m3 intro rectoria

8/17/2019 m3 Intro Rectoria

http://slidepdf.com/reader/full/m3-intro-rectoria 1/13

Modulo 1Fundamentos de los sistemas de salud y salud pública

Lectura: Introducción a la Rectoría, la Autoridad Sanitaria y laSalud Pública

1. LA RECTORÍA EN SALUD

¿Por qué la rectoría es un tema prioritario para el desarrollo nacional de la salud?

Durante la década de los 80 y 90, los procesos de Reforma del Estado que se implantaron enlos países de la Región promovieron la reducción sistemática del tamaño del Estado y latransferencia de funciones que tradicionalmente ejercía el sector estatal al sector privado y a lasociedad civil. Simultáneamente, el proceso de globalización produjo un aumento en el flujo deinformación, de capital y de fuerza de trabajo, contribuyendo a la erosión progresiva de la

autonomía de la Nación-Estado y a una débil capacidad de gobernanza.1 Por lo tanto, uno de lostemas críticos al cual se enfrentan los países de la Región es el insuficiente nivel de desarrolloinstitucional, factor que repercute en la posibilidad real de desarrollo económico. En el contextoactual, se ha vuelto un tema prioritario para los países la redefinición de los roles institucionalesy el fortalecimiento de las funciones indelegables del Estado, tales como la protecciónciudadana, la salud pública, la reducción de la inequidad y la protección social de los grupos depoblación excluidos.

Cuadro 1

1. En este contexto, “débil capacidad de gobernanza” se refiere a la falta de capacidad institucional para implementar

y dar cumplimiento a las políticas, lo cual es usualmente ocasionado por la falta de legitimidad del sistema político.

Fukuyama, F. State-Building: Governance and World Order in the 21st Century. Ithaca, NY: Cornell University Press,

2004.



Los procesos de seguimiento y evaluación de las Reformas del Sector Salud, efectuados porlos países de la Región entre los años 2000-2003, evidenciaron tendencias regionales querepercuten en la capacidad de ejercer la función rectora.

Las tendencias más relevantes incluyen la segmentación institucional y organizacional, al igualque la fragmentación operativa como producto de la creciente tendencia a la separación de las

funciones del sistema de salud, tales como financiamiento, aseguramiento y provisión deservicios. Igualmente, la desconcentración y/o descentralización de los servicios de saludpública, de la ejecución de acciones de regulación sanitaria y de la provisión de servicios deatención a las personas.

Por último, el surgimiento de nuevos actores públicos y privados en el sector salud con unclaro aumento en la participación de los seguros privados (Cuadro 2).

Cuadro 2Tendencias regionales derivadas de las reformas que influyen en el ejercicio de la función

rectora.

Intensificación de los procesos de descentralización delEstado.Tendencia a la separación de funciones del sistema de salud,tales como financiamiento, aseguramiento y provisión deservicios.Desconcentración y/o descentralización de los servicios desalud pública; de la ejecución de acciones de regulaciónsanitaria y de provisión de servicios de atención a laspersonas.Incremento de la proporción del financiamiento sectorialpúblico que proviene de instancias intermedias y locales delEstado.Surgimiento de nuevos actores públicos y privados en el sectorsalud.Creación de fondos nacionales para la salud separados de losministerios de salud, muchas veces autónomos.Creciente participación de seguros privados de salud ymodalidades privadas de prepago.Nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad civil.

Históricamente, en el marco de los subsistemas públicos y de los Sistemas Nacionales deSalud, los ministerios de salud han centrado su quehacer en la función normativa y de provisiónde servicios de salud. No obstante, las reformas del sector salud impulsaron fuertemente la

descentralización, tanto del Estado como del sector salud, lo cual, aunado al surgimiento denuevos actores sectoriales públicos y privados, ha repercutido en una marcada tendencia areducir la responsabilidad de proveer servicios de salud y sustituido su ámbito de acción poracciones fundamentalmente rectoras del sector salud. Como consecuencia, se ha hechoevidente una débil capacidad en la Región para ejercer la función rectora a nivel del sector saludy para efectivamente ejercer liderazgo intersectorial. Ante este desafío, los países de la Regiónbuscan fortalecer el papel rector de los ministerios de salud al interior del sector y consolidar elliderazgo del sector salud en su conjunto para efectivamente contar con las competencias



necesarias para abogar por la salud y negociar con otros sectores que inciden sobre el sectorsalud.

En este contexto en 1997 los Estados Miembros de la Organización Panamericana de laSalud, se proponen desarrollar las capacidades necesarias para ejercer la función rectora comouno de los ejes fundamentales para el desarrollo institucional del sector salud. De igual manera,

solicitan la promoción del intercambio de experiencias nacionales entre los países de la Regiónrelativas al ejercicio de la capacidad rectora de los ministerios de salud y fortalecimientoinstitucional para ese propósito. Por último, instan a que se establezca un proceso permanentede discusión, de producción conceptual y de reflexión sobre la práctica de la función rectora delos ministerios de salud.

Como resultado, la OPS/OMS abordó el proceso de desarrollo del concepto y praxis de larectoría en salud como un aspecto prioritario e intrínseco al proceso de modernización delEstado.

Cuadro 3

Concepto de la función rectora en salud

La función rectora en salud es el ejercicio de las responsabilidades ycompetencias sustantivas de la política pública en salud que le son propias eindelegables en el contexto del nuevo esquema de las relaciones entreGobierno y sociedad en el estado Moderno, es competencia característica delgobierno, y es ejercida mediante la Autoridad Sanitaria. Su propósito es definire implementar las acciones públicas para satisfacer y garantizar, en el marco delmodelo de desarrollo nacional adoptado, las necesidades y legítimasaspiraciones de salud del conjunto de los actores sociales.

Como producto del amplio intercambio conceptual en la Región, se ha logrado un consensoen cuanto a la naturaleza de la función rectora en salud. Actualmente, es ampliamenteaceptado que ésta constituye el ejercicio de las responsabilidades y competencias sustantivas dela política pública en salud que le son propias e indelegables en el contexto del nuevo esquemade relaciones entre gobierno y sociedad en el Estado moderno, que es una competencia delgobierno, y que la ejerce la Autoridad Sanitaria Nacional. Su propósito es implementardecisiones y acciones públicas para satisfacer y garantizar, en el marco del modelo de desarrollonacional adoptado, las necesidades y legítimas aspiraciones en salud del conjunto de los actores

sociales. Por lo tanto, el proceso de fortalecimiento de la capacidad rectora del sector salud lodeberá guiar, en última instancia, el propósito de reducir las inequidades en las condiciones desalud en el marco de un desarrollo integral y sostenible y de abatir las desigualdades injustas,tanto en lo concerniente al acceso a los servicios personales y no personales de salud, como enla carga financiera que supone el poder acceder a ellos.2

2. OPS/OMS, La Salud Pública en las Américas: Nuevos Conceptos, Análisis del Desempeño y Bases para la Acción.

Publicación Científica y Técnica No. 589, Washington DC, 2002.



Por consiguiente, para consolidar su función rectora sectorial la Autoridad Sanitaria deberáredimensionar y adecuar sus responsabilidades y funcionamiento a las nuevas realidades. Paraello, deberá transitar de una acción fundamentalmente ejecutora hacia una dimensión de acciónsustancialmente ordenadora y articuladora de múltiples actores.3

La Práctica de la Función Rectora: Dimensiones de la Rectoría en Salud

Se reconocen seis dimensiones de la función rectora en salud:

Gráfico 1

1. Conducción Sectorial, que comprende la capacidad de orientar a las instituciones delsector y movilizar instituciones y grupos sociales en apoyo a la Política Nacional de Salud.

2. Regulación, dimensión que abarca el diseño del marco normativo sanitario que protege y

promueve la salud, al igual que la garantía de su cumplimiento.3. Modulación del Financiamiento, que incluye las competencias de garantizar, vigilar y

modular la complementariedad de los recursos de diversas fuentes para asegurar elacceso equitativo de la población a los servicios de salud.

3. Brito, P. «Rectoría Sectorial en Salud: Desafíos Actuales», Reunión de Expertos en Rectoría del Sector Salud en

Procesos de Reforma, Washington, D.C. 14-15 de junio de 2004.



4. Garantía del Aseguramiento, la cual focaliza su quehacer en asegurar el acceso a unconjunto garantizado de prestaciones de cobertura de servicios de salud para todos loshabitantes, o a planes específicos para grupos especiales de la población.

5. La Armonización de la Provisión, constituida por la capacidad de promover lacomplementariedad de los diversos proveedores y grupos de usuarios para extender,

equitativa y eficientemente, la cobertura de atenciones de salud.6. La ejecución de las Funciones Esenciales de Salud Pública que son competenciaindelegable de la Autoridad Sanitaria.

Dependiendo del grado de descentralización del sector, así como de las características de laseparación de funciones que asume la estructura institucional en cada país, las Dimensiones seubicarán en uno u otro nivel de la Autoridad Sanitaria, a nivel nacional, intermedio o local.Puede haber casos en que las funciones de las dimensiones se compartirán entre más de uno dedichos niveles. A continuación, se presenta una descripción ampliada de cada una de las tareasque conforman el ejercicio de la rectoría sectorial por parte de las autoridades sanitarias,detallando los componentes de acción requeridos para su efectiva realización, así como las

características y retos previsibles para las instituciones que han de enfrentarlas.

2. EL CONCEPTO DE AUTORIDAD SANITARIA

La Autoridad Sanitaria Nacional es el custodio del bien público en salud y su objetivoprimordial es la protección y promoción de la salud de la población. Se expresa como lapotestad del Estado para incidir sobre las funciones, responsabilidades y competenciassustantivas que le son propias e indelegables, para efectivamente velar por el bien publico en

materia de salud. Se observan diferencias estructurales en la composición de la AutoridadSanitaria en función del carácter federal o unitario del país y de la organización institucional delsector salud.

Los Ministerios de Salud son las principales organizaciones públicas depositarias de la«Autoridad Sanitaria» y en ese carácter son los entes primarios responsables de ejercer larectoría sectorial. No obstante, existe una tendencia creciente a no concentrar todas las tareasen una sola institución, como solía suceder en el pasado, sino más bien a crear mecanismosinstitucionales diversos, complementarios, que de manera especializada y por separado lleven acabo las atribuciones diferenciadas.4 Según el peso que tenga la responsabilidad pública, deacuerdo al grado de descentralización de las acciones sectoriales y en razón de lascaracterísticas de la separación estructural de atribuciones que asuma la organizacióninstitucional en cada país, le corresponderá al ministerio nacional de salud un mayor o menorespectro de competencias. Algunas veces se trata de atribuciones previamente existentes en lapráctica o definidas en códigos, leyes o reglamentos. Otras veces se trata de nuevascompetencias, para las cuales las instituciones necesitan fortalecer y muchas veces adecuar su

4. Durante el XL Consejo Directivo OPS/OMS (1997) los Estados Miembros discutieron y ratificaron las Dimensiones de

la Rectoría Sectorial en Salud las cuales comprenden seis grandes áreas de responsabilidad y de competencia

institucional que competen a la Autoridad Sanitaria, a saber, Conducción, Regulación, Aseguramiento, Financiamiento,

Provisión de Servicios y Funciones Esenciales de Salud Publica.



funcionamiento, su estructura organizacional y el perfil profesional de su personal directivo,técnico y administrativo.5

En dichos casos se entiende el concepto de «Autoridad Sanitaria» como el conjunto deactores/instituciones del Estado responsable de velar por el bien público en materia de salud. Dicha concepción ha llevado a la creación de mecanismos institucionales diversos y

complementarios que reconocen múltiples actores en el ejercicio de la autoridad sanitaria yviabilizan el ejercicio de la función rectora por organizaciones más estratégicas, especializadas,ágiles y de alto nivel técnico y científico, con mayor poder de conducción y autonomía ycapacidad de delegar funciones operativas.

Cuadro 4Ámbito de Acción de la Autoridad Sanitaria

La rectoría en salud, como responsabilidad de la Autoridad Sanitaria, nopuede ser transferida a otras instancias de la sociedad; aunque puede sercompartida entre distintos actores del Estado, bajo ciertas condiciones ynormas pre-establecidas. Cuando se trata de la orientación general detodo el sector y de la política pública de salud, es indispensable laactuación de estado en su rol de receptor activo del consenso social enmateria sanitaria, y en el uso legal del poder de la autoridad que lademocracia le confía, para que las decisiones sean acatadas.

Mapeo de la Autoridad Sanitaria

La rectoría no es una función monolítica sino un proceso de gobierno que abarca múltiplesdeterminantes de salud y áreas de intervención que inciden sobre la salud. Ante la diversidad deactores y entidades involucrados en acciones relativas a la función rectora y la amplitud del

objeto que se manifiesta en las dimensiones de la rectoría en salud, resulta necesario eindispensable explicitar el sujeto y ámbito de acción de la Autoridad Sanitaria de acuerdo a lasparticularidades de cada país.

Usualmente, se asume que el sujeto y acción de la Autoridad Sanitaria Nacional se engloba enel accionar de los Ministerios de Salud. No obstante, como se mencionó anteriormente, existeuna tendencia creciente a no concentrar todas las tareas en una sola institución sino más bien acrear mecanismos institucionales diversos, complementarios, que de manera especializada y porseparado llevan a cabo las atribuciones diferenciadas.

Por lo tanto, como primer paso hacia el fortalecimiento de la Rectoría, es fundamentalidentificar, describir, caracterizar y representar gráficamente los actores y entidades que

conforman la Autoridad Sanitaria así como su ámbito de acción, esclareciendo claramente lainterrelación entre el marco jurídico que da potestad al poder público del Estado para ejercer lafunción rectora en salud y el esquema institucional que en efecto ejerce estas facultades. A esteproceso se le conoce como Mapeo de la Autoridad Sanitaria.

5. OPS/OMS, La Salud Pública en las Américas: Nuevos Conceptos, Análisis del Desempeño y Bases para la Acción.

Publicación Científica y Técnica No. 589, Washington DC, 2002.



Cuadro 5

El proceso de Mapeo se efectúa en tres etapas sucesivas. La primera etapa comprende laidentificación del marco legal que ampara los ámbitos de acción de la función rectora para cadauna de sus dimensiones. En la segunda etapa se busca determinar la o las institucionesresponsables de los ámbitos de acción de la función rectora según dictamina la ley. Finalmente,la tercera etapa refiere la/las instituciones que en efecto están ejecutando las actividades quecompeten a la función rectora, con o sin amparo legal para hacerlo.

El Fortalecimiento Institucional de la Autoridad Sanitaria para Ejercer la Función Rectora

En América Latina y el Caribe, con algunas excepciones, la ASN —y particularmente losministerios o secretarías de salud— están lejos de poder cumplir el citado perfil funcional de larectoría sectorial. Hasta la fecha, su rol ha sido, casi con exclusividad, la gestión directa de laprovisión de servicios. Los ministerios y secretarías de salud son, en general, institucionesdébiles, y aún más débiles en relación al conjunto de funciones requeridas en suredimensionado rol de ejercer la rectoría sectorial. En la mayoría de los casos, la premura demuchas responsabilidades de ejecución directa en la prestación de atención altera la jerarquíade los problemas, supedita lo importante a lo urgente, paraliza la institución en su papelfundamental y, en ocasiones, la desacredita como ineficaz.6

Por otra parte, la problemática del desarrollo de la capacidad rectora en salud estácondicionada por la debilidad institucional que padece el sector social público en general, y el de

salud en particular. Su problemática institucional no radica centralmente —aunque se reconocela importancia de este tipo de problema— en los atributos o defectos de su conformación, ni enla necesidad de reubicar un organismo o modificar sus funciones, en el tamaño de su burocracia,o en la calidad de sus sistemas operativos. El problema central es que, dentro del conjunto de

6. Jaramillo, I. Macrocondicionantes al ejercicio de la rectoría de salud. Hacia el fortalecimiento de la rectoría de los

ministerios de salud. Organización Panamericana de la Salud. División de Desarrollo de Sistemas y Servicios de Salud.

Serie Organización y Gestión de Sistemas y Servicios de Salud. Número 5. Washington, DC. 1998.



las estructuras públicas, el sector salud es débil por la distancia que lo separa de los centros depoder político donde se toman las decisiones de fondo sobre temas cruciales como la definiciónde prioridades de inversión y las asignaciones presupuestarias para los sectores sociales. Setrata de un sector con un financiamiento permanentemente cuestionado y que, además, estásujeto a ser de los primeros sectores a sufrir recortes presupuestarios como resultado de laspresiones derivadas de las políticas de ajuste de la economía nacional.

DESARROLLO INSTITUCIONAL DE LAS AUTORIDADES SANITARIAS EN EL NIVEL NACIONAL YLOCAL

Dadas las tendencias de descentralización o de privatización que caracterizan hoy día laorganización del sector, los ministerios de salud necesitan asumir varias tareas nuevas que seresumen a continuación:

a) Definir los criterios para asignar los recursos que se canalizarán hacia las agencias y/o lasinstalaciones públicas descentralizadas a cargo de brindar servicios personales y

colectivos. Al hacerlo, es importante aprovechar los criterios de necesidad, desempeñoe impacto. Los recursos pueden asignarse por transferencias directas del Ministerio deSalud o de los Ministerios de Economía, Finanzas o Tesoro sobre la base de criterios biendefinidos.

b) Armonizar los planes de acción y los modelos de gestión de las agencias públicasdescentralizadas o desconcentradas, responsables de la prestación de servicios de saluden el país.

c) Definir el contenido de los servicios básicos de salud pública que están dentro delámbito del Estado, y sobre la base de criterios suplementarios, distribuir las capacidadesy los recursos entre los diversos niveles de la administración pública (central, intermedioy local) que han de asumirlos.

d) Brindar cooperación técnica a los que prestan los servicios descentralizados a fin degarantizar un proceso funcional para la transferencia de autoridad y el desarrollo de lanecesaria capacidad institucional en pos del ejercicio de sus funciones.

e) Definir mecanismos de redistribución de los gastos capitales actuales para asícompensar todas las inequidades que pudieran generar los procesos dedescentralización.

f) Establecer mecanismos de contratación o acuerdos en administración de servicios queservirán de base a la asignación de recursos, apoyado en una serie de mediciones deldesempeño y expresado en términos de procesos y resultados.

Las tareas antes descritas colocan a los ministerios de salud nacionales como armonizadores deltrabajo de las agencias públicas descentralizadas que actúan como proveedores de servicios enlugar de ser administradores directos de la oferta de servicios – definición ésta que demanda unmayor desarrollo de nuevas capacidades institucionales.

Asimismo se hace necesario diseñar y realizar la completa transformación de las estructuras ylas funciones de los ministerios de salud para adaptar la capacidad técnica y la pericia de supersonal en todos los niveles a las nuevas demandas y realidades. Un análisis de los resultados ylos procesos posibilitará que los ministerios de salud de los países inicien y lleven adelante latransformación del rol rector en materia de salud que precisa la reforma del sector.



Ejercer su papel en salud demanda un esfuerzo de colaboración entre el Estado y la sociedadcivil que traerá como resultado medidas específicas que guíen el progreso en el sector y corrijanlas imperfecciones de los sistemas de salud. Ese esfuerzo conjunto hará posible cumplir con losobjetivos básicos de proteger y mejorar la salud de los individuos y contribuirá a garantizar elacceso equitativo a los servicios de salud independientemente de la capacidad de pago.

Todo ello requiere de una buena organización que con frecuencia abarca una profundareingeniería en los ministerios nacionales de salud, combinada con el adecuado funcionamientopara cumplir fielmente las tareas fundamentales discutidas en la sección anterior.

Finalmente dos reflexiones acerca del ejercicio de la rectoría de las autoridades sanitarias:

Primero, es bueno tener en cuenta que el rol rector moderno en el campo de la salud no es yasencillamente el desarrollo del liderazgo del ministerio de salud en asuntos sectoriales y la laborpara convencer a otros sectores a fin de que tomen parte en el mejoramiento de la saludpública. Hoy día, es necesario pensar en un liderazgo compartido entre los distintos niveles degobierno con responsabilidades en el terreno de la salud, especialmente en países dotados de

una estructura federativa o en confederaciones de comunidades autónomas. Cada vez más loque concierne a la salud en el nivel de estado afecta la dirección territorial y la coordinación delas capacidades de las autoridades de salud locales, intermedias y centrales.

Segundo, es inconcebible una rectoría neutral pues en el acto de gobernar, dirigir los esfuerzosdel sector, conducir las actividades en salud, y llegar a un consenso entre el Estado y la sociedadcivil están implícitos los valores sociales que influyen en el rumbo de la toma de decisiones.Estos valores son públicos y colectivos y tienen que ver con las demandas que la sociedad hace alas autoridades públicas. En este sentido, especialmente dentro del contexto de las profundasinequidades sociales y económicas que caracterizan las Américas, es muy difícil pensar en unarectoría efectiva que no busque mejorar la cohesión social, que no aspire a reducir las

desigualdades en el acceso a la asistencia médica, en las cargas financieras que han de soportarlas personas para poder acceder a los servicios de salud y en las condiciones sanitarias de lapoblación. Es harto difícil concebir una rectoría que no tenga una función redistribuidora,apoyada en la solidaridad y encaminada a combatir la pobreza y alcanzar las metas de desarrollodel milenio.

3. SALUD PÚBLICA

¿POR QUE LA SALUD PÚBLICA?

Los procesos de reforma del sector salud se han centrado fundamentalmente en los cambios enla estructura, financiamiento y organización de los sistemas de salud así como en la prestaciónde los servicios de atención pública. Tradicionalmente, las mejoras en el funcionamiento delsistema de salud han dado cierta atención a las siguientes esferas:

reducción de las desigualdades en salud y el acceso a los servicios;



financiamiento de la salud, reducción de las diferencias en la protección social en salud;

mejora de la efectividad de las intervenciones en salud; y

promoción de la calidad de la atención.

Sin embargo, los cambios diseñados para fortalecer el papel rector de los ministerios y de las

autoridades de salud y mejorar la práctica de la salud pública han recibido menos atención. Losaspectos relacionados con la salud pública se han ignorado en gran medida, como si no fuesenuna responsabilidad social e institucional. Reintroducir la salud pública demanda que su alcancey funcionamiento se definan claramente y se apliquen sus conceptos básicos. Los conceptos ylas metodologías vinculadas con las FESP han de desarrollarse para consolidar la infraestructurade los servicios de salud pública y la rectoría de las autoridades del sector.

Como consecuencia de los procesos de descentralización sectorial y estatal, y el reciente arribode nuevos actores provenientes de los sectores público y privado, la responsabilidad de laprestación y la cobertura de los servicios de salud no recae directamente en las autoridadessanitarias de muchos países. Este cambio de responsabilidad ha ocurrido también con laprovisión de servicios de salud pública y el despliegue de acciones de regulación sanitaria donde

las entidades intermedias del Estado, y en ocasiones el sector local, han asumido variadosgrados de responsabilidad, según la redistribución de las competencias y el reordenamientoterritorial que haya definido el país.

Por consiguiente, estos procesos de reformas sectoriales han llevado a la descentralizacióninstitucional de las actividades vinculadas con la rectoría, el financiamiento, el aseguramiento, laadquisición y la provisión de servicios. Muy a menudo, estas cinco funciones se concentran enuna sola institución o en un pequeño grupo de instituciones, que divide la población según elvínculo laboral, la afiliación a esquemas de aseguramiento, y la capacidad de pago. Enconsecuencia, surgen diferencias acentuadas en la cobertura y en la entrega de servicios.

Tal exclusión y la falta de protección en salud son características de la región. Los sectoressanitarios de muchos países no han sido capaces de brindar una cobertura total y abarcadora atodos los ciudadanos, por lo que puede encontrarse en cada país grupos sin acceso a losservicios básicos. Adicionalmente, muchas veces los centros urbanos tienen servicios muycostosos y de alta calidad que la mayoría de la población no puede sufragar.

Otros factores que limitan el acceso son la ineficiencia de las instituciones del sector, lasdebilidades estructurales en la capacidad gerencial, que convierten en un imperativo eldesarrollo institucional en la gerencia de salud; el alto costo de la atención, a menudo asociadoa un creciente número de intervenciones con poca o ninguna efectividad; y los servicios decalidad deficiente con bajos niveles de satisfacción de los usuarios.

Además, las enfermedades emergentes, como el SIDA, están acompañadas de otrasenfermedades reemergentes como la tuberculosis, el cólera, el paludismo y el dengue. El alza delas patologías crónicas y el crecimiento de la población de la tercera edad han elevado lademanda y la necesidad de una atención más frecuente y compleja que consume unaconsiderable cantidad de recursos. Las poblaciones comienzan a crearse mayores expectativascon los servicios de salud, demandando una atención de superior calidad y el uso de tecnologíasinnovadoras costosas.



Estas necesidades de la salud pública han requerido que el Estado asuma la responsabilidad delas funciones de regulación, control y vigilancia. Sin embargo, el Estado no siempre tiene en susmanos la organización institucional y el volumen necesario de recursos humanos y financierospara manejarlos. Los mecanismos actuales de protección social en salud deben garantizar a lapoblación una serie de beneficios a través de las medidas que se adopten en la salud pública- yasea a través de los ministerios de salud o del sistema de seguridad social.

LA SALUD PÚBLICA EN EL MUNDO DE HOY

Los cambios en el entorno económico, cultural y político coinciden con los cambios en otrosdeterminantes de la salud, particularmente en los sistemas de atención a la salud, y por lo tanto,en el estado de salud de la población. A pesar de los recientes avances en los indicadores desalud, la situación todavía es insatisfactoria en la mayoría de los países de América Latina y elCaribe, y especialmente en las regiones de África y de Asia.

En realidad, los países de la región de Latinoamérica y del Caribe muestran una alarmantebrecha entre lo que se ha hecho y lo que se pudiera hacer con los recursos de que se dispone.

Por ejemplo, causas injustificables y prevenibles de mortalidad todavía representan anualmentemás de 1 millón de muertes. Además, los sistemas de servicios de salud revelan variasdeficiencias y reveses, reforzadas por un contexto que es muchas veces más adverso quefavorable.

En consecuencia, los desafíos de la salud pública son numerosos y de gran alcance; se hallan enlos factores externos que pueden afectar el contexto, en los sistemas de salud, en los riesgos yamenazas, y en el estado sanitario de la población.

Hoy día, la mayoría de los países del mundo están abocados a garantizar una protección igual enmateria de salud y a brindarle a los grupos sociales excluidos la oportunidad de recibir una

atención integral a la salud, independientemente de su capacidad de pago. A la luz de estosdesafíos, se necesita de un liderazgo que posibilite a los gobiernos mantenerse firmes en elcamino de promover la salud de sus pueblos en medio de los procesos de reformas sectoriales.

En el análisis final, este fortalecimiento de la capacidad rectora en el sector de la salud debeorientarse hacia la reducción de las inequidades en la salud, dentro del marco de un desarrollohumano sostenible e integral y la eliminación de las injustas desigualdades existentes en elacceso a los servicios de salud personales y no personales y en la carga financiera de acceder alos mismos.

(RE) DEFINICIONES

El concepto de salud pública ha evolucionado a lo largo de la historia de la humanidad enconcordancia con nuestra percepción de la realidad y los instrumentos disponibles para unaintervención. La complejidad de la salud pública en el mundo la ha convertido en un conceptomultifacético que cambia constantemente. Todas las facetas tienen que examinarse con cuidadodesde todos los ángulos posibles, ya que se manifiestan a través de las diversas formas en lasque se definen y actúan. De hecho, esto incluye el uso de expresiones alternativas ocomplementarias con respecto al empleo de términos de medicina social y salud comunitaria.



Por lo tanto, no es posible una definición universal. La definición que proponemos como talcombina elementos comunes de muchas anteriores y trata de ajustarse a los conceptosanalizados en este capítulo:

“La salud pública es un esfuerzo organizado de la sociedad, principalmente a través de las

instituciones públicas, con el propósito de mejorar, promover, proteger y restaurar la salud delas poblaciones mediante la acción colectiva”

7

Usando esta definición como marco del concepto de Funciones Esenciales de Salud Pública, sedefine las FESP como:

“Las Funciones Esenciales de Salud Pública (FESP) son las condiciones y los elementos

estructurales del desarrollo institucional que permiten un mejor funcionamiento de la saludpública.”

Discusión sobre conceptos y enfoque de la salud pública8

Además del concepto de salud pública adoptado para este curso , a continuación sepresentan otras definiciones:

El esfuerzo (tanto organizado como sin organizar) de una sociedad que proviene de sucompromiso de cumplir o lograr sus ideales de salud.9

La ciencia y el arte de prevenir las enfermedades, prolongar la vida y promover la saludy la eficiencia mediante el esfuerzo organizado de la comunidad.10 Una parte integrante del sistema sanitario, se entiende que la salud pública consiste enlas intervenciones llevadas a cabo en la sociedad que tienen a la salud como metaprincipal.11

Asimismo, el concepto de la “salud colectiva,” usado en particular en el contexto brasileño,define la salud como un fenómeno social y por consiguiente un área de interés público. SegúnPaim y Almeida Filho, salud colectiva puede comprenderse tanto como un campo científico,donde el conocimiento acerca de la “salud” desde la perspectiva de diferentes campos del

estudio es generado; y según un campo práctico, donde las acciones son llevadas a cabo por losactores múltiples de diferentes organizaciones dentro y fuera de de la esfera generalmenteconocida como el “sector de la salud.”

12

¿Cuál es la relación que existe entre el sistema de salud pública y el sistema de salud?

A los fines del presente documento, la salud pública se considerará como un subsistema delsistema de salud general. Como se puede ver en la Figura 1, el sistema de salud es mucho más

7 OPS/OMS, La salud pública en las Américas. 8 Para ver una descripción completa de los orígenes históricos de la salud pública hasta los logros y los retos actuales, véase el capítulo3 de la publicación de OPS/OMS, La salud pública en las Américas (2002) y Bernard J. Turnock, Public Health: What it is and What

it Does, 3a Ed. (Sudbury, MA: Jones and Bartlett Publishers, 2004).9 “Terms of Reference,” en The Crisis of Public Health: Reflections for the Debate, ed. PAHO/WHO (Washington, D.C., 1992).10 C.E.A. Winslow, “The Untilled Field of Public Health,” Modern Medicine, Vol. 2.(1920):183-191. 11 OMS, Informe sobre la salud en el mundo 2000 - Mejorar el desempeño de los sistemas de salud (Geneva: WHO, 2000). 12 Jairnilson S. Paim y Naomar de Almeida Filho, “Saúde coletiva: uma “nova saúde pública” ou campo aberto a novos paradigmas?,” Revista deSaúde Pública 32, No. 4 (June 1998): 308.



amplio que el sistema de asistencia sanitaria o que los servicios de asistencia sanitaria, queincluyen la atención médica. Esta figura muestra estas tres áreas sanitarias y su relación con lossiguientes componentes sociales: la sociedad civil, el sector privado y el Estado. La zonasombreada con un formato irregular representa el campo de la salud pública, que abarca partedel sistema de asistencia sanitaria, pero que también incluye algunas áreas adicionales fuera deella que tienen una repercusión sobre la salud de la población.

Figura 1: Las esferas de la salud y los componentes sociales

Fuente: OPS/OMS, La salud pública en las Américas.

Como su propio nombre lo indica, el campo de la salud pública es en gran parte público y elEstado es el contribuyente dominante del sistema de salud pública.13 Sin embargo, esimportante señalar que ya no basta definir a la salud pública como lo que hace sólo el gobierno.En la actualidad existe una variedad de organizaciones con y sin fines de lucro que llevan a cabo

diversos programas y proyectos de salud pública.14

La salud pública frente a la salud individual

Se puede hacer una distinción entre el sistema de asistencia sanitaria (salud individual) y la saludpública (servicios sanitarios colectivos). Los servicios de salud colectivos son aquellos queapuntan al medio ambiente o a la comunidad.15 Sin embargo, existe una estrecha relacióncomplementaria entre la salud pública y las actividades de asistencia individual en todos losniveles de la asistencia sanitaria, en especial en relación con la atención primaria.16

Es importante mencionar la dificultad de establecer una distinción clara entre el alcance de lasalud pública, en cuanto a la prevención de enfermedades y los servicios de promoción de lasalud para grupos específicos de la población, y la atención individual. La salud pública tienealgunas responsabilidades importantes relacionadas con la garantía del acceso equitativo a losservicios, la calidad de la atención y el uso de la perspectiva de salud pública en la reorientaciónde la prestación de los servicios sanitarios.

13 OPS/OMS, La salud pública en las Américas. 14 Turnock, Public Health: What It Is and How It Works. 15 Julio Frenk, “The New Public Health,” in The Crisis of Public Health: Reflections for the Debate, ed. PAHO/WHO (Washington, D.C., 1992). 16 OPS/OMS, La salud pública en las Américas.

m3 intro rectoria

Documents