas que acceden alos servicios jurídicos del sistema son aquellas nece-sidades en relación al disfrute de un derecho que losciudadanos son capaces de identificar como tal. Estosignifica que son deficiencias en el disfrute de underecho respecto de las que la población se sabeacreedora. Pero además son aquellas que el ciuda-dano sabe cómo enfrentar a través del sistema. Porlo tanto son las necesidades de más sencilla identi-ficación y normalmente el hecho de que accedan alos mecanismos jurídicos establecidos, implica unavaloración relativamente positiva de los mecanis-mos instaurados para su tratamiento.

Las necesidades jurídicas expresadas que no acce-den a los servicios jurídicos del sistema. En este casotambién nos encontramos ante necesidades relacio-nadas con derechos de los que los ciudadanos sesaben titulares. Sin embargo, el hecho de que nohayan recurrido a los mecanismos jurídicos instau-rados puede deberse a diferentes explicaciones. Laprimera posibilidad es que no exista un mecanismoa disposición de la ciudadanía. La segunda, que losciudadanos desconozcan los mecanismos existen-tes para resolverlas, en cuyo caso nos hallaríamosante una necesidad de formación sobre los recursosque el sistema ofrece. También puede deberse a queel titular conociera los recursos jurídicos a su alcan-ce pero no haya tenido acceso a ellos por razón de laexistencia de barreras estructurales, de índole eco-nómica o de otro tipo, o por la excesiva complejidad

o coste temporal que dichos servicios conllevan, conlo que estaríamos en presencia de una denegaciónde justicia. Y por último, puede indicar una falta deconfianza en el sistema y una falta de percepción depertenencia al mismo. En estos casos, es importantetratar de delimitar ante cuál de estas posibilidadesnos encontramos.

Necesidades jurídicas no expresadas por la pobla-ción. Esta última categoría de necesidad tiene suorigen en dos posibilidades: el desconocimiento delderecho que no está siendo realizado, lo que supo-ne, no sólo en una necesidad de formación en dere-chos, sino una gran dificultad añadida a la hora desu identificación. Como veremos a continuación,estas necesidades suelen identificarse mediante elanálisis de cuestiones no directamente relacionadascon los derechos y requieren de metodologías abier-tas y participativas diferenciadas para poder seridentificadas.

C. Campos de análisis del estudio

No podemos delimitar la naturaleza ni el alcance deninguna de las tres categorías de necesidad jurídicaexclusivamente a través de la interpelación de losdestinatarios de los servicios jurídicos, aunque éstosconstituyan la principal fuente de información. Paradimensionar las necesidades jurídicas correctamen-te, es necesario un estudio cruzado de los siguienteselementos:

. Elementos objetivos para la determinación de lasnecesidades jurídicas de la población: a) condicio-nes sociales y estructurales y b) evaluación delgrado de realización y disfrute de los derechos.

. Elementos subjetivos para la determinación delas necesidades jurídicas de la población: c) opi-niones y percepciones de los destinatarios y delos operadores de los sistemas de justicia.

Necesidades jurídicas expre-sadas de aquellos que acce-den a los servicios jurídicosNecesidades jurídicas expre-sadas de aquellos que noacceden al sistema jurídicoNecesidades jurídicas no expresadas

Necesidadesjurídicas

Elementos objetivos

Elementos subjetivos

Condiciones sociales y estructurales

Grado de realizacióny disfrute de losderechos

Percepciones yexpectativas entorno al sistema de justicia

Campos de análisispara laidentifica-ción de lasnecesidadesjurídicas


C.1. Condiciones sociales y estructurales

La descripción del contexto socioeconómico de launidad de análisis resulta fundamental para com-prender los obstáculos que puede presentar el acce-so a la justicia.

La necesidad de este estudio cabe relacionarla conlas cuestiones abordadas con anterioridad en estemanual de manera individual relativas a las barrerassistémicas o estructurales en relación con la tipolo-gía de las necesidades jurídicas presentes en unaunidad territorial determinada y los grupos vulnera-bles identificados en la misma que están siendoespecíficamente afectados.

Al igual que ocurre con las necesidades jurídicas, laidentificación de las barreras sistémicas se deriva dela puesta en marcha de mecanismos de diagnósticopero, a su vez, la utilidad de la herramienta de diag-nóstico, depende en gran medida de haber previsto lapresencia de estas barreras. La caladura o importan-cia de las barreras sistémicas está íntimamente rela-cionada con la naturaleza y extensión de las necesida-des jurídicas presentes en la sociedad. Los efectos delas mismas son apreciables en una doble dirección.

Por un lado, las barreras sistémicas son las queimposibilitan el acceso de determinados sectores alos sistemas institucionales. En este sentido, se tratade identificar aquellas que están presentes en lasociedad y determinar en qué medida afectan a quésectores de la población.

Pero en una segunda lectura, las barreras sistémicasactúan como condicionantes de la capacidad de lapropia herramienta de diagnóstico. Obstaculizan larecogida de datos y alteran la dimensión relativa delos obtenidos. Esto es así porque a falta de un aper-cibimiento previo de la naturaleza de las barrerasestructurales es imposible elaborar una adecuadaherramienta para la relevación de datos por carecerde una de información esencial para la elaboraciónde los cuestionarios y para hacerlos comprensibles.Una herramienta de diagnóstico eficaz tendrá quetratar de allanar, en la medida de lo posible, la inci-dencia de estas barreras para que la informaciónrecopilada resulte representativa.

Por ello, la formación del equipo de trabajo a cargodel relevamiento de los datos y de su posterior inter-pretación y sistematización de conclusiones, habráde contar, a la hora de elaborar los cuestionarios y enla puesta en práctica del resto de las actividades deevaluación, con las barreras existentes en la unidadterritorial de análisis así como con la naturaleza yparticularidades de los grupos vulnerables presentes.

Para ello es necesario conocer y evaluar los principa-les indicadores locales. Los datos a tener en cuentaserían básicamente los siguientes:

a. Datos demográficos: cantidad y densidad depoblación, tasas de nacimiento y morbi-mortali-dad, etc.

b. Datos económicos: presupuesto, producto brutointerno, ingreso per cápita, actividades producti-vas, perfil del consumo, etc.

c. Datos sociales: alimentación, salud educación,trabajo, migraciones, etc. Es recomendable reali-zar una búsqueda exhaustiva de datos oficialessobre estos indicadores, a fin de lograr un pano-rama preciso de la situación en el nivel local.

Una vez obtenidos y procesados los datos, se redac-tará un informe corto que sirva como herramientade uso permanente de los datos obtenidos

C.2. Grado de realización y disfrute de los derechos

Para lograr un conocimiento ajustado del disfrutede los derechos de la población, el estudio habrá deestablecer un instrumento de relevamiento dedatos que englobe todas las áreas de que se compo-ne el acceso a la justicia. Por lo tanto, habrá que ela-borar un instrumento que comprenda los siguientesaspectos: formación en derechos, necesidades deasesoramiento legal y conocimiento y uso de los ser-vicios previstos a este fin y conflictos de implicacio-nes jurídicas que se le presentan a la ciudadanía ymecanismos de solución de los mismos de los quetiene conocimiento, uso que hace de ellos y grado deconfianza que le inspiran.

Para ello es imprescindible identificar en primerlugar el nivel de formación en derechos de la pobla-ción. Se trata de delimitar el conocimiento de lapoblación de los derechos de que es titular y de lanaturaleza y alcance de los mismos. Se trata de ave-riguar hasta qué punto la población tiene conoci-miento de la titularidad que le asiste tanto indivi-dual como colectivamente en todos los ámbitos delderecho. Esta cuestión es particularmente relevanteen las materias relacionadas con el acceso a los ser-vicios básicos de titularidad estatal.

En segundo lugar es necesario medir el grado de dis-frute de los derechos sea cual sea su naturaleza eindependientemente de la rama del derecho a laque pertenezcan. Lo que significa que han de identi-ficarse las necesidades de la población en materiacivil, laboral, de derecho de familia, acceso a los ser-vicios públicos y subvenciones o ayudas estatales,

derecho registral, penal, etc. Se trata de identificarlas necesidades tanto a nivel de asesoramiento jurí-dico como de mecanismos de resolución de conflic-tos que se le ofrecen al ciudadano.

Para lograr este objetivo resulta de gran utilidadconocer la tipología de los conflictos de mayor inci-dencia entre la población. Los conflictos identifica-dos en las consultas como más frecuentes son lossiguientes:

Tipos de conflictoProblemas de tierrasProblemas de documentación o con trámites administrativosConflictos familiaresViolencia intrafamiliarConflictos con vecinosConflictos laboralesConflictos de arrendamiento de viviendaRobo o hurtoHomicidio

También hay que recabar información sobre nivel dedisfrute de los derechos entre los operadores del sis-tema. No se trata de preguntar la opinión de los ope-radores sobre el funcionamiento de los serviciossino sobre las necesidades de la población. Los ope-radores de los servicios de justicia tienen acceso deprimera mano a las demandas más habituales de lapoblación con la ventaja de estar informados de losmecanismos internos de los servicios.

Una vez más, hay que dejar claro que cuando nosreferimos a los operadores jurídicos no estamos refi-riéndonos únicamente al personal burocrático en elseno de las instituciones. Dentro de esta categoríahan de incluirse también aquellos actores de lasociedad civil que funcionan como prestatarios deservicios jurídicos de información, como mediado-res, como asistentes a las víctimas, y todo el amplioelenco de otros operadores en el ámbito de acceso ala justicia. Por la naturaleza de los servicios que pres-tan, dichos interlocutores son doblemente válidosya que están en condiciones de dar cuenta de un sin-número de necesidades que los usuarios les trans-miten, de los entornos de los que provienen las per-sonas asociadas a cada tipo de problemática y soncapaces de relacionar estas cuestiones con el funcio-namiento interno de los servicios.

C.3. Percepciones y expectativas en torno al siste-ma de justicia

De la misma manera que hay que tratar de identifi-car las necesidades jurídicas de la población con

base en parámetros de análisis que aporten elmayor grado posible de objetividad relacionando lasprevisiones normativas con las condiciones de vidareales, las percepciones y expectativas de la pobla-ción también tienen cabida en el análisis.

Se trata, por tanto, de incorporar entre los datos aanalizar la percepción que tiene la población de losservicios de justicia y las expectativas que albergarespecto de su mejora.

El análisis de estas cuestiones, permite, en primerlugar, identificar una serie de necesidades que pasa-rían fácilmente inadvertidas bajo un enfoque decuestionamiento más objetivo. En este sentido, lasnecesidades jurídicas no expresadas de la poblaciónemergen en este tipo de análisis bajo la forma deexpectativas de los ciudadanos, que perciben estasnecesidades pero desconocen su naturaleza jurídica.

Por otro lado, resulta un estudio muy útil a la horade evaluar los niveles de confianza en el sistema ylas reformas más efectivas de cara a la regeneraciónde la confianza y del sentimiento de pertenenciarespecto de los mecanismos presentes en el mismo.

D. Las fases de la evaluación

Las fases de las que consta el estudio de diagnósticode las necesidades jurídicas de la población son lassiguientes:

D.1. Planificación del relevamiento de datos y elaboración de los instrumentos metodológicos

En esta fase hay que llevar a cabo las siguientestareas tentativas:

a. Establecimiento de un contacto fluido con lasautoridades locales, a fin de concertar acuerdosprogramáticos y llegar a compromisos en cuanto


Planificación del relevamiento de datos y elaboración de los instrumentos metodológicosRelevamiento de datos en el terrenoSistematización y análisis de los datos obtenidosElaboración de indicadoresde seguimientoRealización de informes

Fases delestudio dediagnósticode las necesidadesjurídicas

a las acciones de colaboración pertinentes para laobtención de los datos necesarios.

b. Establecimiento de contactos con la mayor canti-dad posible de agentes estatales pertenecientesa distintas esferas gubernamentales que revistenen las diversas áreas, instituciones, programa yproyectos vinculados a la cuestión del acceso a lajusticia, con el objetivo de tomar contacto y esta-blecer una red de comunicación entre ellos y conel equipo coordinador. Una vez identificados ycontactados los responsables de cada una de lasáreas e instituciones, es importante establecervínculos con aquellos funcionarios y empleadosque se ocupan directamente de la gestión de losdispositivos de acceso a la justicia.

c. Establecimiento de contacto con los líderes de lasorganizaciones de la sociedad civil (organizacio-nes de derechos humanos, organizaciones para lapromoción de derechos de las mujeres, indíge-nas, migrantes, etc.) que brindan a la poblaciónalgún tipo de asistencia en materia de acceso a lajusticia.

d. Establecimiento de contacto con las autoridadesde las instituciones tradicionales existentes (líde-res de las comunidades indígenas y otras asocia-ciones comunitarias, etc.).

D.2. Relevamiento de datos en el terreno

Para esta fase se requiere haber llevado a cabo lassiguientes tareas tentativas:

a. Elaboración de la pauta para realizar entrevistasy/o encuestas a los funcionarios, líderes sociales yrepresentantes de las organizaciones de la socie-dad civil y las comunidades tradicionales.

b. Elaboración de la pauta para realizar entrevistasy/o encuestas individuales a los ciudadanossobre sus necesidades en relación con acceso a lajusticia y el tipo de problemas legales a los que seenfrentan.

c. Organización de actividades que permitan la dis-cusión de los aspectos concretos y cotidianos delas dificultades del acceso a la justicia con actoresde la sociedad civil, funcionarios y representantesde organizaciones, con la metodología de gruposo talleres focales. Estas son las dinámicasmediante las que resultaran más fácilmenteidentificables las necesidades jurídicas no perci-bidas de la población.

D.3. Sistematización y análisisde los datos obtenidos

Sistematización de los datos a través de la utiliza-ción de bases de datos y técnicas de procesamientode datos cualitativos y análisis cruzado de los datoscualitativos y cuantitativos.

D.4. Realización de informes

Estos informes estarán destinados a transformarseen insumos para la elaboración de políticas públicasy para la elaboración de los instrumentos necesariosen el estudio de diagnóstico de los servicios y opera-dores de justicia.

a. Elaboración de informes sobre la situación con-creta del acceso a la justicia en el nivel local.

E. Aspectos metodológicos

En cuanto a la metodología para el relevamiento delos datos, la misma se compone de dos elementoscentrales: la dimensión cuantitativa y la dimensióncualitativa. La primera consiste en una serie dedatos duros, en tanto que la segunda supone la des-cripción de problemas y situaciones a partir de lainformación proporcionada por los entrevistados.

La dimensión cuantitativa requiere el relevamientode una serie de datos estadísticos en tanto que losaspectos cualitativos deben ser indagados a partirde la formulación de preguntas abiertas y la realiza-ción de talleres focales que permitan a grupos deciudadanos poner en discusión qué significa accederrealmente a la justicia e identificar los obstáculosconcretos que ellos encuentran para el ejercicio delos derechos tanto individuales como colectivos.

Ambos tipos de datos pueden ser relevados a partirde un protocolo de entrevista que debe ser adminis-trado por profesionales con entrenamiento en el tra-bajo de campo, con capacidad para adaptar el cues-tionario a las características específicas tanto de lasituación de la entrevista como del entrevistado (verANEXOS, pauta de Entrevista a Público Usuario).

La información obtenida se procesa a través de dosherramientas. Los datos duros deben ser volcados auna base de datos, a fin de obtener números gene-rales de las características demográficas y socioeco-nómicas de la población (ver ANEXOS, Base para elProcesamiento de los Datos). Los datos cualitativos,por su parte, deben ser procesados a través de la téc-nica de descripción de problemas y ejemplificacióncon casos.


A. Planificación del estudio

Respecto de la planificación del estudio de los servi-cios de justicia y de sus operadores resulta de aplica-ción lo establecido en el apartado correlativo delestudio de las necesidades jurídicas de la población,con la salvedad de que en este caso, los destinata-rios del sistema así como los operadores de los ser-vicios jurídicos serán interpelados en relación al fun-cionamiento y calidad de los servicios de justicia.

B. Objeto del estudio: identificación de los servicios jurídicos de la población, evaluación de su funcionamiento y del desempeño de sus operadores.

Este estudio tiene como finalidad el mapeo y des-cripción de todos los servicios jurídicos a disposiciónde la población, independientemente de la titulari-dad de los mismos. Si bien de lo que se trata es deque el Estado garantice una oferta pública de servi-

Manual de políticas públicas para el acceso a la justicia 31(La relación existente entre las diferentes necesida-des jurídicas y el perfil demográfico de quien laspadece resulta esencial para el diseño de políticas deacceso a la justicia. Por ello, es necesario conocer losdatos demográficos básicos de las personas partici-pantes en el estudio de diagnóstico.En cualquiercaso, y sin pretender hacer una enumeraciónexhaustiva, es necesario conocer los datos demo-gráficos básicos que se enuncian a continuación:edad, sexo, lugar de nacimiento, lugar de residencia,estado civil, nivel educativo, ocupación, número dehijos, grupo étnico.

F. Establecimiento de un mecanismopermanente de seguimiento e identificación de las necesidadesjurídicas de la población

Se trata de percibir las necesidades jurídicas como unconjunto de naturaleza cambiante en estricta rela-ción causal con las condiciones socioeconómicas y lasinnovaciones legislativas o los cambios en la orienta-ción política a los que se vea sometida la población.

Por ello, si bien tiene que existir una herramientaque sirva de punto de partida o de primer acerca-miento a la realidad, y si bien la recopilación dedichos datos no debe resultar excesivamente costo-sa en términos temporales ni económicos, la actua-ción en materia de mejora de acceso a la justiciatiene que estar sustentada por una interacción con-tinuada con la sociedad y por la identificación inme-diata y sostenida de los cambios en materia de nece-sidades jurídicas.

Es por ello que, independientemente de la formaque adopte la herramienta primera de diagnóstico,la manera más adecuada de plantearse la identifica-ción de las necesidades jurídicas de la población

consiste en aprovechar los servicios de justicia pró-ximos al ciudadano para establecer un mecanismoininterrumpido de recepción de datos relativos a lasnecesidades percibidas por los ciudadanos y por elresto de los actores del sistema.

Habrá que analizar la virtualidad que presentan ins-tituciones tales como:

. Jueces de Paz

. Casas de Justicia

. Clínicas Universitarias

. Juzgados itinerantes

. Estructuras indígenas de resolución de conflictos

. Ayuntamientos

. Servicios de asistencia a la víctima

. Defensores del pueblo

Hay que delimitar para cada país en cuál o cuáles deestos servicios ya existentes es más viable la implan-tación del nuevo sistema de recogida de datos.

La propuesta de establecer el sistema de recogida dedatos en una única instancia, no constituye la únicaopción. Dado que el objetivo del mecanismo consis-te, precisamente, en instaurar un mecanismo capazde describir no sólo las necesidades y sus caracterís-ticas sino la población a la que afectan y las caracte-rísticas específicas de los condicionamientos socioe-conómicos que condicionan sus efectos, podríaresultar incluso más apropiado efectuar la recolec-ción de datos a través de distintas instituciones oforos especializados estableciendo un mecanismode coordinación y centralización encargado de lagestión y la interpretación de los mismos.

Pero si esto no fuera posible, hay que centrarse engarantizar que exista una instancia lo más próximaposible a la comunidad en la que el proceso de reco-gida de datos tenga lugar de forma rutinaria.

2. Estudio de diagnóstico de los servicios de justicia y sus operadores

cios capaz de dar respuesta al conjunto de las nece-sidades de quienes no tienen acceso a los serviciosprivados, la estrategia propuesta para viabilizar esteobjetivo pasa por el establecimiento de mecanismosde coordinación, colaboración y control entre las ins-tancias públicas y la que hasta ahora viene siendooferta privada de servicios jurídicos.

Además, independientemente de que dichos meca-nismos de colaboración lleguen o no a ser implanta-dos, es necesario tener toda la información disponi-ble sobre mecanismos de tratamiento de conflicto yla opinión que éstos le merecen a la ciudadanía asícomo sus niveles de eficacia y calidad.

C. Campos de análisis del estudio

C.1. Estructura de los prestatarios de los servicios

En este campo se trata de abordar el contexto insti-tucional. Lo que implica la recolección y el análisis defuentes secundarias sobre las normas vigentes y elfuncionamiento de las instituciones vinculadas conel acceso a la justicia, con el objeto de determinarsus características actuales, y sobre todo, qué obstá-culos presentan a la hora de garantizar el acceso dela ciudadanía.

En esta primera etapa, y antes de entrar en el análi-sis detallado de la oferta presente en la sociedad enrelación con el acceso a la justicia, se trata única-mente de tener una visión general de la organiza-ción estatal en torno al tema de la administraciónde justicia. Es decir, de elaborar una visión de losprincipales cuerpos del Estado con responsabilida-des en esta materia y la manera en que están rela-cionados entre sí y con el resto del entramado insti-tucional.

Este análisis será llevado a cabo a través del estudiode las fuentes secundarias de información. No debe-

ría suponer, por tanto, un gran esfuerzo económiconi temporal.

Se presenta a continuación un listado tentativo delas cuestiones a relevar para un correcto análisis dela estructura

. Descripción del sistema de gobierno nacional:organización de los Poderes Ejecutivo yLegislativo, cantidad de miembros, presupuestonacional, etc.

. Descripción del Poder Judicial nacional y otras ofi-cinas vinculadas al tema. Cantidad de Tribunales,Fiscalías, Defensorías oficiales, oficinas de asisten-cia a la víctima, etc. Características de su funciona-miento, cantidad de funcionarios, recursos, etc.

. Descripción de otras oficinas vinculadas al temade acceso a la justicia (Ministerio de Justicia, or-ganismos vinculados a la asistencia social, etc.).Características de su funcionamiento: cantidadde funcionarios, recursos, etc.

. Descripción del grado de descentralización delsistema judicial, tanto en el aspecto normativocomo en los aspectos prácticos. Relación entre lajerarquía de las oficinas judiciales existentes y lacantidad de población en las distintas regionesdel país.

. Identificación y descripción de las reformas nor-mativas producidas en los últimos 10 años conrelación a los temas de acceso a la justicia (crea-ción de oficinas de asistencia a la víctima, regla-mentaciones, disposiciones del Ministerio Públi-co en la materia, etc.).

. Descripción del sistema de gobierno de las ciuda-des: organización de los Poderes Ejecutivo y Le-gislativo, cantidad de miembros, presupuestonacional, etc.

. Descripción del Poder Judicial local y oficinas vin-culadas: Tribunales, Fiscalías, Defensorías oficia-les, oficinas de asistencia a la víctima, organis-mos del Poder Ejecutivo (Ministerio de Justicia,etc.) que se ocupen de temas de acceso a la justi-cia. Presupuesto del Poder Judicial.

. Descripción de las organizaciones no guberna-mentales (ONGs) vinculadas al tema de realiza-ción de los derechos de los ciudadanos que fun-cionan en el nivel local. Cantidad de organizacio-nes y temas específicos que atienden. Recursoscon los que cuentan (presupuesto, cantidad devoluntarios, etc.).


Estructura de los prestatarios de los servicios de justicia

Dinámicafuncional

Coordinación institucional

Campos del estudio de servicios y operadoresjurídicos

Conjunto de organis-mos, instituciones yautoridades

Funciones facultades,composición y demás aspectosorgánicos

Proceso institucional

Prácticas institucionales

. Distinción entre las ONGs que brindan serviciosde asistencia letrada de aquellas que sólo prestanasesoramiento.

. Descripción de las organizaciones comunitariasindígenas, si las hubiera. Cantidad de institucio-nes y temas específicos que atienden.Descripción de su estructura y su funcionamien-to. Recursos con los que cuentan. Relación con elsistema estatal de justicia.

. Recopilación de todos los documentos escritossobre el tema acceso a la justicia disponibles anivel local (diagnósticos, informes, etc.).

. Planes nacionales y locales de atención a diversasformas de conflictividad social, como planes con-tra la violencia contra las mujeres, planes de con-trol de armas pequeñas, de menores en conflictocon la ley. Presupuesto de estos planes y su rela-ción con el sistema judicial.

. Esfuerzos o iniciativas de coordinación interinsti-tucional de lucha contra distintas manifestacio-nes de violencia.

C.2. Dinámica funcional

Mientras que en el apartado anterior se analiza laparte orgánico-normativa de las instancias de justi-cia, mediante el análisis de la dinámica funcionaltratamos de establecer los tiempos, mecanismos yrecursos humanos y materiales en los que se tradu-ce la previsión normativa reguladora de las mismas.Se trata por tanto de establecer a través de qué tipode procesos y de acciones son ejecutados los servi-cios de justicia, quiénes son y cuál es el perfil de susoperadores, qué tiempo y recursos requiere su fun-cionamiento, etc. Para ello hay que analizar doscuestiones diferenciadas: el proceso institucional ylas prácticas institucionales.

:: Proceso institucional

Consiste en el análisis del funcionamiento de lasinstituciones, con una descripción exhaustiva delconjunto de acciones y procedimientos que lleva acabo cada una. En este momento del análisis setrata de identificar para cada una de las instanciasidentificadas en el apartado anterior las siguientescuestiones:

a. Función básica de la institución o servicio.b. Actores intervinientes e influyentes en el desarro-

llo de esa función.c. Procesos y criterios mediante los que se desem-

peña esta tarea.

:: Prácticas institucionales

Por prácticas institucionales hacemos referencia alas concepciones, valores e interpretaciones quesustentan los actores del sistema y los receptores delos servicios. Es la vertiente subjetiva del análisis delos servicios de justicia del sistema.

C.3. Coordinación institucional

Lo mecanismos de coordinación institucional confi-guran el último campo de análisis en el estudio dediagnóstico de los servicios y operadores del sistema.

Las cuestiones encuadrables en este campo son lasque se refieren a la identificación de las redes deinformación interinstitucional, naturaleza de lasmismas, mecanismos de derivación de asuntos,mecanismos de monitoreo y control de unas instan-cias sobre otras y planificación coordinada de la pla-nificación de oferta de los servicios.

D. Esferas institucionales y tipología de los servicios

Hay que identificar los diferentes actores que actú-an como prestatarios de servicios jurídicos y la natu-raleza y adscripción orgánico-funcional que presen-ta cada una de las instancias, así como la naturalezade sus funciones, facultades y composición.

En materia de acceso a la justicia nos encontramoscon una gran pluralidad de actores pertenecientes adiferentes esferas institucionales. Con lo que hayque realizar una primera división por motivo de laesfera institucional a la que pertenezcan.

D.1. Organismos estatales

Para realizar un diagnóstico de los servicios jurídicosbrindados por los organismos estatales es necesa-rio, como paso previo, conocer el organigrama deta-llado de las oficinas gubernamentales, dato quesurge del informe realizado sobre el contexto insti-tucional.

En ese organigrama es preciso identificar, por unlado, todas aquellas oficinas que ofrezcan al público


Organismos estatalesOrganizaciones de la sociedad civil

Instituciones tradicionales comunitarias

Esferas institucionales

algún tipo de asesoramiento o patrocinio gratuito, ypor el otro, aquellos programas o iniciativas de esetipo que se hayan establecido con el objetivo de faci-litar a la ciudadanía la realización de sus derechos.

Una vez identificadas esas oficinas que brindan ase-soramiento y/o patrocinio gratuito en las distintasesferas del Estado, sea este nacional, federal1 omunicipal, es preciso realizar un relevamiento en elterreno a fin de conocerlos en la dimensión del fun-cionamiento concreto y cotidiano, ya que es en eseespacio donde es dable percibir los obstáculos espe-cíficos que los ciudadanos encuentran cuando seacercan a estas instituciones a buscar ayuda.

A continuación se presenta una descripción de lasoficinas estatales que por lo general ofrecen algúntipo de servicio en materia de acceso a la justicia, asícomo algunas sugerencias, también tentativas,acerca de cómo abordar el relevamiento de datos yqué observar.

Evidentemente las instancias estatales de presta-ción de servicios jurídicos de mayor visibilidad sonlas cortes y los Tribunales de justicia . Sin embargo, ala hora de recabar la información relativa a los mis-mos, no debemos olvidarnos de que no todas las ins-tancias judiciales tienen el mismo nivel de formali-zación ni son igualmente visibles. En este sentido, lajusticia de paz de los países latinoamericanos puedeser caracterizada como una justicia de proximidad,

cercana a los ciudadanos, que interviene en deter-minados conflictos (por lo general, menores) a tra-vés de técnicas de conciliación, mediación y recom-posición de la relación entre las partes. Estas instan-cias son parte de la estructura estatal de cortes y tri-bunales pese a las diferencias orgánico funcionalesque presenten respecto del conjunto de la estructu-ra judicial.

En el nivel de los Poderes Ejecutivos , tanto naciona-les como locales, encontramos en general algunosespacios donde se presta algún tipo de asesora-miento o patrocinio jurídico gratuito bien sea engeneral o sobre cuestiones específicas2.

En el seno de los Ministerios o Secretarías de Jus-ticia, por ejemplo, se encuentran programas de me-diación y conciliación , orientados a difundir estosmecanismos entre la población y ofrecer servicios enesa materia, o bien programas de acceso a la justiciaque buscan instalar espacios de asesoramiento enesta materia al alcance de determinados sectores dela población.

Una vez identificados estos programas, es impor-tante conocer su funcionamiento y sus resultadosatendiendo especialmente a su metodología de tra-bajo, los alcances de los servicios que ofrece, y lascaracterísticas cuantitativas y cualitativas de la po-blación a la cual efectivamente llega.

En el contexto de los Ministerios o Secretarías deTrabajoexisten a menudo servicios de asesoramien-to y patrocinio gratuito para trabajadores en conflic-to con sus patrones, y en algunos casos3 brindanasesoramiento inclusive a pequeños empresarios.

Por último en los últimos años los Poderes Ejecu-tivos han intensificado su atención sobre algunasproblemáticas específicas vinculadas a las mujeres,los niños y las niñas y los y las adolescentes. Estasoficinas pueden tener rango ministerial, estar ubica-das en el contexto de los Ministerios de Desarrollo oAsistencia Social, o similares, o bien pueden estarorganizadas como institutos autónomos que de-penden directamente de los Poderes Ejecutivos.

En cualquier caso, es importante relevar su existenciay sus dimensiones y, sobre todo, observar todos aque-


1 El nivel estadual o provincial adquiere importancia sólo en aquellos países de organización federal; en los países de organi-zación unitaria, los Estados suelen ser meras divisiones territoriales pero las instituciones son delegaciones de las existentesen el nivel nacional.2 Es necesario aclarar que los ejemplos que se presentan a continuación no son en absoluto exhaustivos; en el contexto delas unidades de análisis es posible encontrar otro tipo de programas de este estilo, los cuales pueden ser analizados siguiendoel esquema metodológico propuesto.3 El Ministerio de Trabajo de la Nación, de Argentina, brinda un servicio de este tipo y en algunos casos presta asesoramien-to en materia de derechos laborales inclusive a pequeños empresarios que se acercan a solicitar información.

Cortes y tribunalesPoderes EjecutivosProgramas de mediación y conciliación o programas de acceso a la justiciaMinisterios o Secretarías de TrabajoProgramas mujeres, niñ@s y adolescentesPolicíaDefensa PúblicaDefensorías del pueblo

Serviciosestatales

llos elementos que se orientan a encarar el problemadel acceso a la justicia de estos grupos específicos.

Por último, en algunos países son las policías nacio-nales o locales las que ofrecen servicios de asisten-cia gratuita para grupos vulnerables, lugares que seconstituyen en verdaderos espacios de acceso a lajusticia para la población4.

En el contexto de los Poderes Judiciales, por su parte,los Ministerios Públicos de la región, sobre todo des-pués de las reformas judiciales llevadas a cabo en ladécada de los 90, han creado o fortalecido ciertasoficinas que brindan algún tipo de asesoramiento ypatrocino gratuito. Por lo general son oficinas deasistencia a la víctima, y ofrecen una variada gamade servicios a los ciudadanos.

En primer lugar, las víctimas de los delitos encuen-tran allí un lugar de contención, que se brinda por logeneral a través de trabajadores sociales y psicólo-gos entrenados para tal fin.

Pero además, las reformas han previsto que sea esteel lugar desde el cual la víctima pueda colaborar conla investigación5. En los hechos, ello no ha funciona-do de esta manera y algunas oficinas se limitan a latarea de contención.

La defensa pública oficia también de auxiliar de laciudadanía para el acceso a la justicia. El perfil másnítido en este sentido es el de la defensa pública,que en muchos países funciona como el únicopatrocinio letrado disponible para personas sin re-cursos económicos.

Existe también una serie de organismos autónomosque ofrecen servicios de acceso a la justicia. Las De-fensorías del Pueblo y lugares similares, por ejem-plo, son espacios que en las últimas décadas, todoslos países de América Latina han incorporado estafigura institucional a sus legislaciones, y su funcio-namiento ha dado importantes resultados.

¿No sería conveniente incluir la resolución de con-flictos en el ámbito escolar? Hay experiencias intere-santes en ese sentido a rescatar, normalmente lle-vadas a cabo por los Ministerios de Educación.

D.2. Las organizaciones de la sociedad civil

Dentro de las organizaciones de la sociedad civiltenemos, en primer lugar, los organismos de dere-chos humanos, que han jugado un papel muy rele-vante en la lucha por el respeto de los derechos en laregión desde la época de las dictaduras militares.

Estos organismos cuentan, por lo general, con abo-gados que brindan algún tipo de asesoramiento ypatrocinio gratuito a determinadas personas, habi-tualmente personas que sufren violaciones de susderechos humanos (víctimas de violencia institucio-nal, víctimas de violencia de género, migrantes, per-sonas presas, etc.).

Asimismo, debe relevarse la existencia de las distin-tas organizaciones de defensa de los derechos ciu-dadanos que brindan servicios jurídicos gratuitos ala comunidad, y por lo generan se hallan especializa-das en algunos temas específicos.

Las universidades cuentan, en la mayoría de loscasos, con consultorios jurídicos gratuitos que sir-ven al doble propósito de entrenar a los estudiantesen la práctica forense y de brindar a la ciudadanía unservicio público.

Existen organizaciones de base, vinculadas a sindi-catos, trabajadores ocupados o desocupados, cam-pesinos, que también ofrecen a menudo servicios deasesoramiento jurídico. Algunas iglesias suelentener también algún espacio de asesoramiento parasus fieles.


4 Es el caso de Bolivia, por ejemplo, donde la Policía Nacional ha desarrollado un servicio de asistencia en casos de violenciafamiliar que en la práctica se ha convertido en un espacio de asesoramiento jurídico permanente, tanto que el reclamo de sudirectora es la necesidad de contar con abogados entre los recursos humanos, ya que muchas veces las consultas en temas jurí-dicos exceden la capacidad de respuesta de la institución (ver Informe sobre el Acceso a la Justicia en América Latina, PNUD,2004).5 El caso de la oficina de la asistencia a la víctima de la Fiscalía General de Departamento Judicial de San Martín es un ejem-plo de esto.

Organismos de derechos humanosOrganizaciones de defensa de los derechos ciudadanosUniversidadesOrganizaciones de baseIglesias

Organizacionesde la sociedad civil

D.3. Las comunidades tradicionales

En aquellos países en que existe población indígena,las comunidades conservan a menudo una serie demecanismos de resolución de conflictos sobre labase de las pautas tradicionales. Ellos forman partetambién de ese gran dispositivo de acceso a la justi-cia que se mencionaba antes. Es por eso que la rea-lización de un diagnóstico debe incluir el conoci-miento del funcionamiento de estas institucionestradicionales y el tipo de servicio que brindan a losciudadanos.

Por lo general, estas instituciones tradicionales es-tán orientadas a la resolución pacífica de conflic-tos6, utilizando para ello mecanismos de composi-ción y compensación a través del acercamiento delas partes.

E. Fases del estudio de diagnóstico de los servicios jurídicos

Las fases en este estudio son las mismas que lasidentificadas para el estudio de diagnóstico de lasnecesidades jurídicas de la población.

E.1. Planificación del relevamiento de datos y elaboración de los instrumentos metodológicos

En esta fase hay que llevar a cabo las siguientestareas tentativas:

a. Elaboración de un mapa de las distintas institu-ciones estatales, no gubernamentales y comuni-tarias existentes.

b. Elaboración de un mapa de la totalidad de las ofici-nas y programas estatales que brindan algún tipode asesoramiento y/o patrocinio jurídico gratuito.

E.2. Relevamiento de datos en el terreno

Para esta fase se requiere haber llevado a cabo lassiguientes tareas tentativas:

a. Relevamiento de datos sobre el funcionamiento através de la técnica de observación no participan-te, lo que significa que el/la relevador/a concurri-rá a las instalaciones de la oficina donde se atien-de al público por un período mínimo de unasemana y allí tomará nota de la forma en que seproporciona atención a la demanda (ver ANEXOS,pauta de Observación a los Servicios Jurídicos).Aclarar si hay que informar que se está haciendoese estudio o no a las y los observados.

b. Elaboración de la pauta para realizar entrevistasa los funcionarios, líderes sociales y representan-tes de las organizaciones de la sociedad civil y lascomunidades tradicionales.

c. Elaboración de la encuesta que se administrará alpúblico usuario de los servicios de asistencia jurí-dica gratuita, para lo cual se recabará informa-ción específica a través de entrevistas a los opera-dores de los servicios jurídicos gratuitos. ¿Y losque no acceden a esos servicios?

d. Con la información obtenida a través del releva-miento precedente se elaborará un informe des-criptivo que servirá de insumo para la elaboracióndel cuestionario para las entrevistas a los funcio-narios y responsables institucionales.

e. Elaboración de una pauta para la realización deentrevistas a los funcionarios responsables (verANEXOS, pauta de Entrevista a Operadores).

E.3. Sistematización y análisis de los datos obtenidos

La sistematización consiste en el procesamiento yanálisis de los datos a través de la utilización debases de datos y técnicas de procesamiento dedatos cualitativos y análisis cruzado de los datoscualitativos y cuantitativos.

E.4. Realización de informes

Estos informes estarán destinados a transformarseen insumos para la elaboración de políticas públicasy para la elaboración de los instrumentos necesariosen el estudio de diagnóstico de los servicios y opera-dores de justicia.


6 Caso de Guatemala.

Planificación del relevamiento de datos y elaboración de los instrumentos metodológicos

Relevamiento de datos en el terreno

Sistematización y análisis de los datos obtenidos

Elaboración de indicadores de seguimiento

Realización de informes

Fases delestudio dediagnósticode las necesidadesjurídicas


Áreas de incidenciapara la elaboración de políticas3( )

Identificar áreas de incidencia, programas y accio-nes para la elaboración de políticas públicas de acce-so a la justicia tiene por finalidad proporcionar alfuncionario una guía simple y concreta que le per-mita satisfacer, en primer lugar, las demandas delos ciudadanos / usuarios.

No obstante la sencillez con la que puede estar ela-borado este capítulo, no significa sustraerle comple-jidad a la formulación de políticas de acceso ni brin-dar al lector sólo una descripción de una multiplici-dad de programas de acceso a la justicia. Antes bien,pretende demostrar las diferentes aristas que pre-senta el fenómeno del acceso aunado a la necesidadde señalar que se debe privilegiar tanto algunasáreas de incidencia como algunos programas parapoder construir una política aceptable.

Para ello, existen medidas que son transversales a laelaboración de cualquier política de acceso, talescomo la desmonopolización, la desjudicialización, yla descentralización. Por la escasez de recursos, losEstados deben priorizar algunas medidas sobreotras , y por ende, deben elegir beneficiar a algúnsector. Sostenemos en este manual que la eleccióndebe estar dada, en primer lugar, por la pertenenciade las personas a sectores de bajos recursos y, ensegundo lugar, por la membresía a los grupos llama-dos vulnerables, que por ser tales, exigen accionesdiferenciadas del Estado.

Es así que si bien uno de los presupuestos de los quese parte para la elaboración de la política pública deacceso a la justicia es que una de sus característicasprimordiales es la universalidad, desde una perspec-tiva realista los países latinoamericanos y caribeños

carecen -en su gran mayoría- de posibilidades (esca-sez de recursos humanos y de recursos económicos)para dar asistencia jurídica a todos sus ciudadanos.Por lo cual, estos "grupos - meta" resaltan las priori-dades que debe establecer una política de acceso.Además, permite reorientar gran parte de sus recur-sos a dar una respuesta a los que menos tienen, o aaquellos que están más proclives a ser excluidos.

Otro de los aspectos a destacar en las áreas de inci-dencia y los programas detectados es que éstos for-man parte de "sub-políticas sustantivas e instru-mentales" dentro de la formulación de la política deacceso más general. Si bien esta clasificación es útilen la medida de diferenciar el "qué" y el "cómo",muchas veces las sub-políticas pueden ser a la vezinstrumentales y sustantivas lo que puede generaralgún tipo de confusión. Sin embargo, esta distin-ción permite explicar las diferencias de niveles quese encuentran en los programas que se presentan.

También vale la pena destacar que los programasdeben ser preferentemente orientados por los usua-rios que el Estado decide priorizar. Así, y sólo paraejemplificar, generar un servicio de asistencia jurídi-ca gratuita o ejecutar un programa de apoyo encasos de violencia doméstica son algunas de lasmedidas que el Estado debería privilegiar cuando seencuentra frente al desafío de construir una políticade acceso integral.

Por último, y si bien esta idea se desarrollará en elpróximo capítulo, es necesario que una políticapública tenga un responsable directo y claramenteidentificado para que la formule y la ejecute. En otraspalabras, si bien es indiscutible que las políticas

públicas deben estar a cargo del Estado, el "Estado"es lo suficientemente abstracto e indeterminado co-mo para provocar perplejidades o generar zonas gri-ses a la hora de identificar a responsables concretos.

Por otra parte, no sólo el Estado -o lo que es lo mis-mo, las instancias gubernamentales- presta servi-cios de acceso a la justicia. También las instanciasno gubernamentales y algunas prácticas comunita-rias pueden convertirse en bocas de acceso a la jus-ticia. No obstante, la articulación de todas las ins-tancias también debe contar con un responsablepreciso, y es al Estado a quien le corresponde llevaradelante esa tarea, supervisando los diferentes ser-vicios y evitando a su vez la dilapidación de recursosy la duplicación de los mismos.

A continuación, presentamos potenciales áreas deincidencia para la elaboración de políticas públicasque clarifican cuáles son las tareas que pueden rea-lizarse para mejorar la calidad del acceso a la justi-

Una de las obligaciones del Estado es la administra-ción de justicia. Esta obligación no sólo se satisfacecon la existencia de tribunales sino que deben ten-der a que las instancias de justicia se encuentrencercanas a sus usuarios, y que puedan prever lamayor diversidad de conflictos que potencialmentepueden presentarse.

Los servicios de justicia actualmente tienden acubrir todo el territorio del Estado, en el entendidoque a mayor desconcentración, mayor calidad de losservicios que se prestan. Pero no sólo la ampliaciónde la cobertura de la justicia formal es geográfica,sino que actualmente han tomado mayor importan-cia otros temas (para ejemplificar, víctimas o litigiosde interés público) que están encontrando canalesdiversos para manifestarse.

Este conjunto de programas va tomando forma yrequiere de una coordinación ajustada para no sola-parse y así poder realizar una genuina cobertura entodo el país. Demanda también una planificacióncoherente con los diagnósticos elaborados en sumomento. Esto significa que no todos los progra-mas deben implementarse simultáneamente, sinoque deben correlacionarse con las necesidadesdetectadas.

La ampliación de la cobertura de la justicia estatalrequiere la planificación y elaboración de líneas cla-ras de acción que tengan por finalidad la descentra-lización, desformalización y articulación de lasmedidas para dar respuestas a los conflictos (unavez ya producidos) y que recreen una oferta de losservicios de justicia que se acerque a los ciudadanos,abandonando el viejo esquema de una justicia cen-tralizada (sin ir más lejos pensar en los "modelos deciudades judiciales" como la contra-cara de esta pro-puesta) que profundiza la distancia entre los usua-rios del servicio y quienes lo administran.

Un requerimiento importante a la hora de planificarmedidas de acceso a la justicia estatal tiene que vercon la determinación de los potenciales beneficia-rios. Si bien las políticas de acceso, tal como ya hasido destacado, tienen una pretensión de universali-dad, son las personas de escasos recursos las quedeben ser privilegiadas, entendiendo que el Estadodebe garantizar una cobertura jurídica a los quemenos tienen o a aquellos grupos con característi-cas específicas que los convierten en vulnerables.

Los programas que se presentan a continuación noconstituyen una lista exhaustiva, y tampoco hansido jerarquizados en orden de importancia, debidoa que cada uno de los Estados deberá encargarse deesta tarea de acuerdo a su propio contexto.

cia. Éstas son algunas vías de acción dirigidas focali-zadamente a mejorar algún aspecto del acceso, lasque su vez son desglosadas en programas que tie-nen previsto ejecutar determinadas acciones. Porrazones de importancia y utilidad señalamos tresáreas de incidencia . Dentro de éstas, hemos selec-cionado veintitrés programas , que en cada caso, ydependiendo del contexto (país, ciudad, característi-cas generales, resultados del diagnóstico, etc.) debe-rán ser evaluados y priorizados para dar las mejoresrespuestas a la situación de cada uno de los lugares.

Àreas de incidencia para la elaboración de Políticas públicas de acceso a la justicia

1. Ampliación de la cobertura de la justicia estatal2. Mayor cobertura de la justicia no estatal

y de prácticas comunitarias3. Políticas dirigidas a grupos vulnerables

y específicos.

38 ) Capítulo 3. Areas de incidencia para la elaboración de políticas

1. Ampliación de la cobertura de la justicia estatal

Manual de políticas públicas para el acceso a la justicia 39(Ampliación de la Cobertura Estatal:Programas

Justicia de paz Casas de JusticiaDefensa Penal PúblicaOficinas de Asistencia a la VíctimaTribunales VecinalesJueces itinerantesMercado de abogadosServicio jurídico gratuito

a. Justicia de paz

Descripción:La justicia de paz, de equidad o de concordia, consis-te en el segmento del sistema judicial directamentevinculado a la resolución de los conflictos inmedia-tos de los ciudadanos sobre la base de jueces cerca-nos a los vecinos, que actúan mediante audienciasorales y publicas, muy simples y desformalizadas, yutilizando criterios de composición del conflicto oequidad. Pueden depender del Poder Judicial, delmunicipio o ser electivos. De todos modos, lo centrales el modo en que resuelven conflictos y no tanto suprocedencia o su carácter lego o profesional. Por logeneral, tiene asiento en áreas rurales o en zonasalejadas de las capitales o ciudades importantes.

Objetivos:a. Brindar un servicio de justicia al ciudadano más

accesible, cercano, con conocimiento de su con-texto y sus problemas.

b. Administrar justicia en materias diversas, lo quelo transforma en una persona con competenciapara resolver diferentes tipos de conflictos.

c. Superar la falta de credibilidad del Poder Judicial,ya que los jueces de paz han sido elegidos por sucomunidad para lograr que las reglas de convi-vencia se respeten.

Puntos críticos:. Una potencial burocratización y formalización de

los Juzgados de paz, lo que finalmente lo conver-tiría en un obstáculo al acceso.

. Ser considerado una justicia de "segunda catego-ría", dado que en ocasiones los jueces no sonletrados, lo que hace poco confiable su tarea.

. Contar con competencias limitadas debido aleyes deficitarias que los encorsetan en sus posi-bilidades de resolver todos los conflictos.

Buena experiencia:En Perú, alrededor del 80% de los jueces son legos,sólo el 20% son jueces profesionales. De acuerdo a la

Constitución de 1993 los jueces de paz deben prove-nir de la elección popular. Y en la Ley Orgánica delPoder Judicial se establece que el juez de paz esesencialmente juez de conciliación, está facultadopara proponer alternativas de solución a las partescon el fin de facilitar este proceso. De la experienciade esta institución en el Perú puede concluirse quelos jueces de paz cumplen un rol fundamental al darpronta solución a los conflictos que se presentan.

Actividades:. Formulación de una ley que contemple la exis-

tencia de los Juzgados de paz o la ampliación desus competencias, según sea el caso.

. Difusión en las ciudades de cuáles son los alcan-ces de la justicia de paz, cuáles son sus rasgosfundamentales, y cuáles son los servicios queofrece al ciudadano.

. Capacitación a los jueces de paz sobre las caracte-rísticas de sus funciones y sus competencias.

b. Casas de Justicia

Descripción:Las Casas de Justicia son aquellas instancias queprestan un servicio al usuario de asesoramiento jurí-dico y orientación, privilegiando la desjudicializaciónde los conflictos, a la vez que le brindan informacióny contención. Generalmente su servicio está dirigidoa atender grupos vulnerables, aquellos que por sucondición no pueden acceder al servicio de adminis-tración de justicia, y dentro de ésta se maximiza lautilización de métodos de resolución alternativos y laaplicación de mecanismos desformalizados.

Objetivos:a. Descentralizar los servicios de asistencia jurídica.b. Resolver la mayoría de los conflictos extra-judi-

cialmente.c. Brindar una respuesta pronta, ya sea que ésta

pueda ser la solución de los conflictos o en sucaso la derivación a otra instancia.

Puntos críticos: . La formación del equipo de trabajo. Si no conocen

el contexto, son cohesionados y tienen experien-cia, el funcionamiento se complica.

. El modelo de la casa de justicia. Es preciso combi-nar la asistencia interdisciplinaria del ciudadanojunto con algunos aspectos de organizacióninterna. Si este equilibrio no se produce, el mode-lo no es el adecuado.

. La construcción de una red de derivación, quetambién se comprometa con el caso si éste nopuede ser solucionado en la casa de justicia. Siesta red es deficitaria es poco probable que la res-


puesta a los problemas que se presentan seasatisfactorio.

Buena experiencia:Las Casas de Justicia en Colombia, a nivel nacional,son centros multiagenciales de información, orienta-ción, referencia y prestación de servicios de resolu-ción de conflictos, donde se aplican y ejecutan meca-nismos de justicia formal y no formal. Allí, el usuarioes atendido de manera amable, eficaz y gratuita,dando una respuesta centralizada a sus inquietudes,basada en la acción coordinada y solidaria de susfuncionarios. A través de la presencia de distintosorganismos estatales y privados se logra no solo lapresencia efectiva del Estado para la prestación delservicio público de justicia, sino que también se handesarrollado de manera cada vez más extendida losMASC (Mecanismos Alternativos de Solución deConflictos), que han permitido que se empiece acrear una cultura del arreglo de las diferencias sintener que iniciar largos y costosos procesos judicialesque al final dejaban exhaustas a las partes y enmuchas ocasiones insatisfechas con los resultadosde las mismas. Como cambio se les ha propuesto porla vía de las Casas de Justicia y Paz, formas más rápi-das, económicas y no por ello, menos "justas", quesolventan las discrepancias entre las personas.

Actividades:. Identificación de instancias oficiales y no oficiales

para derivar los casos que no puedan ser solucio-nados en la Casa de Justicia.

. Capacitación del equipo de trabajo de la Casa deJusticia

. Selección de los lugares más adecuados, tenien-do presente las necesidades jurídicas insatisfe-chas y la cantidad de habitantes, para montar lasCasas de Justicia.

c. Defensa Penal Pública

Descripción:Entendemos por Defensa Penal Pública a los distin-tos sistemas que permiten que una persona de esca-sos recursos pueda contar con los servicios de unabogado en materia penal. Este servicio puede serprestado por abogados contratados por el Estadocomo funcionarios o por servicios temporales, opueden pertenecer a colegios de abogados, universi-dades o asociaciones civiles. También es posibleorganizar sistemas mixtos que coordinen los apor-tes del Estado con los de otras organizaciones. En un

caso u otro, los servicios jurídicos se prestan sincosto para el requirente.

Objetivos:a. Asegurar la vigencia de las garantías establecidas

en el sistema normativo para el imputado.b. Salvaguardar los derechos del imputado y prove-

er la información que más favorezca a su caso.c. Controlar el trabajo policial.

Puntos críticos: . Escasos mecanismos de control de los defensores

priorizando los intereses del imputado. . Encontrar el mejor diseño institucional que ase-

gure la comunicación defensor - imputado. . Identificar cuál es el mejor modelo para imple-

mentar en la defensa; si el modelo privado, elpúblico o los sistemas mixtos.

Buena experiencia:La Defensa Pública en Chile desde la reforma se con-figura como un sistema mixto formado por un ladopor abogados profesionales. Por el otro, se crea unfondo nacional de la Defensa Penal Pública destina-do a licitarse en concurso público entre estudios deabogados privados que deseen competir entre sí,para completar el servicio que la defensa presta.Este nuevo esquema de defensa penal mixta haresultado satisfactorio en la medida en que puedegarantizar de mejor manera que los imputadoscuenten con un defensor de calidad para tutelar susderechos. En la IX Región, la Defensoría Regional semuestra eficiente en la asignación de recursos. Así,han contratado equipos de investigadores privados,asistentes sociales y hasta un perito calígrafo1.

Actividades:. Recabar información de los sistemas de Defensa

Pública Penal.. Realizar una estimación de la oferta y la deman-

da del servicio para hacer una proyección deldiseño institucional adecuado.

. Promover la independencia funcional de laDefensa Pública Penal.

d. Oficina de Asistencia a la Víctima

Descripción:Las víctimas han cobrado paulatinamente cada vezmás importancia en el proceso penal, dejando pasoa ciertas instancias que se ocupan específicamentede ellas. Es así que las oficinas de asistencia a la víc-

1 Ver Andrés Baytelman, Proyecto de seguimiento de los procesos de Reforma Judicial en América Latina. Informe Preliminar deChile, en www.cejamericas.org

Manual de políticas públicas para el acceso a la justicia 41(tima son aquellas dependencias que le brindan con-tención, asesoramiento jurídico, que escuchan pun-tualmente sus reclamos y que los orientan sobre elmejor camino a seguir. Eventualmente, tambiénpueden ofrecerle apoyo psicológico cuando la grave-dad del conflicto así lo requiera.

Objetivos:a. Proveer de asistencia jurídica, psicológica y social

a las víctimas de cualquier delito.b. Ofrecer atención y seguimiento del caso a largo

plazo.c. Ofrecer atención especializada en delitos especí-

ficos, tales como violencia sexual.

Puntos críticos:. Los escasos recursos muchas veces no permiten

atender y dar seguimiento a todos los casos quese presentan.

. Su dependencia del Ministerio Público, cuandoasí ocurre, produce un sesgo en la determinaciónde quién o quiénes pueden ser atendidos.

. Falta de capacitación del personal, cuando atien-den en su mayoría casos muy conflictivos comoviolencia doméstica o intrafamiliar y violenciasexual.

Buena experiencia:El Centro de Asistencia a la Víctima de delitos pena-les de la Fiscalía Departamental de San Martín, pro-vincia de Buenos Aires, República Argentina, tieneuna estructura formada por un área social de la quedependen el Centro de Asistencia a la Víctima, la ofi-cina de mediación y aquella destinada al área civil.Las dos primeras funcionan coordinadamente y seencuentran dirigidas por uno de los secretarios acargo del Área Social. Para fines de 2003 contaba cononce profesionales: seis abogados (incluido el coor-dinador), tres trabajadores sociales y dos psicólogos.Todos ellos han cursado una maestría sobre media-ción de conflictos que se dicta en una universidadpública del Gran Buenos Aires, con la cual tambiéntienen un convenio de pasantías, que les permitemultiplicar sus recursos. Como puede observarse, lastres oficinas están coordinadas por abogados.Reconoce los problemas de estar centralizado en SanMartín relacionados con el acceso a la justicia. Sibien el fiscal general está de acuerdo con la descen-tralización territorial, no acepta que ésta se haga confinanciación de los municipios porque puede haberintereses cruzados a la hora de investigar ilícitos.Trabajan a través de la multiplicidad de intervencio-nes, con diferente modo de abordaje. Crearon un redautónoma. Convocaron a todas las oficinas judicia-les involucradas, ONGs, municipios, etc. Armaronuna red local que tiene un equipo de coordinación.En la oficina hay un especialista en redes que forma

parte de este equipo. El trabajo de éstos es volunta-rio. La evaluación de la oficina es muy buena, y estácompletamente insertada en la comunidad.

Actividades:. Difusión de la Oficina de Asistencia a la Víctima a

la ciudadanía.. Determinación de los alcances de la oficina y cla-

rificación de sus servicios.. Formulación de una norma o reglamento que

garantice su permanencia.

e. Tribunales Vecinales

Descripción:Vinculados directamente a problemas de vecindad,pequeños contratos o uso de los espacios públicosen especial en grandes urbes. Al igual que los juecesde paz actúan mediante procedimientos simples,orales, públicos y que no requieren asesoramientode abogados. Pueden estar formados por legos,letrados o bajo formas mixtas. Como se trata de unmodelo que se utiliza preferentemente en zonasurbanas es importante que garanticen una cobertu-ra de atención horaria amplia para que la gentepueda utilizarlos fuera del horario de trabajo.

Objetivos:a. Superar las restricciones en el acceso a los meca-

nismos instituidos para solucionar las controver-sias a través de un procedimiento ágil y sencillo,descentralizado y cercano al ciudadano.

b. Incentivar la participación ciudadana a través demecanismos tendientes a involucrarlos en lasolución de los conflictos en sus propias comuni-dades.

c. Dirimir los conflictos vecinales para armonizar laconvivencia barrial y alcanzar la pacificaciónsocial.

Puntos críticos:. La implementación de la Justicia Vecinal cuando

en muchos casos no existe una cultura jurídica departicipación directa de ciudadanos comunes enla solución de los conflictos.

. La instrumentación de lo dispuesto, por lo gene-ral, en normas constitucionales que contemplanla administración de justicia a través de tribuna-les vecinales, pero que no bajan a la legislaciónsecundaria.

. La monopolización por parte de los abogados detodo lo atinente al sevicio de justicia, y su resis-tencia de que ciudadanos que no son abogadospuedan resolver controversias.


Buena experiencia:En San Pablo, Brasil, las causas federales de bajocontenido económico y menor potencial ofensivo(penas inferiores a dos años) están bajo la compe-tencia de tribunales de pequeñas causas civiles ypenales. Dentro de este límite establecido, se encua-dran cerca del 90% de las causas. Las causas juzga-das por estos tribunales no llegarán entonces a lostribunales regionales federales y a los TribunalesSuperiores de Justicia, disminuyendo la sobrecargade trabajo. Además, la informalidad de la tramita-ción judicial aligera la resolución de los casos.

Actividades:. Formulación de una ley que contemple claramen-

te los límites de su competencia y la integraciónde los tribunales vecinales.

. Informar y enseñar a la comunidad cuáles son susderechos y cómo hacerlos respetar.

. Organizar el funcionamiento del tribunal vecinal,con una impronta netamente conciliadora.

f. Justicia itinerante

Descripción:El propósito de la justicia itinerante es reducir la dis-tancia ente la justicia y la población residente enzonas urbanas o barrios periféricos, carentes de ser-vicios públicos y de información sobre sus derechos.El acceso de la población a la justicia está dificulta-do sobre todo por una cuestión cultural y por la cre-encia de que la justicia sólo funciona para los ricos,o por estar situadas en áreas urbanas, en general enel centro de las ciudades, de difícil acceso para losciudadanos de la periferia.

Objetivos:a. Acercar la justicia a la población mediante la ins-

talación de esta suerte de justicia "ambulante".b. Descentralizar los servicios de administración de

justicia para alcanzar la equidad en el servicio.c. Proveer de información a la población sobre cuá-

les son sus derechos.

Puntos críticos:. Sostener el servicio itinerante en el tiempo.. Proveer jueces de calidad para que resuelvan los

conflictos en las zonas carenciadas. . Generar credibilidad y legitimidad a este tipo de

justicia de cara al ciudadano.

Buena experiencia:La prevención de los conflictos en su origen, lagarantía del acceso a la justicia y la promoción de lainclusión social y el estímulo de la participación soli-daria de la comunidad es la estrategia utilizada por

el proyecto del Tribunal de Justicia de San Pablo pararesolver los problemas. Así, la orientación jurídica yla atención de personas que no poseen condicionesde acceder al sistema de justicia clásico son los obje-tivos principales de este proyecto. Como aconteceen todo juzgado especial civil, se busca el consenso.El Tribunal de Justicia de San Pablo como un juzga-do itinerante está dando soluciones rápidas a losconflictos. El pensamiento que un juzgado itineran-te es un mecanismo paliativo, en vista principal-mente del alto costo de la justicia, y también con elobjetivo de desagotar el sistema de justicia median-te la resolución de la mayoría de conflictos a travésde la conciliación entre las partes. Busca, principal-mente, la interacción con otros servicios que pro-mueven la ciudadanía, potencializando los mecanis-mos de prevención entre otros.

Actividades:. Campañas de difusión de los alcances de la justi-

cia itinerante.. Identificación de los centros urbanos o semi-

urbanos que presentan la necesidad del servicio.. Articulación de alianzas con otros servicios de

justicia.

g. Mercado de abogados

Descripción:Existe en la mayoría de nuestros países un númeroconsiderable de abogados. Se ha producido, engeneral, un crecimiento sin control de las escuelasde leyes, de tal manera que la incorporación de nue-vos abogados es permanente. Pero paradójicamen-te, existe un número creciente de personas indefen-sas para quienes acceder a un abogado de confian-za y de buena calidad es cada día más difícil.

Objetivos:a. Regularizar el mercado de servicios legales, para

garantizar la solución de parte del problema delacceso a la justicia.

b. Desarrollar un modelo de ejercicio de la abogacíapara personas de escasos recursos.

c. Concientizar al abogado para que no contribuya alentificar y burocratizar los procedimientos me-diante un uso abusivo del trámite.

Puntos críticos:. Los colegios de abogados, que en vez de defender

un mejor ejercicio profesional, muchas veces rea-lizan una defensa corporativa y cerrada de susmiembros, en desmedro de los intereses de lasociedad.

. Modificar la cosmovisión de los abogados, cuan-do ya se encuentran muy instalados en su rol, es

Manual de políticas públicas para el acceso a la justicia 43(una tarea que requiere de un considerableesfuerzo.

. Contribuir a simplificar el sistema judicial, y conél el rol del abogado, requiere de respuestas com-plejas no siempre fáciles de articular.

Buena experiencia:El Colegio Público de la Ciudad Autónoma deBuenos Aires de Argentina, junto al Ministerio deJusticia, Seguridad y Derechos Humanos de la Na-ción, ha puesto a rodar una camioneta en la ciudadpara facilitar el acceso de la gente a la justicia, pro-piciar que lo haga con un letrado y con la consigna"Ponemos a la Justicia donde siempre debió estar. Allado suyo".

En noviembre de 2002 se inauguró el Centro Móvilde Orientación Jurídica a la Comunidad (CEMOJ) quefue el resultado de la firma de un convenio con elMinisterio de Justicia, Seguridad y DerechosHumanos. Desde entonces, el Colegio lleva su móvilpor la ciudad con abogados jóvenes, estudiantes dederecho y equipo para dar orientación jurídica gra-tuita. En él se recorrerán los barrios de la ciudadderivando a la gente dónde lo necesite.

Actividades:. Iniciar conversaciones con los colegios de aboga-

dos para flexibilizar sus posiciones.. Identificar abogados que puedan cubrir el seg-

mento de población que hoy queda indefensa alno contar con abogados de calidad.

. Organizar talleres con asociaciones o colegios deabogados que tengan por finalidad diseñar unmodelo de ejercicio de abogacía diferente.

h. Servicio jurídico gratuito

Descripción:El servicio jurídico gratuito, junto con la DefensaPública Penal, está pensado para dar cobertura ins-titucional a todos los ciudadanos del Estado. En esesentido, cualquier conflicto o problema ya sea civil oadministrativo debe encontrar una respuesta, y esarespuesta debe ser proporcionada "sin costo alguno"por el Estado. De este modo, una fórmula institucio-nal de cobertura jurídica a la manera de unaDefensa Pública Civil o Administrativa sería un pasoadelante en cuanto a materia de beneficios quebrinda el Estado.

Objetivos:a. Proporcionar asistencia técnica jurídica gratuita

al ciudadano.b. Realizar una cobertura jurídica amplia, que cubra

la mayor parte del territorio del Estado.

c. Privilegiar las personas de escasos recursos en lacobertura.

Puntos críticos:. Montar un servicio de este tipo implica necesaria-

mente la inversión de recursos importantes.. Garantizar la calidad del servicio también se con-

vierte en un tema complejo dada la amplitud delservicio.

. Realizar una cobertura jurídica completa significatambién contar con una cantidad importante derecursos humanos.

Buena experiencia:En Chile, las Corporaciones de Asistencia Judicial tie-nen por misión entregar asistencia jurídica socialgratuita a las personas de escasos recursos. Para ellocuentan con 156 consultorios fijos, 72 oficinas deatención, 19 consultorios móviles, Centros deMediación en las ciudades de Iquique, Valparaíso,Concepción, Temuco y Puerto Montt; y Centros deAtención a Víctimas de delitos violentos en Viña delMar, Talcahuano y Temuco que en total cubren 285comunas del país

Son corporaciones de Derecho Público relacionadascon el Ministerio de Justicia a través de sus ConsejosDirectivos, que son presididos por el secretarioregional ministerial de justicia, de la región quecubre la respectiva corporación.

Actividades:. Realizar un relevamiento de cuáles son los princi-

pales lugares en donde instalar los centros de ser-vicio jurídico.

. Llevar adelante campañas de difusión de los ser-vicios que se presta (asistencia jurídica, patroci-nio, etc.)

. Compatibilizar el servicio con aquel prestado pororganizaciones no gubernamentales.


No sólo una mayor cobertura de justicia estatalpodrá resolver el acceso a la justicia. Esta ampliaciónde la cobertura es insuficiente si no es complemen-tada con prácticas comunitarias o una administra-ción de justicia "no oficial", que se presentan comoaquellos modos de resolución de conflictos quecarecen de la rigidez y el formalismo que en lamayoría de los casos son atributos de la justicia delEstado.

Hace poco más de una década que la así llamadajusticia no estatal (o justicia indígena o justicia co-munitaria) sumada a otro tipo de prácticas o expe-riencias comunitarias han tomado mayor auge en laresolución de los conflictos, compartiendo "el ámbi-to de competencia" con la justicia oficial o estatal.

Esta convivencia entre dispositivos de justicia esta-tal y dispositivos de justicia no estatal ha distado deser armónica, superponiéndose muchas veces; y enotras ocasiones la justicia no estatal ha sido tomadacomo justicia de segunda categoría, no reconocién-dosele su importancia.

Afortunadamente, esta tensión -aunque no diluidatotalmente- poco a poco va aligerándose, dado queya es un principio de realidad que la complementa-riedad de ambos servicios es evidente, y que la ofer-ta de ambos incrementa la posibilidad de que diver-sos sectores puedan ver protegidos sus derechos.

Es difícil hacer una lista exhaustiva de mecanismosque desde la comunidad contribuyen a garantizarlos derechos ciudadanos. Sin embargo, sí puedenseñalarse los más relevantes, desde la perspectivade su desarrollo y los beneficios que le reportan a lacomunidad, así también como desde la potenciali-dad que representan.

Por último, merece destacarse que estos mecanis-mos no tienen por objetivo reemplazar las obligacio-nes del Estado en el sentido de excusarlo de prestarlos servicios de justicia. Por el contrario, y ejemplifi-cativamente, en los casos de administración de jus-ticia indígena significa el reconocimiento auténticoa pueblos con diferencias culturales, lo que permiteel juego de diferentes instancias que se beneficianrecíprocamente, y que en definitiva redunda enbeneficio del ciudadano.

En el caso de diversas prácticas comunitarias quetoman el lugar del Estado en la administración dejusticia, si las iniciativas son consensuadas no tienepor qué tensionar con las instancias estatales. Tanto

los foros de convivencia como los mecanismos dejusticia restaurativa, sólo por mencionar algunas deestas prácticas, pueden convivir con el resto de dis-positivos clásicos, colaborando también para que laresolución sea expeditiva.

También es preciso advertir que para que los benefi-cios recíprocos se produzcan es imprescindible eltrabajo coordinado de todas las instancias, formalese informales, que permitan la mayor cantidad y cali-dad de oferta de servicios de justicia, ya que todossin excepción apuntan a la pacificación social.

Por último, dado que los procesos necesitan de unimpulso permanente, quienes carecen de recursospara contar con el asesoramiento de un abogado oen las zonas alejadas en donde éste no puede estarpresente con la frecuencia requerida, se vuelvenecesario capacitar a los ciudadanos para facilitar-les la realización de trámites burocráticos y admi-nistrativos, algunos de los cuales no involucran alsistema judicial o lo involucran de una manera muyleve, lo que contribuiría de manera notable a que ladefensa de sus derechos sea más efectiva.

Mayor cobertura de la justicia no estatal y de prácticas comunitarias: Programas

Justicia indígenaMecanismos de justicia restaurativaEmpoderamiento de las comunidadesExtensionismo jurídico vecinalForos de ConvivenciaLitigio de interés públicoResponsabilidad de los abogados (pro-bono)Consultorios jurídicos gratuitosMétodos alternativos de resolución de conflictosClínicas jurídicas

a. Justicia indígena

Descripción:La existencia de justicia indígena -modos de resolu-ción de conflictos propios de los pueblos originarios-le genera permanentemente al Estado el desafío dehacer coexistir sus propias formas de administra-ción de justicia con un sistema de administración dejusticia que es preexistente al propio Estado. De estamanera, conciliar los diversos sistemas es una de lastareas fundamentales de cualquier Estado que sedenomine pluricultural, a la vez que colocarlas en un

2. Mayor cobertura de la justicia no estatal y de prácticas comunitarias

Manual de políticas públicas para el acceso a la justicia 45(pie de igualdad para que las respuestas a los conflic-tos puedan ser dadas tanto por el propio Estadocomo por el pueblo originario.

Objetivos:a. Reconocer la existencia de un sistema de admi-

nistración de justicia diferente al sistema deadministración de justicia estatal.

b. Reconocer que los pueblos indígenas poseen supropia justicia, y que ésta asegura para los indíge-nas mejores formas de resolución, adecuadas asus particularidades.

c. Promover la articulación entre la justicia indígenay la justicia oficial.

Puntos críticos:. La coexistencia de dos sistemas de justicia pre-

senta grandes desafíos para la conformación delEstado, desde que éste pierde el monopolio de laadministración de justicia.

. La regulación de esta coexistencia no ha podidoser plasmada en proyectos de leyes de coordina-ción que aportaron claridad a sus ámbitos decompetencia.

. La falta de voluntad política, acrecentada por lostemores de secesión y de fragmentación del Es-tado, ha relegado sólo al reconocimiento consti-tucional a la justicia indígena.

Buena experiencia:El Programa de las Defensorías Indígenas surge parapromover el acceso a la justicia en Guatemala. Elconcepto inicial fue el de brindar asistencia gratuitaa personas de escasos recursos económicos en elpropio idioma de los involucrados. También se pro-mueve la coordinación entre el derecho indígena y elderecho oficial. Luego de una evaluación que desta-có los resultados muy favorables para la defensalegal se lograron más fondos y así se pudieron creardiez defensorías indígenas en diferentes departa-mentos del país. Los resultados del trabajo de estasdefensorías son impactantes tanto en contenidosque se conservarán para continuar con el trabajo(glosarios de términos jurídicos) como en la reduc-ción de personas privadas de libertad por no tener laoportunidad de defenderse. Se tienen recopiladoscasos paradigmáticos que sirven para enfocar capa-citaciones en forma de prácticas, lo que ha demos-trado resultados muy superiores a las clásicas for-maciones basadas exclusivamente en teoría.

Actividades:. Generación de consenso alrededor de la existen-

cia de justicia indígena y de sus alcances.. Formulación y promulgación de una ley de coordi-

nación entre la justicia indígena y la justicia oficial.

. Consulta a los pueblos indígenas sobre el conte-nido de la ley mencionada.

b. Mecanismos de justicia restaurativa

Descripción:Entendemos a la justicia restaurativa o restauradora,como un proceso donde las partes al sufrir algún tipode delito resuelven, colectivamente, cómo abordarlas consecuencias del mismo y sus implicacionespara el futuro. Los programas de justicia restaurado-ra promueven la participación directa de la víctima,el infractor y los miembros de la comunidad para quejunto con el Estado puedan dar una respuesta frentea un conflicto humano originado por un delito.

Objetivos:a. Fortalecer a la comunidad para prevenir daños

mayores.b. Retomar el estado inicial antes que el conflicto se

haya producido, reparando el daño que se ha oca-sionado.

c. Invitar a la completa participación y al consenso.

Puntos críticos:. Establecer las condiciones para que víctima e in-

fractor puedan llegar a un acuerdo satisfactorio.. Seguimiento de este acuerdo (reparación o servi-

cio a la comunidad), para que se cumpla efectiva-mente.

. Alcanzar la integración de la justicia restaurativaa los sistemas judiciales.

Buena experiencia:En Colombia, manteniendo el régimen de la Ley 782de 2002, que permite conceder el perdón a losmiembros de la guerrilla y autodefensas que almomento de desmovilizarse no presenten requeri-mientos judiciales distintos al concierto para delin-quir, la ley se orienta a los miembros de estos gruposresponsables de delitos graves, que hayan contribui-do de manera eficaz a la paz nacional.

Para acceder al beneficio la persona desmovilizadadebe hacer entrega de los bienes ilícitos en su poder,confesar responsabilidad en los hechos que se leimputan y otros que hubiese cometido durante supertenencia al grupo, reparar a las víctimas y com-prometerse a no volver a delinquir. Cumplidos losrequisitos de la justicia en materia de investigación,juicio y condena, los magistrados del Tribunal Supe-rior de Distrito encargado de adelantar el proceso,podrán conceder una pena alternativa a los conde-nados que cumplan las condiciones de elegibilidad.


Cumpliendo con todos los principios internacionalespropios del derecho penal, el único que se modificaes el principio de proporcionalidad, aquel que esta-blece una relación directa entre el tiempo de conde-na y la gravedad del delito cometido. Para los bene-ficiarios, la ley establece una pena entre 5 y 8 años,teniendo en cuenta que con el desmantelamientodel grupo armado ilegal y la reparación de las vícti-mas se aseguran las garantías de no repetición, pro-pósito central de la política penal.

El hecho de reparar las víctimas para sanar el pasa-do y desmontar el grupo armado ilegal para evitarnuevas víctimas hacia el futuro, compensa con cre-ces esta modificación del principio de proporcionali-dad, pasando de una justicia retributiva -centradaen el castigo al victimario- a una justicia restaurati-va, que busca sanar la sociedad y consolidar la paznacional.

El proyecto tiene propuestas importantes como unaComisión Nacional de Reparación y Reconciliación,con presencia regional a través de comisiones para larestitución de bienes urbanos y rurales a las víctimasque lo soliciten. Aplicando los principios de la justiciarestaurativa al resto de la población carcelaria delpaís, se establece además la posibilidad de concederel beneficio de hasta un 20% de rebaja de pena a loscondenados que, no siendo objeto inicial de esta ley,se comprometan con acciones de reparación.Igualmente se establece la posibilidad de aplicar lostérminos de la ley a miembros de grupos armadosilegales que adelanten acuerdos humanitarios.

Actividades:. Incorporación en las legislaciones de mecanis-

mos de justicia restaurativa.. Generación de espacios en donde sea posible un

diálogo entre víctimas, familiares de las víctimas,infractor, fiscales, jueces, para llegar a una solu-ción consensuada.

. Capacitación de mediadores o facilitadores quepuedan contribuir a este diálogo.

c. Empoderamiento de las comunidades

Descripción:La formación de líderes sociales de las comunidadespermite el traslado de determinados "saberes", res-tringidos en su mayoría al ámbito de los abogados,y con esa herramienta puedan realizar un trabajoque ya no dependa de "agentes externos", sino porel contrario que signifique la recuperación del poderque les da gestionar sus propios conflictos sumadoal conocimiento de sus derechos.

Objetivos:a. Efectivizar el uso alternativo del derecho como

garantía de acceso a la justicia.b. Construir otros sujetos de derecho que tengan

que ver con la diversidad social, alejándose delparadigma universalista.

c. Crear nuevos mecanismos de acceso a la justiciacomo el de los agentes comunitarios de justicia,para ampliar las condiciones de acceso a la justicia.

Puntos críticos:. El trabajo voluntario puede ser inconstante, y

parte de los objetivos pueden verse debilitados sino se genera un equipo capacitado y estable.

. Instalar las ONGs como intermediación entre el Es-tado y la sociedad civil puede llegar a convertirseen un sobre-dimensionamiento del tercer sector.

. Este tipo de proyectos requieren de un financia-miento inicial para poder llevar adelante las tare-as de capacitación.

Buena experiencia:La formación de promotores legales populares es unproyecto central de la asesoría jurídica y estudios degénero de Themis. Esta ONG, fundada en PortoAlegre, Río Grande do Sul, Brasil, en el año 1993, tienecomo misión la ampliación de las condiciones deacceso de las mujeres a la justicia, a través de la cre-ación de nuevos mecanismos para la defensa de losderechos. Seleccionadas entre liderezas comunita-rias en virtud del potencial de multiplicación del pro-yecto, las futuras promotoras son capacitadas a tra-vés de un curso con carga horaria de aproximada-mente 120 horas. En esta capacitación están inclui-das nociones básicas de derecho, derechos humanosy funcionamiento del Estado, principalmente en elPoder Judicial y órganos esenciales de la justicia.Durante el período de formación, las promotoras visi-tan instituciones socio-jurídicas y tribunales de justi-cia, Asamblea Legislativa, Delegación de Policía, cár-celes, Ministerio Público y Defensa Pública.Asimismo, realiza actividades didácticas como juiciossimulados, representaciones teatrales y estudios decaso, con vistas a identificar las violaciones de dere-cho que se dan cotidianamente en la vida de lasmujeres y a partir de ello indicar posibles soluciones.La experiencia ha demostrado que se trata de un sig-nificativo proceso de empoderamiento de las muje-res, que se apropian de nuevos saberes, recorren unatrayectoria desde la exclusión a la inclusión. Esterecorrido es el resultado de un proceso educacional,que les permite apropiarse de sentimientos de ciuda-danía necesarios para la defensa de sus derechos y delos derechos de otras mujeres en sus comunidades.En virtud del creciente reconocimiento público y polí-tico de este proyecto, Themis fue invitada a multipli-car la experiencia en otros diez Estados brasileños.

Manual de políticas públicas para el acceso a la justicia 47(Actividades:. Identificación de líderes comunitarios.. Capacitación de esos líderes en nociones básicas

de procuración y derechos básicos. . Alianzas con instituciones oficiales que les permi-

tan realizar su proceso de formación.

d. Extensionismo jurídico vecinal

Descripción:El extensionismo jurídico vecinal no es otra cosa quela oferta y descentralización de los servicios de aten-ción de las demandas ciudadanas, promoviendo laformación de conciencia ciudadana, llevando ade-lante casos de interés público y consultorios jurídi-cos gratuitos, entre otros, en el entendido que sedeben promover los valores de responsabilidad ysolidaridad de los extensionistas y los beneficiarios.

Objetivos:a. Promover la formación de un sistema de atención

de las demandas ciudadanas conformado porpersonas capacitadas en deberes y derechos ciu-dadanos, llamados extensionistas.

b. Promover la formación de conciencia ciudadanasobre temas que atañen a la gobernabilidad local.

c. Incrementar el debate sobre temas locales rela-cionados al cumplimiento de los deberes y dere-chos ciudadanos.

d. Promover la resolución de casos de interés públi-co a través de la intervención de las organizacio-nes de la sociedad civil y de los extensionistas.

e. Responder a las inquietudes de los beneficiariosdirectos, fomentando valores de responsabilidady solidaridad a través del trabajo grupal, perosobre todo manteniendo una postura reflexiva ycrítica en su tarea.

Puntos críticos:. Si bien la implementación del programa es flexi-

ble, en tanto las necesidades de los consultoriosno requieren mayor especificidad que el contactovecinal, esto representa una aplicación en con-textos siempre distintos y con dificultades espe-cíficas que se deben sortear. Es decir, no puedeexistir una fórmula exitosa para todos los proce-sos de implementación.

. Es importante contar con asesoramiento jurídicoespecializado que apoye a los extensionistas en supermanente capacitación y derivación de casos.

. La calidad del servicio está directamente relacio-nada con que el proyecto pueda establecer méto-dos idóneos para identificar cuáles son las necesi-dades jurídicas más recurrentes en los consultan-tes, y capacitar en consecuencia a los extensionis-tas sobre ésos puntos en particular.

. Esto se logra con mecanismos de monitoreo quedeben contemplar tanto las opiniones de losextensionistas como de los consultantes (confec-ción de las fichas o encuestas).

. Si la idea del proyecto es expandir su metodolo-gía a distintos espacios, debe estar preparadopara superar aspectos coyunturales no previstosy elaborar nuevas estrategias.

Buena experiencia:Desde 1998, la Fundación FAVIM lleva adelante elPrograma Extensionismo Jurídico Vecinal en laRepública Argentina. Iniciado en Mendoza, elPrograma en la actualidad se ha difundido a las pro-vincias de San Juan, San Luis y Jujuy y recibe finan-ciamiento de la Fundación AVINA y de la EmbajadaBritánica.

La experiencia de FAVIM revela que es factible mejo-rar el acceso a la justicia a través de la formación deciudadanos dispuestos a colaborar solidariamenteen su comunidad. El programa es adaptable a diver-sos contextos y para ello requiere un diagnóstico pre-vio sobre necesidades jurídicas y otros aspectos queaumenten la eficiencia al implementarlo, en aspec-tos tales como la conformación de los cuerpos docen-tes y de especialistas para derivaciones. Es especial-mente importante lograr financiamiento para el pro-ceso de capacitación. Este proceso, utiliza metodolo-gías no tradicionales (educación popular). En el tra-bajo de los casos que recibe, el programa se vinculainstitucionalmente a diversos actores -públicos y pri-vados- y realiza un seguimiento de dichos casos.

Actividades:. Diseñar el programa de extensionismo y los

módulos de derecho para poder capacitar a loslíderes sociales.

. Formar ciudadanos que estén comprometidoscon su comunidad para que, mediante la infor-mación y la orientación, contribuyan a solucionaralgunas problemáticas a sus vecinos.

. Crear un cuerpo de consultores jurídicos, forma-do por los abogados especialistas en cada mate-ria, que apoyan la tarea del extensionista, respon-diendo sus dudas o inquietudes.

e. Foros de Convivencia

Descripción:Partiendo de tecnologías innovadoras surgidas deavanzados estudios criminológicos realizados anivel nacional e internacional, los Foros generanespacios hoy inexistentes en la sociedad civil paradesarrollar prácticas que permitan un abordaje noviolento de los conflictos urbanos.


La experiencia de los foros busca traducir esas tec-nologías en políticas locales de gestión comunitariade la seguridad pública respetuosa de los derechoshumanos. Los Foros de Convivencia se centran endos problemas esenciales: la participación de losvecinos en pos de la reapropiación de la gestióncomunitaria de sus conflictos y que esta gestiónesté atravesada por lógicas no vindicativas sino másbien reparadoras.

Otro aspecto de interés de los foros consiste en elenfoque preventivo e integral del conflicto, en tantose abordan conflictos particulares, colectivos yestructurales.

Objetivos:a. Generar participación ciudadana en la gestión de

la conflictividad como una de las herramientas deacceso a la justicia.

b. Identificar colectivamente las necesidades y pro-blemas de una comunidad que permitan enfocarpreventiva e integralmente el conflicto.

c. Capacitar a miembros de la comunidad para quese conviertan en "facilitadores" de los Foros deConvivencia.

Puntos críticos:. Falta de conocimiento del terreno que no permi-

te identificar los problemas y que complica el tra-bajo de los facilitadores.

. Carencia de financiamiento, lo que no sólo impli-ca falta de compromiso de los órganos públicossino que dificulta la buena marcha del proyecto.

. Una fuerte necesidad de presencia por parte delos implementadores del proyecto que conten-gan a los facilitadores de los Foros.

Buena experiencia:El Foro de Convivencia se desarrolla en el Barrio deSan Telmo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,República Argentina. La resolución de los conflictosse realiza en reuniones en las que participan vecinosconvocados por facilitadores del Foro por contar concaracterísticas determinantes para encontrar unasolución al problema. En dichas reuniones, se identi-fican problemas genéricos que son abordadosmediante el programa de "Construcción de la PazComunitaria". El Foro elabora micro-iniciativas des-arrolladas por los miembros de la comunidad y deser necesario, se articula con otras agencias. El pri-mer desafío de los Foros es la formación de facilita-dores, a través del equipo de implementación y laparticipación de los vecinos. Luego, ya puesto enfuncionamiento, se logró la resolución de decenasde conflictos.

Actividades:. Realizar un diagnóstico para contar con informa-

ción de la zona que revele variables socioeconó-micas, necesidades insatisfechas, recursos dispo-nibles, niveles de conflictividad, actores, espaciosde articulación.

. Iniciar un proceso de relación con una organiza-ción de base del barrio en que se desarrolle elForo de Convivencia para acelerar el proceso deconfianza con los vecinos.

. Elaborar materiales modelizados para su replica-bilidad, tales como instrumentos didácticos parala capacitación, planillas de seguimiento decasos, matrices de análisis de datos.

f. Litigio de Interés Público

Descripción:El litigio de interés público ha adquirido especialrelevancia en la última década. Lo consideramos unprograma de las políticas públicas dirigidas a gruposespecíficos ya que por su intermedio se intenta darrespuestas -a través de la decisión de los jueces- asectores de la población -grupos desaventajados-sobre la demanda de protección de algún derechodeterminado. Es particularmente destacable estavía como forma de alcanzar algún cambio legislati-vo, y se lo utiliza como una vía de presión al Parla-mento para que las transformaciones sean posibles.

Objetivos:a. Reducir los índices de desatención respecto de los

grupos más desaventajados a través de un efecti-vo acceso a sus derechos.

b. Actuar en la esfera de todos los poderes estatales;a través del litigio de "impacto" en el terreno judi-cial, a través del lobby legislativo, la investigaciónacadémica, o mediante la creación de nuevos ac-tores y estrategias destinadas a ampliar el espec-tro del acceso a los derechos por parte de loshabitantes del país.

c. Eliminando los obstáculos existentes para unmás amplio acceso a los derechos y generandoactores interesados en la reforma del sistema dejusticia y capacidad de promoverla.

Puntos críticos:. El discurso del interés público aún no ha logrado

consolidarse. Las estrategias son aisladas, caren-tes de la suficiente articulación.

. Es necesario acompañar estas estrategias de liti-gio con otras tantas destinadas a la investigaciónde las mejores formas de diseñar políticas públi-cas de acceso a la justicia.

. Las dificultades de incluir puntos de vista hastaahora silenciados en el debate público.

Manual de políticas públicas para el acceso a la justicia 49(Buena experiencia:En Argentina, la Clínica Jurídica de la Universidad dePalermo, impulsora del desarrollo del DIP en esepaís, ha llevado adelante casos en representación deintereses de aborígenes, minorías sexuales, usuariosy consumidores, discapacitados, mujeres, entreotros. Organizaciones como el Centro de EstudiosLegales y Sociales -CELS- han iniciado causas judicia-les por el reconocimiento de derechos a los procesa-dos penales, acceso a la salud e integración social. LaAsociación Civil por la Igualdad y la Justicia -ACIJ-dedica la mayor parte de sus esfuerzos a instalar ellitigio colectivo en temas de servicios públicos. LaAsociación por los Derechos Civiles -ADC- ha enta-blado numerosas demandas para garantizar latransparencia en los actos de gobierno y la partici-pación ciudadana, solo por citar algunos ejemplos.

Actividades:. Judicializar algunos casos de interés público, para

generar un impacto positivo en el sistema demo-crático.

. Realizar lobby (cabildeo) legislativo para el diseñode políticas de acción colectiva.

. Promover la labor de ONGs y otros actores parallevar adelante agendas interesadas en la crea-ción de bienes públicos.

g. Responsabilidad de los abogados (pro-bono)

Descripción:El trabajo de los abogados es imprescindible parallegar a la solución de numerosos conflictos. Existennumerosos grandes estudios que pueden dedicarparte de sus recursos a llevar adelante casos demodo gratuito, sin que represente para ellos unainversión relevante y contribuyendo de modo nota-ble a que los sectores más carenciados cuenten conuna ayuda valiosa y de calidad.

Objetivos:a. Generar conciencia en el abogado de la impor-

tancia de realizar un trabajo de apoyo a los secto-res vulnerables y que éste es parte integral de sutrabajo.

b. Brindar infraestructura para apoyo y asistencia.c. Supervisar desde el estudio el seguimiento efecti-

vo de los casos.

Puntos críticos:. Los estudios jurídicos deben comprometerse

efectivamente a destinar suficientes horas labo-rables para llevar adelante un trabajo en benefi-cio de la sociedad.

. Pueden surgir conflictos entre los grandes estu-dios y casos de interés público, que deben resol-verse sin afectar a la parte más vulnerable.

. Se debe garantizar el seguimiento de los casos,para que la contribución sea cierta y efectiva.

Buena experiencia:Desde agosto de 2001 la Fundación PoderCiudadano lleva adelante el Programa "AcciónColectiva por la Justicia" cuyo principal objetivo es lapromoción, activación y difusión del derecho deinterés público y del trabajo voluntario de abogados("pro-bono") en la Argentina. El Programa es imple-mentado articulando los distintos recursos: organi-zaciones sin fines de lucro, ciudadanos, abogados,estudios jurídicos, clínicas o consultorios jurídicosde Facultades de Derecho, colegios y asociaciones deabogados. El Programa cuenta con una red de abo-gados voluntarios (con 254 miembros en abril de2003) y casos de interés público en trámite.

Actividades:. Realización de un relevamiento de los grandes

estudios jurídicos que pueden llevar adelante tra-bajo pro-bono.

. Garantizar la vinculación entre sectores vulnera-bles y el trabajo pro-bono, para que la ayuda lle-gue efectivamente a los grupos más necesitados.

. Supervisión del trabajo pro-bono realizado porlos estudios jurídicos que así lo ofrecen.

h. Consultorios jurídicos gratuitos

Descripción:Los consultorios jurídicos gratuitos brindan en unacomunidad determinada asistencia jurídica -y enalgunos casos patrocinio jurídico- y pueden depen-der ya sea de una organización no gubernamental,de una universidad, de un colegio de abogados, etc.Tienen la ventaja de estar instalados en las propiascomunidades requirentes del servicio, por lo cual sevuelven accesibles al ciudadano, a la vez que gene-ran confianza en el usuario e inmediatez en el trato.

Objetivos:a. Brindar asesoramiento sin costo al ciudadano

que así lo requiera.b. Hacer el seguimiento del caso -patrocinio jurídi-

co- en aquellos conflictos que por sus caracterís-ticas lo vuelva necesario.

c. Satisfacer las demandas de los ciudadanos perte-necientes a sectores carenciados, brindando unservicio en la propia comunidad o barrio del de-mandante.


Puntos críticos:. La dificultad de brindar un servicio permanente

con cierta continuidad, ya sea porque depende deun sistema de voluntarios, o porque son proyec-tos con un cierto plazo de duración.

. Dificultades de "inserción" en la comunidad o en elbarrio, ya sea por desconfianza de los propiosusuarios, o por descreimiento frente a otros pro-yectos similares que desaparecieron con el tiempo.

. Escasez de recursos frente a la necesidad de llevaradelante el patrocinio, o de solventar el desplaza-miento y los viáticos de los voluntarios, sumado alos gastos propios de instalación.

Buena experiencia:La Fundación FAVIM de Mendoza, Argentina, llevaadelante dentro de sus líneas de trabajo los consul-torios jurídicos gratuitos. En cuanto a la metodolo-gía, los aspirantes son seleccionados y capacitadospor un equipo de profesionales interdisciplinario.Una vez seleccionado el grupo se les brinda una for-mación por un lapso de nueve meses. Terminada lacapacitación son conformados los llamados consul-torios jurídicos vecinales, bajo la supervisión de pro-fesionales, en donde asesorarán a los vecinos enproblemas concretos, buscarán alternativas de solu-ción y recurrirán a FAVIM en casos más complejos yque requieran de ayuda específica.

Actividades:. Identificación de los lugares en donde son nece-

sarios los consultorios jurídicos gratuitos.. Capacitación del equipo de trabajo de los consul-

torios.. Instalación por medio de campañas de divulga-

ción de las ventajas y servicios que ofrece el con-sultorio jurídico gratuito.

i. Métodos Alternativos de Resolución de Conflictos

Descripción:Son aquellos que se constituyen como una vía posi-ble a la de la administración de justicia oficial.Tienen como ventajas ser simples y sencillos, desfor-malizados, más rápidos y que dan una solución másefectiva al conflicto por las características señala-das. Si bien no todos los conflictos son pasibles deser solucionados por este mecanismo, ciertamenteun gran volumen de ellos podrían pasar por estetamiz, descongestionándose en ese sentido el siste-ma de justicia que se podría dedicar a resolver loscasos más graves.

Objetivos:a. Dar respuestas a los conflictos sin ingresar al sis-

tema formal de administración de justicia.

b. Proporcionar vías más sencillas al ciudadano pararesolver sus conflictos.

c. Descongestionar a los tribunales de su excesivacarga de trabajo, para que puedan dedicarse a losconflictos más graves.

Puntos críticos: . Existe una indefinición acerca de cuál debe ser el

rol del Estado frente a los métodos alternativosde conflictos. O debe promoverlos o debe abste-nerse para no desnaturalizarlos.

. Que se tome a estos mecanismos como una jus-ticia de segunda clase, siendo reservado el califi-cativo de primera clase para la justicia formal.

. Se los califica en ocasiones de desigualitarios,dado que siempre una de las partes está en mejorposición para negociar.

Buena experiencia:El Programa de Resolución Alternativa de Conflictosy Justicia Penal -PRORED- se desarrolla en variosdepartamentos de Guatemala. Tiene como principalfunción cambiar la forma de resolver conflictos; deuna visión y acción violenta pasar a mecanismospacíficos a través de la mediación y la conciliación.Para ello se actúa en varias vías, por un lado se brin-da capacitación a funcionarios del sistema de justi-cia que en algunos casos desconocen los Meca-nismos Alternativos de Resolución de Conflictos; porotro lado, también se capacitan líderes y liderezascomunitarios/as que puedan transmitir conoci-mientos en sus comunidades. Como aspectos nove-dosos se pueden destacar las alianzas con otras ins-tituciones y sociedad civil, y el mecanismo de segui-miento del proyecto que permitió hacer correctivosdurante su ejecución para maximizar recursos ypotenciar resultados. El proyecto ha logrado incidiren un cambio de actitud tanto de parte de la pobla-ción en general como de los funcionarios del siste-ma de justicia.

Actividades:. Identificar cuáles son los conflictos susceptibles

de ser resueltos por métodos alternativos.. Encarar reformas normativas así como aspectos

que involucran mecanismos de gestión, progra-mas de acreditación y capacitación, etc.

. Generar consensos alrededor de las ventajas querepresentan la utilización de MecanismosAlternativos de Resolución de Conflictos.

j. Clínicas Jurídicas

Descripción:Las Clínicas Jurídicas son aquellos espacios que segeneran desde las universidades y desde las organi-

zaciones no gubernamentales, y que tienen porobjetivo satisfacer requerimientos jurídicos de losciudadanos en el área temática que la propia clínicadetermine. Así, pueden existir clínicas dedicadas alos problemas del medio ambiente, a los litigios deinterés público, al tema de los niños, etc. Su funciónprimordial es atender y patrocinar los reclamos en elmarco de la institución que la cobije, a la vez que for-mar los equipos de trabajo de las clínicas que estu-dian los casos que se les presentan.

Objetivos:a. Brindar un servicio especializado en aquellos te-

mas en que la clínica se desempeña.b- Brindar formación jurídica para el equipo de tra-

bajo de la clínica.c. Promover desde su especialización el tratamiento

jurídico de algunos casos relevantes.

Puntos críticos:. La permanencia y sustentabilidad de las clínicas

jurídicas, y el seguimiento efectivo de los casos. . Las clínicas, por su propia dinámica, deben ser

selectivas, y no pueden atender el grueso de loscasos.

. Los problemas administrativos y de relaciona-miento que muchas veces se generan entre las clí-nicas y la institución, ya sea una universidad o unaONG, en el funcionamiento concreto de la clínica.

Buena experiencia:En la Clínica Jurídica de la Universidad de Palermo,Argentina, se llevó adelante la defensa de los dere-chos de las comunidades aborígenes mapuches"Painefilu c/Consejo Provincia de Educacións/amparo". La Clínica Jurídica intervino en el recono-cimiento del derecho a la educación bilingüe a unacomunidad mapuche de la provincia de Neuquén.De esta forma se concreta una aspiración de lacomunidad: que sus hijos no pierdan la lengua y lacultura de sus ancestros.

La jueza Norma Gonzalez de Galván, de la localidadde Junín de los Andes, Neuquén, hizo lugar a unamparo presentado por miembros de una comuni-

dad de aborígenes mapuches. Los mapuches sehabían presentado unos meses atrás para reclamarla incorporación de un maestro de lengua y culturamapuche para la escuela provincial No. 319 delParaje Aucapán Abajo.

En febrero de 2000 la Clínica Jurídica de laUniversdad de Palermo, en representación de laComunidad Educativa de la escuela No. 319, presentóuna petición formal al Consejo de Educación deNeuquén para que se designara un maestro de len-gua mapuzugun y cultura mapuche. Después demeses sin respuesta y tomando el silencio como unadenegatoria del pedido, los miembros de la comuni-dad se presentaron ante los tribunales con el aseso-ramiento letra de la Clínica Jurídica de la Universidadde Palermo, y demandaron el reconocimiento de suderecho constitucional a la educación bilingüe.

En su pronunciamiento la jueza declaró que "...ha-biéndose constatado arbitrariedad manifiesta en elaccionar del Consejo Provincial de Educación en eltema que nos ocupa, lesionándose como conse-cuencia de ello, el derecho constitucional contenidoen el art. 75 inc. 17 de la Ley Fundamental de losargentinos, se declara la viabilidad del amparo aquíintentado y por lo tanto cabe ordenar al Consejo alu-dido, que incorpore de inmediato en el período lecti-vo del año 2000, a iniciarse el próximo mes de sep-tiembre, a la planta docente de la escuela 319 unmaestro especial de lengua mapuzugun y culturamapuche, el que deberá ser designando por lacomunidad educativa de esa escuela, en cumpli-miento de la Resolución 349/95, bajo apercibimien-to de establecerse un jus diario, en concepto deastreintes, en caso de incumplimiento...".

Actividades:. Creación de una clínica mediante convenio con

una universidad u organismo no gubernamental.. Selección de cuáles serán aquellos casos que se

privilegiarán en la actividad de la clínica. . Supervisión permanente de los abogados que lle-

van adelante los casos de la clínica, y que por logeneral se encuentran en una etapa de formación.

Se consideran grupos vulnerables aquellos que, yasea por su correlación de fuerzas dispar con lasmayorías, ya sea por presentar características defini-torias que los hacen "diferentes" del resto de lapoblación o por su especial situación circunstancial,los convierten en sujetos que deben contar con polí-

ticas públicas que los contemplen especialmente.Aunado al criterio de descentralización, que clara-mente debe convertirse en un eje rector de la políti-cas públicas de acceso a la justicia, debe considerar-se los grupos específicos (y vulnerables) hacia quie-nes van principalmente dirigidas dichas políticas.


3. Políticas dirigidas a grupos vulnerables y específicos

Ello es así fundamentalmente porque estos gruposnecesitan dar un paso adelante de las políticaspúblicas diseñadas con un grado de generalidadmayor, para avanzar hacia particularidades quepuedan dar respuestas a sus necesidades.

Estas políticas deben ser diseñadas e implementa-das por el Estado pero también pueden surgir (y dehecho surgen) de las mismas comunidades. Lo quedebe primar es su situación de especial vulnerabili-dad -lo que amerita una política especial- unido a suheterogeneidad, lo que nos lleva a dedicarle progra-mas específicos.

La experiencia nos demuestra que es a través deeste tipo de políticas que podrá llegarse a un tratoigualitario y a una efectiva tutela de derechos. Otroaspecto relevante que ha sido identificado por estu-dios locales en once países de la región es la falta deespecialización de las instituciones -que precisa-mente no toma en cuenta el trato diferencial- yaque muchas de ellas repiten el servicio que prestany muchos de los problemas que se le presentan alciudadano no son atendidos por ningún servicio, loque transmite -y evidencia- un desorden e improvi-sación frente a las falencias detectadas.

Políticas dirigidas a grupos vulnerables y específicos: Programas

MigrantesCampesinos/ indígenasMujeres Niños y adolescentesPersonas privadas de libertad

a. Migrantes

Descripción:El desplazamiento de poblaciones es uno de losfenómenos al que los Estados deberían prestar unaatención particularizada. Los problemas que se pre-sentan son diversos y comprenden una heteroge-neidad de situaciones que abarcan desde la falta dedocumentos hasta la carencia de vivienda o el traba-jo informal. Los Estados deben contar con políticaspúblicas especiales que garanticen la protección desus derechos, sin importar cuál sea su nacionalidad.

Objetivos:a. Promover la concreción del principio de igualdad,

brindando al migrante documentado y no docu-mentado herramientas de acceso a la justicia.

b. Proteger legislativamente a las personas que deseendejar sus lugares de orígenes y que quedan inmer-sos en lo que se conoce como "trata de personas".

c. Brindar especial ayuda a los migrantes cuando seencuentra comprometida su salud, y en ese sen-tido, también impedir contagios por parte de laspoblaciones móviles.

Puntos críticos:. Falta de recursos económicos y voluntad política

para solucionar el tema de los migrantes. . Deficiente asistencia jurídica tanto en los puestos

fronterizos como en los centros de detención. . Falta de información acerca de cuáles son los

derechos de los migrantes y cuáles son las insti-tuciones encargadas de brindarles asesoramien-to y protección.

Buena experiencia:El Centro de Estudios Legales y Sociales -CELS- deArgentina lleva adelante una clínica jurídica especí-fica sobre derechos de migrantes. Se tratan todoslos problemas de acceso a la justicia que operan conrelación a la protección de los derechos de refugia-dos y migrantes en Buenos Aires. Esta realidad inci-de enormemente en el trabajo clínico especializado.Ello también plantea la necesidad de buscar nuevaslíneas de derivación en estos supuestos o discusióncon otros actores con relación a la necesidad decrear servicios de asistencia jurídica.

Por otra parte, a partir del trabajo clínico, se incluyóen la currícula de la Facultad de Derecho una mate-ria sobre derechos de los migrantes y refugiados, loque permite una mayor vinculación entre los servi-cios clínicos y la facultad (se aumenta de esta mane-ra el conocimiento técnico de los alumnos).

Actividades:. Ampliación de las medidas de información de los

migrantes a través de campañas de difusión y delcompromiso de las representaciones diplomáti-cas, los Colegios de Abogados y las ONGs.

. Promoción de la formación continua de los fun-cionarios involucrados en el control de los flujosmigratorios.

. La generalización de la asistencia letrada para losmigrantes.

. Elaboración de medidas específicas para migran-tes víctimas de la trata de personas.

b. Campesinos / indígenas

Descripción:Los indígenas y campesinos, en trazos gruesos, seencuentran en situación de indefensión frente al


Estado. No importa si cuantitativamente son mayo-ría o minoría, lo cierto es que problemas con sus tie-rras, falta de reconocimiento de sus particularidadesculturales, desconocimiento de su lengua en el casode los indígenas, hace necesario el desarrollo de unapolítica que pueda incluirlos y fundamentalmenteque pueda tutelar efectivamente sus derechos.

Objetivos:a. Alcanzar un trato igualitario para indígenas y

campesinos, a través de una legislación queatienda sus derechos específicos.

b. En el caso de los indígenas, establecer la regla dela necesidad de existencia de traductor parapoder realizar cualquier trámite o iniciar un pro-ceso judicial.

c. Abrir canales de diálogo y participación en lostemas que les atañen.

Puntos críticos:. Una implementación deficitaria de la legislación

por parte de los operadores judiciales, que nocontemplan la importancia, por ejemplo, depoder manifestarse en su propia lengua.

. Una marcada exclusión de grandes sectores de lapoblación, entre ellos los indígenas y campesinos,que produce vulneración en sus derechos.

. Carencia de herramientas básicas por parte decampesinos e indígenas, lo que les impide acce-der a la justicia y defender sus derechos.

Buena experiencia:La Defensoría Q'eqchi' funciona desde el mes deabril de 2001 como programa de justicia de laAsociación Estoreña para el Desarrollo Integral, unaONG fundada en el año 2000, en El Estor,Guatemala. El programa de justicia fue establecidoprecisamente para fortalecer el acceso a la justiciapara la población q'eqchi' del departamento deIzabal, donde a nivel departamental representa un25% de los habitantes. La Defensoría Q'eqchi' es unainstitución seria y profesional que presta un servicioimportante a la población indígena del municipio deEl Estor. Cuenta con el personal preparado, aunquesería conveniente tener un asesor legal graduado,para atender a los casos que se presentan. Cuentacon una filosofía de atender a las personas desde sucultura y a la vez el equipo tecnológico y recursoseconómicos para hacer puente efectivo entre perso-nas indígenas e instituciones del Estado, agilizandotrámites y guiando a las personas con sus denun-cias. Para la naturaleza de los casos y las personasque acuden a la Defensoría, el servicio prestado esde muy buena calidad. La gente es bien atendida enun ambiente cómodo y con respuestas prontas yefectivas a sus demandas.

Actividades:. Introducir en la legislación cuestiones básicas

tales como la existencia de un traductor en elcaso de que participen de un proceso judicialmiembros de pueblos originarios.

. Campañas masivas de comunicación para sensibi-lizar a la población sobre la necesidad del respetoy la inclusión de grandes sectores de la población.

. Capacitación a operadores judiciales en el trata-miento adecuado a poblaciones específicas.

c. Mujeres

Descripción:Las mujeres, por razones históricas, políticas y socia-les, se encuentran en situación de desigualdad fren-te a los hombres. Más allá de los avances normati-vos que se han traducido también en avances en laconcreción de sus derechos (salud reproductiva, vio-lencia intrafamiliar, etc.) lo cierto es que aún faltaun camino por recorrer, y que cada vez más existeuna demanda organizada para que el Estado formu-le políticas que apunten a sus derechos.

Objetivos:a. Promover y defender los derechos integrales de

las mujeres.b. Contribuir a la construcción de democracias li-

bres de discriminación garantizando la protec-ción de los derechos.

c. Trabajar los derechos humanos de las mujeres,en especial los derechos sexuales, los derechosreproductivos y los derechos laborales.

Puntos críticos:. Las tensiones que se generan socialmente entre

sectores ideológicamente diversos cuando se tra-baja con derechos reproductivos.

. Las dificultades de generar acciones positivas quese traduzcan en una igualación de hombres ymujeres.

. La necesidad de sacar a luz los casos de violenciadoméstica, que en muchas ocasiones quedandiluidos por sus características privadas.

Buena experiencia:En Honduras, puntualmente en San Pedro Sula ytres municipios aledaños, el Centro de Derechos delas Mujeres (CDM) crea en la zona norte del país elPrograma de Mujer y Maquila. El objetivo general deeste programa es: "promover e incidir en el respeto yejercicio de los derechos humanos de las obreras dela maquila en la zona norte de Honduras."

Las estrategias del programa para alcanzar el objeti-vo propuesto y que han tenido relevancia para el


mismo, han sido, principalmente, a) la atenciónlegal; b) la sensibilización y capacitación a las obre-ras; c) investigaciones o estudios más amplios sobretemas específicos, editados y publicados para sus-tentar la discusión publica sobre la problemática,impulsar propuestas con la exigencia de la funcióntutelar de los derechos humanos, propia de los Es-tados de Derecho y realizar funciones de monitoreoy vigilancia; y d) la coordinación interinstitucional.

Actividades:. Generación de campañas de difusión que sensibi-

licen sobre los derechos de las mujeres. . Creación de centros especializados de asesora-

miento jurídico en casos de violencia sexual y vio-lencia doméstica.

. Promover la discusión de proyectos legislativosen el parlamento.

d. Niños y adolescentes

Descripción:Sin lugar a dudas uno de los segmentos de la pobla-ción que presenta mayor vulnerabilidad en los paí-ses latinoamericanos es el de los niños y adolescen-tes. Si bien se han producido avances notables en losinstrumentos internacionales, no todos los paíseshan adecuado sus legislaciones secundarias y tam-poco los que han promulgado nuevas normas hanalcanzado resultados satisfactorios. Los Estadoscarecen de políticas públicas que puedan atendersus requerimientos, ya sean asistenciales, comoaquellos que surgen cuando el niño/a se encuentraen conflicto con la ley penal.

Objetivos:a. Alcanzar protección efectiva de los derechos de

los niños y adolescentes.b. Generar programas que puedan atender la

demanda, ya sea en los aspectos asistenciales,como en aquellos en donde se presentan conflic-tos con la ley penal.

c. Articular los centros de atención de la niñez, yasea aquellos que dependan directamente delEstado como aquellos servicios prestados pororganizaciones no gubernamentales.

Puntos críticos:. Los programas de la niñez diseñados por el

Estado, en general, carecen de articulación entresí y se vuelven burocráticos distorsionando susfines.

. Existe un desborde de conductas prohibidascometidas por menores de edad, que coadyuvanpara que se dé un reclamo social de "mano dura",

sin que el Estado contemple genuinas políticasde prevención.

. Las políticas asistenciales sin un claro contenidode reconstrucción del tejido social sólo puedenpaliar las carencias coyunturalmente, y no se asu-men como políticas a largo plazo.

Buena experiencia:La Defensoría de la Niñez y Adolescencia, depen-diente de la Municipalidad de la Ciudad deQuillacollo, Bolivia, atiende todos aquellos casos enlos que se encuentran involucrados tanto niños yniñas como adolescentes, ya sea como víctimas ocomo agresores de un determinado hecho o delito.En virtud de la ley vigente, así como a la de creaciónde las Defensorías de la Niñez y Adolescencia, estainstitución es promotora de la defensa, protección ycumplimiento de los derechos de los niños, niñas yadolescentes. Por otra parte, si bien la misión de laDefensoría de la Niñez y Adolescencia según ley es eltema referente exclusivamente a niños, niñas y ado-lescentes, esta institución también brinda asesora-miento jurídico a las personas que recurran a la ins-titución con diversas inquietudes desde mujeresque son maltradas por el esposo hasta temas refe-rente a certificados de nacimiento. La institución esbien evaluada por los usuarios, ya que consideranque el trato es correcto y que le brindan un buenasesoramiento para sus problemas.

Actividades:. Formación de equipos de profesionales que tra-

bajen directamente con niños y adolescentes. . Articulación de los servicios gubernamentales y

no gubernamentales. . Campañas masivas de prevención de los delitos y

de contención de las familias.

e. Personas privadas de libertad

Descripción:Las personas privadas de libertad también gozan dederechos, más allá de su condición de "presos" endonde estos derechos se encuentran restringidos.Las condiciones de las cárceles en nuestros paísesson lamentables, el castigo se potencia notable-mente, y en ningún caso se alcanza el propósito deresocialización del individuo. Si bien las cárceles,para cualquier gobierno, en general son una fuentede permanente conflicto, no se generan políticaspara generar mejores condiciones de internación, ytampoco se privilegia la defensa de los derechos deaquellos que se encuentran cumpliendo un castigo(que en la mayoría de la población encerrada es uncastigo anticipado, dado que todavía no existe unadecisión judicial de su culpabilidad).


Objetivos:a. Proteger los derechos de las personas privadas de

libertad.b. Monitorear efectivamente el período de encierro

de aquellas personas que se encuentran en esasituación.

c. Garantizar que las personas privadas de libertadno sufran un "castigo adicional" por sus condicio-nes de encierro.

Puntos críticos:. Carencia de conciencia, tanto por parte de los

operadores judiciales como de los parlamentariosy la ciudadanía, de la gravedad de las condicionesde las cárceles y su menoscabo en los derechos delos internos.

. Sobrepoblación carcelaria y carencia de políticasde Estado que apunten a la prevención y a unamejor institucionalización.

. Ausencia de política públicas integrales que pro-porcionen soluciones estructurales.

Buena experiencia:El Instituto de Estudios Comparados en CienciasPenales y Sociales -INECIP- con el apoyo de laProcuración Penitenciaria lleva adelante un trabajode talleres en el Centro de Internación de Ezeiza, enBuenos Aires, Argentina, una cárcel para mujeres.

El objetivo de estos talleres es iniciar un proceso dediálogo entre mujeres internas y personas "del exte-rior", así como llevar adelante un proceso de difu-sión de los derechos de las propias internas. De laexperiencia surge la necesidad de este tipo de accio-nes, sobre todo por el desconocimiento por parte delas mujeres de sus derechos más básicos.

Actividades:. Campañas de sensibilización de los derechos de

las personas privadas de libertad. . Propuestas de modificación de leyes procesales

penales.. Articulación de diversos sectores -gubernamen-

tales y no gubernamentales- para construir polí-ticas carcelarias.

Este abanico de programas debe ser adaptado acada contexto y a las necesidades de los usuarios.Sin embargo, tal como se ha expresado en estemismo capítulo, se debe dar prioridad a aquellasmedidas que garanticen una respuesta inmediata aaquellos más vulnerables y a quienes carecen derecursos económicos. En ese sentido, es legítimosostener que el Estado tiene la obligación de redis-tribuir sus recursos y asegurar la igualdad del gocede los derechos entre todos sus ciudadanos. De esemodo, debe permitir que todos puedan alcanzar la

tutela efectiva de sus derechos, haciendo precisa-mente posible que los que no pueden acceder a laprotección de sus derechos por sus propios mediosdispongan de una alternativa a sus reclamos.

El Estado, una vez que ha superado la etapa delmapeo de sus dispositivos de acceso a la justicia, ycuando se encuentra frente al desafío de formular lapolítica pública de acceso a la justicia, debe conside-rar cuáles son los requerimientos más apremiantes.Sin embargo, y con los lineamientos que se hanexpresado en relación a los grupos que deben priori-zarse y privilegiarse, debería prestar mayor atencióna la implementación de algunos de los programasaquí expuestos.

En primer lugar, debería montar un servicio decobertura a nivel nacional, gratuito, que pudiera darrespuesta a conflictos de índole civil o administrati-vo -una suerte de defensa pública civil o administra-tiva- y que estuviera dirigido claramente a los gru-pos mencionados. En segundo lugar, y una vezcubierta esta demanda, debería destinar parte desus recursos a instalar y organizar (o reorganizar,según cuál sea el caso) un sistema de DefensaPública Penal, que asegurara una defensa de calidadpara aquel acusado de un delito.

Simultáneamente, y en los países con poblaciónindígena, debe arbitrar los medios necesarios paraque el sistema de justicia indígena sea reconocidoefectivamente, generando modos de articulaciónentre el sistema de justicia oficial y el sistema de jus-ticia indígena. Programas dirigidos específicamentea mujeres, que por ejemplo puedan reducir la violen-cia sexual, también deberían constituir un puntocentral de una política pública de acceso, sobre todoteniendo presente la considerable cifra negra que seencuentra en esta clase de delitos.

Asimismo, y dada la congestión que por lo generalpadecen las instituciones de administración de jus-ticia, el Estado deberá difundir y fortalecer los méto-dos alternativos de justicia, como un modo de desju-dicialización pero también como la forma más efi-ciente de dar una respuesta pronta al ciudadano.

No es ajeno a este trabajo que cada uno de los Esta-dos puede presentar características muy diferentes.Sin embargo, estas sugerencias aunque esbozadascon una generalidad considerable apuntan a solucio-nar algunos de los puntos más críticos que presentael acceso a la justicia en los países latinoamericanosy caribeños. A su vez, da indicaciones concretas delmodo en que los Estados podrían empezar a cons-truir una política pública que no constituye en la ac-tualidad una prioridad en sus agendas de gobierno.



Planificación, monitoreo y evaluación4( )

Un conjunto de programas -en la línea de los quefueron enunciados en el capítulo 3 de este manual-no constituye por sí solo una política pública, peroindica cuál es la orientación de la misma, cuáles sonsus prioridades y objetivos y, sobre todo, cuáles sonlas demandas que pretende satisfacer. En tal senti-do, las políticas deben pensarse y diseñarse a partirde las necesidades del usuario. Caso contrario, lastergiversaciones y confusiones son inevitables.

Una política pública de acceso a la justicia consisteen la preocupación permanente de algún segmentoestable del Estado que proporcione coherencia,estabilidad y una orientación precisa a la variedadde programas existente. Este conjunto de decisionesy acciones políticas forman parte del plan de gobier-no, y una de sus principales características es la sos-tenibilidad y continuidad en el tiempo.

El objetivo de una política pública de acceso a la jus-ticia es posibilitar que los individuos dispongan deun remedio para solucionar los conflictos (en otraspalabras, de algún dispositivo que proteja o hagaefectivos sus derechos), y ello implica a su vez eldiseño de políticas que satisfagan las expectativasciudadanas. Las autoridades gubernamentalesdeben conocer las demandas ciudadanas, así comosaber combinar los diferentes niveles de gobiernopara maximizar las llegadas de sus acciones. Noobstante, no es ajeno a este desarrollo que muchasveces los gobiernos de los diferentes estratos no sondel mismo signo político, y que en determinadascoyunturas (épocas electorales, por ejemplo) las

acciones que se despliegan entran al terreno de lacompetición antes que de la colaboración. Todosestos son ingredientes que deben tenerse presentescuando se formula una política determinada.

Si bien no existen recetas universales que prescri-ban cómo debe formularse un plan gubernamentalde acceso a la justicia que sea aplicable a todas lassituaciones, cualquiera sea el contexto, puede ensa-yarse de todos modos una caracterización que inclu-ya los principales rasgos de dicho plan. Esta caracte-rización debe tener en cuenta por lo menos lassiguientes cuestiones:

a) Las diferencias entre políticas sustantivas y polí-ticas instrumentales pone de relieve una distin-ción metodológica. Las sustantivas tienen porobjetivo alcanzar un resultado determinado,mientras que las instrumentales sirven parahacer posible que las políticas sustantivas seconcreten. Es necesario prever en el diseño delplan ambos tipos de políticas.

b) La importancia de privilegiar la demanda paraconstituir la oferta. Esto tiene por objetivo evitarconstruir los dispositivos de acceso con base enrazones coyunturales que se alejen de las nece-sidades genuinas de los ciudadanos.

c) La relevancia de contar con una diversidad de ins-trumentos que permita al funcionario responsableuna mayor flexibilidad frente a los requerimientosciudadanos. Las políticas de acceso no pueden serunidimensionales, sino por el contrario debencomprender un abanico de posibilidades.

1. Políticas públicas de acceso a la justicia

La descentralización es un requisito indispensablepara llevar adelante con éxito una política públicade acceso a la justicia. En ese sentido, la variableterritorial debe ser tenida en cuenta en la planifica-ción, ya que ello es imprescindible para que la políti-ca sea ejecutada satisfactoriamente. Y también lo espara que las herramientas programáticas sean utili-zadas de un modo más adecuado.

La planificación, entonces, debe ser necesariamentepensada para los diferentes niveles de descentrali-zación de cada uno de los países: nacional, provin-cial o estadual, y municipal o local. Independien-temente que sea el Estado nacional el que articuletodas las políticas públicas, es impensable que unapolítica pueda ser ejecutada desde los centros dedecisión de los niveles nacionales soslayando la rea-lidad y los recursos que ofrecen los niveles interme-dios y los más alejados.

No sólo debe atenderse a los diferentes niveles terri-toriales de descentralización, sino también debeprestarse atención a cuáles son las diferentes ins-tancias del gobierno que deben encargarse de reali-zar una planificación como la señalada. Sin dejar deseñalar que le corresponde al Poder Ejecutivo coor-dinar los esfuerzos llevados a cabo por los segmen-tos del Estado, con el objetivo primordial de garanti-zar una cobertura de calidad.

En el nivel estatal, corresponde al Poder Ejecutivo através del Ministerio de Justicia u organismo equiva-lente1 la responsabilidad de generar herramientasque faciliten el acceso a la justicia. En el caso de lospaíses con un sistema de gobierno federal, existenMinisterios de Justicia tanto en el nivel nacionalcomo en el provincial o estadual. Asimismo, dentrode lo que se conoce como el nivel administrativo, lecorresponde a los gobiernos locales (Intendencias,Alcaldías o Prefecturas) llevar adelante una políticaespecífica sobre el acceso a la justicia.

En todos los casos, diseñar, implementar y ejecutarestrategias que reduzcan los obstáculos para elacceso a la justicia es uno de los objetivos principa-les de estas carteras de gobierno, sobre todo si seapunta -tal como se ha destacado en la introducciónde este manual- a destacar el nivel local.

En el ámbito del Poder Judicial, tanto la DefensaPública como el Ministerio Público -de acuerdo conla estructura específica de la organización judicialde cada país- tienen atribuciones para mejorar elacceso a la justicia de los ciudadanos. La DefensaPública es un área clave para garantizar la defensade los derechos. El Ministerio Público (muchas vecesun órgano extra poder, no vinculado al resto de losPoderes del Estado) en muchos países tiene a sucargo la Oficina de Asistencia a las Víctimas, cum-pliendo este espacio un papel de suma importanciapara aquellos que necesitan contención social, psi-cológica y jurídica. La Corte Suprema de Justiciatambién puede asumir funciones relativas a mejorarel acceso a la justicia, toda vez que dentro de suscompetencias se encuentra la posibilidad de arbitraralgunos medios que faciliten la respuesta judicial alciudadano.

La figura de Defensor del Pueblo, que en la mayoríade los casos es independiente de los poderes políti-cos, constituye una instancia privilegiada de defen-sa y protección de los derechos humanos y de losdemás derechos, garantías e intereses contempla-dos en la Constitución y las leyes. En el ejercicio desu función, acompaña y representa a los ciudadanosen la consecución de la resolución de los conflictos.

Por último, el Poder Legislativo es la llave para des-trabar algunas situaciones o promover cambios fun-damentales. La sanción de una ley puede ser enmuchos casos el primer paso para que una políticapública se ejecute. Para ejemplificar, una ley quetransforme las competencias, que simplifique los

58 ) Capítulo 4. Planificación, monitoreo y evaluación

El plan gubernamental de acceso a la justicia, o lapolítica pública diseñada para -y dirigida a- mejorarel servicio de justicia y a su vez mejorar el acceso delos ciudadanos a sus dispositivos, debe tambiénelaborarse sobre la base de una concepción sisté-mica. En otras palabras, los programas que lo con-

formen no deben superponerse, la variedad de laoferta debe corresponderse a la multiplicidad de lademanda, las diversas instancias gubernamentalesdeben tener una comunicación fluida para noentrecruzar sus políticas evitando la fragmentacióny el solapamiento.

1 Según el país de que se trate, dicha función puede corresponder a una Secretaría de Justicia o Viceministerio, dependiendode cuál sea la organización interna del gobierno.

2. La importancia de la descentralización

A. Planificación en general

El desarrollo de una política integral sobre acceso ala justicia reclama, necesariamente, la articulaciónen un mismo plan de actores, programas y recursosde diversa índole, provenientes del propio Estado ytambién de las organizaciones sociales. Ello obliga aprestarle especial atención a la planificación de esapolítica.

Esta planificación debe hacerse en cada uno de losniveles en los cuales existe diferente competenciaterritorial, con la especificidad y grado de precisiónpropia de cada uno de ellos. El Plan Nacional, queestablece las líneas generales de la política y le dauna cierta unidad conceptual y metodológica, per-mite luego planificaciones regionales y locales. Peroincluso en los casos en que un plan nacional nopueda ser formulado, ello no exime al Estado de laresponsabilidad de llevar adelante un proceso deplanificación que en el futuro pueda convertirse ental, y que en un primer momento esté orientado aldesarrollo y fortalecimiento de las acciones locales oregionales existentes.

En los niveles de planificación e implementación, loprimero que se debe tener en cuenta es que planifi-car no significa expresar todo lo que uno desearíahacer y señalar el conjunto de recursos necesariospara hacerlos. Esa tarea -muchas veces necesariapara definir los objetivos finales- no es precisamen-te una tarea de planificación. No obstante ello, elproceso mismo de planificación vuelve a produciruna segunda selección de objetivos ahora en rela-ción a los recursos disponibles.

En otras palabras, podríamos hablar de una primeraaproximación en abstracto en donde no existenrecursos limitados, pergeñada en un plano ideal. Enuna segunda fase y de acuerdo a los recursos dispo-

nibles, se lleva adelante una revisión de esta aproxi-mación ideal para formular una planificación pro-piamente dicha con los recursos disponibles. Estaplanificación debe contemplar la implementación yla definición de etapas en el corto, mediano y largoplazo. Ello va a permitir evaluar su factibilidad ymonitorear los resultados.

La planificación es una forma de realizar programasy acciones de un modo ordenado y realista, y nodebe ser convertida en un proceso desgastante yartificial. Por ejemplo, en este manual se proponentres áreas de incidencia. Según los niveles de traba-jo, algunos podrán ser descartados sin una tareacompleta de planificación ya sea porque no sonáreas de relevancia a nivel local o regional, o bienporque un simple análisis permite acotar el universode las acciones o programas posibles, lo que no sig-nifica que se deban descartar programas y accionesrápidamente, muchas veces sólo fundando eserechazo en prejuicios, restricciones auto-impuestaso falta de creatividad. Esto es importante para noasumir el desgaste de una planificación que noslleva a resultados que son fácilmente reconociblespor un análisis más simple, ya que se genera des-creimiento acerca del proceso de planificación o loconvierte en una simple expresión de deseos que nose pueden cumplir. La correcta realización de esteprimer paso que delimita un primer horizonte deposibilidades de acción es también el primer paso deun proceso de planificación general.

B. Planificación Específica

A partir de una primera etapa de planificación gene-ral, comienza una etapa de la planificación específi-ca orientada a determinar acciones concretas, reali-zadas en un lapso preciso y fundado en una estrate-gia. El proceso de planificación permite obtener porlo menos los siguientes elementos:

Manual de políticas públicas para el acceso a la justicia 59(procesos, que cree más juzgados es imprescindiblepara producir transformaciones. En este nivel, comoen los anteriores, es pertinente mencionar quesegún la estructura del país sea federal o unitaria,debe prestarse también atención a las legislaturasprovinciales o estaduales.

No obstante las diferentes incumbencias y respon-sabilidades de los Poderes del Estado, es precisoidentificar quién debe formular -desde el Estado- lapolítica pública de acceso a la justicia, y cómo se

determina quién es el responsable de ejecutarla. Eneste trabajo sostenemos que es el Poder Ejecutivo,por intermedio de su Ministerio de Justicia o equiva-lente, quien debe delinear parámetros mínimospara el diseño y la implementación de esta política.Asimismo, puede asumir la carga de la ejecución,puede delegar la responsabilidad de la misma enorganismos descentralizados, o bien dejarla enmanos de órganos locales, pero en todos los casosdebe conservar siempre una función de control.

3. Planificación e Implementación

a) Una selección precisa de los programas de traba-jo (coherente con el primer horizonte de selec-ción de programas)

b) Un análisis preciso de los recursos necesarios yde los modos de obtenerlos.

c) Un diagnóstico de las principales dificultades ylos modos de superarlas.

d) La atribución de responsabilidades en las distin-tas dimensiones de gestión de esos programas.

e) La identificación de los puntos críticos que nospermiten corregir la gestión o visualizar su éxito.

Existe abundante literatura acerca de los pasos, losmétodos y las técnicas específicas de planificaciónque pueden ser utilizados en cada uno de los niveles.Sin embargo, dada las especiales características delas políticas de acceso a la justicia podemos sugerirtener en cuenta los siguientes puntos.

La planificación debe partir de la premisa de la exis-tencia de entornos sociales inestables. Los progra-mas de acceso a la justicia se fundan en la necesidadde responder al conjunto de malestares sociales queproduce la conflictividad irresuelta. La planificacióndebe tener en cuenta ese contexto, y evitar basarseen una visión artificial donde los distintos factoresse ordenan fácilmente en un plano ideal. Asumir laexistencia de un entorno inestable y sus inevitablesconsecuencias significa no tomar esos atributoscomo defectos de una realidad de la cual no se esresponsable, sino como premisas para planificarejercitando la capacidad de anticipar diversos esce-narios, flexibilizando la gestión, generando meca-nismos de construcción de acuerdos, etc.

Como se trata de planificar acciones cuyos objetivosno son muy precisos (como lo sería, por ejemplo, laconstrucción de un edificio y la consecuente elabo-ración de un plano) y que tienen altos componentessubjetivos vinculados a la percepción de los conflic-tos, se debe propender a la utilización de mecanis-mos de planificación participativa2, teniendo encuenta tanto sus ventajas como sus desventajas.

En los temas vinculados al acceso a la justicia -comoocurre con otros problemas de base o estructurales-suele instalarse una sensación de resignación frentela complejidad de la demanda y las dificultades parasatisfacerla. Ello genera una de las más fuertes res-tricciones a la hora de concitar adhesiones o convo-car a organizaciones sociales. Por ello la planifica-ción debe ocuparse de un modo especial de los efec-

tos de demostración, es decir, seleccionar y darleprioridad a aquellos programas que muestran quees posible cambiar y que visibilizan claramente susaportes para mejorar la calidad del acceso.

Una de las mayores dificultades que existe en la pla-nificación de programas que buscan articular recur-sos estatales y sociales es que se genera un gran abis-mo entre la comprensión del problema desde la pers-pectiva estatal (fuertemente influida por el universode burocratización) y la perspectiva social (fuerte-mente influida por el escepticismo, el descréditohacia el Estado y la impaciencia). En el proceso de pla-nificación se debe dedicar tiempo a establecer el len-guaje común, la comprensión de ambas perspectivasy la superación de las restricciones que surgen deesos dos modos de comprensión del problema.

Muchas planificaciones suelen subestimar el costode los pequeños problemas, ya sea porque se hahecho una deficiente planificación o porque emo-cionalmente cuesta admitir que problemas muygraves dependen de la posibilidad de resolver algu-nos más pequeños, tales como la reasignación detareas de un empleado, la relocalización de una ofi-cina, el cambio de horario, las condiciones materia-les de la atención al público, el mejoramiento en eltrato, etc. Sin embargo, es necesario asumir estospequeños problemas como puntos importantesporque suelen consumir buena parte de la energíade gestión.

En definitiva, llevar adelante un proceso de planifi-cación que sea preciso y realista no es imposible,sobre todo si no se intenta utilizarlo para otros finesque no sean los de la planificación en sí misma (porejemplo, para demostrar preocupación por parte delas autoridades sin trasladar esa preocupación a loshechos) y si se planifica sobre el suelo tan fértilcomo complicado de la realidad cotidiana, que esdonde precisamente están instalados los problemasque se pretende solucionar.

La implementación -siempre vinculada a la planifi-cación, especialmente a la planificación específica-merece un párrafo aparte. Dada la gran variedad dedispositivos de acceso, tal como ya ha sido consigna-do, es necesario crear una instancia pública de coor-dinación que permita llevar delante de manera pro-ductiva los programas señalados.


2 La planificación participativa, si bien puede requerir más tiempo y más esfuerzo, muchas veces es preferible para legitimardesde el inicio los programas y acciones, y para que quienes deben ejecutarlos se apropien de dichos programas desde el pri-mer momento. Sin embargo, y aunque se sugiere desarrollar este tipo de metodologías, siempre va a depender del contexto yde las urgencias de llevar adelante determinada medida en función también de la profundidad de las demandas.

La eficiencia de un sistema de acceso a la justicia,tanto en los niveles nacionales o estaduales comoen el nivel local, reside en su capacidad de coordinary articular las actividades de una multiplicidad deinstituciones de carácter diferente, es decir, la capa-cidad de gestionar los temas que se le presentan.Por ello, corresponde proponer aquí algunos ele-mentos necesarios para la organización de las tare-as concretas de la gestión del sistema.

En términos generales, la gestión de un sistema deacceso a la justicia supone tomar en consideracióntres espacios diferentes que funcionan de manerasimultánea: un espacio de orientación e informa-ción que debe estar necesariamente centralizado,un espacio no judicial de tratamiento y resoluciónde los conflictos que debe estar descentralizado enel territorio, y una esfera judicial de patrocinio jurídi-co gratuito para todos aquellos ciudadanos que lonecesiten, en especial para aquellos que pertenecena los grupos más vulnerables de la sociedad.

A. Orientación e información

La planificación e implementación de un sistema deacceso a la justicia debe tener en cuenta, en primerlugar, la forma en que debe difundirse la informa-ción sobre su existencia en el conjunto de la pobla-ción potencialmente usuaria de los servicios de ase-soramiento y patrocinio.

En todo espacio local existen por lo general distintasinstituciones gubernamentales y no gubernamen-tales que de una u otra manera brindan algún tipode asesoramiento jurídico a los ciudadanos. En lamayoría de los casos, este asesoramiento abarcaalgunos temas acotados pero, por motivos atendi-bles (falta de recursos materiales y humanos, etc.)rechaza la atención de una gran cantidad de inquie-tudes y consultas.

También es frecuente observar que estas institucio-nes desconocen la existencia de otras institucionesdedicadas a temas similares, lo cual redunda en unafalta de eficiencia marcada a la hora de derivarcasos. Así, el servicio se resiente por doble vía: exter-namente, ya que los usuarios no saben a qué servi-cio recurrir ya que la institución a la que acudenignora el servicio que prestan las otras instituciones,e internamente, porque muchas veces es el propioEstado el que tiene servicios duplicados, o bien seofrecen los mismos servicios por parte de oficinas dedistintos niveles estaduales (nacional, estadual,local), o también se superponen con organizacionesno gubernamentales que prestan el servicio en vezde fortalecerse en las áreas de vacancia.

Los problemas enunciados precedentemente sonobservables en muchos países de la región, y es porello que la planificación e implementación de unapolítica pública de acceso a la justicia debe atenderespecialmente a la necesidad de contar con estosdos elementos:

a) Un lugar que centralice la información sobre loslugares y los mecanismos disponibles, y que lapublicite en forma visible y constante, a fin deque la población reciba en tiempo y forma laorientación y las herramientas necesarias pararesolver conflictos de índole diversa; y

b) Mecanismos que aseguren la circulación deinformación entre instituciones, para que pue-dan organizar externamente los servicios queprestan y no se superpongan o se conviertan ensobreabundantes, cuando por otra parte existennotables carencias.

Estos mecanismos no se resuelven con voluntaris-mo, sino que deben ser instrumentados con previ-sión y eficacia a través de las políticas del Estado.Una política posible es conformar una red de comu-nicación e intercambio de información y experienciaentre las distintas instituciones. De este modo tam-

Manual de políticas públicas para el acceso a la justicia 61(Esta instancia pública de coordinación puede asu-mir diferentes modalidades. Puede estar conforma-da por representantes de los Poderes del Estadojunto con representantes de la sociedad civil. O bienesta tarea puede ser asumida por un solo Poder delEstado, en permanente comunicación con los res-tantes. O también puede conformarse como unainstancia exclusivamente estatal, que mantengainformados a los representantes de la sociedad civil.

Cualquiera sea la forma que asuma, la necesidad deexistencia de una instancia como la que presenta-mos se asienta en la tendencia a la fragmentación ydesarticulación de los procesos de cambio. Y tam-bién en la importancia de visualizar un responsable(o varios, pero claramente identificados) de llevaradelante la política pública de acceso a la justiciaque se defina.

4. Modelos de gestión

bién podrán potenciarse las acciones sobre el cono-cimiento entre sí de la labor que realicen. Asimismotambién podrá organizarse adecuadamente el siste-ma de derivaciones.

En definitiva, deben existir al menos dos redes deinformación: una externa para consumo de losusuarios, construida por el Estado, que permita aéstos saber a qué lugares pueden acudir para prote-ger sus derechos; otra interna para consumo de lasinstituciones prestadoras de servicios, elaborada porlas propias instituciones que prestan los servicios (yque como ya vimos en muchos casos también sonestatales), que les posibilitará informar a su vez alusuario y realizar las derivaciones que considerenpertinentes.

A.1 Centralización de datos y mesa de información

La articulación de todos los servicios existentes deacceso a la justicia debe ser concebida como unaobligación del Estado, ya sea que éstos sean presta-dos por el propio Estado o bien sean instrumentadosa través de organizaciones no gubernamentales, yen el caso de pueblos originarios que sean modosdiversos y genuinos de administración de justicia.En otras palabras, el Estado tiene la obligación degenerar condiciones de acceso a la justicia de todossus ciudadanos; por ello debe centralizar la informa-ción para que el usuario pueda recurrir a un lugarvisible y accesible en busca de asesoramiento, ypueda encontrar allí una respuesta y una orienta-ción. La centralización de la información supone larealización de dos tareas fundamentales.

En primer lugar, es necesario elaborar un listadocompleto de los servicios de acceso a la justicia exis-tentes. Esta es una tarea compleja, ya que mucho delos servicios carecen de continuidad en el tiempo, loque obliga a una tarea de actualización permanente.Asimismo, este listado debe contener informaciónprecisa sobre el tipo de servicio que presta cada insti-tución, ya que la oferta suele ser muy heterogénea.

En segundo término, el Estado debe generar los me-canismos necesarios para que esa información lle-gue a toda la población, y garantizar así el acceso alas herramientas para la protección de sus derechos.

La descentralización es un componente relevante delas políticas públicas de acceso a la justicia. A mayordescentralización, mayor cercanía con la población ysus problemas y mayores probabilidades de contarcon un servicio de mejor calidad. Es por eso que losMunicipios, Alcaldías o Prefecturas deben contarcon una mesa de información sobre servicios de

acceso a la justicia, lo cual permite brindar un servi-cio necesario para el ciudadano, cumplimentandoobligaciones básicas del Estado.

Los objetivos de esta mesa de información pasanpor brindar información al usuario para la protec-ción de sus derechos, en forma inmediata y sin lanecesidad de trasladarse grandes distancias.

A.2 Red de instituciones de acceso a la justicia

La organización de una red de instituciones de acce-so permite realizar una tarea de articulación entrelas mismas, de la que hasta hoy carece la mayoría delos países de América Latina.

El relevamiento de los diferentes servicios existen-tes, ya sean gubernamentales o no gubernamenta-les, y su articulación en una red de intercambios deinformación y de casos fluida y eficiente, mejora lacalidad de los servicios ya que las derivaciones serealizan al sitio adecuado, aligerando la sobrecargade trabajo y proporcionando información precisa alusuario, quien evita así tener que relatar su proble-ma a una multiplicidad de funcionarios y personas,y logra conversar directamente con quien lo puedeauxiliar en su situación.

La circulación de información entre las institucionespermite optimizar la orientación de los ciudadanos yevitar el problema de las derivaciones sucesivas, quellevan a las personas a recorrer diversos lugaresviéndose obligadas a exponer una y otra vez un con-flicto para el cual muchas de las instituciones no tie-nen respuesta.

Esta red optimiza, asimismo, el trabajo interno decada institución, toda vez que agiliza el sistema dederivaciones e impide la duplicación innecesaria deltrabajo de atención.

Como ejemplo de una experiencia existente al res-pecto, puede citarse el caso de la ciudad de Guay-mallén, provincia de Mendoza, Argentina. Funcionaallí una Casa de Justicia promovida por el Ministeriode Justicia de la Nación y ejecutada por las organiza-ciones no gubernamentales INECIP (Instituto deEstudios Comparados en Ciencias Penales y Socia-les) y FAVIM, que brinda servicios de asesoramientojurídico gratuito. Para poder realizar su tarea con efi-ciencia ha generado una red de derivaciones que lepermite dar información consistente al usuariocuando la propia casa no puede resolver el caso quese le presenta. De este modo, los integrantes de estared también se encuentran al tanto de que los casosderivados son aquellos que les competen.


Manual de políticas públicas para el acceso a la justicia 63(B. Mecanismos no judiciales

de resolución de los conflictos

La segunda esfera importante dentro de un sistemade acceso a la justicia en el nivel local es la organiza-ción de una red de centros de atención y gestión delos conflictos que garantice una oferta lo más com-pleta posible de mecanismo de tratamiento y reso-lución de los conflictos de carácter no judicial.

En cada ciudad existe, por lo general, una serie deinstituciones que brindan distintos tipos de servi-cios vinculados a la resolución de los conflictos (pro-gramas gubernamentales, organizaciones nogubernamentales, instituciones comunitarias, orga-nizaciones tradicionales de las comunidades de lospueblos originarios, etc.). El problema es que cadauna de ellas actúa según sus lógicas y sus tiempos, ymuchas veces en un total desconocimiento de loque hacen las otras.

Es por eso que para la planificación de una políticapública de acceso a la justicia en el nivel local es muyimportante crear alguna instancia gubernamentalde coordinación de sus actividades, que permitaconocer y difundir sus actividades, y tender a unaespecialización que evite la superposición de tareasy potencie así las características particulares de cadauna de ellas. En el nivel nacional, esta coordinacióndeberá estar en la esfera del Ministerio de Justicia, elcual creará el espacio de encuentro, debate y con-senso de actividades entre las distintas institucio-nes, y elaborará los mecanismos para que cada unade ellas cuente con los recursos necesarios para sos-tener su actividad. El Ministerio garantizará asimis-mo que esta articulación se dé en cada ciudad.

Por otro lado, desde la instancia de coordinación seperfeccionarán los mecanismos que faciliten laresolución de los conflictos ciudadanos de forma nojudicial, generando o modificando los instrumentoslegales (leyes de mediación, conciliación) y facilitan-do los recursos para la efectiva implementación delos mecanismos de resolución no judicial de conflic-tos, priorizando en todo momento las formas quegaranticen un sistema de proximidad para todos losciudadanos.

C. Patrocinio jurídico gratuito

En cuanto al tratamiento de los conflictos que nohan llegado a ser resueltos en instancias no judicia-les, el Estado tiene la obligación de proveer a los ciu-dadanos los instrumentos que garanticen su dere-cho de acceder a la justicia en sentido estricto, estoes, de acceder al sistema judicial.

Ello significa ofrecer un sistema de patrocinio jurídi-co gratuito que, en principio, esté disponible paratodos los ciudadanos, aunque atendiendo tambiéna dar prioridad a aquellos grupos más vulnerables,tales como los niños, niñas y adolescentes, las muje-res, etc.

En concordancia con el tipo de organización adopta-do por la mayoría de los sistemas judiciales de laregión, el sistema de patrocinio jurídico gratuitodeberá ser organizado desde el Ministerio Públicode la Defensa (o bien desde el sistema de DefensaPública en los casos en que el mismo está separadodel Ministerio Público).

La Defensa Pública es la encargada de organizar unsistema que contemple las necesidades de todos losciudadanos y brinde patrocinio jurídico gratuito enprimer lugar a aquellos que no cuentan con losrecursos necesarios para hacerlo mediante unpatrocinio jurídico privado, es decir, pago.

En tal sentido, es importante destacar que dichopatrocinio no debe limitarse a temas penales, dondela asistencia jurídica es una obligación del Estadofijada por la normativa internacional, sino que debeincluir el patrocinio jurídico en temas de derechocivil en general, para auxiliar a la población en lagestión judicial de la mayoría de los conflictos que leatañen y preocupan.

Esta esfera judicial de la resolución de conflictosdebe funcionar en forma articulada con la esfera deresolución no judicial de los mismos, a fin de revisaraquellas situaciones que, aun habiendo llegado ainstancia judicial, son pasibles de ser mejor resuel-tas en ámbitos no judiciales.

5. Monitoreo y Evaluación

Los usuarios del manual (quienes tienen a su cargoel diseño y formulación de políticas públicas deacceso a la justicia) deben poder, una vez que unapolítica determinada junto con un programa especí-

fico esté siendo ejecutado, monitorear su marcha,tener claridad sobre cómo obtener los resultados ycómo medir su impacto.

Para ello se requiere una evaluación permanente delos recursos humanos y materiales, y sobre todo irajustando la oferta según el mapa de grupos vulne-rables y la demanda diagnosticada para obtener re-sultados acordes a lo establecido en la planificación.

El proceso de monitoreo puede comprender diversasfases, de acuerdo a cómo haya sido concebido eldiseño original de la planificación. Así, 1) el estable-cimiento de parámetros, 2) la verificación de la reali-dad con los planes, 3) la determinación de las desvia-ciones, y 4) la determinación del responsable de lasdesviaciones para proporcionar elementos decorrección, son algunas de las etapas que confor-man dicho proceso. Asimismo, la evaluación tam-bién puede integrar el proceso de monitoreo o cons-tituirse como un proceso independiente.

El establecimiento de parámetrosSon criterios frente a los cuales se pueden juzgar losresultados. Al planificar, el funcionario determinalos objetivos que espera alcanzar. Para cada objetivoparticular se determinan metas sobre, por ejemplo,cantidad de población efectivamente atendida,tipos de consulta, número de conflictos resueltos,tipos de resolución, etc. Para cada uno de los objeti-vos y metas establecidos en la planificación, seexpresan criterios o parámetros con los cuales seejerce el monitoreo.

Verificación de la realidad con los planes. La segunda etapa del proceso de control correspondea la comprobación de las acciones. Después de haberfijado los parámetros, el funcionario responsabledebe comparar las acciones con dichos parámetros.El monitoreo es una función continua, independien-te de la periodicidad con que se realice, y debe serrealizada ya sea por observación directa del trabajo, opor la información que se recoge a tal efecto.

El objetivo de esta verificación es detectar las des-viaciones y tomar las medidas correctivas para queen el futuro eviten la repetición de esos mismoserrores. A veces puede realizarse un monitoreo pre-ventivo, para predecir probables desviaciones de losparámetros. No obstante, la etapa de verificaciónlogra una evaluación del funcionamiento de los pro-gramas cotejándolos con los planes fijados.

Determinación de las desviaciones. Cuando se realiza la verificación de la realidad conlos planes, surge que muchas acciones que se llevana cabo se encuentran alejadas de los patrones demedida. Éstas son llamadas desviaciones, variacio-nes, diferencias, divergencias, etc. Dentro de estasdesviaciones existen las significativas y las triviales.Estas últimas no deberían siquiera constar en los

informes para no distorsionar las evaluaciones. Sinembargo, debe interpretarse correctamente cuándouna variación es significativa o no.

Determinación del responsable de las desviaciones para proporcionarelementos de correcciónEl monitoreo no se lleva a cabo si no se toman lasmedidas correctivas cuando se producen desajustes.Necesariamente debe cumplirse la última fase en lacual se implementan las correcciones para evitar lacomisión de los mismos errores en el futuro. En elcaso de que no existan divergencias de la realidadcon los planes, no se justifica la fase de la corrección.

Siempre que se descubran variaciones importantes,éstas exigen una acción inmediata y enérgica. Laacción correctiva la ejercen quienes tienen autori-dad sobre el proceso en curso. Puede implicar uncambio en la metodología del programa en cues-tión, o alguna modificación en las acciones relevan-tes. Para un máximo de efectividad, el monitoreodebe ir acompañado de la responsabilidad indivi-dual. Así también debe descubrirse la verdaderacausa de la dificultad haciendo lo posible para elimi-nar el origen de la desviación. De esta forma seobtiene una genuina cooperación y ayuda, ademásde una actitud favorable hacia la función de control.

El proceso de control es un sistema que se retroali-menta y se autorregula. Se parte de la actividad, rea-lidad o programa que se debe evaluar con el auxilioo utilización de parámetros. Efectuada la evaluaciónse comparan los resultados con los planes. De estaoperación surgen -si existen- las desviaciones, sobrelas cuales deben tomarse las medidas correctivaspertinentes para ser aplicadas nuevamente a la rea-lidad o actividad de donde se parte. Es de hacer notarque en ocasiones es necesario reajustar la planifica-ción, cuando se evidencia un alejamiento de la reali-dad sobre la que se pretender incidir.

Finalmente, en los procesos de control, el Estadodebe tener la responsabilidad de monitorear los ser-vicios prestados por las propias instancias guberna-mentales y por las instituciones no gubernamenta-les. En todo este trabajo hemos destacado el trabajode organizaciones de la sociedad civil y el que es lle-vado adelante por la comunidad. Es saludable queexistan la mayor cantidad de "puertas de acceso a lajusticia disponibles", pero alguien debe ser el res-ponsable de ejercer algún tipo de monitoreo paragarantizar la calidad del servicio que se presta. Estaresponsabilidad también puede asumirla la instan-cia de coordinación que describimos en el apartadode planificación e implementación, como un modode dar coherencia a las diferentes etapas.



Anexos*( )

Objetivos

Este instrumento será utilizado para relevar losdatos que surjan de la observación directa del fun-cionamiento de todos los servicios de acceso a la jus-ticia existentes en la ciudad seleccionada, incluyen-do tanto los oficiales como los no oficiales.

En este trabajo consideraremos como "servicio deacceso a la justicia" a toda institución (sea estatal,de la sociedad civil o de una comunidad en particu-lar) que ofrezca a los ciudadanos cualquier tipo deasesoramiento, patrocinio letrado, mediación, con-ciliación u otra forma de intervención orientada aresolver los conflictos jurídicos que se producen enel lugar. En otras palabras, se tomará como un "ser-vicio de acceso a la justicia" a todo espacio institu-cional que sirva como instrumento para gestionar laconflictividad.

A manera de ejemplo, algunas instituciones quepueden ser consideradas como servicios de acceso ala justicia son las siguientes:

a) oficinas estatales (poder ejecutivo nacional,regional, local) de atención a las víctimas o quebrinden asesoramiento y/o asistencia letrada ala población;

b) oficinas de las alcaldías dedicadas a la asistenciay el patrocinio letrado, la mediación o la concilia-ción;

c) juzgados de paz, juzgados de pequeñas causas,etc.

d) organizaciones no gubernamentales dedicadasa la defensa de los derechos humanos, de lasmujeres, de los enfermos de SIDA, de los consu-midores, etc.;

e) universidades y otras instituciones académicas; f) autoridades indígenas y organizaciones indíge-

nas con funciones en materia de atención y reso-lución de conflictos, etc. (la lista no es exhausti-va, y puede incluir todo tipo de instituciones quesirvan a los fines expuestos);

g) toda otra institución que a nivel local en las ciu-dades estudiadas ofrezca algún tipo de serviciocon las características antes descritas.

El objetivo es identificar todas aquellas institucionesde carácter público (gubernamentales y no guber-namentales, estatales y comunitarias) que brindanalgún tipo de asesoramiento y acompañamiento delos ciudadanos en temas administrativos o judicia-les que comporten la realización de un derecho.

Todas estas instituciones, tomadas en conjunto,puede ser analizadas como un sistema no formali-zado de acceso a la justicia en una comunidad deter-minada, y la información que brinde la aplicación deesta pauta de observación servirá tanto para anali-zar el funcionamiento de cada una de las institucio-nes observadas como, sobre todo, la forma en que seinterrelacionan o no, se complementan o no, y lastensiones que presentan en su actividad concreta(qué atienden, que no atienden, áreas de vacancia,sobre-ofertas, etc.).

Observación de los servicios de acceso a la justicia

Pauta de observación

Datos generales

1. Nombre de la institución: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Carácter de la institución (oficina gubernamental, organización no gubernamental, organización de lacomunidad indígena, etc.): . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. Breve síntesis de las actividades actuales de la institución: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4. Datos estadísticos producidos por la institución. Describir el sistema de producción de estos datos (quiénes el responsable, con qué periodicidad se hace, etc.) y solicitar una copia de estos datos (en lo posible ensoporte informático) para acompañar con este formulario. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Historia de la institución

1. Fecha en que comenzó a prestar servicio a la comunidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Breve historia de la institución (cómo surge, cómo se crea, de quién depende, cómo fue cambiando a tra-vés de los años, etc.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Recursos de la institución

1. Recursos financieros con los que cuenta la institución (presupuesto, donaciones de la comunidad). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

66 ) Anexos

Por todo ello, antes de comenzar con el trabajo decampo es muy importante realizar un mapeoexhaustivo de todas las instituciones de las caracte-rísticas descritas que funcionan en la ciudad, a fin deabarcarlas en su totalidad.

Metodología

Esta pauta requiere la aplicación de dos tipos demétodos de relevamiento de datos:

a) Observación no participante. La observación noparticipante implica realizar una visita a cadauna de las instituciones previamente selecciona-das, y permanecer allí durante todo el horario deatención al público. Si fuera necesario, la obser-vación se extenderá a dos jornadas. El objetivode la observación es relevar todos los datos nece-sarios para el conocimiento y la comprensión delfuncionamiento de la institución en la práctica.

b) Entrevistas informales. Para este relevamiento seutilizará también la realización de entrevistasinformales o preguntas ocasionales a las perso-nas que atienden el servicio, a fin de completar lainformación que no surge de la mera observa-ción. En los casos que sea necesario, se solicitaráaudiencia al personal directivo de la institución afin de recabar los datos faltantes. En esos casos,y para no duplicar el trabajo, en el mismo mo-mento se formularán tanto las preguntas relati-vas a la presente Pauta 3 como las correspon-dientes a la Pauta 4, "Entrevista operadores"). Nohay un número estipulado de entrevistas, ya queellas serán realizadas en la medida de las necesi-dades del relevamiento de datos y con el objeti-vo de completar todos los items establecidos enla pauta de relevamiento que figura más abajo.

2. Recursos humanos con los que cuenta la institución (estructura de los órganos de dirección, cantidad yjerarquía de los empleados con salario, cantidad de voluntarios, etc.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. Recursos tecnológicos (computadoras, teléfonos, fotocopiadora, fax, etc.). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Facilidades para el acceso y espacios para la atención al público

1. Ubicación geográfica dentro de la ciudad: centro/periferia, descripción del lugar, etc.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Descripción de las condiciones de acceso a la sede de la institución (cantidad y frecuencia de medios detransporte que conducen hasta allí, etc.). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. Descripción de las condiciones de acceso al edificio (si tiene puerta a la calle, rampa para personas con dis-capacidades físicas, ascensores, escaleras, obstáculos físicos, etc.). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4. Descripción de la información sobre la forma de acceso a la institución (carteles, señalizaciones, mesas deinformes, etc.). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5. Tamaño aproximado de la sede de la institución. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6. Sala de espera:6.1. Tamaño aproximado de la sala de espera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6.2. Descripción de la sala de espera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7. Estimación de los tiempos de espera. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8. Lugares de atención al público8.1. Cantidad de lugares para la atención al público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8.2. Dimensiones de los lugares destinados a la atención al público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8.3. Descripción de los lugares de atención al público (privacidad, asientos, etc.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Atención al público

1. Descripción de la forma de atención al público: cómo se organiza la atención, quién atiende a las perso-nas, dónde se las atiende, cómo se las atiende, cómo se distribuyen los casos, etc.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Descripción de las tareas que incluye el asesoramiento y/o patrocinio: cantidad de entrevistas con las per-sonas que solicita el servicio, cantidad de veces que se lo acompaña a hacer trámites, sistema de seguimien-to de los casos, etc. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. Cantidad total de personas de la institución que atienden consultas y/o que llevan casos (describir lasjerarquías, si las hubiera) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .


4. Cantidad de personas que atienden consultas en forma simultánea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5. Cantidad de horas diarias dedicadas a la atención de consultas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6. Cantidad de días por semana dedicados al asesoramiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7. Cantidad de personas que llegan solicitando los servicios de la institución:Por día . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Por mes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Por año . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Perfil de las consultas

1. Cantidad de solicitudes que no se atienden. Especificar causas del rechazo.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Cantidad de solicitudes que se derivan a otras instituciones. Especificar adónde son derivados y describirla red de derivaciones que utiliza la institución.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. Cantidad de solicitudes que se atienden en la institución. Desglosar la cantidad de casos en que se brindaasesoramiento y la cantidad de casos en que se brinda patrocinio letrado.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4. Cantidad total de casos que se asesoran y/o patrocinan en la institución, según tipo de conflicto.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5. Descripción de los casos que se atienden en la institución, clasificados según el motivo del conflicto queles dio origen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Observaciones del/la relevador/a

(Se sugiere agregar todo dato que no esté consignado en la pauta de observación pero se considere necesa-rio para conocer las características y el funcionamiento de la institución).. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

68 ) Anexos

Objetivos

Este cuestionario tiene como objetivo principal ob-tener información acerca de las percepciones quetienen los operadores de los servicios de acceso a lajusticia respecto de las demandas de justicia de lapoblación local.

Para ello, se busca recolectar datos sobre los si-guientes puntos:

a) Las características de la población que se acercaa las diferentes instituciones locales a solicitarayuda para garantizar la realización de sus dere-chos.

b) Los conflictos que se producen a nivel local, suintensidad y su frecuencia, y los derechos queellos afectan.

c) Las respuestas que las instituciones locales brin-dan a estas demandas de la población.

Metodología

La entrevista es de carácter anónimo, y sólo deberánconsignarse los datos del entrevistado que figuranen la tabla que aparece más abajo.

Se realizarán por lo menos dos (2) entrevistas encada una de las instituciones observadas. En lo posi-ble, deberá entrevistarse a una persona integrantede los cuerpos directivos o personal jerárquico y aun/a empleado/a o un/a voluntario/a.

El cuestionario es de carácter general, y en la medi-da de lo necesario el/la entrevistador/a deberáadaptarlo a la situación particular, teniendo encuenta la información que cada persona entrevista-da pueda proporcionar. Por ejemplo, al integrantede los cuerpos directivos o personal jerárquico de lainstitución se le preguntarán las cifras generales decantidad y tipo de casos atendidos, en tanto que alempleado/a o voluntario/a se le pedirán precisionessobre los casos que él atiende en forma personal.

Cuestionario de entrevista

1. Datos de la persona entrevistada

2. Descripción de las características socio-económicas, de edad y sexo, étnicas, lugar de residencia, etc. delas personas que vienen a consultar a la institución.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. ¿Cuáles son los conflictos que motivan las consultas?


Entrevista a operadores

SexoEdadProfesiónInstituciónCargo¿Empleado o voluntario?

Tipo de conflicto SI/NO Cantidad mensualConflictos familiaresConflictos con vecinosConflictos de tierrasConflictos con los poderes Robo o hurtoHomicidioOtros (especificar)

Observaciones(consignar en detalle todas las apreciaciones de la persona entrevistada acerca de las características de losconflictos que motivan las consultas). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4. Cantidad de consultas que la persona entrevistada atiende personalmente por día, por semana y por mes.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5. Del total de consultas atendidas por la persona entrevistada en un día, ¿cuáles son los temas de consultamás frecuentes? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6. De las consultas atendidas, ¿qué porcentaje corresponde a población indígena? ¿Cuenta la institución conrecursos especiales para la atención de estas personas (traductores, antropólogos, etc.)?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7. ¿Qué cantidad de esas consultas son atendidas en la institución? ¿Cuántas son rechazadas? ¿Cuántas sederivan a otras instituciones?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8. ¿Por qué motivos se deriva o se rechaza una consulta?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9. ¿Conoce otros lugares donde estas consultas puedan ser atendidas? ¿Cuáles son?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10. De los casos que la persona entrevistada atiende, ¿algunos vienen derivados de otros servicios?¿Cuántos?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11. ¿Considera usted que su institución cuenta con los recursos necesarios para una atención adecuada delas consultas? ¿Cuáles tiene y cuáles le faltan?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12. ¿Cuáles son las respuestas de esta institución a los casos recibidos? ¿Se inicia un litigio, se aplica un cas-tigo, se concilia, se brinda asesoramiento, se brinda patrocinio letrado, etc.? (Agregar todas las alternativasmencionadas por las personas entrevistadas). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13. ¿Tiene usted conocimiento de la existencia de mecanismos de solución de conflictos diferentes a los dela administración de justicia oficial? Describir.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

14. Observaciones finales(agregar toda la información recabada en la entrevista por fuera del cuestionario precedente). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

70 ) Anexos

Objetivos

Este instrumento de recolección de datos tiene porfinalidad obtener información primaria de caráctercualitativo sobre las percepciones de los ciudadanosrespecto de la accesibilidad y el funcionamiento delos servicios de justicia existentes en la ciudad.

La misma deberá ser complementada con la infor-mación surgida de los registros oficiales, a fin detener un panorama amplio sobre las formas concre-tas de gestión de la conflictividad en la comunidadestudiada y de las respuestas existentes.

Metodología

Entendemos por público usuario a todas aquellaspersonas que, con el objetivo de resolver sus conflic-tos, recurren a cualquiera de las instituciones guber-namentales o no gubernamentales dedicadas a faci-litar el acceso a la justicia y garantizar el respeto delos derechos de los ciudadanos.

Para la realización de las entrevistas al público usua-rio se dedicará un total de tres (3) días de trabajo decampo para cada institución analizada. Duranteesos tres días, la persona encargada de realizar lasentrevistas permanecerá en la institución a lo largode todo el horario de atención al público, y duranteese tiempo entrevistará a todas las personas que seacerquen a realizar consultas y/o requerir los servi-cios de la institución. Si la concurrencia de públicofuera muy grande, el trabajo de campo será realiza-do por tantos entrevistadores como sea necesario.

Cuestionario de entrevista

1. Datos del entrevistado

2. ¿Cuál es el problema que lo ha motivado a acercarse a esta institución a realizar una consultas o buscaruna solución?


Entrevista público usuario

SexoEdadNº de hijosPaís de nacimientoProvincia/departamento de nacimientoLugar de residencia actualOficio o profesiónEmpleo u ocupación actualGrupo étnicoNivel educativo alcanzado

Problemas de tierrasProblemas de documentación u otro trámite administrativoConflictos familiaresConflictos con vecinosRobo o hurtoHomicidioOtros (especifique)

3. Hacer un breve relato del problema referido como motivo de consulta, expresado en los términos en losque la persona entrevistada lo explica.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4. ¿Qué gravedad le atribuye a su problema? (marcar con una cruz)

5. ¿Es la primera vez que consulta aquí por este problema? En caso de respuesta negativa, indicar qué can-tidad de consultas previas ha realizado y en qué fechas (aproximadas) lo ha hecho.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6. ¿Concurrió antes a otras instituciones buscando resolver este mismo problema?

7. ¿Ha utilizado este servicio con anterioridad para solucionar otros problemas? ¿Cuántas veces y por quétipo de problemas?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8. En caso de tener un problema menos grave que el actual, ¿en qué institución buscaría la solución? ¿Porqué?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9. ¿Cómo califica la atención recibida en este servicio? (marcar con una cruz)

10. ¿El servicio es gratuito o ha tenido que pagar por algún trámite? En caso afirmativo, indicar qué tipo detrámite tuvo pagar y cuánto pagó.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11. ¿Cómo se enteró de la existencia de este servicio? (marcar con una cruz)

72 ) Anexos

Problema poco graveProblema graveProblema muy grave

Institución SI/NO FechaPolicíaJusticia de PazAlcaldeConsejo de ancianos de la comunidad Líderes comunitariosOrganizaciones de la ComunidadOtros (especificar)

ExcelenteMuy buenaBuenaRegularMala

Medios de comunicaciónFamiliares o vecinosONGs u oficinas del estadoOtra (especificar)

12. ¿Cuánto tiempo le llevó llegar desde su casa hasta el servicio? ¿Qué medio de transporte utilizó? ¿Cuántodinero tuvo que gastar en el viaje? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13. ¿Ha sido bien tratado en la institución? ¿Se ha sentido respetado? ¿Han comprendido el idioma en queusted habla? ¿Le han dado apoyo psicológico?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

14. Describa las herramientas que ha recibido en esta institución para resolver su problema (mecanismos deconciliación, asistencia letrada, atención psicológica, etc). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .


manual de politicas justicia

Documents