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LOS SISTEMAS DE PENSIONES:

PRESENTE Y FUTURO

Grettel López C. - Carlos E. Umaña A.(editores)

Diagramación: Luis Fernando Quirós AbarcaDiseño de portada: Gilbert Solano Rivera

Primera edición:© Academia de CentroaméricaSan José, Costa Rica, 2006

Reservados todos los derechosHecho el depósito de Ley

Impreso por Litografía e Imprenta LIL, S.A.Apartado 75-1100 TibásSan José, Costa Rica

Prohibida la reproducción total o parcial de esta obra sin el consentimiento por escrito de la Academia de Centroamérica.

331.252S752s Los sistemas de pensiones : presente y futuro / [editado

por Grettel López C. y Carlos E. Umaña A.] -- San José,C. R. : Academia de Centroamérica, 2006.xiii, 120 p. : tbs. ; 23 cm.

ISBN 9977-21-066-7

1. PENSIONES. I. López Castro, Grettel. II. UmañaAlvarado, Carlos Eduardo. III. Título. IV. Academia deCentroamérica. IV.

www.la.fnst.org

Con el apoyo de:

V

CONTENIDO

PRESENTACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IXAUTORES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XISIGLAS Y ACRÓNIMOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIII

I. EL PASO DE RÉGIMENES DE REPARTO A RÉGIMENES MIXTOS O DE CAPITALIZACIÓN INDIVIDUAL.¿CÓMO REGULAR EN FORMA EFICIENTE LOS RÉGIMENES DE CAPITALIZACIÓN INDIVIDUAL?Javier Cascante Elizondo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11. SISTEMA MULTIPILAR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2

Régimen básico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3Régimen complementario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

2. ASPECTOS PERTINENTES A UN SISTEMA DE PENSIONES . . . . . 7Justificación del sistema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7¿Por qué la gente no aporta para la seguridad social? . . . . . . . . . 8Objetivo del sistema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11Riesgos del sistema y el papel del Supervisor . . . . . . . . . . . . . . . . 12¿Cómo debe ser la supervisión? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14Oportunidades de mejora en la gestión de riesgo . . . . . . . . . . . . 16Objetivos del Supervisor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

3. REFORMAS PENDIENTES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19Supervisión e integración de programas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19Régimen solidario o régimen no contributivo (RNC) . . . . . . . . . . 20Régimen básico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21Régimen complementario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

II. REFORMAS RECIENTES AL RÉGIMEN DE INVALIDEZ,VEJEZ Y MUERTEJosé Alberto Acuña Ulate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271. ANTECEDENTES DE LA REFORMA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

Marco general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

VI

Propuestas de reformas en el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

2. NECESIDAD DE LA REFORMA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32Elementos demográficos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33Gestión financiero-administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

3. ELEMENTOS DE LA REFORMA AL SEGURO DE INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE, 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39Principios rectores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39Síntesis de los elementos de la reforma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45Protección integral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

4. DESAFÍOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52

III. LOS PILARES II Y III DE PENSIONES: SITUACIÓN ACTUAL Y AGENDA PARA SU DESARROLLOGerardo Corrales Brenes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 531. EVOLUCIÓN DE LOS FONDOS

DE PENSIÓN COMPLEMENTARIOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54Distribución de la participación de mercado en el sistema financiero nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55Evolución y composición de los fondos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57El impacto de la crisis de los fondos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58Conclusiones sobre la evolución de los fondos complementarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

2. SITUACIÓN ACTUAL DE LAS CARTERAS ACTIVAS . . . . . . . . . . . 64Conclusiones sobre la situación actual de las carteras activas . . . 69

3. BENCHMARK INTERNACIONAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 704. AGENDA PARA EL DESARROLLO FUTURO . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

IV. PANEL DE DISCUSIÓNRODOLFO PIZA ROCAFORT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83LUIS ROSERO-BIXBY . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89LUIS LIBERMAN GINSBURG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93ADOLFO RODRÍGUEZ HERRERA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

V. COMENTARIO SOBRE EL PANEL DE DISCUSIÓNIAN VÁSQUEZ Y JUAN CARLOS HIDALGO BOGANTES . . . . . . . . . . 113

APÉNDICE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

VII

ÍNDICE DE CUADROS, GRÁFICOS, FIGURAS Y RECUADROSCUADROS

Cuadro 1.1 Costa Rica: sistema multipilar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2

Cuadro 1.2 Costa Rica: aportes al régimen básico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

Cuadro 1.3 Costa Rica: cotizaciones al régimen complementario . . . . . . . . . . . . . 6

Cuadro 1.4 Costa Rica: beneficio jubilatorio como porcentaje del salario de referencia y distintas edades de ingreso a la fuerza laboral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

Cuadro 1.5 Costa Rica: caracterización del afiliado, 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

Cuadro 2.1 Costa Rica: efecto demográfico en los sistemas de pensiones. Esperanza de vida a los 65 años según sexo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

Cuadro 2.2 Costo de las pensiones como porcentaje del salario, 2002-2050 . . . . . 36

Cuadro 2.3 Seguro IVM. Variables relevantes, 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

Cuadro 2.4 Distribución de pensiones según riesgo, junio de 2004 . . . . . . . . . . . . 39

Cuadro 2.5 Tasa básica de reemplazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

Cuadro 2.6 Tasa de reemplazo con 360 cotizaciones, antes y después de la reforma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

Cuadro 2.7 Cotizantes a IVM: número y participación en ingresos del régimen . 41

Cuadro 2.8 Balance de ingresos y gastos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

Cuadro 2.9 Tres momentos críticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

Cuadro 2.10 Reforma paramétrica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

Cuadro 2.11 Porcentaje de pensión complementaria con 70 por ciento de densidad de cotización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

Cuadro 2.12 PEA total y PEA no asalariada, 1960-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

Cuadro 2.13 Cobertura de la PEA ocupada asalariada del sector privado, 2004 . . 50

Cuadro 3.1 Sistema financiero nacional: composición y crecimiento de los activos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

Cuadro 3.2 Participación entes públicos en Sistema Financiero (según el tamaño de sus activos) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

Cuadro 3.3 Pilares II y III: evolución y composición de los fondos . . . . . . . . . . . 57

Cuadro 3.4 Evolución histórica del traslado de personas entre operadoras de pensiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

Cuadro 3.5 Resumen de traslados del mercado, 2004-2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

Cuadro 3.6 Concentración por emisores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

Cuadro 3.7 Benchmark internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

Cuadro 3.8 OPC: estructura de los estados de resultados según ingresos, 2004 . 74

VIII

GRÁFICOS

Gráfico 1.1. Oportunidades de mejora en la gestión de riesgos . . . . . . . . . . . . . . . 17

Gráfico 2.1 Costa Rica: tasa de mortalidad y fecundidad por año, 1950-2002 . . . 33

Gráfico 2.2 Costa Rica: transición demográfica y envejecimiento . . . . . . . . . . . . . 35

Gráfico 2.3 Relación cotizante pensionado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

Gráfico 2.4 Deficiencia de la fórmula de cálculo del monto de la pensión . . . . . . 44

Gráfico 2.5 Comparación sistema de cálculo de la pensión. Caso de obrero . . . . 44

Gráfico 2.6 Comparación sistema de cálculo de la pensión. Caso de profesional 45

Gráfico 3.1 Evolución de saldos del mercado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

Gráfico 3.2 Relación fondos de pensión/PIB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

Gráfico 3.3 Evolución histórica de traslados de personas entre operadoras de pensiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

Gráfico 3.4 Relación fondos de pensión/PIB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

Gráfico 3.5 Estructura de inversiones por plazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

Gráfico 3.6 Estructura de inversiones por emisor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

Gráfico 3.7 Evolución de los rendimientos. Fondos en colones . . . . . . . . . . . . . . 67

Gráfico 3.8 Evolución de los rendimientos. Fondos en dólares . . . . . . . . . . . . . . . 68

Gráfico 4.1 Los dos bonos demográficos en Costa Rica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90

FIGURAS

Figura 1.1 Riesgos del sistema y el papel del Supervisor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

Figura 1.2 Evaluación de riesgos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Figura 2.1 Reformas previsionales en Costa Rica, 1990-2005 . . . . . . . . . . . . . . . . 29

Figura 2.2 Antecedentes del proceso de reforma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

Figura 2.3 Reforma al seguro de IVM, proceso de concertación . . . . . . . . . . . . . . 32

Figura 2.4 Financiamiento del sistema previsional (IVM más Segundo Pilar) . . 48

RECUADROS

Recuadro 2.1 Beneficios adicionales de la reforma al régimen de IVM . . . . . . . . . . 43

Recuadro 2.2 Elementos generales en el proceso de reforma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

IX

PRESENTACIÓN

La Academia de Centroamérica, con el apoyo de la Funda-ción Friedrich Naumann y la Asociación Nacional de Fo-mento Económico (ANFE), llevó a cabo el 20 de setiembredel 2005, el Seminario “Los Sistemas de Pensiones: Presen-te y Futuro”, tema que despierta gran interés a la luz de lasúltimas modificaciones del Régimen de Invalidez, Vejez yMuerte de la Caja Costarricense del Seguro Social.

Costa Rica es un caso interesante en cuanto al sistema depensiones. Deben recordarse las diferentes etapas que sehan dado en este tema, comenzando con la correspondientea los seguros de carácter social y luego con la diversificaciónhacia los regímenes, tanto de carácter no contributivo, comotambién de cuentas individuales. Hubo países que práctica-mente sustituyeron el primer sistema por el último. Por suparte, en Costa Rica, si bien se consideró hacer ese cambio,se decidió mantener un esquema de varios “pilares”.

En el ámbito internacional, hoy se habla no tanto del se-gundo enfoque –que consiste en la sustitución de los segu-ros sociales por cuentas individuales de capitalización–, si-no que se considera, más bien, establecer una tercera alter-nativa constituida por diferentes “pilares”, a saber: un sis-tema de seguro social, uno de capitalización individual yotro de pensiones no contributivas. Quizá en el futuro sehablará de un cuarto pilar, pero ya eso sería adelantarse alos acontecimientos. Esta publicación aborda algunos as-pectos importantes del sistema establecido en Costa Ricadesde hace ya varios años, tanto su evolución, como susperspectivas.

Agradecemos a los patrocinadores de esta iniciativa, enparticular a don Mario Brenes, Consejero de la Oficina Re-gional de la Fundación Friedrich Naumann, quien hizo po-sible que esta publicación llegue a todos ustedes.

EDUARDO LIZANOAcademia de Centroamérica

X

XI

AUTORES

JOSÉ ALBERTO ACUÑA ULATE Gerente de Pensiones de la CajaCostarricense del Seguro Social (CCSS).

JAVIER CASCANTE ELIZONDO Superintendente de Pensiones (SUPEN).

GERARDO CORRALES BRENES Gerente del Banco BAC San José.

JUAN CARLOS HIDALGO BOGANTES Ex editor del Cato Institute.

LUIS LIBERMAN GINSBURG Gerente del Banco Interfín.

RODOLFO PIZA ROCAFORT Director del Proyecto Centroamérica Cumpley Gana del Servicio Exterior para la Paz y la Democracia (FUNPADEM).

ADOLFO RODRÍGUEZ HERRERA Profesor de la Universidad de Costa Rica.

LUIS ROSERO-BIXBY Director del Centro Centroamericano de Población de la Universidad de CostaRica (CCP).

IAN VÁSQUEZ Director del Proyecto sobre la LibertadEconómica Global del Cato Institute.

SIGLAS Y ACRÓNIMOS

AFP Administradoras de fondos de pensionesANFE Asociación Nacional de Fomento EconómicoBANAMEX Banco Nacional de MéxicoBCR Banco de Costa RicaCCSS Caja Costarricense de Seguro SocialCONASSIF Consejo Nacional de Supervisión del Sistema FinancieroFCL Fondo de Capitalización LaboralIBP Interfín-Banex PensionesINAMU Instituto Nacional de la MujerINEC Instituto Nacional de Estadística y CensosINS Instituto Nacional de SegurosIVM Régimen de Invalidez, Vejez y MuerteOIT Organización Internacional del TrabajoOPC Operadoras de pensiones complementariasOPS Operadoras de pensionesPEA Población económicamente activaPIB Producto interno brutoPV Pensión voluntariaRNC Régimen no contributivoROE Rendimiento sobre el capital (siglas en inglés)ROP Régimen obligatorio de pensionesRV Régimen voluntarioSAFI Sociedad administradora de fondos de inversiónSAP Sistema de ahorro de pensionesSICERE Sistema Centralizado de RecaudaciónSINPE Sistema Interbancario de Negociación y Pagos ElectrónicosSNP Sistema Nacional de PensionesSUPEN Superintendencia de Pensiones

XIII

INTRODUCCIÓN

Este documento inicia con un breve repaso del sistema de pensionescostarricense –dicho sea de paso, uno de los sistemas más comple-jos, diversos e interesantes del mundo. Continúa con una revisióndel por qué un sistema de pensiones es importante para una socie-dad, a partir de los argumentos que generalmente se esgrimen enmateria de la miopía individual de los trabajadores, el objetivo y laimportancia de atacar la pobreza en las edades adultas y las opcio-nes de financiamiento. Complementariamente se analizan las razo-nes por las cuales algunas personas se resisten a participar en un sis-tema de pensiones y por qué actúan bajo un comportamientoracional de escogencia estratégica, buscando aquel régimen de pen-siones que más le conviene. Luego se repasa el rol que juega la su-pervisión dentro de los objetivos de un sistema de pensiones; cuálesriesgos tratan de mitigarse vía supervisión –riesgos que se corrigeno se administran solamente por la voluntad de los gestores– y seabordará, de manera personal, la agenda pendiente de reformasdesde el punto de vista de hacia dónde podría enrumbarse el futu-ro del sistema de pensiones de Costa Rica.

I

EL PASO DE REGÍMENES DE REPARTO A REGÍMENES MIXTOS

O DE CAPITALIZACIÓN INDIVIDUAL.¿CÓMO REGULAR EN FORMAEFICIENTE LOS REGÍMENES

DE CAPITALIZACIÓN INDIVIDUAL?

JAVIER CASCANTE ELIZONDO

1

1. SISTEMA MULTIPILAR

Para comenzar, hay que señalar que la protección de la seguridadsocial costarricense en materia previsional abarca cuatro niveles deprotección. El primero consiste en un nivel solidario universal, queva dirigido precisamente a los adultos mayores en estado de pobre-za. Este nivel es el llamado pilar no contributivo y es administradopor la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS). Un segundo ni-vel, que es el nivel básico, se preocupa de entregar una pensión míni-ma garantizada a los afiliados que cumplen con los requisitos decontribución, así como un beneficio definido. Existe un tercer nivelde protección, creado por la Ley de Protección al Trabajador, que esde naturaleza complementaria y funciona a través de un sistema decuenta individual de contribución definida. Tiene como objetivocomplementar al pilar básico y de alguna forma mejorar las prestacio-nes básicas. Finalmente, hay un cuarto nivel de protección que tie-ne que ver con la naturaleza voluntaria del ahorro para pensión y esadministrado a través de cuentas individuales (véase Cuadro 1.1).

CUADRO 1.1COSTA RICA: SISTEMA MULTIPILAR

FINANCIAMIENTO POBLACIÓN META PRESTACIÓN

Solidario y universal Impuestos + 65 años en estado Básicade pobreza Dependientes

Básico Tripartita Asalariados Pensión mínima /e independientes Beneficio definido

Complementario Obrero / patronal Asalariados Contribución definida

Voluntario Libre Libre Contribución definida

FUENTE: Elaboración propia.

¿Cómo se financia y cómo funciona ese sistema de cuatro pilares? Elelemento solidario universal no es más que el llamado régimen nocontributivo. La solidaridad y universalidad del régimen no contri-butivo, se da porque su financiamiento se realiza a través de im-puestos y está dirigido a una población meta de más de 65 años quese halla en estado de pobreza y que no tuvo oportunidad de cotizaro que careció de un ingreso de cotización. Dentro de esta categoría,

2 LOS SISTEMAS DE PENSIONES: PRESENTE Y FUTURO

la prestación básica es de 16 mil colones y de 20,8 mil colones paralos dependientes.

Este primer pilar, también llamado pilar cero, va enfocado precisa-mente a la gente que no tiene capacidad de contribución ni de aho-rro, existe en cualquier parte del mundo y es común que esté pre-sente en la mayor parte de los sistemas previsionales.

El sistema básico o pilar básico se financia de manera tripartita, va di-rigido a la población asalariada o independiente y tiene un nivel deprestación con pensiones mínimas, bajo un esquema de beneficio de-finido que significa que el contrato al que se adhieren de manera for-zosa todos los trabajadores cuando se afilian al sistema de pensio-nes, indica explícitamente cómo va a estar calculada la pensión quese disfrutaría a partir del final de la vida activa.

En el tercer pilar, que es el llamado pilar complementario, el financia-miento es obrero-patronal. En este caso, la población meta es la gen-te asalariada y la prestación está en función de la calidad o la canti-dad de aportes y el esfuerzo de ahorro que cada uno hace al sistema.En este contexto, entre mayor sea el aporte del afiliado y mayor seala cantidad de tiempo dentro del sistema cotizando activamente,mayor será la prestación que recibirá al momento del retiro.

El pilar voluntario, por su parte, tiene un financiamiento libre, gene-ralmente es un esquema que busca la complementariedad de la pen-sión para la población, tanto del régimen complementario como delbásico y, dado que es administrado por cuentas individuales (a tra-vés de las operadoras de pensiones en el caso costarricense), tieneuna prestación de contribución definida.

Régimen básico

El régimen básico tiene diferentes particularidades en el caso costa-rricense (véase Cuadro 1.2). El Régimen de Invalidez, Vejez y Muer-te (IVM) presenta aportaciones del trabajador, patrono y Estado de2,5, 4,75 y 0,25 por ciento del salario, respectivamente. Hay otros re-gímenes básicos con otras particularidades, no solamente en la eta-

3El paso de regímenes de reparto a regímenes mixtos o de capitalización individual

pa de la aportación por parte de los partícipes del fondo, sino tam-bién desde el punto de vista de la prestación del servicio que ésteotorga. En este sentido, tenemos casos donde el patrón otorga 4,75por ciento del salario como en el IVM, hasta el caso del fondo del Be-nemérito Cuerpo de Bomberos donde el patrono está otorgandoaproximadamente 37,50 por ciento del salario. Sin embargo, nóteseque los bomberos aportan, como trabajadores, un 12,50 por cientodel salario, cantidad muy superior a los aportes que hacen otros tra-bajadores al IVM.

CUADRO 1.2COSTA RICA: APORTES AL RÉGIMEN BÁSICO

En porcentajes del salario

BENEFICIO DEFINIDO TRABAJADOR PATRONO ESTADO

IVM 2,5 4,75 0,25

Poder Judicial 9,0 11,75 0,25

RCC 8,0 6,75 0,25

Bomberos 12,5 37,5 *

Presupuesto Nacional 9,0 9,0 **

Transitorio Reparto 10 a 16,0 10 a 16,0 *

* El Estado asume el déficit:

** Estimación Superintendencia de Pensiones (SUPEN): PV US$ 5.229 millones.Los beneficios no son uniformes.


El punto central es que hay distintos modelos de financiamiento yno existe uniformidad, tema importante de revisar en un futurocercano, dado que se trata del pilar básico de pensiones parecieranecesario evitar distinciones en la relación aporte/beneficio de losafiliados. Adicionalmente, estas diferencias pueden despertar uncomportamiento estratégico racional en los afiliados, buscando ju-bilarse bajo aquel sistema que les represente el menor “esfuerzocontributivo”,1 dada una determinada cuantía de pensión, o aquel


1. El concepto de “esfuerzo contributivo” no solo debe relacionarse a la aportaciónmensual que un trabajador debe hacer durante su vida activa a un sistema depensiones. También debe considerarse el número de años de contribución, laforma de cálculo del beneficio y la determinación del salario de referencia pa-ra calcular la prestación que recibirá el trabajador.

sistema que otorgue la mayor pensión, con un determinado “es-fuerzo contributivo”. Este tema se vuelve trascendental si se anali-za la sostenibilidad financiera de estos regímenes dado el modelode beneficio definido seguido. En otras partes del mundo, benefi-cios “muy generosos” en relación con los aportes realizados, son di-fíciles de sostener en el largo plazo, lo cual afecta a los propios tra-bajadores y pensionados futuros. Esto obliga a revisar de maneraperiódica la sostenibilidad actuarial de los regímenes, el impactode los factores demográficos y los elementos de riesgo político quepueden presentarse.

Incluso hoy en día se puede afirmar que, comparativamente, todoslos que cotizan en este momento “ya perdieron”, pues bajo condi-ciones fiscales deseables, lo que servía era cotizar a sistemas que yaestán técnicamente cerrados; es decir aquéllos que hoy están finan-ciados por el presupuesto nacional. Lo anterior se fundamenta en elhecho de que la mayoría de los regímenes ahí incluidos otorgan re-laciones aporte/beneficios extraordinariamente más bajas que la delos sistemas hoy vigentes. En conclusión, pareciera que no es desea-ble que un régimen básico presente esta diversidad, no solamentedesde el punto de vista de aportaciones, sino también de los benefi-cios futuros percibidos por el trabajador. No hay que olvidar la ca-pacidad financiera futura del Gobierno para atender esas obligacio-nes previsionales, lo cual puede provocar que el comportamientodel trabajador que busca el “mejor régimen” para jubilarse, sea unaterrible trampa, sin escapatoria, en el largo plazo.

Régimen complementario

Si se observa al régimen complementario (véase Cuadro 1.3), en eltema de financiamiento existe total uniformidad ya que la aporta-ción de todos los trabajadores es un 1 por ciento y el patrono apor-ta el 3,25 por ciento del salario del afiliado. En el régimen volunta-rio (RV), obviamente el esquema de aporte es libre y se debedestacar la existencia de importantes incentivos fiscales a este tipode ahorro para la previsión.


CUADRO 1.3COSTA RICA: COTIZACIONES AL RÉGIMEN COMPLEMENTARIO

En porcentajes del salario

CONTRIBUCIÓN DEFINIDA TRABAJADOR PATRONO ESTADO

Obligatorio 1,0 3,25 *

Voluntario libre libre **

* Contribución implícita por tratamiento tributario

** Hasta el 10 por ciento del salario aportado no paga impuesto de renta ni cargas sociales. Rentabilidad del fondo no paga impuestos.


¿Qué impacto tiene la existencia de esta cuenta individual en la ju-bilación de los trabajadores? ¿Cómo los trabajadores van a ver me-jorada su pensión –en función de lo que hemos observado en cincoaños con la Ley de Protección al Trabajador y lo que da la nueva re-forma del Régimen de IVM–? Veamos un ejemplo en el Cuadro 1.4de una persona promedio que tenga distintas carreras laborales yedades en el año 2001.

CUADRO 1.4COSTA RICA: BENEFICIO JUBILATORIO COMO PORCENTAJE

DEL SALARIO DE REFERENCIA Y DISTINTAS EDADESDE INGRESO A LA FUERZA LABORAL

En porcentajes

IVM ROP TOTAL

20 59,2 26,9 86,1

25 59,2 19,1 78,3

30 59,2 13,6 72,8

35 59,2 9,6 68,8

45 59,4 4,6 64,0

55 60,8 1,7 62,5

FUENTE: SUPEN.

Se supone la existencia de un trabajador ubicado al momento de laentrada en vigencia de la Ley de Protección al Trabajador, o sea elaño 2001, cuando empezó a regir el segundo pilar. Adicionalmente,dicho trabajador tiene un salario de aproximadamente 500 mil colo-


nes (aprox. US$1.000), aporta 370 cotizaciones y cotiza, al menos, el70 por ciento de los doce meses del año. Así las cosas, alguien queentró en el 2001 y que tuviese en ese momento 20 años de edad, sejubilaría con una pensión de pilar básico cercana al 59 por ciento desu salario y el régimen obligatorio complementario le agregaría cer-ca del 27 por ciento adicional de pensión. Obviamente, en la medi-da que la edad del trabajador sea más alta al momento de ingresara cotizar, menor será el impacto de dicho complemento. Nótesetambién que la reforma al régimen IVM afecta a las poblaciones másjóvenes.

La pregunta que debe hacerse es si efectivamente este país está sa-tisfecho con niveles de prestaciones cercanas al 85 por ciento del sa-lario de referencia. Si observamos sistemas de pensiones de paísesdesarrollados, no es usual tener sistemas de pensiones con más deun 80 por ciento de pensión con respecto al salario de referencia.Valdría entonces revisar este tema bajo una óptica social: no “obli-gar” a cotizar de manera innecesaria al sistema y más bien valorarun incentivo el ahorro voluntario en la población.

2. ASPECTOS PERTINENTES A UN SISTEMA DE PENSIONES

Justificación del sistema

¿Por qué el sistema debe existir? Bueno, hay una miopía individual.Evidentemente, los trabajadores tienen un tema de preferencia in-tertemporal del consumo presente. Esto se verá en marzo del pró-ximo año con la disponibilidad de los recursos del Fondo de Capi-talización Laboral (FCL). Muy probablemente la mayor parte de laspersonas, en lugar de ahorrarlo, usarlo para fortalecer su pensión oestablecer algún mecanismo de ahorro, va a retirar su dinero, senci-llamente porque hay una preferencia por el consumo presente, porrazones económicas, por razones de expectativas, por situaciones deincertidumbre. Comportamientos como el anterior obligan a los go-biernos a forzar a la población para que cotice, ya que no lo va a ha-cer por su propia voluntad.


Como se indicó párrafos atrás, también existe un comportamientoestratégico de los individuos en los regímenes básicos de beneficiodefinido, principalmente cuando existen diversas relaciones apor-te/beneficio, lo que hace que el sistema se preste precisamente a quela gente arbitre y razone acerca de cuál debe ser el sistema con el quemás le conviene jubilarse?

¿Por qué la gente no aporta para la seguridad social?

Alguien decía que un plan de pensiones es uno de los contratos másindecorosos que existen, ya que realmente se firma o se da la adhe-sión forzosa a un contrato donde el trabajador y el patrono se com-prometen a entregar de manera “religiosa” y por muchos años, susaportes a una entidad administradora, llámese CCSS, operadora depensiones o junta administradora, con el atenuante de que no sepuede disponer de esos recursos hasta la jubilación, en un negociode entera confianza en dichos gestores. Luego, se tiene la expectati-va de que esos gestores entregarán una prestación una vez que lostrabajadores cumplen los requisitos de edad y aportaciones para re-tirarse. Dicho sea de paso, ese producto llamado “prestación” es po-co tangible, en algunos casos incierto y de difícil entendimiento enel corto plazo.

Como puede observarse, los contratos de los planes de pensión sonde naturaleza poco flexible y no es tan fácil entender para cualquierser humano por qué se debe entregar una parte del salario a una en-tidad gestora con las características antes citadas. Esta realidad ge-nera la percepción de que cotizar al sistema de pensiones es similara un impuesto, principalmente por la naturaleza forzosa del siste-ma. Al final de cuentas el problema es de naturaleza contractual, enla mayoría de los casos, difícil de comprender.

Cuando hay excesos de cargas sociales también existen incentivospara la evasión tanto de trabajadores como de empleadores, quienesintentan buscar un término medio donde “ambos ganen”. Se pre-senta entonces terreno fértil para que los planteamientos estratégi-cos contractuales funcionen. Así, un empleador ofrece salarios másaltos a los trabajadores siempre y cuando estos últimos acepten no


cotizar a la seguridad social o lo hagan reflejando un salario menor.Aún cuando esas prácticas no son generalizadas, puede afirmarseque las posibles causas de estos comportamientos son el exceso decargas sociales; la ineficiencia y poca credibilidad de los mecanis-mos de control de morosidad y evasión. La evasión es un tema im-portante, ya que si los que no cotizan o evaden no son sancionados,probablemente no exista la credibilidad que permita que el sistemase fortalezca.

En esta discusión también hay un tema cultural y de educación. Re-cientemente un estudio del sistema previsional chileno mostrabauna terrible frustración, ya que después de más de 20 años de refor-ma, una reducida parte de la población cotizante entendía lo que eraun plan de pensiones y la importancia del sistema. Es más, muchosafiliados chilenos manifestaron no entender la cartola (estado decuenta) que su administradora de fondos le enviaba regularmente.

Con respecto a los niveles no óptimos de ahorro, alguna gente notiene la capacidad para ahorrar efectivamente lo que quiere de pen-sión y piensa: “¡ahorré todos estos años para obtener una pensióntan pequeña al final! Entonces, si esto es así, ¿qué incentivo tengode ahorrar ahora?”. Este razonamiento se ve incentivado cuandohay topes de pensión y pensiones mínimas garantizadas, ya que lostrabajadores de salarios relativamente altos razonan: “para qué voya cotizar sobre mi salario alto si al final de cuentas mi pensión no vaen función de ese salario alto”, y los de salario muy bajo de repentevan a decir: “si a mí me van a dar una pensión mínima garantizada¿para qué me voy a preocupar en cotizar si ya tengo garantizadauna pensión?” Lo anterior vuelve a reflejar el comportamiento es-tratégico citado previamente.

Otro elemento de riesgo moral es la obligatoriedad de que un siste-ma o gestor entregue una rentabilidad mínima al afiliado. Costa Ri-ca no tiene una legislación de este tipo, pero vale la pena destacarque en los sistemas que poseen esta regulación se han presentado al-gunos problemas, ya que se ha demostrado que el administradortermina buscando esa rentabilidad mínima y al final de cuentas, sepuede afectar la pensión de la gente ya que se define “regulatoria-


mente” un perfil de riesgo a los afiliados y un portafolio de inver-siones para alcanzar tal rentabilidad, sin importar su volatilidad, locual es totalmente inverosímil.

Gracias al apoyo de la gente del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), a través de la Encuesta de Hogares se ha tratado decaracterizar al afiliado a los sistemas de pensiones costarricenses. ElCuadro 1.5 presenta esta información para el año 2003.

CUADRO 1.5COSTA RICA: CARACTERIZACIÓN DEL AFILIADO, 2003

VARIABLE COBERTURA

Zona • Rural 62%• Urbano 74%

Educación • Primaria incompleta 50%• Superior 87%

Ingreso • Quintil I 37%• Quintil V 83%

Categoría Ocupacional • Cuenta propia 36%• Asalariado Privado 76%• Asalariado Público 99%

Tamaño empresa • 2 a 5 48%• 10 a 19 81%• Más de 20 94%

FUENTE: Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2003.

El cuadro anterior muestra que hay una mayor cobertura en pobla-ciones urbanas, con educación superior, ubicadas en el quintil V,que laboren para el sector público o de empresas más grandes o másformales. Así las cosas, pareciera que la agenda de trabajo debe es-tar enfocada en el incremento de la cobertura en el sector rural, enaquella población en donde no hay educación formal o hay prima-ria incompleta, en aquel sector de la población de menor ingreso, asícomo en los trabajadores independientes, los sectores informales ylas pequeñas industrias.


Objetivo del sistema

¿Qué es lo que busca un sistema de pensiones? Busca pagar los me-jores beneficios establecidos a los afiliados introduciendo la menorcantidad de distorsiones posibles. Un sistema de pensiones no tie-ne otro objetivo que pagar las mejores pensiones, afirmación que de-be entenderse en un contexto de seguridad social, ya que muchasveces se confunde el objetivo del sistema de pensiones con la reso-lución de otros problemas sociales de un país, por más loables queéstos sean. Por supuesto que es motivo de satisfacción cuando losfondos de pensiones destinan recursos para comprar instrumentosfinancieros que colaboren en el financiamiento de inversión públicacomo carreteras, puentes, aeropuertos; pero no se debe olvidar queel objetivo primario es que dichas inversiones generen los rendi-mientos necesarios, para entregar buenas pensiones a los trabajado-res al momento de su jubilación. Es por ello obligatorio que el aná-lisis de los proyectos o alternativas de inversión sea realizado bajoadecuadas técnicas de medición de riesgos. Lo anterior permite co-nocer de manera responsable si efectivamente tal inversión va acontribuir a una mejor pensión para el trabajador.

Vale la pena detenerse a analizar qué sucede cuando la anterior re-comendación no se sigue. Cuando los fondos de pensión se desti-nan a financiar directamente proyectos de infraestructura, la pre-gunta que debe hacerse es ¿qué pasa si ese gestor de pensiones tieneque salir en algún momento a modificar su portafolio de inversio-nes, porque las circunstancias de riesgos lo ameritan? Otra pregun-ta difícil es ¿qué pasa cuando la gente al final se jubila y no existióuna adecuada rentabilidad en las inversiones que se hicieron en laetapa de acumulación? ¿qué justificación se dará a los trabajadores?Probablemente en esos momentos la peor respuesta es tratar de jus-tificar la reducida pensión con base en la carretera que se construyó,el puerto que se mejoró o las casas de interés social que se edifica-ron. Los afiliados lo que desean es que su fondo acumulado sea elmayor posible, ya que con ello se fortalece su pensión. Esto haceque sea de suma importancia la rentabilidad que se obtenga de losfondos de pensión, ya que eso influirá en el flujo de caja que le va apermitir vivir los últimos años de su vida. De ahí que hay que te-


ner mucha prudencia, ya que por más loables que sean los objetivoso proyectos públicos, no debe nunca olvidarse que también el otor-gamiento de buenas pensiones es un tema de alta trascendencia pa-ra la sociedad.

Pese a que el anterior razonamiento puede ser cuestionado por suenfoque financiero, debe dejarse claro que dirigir las políticas de in-versión de los fondos de pensión hacia este tipo de proyectos, sin unadecuado análisis de riesgo, pone en serio peligro no solo la estabi-lidad del sistema, sino los ahorros de los propios trabajadores.

Riesgos del sistema y el papel del Supervisor

Hay varios riesgos en el sistema, siendo quizás el principal el de ti-po político, es decir cuando hay acciones u omisiones que efectiva-mente afectan la credibilidad del sistema de pensiones y, por ende,afecta a los afiliados. Siempre será políticamente rentable “metermano” al sistema de pensiones porque generalmente los efectos severán a largo plazo, cuando la gente se jubila o porque su financia-miento recae en el resto de la sociedad, como es caso de los regíme-nes con cargo al presupuesto nacional.2 Es ahí donde se lamentanlas decisiones tomadas hace setenta u ochenta años atrás, cuando secrearon esos sistemas.

De alguna manera debe buscarse un blindaje en el sistema de pen-siones con organismos de supervisión robustos, con potestades sufi-cientes no solo de supervisión sino de regulación. Un Supervisor sinpotestades suficientes es comparable al caso típico de “los perros queladran pero que no tienen muelas”. Si no hay credibilidad de que sepuede sancionar cuando las acciones de los gestores son equivoca-das o se pone en peligro los recursos de los afiliados, probablementesiempre existirán incentivos para no respetar al Supervisor.

La regulación, sin olvidar la racionalidad que debe tener, debe pro-mover esquemas transparentes de rendición de cuentas por parte delos gestores y una discusión técnica de las reformas que deben ejecu-


2. Estimaciones de la SUPEN del año 2005, indican que el costo contingente dedicho pasivo, en valor presente, es de US$ 5.600 millones.

tarse en el sistema, esto es, valorar los beneficios y los costos para elsistema y más importante, para los afiliados, que dicho sea de pasoson los que menos participan en dicha discusión.

Al respecto, se considera que el supervisor en un sistema de pensio-nes tiene una función social, en el tanto que el Estado, debe velarpor la sana administración de los aportes de los afiliados y la correc-ta y justa gestión de las prestaciones. En este sentido, el Supervisorjuega un rol muy importante para que el patrimonio de los fondosse mantenga “efectivamente” separado del patrimonio propio delgestor. El Supervisor debe definir normas que promuevan en el ges-tor, acciones en beneficio del dueño de los recursos, o sea, los afilia-dos. Es por ello necesario que se promueva una sana práctica y cul-tura de rendición de cuentas, y decisiones que busquen balancearlos riesgos de los fondos con los rendimientos que se adquieren delos mismos. Ya se han mencionado varios ejemplos que ilustran es-te comportamiento, de ahí que el modelo de supervisión debe bus-car implementar tanto las buenas prácticas por parte del gestor, co-mo las del régimen como tal (véase Figura 1.1).

FIGURA 1.1RIESGOS DEL SISTEMA Y EL PAPEL DEL SUPERVISOR



Más adelante se hará referencia a la importancia de la gestión ope-rativa de los administradores de los fondos, en particular, a los pro-blemas de riesgo operacional vinculados a la gestión de los fondosde pensiones, los elementos financieros y la disciplina actuarial. Ladisciplina actuarial es la preocupación que siempre existe en los re-gímenes de beneficio definido, ya que siempre es fundamental te-ner información suficiente de si en valor presente –lo que un régi-men de pensiones promete pagar (para los pensionados actuales yfuturos)– va a poder ser atendido con los ingresos actuales y futu-ros de ese régimen.

¿Cómo debe ser la supervisión?

El modelo de supervisión debe tener algunos aspectos deseables:primero, debe basarse en riesgos y segundo, debe estar técnicamen-te fundado. En otras palabras, un modelo de supervisión tiene quebasarse en un mapeo adecuado de los riesgos a los que se enfrentanlos gestores; focalizar dichos riesgos, las inspecciones y las laboresdel supervisor para que los administradores adopten medidas co-rrectivas y mejoren su quehacer a favor de los afiliados.

Además, el modelo de supervisión tiene que estar apegado a losmás altos estándares internacionales. Si no hay claridad de cuálesson las mejores prácticas de supervisión, probablemente se estáagregando un riesgo adicional al sistema. Esto no debe mal inter-pretarse; no se trata de que deban cumplirse plenamente todos losestándares internacionales, ya que dependiendo de las característi-cas de los sistemas de pensiones, en ciertas circunstancias eso pue-de ser perjudicial si el sistema no está preparado. Lo que sí es im-portante es contar con una referencia internacional de consulta.

El modelo de supervisión debe ser de idéntico alcance para todoslos diseños de regímenes de pensiones, sea cuenta individual o debeneficio definido. Temas como los procesos de recaudación, la ro-bustez de la tecnología de información, el ambiente de control, la ca-lidad de los procesos de inversiones y de administración de riesgosy la existencia de buenas políticas de gobierno corporativo, debenser similares. Si se analiza adecuadamente, no hay razones válidas


para que, por ejemplo, el régimen de IVM o el del Poder Judicial,ambos administrados por entidades públicas, no tengan por quépreocuparse de los aspectos antes citados. Obsérvese que lejos detratarse de un sistema de supervisión reactiva, se busca un modelode supervisión preventivo.

Por otra parte, la supervisión debe ser transparente, documentada yauditable en los aspectos de costo y beneficio. Así como al gestor,que administra los fondos de pensiones, se le debe pedir rendiciónde cuentas. El mismo razonamiento debe estar presente en el que-hacer del Supervisor. ¿Cuál es su modelo de supervisión? ¿En quése basa? ¿Hacia dónde va? ¿En qué etapa se encuentra? ¿Cómo es-tá mejorando dicho modelo al sistema? Ese tipo de cosas debe ser“parejo” para todo el mundo.

La Figura 1.2 muestra un esquema resumido del modelo de super-visión de entidades administradoras de fondos para pensión, consi-derando algunas variables de riesgo.

FIGURA 1.2EVALUACIÓN DE RIESGOS



Otro aspecto deseable en la regulación es la apertura y flexibilidadpara mejorar o cambiar las normativas en beneficio del sistema ysus afiliados. Esto debe ser entendido por los administradores delos fondos y aún cuando dicho proceso no está exento de costos, de-be valorarse el beneficio para todo el sistema. Por ejemplo, en estosmomentos se está revisando la normativa de inversiones, se estáplanteando un modelo para establecer los requerimientos patrimo-niales en función de los riesgos operativos de los administradores,entre otras cosas. Recientemente se aprobó por parte del ConsejoNacional de Supervisión del Sistema Financiero (CONASSIF) un re-glamento sobre estudios actuariales, herramienta básica para unaadecuada supervisión de los regímenes de beneficio definido.

Finalmente, el supervisor debe evitar la tentación de constituirse enel administrador de los fondos. Cruzar la línea de la “coadministra-ción” es altamente peligroso y no aconsejable. Sin embargo, los ges-tores de los fondos deben comprender que en la medida que avan-cen hacia un mayor profesionalismo en la gestión de los riesgos delos fondos de los afiliados, menor será la potencial intromisión delregulador. Esto implica un “compromiso” evidente de ambas par-tes, quizás informal, pero con altas posibilidades de medición y deéxito hacia un mejor sistema. No se vale acusar al supervisor dequerer coadministrar, si no hay muestras evidentes de parte de losgestores de que están totalmente comprometidos, sin excusas, haciala mejor administración de los recursos.

Oportunidades de mejora en la gestión de riesgo

Hay muchas oportunidades de mejora en la gestión de los riesgos.En la Superintendencia de Pensiones (SUPEN) se hicieron algunosejercicios sobre cuál debería ser, en el caso particular de las inversio-nes, un escenario en el que se pudiera determinar la oportunidad demejora de una mayor diversificación de riesgos, que es al final decuentas lo que buscan los reglamentos que emite un regulador. To-mando un horizonte de 20 años, se simuló un portafolio sui generis,solamente con fines académicos, para tratar de medir cuál era laoportunidad de mejora con una mayor diversificación de inversio-


nes. En otras palabras, se trató de medir la oportunidad de mejoraque había por parte de los gestores en términos de diversificación yde cómo una nueva normativa podía ayudar a alcanzar tal objetivo.Lo anterior se observa en el Gráfico 1.1.

GRÁFICO 1.1OPORTUNIDADES DE MEJORA EN LA GESTIÓN DE RIESGOS

FUENTE: SUPEN.

Siguiendo un ejercicio tipo Markowitz, pueden observarse ciertos re-sultados interesantes. Así, al día de hoy, la rentabilidad en el régi-men obligatorio complementario está generando un 4,18 por cientode rentabilidad real con volatilidad del 2,89 por ciento, pero lo másimportante es que hay una oportunidad de mejora tal que para ho-rizontes de inversión de 30 a 40 años, si efectivamente se sigue tra-bajando en una búsqueda de mayor diversificación, la pensión delas personas se podría incrementar entre cerca de un 9,5 por cientoy un 11 por ciento, solo por beneficios de diversificación.

La regulación y la supervisión no pueden ir en contra de estos resul-tados, más bien debe motivar a que los administradores avancen ha-cia la búsqueda de un “adecuado” portafolio. Probablemente si es-


to no se hace y no se promueve la diversificación, se está muy pordebajo de las combinaciones eficientes de recursos y en el largo pla-zo se tendrían pensiones muy por debajo del ideal.

Objetivos del supervisor

Definidas las variables de riesgo potenciales de los fondos de pen-sión, interesa que la supervisión se enfoque hacia la búsqueda deplanes correctivos y preventivos de tales riesgos por parte de los ad-ministradores de fondos.

Así, si por ejemplo existen problemas de sostenibilidad actuarial, loprudente es que el administrador de dicho régimen declare cómo vaa corregir tal desequilibrio que puede afectar las pensiones futurasde los afiliados. Evidentemente esa “declaración” debe respaldarsetécnicamente, debe ser de conocimiento de los partícipes y audita-ble en el tiempo.

Otro ejemplo que se puede citar es el vínculo del nivel exigido de ca-pital de funcionamiento a los niveles observados de riesgo operacio-nal. Pareciera injusto que una entidad que maneje un buen nivel deadministración de riesgo operacional tenga que aportar capital endemasía. Entonces, la regulación debiera tener como objetivo atarlos requerimientos de capital de funcionamiento a nivel de riesgooperacional.

Es necesario buscar que los planes correctivos y de saneamientofuncionen con relación en esas variables de riesgos que hemos men-cionado y que, además –esto es muy importante para generar credi-bilidad–, exista algún mecanismo de comunicación a los afiliados deesa gestión de riesgo por parte de las entidades gestoras, que trans-mita las oportunidades de mejora en la creación de su fondo de pen-siones. A final de cuentas, un plan de pensiones es un contrato demuy largo plazo, 30 años en promedio, y lo menos que se esperaríaes que haya información hacia la contraparte del contrato.


3. REFORMAS PENDIENTES

Supervisión e integración de programas

¿Qué se ocupa para que efectivamente este modelo de supervisiónfuncione? Para el caso costarricense es necesario efectuar una totalrevisión de las potestades de regulación, supervisión y sanción pa-ra todo el sistema de pensiones. Tenemos casos en donde la ley noes clara y eso no es conveniente para la estabilidad del sistema y laprotección de los recursos de los afiliados.

Cuando no hay potestades claras es muy difícil aplicar una supervi-sión efectiva. En ocasiones el Supervisor es visto como un policía yno como una instancia técnica que busca que la gestión de los fondosde pensiones pueda ir mejorando. Entonces, no es que el Supervisorquiera tener todas las potestades y esté obsesionado con ello, lo quesucede es que si se cree que debe existir un supervisor en el sistema,es necesario que esa entidad tenga atribuciones claras y definidas.

Cuando se habla de una potencial integración de los sistemas, la dis-cusión debe analizarse por varias vertientes. Quizás la más impor-tante es la medición efectiva de subsidios entre sistemas. Esto sig-nifica medir correctamente el potencial impacto en equidad que sepuede presentar cuando distintos segmentos de la población coti-zan proporciones diferentes de su salario; cuando el propio Estadoaporta recursos en proporciones distintas y cuando las prestacionesson diferentes entre trabajadores. Esta es una tarea pendiente y ne-cesaria si se desea evaluar un potencial sistema integrado de pensio-nes, tarea que como se observa, debe realizarse de manera técnica,basándose en parámetros objetivos y no en aspectos políticos.

Otro aspecto relevante está asociado a la administración de los cos-tos de la transición. ¿Qué pasa con los trabajadores activos que yacotizan a sistemas existentes? ¿Cuánto cuesta ese pasivo fiscal?¿Cómo se va financiar y garantizar las pensiones de esos trabajado-res? Todas las preguntas anteriores deben ser contestadas de pre-vio, deben ser de conocimiento público y, más importante, aborda-das de manera profesional y técnica.


Otra discusión interesante y aún no resuelta, tiene que ver con laportabilidad de cuentas y la posibilidad de hacer liquidaciones ac-tuariales, tanto a nivel local como internacional. Este es un tema delque se habla en el mundo y Costa Rica no debería demorar en sudiscusión.

Un tema polémico es la definición de la tasa de reemplazo única yobligatoria. ¿Serán los niveles de 85 por ciento de pensión deseablesy sostenibles para un país? ¿No será aconsejable que el Estado va-lore redistribuir potenciales “aportaciones en exceso” hacia el régi-men no contributivo y buscar así más solidaridad? Esa es una alter-nativa que valdría la pena evaluar, como también es pertinentedefinir si los “saldos en exceso” se podrían manejar como de “libredisponibilidad” de los afiliados para fomentar la competencia, lo-grar mayores beneficios, o para direccionarlos a las poblaciones máspobres del país.

Régimen solidario o régimen no contributivo (RNC)

Con respecto al tema de la solidaridad del régimen en la parte nocontributiva, se ha venido trabajando intensamente en mejorar laasignación de los beneficiarios. Esto es importante porque generacredibilidad en el sistema. Es necesario avanzar hacia una mayortransparencia en los mecanismos de financiamiento, incluida la co-bertura a la salud.

Para el caso del régimen complementario, debe analizarse la conve-niencia y el funcionamiento del aporte estatal del 0,25 por ciento so-bre el salario, así como las distorsiones generadas por la devoluciónde las utilidades de las operadoras de pensiones complementarias(OPC) de capital público. En este sentido, es factible buscar un ob-jetivo más solidario (puede ser para fortalecer el régimen no contri-butivo) y así minimizar los potenciales problemas que en materia decompetencia y de información pueden provocar disposiciones lega-les como las señaladas.


Régimen básico

Para el régimen básico se debe seguir insistiendo en temas impor-tantes de eficiencia administrativa que involucran mejoras de losprocesos de recaudación, inversiones y otorgamiento de beneficios.Es importante para este tipo de sistemas hacer transparente su ver-dadero costo, por su naturaleza pública. Es por ello necesario cono-cer los procedimientos de costeo por hecho cubierto, los costos deadministración y hacer explícita la política de valoración de pensio-nes y su impacto. También interesa, para aquellos regímenes quepueden otorgar créditos con los fondos para pensión, medir adecua-damente la rentabilidad de estas operaciones neta de los costos degestión de dichos créditos (otorgamiento, cobro, morosidad).

Otro tema importante es la rendición de cuentas. Para el caso de laCCSS, el funcionamiento de un Comité de Vigilancia en el Régimende IVM ha sido relativamente exitoso y valdría la pena valorar suexistencia y funcionamiento en otros regímenes. Esta figura tienela virtud de que integra a los distintos partícipes del régimen (em-pleadores y trabajadores) en labores periódicas de seguimiento yde medición del cumplimiento por parte de los administradores.

Hay un par de temas puntuales que no deben dejarse de lado paraeste tipo de regímenes. El primero tiene que ver con la adopción depolíticas contables técnicamente aceptadas. En el resto del mundoha existido mucha “creatividad” en este aspecto y lamentablementeno se ha podido reflejar la verdadera situación financiera de los sis-temas. Además, los regímenes públicos deben también estar some-tidos a procesos periódicos de auditoría externa, independiente yprofesional. El otro aspecto puntual tiene que ver con la disciplinaactuarial. Al igual que con el tema contable, los regímenes de bene-ficio definido deben contar con evaluaciones actuariales periódicas,no solo internas sino también externas y deben avanzar hacia la pu-blicación de los llamados “balances actuariales”. Solo así se podráconocer con la suficiente antelación la sostenibilidad del régimen,tomar medidas oportunas y graduales y no perjudicar a los afiliadosen un futuro.


Otro aspecto necesario es la implementación de políticas de buengobierno corporativo. Este es un tema sobre el que se ha discutidomucho. ¿Cuáles son las políticas auditables de buen gobierno delrégimen? Al respecto, es preciso que los administradores de estossistemas definan y den a conocer entre sus afiliados, las políticasdel gobierno corporativo concernientes a la inversión de los recur-sos. Por ejemplo, es prudente avanzar no solo en que los adminis-tradores de los fondos definan estrategias de inversión con el obje-tivo de minimizar riesgos, sino también debe estructurarse unaestrategia de divulgación de dicha política entre sus afiliados. Laindependencia política y la participación de expertos en la compo-sición de los órganos de dirección, sin eliminar la representatividadlaboral, son también puntos a considerar dentro de las políticas deun buen gobierno corporativo.

A nivel institucional, valdría la pena que se valore la convenienciade que la CCSS funja a la vez como administrador del régimen bá-sico más importante del país y como gestor de pensiones comple-mentarias a través de una operadora. Este aspecto es crucial por laforma operativa que definió la Ley de Protección al Trabajador paradicha operadora, con un costo social muy alto no solo para la CCSSsino para el país.

Un avance importante ha sido la corrección de incentivos perversosque hacen atractivas las pensiones de invalidez, principalmente porlos efectos que provocaba sobre la sostenibilidad del sistema, dadoel beneficio otorgado. Hace dos años se hablaba de cifras preocu-pantes en este sentido, ya que Costa Rica presentaba indicadores depensiones por invalidez similares a países con conflictos bélicos pro-longados, como el caso de Bosnia, lo cual resultaba a todas luces in-justificable. En este aspecto, una mejor reglamentación sobre los re-quisitos para acceder a este tipo de beneficios y una mejor gestiónpor parte de la CCSS limitaron el crecimiento de esta lamentabledistorsión. Falta por evaluar la conveniencia de que la prestaciónpor invalidez se asemeje o no a las pensiones por vejez, tema pen-diente en la agenda de reformas del régimen IVM.

Otra tarea pendiente está en la definición de la convivencia de un mer-cado de rentas vitalicias cuando en el régimen básico hay saldos insu-ficientes para comprar tales productos o hay prestaciones reducidas.


Un punto clave en la sostenibilidad del régimen básico es la cohe-rencia que debe existir entre los salarios de cotización y los nivelesmáximos de pensión, igual que con los niveles mínimos. De algunamanera la Caja ha venido revisando este aspecto. Por otra parte, elcosteo actuarial para beneficio de sobrevivencia contiene puntosque valdría la pena revisar, estudiar y discutir. Aquí hay que valo-rar si la orfandad hasta los 25 años es efectivamente conveniente yqué tanto puede afectar eso al régimen de pensiones, así como lassegundas nupcias.

Régimen complementario

En la parte complementaria hay todo un tema sensible de carácteroperativo y que puede estar encareciendo de forma desmedida alsistema: el proceso de recaudación, acreditación y mantenimientode las cuentas individuales.

Por una parte, es preocupación permanente el funcionamiento opera-tivo y la sostenibilidad técnica de nuestro sistema de recaudación, ad-ministrado por la Caja Costarricense del Seguro Social. En este pun-to, es imperativo que la CCSS destine los recursos necesarios para quetécnicamente el sistema funcione de acuerdo a las demandas crecien-tes de nuestro sistema de pensiones. Obviamente, los recursos desti-nados al sistema de recaudación deben responder a un plan tecnoló-gico de mediano plazo, estrategia que debe ser de conocimientopúblico. Adicionalmente, vale la pena a cinco años de haber iniciadofunciones, medir y evaluar los costos asociados del sistema, labor quesería deseable que sea realizada por un tercero independiente. Lo an-terior es relevante por cuanto dichos costos al final de cuentas se re-flejan en el nivel de comisiones que pagan los afiliados al régimen.

Otro aspecto fundamental está vinculado al plano de la informa-ción. No es admisible que los planos del pago y de la informaciónse manejen a lo interno de la CCSS de forma independiente. Esto haprovocado la existencia injustificada de miles de registros erróneos,hace difícil la recuperación de las aportaciones que están en mora yafecta sensiblemente las cuentas de los afiliados y su pensión futu-ra. Es urgente la automatización de todos estos procesos y generar


incentivos a los empleadores para cancelar sus planillas de formaelectrónica y no manual como ocurre hoy en día.

Por otra parte, debe revisarse de manera técnica la dinámica de lainformación que debe suministrarse al Supervisor por parte de la in-dustria. Probablemente es necesario cambiar el modelo actual haciauno en el cual se aprovechen las economías de ámbito y alcance queofrecen actualmente soluciones tecnológicas tipo Datawarehouse queindudablemente serían menos onerosas y quizás más seguras paratodo el sistema de pensiones.

Adicionalmente, el esquema de comisiones debe fomentar una ma-yor competencia en el mercado y la ley debe modificarse para quelos trabajadores de “afiliación automática” sean adjudicados a laoperadora más barata.

Del lado de las inversiones, falta por avanzar hacia esquemas másflexibles, eliminándose paulatinamente los “cajones” de inversión ylos topes máximos y mínimos. En la medida que la gestión de ries-gos avance, este proceso se acelerará en la industria.

No debe dejarse de lado las evidentes mejoras que pueden lograrsesi se simplifica el esquema de aportaciones al régimen complemen-tario de pensiones. Dos ejemplos bastan para ilustrar la problemá-tica vigente. El primero de ellos es el traslado de recursos que va alBanco Popular por cerca de 18 meses, para luego ser trasladado a lasoperadoras de pensiones. Aparte de poseer altos costos operativos,está totalmente demostrado que los ahorros de los trabajadores ge-neran rendimientos menores gestionados por la citada entidad ban-caria con respecto a la administración que recibiría por las operado-ras de pensiones. En segundo lugar, un 50 por ciento de los recursosdel FCL se trasladan anualmente al régimen obligatorio. Este pro-ceso también genera costos operativos sin ningún valor agregadotangible para el afiliado. Para estos dos aspectos se requiere modi-ficar la Ley de Protección al Trabajador.

Un tema abandonado, quizás por filantrópico y porque aparente-mente solo costos genera, es el tema de la educación y cultura parael afiliado. Sin embargo, un afiliado educado e informado puede


ayudar a minimizar los problemas operativos del sistema. Solo elafiliado puede conocer mejor que nadie si el salario reportado es elreal, si los datos personales y de su patrono son correctos, entreotras cosas. Quizás muchos problemas de errores se limitarían si elpropio afiliado los detecta. De igual importancia a lo enumerado, elsistema existe por y para los afiliados y ellos merecen contar con lamejor información que se pueda generar sobre la gestión de su aho-rro individual. A manera de ejemplo, es un verdadero reto para to-do el sistema crear un estado de cuenta que no solo sea recibido porel afiliado, sino también entendido por éste.

El tema de gobierno corporativo es otro reto importante, específica-mente en lo que se refiere al control de la política de inversión y laadministración de riesgos. Aquí destacan, los temas de control de lapolítica de tercerización de servicios y de control de las relacionesintragrupo.

El tema de las rentas vitalicias es un reto también interesante, ¿có-mo se puede promover un mercado de rentas vitalicias competido?Probablemente con una mayor apertura del mercado de seguros segenere la dinámica necesaria para lograr dicho objetivo.

Para el caso del régimen voluntario cabe preguntarse si los incenti-vos fiscales están bien direccionados, ya que cuando se revisa cuáles el segmento de la población que participa en dicha industria, ob-servamos que es gente del quinto quintil quien cotiza. Pareciera porlo tanto que hay una tarea pendiente para incorporar a la gente demenor ingreso a dicho sistema y también hay una tarea pendientepara fomentar el ahorro a largo plazo. Probablemente la existenciade incentivos fiscales debe estar vinculada solo para el ahorro vo-luntario de largo plazo, castigándose el retiro anticipado y desincen-tivando que los fondos de pensión compitan con otras figuras deahorro de corto término.

Finalmente existe el problema del FCL. Por razones extrañas cadacinco años, los trabajadores tienen acceso a este ahorro laboral. Sinembargo, todos los trabajadores tienen historias laborales distintas,lo cual hace que la administración de este fondo sea compleja y conuna evidente connotación de corto plazo, probablemente no propia


a la gestión de los fondos de pensión. También este aspecto mereceuna revisión legal y una discusión reposada del objetivo de esteahorro (financiamiento del desempleo) y de la posibilidad de que eltrabajador lo acceda cada cierto tiempo.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

INEC (2003). Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples. San José: Ins-tituto Nacional de Estadística y Censos.

Ministerio del Trabajo y Previsión Social, Gobierno de Chile (2004). Pági-na web, <http://www.jubile.cl/doc/sistemaAFP.pdf>, consul-tada el 12 de enero de 2006. Santiago de Chile: Ministerio delTrabajo y Previsión Social.


27

II

REFORMAS RECIENTES AL RÉGIMEN DE INVALIDEZ,

VEJEZ Y MUERTE

JOSÉ ALBERTO ACUÑA ULATE

INTRODUCCIÓN

Las reformas a los regímenes de pensiones han constituido y conti-nuarán constituyendo uno de los temas de mayor trascendencia,tanto en los países desarrollados como en aquellos que actualmentese encuentran en vías de desarrollo. De ahí, las grandes discusionesque en los últimos años se han generado en Europa y América Lati-na, principalmente. En este sentido, resolver el problema de la sos-tenibilidad de los regímenes previsionales a largo plazo ha conduci-do no solamente a cambios en los niveles de contribución, requisitosy beneficios, sino que en varios casos ha transformado radicalmen-te los modelos como tales, orientándolos hacia sistemas de contribu-ción definida, como ha sucedido en Chile, México y Perú, entreotros.

En el caso particular de Costa Rica, la discusión sobre la sostenibili-dad no ha sido exclusiva del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte(IVM) que administra la Caja Costarricense de Seguro Social(CCSS), sino que abarca a todos los regímenes de base existentes–Magisterio, Poder Judicial y los cubiertos por la Ley Marco– loscuales en las últimas dos décadas han experimentado reformas im-portantes.

Específicamente, en lo que se refiere al Seguro de IVM, los estudiosactuariales realizados en las últimas dos décadas, han venido seña-lando la necesidad de efectuar ajustes que permitan garantizar lasostenibilidad financiera de largo plazo. En esa línea, en 1990 seplanteó una reforma importante en el perfil de beneficios y requisi-tos; sin embargo, ésta no fue aprobada en su totalidad, y por tantosus objetivos se vieron limitados.

Luego de grandes esfuerzos, en el 2004 se inicia un proceso de dis-cusión con la participación de diferentes sectores de la sociedad ci-vil, el cual se prolongó por más de doce meses, culminando en abrildel 2005 con la aprobación de una de las más importantes reformasa que ha estado expuesto este régimen.

Es precisamente el análisis y descripción de esta reforma el objetivode esta presentación, con la cual se espera contribuir a un mejor en-tendimiento de los alcances de la misma, así como a su correcta ubi-cación dentro del sistema nacional de pensiones (SNP).

1. ANTECEDENTES DE LA REFORMA

Marco general

El análisis de la reforma recientemente aprobada al Seguro de IVM–abril del 2004– resultaría incompleto sino se ubica en un contextogeneral, tomando en cuenta su entorno y los acontecimientos que sehan venido sucediendo a través de las dos últimas décadas (véaseFigura 2.1).

En 1990, uno de los principales temas de discusión en el Seguro deIVM, fue el aumento en las edades de retiro, las cuales se incrementa-ron a 59 años y 11 meses para las mujeres y 61 años y 11 meses paralos hombres. Cabe señalar, que contrariamente a lo que establece latécnica actuarial, una década atrás éstas se habían reducido de 65años a 55 años para las mujeres y a 57 años para los hombres. En esamisma dirección, se produjo una reforma a la Ley de Pensiones y Ju-bilaciones del Magisterio Nacional, Nº 7268 del 14 de noviembre de1991, que modificó los requisitos de pensión para los funcionarios delMagisterio. Posteriormente, se efectuó una reforma con la aprobación


de la Ley Marco de Pensiones, Nº 7302 del 08 de Julio de 1992, en laque se eliminan o se unifican en un solo sistema, aproximadamentediecinueve regímenes, siendo éste un gran paso para la consolidacióny el diseño de un sistema nacional de pensiones. Nuevamente en1995 se vuelve a reformar el Régimen del Magisterio Nacional me-diante la Ley Nº 7531, que modificó la Ley Nº 6248 de 1991.

Quizás uno de los eventos de mayor trascendencia en todo este pro-ceso lo constituye la Ley de Protección al Trabajador –febrero del2000– que si bien crea el segundo pilar, como elemento fundamen-tal en el diseño de la estructura del SNP, también reforma en ciertosaspectos a la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de SeguroSocial Nº 17, del 22 de octubre de 1943.

Con estas reformas se ha ido perfilando o estructurando un sistemade pensiones, constituido por tres pilares. El primer pilar compues-to por el Seguro de IVM y los Regímenes del Magisterio Nacional,del Poder Judicial y todos aquellos cubiertos por la Ley Marco, elcual cubre el 50 por ciento de la población económicamente activa(PEA). El segundo pilar corresponde al régimen obligatorio de pen-

29Reformas recientes al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte

FIGURA 2.1REFORMAS PREVISIONALES EN COSTA RICA, 1990-2005

FUENTE: Dirección Actuarial y de Planificación Económica, CCSS.

siones (ROP) y cubre aproximadamente a un millón de trabajadores,mientras que el régimen voluntario de pensiones (RV) representa eltercer pilar de protección.

En respuesta a esta estructuración, es que la protección económicaprevisional debe concebirse con un carácter integral. De ahí, el im-perativo de que la reciente reforma al Seguro de IVM, no se analiceen forma independiente y desarticulada del sistema.

En el año 2001, la contribución al Seguro de IVM –7,5 por ciento–más la del régimen obligatorio complementario, pasa a un 11,75 porciento. Esto es lo que se está asignando a la previsión por parte delos asalariados cubiertos en el sistema. Cabe destacar que la contri-bución es aún mayor en el caso del Régimen del Magisterio Nacio-nal y del Régimen del Poder Judicial. Obviamente, para las décadasposteriores, y conforme avance la ejecución de la reforma reciente-mente aprobada al Seguro de IVM, las tasas de contribución globa-les se incrementarán.

Propuestas de reformas en el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte

Durante el periodo 1990-2005 el Régimen de IVM experimentó unaserie de reformas de carácter parcial, en donde la sostenibilidad fi-nanciera se prolongó por plazos relativamente cortos, a pesar deque se tenía conciencia de que éste requería cambios más fuertes enrespuesta a la dinámica demográfica. La Figura 2.2 proporciona demanera resumida los antecedentes de este proceso de reforma.

Con la reforma realizada en 1990 se pretendía elevar las edades mí-nimas de retiro, de 55 y 57 años para mujeres y hombres, respectiva-mente, hasta 65 años; sin embargo, ello no fue posible y las mismasse elevaron a 59 y 11 meses para las mujeres y 61 y 11 meses para loshombres, tal como se mencionó anteriormente. Luego se hizo un in-tento de reforma en 1996, el cual resultó totalmente infructuoso. Enel 2001 se da un planteamiento de reforma plasmado en el LibroBlanco Separata: la previsión debe continuar, elaborado por el doctorRodolfo Piza Rocafort en febrero del 2001, el cual solamente quedó


como evidencia de la necesidad y lo imperioso de realizar modifica-ciones sustantivas en el esquema de beneficios y requisitos que sus-tentan este régimen previsional. Posteriormente, en el 2003 se hizoun foro nacional y en el 2004 se conforma una Comisión Social, queluego de un período de trabajo superior a los doce meses, culminócon la propuesta de reforma que posteriormente se aprobó por par-te de la Junta Directiva de la CCSS. En esta Comisión hubo una par-ticipación interinstitucional e intersectorial, sin precedentes, tal co-mo lo refleja la Figura 2.3.

Es importante destacar la naturaleza de este proceso ya que el mis-mo pone de manifiesto que para llevar a cabo reformas de maneraexitosa, es necesario la participación de los diferentes sectores. Eneste proceso actuaron de manera directa la representación sindical,de las cooperativas, del solidarismo y de los patronos. Así mismo,participaron activamente la Superintendencia de Pensiones(SUPEN), la CCSS, la Defensoría de los Habitantes, el Ministerio deTrabajo y Seguridad Social, la Organización Internacional del Traba-jo (OIT) y el Instituto Nacional de la Mujer (INAMU), de tal mane-


FIGURA 2.2ANTECEDENTES DEL PROCESO DE REFORMA


ra que esta labor se constituyó en un proceso ampliamente partici-pativo, que en última instancia constituyó la clave del éxito.

2. NECESIDAD DE LA REFORMA

En cualquier régimen previsional existen una serie de aspectos de-mográficos, financieros y económicos que caracterizan y condicio-nan la sostenibilidad financiera de los mismos y que en última ins-tancia son quienes determinan la necesidad de plantear reformas,las cuales en muchos casos pueden ser radicales, modificando inclu-so los principios y modelos que durante muchos años han sustenta-do al régimen.

Aunque todos esos aspectos inciden sobre la sostenibilidad finan-ciera de los sistemas de pensión, es necesario señalar que dentro deesas variables cobran particular importancia aquellas de carácterdemográfico, principalmente en aquellos países que enfrentan pro-cesos de transición demográfica avanzada, la cual se caracteriza porla presencia de tasas decrecientes de mortalidad y fecundidad.


FIGURA 2.3REFORMA AL SEGURO DE IVM, PROCESO DE CONCERTACIÓN


Elementos demográficos

En relación con las tasas indicadas, la experiencia de nuestro país enel último medio siglo se muestra en el Gráfico 2.1.

GRÁFICO 2.1COSTA RICA: TASA DE MORTALIDAD Y FECUNDIDAD

POR AÑO, 1950-2002


Paralela y simultáneamente, el Gráfico 2.1 muestra una tasa de fecun-didad que ha disminuido de 7 a 5 en el período 1950-1970, y de éstaa un 2,1 en el 2002. Adicionalmente, se observa que la tasa de morta-lidad también está disminuyendo, pasando de 12,6 por mil en el año1950 a 4,3 por mil en el 2002. Este comportamiento conduce a un en-vejecimiento relativo de la población, explicado por el hecho de que


cada vez nacen menos personas y las que ya existen progresivamen-te viven más años. Esto se visualiza más claramente al observar latransformación que en los últimos 50 años han experimentado las pi-rámides de población, así como el comportamiento proyectado que seespera de ellas para los próximos 50 años (véase Gráfico 2.2).

La lectura de estas pirámides refleja el envejecimiento poblacionalpor el que atraviesa nuestro país, ya que mientras en 1950 la pobla-ción mayor de 65 años era de un 3,0 por ciento, ya para el año 2000ésta se ubica en un 5,3 por ciento, y de conformidad con las proyec-ciones demográficas para el próximo medio siglo este proceso se vaacelerar de tal manera que en el año 2050 la población mayor de 65años va a representar casi un 18,0 por ciento, o sea, proporcional-mente tres veces más de lo que representa en la actualidad. Estoquiere decir que va a haber más gente pensionada por cada personaque está contribuyendo, lo que indefectiblemente representa un en-carecimiento del sistema. Los efectos de esta transición demográfi-ca también se manifiestan en una mayor esperanza de vida, tal co-mo lo muestra el Cuadro 2.1.

CUADRO 2.1COSTA RICA: EFECTO DEMOGRÁFICO EN LOS SISTEMAS DE PENSIONES.

ESPERANZA DE VIDA A LOS 65 AÑOS SEGÚN SEXO

AÑO AMBOS SEXOS HOMBRES MUJERES

1950 12,65 12,18 13,08

1960 14,09 13,56 14,58

1970 14,71 14,01 15,33

1980 16,00 14,72 17,17

1990 13,13 15,45 18,72

1995 17,65 15,95 19,25

2000 18,10 16,08 20,05


De este cuadro se desprende que la esperanza de vida a los 65 añosse ha incrementado significativamente, ya que en 1950 el promediopara ambos sexos era de 13 años, mientras que para el 2000 este as-ciende a 18 años. Así mismo, se observa que quienes han ganadomás años de vida son las mujeres, cuya ganancia alcanza los siete



GRÁFICO 2.2COSTA RICA: TRANSICIÓN DEMOGRÁFICA Y ENVEJECIMIENTO


años, mientras que en el caso de los hombres ésta es de cuatro años.Esto constituye un elemento demográfico que inevitablemente inci-de sobre los costos.

Ese incremento en la esperanza de vida conduce a una relación de-creciente entre el número de cotizantes y el número de pensionados.Como se puede apreciar en el Cuadro 2.2 y el Gráfico 2.3, mientrasen 1970 ésta relación se ubicaba en 32 cotizantes por pensionado, yapara el 2002 había descendido a 7,1, y de conformidad con las pro-yecciones demográficas alcanzará un nivel de 3 en el año 2050.

CUADRO 2.2COSTO DE LAS PENSIONES

COMO PORCENTAJE DEL SALARIO, 2002-2050

AÑO COTIZANTES / PENSIONADOS (G/M)*100(COSTO)

2002 7,1 7,2

2010 7,1 7,4

2020 5,8 9,4

2030 4,4 12,7

2040 3,5 15,5

2050 3,0 19,4


GRÁFICO 2.3RELACIÓN COTIZANTE-PENSIONADO



Gestión financiero-administrativa

Los procesos de reforma surgen para darle sostenibilidad financie-ro-actuarial a los sistema de previsión, procurando su financiamien-to en el marco de las posibilidades y estabilidad económica del país,siendo esto último un prerrequisito indispensable, ya que no haynada más pernicioso para un sistema de pensiones que la inestabili-dad económica. Un ejemplo lo representó en Costa Rica la crisis delos ochenta, la cual prácticamente erosionó y redujo sustancialmen-te los ingresos reales por contribuciones. Otro ejemplo de esta situa-ción lo constituye el caso de Argentina, en donde la inestabilidadeconómica afectó seriamente los sistemas de pensiones, constitu-yéndose en uno de los factores que condujo a cambios radicales ensu régimen previsional.

Esto es parte de los elementos que hacen necesaria la reforma, ade-más de otros aspectos de carácter financiero y económico que, aun-que en menor grado, también inciden en la sostenibililidad y quepor principio es necesario abordar, como es el caso de la gestión delas inversiones, deuda estatal y gastos administrativos, principal-mente.

Como se expone en el Cuadro 2.3, en los últimos años las inversio-nes han rendido alrededor de un 4,8 por ciento en términos reales,y aunque esto refleja que la gestión de las inversiones ha sido acep-table, se hace necesario dedicar mayores esfuerzos hacia el análisisde nuevos instrumentos de inversión que permitan una mayor di-versificación y consecuentemente reducir los riesgos de concentra-ción, ya que gran parte de la cartera se encuentra colocada en títu-los del sector público. Así mismo, en lo que respecta a los gastosadministrativos, aunque éstos mantienen un nivel razonable y con-cordante con los establecido legalmente, se considera que es factibleuna reducción de los mismos.


CUADRO 2.3SEGURO IVM. VARIABLES RELEVANTES, 2004

VARIABLES VALOR

Rendimiento Inversiones 4,8 por ciento

Cobertura PEA 45 por ciento

Gasto Administrativo 5 por ciento

Cociente Reserva 36 veces

Deuda Estatal 22 días


Por último, cabe destacar que aunque el tema de la deuda del Esta-do tradicionalmente ha constituido uno de los elementos de mayorcrítica, su magnitud en el Seguro de IVM es cuantitativamente pocosignificativa, ya que es equivalente a menos del costo de una plani-lla mensual de pago de pensiones.

Un elemento fundamental, y que a su vez se constituye en el princi-pal desafío para este régimen de pensiones, es la extensión de la co-bertura. Aunque el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte cubre al 45por ciento de la PEA total, y ese indicador es ampliamente satisfac-torio en el contexto de los países latinoamericanos, los objetivos ins-titucionales apuntan a que en el mediano plazo se alcance una co-bertura del 60 por ciento de esa población. Para tal efecto, se estánrealizando grandes esfuerzos, al aplicarse estrategias orientadasprincipalmente hacia el sector de trabajadores independientes.

Adicionalmente al reto que representa la extensión de la cobertura,resulta necesario enfrentar otros desafíos importantes para garanti-zar la sostenibilidad financiera del sistema, que están relacionadoscon un mayor control sobre el otorgamiento de la pensiones por in-validez. Respecto a este punto, el Cuadro 2.4 muestra la distribu-ción de pensiones, según riesgo, a junio de 2004.


CUADRO 2.4DISTRIBUCIÓN DE PENSIONES SEGÚN RIESGO

Junio de 2004

PENSIÓN PORCENTAJE

Vejez 35,8

Invalidez 34,6

Muerte 29,6

Total 100,0


La proporción de casos por invalidez constituye uno de los aspectosque mayor crítica ha generado en los diferentes sectores, por cuan-to los índices que se muestran prácticamente se equiparan a los exis-tentes en la cobertura de vejez. Sobre este aspecto se han realizadociertas acciones que han generado efectos positivos, en donde la ta-sa de crecimiento del número de pensiones por invalidez, en el 2004,fue la más baja de los últimos 10 años. No obstante, es necesariocontinuar orientando esfuerzos mediante un mejoramiento en lagestión, así como en la identificación de mecanismos que permitanmejorar la normativa existente en esta materia.

3. ELEMENTOS DE LA REFORMA AL SEGURO DE INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE, 2005

La propuesta de reforma planteada por la Comisión Social, y quefue aprobada por la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Se-guro Social fue sustentada en tres grandes principios rectores: gra-dualidad, solidaridad-equidad y sostenibilidad financiera.

Principios rectores

En cuanto al principio de gradualidad, se estableció la necesidad deconsiderar el tema de los derechos adquiridos, de conformación yexpectativas de derecho. En relación con este aspecto, se establecióque aquellas personas que tenían más de 55 años se iban a seguir ri-


giendo con la reglamentación existente antes de la reforma. El se-gundo corresponde a un grupo de transición –población entre 44 y55 años de edad– al cual la reforma los afecta gradualmente, de mo-do que cuanto más cerca se encuentre la persona de los 55 años, me-nor es la incidencia de la reforma. El tercer grupo se refiere a la po-blación menor o igual a 44 años, a la cual la reforma afecta en todasu magnitud.

En cuanto al equilibrio entre solidaridad y equidad individual, seestableció la necesidad de aplicar tasas de reemplazo1 diferenciadas,de modo que éstas fuesen mayores para los grupos de menores in-gresos y por tanto se contribuyera al fortalecimiento del principiode solidaridad. Concretamente, las tasas de reemplazo planteadasfueron las que se muestran en los Cuadros 2.5 y 2.6.

CUADRO 2.5TASA BÁSICA DE REEMPLAZO

SALARIO PROMEDIO REAL PORCENTAJE DE CUANTÍA BÁSICA

Menos de 2 salarios mínimos 52,5

De 2 a menos de 3 51,0





De 8 y más 43,0


Como se muestra en el Cuadro 2.6, la población que gana menos de3 salarios básicos, queda relativamente favorecida con la reforma,no así la población con ingresos superiores a ese número de salarios.

En cuanto al porcentaje de población afectada positivamente, obser-vamos que este asciende aproximadamente al 92 por ciento, tal co-mo lo muestra el Cuadro 2.7.


1. La tasa de reemplazo es la pensión como porcentaje del salario promedio delpensionado.

CUADRO 2.6TASA DE REEMPLAZO CON 360 COTIZACIONES,

ANTES Y DESPUÉS DE LA REFORMA(En porcentajes)

SALARIOS ANTES REFORMA DIFERENCIA

De 0 a menos de 2 60,9 62,5 1,6

De 2 a menos de 3 60,9 61,0 0,1

De 3 a menos de 4 60,9 59,4 -1,5

De 4 a menos de 5 60,9 57,8 -3,1

De 5 a menos de 6 60,9 56,2 -4,7

De 6 a menos de 8 60,9 54,6 -6,3

De 8 y más 60,9 53,0 -7,9

PROMEDIO 60,9 59,5 -1,4


CUADRO 2.7COTIZANTES A IVM: NÚMERO Y PARTICIPACIÓN

EN INGRESOS DEL RÉGIMEN

(En porcentajes)

GRUPO SALARIAL NÚMERO MASA(SALARIOS MÍNIMOS ) DE TRABAJADORES SALARIAL

De 0 a menos de 2 76 44



Máss de 6 3 20


Adicionalmente a este fortalecimiento que se procura en la solidari-dad, también se incorporan elementos para fortalecer la equidad delsistema. Esto se logró, principalmente, mediante una modificaciónen la fórmula de cálculo, que permite corregir desigualdades y favo-recer el esfuerzo contributivo, considerando como ingreso de refe-rencia el promedio de los últimos 20 años cotizados –indexados– enlugar del promedio de los últimos cuatro años sin indexar.


92 68

En lo que respecta al principio de sostenibilidad financiera, los obje-tivos planteados están relacionados con prolongar el período de sos-tenibilidad, por al menos tres décadas. A este respecto, el balance deingresos y gastos que se presenta en el Cuadro 2.8 resulta muy reve-lador, en cuanto a que la reforma permite extender el período de sos-tenibilidad financiera por un período cercano a las tres décadas.

CUADRO 2.8BALANCE DE INGRESOS Y GASTOS

(Montos en millones de colones)

AÑO ANTERIOR REFORMA

2005 95.476 96.556

2010 153.036 221.518

2015 196.151 414.290

2020 94.415 739.922

2025 (522.082) 1.146.235

2030 1.618.353

2035 1.962.129

2040 1.120.897


Es evidente que, sin una reforma, la situación financiero-actuarialdel Seguro de IVM hubiese sido muy seria, principalmente a partirdel 2015, colapsando en los años inmediatamente posteriores. Enesta misma línea, el Cuadro 2.9 presenta un resumen de los momen-tos críticos, caracterizados por la insuficiencia de recursos.

CUADRO 2.9TRES MOMENTOS CRÍTICOS

VARIABLE SITUACIÓN ADMINISTRACIÓN REFORMAACTUAL EFICIENTE APROBADA

Insuficiencia de contribuciones 2011 2015 2034

Insuficiencia de contribuciones y rendimientos 2022 2026 2048

Agotamiento de la reserva 2028 2032 2054



De conformidad con los estudios actuariales, la insuficiencia de re-cursos, tanto por contribuciones como por rendimiento, evidenciaen forma muy clara la dimensión del problema que se hubiese en-frentado sin reforma. Al respecto, debe destacarse que adicional-mente a una prolongación importante del período de equilibrio fi-nanciero, fue posible incorporar además beneficios adicionales,según lo muestra el Recuadro 2.1.

RECUADRO 2.1BENEFICIOS ADICIONALES DE LA REFORMA AL RÉGIMEN DE IVM


Con anterioridad a la reforma una persona que contribuía 15 años–180 cuotas– no tenía ningún derecho a pensión, dado que el requi-sito mínimo era de 20 años cotizados y 65 años de edad. No obstan-te, con la reforma se le está otorgando un beneficio, que si bien escierto no es una pensión completa, sí es la que factible y financiera-mente es posible dar.

Respecto al fortalecimiento de la equidad, lo que se pretende es in-troducir un cambio en la fórmula de cálculo del monto de la pen-sión, de modo que se considere la carrera salarial de los últimos 20años, lo cual se estaría alcanzando un mayor nivel de equidad yconsecuentemente una mayor consistencia respecto al esfuerzo con-tributivo.

Como se aprecia en el Gráfico 2.4, en el sistema anterior el peso re-lativo estaba concentrado en los últimos 48 meses; lo cual presenta-ba un problema de inequidad, ya que las personas con posibilidadesde elevar el reporte de sus ingresos en los últimos 48 meses lo ha-cían, obteniendo un mayor nivel de pensión, generando efectos ne-gativos para el régimen.


• Pensión Disminuida Vejez[0,75 + (n - 180) 0,0020833] * Pensión Mínima

• Pensión Proporcional Invalidez

• Pensión Disminuida Vejez actuales mayores de 55 años(0,75 + (n - 180) 0,004166) * Pensión Mínima

GRÁFICO 2.4DEFICIENCIA DE LA FÓRMULA DE CÁLCULO DEL MONTO DE LA PENSIÓN


La deficiencia anteriormente señalada afecta de forma diferente al tra-bajador, según sea su nivel de escolaridad y ocupación. Al respectolos Gráficos 2.5 y 2.6 exponen el comportamiento del salario nominaly real para situaciones hipotéticas del obrero y del profesional. En elprimer caso es característico que al final de su vida laboral –alrededorde los 60 años– los salarios en términos reales resulten menores a losobtenidos en su vida laboral precedente, dado que en labores manua-les la remuneración está más relacionada con la productividad, lo quecon gran probabilidad se reduce a edades avanzadas.

GRÁFICO 2.5COMPARACIÓN SISTEMA DE CÁLCULO DE LA PENSIÓN

Caso de obrero



De esta forma, si para esa población el cálculo de la pensión se rea-liza sobre los últimos 48 salarios el beneficio resulta menor, respec-to a si se considerara un período de 20 años con salarios indexados.

Por el contrario, a nivel profesional los salarios por diferentes razo-nes (antigüedad, carrera profesional, oportunidades de ascenso yotros), tienen un comportamiento contrario. De ahí, que si el salariode referencia se calcula con base a los últimos 48 salarios, este tiendea ser mayor que si el cálculo es sobre los últimos 20 años indexados.Esta situación evidencia un sesgo a favor de los que tienen mayor po-sibilidad de protección, tal como lo muestra el Gráfico 2.6.

GRÁFICO 2.6COMPARACIÓN SISTEMA DE CÁLCULO DE LA PENSIÓN

Caso de profesional


Síntesis de los elementos de la reforma

En resumen, es posible afirmar que los elementos o variables consi-deradas en la reforma fueron tanto de carácter paramétrico como noparamétrico. Las primeras se refieren a modificar parámetros talescomo la tasa de reemplazo, la edad de retiro y la tasa de contribu-ción, fundamentalmente, mientras que las segundas están referidasa aspectos relacionados con la eficiencia administrativa, y por tantouna mejor gestión de las inversiones, control sobre la invalidez, ex-tensión de cobertura y otros.


RECUADRO 2.2ELEMENTOS GENERALES EN EL PROCESO DE REFORMA


Como lo muestra el Recuadro 2.2, se planteó un aumento del 0,5 porciento quinquenal de las contribuciones a partir del 2010, de modoque el 2035 el incremento total alcanzará los 3 puntos porcentuales,o sea que la contribución total se ubique en 10,5 por ciento.

En términos generales, la reforma toca los dos lados de la ecuación,o sea, el lado de los ingresos por la vía de las contribuciones y el la-do de los gastos por la vía de los beneficios y requisitos. En lo quecorresponde a los gastos, se establece una tasa de reemplazo prome-dio menor respecto al esquema anterior. Además, se establece uncambio en la fórmula de cálculo, en donde en lugar de utilizar elpromedio de los 48 salarios más altos de los últimos 60 meses, se uti-liza el promedio de los últimos 240 salarios mensuales indexados(Véase Cuadro 2.10).

CUADRO 2.10REFORMA PARAMÉTRICA

DETALLE ANTERIOR REFORMA

Edad Mínima 65 años 65 años

Por ciento Cotización 7,5 por ciento 10,5 por ciento al 2035

Número Cuotas 240 300

Salario Referencia x 48 salarios 240 indexados

Cuantía Básica 52,2 por ciento real Escalonada

Cuantía Adicional 0,87 por ciento real 1 por ciento real > 240

Pensión Red. Vejez No existe Se implementa

Pensión Prop. Inval. No existe Se implementa



• GA de 5% a 4%• Eficiencia • ∆ 1% r real a largo plazo

administrativa • ∆ Cobertura de 60% PEA• Mayor control sobre invalidez

• Contribuciones 0,5% quinquenal a partir del 2000

• Tasa de reemplazo diferenciada• Beneficios Indexación

y requisitos • Cambio fórmula 240 mesesReemplazo básico

∆

Los aspectos relevantes de esta reforma se pueden resumir en lo si-guiente: la edad mínima de 65 años se mantiene; el porcentaje decotización pasa de un 7,5 por ciento a un 10,5 por ciento al 2035; elnúmero de cuotas mensuales necesarias para pensionarse a los 65años se aumenta de 240 a 300, por lo que el período de cotización sepasa de 20 a 25 años; el salario de referencia que correspondía alpromedio de los 48 últimos salarios corrientes se incrementa a losúltimos 240 salarios indexados.

Como una de las grandes conclusiones, es necesario mencionar queen el caso de no haberse aprobado esta reforma, nuestra contribu-ción y la de los asegurados se incrementaría del 7,5 por ciento querige actualmente, hasta un nivel de 19 por ciento en el 2050, lo quedesde todo punto de vista resulta económicamente inviable.

Protección integral

En los sistemas de pensiones sustentados en un esquema de protec-ción multipilar, es necesario concebir la protección económica previ-sional bajo un concepto integral. Esto, en el sentido de que el segun-do y tercer pilar contribuyan al fortalecimiento de la tasa dereemplazo que proporcionan los regímenes de base, siendo la tasaglobal el parámetro a utilizar para medir el nivel de suficiencia de laprestación.

En la Figura 2.4 se aprecia que sin la Ley de Protección al Trabaja-dor, el nivel de contribución aumentaría a lo sumo hasta el 10,50 porciento. Sin embargo, con la aplicación de esa Ley, el nivel de contri-bución ascendería al 14,75 por ciento en el 2030, lo cual representaun porcentaje muy importante para un sistema previsional.


FIGURA 2.4FINANCIAMIENTO DEL SISTEMA PREVISIONAL

(IVM más Segundo Pilar)


En cuanto al aporte del 4,25 por ciento, existente en el segundo pi-lar o régimen obligatorio de pensiones, éste proporciona un nivel deprotección –como porcentaje del salario– nada despreciable, segúnlo refleja la siguiente estimación realizada por la Dirección Actuarialy de Planificación Económica, de la CCSS (véase Cuadro 2.11).

CUADRO 2.11PORCENTAJE DE PENSIÓN COMPLEMENTARIA

CON 70 POR CIENTO DE DENSIDAD DE COTIZACIÓN

AÑO EDAD PORCENTAJEDE JUBILACION EN EL 2000 PENSION

2010 55 3

2020 45 6

2030 35 12

2040 25 19

2045 20 25

FUENTE: Dirección Actuarial de Planificación Económica, CCSS.

Estos porcentajes de pensión permiten estimar el nivel protecciónintegral que proporciona el esquema multipilar, implementado conla Ley de Protección al Trabajador. De ahí, que es factible afirmarque un trabajador con 30 años de cotización, tanto en el Seguro deIVM como en el ROP, obtendrá en promedio una pensión equivalen-te al 75 por ciento del ingreso de referencia.


4. DESAFÍOS

Los principales retos que se han identificado para el corto y media-no plazo, se pueden resumir en los siguientes:

a) Extensión de la cobertura. Actualmente la cobertura en el Se-guro de Invalidez, Vejez y Muerte corresponde al 45 por cientode la PEA total, siendo el objetivo planteado alcanzar al menosel 60 por ciento de dicha población, en un plazo de aproximada-mente 10 años. Para tal efecto, el sector de trabajadores inde-pendientes constituye la población sobre la cual deben orientar-se mayormente las diferentes acciones de cobertura, ya que so-lo el 20 por ciento de la PEA no asalariada se encuentra cubier-ta por el régimen de pensiones. El Cuadro 2.12 nos permite vi-sualizar la relación en términos absolutos de la cantidad de laPEA no asalariada con respecto a la PEA total, en donde se con-trasta su evolución desde 1960 hasta el 2004. Se destaca el he-cho de que la participación de la PEA no asalariada dentro deltotal aumenta de manera importante de 1980 a 1990; tambiénque dicha participación en el 2004 alcanza un nivel cercano al de1960.

CUADRO 2.12PEA TOTAL Y PEA NO ASALARIADA, 1960-2004

AÑO PEA TOTAL PEA NO ASALARIADA PARTICIPACIÓN(A) (B) B/A

1960 374.251 126.656 33,8

1970 528.700 151.891 28,7

1980 779.089 192.746 24,7

1990 1.121.496 370.569 33,0

2004 1.879.719 585.282 31,1


No obstante lo anterior, el problema de la cobertura no es exclu-sivo de los trabajadores independientes, sino que es un problemarelacionado con el mercado de trabajo y que es explicado funda-mentalmente por la informalidad, ya que en el sector asalariado


la ausencia de cobertura se presenta principalmente en los esta-blecimientos pequeños, tal como lo refleja el Cuadro 2.13.

CUADRO 2.13COBERTURA DE LA PEA OCUPADA ASALARIADA

DEL SECTOR PRIVADO, 2004

ASALARIADOS COBERTURA IVM(PORCENTAJES)

Estable. Agrícolas Grandes 77,8

Estable. Agrícolas Pequeños 29,9

Estable. Manufact. Grandes 92,4

Estable. Manufact. Pequeños 43,3

Construcción y Comercio 61,4

Servicios y Otros 60,3

TOTAL 64,5


b) Evasión. La evasión contributiva presenta diferentes manifesta-ciones, ya que ésta puede darse por no aseguramiento, asegura-miento indebido o bien subdeclaración de salarios. A este res-pecto, el tipo mayormente estudiado por la Institución es el delno aseguramiento, el cual está estrechamente relacionado con laextensión de cobertura señalada en el punto anterior, en dondela rigidez del mercado laboral constituye un tema sobre el cuales necesario profundizar. Dentro de las medidas para combatirla evasión del sector asalariado, se está trabajando en el fortale-cimiento de controles cruzados con otras instituciones, tales co-mo el Instituto Nacional de Seguros (INS) y el Ministerio de Ha-cienda. Así mismo, se está finiquitando un convenio con este úl-timo, a efecto de saldar la deuda estatal.

c) Gasto administrativo. Aunque el nivel del gasto administrati-vo que se enfrenta en la actualidad es razonable, el objetivoplanteado es reducirlo en un punto porcentual, mediante laaplicación de nueva tecnología y un mayor aprovechamientodel recurso existente.


d) Morosidad. En este aspecto, las mayores facultades que le pro-porciona a la Institución la Ley de Protección al Trabajador, me-diante medidas tales como: mayores multas, cierre de negociosy otros, permitirán avanzar positivamente en este tema.

e) Control de la invalidez. Sobre este tema se están realizando es-tudios y análisis sobre el fenómeno de la invalidez. Esto, a efec-to de incorporar mayores controles en el proceso de calificacióny, consecuentemente, realizar las modificaciones reglamentariaspertinentes.

f) Gestión de las inversiones. Con relación al tema de las inver-siones, uno de los aspectos mayormente criticados, correspondeal alto grado de concentración que se tiene en instrumentos delsector público. Evidentemente esa situación es inconveniente ydebe propenderse hacia la diversificación de la cartera. Aunquelas limitaciones existentes en el mercado representan una seriarestricción, el reto demanda explorar nueva modalidades de in-versión, tales como la titularización e inversión en el exterior,entre otras.

g) Gestión de nuevos recursos. Este tema está referido principal-mente a concretar los recursos que para el fortalecimiento delRégimen de Invalidez, Vejez y Muerte establece el artículo 78ºde la Ley de Protección al Trabajador. Concretamente, el artícu-lo en mención señala una contribución de hasta el 15 por cientode las utilidades de las empresas públicas del Estado para el for-talecimiento del Régimen de IVM, en cuanto a su financiamien-to y para universalizar la cobertura de los sectores de trabajado-res no asalariados en condición de pobreza. Sobre este aspectose están realizando las gestiones respectivas a nivel institucionaly ante el Poder Ejecutivo.


REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social Nº 17, del 22 deoctubre de 1943.

Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, Nº 7268 del 14 denoviembre de 1991

Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, Nº 7531 del 13de julio de 1995.

Ley de Protección al Trabajador, Nº 7983 del 20 de agosto del 2001. AlcanceNº 11 a la Gaceta Nº 35, del 18 de febrero del 2000.

Ley Marco de Pensiones, Nº 7302 del 08 de Julio de 1992

Piza, Rodolfo (2001). Libro Blanco “Separata: la previsión debe continuar”.San José: CCSS.


53

III

LOS PILARES II Y III DE PENSIONES: SITUACIÓN ACTUAL Y AGENDA

PARA SU DESARROLLO*

GERARDO CORRALES BRENES

INTRODUCCIÓN

Como punto de partida leeré lo siguiente: “Hoy al escucharlos a to-dos, representantes de distintos partidos que apoyan esta Reforma de Pen-siones, vuelve a renacer la esperanza, estamos en las puertas de un nuevoamanecer para Costa Rica. Estamos capitalizando a los más pobres, evitan-do en el futuro un país de viejos decrépitos y abandonados, estamos hacien-do patria. Sin embargo quisiera advertir que esto va a conllevar la terribletentación, una vez más del hurto. Si este dinero se lo ‘bancanglean’ o se la‘fodesafan’ será el final de esta República”.1 Con respecto al comentarioanterior, lo que tengo que decir hoy es que no nos hemos robado eldinero, sino que el dinero ahí está.

Debo hacer una serie de comentarios importantes: primero, yo nosoy un experto en esta materia. Segundo, tengo un sesgo de ver lascosas con una visión competitiva, desde el punto de vista del sectorprivado; de esta forma, nuestras funciones van enfocadas a generarrentabilidad. Tercero, y muy importante, somos el penúltimo ope-rador del sistema y por lo tanto, las manifestaciones que voy a dar

* Transcripción autorizada para publicación (no revisada por el autor), basadaen la presentación del autor en el Seminario “Los Sistemas de Pensiones: Pre-sente y Futuro”.

1. Diputado Abel Pacheco, Acta Sesión Plenaria 42, 3 de agosto 1999.

son las de alguien que está siguiendo al líder. Cuarto, este negociono es todo el bosque para nosotros, sino que es parte de un conglo-merado financiero y, en ese sentido, mi posición no es la del bancoque tiene una gestión separada independiente, sino que es la visiónde un grupo financiero. Finalmente, mis conocimientos en esta ma-teria son muy macro y no me encuentro en el detalle del día a día dela operativa del negocio. Por lo tanto, pido disculpas expresas sihay algún error.

1. EVOLUCIÓN DE LOS FONDOS DE PENSIÓN COMPLEMENTARIOS

Voy a referirme a la evolución de los fondos de pensión complemen-tarios en los cinco años que tiene BAC San José de operar esta acti-vidad. El Cuadro 3.1 presenta la totalidad de los activos del sistemafinanciero nacional a junio del año 2005, comparado con junio del2001.

CUADRO 3.1SISTEMA FINANCIERO NACIONAL:

COMPOSICIÓN Y CRECIMIENTO DE LOS ACTIVOSMillones de dólares

JUNIO 05 JUNIO 01 TASA DEABSOLUTO PORCENTAJE ABSOLUTO PORCENTAJE CRECIMIENTO

Grupos financieros 12.918 83 5.987 76 21

Fondos de inversión 1.390 9 1.339 17 1

Fondos de pensión 1.223 8 540 7 23

Total 15.531 100 7.866 100 19

Relación al PIB (porcentaje) 83 48

FUENTE: Con base en información tomada de los sitios de Internet de cada superintendencia.

Nuestro sistema financiero como un todo posee actualmente un ta-maño de 15 billones de dólares, con una profundidad del 83 porciento del producto interno bruto (PIB). Hace apenas cuatro o cin-co años, nuestro tamaño del sistema era la mitad, es decir unos 8 bi-llones de dólares y con una profundidad de apenas del 50 por cien-


to del PIB. En otras palabras, hemos crecido y nos hemos profundi-zado en un período relativamente corto .

Por su parte, la mezcla de activos dentro y fuera de balance tam-bién ha cambiado, esto, recuérdese, incluye los activos de balancetanto de los bancos domiciliados en Costa Rica como de las opera-ciones domiciliadas en el exterior. Hace cinco años, la mezcla era76 por ciento de intermediación financiera y alrededor de un 24por ciento de intermediación bursátil, siendo lo más relevante losfondos mutuos. Para ese entonces aparecían los fondos de pensióncomplementarios. Cuatro o cinco años después, hay un aumentoen la importancia relativa de la intermediación financiera, en des-mérito de la intermediación bursátil, que cae a un 16 por ciento.La industria más golpeada en este período corresponde a la de losfondos mutuos, en donde su nivel se mantiene en el orden de los1.400 millones de dólares, mientras que los fondos de prensióncomplementarios se han duplicado de 500 a 1.200 millones de dó-lares. Entretanto, el segundo y tercer pilar muestran una tasa decrecimiento anual promedio en dólares del 23 por ciento, que esequivalente a la tasa a la que están creciendo los grupos financie-ros con los activos dentro de balance. Mi primera conclusión radi-ca en que los fondos de pensión tienen una participación relevan-te en el sistema financiero nacional, crecen a una tasa similar a ladel sistema y además, han logrado preponderancia respecto a losfondos de inversión.

Distribución de la participación de mercado en el sistema financiero nacional

¿Cómo es que se distribuye la participación de mercado de ese sis-tema financiero nacional, desde el punto de vista de la propiedaddel capital de los operadores o de los gestores? El Cuadro 3.2 mues-tra que los entes públicos tienen un rol muy relevante en Costa Ri-ca, debido a que dentro de los grupos financieros, controlan el 60por ciento de los activos totales en el balance.

55Los pilares II y III de pensiones: situación actual y agenda para su desarrollo

CUADRO 3.2PARTICIPACIÓN ENTES PÚBLICOS

EN SISTEMA FINANCIERO (SEGÚN EL TAMAÑO DE SUS ACTIVOS)

Porcentajes

PARTICIPACIÓN

Grupos financieros 60

Fondos de inversión 42

Fondos de pensión 71

Total 59

FUENTE: Con base en información tomada de lossitios de Internet de cada superintendencia.

En los fondos de inversión su importancia es menor, debido a quecontrolan el 42 por ciento de los activos fuera de balance adminis-trados por los fondos mutuos. En el caso de pensiones, la concen-tración es mucho mayor, ya que ahí se controla el 71 por ciento. Esinteresante en ese sentido nuestra experiencia; cuando iniciamos de-cíamos: “¿Qué sabemos nosotros de pensiones? Nada, hay quebuscar un socio estratégico”. De esta forma, indagamos sobre algúnsocio estratégico de calibre mundial que conociera la actividad, quefue el Citibank, con el cual nos iniciamos en el negocio, administra-do mitad y mitad. Reconocemos que entramos un poco tarde y queello se paga caro, en el sentido de que nuestra participación de mer-cado fue mucho menor de lo que esperábamos.

Pero lo interesante es la experiencia que tuvimos a la hora de hablarcon el ciudadano común, cuando decíamos: “Mire, nosotros veni-mos a ofrecerle planes de pensión complementarios, aliados con elbanco más global del mundo, cuyos activos totales son varias vecesmás el PIB de Costa Rica”. Sin embargo, el costarricense tiene reser-vas en cuanto a la solvencia de las entidades privadas ya que consi-deraba que primero quebraría el Citibank, en vez de hacerlo una en-tidad nacional cualquiera. En resumen, la alianza estratégicasinceramente no resultó, el costarricense todavía está muy focaliza-do en la situación local y cree que las entidades locales públicas sonmucho más solventes.


Evolución y composición de los fondos

En cuanto a la composición de los fondos también ha habido uncambio estructural en estos cinco años, el cual se evidencia en elCuadro 3.3.

CUADRO 3.3PILARES II Y III: EVOLUCIÓN Y COMPOSICIÓN DE LOS FONDOS

Millones de dólares

JUNIO 05 JUNIO 01 TASA DERÉGIMEN ABSOLUTO PORCENTAJE ABSOLUTO PORCENTAJE CRECIMIENTO

Voluntarios 341 26 521 93 -10

Obligatorios 961 74 20 4 163

ROP 695 53 10 2 192

FCL 266 20 10 2 127

Total 1.302 100 561 100 23


Cabe destacar que en junio del 2001, un 93 por ciento de la composi-ción de fondos correspondía al tercer pilar –fondos de pensión vo-luntarios (PV)–, que más que fondos de pensión, eran esquemas defideicomiso o más bien, cuentas corrientes con rendimiento a plazo.La maravilla para el cliente radica en que en este esquema se tiene eldinero disponible a la vista y el intermediario financiero otorga unrendimiento a plazo. Igualmente, el cliente se va a quejar de su si-tuación hasta que vengan los problemas de corridas o de liquidez,que fue lo que provocó que después de la crisis del año 2004 se pro-dujera un desinfle radical reflejado en una tasa de crecimiento pro-medio negativa para los fondos voluntarios. En la actualidad, losfondos voluntarios representan la suma de 340 millones de dólares.

Todo lo contrario ocurrió en los regímenes obligatorios, los cualeshan crecido de una cifra relativamente pequeña cuando se arrancóen el 2001, a casi 1.000 millones de dólares en junio del 2005, de loscuales 695 millones de dólares son del régimen obligatorio de pen-siones (ROP) y el 20 por ciento corresponde al Fondo de Capitaliza-ción Laboral (FCL). Al respecto, hoy visto cinco años después, con-


sidero que no se justifica –ante la necesidad mostrada por José Al-berto en sus cifras de tener más aportaciones para aumentar el por-centaje de cobertura en edad de retiro– que estemos entregando es-te fondo cada 5 años y que a su vez haya una serie de elementosoperativos muy caros de traslados de un año para otro del 50 porciento al ROP, lo cual encarece la gestión administrativa.

El impacto de la crisis de los fondos

Para analizar la evolución del arranque de los fondos obligatorios yvoluntarios, lo interesante es ver el impacto de la crisis de fondos, laburbuja de precios y las implicaciones relevantes de largo plazo.

GRÁFICO 3.1EVOLUCIÓN DE SALDOS DEL MERCADO


Por un lado, el Gráfico 3.1 muestra que la crisis afectó de forma muysevera los fondos mutuos. También repercutió en los fondos depensión voluntarios, que estaban líquidos, en donde las cuentas co-rrientes con rendimiento a plazo no se pueden sostener. Observenel impacto radical al pasar de casi 800 millones a 300 millones de dó-lares. Por otro lado, la tasa de crecimiento en los últimos 18 ó 24 me-ses prácticamente está estable, mientras que la parte obligatoria re-fleja una tasa de crecimiento exponencial. Estas son experiencias yenseñanzas que dicen que “no existe almuerzo gratis” cuando hay


contradicciones con la teoría financiera, ya que en algún momentola burbuja explota.

La crisis también tuvo sus implicaciones en la importancia relativade los fondos con respecto al PIB. En el Gráfico 3.2 se observa elcambio de la importancia relativa de los fondos de pensión volunta-rios, al pasar del 4,34 por ciento en el 2003 al 1,83 por ciento en el2004. Llegamos a alcanzar en el 2004, específicamente en el segun-do y tercer pilar, una cifra superior al 7 por ciento del PIB, pero lacrisis redujo la importancia relativa del segundo y tercer pilar conrespecto al PIB en casi un 1,25 por ciento.

GRÁFICO 3.2RELACIÓN FONDOS DE PENSIÓN/PIB

PIB a diciembre de cada año


El otro cambio estructural importante cuando se analiza la evolu-ción del segundo y tercer pilar es que la estructura entre fondos vo-luntarios y obligatorios ha cambiado radicalmente. Hemos pasadode un negocio de fideicomisos voluntarios a uno netamente, en sumayoría, obligatorio, siendo ya un 74 por ciento, tal como lo especi-fica el Cuadro 3.3, con tasas de crecimiento totales. Lo que se pue-de vislumbrar hacia futuro es que el ROP va a seguir creciendo. Es-


te comportamiento hace referencia a un problema cultural que con-siste en la dificultad de convencer a un individuo de que tome unplan de pensión voluntario.

Nuestra ley, como todas las leyes de reformas de pensiones, da laposibilidad de traspasos. En el Cuadro 3.4 y en el Gráfico 3.3 se pre-senta la evolución histórica de los traspasos, es decir, cuánta gentees la que se está desplazando de una operadora a otra por año.

CUADRO 3.4EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL TRASLADOS DE PERSONAS

ENTRE OPERADORAS DE PENSIONES

AÑO ROP FCL

2003 71.134 81.655

2004 73.659 87.567

2005* 56.301 61.982

* A agosto de 2005.

FUENTE: Con base en información tomada de los sitios de Internet decada superintendencia.

GRÁFICO 3.3EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE TRASLADOS DE PERSONAS

ENTRE OPERADORAS DE PENSIONES



Como se observa en el Cuadro 3.5, aproximadamente han sido 70mil personas, un 6 u 8 por ciento de la población afiliada, quienes setrasladaron de operadora durante el 2004.

CUADRO 3.5RESUMEN DE TRASLADOS DEL MERCADO, 2004-2005

PROPORCIÓN PROPORCIÓNOPERADORA ENTRANTES ENTRANTES 2005/2004 SALIENTES SALIENTES 2005/2004

2005 2004 (PORCENTAJE) 2005 2004 (PORCENTAJE)

1 BCR 13.342 19.542 68,3 3.159 1.778 177,7

2 BNVITAL 17.957 16.492 108,9 12.038 18.373 65,5

3 IBP 5.264 12.739 41,3 7.277 9.565 76,1

4 POPULAR 6.233 9.838 63,4 28.802 35.791 80,5

5 CCSS 4.276 7.223 59,2 535 178 300,6

6 BAC 4.059 4.079 99,5 2.441 4.260 57,3

7 VIDA PLENA 4.044 3.434 117,8 880 1.519 57,9

8 INS 1.126 314 358,6 1.169 2.195 53,3

Total Mercado 56.301 73.661 76,0 56.301 73.659 76,0


Por otra parte, el Gráfico 3.4 presenta la distribución de la participa-ción de mercado entre los distintos operadores. Observamos al ini-cio un jugador muy relevante, el BNVital; un segundo jugador, In-terfín-Banex Pensiones y un tercer jugador, el Banco Popular. Encuatro años ha habido cambios de estructura relevantes. Caen lasparticipaciones de BNVital y de Interfín-Banex, entidades que su-frieron por el efecto de la crisis de los fondos voluntarios. Por otraparte, se da un aumento muy importante del Banco Popular, que seve beneficiado por la afiliación automática.


GRÁFICO 3.4RELACIÓN FONDOS DE PENSIÓN/PIB

Composición, Julio 2001


Conclusiones sobre la evolución de los fondos complementarios

Definitivamente hemos tenido un avance significativo de reformaen pensiones durante un tiempo relativamente corto. Hace cincoaños nos costaba entender temas de reparto y capitalización. Hoy,la presencia de un sistema de reparto es parte de nuestra cultura fi-nanciera y además, pasamos a un sistema mixto con capitalizaciónindividual.


Composición, Julio 2005

En nuestro caso aprendimos de este negocio, pero no fue fácil elaprendizaje. Por ejemplo, en una ocasión teníamos las estadísticasen el período de afiliación masiva –que seguíamos todos los días– ydecíamos que íbamos creciendo; no obstante, en el primer reportede recaudación no coincidían nuestras estadísticas de gente que he-mos afiliado y las comisiones que le hemos pagado a las fuerzas deventas, con los datos de recaudación. ¿Qué es lo que ha pasado?Uno se da cuenta que hay una serie de vendedores que cobraron suscomisiones y que nos afiliaron fantasmas, que se consiguieron unnombre y lo calzaron con un número de cédula, al punto que el tra-bajador que se afilió con nosotros no existía. De esta manera, sufri-mos de manera importante el pago de comisiones en vano, comisio-nes que yo llamo ‘open bar’.

Las pensiones juegan un rol relevante dentro del sistema financieroya que representan cerca del 8 por ciento del total del sistema. Te-nemos hoy un flujo de fondos anual predecible, más o menos, de220 millones de dólares. Por otra parte, cuando uno ve la experien-cia de algunos países más desarrollados, cabe la inquietud de si lasinversiones de largo plazo –infraestructura y fomento del desarro-llo– podrían ser una opción interesante para cartera activa de estosfondos.

Ha habido un aumento de la cultura de gestión o administración deportafolios de la pensión de terceros, vis a vis, lo que sucedía antes,donde era nada más la gente de la Caja Costarricense del Seguro So-cial (CCSS) la que conocía muy bien todo el manejo actuarial y deportafolios. Hoy, cinco años después, tenemos una variedad de per-sonas que conocen sobre el tema y que siguen capacitándose, lo cuales bueno para el país.

Asimismo, este es un producto muy difícil de vender. Nos es másfácil colocar tarjetas de crédito porque tienen gran aceptación en elmercado. No obstante, cuando vamos a vender pensiones, manda-mos la misma ejecutiva y no causa el mismo efecto, porque a nadiele gusta hablar de invalidez, vejez y muerte, además, los costarri-censes tenemos una alta preferencia por el consumo presente.


El mercado de pensiones se ha concentrado en operadores públicos,la libre transferencia ha sido de un 6 a un 8 por ciento y podemosdecir también que en estos cinco años el sistema logró sobrevivir auna crisis de burbuja de precios.

En cuanto a la reforma de pensiones, hemos superado la primeraetapa de desarrollo del sistema y ahora es el momento oportuno pa-ra pensar y discutir sobre algunos cambios en la segunda etapa, re-lacionadas al desarrollo del segundo y tercer pilares.

2. SITUACIÓN ACTUAL DE LAS CARTERAS ACTIVAS

Con respecto a la situación actual carteras activas, el Gráfico 3.5 pre-senta los distintos regímenes existentes en el sistema costarricense:el FCL, el régimen de pensiones complementarias obligatorias, laspensiones voluntarias en colones o las pensiones voluntarias en dó-lares. Además, dicho gráfico contiene la estructura de inversionesen cuanto a la duración del portafolio. En estos términos, cuandouno piensa en pensiones, lo hace en horizontes de 30, 40 ó 50 años,pero si uno observa hoy las estructuras de nuestros portafolios nosdamos cuenta que en el caso del ROP, que es un régimen de pensión,prácticamente el 70 por ciento tiene vencimientos menores a 5 años.

GRÁFICO 3.5ESTRUCTURA DE INVERSIONES POR PLAZO

Datos a julio 2005



Lo anterior no es más que el reflejo de las características del merca-do de capitales costarricense. Es muy difícil que se nos exija a losoperadores tener estrategias de inversión agresivas si nuestro merca-do de capitales no está desarrollado y éste es quizás uno de mis pun-tos fundamentales de conclusión, en el sentido de que no podemosseguir pensando en reformas independientes como la Ley de Protec-ción al Trabajador o la reforma de la Ley de Mercado de Valores, hayque ver el bosque completo y hablar de una reforma del sistema fi-nanciero como un todo, que permita diversidad, nuevos instrumen-tos y mayor dinámica para que efectivamente haya una mejor con-sistencia de calce de plazos entre cartera activa y cartera pasiva.

Es relevante también la concentración que siguen teniendo los fondosen instrumentos públicos costarricenses. Como se puede observar enel Gráfico 3.6, cualquiera que sea el régimen, casi el 80 por ciento si-gue estando en deuda soberana, considerada “la más segura”.

GRÁFICO 3.6ESTRUCTURA DE INVERSIONES POR EMISOR

Datos a julio 2005


Sin embargo, empezamos a ver algo de participación, aproximada-mente un 17 por ciento, en el sector privado, y un 3 por ciento enfondos de inversión. Es bueno ir haciendo camino en el caso de losemisores extranjeros, donde un operador tomó la iniciativa de em-pezar a invertir fuera de Costa Rica. Creo que en ese sentido habríaque ver quiénes son los grandes favorecidos y quiénes son los emi-


sores que están absorbiendo estos fondos. Muy interesante sería po-der tener fondos estables y de largo plazo.

En el Cuadro 3.6 vemos la concentración por emisores, dentro de losque se incluyen, obviamente, Gobierno y Banco Central, pero tam-bién en el sector privado aparecen algunos bancos privados que hanhecho emisiones de bonos estandarizados a 5 y 7 años, vía subasta,que empiezan a tener un rol relevante dentro de las carteras de losfondos.

CUADRO 3.6CONCENTRACIÓN POR EMISORES

Datos a julio 2005, en porcentajes

COLONES ROP FCL PV ¢ PV $

Sector Público 78,68 78,60 81,45 78,29

Gobierno (Ministerio de Hacienda) 44,08 38,80 55,41 51,54

Banco Central de Costa Rica 28,73 33,92 20,34 22,76

Banco Popular Desarrollo Comunal 2,11 1,26 1,84 0,00

Banco Crédito Agrícola de Cartago 1,12 2,04 0,81 0,11

Otros emisores públicos 2,65 2,57 3,05 3,88

Sector Privado 17,77 17,67 14,93 16,57

Banco BAC San José S.A. 3,17 3,84 2,27 0,26

Banco Interfin S.A. 2,50 3,01 2,17 1,68

Fideicomiso Titularización Peñas Blancas 1,98 0,56 1,23 4,51

Florida Ice And Farm 1,86 0,91 3,17 0,00

Banco Cuscatlán, S.A. 1,58 1,81 1,25 2,18

Fideicomiso de Titularización Cariblanco 1,39 0,97 0,48 0,68

Otros emisores privados 5,30 6,57 4,36 7,26

Emisores Extranjeros 0,31 0,79 0,96 1,77

Bank Nederlandse Gemeenten 0,08 0,20 0,24 0,44

Bank of Montreal 0,08 0,20 0,24 0,44

Commonwealth Bank Australia 0,08 0,20 0,24 0,44

Nederlandse Waterschapsbank 0,08 0,20 0,24 0,44

Tit. Part. Fond. Invers. 3,24 2,94 2,66 3,37

Vista S fi S.A. 1,35 0,91 1,00 0,04

Banco Popular y Desarrollo Comunal S fi S.A. 1,31 1,04 0,15 0,18

Otros fondos de inversión 0,58 0,99 1,51 3,15



También interesa destacar la iniciativa del Banco Nacional en lo quese refiere a la banca de inversión, a través de esquemas de fideico-miso creativos de titularización. Mucha gente criticó los esquemas,sin embargo, existen en estos momentos dos fideicomisos interesan-tes para financiar –el proyecto Peñas Blancas o el Proyecto Cariblan-co– y, como les decía, aparecen algunos jugadores y emisores, desdeel Banco de Montreal hasta el Commonwealth Bank of Australia.

A continuación, en el Gráfico 3.7 se presentan los rendimientos deesta gestión de cartera activa. Cabe destacar que en última instan-cia lo importante es ver cuánto se traduce de dicha gestión en ren-tabilidad.

GRÁFICO 3.7EVOLUCIÓN DE LOS RENDIMIENTOS

Fondos en colones

Rentabilidad Nominal Anual = ((Valor Cuota Prometio mes t / Valor Cuota Prometio mes t-12) - 1).

FUENTE: SUPEN.

Tenemos que un cuarto del 1 por ciento en que uno pueda incre-mentar la rentabilidad del portafolio significa varios millones decolones más para el afiliado en el momento de su retiro, por esocoincido con Javier Cascante de que la rentabilidad es fundamen-tal. Como ven, tenemos rentabilidades nominales que el sistema haestado manejando de un 17 a un 20 por ciento, dependiendo de lasvolatilidades en el mercado de los precios de los títulos del sector


público. Asimismo, en la evolución de los rendimientos –descon-tando la inflación y comparado con otros regímenes– “no estamostan mal”.

GRÁFICO 3.8EVOLUCIÓN DE LOS RENDIMIENTOS

Fondos en dólares

Rentabilidad Nominal Anual = ((Valor Cuota Prometio mes t / Valor Cuota Prometio mes t-12) - 1).

FUENTE: SUPEN.

El Gráfico 3.8 presenta los niveles de rentabilidad en dólares y laconsecuente volatilidad reciente en los mismos. Los estudios actua-riales demuestran que para mantener el poder de compra, uno de-bería buscar una rentabilidad de al menos 6 por ciento en términosreales. Se puede observar que los portafolios voluntarios en dólaresen algún momento llegaron a generar 14 por ciento, porque hubouna burbuja de liquidez que hizo que el precio de esos títulos se dis-parara y tuviéramos rentabilidades exorbitantes, hasta que vino elajuste que nos llevó a rentabilidades negativas y luego la subsi-guiente recuperación. ¿Qué quiero trasmitir con esto? Que en pen-siones, el afiliado debería entender de que no debe estar viendo to-dos los días los rendimientos puntuales, porque la perspectiva deinversión en pensiones es de largo plazo –30, 40, 50 años–, ya que si-no la persona se terminaría amargando su vida viendo que hoy ga-na 14 por ciento y mañana gana menos. Revisé la situación de Chi-


le y de México y se han dado situaciones similares, por lo que lo im-portante es el promedio de la historia del régimen.

Conclusiones sobre la situación actual de las carteras activas

Como conclusiones de esta sección, la ejecutoria activa de los gesto-res no se puede evaluar más allá de las características y desarrollodel mercado de capitales, y si hay impedimentos de salir, entoncesno se puede ser muy crítico si el mercado a su vez no da muchas op-ciones de derivados, de nuevos emisores, entre otros. Por otra par-te, nuestros portafolios se caracterizan por duraciones cortas, pocadiferenciación y concentración del sector público, aunque se haavanzado en diversificación.

La otra conclusión es la sensibilidad de las carteras mancomunadasa las burbujas de liquidez locales que inflan los papeles soberanos,lo cual es una realidad actual. Es increíble la cantidad de liquidezque hay en el mundo, y se llegan a hacer “corralitos de liquidez”,que hacen que, por ejemplo, en Guatemala, Panamá y Costa Rica, loque más demanden los nacionales sea su papel. Así, creen que elpaís no va a quebrar, que primero quiebra el mundo. Eso provocaque, al estar valorando a precios de mercado, lo que es correcto, ha-ya sin embargo efectos de rentabilidad altos. Así, los rendimientosreales fluctuaban entre el 17 y el 20 por ciento –descontando una in-flación de 10 u 8 puntos–, lo cual no era una situación normal.

Por su parte, en el 2005 vemos que las rentabilidades reales oscilanentre seis u ocho por ciento, lo cual puede ser considerado razona-ble. Siendo crítico, falta mayor agresividad de otros jugadores muyimportantes del sistema; ejemplo de ello son los puestos de bolsa olos pocos banqueros de inversión que existen en el país para presen-tar opciones nuevas de papel. En las experiencias de otros países,hay “hambre” de hacer negocios, lo cual se refleja en que los pues-tos de bolsa van a tocar las puertas de emisores, operadores de pen-siones y legisladores.


¿Qué tengo que hacer para diseñar un papel para que un operadorde pensiones compre y se genere un negocio nuevo de diseño de pa-peles, de asesoría; un negocio que permita llevar bonos o acciones almercado? Al respecto, en esta área se necesita un cambio estructu-ral de grandes proporciones.

Es importante destacar el liderazgo del Banco Nacional en los temasde fideicomisos de infraestructura. Además, en tanto que nosotrosno seamos capaces como participantes de este sistema de aplicarnuevas alternativas, la creatividad política se suelta y empiezan ahaber propuestas de una serie de populistas, diciendo que los fon-dos de pensión están disponibles para financiar cualquier productoo proyecto, no con un cálculo de rentabilidad para el afiliado, sinocon un cálculo de rentabilidad política.

3. BENCHMARK INTERNACIONAL

En esta sección quisiera referirme a un benchmark internacional so-bre el tema que nos ocupa. El Cuadro 3.7 incluye información sobrelos siguientes países: Chile, El Salvador, México y Costa Rica. Elprimer parámetro de comparación es cuántos años tiene la reforma.Tenemos el caso extremo, de la mejor práctica, que es Chile con 24años en este negocio; mientras que México y El Salvador tienenprácticamente el doble que Costa Rica.

A diciembre del 2004 la población afiliada era de 7,3 millones enChile, 1,3 millones en El Salvador, 34 millones de mexicanos y 1,3millones en el caso de Costa Rica. ¿Qué porcentaje representan losafiliados con respecto a la población económicamente activa (PEA)?La PEA de Chile, validado en Internet en el sitio del Banco Central,corresponde a 6 millones 400 mil empleados y los cotizantes son 7,3millones. Estos datos me dan un 117 por ciento, lo que muestra queefectivamente hay una profundidad bien grande. A Chile le sigue elcaso mexicano con un 83 por ciento de cobertura de la PEA. Por suparte, el caso salvadoreño es bien particular, de apenas un 46 porciento. En lo que corresponde al segundo y tercer pilar, estoy po-niendo el dato del 78 por ciento para Costa Rica, pero tengo mis du-


das de la estadística, de cuántos son realmente los que están afilia-dos a los regímenes de segundo y tercer pilar con respecto a la PEA.

CUADRO 3.7BENCHMARK INTERNACIONAL

CHILE EL SALVADOR MÉXICO COSTA RICA

Años de la reforma 25 10 11 5

Poblacion afiliada dic. 04 (millones) 7,3 1,3 34,3 1,3

% Cobertura PEA 100% 46% 83% 78%

Cotizantes (millones) 3,8 0,5 21,2 n.d.

Densidad de cotizacion del SAP 52% 39% 62% n.d.

Total cartera administrada dic. 04 (millones de US$) 63.731 2.619 46.193 1.075

Cartera administrada per capita (US$) 8.752 2.062 1.348 841

Cartera administrada / PIB 64% 17% 6% 6%

% de Aportes respecto al salario II Pilar 10,00% 5,75%

Composición portafolio cartera activa 100 100 100 100

En instituciones públicas 19 83 83 82

Instituciones financieras 29 11 5 10

Corporativo nacional 25 0 8 8

Organismos de desarrollo 0 4 4 0

En valores extranjeros 28 2 0 0

Comisión cobrada sobre saldo 2,4% 1,8% 2,9% 1,6%

Rentabilidad real anualizada histórica 10,0% 8,0% 7,7% 7,0%

Cantidad operadores 6 2 15 8

ROE promedio operadoras (US$), 2004 20% 34% 29% -30%

PIB (Millones de US$) 99.762 15.824 724.262 17.699

Poblacion total (Millones) 16,14 6,76 97,48 4,18

PEA (Millones) 6,20 2,78 41,32 1,65

Inflación 2,7% 4,1% 4,5%

Tipo de cambio junio 574,9 n.a. 11,4

Porción de clientes en principales AFP 79% 100% 51% 74%

Principales AFP Provida Crecer Banamex BN VitalHabitat Confia Bancomer Popular

CUPRUM Santander Interfín



No toda la gente que está afiliada cotiza activamente todos los me-ses. Los porcentajes de densidad de cotizantes activos al sistema se-ñalan que en Chile, con todo lo que han avanzado, apenas se man-tiene un 52 por ciento activo, o sea que de los 7,3 millones, cotizancuatro millones, pero ¿qué pasa con el resto? Transitoriamente de-sempleados, morosidad, no se sabe exactamente en estos momentos.

En el caso de Costa Rica, no pude obtener la información referenteal régimen complementario, pero sí la tengo para mi operadora. Hi-cimos un ejercicio que muestra que el caso costarricense no distamucho del chileno, ya que, de quienes se afiliaron con nosotros, semantiene activamente todos los meses aproximadamente un 55 porciento. Luego hice la comparación de las masas administradas a di-ciembre del 2004, es decir, ¿cuál es el tamaño de los portafolios?Uno puede observar que en el caso de Chile es de 64 billones de dó-lares, México reporta 46 billones, El Salvador 2,6 billones y Costa Ri-ca 1 billón.

Obteniendo una relación per cápita que explicaría cuánto tiene cadapersona en promedio, vemos que cada trabajador chileno ha logra-do acumular en una cuenta individual cerca de nueve mil dólares,en el caso de El Salvador dos mil dólares, en el de México mil tres-cientos dólares y en Costa Rica 800 dólares. También se estudió laprofundidad del sistema respecto al PIB. En Chile, la importanciarelativa de las pensiones en relación con el PIB es de un 64 por cien-to versus un 6 por ciento en el caso costarricense.

En la composición de las carteras activas, Chile sigue siendo lo óp-timo. Observen la situación de México, El Salvador y Costa Rica encuanto al rol del sector público como vendedor de papel a estas car-teras. En el caso chileno destacaron dos cosas: un 25 por ciento dela cartera está en acciones de lo que se llama sociedades de capitalabierto, que se cotizan en la bolsa y un 28 por ciento de sus portafo-lios los tienen en el exterior, no en acciones, sino que en la gran ma-yoría son fondos mutuos extranjeros y algunos fondos índice parano arriesgar, sino para llevar más o menos el comportamiento delmercado.


¿Cuánto es lo que se cobra en administración? Tienen distintos es-quemas. Traduciendo esto a porcentajes equivalentes al saldo admi-nistrado, el sistema nuestro, de 8 por ciento sobre rendimientos y 4por ciento sobre aportaciones, cuando se traduce al saldo adminis-trado equivale hoy a un 1,6 por ciento. El ideal para mí es Méxicocon 2,9 por ciento sobre el saldo administrado. ¿Qué impacto tieneeso? Si van a cobrar ese porcentaje, el afiliado se verá afectado por-que la rentabilidad le va a disminuir. La rentabilidad histórica delcaso mexicano no es tan disímil respecto a la nuestra. Cabe destacarque el mejor modelo es el chileno, el cual ha logrado una rentabili-dad real del 10 por ciento en toda la historia del sistema.

En cuanto a la cantidad de jugadores, aquí tenemos dos esquemas:el primero es el dúopolio, que por mi formación de economista noapruebo, ya que mis profesores me inculcaron que hay que buscarla competencia perfecta. El segundo esquema es el mexicano, paramí es el modelo ideal, donde hay 15 operadoras y el cliente tiene laopción de elegir.

Un tema relevante es cuánto ganan los operadores. La rentabilidaden dólares para el año 2004, en términos de la utilidad respecto alpatrimonio promedio, en México corresponde al 29 por ciento endólares, en Chile es del 20 por ciento y en El Salvador es del 34 porciento. Mientras que para el año 2004, la rentabilidad de las opera-doras de pensión en Costa Rica fue menos 30 por ciento en dólares.

¿Por qué un agente ha de correr el riesgo de seguir invirtiendo en es-te negocio, si la rentabilidad que me está dando en los últimos cincoaños es de menos 30 por ciento? En este caso, mejor compro un bonode Costa Rica que me brinda a 15 años el 9 por ciento, con posibilidadde invertirlo en una recompra, financiarme y apalancarlo.

Vean el impacto que tiene la reforma que se hizo sobre el pricinganualizado. Si tomamos la utilidad que llevamos al mes de julio de2005 con el nuevo sistema de pricing, ya está dando una rentabilidadpara algunos de los operadores; nosotros todavía no vemos la luz,pero esto empieza a ser competitivo. Con un título cero riesgo delGobierno de Costa Rica se puede pensar que se justifica tener estecosto de oportunidad e invertir los recursos acá.


En lo referente a los grados de concentración, nos damos cuenta queen el caso de El Salvador solo hay dos gestores nada más, Crecer yConfia. En Chile, el 80 por ciento está en tres operadores; en Méxi-co apenas la mitad está en tres operadores y los tres son jugadoresinternacionales (Banamex, Bancomer, Santander), que constituyengrupos financieros. En el caso de Costa Rica tenemos una situaciónmuy particular donde el 74 por ciento está en BNVital, Popular e In-terfín-Banex.

Ahora, comparamos desde el punto de vista estructural de un gestorcómo es su estado de resultados, vis a vis, las otras realidades de paí-ses. Reitero que tengo un sesgo competitivo, en donde me midenpor rentabilidad. Lo interesante aquí es tomar como 100 por cientode dimensión común el total de ingresos de los operadores del siste-ma. En este caso, por estructura, las comisiones de administraciónson prácticamente el ingreso principal; representan cerca de un 94 a98 por ciento, salvo el caso chileno, que han sido creativos y han in-cursionado con otros productos como ventas de seguros, que haceque otros ingresos empiecen a tener relevancia (Véase Cuadro 3.8).

CUADRO 3.8OPC: ESTRUCTURA DE LOS ESTADOS DE RESULTADOS

SEGÚN INGRESOS, 2004En porcentajes

CHILE EL SALVADOR MÉXICO COSTA RICA ACUMULADOJUL 05

TOTAL DE INGRESOS 100 100 100 100 100

Comisiones de Administración 84 98 94 87 86

Otros 16 2 6 13 14

TOTAL DE EGRESOS 75 73 57 138 76

Administración 20 28 6 n.d. n.d.

Operación 41 38 33 n.d. n.d.

Promoción 7 5 4 n.d. n.d.

Otros 7 2 15 n.d. n.d.

TOTAL IMPUESTOS 4 6 14 0 0

UTILIDAD NETA 21 22 29 -38 23



En el caso de Costa Rica, ¿qué es lo que observamos nosotros apar-te de las comisiones de administración? Hay un movimiento de chi-nese accounting muy interesante de ingresos financieros. Por lo tan-to, algunas operadoras tienen, dentro de sus balances, unasinversiones transitorias, miles de millones, en las cuales uno se cues-tiona cuál es la razón de ser de las mismas. Tal vez el motivo sea“verse mejor en la foto”; ello al final causa que los otros ingresos fi-nancieros sean relevantes dentro de la estructura, pero no es lo típi-co en una industria de pensiones.

El otro tema importante que quiero resaltar aquí es la eficiencia ope-rativa. No importa si se trata de pensiones, fondos mutuos, banco,lo importante es qué tan eficiente soy; del total de ingresos cuánto seme va en planilla, agua, luz, teléfonos, salarios y otros. Todos losdías hay que estar pensado en eso si un quiere sobrevivir, no impor-ta si soy público o privado. En el caso del benchmark, el ejemplo a se-guir no es Chile, sino México. Entonces, hay que ir a México para en-terarse de lo que están haciendo los mexicanos para que, del 100 porciento de sus ingresos, se vaya a gastos solo el 57 por ciento.

El caso de Costa Rica en el 2004 refleja un modelo perverso y no sos-tenible financieramente hablando. En él, del total de ingresos, el 138por ciento se iba a gastos y pérdidas, hasta que viene el cambio deaportación, en donde el pricing es muy relevante, tan relevante quenos pone en la misma situación de Chile y El Salvador. Ahora sí noscorresponde a los operadores hacer cambios de sistemas para lograreficiencias tales que vayamos al benchmark del 57 por ciento referen-te al caso mexicano.

Otro asunto relevante es la carencia de información. Yo como untercero entro a la página y no tengo información del detalle de gas-tos, cosa que sí dispongo en otros sistemas. Es difícil para un toma-dor de decisiones ver qué tan bien o qué tan mal estamos. Como crí-tica constructiva, es significativo tener información –sin que me denel detalle, si es BNVital, Popular–, lo importante es determinar có-mo es la estructura de gastos del sistema como un todo.

Cuando el negocio es rentable, hay que pagar impuestos. Los por-centajes que se van en impuestos son relevantes, incluido el caso


mexicano, bien llamativo, donde al final se obtiene un margen netode utilidad del 20 por ciento, el cual es bien interesante.

Somos los más jóvenes del benchmark, tenemos una buena coberturade la PEA, pero falta mayor profundidad respecto al PIB. Sin em-bargo, es el momento para arrancar la reforma en la segunda etapa.Tenemos el sistema complementario de menos aportaciones relati-vas al salario, eso hace que el crecimiento sea más lento. Nos hacefalta mayor inversión en títulos extranjeros y motivar a su vez a losemisores empresariales. No somos tan caros como a veces se dice,la rentabilidad real ha mejorado. Somos positivos en los cambiosque Javier Cascante está proponiendo en el reglamento de inversio-nes y va a haber mayor flexibilidad.

En esta segunda etapa deberíamos cuestionarnos si vamos hacia elsistema salvadoreño, en donde solo vivan dos entidades en este ne-gocio, o vamos al sistema mexicano, que es de competencia de va-rios jugadores. Obviamente comulgo con la competencia, ya quesiendo el penúltimo operador no quiero morir en esto. Puede ser unnegocio rentable, pero apenas llevamos seis meses y ya surgen algu-nas discusiones que dicen que estamos ganando mucho. Sin embar-go, no se dan cuenta que llevamos cinco años “con la nariz metidadebajo del agua” y cuando uno pasa cinco años debajo del aguapuede morir asfixiado.

Resulta interesante ver que en esta industria, contrario a las otras,no hay accionistas de operadoras trasnacionales, como ha sido lo tí-pico de los operadores españoles de Santander o el Citigroup, poruna razón muy sencilla: el sistema tuvo problemas de diseño es-tructural que hicieron que no fuera atractivo desde el punto de vis-ta de rentabilidad. Ha habido cambios en la estructura de los resul-tados en Costa Rica y ahora sí estamos en una situación competitivacon el benchmark internacional. Constantemente, deberíamos moti-var la búsqueda de eficiencia operativa como en el caso mexicano.


4. AGENDA PARA EL DESARROLLO FUTURO

Termino con la agenda para el desarrollo futuro, y aquí por favor noconsideren estos comentarios como un tema mandatorio.

Nuestra experiencia particular de Costa Rica nos reafirma que tene-mos que vivir con sistemas mixtos, y esto se los digo desde la pers-pectiva de un ente privado. Tanto en banca, como en puestos y enSAFI, nuestra historia es muy distinta a la chilena y en ese sentidoapoyo un sistema mixto donde convivan operadores públicos y pri-vados y un régimen público.

No obstante, creo que es necesario pensar en una reforma a la leybajo una nueva administración, porque la actual se agotó. Se re-quiere tener gente con una nueva visión, con quienes podamos dis-cutir el tema de reformas financieras. Don Eduardo Lizano hizo unesfuerzo significativo, sacó una reforma consensuada, con los públi-cos, con los privados, y lamentablemente, después de tres años dediscusión, la cosa se enterró. Y se enterró porque los legisladoresentraron en una discusión que no teníamos los operadores, en la quese discutía qué era lo mejor, banca pública o privada. Es una discu-sión inútil que no tiene ningún sentido, debido a que el sistema tie-ne que ser mixto.

¿Qué es lo que hay que hacer para que el sistema sea mejor? Creoque hay que ajustar problemas de diseño original, en términos deaportaciones, pricing y sistemas alternos de recaudación. Cuandoarrancó el Sistema Centralizado de Recaudación (SICERE), no exis-tía el Sistema Interbancario de Negociación y Pagos Electrónicos(SINPE). Hace aproximadamente un año vino la gente de Microsofty dijo que Costa Rica contaba con uno de los cuatro sistemas de pa-gos electrónicos interbancarios más sofisticados del mundo. Hoy sepueden hacer débitos y créditos en masa, donde quiera que ustedtenga la cuenta. No importa si es de Banco Nacional o del Banco deCosta Rica, Banex o Interfín. Entonces, ¿por qué no usar el SINPE?O pongámonos a competir, al final se trata de precio y mejores con-diciones.


Asimismo, ¿qué vamos a hacer los gestores con la masa de genteque estará haciendo filas en las sucursales para retirar su FCL? ¿Porqué no hacerlo a través del SINPE mediante acreditaciones en cuen-tas? En otras palabras, que me den el número de cuenta bancaria yel gestor le acredita los fondos al usuario.

El regulador siempre debería estar pensando en su modelo de super-visión y pasar de la tentación de tener un sistema de coadministra-ción con reporterías constantes, a un sistema de gestión de riesgos(mercado, crédito, operativo), con un buen esquema de gobierno cor-porativo y sanciones severas, como una compensación a tener mayorlibertad; “que el perro tenga muelas” pero que sea racional.

La rentabilidad de las operadoras per sé no es mala. Hay una filo-sofía que se ha capturado en algunos órganos de decisión costarri-cense donde se ha dicho que el que gana plata es malo, por lo quehay que dañarlo. No, ¿por qué? Si mi función es cumplir una ges-tión microeconómica, de transformación de recursos escasos y alter-nativos para obtener la mejor inversión y, por consiguiente la mayorrentabilidad.

Otro tema a tratar es el de un esquema tributario. Pero no que ten-gamos una filosofía que el que gana mucha plata hay que castigar-lo, sino que es necesario garantizar un régimen de competencia quepermita la sostenibilidad. Con el modelo financiero que ustedesvieron en el Cuadro 3.8, ingresos 100 por ciento, gastos 138 por cien-to, les puedo garantizar que no hay forma de convencer a accionis-tas públicos o privados de que sea una buena decisión invertir acá.Adicionalmente, existe una necesidad urgente de mejorar los pro-blemas de recaudación.

Si ustedes quieren rentabilidad, preocúpense por dar servicio alcliente; no piensen en poner un techo a la rentabilidad de las opera-doras. Cuando los recursos son escasos y hay alternativas, si me po-nen un techo y en otras actividades no hay techos, lo que vamos apromover es una concentración absoluta en pocos jugadores. Esostechos también implican una cosa que no entiendo de la ley, que espor qué los operadores públicos tienen que trasladar el 50 por cien-to de sus utilidades a los afiliados, si ya les están dando una renta-


bilidad en su gestión. Creo que eso distorsiona y los afecta en suviabilidad.

Definitivamente se debe reestructurar el FCL. Para mi lo ideal seríaun traslado total de ese 1,5 por ciento que se está creando por ahí alROP. Hoy demostramos que existe la posibilidad de contratar unseguro de desempleo o de protección salarial. Con el Instituto Na-cional de Seguros (INS), usted puede comprar una póliza que en ca-so de despido lo cubre por 12 meses. Esto era, en parte, lo que bus-caba el FCL. No obstante, cuando la gente llegue a la vejez, estoyseguro que van a lamentarse de por qué no pensaron en aquel mo-mento en estos fondos de cesantía que gastaron en consumo. Apar-te de esto, el manejo administrativo del FCL es más caro que el ROP.Hay una serie de inconvenientes año con año, de traslados de gen-te, que hace que ese sistema sea muy oneroso.

Me parece fundamental la incorporación obligatoria de los profesio-nales liberales. Hay que ponerlos a cotizar tanto al Régimen de In-validez, Vejez y Muerte (IVM) como al segundo pilar.

Tenemos que ser más creativos tratando de ofrecer alternativas.Pensemos en seguridad, en darle al ciudadano común un portafoliobásico bien seguro. Pero aquellos que son más sofisticados y que entérminos de saldos, según la estadística de José Alberto, es casi el 20por ciento de la masa salarial, por qué no darle alternativas. Enton-ces sale a la luz el pensar en segmentación de clientelas y en una di-ferenciación de pricing. ¿Usted quiere un traje a su medida? Conmucho gusto, pero ahí la comisión no es 1,5 por ciento, es de 2,9 porciento, por ejemplo, para poder darle ese producto.

En otro aspecto, se requiere de mayor culturización de la clientela yaque hay demasiada preferencia por el consumo presente. Todavíaincluso cuesta transmitirle a la gente de que el producto más renta-ble para invertir son las pensiones voluntarias, por todo el tema delos incentivos tributarios.

La reforma del Régimen de IVM refuerza la necesidad de que paracierto perfil de clientes, se tenga un segundo y un tercer pilar sólido.Es importantísimo traducir esto que es estadístico, que es matemáti-


co, para que sea comprendido por el público en general. Explicarle alabogado, al doctor que con el Régimen de IVM le van a dar unaaportación importante de pensión, pero le va a cubrir hasta el 55 porciento; que es necesario que ellos establezcan un segundo y un tercerpilar, por lo menos para los segmentos de la población de mayoresingresos.

Se requiere de una reforma integral del sistema financiero. La dis-cusión no sólo es en pensiones, sino que hay que ver el bosque co-mo un todo. Al respecto, las pensiones no están solas, más bien sonparte del bosque. Y ahí sí quiero ser un poco más crítico acerca delrol de liderazgo que debe jugar en esto el Banco Central. Sí es im-portante lo que han estado haciendo en los últimos tres o cuatroaños. Pero para mi gusto, muy concentrados en temas de supervi-sión. Falta una discusión racional, nacional, sobre qué tipo de siste-ma financiero queremos hacia el futuro los costarricenses, aparte deltema de supervisión. Y cuando me voy a la Ley del Banco Centralme encuentro que dentro de las funciones esenciales está el inciso B,que textualmente dice que es responsabilidad del Banco Central lapromoción de condiciones favorables al robustecimiento de la liqui-dez, la solvencia y el buen funcionamiento del sistema financieronacional.

Lo lamentable de esto es que todavía seguimos nosotros con una leybancaria de 1953, cuando el entorno competitivo de don AlbertoMartén era uno completamente diferente al que tenemos hoy; mien-tras que El Salvador, el mismo Guatemala y Panamá, con su merca-do bursátil, nos están tomando ventaja a pasos muy acelerados.Nos falta mucho camino por recorrer.


PANELDE DISCUSIÓN

IV

83

RODOLFO PIZA ROCAFORT*

Hoy estamos en una situación diferente a la que nos encontrábamoshace dos años. Me congratulo que se haya aprobado la reforma alRégimen de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM); una reforma impor-tante y muy difícil, que garantiza una mayor expectativa de vida delrégimen de la que teníamos hace algunos años. Me parece un pasoesencial, no suficiente pero sí necesario; que le da un respiro al régi-men principal de pensiones de este país, pilar fundamental para lagran mayoría de los costarricenses en nuestros días.

Esa reforma en buena medida coincide con lo que se dijo, en suoportunidad, en el Libro Blanco (Piza, 2001) y probablemente con-cuerda con lo afirmado en libros anteriores. Estoy muy contentoque se haya tenido la valentía de aprobarlo en este país donde cues-ta tanto hacer ese tipo de reformas. Por eso quisiera felicitar en pri-mer lugar a las autoridades actuales de la Caja Costarricense del Se-guro Social (CCSS), que fueron capaces de pasar una reforma tancompleja desde el punto de vista de los intereses grupales. Fue im-portante haber pasado un período de debates y resoluciones y esmuy probable que si se hubiera pretendido hacerlo antes, quizá nohubiera tenido un fruto efectivo porque habría sido visto en formaimpositiva.

La reforma en cuestión es sustancial e importante. Aun así, consi-dero que dentro de unos 20 ó 30 años tendremos que volver a revi-sar los elementos que le faltan, pero nos dio un espacio, un margenpara trabajar en ellos. Creo que todos coincidimos en que han cam-biado radicalmente las condiciones de la Costa Rica actual con res-pecto a aquella que tuvimos en los años cincuenta y setenta; por eso

* Transcripción autorizada para publicación (no revisada por el autor), basadaen la presentación del autor en el Seminario “Los Sistemas de Pensiones: Pre-sente y Futuro”.

tenemos varios problemas que debemos atacar en todos los regíme-nes. Menciono de seguido algunos de ellos.

El bajo crecimiento económico. Los ingresos de la Caja, en térmi-nos aproximados, cuando hay buen crecimiento económico se incre-mentan un 3 por ciento por encima de lo que crece la economía. Enotras palabras, si la economía del país crece 7 por ciento, es casi se-guro que los ingresos de la Caja aumentarán en un 10 por ciento, esdecir, que en 7 años se dupliquen los ingresos reales tanto en el Ré-gimen de IVM, como en el Régimen de Enfermedad y Maternidad.

Sin embargo, cuando la economía crece poco, los ingresos de la Ca-ja no crecen un 3 por ciento más de lo que crece la economía. Lo an-terior es natural que ocurra porque normalmente cuando hay buencrecimiento económico se tiende a extender el empleo formal y a ba-jar un poco la evasión. Ese es un tema que afecta a todos los regí-menes y directamente al régimen de la Caja cuyos ingresos depen-den claramente de lo que ocurre en la economía.

La evasión y la morosidad. Algún esfuerzo se debe hacer contra laevasión y sobre el control de la morosidad, de manera que se logreser más eficientes en el manejo de los fondos, pero la realidad es queen buena medida, los ingresos de la Caja dependen de la situacióneconómica del país. Muy poca es la diferencia que pueden hacer losactores. En un año determinado sí, pero ya se ha visto que en dece-nios prácticamente es muy poco. Y comparativamente debo decirque el caso de la morosidad no es un tema tan grave pero la evasiónsí lo es. En este sentido, la subdeclaración es un tema de mayor en-vergadura que el de la morosidad.

Hace algunos años se puso mucho énfasis en el tema de la morosi-dad, que de hecho es un problema grave, pero no tan grave como eltema de la evasión; es decir, la proporción de gente que está moro-sa en relación con las cuotas es relativamente baja. Probablemente,parte del hecho de que la evasión sea una problemática más seriaque la morosidad lo explica no solo la situación económica, sino elpor qué no hallamos aumentado la cobertura de las pensiones, queésta se encuentre estancada en un 50 por ciento –si tomamos en


cuenta los primeros pilares–, y que en el tema de salud la coberturasea de un poco más del 60 por ciento.

Hay que tomar en cuenta que en un año determinado, no es que ba-jó la cobertura de la salud, sino que simplemente se contabilizó di-ferente. En algunos momentos se contabilizaba a los independien-tes aunque se hubieran salido del régimen y no estuvieran pagando.Al depurar esa contabilidad se encontró que la cobertura se hallaba“inflada”. En buena hora se hizo este ejercicio. El hecho concreto esque no ha aumentado la cobertura, lo que constituye la parte seriade todo el problema.

Los gastos de pensiones con cargo al presupuesto nacional. El otrotema esencial tiene que ver con el otro primer pilar que afecta al sis-tema, que es el del sistema financiero público de este país. Los gas-tos de pensiones con cargo al presupuesto nacional son algo muy se-rio y creo que la mayoría de las reformas no lo han atacado y,cuando lo han hecho, hemos enfrentado contrarreformas –decisio-nes de tribunales, de reformas explícitas y legales–. Esos sistemas seenmarcan dentro de los aspectos del gasto público más insolidariosque existen en este país; es un subsidio muy grande de la poblaciónque va directamente a las capas superiores, lo cual no ocurre en elRégimen de IVM.

Por lo pronto, las mismas reglas aplicables para el Régimen de IVMdeberían de ser aplicables para los regímenes especiales, aunque elmonto de la pensión sea diferente. Puede ser que la proporción delsalario de referencia sea ligeramente mayor porque se aporta más,pero más allá de eso no debería de haber grandes diferencias. Sinembargo, sí las hay y eso genera una gran desincentivo hacia el pro-pio Régimen de IVM. Mientras no se toque este aspecto probable-mente vamos a tener pocos fondos para pensar en la reforma. Lomás importante es poder llegar a universalizar el régimen no contri-butivo de pensiones (RNC), que es el más solidario, porque los au-mentos del número de cuotas también dejan por fuera a mucha gen-te que no tiene las cuotas suficientes y por consiguiente, son quienesllegan a la jubilación y quedan en una situación de no tener un in-greso previsto porque ni el IVM, ni los regímenes especiales, ni el se-gundo pilar los cubren.

85Panel de discusión

Etapas a seguir. Si se pensara desde el punto de vista político cuá-les son las etapas que se deberían seguir, en teoría debía haberseproseguido –como en teoría se dio–, que en primer lugar se toquenlos regímenes especiales, después crear el segundo pilar, continúacon el Régimen de IVM y por último abarcar el RNC, ¿por qué?,porque si uno toca el segundo pilar, luego el IVM y baja el monto delas pensiones en relación con el salario en referencia, hubiera sidodramático para las futuras generaciones y para quienes tendremosque pensionarnos en el futuro.

La realidad es que la reforma hacia los regímenes especiales ha sidoparcial y además ha tenido contrarreformas. El segundo pilar ha si-do un gran avance, ya que aunque se halle limitado en el número decuotas, sigue siendo un complemento a la pensión.

En lo concerniente al tema demográfico y de envejecimiento, me re-feriré a un par de cosas sobre rentabilidad y riesgo de las inversio-nes del fondo de IVM. La rentabilidad no es mala ni ha sido malaen los últimos 10 años. Sí lo fue por muchos años porque se inver-tía en bonos del Estado con tasas preferenciales para financiar elgasto público, pero en los últimos años no ha sido así, ha rondadoel 5 ó 6 por ciento en números reales, de manera que es una rentabi-lidad razonable y buena, y se ha sostenido bastante en los últimos12 ó 13 años. Eso creo que ha sido muy importante. Ahí el proble-ma es el fuerte riesgo que conlleva tener tantas inversiones en ma-nos del Estado –no es muy diferente lo que pasa en el régimen de laCaja con lo que sucede en el régimen de pensiones del segundo pi-lar en cuanto a la composición de las inversiones– sobre todo por-que el Gobierno se ha acostumbrado por muchos años a disponer deese fondo de financiamiento y no tener que pensar en reparar esasreservas, y eso pone una nota roja sobre las inversiones.

Por lo menos, gradualmente, el fondo debe modificar su composi-ción. No se va a pasar de la noche a la mañana de 85 por ciento enbonos del gobierno a 50 por ciento, pero hacer esto en un curso desiete u ocho años es perfectamente posible. Obviamente este temano le gustaría al Gobierno Central ni al Ministerio de Hacienda,quienes también tienen una fuerte dependencia de esos bonos. Alrespecto, el tema de los fondos públicos tendría que revisarse.


Y en cuanto al RNC, he insistido en algo que me parece esencial y esllegar a un sistema universal; es decir, quien carezca de pensión ytenga más de 65 años pase por el departamento de pensiones de laCaja a recoger su cheque mensual de pensión, el cual llegará a sermás o menos el costo de la canasta básica para una persona. Estapropuesta tiene un gran costo pero comparado con el subsidio quese le hace a los regímenes públicos de pensiones con cargo al presu-puesto nacional es tan bajo, que perfectamente este país podría ha-berlo adoptado. Si no hubiéramos tenido ese subsidio tan grande alos regímenes públicos de pensiones con cargo al presupuesto na-cional, tendríamos a toda persona mayor de 65 años disfrutando deuna pensión básica de aproximadamente 70 dólares, que le permi-tiera a la gente sobrevivir y bajar sensiblemente los niveles de po-breza. ¿Por qué universal? Porque en el tema de la calificación dela pobreza cuesta tanto evadir los mecanismos de corrupción alre-dedor de ese sistema que tal vez, al final, un mecanismo no focali-zado daría mejores resultados desde el punto de vista del equilibrio,que uno focalizado, aunque los objetivos sean diferentes.

La realidad es que mandar inspectores y trabajadores sociales a lascasas para averiguar si viven en condiciones de pobreza es un grancosto y además hay una gran posibilidad de engaño en todo el sis-tema, por lo que se requieren muchos controles. Mejor efectuar unadeclaración jurada en la cual el solicitante explique su necesidad derecibir esta pensión debido a que no dispone de otra pensión, y esose cruza con los otros regímenes de pensiones de esa naturaleza.


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LUIS ROSERO-BIXBY*

Los dos bonos demográficos

Aunque el envejecimiento demográfico de Costa Rica es todo un re-to para los sistemas de pensiones, es equivocado tener una visiónexclusivamente apocalíptica del impacto de la demografía del país.De hecho, Costa Rica disfruta de un bono o dividendo demográficodesde hace varias décadas y en años recientes la demografía le estágirando al país un segundo bono que es menos conocido. Trataré deexplicar en qué consisten estos bonos o dividendos.

En el ciclo vital de la persona hay un tiempo para crecer y preparar-se, otro para producir, y reproducirse y un tercero para ser abuelo,descansar y cosechar los frutos de una vida de trabajo. La demogra-fía hace que en una sociedad varíe el balance numérico de personasen estas tres etapas vitales. En un extremo está la demografía del de-rroche de vida, que prevaleció en casi toda nuestra historia y que esmás cercana a las especies inferiores, consistente en reproducirse engrandes números para compensar una elevada mortalidad. En esterégimen, la vida carece de sentido una vez concluida la reproduc-ción. En el otro extremo está la demografía de economía de vida, enla que la mortalidad es mínima y la natalidad también es baja, puessi no lo fuese, tendríamos explosión demográfica que eventualmen-te elevaría otra vez la mortalidad, como lo predice Malhus.

Cuando hay derroche de vida la población es joven: predominan losindividuos de la primera etapa del ciclo vital. La mitad de la pobla-ción de Costa Rica era de niños menores de 15 años en tiempos notan lejanos. En estas circunstancias es relativamente sencillo sostener

* La revisión del artículo publicado en el periódico La Nación el 19 de octubre de2005 sirvió de base al comentario realizado por el autor en el Seminario “LosSistemas de Pensiones: Presente y Futuro”.

un régimen de pensiones de reparto, pues el número potencial de co-tizantes es enorme comparado con el de pensionados. Cuando hayeconomía de vida, en cambio, la población envejece y cobra impor-tancia la tercera etapa del ciclo vital. Los adultos mayores de 65 añospueden llegar a ser la cuarta parte de la población. Costa Rica llega-rá a esa proporción dentro de unos 40 años. En estas circunstanciaslos sistemas de pensiones de reparto son difíciles de sostener.

Pero, en el tránsito de población joven a envejecida, que demora va-rias décadas, la demografía le regala a la sociedad una ventana deoportunidad para que desarrolle sus potencialidades, consistente enuna inflación del grupo de adultos jóvenes; es decir, mucha gente enla segunda etapa del ciclo vital cuando los humanos generamos ex-cedentes pues producimos bastante más de lo que consumimos. Es-te es el bono demográfico. La razón productores a consumidores es-tá aumentando en el país desde 1970 aproximadamente (véaseGráfico 4.1). En el 2020 se acabará este bono.

GRÁFICO 4.1LOS DOS BONOS DEMOGRÁFICOS EN COSTA RICA2



2. Definición de los bonos (el resultado se normaliza de modo mínimo = 1,0):

Estudios del Banco Mundial sobre los orígenes del extraordinariodesarrollo de los tigres asiáticos estiman que quizás la cuarta partese debió a que aprovecharon bien el bono demográfico3.

Un segundo bono se origina en la distinción de dos etapas del pe-riodo productivo de la persona. La primera, que puede ir hasta los50 años de edad, es la de procreación y crianza de los hijos y forma-ción de un patrimonio. Todo el excedente que producimos en esosaños (o incluso más, con endeudamiento) se nos va en estas activi-dades. Los hijos adolescentes o en la universidad pueden ser espe-cialmente costosos. Pero una vez superada esta fase, pasamos a otrade relativa holgura y de máxima acumulación de riqueza. Esa ri-queza, en forma de ahorros, bienes raíces o derechos de pensión,nos la comemos gradualmente luego en las edades de retiro y hastala muerte. Las edades de máxima acumulación están entre, aproxi-madamente, los 50 y 70 años. Cuando hay una población relativa-mente numerosa en estas edades tenemos el segundo bono demo-gráfico, con una razón elevada de tenedores de riqueza respecto ageneradores de ingreso, que le permite a la economía incrementar elcapital (físico y también humano) por trabajador y, consecuente-mente, la productividad. Esta razón en Costa Rica está aumentan-do desde el año 2000 aproximadamente (véase Gráfico 4.1), es decir,desde el momento en que la generación del baby-boom comienza avolverse cincuentona. El país tendrá este bono hasta el año 2050aproximadamente.

Los bonos demográficos no significan automáticamente más rique-za, sino solamente el potencial de ser más ricos. Para aprovechar elprimer bono que ya está en sus últimos años, el país requería plenoempleo, sistemas para captar los excedentes (impuestos entre otrascosas) y programas apropiados de inversión en capital humano y fí-sico. Para cobrar el segundo bono que está apenas en sus inicios,Costa Rica necesita desarrollar sistemas de ahorro, y mercados decapitales y de bienes raíces. Los habitantes del país deben adquirirconsciencia de que hay que prepararse para una vida relativamentelarga después del retiro y que no debe esperarse todo del gobierno


3. Bloom, D. E., & Williamson, J. G. (1998). Demographic transitions and econo-mic miracles in emerging Asia. World Bank Economic Review, 12(3), 419-456.

(ni de los hijos). Es aquí donde este bono se relaciona con el siste-ma de pensiones, o más específicamente, con los pilares del sistemabasados en la capitalización. El sistema de pensiones complemen-tarias recientemente creado es un instrumento eficaz para que elpaís aproveche el segundo bono. Pero para que funcione, especial-mente en su componente voluntario, es condición que no existan ge-nerosas pensiones a cargo del gobierno que desestimulan el ahorro.También es necesario que los enormes fondos de pensiones y simi-lares que este bono probablemente generará se administre sabia-mente, es decir que no se inviertan solo en papelitos del gobiernoque en cualquier momento pierden su valor ni que sirvan para pa-gar pensiones de lujo o cargos de administración obscenos.


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LUIS LIBERMAN GINSBURG

Fui invitado a este foro de discusión como representante de las ope-radoras de pensiones, sin embargo, lo que voy a decir son mis opi-niones personales. Estoy entre las personas que vieron en su mo-mento, la oportunidad de iniciar una nueva actividad financiera ymi función es indicarles cuáles creo que han sido los logros y cuáleslos retos dentro del régimen voluntario (RV); cuáles han sido los pa-sos más importantes y los temas que requieren del pensamiento pa-ra mejorarlos.

Principales logros. El primer logro lo constituye la creación mismadel régimen complementario de pensiones. Aquí hay que darle cré-dito a quien lo merece, don Oscar Rodríguez fue quien introdujo es-ta actividad a Costa Rica siendo gerente de Banex. Tomó la decisiónantes de la promulgación de la Ley de Pensiones Complementariasque ante la escasez de capital para crecer, les tocaba a los interme-diarios financieros administrar fondos que no afectaran sus balan-ces ni su nivel de suficiencia patrimonial. Así fue Banex el primero,luego el Banco Nacional y después Interfin los que nos metimos adesarrollar un sistema de pensiones complementarias y creamosproductos financieros de ahorro a mediano y largo plazo, que seasemejaban verdaderamente a fondos de inversión.

Este primer paso complementado con la promulgación de la Ley deProtección al Trabajador, ayudan a cubrir, en parte, las necesidadesque a futuro tienen los trabajadores de cierto nivel de ingresos cuan-do se jubilen ya que la pensión de Caja es en muchos casos sustan-cialmente inferior a su nivel de ingreso. También veíamos en aque-lla época que el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) sedescapitalizaba a partir del año 2010. Afortunadamente el trabajoque hizo la Comisión logró las reformas para que esto no sucediera.Se demoraron diez años en la discusión y quiero mencionar lo que

me dijo una amiga extranjera, buena conocedora de la idiosincrasiacostarricense: “Costa Rica no es ni una democracia representativani una democracia participativa, es una democracia deliberativa, to-do lo discuten por diez años”.

El segundo logro ha sido el desarrollo de una nueva industria enCosta Rica con todo lo que eso conlleva, desde la creación de las en-tidades de manejo de fondos de pensión complementaria adminis-trados por gente que ha ido aprendiendo del negocio hasta la crea-ción de la normativa y supervisión de la actividad. Ni loslegisladores ni reguladores tenían ninguna experiencia en esta ma-teria, ni los operadores la conocían a fondo, o sea, aquí hemos idoaprendiendo todos los involucrados; pero hoy existe una nueva ac-tividad que poco a poco estamos viendo cómo se diferencia de loque era inicialmente: la administración de fondos de inversión en-cubiertos que servían supuestamente para una pensión en el futuro.

El tercer logro es el crecimiento de los montos administrados. He-mos pasado de unos 400 millones de dólares en el 2000, a unos 1.200millones actualmente incluyendo el segundo pilar, eso es plata seriaen este país y a la velocidad con que van creciendo esos fondos suadministración se convierte en uno de los temas importantes para elfuturo.

Interesante también es que a finales del 2004 los regímenes volunta-rios tenían un millón doscientos ochenta mil personas afiliadas.Hay alguna duplicación pues hay algunas personas que tienen fon-dos voluntarios en varias operadoras para ver cuál “les da un cin-quito más”, pero lo que es importante es que existe más de un mi-llón de cuentas, comparado con las 880 mil personas del régimenobligatorio, y eso nos indica que el problema de cobertura que plan-teó Ronulfo Jiménez en su exposición es un problema real.

Otro logro ha sido un sistema de regulación y supervisión. Se creóy está operando un sistema regulatorio adscrito al Consejo Nacionalde Supervisión del Sistema Financiero (CONASSIF) y hay reglas,normas, un trato igualitario y transparencia en el manejo de lascuentas y las inversiones. Que estemos o no de acuerdo con todoslos detalles de la regulación, que como toda obra humana puede ser


mejorada pero en escasos 6 ó 7 años, tenemos un sistema regulato-rio que funciona y creo que eso es mucho decir.

Contamos con un sistema de recaudación centralizada que deberíaser más eficiente y menos caro –que lo que sería un régimen de re-caudación múltiple. Me parece que eso ha funcionado pero comoveremos requiere cambios importantes.

El legislador creó incentivos fiscales para que el costarricense aho-rre a largo plazo con el fin de que muchas personas no tengan pro-blemas financieros cuando termine su vida laboral. Lo que hay quever es si como sociedad se está haciendo un traslado de un subsidioa la gente de mayores ingresos, pero eso es otra discusión. Sin em-bargo, aunque pareciera que este incentivo ha funcionado es intere-sante que la mayoría de la gente no lo conozca y es sorprendenteque quien menos lo conoce es la gente que más lo necesita para elfuturo; los profesionales y trabajadores independientes.

Otro logro importante es la especialización en la administración deahorros. A raíz de la regulación se ha ido cambiando la forma enque se manejan los fondos bajo administración. Las operadoras tie-nen comités de riesgos e inversiones por lo que las decisiones de in-versión y de asignación de riesgos no son de un solo individuo, locual es muy sano. Hay un grupo de profesionales que toma decisio-nes sobre la base de estudios de riesgos, rendimientos y necesidadesal futuro.

Por otra parte ha habido un cambio interesante en el manejo de lasinversiones. Las carteras de inversión han pasado del 2001 al 2005,de un 88 por ciento de participación del Ministerio de Hacienda y delBanco Central a un 75 ciento. Las inversiones en títulos del sectorpúblico están alrededor de un 80 por ciento pero la participación detítulos del sector privado continúa siendo muy baja en las carteras.

Ha habido un ajuste en la industria hacia el ahorro previsional delargo plazo, recuérdese que el año pasado tuvimos una profundacrisis no solo de los fondos de inversión sino también en las opera-doras de pensiones complementarias (OPC). En la presentación deGerardo Corrales se pueden ver claramente los gráficos de lo que


pasó con los fondos voluntarios; cómo la gente salió corriendo por-que tuvieron los mismos problemas, aunque no tan profundos comolos de los fondos de inversión. ¿Por qué? La verdad es que muchosde los fondos que estaban no eran fondos de pensiones. Como al-gunos de los programas que venían del pasado daban el derecho alafiliado a retirar esos fondos en cualquier momento, pero al mismotiempo los fondos estaban invertidos en títulos de largo plazo, en-tonces verdaderamente eran como una chequera con rendimientosde títulos de largo plazo. Afortunadamente este tema está siendodiscutido y las nuevas regulaciones no permitirán que los fondos depensiones se puedan emplear como inversiones a la vista.

Conscientes de lo que significa para su futuro, los afiliados exigencada día más y mejor servicio. Una pregunta importante en las en-cuestas es por qué la gente se pasa de una operadora a otra. Gene-ralmente las razones son: “Porque no me mandaban la informacióna tiempo, porque no me respondían las llamadas, porque nunca medijeron qué estaba pasando con mis fondos, o no me dijeron que mipatrón había dejado de mandar los fondos”, etc., o sea, los afiliadosestán conscientes de que ahí hay una parte importante de sus aho-rros y por eso, como están pagando por la administración de sus re-cursos tienen derecho a exigir, lo cual es muy diferente a lo quesucede en el Régimen de IVM.

Principales retos. ¿Cuáles son los retos que tenemos para el futuro?¿Tenemos que fortalecer este régimen? Tenemos que separar en di-ferentes paquetes los fondos de acuerdo a la permanencia. Hay di-ferentes afiliados al fondo, gente que va a tener derecho a ir sacan-do sus fondos a muy corto plazo mientras que otros apenas estánempezando su vida laboral, pero por otra parte hay que ver cómo sepueden manejar los fondos para maximizar el rendimiento, sujeto aun nivel de riesgo aceptable.

Tenemos que ver cómo se amplía la cobertura de las pensiones vo-luntarias y especialmente, como les decía antes, las de los profesio-nales y trabajadores independientes, agregándole a esto el tema dela economía informal que es muy importante en nuestro medio. Unimportante reto para las operadoras de pensiones es cómo hacer pa-


ra inducir a esta gente a ahorrar para que en 10, 15 ó 30 años les pue-da permitir irse para la casa más tranquilos.

Por otra parte, creo que es urgente reformar el fondo de capitaliza-ción laboral y pasar una parte mayor de los fondos al régimen depensiones. Me imagino que nadie lo pensó, pero si se hubierancumplido los cinco años del régimen en enero, en que va a haber unsegundo aguinaldo porque es casi el monto del aguinaldo lo que va-mos a tener que devolver, los resultados de las elecciones podríanser diferentes cuando la gente reciba esa cantidad sustancial de di-nero. ¿Es lógica o saludable para la economía del país esa devolu-ción de fondos? ¿No se debería pasar una cantidad sustancial deesos fondos al régimen de pensiones y estudiar con el Instituto Na-cional de Seguros (INS) que las operadoras podamos ofrecerle unseguro de desempleo a los afiliados con parte del Fondo de Capita-lización Laboral (FCL), para que si una persona se queda sin traba-jo también tenga un sueldo por algunos meses mientras se puedaincorporar a la fuerza laboral?

Otro reto importante es disminuir los costos de recolección de losaportes. No puede ser que el SICERE (Sistema Centralizado de Re-caudación) que va funcionando cada vez mejor, llegue a cobrar porrecolectar los fondos, que de por sí ya está recolectando para Invali-dez, Vejez y Muerte, más del 1 por ciento de los aportes en el año2008. Lo anterior hay que analizarlo, esto es muy caro y habría quever cómo se reduce.

¿Cómo podemos también reorientar a toda la industria para tomarventaja de las economías de escala? Si todas las operadoras tienenque manejar gran parte de datos de igual manera, porque eso es loque exige la Superintendencia de Pensiones (SUPEN), lo más lógicoes que tuviéramos un solo procesador de datos y que lo que sea di-ferente es la administración de la cartera inversiones; ahí nos aho-rraríamos los costos de una infinidad de gente metida en sistemas.

Tema importante es el de las comisiones. Se le ha sugerido a laSUPEN que se cobre como lo hacen los administradores de fondosde inversión, es decir un porcentaje del monto administrado. ¿Cuáles la base sobre la que se calcula la comisión? ¿Es parte de lo que


la SUPEN tiene que regular? Lo que no puede ni debe ser es que sefije un nivel de comisiones igual para todas las operadoras ya quedebido a la eficiencia con que se manejan y su estructura de capitallos niveles deben ser fijados por la competencia. Estos temas tienenque ver con el desarrollo de mercado, y son parte del diálogo quese lleva constantemente –si bien es cierto a paso lento– con las au-toridades.

Esta es una actividad que la vimos nacer hace unos pocos años y queva a ser en unos 5 o 10 años uno de los pilares del sistema financie-ro costarricense, proveyendo fondos de largo plazo para una seriede proyectos y actividades que son importantes para el desarrollo,además de dar la oportunidad a los afiliados de mejorar el nivel desus pensiones.

Y ahí hay un tema último que se nos ha quedado en el tintero, ¿quépasa con la gente cuando llegue el momento de su pensión? ¿Quéva a pasar con los fondos que reciben? ¿Se la llevan para la casa?¿Habrá algún producto del INS (o si se abre el monopolio de segu-ros de otras compañías de seguros) que permitan al afiliado com-prar una anualidad? O sencillamente hacemos una piñata el día quese cumplan 65 años, se recoge el cheque, se va de paseo, lo gasta ydos años después se dio cuenta que se quedó sin pensión. Ese temaes tan grande y complicado que cada vez que se plantea la discusiónsobre el mismo, como por arte de magia la discusión se traslada aver si se están enviando todos los informes a tiempo o si las comi-siones están siendo bien cobradas.


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ADOLFO RODRÍGUEZ HERRERA

Lo más difícil de diseñar y de negociar una reforma de pensiones esque sus verdaderos beneficiarios en general están ausentes, no sesientan a la mesa de discusión, no están entre los negociadores ni seencuentran representados: hablo de la gente pobre en primer lugar,que en general carece de voz para hacer sentir sus derechos y lasobligaciones que el resto de la sociedad tiene hacia ella, y en segun-do lugar de las generaciones futuras, sobre cuyas espaldas recaerála irresponsabilidad de las generaciones actuales, dadas a postergarlas verdaderas soluciones.

En cambio, las mesas de negociación y los medios de comunicaciónestán atiborradas de las personas que pueden resultar perjudicadasde una reforma, ya sea porque deberán sufrir aumentos de cotiza-ciones, incrementos en la edad de retiro o reducción en los montosde remplazo. Y sin embargo, a partir de cierto momento esas perso-nas son las principales perjudicadas ante la inacción, ya que el des-financiamiento de los sistemas pone en peligro el pago de sus pen-siones. Pero en materia de diseño de políticas públicas la miopíaabunda, y a menudo encontramos a esas personas, las personas denuestra generación, que podrían verse afectadas dentro de 30 ó 40años, oponiéndose a reformas que parecieran perjudicarlas pero queconstituyen un mal menor frente a la posibilidad de la insolvenciade las instituciones que administran la seguridad social.

Otro componente de la escenografía que complica los procesos dereforma es que las autoridades políticas a menudo no están dispues-tas a asumir el costo político de una reforma, porque los beneficiosen todos los casos se van a sentir muchos años después y en cambioel costo político se paga al contado.

A pesar de eso, en estos últimos quince años hemos tenido un con-junto de reformas muy valerosas que han representado un costo po-lítico para distintos gobernantes. Fueron reformas diseñadas a lolargo de los años noventas, algunas de las cuales se han venido eje-cutando muy lentamente.

Tuve la oportunidad de participar en los procesos de reforma entre1995 y 1998, como asesor de la Vicepresidencia de la República, y re-cientemente, a partir de enero del 2005, como asesor de la Presiden-cia Ejecutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), demanera que me ha tocado padecer las muchas dificultades de refor-mar la seguridad social y de disfrutar algunos de los logros que he-mos alcanzado

Los componentes de la reforma. Los tres componentes de la refor-ma de nuestro sistema de pensiones son los siguientes:

En primer lugar, la racionalización de un conjunto de regímenes es-peciales que se desarrollaron en el país como resultado de la presiónde grupos específicos. El problema no es que haya regímenes espe-ciales, sino que haya una desproporción entre el esfuerzo contribu-tivo que el régimen representa para sus afiliados y las prestacionesque les ofrece una vez pensionados. En efecto, no defiendo que to-dos los costarricenses, dadas las condiciones en que acceden a lapensión (edad, cuotas acumuladas, etc), deban recibir exactamentelas mismas prestaciones; es comprensible que haya grupos quequieren recibir prestaciones superiores a las que reciben otros gru-pos. El problema se presenta si aquellos grupos que reciben presta-ciones especiales no están dispuestos a asumir el costo de esas pres-taciones, sino esperan que sean otros los que paguen por ellos. Eseera el problema que teníamos, ya que había una serie de regímenesque ofrecían prestaciones irracionales para el financiamiento de quedisponían, confiando en que tarde o temprano alguien asumiera elpago de la factura. Si un régimen le ofrece a sus afiliados pensionescuyo valor presente es 3 ó 4 veces el valor de las pensiones que ofre-ce el régimen general de la CCSS, esos afiliados deberían contribuirde su salario al menos cuatro veces más de lo que contribuyen losafiliados de la CCSS. No parece justo que el costo de esas pensiones


sea asumido por el contribuyente, cuando estamos hablando de asa-lariados que constituyen un grupo relativamente privilegiado ennuestro país, tanto por la estabilidad de su situación de empleo co-mo por su nivel de ingresos.

En este primer componente se realizaron varias reformas. Se cerra-ron varios regímenes –en el sentido de que no se admitía nuevos afi-liados–, se estableció una mejor relación entre las aportaciones y elperfil de beneficios que ofrecían y se crearon algunos incentivos pa-ra que se unificaran los regímenes, de manera que los afiliados delos regímenes especiales se trasladaran al régimen que tiene la aspi-ración de ser el régimen de todos los ciudadanos del país, que es elde la Caja.

Ustedes se acordarán de una de las huelgas más duras en la historiade este país, la de los maestros en 1995, que estaba relacionada conla secuencia de reformas iniciada en la administración de don RafaelÁngel Calderón y que el presidente don José María Figueres culmi-nó ese año. Hubo igualmente reformas de los regímenes del Mni-nisterio de Hacienda y se intentó varias veces, sin conseguirlo, refor-mar el régimen de los empleados judiciales, que hoy atraviesa unasituación actuarial crítica.

En segundo lugar, la racionalización del Régimen de Invalidez, Ve-jez y Muerte (IVM) de la CCSS, el más importante del país desde elpunto de vista de la población cubierta. Es un régimen en que lagente en promedio recibe más de lo que aporta. En general, las per-sonas reciben en forma de prestaciones entre dos y tres veces lo quehan aportado a lo largo de su vida, según sea el nivel de ingresos:las personas que cotizan por el monto mínimo de contribución, re-ciben la pensión mínima y se benefician de un subsidio mayor; quie-nes cotizan por encima de 1,5 millones de colones, no reciben nin-gún subsidio pues sus pensiones están limitadas al tope máximo.

La existencia de este desbalance entre lo que se aporta y lo que se re-cibe tiene que ver con que el régimen fue diseñado cuando la espe-ranza de vida de la población era menor que ahora. Pero la espe-ranza de vida se ha ido alargando, con lo que ha disminuido larelación entre el tiempo de cotización y el tiempo de disfrute de los


beneficios. Lo que fue una relación más o menos equilibrada entrelos años de cotización y los años de cobro de pensión, se hizo des-proporcionada, amén de que para colmo de males razones politi-queras hicieron que en algún momento se disminuyera la edad deretiro.

La reforma que se diseñó en la primera mitad de los años noventaconsistía en un recorte de las prestaciones del Régimen de IVM, querecaía principalmente sobre las personas de ingresos medios y altos.Pero esa disminución en las prestaciones era compensada con lasprestaciones que se obtuvieran en un segundo pilar de capitaliza-ción individual, de tal manera que las prestaciones en la CCSS sefueran reduciendo conforme iba aumentando el monto acumuladoen el fondo de pensiones: quienes se pensionarian en los siguientes20 años no se verían afectados, pero de allí en adelante los montosde reposición se irían reduciendo hasta alcanzar aproximadamenteun remplazo del 40 ó 50 por ciento en el regimen de IVM, comple-mentado con un remplazo del 20 ó 25 por ciento en el pilar comple-mentario. ¿Por qué así? Porque parecía políticamente más sencillovender un aumento de cotizaciones para ahorro individual que pa-ra cotizar a la seguridad social.

En tercer lugar, la constitución de un régimen complementario yobligatorio de capitalización individual, financiado a partir de unareasignación de las cargas sobre el salario. Me correspondió escribirla primera versión del proyecto de ley, que después fue discutido enun proceso muy amplio y participativo, en el curso del cual se rea-lizaron grandes cambios en el diseño original y que se aprobó unosaños después, en el año 2000.

¿Qué ha pasado con este conjunto de reformas? En relación con elprimer componente de la reforma, la racionalización de los regíme-nes especiales, no puede decirse, 10 años después, que el saldo seapositivo. La reforma de los regímenes especiales se ha venido ca-yendo paulatinamente, debido a que la Sala Constitucional ha veni-do acogiendo un conjunto de recursos de amparo e inconstituciona-lidad y dándole la razón a los querellantes, con lo cual un porcentajemuy alto de las reformas que se hicieron en la primera mitad de los


años noventa ya no están vigentes. Mientras tanto, el régimen delPoder Judicial sigue intacto. Así como los militares chilenos, queimpusieron al resto de la población la privatización del sistema depensiones, no aceptaron ningún cambio en su propio régimen deprivilegio, de igual manera nuestros jueces, que también tienen mu-cho poder, se negaron a aceptar cambios en su régimen de pensio-nes. Las pensiones que reciben los militares chilenos son varias ve-ces más altas que las que reciben los demás chilenos; aquí nuestrosjueces igualmente no estuvieron dispuestos a ver reformado un sis-tema que es financiado por el conjunto de la población costarricen-se y que se encuentra fuertemente desfinanciado.

En relación con el segundo componente de la reforma, la racionali-zación del régimen de IVM, los resultados podrían ser peores. Laverdad es que la reforma se aprobó, básicamente como se había di-señado en 1997, pero con casi 10 años de retraso. Aquí en Costa Ri-ca las cosas toman mucho tiempo. Como el gerente de pensiones lescontó, se cambia el salario de referencia a los últimos 20 años, se es-tablecen diferencias en las tasas de remplazo en función del nivel deingreso, se aumenta el número de cuotas necesario para pensionar-se, se aumenta la tasa de cotización. Salvo este último componente,se trata de un diseño bastante parecido al que se hizo en los 90. Loesencial que se buscaba era consolidar el régimen de la CCSS comoun régimen solidario y sostenible, pero con una mejor relación entreel esfuerzo contributivo y los beneficios, no desde el punto de vistaindividual (porque las personas que reciben menos ingresos van arecibir más de lo que han aportado y las personas de mayores ingre-sos van a recibir menos por un tema de solidaridad entre clases so-ciales, entre grupos sociales), sino desde el punto de vista intergene-racional, para que la carga no recayera demasiado sobre las futurasgeneraciones.

Con la reforma que se aprobó en abril del 2005 el régimen no estácompletamente capitalizado, pero nos hemos ganado 25 ó 30 años,lo cual es bastante. La mayor parte de nosotros no va a sufrir seve-ramente los ajustes de esta reforma, salvo en lo que se refiere al au-mento en las tasas de cotización. Las personas que hoy tienen 25 ó30 años, se van a ver beneficiadas con esta reforma en el sentido de


que el régimen podrá pagarles una pensión, pero ellos tendrán queasumir una carga relativamente más pesada que los pensionados ac-tuales, porque recibirán menos y habrán cotizado más.

Es una reforma muy exitosa, ya que se alcanzó por consenso de tra-bajadores y empleadores, algo inusiatado desde hace muchos añosen nuestro país. Tanto unos como otros dieron muestras de granresponsabilidad, y la CCSS tuvo la capacidad de abrise a la partici-pación ciudadana: hubo resistencias y dificultades, pero lo cierto esque la institución como un todo estuvo a la altura de las circunstan-cias y pudo liderar un proceso de negociación que culminó con éxi-to. Habrá que relanzar la discusión dentro de unos años, pero porel momento podemos darnos por satisfechos con la reforma denuestro primer pilar.

Finalmente, la creación del segundo pilar ha sido un paso de granrelevancia. Sin embargo, los recursos que se asignan a la capitaliza-ción individual son muy exiguos: un cuatro y resto por ciento delsalario es muy poco dinero. Cuando nos tocó discutir con el BancoMundial esta reforma, allá por el año 1996 y 1997, los funcionariosdel Banco se reían y decían que los gastos de administración de unrégimen de capitalización individual eran muy altos para una esca-la tan pequeña. Y efectivamente, vimos lo que estaba ocurriendo enChile y en otros países donde se había hecho una reforma de estanaturaleza, donde los gastos de administración resultaban excesiva-mente altos, sobre todo por los gastos de comercialización y merca-deo en que incurrían las operadoras de pensiones en su competen-cia por captar afiliados.

En esos momentos se nos ocurrió que podía diseñarse el sistema detal manera que se redujeran al máximo los incentivos para realizargastos de comercialización, que constituían la principal fuente decostos en el caso de Chile. Estudiamos experiencias internacionales,y vimos de cerca el caso de la seguridad social sueca y de los em-pleados del gobierno federal de los Estados Unidos, y con base enesas experiencias propusimos un modelo muy interesante, que al fi-nal no se implementó. Se trataba de un sistema en que las operado-ras de pensiones (OPS) no estarían disputándose las cuentas de los


trabajadores individualmente, sino que se limitaban a administrarlos fondos. El Estado se hacía cargo de la recaudación y de la admi-nistración de la cuenta individual (es decir, el registro de las aporta-ciones y de los rendimientos correspondientes al saldo acumuladode cada trabajador), y licitaba la gestión de la totalidad de los fon-dos entre entidades especializadas. Así los grupos financieros no te-nían que gastar los dinerales que hoy gastan para atraer afiliados asus operadoras, y se concentraban en la labor que realmente cono-cen, la gestión de portafolio. A cada afiliado se le imputaba el ren-dimiento obtenido por los gestores de protafolio. Incluso pensába-mos que era posible llegar más lejos, y definir diferentes modelos deportafolio, por ejemplo A, B y C, según el nivel de riesgo, y que lostrabajadores pudieran escoger en qué proporciones invertir sus pro-pios recursos: un portafolio para todos quienes no escogieran, yotros dos portafolios con niveles de riesgo diferentes para quienesordenaran que un porcentaje de sus ahorros se invirtieran así. Al fi-nal, los rendimientos de los tres portafolios se prorrateaban entre to-dos los trabajadores en función de las proporciones que hubieran es-cogido.

Un modelo así tendría al menos dos ventajas. La primera es una re-ducción de costos. La administración de los fondos en Suecia y enEstados Unidos cuesta como un 20 por ciento de lo que cuesta enChile. De hecho, en Costa Rica la administración de los fondos dela CCSS cuesta alrededor de un 4 por ciento de los gastos de pensio-nes, mientras que en Chile ese porcentaje es muchas veces superior,en gran medida por los gastos de comercialización. La segundaventaja es que se da a los ahorrantes una mayor capacidad de deci-sión sobre la administración de su portafolio: en Chile los ahorran-tes pueden escoger operadora, pero todas invierten de igual mane-ra (un fenómeno conocido como el efecto manada), por lo cual alfinal de cuentas la capacidad de elección no opera en lo que real-mente interesa a los ahorrantes.

Lamentablemente, en la negociación esta propuesta no contó conapoyo. Creo que se opusieron sobre todo los grupos financieros,que en ese momento pensaban que sería una ventaja contar con unejército de vendedores de fondos de pensiones. Durante estos años


que tiene de implementada la reforma, han perdido mucho dinero,y lo seguirán perdiendo por varios años. Cuando dejen finalmentede perder dinero, lo que ocurrirá es que de todas maneras los aho-rrantes ganarán menos, porque una parte importante de la rentabi-lidad de su ahorro seguirá yéndose en gastos administrativos. ¿Se-rá posible arreglar esto? Lo perfecto es enemigo de lo bueno, escierto; pero a veces cuando una política pública adolece de algunadeficiencia es muy difícil corregirla, porque generalmente esa defi-ciencia genera intereses creados.

Otro problema serio del segundo pilar, tal y como quedó aprobado,es que la ley otorga a los fondos de pensiones una garantía estatal.La ley dice que cuando los fondos de pensiones pierden dinero pornegligencia de la operadora, ésta responde con su patrimonio; y quesi el patrimonio no alcanza, responde el Estado. Eso deja al Estadoen una situación muy delicada. Primero, porque definir la existen-cia de negligencia es difícil, y la decisión queda en manos de unjuez. Todos sabemos las debilidades que tienen nuestros jueces pa-ra tratar de estos asuntos. Haber invertido en un sector que sufrióuna recesión, o en un país que se declaró en cesación de pagos, ¿esnegligencia o no? ¿Cómo puede la operadora demostrarle al juezque no fue negligente? Pero además, si se demuestra la negligencia,es muy probable que el patrimonio de la operadora no alcance, por-que siempre será muy reducido en relación con el volumen de losfondos que administra. Si los fondos perdieran hoy un 1 por ciento“por negligencia” de las operadoras –y un 1 por ciento no es una ci-fra extraordinaria–, estaríamos hablando de más de US$15 millones,lo cual excede el patrimonio de todas juntas. Así, pues, esta dispo-sición de la Ley de Protección del Trabajador implica para el Estadouna contigencia que podría llegar a ser muy seria.

Los tres desafíos. Aparte de este recuento de la reforma de pensio-nes, quería mencionarles tres desafíos que tiene por delante nuestropaís. El primero de ellos es del desafío de la transición demográfi-ca. Uno de sus efectos más visibles es que va a aumentar mucho latasa de dependencia. Ello quiere decir que va a incrementarse el nú-mero de personas que no produce riqueza y cuyo consumo depen-de de las personas que sí producen riqueza, número relativo que de-


crece. Pero no sólo aumenta la tasa de dependencia sino que cam-bia la estructura de los dependientes: entre ellos disminuirá el nú-mero de niños y se elevará el de viejos, cuya atención es mucho máscostosa, sobre todo por los gastos de salud. El efecto es que vamosa tener una gran cantidad de consumidores de riqueza por cada pro-ductor de riqueza. Se trata de algo totalmente independiente del fi-nanciamiento del sistema de pensiones: sea de reparto o de capita-lización, lo cierto es que a la sociedad se le plantea el problema decómo destinar un porcentaje creciente de la riqueza que produce almantenimiento de gente que no produce riqueza.

Esto nos enfrenta a desafíos en materia productividad del trabajo yde hábitos de consumo, lo cual se relaciona evidentemente con lamagnitud del ahorro y con su uso. En este momento el país está dis-frutando de su bono demográfico. Sin embargo, los fondos de pen-siones, defendidos en su momento como un medio de aumentar elahorro y de propiciar la producción de riqueza nacional, están sir-viendo para financiar el gasto corriente del Estado, un gasto que de-bería estar siendo financiado con impuestos: el Estado está endeu-dándose para financiar gasto corriente y ese es un problema que noshará sentir sus consecuencias dentro de unos años cuando toda es-ta gente empiece a pensionarse.

Un segundo desafío del que quería hablarles es el estancamiento dela cobertura. Costa Rica está estancada en materia de cobertura,tanto de su seguro de salud como de su seguro de pensiones: des-de el año 90 no hemos podido superar significativamente el 49 porciento de cobertura en pensiones y en salud hemos descendido másbien de 64 a 57 por ciento, es decir, estamos descendiendo en mate-ria de extensión de la cobertura contributiva. ¿Y quiénes son los queno contribuyen? Un primer grupo de gente no cubierta son los pro-fesionales independientes acomodados, que no deberían preocupar-nos desde el punto de vista de su protección, pues tienen los mediospara procurarse ellos mismos una pensión; pero deberían contri-buir, por el principio solidario de los seguros, y sobre todo del segu-ro de salud: las contribuciones al seguro de salud de esa gente, queno usa los servicios de salud –porque no están en edad de usarlos–son indispensables para financiar la atención de sus padres y en ge-


neral de todas las personas mayores, cuya atención sanitaria cuestamuchísimo más de lo que aportan.

Un segundo grupo de personas no cubiertas es la población que vi-ve en condiciones de extrema pobreza. Según Ronulfo Jiménez, lamitad de ellas están recibiendo una pequeña pensión no contributi-va, y el Estado paga a la CCSS el seguro por los servicios de saludque se les brindan. Un tercer grupo está constituido por trabajado-res asalariados de empresas evasoras, un problema que es especial-mente grave en algunos sectores económicos, como la construccióny el turismo. Un cuarto grupo está constituido por personas con al-guna capacidad contributiva que por diversas razones no están cu-biertas. Se trata de trabajadores independientes, campesinos, pe-queños empresarios de microempresas… Este grupo es másdelicado, porque es gente que no califica para recibir un subsidio delEstado, pero que, sin embargo, tiene necesidad de una pensión a fu-turo. Y un último grupo son personas que no reciben ingresos porsus funciones, pero que posiblemente estarían interesadas en recibiruna pensión, como por ejemplo las mujeres amas de casa, que a pe-sar de que trabajan en el hogar y juegan un papel central en la eco-nomía de la familia, nunca van a recibir una pensión. Ahora que lagente se divorcia tanto y que la familia tradicional se encuentra encrisis, es indispensable crear canales para que la mujer disponga derecursos que le den autonomía en la vejez.

La población inmigrante merece un capítulo definitivamente apar-te. Don Luis ya mencionó algo al respecto, porque de los niños ni-caragüenses de hoy dependerán en gran medida del financiamien-to futuro de nuestras pensiones y de la atención de nuestra salud. Yellos, cuando grandes, serán capaces de contribuir con el financia-miento de nuestra seguridad social sólo en la medida en que crez-can sanos y educados, y en la vida adulta sean trabajadores califica-dos y productivos. Es preciso mejorar su educación, su salud y quelleguen a adultos propiamente integrados a nuestra sociedad comouna fuerza de trabajo productiva y como ciudadanos agradecidoscon sus mayores. Mientras nosotros no hagamos un esfuerzo masi-vo por integrar a la población nicaragüense a nuestra sociedad, anuestra cultura, a nuestra seguridad social y a la educación, etc., es-


tamos simplemente agravando las dificultades propias de la transi-ción demográfica.

Por último, el tercer desafío es el financiamiento. En este asunto, na-da más decirles que tenemos un problema muy serio de financia-miento tanto en el seguro de salud como en el seguro de pensiones.El Estado está gastando el dinero de la seguridad social de manerano siempre racional. Y mientras tanto, ha dejado de transferir a laCCSS los recursos necesarios para el pago de las pensiones no con-tributivas para financiar el seguro de salud de la población pobre. Ymientras tanto ha desmantelado los comedores escolares y las guar-derías, ha desfinanciado las becas para los estudiantes pobres deprimaria y secundaria… Si el Estado dedica sus escasos recursos alpago de pensiones extraordinarias en vez de dedicarlo a la atenciónde la población realmente necesitada, muy mal irán las cosas en elfuturo.


COMENTARIO SOBRE EL PANEL

DE DISCUSIÓN

V

113

IAN VÁSQUEZ Y JUAN CARLOS HIDALGO BOGANTES

Hacia una verdadera reforma de las pensiones en Costa Rica. Elaño 2003 arribó a Costa Rica la noticia sobre la inminente quiebradel sistema de pensiones que maneja la Caja Costarricense de Segu-ro Social, poniendo en el tapete un debate que por mucho tiempo seha venido atrasando en este país. Ha llegado el momento que loscostarricenses discutan la conveniencia o no de continuar con unmodelo de seguridad social anticuado y manejado por una burocra-cia estatal, o llevar al país a una verdadera reforma de pensiones endonde sean los trabajadores los que tengan la libertad de escoger lascondiciones de su propio retiro.

Desdichadamente, las propuestas hechas hasta ahora por los dife-rentes actores sociales –empresarios, sindicatos, y los mismos me-dios de comunicación–han sido las mismas de siempre: aumentarla edad de retiro, elevar el monto de las cotizaciones y obligar a lostrabajadores independientes a cotizar. Ninguna de estas solucionescombate las fallas sistémicas de la seguridad social, fallas que noson propias del modelo costarricense, sino que están presentes enprogramas de seguridad social alrededor del mundo.

Entre otras se encuentran el factor demográfico –la disminución dela proporción de trabajadores que cotizan y retirados desestabilizaal sistema; el manejo político que se hace de los fondos recaudados–manipulación de las edades de retiro con fines electorales, despro-porción entre los montos cotizados y montos pagados de ciertosgrupos; así como la poca diversificación de las inversiones del fon-do de Invalidez, Vejez y Muerte al 31 de diciembre de 1999, el 90 porciento del dinero se encontraba invertido en bonos de gobierno.

Para suerte de los costarricenses, países latinoamericanos como Chi-le, El Salvador y México han reformado exitosamente sus sistemasde seguridad social, brindando valiosas lecciones sobre cómo llevara cabo un proceso de dicha magnitud, y mostrando las ventajas deemprender una reforma profunda del modelo existente.

En el caso chileno, se les permitió a los trabajadores la libertad deelegir entre el viejo sistema y uno nuevo, en el cual cada trabajadorahorra para su propio retiro a través de contribuciones obligatorias,a una cuenta de capitalización individual que viene a ser la propie-dad privada del trabajador.

El elemento singular más importante de un sistema de pensiones ba-sado en cuentas individuales de retiro es la libertad de escoger. Unsistema privado incrementa la libertad para escoger cómo invertir,con quién y cuándo invertir, cuándo usar su dinero y cuándo retirar-se. Un sistema privado también tendría un efecto profundo en laeconomía costarricense. Con ahorros en aumento, y por lo tanto in-versiones crecientes, un sistema privado crearía una clase de círculovirtuoso en el cual habría mayor productividad, salarios más altos,más oportunidades de trabajo y crecimiento económico. Ya hemosobservado dicho fenómeno en Chile, donde la reforma de las pensio-nes ha sido acompañada de otras políticas públicas coherentes.

En este país andino, las Administradoras de Fondos de Pensioneshan tenido un rendimiento promedio real del 10,3 por ciento anualdurante más de 20 años, los jubilados gozan de beneficios que sonentre un 50 por ciento y un 100 por ciento más altos que bajo el sis-tema estatal, y las contribuciones obligatorias del sistema privadoson más bajas. Todo ello explica por qué más del 90 por ciento delos trabajadores chilenos han elegido las cuentas de capitalización.

Más aún, un sistema privado permite que los activos sean traspasa-dos a los herederos, una opción que no existe hoy en día.

La sociedad civil costarricense debe encarar el debate que se aproxi-ma con responsabilidad y visión de futuro. Las soluciones de siem-pre no son más que parches al sistema que dejan intactas las fallasestructurales de un modelo que está probando ser obsoleto en el res-


to del mundo. Así, por ejemplo, se han dado cuenta los suecos y losbritánicos, quienes han optado por darle la libertad a los trabajado-res de destinar parte de sus cotizaciones a cuentas de retiro priva-das, y en Estados Unidos, donde esta propuesta gana cada día másfuerza en el ámbito popular y entre las autoridades políticas.

Contrario a las demás propuestas realizadas hasta ahora, un sistemade cuentas de retiro privadas soluciona el problema económico in-herente de la seguridad social, y es el de su tendencia a la bancarro-ta por el hecho demográfico que cada vez se gasta más de lo que serecibe.

Es evidente que la libertad del individuo acompañada del respetoa la propiedad privada de ricos y pobres es la mejor vía para ase-gurar la prosperidad y el retiro digno de miles de trabajadores cos-tarricenses.

115Comentario sobre el panel de discusión

117

APÉNDICE

Programa

Seminario“Los Sistemas de Pensiones:

Presente y Futuro”

119

8:00 a 8:15 Inscripción de participantes

8:15 a 8:30 Presentación de la actividadEduardo Lizano, Presidente de la Academia de CentroaméricaMario Brenes, Consejero Oficina Regional de la FundaciónFriedrich Naumann

8:30 a 9:30 El paso de Régimenes de Reparto a Régimenes Mixtos o de Capitalización Individual. ¿Cómo regular en formaeficiente los régimenes de capitalización individual?Javier Cascante, Superintendente de Pensiones (SUPEN)

9:30 a 10:15 Las reformas recientes al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM): ¿Cuáles son y qué se espera de ellas?José Alberto Acuña, Gerente de Pensiones de la CajaCostarricense del Seguro Social (CCSS)

10:15 a 10:45 Café

10:45 a 11:30 El II y el III pilares de pensiones: situación actual y agenda para su desarrolloGerardo Corrales, Gerente del Banco BAC San José

11:30 a 12:00 Preguntas y comentarios

12:00 a 2:00 Almuerzo

2:00 a 2:45 La cobertura del sistema de pensionesy el Régimen no Contributivo*Ronulfo Jiménez, Asociado de la Academia de Centroamérica

2:45 a 3:00 Café

LOS SISTEMAS DE PENSIONES: PRESENTE Y FUTURO

* Por razones de fuerza mayor, la presentación de Ronulfo Jiménez no pudo ser in-cluida en esta publicación.

120

3:00 a 4:15 Panel de discusiónRodolfo Piza, Director del Proyecto Centroamérica Cumple y Gana del Servicio Exterior para la Paz y la Democracia(FUNPADEM)Luis Rosero, Director del Centro Centroamericano de Poblaciónde la Universidad de Costa Rica (UCR)Luis Liberman, Gerente del Banco InterfínAdolfo Rodríguez, Profesor de la Universidad de Costa Rica

4:15 a 4:45 Preguntas y comentarios

4:45 a 5:00 Reflexiones finales

Moderador: Eduardo Lizano, Presidente de la Academia de CentroaméricaFecha: Martes 20 de Setiembre del 2005Hora: 8:00 a.m. a 5:00 p.m.Lugar: Club UniónInscripción: Academia de Centroamérica, telf. 283-18-47,o correo electrónico:

<[email protected]>.

Con el apoyo de:

los sistemas de pensiones: presente y … · pervisión dentro de los objetivos de un sistema de...

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