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Los INIA en ALC:

desafíos para la

innovación agraria

Eduardo J. Trigo Carlos Pomareda

Federico Villarreal

16 de Agosto, de 2012

Estudio sobre situación y perspectivas de los INIA en ALC

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Índice

Resumen Ejecutivo .................................................................................................................. 1

Introducción ........................................................................................................................... 11

1. Macro transformaciones en la agricultura y los sistemas agroalimentarios ................... 14

1.1. El reposicionamiento de la agricultura en el contexto de los desafíos del

desarrollo ........................................................................................................................... 14

1.2. Población, pobreza y demanda de alimentos ...................................................... 16

1.3. Los macro cambios en la agricultura y la agroindustria .................................... 19

1.4. Los mercados globales ¿seguirán siendo tan atractivos? ................................... 23

1.5. El mal uso de los recursos naturales .................................................................. 26

1.6. La nueva bioeconomía como marco para los procesos de innovación ............... 27

2. El papel en el tiempo de los Institutos Nacionales de Investigación Agraria (INIA) ..... 32

2.1 El eje en la investigación agropecuaria (1950-1980) ....................................... 32

2.2. Foco en la extensión y el desarrollo rural (1980-2000)..................................... 34

2.3. La exigencia de respuestas ante las nuevas demandas de innovación (2000-al

presente) ............................................................................................................................. 38

3. La situación de los INIA en la actualidad....................................................................... 42

3.1. Antecedentes y Metodología ................................................................................ 42

3.2. Organización y gestión ........................................................................................ 43

3.3. Rubros productivos atendidos ............................................................................. 47

3.4. Actividades desarrolladas por los INIA .............................................................. 48

3.5. La agenda de investigación ................................................................................. 51

3.6. Recursos humanos y condiciones salariales....................................................... 54

3.7. Financiamiento .................................................................................................... 57

3.8. Principales limitaciones que afectan la gestión de los INIA ............................... 59

4. Los INIA y sus relaciones con el resto de los actores del sistema de innovación agraria 61

4.1. Vinculación con el sistema nacional e internacional de investigación .............. 61

4.2. Vínculos con actores responsables de la transferencia tecnología ..................... 68

4.3. Vinculación con el Sistema de Innovación .......................................................... 69

5. Conclusiones, recomendaciones y comentarios finales .................................................. 73

5.1. Conclusiones ........................................................................................................ 73

Las transformaciones en la agricultura ......................................................................... 73

Situación de los INIA ...................................................................................................... 74


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La relación de los INIA con los sistemas de innovación ............................................... 76

Implicaciones para las políticas de apoyo a la innovación ........................................... 77

5.2. Recomendaciones ................................................................................................ 78

5.3. Comentario Final................................................................................................. 83

6. Referencias bibliográficas .............................................................................................. 84

Anexo 1: formulario de la encuesta ....................................................................................... 86

Índice de cuadros

Cuadro 1: ALC, Población y Pobreza 2000, 2010 y Proyección es a 2030.......................... 17

Cuadro 2: Disparidad de la productividad de varios rubros en países seleccionados ............ 19

Cuadro 3: América Latina, Áreas de los principales cultivos 1990-2009 (millones de

hectáreas) ............................................................................................................................... 21

Cuadro 4: Tasa de crecimiento anual de las exportaciones e importaciones agroalimentarias

de baja y alta elasticidad de ingreso (2000-2009).................................................................. 24

Cuadro 5: Listado de instituciones que respondieron las encuestas por país ........................ 42

Cuadro 6: Rubros productivos en los que desarrollan actividades los INIA de la Región. ... 47

Cuadro 7: Grandes grupos de actividades desarrolladas en todos los rubros productivos. ... 49

Cuadro 8: Tipo de beneficiaros por país identificados por los INIA. .................................... 50

Cuadro 9: Asuntos temáticos de los que se ocupan los INIA. ............................................... 51

Cuadro 10: Distribución de los beneficiarios de los asuntos temáticos por país ................... 53

Cuadro 11: Recursos humanos por país y formación/actividad. ............................................ 55

Cuadro 12: Investigadores por cada 1.000 millones de dólares del PBI agropecuario. ......... 55

Cuadro 13: Participación porcentual por país de las diferentes fuentes de financiamiento ... 57

Cuadro 14: Evolución del presupuesto de los INIA por país en millones de dólares de 2006 a

2010........................................................................................................................................ 58

Cuadro 15: Intensidad de la vinculación de los INIA con instituciones de diferentes

sistemas a nivel nacional e internacional. .............................................................................. 62

Cuadro 16: Distribución según tipo de vinculación de los INIA con instituciones de

diferentes ámbitos. ................................................................................................................. 62

Cuadro 17: Aspectos positivos y negativos de la vinculación con los actores del Sistema de

Investigación .......................................................................................................................... 63


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Índice de gráficos

Gráfico 1: Tendencias en Productividad agrícola en varios grupos de países ....................... 20

Gráfico 2: América Latina, tasa de crecimiento de las exportaciones agrícolas de alta y baja

elasticidad, 2000-2009 ........................................................................................................... 25

Gráfico 3: Cambios en la demanda para diferentes grupos de productos en algunos países de

la UE, ante un diez por ciento en la disminución del ingreso ................................................ 26

Gráfico 4: Funciones de los Programas de Extensión en ALC .............................................. 36

Gráfico 5: Condición de los INIA en la estructura del Estado. ............................................. 43

Gráfico 6: Jerarquía legal de la constitución de los INIA...................................................... 44

Gráfico 7: Orientación principal del mandato institucional de los INIA analizados. ............ 45

Gráfico 8: Gestión centralizada o descentralizada en los INIA. ........................................... 46

Gráfico 9: Existencia de mecanismos de certificación (de procesos) en los INIA. ............... 46

Gráfico 10: Grado de inserción de los productos de la investigación en la “línea de

innovación” ............................................................................................................................ 49

Gráfico 11: Grupos de beneficiarios identificados por las instituciones para los principales

resultados de sus acciones...................................................................................................... 50

Gráfico 12: Acciones desarrolladas en el marco de los asuntos temáticos. ........................... 52

Gráfico 13: Grupos de beneficiaros de las actividades desarrolladas en el marco de los

asuntos temáticos ................................................................................................................... 53

Gráfico 14: Existencia de programas de desarrollo de recursos humanos. ............................ 54

Gráfico 15: Sueldos mensuales promedio de investigadores según el grado académico

alcanzado (US Dólares/mes) .................................................................................................. 56

Gráfico 16: Evolución general de los fondos en dólares de los INIA (Millones de US

Dólares) .................................................................................................................................. 58

Gráfico 17: Percepción sobre la evolución de los fondos ...................................................... 59

Gráfico 18: Tipos de limitaciones que afectan negativamente la gestión de los INIA. ......... 60

Gráfico 19: Porcentaje de INIA que indican un Beneficio/Costo positivo de su relación con

los centros y proyectos internacionales.................................................................................. 65

Gráfico 20: Estrategia seguida por las instituciones respecto de la transferencia de

tecnología. .............................................................................................................................. 69

Gráfico 21: Existencia de mecanismos institucionales para la gestión de la propiedad

intelectual. .............................................................................................................................. 70

Grafico 22: Relación con las empresas semilleristas nacionales ........................................... 70

Gráfico 23: Relación con las empresas semilleristas internacionales .................................... 71

Gráfico 24: Relación con gremios y organizaciones de productores nacionales ................... 72


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Resumen Ejecutivo

Ante la evidente necesidad de reposicionar la investigación agropecuaria y en particular el papel de las instituciones públicas de investigación agropecuaria (usualmente referidas como Institutos Nacionales de Investigación Agropecuaria, INIA); este documento apunta a

analizar su situación actual, buscando, específicamente, identificar las necesidades de cambio a fin de que estos organismos puedan responder cada vez mejor a las exigencias de

la agricultura y, en particular, desempeñar un papel cada vez más relevante en los sistemas de innovación agrícola.

En este sentido, es necesario resaltar que, aunque con muchos rasgos en común, los INIA son entidades muy diversas en cuanto a escala, funciones y capacidades, y ello ha implicado

que en este trabajo se aborde aspectos que son de relevancia generalizada, evitando referir casos particulares. Si bien este enfoque se mantiene en la etapa de análisis, las conclusiones y recomendaciones tienden a ser más explícitas en relación a aspectos que singularizan

algunos grupos de países. El análisis es crítico y hecho con la energía que demanda un tema de la máxima relevancia para la Región y que exige respuestas de política que van más allá

de las que pueden tomar las autoridades de los INIA de cada país, y por ello se apunta a aportar argumentos para la orientación de dichas políticas. Y finalmente, el trabajo tiene un enfoque prospectivo y en tal sentido, considerando las expectativas sobre los desafíos para

la agricultura de América Latina y El Caribe (ALC), se insiste en la necesidad de que los INIA deben aprovechar la oportunidad para hacer propuestas sustantivas que lleven a un

esfuerzo colectivo y en particular en el marco del FORAGRO. A continuación se presentan las conclusiones a las que se arribó a través del análisis en que

se sustenta el documento. Ellas resultan de analizar inicialmente el reposicionamiento de la agricultura en el contexto de los desafíos del desarrollo, donde se presenta un marco general

de análisis y se contextualizan las tendencias en la agricultura y la alimentación y se alerta sobre las exigencias de la innovación en el agro para cumplir las expectativas que se tienen sobre el sector.

El análisis se continua con una síntesis de la evolución de los INIAs, desde sus inicios en la

década de 1960, cuando su eje principal era la investigación agrícola y conformaban un componente central de la institucionalidad sectorial, su posterior involucramiento durante los años 80 en el campo de la extensión agropecuaria – con vaivenes entre hacerlo o tratar

de que lo hagan otros actores – y finalmente la exigencia que sobre ellos se da a partir de los primeros años de este siglo, de que pasen a asumir una suerte de papel de liderazgo en

cuanto a los emergentes sistemas de innovación en la agricultura. Una rápida mirada a este proceso pone de manifiesto el hecho de que, con pocas excepciones, los INIA han estado expuestos a frecuentes cambios en su organización y funciones, derivadas en la mayor parte

de los casos de cómo fueron cambiando las visiones y perspectivas en cuanto a las políticas de desarrollo agropecuario y rural, y el papel de las mismas en lo que hace al aseguramiento

de la seguridad alimentaria y el combate a la pobreza. En el capítulo 3, recogiendo la información recabada en una encuesta realizada a todos los

INIAs de la Región, ofrece una descripción y análisis de la situación actual de estas


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organizaciones. De los resultados surge la gran diversidad de situaciones que existe, y se

pone al descubierto algunas debilidades estratégicas – particularmente en los que hace a recursos humanos y de financiamiento.

Asimismo, del análisis de los vínculos y el grado de aprovechamiento que los INIA hacen de su participación en los sistemas nacionales de investigación y de innovación agraria,

incluyendo otros centros de investigación, universidades y organizaciones del sector privado, sus relaciones con los PROCIs y con los Centros Internacionales, resulta clara la

necesidad de un esfuerzo más integrador y de nuevos mecanismos que permitan generar más valor agregado de la acción colectiva.

Todos estos aspectos abren un importante signo de interrogación respecto a la viabilidad de que muchas de estas instituciones puedan desempeñar efectivamente el liderazgo que se

pretende tengan en cuanto a los sistemas de innovación agraria, y queda abierta la discusión sobre que si se pretende trabajar con una perspectiva de sistemas de innovación, será necesario avanzar también en el desarrollo de infraestructuras institucionales más amplias,

robustas y eficientes que las que hoy existen.

Las conclusiones, se abordan a partir de cuatro ámbitos:

Las transformaciones en la agricultura

Hay cambios sustantivos en la estructura productiva de la agricultura que reflejan las ventajas competitivas de los países, así como su estrategia de orientación hacia mercados

particulares. Respecto a los granos básicos (cereales, oleaginosas y leguminosas) debe reconocerse las marcadas diferencias entre los avances positivos en países del Cono Sur en contraste con los de Centroamérica, aunque los productos en la categoría granos son

diferentes en ambos grupos de países. A nivel agregado, tanto la productividad total de los factores, como los índices de competitividad, muestran un continuado crecimiento.

La paradoja es que estos cambios positivos han ocurrido al mismo tiempo que los sistemas de investigación pública agropecuaria entraron en un proceso de decaimiento.

Aparentemente han sido la fuerza de las oportunidades de mercados y la entrada de actores privados a la oferta de insumos y servicios tecnológicos, lo que favoreció el proceso de

cambio. Hace falta trazar la relación, si existiera, entre los resultados de las investigaciones de los INIA y los eslabones siguientes en la cadena de innovación. Sin embargo, como no hay evidencia de la sostenibilidad de las innovaciones introducidas, surgen preguntas sobre

cuanto más se debe investigar, y especialmente cuanto deben invertir el Estado y otros actores institucionales, incluyendo las organizaciones de productores que representan a los

productores de alimentos básicos—granos en particular-- para la renovación tecnológica a la luz de las nuevas exigencias. En particular se deberán considerar las relacionadas a mejorar la calidad nutricional, reducir la vulnerabilidad climática y lograr impactos

positivos en el medio ambiente.

Situación de los INIA

Los INIA de ALC son entidades muy diversas que han transitado por procesos de cambio multidireccional en cuanto a diseño y funciones; a lo cual se suman las diferencias de escala


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y celeridad en su crecimiento y capacidades, resultantes estas últimas condiciones del

respaldo político que han tenido y de la capacidad de gestión.

Reconociendo las excepciones de cuatro o cinco INIA, los demás en mayor o menor grado adolecen de la vulnerabilidad política que les crea inestabilidad en cuanto a sus funciones, ausencia de programas para el desarrollo de sus recursos humanos, inestabilidad en los

presupuestos, y fragilidad en la gestión de la investigación.

La autonomía institucional otorgada por el medio legal por el que se rigen los INIA es en muchos casos un arna de doble filo. Por un lado les da efectivamente autonomía en la medida que pueden tomar algunas decisiones y orientación para su estrategia de trabajo. Por

otro lado esa autonomía legal es pocas veces respetada, o peor aún, las lleva al aislamiento y su poca incidencia en las políticas para el desarrollo de la agricultura, incluyendo desde

luego las políticas para la innovación. La bien reconocida corta estadía de los Ministros de Agricultura en su cargo, los lleva a

ejercer presión para tener presencia en el campo y por ello se pone más atención en proyectos que lleguen a los agricultores. Por lo tanto, con una visión de corto plazo, no se

pone suficiente atención en apoyar la investigación, la cual generalmente ofrece retornos al mediano plazo. El énfasis puesto en los programas de apoyo a los productores, especialmente a través de subsidios, da como resultado que estos últimos no incluyen

acciones inductoras de procesos duraderos de innovación, como por ejemplo la producción de semillas.

Los modelos institucionales se diferencian básicamente en dos grandes categorías, los que tienen en sus funciones y organización la responsabilidad de la transferencia de tecnología

y los que en forma variada se vinculan a otros actores o impulsan políticas para tal fin, con variado éxito al respecto. En general la articulación entre investigación y extensión no ha

logrado los niveles necesarios para una adecuada transferencia de tecnología. Casi todos los INIA reportan tener sistemas de seguimiento control y evaluación, sin

embargo resta por conocerse la calidad y efectividad de estos sistemas. Al respecto lo importante no solo es tenerlos sino que sean extensivamente utilizados en la gestión

institucional. En términos generales, la investigación pública sigue teniendo mayoritariamente una agenda

orientada por productos (rubros productivos) y focalizada en el aumento de los rendimientos por hectárea, derivada de la Revolución Verde, con muy poco espacio para los temas

vinculados al resto de la cadena de valor, el manejo de los recursos naturales y el cómo enfrentar los desafíos emergentes en cuanto al cambio climático y la sostenibilidad de las tecnologías, y sus consecuencias sobre la seguridad alimentaria y la performance productiva

del sector en general.

Todos los INIA destacan la biotecnología como una de las áreas de mayor interés, sin embargo este interés no es en todos los casos respaldado por programas de investigación de cuantía de recursos y calidad de resultados adecuados, con algunas excepciones. Sin


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perjuicio de algunos avances en el uso de tecnologías identificadas con los principios de la

conservación, hay poca valoración de los efectos negativos sobre la biodiversidad, la calidad de los suelos y los acuíferos y los impactos negativos en el ambiente en general.

En la ganadería las agendas de investigación muestran mayores diferencias entre los países según su vocación. En la mayor parte de los INIA las investigaciones en la actividad

pecuaria son reducidas, tema que llama la atención dada la importancia de las especies pecuarias entre los productores de menor escala. También hay aun ausencia de

investigaciones que conlleven a innovaciones para reducir los sistemas extensivos con impacto negativo en la degradación de los suelos y emisiones de Metano. En los últimos años sin embargo ha crecido el aporte de tecnologías de sistemas silvopastoriles en proceso

de lenta extensión, como se reporta en algunos países.

En varios casos la agenda de investigación genera productos interesantes y con potencial para los pequeños productores, sin embargo dada la dispersión de las preferencias de dichos actores, en pocos casos se pasa de los resultados de la investigación a bienes y servicios de

uso directo. Estos aportes son en la mayor parte de casos de bajo impacto potencial desde el punto de vista de la clientela más amplia y los sectores más dinámicos de la agricultura.

Nuevamente, también en este caso, hay algunas experiencias de trabajo de los INIA con organizaciones de productores, que han dado lugar a procesos de cambio más extendidos y en rubros más rentables y ganancias sustantivas en competitividad.

Un aspecto crítico en varios de los INIA concierne a la disponibilidad de personal calificado

que pueda trabajar en forma continua y con metas concretas necesarias en la investigación y para articular la relación entre los actores con el sistema de investigación-innovación. La inestabilidad laboral profesional, los bajos salarios y los esfuerzos limitados para la

formación profesional de carrera, trabajan en contra de los objetivos de excelencia profesional necesaria en los INIA. Si bien la información mostrada revela la situación

promedio de los salarios, la condición es muy seria en varios casos. Resolver la situación de los recursos humanos, no es tarea trivial ni de corto plazo. Requiere por un lado una estrategia de atracción de profesionales calificados y un plan de mejora gradual pero

acelerada de los recursos actuales, ambos aspectos vinculados a los incentivos salariales y otros.

Los procesos burocráticos, la vulnerabilidad política, las limitaciones de recursos, la obsolescencia de equipos y la ausencia de políticas de personal y las asociadas con

estructuras salariales y de estabilidad laboral, son señaladas en muchos casos como los factores limitantes del desempeño de los INIA y de la viabilidad de hacerlas cada vez

mejores. La relación de los INIA con los sistemas de innovación

El modelo institucional prevaleciente en varias de las instituciones nacionales de investigación, las muestra como relativamente autosuficientes y aisladas del resto del

sistema de ciencia, tecnología e innovación. Este modelo ha dejado de ser efectivo para que los INIA sean un actor relevante en el sistema conducente a lograr un proceso de innovación efectivo e incluyente. En este contexto hay un desconocimiento (y a veces resistencia) de


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parte de los INIA para estimular la participación de los otros actores en los sistemas de

innovación, ya sea desde la ciencia y la formación de recursos humanos – centros especializados y universidades – como en lo que hace al sector privado, vinculado al sector

– industria de insumos, logística y procesamiento de alimentos, etc. – o de otros sectores – TICs, metalmecánica, salud, etc.

Lo anterior ha desembocado en sistemas poco articulados y por lo tanto no apropiados para acelerar los procesos de innovación. Hay, por supuesto, excepciones y en algunos casos el

uso de instrumentos como los fondos concursables ha facilitado las alianzas entre actores para la generación de innovaciones tecnológicas y su aprovechamiento, pero estos mecanismos aún no están consolidados. Al respecto, casi todos los INIA reportan por

ejemplo relaciones positivas con las empresas semilleristas, pero no se ha recabado información sobre la magnitud de estas relaciones como aspecto esencial en la cadena de

innovación. Tan serias como las imitaciones para conducir investigaciones de mayor impacto son las

limitaciones de recursos humanos para asumir la responsabilidad de los INIA como gestores de procesos de investigación-innovación. Del estudio realizado no se tiene suficiente

apreciación sobre las capacidades para esta función de los INIA, pero de entrevistas realizadas con algunos directivos se percibe que su preocupación sobre este aspecto es que el INIA debe ser mas proactivo en vincularse a los demás actores en el sistema.

Una cuestión de particular relevancia es la ausencia de comunicación y cooperación entre

las entidades nacionales de investigación agropecuaria y las universidades que realizan investigaciones y forman recursos humanos en este campo. Dichas entidades son centrales al sistema de investigación-innovación tanto para la formación de los recursos humanos

como en el desarrollo de la investigación estratégica. La defensa de territorios y en algunos casos la competencia por recursos han sido factores limitantes de una relación más estrecha

y productiva. Casi todos los INIA reportan buenas relaciones con las organizaciones de productores, sin

embargo aun hay falta de articulación para desarrollar proyectos conjuntos. Esta falta de articulación dificulta la focalización en cuestiones con potencial de impacto y restringen aún

más la efectividad de los ya por si escasos recursos que se invierten en I&D. En los casos que se ha dado esta relación, especialmente con organizaciones capaces y comprometidas, las alianzas han sido fructíferas. A nivel de casos específicos, hay algunos avances

importantes en la investigación y apoyo a la innovación desarrolladas por organizaciones gremiales de cadena por rubros, en alianza con los INIA, las cuales han permitido suplir las

limitantes de las entidades públicas, o bien complementar sus esfuerzos a través de alianzas público-privadas, financiadas por medio de auto gravámenes. Pero, independientemente de su importancia puntual y en algunos países, no puede decirse que constituyan una alternativa

cuantitativamente importante a nivel regional.

La cooperación internacional, un recurso de creciente importancia no parece ser un elemento sustantivo en la estrategia de los INIA. Esta relación es posiblemente como reflejo de los factores mencionados que han debilitado a las instituciones nacionales. Si bien hay

sistemas de colaboración para la investigación internacional como los PROCIs, y los que


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ejecutan los Centros Internacionales, entre otros, en la actualidad no se perciben suficientes

esfuerzos de las partes para aprovechar los beneficios de estos sistemas.

En el nuevo escenario, los INIA continuarán teniendo fundamental importancia, pero de manera creciente deberán funcionar dentro de un marco institucional que tiene que tomar en consideración los cambios que han ocurrido no solo en cuanto a la ubicación de las

capacidades, sino también el tipo de tecnología requerida y la naturaleza de las responsabilidades de las entidades públicas, las organizaciones del sector privado y la

empresa privada. Los INIA continuarán siendo, sin duda, un actor principal en el proceso de generación y transferencia de tecnología, pero no el único. Los demás actores en los sistemas nacional e internacional pueden añadir valor en forma notable. En este contexto se

vuelve imprescindible estructurar una estrategia en cada país que esclarezca roles y prioridades del sector público, no solo en cuanto a la necesaria provisión de "bienes

públicos" – que siempre ha justificado la inversión del Estado en estas actividades – sino también de otros aspectos emergentes de los nuevos escenarios que se han referido en este estudio.

Implicaciones para las políticas de apoyo a la innovación

Los INIA han sido poco influyentes en el marco de políticas necesarias para la innovación en la agricultura, tanto para apoyar la investigación como tal, así como para fomentar el desarrollo de los sistemas de innovación. La implicación económica de las actuales políticas

y orientación institucional para la investigación agropecuaria y el fomento de la innovación tecnológica se puede abordar por lo menos en tres aspectos que requieren superarse.

El primero es la consideración de la responsabilidad ineludible del Estado en invertir en investigación para la generación de bienes públicos de utilidad para el desarrollo de la

agricultura. Esto concierne al apoyo económico para la investigación agropecuaria y también para las investigaciones que se desarrollan en otros ámbitos pero que debe

reconocerse en forma explícita que son necesarias para la agricultura y la agroindustria. El segundo de orden económico es la valoración del costo que significa para el Estado y la

efectividad de tal gasto. Si bien los recursos que se aportan para la investigación generadora de bienes públicos han aumentado, se reconoce que son claramente insuficientes, y que

deben aumentarse, pero este no es el meollo del problema. La poca evidencia disponible indica que la efectividad de este gasto es bastante reducida. Lo mismo ocurre con la inversión dedicada a apoyar los sistemas de extensión pública agropecuaria, que en muchos

casos no están suficientemente articulados a la investigación.

Y el tercer aspecto de orden económico-social está vinculado al impacto que la política estatal para orientar la investigación-innovación y el efecto que ello tienen en los ingresos de los productores y la producción de alimentos básicos. Los resultados son muy variados y

en general son positivos para los granos básicos; aun cuando estos rubros representan una parte menor del ingreso de gran parte de los pequeños productores, pero si son importantes

para su alimentación básica. Sin embargo la política requiere darse con una visión más amplia para lograr también innovaciones que permitan mayor productividad en rubros más rentables, más valor agregado y por lo tanto mejores ingresos y empleo de calidad.


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Las Recomendaciones para la aplicación de políticas que permitan mejorar el rol

desempeñado por los INIA se resumen an la siguiente forma.

La recomendación general que surge de este estudio es que es necesario un cambio

conceptual y operativo sustantivo en el marco de políticas para los INIA a fin de que sean actores cada vez más relevantes en una investigación de más calidad y más útil para la

agricultura, a tono con los nuevos desafíos; fomentar la innovación tecnológica en forma acelerada con mecanismos más innovadores; fomentar el desarrollo de empresas de semillas para rubros promisorios en ámbitos locales; y el desplazamiento hacia tecnologías para

rubros más rentables pero también más tolerantes a la inestabilidad climática.

El cambio principal a introducir debe ser en la dirección de reconocer la naturaleza del nuevo contexto para la ciencia, la tecnología y la innovación, y dejar de pensar que el Estado, y particularmente los INIA, como el único medio de acción directa para el cambio

tecnológico. Son necesarias orientaciones e instrumentos dirigidos a facilitar la sinergia entre los diversos actores en los sistemas de innovación. Al respecto se recomienda que

algunos de los cambios a considerar sean:

Avanzar en la instalación de marcos institucionales y organizativos que reconozcan la

diversidad de actores que hoy participan de los procesos de ciencia, tecnología e innovación y promuevan la integración de su accionar. Particularmente a través de

acciones específicas y proactivas dirigidas a integrar mejor a las instituciones de investigación agropecuaria al sistema de ciencia y tecnología por un lado y con los

actores del mercado por el otro.

Diseñar e implementar instrumentos que permitan y fomenten el trabajo en consorcios

interinstitucionales, de carácter nacional e internacional, así como la efectiva incorporación del sector privado al esfuerzo de desarrollo tecnológico.

Avanzar en la definición de políticas específicas sobre biodiversidad, biotecnología y

bioseguridad, y desarrollar los mecanismos que permitan su aprovechamiento por parte de todos los productores y empresas agroindustriales. Esto deberá incluir la

actualización de los marcos regulatorios y de apoyo a la innovación en áreas tales como la propiedad intelectual, semillas, bioseguridad y sanidad animal y vegetal, sistemas de normas y medidas, y sistemas de calidad, entre otros.

Fortalecer las capacidades de los INIA, especialmente en cuanto a recursos humanos, para que puedan cumplir efectivamente su papel de proveedores de bienes públicos y

establecer una relación efectiva con los diversos actores en los sistemas de innovación, y así, en sinergia, hacer frente a los desafíos de la sostenibilidad y el cambio climático.

La instrumentación de estas medidas requiere necesariamente un reconocimiento de que es indispensable la cooperación entre varias entidades del Estado y las organizaciones

de productores; las universidades y las empresas proveedoras insumos y servicios. Aun cuando la política de innovación en el agro suele tipificarse como la más sectorial

agropecuaria, en su definición e instrumentación no hay autonomía de la entidad considerada rectora, el INIA o equivalente. Su política debe concertarse con la política


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tecnológica (usualmente a cargo de un CONICyT o entidad afín), la entidad responsable de

la política industrial; la que rige el comercio internacional de insumos y semillas, etc. Tal consideración es de suma importancia pues la política de investigación agropecuaria y la

innovación en el sector son solo parte de un sistema mayor. Otro aspecto indispensable de superar es la relación entre los centros de investigación (INIA

y los sistemas de extensión). Una forma de mejorar la efectividad en este campo es redefinir el papel de la extensión desde el Sector Público para dejar de verlo como un mecanismo

unidimensional (asistencia técnica) y unidireccional (servicio al pequeño productor) y ser más bien el facilitador de la relación entre oferentes y demandantes de servicios.

Respecto a las relaciones con el sector privado será cada vez más importante la alianza con sus organizaciones (gremios, asociaciones, cámaras, etc) que generan bienes públicos sub-

sectoriales, y aquellas que producen y comercializan los bienes y servicios necesarios para la innovación (semillas, embriones, etc.)

En forma concurrente con las recomendaciones anteriores, también se efectúan algunas

sugerencias focalizadas en aspectos que se piensa contribuirían a que los INIA desarrollen sus estrategias de una manera mas acorde con las perspectivas en la agricultura y la alimentación y los requerimientos de tecnología. Nuevamente en este caso se parte de un

reconocimiento claro de las diferencias entre los INIA en cuanto a su modelo institucional, escala, capacidad actual, particularidades de la agricultura en el país y la diversidad en las

condiciones de entorno que confrontan. En tal sentido las recomendaciones que se hacen tienen el fin de estimular, en lo posible, una reflexión en cada uno de los INIA y también en las instancias regionales y subregionales, y los organismos internacionales interesados en

apoyar el mejor desempeño de las entidades nacionales. En este marco, se ha considerado oportuno ofrecer las recomendaciones en relación a los siguientes aspectos:

Los clientes finales a quienes se dirigen los productos y resultados

Las funciones, organización y recursos

La articulación con el sistema de extensión pública y proyectos de desarrollo rural

Las relaciones con el sistema nacional de innovación tecnológica en el agro

Las relaciones internacionales con entidades vinculadas; y

La gestión de políticas para crear un entorno adecuado para su quehacer

Respecto de los los clientes finales a quienes se dirigen los productos y resultados, el énfasis de lo que se propone está en la necesidad de evaluar cuidadosamente a la hora de priorizar clientelas la relevancia que tienen para los distintos tipos de productores los insturmentos

tecnológicos. Esto de manera de asegurar un efectivo uso de los recursos de inversión disponibles a las instituciones y optimizar la tasa de retorno social de los mismos.

En cuanto a las funciones, organización y recursos, se resalta la necesidad de alinear objetivos, metas, funciones y recursos. Según sea lo que se pretende lograr es el tipo de

institución y organzación que se debe desarrollar, y cuanto más alineadas esten las estructuras de recursos y gestión con las funciones que se quieren desarrollar, mayores serán


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las probabilidades de lograr cumplir con los mandatos institucionales y las metas

propuestas.

La articulación con el sistema de extensión pública y proyectos de desarrollo rural, es un tema de antigua y permanente preocupación, donde cabría una profunda revisión de las alternativas que se han utilizado en el pasado, las que parecerían haber puesto demasiado

énfasis en los aspectos vinculados a la transferencia a expensas de las capacidades de investigación. En este sentido se debería buscar establecer un dialogo efectivos con las

instancias correspondientes de manera de promover el que se fortalezcan los los sistemas de extensión y los proyectos de desarrollo rural con vínculos adecuados con la entidad de investigación y otros actores institucionales, incluyendo las pequeñas empresas semilleristas

y los proveedores de servicios para la innovación. Una forma de mejorar la efectividad en este campo es redefinir el papel del extensionismo desde el Sector Público para dejar de

verlo como un mecanismo unidimensional (asistencia técnica) y unidireccional (servicio al pequeño productor) y ser más bien el facilitador de la relación entre oferentes y demandantes de servicios, entre ellos el de asistencia técnica.

Respecto de las relaciones con el sistema nacional de innovación tecnológica en el agro,es

necesario reconocer la creciente diversidad y complejidad de los mismos, incluyendo sus proyecciones a nivel regional, estadual y local, y el papel que en el INIA tiene en estas instancias como generador por excelencia de bienes públicos en el campo de la tecnología

agropecuaria. En este sentido se deben hacer esfuerzos, no solo por lograr un mejor entendimiento de la amplitud y complejidad de estos sistemas sino también precisar la

funciones que van a desempeñar dentro del mismo, apuntando a concentrar esfuerzos donde hay ventajas comparativas y se puedan optimizar sus contribuciones con el fin explícito de contribuir a la innovación tecnológica en el agro.

Las relaciones internacionales constituyen uno de los ejes centrales para el fortalecimiento

de las capacidades de investigación, particularmente en el caso de los paises de menor tamaño relativo, sin embargo, han sido señaladas, en general, como buenas, pero no de carácter muy profundo. A este respecto hay que señalar que las relaciones con los entes de

carácter internacional no serán más efectivas solo porque los INIA hagan mejor las cosas, por lo tanto, las recomendaciones se ofrecen para todas las partes involucradas. En lo que

hace a los Centros Internacionales del CGIAR, se recomienda que ésta focalice en los mecanismos para lograr alianzas efectivas para incrementar el conocimiento y la capacidad de investigación en los INIA. Áreas como las de los recursos genéticos, las nuevas

biotecnologías y todo lo referido a las capacidades requeridas para darle respuesta a los desafíos del cambio climático, aparecen como temas evidentes de alta prioridad. En relación

a los PROCI, es necesario reconocer que deben ser lo que los INIA quieran que sean, y en este sentido se recomienda empezar por un análisis riguroso para determinar (i) el valor que tales consorcios añaden, y (ii) el nivel de compromiso que los países estarían dispuestos a

invertir en su revitalización.

Relacionado, pero con identidad propia, el caso del FORAGRO representa también un tema de consideración por su dimensión hemisférica y su vinculación con mecanismos similares en otras partes del mundo y el GFAR. En tal sentido parecería haber llegado la hora de

plantear la necesidad de fortalecer sustancialmente este mecanismo y de abrir las redes


10

subregionales a una cooperación hemisférica. Al respecto se recomienda al FORAGRO y al

IICA conducir la discusión sobre los productos que se deben generar a nivel hemisférico y la necesidad de replantear las funciones y organización del FORAGRO, y de la Secretaría

de dicho foro. En cuanto al tema de la gestión de políticas para crear un entorno adecuado para su

quehacer, las recomendaciones apuntan a la necesidad de fortalecer las capacidades de dialogo con las otras instancias del Estado que intervienen en la definición e

implementación de las políticas para la innovación en el agro, de manera de asegurar que los resultados de los esfuerzos de investigación puedan encontrar correlato en los otros aspectos que condicionan el éxito de los procesos de innovación.

La tarea de mejorar la capacidad de los INIA para incluirlos en forma rápida y robusta como

actores de la máxima relevancia en los sistemas de innovación en la agricultura no es una tarea trivial. Requiere un esfuerzo multidimensional y el concurso de varias entidades. A nivel nacional los INIA no pueden hacer los cambios desde adentro. Requieren apoyo

sustantivo de los Ministros de Agricultura y de las organizaciones del sector privado (en el sentido más amplio) para demostrar la relevancia de contar con el apoyo político y los

recursos necesarios para el cambio. Este esfuerzo debe ser apoyado por el IICA y los bancos multilaterales en particular el BID, el Banco Mundial, el BCIE y la CAF. Ello permitirá, por un lado, que se aproveche las experiencias de aquellos países que ya están haciendo los

cambios necesarios, y por otro, que se definan e implementen proyectos de inversión para el desarrollo de la capacidad institucional en los INIA y en los sistemas de innovación en la

agricultura.


11

Introducción

El presente trabajo encargado por el IICA a los autores ha tenido como objetivo realizar un

análisis de la situación de los Institutos de Investigación cum Innovación Agropecuaria en América Latina (INIA) con el fin de valorar las necesidades de cambios a fin de que tales entidades puedan responder cada vez mejor a las exigencias en la agricultura y en particular

ser una parte cada vez más relevante de los sistemas de innovación agrícola.

El análisis que aquí se presenta se sustenta, principalmente, en información proporcionada por un total de 20 INIA en América Latina a través de una encuesta que se desarrollo entre finales de 2011 y comienzos de 2012 (el cuestionario utilizado como base de la misma, se

adjunta como Anexo 1). Asimismo, se ha recurrido a otros trabajos, desarrollados por diversos autores; trabajos de recientes de análisis y prospectiva de los propios INIAs en

algunos países; estudios anteriores de los autores, entrevistas y consultas telefónicas con otros profesionales con experiencia en este tema; y el conocimiento directo de los autores por sus relaciones con los sistemas nacionales, regional e internacional de investigación e

innovación en la agricultura. En tal sentido, en varias secciones del documento se hace referencia a tales experiencias a fin de resaltar aspectos de interés relacionados con este

trabajo. Los INIA son entidades muy diversas en cuanto a escala, funciones, capacidades, y ello ha

implicado que en este trabajo se aborde aspectos que son de relevancia generalizada, evitando referir casos especiales. Si bien este enfoque se mantiene en la etapa de análisis,

las conclusiones y recomendaciones tienden a ser más explícitas en relación a aspectos que singularizan algunos grupos de países.

Por otra parte, el análisis es crítico y hecho con la energía que demanda un tema que interpretamos como máxima relevancia para la Región, y que, en muchos aspectos, exige

respuestas de política que van más allá de las que pueden tomar las autoridades de los INIA de cada país. En este sentido, pretende ofrecer bases para una más sólida argumentación del porque de la necesidad de dichas políticas.

Finalmente, el trabajo tiene un enfoque prospectivo y en tal sentido, considerando las expectativas sobre los desafíos para la agricultura de América Latina y El Caribe (ALC), se

insiste en la necesidad de que los INIAs deben aprovechar la oportunidad para hacer propuestas sustantivas que lleven a un esfuerzo colectivo y en particular en el marco del

Foro para las Américas para la Investigación y el Desarrollo Tecnológico Agropecuario, FORAGRO.

El documento está organizado en seis capítulos. El primero aborda brevemente los desafíos a los que se enfrenta la agricultura y cómo estos la han reposicionado; también se analizan

los cambios observados en la alimentación y la distribución de alimentos y en la agricultura y que se reflejan en el uso de la tierra y otros factores de la producción; la articulación con la agroindustria y el despegue de este subsector; los mercados de destino de los productos

según la orientación productiva de los países; la dicotomía observada en cuanto a productividad y el origen de las innovaciones en los diferentes sectores. Esta breve


12

explicación pone en contexto las tendencias en la agricultura y la alimentación y alertan

sobre las exigencias de la innovación en el agro para cumplir las expectativas que se tienen sobre el sector. Precisamente, como corolario de este escenario y del capítulo, se avanza

sobre los aspectos a considerar para que se dé una mayor articulación entre la agricultura primaria con aquellas actividades que añaden valor; para aprovechar a plenitud el desarrollo de la Bioeconomía y así producir más bienes y servicios; y también para hacer posible una

agricultura cada vez más comprometida con la conservación de la calidad y el valor de la naturaleza. Este tipo de exigencias en la innovación se vuelven automáticamente el marco

de referencia para definir el rol de los INIA y el gran desafío que tienen para lograrlo; y por lo tanto se retoman en la sección sobre Recomendaciones.

El capítulo 2 es una síntesis de la evolución de los INIA. Se parte desde los sesenta, cuando su eje era la investigación agrícola, otorgándoles un status preferente en la institucionalidad

agraria; su paso al final de los años 80 a asumir funciones en el campo de la extensión agropecuaria, con vaivenes entre hacerlo o tratar de que lo hagan otros actores; y finalmente la exigencia que sobre ellos se da a partir de los primeros años de este siglo, en

que se les exige (lamentablemente cuando varios de ellos han perdido su capacidad) ser parte relevante de los sistemas de innovación en general y de la innovación en la agricultura

en especial. Esta breve referencia pone de manifiesto el hecho de que, con pocas excepciones, los INIA han estado expuestos a cambios en su organización y funciones, derivadas en la mayor parte de los casos por limitaciones en los sistemas de innovación y en

particular el debilitamiento de los sistemas de extensión agropecuaria.

En el capítulo 3, recogiendo la información recabada en las encuestas, se ofrece una descripción y análisis de los INIA en cuanto al estado de la organización; los aspectos más relevantes de la gestión; los rubros agropecuarios y temas en su agenda de investigación; sus

recursos humanos; las fuentes de recursos para su operación y las principales limitantes reportadas. De la información presentada se puede concluir sobre la diversidad de

condiciones encontradas. El análisis revela que tratar de que muchos de los INIA pasen de su situación actual a un desempeño mas sustantivo en la innovación agraria, es un gran desafío.

Considerando que la innovación es un fenómeno que incluye, pero excede los límites de lo

que es la investigación tecnológica y, por lo tanto, las vinculaciones interinstitucionales son un componente central para desarrollar una estrategia exitosa de apoyo la innovación agraria, el capítulo 4 incluye un análisis sobre los vínculos y el grado de aprovechamiento

que los INIA hacen de su participación en los sistemas nacionales de investigación y de innovación agraria, incluyendo otros centros de investigación, universidades y

organizaciones del sector privado; sus relaciones con los Programas Cooperativos de Investigación Agropecuaria, PROCIs, y con los centros internacionales, que operan en la Región. Al respecto, resulta clara la necesidad de un esfuerzo más integrador y de

mecanismos efectivos para generar más valor agregado a través de la acción colectiva.

En el capítulo 5 se presentan las principales conclusiones y recomendaciones que surgen del estudio. En las conclusiones, como se ha referido al inicio de esta sección, se destacan las que son de interés para todos los países y no necesariamente se refieren a países específicos,

pero se agrupan por temas en los que es posible alguna diferenciación de los grupos de


13

países. Asimismo, apuntando a ofrecer las bases para el desarrollo de una eventual hoja de

ruta para el mejoramiento de los sistemas y enfoques existentes, las recomendaciones se presentan agrupadas en tres niveles (i) las que competen a la gestión de los INIA y su

relación con los Sistemas Nacionales de Innovación Agropecuaria; (ii) las relacionadas a las políticas para la innovación tecnológica y la innovación en general en la agricultura; y (iii) las de importancia para una cooperación internacional más efectiva para la investigación y

la innovación tecnológica en la agricultura.


14

1. Macro transformaciones en la agricultura y los sistemas agroalimentarios

El objetivo de esta sección es presentar las macro transformaciones en la agricultura y

sistemas agroalimentarios de América Latina y el Caribe (ALC). Se parte del marco general en el que la agricultura comienza a ocupar un nuevo y relevante espacio como actor en la solución de los problemas globales. De particular relevancia son la globalización de las

responsabilidades sobre la producción de alimentos; la mitigación de los problemas ambientales globales y la reconsideración de las políticas sobre el comercio internacional.

En este contexto, se hace particular énfasis en los transformaciones en la demanda de productos de la agricultura asociados a los cambios en la composición y ubicación de la

población, urbanización y procesos relacionados; así como la creciente dualidad en el sector productivo en cuanto a productividad y competitividad tanto en el componente primario

como en el de procesamiento. Dichas transformaciones han sido guiadas especialmente por fuerzas de mercado y por la capacidad de respuesta de los diferentes actores para participar especialmente en los mercados internacionales; y han dado como resultado tendencias en la

utilización de los recursos naturales, que con miras al futuro llaman a la reflexión en cuestiones tales como la nueva bioeconomía.

Por otro lado hay cambios en la demanda de alimentos en cuanto a la segmentación de los mercados entre grupos de diferente capacidad adquisitiva. De particular importancia en

dicha segmentación han sido y serán la acelerada urbanización y la persistencia de la pobreza en este ámbito. A ello se suman la creciente influencia de las grandes cadenas de

distribución y la transnacionalización de sus transacciones intra-firma. Todos los procesos que llevaron al cambio observado en la agricultura, la agroindustria y los

sistemas de distribución han sido influenciados por innovaciones que en distinta magnitud han tenido influencia en los varios segmentos de los sistemas agroalimentarios. Por lo tanto

en el marco de los objetivos de este estudio, en este capítulo inicial, además de referir a dichas transformaciones, se hace referencia a las innovaciones que han tenido influencia en dichos sistemas, destacándose que muchas de ellas no son atribuibles a la investigación

agropecuaria como tal.

1.1.El reposicionamiento de la agricultura en el contexto de los desafíos del desarrollo

ALC ha transitado en el pasado por un prolongado período de políticas discriminatorias respecto de la agricultura y el desarrollo agrícola, y consecuentemente, de pocos incentivos

para la investigación agrícola. Entre 1991 y el 2001 los recursos estatales para Investigación Agropecuaria crecieron a una tasa anual de solo el 2.56 por ciento, con significativas diferencias entre países. Entre el 2001 y el 2006 la tasa de crecimiento de la inversión

pública fue de solo 0.99 por ciento, siendo aun más severas las diferencias entre países. Sain y Ardila, 2010, citando a Stads y Beinstema)

Ahora parecería estar en construcción un nuevo escenario para la revitalización de la agricultura como fuente de crecimiento económico y de sus posibles contribuciones a la

solución de los problemas económicos sociales y ambientales del desarrollo. Hacia finales


15

de los años noventa, la definición de los objetivos del milenio planteó de manera evidente

que la agricultura tiene un papel crítico, e irremplazable, en asegurar la reducción de la pobreza, la seguridad alimentaria y la sustentabilidad ambiental. Desde entonces la crisis

alimentaria de 2007/2008, resalto de manera clara y brutal los peligros globales implícitos en una agricultura estancada y los costos del descuido a la investigación y la innovación en el agro, lo cual llevo a que el tema del papel de la agricultura y la investigación agrícola

fuesen incluidos en las agendas del G8 y el G20, algo que nunca había ocurrido hasta entonces.1

Estas preocupaciones, lejos de amainar, en las próximas décadas, se verán retroalimentadas por otra serie de situaciones que, paulatinamente comienzan a emerger en la agenda

internacional y que también apuntan a un reposicionamiento de la agricultura y su relación con el desarrollo.2 En el futuro cercano parecería que el mundo deberá enfrentar un desafío

de “cambio de época”, que cuando se analiza en profundidad encuentra a la agricultura – concebida en términos amplios – como uno de sus componentes críticos. Tres grandes tendencias convergen en la dirección de esta situación.

Por una parte, será necesario atender las demandas de una población que se espera alcance a

nivel global unos nueve mil millones de habitantes, antes de estabilizarse hacia el año 2050, lo cual significa un incremento de un 70% sobre los niveles de demanda actuales, y aún más si se pretende reducir de manera significativa los casi mil cien millones de personas que hoy

deben subsistir con menos de 1.25 dólar por día (Banco Mundial, base de datos sobre pobreza, 2011).

Por otro lado, la base de recursos naturales muestra claros signos de deterioro en muchos aspectos y todas las proyecciones en cuanto a los efectos del cambio climático apuntan en la

dirección de urgentes cambios en los patrones productivos para mitigar los efectos negativos de los actuales comportamientos y adaptarse a las condiciones emergentes de los nuevos

parámetros climáticos.

1 En Julio de 2009, el G8, conjuntamente con otros países hizo una declaración resaltando que “existe una

necesidad urgente de acciones decididas para liberar a la humanidad del hambre y la pobreza... y en

consecuencia acordamos encarar acciones con la escala y urgencia requeridas para alcanzar la seguridad

alimentaria global. Con este propósito, trabajaremos con los países y regiones vulnerables para ayudarlos a

desarrollar, e implementar, sus propias estrategias de seguridad alimentaria, y conjuntamente, incrementar de

manera sustancial y sostenida los compromisos de asistencia financiera y técnica para la implementación de

esas estrategias” Esta declaración fue subsecuentemente adoptada por los países del G20 y firmada por 36

países agencias de las Naciones Unidas

(http://www.g8italia2009.it/static/G8_Allegato/G8_Report_Global_Food_Security%2c2.pdf ) 2 Un claro ejemplo de esta tendencia es el reciente anuncio de Dilma Rousseff, la Presidenta de Brasil, de un

plan de US$ 57.000 millones para fortalecer el sector agropecuario, al cual definió como clave para superar las

dificultades económicas que provoca la situación internacional. En oportunidad de anunciar el plan, Dilma

Rousseff manifestó "Es obligación del país tener conciencia de la importancia de tomar medidas oportunas

para expandir cada vez más el carácter avanzado de nuestra agricultura, que para nosotros es estratégico…. La

agricultura en Brasil conquistó una etapa que por su nivel de competitividad es capaz de recuperarse de las

crisis. Sabemos que el mundo, por más tecnológico que se transforme, jamás prescindirá de energía y

alimentos"( http://www.lanacion.com.ar/1486137-millonario-p lan-de-brasil-para-el-campo)

http://www.g8italia2009.it/static/G8_Allegato/G8_Report_Global_Food_Security%2c2.pdf

http://www.lanacion.com.ar/1486137-millonario-plan-de-brasil-para-el-campo


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Finalmente, la época de la energía barata que se inicio con el descubrimiento de los primeros pozos de petróleo durante la segunda mitad del siglo XIX, ha llegado a su fin, y

que en el futuro los altos precios de la energía serán una realidad ineludible. Independientemente de cómo estas tendencias se articulen entre sí, lo que es innegable es que el escenario “negocios como siempre” en cuanto a las relaciones energéticas dentro de

la sociedad está agotado y la búsqueda de una sociedad menos dependiente de los combustibles fósiles es una necesidad imperiosa.

A partir del nuevo milenio, y sobre la base de las tres grandes tendencias, se ha puesto a la agricultura como uno de los ejes en torno a los cuales plantear las políticas de desarrollo.

Esto se apoya en dos desafíos que contextualizan el escenario. Por un lado se identifica un cambio en los objetivos del desarrollo, los que pasan del crecimiento vía industrialización a

una agenda multidimensional que además del crecimiento incluye la reducción de la pobreza y la desigualdad, seguridad alimentaria y sustentabilidad ambiental. Por otro lado, se identifica un cambio estructural en las condiciones del sector donde el crecimiento de la

agricultura ocurre en un sistema alimentario globalizado, con la emergencia de cadenas de valor integradas, con grandes cambios institucionales y tecnológicos (de Janvry, 210).

ALC está particularmente bien posicionada para insertarse en estos nuevos escenarios. La región cuenta con una inmensa riqueza de recursos de tierra, agua y biodiversidad, que son

de un valor estratégico para un mundo como el que viene. Los procesos de transformación agrícola en curso en muchos de los países, y la forma en que la región ha evolucionado para

convertirse en líder mundial tanto en los mercados de biocombustibles como en lo que hace a la incorporación de nuevas tecnologías más amigables con el medio ambiente son símbolos de ese potencial. Cualquier análisis prospectivo de las condiciones futuras de

oferta y demanda resalta que la región está llamada a desempeñar un papel crítico en la construcción de los nuevos equilibrios globales, en cuanto a alimentos, energía y medio

ambiente. Por esto, el perfeccionamiento de las estrategias tecnológicas para lo que se ha dado en llamar los procesos de intensificación sostenible o una agricultura eco-eficiente, así como lo vinculado a un mejor aprovechamiento de la biodiversidad, la transformación

genética para la optimización del potencial de las plantas y animales en función de usos industriales, y la mejora post-cosecha, entre otros, son temas que adquieren renovada

prioridad en este contexto (Jones, 2010) 1.2.Población, pobreza y demanda de alimentos

La población de ALC ha cambiado en cuanto a su nivel de ingresos, composición,

ubicación y preferencias, y ello ha implicado que en el contexto de la inestabilidad de los mercados renazcan las inquietudes sobre la Seguridad Alimentaria (SA), especialmente para los grupos más vulnerables de dicha población. Se reconoce que se aporta a la SA en varias

formas: Incluir alternativas productivas que den lugar a una mayor generación de ingresos; producir por lo menos una parte de los alimentos básicos, especialmente a partir de una

mayor productividad; y asegurarse que hay una relativa estabilidad en la oferta de alimentos. Desde luego que la generación de ingresos en otras actividades y la educación alimentaria-nutricional están cobrando creciente importancia para toda la población.


17

El reto de la Seguridad Alimentaria de ALC está dado por la triple dimensión del

crecimiento de la población; el hecho de que esta sería crecientemente urbana; y porque el número de pobres podría aumentar. Los datos en el Cuadro 1 reflejan la complejidad del

desafío. Las implicancias de estas tendencias son varias. Primero, es mayor el número de personas

que cada año tiene que alimentarse en general y las que dependan del aporte de las otras es una proporción mayor. Segundo, debido a lo anterior es necesario producir con menos gente

en la agricultura, especialmente si se considera que en términos relativos es menor la población rural, y que muchos de ellos se están desplazando hacia otras actividades y no se quedan en la agricultura. Tercero, el incremento en el porcentaje y número de adultos

mayores es cada vez mayor y sus requerimientos alimenticios son de tipo preferente. Por último, a pesar de la reducción relativa de la pobreza, el número de pobres continua siendo

de importancia, y lo que era un fenómeno social predominantemente “rural” hasta 1980, cuando la pobreza rural representaba casi el 55% del total de la población con problemas para acceder a los niveles de ingreso necesarios para asegurar sus necesidades básicas, en

este siglo se transforma en un fenómeno cada vez más urbano. Ahora el aumento de la población en condiciones de pobreza se da en las ciudades y los pobres urbanos pasan a

representar el 68% del total de la población con ingresos por debajo de la línea de pobreza en la región (CEPALSTAT, 2011).

Cuadro 1: ALC, Población y Pobreza 2000, 2010 y Proyección es a 2030

Variable Unidades 2000 2010 2030

Población Total Millones 524 603 736

Población Rural Porcentaje 24.2 20.5 15.6

Población urbana Porcentaje 75.8 79.5 84.4

Población menor de 15 años Porcentaje 32.1 28.2 22.1

Población mayor de 65 años Porcentaje 5.7 6.9 12.2

Población mayor de 75 años Porcentaje 2.1 2.7 4.9

Índice de dependencia -- 17.8 24.7 59.2

Índice de envejecimiento -- 60.0 53.2 50.1

Población Pobre Millones 225.0 193.0 sd Fuente: CELADE

Estos cambios poblacionales y su perspectiva afectan significativamente los sistemas

agroalimentarios y los procesos de innovación asociados a los mismos. Por una parte, se modifica la perspectiva desde la cual el tema del combate a la pobreza debe ser asumido desde el punto de vista de la investigación agropecuaria a nivel nacional e internacional, y

particularmente la alta prioridad otorgada al desarrollo de alternativas tecnológicas para aumentar la productividad de los sistemas de producción de la agricultura en general y de

los de la agricultura familiar en particular.

En la medida de que los pobres urbanos son una mayoría creciente, aumenta también la necesidad de repensar las estrategias de seguridad alimentaria, pasando de los enfoques

centrados en “producir alimentos con los pobres”, a esquemas dirigidos a “producir para los pobres”, donde los temas de eficiencia en la producción – y a lo largo de todo la cadena agroalimentaria – cobran un peso mucho mayor del que han tenido en el pasado. En este


18

sentido, lo importante es destacar el papel que la tecnología, y por ende la investigación

agroalimentaria, puede desempeñar en la solución de los problemas que se enfrentan y cuáles son las estrategias que deberían priorizarse en función de los objetivos vinculados a

la pobreza y la equidad. La estrategia se encuentra influenciada por el tipo de pobreza y las situaciones de

producción asociadas a la misma. Según Berdegue y Fueltealba (2011) de aquellos que califican como productores (pequeños) familiares – segmento donde se presume están la

mayoría de los pobres rurales – se estima que del total de 15 millones, con unos 400 millones de hectáreas, que hay en la región, (i) unos 10 millones, que controlan unas 100 millones de hectáreas, obtienen la mayoría de sus ingresos de trabajo no-agroalimentario,

remesas y/o subsidios sociales, (ii) unos 4 millones, que controlan unas 200 millones de hectáreas, están integrados a los mercados, pero enfrentan fuertes restricciones, originadas

en la pobre calidad de sus recursos naturales, o falta de infraestructura y/o servicios, y (iii) solo el millón restante, con unas 100 millones de hectáreas), está en condiciones de auto-mantenerse y contratar alguna mano de obra no vinculada a la familia. En todos los casos el

estudio encuentra que la performance y las oportunidades de todas estas situaciones se encuentran fuertemente condicionadas por las características – infraestructura, servicios, etc.

– del ambiente próximo, el cual es, en la mayoría de los casos, muy desfavorable. En un escenario con estas características, cualquier estrategia basada en el desarrollo

productivo – y, consecuentemente cualquier innovación tecnológica - será inevitablemente de bajo impacto, a menos que se resuelva primero la situación en cuanto al acceso a los

recursos, y otros factores que condicionan el acceso a niveles de ingreso suficientes como para permitir romper las condiciones de pobreza en que subsisten. En este contexto, la potencialidad de la investigación agroalimentaria como instrumento en las estrategias de

combate a la pobreza aparece como limitada y, en muchos casos, tiene solo un papel secundario. En las condiciones de acceso a los recursos que viven los pobres rurales en la

región, ni aún los avances tecnológicos más determinantes podrían tener un impacto significativo sobre sus ingresos, más allá, por supuesto, de las mejoras en su situación de seguridad alimentaria y nutricional directa.

Los nuevos escenarios poblacionales significan también nuevas formas de relacionamiento

entre el sector agroalimentario, productor de materias primas alimenticias, y sus consumidores. En la medida en que distancian producción y consumo, crece la importancia de los encadenamientos agroindustriales y logísticos - hacia atrás con los proveedores de

insumos y hacia adelante con la transformación y comercialización - como componentes estratégicos de los sistemas alimentarios. Una consecuencia de esto es que la agricultura

como tal tiende a perder especificidad y su desenvolvimiento pasa a gobernarse por la lógica del conjunto. La importancia de estos procesos está claramente evidenciada por el peso de los eslabonamientos en la generación del valor agregado del sector. En 2007 en Brasil la

producción primaria – incluyendo la producción propia utilizada como insumo – representaba alrededor del 30% del valor agregado del agronegocio, mientras que los

insumos, la industria procesadora y los distintos componentes del sistema de distribución se reparten el 70% restante (IICA 2007, Brasil, 2010).


19

Por su parte, hay también, un cambio en el sentido del proceso de innovación. El aumento

de la diversificación y la diferenciación de productos como instrumentos competitivos significa que en muchos casos la búsqueda de mayores rendimientos, el aumento de

productividad y la reducción de costos deja de ser la razón exclusiva de la demanda por tecnologías mejoradas, cediendo lugar a temas relacionados con la calidad, las oportunidades de cosecha, o las posibilidades de conservación o procesamiento de los

productos. Asimismo, está la necesidad de una visión integradora de la producción primaria con las etapas de procesamiento y mercadeo, como punto de partida para la definición de las

estrategias tecnológicas y las prioridades de investigación y desarrollo.

A lo anterior se suma la exigencia de un desarrollo tecnológico en la agricultura que permita

una mayor adaptación a la inestabilidad climática y su repercusión en una mayor variabilidad de las temperaturas extremas, de disponibilidad de agua y vulnerabilidad a

nuevas plagas y enfermedades; y una producción más responsable con las emisiones de carbono y la huella del agua.

1.3.Los macro cambios en la agricultura y la agroindustria

La agricultura de ALC en general ha tenido un desempeño razonable y en varias regiones, ha crecido a un ritmo mayor que el de economías nacionales. También ha tenido cambios importantes en los últimos años y dos de ellos son de particular relevancia en relación a

como el sector contribuirá en el futuro al desarrollo y a la seguridad alimentaria. Uno se refiere a la polarización en el desempeño y el otro a la orientación productiva, ambos

estrechamente relacionados. En cuanto a la polarización en el desempeño, en la agricultura de AL se pueden apreciar dos

aspectos. Por un lado, mientras en la producción de un mismo cultivo algunos productores mejoraron significativamente su productividad, otros quedaron rezagados. Esta situación no se puede apreciar en las estadísticas agregadas a nivel nacional pero sí recurriendo a

información desagregada a nivel de país, observando las diferencias entre rendimientos máximos y mínimos, y la producción total como se ilustra en los casos de México, Costa

Rica y Perú para varios productos. Cuadro 2: Disparidad de la productividad de varios rubros en países seleccionados

País Zona Producto Sistema Rendimiento

México Sinaloa Maíz Fertiriego 12,000 Kg/ha

México Oaxaca Maíz Temporal 3,000 Kg/ha

Costa Rica San Carlos Leche Lechería especializada 5,000 Lts/lactancia

Costa Rica Guanacaste Leche Doble propósito 2000 Lts/lactancia

Perú Piura Arroz Con riego 7,000 Kg/ha

Perú Tarapoto Arroz Lluvia 4,000 Kg/ha

Fuente: Información recopilada de SAGARPA (México), MAG (Costa Rica) y MINAG (Perú)

En Sinaloa (México) la expansión del área de maíz bajo riego altamente tecnificado

permitió aprovechar los subsidios estatales para expandir sustancialmente la producción con niveles de productividad que contrastan con la situación en Oaxaca, en donde el maíz se produce en condiciones de temporal. En Costa Rica se ha producido un desplazamiento de


20

la ganadería hacia la producción de leche bajo sistemas especializado en respuesta a

innovaciones tecnológicas (especialmente desarrollo genético) y oportunidades de mercado. Y en Perú también gracias a tecnologías de riego tecnificado y otras la expansión de la

producción de arroz en la Costa Norte contrasta sustancialmente con la producción del mismo cultivo bajo aprovechamiento de la lluvia en la zona de la Selva. En todos los casos las innovaciones tecnológicas han sido inducidas por políticas específicas. Estos ejemplos

revelan que las generalizaciones sobre la innovación en la agricultura en un sentido amplio deben tomarse con reserva.

Un segundo aspecto de la polarización se refleja en que mientras algunos pequeños productores cambiaron hacia rubros más rentables, otros permanecieron en los tradicionales

de baja rentabilidad por hectárea y destinados especialmente a la provisión de alimentos para la familia y para los mercados locales rurales y mercados urbanos nacionales de

menores ingresos. El Gráfico 1 muestra la tendencia en productividad de los cultivos alimenticios en ALC vs

otras regiones del mundo. Después de un período de razonable crecimiento de la productividad de la tierra, en los últimos diez años ALC muestra un estancamiento en dicho

indicador, alejándose de la tendencia en otras regiones. La situación, sin embargo, no es la misma en el caso de rubros de alta rentabilidad por hectárea

Gráfico 1: Tendencias en Productividad agrícola en varios grupos de países Fuente: Datos FAOSTAT, Elaboración Área de Tecnología e Innovación, IICA

Latinoamérica y Caribe

Países Industrializados

Este y Sudeste Asia

2 000

2 500

3 000

3 500

4 000

4 500

5 000

5 500

1961

1962

1963

1964

1965

1966

1967

1968

1969

1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Re

nd

imie

nto

(k

g/h

a)

Producción de Cultivos Alimenticios por Hectárea1961 - 2007


21

Dentro de este panorama general, hay también importantes variaciones en el

comportamiento de algunos cultivos estratégicos, como los cereales, entre los países de Centroamérica, Argentina y Uruguay; lo cual es indicativo del reto y la oportunidad que

tiene ALC para aumentar sustancialmente la productividad de la tierra para la producción de alimentos.

Si estas tendencias en la productividad de alimentos básicos no se tornan sustancialmente positivas, es poco probable que la agricultura de la Región llene las expectativas tanto en

cuanto a la producción de alimentos básicos para el mercado regional como para la exportación extraregional.

En otros sectores, tal el caso de las frutas y hortalizas se observan importantes progresos (Cuadro 3). Los países en los que este cambio ha sido mayor son México, Guatemala, Costa

Rica, Colombia, Ecuador, Perú y Chile. Respecto a la orientación productiva a nivel nacional, el mismo Cuadro 3 refleja también

cambios apreciables. En los últimos veinte años en ALC se produce una expansión muy significativa de la caña de azúcar y los cultivos oleaginosos, ambos con dedicación parcial a

la generación de biocombustibles. En este último caso se trata de la soja en Argentina, Brasil, Paraguay y Bolivia y de la palma aceitera en otros países, tanto por expansión de áreas como por aumentos en productividad. Estos rubros representan la mayor parte de la

expansión de área en cultivo de la Región, siendo la mayor expansión del área con soja en Brasil y Argentina, mientras que en el caso de la caña de azúcar, esto ocurre de manera más

significativa en Guatemala, Costa Rica y Paraguay.

Cuadro 3: América Latina, Áreas de los principales cultivos 1990-2009 (millones de

hectáreas)

Cultivo 1990 2009 Países en que el área

aumenta

Países en que

área disminuye

Café 6.56 5.78

Caña de azúcar 6.12 11.06 Br, Cr, Gua, Pr

Cereales 46.58 46.85 Pe, Ur Ar, Ch, Mx

Oleaginosas 27.37 49.16 Br, Ar, Pr

Frutas 5.28 6.67 Mx, Gua, Cr, Ec, Pe

Hortalizas 1.71 2.26 Mx, Gu, Co, Ec, Pe

Raíces y Tubérculos 3.75 3.59 Pe

Otros Cultivos 18.53 4.39

Total área cosechada 127.39 140.50

Pastos y Praderas 782.89 799.20

Fuente. Elaboración propia, con datos de FAOSTAT

En contraste, se puede apreciar que el área de cereales (maíz, trigo, arroz) permanece invariable, con ligeros cambios entre países. Algunos aumentos se observan en el caso del

maíz amarillo y arroz en el Perú; y arroz en Uruguay. La disminución más notable de área sembrada de cereales se da en Argentina (para dar paso a la soja) y en México, aunque en


22

este caso hay un cambio notable en productividad, al expandirse el área de maíz bajo riego

altamente tecnificado en el Noroeste.

Las transformaciones observadas en la agricultura no son menos significativas en la ganadería y avicultura. En el período 1990-2009 la producción de carne de res aumento en 54 por ciento y la de cerdo 72 por ciento. La producción de leche creció en forma más

notable (110 por ciento) y la industria láctea tuvo un aumento aun mayor, debido al añadido de otros insumos usados en los productos lácteos, entre ellos las grasas de soja.

El cambio más significativo se ha dado en la expansión de la producción de carne de pollo, la cual creció 320 por ciento en el período de referencia, en gran medida debido a las

innovaciones tecnológicas en genética y nutrición que permitió mejorar las tasas de conversión de alimentos (de 2.3 a 2.0) y reducir el período de crecimiento engorde (de 29 a

24 días). Con la excepción de Brasil y Argentina, en el resto de los países un importante factor facilitador de este crecimiento en el sector avícola fue la flexibilización de la importación masiva de maíz amarillo y soja o torta de soja. La transnacionalización, la

integración vertical y la publicidad en esta industria también han sido determinantes de la referida expansión.

La prospectiva sugiere que los países tendrán que seguir aumentando la producción avícola y la ganadera, con sistemas de alimentación muy distintos en cada caso. Mientras la

avicultura se seguirá haciendo con maíz y soja para cuya producción se tendrá que dejar de depredar el bosque; en la ganadería la producción tendrá que ser con pastos y leguminosas

de calidad, dejando los sistemas extensivos y el ganado de baja productividad y con elevadas emisiones de gases de efecto invernadero. Los tradeoffs ambientales serán un factor importante a considerar.

Si se examinan regiones específicas dentro de los países los cambios son mucho más

notables. Por ejemplo el desarrollo de la agricultura en invernaderos en Sinaloa, México; la expansión de la piña con riego por goteo en San Carlos y Guanacaste en Costa Rica; la incorporación de tierras en el desierto de Piura en el Perú para producir pimiento y uvas; la

expansión de la quinua en el Altiplano de Bolivia recuperando tecnologías ancestrales; y muchas más. Lo anterior refuerza la importancia de analizar las innovaciones en la

agricultura a nivel de las regiones en los países. Estos cambios en los patrones de producción agrícola tienen implicancias para el

abastecimiento de alimentos básicos. Para los países que exportan cereales y oleaginosas pueden estar bastante seguros que habrá un espacio en el mercado global. Y para los que los

importan, tendrán que competir cada vez más para obtenerlos en dicho mercado global. De otro lado, los patrones de producción referidos tienen impactos negativos diversos. Al respecto los países tendrán que escoger entre alternativas de producción y tecnologías que

les permitan alcanzar objetivos múltiples, con balances ambientales diferentes según la escogencia.

La agroindustria ha sido, es y será cada vez más importante para la actividad agrícola, pecuaria, acuícola y forestal. Este segmento ha mostrado ser necesario para desarrollar

creciente variedad de productos intermedios y finales. Cuanto mejor se han articulado la


23

actividad primaria nacional, la agroindustria y la industria de alimentos y la industria

alimentaria para otros productos finales en base a una lógica de competitividad, es posible una mayor agregación de valor y contribución a la economía de las regiones y de cada país.

Esta articulación entre los componentes primarios y de procesamiento se ha dado en algunos casos a través de la agricultura de contrato, la cual aun con limitaciones, ha permitido para

las partes la reducción de riesgos de mercado y de abastecimiento, y la generalización en los distintos mercados de mejores estándares de calidad de los productos; este tipo de

arreglos también han movilizado innovaciones en la producción primaria para mejorar la calidad de los productos.

En muchos otros casos, sin embargo, la relación armónica y constructiva entre el sector primario y la agroindustria no ha ocurrido y ello puede ser por ausencia de una estrategia

para la integración vertical en el territorio; o por falta de competitividad en alguno de los eslabones. También es común que la buena relación no se dé por preferencia de la agroindustria para recurrir a las importaciones de productos subsidiados en sus países de

origen usados como insumos para la agroindustria. Este es el caso del maíz amarillo subsidiado en EUA y la leche en polvo subsidiada en la UE que han engrosado las

importaciones en todos los países de Centroamérica y algunos de América del Sur. En otros casos la integración local no se ha dado debido al poder monopólico en la agroindustria o la industria de alimentos, que ha favorecido la importación de los productos primarios en gran

escala, para evitar los costos internos de consolidación de embarques y transporte costoso desde las zonas de producción en el país.

1.4.Los mercados globales ¿seguirán siendo tan atractivos?

Los países de ALC han tenido diferentes orientaciones en su estrategia agroexportadora e

importadora de alimentos, en función de su potencial productivo y capacidad competitiva, apoyados en algunos casos por políticas ad hoc. Mientras algunos países han puesto atención en la exportación de productos primarios de baja elasticidad de ingreso, otros se

han orientado más hacia frutas y hortalizas y alimentos procesados, ambos grupos de productos con mayores elasticidades de ingreso en los países desarrollados. Algunos países

han incurrido en la importación de ingredientes para sus agroindustrias, debido a que no tienen ventaja comparativa para su producción o porque no hubo interés en apoyar dicha producción. Otros han aumentado la importación de alimentos de elevada elasticidad de

ingresos. En este segundo caso, las importaciones se han dado en muchas casos por insuficiente desarrollo de las agroindustrias nacionales.

El Cuadro 4 muestra que en general son mayores las tasas de crecimiento de las exportaciones de productos con menor elasticidad de ingreso y que hay mas países que

tienen esta situación. Hay excepciones a esta regla. En la medida que algunos de estos son productos primarios, esto sería indicativo de que la agroexportación no está generando

suficiente valor agregado a la agricultura de esos países. Varios países muestran una situación balanceada en cuanto a la exportación de ambos grupos de productos.


24

En la Región se pueden identificar tres grupos de países, a partir de sus niveles de

crecimiento de la importación y exportación de alimentos y otros productos de la agricultura, agrupados según su elasticidad de ingreso. Cada grupo presenta perspectivas

diferentes según sean los escenarios en los mercados de los países de destino y de origen de su comercio. Los países del Grupo A incluyen los que han desarrollado un sector agroexportador pujante, de rápido crecimiento, y con productos de elevada elasticidad de

ingreso, incluyendo frutas, hortalizas y procesados. A su vez son importadores de productos básicos. Ante un escenario global de desaceleración económica, estos países verían

reducidas sus oportunidades en el mercado global, mas no así si se da una aceleración de la economía global o por lo menos en los países a los que exportan. Y desde el punto de vista de las importaciones es posible que su factura se incremente ante un aumento de los precios

de los alimentos básicos. En el Grupo B están los países que en general tienen bajas exportaciones e importaciones de alimentos básicos y de alta elasticidad y que además dicho

comercio no ha ofrecido sustancialmente. Los efectos directos en la agricultura por la vía de los precios, si se dan cambios positivos o negativos en la economía mundial podrían no ser tan significativos. Sin embargo si pueden esperarse efectos por la vía de la política

macroeconómica y los ajustes en la economía de los propios países en este grupo. Finalmente, los países del Grupo C son especialmente exportadores de productos básicos,

maíz, trigo, soja y en el caso de Uruguay, arroz. Ante un escenario de dificultades en la economía global y especialmente ante la posible reducción de la producción de esos rubros en los países que dominan los mercados mundiales, su posición se vería favorecida.

Cuadro 4: Tasa de crecimiento anual de las exportaciones e importaciones agroalimentarias de baja y alta elasticidad de ingreso (2000-2009)

País

Exportaciones Importaciones

Total

agrícola

Baja

elasticidad

Alta

elasticidad

Total

agrícola

Baja

elasticidad

Alta

elasticidad

ARG 1.47 1.42 1.57 0.18 1.80 (0.01)

BLZ (0.04) 0.25 (0.12) 0.27 0.83 0.61

BOL 1.48 1.70 1.89 0.56 0.19 0.52

BRA 3.15 3.94 1.98 0.55 0.41 0.76

CAN 0.99 1.66 0.71 1.12 1.28 1.18

CHL 1.71 2.18 1.56 1.37 1.09 1.15

COL 0.97 1.27 0.93 1.54 2.14 0.89

CRI 0.94 1.16 0.62 1.42 1.10 1.27

ECU 1.88 2.68 1.79 2.50 2.28 3.19

SLV 0.24 0.58 0.00 0.86 0.79 0.98

USA 0.79 1.26 0.39 0.74 1.26 0.73

GTM 1.11 2.13 0.83 1.57 2.17 1.20

HND 1.02 4.30 0.71 1.70 2.53 1.41

MEX 1.07 2.49 0.90 0.95 1.31 0.72

NIC 1.54 1.46 1.83 1.30 1.75 0.83

PNA (0.09) (0.16) (0.05) 1.33 1.35 1.20


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País

Exportaciones Importaciones

Total

agrícola

Baja

elasticidad

Alta

elasticidad

Total

agrícola

Baja

elasticidad

Alta

elasticidad

PRY 3.21 3.50 5.43 0.52 0.63 0.24

PER 2.62 2.23 2.89 1.68 1.94 0.97

URY 2.47 5.53 1.33 0.75 1.04 0.39

VEN (0.83) (0.95) (0.70) 1.94 1.34 1.95

Fuente: Elaboración de los autores con Datos de FAOSTAT

Gráfico 2: América Latina, tasa de crecimiento de las exportaciones

agrícolas de alta y baja elasticidad, 2000-2009

Fuente: Elaboración de los autores, con datos de FAOSTAT

Los mercados para los productos de la agricultura de AL en los países desarrollados pueden

tener importantes variaciones en función de las condiciones económicas en dichos países. El gráfico 3 muestra los posibles cambios en la demanda para diferentes grupos de productos

en algunos países de la UE, ante un diez por ciento en la disminución del ingreso per cápita. Se puede apreciar una mayor disminución de la demanda para los productos con mayor elasticidad de ingreso; y por lo tanto un impacto mayor en aquellos países de AL que

exportan dichos productos.

Por otro lado, aquellos países que en forma creciente dependen de las importaciones de alimentos básicos (especialmente cereales y leche en polvo), también están expuestos a riesgos, debido a la inestabilidad de la oferta global. Más aun, los precios podrían volver a

subir debido a condiciones climáticas adversas. Así mismo, la demanda interna en los países usualmente exportadores podría incrementarse al aumentar más su preferencia por estos

productos de baja elasticidad que la de aquellos (importados) de mayor elasticidad.


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Gráfico 3: Cambios en la demanda para diferentes grupos de productos en algunos

países de la UE, ante un diez por ciento en la disminución del ingreso

Fuente: Pomareda, Carlos, 2012. Las Nuevas Demandas para la Agricultura de América Latina.

Documento de trabajo elaborado para el PIADAL. Mayo 2012

Lo antes expuesto revela que los cambios que se han ido sucediendo han hecho a la

agricultura de la región más directamente dependiente de lo que pueda llegar a ocurrir en los mercados internacionales. Aunque el análisis anterior adolece, reconocidamente, de limitaciones, permite, sin embargo, algunas conclusiones importantes, particularmente en el

sentido de que en el futuro la situación en los mercados internacionales de productos de la agricultura va a tener una creciente influencia en la performance de la agricultura de la

Región. La magnitud de esto, por supuesto, dependerá de las condiciones particulares de cada país. En vista de esto, será de particular relevancia (i) la forma y magnitud de los apoyos a la innovación conducente a mayor producción en forma sostenida en los productos

básicos, y (ii) la estrategia agroexportadora y en particular la composición de la canasta en cuanto a productos y mercados de destino.

1.5. El mal uso de los recursos naturales

Los indicadores de mejoras en la productividad requieren valorarse en el contexto de lo

ocurrido con el cambio concurrente en el uso de las tierras agrícolas y el cambio en la calidad de las mismas así como el uso de agroquímicos y otros productos no siempre benéficos para el medio ambiente. En la Región se ha advertido que al tiempo de que

avanzó la producción agropecuaria, también se ha incrementado la deforestación para ganar tierra para fines agrícolas y ganaderos; el deterioro en la calidad de los suelos por erosión y

mal drenaje; y la pérdida de biodiversidad y los acuíferos por intensificación en base a agroquímicos.

En relación a las áreas sembradas, las cifras en el Cuadro 3 muestran que en los últimos años hay una tendencia hacia el aumento de áreas sembradas totales. Sin embargo, es

oportuno resaltar también una restructuración del uso de la tierra. Al respecto se dan cuatro procesos, con variantes entre países: i) se incrementan ligeramente las áreas de pastizales; ii) aumenta la incorporación de tierras deforestadas; iii) aumenta la incorporación de tierras con


27

restricciones hídricas; y iv) hay una intensificación del uso de la tierra para sacar más de una

cosecha al año (FAO, 2011).

En el Cuadro 3 se mostró que hay un incremento del área bajo cultivo, lo mismo que de las áreas de pastizales. El proceso deforestación-cultivos anuales-pastos continúa en países como Brasil, Bolivia y Nicaragua. En algunos las tierras de pastizales están revirtiendo

hacia cultivos anuales, siendo uno de los campos más notorios el de Costa Rica, donde en los últimos diez años 50,000 hectáreas las tierras de pastos, ya empobrecidas, han sido útiles

para la producción de piña, cultivo en el que los nutrientes se aplican por la vía del fertiriego. La incorporación de tierras desérticas a la agricultura intensiva y con tecnologías avanzadas para el uso del agua se ha dado rápidamente en la Costa del Perú (MINAG, 2011)

y en el Noroeste de México (SAGARPA, 2011).

Este proceso de cambio de uso de las tierras agrícolas tiene implicaciones para el mediano plazo por los requerimientos de inversión y sus impactos ambientales. Por un lado, existe bastante evidencia de que la tecnología está permitiendo la expansión hacia las áreas

desérticas, al permitir un uso más eficiente del agua. Sin embargo, esto requiere inversiones elevadas, justificables en productos de alta rentabilidad. Al respecto, será útil evaluar la

experiencia de México en la producción de maíz con fertiriego en el desierto de Sinaloa. Por otro lado, se sigue deforestando sin compensación por los daños ambientales causados, para usar estas tierras en pastos y cultivos como la palma aceitera y la soja FAO, 2011.

La evaluación de la Huella del Agua y de la Huella de Carbono ha ingresado como criterios

para la estrategia de innovación tecnológica y por ende la producción en la agricultura, de modo que es posible que tengan influencia en las decisiones de políticas para el sector. Por otro lado, el creciente interés en la bioeconomía posiblemente influenciará las estrategias

para la producción de más bienes y servicios en el marco de una visión integral de aprovechamiento de la naturaleza.

1.6. La nueva bioeconomía como marco para los procesos de innovación

El mundo se encuentra actualmente en una disyuntiva muy particular, tanto por los desafíos que enfrenta como por las oportunidades emergentes de las nuevas tecnologías. En este

contexto, las nuevas tecnologías, y particularmente la biotecnología3, cobran importancia estratégica por las oportunidades que ofrecen.

La convergencia de tendencias, conflictos y escenarios, está dando paso paulatinamente a una nueva perspectiva sobre la organización de la economía, en la que los “conocimientos”

(o la mayor intensidad / importancia de los mismos en los procesos productivos) y las aplicaciones tecnológicas (particularmente las derivadas de la biología) actúan como componentes básicos. Este proceso, que está comenzando a definirse como “nueva

3 Se entiende la biotecnología como “el conjunto de técnicas que utilizan organismos vivos o sustancias

derivadas de estos organismos para modificar un producto, mejorar plantas o animales o desarrollar

microorganismos para usos específicos” (Cohen, 2005),


28

Bioeconomía basada en los conocimientos”, ha sido sintetizado por la OECD como “el

conjunto agregado de operaciones económicas en una sociedad que utiliza el valor latente de los procesos y productos biológicos para capturar nuevos beneficios y mayor bienestar

para los ciudadanos y las naciones” (OECD, 2006)4. En esencia, la Bioeconomía trata de aprovechar y fomentar, la convergencia de la biología

molecular, la ingeniería genética, la genómica, la química, las ciencias de los materiales y las ciencias de la información, para lograr una mejor utilización de la biomasa vegetal y de

otros organismos vivos. En rasgos muy generales, se trata de transformar los productos derivados de la fotosíntesis en biocombustibles y otros compuestos químicos, desarrollando nuevas cadenas de valor, reduciendo los impactos sobre el ambiente y promoviendo la

creación de empleo, con la consiguiente disminución de la pobreza y el incremento de la calidad de vida.

Las cadenas de valor en el contexto de la Bioeconomía están evolucionando hacia formas que podrían ser descriptas como “fotosíntesis en tiempo real”. Este proceso puede

representarse como un ciclo de insumos-productos basado en la captura de la energía solar.

La transición a economías y sociedades basadas en este concepto ya está en marcha y existen claras evidencias de su impacto potencial en un amplio arco de sectores, que van desde la alimentación y la salud hasta el transporte, la construcción y la industria de la

recreación. Las aplicaciones biotecnológicas más prominentes han ocurrido en el campo de la agricultura, la salud y la industria farmacéutica, y la producción energética.

Desde que irrumpieron en el terreno agroalimentario, las aplicaciones de la biotecnología, se han transformado en las de más rápida adopción en la historia de la agricultura moderna,

alcanzando en 15 años una superficie total de 160 millones de hectáreas sembradas en 29 países (James, 2011).5

En otros campos de aplicación, la producción de biomateriales (incluyendo los biopolímeros y los bioplásticos para los sectores de la ingeniería y la construcción) constituyen todavía

una fracción relativamente pequeña de la demanda total. Sin embargo, la combinación de lo que se conoce como biotecnología “verde” (aplicada a los vegetales) y “blanca” (aplicada a

la industria) y la creciente elaboración y sofisticación del concepto de bio-refinería ha comenzado a cambiar esa situación. Todo esto ejemplifica cómo el proceso de la nueva Bioeconomía integra los enfoques biotecnológicos convencionales y modernos, el manejo

agrícola, las tecnologías de proceso, la ciencia de los materiales, la informática y otras áreas, para lograr un mejor aprovechamiento de todas las formas de la biomasa mediante la

creación de cadenas de valor más productivas, eficientes y sustentables.

4 Texto en ingles: “the aggregate set of economic operations in a society that uses the latent value incumbent

in biological products and processes to capture new growth and welfare benefits for citizens and nations”

(OECD, 2006) 5 De acuerdo con James (2011) “los 1,7 millones de hectáreas de 1996 se han multiplicado por 94, hasta

alcanzar los 160 millones en 2011, dato que convierte a los cultivos biotecnológicos en la tecnología que más

rápida aceptación ha encontrado en la historia de la agricultura moderna.”


29

La Figura 1 muestra una pirámide que grafica este proceso de generación de valor en

función de las distintas etapas de procesamiento de la biomasa6.

Figura 1: Relación de valor de los productos de la biomasa

Fuente: Bioeconomy Council, Germany, 2010

Aunque los enfoques de la Bioeconomía están todavía en una fase temprana de implementación, y abarcan sólo una pequeña fracción de los diferentes sectores, su

viabilidad se encuentra en la mayoría de los casos probada. Mirando hacia el futuro, el interrogante no parece ser si la investigación científica será capaz de proveer lo que se espera de ella. Por el contrario, todas las evidencias apuntan a que, probablemente, las

previsiones en el campo del conocimiento terminen subestimando su potencial. La principal cuestión que se enfrenta no es si los nuevos conceptos son factibles o no, sino si éstos

representan un instrumento útil para que los países pobres en recursos puedan enfrentar y superar su condición de pobreza y logren insertarse en la economía global (German Bioeconomy Council, 2010). En este sentido, el debate que se está suscitando respecto del

uso de las posibilidades de producción de biomasa para la producción de alimentos o para bioenergía, es un buen ejemplo de las cuestiones a las que habrá que dar creciente atención

en el futuro. La producción de alimentos constituye, no cabe duda, uno de los desafíos centrales de las

próximas décadas. Consecuentemente, la disyuntiva alimentos versus energía se ha transformado en uno de los ejes del debate acerca del desarrollo de la nueva bioeconomía.

En términos convencionales, el conflicto planteado en torno de los usos alternativos de la tierra resulta legítimo, pero el desarrollo del concepto de bioeconomía permitiría una

6 Ver: www.checkbiotech.org/green_ News_Biofuels.aspx?infold=17894 KBBE 2010.4 -03 ALCUE-KBBE

No. 264266


30

redefinición del cuadro de oportunidades. Desde esta perspectiva, la atención de las

demandas de alimentos y energía no tiene, necesariamente, que ser visto como un conflicto insoluble. Si bien los nuevos procesos y formas de organizar la producción están aún en una

etapa de desarrollo inicial, ya existen evidencias que aportan formas superadoras de este dilema, tanto en lo relativo a los equilibrios locales como en términos de balances a nivel global.

En muchos países en desarrollo la inseguridad alimentaria y el hambre están focalizados en

las áreas rurales y se asocian directamente con la pobreza y la falta de oportunidades económicas. Por esta razón, las mejoras en seguridad alimentaria parecerían estar más asociadas a acciones tendientes mejorar la generación de ingresos de las poblaciones

involucradas que a la producción de alimentos (IICA (a), 2007). Las oportunidades que ofrece la Bioeconomía pueden, en principio, desarrollarse a partir de prácticamente

cualquier tipo de material vegetal. Por lo tanto, las bioindustrias podrían ofrecer nuevas alternativas para la instalación de la producción local y transformarse en motores de desarrollo rural. La mayor parte de la tierra disponible en los países desarrollados está ya

está utilizada, pero en las regiones pobres del mundo la proporción de tierras no utilizadas es todavía significativa y podría ser destinada a la producción de bioenergía (IICA (b), 2007).

Desde esta óptica, el desarrollo de la bioeconomía pueden ser un factor clave para romper los círculos de la pobreza, que afectan a muchas comunidades rurales establecidas en tierras

de bajo potencial productivo, aportando simultáneamente soluciones para combatir la inseguridad alimentaria. Para ello, es necesario proyectarse más allá de las actuales

alternativas de generación de bioenergía, analizando estrategias más eficientes en lo que respecta al manejo de la biodiversidad local. Muchos países en desarrollo ya transitan este camino apuntando al aprovechamiento de especies no alimentarias, como el ricino, el sorgo

dulce, la Jatropha curca, y la utilización de suelos degradados y/o de menor calidad, como recursos alternativos para la generación de nuevos ingresos en las áreas rurales pobres

(Keeney y Nanninga, 2008). En este sentido, las políticas que privilegien el desarrollo local y la protección de los

ecosistemas nativos, y potencien las oportunidades de diversificación de los sistemas de producción y el uso de la tierra, constituyen el primer paso para el desarrollo de los nuevos

esquemas. Las políticas públicas han sido hasta ahora uno de los principales promotores para el desarrollo de la industria de los biocombustibles, por ahora el buque insignia de la economía basada en el conocimiento (KBBE, del inglés Knowledge-Based Bio-Economy).

Sin embargo en la mayoría de los casos, estas políticas públicas han apuntado a los temas de eficiencia y economías de escala y no tanto a las cuestiones referidas al desarrollo de las

comunidades locales. Es necesario implementar políticas inspiradas en un planteo más equilibrado, para evitar que el conflicto alimentos-energía, se transforme en un freno al desarrollo de las nuevas perspectivas.

Hasta ahora, el potencial de la Bioeconomía sólo ha sido explotado de forma muy limitada y

en relación a un grupo reducido de cultivos y características genéticas (soja, maíz, algodón, canola; tolerancia a herbicidas y resistencia a insectos, entre los más destacados). Esto situación ha resultado de procesos más relacionados con cuestiones políticas e

institucionales que de la falta de alternativas tecnológicas.


31

En el contexto mencionado anteriormente, la necesidad de potenciar alternativas para una mejor utilización de la biomasa es una cuestión de importancia sustantiva para promover

soluciones equilibradas de desarrollo en los ámbitos regionales. Las bio-refinerías y la elaboración de bioproductos se presentan actualmente como uno de los caminos de innovación tecnológica con mayor potencialidad para lograr este objetivo.

1.7 Corolario

El corolario de esta sección es que las necesidades de innovación en la agricultura imponen exigencias muy significativas en las políticas que inciden en el sector y en los sistemas

agroalimentarios en conjunto. Tales políticas deben darse desde muchas instituciones y no solo las del sector agropecuario, y el caso de la investigación agropecuaria y el apoyo para la innovación en el sector, la tarea puede difícilmente abordarse desde adentro de los INIA,

siendo necesaria una visión más amplia y de responsabilidad compartida entre muchos actores institucionales.

Por último, el análisis revela que se está viviendo un escenario complejo y desafiante con serias implicaciones para el futuro y por lo tanto que las medidas no pueden ser mas de tipo

paliativo, siendo necesario recurrir a medidas que incidan en profundidad en las instituciones. Como se ve más adelante, los INIA son una parte importante de esas instituciones y el desafío es particularmente relevante para ellos.


32

2. El papel en el tiempo de los Institutos Nacionales de Investigación Agraria

(INIA)

Cuando se piensa en la investigación agroalimentaria en América Latina y el Caribe (ALC), se piensa inmediatamente en el modelo de los institutos nacionales de investigación agraria

(INIA) como el tipo institucional característico y predominante de la región. Esta idea es correcta, en el sentido de que todos, o casi todos, los países de la región cuentan con una

institución pública de investigación agroalimentaria, dentro del ámbito del Ministerio de Agricultura, y que esa institución representa el grueso de las capacidades de investigación agropecuaria del país. Este “modelo” básico, sin embargo, ha ido cambiando

significativamente a lo largo del tiempo, tanto en lo que hace a sus orientaciones como a su peso en el país. Estos cambios, a su vez, no han sido ni totales ni han tenido igual

significado en cada una de las instituciones, dando lugar a estructuras de funcionamiento que si bien son heterogéneas responden a un proceso de conformación histórica similar.

En los próximos párrafos, se presenta un breve resumen de la secuencia de cambios que ha tenido lugar planteándose como punto de partida para discutir el rol que les compete a los

INIA en el marco de las actuales demandas de innovación que estas instituciones deben enfrentar.

2.1 El eje en la investigación agropecuaria (1950-1980)

Las instituciones nacionales de investigación y transferencia de tecnología en América Latina se crearon a partir de finales de la década de 1950, en el contexto de sociedades

predominantemente agrarias, con mayoría de población rural y donde aún existían amplios sectores sin mayor vinculación al mercado, produciendo para el auto consumo. La

producción de "commodities" para la exportación era en la mayoría de los casos el eje de inserción de las economías en los mercados internacionales y su principal fuente de divisas. En este marco, las instituciones de investigación y transferencia de tecnología fueron

diseñadas apuntando a la modernización de la agricultura vía la transferencia de tecnología que se pensaba disponible en los países desarrollados (Schultz, 1964). El objetivo era integrar la agricultura a las emergentes economías de mercado, incrementar la producción

agroalimentaria, las divisas y el ahorro, y facilitar la transferencia de mano de obra hacia los sectores industriales urbanos, sobre cuyo crecimiento se asentaba la estrategia de

industrialización sustitutiva de importaciones (Reynolds, 1975). Esta concepción, que se podría identificar como el "paradigma de la productividad", estaba

fundada en la idea de que en los países desarrollados existía suficiente tecnología disponible como para impulsar la modernización agroalimentaria de los países de la región, y lo que

hacía falta eran mecanismos efectivos para adaptarlas a las condiciones locales y difundirlas entre los agricultores. A partir de esta idea, la mayor parte de los países encararon la creación de institutos públicos de investigación, semi autónomos, algunos de los cuales

recibieron también la responsabilidad de la extensión (Trigo, Piñeiro y Sábato, 1983). Estas organizaciones, concebidas como menos burocráticas y, al menos en los papeles, más al

recaudo de las presiones políticas, asumieron las responsabilidades de investigación que,


33

hasta el momento, tenían las unidades de investigación de los Ministerios de Agricultura, y

pasaron a constituir la base de los sistemas nacionales de investigación y transferencia de tecnología, estructuras que durante las décadas siguientes recibirían un fuerte apoyo de la

comunidad internacional de ayuda al desarrollo. En su mayoría, se estructuraron con un alto grado de centralización, gobernadas "de arriba hacia abajo", y con una concepción "ofertista" y fragmentada del proceso tecnológico. Sus objetivos básicos eran resolver los

problemas tecnológicos de la producción primaria y promover la adopción de las nuevas tecnologías disponibles; lo referido a las etapas poscosecha y agroindustrialización no era

percibido como de alta prioridad y, en los casos donde recibía algún tratamiento, era dentro de estructuras organizativas separadas.7 La primera de estas experiencias, en 1956, fue el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), de Argentina y le siguieron

estructuras similares en prácticamente todos los países de la región, en una continuidad que se ha mantenido hasta prácticamente nuestros días, aún cuando las condiciones del contexto

– incluidas las políticas sectoriales – fueron cambiando significativamente. 8 El marco de políticas sectoriales prevaleciente apuntaba a la mejora de las condiciones de

producción y productividad y procuraba inducir la adopción del paquete tecnológico que se generaba -esencialmente basado en el uso de semillas mejoradas y bienes de capital en la

producción de alimentos- como un medio de incrementar la oferta de alimentos y mantener bajos los precios para los consumidores urbanos. El Estado desempeñaba un papel predominante en la promoción del cambio tecnológico, como resultado en parte de la

concepción de cuál debía ser su papel en la promoción del desarrollo económico, y también por la propia naturaleza de las tecnologías con que se trabajaba, la mayor parte de ellas con

características de bienes públicos. Complementariamente, el Estado actuaba también para apuntalar el incipiente nivel desarrollo que tenía el sector privado; el cual en la mayoría de los casos estaba limitado a suplir las semillas y los agroquímicos, mientras que la industria

de procesamiento de alimentos se encontraba aún en sus primeras etapas de desarrollo y era fuertemente dependiente del apoyo del sector público (Trigo, 1981). La sobrevaluación de

7 Los casos del Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI) en A rgentina y el Laboratorio Tecnológico

del Uruguay (LATU) creados durante la década de 1960 dentro de ámbitos político -administrativos diferentes

a agricultura son un claro ejemplo de la visión fragmentaria que existía en cuanto al proceso tecno lógico en lo

agroalimentario - agroindustrial. 8 Los INIA según país y año de creación en América Latina son:

Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias (INIAP) de Ecuador (1959);

Fondo Nacional de Investigaciones Agropecuarias (FONAIAP) en Venezuela (1959/61); en el 2000

pasa a llamarse Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas (INIA).

Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias (INIFAP) en México (1960);

Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) en Colombia (1963);

Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias (INIA) en Chile (1964);

Instituto de Ciencia y Tecnología Agrícola (ICTA) en Guatemala (1972);

Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) en Brasil (1972)

Instituto Boliviano de Tecnología Agropecuaria (IBTA) en Bolivia (1975);

Instituto de Desarrollo e Investigaciones Agropecuarias (IDIAP) en Panamá (1975);

Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA) en Uruguay (1989)

Dirección de Investigaciones Agrícolas (DIA) en Paraguay (1992)

Centro Nacional de Tecnología Agropecuaria y Forestal (CENTA) en El Salvador (1993)

Instituto Nicaragüense de Tecnología Agropecuaria (INTA) en Nicaragua (1993)

Instituto Nacional de Innovación y Transferencia de Tecnología Agropecuaria (INTA) en Costa Rica

(2001)


34

los tipos de cambio, el subsidio al crédito y otros insumos y distintos tipos de intervenciones

estatales en los sistemas de comercialización de los productos agroalimentarios, fueron algunos de los instrumentos de política económica que también se utilizaban para asegurar

la viabilidad económica de las tecnologías propuestas. Esta intervención estatal se justificaba sobre la base de que la aceleración del crecimiento agroalimentario era una necesidad estratégica para reducir la inflación y desarrollar la economía.

Este esquema institucional se completó a nivel regional e internacional con la creación, de

1960 en adelante, de los Centros Internacionales de Investigación Agrícola, patrocinados por el Grupo Consultivo para la Investigación Agrícola Internacional (CGIAR). Los Centros Internacionales se orientaron a facilitar la vinculación entre las instituciones nacionales y los

centros de excelencia de los países más avanzados, concentrándose en la recolección, evaluación y distribución de Germoplasma, y en la capacitación de científicos nacionales en

los principales cultivos alimenticios. De acuerdo a la misma lógica seguida en la creación de los institutos nacionales, los centros

fueron diseñados para crear una masa crítica de científicos altamente calificados, con acceso a recursos suficientes, en un ambiente no burocrático y protegido de las presiones políticas.

Dentro de este marco, se fundaron entre 1966 y 1972 el Centro Internacional para el Mejoramiento de Maíz y Trigo, CIMMYT, en México, el Centro Internacional de Agricultura Tropical, CIAT, en Colombia, y el Centro Internacional de la Papa, CIP, en

Perú. Durante los últimos veinte años estos tres centros se han constituido en actores importantes dentro del sistema regional de investigación y transferencia de tecnología;

asimismo, en la región también actúan algunos de los centros del sistema del CGIAR localizados en otras partes del mundo, aunque su incidencia sobre las capacidades y actividades de investigación es de menor relevancia.

En su mayor parte, este sistema institucional –que también podría denominarse como los

INIA de primera generación- cumplió con las metas que se le fijaron, particularmente en lo que hace a los objetivos de aumentar la productividad y mantener bajos los precios de los alimentos, para una población en rápido proceso de urbanización (FAO, 1996; García

Olmedo 2010). El problema podía plantearse indistintamente en términos de hambre, pobreza o subdesarrollo, pero el objetivo siempre se resumía como el de aumentar la

disponibilidad de oferta agropecuaria (alimentos, commodities para exportar) y la estrategia a seguir es la de aumentar la productividad de un número relativamente pequeño de especies claves a nivel tanto de la agricultura tradicional como de la comercial. El mejoramiento de

variedades y la resolución de problemas de fertilidad y fitoprotección a través de un mayor uso de insumos energéticos constituyeron casi universalmente los elementos centrales de la

estrategia científico-tecnológica seguida. Se trabajaba con "commodities", para clientelas y mercados indiferenciados, donde prevalecían las necesidades de la oferta como criterio central para la selección de las prioridades de trabajo.

2.2. Foco en la extensión y el desarrollo rural (1980-2000)


35

En las últimas décadas la región ha vivido un permanente proceso de cambio que, de hecho,

ha modificado de manera sustancial las condiciones de inserción del sector agroalimentario en las economías y, consecuentemente, las demandas por tecnología, y a través de éstas, la

naturaleza de las actividades de investigación y desarrollo requeridas para atenderlas. También han aparecido en la sociedad un conjunto de nuevas preocupaciones y perspectivas que inciden sobre las demandas de investigación y desarrollo tecnológico. Estas

transformaciones desvirtuaron, en buena medida, la aparente "simplicidad" mencionada arriba e introducen una creciente complejidad de objetivos, algunos incluso contradictorios.

Tienen, asimismo, importantes consecuencias en cuanto a los marcos institucionales y los esquemas organizativos y gerenciales dentro de los cuales se desarrollan la investigación y transferencia de tecnología agropecuaria.

Las políticas de ajuste macroeconómico promovidas por los organismos multilaterales hacia

fines de los años ochenta, principios de los noventa, como consecuencia de la crisis de la deuda externa de la década anterior, modificaron de manera significativa las políticas y marcos institucionales para el sector agroalimentario y rural. Por una parte, se produjo el

desmantelamiento de las infraestructuras de apoyo en cuanto a servicios y provisión de insumos – semillas, crédito, comercialización – que habían acompañado la creación de los

institutos de investigación tecnológica. Por otra parte, también se da un cambio en lo que es la concepción de las políticas de desarrollo rural, y se comienzan a dejar de lado los programas por sectores productivos, que habían predominado desde la década de 1950, a

favor de una visión más integral de la problemática de la pobreza y el desarrollo rural, en la que la tecnología es solo uno de los instrumentos de la intervención del Estado, la cual se da

en el marco de programas y proyectos de mayor cobertura, donde se incluyen también cuestiones de infraestructura –caminos, salud, etc. – acceso a mercados y educación, entre otros componentes, así como la participación de los beneficiarios en la identificación, el

diseño, la ejecución y el mantenimiento de los proyectos.

Específicamente en lo referente a la extensión en América Latina y el Caribe a lo largo de su historia esta ha estado focalizada, mayormente, hacia la pequeña agricultura como una forma de mejorar las condiciones de vida en el entorno rural y llevar tecnologías

(conocimientos) que sirvan no solo para aumentar la productividad, sino que devengan en un motor del desarrollo. Inicialmente, los esfuerzos en Extensión fueron primordialmente

públicos y en la práctica siguieron el mismo formato en todo el continente latinoamericano pues estuvieron directamente ligados a los INIA y la transferencia de tecnología. Precisamente, se trató de la implantación de “un modelo único de extensión”, que hoy,

después de una gran dinámica de cambio, presenta diversidad de situaciones tanto en investigación como en extensión pública y privada.

De acuerdo con Roseboom, et al (2006) se han producido cuatro grandes transformaciones a lo largo de las últimas dos décadas en los servicios de extensión en la Región, estas son:

cofinanciamiento del servicio por los beneficiarios directos;

mayor orientación al cliente, y mayor participación de éste;

descentralización del servicio de entrega;

tercerización del servicio de entrega.


36

Por otra parte, al inicio de los programas de extensión en ALC, décadas de los cincuenta y los sesenta, las poblaciones objetivo estaban constituidas por unidades campesinas

generalmente de autosubsistencia, con la esperanza de que con la incorporación de las tecnologías y conocimientos y con actividades de capacitación se pudiera dar lugar a procesos de capitalización crecientes, mediante el incremento en la productividad y la

producción de alimentos básicos. Se trataba entonces de un servicio público en esencia. Hoy en día, numerosas comunidades rurales están más vinculadas al mercado, y es posible

entonces observar enormes transformaciones en las formas de financiamiento de esos servicios de extensión o asistencia técnica, ya no dependientes solo del apoyo público, especialmente cuando se trata de comunidades agrícolas que generan un excedente

económico importante mediante la modernización de sus procesos productivos. Por otra parte, hay programas de incentivos a la adopción de tecnologías como el “bono tecnológico”

de Honduras, que toman la forma más de asistencia que de extensión propiamente dicha, además de proveer los insumos, semillas y fertilizantes, entre otros.

En definitiva, si bien los servicios de extensión comenzaron a implementarse en la región a través de los INIA estos se han complejizado y comienzan a tomar diferentes formas. Los

INIA entonces dejan de tener el monopolio en el desarrollo de estas actividades aunque se continúen dedicando una significativa cantidad de recursos (económicos y humanos) al desarrollo de este tipo de acción. Precisamente, como se observa en el gráfico 4 solo el 33%

de las funciones desarrolladas actualmente por los programas de extensión están vinculados al cambio técnico, el resto, en general, tiene que ver con modificaciones sociales e

institucionales.

Gráfico 4: Funciones de los Programas de Extensión en ALC

Fuente: Ardila 2010.

Paralelamente al incremento de la complejidad y diversificación de las actividades

desarrolladas por los sistemas de extensión se produjo un sustantivo aumento en su

17%

33%

9%

12% 16%

13%

Educación informal Cambio técnicoOtra función Promocion de Cambios de BienestarGestión de iniciativas de desarrollo Cambio institucional


37

presupuesto. Tanto la magnitud de los recursos como su crecimiento en la última década,

son indicadores importantes de la reactivación de los programas de extensión, no sólo por el interés de muchos de los gobiernos de la Región, sino también por un flujo de importantes

recursos hacia las ONG, las municipalidades y las organizaciones de productores, principalmente. El crecimiento presupuestal observado en la última década representaba para el año 2002 cerca de 125 millones de dólares anuales, equivalentes solamente a un 15%

del total asignado a investigación agropecuaria (Ardila, 2010). Esta situación de hecho implica una importante subinversión, o lo que es lo mismo un retardo en la circulación de

metodologías, conocimientos y tecnologías que podrían incrementar el bienestar de enormes poblaciones latinoamericanas de agricultores y campesinos de escasos recursos (Ardila, 2010).

En este contexto, la gran mayoría de los INIA fueron progresivamente empujados a

convertirse en organismos de desarrollo, en muchos casos a costa de sus funciones en el campo de la investigación y creación de conocimiento.9 En gran parte esto fue consecuencia de su imagen de instituciones exitosas – especialmente cuando comparadas a los fallidos

intentos del estado de intervenir en el campo de la provisión de insumos (semillas, crédito) o la comercialización – y también por su considerable presencia territorial – un requisito

indispensable para la implementación de las nuevas políticas de desarrollo rural. Esto los convirtió, muchas veces, en los organismos más aptos para hacerse cargo de los programas de desarrollo y de la implementación de políticas públicas vinculadas a la pobreza rural,

temas que, por otra parte, tienen mayor visibilidad, urgencia y jerarquía política que la investigación. Estas tendencias se vieron también reforzadas por el hecho de que, en

paralelo, el sector privado se había ido desarrollando como oferente de nuevos conocimientos y servicios tecnológicos, particularmente respecto de los sectores de la agricultura comercial, y por lo tanto, el re-direccionamiento de los esfuerzos públicos en el

área de la investigación, no tuviese impactos evidentes en el corto plazo.

Estos cambios tuvieron un fuerte reflejo en la estructura y comportamiento de los INIA. Por una parte, debieron adecuar su estructura institucional para pasar de ser organizaciones de investigación y, en algunos casos, extensión, a ser organismos de intervención, con

responsabilidades mucho más allá del ámbito tecnológico, ya que, en muchos casos pasaron a ser responsables por la implementación de los nuevos programas de desarrollo rural – o

partes importantes de los mismos – y, consecuentemente, debieron adecuar sus estructuras, recursos humanos y mecanismos de interacción con otras dependencias del estado, a los requerimientos de los mismos.

Los mandatos originales para la investigación y el desarrollo de conocimientos, pasaron a

ser un componente más de sus mandatos para el desarrollo de la agricultura y generar soluciones para contribuir a resolver la pobreza rural, aún cuando esto nunca se explicitara en lo formal, y se los siguiera considerando instituciones de “investigación”. Por otra parte,

el nuevo énfasis en lo participativo, implicó también la necesidad de revisar el modelo “lineal” y “ofertista” de organización del desarrollo tecnológico seguido hasta el momento,

9

Precisamente, esta conversión dio como resultado a la aparición de los INIA de segunda generación

caracterizados por dejar de establecer el centro de las acciones en torno a la investigación agropecuaria

(Barrera, - http://www.arturobarrera.com/- 2011).

http://www.arturobarrera.com/-


38

a favor de metodologías de tipo participativo, que reflejaran mejor las nuevas perspectivas

imperantes, así como también las características y limitaciones de los sectores ahora priorizados. Este involucramiento en el combate a la pobreza y el desarrollo rural no solo

desvió la atención y la energía institucional, alejándolas de la investigación asociada al desarrollo tecnológico del sector agroalimentario. También alteraron los mecanismos de selección y promoción del personal profesional y, consecuentemente, la cultura institucional

necesaria y característica de estas organizaciones, en el marco de lo que en muchos ámbitos se ha visualizado como una creciente politización de las instituciones.10

2.3. La exigencia de respuestas ante las nuevas demandas de innovación (2000-al

presente)

En años más recientes, sobre la evolución anterior se superpone un nuevo eje de desarrollo institucional, el de los sistemas de innovación, concebidos como la red de agentes y sus interacciones que están directa o indirectamente relacionados con la introducción y/o

difusión de nuevos productos y nuevos procesos tecnológicos en una economía. Esto como consecuencia del creciente peso que han adquirido los conceptos vinculados a la economía

del conocimiento y la percepción predominante que la competitividad no está asociada a la ciencia y la tecnología per se, sino a como estas se traducen efectivamente en innovaciones, entendidas como mejoras concretas (en lo productivo, económico, social, ambiental) sobre

las situaciones actuales, es decir como los nuevos conocimientos y tecnologías son internalizados en procesos económicos y sociales específicos. En este contexto, pierde peso

la idea del liderazgo de una institución, a favor de los conceptos asociados al aprendizaje, la complementación, la interacción y la multiplicidad de actores, que son los elementos predominantes en las discusiones actuales sobre las políticas de ciencia, tecnología e

innovación en general y también para el sector agroalimentario.11

Este énfasis en la innovación es, sin duda, un énfasis adecuado. El interés de la sociedad en invertir en la generación de nuevos conocimientos y tecnologías – que son, en última instancia, los productos de la investigación – no está en estos por sí mismos, sino por el

mayor bienestar que se puede obtener a partir de su utilización, es decir el proceso de innovación. Dadas las particularidades que tiene la innovación en el sector agroalimentario

– pequeña escala de los actores, características de los procesos biológicos, especificidad de locaciones, etc. (ver Pardey et al., 2007) - y la importancia que los factores de contexto tienen sobre las decisiones a nivel de finca, pensar las decisiones en cuanto a investigación

10 Ver, por ejemplo, Sain y Ardila (2009) 11

De acuerdo con Barrera (2011 - http://www.arturobarrera.com/) estos son los INIA de tercera generación. Es

el tiempo de los INIA de tercera generación. Según el mismo autor, algunas de sus características son: a)

siguen realizando investigación básica y aplicada, pero en una perspectiva de investigación agrícola para el

desarrollo, pensada desde sus inicios en los objetivos del des arrollo; b) forman parte relevante de los sistemas

nacionales de innovación agroalimentarios. En este sentido los INIA son una de las fuentes de la innovación

agrícola, pero no necesariamente la única; c) cuentan con sólidas alianzas con el sector privado y con las

universidades; d) poseen modelos de de gestión más empresariales, con una cultura de resultados, de la

evaluación de impacto y del control social; e) son parte activa de redes internacionales de investigación,

desarrollando alianzas con instituciones líderes de la región y del mundo; f) generan una buena articulación

investigación – extensión dado que están preocupados de la senda de impacto de sus “productos” de

investigación; y g) disponen de una visión estratégica sólida.


39

desde una perspectiva más holística como la que propone la idea de los sistemas de

innovación, debería significar una mejora en los niveles de efectividad de los esfuerzos en investigación. La ciencia y la tecnología son los factores críticos para las mejoras en la

productividad, pero su efectividad se ve, sin duda, incrementada si se da una mayor interacción con los clientes de la investigación en la identificación de los problemas a resolver, la implementación y el seguimiento y la evaluación, así como la forma en que los

distintos factores asociados a otros aspectos como la infraestructura y el funcionamiento de las cadenas de valor afectan el uso de los nuevos conocimientos y tecnologías. En la

mayoría de los sectores industriales – incluidos muchos de los vinculados a la alimentación – esto se da de una manera bastante natural, ya que en muchos casos, el desarrollo de los nuevos conocimientos y tecnologías se da dentro de las mismas empresas, y por lo tanto, el

proceso de prueba y error, que retroalimenta la investigación y va haciendo la “sintonía fina” entre sus productos y los procesos productivos y/o los mercados, discurren casi

naturalmente; las características del sector agroalimentario – y la innovación en la agricultura – que mencionábamos arriba, dificulta eso, y es aquí donde se piensa que el enfoque de los Sistemas de Innovación Agropecuaria (SIA), puede contribuir a hacer más

efectivas y eficientes las inversiones.

La incorporación del enfoque de SIA a la organización y gestión de los procesos de investigación y desarrollo tecnológico agroalimentario, esta, sin embargo, aún en sus estadios iniciales y parecería transcurrir a lo largo de dos ejes principales. Uno es el de

cómo vincular la investigación y los procesos de innovación – ámbitos, responsabilidades, actores, instrumentos – el segundo es la inserción de las instituciones de investigación

agroalimentaria en los sistemas nacionales de ciencia, tecnología e innovación. Este segundo aspecto, es de particular importancia, ya que históricamente las instituciones de investigación agroalimentaria han estado relativamente aisladas del resto de las instituciones

científicas y tecnológicas, probablemente como resultado de las condiciones que imperaban en la época de su creación.

En muchos casos, la investigación científica, en general, y especialmente la vinculada al desarrollo tecnológico, era bastante limitada, por lo cual los institutos fueron diseñados para

contener todas sus necesidades disciplinarias.12 Esto llevó a que con el tiempo, se

12

Si bien la idea de que los INIA se modelaron a partir del sistema de las estaciones experimentales y los

“Land Grant institutions”, se ha transformado en una suerte de “lugar común en los análisis de los mismos, la

realidad es que si bien esa influencia existió – mayormente a través de la asistencia técnica provista por

instituciones universitarias de los EEUU en las primeras etapas del proceso – el “modelo” de los INIA disto

mucho de reflejar a pleno algunas de las características centrales de sus contrapartes norteamericana s. La

estación experimental, como espacio físico para la investigación aplicada, fue transferido casi sin

modificaciones, pero no paso lo mismo con el resto de los componentes del “modelo”, al menos en dos

aspectos de importancia estratégica. En primer lugar, no se replicaron las estrechas relaciones con el mundo

universitario, que existen en el sistema de las “Land Grant Institutions”, lo cual con el tiempo, llevo al

aislamiento académico de las instituciones a que hemos hecho referencia arriba. Un segundo aspecto, de

diferenciación fue el carácter centralizado y con poca vinculación efectiva – en cuanto a políticas y

financiamiento – entre las instituciones de investigación y los grupos de interés local o estaduales/provinciales.

Mientras que las instituciones del sistema Land Grant, están directamente vinculadas a la “política” y el

financiamiento local, los INIA en cambio se plantearon como entes centralizados, vinculados a los gobiernos

centrales y con pocos o ningún vínculo con lo local, en lo que hace a orientación política y financiamiento.


40

desarrollase una actitud autosuficiente imaginándose como responsables principales, y tal

vez únicos, del desarrollo tecnológico del sector. Pero más importante, a que se hicieron pocos esfuerzos para vincular y coordinar sus actividades con otras instituciones del sistema

científico. Consecuentemente, ni la arquitectura institucional adoptada ni los mecanismos de financiamiento, privilegiaron la coordinación interinstitucional y el espíritu de pertenencia a una comunidad científica más amplia y compleja que les permitiera incorporar nuevas

perspectivas y demandas. Esto no tuvo mayor trascendencia en la efectividad de los institutos mientras el resto de la comunidad científica permaneció débil y desinteresada de

los temas agroalimentarios y mientras la investigación agropecuaria estuvo principalmente dirigida al desarrollo de prácticas agronómicas y a la selección varietal.

Las transformaciones a que se ha hecho referencia en las secciones previas de este documento, cambian el escenario, y muy probablemente, el que se recurra al enfoque de los

SIA como un camino para dinamizar los procesos de investigación e innovación vinculados a la agricultura, sea un reflejo de esos cambios y un intento de buscar las bases de una nueva estrategia de trabajo. En las últimas décadas el desarrollo tanto de las universidades como

de otros organismos de investigación vinculados a la problemática del agro, ha sido vigoroso y hoy hay todo un universo de instituciones – públicas y privadas - y actividades

de creciente importancia. Por otra parte, el nuevo paradigma tecnológico descansa en las ciencias biológicas e informáticas, áreas disciplinarias en las cuales la colaboración de las universidades e instituciones de investigación no agroalimentaria cobra importancia capital.

Esta evolución exige desarrollar mecanismos de coordinación y cooperación interinstitucional más complejos y también más explícitamente articulados a través de las

políticas públicas incluyendo la estructura del financiamiento, y eso es lo que parecería estarse recogiendo, aunque de manera incipiente, en las actuales discusiones.

Un ejemplo de cómo se está dando esta evolución, es la reciente creación de la Red INNOVAGRO, como una iniciativa en la que se involucran la mayoría de los INIA de la

Región para intercambiar ideas y generar buenas prácticas en cuanto al papel de las instituciones de investigación en los procesos de innovación y la propia gestión de los SIA. De las primeras discusiones mantenidas dentro de la Red, surgen también algunos de los

problemas implícitos y no resueltos en esta evolución, y que están asociados al hecho de que para que estos cambios tengan un impacto positivo, tienen que ir más allá de una simple

sustitución del término “investigación” por el de “innovación”. Tienen que mediar también otro tipo de “migraciones” en la misma dirección en lo que hace a los enfoques, estrategias y políticas, incluyendo el desarrollo de esquemas de coordinación y articulación entre

instituciones y diferentes instancias de manera de que se pueda efectivamente trabajar a partir del concepto de innovación.

Desde el punto de vista antes referido, parecería que las experiencias de implementación están aún en etapas muy preliminares, y los avances se han limitado, en la mayoría de los

casos solo a la creación de instancias de coordinación de las políticas de ciencia y tecnología, generalmente a nivel ministerial, y en algunos casos (Argentina, Brasil, Chile,

Perú, Paraguay, Colombia, México, Uruguay, entre otros) la definición de planes a mediano

Estas dos diferencias, has sido elementos significativos en la forma en que las instituciones han evolucionado

en las décadas desde su creación (Trigo, 1983; Piñeiro, 1983)


41

plazo e instrumentos específicos para promover desarrollos a nivel territorial o sectorial

(“clusters” y programas sectoriales), así como una mayor participación del sector privado (ver http://www.cepal.cl/iyd/).

Sin embargo, las instituciones de investigación agropecuaria usualmente no están claramente enmarcadas en estos esquemas, ya que tienen otra dependencia administrativa

(usualmente dentro del ámbito de los Ministerios de Agricultura o equivalentes, tal como se muestra en los resultados de las encuestas presentados en el próximo capítulo). Por otra

parte, los énfasis de estas iniciativas, aún en los casos en donde aparece la innovación como objetivo, tienen foco en el esfuerzo de ciencia y tecnología, sin considerar mayormente el marco más amplio de los procesos de innovación y la necesidad de coordinar las acciones en

investigación y desarrollo tecnológico con esfuerzos dirigidos a resolver las fallas de mercados y restricciones de otro tipo que afectan los procesos innovativos. A este nivel solo

Chile y Uruguay, han definido instancias políticas de carácter intersectorial con responsabilidades para articular políticas nacionales de innovación, integrando los esfuerzos de todos los sectores involucrados (ciencia y tecnología, educación, infraestructuras,

PYMES, comercio exterior, industria, etc.)13

13

Para un resumen de la situación en este sentido en los distintos países de la región ver “InnovaLatino:

impulsando la innovación en América Latina" (2011) Editorial Ariel, Barcelona, España.


42

3. La situación de los INIA en la actualidad

3.1. Antecedentes y Metodología

Para el análisis y presentación de la situación de los INIA se diseñó e implementó una encuesta. Se obtuvo respuesta de 19 instituciones (ver Cuadro 5) la cual provee información

relevante para analizar la situación actual de estas instituciones. Los formularios fueron cursados y completados entre octubre de 2011 y febrero de 2012, y su implementación se realizó bajo la coordinación del Programa de Innovación para la Productividad y

Competitividad del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) a través de las oficinas que este organismo internacional tiene en los países de la Región.

Cuadro 5: Listado de instituciones que respondieron las encuestas por país

País Instituto

Argentina Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) Belice Ministry of Agriculture and Fisheries (MAF)

Bolivia Instituto Nacional de Innovación Agropecuaria y Forestal (INIAF)

Brasil Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA)

Chile Instituto de Investigaciones Agropecuarias (INIA) Colombia Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria

(CORPOICA) Costa Rica Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en

Tecnología Agropecuaria (INTA)

Ecuador Instituto Nacional Autónomo de Investigaciones Agropecuarias (INIAP)

El Salvador Centro Nacional de Tecnología Agropecuaria y Forestal (CENTA)

Guatemala Instituto de Ciencia y Tecnología Agrícolas (ICTA)

México Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias. (INIFAP)

Nicaragua Instituto Nicaragüense de Tecnología Agropecuaria (INTA) Panamá Instituto de Investigación Agropecuaria de Panamá (IDIAP) Paraguay Dirección de Investigación Agrícola (DIA)

Perú Instituto Nacional de Innovación Agraria Rep. Bolivariana de

Venezuela

Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas (INIA)

República Dominicana Instituto Dominicano de Investigaciones Agropecuarias y Forestales (IDIAF)

The Bahamas Gladstone Road Agricultural Center (GRAC) Uruguay Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA) Fuente: IICA, Encuesta a las Instituciones Nacionales de Investigación e Innovación Agropecuaria de ALC

El cuestionario (ver Anexo 1) incluyó preguntas sobre: i) organización y gestión institucional; ii) vinculación con el sistema nacional investigación, iii) relación con el


43

sistema de innovación; iv) vinculaciones con las instancia de transferencia de tecnología; y

v) con el sistema regional de investigación.

De acuerdo con estas grandes áreas se presentan a continuación los principales resultados alcanzados y el análisis de los mismos. A los efectos de una presentación más clara de las diversas cuestiones involucradas, se presenta primero lo referido a las características

intrínsecas de los INIA para conocer las particularidades asociadas a la organización y gestión de las instituciones, los rubros y temas en los que focalizan sus actividades de

investigación, sus recursos humanos y las condiciones de financiamiento; mientras que en la sección siguiente se describen y analizan las características de las vinculaciones que los INIA mantienen actualmente con el sistema de investigación (nacional y e internacional),

con el sistema de extensión y transferencia y con el sistema de innovación.

3.2. Organización y gestión

De acuerdo con la información obtenida en las encuestas, el 74% de los INIA opera como un organismo autónomo, es decir, no directamente dependiente de otra instancia

gubernamental, tal es el caso, de ministerios o secretarías (ver gráfico 5). Esta autonomía, en términos legales, implicaría que cuenta los mecanismos legales adecuados para desarrollar sus propias políticas de acción tanto en lo referente a las cuestiones operativas como así

también en la gestión de sus recursos humanos y financieros.

Gráfico 5: Condición de los INIA en la estructura del Estado.

Fuente: Elaboración propia en base a resultados de las

encuestas.

La autonomía adjudicada a los INIA en lo referente a cuestiones legales, sin embargo, no estaría legitimada en todos los casos por una legislación con el rango de Ley, sino por

normativas de menor importancia (ver gráfico 6). Esta particularidad, por tanto, opera limitando el nivel real de autonomía existente para los INIA bajo esta situación debido a que las normativas que actualmente le otorgan mayores grados de libertad para decidir su

accionar podrían ser cambiadas con relativa facilidad. Situación que sería diferente, si la

74%

26%

Autónomo Dependiente


44

autonomía institucional de los INIA estuviese plasmada en legislaciones promulgadas desde

los congresos nacionales.

Esto ha sido reconocido en diversos ámbitos como uno de los factores más críticos que influencia la estabilidad de las instituciones en el sector agropecuario, y los INIA no son excepción. Los cambios se dan entonces con la frecuencia que cambian los Ministros de

Agricultura y los Directores de los INIA. Entre dichos cambios esta la asignación de funciones relacionadas a la extensión, a veces para hacer dichas tareas y en otras para dejar

de hacerlas; las asignaciones presupuestarias y mandatos relacionados para que se agencien recursos por la venta de semillas y servicios; las acciones relacionadas al desarrollo rural, lo cual las lleva mucho más allá de sus competencias y capacidades y desde luego los

comunes cambios de personal, por razones políticas.

Gráfico 6: Jerarquía legal de la constitución de los INIA

Fuente: elaboración propia en base a resultados de las encuestas.

En relación con el mandato institucional en vigencia de los INIA, se presenta una significativa variedad de casos o énfasis (ver gráfico 7). Así por ejemplo, si bien la mayor

parte de los mandatos institucionales destaca su orientación al desarrollo de cuestiones vinculadas con la ciencia y la tecnología, otras áreas como el desarrollo rural ha comenzado

a tener mayor relevancia. En otros casos algunos INIA tienen mandato para la transferencia tecnológica; mientras que las menciones a la innovación presentan un menor grado de presencia. Esta es una cuestión de singular importancia, porque como se mencionó en la

primera parte de este trabajo, el rol de los INIA en el tiempo ha ido cambiando, sin embargo, estos cambios no han sido totales en las instituciones manteniendo en cada

periodo aspectos de periodos anteriores. Resulta así claro que el mandato de las instituciones no es homogéneo.

Dentro de esta diversidad, uno de los aspectos que debe abordarse es el hecho de que por estar atendiendo tantos frentes, algunos INIA no cumplen su función estratégica en cuanto a

la investigación en el marco de la relación con otros actores de los sistemas de innovación.

37%

63%

Constitución por decreto o norma de menor jerarquíaConstitución por Ley


45

Más aun, esta situación estaría revelando que hay fallas en el resto de la institucionalidad,

incluyendo lo relacionado a la extensión agropecuaria y el desarrollo rural, razón por la cual se exige a los INIA asumir responsabilidades al respecto.

Gráfico 7: Orientación principal del mandato institucional de los INIA analizados.

Fuente: Elaboración propia en base a resultados de las

encuestas.

En cuanto al tema centralización / descentralización de los procesos de toma de decisiones y funcionamiento (Gráfico 8), la situación se divide en forma más o menos equilibrada,

aunque – como por otra parte sería de esperar – es en los países más extendidos territorialmente donde predominan los sistemas descentralizados. Esto, probablemente, por

la necesidad de dar a las particularidades agroecológicas y estructura productiva de las diferentes regiones. Tres de los casos más notorios son los de México, Brasil y Argentina. Sin embargo, en épocas más recientes hay también una tendencia hacia una mayor

descentralización respondiendo a dinámica, que es la de posicionarse mejor para aprovechar los nuevos recursos financieros disponibles en las regiones – generalmente provenientes de

las regalías mineras y energéticas – y nuevas realidades en lo político-administrativo, lo que requiere un alineamiento de la investigación y apoyo a la innovación en respuesta a una agenda local-regional. El caso de Perú responde a este último tipo de situación.

42%

11%

26%

21%

Orientado a la CyT

Orientado a la innovación

Orientado a otras áreas

(fundamentalmenteDesarrollo Rural)Orientado a Trasnferenciade tecnología


46

Gráfico 8: Gestión centralizada o descentralizada en

los INIA.


Vinculado a la gestión institucional, se indagó sobre la existencia de mecanismos de certificación de procesos. Este, si bien es un valor relativo, se presenta en un alto porcentaje

aunque cabe destacar que en muchos casos está circunscrito solo a algunos laboratorios o áreas de las instituciones. Sin embargo, la inclusión de este tipo de acciones implica un reconocimiento de la importancia que estos procesos de calidad tienen para las instituciones.

Gráfico 9: Existencia de mecanismos de

certificación (de procesos) en los INIA.

Fuente: elaboración propia en base a resultados de las

encuestas.

Luego de presentadas las cuestiones generales sobre la organización y gestión de los INIA, a

continuación se avanza sobre ciertos aspectos específicos de relevancia, entre los cuales se

53% 47%

Centralizado Descentralizado

56%

44%

No tiene Tiene


47

encuentran: rubros productivos atendidos, asuntos temáticos en la agenda de investigación,

recursos humanos y financieros.

3.3. Rubros productivos atendidos

Los rubros productivos en los cuales los INIA desarrollan sus actividades de investigación

(y otras relacionadas) presentan una amplia distribución y diversidad, tal como se observa en el Cuadro 6. Puede observarse, por un lado, la amplia diversidad de rubros que se

atiende, lo cual puede verse como un problema dado los niveles de subinversión que predominan; por otro lado, está el claro predominio de los cultivos asociados a la alimentación básica (hortalizas, arroz, maíz, ganadería, etc.), lo cual resalta el papel de los

INIA como entidades del Estado focalizadas en los rubros que atañen la seguridad alimentaria básica.

Cuadro 6: Rubros productivos en los que desarrollan actividades los INIA de la Región.

Rubro Participación

Absoluta Relativa

Hortalizas 36 9,9

Arroz 34 9,3

Bovinos 32 8,8

Maíz 29 7,9

Frutales 22 6,0

Papa 16 4,4

Trigo 15 4,1

Frijol 14 3,8

Forestales 12 3,3

Caña de azúcar 10 2,7

Ovinos 10 2,7

Cacao 9 2,5

Forrajes 9 2,5

Soja 9 2,5

Algodón 8 2,2

Raíces y Tubérculos 7 1,9

Recursos genéticos 7 1,9

Palma 6 1,6

Caprinos 5 1,4

Cítricos 5 1,4

Papaya 5 1,4

Porcinos 5 1,4

Arveja 3 0,8

Avena 3 0,8

Banano 3 0,8


48

Rubro Participación

Absoluta Relativa

Café 2 0,5

Camote 2 0,5

Cebada 2 0,5

Plátano 2 0,5

Yuca 2 0,5

Otros 31 8,5

Total 365 100


encuestas.

Más allá de lo que pueda significar en términos de dificultades para estructurar la masa crítica necesaria, la diversidad de rubros atendidos también revela sensibilidad en cuanto a apoyar la búsqueda de nuevas oportunidades en rubros con potencial, ajustarse a las

prioridades en algunas regiones y en algunos casos la es también reflejo de acuerdos con organizaciones del sector privado interesadas en productos específicos.

Es oportuno el comentario de que la alta concentración en pocos rubros y la coincidencia de que lo hagan la mayor parte de los INIA es una de las principales razones para el desarrollo

de las redes de cooperación para la investigación a nivel de subregiones (como en el caso de del PPCMCA en Centroamérica y México) y de AL (en el caso del FLAR en arroz) y la

base aun no suficientemente desarrollada para redes de cooperación con los Centros Internacionales en la Región (maíz y trigo en el CIMMYT; arroz, frijol y pasturas en el CIAT y Papa en el CIP)

3.4. Actividades desarrolladas por los INIA

El Cuadro 7 presenta las actividades en la agenda de investigación de los INIA. Esto se refiere a las actividades desarrolladas en los diferentes rubros a los que se hizo referencia en

la sección anterior. Las actividades relacionadas a la investigación se reportan en seis categorías que representan el 71.1 por ciento del total de actividades. La actividad de investigación por excelencia es el mejoramiento vegetal que sumado a las actividades

vinculadas al manejo de recursos genéticos superan el 55 por ciento. Otras actividades de los INIA incluyen transferencia de tecnología, producción animal y otras, que representan el

28.9 por ciento de las actividades. Lo anterior resalta que a pesar de que a los INIA se les adscribe otras funciones, su agenda

sigue focalizada en la investigación ligada al desarrollo varietal y de recursos genéticos. Como se ve más adelante este resultado es de particular relevancia para el análisis del

vínculo de los INIA con las empresas productoras de semilla, como una de las articulaciones esenciales en los sistemas de innovación.


49

Cuadro 7: Grandes grupos de actividades desarrolladas en todos los rubros

productivos.

Tipos de actividades implementadas Participación

Absoluta Relativa

Mejoramiento vegetal 139 37,3

Tecnologías de cultivo 72 19,3

Actividades vinculadas al manejo de recursos genéticos 20 5,4

Mejoramiento animal 18 4,8

Desarrollo de productos 11 2,9

Desarrollo de tecnologías conservacionistas 5 1,3

Otros1 108 28.9

Total general 373 100,0 Fuente: elaboración propia en base a resultados de las encuestas.

Nota: 1 En esta categoría se incluye transferencia tecnológica (9.1 por ciento), producción animal

(7.5 por ciento) y otros (12.3 por ciento) Vinculado al tema referido en el párrafo anterior los resultados alcanzados por las investigaciones, especialmente en el conocimiento y el material genético desarrollado, solo

en el 10 por ciento de los casos alcanzan una posición en el mercado (producto comercializable o avanzado en la línea de innovación según la información presentada en el

gráfico 10). La mayor parte de las veces (53 por ciento) se obtiene un producto pero este no adquiere importancia comercial o no llega a conformarse como producto de interés comercial (instancia intermedia). Si bien esta particularidad puede ser el resultado propio de

los “riesgos de la investigación” también puede estar evidenciando la distancia que las instituciones tienen con el resto de actores en la cadena de innovación y su eventual

aprovechamiento por parte de los productores.

Gráfico 10: Grado de inserción de los

productos de la investigación en la “línea de innovación”


encuestas.

10%

9%

28%

53%

Avanzados General Iniciales Medio


50

Los resultados antes referidos contrastan sustancialmente con las apreciaciones de los INIA

sobre quiénes son sus clientes. Como se muestra en el Grafico 12 y el Cuadro 8, en general se señala que los destinatarios de los resultados de la investigación son los productores

agropecuarios y en menos casos a los pequeños productores. Esta apreciación estaría revelando un dilema serio y es la pretensión de que la investigación en manos del Estado por si sola puede generar bienes y servicios tecnológicos que ingresan a la corriente de

bienes públicos al acceso de los productores y bienes y servicios de mercado.

Gráfico 11: Grupos de beneficiarios identificados

por las instituciones para los principales resultados de sus acciones.


encuestas.

Cuadro 8: Tipo de beneficiaros por país identificados por los INIA.

Países Productores Población en

General

Pequeños

productores

Ciencia y

Tecnología

Belice 2 2

Chile 14 3

Colombia 33 1

Costa Rica 13 2 7 5

Dominicana 4

Ecuador 7 6 4

El Salvador 1

Guatemala 15 1 1 1

Nicaragua 15

Panamá 2 2 2 1

Paraguay 40 10

Perú 4 29 4 4

The Bahamas 2 2

Uruguay 19 4

Total 171 57 23 11 Fuente: elaboración propia en base a resultados de las encuestas.

4% 9%

22%

65%

Ciencia y Tecnología Pequeños productoresPoblación en General Productores


51

3.5. La agenda de investigación

La información en el Cuadro 9 no respondió a las expectativas que se tenía al respecto, pues si bien algunos temas como la biotecnología, la producción vegetal y los asuntos

ambientales son genuinos temas de investigación, los otros caen en categorías discutibles en este sentido. El caso de la “seguridad alimentaria” es un buen ejemplo de esto. Es un tema

de extrema amplitud como para considerarse un tema de investigación, más bien seria en cuanto a rubros o aspectos particulares que contribuyen a dicha seguridad alimentaria, como por ejemplo la investigación sobre fortificación de alimentos.

. Cuadro 9: Asuntos temáticos de los que se

ocupan los INIA.

Asuntos temáticos Participación

Absoluta Relativa

Biotecnología 34 23

Producción Vegetal 30 21

Seguridad Alimentaria 25 17

Problemáticas ambientales

21 14

Transferencia de tecnología

10 7

Bioproductos 9 6

Producción animal 4 3

Mercados 4 3

Agua 2 1

Agricultura Familiar 1 1

Forestales 1 1

Otros 5 3

Total general 146 100


encuestas.

En línea con lo expresado anteriormente, las actividades desarrolladas en cada uno de los asuntos consignados tampoco pueden ser identificadas precisamente con temas de

investigación específicos. Como se observa en el gráfico 12, solo el 48% de las acciones indicadas pueden catalogarse como “de investigación” específicamente, las restantes implican aspectos de otro tipo, tales como desarrollo rural, gerenciamiento obtención de

productos, entre otros.


52

Gráfico 12: Acciones desarrolladas en el marco de los

asuntos temáticos.


Los beneficiaros de los asuntos temáticos al igual que para los rubros productivos son principalmente los productores, que entre los pequeños agricultores y la categoría en general

alcanzan el 48%. Esto muestra la continuidad en la búsqueda de desarrollar bienes y servicios tecnológicos que operen como bienes públicos en el mercado. Sin embargo, como se aprecia en el gráfico 13 y el cuadro 10, adquieren también una significativa importancia

el sector público (28%) porque allí se incluyen el desarrollo de investigaciones orientadas específicamente con la implementación de políticas públicas, o en otros términos, el

desarrollo de áreas específicamente orientadas o solicitadas por otras agencias del estado para la implementación de políticas.

1% 3% 5%

14%

1% 2%

48%

7%

11%

8%

Biocombustibles Capacitación

Cuestiones ambientales Desarrollo Rural

Gerenciamiento Infrestructura

Investigación Obtención productos

Otros Tecnicas de cultivo


53

Gráfico 13: Grupos de beneficiaros de las

actividades desarrolladas en el marco de los asuntos temáticos


encuestas.

Cuadro 10: Distribución de los beneficiarios de los asuntos temáticos por país

Países Productores

en general

Sector

público

Pequeños

productores

Población

en

general

Otros

Belice -- -- 5 -- --

Bolivia -- -- 5 -- --

Chile 11 3 -- -- --

Colombia 4 -- 1 -- --

Costa Rica 13 7 3 -- --

Ecuador 1 -- 1 -- 1

Guatemala 6 2 -- -- --

México -- 11 -- -- --

Nicaragua -- -- 2 3 --

Panamá 5 2 -- -- 1

Paraguay 3 -- -- -- --

Perú -- 7 -- -- --

The Bahamas -- -- 3 -- --

Uruguay 11 -- -- -- --

Venezuela 1 -- 3 -- --

Total 55 32 23 3 2 Fuente: elaboración propia en base a resultados de las encuestas.

48%

28%

20%

2% 2%

Productores Sector públicoPequeños productores Población en generalOtros


54

3.6. Recursos humanos y condiciones salariales

La aplicación de mecanismos o políticas para el desarrollo de los recursos humanos no

parece ser una política común a los INIA. Específicamente, tal como se observa en el gráfico 14, solo el 22 por ciento de los INIA reportó tener programas de desarrollo de recursos humanos. Este aspecto es crítico pues son los recursos humanos y el desarrollo de

los mismos el factor determinante de la mejora de la calidad institucional y el reflejo de su política de adaptación a las nuevas exigencias. En la mayoría de los casos se presenta el

“desarrollo” de los Recursos Humanos como el medio para ascender “naturalmente” en la jerarquía de la institución, pero sin la existencia de programas o incluso áreas de gestión para este fin.

Gráfico 14: Existencia de programas de

desarrollo de recursos humanos.


encuestas.

Respecto a la cuantía y nivel académico, como se observa en el Cuadro 11 y 12 existe una gran disparidad en la disponibilidad de recursos humanos de estas instituciones. Brasil, Argentina y México representan el 83 por ciento de los recursos humanos que integran los

INIA; a la vez que concentran casi la totalidad de recursos humanos con formación profesional más avanzada. El resto de los países cuenta con un reducido número de recursos

humanos que, y a su vez, cuentan con un bajo número de recursos humanos con alta calificación (Doctorados o PhD).

Al respecto la información recabada no permite una diferenciación de los recursos humanos en dos categorías especiales: Investigadores y gestores/administradores de la investigación.

Esta información es necesaria para valorar la capacidad real de los INIA para jugar un papel más destacado en la organización de la investigación y su vínculo a los procesos de innovación.

22%

78% Cuenta con programa de desarrollo de RRHH

No cuenta con programa de desarrollo de RRHH


55

Cuadro 11: Recursos humanos por país y formación/actividad.

PhD.

M. Sc. o

equivalente

B. Sc. o

equivalente

Personal

de apoyo Otro Total %

Argentina 475 475 3000 3500 -- 7450 32

Belice -- 3 6 4 70 83 0

Bolivia 8 12 15 12 -- 47 0

Brasil1 2125 1070 2635 3827 -- 9657 42

Chile 76 54 4 92 25 251 1

Colombia 64 100 147 189 -- 490 2

Costa Rica 5 42 50 57 36 190 1

Dominicana 10 51 75 228 -- 364 2

El salvador 1 26 68 55 127 277 1

Guatemala 3 17 52 90 39 201 1

México 302 533 204 436 587 2062 9

Nicaragua 20 -- 398 -- 85 503 2

Panamá 10 55 101 222 127 515 2

Paraguay 4 20 63 110 155 352 2

Perú 9 30 -- 120 250 409 2

The Bahamas 1 9 8 -- 5 23 0

Uruguay 32 38 29 396 -- 495 2

Subtotal (sin Brasil) 1020 1465 4220 5511 1506 13712

Total 3145 2535 6855 9338 1506 23369 100

Fuente: Elaboración propia en base a resultados de las encuestas.

Nota: los datos han sido obtenidos de la “Prestação De Contas Ordinária Anual Relatório De Gestão Do

Exercício De 2011” de 2012.

Cuadro 12: Investigadores por cada 1.000 millones de dólares del PBI agropecuario.

País PhD. M. Sc. o

equivalente

B. Sc. o

equivalente

Personal

de apoyo Otro Total

Argentina 26,1 26,1 164,8 192,3 409,2

Belice 21,5 42,9 28,6 594,1

Bolivia 5,7 8,5 10,6 8,5 33,3

Brasil1 46,7 23,5 57,9 84,1 212,3

Chile 12,6 8,9 0,7 15,2 4,1 41,5

Colombia 6,3 9,9 14,5 18,6 48,3

Costa Rica 2,8 23,3 27,7 31,6 20,0 105,4

Dominicana 4,3 22,0 32,3 98,2 156,7

El Salvador 0,6 16,0 41,9 33,9 78,2 170,6

Guatemala 0,5 2,9 9,0 15,6 6,8 34,8

México 11,6 20,4 7,8 16,7 22,5 79,0

Nicaragua 20,5 408,0 87,1 515,7

Panamá 9,8 54,0 99,1 217,9 124,6 505,4

Paraguay 1,8 8,9 28,0 48,8 68,8 156,3


56

País PhD. M. Sc. o

equivalente

B. Sc. o

equivalente

Personal

de apoyo Otro Total

Perú 1,5 5,1 20,2 42,1 68,9

The Bahamas 6,9 62,4 55,5 34,7 159,5

Uruguay 19,8 23,5 18,0 245,2 306,5

Promedio 11,1 21,1 63,7 71,7 90,0 211,6

Fuente: Elaboración propia en base a resultados de las encuestas y datos del Banco Mundial (PBI

agropecuario).

Nota: los datos para Brasil han sido obtenidos de la “Prestação De Contas Ordinária Anual Relatório De

Gestão Do Exercício De 2011” de 2012.

Respecto a los salarios se destacan dos aspectos. Los niveles promedio de los salarios, aunque con alguna variación entre países, son bajos para una institución de investigación, en

comparación con otras entidades con responsabilidades similares. Este es un factor que limita la atracción de profesionales más calificados a los INIA.

Por otro lado, la distribución de los sueldos de acuerdo al nivel académico de los empleados responde a lo esperado en el sentido que los empleados que cuentan con un nivel académico

más elevado perciben una remuneración mayor. La diferencia más grande se reconoce entre aquellos que cuentan con posgrado (maestría o doctorado) de aquellos que no lo tienen, en

parte porque en muchos casos quienes tienen postgrado son promovidos apuestos administrativos, nivel al cual los salarios son mejores.

Gráfico 15: Sueldos mensuales promedio de investigadores según el grado académico alcanzado

(US Dólares/mes)


0

500

1000

1500

2000

2500

Ph. D. M. Sc. oequivalente

B. Sc. oequivalente

Personal deapoyo

Otro


57

3.7. Financiamiento

La mayor parte de los recursos con que cuentan los INIA provienen de fuentes

gubernamentales, incluyendo préstamos, con la excepción de Bolivia, Guatemala y Nicaragua. En Bolivia y Nicaragua son considerables los recursos captados de donaciones, lo cual generalmente es reflejo de situaciones coyunturales y puede implicar serios

problemas de inestabilidad para el mediano y largo plazo. En pocos casos, la venta de productos o servicios representa una parte importante del presupuesto de la institución (tal

es el caso de Costa Rica, Chile o Guatemala). En años recientes varios de los INIA han iniciado negociaciones con el BID y Banco Mundial para mejora su capitalización, pero esto aun no se muestra en lo reportado hasta la fecha.

Cuadro 13: Participación porcentual por país de las diferentes fuentes de financiamiento

País Gobierno Préstamos Donaciones Venta de

servicios

Venta de

productos Otra

Argentina 98 2

Belice 96 4

Bolivia 11 9 66 14

Brasil 97 2 2

Chile 59 11 3 26

Colombia 87 5 2

Costa Rica 58 41

Dominicana 75 1 10 15

El Salvador 67 31 1 1

Guatemala 31 11 45 13

México 64 36

Nicaragua 39 17 43

Panamá 93 4 3

Perú 68 15 2 16

Uruguay 90 5 5

Venezuela 100 Fuente: elaboración propia en base a resultados de las encuestas. La evolución general de los fondos asignados a los INIA, de acuerdo a los resultados

obtenidos en las encuestas, se ha venido incrementando significativamente desde el 2006, tal como se observa en el gráfico 16 y el cuadro 14. Esto se debe posiblemente a la percepción de parte de las autoridades nacionales que a raíz de los mayores precios de los alimentos

básicos tenía sentido apoyar la labor de los INIA. Sin embargo, se conoce de casos en que estos mayores recursos están destinados a actividades, no necesariamente vinculadas a la investigación.

La inestabilidad en los presupuestos anuales en algunos `países no debe sorprender por

cuanto ello obedece a consideraciones fiscales a nivel de los Gobiernos Centrales. Y en algunos casos a la sub-ejecución en el período previo, lo que motiva disminución en las nuevas asignaciones.


58

Gráfico 16: Evolución general de los fondos en dólares de los INIA (Millones de US Dólares)


Cuadro 14: Evolución del presupuesto de los INIA por país en millones

de dólares de 2006 a 2010.

País 2006 2007 2008 2009 2010

Argentina 124 123 201 240 240

Belice sd sd sd sd 6

Bolivia sd sd sd 7 9

Brasil 488 599 748 929 1 083

Chile 35 42 47 54 53

Colombia 22 21 21 23 24

Costa Rica 1 1 4 5 4

R. Dominicana 7 6 6 6 6

Ecuador sd sd sd sd sd

El Salvador 10 17 33 42 39

Guatemala 2 3 3 3 3

México 99 102 105 126 121

Nicaragua 10 sd sd sd 10

Panamá 7 9 11 11 12

Paraguay 2 2 2 7 4

Perú 13 15 17 31 22

The Bahamas sd sd sd sd sd

Uruguay 23 27 28 27 27

Venezuela 50 56 80 75 58

Total 893 1023 1305 1585 1721


0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1800

2006 2007 2008 2009 2010

Mil

lone

s d

e d

ólar

es


59

Existe una percepción mayoritaria entre las personas que respondieron a la encuesta de que los fondos asignados a los INIA se han incrementado durante los últimos seis años; pero el

36 por ciento de las opiniones de las personas que respondieron la encuesta consideran que los fondos se mantuvieron o han disminuido. Sin embargo, esto solo ocurrió en los casos de la República Dominicana y Venezuela, aunque hay casos que en que se aprecia que si hay

disminución en algunos años respecto al año base. 14

Gráfico 17: Percepción sobre la evolución de los fondos


3.8. Principales limitaciones que afectan la gestión de los INIA

Los encuestados, reconocen que entre las principales limitaciones que afectan

negativamente el desarrollo institucional se encuentran los aspectos burocráticos. Evidentemente, este es uno de los focos a analizar en el futuro en el caso de cada INIA para lograr identificar las posibles acciones a implementar para resolver las limitantes. En

segundo lugar de importancia se encuentran los aspectos económico-financieros y de infraestructura. Esta apreciación estaría revelando que aun cuando el financiamiento que han

recibido los INIA está en aumento, ello es insuficiente, que no está siendo aprovechado para mejorar la infraestructura, o bien que está dirigido a cuestiones/actividades específicas y no necesariamente vinculadas a la investigación. Por otro lado, al no conocerse el destino de

los fondos, no se puede hacer una apreciación sobre la calidad del gasto. Finalmente, los recursos y cuestiones técnicas, completan el mosaico de limitantes que afectan

negativamente el funcionamiento de los INIA en la Región.

14 En la consideración de esta tendencia hay que tomar en cuenta que durante el período en cuestión se ha dado asimismo una apreciación de muchas de las monedas locales respectos del dólar estadunidense, y por lo tanto puede haber efecto monetario en la misma.

64%

18%

18%

Crecieron Se mantuviueron Disminuyeron


60

Gráfico 18: Tipos de limitaciones que afectan negativamente la gestión de

los INIA.


25%

2%

15%

10%

48%

Económicofinancieros //

Infraeestructura

Otros

Recursos Humanos

Técnicas

Aspectos burocráticoinstitucionales


61

4. Los INIA y sus relaciones con el resto de los actores del sistema de innovación

agraria

Luego del análisis de las características institucionales de los INIA, en este capítulo se analizan las particularidades que adquieren las vinculaciones con el sistema de investigación

(nacional y e internacional), el de extensión y transferencia tecnológica, y el de innovación agropecuaria en un sentido más amplio.

4.1.Vinculación con el sistema nacional e internacional de investigación

El enfoque del cuestionario ha sido el de solicitar a los INIA que indiquen cual ha sido la intensidad de sus relaciones con otras entidades del sistema nacional e internacional de

investigación: alta, media, baja sin relaciones. En términos de las relaciones con el Sistema Nacional de Investigación (CONICYTs,

CONCYTECs, etc., el 47 por ciento de los INIA califica la intensidad de esta relación como alta, pero un segmento importante, 20 por ciento del total, manifiesta no tener relaciones con

estas entidades. Este aspecto es significativo – y, probablemente, en el futuro se vuelva aún más importante - si se considera que un número creciente de innovaciones útiles para la agricultura no se generan como resultado de la investigación agropecuaria y, por lo tanto, el

mantener relaciones fluidas y efectivas con otros ámbitos de la ciencia y tecnología, será aún más estratégico e imprescindible.

Respecto las relaciones con otras entidades nacionales que realizan investigación agropecuaria, especial, pero no únicamente, las universidades, el campo se divide en

proporciones aproximadamente iguales entre los que mantienen una alta relación y los que tienen una baja relación. El segundo caso podría deberse a una falta de interés recíproco o

bien a que las universidades no son en algunos casos entidades de investigación y, por lo tanto, el campo en común se reduce significativamente. Muy probablemente, esto segundo sea el motivo predominante en la mayoría de los casos.

El 59 por ciento de los INIA señalan que tiene una alta relación con entidades de investigación de otros países. Este tipo de cooperación bilateral posiblemente se gesta por

interés directo de las partes o es facilitada por la acción de los proyectos regionales y subregionales, a los que se hace referencia a continuación.

La relación con los entes internacionales es la que se da con menos intensidad; solo el 24 por ciento de los INIA señala que estas relaciones se dan con alta intensidad, mientras que

el 47 por ciento señala que es baja. Más aún, el 12 por ciento señala que no tiene relación con las instancias internacionales. Esto resulta particularmente importante en el contexto del

peso que históricamente ha tenido el sistema internacional en el desarrollo de la investigación agropecuaria, y más aún teniendo en cuenta que muchos de los temas prioritarios tienen una dimensión internacional importante.


62

Cuadro 15: Intensidad de la vinculación de los INIA con instituciones de diferentes

sistemas a nivel nacional e internacional.

Área Intensidad Sin

vinculación Total

Alta Media Baja

Centros y programas internacionales

24 18 47 12 100

Sistema nacional de investigación en general

47 13 20 20 100

Sistema nacional de investigación agropecuaria

50 6 39 6 100

Organizaciones nacionales de otros países

59 12 24 6 100


Nota: se considera intensidad fuerte cuando el vínculo es con más de 4 instituciones, media entre 3

y 4, y baja una o dos instituciones.

Un examen de las relaciones de los INIA con instancias internacionales en varias categorías, como se muestra en el Cuadro 16 es muy revelador, en este sentido. En general se revela que existe solo una débil relación con los Centros del CGIAR y también con los

PROCI. Estos resultados llaman a la reflexión. Por un lado, por años se ha venido sosteniendo la alta importancia de la relación con los Centros Internacionales y la insistencia

de la necesidad de un mayor esfuerzo de dichas instituciones para articularse mejor a los INIA. Por otro lado, el valor de los PROCI es aun permanentemente referido como elemento central a la estrategia de articulación en las subregiones. De acuerdo a lo que surge de las

respuestas al cuestionario, esto ameritaría ser reconsiderado. Según lo revelan las encuestas, la fortaleza de la relación es mayor en el caso de FONTAGRO, y mayor aun en el caso de

FORAGRO.

Cuadro 16: Distribución según tipo de vinculación de los INIA con

instituciones de diferentes ámbitos.

Ámbitos institucionales Fuerte Intermedia Débil Total

Centros internacionales del CGIAR 11 32 58 100

FONTAGRO 29 57 14 100

FORAGRO 30 40 30 100

PROCIS 7 47 47 100


Los valores presentados en los cuadros 15 y 16 se comprenden con mayor precisión a partir de la información incluida en el Cuadro 17. Allí se muestran los aspectos positivos y

negativos de la vinculación con los grupos de actores pertenecientes el Sistema de Ciencia y Tecnología en general. La información allí presentada resulta en un insumo de singular importancia para comenzar a pensar los aspectos a fortalecer y a modificar en cada uno de

los INIA para mejorar y potenciar las vinculaciones con los sistemas referidos.


63

Cuadro 17: Aspectos positivos y negativos de la vinculación con los actores del Sistema de

Investigación

Vinculación

con Aspectos positivos Aspectos negativos

CGIAR

Favorece la transferencia de tecnología a

países en desarrollo y la formación de

recursos humanos en áreas de vacancia.

Colabora en la creación y operación de con

Centros Regionales de Capacitación

Adquisición e intercambio de materiales

genéticos, liberación de variedades adaptables

a las condiciones del país, formación de

recurso humano.

Participación en proyectos

Desarrollo de productos tecnológicos.

Impulsa a la innovación tecnológica

agroalimentaria

Incremento de la productividad científica.

Intercambio de recursos e información

científica y metodologías de trabajo para la

investigación.

Escasa interacción

Recursos limitados, para el

intercambio de personal y para el

desarrollo de proyectos conjuntos de

investigación.

Flujo de comunicación lenta para la

formalización de acuerdos

interinstitucionales.

Redes de vinculación y coordinación

de nivel internacional y nacional

incipientes

Sería necesario incrementar las

relaciones con otros Centros del CGIAR

FONTAGRO

Implementación de actividades de

cooperación técnico-científica.

Colaboración en la definición de acciones y

estrategias

Intercambio de información

Desarrollo de nuevas tecnologías entre los

países miembros del consorcio así como

también de los países pertenecientes al Fondo.

Fortalecimiento del financiamiento de

investigaciones en América Latina.

Políticas de interés regional, que son

definidas de manera conjunta y luego

presentados al más alto nivel de los países.

Proyectos de generación de tecnologías,

proyectos de divulgación y formación

profesional, adquisición de equipo y

materiales.

Demasiados aspectos burocráticos en

el funcionamiento financiero.


de nivel regional, nacional y local

incipientes

FORAGRO

Impulso a la innovación tecnológica

agroalimentaria

Inserción internacional

Intercambio de desarrollo científico y

tecnológico.

Capacitación para los investigadores

Conformación de redes del conocimiento

por cultivo; elaboración de propuestas de

proyectos y ejecución de proyectos de interés

regional

Facilita la adquisición de materiales y

equipo.

Constituye una plataforma importante para

la definición de la agendas en I+D y el

desarrollo de acciones conjuntas.

Muchos de ellos son “Convenios

Marco” de buenas intenciones que no

logran materializarse en acciones

concretas.

Recursos limitados, para el

intercambio de personal y para el

desarrollo de proyectos conjuntos de

investigación.

Flujo de comunicación lenta para la

formalización de acuerdos

interinstitucionales.


64

Vinculación

con Aspectos positivos Aspectos negativos

Cooperación tecnológica

Facilita la ejecución de actividades de

desarrollo e innovación.

PROCIS

Cooperación tecnológica

Desarrollo de capacidades

Estudios en temas de interés con los demás

miembros,

Capacitación de investigadores.

Posibilita la participación en un ámbito de

discusión para la elaboración de estrategias de

innovación del sistema agropecuario,

agroalimentario y agroindustrial de la región.

Factibilidad de interacción y colaborar con

países.

Mejora imagen institucional

Captación de recursos.

Participación en foros internacionales y

definición de estrategias de I+D regional

Descuido en sus funciones


de nivel regional, nacional y local

incipientes

Requiere demasiada atención especial

Sistema

Nacional de

Investigación

Agenda de investigación y trabajo en

extensión para cadenas de valor

Alianza para la gestión de fondos

El SNI intenta incentivar la producción

científica y la innovación tecnológica en

varias disciplinas.

Fortalecer los proyectos institucionales y

formación de talentos.


agroalimentaria

Integración con entidades de investigación

agropecuaria.

Acciones en el territorio aún no

formalizadas

Acciones discontinuas, con débil

fortalecimientos como instrumento e

instancia de Sistema Nacional de

Innovación

Integración desigual de las

instituciones que conforman el sistema.

No siempre es una coordinación

positiva

Sistema

Nacional de

Investigación

Agropecuaria

Conferencias, proyectos y cooperación

entre los institutos del sector privado

Financiamiento de la I+D+i

Financiamiento p/capacitación

Alianzas estratégicas

Apoyo en la transferencia tecnológica

Integración de redes nacionales


agroalimentaria

Mayor cobertura y aprovechamiento de las

experiencias institucionales

Promoción institucional, y difusión de de

las tecnologías que genera el instituto.

Recursos para investigación, difusión

tecnológica, desarrollo de redes, intercambio

de experiencias, etc.

Acciones discontinuas, con débil

fortalecimientos como instrumento e

instancia de Sistema Nacional de

Innovación

Duplicidad de funciones que

incrementan la competencia por

recursos.

Participación nominal en algunos

casos.

Proyectos a corto plazo

Escasa disponibilidad de

financiamiento


Más allá de la existencia o no de programas en las instituciones internacionales, y de la

percepción de relativamente baja intensidad en las relaciones, el 87 de los INIA reconoce


65

que los beneficios de estar vinculado a estos organismos supera sus costos (ver gráfico 19).

Nuevamente al respecto esto es indicativo que lo que está fallando son los mecanismos de relacionamiento, aspecto sustancial para una revisión de parte de dichos mecanismos.

Gráfico 19: Porcentaje de INIA que indican un Beneficio/Costo positivo de

su relación con los centros y proyectos internacionales

Fuente: Elaboración propia en base a

resultados de las encuestas.

Además de la información sobre la existencia y la evaluación general de la participación en los programas regionales, en la mayoría de las encuestas se volcaron expresiones sobre acciones que beneficiarían la vinculación de los Programas Regionales con los INIA. A

continuación se listan aquellos aportes que representan las opiniones del conjunto en relación a cuestiones específicas:

Acciones que sería beneficioso incluir en los Programas Regionales

Identificación de experiencias exitosas que puedan ser replicadas en los demás países, para su difusión, transferencia de tecnología e intercambio de experiencias,

por ejemplo, a través de publicaciones que las describan.

Celebración de un mayor número de conferencias regionales

Redes de Conocimiento

Construcción de una base de datos común a todos los países miembros; en la cual se encuentren registrados todos los artículos, estudios de diferentes temas y demás

archivos resultado de los diferentes programas y líneas de investigación (sobre esto estaría trabajando el INIA Uruguay en coordinación con los PROCIS).

Conformación de unidades de prospectiva y vigilancia tecnológica a nivel regional.

Acciones que enfaticen la Soberanía y Seguridad Alimentaria como estrategia prioritaria, transversal al resto de ámbitos de interés regional.

Facilitar el intercambio de germoplasma mejorado entre los países.

13%

87%

No

Si


66

Apoyar la modernización institucional de los INIA (legislación, organización, TICs,

métodos modernos de control, certificación de procesos de investigación).

Incluir aspectos de agricultura sostenible (productos verdes, orgánica, limpia, etc.)

Innovaciones para adaptar la agricultura familiar al cambio climático.

Sistemas de producción alternativos y de intensificación productiva sustentable.

Indicadores de intangibles para calidad de la gestión y productos de I+D

Aunque no existe un Programa Regional para la Región del Caribe, proponemos que las experiencias exitosas sean temas de intercambio, mayor intercambio en

formación y entrenamiento de recursos humanos y el tema de la innovación en la investigación y transferencia de tecnologías agrícolas sean incluidos.

Aspectos que deberían reorientarse/mejorarse/incluirse de la articulación con los centros

internacionales para justificar un incremento de los aportes nacionales

Ser más ejecutivos reduciendo lo máximo posible las cuestiones burocráticas demostrándose a partir de la solución de problemas regionales específicos.

Identificar donde encontrar buenos socios, es decir visualizar talentos. Luego como núcleo básico, considerando los recursos y las metas, plantear la expansión de nuevos brazos de articulación, hacia los elementos que efectivicen las alianzas ya

establecidas.

Cooperación técnica de especialistas de alto nivel en tecnologías de áreas

prioritarias.

Contar con retroalimentación constante de las tecnologías generadas y que están a disposición de los países.

Lograr intercambios hacia los países de parte de los expertos.

Mayor apoyo hacia los INIA de parte de los centros internacionales para realizar

estudios de adopción e impacto tecnológico.

Institucionalizar el banco de germoplasma a nivel regional de los países, para facilitar el acceso y utilización con fines de investigación.

Incluir los temas de adopción e impacto de tecnologías como instrumentos que permitan reorientar los procesos de generación y transferencia de tecnología.

Se debería apuntar a la identificación de temas relevantes para países de la región que comparten problemáticas comunes, a fin de apoyar con presupuesto y recursos humanos, áreas de vacancia en cuestiones de producción agropecuaria.

Facilitar las relaciones con empresas internacionales, especialmente en aspectos de propiedad intelectual y royalties.

Ser garantes del intercambio de germoplasma bajo el respeto de los Convenios Internacionales.


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Incluir y divulgar los resultados de un mecanismo que evalúe de forma continua y

sistematizada los avances de las actividades programadas, así como una estimación del impacto obtenido al término de los proyectos.

Actividades / iniciativas que deberían priorizarse en las actividades futuras del

FORAGRO

Tener mayor incidencia nivel de los tomadores de decisiones en el sector agrario en los países miembros de FORAGRO, a fin de que brinde mayor apoyo a la

investigación y desarrollo agrario en los países.

Sistemas productivos de pequeños productores, especialmente de la zona andina, a

fin de brindarles alternativas para que sean más eficientes y sostenibles desde el enfoque de desarrollo rural.

Promover la participación de la cooperación internacional para apoyar la

investigación y desarrollo tecnológico de la agricultura en los países miembros de FORAGRO

Promover la formación de redes especializadas en temas emergentes, como por ejemplo bioenergía, biotecnología, TIC en el ámbito rural, cambio climático, salud humana, gestión de recursos naturales, conservación y aprovechamiento de los

recursos genéticos, agricultura familiar, diferenciación, valoración, calidad e inocuidad de alimentos, innovaciones institucionales que promuevan las redes,

nuevos modelos de transferencia y extensión, participación de consumidores, comercio y acceso a mercados.

Seguridad alimentaria y producción de semilla

Mayor divulgación del qué hacer y su relación con el sector agrícola.

Establecimiento de un vínculo entre FORAGRO y los Institutos Nacionales de

Investigación para coordinar labores conjuntas de difusión de tecnología y de incidencia política.

Que al foro que hacen anualmente puedan tener acceso los países a través de

vínculos virtuales y que exista un espacio para participar y opinar.

Que sea la voz de los INIA para el tema de políticas y necesidades ante los países en

vías de desarrollo y a lo local.

Actuar de prospección de Ciencia, Tecnología e Innovación en la agricultura, establecer redes de observatorios tecnológicos, con vinculación de INIA,

cooperaciones regionales y globales.

Es necesario conformar una red de investigadores apoyados técnica y

financieramente por el fondo con el fin de desarrollar proyectos que tengan como fin los estudios de adopción e impacto de las tecnologías con el fin de minimizar la exclusión de los agricultores en el proceso de investigación por considerar que en la

mayoría de los casos los productos tecnológicos actúan como bienes públicos.

Realizar actividades de evaluación de los costos de la tecnología y los mecanismos

de financiamiento especialmente cuando se trata de financiación compartida con el


68

fin de determinar por un lado las tasas de retorno a la inversión y por otro el papel

del sector público y el sector privado en el desarrollo de la tecnología y el beneficio obtenido de los procesos tecnológicos

Realizar actividades de discusión en los países o en los programas regionales de cooperación (Por ejemplo, PROCIS) para recoger las necesidades

Formular su programa de trabajo, una hoja de ruta, con resultados medibles en áreas

y temas priorizados.

Mayor difusión de sus actividades y resultados.

Las iniciativas para el fortalecimiento de los sistemas nacionales de investigación y transferencia de tecnología agropecuaria, en especial de los INIA, aprovechando los foros o juntas de ministros, a fin de recabar el apoyo político necesario para mejorar

la institucionalidad y la disponibilidad de recursos financieros y humanos.

Realizar una evaluación profunda de los mecanismos de FORAGRO y de la

articulación de los programas regionales y de los propios INIA; incluyendo la posibilidad de repensar y rediseñar FORAGRO; a fin de convertir este foro en un espacio que represente la posición de ALC para ante el sistema internacional y en

especial en el marco del CGARD 2012.

4.2.Vínculos con actores responsables de la transferencia tecnología

Como se explicó en el capítulo sobre la evolución de los INIA uno de los aspectos de dicha

evolución ha sido la inclusión o no de acciones de transferencia de tecnología. Aun hoy el tema sigue siendo objeto de cambios en los INIA, pero como se muestra en el Grafico 21 se

pueden diferenciar tres modelos. Un 44 por ciento de los INIA cuenta con una unidad responsable de la transferencia de

tecnología. No se dispone de información respecto a la asignación de recursos ni de los mecanismos utilizados para esta función y tampoco de su efectividad.

El 28 por ciento señala no tener una Unidad responsable de esta función, pero si ejercer una política activa para propiciar que otros actores se enganchen a las actividades del INIA

para lograr que se dé el proceso de transferencia de tecnología a los productores.

Finalmente, también un 28 por ciento revela, sorprendentemente, no tener una unidad responsable de esta función, ni vínculos institucionales formales con las entidades que realizan la transferencia de tecnología.


69

Gráfico 20: Estrategia seguida por las instituciones respecto de la

transferencia de tecnología.


Estas alternativas de modelos institucionales requieren ser evaluadas en el contexto de las

características de los otros actores en el sistema y del potencial de los mecanismos alternativos para una mayor sinergia. Hay casos en los que los proyectos de desarrollo rural han logrado vínculos importantes con los INIA o por lo menos han aprovechado lo que ellos

generan; pero hay muchos más que ignoran por completo el aporte de los INIA, negando así la posibilidad de apoyar procesos de desarrollo rural en los que la tecnología sea un

elemento importante.

4.3.Vinculación con el Sistema de Innovación

Para avanzar en el análisis de la relación de los INIA con el sistema de innovación, se

profundizó sobre la existencia de mecanismos institucionales para la gestión de la propiedad intelectual; la relación con empresas semilleristas nacionales, internacionales; y con gremios y otras agrupaciones de productores. De este modo, se buscó tener una primera

aproximación sobre las vinculaciones y articulación con los agentes productivos e innovadores del sector.

Respecto de la existencia de mecanismos para la gestión de la propiedad intelectual, el 47% cuenta con algún tipo de mecanismo para tal fin, el resto no. Esto daría cuenta de la

importancia atribuida al desarrollo de innovaciones tecnológicas por parte de la institución o del reconocimiento de sus capacidades para esto.

44%

28%

28%

Cuenta con unidad propia de Trasnferencia

Política muy activa pero sin institucionalidad propia

Sin unidad propia / con vínculos institucionales


70

Gráfico 21: Existencia de mecanismos institucionales para la gestión de la propiedad

intelectual.


Respecto de las relaciones establecidas por los INIA con las empresas productoras de semillas nacionales, la información de las encuestas revela que éstas son en general buenas

(fluidas e intensas) y presentan cierta formalidad (como por ejemplo, firma de acuerdos, convenios de vinculación tecnológica, etc.) pero varían según el tipo de vinculación

(producción de semillas, colaboración en el desarrollo de productos, etc.). Cabe destacar que esta vinculación con las empresas semilleristas nacionales tiene por finalidad fortalecer la producción nacional de semillas lográndose así el primer eslabón en la cadena de

innovación, y objetivo fundamental de las políticas de fomento de la innovación en la agricultura.

Grafico 22: Relación con las empresas semilleristas

nacionales


47% 53%

No tiene Tiene

25%

69%

6%

Baja/formal Buena/formal Relación baja/informal


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A diferencia de la relación con las empresas semilleristas nacionales, en el caso de las

empresas internacionales, si bien el mayor porcentaje de las relaciones es buena y formal (37%) la mayor parte de INIA (63%) cuenta con una relación baja o inexistente. Esto, es el

resultado de las políticas públicas aplicadas desde los gobiernos en búsqueda de cierta soberanía; como así también por la falta de capacidades para la celebración de los acuerdos y para el aprovechamiento de la potencialidad de los mismos.

Gráfico 23: Relación con las empresas semilleristas

internacionales


Finalmente, en relación a la vinculación de los INIA con gremios y organizaciones de productores, todos mantienen algún tipo de vinculación y en la mayoría de los casos se encuentra formalmente institucionalizada (59%). Sin embargo, cabe destacar la importancia

que adquiere la vinculación baja e informal de los INIA (41%) con estos actores. El tema requiere atención especial para encontrar formas novedosas (algunas ya existentes) de

alianzas y cofinanciamiento para la generación de bienes públicos de alcance parcial como variedades adecuadas a ciertos requerimientos de los productores en ecosistemas particulares o para mercados específicos.


72

Gráfico 24: Relación con gremios y organizaciones de

productores nacionales


59%

41%

Buena/formal Relación baja/informal


73

5. Conclusiones, recomendaciones y comentarios finales

5.1. Conclusiones

La discusión presentada en los capítulos precedentes permite algunas conclusiones de interés general para los INIA, aunque no necesariamente específicas a cada uno de ellos.

Dichas conclusiones son útiles para reflexionar sobre el diseño e implementación de las políticas de ciencia, tecnología e innovación vinculadas a la agricultura y la alimentación y

en particular de relevancia sobre el futuro de los INIA y su articulación al sistema de innovación. Las conclusiones se agrupan en varias categorías según los asuntos tratados en el estudio.

Las transformaciones en la agricultura

Hay cambios sustantivos en la estructura productiva de la agricultura que refleja las ventajas competitivas de los países, así como su estrategia de orientación hacia mercados

particulares. En tal sentido, en general hay mayor crecimiento de la productividad y las producción destinada a mercadeos de productos con mas elasticidad de ingreso y por lo tanto más rentables, que en cuanto a la producción de granos y otros alimentos básicos.

Respecto a los granos básicos (cereales, oleaginosas y leguminosas) debe reconocerse las

marcadas diferencias entre los avances positivos en países del Cono Sur en contraste con los de Centroamérica, aunque los productos en la categoría granos son diferentes en ambos grupos de países. En el caso de Centroamérica, los limitados aumentos en productividad en

contraste con el crecimiento de la demanda han llevado a los países a crecientes aumentos de las importaciones de estos productos.

A nivel agregado, tanto la productividad total de los factores, como los índices de competitividad, muestran un continuado crecimiento. A nivel de casos, los ejemplos de

importantes procesos de cambio tecnológico e innovaciones a lo largo de la cadena de valor abundan tanto en lo que hace a la agricultura templada como a las producciones tropicales y

de nicho. De hecho la mayoría de los países han mejorado la performance de su comercio exterior agroalimentario con exportaciones de productos de creciente calidad. Al mismo tiempo existe una percepción bastante extendida de que la investigación regional, y

particularmente la que realiza el sector público no es, en muchos casos, parte de estos procesos; aunque hay excepciones que merecen ser analizadas en cuanto a los factores que

permitieron ser parte. La paradoja es que estos cambios positivos han ocurrido al mismo tiempo que los sistemas

de investigación pública agropecuaria entraron en un proceso de decaimiento. Aparentemente han sido la fuerza de las oportunidades de mercados y la entrada de actores

privados a la oferta de insumos y servicios tecnológicos, lo que favoreció el proceso de cambio. Hace falta trazar la relación, si existiera, entre los resultados de las investigaciones de los INIA y los eslabones siguientes en la cadena de innovación. Sin embargo, como no

hay evidencia de la sostenibilidad de las innovaciones introducidas, surgen preguntas sobre cuanto más se debe investigar, y especialmente cuanto deben invertir el Estado y otros


74

actores institucionales, incluyendo las organizaciones de productores que representan a los

productores de alimentos básicos—granos en particular-- para la renovación tecnológica a la luz de las nuevas exigencias. En particular se deberán considerar las relacionadas a

mejorar la calidad nutricional, reducir la vulnerabilidad climática y lograr impactos positivos en el medio ambiente.

Situación de los INIA

Los INIA de ALC son entidades muy diversas que han transitado por procesos de cambio

multidireccional en cuanto a diseño y funciones; a lo cual se suman las diferencias de escala y celeridad en su crecimiento y capacidades, resultantes estas últimas condiciones del

respaldo político que han tenido y de la capacidad de gestión. Reconociendo las excepciones de cuatro o cinco INIA, los demás en mayor o menor grado

adolecen de la vulnerabilidad política que les crea inestabilidad en cuanto a sus funciones; ausencia de programas para el desarrollo de sus recursos humanos; inestabilidad en los

presupuestos; y fragilidad en la gestión de la investigación. La autonomía institucional otorgada por el medio legal por el que se rigen los INIA es en

muchos casos un arna de doble filo. Por un lado les da efectivamente autonomía en la medida que pueden tomar algunas decisiones y orientación para su estrategia de trabajo Por

otro lado esa autonomía legal es difícilmente respetada o peor aun las lleva al aislamiento y su poca incidencia en las políticas para el desarrollo de la agricultura, incluyendo desde luego las políticas para la innovación.

La bien reconocida corta estadía de los Ministros de Agricultura en su cargo, los lleva a

ejercer presión para tener presencia en el campo y por ello se pone más atención en proyectos que lleguen a los agricultores. Por lo tanto, con una visión de corto plazo, no se pone suficiente atención en apoyar la investigación, la cual generalmente ofrece retornos al

mediano plazo. El énfasis puesto en los programas de apoyo a los productores, especialmente a través de subsidios, da como resultado que estos últimos no incluyen

acciones inductoras de procesos duraderos de innovación, como por ejemplo la producción de semillas.

Los modelos institucionales se diferencian básicamente en dos grandes categorías, los que tienen en sus funciones y organización la responsabilidad de la transferencia de tecnología

y los que en forma variada se vinculan a otros actores o impulsan políticas para tal fin, con variado éxito al respecto. En general la articulación entre investigación y extensión no ha logrado los niveles necesarios para una adecuada transferencia de tecnología.

Casi todos los INIA reportan tener sistemas de seguimiento control y evaluación, sin

embargo resta por conocerse la calidad y efectividad de estos sistemas. Al respecto lo importante no solo es tenerlos sino que sean extensivamente utilizados en la gestión institucional.


75

En términos generales, la investigación pública sigue teniendo mayoritariamente una agenda

orientada por productos (rubros productivos) y focalizada en el aumento de los rendimientos por hectárea, derivada de la Revolución Verde, con muy poco espacio para los temas

vinculados al resto de la cadena de valor, el manejo de los recursos naturales y el cómo enfrentar los desafíos emergentes en cuanto al cambio climático y la sostenibilidad de las tecnologías, y sus consecuencias sobre la seguridad alimentaria y la performance productiva

del sector en general.

Todos los INIA destacan la Biotecnología como una de las áreas de mayor interés, sin embargo este interés no es en todos los casos respaldado por programas de investigación de cuantía de recursos y calidad de resultados adecuados, con algunas excepciones. Sin

perjuicio de algunos avances en el uso de tecnologías identificadas con los principios de la conservación, hay con poca valoración de los efectos negativos sobre la biodiversidad, la

calidad de los suelos y los acuíferos y los impactos negativos en el ambiente en general. En la ganadería las agendas de investigación muestran mayores diferencias entre los países

según su vocación. En la mayor parte de los INIA las investigaciones en la actividad pecuaria son reducidas, tema que llama la atención dada la importancia de las especies

pecuarias entre los productores de menor escala. También hay aun ausencia de investigaciones que conlleven a innovaciones para reducir los sistemas extensivos con impacto negativo en la degradación de los suelos y emisiones de metano. En los últimos

años sin embargo ha crecido el aporte de tecnologías de sistemas silvopastoriles en proceso de lenta extensión, como se reporta en algunos países.

En varios casos la agenda de investigación genera productos interesantes y con potencial para los pequeños productores, sin embargo dada la dispersión de las preferencias de dichos

actores, en pocos casos se pasa de los resultados de la investigación a bienes y servicios de uso directo por parte de dichos productores. Estos aportes son en la mayor parte de casos de

bajo impacto potencial desde el punto de vista de la clientela más amplia y los sectores más dinámicos de la agricultura. Nuevamente, también en este caso, hay algunas experiencias de trabajo de los INIA con organizaciones de productores, que han dado lugar a procesos de

cambio más extendidos y en rubros más rentables y ganancias sustantivas en competitividad.

Un aspecto crítico en varios de los INIA concierne a la disponibilidad de personal calificado que pueda trabajar en forma continua y con metas concretas necesarias en la investigación y

para articular la relación entre los actores entre el sistema de investigación-innovación. La inestabilidad laboral profesional, los bajos salarios y los esfuerzos limitados para la

formación profesional de carrera, trabajan en contra de los objetivos de excelencia profesional necesaria en los INIA. Si bien la información mostrada revela la situación promedio de los salarios, la condición es muy seria en varios casos. Resolver la situación de

los recursos humanos, no es tarea trivial ni de corto plazo. Requiere por un lado una estrategia de atracción de profesionales calificados y un plan de mejora gradual pero

acelerada de los recursos actuales, ambos aspectos vinculados a los incentivos salariales y otros.


76

Los procesos burocráticos, la vulnerabilidad política, las limitaciones de recursos, la

obsolescencia de equipos y la ausencia de políticas de personal y las asociadas estructuras salariales y de estabilidad laboral, son señaladas en muchos casos como los factores

limitantes del desempeño de los INIA y de la viabilidad de hacerlas cada vez mejores. En el contexto nacional, el menosprecio político y la ausencia de políticas para la innovación son altamente responsables de la situación encontrada. Los que han logrado crecer y fortalecerse

han sido los que evidentemente han superado dichas limitaciones.

La relación de los INIA con los sistemas de innovación

El modelo institucional prevaleciente en varias de las instituciones nacionales de

investigación, las muestra como relativamente autosuficientes y aisladas del resto del sistema de ciencia, tecnología e innovación. Este modelo ha dejado de ser efectivo para que los INIA sean un actor relevante en el sistema conducente lograr un proceso de innovación

efectivo e incluyente. En este contexto hay un desconocimiento (y a veces resistencia) de parte de los INIA para estimular la participación de los otros actores en los sistemas de

innovación, ya sea desde la ciencia y la formación de recursos humanos – centros especializados y universidades – como en lo que hace al sector privado, vinculado al sector – industria de insumos, logística y procesamiento de alimentos, etc. – o de otros sectores –

TICs, metalmecánica, salud, etc.

Esto anterior ha desembocado en sistemas poco articulados y por lo tanto no apropiados para acelerar los procesos de innovación. Hay, por supuesto, excepciones y en algunos casos el uso de instrumentos como los fondos concursables ha facilitado las alianzas entre actores

para la generación de innovaciones tecnológicas y su aprovechamiento, pero estos mecanismos aún no están consolidados. Al respecto, casi todos los INIA reportan por

ejemplo relaciones positivas con las empresas semilleristas, pero no se ha recabado información sobre la magnitud de estas relaciones como aspecto esencial en la cadena de innovación.

Tan serias como las imitaciones para conducir investigaciones de mayor impacto son las

limitaciones de recursos humanos para asumir la responsabilidad de los INIA como gestores de procesos de investigación-innovación. Del estudio realizado no se tiene suficiente apreciación sobre las capacidades para esta función de los INIA, pero de

entrevistas realizadas con algunos directivos se percibe que su preocupación sobre este aspecto es que el INIA debe ser mas proactivo en vincularse a los demás actores en el

sistema. Una cuestión de particular relevancia es la ausencia de comunicación y cooperación entre

las entidades nacionales de investigación agropecuaria y las universidades que realizan investigaciones y forman recursos humanos en este campo. Dichas entidades son centrales

al sistema de investigación-innovación tanto para la formación de los recursos humanos como en el desarrollo de la investigación estratégica. La defensa de territorios y en algunos casos la competencia por recursos han sido factores limitantes de una relación más estrecha

y productiva.


77

Casi todos los INIA reportan buenas relaciones con las organizaciones de productores, sin

embargo aun hay falta de articulación para desarrollar proyectos conjuntos. Esta falta de articulación dificulta la focalización en cuestiones con potencial de impacto y restringen aún

más la efectividad de los ya por si escasos recursos que se invierten en I&D. En los casos que se ha dado esta relación, especialmente con organizaciones capaces y comprometidas, las alianzas han sido fructíferas. A nivel de casos específicos, hay algunos avances

importantes en la investigación y apoyo a la innovación desarrolladas por organizaciones gremiales de cadena por rubros, en alianza con los INIA, las cuales han permitido suplir las

limitantes de las entidades públicas, o bien complementar sus esfuerzos a través de alianzas público-privadas, financiadas por medio de auto gravámenes. Pero, independientemente de su importancia puntual y en algunos países, no puede decirse que constituyan una alternativa

cuantitativamente importante a nivel regional.

La cooperación internacional, un recurso de creciente importancia no parece ser un elemento sustantivo en la estrategia de los INIA. Esta relación es posiblemente como reflejo de los factores mencionados que han debilitado a las instituciones nacionales. Si bien hay

sistemas de colaboración para la investigación internacional como los PROCIs, y los que ejecutan los Centros Internacionales, entre otros, en la actualidad no se perciben suficientes

esfuerzos de las partes para aprovechar los beneficios de estos sistemas. En el nuevo escenario, los INIA continuarán teniendo fundamental importancia, pero de

manera creciente deberán funcionar dentro de un marco institucional que tiene que tomar en consideración los cambios que han ocurrido no solo en cuanto a la ubicación de las

capacidades, sino también el tipo de tecnología requerida y la naturaleza de las responsabilidades de las entidades públicas, las organizaciones del sector privado y la empresa privada. Los INIA continuarán siendo, sin duda, un actor principal en el proceso de

generación y transferencia de tecnología, pero no el único. Los demás actores en los sistemas nacional e internacional pueden añadir valor en forma notable. En este contexto se

vuelve imprescindible estructurar una estrategia en cada país que esclarezca roles y prioridades del sector público, no solo en cuanto a la necesaria provisión de "bienes públicos" – que siempre ha justificado la inversión del Estado en estas actividades – sino

también de otros aspectos emergentes de los nuevos escenarios que se han referido en este estudio.

Implicaciones para las políticas de apoyo a la innovación

Los INIA han sido poco influyentes en el marco de políticas necesarias para la innovación en la agricultura, tanto para apoyar la investigación como tal, así como para fomentar el desarrollo de los sistemas de innovación. La implicación económica de las actuales políticas

y orientación institucional para la investigación agropecuaria y el fomento de la innovación tecnológica se puede abordar por lo menos en tres aspectos que requieren superarse.

El primero es la consideración de la responsabilidad ineludible del Estado en invertir en investigación para la generación de bienes públicos de utilidad para el desarrollo de la

agricultura. Esto concierne al apoyo económico para la investigación agropecuaria y


78

tambúes para las investigaciones que se desarrollan en otros ámbitos pero que debe

reconocerse en forma explícita que son necesarias para la agricultura y la agroindustria.

El segundo de orden económico es la valoración del costo que significa para el Estado y la efectividad de tal gasto. Si bien los recursos que se aportan para la investigación generadora de bienes públicos han aumentado, se reconoce que son claramente insuficientes, y que

deben aumentarse, pero este no es el meollo del problema. La poca evidencia disponible indica que la efectividad de este gasto es bastante reducida. Lo mismo ocurre con la

inversión dedicada a apoyar los sistemas de extensión pública agropecuaria, que en muchos casos no están suficientemente articulados a la investigación.

Y el tercer aspecto de orden económico-social está vinculado al impacto que la política estatal para orientar la investigación-innovación y el efecto que ello tienen en los ingresos

de los productores y la producción de alimentos básicos. Los resultados son muy variados y en general son positivos para los granos básicos; aun cuando estos rubros representan una parte menor del ingreso de gran parte de los pequeños productores, pero si son importantes

para su alimentación básica. Sin embargo la política requiere darse con una visión más amplia para lograr también innovaciones que permitan mayor productividad en rubros más

rentables, más valor agregado y por lo tanto mejores ingresos y empleo de calidad. 5.2.Recomendaciones

La recomendación general que surge de este estudio es que es necesario un cambio

conceptual y operativo sustantivo en el marco de políticas para los INIA a fin de que sean actores cada vez más relevantes en una investigación de más calidad y más útil para la agricultura, a tono con los nuevos desafíos; fomentar la innovación tecnológica en forma

acelerada con mecanismos más innovadores; fomentar el desarrollo de empresas de semillas para rubros promisorios en ámbitos locales; y el desplazamiento hacia tecnologías para

rubros más rentables pero también más tolerantes a la inestabilidad climática. El cambio principal a introducir debe ser en la dirección de reconocer la naturaleza del

nuevo contexto para la ciencia, la tecnología y la innovación, y dejar de pensar que el Estado, y particularmente los INIA, como el único medio de acción directa para el cambio

tecnológico. Son necesarias orientaciones e instrumentos dirigidos a facilitar la sinergia entre los diversos actores en los sistemas de innovación. Al respecto se recomienda que algunos de los cambios a considerar y que deberían transformarse en los ejes centrales de un

road map de FORAGRO en este sentido, sean:

Trabajar activamente para que el tema de la investigación agropecuaria, su institucionalidad, las inversiones asociadas a la misma y sus vinculaciones con el desarrollo agropecuario y la seguridad alimentaria, sea un permanente tema de agenda en los foros

regionales e internacionales. Las acciones que se requieren para movilizar los cambios que se requieren para tener instituciones más acordes a los desafíos a enfrentar, necesitan de

compromisos políticos y de inversión que van más allá de la dirigencia de las instituciones, y se lograrán solo si hay un pleno entendimiento del papel central que estas deben desempeñar en la tarea de hacerles frente.


79

Avanzar en la instalación de marcos institucionales y organizativos que reconozcan

la diversidad de actores que hoy participan de los procesos de ciencia, tecnología e innovación y promuevan la integración de su accionar. Particularmente a través de acciones

específicas y proactivas dirigidas a integrar mejor a las instituciones de investigación agropecuaria al sistema de ciencia y tecnología por un lado y con los actores del mercado por el otro.

Diseñar e implementar instrumentos que permitan y fomenten el trabajo en

consorcios interinstitucionales, de carácter nacional e internacional, así como la efectiva incorporación del sector privado (empresas, ONG, etc.) al esfuerzo de desarrollo tecnológico.

Avanzar en la definición de políticas específicas sobre biodiversidad, biotecnología

y bioseguridad y desarrollar los mecanismos que permitan su aprovechamiento por parte de todos los productores y empresas agroindustriales. Esto deberá incluir la actualización de los marcos regulatorios y de apoyo a la innovación en áreas tales como la propiedad intelectual,

semillas, bioseguridad y sanidad animal y vegetal, sistemas de normas y medidas, y sistemas de calidad, entre otros.

Fortalecer las capacidades de los INIA, especialmente en cuanto a recursos humanos, para que puedan cumplir efectivamente su papel de proveedores de bienes

públicos y establecer una relación efectiva con los diversos actores en los sistemas de innovación, y así, en sinergia, hacer frente a los desafíos de la sostenibilidad y el cambio

climático, entre otros. La instrumentación de estas medidas requiere necesariamente un reconocimiento de que es

indispensable la cooperación entre varias entidades del Estado y las organizaciones de productores; las universidades y las empresas privadas productoras y comercializadoras de

insumos y servicios. En forma concurrente con el análisis de situación y las conclusiones, a continuación se

ofrecen aquellas recomendaciones un tanto focalizadas en aspectos que contribuirían a que los INIA desarrollen sus estrategias acorde con las perspectivas en la agricultura y la

alimentación y los requerimientos de tecnología. Nuevamente en este caso se parte de un reconocimiento claro de las diferencias entre los INIA en cuanto a su modelo institucional, escala, capacidad actual, particularidades de la agricultura en el país y la diversidad en las

condiciones de entorno que confrontan. En tal sentido las recomendaciones que se hacen tienen el fin de estimular, en lo posible, una reflexión en cada uno de los INIA y también en

las instancias regionales y subregionales, y los organismos internacionales interesados en apoyar el mejor desempeño de las entidades nacionales.

Las recomendaciones podrían contribuir a que los INIA generen una estrategia propia a partir de la reflexión sobre asuntos que no siempre se toman en cuenta, dada la presión

continua por responder a la coyuntura y para resolver asuntos urgentes, muchos de ellos focalizados en la disponibilidad de recursos, más que en las funciones estratégicas en el marco de su mandato. Más aun, algunos INIA deberían, quizás, reflexionar sobre la

relevancia de mantener algunas funciones que se les ha asignado sin darles la capacidad,


80

autoridad y recursos para cumplirlas, y proponer y gestionar los cambios necesarios. En este

marco, se ha considerado oportuno ofrecer las recomendaciones en relación a los siguientes aspectos:





Las relaciones internacionales con entidades vinculadas; y



Este es uno de los aspectos medulares en los que se recomienda a los INIA hacer precisiones. A nivel del debate, se insiste permanentemente en que los INIA se focalicen atender las necesidades tecnológicas de la agricultura familiar, pero también se reconoce

que quienes se identifican como actores en esta categoría son solo una parte del total de productores, y que en una proporción mayoritaria estas familias generan solo una parte

reducida de sus alimentos e ingresos, a partir de lo que ellos producen. Esto debido a limitaciones en cuanto al acceso y calidad de los recursos a su alcance y a otros factores que, en general, nada tienen que ver con lo tecnológico. Más aún hay muchas evidencias de que

esas familias pueden generar más ingresos si se emplean en actividades de agricultura y otras en las que haya innovación, empleo de calidad y buenos salarios.

Paralelamente, el resto de quienes se dedican a la agricultura, además de aquellos que integran la agricultura familiar, tiene una demanda creciente de nuevas tecnologías para

innovar y producir más y mejores alimentos para una población urbana creciente y cada vez más exigente; y hacerlo con un compromiso pleno de conservación de los recursos naturales

para el bienestar de toda la población. Requiere también innovar para generar empleo de calidad y pagar mejores salarios para todos aquellos que escojan desempeñarse como trabajadores en múltiples oficios, fuera de la finca familiar y también aquellos desposeídos

de tierra.

En este contexto es evidente de que la importancia relativa de la tecnología – el instrumento estratégico a través de los cuales los INIA intervienen en la promoción del desarrollo – es diferente en los distintos casos, y también es diferente la efectividad de los recursos públicos

que se utilizan para generarla dependiendo de cuál sea el sector en que se focalicen las inversiones. En un escenario de permanente sub-inversión como el que caracteriza a las instituciones de la región, se hace imprescindible reflexionar sobre la focalización de

clientelas y las distintas estrategias a seguir con respecto a cada una de ellas.


Aclarado lo anterior, cada INIA tiene el desafío de hacer explícitas sus funciones y

organización para tales fines. La recomendación al respecto es que los INIA definan si quieren mantener el status quo y los cambios cosméticos influenciados por


81

pronunciamientos políticos o si quieren definir planes de acción y la organización orientados

por una visión de mediano a largo plazo. Esto es fundamental para no continuar en el vaivén que ha sido tradicional y que es una de las causas de su inestabilidad.

Al respecto los INIA saben que su organización y recursos humanos tienen que ser diferentes si son entidades de investigación o si se van a ocupar también de la extensión

pública agropecuaria y del apoyo al desarrollo rural. Para esto último justificarán más la adquisición de vehículos y gastos de combustible que en laboratorios y personal con alto

nivel de formación científica. Los modelos de gestión a seguir serán también diferentes y necesitan ser explicitados.

En el primer caso, como entidades focalizadas en la investigación, también tienen opciones. Ser centros de investigación de excelencia, aunque aislados; o ser actores relevantes en los

sistemas de innovación en la agricultura. En el primer caso será indispensable la calidad de los investigadores y su elevado porcentaje en el total de los recursos humanos. En el segundo será necesario, además, un equipo profesional con capacidad para interactuar mejor

con los otros actores. Para ello requieren formación adecuada en cuanto a sistemas, procesos, redes sociales, emprendimientos agropecuarios y en empresas de insumos

tecnológicos y de servicios, que son las áreas de expertise de los otros actores en los sistemas de innovación. Nos parece que una tendencia hacia lo segundo modelo puede ser algo a considerar.


La debilidad de los sistemas de extensión pública agropecuaria ha sido uno de los factores que llevó a los INIA en muchos casos a su cuestionamiento por parte de los propios

Ministros de Agricultura, por no contribuir al cambio tecnológico en la agricultura. Al respecto, se recomienda a los INIA valorar la pertinencia de los modelos que se han

adoptado y, muy especialmente, cual ha sido el efecto de las actividades que han tenido que asumir en este campo sobre sus capacidades de investigación. Estas reflexiones deberían servir de base para promover un dialogo con las autoridades sectoriales para que se

fortalezcan los sistemas de extensión y los proyectos de desarrollo rural con vínculos adecuados con la entidad de investigación y otros actores institucionales, incluyendo las

pequeñas empresas semilleristas y los proveedores de servicios para la innovación. Una forma de mejorar la efectividad en este campo es redefinir el papel del extensionismo desde el Sector Público para dejar de verlo como un mecanismo unidimensional (asistencia

técnica) y unidireccional (servicio al pequeño productor) y ser más bien el facilitador de la relación entre oferentes y demandantes de servicios, entre ellos el de asistencia técnica.


Dicho sistema está integrado por actores muy diversos con preferencias muy particulares; y entre ellos se dan complejas relaciones. Dichas relaciones incluyen a quienes generan bienes

y servicios públicos, los que generan bienes y servicios privados, y quienes son consumidores de dichos bienes y servicios en ambas categorías.


82

En dicho sistema (o subsistemas regionales a nivel local, estatal, departamental) el INIA es

el generador por excelencia de bienes públicos en el campo de la tecnología agropecuaria. Al respecto se recomienda valorar su función para no quedar entre los extremos de la

pretendida rectoría y ser simple observador. Debe valorarse también si el INIA hará cosas que otros actores pueden hacer mejor, como por ejemplo producir semillas, especialmente si para ello subsumen costos y se muestran con aparente ventaja comparativa sobre otros

actores.

Se recomienda a los INIA hacer un esfuerzo por lograr un mejor entendimiento de la amplitud y complejidad de los sistemas de innovación tecnológica en la agricultura y de los sistemas innovación en general y precisar la funciones que van a desempeñar en dicho

sistema, con el fin explícito de contribuir a la innovación tecnológica en el agro. A ello debe sumarse el análisis de los factores limitantes del funcionamiento efectivo de los sistemas de

innovación. Capacidad de los actores institucionales; sistemas de información útil; fondos competitivos, capital de riesgo, entre otros.

Las relaciones internacionales

El diagnostico a revelado interesantes aspectos positivos y negativos de la relación de los INIA con otros actores en el sistema internacional relacionado a la investigación y la innovación agropecuaria. Es difícil pretender que las relaciones con los entes de carácter

internacional sean más efectivas solo porque los INIA hagan mejor las cosas, de modo que las recomendaciones se ofrecen para todas las partes.

En cuanto a la relación con los Centros Internacionales del CGIAR, se recomienda que ésta focalice en los mecanismos para lograr alianzas efectivas para incrementar el

conocimiento y la capacidad de investigación en los INIA. Es aquí donde está el verdadero potencial de la colaboración y por lo tanto debe haber más atención a los medios para hacer

más efectiva la colaboración y la adición de valor. Ello es un tanto diferente del esfuerzo de los últimos años en los que ambas partes se han dedicado a la discusión de temas de interés (seguridad alimentaria, pobreza, género, etc.) que se reconocen de alta importancia pero

distraen de la focalización en el cómo de las relaciones entre las partes. Áreas como las de los recursos genéticos, las nuevas biotecnologías y todo lo referido a las capacidades

requeridas para darle respuesta a los desafíos del cambio climático, aparecen como temas evidentes de alta prioridad.

Los PROCI fueron señalados como las instancias de tipo subregional con las que existe una buena pero débil relación con los INIA. Al respecto, reconociendo que los PROCI deben ser

lo que los INIA quieran que sean, se recomienda un análisis riguroso para determinar el valor que tales consorcios añaden. Se reconoce las diferencias que actualmente existen en cuanto al desempeño de los PROCI, sin embargo su papel en el futuro debe ser objeto de

una rigurosa revisión que lleve a identificar cuáles pueden ser sus nuevos espacios de acción en función de los desafíos que los INIA deben confrontar. Un tema difícil pero relevante es

si en un proceso de globalización, no sería más razonable contar con mecanismos de mayor alcance a nivel hemisférico, que a nivel subregional.


83

Concurrente con lo expuesto en el párrafo anterior, el análisis reveló una alta preferencia de

los INIA por el FORAGRO. En tal sentido puede haber llegado la hora de plantear la necesidad de fortalecer sustancialmente este mecanismo y de abrir las redes subregionales a

una cooperación hemisférica. Tal tarea alcanza directamente al IICA como Secretaría del FORAGRO. Al respecto se recomienda al FORAGRO y al IICA conducir la discusión sobre los productos que se deben generar a nivel hemisférico y la necesidad de replantear las

funciones y organización del FORAGRO, y de la Secretaría de dicho foro.


El diagnostico ha revelado que las condiciones de entorno tienen mucha influencia en el

quehacer y la efectividad de las acciones y productos de los INIA. Desde hace tiempo se viene haciendo evidente que son numerosas las medidas de política que pueden facilitar o menguar la labor y contribución de los INIA. Entre ellas las políticas sobre la extensión

agropecuaria y el desarrollo rural; las que norman el comercio de productos del agro, de semillas y de insumos para el agro; las que rigen el manejo de la propiedad intelectual y el

uso de la biotecnología; entre otras. Al respecto se recomienda que los INIA adquieran alguna capacidad para un dialogo

efectivo en cuanto a dichas políticas en manos de otras entidades del Estado. Aun cuando la política de innovación en el agro suele ser tipificada como la más sectorial agropecuaria,

pero en su definición e instrumentación no hay autonomía de parte de la entidad considerada rectora, el INIA o equivalente. Su política debe concertarse con la política tecnológica (usualmente a cargo de un CONCIYT o entidad afín), la entidad responsable de

la política industrial; la que rige el comercio internacional de insumos y semillas, etc. Tal consideración es de suma importancia pues la política de investigación agropecuaria y la

innovación en el sector son solo parte de un sistema mayor.

5.3.Comentario Final

La tarea de mejorar la capacidad de los INIA para incluirlos en forma rápida y robusta como actores de la máxima relevancia en los sistemas de innovación en la agricultura no es una tarea trivial. Requiere un esfuerzo multidimensional y el concurso de varias entidades. A

nivel nacional los INIA no pueden hacer los cambios desde adentro. Requieren apoyo sustantivo de los Ministros de Agricultura y de las organizaciones del sector privado (en el

sentido más amplio) para demostrar la relevancia de contar con el apoyo político y los recursos necesarios para el cambio. Este esfuerzo debe ser apoyado por el IICA y los bancos multilaterales en particular el BID, el Banco Mundial, el BCIE y la CAF. Ello permitirá, por

un lado, que se aproveche las experiencias de aquellos países que ya están haciendo los cambios necesarios, y por otro, que se definan e implementen proyectos de inversión para el desarrollo de la capacidad institucional en los INIA y en los sistemas de innovación en la

agricultura.


84

6. Referencias bibliográficas

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86

Anexo 1: formulario de la encuesta

Caracterización del Sistema Hemisférico de Tecnología e Innovación

Cuestionario INIA El objetivo de este cuestionario es recabar información para i) profundizar sobre la situación de las organizaciones de investigación agropecuaria en América Latina; ii) identificar las áreas prioritarias que permitan un fortalecimiento de los Institutos Nacionales de Investigación Agropecuaria (INIA) de América Latina y las estrategias e instrumentos de cooperación a utilizarse con esta finalidad; y iii) sentar las bases para el desarrollo de una “hoja de ruta” para el fortalecimiento de la investigación agropecuaria en la Región. Con estos objetivos, se ha remitido a las direcciones centrales de todos los INIA de América Latina este cuestionario. Resulta importante destacar también que el documento final elaborado a partir de la información incluida en estos cuestionarios les será enviado a todos aquellos que lo hayan contestado. 1. Información General

Nombre del Instituto: País: Persona Contacto: Dirección / E-mail: Teléfono / Fax: Página web:

2. Organización y Gestión

a. Indique la cuál es la actual ubicación de la institución dentro de la estructura del Estado (si lo considera oportuno puede indicarse un link que remita al organigrama del

estado donde se identifique la ubicación institucional o agregue la figura debajo de esta

pregunta) b. ¿Cuáles son los principales instrumentos jurídicos qué rigen el funcionamiento y la

dependencia institucional indicada en el ítem a? (por favor indicar el rango de la

legislación –ley, decreto, resolución, etc.- y el año).

c. Describa en términos generales el mandato institucional (investigación, transferencia, cobertura geográfica y de productos, etc.). Por favor no extenderse más

de 300 palabras en su respuesta. d. Incluya el organigrama de la institución (o un link a este), un listado de los centros y

estaciones experimentales y, en no más de 200 palabras, indique los lineamientos generales de la estructura organizativa.

e. Por favor, en no más de 300 palabras, describa los mecanismos de toma de

decisiones dentro de la institución (particularmente lo preferido a recursos humanos y financieros, y los programas de trabajo), indicando el grado de descentralización (autonomía en la toma de decisiones y utilización de recursos institucionales) a los distintos niveles si es que existieran (sedes regionales, etc.)


87

f. ¿Cuáles han sido los principales rubros productivos (como por ejemplo, maíz, algodón, soja, ganadería bovina, etc.) en los que ha concentrado su atención la institución en los últimos 10 años? y ¿cómo lo ha hecho? Para responder esta

pregunta complete el cuadro.

Rubro productivo

Enumere las principales 5

acciones implementadas en

los últimos 10 años

Describa los principales 5 resultados

alcanzados en cada una de las

acciones

Indique los beneficiarios

directos (adoptantes)

de los resultados alcanzados

Recursos destinados durante el

último año a este rubro

Rubro 1 Acción 1 Resultado 1 Resultado 2 Resultado 3 Resultado 4 Resultado 5

Acción 2

Acción 3

Acción 4

Acción 5

g. ¿Cuáles han sido los principales asuntos temáticos (como por ejemplo,

biotecnología, seguridad alimentaria, agricultura orgánica, etc.) en los que ha concentrado su atención la institución en los últimos 10 años? ¿cómo lo ha hecho? Y Para responder esta pregunta complete el cuadro.

Asunto temático

Enumere las principales 5

acciones implementadas en

los últimos 10 años

Describa los principales 5 resultados

alcanzados en cada una de las

acciones

Indique los beneficiarios

directos (adoptantes)

de los resultados

Recursos destinados durante el

último año a este rubro

Rubro 1 Acción 1 Resultado 1 Resultado 2 Resultado 3 Resultado 4 Resultado 5

Acción 2

Acción 3 Acción 4

Acción 5

h. Describa en hasta 300 palabras los mecanismos habitualmente utilizados por la institución en la gestión del conocimiento (formas de acceso a la información de punta, procesos institucionales internos, etc.).


88

i. ¿Se han implementado mecanismos de certificación de procesos y/o servicios en la institución? Indicar cuáles y en qué años.

j. Indique la participación de las fuentes de financiamiento que compusieron el presupuesto ejecutado por la institución en 2010

Origen U$S Gobierno

Prestamos

Donaciones

Venta de servicios

Venta de productos

Otra (especifique)

Del presupuesto total indicado en la tabla precedente, ¿cuál fue la participación de los organismos internacionales de financiamiento? ¿Cuál fue la participación estimada en las diferentes áreas de trabajo (forestal, cultivos industriales, ganadería, etc.) y rubros (infraestructura, formación recursos humanos, insumos, etc.)? k. Considera que los recursos económicos institucionales durante los últimos cinco

años: i. Crecieron ii. Se mantuvieron iii. Disminuyeron

Si cuenta con la información podría indicarnos mayores precisiones sobre esta pregunta completando la siguiente tabla:

Año Presupuesto institucional

Moneda

2006 2007

2008 2009

2010 l. Recursos humanos y salarios.

Grado Académico Número de

investigadores

Salario medio por investigador o

personal de apoyo

PhD.

M. Sc. o equivalente B. Sc. o equivalente

Personal de apoyo

Otro (especifique)

Total Nota: en el salario promedio indicar moneda en que se expresan los valores y unidad de tiempo, por

ejemplo u$s/mes.

m. Por favor describa en no más de 300 palabras los programas de desarrollo de

recursos humanos que existen en la institución (características, financiamiento, grado de institucionalización).


89

n. ¿Cuáles considera que son los cinco principales aspectos que afectan

negativamente la eficacia de la gestión institucional? Por favor, menciónelos y explíquelos brevemente.

Respuesta: Limitación Breve explicación (50 a 100 palabras)

1.

2. 3.

4. 5.


90

4. Vínculos al sistema de investigación

a. Por favor complete la siguiente tabla

Relación con Listar instituciones

(en los casos que corresponda)

Tipo de vinculación /

relacionamiento que se mantiene

Beneficios logrados de la

vinculación

Aspectos de la vinculación

Positivos Negativos

Sistema nacional de investigación agropecuaria

Sistema nacional de investigación en general

PROCIS

FORAGRO

FONTAGRO

Centros internacionales del CGIAR

Otras organizaciones nacionales, de otros países, o internacionales


91

5. Vínculos al sistema de innovación

a. ¿Cuáles han sido los 10 productos institucionales (como por ejemplo, semillas básicas, patentes, invenciones, etc.) más relevantes por su impacto en el sistema tecnológico/productivo de los últimos 5 años? Describir brevemente, incluyendo la información referida a impacto que pudiese estar disponible (sobre la producción, número de usuarios/beneficiarios, etc.)

b. Indique brevemente los mecanismos institucionales empleados para la gestión de la propiedad intelectual (gestión de patentes, derechos de autor, etc.). Por favor, enumere las patentes registradas por la institución durante los últimos 10 años mencionando en cada caso y con un breve texto la principal característica innovativa del registro.

c. ¿Qué tipo de relación existe entre la institución y las empresas semilleristas nacionales? Indicar el tipo de relación (contrato, articulación, etc.) y especificar su cantidad.

d. ¿Qué tipo de relación existe entre la institución y las empresas semilleristas internacionales? Indicar el tipo de relación (contrato, articulación, etc.) y especificar su cantidad.

e. ¿Qué tipo de alianzas ha establecido la institución con gremios y organizaciones de productores nacionales? Indicar el tipo de relación (contrato, articulación, etc.) y especificar su cantidad.

6. Vínculos con la transferencia de tecnología

a. Cuál es la estrategia que sigue la institución con respecto a la transferencia de tecnología?

b. Indique, por favor, las principales instituciones públicas, o privadas, con las que

mantiene relaciones operativas en el área de transferencia de tecnología, y la naturaleza de las mismas.

7. Vínculos con el sistema regional de investigación

a. En el caso de que la institución sea parte de un Programa Regional, ¿qué acciones que en la actualidad no se incluyen en los mismos sería beneficioso incluir?

b. En el caso de FORAGRO, ¿qué actividades / iniciativas, considera que deberían

priorizarse en sus actividades futuras?

c. En la institución: ¿se desarrollan programas con los centros internacionales? SI-NO

¿Cuáles? Si la respuesta anterior es afirmativa ¿Qué resultados se han alcanzado en los últimos 10 años? Por favor responder utilizando no más de 200 palabras


92

¿Considera que los beneficios de estar vinculados a los organismos internacionales (fondos, asesoramiento, vinculación con otras naciones y organismos, etc.) supera sus costos? ¿Qué aspectos deberían reorientarse/mejorarse/incluirse de la articulación con los centros internacionales para justificar un incremento de los aportes nacionales a los organismos internacionales con los que su institución tiene vinculación?

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