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LOS GRUPOS DE PRESION
Rafael Rubio Núñez
Departamento de Derecho Constitucional
Universidad Complutense de Madrid
2
LA ACTUACIÓN EN EL PARLAMENTO DE LOS GRUPOS DE PRESION Y LA
NECESIDAD DE SU CONTROL
3
A todos aquellos que han hecho de cualquier lugar mi casa.
4
5
INTRODUCCION....................................................................................................... 11
I. LA CRISIS DE LA DEMOCRACIA Y LA REPRESENTACION .............................. 15
1. CRISIS DE LA DEMOCRACIA. ......................................................................... 17
1.1 PRIMEROS SINTOMAS ......................................................................................................................18 1.2 UN DIAGNOSTICO .............................................................................................................................19
2. QUIEBRA DEL ESTADO........................................................................................ 21
2.1 EL ESTADO-NACION.........................................................................................................................22 2.1.1 EL ESTADO OMNIABARCANTE.................................................................................................22 2.1.2 EL NUEVO ORDEN MUNDIAL...................................................................................................23
2.2 LA GLOBALIZACION Y SUS PELIGROS: EFICACIA VS DESIGUALDAD .............................24 2.3 ESTADO Y SOCIEDAD CIVIL ..........................................................................................................26
2.3.1 LO PUBLICO Y LO PRIVADO ....................................................................................................30
3. CRISIS DE LA REPRESENTACION....................................................................... 35
3.1 APROXIMACIONES METODOLOGICAS AL CONCEPTO DE LA REPRESENTACION ......36 3.2 CONCEPTO Y EVOLUCION HISTORICA ......................................................................................37
3.2.1 VISION PRIVATIVISTA DE LA REPRESENTACION ................................................................37 3.2.2 CONCEPCION CLASICA DE LA REPRESENTACION ............................................................38
3.3 ELEMENTOS FUNCIONALES DE LA REPRESENTACION ......................................................40 3.3.1 CRISIS DE GOBERNABILIDAD EN LA COMPLEJIDAD. DISOCIACION
REPRESENTACION-GOBERNABILIDAD...........................................................................................43 3.4 ELEMENTOS ESTRUCTURALES DE LA REPRESENTACION.................................................47
3.4.1 EL SISTEMA DE PARTIDOS .......................................................................................................47 3.4.1.1 Introducción .............................................................................................................................................47 3.4.1.2 Historia .....................................................................................................................................................48 3.4.1.3 Instrumentos fundamentales de la representación .................................................................................49 3.4.1.4 Problemas de representación de los partidos políticos ..........................................................................52
3.4.2 LAS ELECCIONES ........................................................................................................................56
4. SALIDAS A LA CRISIS DEMOCRÁTICA .............................................................. 58
4.1 DOCTRINAS HISTORICAS ...............................................................................................................59 4.1.1 ELITISMO DEMOCRATICO........................................................................................................59 4.1.2 PLURALISMO POLITICO............................................................................................................60 4.1.3 NEOCORPORATIVISMO .............................................................................................................62
4. 2 DOCTRINAS CONTEMPORANEAS ...............................................................................................65 4.2.1 EL COMUNITARISMO Y EL LIBERALISMO.............................................................................65
4.2.1.1 El debate comunitarismo-liberalismo .....................................................................................................67
6
4.2.2 LA TEORIA REPUBLICANA, UN MODELO INTEGRADOR ...................................................69 4.3 CONCLUSIONES DE LAS DOCTRINAS CONTEMPORANEAS ................................................71
4.3.1 LA TERCERA VÍA..........................................................................................................................73
5. BIEN COMUN Y EQUILIBRIO DE INTERESES .................................................... 75
5.1 EL BIEN Y EL INTERES. EL FIN DE LAS IDEOLOGIAS............................................................79
6. NUEVAS PROPUESTAS, EL PARADIGMA RELACIONAL .................................. 84
6.1 DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y DEMOCRACIA DELIBERATIVA ................................................85 6.1.1 LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA..........................................................................................87 6.1.2 DEMOCRACIA DELIBERATIVA.................................................................................................89 6.1.3 LA DEMOCRACIA DIRECTA ......................................................................................................90
6.2 EL DIALOGO SOCIAL ................................................................................................................................92
II. LA CONFIGURACIÓN JURÍDICA E INSTITUCIONAL DE LA PARTICIPACIÓN
POLITICA EN ESPAÑA ............................................................................................. 95
1. LA PARTICIPACION EN LA CONSTITUCION ESPAÑOLA ................................. 96
1.1 LA PARTICIPACION EN ESPAÑA...................................................................................................96 1.2 EL DERECHO DE PARTICIPACION EN LA CONSTITUCION ESPAÑOLA............................97
1.2.1 UNA REFLEXIÓN INICIAL EN TORNO AL DEBATE CONSTITUYENTE: DEMOCRACIA
REPRESENTATIVA VERSUS DEMOCRACIA SEMIDIRECTA .........................................................97 1.2.2 LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA EN EL ARTICULADO DE LA CONSTITUCIÓN
ESPAÑOLA..............................................................................................................................................99 1.2.3 SUJETOS CONSTITUCIONALES DE LA PARTICIPACIÓN: PARTICIPACIÓN
ASOCIACIONAL Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA .......................................................................102 2.2.3.1. Los partidos políticos ...........................................................................................................................103 2.2.3.2. Los sindicatos de trabajadores .............................................................................................................103 2.2.3.3. Asociaciones empresariales .................................................................................................................105 2.2.3.4. Asociaciones .........................................................................................................................................105 2.2.3.5. Los Colegios y organizaciones profesionales. ....................................................................................106 2.2.3.6. La estructura administrativa de la participación. La participación pública ......................................109 2.2.3.7. Otros sujetos de la participación colectiva..........................................................................................120 2.2.3.8.Los ciudadanos.......................................................................................................................................121
2.2.4 EL SISTEMA ESPAÑOL: FALSO SISTEMA MIXTO ..............................................................129
7. LOS GRUPOS DE PRESION COMO CAUCES DE LA PARTICIPACION POLITICA
................................................................................................................................. 134
III. LOS GRUPOS DE PRESION .............................................................................. 138
1. INTRODUCCION ................................................................................................. 139
2. LA DOCTRINA SOBRE LOS GRUPOS DE PRESION. ......................................... 140
7
3. HISTORIA ............................................................................................................ 142
3.1 HISTORIA DEL INTERES ................................................................................................................143 3.2 LOS GRUPOS DE PRESION PARLAMENTARIOS......................................................................149
4. DELIMITACION, DEFINICION Y DENOMINACION DE LOS GRUPOS DE
PRESION ................................................................................................................. 152
4.1 DELIMITACIÓN.................................................................................................................................152 4.1.1. Movimientos sociales..................................................................................................................153 4.1.2 Los sindicatos ...............................................................................................................................154 4.1.3 Los partidos políticos ..................................................................................................................155 4.1.4 Caucus .........................................................................................................................................155 4.1.5 Think Tank ....................................................................................................................................159 4.1.6 PAC ...............................................................................................................................................160 4.1.7 Otros grupos.................................................................................................................................161
4.2 DEFINICIÓN .......................................................................................................................................161 4.3 DENOMINACIÓN: MOVIMIENTOS SOCIALES, GRUPOS DE INTERÉS, GRUPOS DE
INFLUENCIA, GRUPOS DE PRESIÓN, LOBBYS... ...........................................................................166
5. ELEMENTOS PRINCIPALES DE LOS GRUPOS DE PRESION
PARLAMENTARIOS ............................................................................................... 171
5.1 UNIÓN .................................................................................................................................................172 5.2 INTERESES .........................................................................................................................................172 5.3 ORGANIZADOS.................................................................................................................................173
5.3.1 MIEMBROS..................................................................................................................................173 5.3.2 LOBBYSTAS .................................................................................................................................175
5.4 ACCION POLITICA...........................................................................................................................175 5.4.1 Actividades de presión.................................................................................................................176
5.5 AUTONOMÍA .....................................................................................................................................178
6. TIPOS DE GRUPOS DE PRESION ....................................................................... 178
6.1 ASPECTOS ORGANIZATIVOS.......................................................................................................179 6.2 FINES, OBJETIVOS E INTERESES ................................................................................................182 6.3 SEGÚN SUS MODOS DE ACTUACIÓN ........................................................................................186 6.4 SEGÚN SUS SUJETOS......................................................................................................................187
6.4.1 SUJETOS DE LAS ACTIVIDADES DE PRESIÓN....................................................................187 6.4.2 SUJETOS INTERESADOS ..........................................................................................................187
6.5 SEGÚN EL SUJETO RECEPTOR ....................................................................................................189
7. LEGITIMIDAD DE LOS GRUPOS DE PRESION ................................................. 190
7.1 EL FORO DE LA RAZON PUBLICA. CIUDADANOS, EXPERTOS E INTERESADOS ........192
8
7.2 EL LEGISLADOR: LA ULTIMA PALABRA........................................................................................194
IV. LA REGULACION DE LOS GRUPOS DE PRESION EN ESPAÑA ..................... 197
1. DEBATE ABIERTO .............................................................................................. 198
2. HISTORIA DE LA LEGISLACIÓN DE LOS GRUPOS DE PRESIÓN ................... 204
3. SITUACION ACTUAL COMPARADA.................................................................. 210
3.1 LOS GRUPOS DE PRESIÓN PARLAMENTARIOS EN EUROPA..............................................................210 3.1.1 ALEMANIA...................................................................................................................................211 3.1.2 INGLATERRA ..............................................................................................................................212 3.1.3 DINAMARCA ...............................................................................................................................214 3.1.4 FRANCIA......................................................................................................................................215 3.1.5 ITALIA ..........................................................................................................................................216 3.1.6 LUXEMBURGO...........................................................................................................................216 3.1.7 HOLANDA....................................................................................................................................216 3.1.8 AUSTRIA ......................................................................................................................................216 3.1.9 FINLANDIA .................................................................................................................................217 3.1.10 SUECIA ......................................................................................................................................217 3.1.11 PAISES EUROPEOS SIN NORMAS ESPECIFICAS ..............................................................217
3.2 MODELO DE LA UNION EUROPEA .............................................................................................218 3.2.1 EL PARLAMENTO EUROPEO ..................................................................................................219
3.2.1.1 AUDIENCIAS .......................................................................................................................................220 3.2.1.2 PETICIONES .........................................................................................................................................220
3.2.2 LA COMISIÓN EUROPEA .........................................................................................................222 3.3 MODELO NORTEAMERICANO.....................................................................................................223
3.3.1 FEDERAL REGULATION OF LOBBYING ACT ......................................................................224 3.3.2 LOBBYING DISCLOSURE ACT ................................................................................................225
3.3.2.1 SUJETO..................................................................................................................................................225 3.3.2.2 ACTIVIDADES.....................................................................................................................................226 3.3.2.3 MEDIDAS..............................................................................................................................................227
3.4 OTROS MODELOS DE LEGISLACION.........................................................................................230
4. LA SITUACION EN ESPAÑA ............................................................................... 230
4.1 HISTORIA DE LA LEGISLACION EN ESPAÑA..........................................................................230 4.1.1 LA CONSTITUCION ESPAÑOLA ..............................................................................................231 4.1.2 PROPOSICIONES NO DE LEY .................................................................................................231
4.2 NORMAS APLICABLES...................................................................................................................233 4.2.1 CODIGO PENAL .........................................................................................................................233
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4.2.2 CONVENIO SOBRE LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN DE FUNCIONARIOS
EXTRANJEROS EN EL AMBITO DE LAS TRANSECCIONES COMERCIALES
INTERNACIONALES............................................................................................................................243 4.2.3 LAS INCOMPATIBILIDADES....................................................................................................244
5. PROPUESTA DE LEGISLACION......................................................................... 249
5.1 LOS INTENTOS DE REGULACIÓN EN ESPAÑA .......................................................................249 5.2 NECESIDAD DE LEGISLACIÓN EN ESPAÑA ............................................................................249 5.3 IDEAS SOBRE LA LEGISLACIÓN................................................................................................255
5.3.1 PRINCIPIOS Y FINES INSPIRADORES DE LA LEGISLACIÓN ...........................................255 5.3.2 LA OPCION DEL DERECHO PENAL ......................................................................................259 5.3.3 SUJETOS DE LAS ACTIVIDADES DE PRESION....................................................................260
5.3.3.1. Lobby o grupo de presión: una opción legislativa..............................................................................260 5.3.3.2 El papel del parlamentario: régimen de incompatibilidades y abandono de cargo público, la figura
del doble agente..................................................................................................................................................261 5.3.3.2 a) Actos anteriores al abandono del cargo ...........................................................................................263 5.3.3.2 b) Actos posteriores a la incorporacion a la nueva compañia.............................................................264 5.3.3.2.c) Normas aplicables .............................................................................................................................266
5.3.4 ACTIVIDADES DE PRESION ....................................................................................................268 5.3.5 EL REGISTRO Y LOS INFORMES ............................................................................................269
5.3.5.1 Registro ..................................................................................................................................................269 5.3.5.2 Los informes...........................................................................................................................................270 5.3.5.3 El órgano de control ..............................................................................................................................271
5.3.6 EL CONTROL DE ACCESO.......................................................................................................272 5.3.7 CODIGO DEONTOLÓGICO y ESTATUTO DEL PARLAMENTARIO ..................................272 5.3.8 LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN .................................................................................273
V.HACIA UNA LEGISLACIÓN DE LOS GRUPOS DE PRESIÓN ............................ 274
BIBLIOGRAFIA....................................................................................................... 285
10
11
INTRODUCCION
El estudio de los grupos de presión parlamentarios que abordo en este trabajo pretende ser un
enfoque del sistema democrático desde un prisma parcial, el de la representación, que a mi
entender en la teoría democrática actual supone el soporte principal de la legitimidad
democrática.
Es un hecho, constatable a diario en los distintos periódicos e informativos, la existencia de
grupos o asociaciones de particulares, corporaciones o empresas, que buscan a través de la
unión defender una serie de intereses comunes, en los distintos frentes en que estos pueden
verse afectados. Así no es extraño leer informaciones sobre las reivindicaciones de la
Asociación de Militares en la reserva, las de Futbolistas Españoles que reivindican la reducción
del número de jugadores extranjeros en las plantillas de sus equipos, o los estudiantes de
Derecho sumergidos en su eterna batalla de la pasantía. Sea cual sea el fin de estas
reivindicaciones, en todas encontramos unos elementos comunes: un grupo de personas, unos
mismos intereses, unos medios de actuación frente a los poderes públicos... a estos grupos los
llamaremos, de momento, grupos de presión.
Esta actuación en defensa de unos intereses particulares, que es frecuente encontrar en
cualquiera de las fases del proceso legislativo en nuestro país, resulta en multitud de ocasiones
determinante para la redacción final de la ley, algo que se puede encontrar reflejado en
numeroso debates legislativos, como el de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre
Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su integración social, o el de la Ley
Orgánica 15/1999 de protección de Datos de carácter personal, en el que se comprueba la
permeabilidad de los legisladores a las opiniones de determinados grupos. Se puede afirmar, por
tanto, que a día de hoy los grupos de presión se configuran como verdaderos actores, en muchos
casos protagonistas, del sistema político.
Esta relevancia de los grupos no se ha visto correspondida con una atención pormenorizada de
la doctrina. Baumgartner y Leech se referían hace muy poco a este problema, “la gran
importancia de los grupos en la política sorprendentemente no se ve reflejada en las enseñanzas
y los estudios de los estudiosos de la política”1. Si esto sucede en los Estados Unidos, dónde no
es difícil encontrar novedades mensuales sobre el tema, en España andamos en la más absoluta
ignorancia; son muy pocos los libros publicados y en su gran mayoría no pertenecen al género
de la Ciencia Política sino que más bien pretenden ser algo así como Manuales de Lobbying,
1 Baumgartner, Frank R, Leech Beth. Basic interests : the importance of groups in politics and in political science. Princeton University Press, Princeton, NJ, 1998. p. 7.
12
una especie de Assimil de la materia. Tampoco abundan las traducciones de obras sobre la
materia y es preciso recurrir a obras de finales de los años sesenta para poder leer en castellano
los tratados clásicos. Frente a esta apatía, o desinterés que podría ser interpretado como signo de
la poca relevancia que estos grupos tienen en nuestro sistema político, la realidad se empeña en
demostrar lo contrario, y el que comienza a estudiar la materia no puede evitar pensar como el
sabio italiano, cada vez que asiste a una u otra omisión al leer explicaciones sobre el sistema
parlamentario, “... eppur si muove”.
Las causas de esta continua omisión pueden ser varias: desde la dificultad objetiva que existe
para investigar una materia no regulada, una especie de mercado negro de la política: la
inexistencia de datos fiables, un mercado dónde no hay precios públicos, datos oficiales, y no
cabe, con todo el trabajo que eso supone, más que acudir a la información que sobre su
actividad que aporten los protagonistas, que procurarán siempre justificar su negocio. Por eso es
común, entre los pocos textos publicados en España sobre la materia, la defensa a ultranza de
estos grupos; defensa que incide en el ejercicio de la soberanía por parte de los ciudadanos, la
búsqueda de intereses comunes, los beneficios sociales... una muestra más de la movilización de
los interesados, esta vez en defensa de sus actividades de presión.
Esta publicación es fruto de mi tesis doctoral, defendida en julio del año 2001. Durante el
tiempo que ha durado mi investigación he tratado de utilizar un sistema eminentemente práctico.
Y está es la causa de que mi agradecimiento al Profesor de Vega tenga que ser doble, al haber
dedicado a mi trabajo la atención habitual que requiere la dirección de cualquier investigación, y
haber procurado, en todo momento, abrir líneas de investigación que, pese a que parecía que se
iban alejando del objeto de estudio, volvían más tarde plenamente justificadas.
Para una primera toma de contacto, después de las primeras lecturas generales sobre el tema,
desarrollé una estancia breve en la ciudad de Washington, cuna y paraíso de los grupos de
presión, dónde tuve la oportunidad de colaborar durante un mes y medio con uno de estos
grupos, el Center for a Free Cuba, lo que me permitió un conocimiento a fondo de sus fines, su
organización, sus métodos de trabajo, además de facilitarme entrar en contacto con un gran
número de grupos de presión de distinta naturaleza. A su vez, con vistas a obtener una
perspectiva completa de la cuestión, pasé un tiempo trabajando como ayudante, internal, de la
Congresista Ileana Ross-Lienthal (R-Miami) en el Congreso de los Estados Unidos. Esta
experiencia me permitió conocer el otro lado de las actividades de presión, las prácticas de los
congresistas norteamericanos y el enorme campo de actividades que desarrollan, además de su
actividad legislativa.
13
Tras esta primera toma de contacto, en la que adquirí una primera impresión del mundo de los
grupos de presión, volví a mis lecturas en la Universidad Complutense de Madrid. En una
primera fase, afronté el planteamiento teórico de la cuestión, en el marco de la Doctrina Política,
bajo el enfoque de la crisis de la representación y el estudio de la Teoría de la Participación, y
las distintas figuras que, de una manera u otra, tratan de poner en práctica este derecho
Fundamental.
A la vez fui desarrollando el seguimiento del desarrollo parlamentario de dos leyes de entidad,
la que introdujo la Reforma del IRPF (Ley 40/98 del IRPF), y la de la nueva Ley de
Enjuiciamiento Civil (1/2000, de 7 de enero). En las labores de seguimiento del proceso
legislativo, me fui documentando a través de los Diarios de Sesiones del Congreso de los
Diputados, entrevistas con algunos de los actores implicados en su desarrollo, así como con el
estudio de distinta documentación como las agendas de los principales actores parlamentarios,
con las listas de los distintos grupos que han procurado colaborar, o influir, en la legislación, las
distintas cartas recibidas... Durante este estudio pude descubrir como en otras leyes que se
encontraban en esos momentos en distintas fases de tramitación, la participación de estos grupos
era incluso más activa2.
Finalizada esta primera etapa, y estando la segunda aún en proceso, afronté el estudio
pormenorizado de la Teoría de los Grupos de Presión. Para eso, nada mejor que una nueva
estancia en Washington, esta vez invitado por el Department of Goverment de la Universidad de
Georgetown, dónde con la colaboración de los profesores del Departamento y el libre acceso a
la Biblioteca de la Universidad, y la Biblioteca del Congreso de los Estados Unidos, pude
elaborar una teoría de los grupos de presión, procurando centrarme en aquellos aspectos
generales que pudieran ser de aplicación al modelo español. Además realice distintas visitas de
investigación a la School of Law de la Universidad de Harvard donde, gracias a la ayuda del
Real Colegio Complutense, pude tener acceso a un voluminoso archivo jurisprudencial sobre la
materia; aprovechando mi estancia en Boston para participar en el 98 Congreso de la APSA
(American Polítical Science Association). A mi vuelta a la Universidad Complutense afronté las
conclusiones de mi estudio de campo para integrarlas en la parte jurídica del trabajo, el estudio
de las distintas legislaciones sobre la materia existentes en lugares con una cultura jurídica
similar y la adaptación de los modelos a nuestro sistema institucional y legislativo.
2 Sirvan como ejemplo la Ley Orgánica 4/2000, y actuación del Foro para la Integración Social de los Inmigrantes, cuyas solicitudes fueron recogidas de forma prácticamente literal, como se deduce de los Diarios de Sesiones del Congreso.
14
Es importante considerar a lo largo del trabajo el doble enfoque que anima este trabajo, uno el
legitimador, que personalmente preferimos denominar culturizador, al considerar que las
actividades de los grupos de presión se encuentran firmemente arraigadas en nuestro sistema
legislativo y que, por ello, el gran problema real es el de tratar de explicar su labor y situarlas en
el lugar que realmente ocupan en nuestro sistema parlamentario. La segunda idea clave para
entender este trabajo, y que no hace más que concretar y desarrollar la primera, es el que
denominamos enfoque legislativo por el que, a pesar de la experiencia de otros países,
consideramos que legislar la materia es la única vía posible para lograr un correcto
posicionamiento de los grupos en el sistema.
Por último nos parece de interés aclarar que el objeto de nuestro trabajo son los grupos de
presión parlamentarios, aquellos que desempeñan sus actividades frente a los congresistas y los
grupos parlamentarios. Esto no quiere decir que desconozcamos la realidad legislativa de
nuestro país, y el papel preponderante del gobierno en la elaboración de las leyes, pero por la
claridad del trabajo y la doctrina existente hemos considerado más interesante centrar la
existencia en un campo en el que sus actividades son constatables y enmarcables dentro del
sistema legislativo.
Realizadas estas advertencias vamos a introducirnos en el estudio de la cuestión.
15
I. LA CRISIS DE LA DEMOCRACIA Y LA REPRESENTACION
“Un mundo nuevo requiere una Ciencia Política nueva”
Alexis de Tocqueville, La democracia en América
16
17
1. CRISIS DE LA DEMOCRACIA.
Tratar de abordar la crisis de la democracia resultaría, sin duda, pretencioso. Por eso es
conveniente dejar claro que no es esa nuestra intención sino que simplemente tratamos de situar
nuestro tema de estudio, los grupos de presión, en el marco de la teoría y la práctica política
contemporánea desde una perspectiva que trata de huir, en todo momento, del enfrentamiento
entre la postura idealista y la realista3, frecuente en los distintos análisis. Como advierte Giddens
“la vida política no es nada sin ideales, pero los ideales son vacíos si no se refieren a
posibilidades reales. Necesitamos saber tanto que tipo de sociedad desearíamos crear como las
formas concretas de acercarnos a ella”4.
Actualmente, los fundamentos teóricos clásicos sobre los que se asentaba la Democracia
parecen tambalearse, insuficientes ante las nuevas circunstancias políticas, económicas y
sociales. Son muchos los que desde distintas cátedras y perspectivas anuncian un mundo nuevo,
una revolución más trascendental que la Revolución Industrial, la Gran Ruptura5... Ante esta
situación parece obligatorio optar por una fórmula de análisis teórico práctica que, sin ignorar
las nuevas situaciones, actores y sistemas políticos, pueda servir para plantear un pensamiento
coherente, y, logre aportar nuevas luces, con las que dirigir los avances políticos de la sociedad.
Un estudio práctico, que nos sirva para desarrollar una teoría desde la que dirigir las actuaciones
prácticas para evitar el riesgo de convertir la Ciencia Política, en un saber desconectado de la
realidad incapaz, entonces, de resolver los problemas que la vida misma le presenta.
Sin despreciar las doctrinas de Tocqueville, para el que el malestar permanente de las
sociedades más libres y menos desiguales se produce porque la percepción subjetiva de las
condiciones de vida viene marcada por unos ideales públicos muy exigentes6, no podemos dejar
de analizar la situación actual. La palabra crisis, junto a democracia, hoy nos suena a epíteto,
adjetivo innecesario, incluido en la propia definición de la palabra. Este diagnóstico que nos
acompaña desde la universalización democrática, tras el final de la II Guerra Mundial, parece
ser compartido por políticos y politólogos, representantes y representados, teóricos y
ciudadanos... centrando los focos de atención en aspecto diversos, en el candelero por la
coyuntura política, económica o social según el momento.
3 Sartori, Giovanni. Teoria de la democracia, vol 1: el debate contemporáneo. Alianza Editorial, Madrid, 1988. p. 3. 4 Giddens, Anthony. La tercera vía. Taurus, Madrid, 1999. p. 12. 5 Fukuyama, Francis. La gran ruptura. Ediciones Beta, Barcelona, 2000. 6 Tocqueville, Alexis. Revolución y sociedad. Libro Libre, San José,1987. p. 46.
18
1.1 PRIMEROS SINTOMAS
Para unos el problema es de expectativas, cuya sobrecarga conduce a una clausura
autorreferencial7; para otros, en la línea de Tocqueville, se trata de un problema de
perspectivas, y no dudan en anunciar que “la democracia fracasará si pensamos que puede
hacernos ricos”8; unos terceros opinan que es un problema técnico, de aplicación, de los
políticos; otros se inclinan por las deficiencias de estructuras básicas9; incluso los más
moderados hablan de que la crisis no es más que la consecuencia de la llegada de una nueva
etapa de la historia, que nos conduce hacia una nueva fase, la tercera, de la democracia
representativa10.
Es importante observar como se señalan principalmente dos Escuelas: aquellas que pretenden la
revolución, partiendo del agotamiento de una época y de un sistema, y se sitúan fuera del
sistema para hablarnos de la construcción ex-novo de la democracia, y otros que optan por la
renovación desde sus supuestos básicos, desde la reforma y el fortalecimiento de las estructuras
democráticas.
Son pocos los que se atreven a señalar sus causas, pero sorprende ver como estos suelen
coincidir en los puntos esenciales, sea cual sea el momento de su diagnóstico:
Los primeros, con el francés Alain Minc a la cabeza, declaran la sustitución de la Trinidad de la
tierra que formarían la Representación, el Estado Providencia y la clase media, por una nueva
Trinidad formada por los medios de comunicación, la opinión pública y los poderes
económicos11. El escenario de la política cambia radicalmente y, ante esta perspectiva, las
estructuras básicas resultan obsoletas e inoperantes.
Entre los segundos, Sartori, describe así las causas de la crisis democrática: “el problema es que
cuanto mayor es el número de personas que uno trata de representar en el proceso legislativo y
más numerosos son los asuntos en los que se ejerce tal representación, más pierde este término
su sentido con respecto a la voluntad de la persona. Esta observación parte de la constatación de
7 Luhmann, Niklas. Teoría política en el Estado de bienestar. Alianza, Madrid, 1993. 8 Sartori, Giovanni. Entrevista en EL PAIS. Diciembre de 1998. 9 Donati, Pier Paolo. La cittadinanza societaria. Laterza, Roma, 1993. En esta obra se refiere al agotamiento del proyecto político moderno con sus notas características de universalismo, representación y emancipación y la emergencia progresiva de tres dimensiones opuestas, un creciente pluralismo, un nuevo sentido de la privacidad y un fuerte sentido de dependencia. 10 Manin, Bernard. Los principios del gobierno representativo. Alianza editorial, Madrid, 1998. pp. 237-248. 11 Minc, Alain. La borrachera democrática. Temas de hoy, Madrid, 1995. pp. 91-115.
19
dos factores: en primer lugar, las cifras demográficas (población creciente) y, en segundo lugar,
la sobrecarga de materias (demasiados asuntos)”12.
Otros autores apuntan puntos complementarios a esta certera visión. Duverger, hace ya unos
años, denunció “el desarrollo de la democracia que excluye todo criterio selectivo que no sea el
sufragio universal”13; De Vega habla de la confusión de poderes que supone un grave riesgo
para el sistema democrático14; De Esteban denuncia “el papel preponderante que adquiere el
ejecutivo en los nuevos sistemas políticos... que va acumulando funciones y tareas, de las que
desposee al legislativo, a la sociedad civil y, en ocasiones, incluso al poder judicial”15, y “la
volatilización del Estado, como causa del proceso de mundialización económica que arrastra
consigo la mundialización cultural; la sustitución del Estado, dentro de este proceso, por las
ONG que adquieren un papel político que no les corresponde, ocupándose de tareas que les
exceden, eso sí, con la financiación del Estado; por último destacar los criterios de
Momentaneidad bajo los que trabaja la Sociedad Civil y que son consecuencia, o dan lugar, a la
trivialización de la política, la conversión de la democracia en demoscopia y la perdida de
referentes reales, en último término de valores o guías que orienten la política, que se convierte
en una labor del instante, del presente sin considerar ni el pasado, por tanto los orígenes, ni el
futuro, sus consecuencias, y se convierte en un conjunto de decisiones erráticas, cambiantes e
incluso contradictorias”16.
1.2 UN DIAGNOSTICO
Todos parecen coincidir en el agotamiento de un concepto aséptico de la democracia, la llamada
democracia procedimental, vista como marco imparcial en el que desarrollarse, un marco dónde
ejercer con libertad, un marco que en aras de la libertad debería ser invisible, para no cerrar
ninguna de las posibilidades posibles. Son muchos los que proponen la vuelta a los principios
inspiradores de la democracia, cuyo “ideal no es la democracia misma, sino la libertad social
como empeño comprometido en la realización de valores comunitarios. Porque es la libertad
concertada la que constituye y legitima a la autoridad pública y no a la inversa”17.
12 Sartori, Giovanni. En defensa de la representación. Conferencia pronunciada en el Congreso de los Diputados, Madrid, 1998. p. 5. 13 Duverger, M. Sociología política.Ariel, Barcelona, 1979. pp. 144-214. 14 De Vega, Pedro. Mundialización y Derecho constitucional: La crisis del Principio Democrático en el Constitucionalismo actual. Revista de Estudios Políticos, n.100, Abril-Junio, 1998. pp. 13-56. 15 De Esteban, Jorge. Jaque al Estado. Ediciones Libertarias, Madrid, 2000. pp. 93-135. 16 De Vega, Pedro. Curso de Doctorado. 1999. 17 Llano, Alejandro. Humanismo cívico. Ariel Filosofía, Barcelona, 1999. p. 107.
20
Estos valores indisponibles e irrenunciables, que propiciaron su nacimiento, se convertirían en
la referencia según la cual juzgar sistemas, legislaciones e incluso comportamientos y presentar,
sin sonrojo, algunos de estos como erróneos, antidemocráticos.
Hoy la democracia ha alcanzado una extensión casi universal, y se perfila como el único sistema
político válido y universal. Nunca habían sido tan continuas las apelaciones democráticas, que
atribuyen al sistema político un valor intrínseco en cuanto tal sistema político. Pero este hecho
dice bien poco de la realización efectiva de los ideales democráticos. Los teóricos de la
democracia no están de acuerdo sobre las potencialidades y limitaciones de las maneras de
compromiso democrático en las sociedades modernas. Parece claro que no es posible un análisis
de la democracia desde el enfoque de la teoría clásica y se impone una revisión de las bases
teóricas y prácticas sobre las que se va a realizar la construcción teórica de la democracia del
siglo XXI.
El problema reside en que, hoy en día, estos valores de los que hablábamos, se presentan como
etéreos sin unas fuentes ni una definición precisa, y en ocasiones en conflicto mutuo. Sus
defensores no logran señalar las fuentes a las que acudir para desentrañar los valores, mínimos
pero irrenunciables, sobre los que es necesario construir la democracia. “La eclosión del
discurso postmoderno, centrado en aquello que se ha dado en llamar “pensamiento débil” y
extendido por términos de uso tan cotidiano como “multirreferencialidad” o “globalismo”,
confinó a los valores absolutos, a esas palabras que suenan a antiguo, a un destierro que parecía
más eterno de lo que será”18.
Aquí radica el tema de fondo, la contradicción interna que se puede encontrar en un sistema que
ha ido perdiendo caracteres definitorios hasta quedar reducido a una sola regla, el principio de la
mayoría y la imposibilidad de levantar nada sobre este pilar solitario. El principio democrático,
o de mayorías, es hijo del tiempo y del espacio y, como tal, voluble, cambiante y resulta
insuficiente para ser el fundamento único de un sistema democrático con garantías, que vaya
más allá de lo puramente procedimental, que hoy se ha demostrado inútil y ha dado pie a
barbaridades democráticas tales como los totalitarismos que inundan nuestro siglo XX.
Lo que es indudable es la profunda inquietud social existente con el mundo de la política. Una
inquietud que es sobre todo desconfianza y tiene como resultado una tremenda apatía política de
los ciudadanos, una apatía degenerativa que podríamos calificar de anorexia democrática.
Anorexia de unos ciudadanos atrapados por un mundo político configurado en las coordenadas
18 Baños, Antonio. Te seré fiel mientras viva. Ajoblanco, 114, enero 1999.
21
del Estado y del Mercado. Por eso la vuelta a los pilares sobre los que se estableció la
democracia, es lugar común. Una revisión histórica descubre que, en un momento histórico
determinado, la democracia nace como instrumento al servicio de unos fines determinados y
acude a tres pilares “la solidaridad, la igualdad y la autonomía, que constituyen el ideal de la
democracia”19. Fenómenos como la mundialización de las relaciones sociales han puesto de
manifiesto la necesidad de afrontar desde una perspectiva empírica la situación de la democracia,
de llevar a cabo una revisión de las bases de la teoría clásica de la democracia.
Para centrar el análisis acudiremos a los lugares comunes. El problema suele diagnosticarse, no
sin un exceso de ligereza, como el “agotamiento del modelo estatal de bienestar”20 junto a la
decadencia del modelo representativo vigente, el del Estado de partidos. Este diagnóstico se
resume, como denuncia Porras Nadales “en un discurso crítico del malestar civil enfrentado a
los políticos y a las instituciones”21. La crisis se plantea así como una guerra Sociedad-Estado,
en la lucha entre representatividad y gobernabilidad, y las soluciones siguen ese tono
maniqueista que no profundiza en las raíces del problema: la crisis de los conceptos de Estado y
representación política.
2. QUIEBRA DEL ESTADO
Desde hace algunos años asistimos al entierro del Estado de Bienestar. Todos coinciden en
señalar al finado como un intento vano, propio de otra época, un modelo agotado; pero son
menos los que señalan los logros indeclinables, ya consolidados del Estado Social y al sistema
liberal como compañero inseparable de la crisis. Es innegable que el sistema político en el que
nos hallamos inmersos se puede denominar, sin faltar a la verdad, como un sistema mixto. Un
sistema en el que el Estado social ha venido a complementar al Estado liberal, provocando un
doble fenómeno recíproco: la socialización del Estado y la estatalización de la sociedad. El
asunto es que dada la extensión estatal en el sistema, algunos pueden atreverse a declarar en su
atrevida ignorancia el fin del Estado Social, apresurándose a ensalzar el modelo liberal como
vencedor absoluto22, olvidando o haciendo propios toda la serie de logros del Estado Social que
hoy forman parte indisociable del concepto de Estado.
19 Llano, Alejandro. Humanismo cívico. Ariel Filosofía, Barcelona, 1999. pp. 99-143. 20 Giddens, Anthony. La tercera vía. Taurus, Madrid, 1998. pp. 7-38. 21 Porras Nadales, Antonio J. Representación y democracia avanzada. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid,1994. pp. 13-19. 22 Fukuyama, Francis. La gran ruptura. Ediciones B, Madrid, 2000. p. 5-116.
22
Como se puede ver, la situación no puede ser más compleja: la sociedad se presenta homogénea
en su pretendida pluralidad, y es en esta aldea global dónde se presenta el problema político con
toda su virulencia. Cuando el Estado Providencia se destacaba como el mejor de los Estados
posibles, su crisis ha supuesto la confusión entre Estado-Sociedad que ha provocado la
separación entre sociedad y Estado. La universalización social ha colaborado en este punto de
manera decisiva, al desenvolverse en espacios no estatales, desarrollando redes que podríamos
denominar, no ya supra-estatales, sino a-estatales, al no considerar en nada a los Estados en su
configuración. Si a esto le añadimos la aparición, y el progresivo fortalecimiento en los últimos
años, de entidades supranacionales como la Unión Europea, nos encontramos ante un panorama
necesitado de revisión.
2.1 EL ESTADO-NACION
Como hemos planteado de manera rápida, es preciso replantear una serie de elementos
fundamentales sobre los que, actualmente, se asienta el sistema democrático. El principio
individualista, fruto de una visión chata del liberalismo, ha llevado al agotamiento de los ejes
Estado/Mercado, Estado/individuo y Público/privado, “una visión acabada que sitúa en el
vértice y en el centro de la sociedad, respectivamente, al Estado y al mercado; cuando lo cierto
es que la sociedad actual responde a una estructura reticular y multicéntrica”23.
2.1.1 EL ESTADO OMNIABARCANTE
Debemos revisar por eso el concepto de Estado. En las últimas décadas hemos observado el
abusivo desbordamiento del aparato estatal, consecuencia de la desidia ciudadana, desvitalizada
e incapaz de abrirse camino en la enmarañada selva de la burocratización, el mercantilismo y la
propaganda masiva, que configuran la sociedad como espectáculo. Esto ha provocado en los
ciudadanos una dejación de deberes que hemos denominado anorexia democrática, por su
carácter inconsciente y voluntario, y que ha permitido al Estado una colonización pacífica del
espacio social, un “despotismo blando” con palabras de Tocqueville, que ha impuesto su orden
a nivel mundial. Las críticas al Estado de Bienestar se desenvuelven en la línea de los que
denuncian que “inflige un daño enormemente destructivo a sus supuestos beneficiarios: los
vulnerables, los marginados, los desgraciados... debilita el espíritu emprendedor y valiente de
23 Llano, Alejandro. Humanismo cívico. Ariel Filosofía, Barcelona, 1999. p.116-117.
23
los hombres y mujeres individuales, y coloca una carga de profundidad de resentimiento
explosivo bajo los fundamentos de nuestra sociedad libre”24.
Esta transformación del Estado en sujeto omnipresente en la vida de los ciudadanos ha alterado
sus relaciones con la sociedad civil, y ha provocado una difuminación de la distinción esencial
entre el terreno político y el privado.
Además, la extensión indiscriminada de los campos de acción del Estado, obliga a sus órganos a
adoptar decisiones sobre materias cada vez más concretas y especializadas con lo que va
fomentando la creación de una tecnoestructura de gobierno que termina convirtiéndose en
indispensable. Esta tecnificación de lo público, desentiende a los ciudadanos, en los que se
produce la separación absoluta entre lo público y lo privado. Esto se traslada a la ética, donde la
separación entre ética pública y privada, llama a la corrupción, y la desconfianza se extiende por
doquier. Concluyendo “la quiebra entre la ética pública y la ética privada conduce
inevitablemente a configuraciones burocráticas y tecnocráticas, en las que la gente común y
corriente, el ciudadano de la calle queda marginado”25.
2.1.2 EL NUEVO ORDEN MUNDIAL
Otro problema es la de la aparición de entidades supraestatales de carácter político, como la
Unión Europea; económico, como las multinacionales; jurídico, como el Tribunal Penal
Internacional; o social, como Greenpeace o Amnistía Internacional. Anthony Giddens se ha
referido a este fenómeno como el de la “soberanía difusa”26. Esta situación hace que las
entidades supraestatales necesiten unas normas unificadoras de las relaciones y situaciones
jurídicas que tengan lugar en su territorio. Esto, que supone la perdida inviolable de soberanía
que conlleva toda imposición legislativa, encuentra en la aplicación directa de las normas
comunitarias, y en su transformación en normas nacionales, una forma jurídico-política de
justificación en lo político. Más disturbador resulta el papel de las empresas multinacionales,
con sede en lugares recónditos y un volumen de actuación determinante para la vida económica
de cualquier país, sus graves implicaciones sociales y la auténtica indefinición a la hora de
encontrar la legislación aplicable, sitúan a estas en una posición de indeterminación jurídica de
lo más favorable, lo que junto a su indudable poder político, les permiten un dominio casi total
de la situación. Otras situaciones emergentes, como el recurso indiscriminado a la justicia
internacional, amparada en Convenios Internacionales, cuya fuerza brota exclusivamente de la 24 Marslan, David. Welfare of Welfare State?. Basingstoke, Macmillan, 1996. p. 67. 25 Llano, Alejandro. Humanismo cívico. Ariel Filosofía, Barcelona, 1999. p. 27. 26 Giddens, Anthony. La tercera vía. Taurus, Madrid, 1999. p. 157-163 .
24
política, de un respeto dudoso a los principios jurídicos básicos, dejan al Estado en una situación
de inestabilidad, que da lugar a sus detractores para alzar todo tipo de críticas.
Sus detractores no dudan en afirmar: “si el Estado es un problema, eliminémoslo” y se esmeran
en una tarea de demolición del Estado en la que van privando a este de sus competencias, bajo
un único argumento: la eficacia económica.
En una situación de crisis indudable como la que nos encontramos, de tremenda complejidad,
no caben soluciones simplistas y demagógicas. Es preciso respetar el papel del Estado,
reconocer y fortalecer todos los logros irrenunciables que ha traído consigo el Estado de
Bienestar, escogerlo como garantía frente a la dictadura del corto plazo27, de la inmediatez, y
aprovechar las infinitas posibilidades que todavía ofrece el Estado-Nación.
Con palabras de Salvador Giner, “la superación de la ingobernabilidad requiere la recuperación
del papel directivo de las condiciones generales de la convivencia que compete al Estado, para
lo que hay que trascender la concepción sistémica que considera al subsistema político como
otro subsistema parcial, al lado del mercado y del sistema sociocultural”28. Y siguiendo con
Llano “el nuevo modo de pensar tiene en la base una teoría de las instituciones que permite la
gradualidad de sistemas, y en la que el Estado debe ser considerado la organización de más alto
nivel, esto es lo que facilita el mantenimiento de la fundamental dualidad entre sociedad y
Estado (Kosloswki), y es imprescindible para evitar el “Totalitarismo liberal” caldo de cultivo
de la ingobernabilidad”29.
2.2 LA GLOBALIZACION Y SUS PELIGROS: EFICACIA VS DESIGUALDAD
A esta indeterminación en la definición del Estado se une la mundialización. La realidad actual
es, por definición, globalizante. Mucho se ha escrito sobre la “invasión americana”; la
homogeneización cultural mundial y el “pensamiento único” a la que esto conduce, en campos
tan distintos como el de la moda, el deporte, la música, la literatura, la ciencia, la alimentación...
Hoy la tendencia a la homogeneidad es evidente, los medios de comunicación, en especial la
televisión, y el cine como ventana de una civilización, se han convertido en los principales
27 Veltz, Pierre. Mundialización, ciudades y territorios. Ariel Geografía, Barcelona, 1999. p. 117. 28 Giner, Salvador, Rabos, Xavier. La gobernabilidad. Ciudadanía y democracia en la encrucijada mundial. Siglo veintiuno editores, Madrid, 1996. p 21-33. 29 Llano, Alejandro. La nueva sensibilidad. Espasa Calpe, Madrid, 1988. p. 36. Veasé también Peter Koslowski, Gesellschaft und Staat. Ein unvermeidlicher Dualismus, Stuttgart, Klett-Cotta, 1982, pags. 4 y ss, y 293 y ss.
25
aliados de la invasión y hoy casi todos compartimos moneda, aficiones, marcas de ropa o
alimentación, visitas turísticas e incluso expresiones30.
A la hora de afrontar el problema, parece claro que, no es suficiente hacerlo desde un enfoque
meramente económico o tecnológico. Este problema óptico es el que vienen denunciando desde
hace años distintos autores. Maestros como De Vega o Beck insisten con distintos argumentos
en que la globalización no es posible de entender desde una perspectiva simplista, lo que Beck
denomina “globalismo”, y De Vega denuncia como la visión puramente economicista de la
globalización. La solución a los distintos problemas que se plantean, entre los que el principal
es la creación de “una sociedad mundial sin Estado y sin gobierno mundial”31, no es posible
encontrarla de una forma apolítica, mediante técnicas de gestión. Tampoco es posible
considerar la globalización como un proceso imparable en el que estamos inmersos y ante el que
no es posible reaccionar32. Como denuncia Alejandro Llano, “la globalización es un proyecto
histórico-social que opera según un núcleo ideológico introducido en la esfera internacional por
los habitantes de las zonas más ricas y desarrolladas, que resultan ser los únicos beneficiados
por la mundialización de la economía”33, y frente a este modelo, hay otro mundo mucho más
complejo, que se resiste a la mundialización. En el “mundo desbocado” que nos presenta
Giddens, no cabe quedarse cruzado de brazos, es necesario tomar las riendas y reconducir la
mundialización, y esto corresponde al Estado. “Otro mundo es posible”, como gritan los
representantes de los movimientos antiglobalización.
Los problemas de la globalización están en boca de todos, la consagración del mercado como
modelo político y social, la desigualdad progresiva que tiende a hacerse cada vez mayor... y ante
estos problemas no caben soluciones parciales. La globalización es ante todo, la crisis del
Estado y frente a ésta es preciso reaccionar. Frente a esta situación el Estado debe redefinir su
papel adaptándose a la nueva realidad. Son muchas, y bien distintas las soluciones que se
sugieren: algunos entusiastas hablan de política policéntrica34, en la que el individuo pueda
participar en las decisiones sobre problemas que se plantean a muchos kilómetros de distancia,
el problema de esta situación es que sólo sería posible a través de una democratización de los
actuales centros de política transnacional, de difícil realización y, por supuesto, tras la
dinamitación del concepto de soberanía nacional-estatal35. Frente a esto los escépticos no
30 En el último año hemos asistido a uno de esos fenómenos de la publicidad. El fenómeno What´s up? Reproducido en una serie de anuncios de la marca de cerveza Budweiser y que ha extendido esta expresión en los países de habla inglesa, tratando de hacer lo mismo en los de habla hispana. Algo que ha sido considerado uno de los virus meméticos más poderosos de la última década. 31 Beck, Ulrich. ¿Qué es la globalización?. Paidós, Barcelona, 1998. p. 7. 32 Sirva de referencia el título del penúltimo libro de Anthony Giddens, “Un mundo desbocado”, Ed. Taurus, 2000. 33 Llano, Alejandro. Humanismo cívico. Ariel, Barcelona, 1999. p. 124. 34 Beck, Ulrich. ¿Qué es la globalización?. Paidós, Barcelona, 1998. p. 39. 35 Rosenau, James. Turbulence in World Politics. Princeton University Press, Princeton, NJ, 1990. p. 133.
26
dudarán en recomendar la vuelta a Rousseau36, reivindicando el papel del Estado como garantía
de que los cambios económicos no arruinen la cohesión social y de la dictadura del corto plazo
de las empresas lleve a olvidar los planteamientos de mayor alcance37.
El modelo universalista, tal como se nos propone hoy, no es más que la aplicación ingenua de la
ley del mercado a la vida política y social, en dónde nunca han demostrado su eficacia. Los
problemas políticos y sociales precisan de soluciones políticas. Así, el problema gira en torno a
la definición de un nuevo marco estatal, en el que el primer punto será la redefinición de la
división de poderes, porque de lo que no nos queda ninguna duda es de que “el Estado continua
siendo el punto de referencia y el marco obligado donde se establecen los supuestos reguladores
de la vida social y donde se definen y se expresan democráticamente los principios valorativos
ordenadores de la convivencia”38.
2.3 ESTADO Y SOCIEDAD CIVIL
En este marco doctrinal es donde surge la contraposición Sociedad-Estado que tiene en la
postura del mundo vital Habbermasiano una de sus cabezas visibles. Un mundo vital, de
relaciones, personificado en la omnipresente sociedad civil. El concepto de sociedad civil, con
sus múltiples derivaciones de ciudadanía, fraternidad, solidaridad... vuelve a estar de actualidad
pero, como apunta Giner, quizás el gran inconveniente de la sociedad civil es que la
ambigüedad forma parte esencial de su configuración39, y por ello existe un desacuerdo inicial
sobre el referente al que designamos al hablar de sociedad civil.
Entre tanta ambigüedad podemos distinguir tres grandes líneas doctrinales:
La primera, que podríamos denominar teoría liberal, que opta con Gellner por una definición
distanciadora, “el conjunto de diferentes instituciones no gubernamentales suficientemente
fuerte como para contrarrestar al Estado y, aunque no impida al Estado cumplir con su función
de mantenedor de la paz y de árbitro de intereses fundamentales, puede no obstante evitar que
domine y atomice el resto de la sociedad”40 y siguiendo a Tocqueville, advierte que “la moral y
la inteligencia de un pueblo democrático no correrían menores riesgos que su negocio y su
36 De Vega, Pedro. Mundialización y Derecho constitucional: La crisis del Principio Democrático en el Constitucionalismo actual. Revista de Estudios Políticos, n.100, Abril-Junio, 1998. pp. 53-54. 37 Veltz, Pierre. Mundialización, ciudades y territorios. Ariel, Barcelona , 1999. p. 117. 38 De Vega, Pedro. Mundialización y Derecho constitucional: La crisis del Principio Democrático en el Constitucionalismo actual. Revista de Estudios Políticos, n.100, Abril-Junio, 1998. p. 14. 39 Arbós, Xavier y Giner, Salvador. La gobernabilidad, Ciudadanía y democracia en la encrucijada mundial.Siglo XXI de España Editores, SA, Madrid, 1996. p. 21. 40 Gellner, E. Condiciones para la libertad: la sociedad civil y sus rivales. Paidós, Barcelona, 1996. p. 16.
27
industria si el gobierno reemplazara enteramente a las asociaciones. Los sentimientos y las ideas
no se renuevan, el corazón no se engrandece, ni el espíritu humano se desarrolla, sino por la
acción recíproca de unos hombres sobre otros”41.
La segunda, que se aglutinaría bajo la escuela republicana, reivindica con Walzer, la fuerza
regeneradora de la ciudadanía que “consistiría en la participación activa en las diferentes
asociaciones que constituyen la sociedad civil, la cual se entendería por tanto como un ámbito
de acción social, como un espacio público distinto del Estado o del mercado”42. Configurándose
el espacio de la sociedad civil como aquel desde el que se cuestiona y establecen reclamaciones
y exigencias de legitimación a la esfera estatal y económica, una tercera esfera, más personal,
humana.
Por último estarían los que, como Giner y Arbós, optan por una definición que integre de
manera explícita Estado y Mercado y hablan de “una esfera, creada históricamente, de derechos
individuales y asociaciones voluntarias, en la que la concurrencia políticamente pacífica de unos
con otros en la persecución de sus respectivos asuntos, intereses e intenciones privadas está
garantizada por una institución pública, llamada Estado”43. Es la quintaesencia de la privacidad
en un mundo dividido entre público y privado, siendo el mercado su característica estructural
más destacada. Esta visión presenta el corporativismo como uno de los principales enemigos de
la sociedad civil, que tiene en el individualismo su pilar fundamental, y opone al corporativismo
el pluralismo, como la alternativa necesaria. Frente a esta sociedad civil, individualista, liberal,
clasista y competitiva, los autores denuncian la aparición de la sociedad corporativa, en la que
los modelos de estructuración fundamentales, los de conflicto social (clasista, ocupacional,
étnico) y los de poder y prestigio se ejercen a través de corporaciones. Convirtiéndose las
corporaciones, “instituciones sociales asociativas formadas para alcanzar un conjunto de fines
explícitos mediante un ordenamiento de la conducta de sus miembros según criterios de
jerarquía interna, coordinación imperativa y normas para el acceso, reparto, partición y
exclusión diferenciales de los bienes escasos que se pretende controlar”44, en protagonistas de
los lugares estratégicos claves en la estructura económica, política y cultural de la sociedad.
Lo que se puede ver es que todas tienen en común una descripción instrumentista de la sociedad
civil que bebe de Montesquieu, y determina la necesidad de que el poder controle al poder,
dejando pocas opciones de defensa de esta sociedad civil fuera del criterio de eficiencia por el
41 Tocqueville, Alexis. Democracia en América,. Alianza, Madrid, 1996. Tomo II.. p. 98. 42 Walzer, M. Spheres of Justice, A Defense of Pluralism and Equality. Basic Books, 1983. pp. 31-63. 43 Arbós, Xavier y Giner, Salvador. La gobernabilidad, Ciudadanía y democracia en la encrucijada mundial. Siglo XXI de España Editores, SA, Madrid, 1996. p. 23. 44 Arbós, Xavier y Giner, Salvador. La gobernabilidad, Ciudadanía y democracia en la encrucijada mundial. Siglo XXI de España Editores, SA, Madrid, 1996. p. 41.
28
que los bienes útiles son más eficientemente producidos y distribuidos a través de agentes no
gubernamentales. La sociedad civil se nos presenta así como el residuo social del núcleo
Estado-mercado. Los argumentos más fuertes resultan los del mercado, y el pluralismo en este
planteamiento termina siendo exclusivamente económico. Así lo reconoce Gellner: “el
pluralismo político en términos de unidades independientes y autónomas ha sido dejado de lado.
Las unidades locales carecen simplemente del poder adecuado. Por otro lado, la libertad es
imposible sin pluralismo, sin un equilibrio de poder. Y como no puede ser político, debe ser
económico”45. Como denuncia Llano, la sociedad civil “apela a la instancia económica, siendo
el mercado su campo de referencia habitual”46, lo que le convierte en un sector residual,
minoritario, sin vida propia más allá del mercado que es el sujeto que marca sus reglas de
comportamiento. El mundo vuelve a quedar dividido otra vez entre el Estado y el mercado, lo
público y lo privado.
Otro de los problemas estructurales de esta sociedad civil, es su carácter no gubernamental. En
los últimos años hemos asistido a la multiplicación exponencial de las asociaciones u
organizaciones no gubernamentales47. La experiencia muestra estas organizaciones como
especialmente activas y con colaboraciones importantes en algunos de los distintos focos de
discusión internacional. La misma ONU insiste en celebrar la participación y autonomía con que
estas organizaciones han contribuido en las grandes conferencias internacionales de Río de
Janeiro, Viena, Barbados, El Cairo, Pekín, Estambul o Montreal. Pero la realidad nos muestra
también el compromiso, traducido casi siempre en términos financieros, entre la denominada
“burocracia mundial” y estas ONGs. Los documentos de estas reuniones, lejos de ser
democráticos, amenazan “el vecindario mundial” para el que dicen trabajar48. El enfoque de la
mayoría de ellos es el de los Estados superiores que tratan de protegerse de los inferiores. Las
ONGs que han participado oficialmente en las conferencias se han mostrado sumisas a “la voz
de su amo” y las que se podían considerar disidentes, no oficiales, han sido excluidas y
perseguidas, como se comprobó en Davos y Seattle.
En los últimos años, antes de descartar el concepto de sociedad civil, muchos han tratado de
reconducirlo hacia una definición más social, solidaria, integradora que, lejos de la separación
Estado/Mercado-Sociedad Civil, y lejos también de su identificación exclusiva con el Mercado,
adornaría a la sociedad civil con una serie de virtudes como “buen carácter, honestidad, deber,
autosacrificio, honor, servicio, autodisciplina, tolerancia, respeto, justicia, autosuperación,
45 Gellner, E. Condiciones para la libertad: la sociedad civil y sus rivales. Paidós, Barcelona, 1996. p. 19. 46 Llano, Alejandro. Humanismo cívico. Ariel Filosofía, Barcelona, 1999. pp. 18-19. 47 Un estudio reciente de la ONU observa que, desde 1963, el número de ONGs autorizadas por Naciones Unidas ha incrementado de unas 200 a 28900. 48 Our Global Neighborhood. Report of the Commission on Global Governance. Oxford University Press, Nueva York, 1995.
29
responsabilidad, urbanidad, entereza, coraje, integridad, diligencia, patriotismo, consideración
hacia los demás, austeridad y dignidad”49.
El primer discurso, el de la concepción actual de la sociedad civil como el ámbito de las
necesidades mediadas por el trabajo y de los fines privados libremente perseguidos en un marco
jurídico público, coincide plenamente con el orden socioeconómico establecido, un orden
profundo y, con Fernando Múgica, “patológicamente individualista y materialista”, por eso su
discurso, al plantearse en estos términos, suena “arcaizante: todos los males del capitalismo sin
ninguna de sus ventajas” 50.
El segundo, el de la reunificación de comunidad política y sociedad productiva, con todos los
aditamentos culturales que se quiera... nos vuelve a la aspiración moral de carácter utópico que
caracteriza al marxismo.
Junto estas dos concepciones, materialista o de “coartada moral”, ha aflorado en los últimos
años un tercer discurso liderado por pequeños grupos, que aporta fundamentalmente una
conciencia inmediata de qué significa ser ciudadano de una sociedad civil: significa, ante todo,
libertad como responsabilidad. Un espacio público, independiente, como un espacio social
desde el cual se cuestiona y se establecen reclamaciones y exigencias de legitimación a la esfera
estatal y económica, que deberá tomar en cuenta estas reivindicaciones, otorgando a esa tercera
esfera una relevancia similar a la que se otorgan entre si en sus relaciones mutuas51.
Es esta visión integradora la que consideramos más acorde a los tiempos actuales. Una visión
que se centra en toda una serie de necesidades humanas, que nunca pueden guiarse por la lógica
del Mercado y que, dada la extensión omniabarcante del Estado Moderno, no puede
desarrollarse sin su respaldo. “Los problemas de gobernabilidad social no son cuestión de ajuste
entre los supuestos subsistemas económico, político y sociocultural. Porque al ámbito político le
corresponde un papel directivo de los marcos generales de la convivencia en todos sus aspectos.
Y, por su parte, el ámbito sociocultural tampoco es simplemente un subsistema estructural, sino
que cumple papeles integradores desde el propio mundo vital, al que se encuentra más próximo
que las configuraciones económicas y políticas, ya que las significaciones que genera y
transmite se nutren de ese suelo intersubjetivo. A través de estos cauces socioculturales el entero
sistema recibe innovaciones vitales y aportaciones de sentido, provenientes del Lebenswelt, que
49 Green, David. Reinventing civil society. Institute of Economic Affairs, Londres, 1993. p. 36. 50 Múgica, Fernando. La sociedad civil en contexto. En Sociedad Civil, la democracia y su destino. Eunsa, Pamplona, 1999. pp. 3-20. 51 Buena muestra de ello sería el libro elaborado por la Universidad de Navarra, “Sociedad Civil, la democracia y su destino”. Eunsa, Pamplona, 1999.
30
impelen a la creciente apertura de los individuos a la vida de relación. A través de los cauces
socioculturales, el sistema canaliza el telos de la socialidad y las necesidades de expresividad
que nacen del espacio vital, de acuerdo con normas, valores y metas que facilitan la integración
de las personas singulares en proyectos comunes de alcance creciente”52. Por eso es necesario
que a la hora de considerar la sociedad civil, valoremos las posibilidades de actuación de la
misma en la esfera pública, con una visión integradora alejada de la dicotomía tradicional entre
lo público y lo privado.
2.3.1 LO PUBLICO Y LO PRIVADO
Y es que esta distinción, el eje público/privado, clave en la discusión sobre la sociedad civil, es
totalmente ajena a la sociedad compleja y globalizada en la que desarrollamos nuestra
existencia. Si bien es cierto que, desde un punto de vista formal y jurídico, es necesario
distinguir el ámbito privado de la esfera pública, no es menos cierto que tal distinción no
equivale a una separación, ya que ésta difícilmente se sostendría desde lo antropológico: a toda
persona le corresponde la vocación humana, social, de ciudadano y, a su vez, todo ciudadano es
persona privada, dotada de derechos individuales y cívicos.
Para la escuela liberalista lo público es el sistema, la forma política, la economía, el orden
educativo... y toda esta estructura deberá ser compatible con cualquier modelo de virtud
personal. Cualquier elección que las personas consideren adecuada en el orden de lo privado
debería ser compatible con el orden público, dada su separación radical, su independencia,
siguiendo el principio kantiano de autonomía. Frente a la imposibilidad de construir un sistema
político exclusivamente sobre el principio de autonomía, Rawls nos habla del solapamiento de
todos aquellos que pretenden relacionarse, a través de la búsqueda de lo común, lo convergente,
olvidando, por el “velo de ignorancia”, sus diferencias en lo sustancial. Rawls fundamenta así lo
público en razones morales, en un compromiso, una versión moderna del pacto. Habërmas, por
el contrario, dentro de las tesis liberales se referirá a un concepto intermedio, la Moral, como
principio mediador entre lo político y lo ético, lo público y lo privado. La Moral en Habërmas
sería una “instancia intermedia entre la esfera política y las éticas personales, en la que los
individuos pueden hacer uso de la Razón Práctica para ponerse de acuerdo sobre contenidos
morales necesarios en la vida política”53. Su posición intermedia se complica ya que, aunque
Habërmas fundamenta su discurso político en la moral, la imposibilidad de acuerdo, la
constatación de la complejidad y el pluralismo de la sociedad actual, le hace reducir su concepto 52 Ardigo, Achille. Crisi di governabilita e mondi vitali. Capelli, Bolonia, 1982. p. 149. 53 Elosegui, Maria. La inclusión del otro; Habërmas y Rawls ante las sociedades multiculturales. Revista de Estudios Políticos, 98, Madrid, 1997. p. 74.
31
de Moral a simple procedimiento: a un respeto del proceso democrático, la libertad de
comunicación y los poderes constitucionales; lo que, como critica Rawls con acierto, no
garantiza la justicia, estamos, sin duda, ante un punto de partida pero no de llegada54. No basta
la libertad de discurso, el procedimiento, para garantizar unos resultados, es necesaria su
racionalidad, para cuya determinación se haría necesaria una sustancia común, en forma de
cultura política común basada en una Moral común, algo, una intuición que reconozca que la
soberanía popular y los derechos humanos tienen las mismas raíces. Como se puede comprobar
aquí también el salto, la separación entre lo público y lo privado, entre ética y Moral en el
discurso Habërmasiano resulta tremendamente forzado. Un salto que, como puede verse en unos
y otros, se realiza conforme a un principio que podríamos llamar de la común razón humana,
traducida en la idea de Razón Pública. El problema final será el de siempre, la dificultad de
hacer compatible un concepto de justicia, elaborado conforme a la razón pública, con una
sociedad pluralista, con el consiguiente problema de base de encontrar un concepto de persona
tan suficientemente neutral que pueda ser aceptado por gentes con visiones tan distintas del
mundo.
Frente a esta visión liberal, el ideal republicano, abogará por la disolución de la distinción
radical entre lo público y lo privado. La virtud se reduciría entonces a la ponderación de
intereses, en el marco de una concepción moral globalizante, que superaría el ámbito personal y
actuaría de referente, situando en un mismo plano los aspectos públicos y privados, que se
confunden en este marco general, y que “dado el principal interés por contar con una ciudadanía
activa, comprometida con la salud política del Estado, justificará los intentos de promover
ciertas cualidades en los individuos”55. Su punto de partida identificaría lo privado con el ámbito
de la economía, mientras que lo público coincidiría sin más con el de la política, lo que
producirá una alteración del esquema expositivo. Según este principio de separación radical, los
ciudadanos podían mantener su independencia, en los asuntos públicos, sin ningún tipo de
presión proveniente de intereses particulares.
Así los ciudadanos pondrían la causa común, el bien común, por encima de sus intereses
particulares. La articulación de este bien común, de esta superación de los meros intereses
privados, se realizaría alrededor del concepto de virtud. Una virtud que transcendería el interés
privado a través de la participación política, como propone Arendt56, y actuaría como
conciliadora de intereses.
54 Rawls, John. Reply to Habërmas. The Journal of Philosophy, XCII, núm 3, March, 1995. p. 140. 55 Gargarella, Roberto. Las teorías de la justicia después de Rawls. Piados, Barcelona, 1999. p. 173. 56 Ver Arendt, H. La condición humana. Seix Barral, Barcelona, 1974. Crisis de la República. Taurus, Madrid, 1998.
32
Hoy parece abrirse paso una vía conciliadora que busca los elementos comunes en los soportes
del Estado Moderno, la dignidad y los derechos del individuo. Y la duda, que ya hemos
planteado anteriormente, es si es posible conciliar la construcción de un orden social con
contenido, un cuerpo común de valores y significados, con una concepción individualizante del
hombre57. ¿Es posible partir de principios liberales como la autonomía individual y los derechos
fundamentales y evitar que lo social sea sólo pacto y racionalidad instrumental?58.
Según sea la consideración de estos dos elementos, lo privado y lo solidario del hombre, en el
fondo según sea el concepto de autonomía, de libertad, así será la respuesta de las distintas
escuelas a la cuestión de las actitudes que deben tomar Estado y Sociedad civil en sus relaciones
mutuas. Es preciso, por tanto, una revisión conceptual que revise otra vez el concepto de
libertad, al igual que el Estado de Bienestar hizo con los conceptos de igualdad y autonomía
como autosuficiencia que manejaba el Estado Liberal. Esta revisión deberá recoger las notas de
un nuevo concepto de libertad constructiva, la solidaridad. Esta solidaridad que sólo es posible
dentro de la elaboración y el reconocimiento de un proyecto común respecto del ser y el valor
de los que participan en él. Este proyecto común que, necesariamente, tiene que ser sostenido
por el Estado en sus estructuras básicas, se apoyará de manera necesaria sobre un universal, el
hombre, que iría más allá del ámbito político, y que supondría la privatización de los valores, la
vuelta al estado de naturaleza rousseauniana, con la existencia de un ámbito no político y, a fin
de cuentas, el carácter instrumental del Estado.
Esta construcción no puede olvidar un elemento esencial, que la comunidad recibe su limitación
y, por consiguiente, su realidad, de su dimensión política, por lo que no cabe auténtica
solidaridad al margen de lo político. No es posible la realización de un ámbito social distinto del
Estado pero sostenido por él, dentro de las estructuras sociopolíticas en las que nos
desenvolvemos, la realización de ese objetivo pasa necesariamente por una transformación del
Estado, por una desestatalización de la política y una politización de la sociedad. Una sociedad
que comparta con el Estado la gestión de lo público, en la que el Estado renuncie al monopolio
de lo público.
Vemos como lo público tiende a confundirse con lo político, disminuyendo el área de las
iniciativas con proyección pública que la libertad ciudadana puede acometer. Para sustituir este
dinamismo emergente se pretende arbitrar, desde arriba, una red capilar y rígida de canales de
participación en todo tipo de instituciones proclives a convertirse en módulos homogéneos y
57 Seligman, A. B. Animadversions upon Civil Society and Civic Virtue in the last Decade of the Twentieth Century. En John A. Hall (ed) Civil Society, Theory, History, Commparison, Polity Press, Cambridge, 1995. p. 60. 58 Cruz Prados, Alfredo. La articulación republicana de la Sociedad Civil como intento de superar el liberalismo, en Sociedad Civil, la democracia y su destino. Eunsa, Pamplona, 1999. p. 139.
33
carentes de vida propia, y este es el gran debate sobre la participación, que abordaremos más
adelante.
La dicotomía sigue presente y el sistema según se aleja del mundo vital, de la realidad, va
decayendo. Así, señala Ardigo, ocurre cuando la unidad social cede puesto a la disociación,
segmentación y separación entre fases del mundo vital y fases de la vida de relación colectiva
externa; entre lo privado y lo público, lo íntimo y familiar y lo que es anónimo y colectivo; entre
“nosotros” y “ellos”59.
Dentro de las visiones conciliadoras que se presentan, huyendo de los extremos, Donati nos
presenta el que denomina espacio privado-social. Dónde actúan “grupos de libre iniciativa,
capaces de mediar entre la esfera de lo individual y la de los constructos colectivistas , sin que
ambos reinos sean negados, desbordados e ilusoriamente fundidos”60.
La base última de este planteamiento, es el hombre, sus virtualidades y carencias. La discusión
última, cargada de sustancia es la discusión moral. El gran distintivo de liberalismo es el
principio de “no-intervención” en la vida moral del hombre, la completa libertad, entendida
como infinitas posibilidades, sin que el Estado pueda promocionar o disuadir al ciudadano por
una u otra opción. En el otro lado se presentan las teorías comunitaristas para las que el Estado,
deberá optar por la perfección, a través del “compromiso con ciertos modos de la excelencia
humana”61. En esta línea el logos resulta fundamental. Havel ya denunciaba la radical y
agobiante disminución de la posibilidad de toda comunicación interpersonal auténtica, “la vida
en la mentira”62, como el principal identificador de los totalitarismos, más allá de dirigísmos
estatales. Al cancelar la posibilidad de una comunicación pública, la tesis de la naturaleza social
de la persona humana pierde gran parte de su virtualidad. En el seno del neoliberalismo se ha
consagrado un tipo de vida civil que excluye, por principio, la tensión hacia el
perfeccionamiento humano de las personas que componen los entramados sociales. Tal
perfeccionamiento, de acuerdo con el humanismo cívico, sólo es posible por la participación en
la vida pública, es decir, por el compromiso personal y comunal con unos bienes que a todos
nos pertenecen y cuyo cultivo a todos nos concierne. Hoy esa participación es mínima,
superficial y esporádica, casi nadie deja ya de resignarse a que la cosa pública sea gestionada
por una elite, paradójicamente mediocre, de políticos profesionales, burócratas asentados y
técnicos en cuestiones colectivas.
59 Ardigo, Achille. Crisi di governabilita e mondi vitali. Capelli, Bolonia, 1982. p. 14. 60 Donati, Pierpaolo. Publico e privato; Fine di un’alternativa. Capelli, Bolonia, 1978. p. 51. 61 Gargarella, Roberto. Las teorías de la justicia después de Rawls. Paidos, Barcelona, 1999. p. 128. 62 Havel, Vaclav. El poder de los sin poder. Ediciones Encuentro, Madrid, 1990. p. 42.
34
La imbricación entre virtudes privadas y públicas se advierte de manera especial al plantearnos
el diálogo político como uno de los elementos esenciales de la actividad política. Por eso, como
dice Llano, “resulta utópico intentar lograr una vida de participación política y solidaria en un
Estado constitucional de derecho sin apelar a las virtudes personales. El engarce libertad
personal-justicia social, que es la clave del ideal democrático precisa, concebir el bien social
como valor humano común y no como agregado de intereses, y entender la libertad como el
dinamismo abierto a ese valor humano común. Pretender conciliar un mosaico de libertades
insolidarias con la consecución del interés general es un aporético intento que genera la crisis
estabilizada del Estado contemporáneo. La superación va por el camino de la consideración del
hombre en sociedad y la libertad, por tanto, como libertad social, solidaria”63.
En la misma línea sigue señalando Llano que uno de los peligros más importantes de la
separación radical entre lo público y lo privado que nos presenta el sistema liberal es lo que se
viene denominando “la esquizofrenia cultural del capitalismo tardío, que se decanta en el
modelo del totalitarismo permisivo, concediendo al ciudadano privado una amplia cuota de
gratificaciones sensibles, con tal de que no interfiera con sus arbitrarias ocurrencias en los
procesos públicos, gestionados por expertos anónimos apoyados, a su vez, por grupos de
presión”. Así, se va construyendo la “Sociedad de irresponsabilidad ilimitada” que denunció
Arendt ya que “el hedonismo, la doctrina según la cual sólo las sensaciones corporales son
reales, no es sino la forma más radical de un modo de vida no político, totalmente privado, el
verdadero cumplimiento de la sentencia de Epicuro: vive en lo oculto y no te preocupes del
mundo”64.
De todos modos, no existe un acuerdo generalizado en torno al comunitarismo, y algunos como
Arbós y Giner denuncian el particularismo colectivista, como contrapunto al egoísmo
individualista ya citado, un particularismo hostil a la solidaridad de la gente con los grupos y
personas ajenas a la propia corporación, que “tiende al mantenimiento e incremento de los
privilegios de cada cuerpo, estamento, gremio o profesión”65. Como denuncian los mismos
autores la coordinación mutua de intereses que ha venido a sustituir a la coordinación
imperativa: excluye cualquier solidaridad con el “público”, provoca la tendencia general a la
formación de monopolios u oligopolios en la representación de intereses colectivos, monopolios
u oligopolios sociales, que en ocasiones gozan de un status semioficial, o incluso plenamente
oficial. La concertación, o gestión colectiva del conflicto sustituye a la acción de gobierno en un
número significativo de actividades, justificándose, entre otras razones, por la necesidad de
63 Llano, Alejandro. Humanismo cívico. Ariel Filosofía, Barcelona, 1999. p. 101. 64 Arendt, Hannah. La condición humana. Paidos, Barcelona, 1996. p. 112-113. 65 Arbós, Xavier y Giner, Salvador. La gobernabilidad, Ciudadanía y democracia en la encrucijada mundial.Siglo XXI de España Editores, SA, Madrid, 1996. p. 47.
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racionalizar la toma de decisiones y de hacer participar en ellas, responsabilizándolos, a todos
los que deben cumplirlas, la necesidad de reducir la multiplicidad de intereses y conflictos
sociales a fin de asegurar la gobernabilidad. El Estado en este esquema desempeña la función de
legitimador, gozando de cierta autonomía respecto de los diversos intereses sociales, y
reservándose cierta capacidad para responder a las demandas que suavicen un tanto las
desigualdades generadas por el sistema.
Las posturas, como se puede ver, se mantienen enfrentadas, pero todas coinciden sobre un
elemento estructurador la acción de los grupos intermedios como elemento de participación
como respuesta a la innegable crisis de la representación.
3. CRISIS DE LA REPRESENTACION.
En el epígrafe anterior hemos abordado tres elementos estructurales esenciales en los que es
posible localizar elementos configuradores de la crisis del Estado. Ahora vamos a afrontar el
segundo de los conceptos que hemos señalado como necesitado de revisión, el concepto de la
representación política.
La representación se ha convertido en un punto recurrente de análisis, que se plantea desde
enfoques distintos; unos lo intentan resolver mediante una recomposición de sus elementos
estructurales: sistema electoral, democracia interna de los partidos políticos, vías de
financiación...; otros hablan de “disociar el eje de la representación política”, fuera de los cauces
plebiscitarios, centrándose en la responsabilidad66; o “una dimensión macrolegitimadora
proyectada a través de los media y los circuitos dispersos de las políticas públicas entendidos
como microcircuitos de representación e intercomunicación entre sociedad y Estado en los que
se opera más constructivamente alrededor de la eficacia decisional”67.
Nos encontramos ante una crisis de la representación política, los distintos acontecimientos
históricos del último siglo, han convertido la figura de la representación, tal como hoy es
entendida, en una figura arcaica. Los teóricos se plantean si la representación responde hoy a los
fines para los que fue concebida, y se ha abierto un extenso debate sobre el concepto, la
naturaleza y la finalidad de la representación.
66 Sartori, Giovanni. Elementos de Teoria Política. Alianza Editorial, Madrid, 1992. pp. 225. 67 Porras Nadales, Antonio J. Representación y democracia avanzada. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1994. pp. 117-126.
36
3.1 APROXIMACIONES METODOLOGICAS AL CONCEPTO DE LA
REPRESENTACION
Todos los estudios sobre modelos de representación se centran en las relaciones Estado-
Sociedad. Desde esta perspectiva se ha afrontado siempre su estudio en los últimos tiempos,
elaborándose una serie de modelos. En primer lugar el, que podríamos llamar, instrumental o
mecanicista que se fundamenta en esta relación sociedad-Estado, enfocando la misma como una
relación intercomunicativa que va de abajo a arriba, desde la Sociedad hasta el Estado y que en
sus diversas fases históricas habría recorrido diferentes etapas, que tienen en común la
transmisión de algo a través de la representación, un algo que varía desde las voluntades de los
ciudadanos (en la perspectiva de Rousseau) a los intereses objetivos de una determinada clase
social (Leibholz, Burdeau)68. Desde esta perspectiva instrumental la representación está en crisis
de representatividad; los representantes no logran ni recibir ni transmitir las demandas de la
sociedad. En esta línea se plantean las vías de reforma que son modos de unir a representantes y
representados, sin abandonar nunca la única vía posible, la electoral. Las ideas de reforma se
centran así en la necesidad de la reforma electoral, la implantación de listas abiertas o la
revisión de los modos de financiación de los partidos políticos.
Frente a esta visión, encontramos la que denominamos concepción funcional69 de la
representación, que sitúa la representación como el modo de adecuación de la instancia
competitiva del sistema político a las exigencias globales del sistema en su conjunto, se trata por
tanto de un sistema relativamente autónomo, que hoy se concretaría en el sistema de partidos,
que actúa como factor de estabilización global del sistema.
Existen otras dos perspectivas de aproximación al problema: la orgánica que, en la línea de la
concepción funcional, establece la representación como mero proceso de selección de un órgano
y la atribución, a ese órgano, de distintas competencias; en esta línea es posible apreciar como la
representación se convierte en mero instrumento que establece quién gobierna, pero deja al
margen el qué y el cómo, elementos que se dejan en manos del ejecutivo.
Por último encontramos la perspectiva simbólica que plantea de nuevo una teoría de la
comunicación entre Estado y Sociedad invirtiendo la dirección del proceso intercomunicativo,
poniendo el acento en el representante que suscitará diversos grados de lealtad o aceptación en
el conjunto social. El representante se convierte, en el sistema político actual en un actor
68 De Vega Garcia, Pedro. Significado constitucional de la representación política. Revista de Estudios Políticos, n 44, 1985. pp. 26-36. 69 Offe, Claus. Lo Stato nel capitalismo maturo. Etas Libri, Milán, 1977.
37
encargado de suscitar emociones en el público circundante, la comunidad social, en busca de
que esta asuma sus propuestas como propias. Es una representación sin representatividad, pero
que puede resultar eficaz en la consecución de la adecuación global entre las esferas de la
sociedad civil y el Estado. En esta línea parece moverse un campo muy amplio de la actividad
política actual que enfoca sus planteamientos y actuaciones, tanto en la calle como desde las
distintas instituciones, de cara a la imagen, la publicidad y los grandes medios de comunicación
de masas70.
De esta multitud de perspectivas parece clara la necesidad de plantear la crisis de la
representación más allá de la discusión dogmática o histórica del concepto sino en el amplio
marco de la reinterpretación, en las condiciones sociojurídicas actuales, de las relaciones
sociedad-estado. Una reinterpretación que vaya más allá de la dicotomía Estado-Sociedad
vigente, paradójico fruto del Estado Social, que mire a la representación como nexo de unión y
que como señala Garrorena busque “abrir la dogmática actual a una teoría más compleja de la
representación política; una teoría que, tanto cuando se trate de interpretar la realidad como
cuando de lo que se trate sea de revisarla, apunte a distinguir ámbitos de representación llamada
a operar sobre el poder”71.
3.2 CONCEPTO Y EVOLUCION HISTORICA
3.2.1 VISION PRIVATIVISTA DE LA REPRESENTACION
Un gran número de juristas, encabezados por Hans Kelsen, han sostenido que la representación
existe sólo en el ámbito del Derecho Privado. La representación se centraría exclusivamente en el
aspecto personal, por el que esta institución sería necesaria ante la imposibilidad material de reunir,
y lograr establecer un diálogo entre todos y cada uno de los miembros del Estado, región o
municipio. El fin que persigue esta representación sería el de la representatividad; su ideal el
representante-espejo, que reúne las ideas y condiciones del mayor número posible de representados.
Esta es la idea que inspiraba el mandato imperativo, una institución que, siguiendo la teoría
privativista de la representación, obligaba a los representantes con documentos escritos, con valor
jurídico, instrucciones de los representados, de los que los representantes no podían apartarse y sin
los cuales no les era posible tomar una decisión.
70 Sartori, Giovanni. Homo videns. Taurus, Barcelona, 1998. pp. 113-116. 71 Garrorena, Angel. Apuntes para una revisión crítica de la Teoría de la Representación. En El Parlamento y sus transformaciones actuales, Tecnos, Asamblea Regional de Murcia, 1990. pp. 60-61.
38
Actualmente, y como fruto de esta visión, algunos han propuesto sus programas o promesas, en la
forma de un contrato con los representados. En Estados Unidos, a mediados de los noventa, se
popularizó el Contrato con América del Partido Republicano, en el que, aunque de manera
simbólica, los candidatos republicanos al Congreso, pedían el voto a cambio del compromiso de
llevar a cabo una serie de medidas. En algunos estados de Estados Unidos y en otros países, como
Colombia72, existe incluso una figura tipificada en esta línea, el voto programático, que castiga el
incumplimiento del programa electoral73 y se presenta como “mecanismo de participación
popular”74, “expresión de la soberanía popular y la democracia participativa que estrecha la
relación entre los elegidos y los ciudadanos electores”75. Pero nadie se plantea de manera seria lo
que supondría la vuelta al sistema del mandato imperativo, y algunos como Sartori, ante la
tentación advierten: “por mucho que los votantes deseen disponer de representantes que operen
como su chico de los recados, como los ejecutores de sus instrucciones, es necesario resistirse a esta
exigencia y decirles que unos mandatarios al servicio estricto de sus concretos electores no harían
sino menoscabar la democracia representativa”76.
El problema de fondo de esta visión se deriva de la identificación de la representación política con
la representación jurídica, privativista, como nosotros la hemos contemplado. Como advierte
Sartori “si no se postula una heterogeneidad entre representación política y representación jurídico-
privada, es casi inevitable llegar a la conclusión de que ningún sistema político tiene derecho para
declararse como un auténtico sistema representativo”77.
3.2.2 CONCEPCION CLASICA DE LA REPRESENTACION
Como hemos empezado a advertir, la representación es un concepto cambiante a lo largo de la
historia, que lleva consigo una diversidad de fines y sistemas institucionales. Su concepción
actual, es fruto de la Revolución Francesa que va a suponer el origen sobre el que se construirá el
concepto moderno de representación política. Su elaboración más perfecta se encuentra en la
Constitución de 1791 en la que se declara que “los representantes nombrados en los
departamentos no serán representantes de un departamento particular, sino de la Nación entera, 72 Artículo 259 de la Constitución Política de Colombia, 1991 “Quienes elijan gobernadores y alcaldes, imponen por mandato al elegido el programa que presentó al inscribirse como candidato”. Ley Número 131 de 1994 (Mayo 9). 73 En Colombia esta figura se podría aplicar con los gobernadores y alcaldes, y su aplicación supondría su revocación, siempre que hubiera transcurrido al menos un año, mediará por escrito solicitud de convocatoria a pronunciamiento popular para revocatoria (art. 7) y fuera aprobada por un número de votos no inferior al 60% (art. 11). El hecho es que, aunque se ha intentado en la ciudad de Santa Fé de Bogotá este mecanismo no ha sido utilizado hasta la fecha (Ramírez Cleves, Gonzalo. Sistema electoral colombiano: algunas particularidades y problemática actual). 74 Art. 2, Ley Número 131 de 1994. 75 Sentencia de constitucionalidad de la referida ley estatutaria, Ley Número 131 de 1994. 76 Sartori, Giovanni. En defensa de la representación. Conferencia pronunciada en el Congreso de los Diputados, Madrid, 9 de diciembre de 1998. p. 9. 77 Sartori, Giovanni. Elementos de Teoría Política. Alianza Editorial, Madrid, 1992. p. 258.
39
y no podrá dárseles mandato alguno”78, aquí, alrededor del concepto de Nación soberana, se
construirá el concepto de soberanía nacional que tendrá en la representación su principal exponente.
A partir de este momento la relación entre representante y representado deja de ser una relación
personal para pasar a ser una relación nacional, lo que “expresa la idea de un poder que se da al
representante de querer y decidir por la nación. El representante quiere por la nación. Y éste es el
elemento esencial de la definición del régimen representativo”79. Desde este momento la
representación se convierte en la única forma de articulación de la soberanía nacional, fruto de la fe
en la razón que caracterizó a los constituyentes revolucionarios.
A la misma conclusión llegaría por otra línea uno de los principales enemigos de la revolución,
Burke, que en su discurso a los electores de Bristol, en 1774 ya se refería a “las instrucciones
imperativas los mandatos a los cuales el miembro debe expresar y ciegamente obedecer, por los
cuales debe votar y a favor de los cuales debe discutir... éstas son cosas que derivan de un error
fundamental sobre la totalidad del orden y del modo de proceder de nuestra constitución. El
Parlamento no es un congreso de embajadores con intereses opuestos y hostiles, intereses que cada
uno debe tutelar, como agente y abogado, contra otros agentes y abogados; el Parlamento es, por el
contrario, una asamblea deliberante de una nación, con un único interés, el del conjunto; donde no
deberían existir como guía objetivos y prejuicios locales sino el bien general...”80.
Hay otro cambio histórico que va a alterar de manera importante la representación. Es un cambio
radical en la concepción del cuerpo representativo, que pasa de ser un cuerpo de mediadores,
representantes de los ciudadanos que les habían otorgado su confianza mediante la elección, a
convertirse en miembros del poder ejecutivo, miembros del gobierno, depositarios de la soberanía,
perteneciente al pueblo, a la nación, que en función de esta elección, gobernaban sobre los
ciudadanos, lo que le exige una independencia sin la cual no podría llevar a cabo su misión.
Desde este momento comienza la evolución histórica del concepto. El francés Bernard Manin81
nos presenta lo que podríamos denominar tres revoluciones dentro de la historia del gobierno
representativo. La primera es la producida por la democracia parlamentaria, la revolución de la
opinión pública burguesa; la segunda con la aparición de los partidos de masas y los programas
políticos, y la tercera, a la que estaríamos asistiendo en la actualidad, y en la que aún se está
gestando el modelo, que Manin denomina democracia de audiencia.
78 Constitución Francesa de 1791. Capítulo I, Sección III. art. 7 (39). 79 Carré de Malberg, Contribution a la Théorie Générale de l´Etat. Sirey, Paris, 1962. p. 263. 80 Burke, Edmund. Speech to the Electors of Bristol, en R.J.S Hoffmann y P. Levack (eds.): Burkes´s Politics, Selected Writings and Speeches. Knopf, New York, 1946. p. 115. 81 Manin, Bernard. Los principios del Gobierno representativo. Alianza Editorial, Madrid, 1999. pp. 237-287.
40
Lo común a la aparición de las distintas concepciones de la representación es que se plantearon,
en el momento histórico concreto de su aparición, como una crisis de la representación. Luego,
poco a poco, la evolución histórica y la consolidación sociojurídica consagraron estos sistemas
como la mejor forma de representación. Así, por ejemplo, en el momento de la aparición de los
partidos de masas estos suponían la quiebra de las bases del modelo parlamentarista,
considerado la forma más perfecta de gobierno representativo: con su sistema de selección de
gobernantes de entre las elites, que en el nuevo sistema eran sustituidos por ciudadanos
corrientes, y la total autonomía de los parlamentarios, frente a la disciplina partidista y
programática que se venía a establecer; pronto esta nueva forma de representación se consolidó
como un fenómeno con coherencia interna y relativa estabilidad: el “gobierno de partidos”, que
traía consigo una serie de avances hacia una mayor identificación y similitud entre gobernantes
y gobernados, un progreso hacia la democracia.
Hoy, de la crisis de este segundo modelo de la democracia de partidos, estaríamos asistiendo al
nacimiento de un nuevo modelo de gobierno representativo: la democracia de audiencia.
3.3 ELEMENTOS FUNCIONALES DE LA REPRESENTACION
El concepto de representación nos aporta, hoy en día, la clave de la mayoría de las instituciones de
la democracia moderna. De la concepción que tengamos de la representación, de las expectativas
que provoque en nosotros esta figura, dependerá el desarrollo posterior de las instituciones
democráticas.
Existen dos teorías con consecuencias distintas a la hora de afrontar el carácter de la representación.
Para unos es la forma que tiene el pueblo soberano de ejercer el gobierno. Desde esta concepción se
entiende la representación como una translatio de la soberanía, y se distingue entre el poder, que
nunca deja de pertenecer al pueblo y el gobierno, que ejercen aquellos elegidos por el pueblo con
este fin. De ahí que la elección pueda revestir distintas formas. Este enfoque pondrá el acento en la
responsabilidad que corresponde a los representantes, y en el control que de esta responsabilidad
puedan ejercer los ciudadanos. La política se concibe desde esta visión como mera elección, algo
ajeno a los ciudadanos, de índole superior, inferior o simplemente indiferente, una labor cuyo
ejercicio deben de abandonar en manos de auténticos profesionales, formados, designados y
remunerados por su condición. La posición de los ciudadanos, incapaces o indispuestos para las
labores de gobierno, queda reducida al mero control. Control que, por lo general, se reduce a la
capacidad de elección y deposición de los gobernantes.
41
En la historia han existido distintas formas de control, alcanzado momentos como el de los
monarcómacos protestantes, en los que se podía llegar hasta la muerte del gobernante que no
respondía a los intereses de los ciudadanos, en la actualidad se reduce, de manera generalizada, a
las elecciones periódicas, en las que los ciudadanos designan a sus representantes.
En el otro lado, se tiende a ver la representación como la interposición necesaria de una serie de
intermediarios, como los órganos legislativos, consecuencia directa de la extensión universal del
poder. Esta visión lleva consigo su fragmentación, la reducción de las cotas personales de
soberanía, y su agrupamiento en la persona de los representantes para hacer tangibles y, por tanto,
útiles los infinitos segmentos en los que el poder se encuentra dividido. Desde esta perspectiva, el
principio democrático, será el principio por excelencia que deberá respetar cualquier sistema
representativo. Su objetivo no irá más allá de lograr captar la opinión del mayor número de
ciudadanos, la voluntad general. Y las instituciones representativas se aproximarán a este ideal en
tanto en cuanto consigan reflejar la composición, las condiciones, las ideas e incluso el mismo
sentir de los ciudadanos, la Opinión pública. Desde esta visión lo más importante en los
representantes es, valga la redundancia, que resulten representativos, reflejo del cuerpo político.
Los representantes deben de estar lo más cerca posible de sus electorados: vivir con ellos y
compartir sus circunstancias, sentir, pensar y actuar como el pueblo al que representan. En esta
concepción difícilmente cabe la elección cualitativa, que podría resultar poco representativa, y,
llevada hasta sus últimas consecuencias, podría llegar a prescindir de la propia representación, al
ser ésta puro medio, instrumento, si en algún momento, que algunos presentan como cercano, fuera
posible la participación universal, de todos los ciudadanos y global, en todos los asuntos en los que
estén interesados, la representación sería una institución secundaria, vacía de contenido.
Por eso es interesante plantearnos qué es la representación, qué es lo que exigimos a un sistema
político cuando le pedimos que sea representativo.
Como idea de fondo, lo primero sobre lo que deseamos llamar la atención es el lugar primordial
que ocupa el espacio histórico, y más en concreto el marco político institucional en el que se
desarrolla la representación. Por eso, hemos decidido centrarnos en las que podríamos
denominar fases principales del proceso de representación, estudiando los cambios en el
concepto que en estas fases se han ido produciendo para tratar de extraer una serie de elementos
configuradores del concepto.
Porras Nadales nos propone 4 fases, en las que dividir el proceso representativo82:
82 Porras Nadales, Antonio. Representación y democracia avanzada. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1994.
42
- El debate, momento en el que se configura la voluntad general que se materializa a
través de las elecciones.
- El mandato, en la que los electores transmiten una serie de límites y contenidos a
aquellos que han seleccionado en las urnas.
- El control, dónde los electores podrían transmitir su opinión a sus representantes durante
el proceso legislativo o de gobierno.
- La actuación gubernamental, que es lo que hemos estudiado como la gobernabilidad.
Lo genérico de la división, que la hace adaptable a los distintos momentos por los que ha
transcurrido la representación a lo largo de la historia, deja de lado una fase, en nuestra opinión,
esencial: la de discusión interna de los representantes, que siempre ha tenido lugar, sea cual sea
el sistema, con mucha más fuerza, sin duda, que el presunto control. Este control, que en la
actualidad es considerado ideal democrático, tanto en su realización real como en su desarrollo
histórico más bien brilla por su ausencia, lo que nos hace dudar de su existencia como fase del
proceso de la representación.
1. Debate: En el Estado Liberal, la que hemos denominado fase de debate es la fase en la que se
configura la opinión pública. La Opinión Pública es, en los orígenes del Estado Liberal, una
opinión selecta, propia de las clases altas de la sociedad, y tiene su sede en los clubes. Desde
este momento podríamos decir que comienza una tendencia de la opinión pública hacia la
generalidad83. Esta generalidad tiene varias manifestaciones a través del devenir histórico pero
la principal es la formación de diferentes agrupaciones en función de intereses sociales y
económicos, que desembocará en el nacimiento de los partidos políticos. De este modo, frente a
lo que en un principio se entendía como el proceso generador de la voluntad general, y como tal
como proceso generalizante y unificador, se presenta la parcelación de los espacios de debate,
que no es más que el reflejo de la fragmentación del interés general en una suma compleja de
intereses particulares y que cuaja en las denominadas sociedades complejas. Es en este marco
dónde aparecen los medios de comunicación, como instrumentos configuradores de la opinión
transcendiendo su papel de canal, sede del debate, para tomar un papel activo de difusores de
una tendencia generalizadora, vinculada al predominio de los valores de la civilización
universal84. De nuevo mundialización y fragmentación como elementos distorsionantes de la
representación.
83 De Vega García, Pedro. Parlamento y Opinión Pública. En M.A. Aparicio (ed.), Parlamento y Sociedad Civil, Publicaciones de la Universidad de Barcelona, Barcelona, 1980. 84 MacBride S et al. Un solo mundo; Voces múltiples. UNESCO, Ciudad de México, 1980.
43
2. Mandato. La transición hacia el mandato representativo, desde el mandato imperativo, propio
del Estado Liberal supone una cierta separación funcional entre sociedad y Estado; la autonomía
que esta evolución asegura a los representantes, introduce también una ruptura de la relación
directa entre estos y sus representados. Esta evolución lleva consigo la semilla de una
concepción que pronto cuajará en el modelo del Estado Liberal, permaneciendo hasta nuestros
días, la reducción exclusiva de la participación de los ciudadanos en el interés común a la
propiedad. Esta identificación propiedad-conocimiento actúa de manera excluyente para todos
aquellos que no tienen acceso a la propiedad.
No podemos olvidar el sentido originario de la representación en el primer modelo liberal, en el
que no se trataba tanto de interpretar voluntades o de expresar intereses como de definir de
forma racional y autónoma un interés común a partir de un proceso discursivo-participativo en
el Parlamento, órgano de la sociedad en el Estado.
La generalización del sufragio universal, hace presagiar que “los circuitos materiales que
consagran la separación estructural entre sociedad y Estado parecen encaminarse hacia su
disolución”85, algo que no ocurrirá con los circuitos de separación funcional.
3. Control y responsabilidad. A pesar de la consolidación del mandato representativo, y su
lógica atenuación de los nexos iusprivativistas, no se puede negar la subsistencia de una
responsabilidad política de los representantes con los representados, que se materializa de
manera especial por medio de las elecciones periódicas.
4. Acción del gobierno. Es un elemento que adquiere especial relevancia con el desarrollo
histórico del Estado intervencionista, que provocará en la sociedad civil una demanda de mayor
representación. De estas reivindicaciones surgirá el concepto de responsiveness, como elemento
problemático central de la moderna teoría de la representación.
3.3.1 CRISIS DE GOBERNABILIDAD EN LA COMPLEJIDAD. DISOCIACION
REPRESENTACION-GOBERNABILIDAD
Como se ha podido observar durante la exposición de las distintas fases de la representación, las
exigencias de la representación son principalmente tres, la representatividad, la gobernabilidad y
la responsabilidad. La primera como garante de la soberanía, la segunda como canalizadora del
85 Porras Nadales, Antonio. Representación y democracia avanzada. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1994. p. 26.
44
pluralismo y la tercera como elemento de cierre y garantía del sistema. Estos conceptos se
construyen desde su origen desde la tensión representatividad-gobernabilidad, que ya denunció
Habërmas con su concepto de la crisis de legitimación democrática86, en la que alerta frente a la
virulencia con que esta tensión se manifiesta en el modelo del Estado intervencionista. Su
argumento gira en torno a la generalización del sufragio universal, que se entendía que venía a
operar el máximun posible de presencia activa de la sociedad sobre el Estado, y la expansión
creciente y tendencialmente ilimitada de la acción del gobierno.
Desde sus orígenes la representación nace como un medio para facilitar el ejercicio de la
soberanía de los ciudadanos sobre los asuntos públicos; un instrumento por tanto para el
gobierno y en función de su utilidad se ha ido desarrollando el concepto en pro de la verdad, la
representatividad o la eficacia. La generalización del sufragio universal se entendió como la
consagración de la participación ciudadana en el Estado, la posterior consolidación de los
partidos políticos como protagonistas del sistema democrático, y, en su última fase, la aparición
del poder ejecutivo y su establecimiento como auténtico poder político, son las fases del
desarrollo histórico que en todo momento vela por la conservación de la estabilidad
parlamentaria.
Este desarrollo desemboca en una toma final de protagonismo por parte de la propia
Administración pública, de la que surge el nuevo espacio social que el ciudadano pasa a ocupar
en las democracias contemporáneas. El desarrollo de la tecnocracia y la expansión del modelo
de la racionalidad legal-burocrática de Max Weber, producen en último término el alejamiento
del proceso de la representación de la conformación de la realidad social y jurídica en la que se
desenvuelve la vida de los ciudadanos. Así se da la tremenda paradoja de que mientras el
Parlamento sufre una apertura, que podríamos calificar de total, hacia la sociedad a través del
sufragio universal, el eje de la actuación del Estado se desplaza hacia el ejecutivo comenzando a
operar con criterios de eficacia tecnocrática, independientes de la voluntad representada de los
electores. “La esfera del bienestar se ha configurado así durante la etapa de apogeo del Estado
de bienestar como un circuito deslegalizado y asumido de forma autónoma por el Ejecutivo,
alejándose de la esfera institucional representativa por excelencia, es decir, el Parlamento. De
esta manera el impacto del circuito de la representación sobre la esfera de la gobernabilidad
tiende a quedar considerablemente atenuado”87.
86 Habërmas, Jünger. Problemas de legitimación en el capitalismo tardío. Buenos Aires, Amorrortu, 1972. 87 Porras Nadales, Antonio. Representación y democracia avanzada. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1994. p. 17.
45
La representación se reduce, como planteaba la teoría funcional, a un mero mecanismo de
elección de aquel al que corresponde gobernar, que deja el qué y el cómo en manos del
ejecutivo, según claves autónomas de racionalidad y eficacia tecnocrática.
Debido a esta dejación de atribuciones por parte del pueblo surge una nueva reivindicación, la
del control de gobernabilidad, que en la tradición histórica se había dejado a un lado con la
sustitución del mandato imperativo por el mandato representativo. Lo que en la Teoría del
Mandato Imperativo se configuró como la teoría de la responsabilidad, con penas que podían
llegar incluso a la pena de muerte para aquellos representantes que no hubieran respetados los
Cahiers d’Instructions, se diluye con el mandato representativo y vuelve a adquirir relevancia
en estos momentos de crisis de la representatividad, configurándose como una nueva línea, la de
la tercera generación, sobre la que comprender el mandato. Así Sartori, que habla de la idea de
mandato o delegación (históricamente identificable con el mandato representativo), y de la
representatividad, entendida como semejanza, incluye esta idea de responsabilidad como una
tercera interpretación, (que según el autor sería la que, hoy en día, podría dar respuesta a la
noción cuestionada)88. Esta idea del control aparece aplicable en distintos campos, como
garantía de la representación, control de los ciudadanos sobre sus representantes, en virtud de un
programa, y que se lleva a cabo exclusivamente a través de las siguientes elecciones, y en esta
línea se sitúan gran parte de las reivindicaciones de reforma del sistema electoral; control del
propio Parlamento sobre el Gobierno, y restricción de su capacidad legislativa, absolutamente
desbordada en los últimos años, lo que supone, a fin de cuentas, una actitud de respeto hacia las
opiniones políticas de los representados.
Sartori otorga a la responsabilidad un papel esencial dentro de la teoría de la representación. En su
construcción doctrinal va a distinguir entre dos tipos de responsabilidades, la responsabilidad
personal, o dependiente, que no es más que la obligación del representante de responder al titular de
la relación y la responsabilidad funcional, independiente, de alcanzar un nivel adecuado de
prestación en términos de capacidad y eficiencia. Del primero se derivará un gobierno receptivo,
sensible; del segundo un gobierno eficiente. Como se puede observar la diferencia entre los dos no
es pequeña, sobre todo cuándo entramos en materias de interés general, dónde es probable que
ambos no coincidan. Y aquí reside parte de la clave del debate. Un gobierno responsable, receptivo
a las sugerencias de los miembros de la comunidad, puede ser tremendamente irresponsable. “No
podemos pretender que un gobierno ceda y al mismo tiempo resista a las demandas de los
gobernados. No podemos conseguir simultáneamente más receptividad y más responsabilidad
independiente”89.
88 Sartori, Giovanni. Elementos de Teoría Política. Alianza Editorial, Madrid, 1992. p. 225-267. 89 Sartori, Giovanni. Elementos de Teoría Política. Alianza Editorial, Madrid, 1992. p. 225-267.
46
Esta dicotomía receptividad/eficacia en la actualidad parece decantada del lado de la eficacia. La
receptividad, que se fortalecería a través de las relaciones entre representantes y representados, se
ve reducida por lo general a una cuestión de elecciones, y todo debate sobre las posibilidades de
los ciudadanos de acceder a sus representantes queda truncado desde la base por el sistema de
elección que, a la postre, determina el modo de actuación, el Mandato Imperativo de los Partidos
Políticos. Punto para el que nos remitimos a la explicación que se puede encontrar al analizar la
situación de los partidos políticos en esta crisis del concepto de la representación90.
Partiendo, entonces, de que el protagonismo pertenece a los partidos políticos, quedando en
manos de los ciudadanos solamente la posibilidad de elección entre partidos, tendremos que
estudiar el proceso de formación de la voluntad de los partidos, y su dependencia, su
vinculación con la voluntad general. Contemplaremos entonces, algo más adelante, que hoy en
día no se puede hablar de falta de debate a la hora de elaborar la voluntad general, ya que la
extensión del momento electoral, que hace que podamos presentar la legislatura como una
contínua campaña electoral, resulta determinante para la elaboración de las propuestas de los
distintos partidos.
El otro problema al que nos hemos referido es el de la sobrecarga estatal. La mayoría de las
respuestas en este campo giran en torno a la idea de vaciar al Estado de competencias y poner
estas en manos de las comunidades, los municipios, los particulares. Esto acercaría el gobierno a
los afectados, los que supuestamente, por su conocimiento, desempeñarán su labor con más
competencia y eficacia. En nuestra opinión no se puede reducir el problema a una cuestión
puramente instrumental, no se puede plantear la discusión en simples términos de eficacia,
otorgando las competencias “al mejor gestor” considerando exclusivamente el criterio de la
eficacia. La extensión del Estado, al margen de los asuntos económicos e industriales, se plantea
como problema, debido a la mentalidad de los ciudadanos que, fruto de la separación radical
entre lo público y lo privado, se ha ido alejándo de las responsabilidades políticas, haciendo
dejación no sólo de sus derechos sino también de sus deberes políticos. Es necesario ir más allá,
la representación no se puede reducir a una dimensión macrolegitimadora, orientada en un
sentido simbólico o plebiscitario, a través de los medios de comunicación; es necesario alcanzar
otras soluciones: circuitos de políticas públicas, microcircuitos de representación e
intercomunicación... pero todas ellas siguen sin alegar más motivos que la eficacia decisional, lo
que al fin no es más que el abandono de la política en manos del mercado.
90 El asunto se aborda con más profundidad en el punto dedicado a los “Problemas de representación de los partidos políticos”. (3.4.1.4, Capítulo I).
47
3.4 ELEMENTOS ESTRUCTURALES DE LA REPRESENTACION
La teoría política debe afrontar esta revisión de los elementos funcionales de la representación,
desde el marco institucional. Aun sufrimos “la profunda inadaptación del modo de
funcionamiento de los Parlamentos ante las realidades políticas, económicas y sociales de esta
segunda mitad del siglo XX”91 que hace treinta años recogía Jorge de Esteban. Así sin
renunciar a cambios en el sistema, no podemos olvidar a éste como marco referencial en el que
aplicar las posibles soluciones, ya que de otra manera caeríamos en manos del pensamiento
abstracto sin lazos ni visos de realidad, padre de derrotistas o triunfalista redentores de sistemas
que, en nuestro siglo se acaba traduciendo en dictadura.
3.4.1 EL SISTEMA DE PARTIDOS
Actualmente los ciudadanos son representados mediante los partidos y por los partidos. Todos
reconocen esta situación como la configuradora del sistema representativo y algunos no han
dudado en proclamar al partido Rey92 o Príncipe Moderno (Gramsci), dominus efectivo de la
representación. El proceso representativo se plantea entonces como un proceso doble, entre los
electores y el partido, y entre el partido y sus representantes. La relación entre representantes y
representados se va evaporándo hasta hacerse prácticamente nula, en beneficio del mandato del
partido, siendo muchas veces mayor la relación entre representantes de los distintos partidos,
que entre representantes y representados.
3.4.1.1 Introducción
Como hemos visto los partidos políticos se presentan como imprescindibles en el
funcionamiento de la democracia, hasta el punto de no concebirse la democracia sin los partidos
políticos. El protagonismo actual de los partidos políticos no pueden hacernos perder de vista
que estos no son más que unos recién llegados al sistema democrático y que como tales no han
sido figuras indiscutibles, exentas de polémicas desde su aparición. Los partidos políticos, en
sus orígenes (Reform Act, 1832) dentro del Parlamentarismo británico, fueron vistos como
agentes de desorden, destructores de la paz social, como elementos de distorsión en la relación
entre representantes y representados. Sólo el tiempo y la adaptación de sus estructuras y sus
modos de hacer fueron consolidando su posición como representantes de intereses en el sistema
democrático inglés.
91 Chandernagor, A. Un Parlement pour quoi faire?. Citado por De Esteban, Jorge, “La situación del Parlamento en las sociedades industriales”, en Revista de Estudios Políticos, 159-160, 1968, Madrid. 92 Finer, Herman. Cfr, Beer, SH. British Politics in the Collectivist Age. Knopf, Nueva York, 1965.
EnriqueComentario: Page 45 TENGO QUE DEPURAR ESTA PARTE CON UN ARTICULO DE D PEDRO PUBLICADO EN EL N 44 DE LA REVISTA DE EP, 1985
48
3.4.1.2 Historia
Como dice Jean Charlot, una de las pocas afirmaciones que con rigor pueden mantenerse sobre
los partidos políticos es la de su reciente origen93. “Los partidos sólo aparecen como
consecuencia del desarrollo de la democracia y del Estado representativo”94. Es cierto que los
partidos en su origen, como meros aglutinadores de votos, encontraron la oposición del
liberalismo individualista que los contemplaba como peligrosos desestabilizadores del edificio
teórico de la democracia burguesa. Más adelante vendrán los partidos de clase y su derivación
tardía, los partidos de masas, lo que no hizo más que aumentar los recelos entre la clase política.
Pero su fuerza, en el momento en el que se produce esta masificación de los partidos es tal, que
para el sistema es imposible prescindir de ellos, ya que, como dirá Blondel, “el grupo comunal
se hace más abstracto poco a poco, menos seccional territorialmente y más nacional”95 y los
partidos van abandonando así sus clientelas. Pese a esto, aun andaban lejos del reconocimiento
institucional, permaneciendo durante décadas protegidos por el derecho de asociación, dentro de
una regulación generosamente amplia como es posible ver en constituciones modélicas como la
de Weimar que en su artículo 124 establecía: “Todos los alemanes tienen derecho a formar
asociaciones o sociedades para fines que no se opongan a lo dispuesto en las leyes penales. Este
derecho no puede ser limitado por medidas preventivas... La posibilidad de adquirir la capacidad
jurídica está al alcance de toda asociación que quiera cumplir con los preceptos del Código
Civil. No puede ser denegada aquélla a una sociedad alegando que persigue una finalidad
política, político-social o religiosa”96 o la Constitución de México de 1917 que en su artículo 9
decía “No se podrá coartar el derecho de asociarse o reunirse pacíficamente con cualquier objeto
lícito; pero solamentelos ciudadanos de la República podrán hacerlo para tomar parte en los
asuntos políticos del país”97.
Sólo cuando el Estado liberal de Derecho comienza a ser amenazado y atacado por los partidos
masificados de izquierdas y de derechas se rebasa la ignorancia liberal y culmina su progresiva
constitucionalización98, como reconocimiento al papel democratizador que los distintos partidos
representaron en el periodo de entreguerras. Así la Constitución italiana de 1947: “Todos los
ciudadanos tienen derecho a asociarse libremente en partidos políticos para concurrir de forma
democrática a determinar la política nacional”99; la Ley Fundamental de Bonn de 1949 que
establece en su artículo 21, “Los partidos cooperarán en la formación de la voluntad política del 93 Charlot, Jean. Les partis politiques. Paris, 1971. p. 8. 94 De Vega, Pedro. Teoria y práctica delos partidos políticos. EDICUSA, Madrid, 1977. p. 10. 95 Blondel, J. La société politique britannique. París, 1964. 96 Constitución de Weimar. art. 124. 97 Constitución Federal de México, 1917, art. 9. 98 Lucas Verdú, Pablo. “La relativización constitucional a los partidos políticos” en Teoria y práctica delos partidos políticos. EDICUSA, Madrid, 1977. p. 375. 99 Constitución Italiana, 1947. art. 48.
Rafa RubioComentario: Buscar en la base de datos de Georgetown e introducir
49
pueblo. Su creación será libre. Su organización interna deberá responder a los principios
democráticos. Los partidos deberán dar cuenta públicamente de la procedencia de sus
recursos”100, artículo que nos recuerda en su redacción el artículo 6 de nuestra Carta Magna,
“Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y
manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación
política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución
y a la Ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos”101, la referencia
francesa “los partidos y los grupos políticos concurren a la expresión del sufragio. Se forman y
ejercen su actividad libremente...”102 o las continuas referencias de la Constitución Portuguesa,
entre las que destacan las que señalan que “los partidos políticos concurren a la organización y
expresión de la voluntad popular, dentro del respeto a los principios de la independencia
nacional y la democracia política”103.
Esta presencia de los partidos políticos en el constitucionalismo actual supone la consagración
del lugar que estos ocupan en el sistema democrático, como portavoz de la opinión pública y
representante de sus intereses, sobre todo a través de los mecanismos electorales.
3.4.1.3 Instrumentos fundamentales de la representación
A la hora de acudir a preguntarnos por las funciones representativas de los partidos políticos
acudimos en primer lugar a la Constitución que señala entre sus funciones el “concurrir a la
formación y manifestación de la voluntad popular”104. El término concurrir, “1. Juntarse en un
mismo lugar o tiempo diferentes personas, sucesos o cosas. 2. Contribuir con una cantidad para
determinado fin”105 puede apuntar, en un principio, a remarcar el carácter no exclusivo con que
desempeñan los partidos esta función. Esto indicaría que la representación podría ser
compartida con otros grupos, y por eso es la ausencia de estos otros grupos, sería la primera
falta a destacar en el articulado constitucional que, a diferencia de constituciones como la
francesa, no se refiere a ningún otro tipo de asociación. Sin embargo no parece arriesgado
señalar como primera característica de los partidos su carácter de sujetos principales, no
exclusivos, de la participación política. En esta línea se expresa el Tribunal Supremo, en
conformidad con una sentencia anterior de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la
Audiencia Nacional que declaró el derecho de la Confederación de Empresarios de Andalucía a
hacer campaña electoral a favor o en contra de determinadas opciones políticas, derecho que les
había sido negado por una resolución de la Junta Electoral Central de 13 de junio de 1982. El
100 Ley Fundamental de Bonn, 1949. art. 21. 101 Constitución Española, 1978. Art. 6. 102 Constitución francesa, 1958. art. 4. 103 Constitución de la República Portuguesa, 1976. art. 3. 104 Art. 6. Constitución Española, 1978. 105 Real Academia Española. Diccionario de la Real Academia. Espasa-Calpe, 1984.
EnriqueComentario: Page: 47 mirar en internet del congreso
50
Tribunal Supremo declara en su resolución que “el artículo 6 señala a los partidos políticos
como “instrumento fundamental” (pero no único) para la participación política, y por otra parte
el derecho a expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones y a comunicar y
difundir libremente información veraz reconocidos en el artículo 20 no podían ser excluidos ni
limitados y menos en relación con organizaciones sociales a quienes el artículo 7 de la propia
Constitución otorga responsabilidades públicas en defensa y promoción de los intereses
económicos y sociales que les son propio, pues aquellos derechos sólo por Ley (y precisamente
Ley Orgánica) que en todo caso respetase su contenido esencial (art. 53.1) podrían ser regulados
o limitados”106.
Interesa destacar también como la Constitución vela por el carácter representativo de los
partidos a través de una fórmula genérica como “...su estructura interna y su funcionamiento
deberán ser democráticos”107, pero que supone un mandato concreto, acorde a los principios
democráticos que establece la propia Constitución; democracia pues, participativa y pluralista,
que se deberá concretar en fórmulas de participación de los miembros en la toma de decisiones
y la elección de sus cuadros; en esta línea se expresó el legislador en la Ley de Partidos
Políticos de 4 de diciembre de 1978 señalaba en su artículo 4, que “el órgano supremo del
partido ha de estar constituido por la Asamblea general del conjunto de sus miembros”108; algo
que en la nueva ley ha cambiado su redacción “los partidos deberán tener una asamblea general
del conjunto de sus miembros, ... a la que corresponderá, en todo caso, en cuanto órgano
superior de gobierno del partido, la adopción de los acuerdos más importantes del mismo”109;
que los órganos directores se proveerán mediante sufragio libre y secreto110; que todos los
miembros del partido han de tener derecho a ser electores y elegibles para los cargos del mismo;
que todos han de tener acceso a la información sobre sus actividades y situación económica...
debiendo ser recogido todo esto en los Estatutos111.
La doctrina, por lo general, ha insistido en este papel fundamental de los partidos para la
democracia actual. García Pelayo112 distingue dos tendencias doctrinales: la primera favorable a
la realidad del Estado de partidos, y a su reconocimiento en normas jurídico-constitucionales, en
las que destacarían las aportaciones de Thoma, Radbruch y Kelsen113. La aportación de éste
último en su obra “Esencia y valor de la democracia” resultará básica. Kelsen lleva a cabo una
106 Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de julio de 1982. 107 Art. 6. Constitución Española, 1978. 108 Art 4.2. Ley 54/1978 de Partidos Políticos, de 4 de diciembre. 109 Art. 7.2. Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos. 110 Art. 7.3. Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos. 111 Art. 8. Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos. Regulado antiguamente en el Art 4.3. Ley 54/1978 de Partidos Políticos, de 4 de diciembre. 112 García Pelayo, Manuel. El Estado de partidos. Madrid, 1986. pp. 30-46. 113 Kelsen, Hans. Esencia y valor de la democracia. Labor, Barcelona, 1977.
51
encendida defensa de la necesidad de los partidos y de la centralidad de su papel en el
funcionamiento del moderno Estado constitucional. Para ello parte de la importancia de los
partidos en la formación de la voluntad popular “brota de su seno una parte muy esencial de la
formación de la voluntad colectiva: la preparación decisiva para la dirección de aquella
voluntad, proceso que, alimentado por los impulsos de los partidos políticos y por muchas
fuentes anónimas, sólo sale a la superficie en la Asamblea nacional o en el Parlamento, donde
encuentra un cauce regular”114 e incluso en la propia construcción del pueblo como sujeto
políticamente actuante. Por eso Kelsen afirma “la democracia moderna descansa, puede decirse,
sobre los partidos políticos, cuya significación crece con el fortalecimiento progresivo del
principio democrático... Sólo por ofuscación o dolo puede sostenerse la posibilidad de la
democracia sin partidos políticos. La democracia, necesaria e inevitablemente, requiere un
Estado de partidos”, e insiste después en la necesidad de consagrar esta situación
jurídicamente115.
La segunda tendencia, marcadamente conservadora, incluiría principalmente a autores como
Koellreuter, Schmitt y Triepel116. Será este último en “La Constitución y los partidos políticos”
el que nos proporcionará argumentos sólidos :“la organización de los partidos ataca el
parlamentarismo desde fuera y desde dentro. Se apodera del procedimiento parlamentario en
todos sus estadios y orientaciones. Las decisiones de las representaciones populares se preparan
en la votación y deliberación de las fracciones. La discusión en pleno, incluso a veces en las
comisiones, se convierte en una forma vacía. La decisión parlamentaria cuando el parlamento
tiene una mayoría homogénea, es una decisión del partido, y cuando hay una pluralidad de
partidos es un compromiso entre ellos. Y el diputado ya no es un representante del pueblo, sino
un representante de su partido, y como tal se siente y actúa”117. Sorprende ver como Triepel,
certero en el diagnóstico, denunciando la quiebra del parlamentarismo producida por las
modificaciones que el Estado de partidos ha introducido en el funcionamiento del sistema
político, puede equivocar de manera tan estrepitosa el camino, al recomendar la “contraposición
esencial entre los partidos y el Estado. El partido es un fenómeno extraconstitucional. Cuando
se explica, por tanto, que el Estado moderno se estructura sobre los partidos, se hace una
afirmación jurídicamente insostenible”118. En la misma línea se expresa Ostrogorski que habla
sin reparos de que “la solución consistiría en eliminar a la práctica totalidad de los partidos
permanentes que tienen como finalidad el poder”119, esto acabaría con la corrupción y la
esterilización del sistema político democrático provocada por aquellos; “se quebraría 114 Kelsen, Hans. Esencia y valor de la democracia. Labor, Barcelona, 1977. p. 35. 115 Kelsen, Hans. Esencia y valor de la democracia. Labor, Barcelona, 1977. pp. 36-37. 116 Triepel, Heinrich. “Derecho Constitucional y realidad constitucional”. Civitas, Madrid, 1986. p. 26. 117 Triepel, Heinrich. “Derecho Constitucional y realidad constitucional”. Civitas, Madrid, 1986. p. 188. 118 Triepel, Heinrich. “Derecho Constitucional y realidad constitucional”. Civitas, Madrid, 1986. p. 189. 119 Ostrogorski, M. Democracy and the organization of political parties. Anchor, New York ,1964. p. 611.
52
inevitablemente la base material que está en la permanencia de los cuadros del partido, y la base
moral que está en el conformismo de los fieles”120.
El fondo de la discusión es la contraposición tratada anteriormente entre los intereses
particulares, o de grupo, y los intereses colectivos. Para Triepel los partidos se fundan en el
egoísmo y representan sólo intereses de grupo, frente al Estado, supuesto representante de los
intereses colectivos, a los que Kelsen calificará como “mera ilusión metapolítica”.
3.4.1.4 Problemas de representación de los partidos políticos
Son muchas las críticas que en nuestro tiempo se dirigen a los partidos políticos, y todas afectan
desde uno u otro punto el tema de la representación política121. Estas críticas a las tendencias
oligárquicas en el seno de las organizaciones se vienen escuchando desde principios de siglo.
Fueron Ostrogorski122 y Michels123 los primeros en denunciar algo que resumen muy bien las
palabras de James Bryce “la organización traiciona la voluntad del pueblo”124. “Los partidos
políticos, nacidos como una especie de intermediarios para traducir a nivel estatal la voluntad
política de la sociedad, se terminan convirtiendo en muros de separación entre electores y los
elegidos”125.
El principal problema es que, como consecuencia de la disciplina interna, instituciones básicas de la
democracia constitucional se han visto frontalmente atacadas por prácticas como la aplicación del
mandato imperativo, la falta de democracia interna, la financiación de los partidos y las vías de
acceso de los ciudadanos a los partidos políticos. De este modo la estructura del Estado moderno
sufre una distorsión notable, al verse privadas de buena parte de su contenido sus instituciones
fundamentales y, lo que es más grave, al reflejar una separación radical entre la realidad
constitucional del Estado, la estructura jurídica elaborada en la Constitución y las leyes, y la
realidad política, puesta de manifiesto en el día a día.
3.4.1.4.a) El mandato imperativo
La prohibición del mandato imperativo que, como hemos visto al presentar la historia del
nacimiento del concepto moderno de representación política, tiene su origen en la revolución
Francesa, es hoy en día un elemento común a todas las Constituciones occidentales, a excepción
120 Ostrogorski, M. Democracy and the organization of political parties. Anchor, New York ,1964. p. 618. 121 De Vega Garcia, Pedro (ed). Teoría y práctica de los partidos políticos. EDICUNSA, Madrid, 1977. En el prólogo realiza un análisis magistral, por lo certero, que hoy es predicable cien por cien de la situación de los partidos políticos. 122 Ostrogorski, M. Democracy and the organization of political parties. Anchor, New York ,1964. 123 Michels, Robert. Il partito político nella democracia moderna. Turín, 1924. pp. 46 y ss. 124 Bryce, James. The American Commonwealth, tomo II. Nueva York, 1911. p. 660. 125 De Vega Garcia, Pedro (ed). Teoría y práctica de los partidos políticos. EDICUNSA, Madrid, 1977. Prólogo.
53
de la norteamericana, de creación exnovo en un ambiente de parlamentarismo individual y en la
que no se planteaba un problema de ruptura con una tradición medieval que consagraba esta
figura. Desde mediados del siglo XIX encontramos esta prohibición en la mayoría de los países
europeos: Bélgica, 1831; Italia, 1848 y 1948; Prusia, 1850; Suecia, 1866; Austria, 1867, 1920 y
1945; Alemania, 1871 y 1949; Holanda, 1887; Dinamarca, 1915; Francia, 1946 y 1958; España,
1978...
En la actualidad, por lo general, en las democracias parlamentarias de nuestro tiempo, como
desarrollo lógico del mandato representativo, se produce una vinculación entre cada uno de los
representantes y los representados. La prohibición del mandato imperativo entre representante y
representado no quiere decir que no exista entre ellos ningún tipo de obligación, de hecho, desde el
punto de vista jurídico, como hemos visto, existen en determinados países, como Colombia,
figuras que otorgan un carácter obligatorio a las promesas realizadas durante la campaña
electoral. En España el Tribunal Constitucional ha reconocido una tímida protección jurídica al
compromiso político que media entre electores y elegidos126. Esta representación se refuerza
jurídicamente al establecerse la independencia del representante, sujeto de un mandato libre y
propietario de su escaño127. En la práctica parlamentaria esta relación se debilita al encontrarse los
representantes "libremente" sometidos a la disciplina de partido, por medio de un mandato
imperativo.
El problema no se puede reducir al momento concreto del voto, en el que la tiranía de partido es
clara; no podemos olvidar que estamos ante la conclusión lógica de todo un proceso previo: el
sistema de elaboración de las listas por parte de las Ejecutivas de los partidos políticos, en los que,
como veremos más adelante, no suele utilizarse la consulta a las bases; la misma estructura de las
listas, cerradas y bloqueadas, que impiden al ciudadano la selección o discriminación entre los
candidatos del partido, que entonces pasan de ser propuestos a ser impuestos... esto lleva
irremisiblemente a que, a pesar de la letra de la ley, la elección en España, sea la elección de uno u
126 En la STC 119/1990, de 21 de junio se afirma: “Los diputados son representantes del pueblo español considerado como unidad, pero el mandato que cada uno de ellos ha obtenido es producto de la voluntad de quienes le eligieron determinada por la exposición de un programa político jurídicamente lícito en el que puede haberse incluido de modo tácito o expreso el compromiso de afirmar públicamente que sólo por imperativo legal acatan la Constitución. La fidelidad a este compromiso político, que ninguna relación guarda con la obligación derivada del mandato imperativo, ni excluye obviamente el deber de sujección a la Constitución...no puede ser desconocida ni obstaculizada”. 127 En una línea distinta se desenvuelve la doctrina del Tribunal Constitucional, STC 5/1983 que declaraba inconstitucional el artículo 11.7 de la Ley de Elecciones Locales de 1978 que sancionaba con la pérdida del escaño a aquellos concejales que, habiendo sido elegidos en la lista de un partido político, dejaran de pertenecer a él antes de que expirase su mandato: “el derecho a participar corresponde a los ciudadanos y no a los partidos, que los representantes lo son de los ciudadanos y no de los partidos y que la permanencia en el cargo no puede depender de la voluntad de los partidos, sino de la expresada por los electores”. De todos modos es conocida la práctica política habitual en nuestro país de entregar renuncias expresas al cargo en el momento del nombramiento. Cfr. De Esteban, Jorge. El fenómeno español del transfugismo político y la jurisprudencia constitucional. Revista de Estudios Políticos, n 70, 1990.
54
otro partido político por lo que el mandato imperativo, más que una violación expresa del precepto
constitucional, 67.2, no deja de ser una consecuencia directa de las prácticas políticas previas. Unas
prácticas políticas que se ven reforzadas con otras normas parlamentarias que se desarrollan
también en esta línea, reservando a los Grupos Parlamentarios la comunicación de todos aquellos
votos particulares que se pretendan defender en el Pleno128; restringiendo la iniciativa legislativa “a
los grupos parlamentarios con la sola firma de su portavoz, o a un diputado con la firma de otros
catorce miembros de la Cámara”129; o exigiendo para presentar enmiendas la firma del Portavoz del
grupo al que pertenece el Diputado que presenta dicha enmienda130.
Parece que estos son algunos de los puntos que se están considerando de cara a una futura reforma
del Reglamento del Congreso con vistas a otorgar más relevancia a los diputados individuales a
través de medidas como la redistribución del tiempo de intervención. De todos modos esta realidad,
que, como hemos visto, tiene su base última en el sistema electoral español, además de suponer una
violación práctica del mandato constitucional 67.2131, desvirtúa la representación en nuestro sistema
político. El partido político se convierte en canal, o intermediario, no entre la sociedad y el Estado,
como se presentaba en su origen, sino entre el representado y su representante.
3.4.1.4.b) La democracia interna
Como hemos visto “el funcionamiento democrático” es una exigencia constitucional reforzada
recientemente en la Ley Orgánica de Partidos Políticos132. Este funcionamiento democrático
deberá referirse, fundamentalmente, a la toma de decisiones y a la elección de sus órganos
directivos. En esta línea la ley, en su artículo 4, establece la Asamblea General como “el órgano
supremo del partido”133; impone el sufragio libre y secreto como fórmula de elección de los
órganos directivos, elecciones a las que todos los miembros del partido tienen acceso con el
derecho a ser electores y elegibles para los cargos del mismo; impone el libre acceso de sus
miembros a la información sobre sus actividades y situación económica... La falta de un órgano
fiscalizador de estas cuestiones, y la dificultad para aplicar un control, que solo podría ser
judicial, sobre el asunto, y, sobre todo, la práctica diaria dan una idea de la aplicación de este
precepto constitucional.
128 Art. 117, Reglamento del Congreso de los Diputados de 10 de febrero de 1982. 129 Art. 126.1, Reglamento del Congreso de los Diputados de 10 de febrero de 1982. 130 Art. 110.1, Reglamento del Congreso de los Diputados de 10 de febrero de 1982. 131 Art. 67.2, Titulo III, Capitulo I, Constitución Española. 132 Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos. Antiguamente la democracia interna se presentaba también como una exigencia esencial en la Ley 54/1978 de Partidos Políticos, de 4 de diciembre. 133 Art. 7.2. Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos. Antiguamente, art. 4, Ley 54/1978 de Partidos Políticos, de 4 de diciembre.
55
Entre la doctrina, Carl Schmitt observó hace muchos años los peligros de este fenómeno
advirtiendo que la disciplina de partido debilita la función del parlamento como arena para el
debate y la decisión, hoy deberíamos seguir su consejo, en busca de una mayor
representatividad134.
En los últimos tiempos se ha cuestionado el asunto de la selección de candidatos en el seno de
los partidos políticos, que, por lo general se realiza de manera autoritaria, desde la cúpula de
éstos, sin tomar en consideración la opinión de afiliados y electores. Merece la pena destacar la
innovación que, al menos nominalmente, pretendió introducir en este tema el PSOE al
establecer, en el mes de enero de 1998, la consulta vinculante a sus afiliados para la selección de
sus candidatos. Este, mal llamado, sistema de primarias, cuyo trágico final ha supuesto el entierro
definitivo de la idea, pretendía conceder un soporte de legitimidad al candidato del partido, de cara
a las futuras elecciones generales, confiando en el todopoderoso aparato del partido. El resultado
fue que, tras una brillante campaña entre las bases, el candidato no oficial logró la nominación, en
lo que suponía, y así fue presentado, como la constatación de la llegada de la democracia al seno de
los partidos. Las llamadas a extender la experiencia fueron continuas, despertándose un debate
interesante sobre la necesidad de democratizar, según la exigencia constitucional, los partidos
políticos. Como decía, la propia vida se encargó de dar al traste con todo este conjunto de
propaganda e ideas, cuando el partido, no tan contento con la democracia como se podía prever,
decidió eliminar al candidato electo, lo que logró a través de una serie de filtraciones y una
campaña en prensa... el sistema, una vez más, seguía intacto.
Otros, desde la doctrina, reclaman la existencia de una ley que regule los mínimos democráticos
exigibles a todos los partidos135; una norma que se nos revela de difícil aplicación.
3.4.1.4.c) La financiación de los partidos políticos
Otro de los puntos que más afecta a la credibilidad de los partidos y de las instituciones
democráticas es la financiación de los partidos políticos. La estructura social, con la demanda de
información, y la profesionalización de la política hacen que los partidos deban disponer de una
buena cantidad de fondos para competir en pie de igualdad con los demás.
En España la legislación sobre este punto era más bien escasa hasta el año 1987, se limitaba a
un artículo en una ley de circunstancias, la precipitada ley 54/1978, en la que el
desconocimiento de la práctica política produjo una vaguedad que hubo de ser cubierta diez
134 Schmitt, Carl. Teoría de la Constitución. Madrid, 1931. 135 Leguina, Joaquín. Corruptio optimi, pessima. Claves de la razón práctica, n 30, marzo 1993. pp. 10-13.
56
años más tarde. El artículo 6 de la citada ley 54/1978 de los Partidos Políticos, establecía las
normas según las cuales se producía la financiación estatal de los Partidos, en estas normas
según dicho artículo “a) Cada partido percibirá anualmente una cantidad fija por cada escaño
obtenido en cada una de las dos Cámaras y, asimismo, una cantidad fija por cada uno de los
votos obtenidos por cada candidatura a cada una de las dos Cámaras”, nada más se apunta en la
ley sobre la financiación, y es preciso recurrir a la Ley sobre Financiación de los Partidos
Políticos136. A esta ley, que se refiere a la financiación ordinaria de los partidos políticos, hay
que añadir los preceptos de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General137, que se refieren a
la Financiación de las campañas electorales, además de las normas específicas de las
Comunidades Autónomas y los Reglamentos del Congreso de los Diputados y del Senado.
El régimen de financiación vigente en España parte de la distinción fundamental entre
financiación pública y financiación privada. Nos interesa exclusivamente este segundo tipo de
financiación, ya que es a través de ella como suelen abrirse una de las mayores vías de
influencia de los grupos sobre los partidos políticos. Esta financiación privada puede constar, de
a) las cuotas y aportaciones de sus afiliados; b) productos de sus actividades y rendimientos de
su patrimonio; c) ingresos de otras aportaciones; d) créditos que conciernen; e) herencias o
legados que reciban. La ley se centra en controlar principalmente en controlar el apartado c)
prohibiendo las aportaciones anónimas cuando su cuantía supere el 5 por 100 de la financiación
pública prevista en la ley, así como las aportaciones superiores a 10.000.000 de pesetas
procedentes de la misma persona física o jurídica, y las aportaciones de empresas públicas o que
presten servicios o realicen obras para la Administración Pública.
Como se puede observar, la idea madre que alumbra esta legislación es la del rechazo a los
intereses de grupo, que se refleja en normas prohibitivas o intensamente restrictivas a las
contribuciones de grupos organizados. Esto da lugar, como nos muestra la experiencia, a que
estas contribuciones queden enmascaradas y se realicen de forma ilegal. Por eso como
analizaremos al estudiar los grupos de presión, somos partidarios del modelo americano que
establece, a través de los PAC, una regulación de la publicidad de las contribuciones de grupos
organizados, dentro de unos límites establecidos legalmente.
3.4.2 LAS ELECCIONES
136 Ley Orgánica 3/1987 de 2 de julio, sobre Financiación de los Partidos Políticos. 137 Ley Orgánica 5/1985 de 19 de junio, de Régimen Electoral General.
EnriqueComentario: Page: 55 Articulo de Papa sobre financiación de pp
57
Las elecciones suponen el momento clave del sistema de representación. Las críticas que se
vuelcan sobre ellas en los últimos tiempos se enfocan desde una doble perspectiva: la que
denuncia diversos problemas en el sistema electoral: un modelo de listas que no responde a la
intención de las instituciones a elegir, como el caso del Senado en España, o la consagración del
protagonismo de los partidos a través del sistema de elaboración de las listas y la que considera
estas como un medio insuficiente para garantizar la representación, de lo que hemos hablado
anteriormente al analizar la teoría de la representación.
El primer punto podría resumirse en las críticas al sistema partidista que hemos contemplado
someramente. Cuando las listas, cerradas y bloqueadas, sitúan al individuo en una situación de
dependencia extrema del partido, el sistema de elaboración de listas, y el número que ocupe en
ellas, y al ciudadano en la obligación de efectuar un voto de partido, la representación queda
mermada en su supuesto básico.
En lo referente al segundo punto, será Sartori, otra vez, el que nos aporte luces claras “la
representación no puede no tener un fundamento electivo; la teoría electoral de la representación
es, en efecto, la teoría de la representación responsable: su problema no es el de satisfacer el
requisito de la semejanza, sino de asegurar la obligación de responder. Sin elecciones se puede
tener representatividad; pero es verdaderamente difícil sostener que sin elecciones se tenga
capacidad de respuesta-responsabilidad”138.
La elección es necesaria pero no exclusiva y por eso son precisas fórmulas, no alternativas sino
complementarias, que apunten a la Representación Representativa, que sólo es posible desde la
participación efectiva de los ciudadanos en el proceso, lo que convalidará el carácter
representativo de la representación.
Lucas Murillo de la Cueva nos dice, siguiendo a Rossi: “un mismo objetivo une el principio de
las instituciones puramente democráticas y el de las instituciones representativas, a saber: el
intento de obtener, a través de vías diferentes, una corriente perenne de comunicación entre
sociedad y Estado utilizando métodos diversos que ofrezcan una garantía más real y contante –
que no ficticia e intermitente- de acuerdo continuo”139.
138 Sartori, Giovanni. Elementos de Teoría Política. Alianza Editorial, Madrid, 1992. p. 266. 139 Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. Los problemas constitucionales de la representación política. Revista Jurídica del Perú, n 11, abril-junio 1997. p. 138. Rossi, Luigi. I principi fondamentali della rappresentanza política. Introduziones. Tipografía Fava e Garagnani, Bolonia, 1894. p. 5.
58
4. SALIDAS A LA CRISIS DEMOCRÁTICA
Contemplada la crisis de la democracia, desde un punto de vista general, y la crisis de la
representación, como el problema principal en el que encontramos resumida la crisis de la
democracia, vamos a pasar a estudiar, algunas de las escuelas que han afrontado esta crisis, de
manera integral, analizando las soluciones propuestas.
El panorama de las doctrinas políticas de los últimos años se presenta uniforme en su pretendida
disparidad. La quiebra del Estado de Bienestar, siguiendo la expresión de Giddens, ha
provocado una especie de acuerdo generalizado a favor de los principios de la democracia de
consenso que, según Donati, presenta la figura de una transacción o pacto implícito140. “En la
esfera ideológica, socialismo y liberalismo redescubren su inspiración común en las
revoluciones atlánticas y se atemperan mutuamente hasta desdibujar sus respectivos límites....
algunos vieron una síntesis superadora de parcialidades, que vendría a reactualizar el concepto
clásico del hombre como ser naturalmente social. Libertad e igualdad, iniciativa individual y
orden social, comenzarían a dejar de ser valores antitéticos para referirse de nuevo a la persona
humana...así lo soñaron los personalistas de los años cuarenta y cincuenta”141.
Como hemos ido viendo los elementos necesitados de revisión son muy numerosos, lo que nos
permite afirmar que nos encontramos ante una crisis de una complejidad social sin precedentes,
ante la que el esquema dual resulta demasiado simple. Esta crisis que hemos definido como
Crisis de Gobernabilidad va más allá de cualquier defecto de organización, algunos apuntan
incluso a un exceso de orden, un orden que engendra desorden, como un elemento más142.
Nadie reconoce su responsabilidad en la crisis y todos se presentan como la solución. Para los
neoliberales no hay más causa que la invasión estatista del terreno reservado para el libre juego
del mercado, y para los socialdemócratas, la perturbación proviene de la desordenada búsqueda
de intereses particulares. Ambas procuran mantener la transacción aun vigente, el sistema dual
integrado por política estatal y economía de mercado. Las aplicaciones prácticas de ambas
terminan confluyendo y los programas de gobierno de unos u otros no se distinguen en los
puntos claves. Sus diferencias se encuentran en aspectos de integración sociocultural y ahí
residen precisamente sus perspectivas de triunfo electoral143.
140 Donati, Paolo. Risposte alla crisi dello stato sociale, Le nuove politiche sociali in prosettiva sociologica. Angeli, Milán, 1984. pp. 9-30. 141 Llano, Alejandro. La nueva sensibilidad. Espasa Calpe, Madrid, 1988. pp. 20-21. 142 Boudon, Raymond. The unintended consequences of social. MacMillan, Londres, 1982. Introducción. 143 Llano, Alejandro. La nueva sensibilidad. Espasa Calpe, Madrid, 1988. p. 27.
59
4.1 DOCTRINAS HISTORICAS
A continuación vamos a analizar brevemente las principales corrientes del pensamiento político,
que han tratado de dar respuesta a esta complejidad vital, sobre la base de un cambio en las
relaciones entre el Estado, la sociedad y el mercado.
4.1.1 ELITISMO DEMOCRATICO
La primera escuela que encontramos, en este siglo, es la del elitismo democrático, deudora de Max
Weber y de sus puntos de vista sobre la naturaleza y límites de la democracia moderna. El punto de
partida de sus tesis es la imposibilidad de funcionamiento de la democracia participativa en las
sociedades a gran escala, debido fundamentalmente a la carencia de conocimientos técnicos
necesarios para el funcionamiento de una sociedad compleja. Estas labores, esenciales para la
sociedad, deberán llevarlas a cabo grupos de expertos que tienen que llevar a cabo sus trabajos
sobre una base continua, no pudiendo estar sus labores, sujetas a la elección regular de personas
que pueden tener únicamente una vaga comprensión de las habilidades e información
imprescindibles. Debe existir en toda sociedad democrática un sustrato importante de funcionarios
burocráticos que jugarán un gran papel en el desarrollo del país.
Aquí establece Weber el segundo pilar de su teoría democrática, el liderazgo. El gobierno de las
elites resulta inevitable, por imposición de las necesidades de funcionamiento del sistema. Y en esta
situación lo mejor que podemos esperar es que esas elites representen eficazmente nuestros
intereses. Los parlamentos que en su origen aportaban la necesaria legitimación racional del
sistema, constituyendo el foro dónde los representantes llegaban a compromisos viables entre
intereses contrapuestos, en la actualidad no son más que el lugar dónde operan los partidos
políticos, organizadores de la representación de los grupos, convertidos en potentes organizaciones
burocráticas, dominadas por los líderes que, a su vez, controlan a los parlamentarios "borregos
votantes perfectamente disciplinados"144. La gran mayoría del pueblo, políticamente pasiva, se
limita a elegir entre estos líderes políticos que compiten durante las elecciones periódicas por los
votos.
La democracia representativa, la elección de representantes por parte de los ciudadanos, mas que
como un medio de proporcionar un poder significativo a la mayoría, se convierte en el mejor
procedimiento para generar y seleccionar líderes políticos, ayudando a defender la sociedad contra
la adopción de decisiones arbitrarias por parte de estos líderes políticos y contra la apropiación 144 Weber, Max. La política como vocación. En Escritos políticos. Folios, México, 1982.
60
completa del poder por parte de los burócratas; un método de generar un gobierno eficaz y
responsable.
Dentro de los teóricos del elitismo democrático se encuentra también Joseph Schumpeter, que, de
acuerdo con Weber en los límites de la participación política de las masas, llega a definir a la
democracia como "el gobierno del político"145, no del pueblo. Los políticos son comerciantes de
votos que en su busca de apoyo deben ser capaces de responder a las demandas e intereses del
electorado. Aquí se perfila otro elemento esencial de las teorías elitistas, la competencia. Sólo en un
sistema de competencia, garantizado por una democracia pluripartidista, puede evitarse
efectivamente el gobierno arbitrario.
La democracia para Schumpeter no es más que un método político, el sistema institucional por el
cual el electorado elige periódicamente entre equipos de líderes, que adquieren el poder de decidir a
través de una lucha competitiva por el voto del pueblo. Son las elites las que plantean y deciden las
cuestiones que determinan el futuro del pueblo, convirtiéndose el pueblo únicamente en productor
de los gobiernos y la voluntad general en el producto, no en el motor, del proceso político.
En la actualidad Giovanni Sartori se expresa de manera parecida, desde un planteamiento que alerta
frente a una visión de la política centrada exclusivamente en el representado, y que frente a la crisis
de la representación, achacada, entre otras cosas, al gran número de representados y de asuntos en
los que se intenta representar, propone una drástica disminución en el número de representados o
en el número de asuntos a tratar. Sartori sugiere el traslado del punto de vista hacia los
representantes, en concreto hacia la calidad del representante, así replantea los sistemas electorales,
no desde el enfoque de la proporción exacta, la representatividad, sino desde la selección que
garantice una buena representación146.
4.1.2 PLURALISMO POLITICO
Fruto de las teorías elitistas, tras la Segunda Guerra Mundial florecen en el campo de las
ciencias sociales los estudios sobre identificación de elites y relaciones entre ellas. Esta escuela
parte de las bases elitistas según las cuales los ciudadanos individuales no ejercen gran
influencia en la adopción de decisiones políticas. A diferencia de los elitistas postulan que las
tendencias hacia la centralización del poder en las manos de los funcionarios públicos están
limitadas por la presencia de múltiples actores políticos. Estos grupos son vitales para la 145 Schumpeter, Joseph. Capitalismo, socialismo y Democracia. Barcelona, Folio, 1984. p. 140. 146 Sartori, Giovanni. A propósito de la representación en democracia. Nueva Revista, n 51, Madrid, Junio, 1997. pp. 37-49.
61
democracia porque dividen el poder, reduciendo la influencia exclusiva de un grupo o clase
cualquiera.
Su principal exponente es Robert Dahl147, que a finales de los años cincuenta realizó un estudio de
la evolución del sistema político de una comunidad típica de los Estados Unidos, New Haven, del
que se pueden extraer consecuencias generales. Dahl concluye que las desigualdades en los
recursos políticos son un hecho, pero estas presentan una tendencia no acumulativa, es decir que la
forma en que los recursos políticos están distribuidos fortalece el pluralismo, la poliarquía, en lugar
de la oligarquía. El poder está disperso entre varios grupos de la sociedad, con fuerza diferente,
representando intereses diversos, y el proceso de intercambio de esos intereses se realiza a través de
los organismos gubernamentales. Las políticas del gobierno en una democracia están influidas por
los procesos de negociación de estos grupos, que representan intereses diferentes: patronales,
sindicatos, grupos étnicos, organizaciones ecologistas, grupos religiosos... La resolución de los
conflictos de intereses, a través de la negociación y el intercambio en mercados libres gobernados
por un contrato social que hace vinculantes las promesas, sería el ideal del modelo pluralista. Un
orden político democrático sería, para los defensores de las teorías pluralistas, aquel en el que
existiera un equilibrio entre los intereses en competencia, teniendo todos algún efecto sobre las
políticas, pero sin que ninguno domine los mecanismos reales de gobierno. Está competencia entre
distintos grupos de intereses se extiende también a la comunidad internacional y a la política de las
comunidades locales.
La democracia pluralista descansa en una ciudadanía comprometida y activa, fragmentada en
individuos, grupos y partidos, formula y persigue tenazmente el interés individual dentro de un
marco de negociación legislativa competitiva. Estas teorías parece que responden de forma
acertada a una realidad social en la que se observa una gran diversidad de intereses diferentes
que no pueden encontrar reconocimiento, a menos que puedan organizarse para dar a conocer
sus puntos de vista. En su última obra, Dahl se ha esforzado en remarcar que la clave de bóveda
de los sistemas pluralistas, que frente a lo que pudiera parecer, sigue siendo el Estado148, la
última palabra ha de quedar siempre en manos de los políticos, ya que en la decisión política, en
cuanto tal, deben pesar siempre, más que los motivos técnicos, los juicios éticos sobre los fines
que el gobierno debe intentar alcanzar, el interés general; que en el sistema representativo viene
a ser garantizado por los representantes.
147 Otros exponentes de esta doctrina serían Anthony Downs y Mancur Olson, con sus teorías económicas sobre la democracia; David B. Truman, Kenneth J. Arrow o William H. Riker. 148 Dahl, Robert. La democracia, una guía para los ciudadanos. Temas de Hoy, Madrid, 1999. pp. 51-54.
62
Resumiendo: los argumentos principales a favor del pluralismo serían el realismo equilibrado,
que tiene en cuenta tanto los recursos económicos como los participativos; la flexibilidad que
favorece la negociación en cualquier momento y en todas partes y la selección de entre una
multiplicidad de demandas durante el proceso de representación, lo que supone su
generalización.
La principal crítica que ha sufrido esta escuela es la exclusión de los no participantes, la
dificultad de establecer un equilibrio de intereses, en una sociedad en la que los grupos
económicos de interés tienen mucho más influjo que cualquier otro grupo. Como denuncia
Barber “la democracia pluralista es deficiente porque descansa sobre las ficciones del libre
mercado y de la presunta libertad e igualdad de los agentes negociadores; porque no puede
generar un pensamiento público o unos fines públicos de ningún tipo; por su ingenuidad
respecto del mundo real del poder y porque utiliza el principio representativo y reintroduce en la
política una base independiente encubierta, según la cual la búsqueda de los intereses privados
conduce milagrosamente al bien público”149. Esta crítica parte de la base de una sociedad que
tiene en la economía su motor único relegando a un segundo plano a las ideas, lo que no
responde del todo a la realidad, al descubrirse en la sociedad, grupos al servicio de fines
distintos de los puramente económicos. Otro aspecto interesante es el de la deslegitimación de
los representantes dada su relación con los grupos de intereses y la consiguiente sospecha de
desviación del interés general, lo que representa un riesgo indiscutible para el sistema como
totalidad. El último argumento crítico va en la línea de la descomposición del Estado en un
puzzle o agregado de intereses, en el que la autonomía de los intereses va desfigurando una
línea de gobierno coherente, unitaria, estatal.
Dentro de la escuela algunos autores han optado por distinguir entre pluralismo relativista,
presentado como marco puramente procedimental, y pluralismo democrático, construido a
través de la interacción de diversas opiniones y modos de vida, expresados y promovidos por
los distintos actores sociales, convertidos en actores políticos.
4.1.3 NEOCORPORATIVISMO
Durante los años 70 se desarrolla una nueva teoría política que trata de adaptar a la realidad la
teoría democrática, el neocorporativismo.
149 Barber, Benjamin. Democracia fuerte: un marco conceptual, política de participación. University of California, 1984. Extraido de: del Aguila, Rafael, Vallespín, Fernando y otros. La democracia en sus textos. Alianza Editorial, Ciencias Sociales, Madrid, 1998. p. 285.
63
Esta teoría supone un intento de variar el enfoque del estudio de las ciencias políticas. Propone
centrar éste en las relaciones entre el Estado y los grupos, sustituyendo así las teorías
tradicionales que centran en las relaciones individuo-Estado, las bases del sistema democrático.
Así los grupos de interés van a cobrar especial importancia, al presentarse como los nuevos
articuladores del sistema político. Su punto de vista difiere del pluralismo en el sentido de que
éste se presentaba dentro del modelo sociedad-mercado, en el que los grupos de interés
irrumpían actuando autónomamente sobre la base de una unidad de normas compartidas y
definiciones de interés, en las que estos se solapaban a través del intercambio de fuerzas, dentro
siempre de las normas básicas del mercado. El paradigma neocorporativo ataca frontalmente
estos presupuestos, sobre la base de que las condiciones que permitían a las asociaciones de
interés entrar y ser incluidas en determinados juegos de influencias son tan específicas, y las
reglas de esos juegos tan distintivas, que podían constituir una lógica separada de la acción
colectiva y del orden social. Pretenden presentar una nueva lógica motivacional, en la que el
poder coactivo del Estado tiene mucho que decir, un cambio en la racionalidad de la elección
social, que se desplaza a la mera satisfacción de intereses por medio del ajuste mutuo deliberado
y la interacción constante. El precio, un largo proceso de deliberación y una serie de segundas
mejores soluciones comprometidas que a menudo son difíciles de justificar sobre bases estéticas
y normativas.
Su modelo político pasa por el establecimiento, bajo licencia y asistencia del Estado, de
gobiernos de interés privados con las correspondientes responsabilidades públicas, agencias de
autoregulación formadas por grupos sociales con intereses especiales sobre la materia, a los que
se hace favorecer los intereses generales mediante instituciones diseñadas apropiadamente. Esto
se basa en la conducta de las organizaciones como agentes transformadores del interés
individual, superando la llamada neoliberal a la búsqueda del interés particular y el altruismo de
grupo neocomunitario.
En éste modelo el Estado reconoce la representación de intereses y busca una relación bilateral
con los que considera representantes de éstos, sin perder su lugar central, mientras que en las
teorías pluralistas se echaba a un lado asumiendo el papel de arbitro, protector de las reglas del
juego, las del mercado150.
Los grupos de presión, sufren entonces una semiinstitucionalización al establecerse entre ellos
una relación jerarquizada y de dependencia que viene dada por la posición que cada uno ocupa
en sus relaciones con el Estado. Así, siendo normalmente sólo uno el elegido, se promueve el
150 Maraffi, M. Dal corporativismo autoritario al corporativismo liberale in Europa. En G, Vardaro (dir), Diritto del Lavoro e corporativismi in Europa: ieri et oggi, Angeli, Milán, 1988.
64
monopolio y la agrupación en un sólo grupo, las federaciones, de todos aquellos que pudieran
tener intereses comunes.
Parte de la defensa de la personalidad jurídica propia de los grupos sociales y profesionales.
Viene a plantear un modelo social en el que a la comunidad, al Estado y al Mercado se unan las
Asociaciones, como un cuarto marco, en virtud del principio autonormativo. Estas asociaciones
de diferente naturaleza con el firme apoyo del Estado, e integradas en su estructura, irían
ocupando por motivos de eficiencia campos económicos, estatales y sociales, a través de una
sustitución tutelada de Estado, Comunidad o Mercado. En resumen podríamos decir que el
Neocorporativismo acepta la democracia, en sus presupuestos básicos, desconfiando del
exclusivismo de los partidos y ofreciendo como solución la participación directa de los grupos
socieconómicos implicados en las decisiones pública.
Su apuesta es por la creación de grandes centros de intereses sociales y económicos que tuvieran
participación activa en el proceso de decisiones, que facilitaría enormemente la adaptación del
Estado a una situación de pluralidad y fragmentación de las demandas. En el fondo podría
resumirse su postura como una ampliación de los mecanismos del Estado de Bienestar, que
evolucionaría hacia el Estado Corporativo, en el que las necesidades del hombre vendrían a ser
cubiertas de manera más eficiente por distintas corporaciones.
Sus defensores, como Berger, Pizzorno o Schmitter, plantean la cuestión desde el punto de vista
de los modelos y tratan de distanciar el concepto de asociación del de Estado y, lo que es más
difícil, de los de Mercado y Sociedad. En este empeño se plantea una batalla doctrinal
interesante, Michels es implacable en el ataque, denunciando que las modernas asociaciones de
interés tienden a alienarse de los valores de las comunidades a los que pretendidamente
representan. En la ciencia política, las asociaciones, como en otro tiempo lo fueron los partidos
políticos, son consideradas como intermediarios obstaculizadores de la relación entre Estado y
Sociedad, suponiendo una amenaza para la democracia liberal y el gobierno parlamentario, con
acciones de influencia en la legislación, colonización de los organismos reguladores del Estado
o el socavamiento de la soberanía parlamentaria por los pactos sociales negociados entre el
gobierno y fuertes grupos de interés.
El neocorporativismo abre así una gran puerta a la interpretación sistémica de la sociedad, en
detrimento del individuo; el hombre de la calle se encuentra desbordado por este proceso,
perdido en medio de tanta complejidad. Según Luhmann el sistema social y la interacción
personal se separan aun más en el Estado corporativo. Los sistemas y subsistemas son agentes
anónimos entre los que no hay trato o comercio, sino interrelaciones objetivas. Así presentado el
65
neocorporativismo no pasa de engaño, que instrumentaliza las aspiraciones de participación en
favor de una megaburocracia internacional. Y, lo que es más importante, amenaza con “reducir
al hombre a la sola condición de hombre interesado”151, presentando el clima propicio para
regímenes totalitarios como el fascismo.
4. 2 DOCTRINAS CONTEMPORANEAS
En los últimos tiempos han resurguido en la Ciencia Política las escuelas liberal, comunitarista y
republicana, convirtiendose en el marco en el que se mueven las distintas teorías
contemporaneas.
Lejos de ofrecer soluciones concretas, institucionales, jurídicas, ambas escuelas se limitan a
realizar planteamientos de fondo, generales, en los que desde una perspectiva filosófica se busca
la razón de la doctrina política en el hombre, para dejar a otros, los políticos, la construcción del
sistema desde un sólido fundamento. Sus fuentes son los clásicos de muy diversas épocas,
Grecia, Roma, el renacimiento… las líneas principales del pensamiento sobre el hombre y su
lugar en la sociedad.
4.2.1 EL COMUNITARISMO Y EL LIBERALISMO
Podemos considerar el comunitarismo y el neoliberalismo como las doctrinas principales bajo
las que actualmente se agrupan las teorías sobre el lugar que el hombre y la Sociedad deben
ocupar en el marco Estado/Mercado. A estas dos líneas generales de pensamiento podemos
adscribir la práctica totalidad de las teorías modernas sobre la democracia, aunque estas, al
presentarse, lo harán siempre de una manera distintiva, diferenciadora que les evite la gravosa
carga de asumir el cruce de argumentaciones entre los partidarios de una u otra escuela.
a) El liberalismo tiene en John Rawls su buque insignia, desde que este publicará en 1971 su
Teoría de la Justicia. Su principio básico, la justicia como imparcialidad, determinará todo su
pensamiento y consecuentemente la labor del Estado, que se resumirá principalmente en la
neutralidad del Estado respecto a los valores: no es misión del Estado promover el bien, sino
sólo asegurar la convivencia.
151 Garrorena, A. Representación política y Constitución democrática. Cívitas, Madrid, 1991.
66
Dentro de esta doctrina es posible encontrar diversas concepciones152, que van desde la
concepción perfeccionista de la autonomía de Raz153, que le asemeja mucho a los
comunitaristas, al irracionalismo liberal de Rorty154 que rechaza por principio cualquier
principio. Pese a la diversidad, se pueden considerar principios básicos del neoliberalismo, la
hostilidad hacia un gobierno fuerte, con la consiguiente confianza en una sociedad civil
autónoma y virtuosa, el principio de separabilidad de las personas, según el cual debe tomarse a
las personas como independientes y separadas entre sí, y no como formando parte de un cuerpo
común, y una aceptación, a duras penas, de los logros del estado de bienestar como una simple
red de seguridad.
A partir de la década de los ochenta ha triunfado el neoliberalismo personalizado en los
gobiernos de Ronald Reagan y Margaret Thatcher. Consecuentemente con sus ideas no
podemos hablar de una imposición ideológica del sistema sino de resultados, en términos de
eficacia económica, de una serie de medidas determinadas155. Por eso en esta escuela, y de
manera accesoria, se pueden distinguir dos ramas, la conservadora y la libertaria, que se
diferenciarían fundamentalmente por su diferente posición en cuestiones morales, pero una vez
más nos encontramos una definición puramente formal. No existe auténtico diálogo con
perspectivas que traten de ir más allá de lo económico, el liberalismo peca en su origen, la
solución no es reducir el Estado a cambio del mercado; la solución no es una simple opción por
lo privado sino que pasa por el redescubrimiento del mundo vital de ámbitos prepolíticos y
preeconómicos.
b) El comunitarismo, es la escuela que reune a un grupo poco definido de pensadores con ideas
parecidas que coinciden principalmente en su carga crítica frente al liberalismo. Su punto de
partida es el rechazo al contrato social con base en el interés, su propuesta una comunidad unida
por lazos de solidaridad, historia, cultura, valores... Dentro de estas pautas esenciales hemos de
advertir que encontramos una gran diversidad de estudios y de autores156, de los que no es
posible extraer una doctrina homogénea. Los puntos principales que denuncia el comunitarismo
son el atomismo social, que subraya los derechos individuales de tal forma que oscurece los
deberes sociales y la participación en un proyecto común; la falta de tradición que conduce a la
152 Ronald Dworkin, Thomas Nagel, Joseph Raz y Richard Rorty. 153 Raz, Joseph. The Morality of Freedom. Oxford University Press, Oxford, 1986. 154 Rorty, Richard. Contingencia, ironía y solidaridad. Paidós, Barcelona, 1996. 155 En esta línea nos parece interesante apuntar las líneas principales de lo que en otros tiempos hubiera sido el gran debate doctrinal. El diálogo entre Francis Fukuyama y Anthonny Giddens, en el que es posible observar las ideas expuestas. El argumento central del norteamericano, de origen japonés, pasa por describir un mundo en problemas dentro de un sistema, el neoliberal, que no admite cambios al haber demostrado su eficacia, los políticos tendrán que solucionar los problemas concretos. En el otro lado Giddens nos presenta un mundo de progreso con infinidad de avances y mejoras respecto a tiempos anteriores pero pone el acento en denunciar una serie de quiebras en el sistema que, de no solucionarse, podrían dar al traste con la situación de bonanza. 156 Entre ellos podemos destacar a Charles Taylor, Michael Sandel, Alasdair MacIntyre y Michael Walzer.
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desorientación a una muchedumbre solidaria, que sin referentes sociales, sólo puede acudir a sus
propios intereses y deseos. En esta línea acuden a los orígenes históricos de la democracia, a los
valores que inspiraron su nacimiento, y guiaron con tremenda eficacia sus primeros pasos: la
igual dignidad de todos los hombres, el derecho natural como límite del poder, la libertad innata
de la persona... El punto fundamental del conflicto, la neutralidad del Estado, lo resuelven
acudiendo a la educación, a la formación de la persona.
El punto débil de esta doctrina lo encontramos, cuando tratan de institucionalizar el sistema.
Conscientes de la dificultad de traspasar los ideales en los que se convierten todas sus
propuestas, la gran mayoría de los autores de esta escuela insisten en la necesidad de
materializar sus propuestas, con la idea de que la nación misma a través de las instituciones del
Estado nacional deberían constituirse en buena medida como una comunidad, pero no aciertan a
plantear un modelo que vaya más allá del neocorporativismo. Las críticas a éste comunitarismo
institucionalista no se han hecho esperar157, su propuesta tiene todos los tintes del
neocorporativismo y los argumentos van en la línea de lo utópico y peligroso que resulta aspirar
a una comunitarización del Estado. Utópico porque la actual complejidad y universalización de
los aparatos político-económicos no permite enraizarlos institucionalmente en las solidaridades
primarias. Peligroso porque nos devolvería a pintorescas fórmulas de democracia orgánica y, en
el peor de los casos, al Estado ético o corporativo de los fascismos.
4.2.1.1 El debate comunitarismo-liberalismo
Cuando enfrentamos ambas escuelas el primer punto de conflicto es la concepción de la
persona. La visión propia del liberalismo, que Rawls sintetiza en la idea según la cual “el yo
antecede a sus fines”, no quiere más que destacar que más allá de su pertenencia a cualquier
grupo, categoría, entidad o comunidad, los individuos tienen la capacidad de cuestionar tales
relaciones, hasta el punto de separarse de ellas si así lo prefieren. Para el comunitarismo, nuestra
identidad, al menos en parte, se encuentra profundamente marcada por nuestra pertenencia a
ciertos grupos, sin cuya pertenencia perderíamos gran parte de nuestra identidad. Su
pensamiento lo resume Sandel158 que insiste en que no es posible afirmar, como hace Rawls,
que las personas escogen sus fines, sus objetivos vitales, sin reparar en la importancia que tiene,
para cada uno, el conocimiento de los valores propios de su comunidad.
El segundo punto, derivado directamente de este primero, es la discusión sobre la posición del
Estado frente a las distintas concepciones del bien que aparecen dentro de una determinada
comunidad. La neutralidad se presenta como el ideal liberal, y frente a ella los comunitaristas
157 MacIntyre, Alistair. A partial response to my critics. En After MacIntyre, Polity Press, Cambridge, 1994. 158 Sandel, Michael. Liberalism and the Limits of Justice. Cambridge University Press, Cambridge, 1982.
68
responden afirmando que no todos los planes de vida resultan igualmente valiosos, y será el
Estado, en consecuencia, el que deberá tomar las medidas oportunas para fomentar la vida
buena de los ciudadanos, a través de la custodia de ciertas tradiciones definitorias de la
comunidad, la creación de foros para la discusión colectiva, la provisión de información de
interés público... y disuadirles de comportamientos distintos a ese ideal. La discusión se hace
más virulenta cuando el comunitarismo extiende este compromiso estatal a cuestiones
vinculadas a la vida privada o a la ética personal.
La clave de ambas tesis es la capacidad que tiene el hombre de desarrollar sus potencialidades
humanas aisladamente, en primer lugar su autonomía moral. De la respuesta que demos a esta
pregunta, que se podrá traducir en la respuesta a la pregunta de si es posible determinar en el
hombre algún tipo de finalidad, dependerá la vuelta a las virtudes esenciales para el desarrollo
pleno de la vida de cada persona, estas virtudes constituirían una parte necesaria y central de la
vida, y sólo podrían desarrollarse a través de la participación de los sujetos en ciertas prácticas
propias de la comunidad. Los problemas que, para los comunitaristas, presenta el liberalismo se
deben en gran parte al atomismo que concibe a los sujetos como separados unos de otros y de su
comunidad. Con el término atomismo los comunitaristas tienden a describir aquellas doctrinas
contractualistas, que adoptan una visión de la sociedad como un agregado de individuos
orientados por objetivos individuales, portadores de unos derechos a los que se asigna prioridad
frente a las cuestiones sociales. De ahí la división entre lo privado y lo público, lo personal y lo
político y, en último término, la defensa liberal de ciertos derechos inviolables que se entendería
como la forma de impedir que los reclamos comunitaristas tengan éxito frente a ciertos intereses
individuales.
Actualmente el estado de la discusión presenta un liberalismo igualitario que no sólo no
entiende la neutralidad como inactividad estatal sino que exige una amplia intervención del
Estado en la regulación de la vida de la comunidad. Adoptando una postura muy interesante
según la cual se defiende la libertad no sólo en su sentido negativo, como no-interferencia, sino
también en su sentido positivo, que le lleva a la consideración de la posibilidad de la violación
de determinados derechos por omisión.
Otro aspecto en el que se han notado los efectos de la batalla es el del universalismo del que en
un principio estaban teñidas las teorías liberales, lo que les ha llevado a formular su teoría, en
respuesta a las críticas, como una teoría exclusivamente política, no metafísica, y centrada en la
sociedad norteamericana, eludiendo los juicios de valor universales. Otros aspectos interesantes
que se han incorporado al discurso liberal es la atención a los grupos de individuos a la hora de
69
definir la distribución de derechos y obligaciones, la aceptación de la influencia de situaciones
pasadas como fuente de desigualdades presentes...
Cada día asistimos al nacimiento de una nueva solución, que pasa por el fortalecimiento de la
sociedad como cuerpo con entidad propia; fenómenos como el del Tercer sector, que no es, o no
debería ser, ni político ni económico. El problema de ambas escuelas es de estructuras, por lo
que frente al economicismo y la politización se busca la respuesta en la responsabilidad
ciudadana y la autorganización, un “modelo de instituciones ascendentes, cuya cultura
corporativa genera confianza, integración social y promoción de los valores que posibilitan la
creatividad cívica” que se nos presenta como panacea, y que nos produce la inevitable sensación
de algo ya conocido.
4.2.2 LA TEORIA REPUBLICANA, UN MODELO INTEGRADOR
En los últimos años ha irrumpido en la escena de la filosofía política una nueva corriente
teórica, la republicana. Vinculada tanto con el comunitarismo como con el liberalismo esta
doctrina “ha servido de lugar de reposo de comunitaristas y liberales críticos”159. Sus fuentes
son los revolucionarios americanos, y remontándose un poco más el republicanismo italiano, el
radicalismo inglés de los siglos XVII y XVIII y el pensamiento clásico. Su esencia se podría
definir como vaga e inasible, y ahí reside parte de su atractivo.
Esta corriente reivindica como elementos integrantes de su doctrina la libertad como elemento
unificador, y la virtud, como indispensable para el logro de la libertad buscada, destacando,
entre otras, la solidaridad. Frente a estas virtudes los republicanos presentan toda una larga lista
de males sociales, como la ambición, el egoísmo, la prodigalidad, el cinismo... Su modelo de
sociedad, será el de un orden político abierto a los ciudadanos, “el autogobierno exige que las
instituciones básicas de la sociedad –el estado y el mercado- queden bajo pleno control de los
ciudadanos y se orienten a favorecer el ideal de ciudadanía asumido por ellos”160 y será desde
esta visión desde dónde propugnen, y esto les distingue del comunitarismo, la superación de la
interpretación sistémica de la sociedad, que produce anomia y complejidad ingobernable. Frente
a este modelo el republicanismo observa como se va evolucionando hacia un modelo de
instituciones ascendentes, cuya cultura corporativa genera confianza, integración social y
promoción de los valores que posibilitan la creatividad cívica. Su ideal de gobierno tiende a una
organización institucional que alentara la discusión pública en torno al bien común; a esto
159 Gargarella, Roberto. Las teorías de la justicia después de Rawls. Paidos, Barcelona, 1999. p. 161. 160 Gargarella, Roberto. Las teorías de la justicia después de Rawls. Paidos, Barcelona, 1999. p. 166.
70
favorecen las nuevas tecnologías que facilitan la comparecencia de los ciudadanos en la esfera
pública, sin compadecerse con la rigidez política del sistema de soberanía propio del Estado-
nación. Las comunidades vitales rompen las barreras espaciales y entran en una dinámica donde
el tiempo es el parámetro decisivo.
La virtud se convierte, siguiendo el modelo político aristotélico, en lo que convierte a la polis en
una auténtica comunidad política. Hobbes transformó esta tesis con su teoría del miedo, de la
sospecha, de la fuerza y Adam Smith la había reducido a puro mercantilismo; por eso, los
republicanos reivindican, con Arendt, la actividad específicamente más humana, la amistad
política frente al egoísmo individualista del que parte la teoría liberal, la supremacía de la acción
sobre la labor, pese a que ésta se impone en la sociedad actual.
En resumen podríamos decir que para el republicanismo lo que distingue a la política es “la
posibilidad de una intervención activa, compartida, colectiva, deliberada, sobre nuestro propio
destino, sobre lo que resultaría, de otro modo, el mero subproducto de decisiones privadas. Sólo
en la vida pública podemos, de modo conjunto, y como una comunidad, ejercer nuestra
capacidad humana para “pensar lo que hacemos” y hacernos cargo de la historia en la que
estamos constantemente comprometidos”161.
El punto crítico del republicanismo, en el que se acerca a los comunitaristas y se aleja de las
teorías liberales, es su convicción en que resulta conveniente disponer del aparato estatal,
directamente, para el cultivo de ciertas virtudes y el desaliento de otras, lo que, implica, sin duda
un compromiso del estado con ciertos modelos de excelencia humana. Será este reconocimiento
de la relación entre el ámbito de lo público y lo privado su principal punto de fricción con el
liberalismo, su manifestación más concreta sería el caso de conflicto entre derechos individuales
y las políticas del bien común, y en las respuestas se observan las diferencias básicas, el
“blindaje del individuo” frente a la tiranía de la mayoría. Egoísmo frente a la voluntad
democrática, o mayoritaria. La clave, una vez más, la concepción de la libertad: libertad frente a
la voluntad democrática o libertad como miembro de la comunidad: libertad erga omnes, o
libertad solidaria.
Por lo que hemos visto podría parecer que el comunitarismo y el republicanismo se identifican
en sus puntos esenciales, y esto es básicamente cierto. De todos modos podemos encontrar
algunos puntos en los que diferenciar una corriente de la otra: su visión frente a la tradición, que
para los comunitaristas es un punto determinante en la configuración de la persona en los
161 Pitkin, H. Justice: On Relating Private and Public. 9 Political Theory 327, 1981.
71
republicanos se vuelve hacia el futuro, hacia la comunidad que queremos construir, libres de las
ataduras del pasado al que se puede recurrir en busca de modelos, sin ningún compromiso. Estas
diferencias tienen cierta transcendencia práctica, en asuntos como los distintos modelos de la
reforma constitucional, ya que, para los republicanos, la comunidad viviente debe tener
autonomía para decidir cuál es el modo en que quiere vivir, se trata de la lucha, que describe
Thomas Paine, entre “el derecho de los que viven” y “la autoridad de los muertos”162.
Otro punto de discordia, de innegable trascendencia práctica, es el de la extensión del
compromiso con el bien común, del mundo moral que el gobierno puede proponer a sus
ciudadanos. El republicanismo no presenta una teoría moral, presenta ideas, intuiciones acerca
del talante exigible al ciudadano independiente, alejadas del modo de vida ético detallado por
los comunitaristas. “De ahí que la virtud republicana represente una visión parcial, e
institucionalmente circunscrita, de la vida moral, y la república constituya la institucionalización
de los deberes públicos tradicionales y los derechos a ellos asociados del hombre de medios
independientes”163.
4.3 CONCLUSIONES DE LAS DOCTRINAS CONTEMPORANEAS
En lo que parecen coincidir las tres escuelas en la necesidad de formular reformas para las
instituciones básicas de la sociedad, orientadas a ayudar a que los ciudadanos tomen mayor
control sobre los destinos de su comunidad y en el que, para Habërmas, debería ser el punto de
partida “la autonomía privada y la pública presupongan mutuamente a cada una de las otras en
tal forma que ni los derechos humanos ni la soberanía popular puedan reclamar primacía sobre
su contraparte”164. Estas críticas, y de ahí su interés, no inciden sólo en las posibilidades de
corrupción que presenta este sistema, coincidiendo en la crítica de la influencia del dinero en
política165, sino que, sobre todo, lo hacen en la necesidad de asegurar una amplia intervención e
influencia de la ciudadanía en política, lo que precisa de una efectiva igualdad cívica, que
permita la intervención de todos según el valor equitativo de las libertades políticas que requiere
un procedimiento político justo; “un valor equitativo que se asegurará impidiendo que aquellos
162 Ref. De Vega, Pedro. La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente. Tecnos, Madrid, 1985. pp. 71-77. 163 Haakonsen, K. Republicanism. En A companion to Contemporan Political Philosophy. Basil Blackwell, Oxford, 1993. p. 571 164 Habërmas, Jünger. Retrospective Comments on Faktizitat und Geltung. New York University, New York, 1997. 165 Esto se puede observar en Rawls, John. Political Liberalism. Columbia University Press, Nueva York, 1993 pp. 360-363 y Dworkin, Ronald. The Curse of Money. The New York Review of Books, vol. XLIII, n 16, 1996 donde critican sentencias judiciales como “Buckley versus Valeo” (424 U.S. 1 (1976)) en la que la corte suprema norteamericana expresaba sus dudas frente a una regulación restrictiva de las donaciones a la campaña electoral, debate político que vuelve a estar de actualidad, con diferentes propuestas cruzadas durante las primarias norteamericanas y la campaña electoral para la Presidencia del año 2000.
72
con mayores propiedades y más dinero, con las mayores capacidades organizativas que los
acompañan, controlen el proceso electoral en su propio beneficio... Si no se da un
reconocimiento público de que la justicia del esquema general se mantiene, los ciudadanos
tienden a dejarse llevar por el cinismo, el resentimiento y la apatía“166. En esta línea ambas
escuelas coinciden también en denunciar el modelo pluralista de grupos de interés.
El otro punto coincidente, y que Gargarella se encarga de señalar como un gran obstáculo, es el
silencio generalizado ante las medidas institucionales necesarias para implementar las políticas
estatales en las que tanto inciden tanto el comunitarismo como el republicanismo, en concreto la
adopción de procedimientos políticos aptos para facilitar la intervención política de los
ciudadanos, sin los que el autogobierno colectivo, con todas sus demandas de educación y
virtudes quedaría reducido, a una espléndida teoría de “alto riesgo”167. Si el republicanismo
quiere servir de verdad a una mejor configuración de la sociedad es necesario que materialice
sus propuestas sobre los mínimos morales básicos en los que debe intervenir el Estado, sobre su
delimitación en foros de discusión pública y, ante todo, sobre su implementación en o ante los
órganos de gobierno.
Rawls consciente de estos ataques elabora, en su última obra168, la teoría del consenso
superpuesto, expresión de la razón pública169, a la que ya nos hemos referido; un concepto
exclusivamente político, que consistiría en el diálogo de las distintas concepciones abarcativas
razonables y opuestas, para que estas confluyan en ciertos acuerdos básicos. Este concepto, en
cuanto que exclusivamente político, no sería abarcativo, centrándose en la concepción de la
justicia y las cuestiones constitucionales básicas, dejando de lado las cuestiones más divisoras.
No por eso dejaría de ser sólido, acuerdos morales que se afirman sobre bases morales, cierta
concepción de la sociedad y las personas, y por eso dotado de cierta estabilidad. El problema,
como siempre, lo encontramos en la escala valorativa, que Rawls sitúa en lo razonable170, sin
llegar a desarrollar nunca sus notas definitorias, dejándola, en última instancia, en manos de la
intuición. Por último Rawls al constreñir los elementos del diálogo a estos puntos esenciales,
razonables, exige a los hombres prescindir de las razones propias de nuestra propia razón
comprehensiva lo que sería tanto como matar el proyecto, por sus incontables dificultades
prácticas para ponerlo en práctica, como podría ser el erigir filtros institucionales que eliminaran
los valores y creencias controvertidos de los discursos oficiales. Ese separar lo personal de lo 166 Rawls, John. Political Liberalism. Columbia University Press, Nueva York, 1993. 167 Sandel, Michael. Democracy´s Discontent. The Belknap Press of Harvard University Press, Cambridge, 1996. p. 321. 168 Rawls, John. Political Liberalism. Columbia University Press, Nueva York, 1993. 169 Esta razón pública será pública en cuanto a los sujetos, es la razón del público, en cuanto al objeto, sobre el bien público y en cuanto a su naturaleza y contenido, vinculada con ideales y principios expresados por la concepción política de justicia de la sociedad. 170 Sobre este punto se ha establecido un interesante diálogo entre Hampton, Hampshire, Wenar y el mismo Rawls.
73
político en su actuar público, como dice Dworkin, ese pedirnos que “anestesiemos nuestras
convicciones más profundas y potentes acerca de la fe religiosa, de la virtud moral, y de cómo
vivir...poniendo entre paréntesis todo aquello que constituye la mayor parte de nuestra vida de
todos los días”171.
4.3.1 LA TERCERA VÍA
En los últimos años, con el empuje intelectual de Anthony Giddens y el patrocinio del Primer
Ministro Británico Anthony Blair, se ha presentado en sociedad la tercera vía. Y rápidamente en
la Europa Continental líderes políticos de uno u otro bando se han abalanzado sobre el
“invento”, pretendiendo la representación oficial de estas doctrinas en sus respectivos países.
Su principal mentor lo defiende como una política de ideas “siempre he creído que la política
tiene que ver, ante todo, con las ideas. Sin un decidido compromiso con objetivos y valores los
gobiernos son ineficaces y van a la deriva, por grande que sea la mayoría que les apoye”172. Sus
planteamientos son, más que propuestas, declaraciones de intenciones: “La tercera vía se basa
en los valores: democracia, libertad, justicia, compromiso mutuo e internacionalismo.... y busca
construir la sociedad abierta, justa y prospera”173.
Esta corriente establece la primacía de cuatro valores esenciales: Igualdad de oportunidades,
Reparto equitativo de la riqueza, Responsabilidad y Solidaridad, que son los que pueden
maximizar la libertad y el potencial de un pueblo, y que es preciso reconciliar entre si. En esta
línea, y tras presentar la libertad y la igualdad como valores ganados reivindica la solidaridad,
fundada en la condición del hombre que “tiende a la cooperación además de a la competencia, la
egolatría y la defensa de sus propios intereses; de otro modo la sociedad no podría funcionar”174.
Así, la tercera vía presenta la cooperación entre el Estado y la sociedad civil, el comunitarismo y
el liberalismo, manifestando cosas como que “todos dependemos de los bienes colectivos para
nuestra independencia y nuestra vida se enriquece o empobrece en función de la colectividad a
la que pertenecemos” o esta “el lastimoso error de la izquierda fundamentalista del siglo XX fue
creer que el Estado podía reemplazar a la sociedad civil y, en consecuencia, impulsar la
libertad”. Por eso se reivindica al Estado como fuerza habilitadora, protegiendo a las
colectividades y al voluntariado y fomentando su crecimiento para satisfacer nuevas
171 Dworkin, R. Etica privada e igualitarismo político. Paidós, Barcelona, 1993. pp. 57 y 63. 172 Blair, Anthony. La tercera vía. El País-aguilar, Madrid, 1999. Prologo. 173 Blair, Anthony. La tercera vía. El País-aguilar, Madrid, 1999. 174 Giddens, Anthony. La tercera vía. Taurus, Madrid, 1999. pp. 46-50.
74
necesidades, en colaboración cuando sea necesario. A la vez que se pide por una sociedad civil
fuerte que asuma derechos y deberes, en la que el Gobierno y la ciudadanía colaboren
estrechamente. La tercera vía reconoce los límites del Estado en la esfera social, pero también la
necesidad de que el Gobierno, dentro de estos límites, forje nuevas formas de participación
como el sector del voluntariado.
Presenta la crisis del socialismo, “el problema principal es la identificación del socialismo con
la doctrina económica, que hace olvidar el impulso filosófico y ético que le antecede en el
tiempo y subyace a su desarrollo”. En este marco se refiere a la quiebra del Consenso del
bienestar, evitando hablar de crisis, algo impropio si consideramos los avances, ya
irrenunciables, conseguidos por el Estado de bienestar. Por eso hablar de crisis no sería justo, ya
que conduciría a una idea equivocada de la Teoría pendular, como a una vuelta al Estado
Liberal, que no se corresponde con la realidad. El estado de bienestar es uno de los grandes
logros de los últimos cien años. Pero las formas en que ayudamos a la gente tienen que cambiar.
Es necesario buscar su implicación política y social, “la necesidad de la gente de establecer
compromisos, y de cumplir con ellos no ha cambiado”.
Continua en esta línea, que podríamos identificar con el republicanismo, hablando de la Vida
Buena, “cuya realización es el objetivo del desarrollo social y económico” que tiene unos
valores e ideales intrínsecos. “El reto es conseguir que estos valores sean tomados en cuenta allí
donde el programa económico del socialismo ha quedado desacreditado”.
Tras un primer momento de euforia en el que la tercera vía era presentada por unos y otros,
como el paradigma de la democracia, el entusiasmo ha decaído, ante la falta de propuestas
concretas, que han encerrado la tercera vía en la categoría de una promesa política más. Por la
izquierda sus oponentes la describen, con palabras de Tácito: “han erigido un desierto y lo han
bautizado paraíso”, alertando frente a los peligros del liberalismo. Algo similar hace la escuela
republicana, por ejemplo Alejandro Llano que desluce la tercera vía que “no aporta ningún
componente novedoso” al seguir enfatizando “un individualismo que no es una enseña adecuada
para la izquierda europea”175.
Al final parece que la generalidad de la tercera vía, su condición de cajón de sastre en el que
cabe el estado de bienestar social la defensa del medioambiente y los alimentos transgénicos,
Blair, Jospin, Clinton y D´alema, la conversión al liberalismo y la reiteración de las terapias
intervencionistas fracasadas... no es más que retórica.
175 Llano, Alejandro. Humanismo cívico. Ariel Filosofía, Barcelona, 1999. p. 13
75
5. BIEN COMUN Y EQUILIBRIO DE INTERESES
“El principal problema de la filosofía de todas las épocas que consiste precisamente en
encontrar la relación indispensable que existe entre el interés personal y el común”176. Esta
discusión de fondo ha marcado, desde el comienzo, la doctrina y la práctica política. En ella
radica el desacuerdo fundamental entre las escuelas políticas principales y de la posición de
partida que se tome con respecto a este problema, dependerá decisivamente la solución al
problema de fondo con el que se enfrenta el Poder Legislativo de “efectuar la síntesis normativa
de los intereses corporativos en presencia y mantener al mismo tiempo una orientación política
sensible al bien común”177.
Las posturas a lo largo de la historia son muy diversas. Ya Tocqueville consideró el tema de los
intereses como una de las claves de la construcción de una sociedad, así no dudará en afirmar
“el pueblo comprendería que para aprovechar los bienes de la sociedad hay que someterse a sus
cargas... sabiendo que sólo puede lograr el apoyo de éstos a condición de prestar el suyo propio,
no tardará en descubrir que su interés particular se confunde con el interés general”178. Kelsen
adoptó la postura opuesta, “el ideal de un interés colectivo superior a los intereses de grupo y,
por consiguiente, suprapartidista, esto es, la solidaridad de intereses de todos los miembros de la
colectividad sin distinción de confesión, nación, clase, etc., viene a ser una ilusión metafísica o,
mejor dicho, metapolítica, que suele denominarse con terminología bastante confusa comunidad
orgánica o articulación orgánica de ella y contraponerse al llamado Estado de partidos, esto es, a
la democracia mecánica”179. De la misma idea parece partir la visión que certeramente aporta
De Vega, “la imagen de la sociedad como un todo homogéneo donde existen intereses comunes,
se sustituye por una versión hobbesiana de confrontación y de lucha entre intereses
irreconciliables”180. El problema de esta visión es que nos pone ante un callejón sin salida, da
por supuesto que cada uno persigue su interés particular y consagra la autoridad, y no la verdad,
como fuente de la ley, imposibilitando la admisión de posturas éticas. Frente a esto, se levanta la
idea de consenso, “admitir la apertura a la verdad, la posibilidad de que, a través del diálogo,
vayamos acercándonos a consensos con carga ética, no es un planteamiento utópico. Lo utópico
176 Tolstoi, Leon. Ana Karenina. Ediciones Aguilar, Madrid, 1987. 177 Cascajo, José Luis. El Congreso de los Diputados y la forma de Gobierno en España, en Martínez, Antonia (ed). El Congreso de los Diputados en España: funciones y rendimiento. Tecnos, Madrid, 2000. 178 Tocqueville, Alexis. La Democracia en América. Alianza, Madrid,1996. 179 Kelsen, Hans. Esencia y valor de la democracia. Labor, Barcelona, 1977. 180 De Vega, Pedro. Significado constitucional de la representación política. Revista de Estudios Políticos, 1985, 44. p. 34.
76
es creer que ese problema –real- de la divergencia de posturas se puede resolver por reglas
procedimentales que en el fondo son técnicas”181.
Si acudimos a la historia, podremos observar como en el diálogo iniciado a finales del siglo
XVIII entre la tradición americana y la continental, se encuentra el germen de todas las
opiniones actuales al respecto. El modelo democrático americano se distingue en sus orígenes
del modelo europeo u occidental. Este, hijo del racionalismo, del siglo de las luces, del Contrato
Social de Rousseau, es una búsqueda representativa o directiva de una voluntad general o
generalizada, “que es siempre correcta y aspira siempre al bien común”182, verdad única a la que
se llega por el acuerdo entre los ciudadanos o sus representantes en las instituciones
democráticas. En el modelo democrático de los Estados Unidos, los padres fundadores, que
anteponen la libertad individual a cualquier otro valor democrático, ven en la diversidad de
intereses una salvaguarda de esa libertad individual, confiando en el hecho de que
“necesariamente existen intereses distintos entre diferentes clases de ciudadanos” y en que
“mientras toda autoridad se derive y dependa de la sociedad, la propia sociedad se quebrará en
tantas partes, intereses y clases de ciudadanos que los intereses de los individuos o de la
minoría, correrán un peligro menor frente a combinaciones interesadas de la mayoría”183. Así se
exime al pueblo soberano de definir y llevar a cabo el bien común, en su lugar se articula un
conjunto de instituciones (entre las que destacan el derecho indisponible a la propiedad privada
y la división de poderes) que permitan a los individuos perseguir sus diversos intereses y sus
nociones particulares de felicidad, evitando así la imposición de un modelo de felicidad
colectiva, lo que hoy llamaríamos parámetros de felicidad. Al promover la diversidad y
fragmentación de intereses se asegura la participación ciudadana, la obligada defensa voluntaria
de sus intereses a través, se supone, de la práctica real de virtudes morales.
En la tradición política americana, el poder popular, el demos, no se considera valor inequívoco
a la hora de referirnos a un sistema. Desde sus orígenes la tradición americana se ha centrado
más que en el QUIEN en el QUE, y ha mirado con recelo las pasiones de gobernantes y
gobernados. Así la maquinaria constitucional está diseñada para evitar estos peligros,
acentuando los principios de supervisión y de control. Es un sistema de controles mutuos, de
equilibrios institucionales, de check and balance. En primer lugar los intereses controlan los
intereses en una sociedad de mercado. En segundo lugar los intereses controlan a los poderes
gubernamentales principalmente a través de los derechos fundamentales, como la libertad de
181 Llano, Alejandro. Aceprensa. Madrid, Febrero de 2000. 182 Rousseau, J.J. El Contrato Social. Espasa-Calpe, Madrid, 1998. 183 Offe, Claus, Preur, Ulrich. “Instituciones democráticas y recursos morales”, de ISEGORIA/2 1990. pp. 45-74.
77
expresión. En tercer lugar el poder controla al poder, a través de las relaciones entre las distintas
instituciones políticas.
En la actualidad el sistema norteamericano se nos presenta como un sistema en el que no es
posible encontrar partidos políticos como los entendemos en el sistema occidental. El partido
político norteamericano se presenta como pura maquinaria electoral, una estructura que surge
solamente durante los periodos electorales, que se desarrollan durante un año o un año y medio,
y no es más que un soporte institucional al servicio de los distintos representantes.
En esta difuminación absoluta de los partidos políticos, el representante adquiere un papel de
protagonista, con un conjunto de intereses propios, fruto en un principio de la representación
territorial, que se extienden a intereses económicos, industriales, sectoriales... Así el gobierno
representativo se presenta más bien como un gobierno de distintos intereses, entre los que se
mezclan representados, territorios e industrias, y así como es frecuente encontrar similares
posiciones en representantes de distintos partidos o posturas enfrentadas dentro de un mismo
partido, es difícil llegar a situaciones en las que se establezca un voto de partido en el que se
produzca la unanimidad de los elegidos por un mismo partido político.
El resultado de todo ello es una concepción política, desarrollo de la teoría liberal, construida en
torno al ideal de la libre búsqueda de la noción individual de la sociedad. Todo lo que supere
esta concepción no será más que libre ejercicio de la acción asociativa en el marco de la
sociedad civil, suma de individualidades fuera del sistema político. El bien común no es más
que la suma del goce del bien individual por parte de todos y cada uno de los ciudadanos. Esta
concepción presume de descansar sobre un supuesto real y empírico frente al ideal racionalista
que nos presenta la tradición francesa. Este supuesto podría expresarse con el siguiente
silogismo: si los hombres poseen intenciones moralmente malas, la prioridad fundamental será
controlar la repercusión de esas intenciones sobre el proceso del gobierno democrático. Si esas
intenciones resultan ser moralmente deseables, un amplio espacio ha de abrirse para su
manifestación en las comunidades y asociaciones de la sociedad civil, por eso el gobierno
democrático no deberá comprometerse con ninguna noción de virtud o bien común, el orden
político podrá permitirse ser poco exigente en términos morales, su función no pasará de la de
gendarme de las normas de funcionamiento democrático.
Para la tradición francesa, por el contrario, la prioridad es el progreso social. La constitución es
considerada como una maquinaria que apoya esa visión del bien común. La función del
gobierno no será la del gendarme que vigila ante los peligros sino la de capacitar a los
ciudadanos para ser “buenos” ciudadanos, comprometidos con el bien común. Así toda su labor
78
es la de acercar la voluntad empírica de los ciudadanos a la voluntad razonable, la voluntad
general. Es de esta noción de la falibilidad de la voluntad popular, de donde nace la necesidad
de buscar instrumentos, sistemas que faciliten alcanzar la verdad, el auténtico bien común. Si la
razón humana se transforma en el fundamento último del orden social, es preciso alcanzar un
acuerdo sobre qué es la razón humana, no conformarse con la existencia del acuerdo sino tener
la posibilidad de aplicar a éste criterios valorativos.
En este camino vuelven a converger las dos tradiciones. Sería falso presentar la tradición
americana entregada ingenuamente en manos de las leyes del mercado, aplicadas a la política.
Los teóricos de esta escuela no eran ajenos a los conflictos que podían producirse en el
enfrentamiento de posturas distintas, para poner solución a esto acuden a la premisa liberal de la
renuncia al uso de la fuerza en la persecución de los intereses individuales, suponiendo esta
cesión de libertad por parte de los individuos como un modo, no de servir al bien común, sino
de asegurar el disfrute seguro de sus bienes privados. La tradición republicana, va más allá y
exige al individuo, no sólo el consenso racional sobre las reglas básicas de un orden pacífico,
sino el esfuerzo, mucho mayor, de trascender sus preferencias y opiniones, a fin de lograr una
versión generalizable de su voluntad. Ve en la defensa de la igualdad por parte del liberalismo
un planteamiento puramente teórico que no puede hacer frente a las diferencias originales entre
los individuos en lo que se refiere a dotación de medios y recursos, y exigen de éste ir más allá
del puro sistema de gobierno transformándose en un constitucionalismo socioeconómico.
Es común en ambos la búsqueda de dispositivos institucionales que favorezcan la educación de
las preferencias políticas, los dos son conscientes de la necesidad de una persecución civilizada
de los intereses, que se encuentre vinculada a una serie de reglas y procedimientos que permitan
que la persecución de los intereses de todos sea justa, equitativa y pacífica. Los fines son
diversos, desde el respeto a la ley en el proceso de persecución de intereses particulares a la
motivación a los individuos para que sean buenos ciudadanos, en resumen, la “purificación de
las crudas y bastas inclinaciones del ciudadano”. La voluntad general, racional o ilustrada se
podría medir en tres criterios cualitativos. Así tendría que ser: Consciente de los hechos (por
oposición a la ignorancia y al doctrinarismo), consciente del futuro (por oposición a la miopía) y
consciente del otro (por oposición al egoísmo). Su acción se desarrolla fundamentalmente en la
entrada del sistema, donde los ciudadanos ejercen su derecho y deber del voto; y en el final, en
la ejecución, a través de la obediencia. Para responder a este problema deberemos volver a la
pregunta inicial, que ha marcado todo el desarrollo de este punto, ¿qué es la voluntad general? A
la hora de construir el sistema institucional, desarrollo del sistema democrático habrá que
plantearse si la voluntad es la voluntad empírica del pueblo, la suma de voluntades individuales
o la voluntad razonable; si las reglas y procedimientos constitucionales deben ser,
79
principalmente, medidas de control o mecanismos de capacitación que posibiliten el acuerdo
ciudadano, que supone la voluntad razonable; si el objetivo de las instituciones es establecer un
orden político o pretende una transformación instrumental del orden social y económico; si es la
libertad o la igualdad el valor predominante en democracia y qué fue de la fraternidad; si el
pueblo como multitud de individuos constituye la base y el punto de referencia de una política
democrática o es el pueblo como cuerpo colectivo con una historia y un destino comunes; si es
el principio de legalidad o el de legitimidad el preponderante...
Hoy el debate sigue abierto. Frente a la visión neoliberal en la que, como hemos visto, el interés
es por definición individual y los derechos los guardianes del libre disfrute de este interés. Para
los comunitaristas los derechos son más bien punto de partida, algo propio de la naturaleza del
hombre puesto al servicio de la comunidad, será por esto por lo que los que algunos denominan
derechos colectivos se sitúen por encima de los derechos individuales, siendo de aplicación
preferente en caso de conflicto. Para el republicanismo, los intereses mismos se convierten en
derechos, adquiriendo reconocimiento público por su conexión con el bien común, siempre que
sean expresión y condición de ese bien. Por eso, en la teoría republicana, la reclamación de
derechos, la búsqueda del bien común exige previamente la deliberación común, la tarea
discursiva de encontrar este bien, lo mejor184, transcendiendo el interés particular, en el diálogo
público, lo que nos devuelve a la dimensión retórica y ética de la política.
5.1 EL BIEN Y EL INTERES. EL FIN DE LAS IDEOLOGIAS
Es frecuente, y de reciente actualidad, la discusión sobre el papel de las ideologías en la política.
Hasta fechas recientes la derecha es aquella que pretendía la reducción del Estado, de la política,
a lo imprescindible dejando en manos de los ciudadanos, o del mercado, la solución de los
problemas, la izquierda representaba el modelo paternal, de Estado omnipresente al servicio del
ciudadano. Hoy en día es difícil centrar el debate, como se venía haciendo hasta la fecha, en el
papel que unos y otros conceden al Estado.
Una rápida visión del panorama político actual rompe toda especulación en este sentido, al
observar como un gobierno laborista como el de Tony Blair se convierte en abanderado de la
vuelta a la sociedad, a los ciudadanos, a la familia o el modo en que un gobierno de centro-
derecha como el de José María Aznar afronta los problemas. Algunos comienzan a hablar de
“una nueva forma de hacer política”185.
184 Zagrebelsky, Gustavo. La crucifixión y la democracia. Ariel, Barcelona, 1996. pp. 102-109. 185 Rodríguez-Arana, Jaime. El centro y la política. EL PAIS, 28-I-99
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En la base de este debate subyace la sustitución del concepto de bien común por el de interés
general con un carácter marcadamente instrumental, técnico. Ambos términos no son
equivalentes. Como nos presenta la doctrina clásica, el bien común no es la suma de bienes
particulares, es un concepto ético inscrito en el bien personal o propio, un valor unitario y
complejo que forma parte siempre del bien propio, requisito indispensable para el desarrollo del
bien personal186.
El bien común presenta un carácter relacional y, en este sentido, la sociedad del conocimiento
está suponiendo un cambio al que no es fácil encontrar parangón en el pasado histórico. En
definitiva, urge renovar la idea de bien común que en modo alguno ha perdido actualidad, ni
puede ser sustituida por la de interés general, típica de ese individualismo actual que Amartya
Sen –según vimos- llama welfarism.
Frente al bien común que se insertaría en la naturaleza del hombre, el concepto de interés
general se situaría en el marco procedimental, de normas que, en principio, no se fundamentan
en lo bueno sino en lo “legal”, que se debería decidir por el acuerdo razonado de los ciudadanos.
Ante esto algunos hablan de la imposibilidad de consenso en el Estado constitucional
(MacIntyre), otros hablan del consenso por solapamiento, basado en los márgenes de acuerdo
suficientes (Rawls). Lo que es innegable es el acuerdo sobre la necesidad de una base ética, de
unos mínimos valorativos sobre los que construir la democracia.
Sus enemigos: un individualismo en el que, como define Bentham, “la comunidad es un cuerpo
ficticio, compuesto de personas individuales que son consideradas como miembros constitutivos
de ella. Ahora bien, ¿cuáles son los intereses de la comunidad? la suma de los intereses de los
miembros que la componen. Resulta vano hablar del interés de la comunidad sin comprender
qué es el interés del individuo”187; otro enemigo será una visión orgánica de cuño
tradicionalista, impensable para nuestra sociedad compleja.
El problema de fondo está en la excluyente primacía de lo político y lo económico que domina
la idea de ciudadanía, provocando la concepción simplista de lo público y lo privado.
La solución: el diálogo. La rehabilitación de la razón pública es el gran empeño actual de la
democracia. Sin olvidar nunca que el fin de la política es la búsqueda del interés general, y que
186 Tomás de Aquino. Summa Theologica, I, II, q. 90. art. 2, Vol. VI, pp. 37-38. 187 Bentham, J. An Introduction to the Principles of Morals and Legislation. Clarendon Press, Oxford, 1996. p. 10.
81
sin la política no será posible alcanzar nunca el interés general, al que, ante la imposibilidad de
determinarlo de forma utilitarista, sólo cabe identificar con el bien común.
Hoy es frecuente oír hablar de forma indistinta de bien común e interés general, como si se
tratará de palabras sinónimas. Resultará interesante para aclarar la confusión, revisar la
distinción, tradicional ya, entre buena vida y vida buena ya que en ella encontramos la clave de
las distintas posturas con respecto a esta cuestión. La sustitución del bien por el interés realizada
por el liberalismo marginó el bien como “una categoría ética situada en un plano menos
inmediato al individuo que el interés”188, desplazando el diálogo a unos términos más
cuantificables, los de interés particular e interés común, en la que el interés de la comunidad es,
con palabras de Bentham “la suma de los intereses de cada uno de los individuos que componen
la comunidad”189 una definición en la que no encaja demasiado bien el que los poderes públicos
se ocupen de un interés común distinto del interés de los ciudadanos. Podemos afirmar que el
liberalismo siempre se refiere al interés, y que este, en cuanto tal, no puede ser más que interés
particular, lo más, la suma de los diferentes intereses particulares, por lo que en caso de
conflicto la regla aplicable será la de la utilidad marginal (la cantidad de interés a la que deben
renunciar cada uno de los sujetos implicados).
No podemos olvidar, sin embargo, que aunque el neoliberalismo estudia las relaciones desde un
enfoque que suele estar presidido por el cálculo utilitario, regulado por mediciones,
obligaciones y deudas, en el que cada parte trataría de optimizar su beneficio, también tenemos
otras relaciones, de vínculos afectivos voluntariamente afectados, enfocados hacia el exterior,
como trabajo transformador del mundo, o hacia uno mismo, autoperfección. Por eso la felicidad
es la libertad, la capacidad de orientar autónomamente su propia existencia, lo cual implica
tomar parte activa en el encaminamiento de la cosa pública. Y esto impregna la acción política
que siempre debe estar dirigida por nuestro pensamiento sobre lo mejor y lo peor, comporta el
conocimiento del bien, de la vida buena, de la buena sociedad, la más completa expresión del
bien político. En el discurso racional se discute también sobre intereses pero en su transcurso
acaba por hacerse inviable la defensa del puro interés.
Parece claro que el interés general es el óptimo, el maximum dessideratum al que todo Estado
debe tender; lo que no queda claro es la forma de establecer ese interés general. En tiempos de
la ilustración el sueño de la razón nos presentaba al interés con nombre de verdad, y ponía en la
capacidad racional de los hombres el precio para alcanzarla, objetivada en la institución de la
188 Arbós, Xavier y Giner, Salvador. La gobernabilidad, Ciudadanía y democracia en la encrucijada mundial. Siglo XXI de España Editores, SA, Madrid, 1996. p. 55. 189 Bentham, J. An Introduction to the Principles of Morals and Legislation. Clarendon Press, Oxford, 1996. p. 12.
82
opinión pública, de la que el Parlamento no debiera ser más que un mero portavoz;
presentándose la representación como el elemento clave para alcanzar este objetivo. Desde
entonces han surgido otras muchas teorías sobre el interés general, pero todas han girado en
torno al concepto de la representación. El interés general es el interés de los individuos que
forman la generalidad, considerados personalmente o en grupo. En el universo liberal el interés
general era armonizable con la lógica de la propiedad y el beneficio privado; en el posterior
Estado social será el propio Estado el que proceda a la determinación de la esfera del interés
general, ya sea a través de la competencia entre distintos marcos ideológico-programáticos que
se resuelven a través del principio de mayorías, o por un sistema de valores establecido
previamente en la Constitución.
Durante la segunda mitad de siglo, parecía que habíamos alcanzado a un acuerdo, el ideal del
intervencionismo público como creador de un orden social racional, capaz de expresar los
intereses generales de la comunidad pero hoy “pueden plantearse serias dudas sobre la
subsistencia de un concepto común de interés general susceptible de ser articulado de forma
inmediata a través del proceso de la representación política”190. Esto es achacable, entre otras
cosas, al proceso de internacionalización, que dificulta la determinación de intereses universales
y al simultaneo proceso de fragmentación social, con la formación de ámbitos sociales
autónomos y relativamente autorreferenciales. En esta fragmentación es donde aparece en toda
su crudeza el problema de las minorías, denunciado desde distintos enfoques, como los
comunitaristas191 o las teorías de los “tres tercios”192, en la que una mayoría en busca de la
maximización de los niveles de bienestar, se orienta más bien hacia opciones insolidarias,
impidiendo, de acuerdo al principio democrático, la formación de alternativas desde los sectores
minoritarios.
Nuevamente aparece la complejidad, como elemento políticamente determinante. En sociedades
complejas como las que habitamos, resulta inviable el modelo antiguo en el que el Estado
determinaba el interés general, articulando formas distintas para llevarlo a la práctica. La
discusión actual se plantea no ya en las formas de realización de este interés general sino en las
posibilidades de su determinación, dentro un sistema social fragmentado y heterogéneo. La
solución parece que sólo cabe articularla por la razón pública conformada a través de una serie
de pretensiones activas y participativas de la sociedad.
190 Porras Nadales, Antonio. Representación y democracia avanzada. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1994. p. 65. 191 Kymlicka, W. Multicultural Citizenship. A Liberal Theory of Minority Rights. Clarendon Press, Oxford, 1995. 192 Galbraith, John K. La cultura de la satisfacción. Ariel, Barcelona, 1992.
83
Sobre esta idea de la determinación del Bien Común o Interés General, podríamos distinguir,
hoy en día, tres posturas diferenciadas, que a continuación resumiremos brevemente:
La postura del liberalismo igualitario, está encabezada por Rawls, y coincide plenamente con la
democracia procedimental que defiende Habërmas (que en España tiene entre sus defensores a
Adela Cortina). Para Habërmas en democracia, los ciudadanos haciendo uso de la razón y el
diálogo tienen derecho a acordar cualquier cosa; Rawls modera esta postura asumiendo como
presupuestos los dos principios de justicia, pero sea cual sea la postura, el Interés General se nos
presenta como la suma de Intereses particulares, siendo el sistema democrático, el marco
instrumental, la calculadora donde operan, de manera distinta según sea el autor, los distintos
intereses, para dar como resultado el Interés Común. Esta es la tesis que han llamado de
“democracia vacía”, tesis que bebe en sus raíces de las fuentes doctrinales de Kelsen y que en
su discurso avalorativo o antivalorativo (según autores), se atreve a presentar la libertad como
único valor, “el primer valor sobre todos los demás, un a priori evidente, que no necesita
fundamentación”193, elemento imprescindible para operar en la máquina de intereses. Estos son
por definición cambiantes, frutos culturales de una época en un tiempo determinado y, como
tales, no se pueden consagrar de por vida. Su gran problema es la estabilidad, el responder a
¿cuál es el equilibrio que debemos mantener entre la coherencia con unos valores y la evolución
de los mismos en un mundo que tiene en el cambio el eje de su existencia? Y ahí se plantea la
discusión, entre los propios defensores de la democracia procedimental, Habërmas reprocha que
Rawls parte de unos a priori, los que denomina principios de justicia, que no demuestra; Rawls
responde que la Moral de Habërmas también está impregnada de ética kantiana, no parte de
cero, sino que adopta una ética comprehensiva, en la que presupone algunos valores como la
libertad, la igualdad, la imparcialidad..., para erigirla en patrona de las demás194.
Como fruto del debate entre Habërmas y Rawls, aparece una visión diferente, de cuño
liberalista, que aboga por una democracia valorativa débil. Esta es la postura defendida, entre
otros, por Bernstein195 que habla de un democratic substantive ethos, como una serie de virtudes
ético-políticas cuyo ejercicio resulta necesario para el buen funcionamiento del proceso
democrático. La regla de la mayoría no sería suficiente si no va acompañada de virtudes como
la sabiduría práctica, la justicia, la valentía y la moderación... virtudes que no afectan a las éticas
personales, haciendo referencia simplemente al diálogo democrático. Hacia la misma línea
parece haberse desplazado Rawls en su última obra196, en la que propone un consenso
193 Elosegui, Maria. La inclusión del otro. Habërmas y Rawls ante las sociedades multiculturales. Revista de Estudios Políticos, 98, Madrid, 1997. p. 64. 194 Rawls, John. Reply to Habërmas. The Journal of Philosophy, XCII, núm 3, March, 1995. p. 140. 195 Bernstein, R. The Retrieval of the Democratic Ethos. Cardozo Law Review, Volume 17, nums. 4-5, March, 1996. 196 Rawls, John. Political Liberalism. Columbia University Press, Nueva York, 1993.
84
superpuesto en las cuestiones constitucionales básicas, entre la multiplicidad de doctrinas
razonables existentes. Este consenso, una vez alcanzado, no será objeto de discusión,
constituyéndose en la base y el argumento sobre el que articular todo el discurso político.
La tercera línea, que podríamos identificar con la escuela republicana197, opta por una ética
sustantiva fuerte, la definición de una serie de virtudes deseables para el hombre que el Estado
deberá promocionar. Una democracia de los valores, en la que también es posible encontrar
posturas muy distintas pero que nacen de una raíz común: la concepción del mundo, y por
inclusión del hombre, como sistema. Esta concepción critica la visión kelseniana que “establece
la mayoría como fuente, origen, principio y raíz de todo valor”198, el “frívolo nihilismo”199 de
Rorty que establece como único valor incuestionable el bienestar, y acude a ideas intuitivas
como el rechazo a la esclavitud, como única fundamentación moral de la actuación del Estado.
Su postura es clara, poner a la democracia al servicio de la sociedad “al hablar de democracia
pensamos ante todo en un bien: la participación de todos en el poder, que es expresión de
libertad... el verdadero bien que se persigue con la democracia es la libertad e igualdad de todos.
Y la libertad necesita un contenido. Lo podemos definir como el aseguramiento de los derechos
humanos. De manera más precisa podemos definirlo también como la garantía de la prosperidad
de todos y del bien de cada uno”200. “El que ha delegado el poder puede ser libre si se reconoce
a si mismo, es decir, si reconoce su propio bien en el bien común perseguido por los
gobernantes”201. Aparecen entonces junto a la libertad, dos nuevos valores el bien y la justicia, y
la democracia se presenta como la tensión entre estos valores, poniendo la confianza última en
la capacidad del hombre, ser de convicciones, para decidir sobre lo que le concierne en cuanto
hombre, ya que sin estas convicciones, y su libre ejercicio las instituciones no pueden durar ni
surtir efecto202.
6. NUEVAS PROPUESTAS, EL PARADIGMA RELACIONAL
El análisis que hemos hecho hasta ahora podría resumirse así: los actuales sistemas políticos –
cada vez más homogéneos- parecen haber entrado en una situación inercial. La crisis del
Estado-nación nos podría llevar a pensar, en consecuencia, que la única actitud sensata es seguir
apoyando la demostrada eficacia del liberalismo, (entendido de la manera más amplia: desde el
197 Michelman, F. Law´s Republic. Yale Law Journal, volume 97, number 8, july, 1998. Ratzinger, Joseph. Democracia y valor. Rialp, Madrid, 1996. Llano, Alejandro. Humanismo cívico. Ariel Filosofía, Barcelona, 1999. 198 Del Barco, J.L. En Ratzinger, Joseph, Democracia y valor. Rialp, Madrid, 1996. pp. 12-13. 199 Del Barco, J.L. En Ratzinger, Joseph, Democracia y valor. Rialp, Madrid, 1996. p. 13. 200 Ratzinger, Joseph. Democracia y valor. Rialp, Madrid, 1996. p. 81-82. 201 Kuhn, H. Der Staat. Eine philosophische Derstellung. Munich, 1967. p. 60. 202 Tocqueville, Alexis. La Democracia en América. Alianza, Madrid, 1996.
85
neoconservadurismo norteamericano hasta la socialdemocracia europea), porque ha sido el
liberalismo, según parece, el modo de pensar que ha institucionalizado la estructura política y
económica del Estado-nación, es decir, del único modelo operativo ahora disponible. Por eso es
interesante aclarar desde un comienzo que lo que se propone en este trabajo no es un modelo
político alternativo al de la democracia liberal... pensamos que la solución no pasa por enredarse
en la búsqueda de nuevos paradigmas estructurales, ya que consideramos que la propia
estructuración con base en “modelos” es deudora de un racionalismo que sofoca la libre
emergencia de las vitalidades personales y comunitarias.
Lo que hemos observado hasta el momento, es el cambio de determinados paradigmas
firmemente arraigados en las teorías políticas de otros tiempos y la progresiva consolidación de
una serie de principios que, como veremos más adelante, se aglutina alrededor de la solidaridad,
y se presentan como pilares necesarios de la nueva democracia. Una nueva democracia que
tendrá que ser acorde con las nuevas realidades como la abigarrada gama de iniciativas
solidarias y subjetividades sociales que hoy es posible encontrar entre el Estado-nación y la
familia nuclear y que brindan hoy el campo de acción más prometedor para una regeneración de
la democracia liberal en un sentido humanista con moderado acento republicano. Se alejan así
estas propuesta de los raíles comunitaristas, en cuyo curso acontece un error categorial
consistente en la pretensión de aportar un sentido comunal y humanamente abarcable al propio
aparato administrativo Estado-nación: tarea indeseable a fuer que contradictoria.
En la articulación de estas nuevas realidades sociales es dónde vamos a centrar el resto de
nuestro trabajo. Se busca modelo político, un modelo que devuelva el poder al pueblo, que
parecía haber caído en la dejación de derechos en manos de un ente omniabarcante, el Estado,
sumiendo a los ciudadanos en la más profunda indiferencia.
6.1 DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y DEMOCRACIA DELIBERATIVA
Son distintas las vías que se proponen desde las distintas escuelas, pero todas parece coincidir
en que se requiere un marco complejo, para un problema de complejidad, un nuevo elemento, la
iniciativa social, que añadir al Estado y al Mercado, en busca de una solución relacional y
ascendente que discurre desde la base ciudadana concretamente vital hasta las estructuras
universales y abstractas de tipo sistémico. Y este es el dinamismo propio de las iniciativas
sociales. Su índole no es estrictamente privada ni propiamente pública. Si una sociedad
democráticamente configurada no facilita y fomenta la activa intervención de los ciudadanos en
proyectos con relevancia pública, la frustración que provoca es inmediata y continua, justo
86
porque actualmente las responsabilidades y los afanes que merecen el calificativo de ciudadanos
o cívicos no son de tipo político o económico sino de índole cultural, es decir, de creación de
sentido y de autorrealización de la propia identidad.
Esto desborda por completo el eje Estado-mercado. Sólo las redes de solidaridad interpersonal
pueden lograr la cercanía y el afinamiento que la pluralidad de una sociedad multicultural y
globalizada requiere, si es que aún aspira a no deshumanizarse. La ciudadanía humanista apela
hoy a autonomías comunitarias que generen una nueva normatividad para enlazar sus
actividades con las esferas política y económica, sin cuyo concurso las iniciativas sociales están
condenadas al narcisimo y a la ineficacia. Tales autonomías constituyen los nuevos sujetos
sociales que transcienden tanto el individualismo como la oficialidad. Se trata de avanzar hacia
el community care, hacia la activación de las redes de solidaridad primarias y secundarias, para
dotarlas de medios y competencias que las haga capaces de atender a indigentes, enfermos,
discapacitados, huérfanos o ancianos de una manera menos deshumanizada, es decir, más
humana203.
Para que su acción sea estable y pueda engarzar con las grandes estructuras –por más que
aligeradas, descentralizadas y flexibilizadas- del Estado de bienestar, resulta necesario, como ha
insistido Donati, ir creando una nueva normatividad que confiera un cierto carácter estatutario a
tales iniciativas sociales, para que no se desvíen de su finalidad y estén en condiciones de
conseguir los medios imprescindibles para la realización de sus tareas específicas. No se trata, a
estas alturas, de que la burocracia llegue hasta los patios de vecindad: los estatutos habrán de ser
autónomos, pero amparados y protegidos por la Administración pública, cuya misión no es
sustituir a las autonomías sociales, sino ordenar los marcos generales de la convivencia, según
la función arquitectónica que le compete.
Hoy en día esto corresponde a la función estructuradora de la sociedad que debe asumir el
Derecho, constatando una realidad como es que un porcentaje importantísimo del Producto
Interior Bruto de países avanzados como Alemania y Estados Unidos se vincula al ámbito de las
asociaciones sin ánimo de lucro (non-profit), a instituciones, agrupaciones o asociaciones cuya
declarada finalidad no es el lucro económico, sino la cultura, la ciencia, la enseñanza, el deporte,
la religión, la defensa del medio ambiente o la atención a los pobres y marginados. Como dice
Herrera, este ámbito: “es el lugar donde la sociedad va más allá de sí misma. Es decir, estamos
ante esferas relacionales que no son ni comunitarias, ni societarias, ni públicas, ni privadas, en
el sentido que estos términos han tenido para la modernidad. Más explícitamente, es aquí donde
203 Este enfoque fue uno de los puntos fuertes de la campaña presidencial de George W. Bush, en lo que éste mismo denomino “republicanismo compasivo”.
87
la sociedad moderna, caracterizada por la emergencia de fenómenos asociativos, amplía su
propia complejidad”204.
A la hora de buscar los momentos en los que se puede ejercer esa participación la doctrina
coincide en señalar las elecciones y la legislación como los lugares principales205, las elecciones
como configurador de las actividades de gobierno, a través del cumplimiento del programa
electoral y la legislación en la que se fija la pauta de actuación de los poderes del Estado. El
problema real surge cuando una vez alcanzada la condición de gobernantes adquirida, por tanto,
la legitimidad que otorga el sistema representativo, su actuación se ve determinada por las
demandas que presentan grupos que defienden intereses sectoriales, valorando esta actuación
conforme a la eficacia con la que responden a estas peticiones, algo que no sucede con el interés
general, que con frecuencia responde más a un principio ideológico susceptible de
interpretaciones diversas, que a la percepción subjetiva de una conveniencia concreta.
Es en esta línea donde surgen los “nuevos” modelos de democracia, en particular la democracia
participativa y la democracia deliberativa.
6.1.1 LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
Aunque se empieza a convertir ya en un tópico recurrente en discursos de sociólogos, políticos
y gente de la calle, la democracia participativa presenta diversas caras bajo el mismo ideal, el
reforzamiento de la participación de los ciudadanos en los asuntos de la política. Los conceptos
parecen claros “la participación y la corresponsabilidad como dos valores inseparables e
irrenunciables”206, que el propio constituyente en nuestro país consagró como principio
constitucional al establecer que corresponde a los poderes públicos “facilitar la participación de
todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”207 y el legislador resalta
con frecuencia como obligación del moderno Estado de Derecho que “debe incorporar a su
ordenamiento jurídico la regulación de las actuaciones de los ciudadanos que se agrupan para
satisfacer los intereses generales, asumiendo que la satisfacción de los mismos ha dejado de ser
considerada como una responsabilidad exclusiva del Estado para convertirse en una tarea
compartida entre Estado y sociedad” para continuar diciendo “el Estado necesita de la
204 Herrera, Manuel. El Tercer Sector en los sistemas de bienestar. Tirant lo Blanch, Valencia, 1998. 205 De Otto, Ignacio. La función política de la legislación. En M.A. Aparicio (coord.), Parlamento y sociedad civil. Publicaciones de la Universidad de Barcelona, Barcelona, 1980. pp. 49-59. Habërmas, J. Historia y Crítica de la opinión pública. Gustavo Gili, México, 1981. 206 Cortina, Adela. Hasta un pueblo de demonios: Etica pública y sociedad. Taurus, Madrid ,1998. 207 Art 9.2. Título Preliminar, Constitución Española, 1978.
88
responsabilidad de sus ciudadanos y estos reclaman un papel cada vez más activo en la solución
de los problemas que les afectan”208.
Pese a esto es difícil encontrar un modelo unificado, más allá de un extenso número de
propuestas que van desde la democracia directa hasta la abolición de los partidos políticos,
pasando por el uso frecuente y preceptivo del referéndum. Podríamos definir la democracia
participativa como la resolución de conflictos mediante un proceso participativo de
autolegislación próxima y continua y la creación de una comunidad política capaz de
transformar a individuos privados dependientes en ciudadanos libres y los intereses parciales y
privados en intereses públicos. Su bandera es el autogobierno de los ciudadanos, no siempre ni
en todo, como propondría la democracia directa sino “cuando hay que decidir las políticas
básicas y cuando se despliega un poder relevante”209. Se pone en práctica mediante instituciones
diseñadas para facilitar una continua participación cívica en la fijación de la agenda, la
deliberación, la legislación y la ejecución de las políticas. Su argumento principal es la
confianza ilimitada en la capacidad de los individuos para gobernarse a sí mismos, en lugar de
buscar una base independiente, prepolítica o racional, se apoya en la participación en una
comunidad de resolución dinámica de problemas, que crea fines públicos donde antes no
existían. Son literalmente forjados mediante el acto de participación pública, creados mediante
la deliberación común, la acción común y el efecto de esta acción y esta deliberación. En
resumen, el gobierno, no del pueblo, ni de las masas, de los ciudadanos, como personas
educadas y formadas por la propia deliberación, por sus contribuciones mutuas.
Entre sus detractores se emplean todo tipo de argumentos, desde los de Pedro de Vega que
define certeramente la democracia participativa como “el resultado inconsecuente y procaz de
dos grandes frustraciones históricas, la pérdida de legitimidad de la democracia representativa y
la incapacidad del mercado para crear por sí solo unos niveles mínimos de integración social”210
e identifica participación con la consolidación del orden económico y social existente para
recordar con Touret la necesidad de que todos no sean más que ciudadanos como único modo de
que el poder legislativo pueda desarrollar y expresar una voluntad común, con lo que se condena
irremisiblemente el concepto de interés general; hasta los de Huntington que nos presenta el
ciclo siguiente: a. El incremento de la participación política lleva hacia una mayor polarización
en la sociedad; b. el aumento de la polarización produce desconfianza en las instituciones y la
sensación entre los individuos de una creciente ineficacia política; c. esta sensación conduce a
208 Ley 6/1996, de 15 de enero, del Voluntariado. Exposición de motivos, I. 209 Barber, Benjamin. Democracia fuerte: un marco conceptual, política de participación. University of California, 1984. Extraido de: del Aguila, Rafael, Vallespín, Fernando y otros. La democracia en sus textos. Alianza Editorial, Ciencias Sociales, Madrid, 1998. p. 290. 210 De Vega, Pedro. En torno a la crisis de las ideas de representación y de legitimidad en la democracia actual. Revista Jurídica de la Universidad Interamericana de Puerto Rico, Puerto Rico, 1999. pp. 459-460.
89
su vez a una baja en la participación211. Frente a estos, sus defensores argumentan que su punto
de partida, la relación proporcional participación-polarización, no es, ni mucho menos, un hecho
de experiencia.
Sartori adopta una postura aparentemente ambigua respecto a la democracia participativa. En
primer lugar analiza los modos en los que cabe hablar de democracia participativa,
a)participación en términos de interés, atención, información y competencia; b)participación en
apoyo de la voz, la democracia de las manifestaciones; c) participación efectiva y real en la
adopción de decisiones y d) participación equivalente a una democracia directa verdadera.
Sobre el primero nos alertará, con Dahrendorf, sobre la inmovilidad que puede causar la
participación permanente de todos en todo que llevaría a la inmovilidad total, a causa de la
mezcla de debate teórico permanente y la falta de acción práctica, también permanente. La
sobrecarga en la que se sumerge el ciudadano, le crea unas condiciones que inutilizarían el
mismo principio que pretende establecer. Sobre el segundo pasa de puntillas, del tercero
advierte sobre la costumbre de identificar la participación con el gobierno de comités, lo que
demorará el iter decisional y provocará la descoordinación, perdiéndose en eficacia y eficiencia.
De la democracia directa, no quiere ni hablar212.
6.1.2 DEMOCRACIA DELIBERATIVA
El otro modelo recibe diversos nombres: democracia de consenso, deliberativa213, una
democracia que tiene su fundamento en el concepto de Razón Pública construida a través del
discurso. Su inspiración es la idea de Popper “de los principios morales no se pueden
fundamentar, sólo cabe discutir sobre ellos y decidirse por unos u otros”, por eso las claves de la
democracia deliberativa serán las claves del discurso, “la legitimidad de la ley depende en
último término de un acuerdo comunicativo”214, y de ahí derivará su carácter de racional o
irracional. Sus fundamentos: una comprensión más detallada de la interacción de los derechos
humanos y la soberanía popular como dos conceptos, no opuestos como presentan el
liberalismo y el republicanismo, sino que se presuponen uno al otro. Su conexión consiste en el
hecho de que “los derechos humanos establecen con precisión las condiciones bajo las que las
diversas formas de comunicación necesarias para la elaboración de la ley políticamente
211 Crozier, M, Huntington, S.P. y Watanuki, J. The crisis of democracy. New York University Press, New York, 1975. 212 Sartori, Giovanni. Teoría de la democracia, vol. 1; el debate contemporáneo. Alianza Editorial, Madrid, 1988. 213 Habërmas, Jünger. La inclusión del otro. Paidós, Barcelona, 1999. pp. 231-247. Manin, Bernard. Los principios del gobierno representativo. Alianza editorial, Madrid, 1998. pp. 267-287. 214 Habërmas, Jünger. Derechos humanos y soberanía popular; Las versiones liberal y republicana. Ratio Juris 7. Blackwell Publishers Ltd, 1994.
90
autónoma pueden institucionalizarse legalmente. Con lo que estas condiciones ya no son
constreñimientos, sino condiciones posibilitadoras del ejercicio de la soberanía popular. El
contenido de los derechos humanos reside entonces en las condiciones formales para la
institucionalización legal de los procesos discursivos de formación de la opinión y de la
voluntad por medio de los cuales es posible ejercer la soberanía del pueblo”215. De todos modos
Habërmas, se apresura en alertar que su modelo es un “modelo puramente normativo que
todavía necesita una sobria confrontación con las estructuras y los mecanismos de las complejas
sociedades en las que vivimos”216. Rawls también se manifiesta partidario de este modelo
insistiendo en la necesidad de crear y defender foros públicos en los que la ciudadanía pueda
debatir y ponerse de acuerdo acerca de cómo resolver los conflictos centrales que se presentan
en su comunidad217.
6.1.3 LA DEMOCRACIA DIRECTA
El culmen de la participación, para muchos, es la democracia directa, y son muchos los que ven,
en las últimas innovaciones tecnológicas218, el escalón necesario que hacia falta para superar las
críticas en las que la doctrina política ha centrado su ataque a este sistema democrático, su
imposibilidad material. Los últimos avances tecnológicos han hecho que lo que hasta el
momento parecía una utopía parezca realizable: el voto instantáneo y personal de los asuntos
concretos a través de internet. Y son muchos en el mundo los que en estos últimos tiempos han
elegido la democracia directa a través de internet como el motivo principal de sus
reivindicaciones: en España el Partido de la Democracia Directa219, en Canadá se creó en 1994
el Democratech Party of British Columbia220…
Al principio fue el voto por teléfono, lo que movilizó a un buen número de defensores de esta
forma de participación. Agrupados en asociaciones como la Voting by Phone Fundation que
presentó un programa a prueba en Boulder, Colorado para las elecciones Presidenciales de
1992, pronto el desarrollo de internet ha producido la adaptación de estos programas al voto por
correo electrónico. Desde ese momento se han desarrollado infinitos proyectos de voto
electrónico, e incluso se ha puesto en práctica en elecciones menores como las de los
215 Habërmas, Jünger. Derechos humanos y soberanía popular; Las versiones liberal y republicana. Ratio Juris 7. Blackwell Publishers Ltd, 1994. 216 Habërmas, Jünger. Derechos humanos y soberanía popular; Las versiones liberal y republicana. Ratio Juris 7. Blackwell Publishers Ltd, 1994. 217 Rawls, John. The Idea of Public Reason Revisited. The University of Chicago Law Review, vol 64, n 3, 1997. 218 Toffler, Alvin. Crear una nueva civilización. Mcc, Madrid, 1996. pp. 765-807. 219 www2. minorisa.es/dda 220 www.direct.ca/democratech
EnriqueComentario: Page: 97 OTROS AUTORES A MIRAR SON ELSTER DELIBERATIVE DEMOCRACY, CAMBRIDGE, 1998, NINO, THE CONSTITUTION OF DELIBERATIVE DEMOCRACY, YALE Y EL PROPIO GARGARELLA, EN EL LIBRO DE ELSTER. UNO DE LOS ASUNTOS IMPORTANTES EN LOS QUE SE PLANTEA LA DISCUSION ES EN EL CONTENIDO DE LA AGENDA DE LA DISCUSION PUBLICA, LO QUE RAWLS RESTRINGE A LAS CUESTIONES CONSTITUCIONALES ESENCIALES AL REFERIRSE AL CONSENSO SUPERPUESTO Y QUE LA MAYORIIA DE LOS AUTORES CONSIDERAN UN ASUNTO MUCHO MAS AMPLIO.
91
representantes de estudiantes en la Universidad de Princeton en 1995, donde la participación se
multiplico por dos, pasando de un 40% a un 80%.
Aplicando al terreno de la política el dato de experiencia de que internet elimina la necesidad de
intermediarios, en los mercados, en la transmisión informativa… , muchos se apresuran a
concluir la desaparición de los representantes y con ella una inevitable democracia directa y
cIberasamblearia. Los argumentos son de lo más dispar, como estos recogidos en la página web
del partido político “Democracia Directa”: “El voto es personal e intransferible. No necesita de
intermediarios ya que se emite de una forma directa desde su legítimo dueño a un ordenador
central a través de la autopista de la información... el fin del DDA es la implantación del sistema
representativo directo, a través del voto electrónico a todos los niveles (si fuera a nivel mundial
no existirían guerras)” (sic)221. El sistema que propone esta organización se iría implantando
progresivamente, iniciándose en ciudades y poblaciones, y así hablan incluso de la “ampliación
del arco parlamentario, todo ciudadano es parlamentario, extendiéndose así la razón pura de la
Democracia”222.
Como dice Pedro Calvo, primer Presidente de la Comisión del Senado para la Sociedad de la
Información “quien predice que son las nuevas tecnologías las que permiten fórmulas de
participación directa se arriesgan en exceso al abismo de lo desconocido,...la democracia directa
en una sociedad altamente tecnificada podría derivar en una tecnocracia totalitaria. La
democracia directa de la ciudad ateniense no es extrapolable a la ciudad, aldea, global, entre
otras muchas razones porque el acceso a la información y, sobre todo, su control y difusión, no
se producen de la misma manera”223. Frente a esa defensa tradicional, se opone una defensa
sustantiva que suele ser tachada de elitista y que en nuestros días encabeza Giovanni Sartori.
Sus argumentos, los tremendos requisitos que exige la democracia directa, en especial el
conocimiento de los decisores sobre las materias objeto de decisión, una mejora proporcional de
la opinión pública, es decir, del número de personas interesadas en los asuntos públicos y
conocedores de ellos. Así se corre el peligro de que, con palabras Fisichella, “quienes
seleccionan las informaciones se convierten en administradores del dominio simbólico de las
masas”224.
221 www2. minorisa.es/dda 222 www2. minorisa.es/dda 223 Calvo Poch, Pedro. La democracia en la sociedad de la información. Nueva Revista, Agosto, 1999. 224 Fisichella, Domenico. Partiti i gruppi di pressione. Il Mulino, Bologna, 1972.
92
Se olvida el famoso carnet de conducir político, en expresión gráfica de Sartori225, que no es
más que la preparación necesaria para abordar cuestiones determinadas, ante lo que sus
defensores responden “ante temas complejos todos tienen derecho a votar pero se abstendrán los
que no entiendan siendo, aún así, el número de votantes muy superior al arco parlamentario
actual y más cualificado... además, esto no quiere decir que alguien con una cultura limitada no
tenga una lógica aplastante. En el caso de que otros voten por nosotros por estar más
cualificados, nunca irían contra nuestros intereses, porque de una forma individual nadie vota
contra si mismo, y el bien suyo también será el nuestro“226, recurriendo a una especie de bondad
natural que no suponen en los políticos, renunciando a los seguros conflictos de intereses... un
mundo así en el que la lógica es suficiente, sería un mundo feliz y entonces, y siguiendo la
cadena de disparates, sería un mundo en el que, quizás, no haría falta la democracia. Se
imposibilita el consenso con lo que supone de adaptación de distintos pareceres. Se infravaloran
los problemas de seguridad “ante el miedo de que sea manipulado el resultado... el voto directo
o electrónico es interactivo siendo difícil que algún administrador pueda modificar resultados ya
que estos caen por su propia lógica y constantemente se conocen los votos escrutados,
ejerciendo los propios votantes un control exhaustivo”(sic)227. Como se ve el número de
problemas es casi infinito, algunos relacionados con la técnica, como la seguridad, el anonimato
o el temor al fraude, y otros, la gran mayoría, con el esquema del Estado moderno, la
preparación necesaria, la perdida de responsabilidad política, lo que podríamos denominar el
efecto VISA, en el que la persona pierde cuenta de sus gastos, lo que provocaría una especie de
irresponsabilidad política.
De todos modos, sea cual sea el modelo elegido, todos parecen de acuerdo en señalar el
incremento de la participación de los ciudadanos en el gobierno como solución ante la sociedad
compleja. Todos parecen de acuerdo, también, en señalar sus elementos claves pero en lo que no
parece tan claro el acuerdo es en su traducción institucional.
6.2 EL DIALOGO SOCIAL
Los distintos modelos de democracia coinciden en devolver la soberanía al pueblo de manera
efectiva. Desde las distintas escuelas se vuelve sobre la misma idea, autores como Neuhaus y
Berger, defienden las instituciones intermedias como solución a la crisis del Estado Moderno
que denuncian desde sus páginas; estas instituciones “no sólo han de existir en la sociedad
225 Sartori, Giovanni. En defensa de la representación. Conferencia pronunciada en el Congreso de los Diputados, Madrid, 1998. p. 9. 226 www2. minorisa.es/dda 227 www2. minorisa.es/dda
93
porque el individuo abstracto que genera el estado Moderno necesita vivir en comunidades, sino
porque no es posible que exista un gobierno legítimo que se halle privado del fundamento moral
de los valores que se crea en el seno de la sociedad misma”228.
A conclusiones parecidas va a llegar Zagrebelsky que nos presenta un principio básico de
garantía, la posibilidad229, un principio que combate tanto el dogma como la realidad, que
permite conjugar la visión perfeccionista, de superación social con la necesidad. Un modelo que
“nunca será un régimen arrogante, seguro de sí mismo, que rehusa la autocrítica y sólo mira
hacia adelante, proyectado siempre hacia la finalidad y olvidando sus raíces... es un régimen
inquieto, circunspecto, que desconfía de sí mismo, siempre dispuesto a reconocer sus propios
errores, a volver a ponerse en discusión, a volver a empezar desde el principio”230.
Será en la discusión donde los nuevos modelos encuentran su razón de ser, en el diálogo social,
un diálogo que a través de las nuevas tecnologías puede volver a convertirse en el método
propio de la razón política en una sociedad democrática. Un diálogo social que requiere una
base sólida en el individuo, ya que se entiende que las actitudes éticas son objeto de preferencias
individuales irreductibles a cualquier fundamentación ontológica y, por tanto, no
universalizables. Se parte de que la posición en la vida y la categoría ética de cada uno tienen
que ver con su propia e irrepetible identidad. Hay como una voz moral dentro de cada uno de
nosotros que nos indica cómo hemos de comportarnos y cuál es nuestra misión en la sociedad.
Este ideal de la autenticidad se trivializa y se disuelve cuando no se advierte que la identidad
personal sólo se descubre a la luz de horizontes valorativos y sociales que van mucho más allá
de la propia individualidad. Yo sólo me puedo realizar auténticamente en diálogo estable con
aquellos que George Herbert Mead llamó significant others, es decir, los interlocutores
relevantes: los miembros de mi familia, mis maestros, mis vecinos, mis compañeros de trabajo o
mis amigos. Sin compartir con ellos situaciones permanentes de diálogo, yo no puedo desvelar
esos bienes comunes –como es la propia amistad- que son imprescindibles para descubrirme a
mí mismo y empezar a desplegar una vida moral. Unos principios básicas: nunca se debe
mentir, nunca se deben transformar relaciones de confianza o aprendizaje en relaciones de
placer físico inmediato, se debe respetar a los ancianos...
En este diálogo social cabrá discernir la justicia de la injusticia. Intereses, prejuicios,
valoraciones subjetivas, situaciones sociológicas, condicionamientos técnicos... constituyen algo
así como la materia a la que la razón política debe pretender conferir la forma de la racionalidad
228 Neuhaus, J, y Berger, P.L. To empower people: From State to Civil Society. American Enterprise Institute Press, Washington D.C., 1996. 229 Zagrebelsky, Gustavo. La crucifixión y la democracia. Ariel, Barcelona, 1996. pp. 102-105. 230 Zagrebelsky, Gustavo. La crucifixión y la democracia. Ariel, Barcelona, 1996. p. 103.
94
práctica. Si prescinde de la materia la razón política es utópica; pero si renuncia a lograr esa
forma, entonces es arbitraria y ciega.
Para concluir nos encontramos con que, frente a los tres pilares teóricos de la primera
modernidad, el representacionismo, el mecanicismo y el individualismo, la nueva democracia,
en sus versiones participativa y deliberativa se establece sobre los nuevos pilares de la nueva
modernidad, que serían:
a) Protagonismo por las personas humanas reales y concretas, miembros activos y
responsables de la sociedad, que procuran participar activamente en su configuración
política.
b) Comunidades humanas como ámbitos imprescindibles y decisivos como ámbitos
imprescindibles y decisivos para el pleno desarrollo de los hombres.
c) Alto valor a la esfera pública, ámbito de despliegue de las libertades sociales y como
instancia de garantía para que la vida de las comunidades no sufra interferencias
indebidas ni abusivas presiones de poderes ajenos a ella.
Su punto de partida es la capacidad de los ciudadanos de distinguir lo bueno de lo malo en la
vida pública, a través de una discusión racional sobre el presupuesto de que la ley es justa o
injusta en si misma. Por eso critica al individualismo radical por empobrecedor, adormecedor
del ciudadano, lo que abre las puertas al “despotismo blando” denunciado por Tocqueville y
reivindica como elemento fundamental la participación.
95
II. LA CONFIGURACIÓN JURÍDICA E INSTITUCIONAL DE LA PARTICIPACIÓN
POLITICA EN ESPAÑA
96
1. LA PARTICIPACION EN LA CONSTITUCION ESPAÑOLA
La participación política, es uno de los principios reconocidos en el Título Preliminar de nuestra
Constitución (9.2 Constitución española). Por su ubicación dentro de la estructura del texto
constitucional cabría plantear cuál es la condición del concepto. Se puede hablar de Derecho o,
como hacemos nosotros, de Principio, que se desarrollará a lo largo de la parte dogmática de la
Constitución española a través de todos los llamados Derechos de Participación entre los que se
incluirían el que podríamos denominar, con expresión de la jurisprudencia constitucional231,
Derecho a una Comunicación Pública Libre (art.20), el Derecho de Reunión (art.21), Derecho
de Asociación (art. 22), Derecho a la libre sindicación (art. 28) y el Derecho de petición
individual y colectiva (art. 29).
1.1 LA PARTICIPACION EN ESPAÑA
Es difícil hablar con propiedad de participación política en España hasta la Constitución de la II
República de 14 de abril de 1931. Hasta esa fecha España tiene un sistema político basado en la
inestabilidad, lastrado por las fuerzas del caciquismo y los poderes militares, marcado por el
sufragio universal, que en este marco, y dados los altos índices de analfabetismo y la debilidad
de la burguesía, que en España tardará largo tiempo en tomar carta de naturaleza como clase
social protagonista, se convierte en algo irreal, en manos del caciquismo imperante, fingido;
como dirá Pérez de Ayala: “En España no hay sufragio universal. Lo hay de iure, de derecho,
empapelado en la Constitución. Pero no lo hay de hecho, de facto. El sufragio universal que de
facto se practica en España es una farsa”.
La burguesía, que empieza a tomar fuerzas, adquirirá protagonismo al aliarse con el ejército y
liderar la Revolución septembrina de 1868, así como el texto constitucional consecuencia de
ésta, el de 1869. Durante la Restauración, a través del turnismo la democracia va adquiriendo
estabilidad en España, el ejército “se ennoblece y se enriquece, lo que ocasionará el paso de un
ejército con mentalidad liberal a un ejército con mentalidad conservadora”232. Junto a esto los
partidos políticos no resultaban auténticos cauces de participación de los ciudadanos, faltos de
representatividad e instalados en el juego minoritario de la política del turnismo de la
Restauración. Así, como era de prever terminado el sistema, desaparecidos de la escena política
231 STC, 16 de Marzo de 1981”el artículo 20 de la Constitucion, en sus distintos apartados, garantiza el mantenimienot de una comunicación pública libre...” 232 Ramírez, Manuel. La participación política. Tecnos, Madrid, 1985.
EnriqueComentario: Page: 140 OJO SEGUIR CON ALVAREZ CONDE Y FOTOCOPIAR LO QUE TRATA DEL ESTATUTO DE LA TV, PARA EL ARCHIVO DE MEDIOS. INCLUIR TAMBIEN LOS ARTICULOS 23.1 Y EL 105.1 CONSTITUCIÓN
97
sus creadores, e incapaces de hacer entrar en el juego a una pluralidad de fuerzas políticas, los
partidos existentes se extinguieron.
Hemos dicho que había que esperar a la II República para encontrar vestigios de auténtica
participación en el orden constitucional español. “Las experiencias electorales, el juego de
partidos, las intervenciones parlamentarias, y, la continua presencia de un mundo de presiones
en defensa de intereses de los diversos y aun opuestos sectores de la sociedad, dibujaron un
cuadro participativo radicalmente nuevo”233. El sistema que instaura la Constitución de 1931 es
el primero que obedece al esquema de la democracia representativa, siendo los partidos políticos
los cauces ordinarios para defender los intereses de los ciudadanos en el foro parlamentario. En
este punto cabe hacer mención del silencio que guarda el texto constitucional sobre este punto,
los partidos políticos no aparecen como tales ni una sola vez en la Constitución de 1931, con la
idea quizás de mantener vivo el ideal de la representación, como esta estaba concebida en el
estado liberal, como relación directa entre representantes y representados. Es de destacar como
en este modelo se incluyen algunas formas de democracia directa o semidirecta, como el
derecho de petición (art. 35), el referéndum (art. 66) e incluso la iniciativa popular (art. 66).
1.2 EL DERECHO DE PARTICIPACION EN LA CONSTITUCION ESPAÑOLA
Tras la Segunda Guerra Mundial, con la constitucionalización de los partidos políticos, los
textos constitucionales sin dejar de reconocer a estos como sujetos principales de la
participación, se preocupan de una forma u otra de regular el mundo organizacional y de
legitimar sus formas de participación en defensa de sus intereses.
Nuestra Constitución acogerá esta tendencia y así proclama en su preámbulo una sociedad
democrática avanzada que se va traduciendo en el desarrollo del texto en una serie de normas
que posibilitan a los ciudadanos una mayor intervención en la economía y la política de una
sociedad. A lo largo del presente capítulo abordaremos el análisis de estas normas
constitucionales, estudiando su alcance real a la hora de facilitar a la persona la participación en
la organización y dirección de las soluciones comunales.
1.2.1 UNA REFLEXIÓN INICIAL EN TORNO AL DEBATE CONSTITUYENTE:
DEMOCRACIA REPRESENTATIVA VERSUS DEMOCRACIA SEMIDIRECTA
233 Ramírez, Manuel. La participación política. Tecnos, Madrid, 1985.
98
Nos parece interesante referirnos, antes de entrar a analizar los distintos artículos que se refieren
al asunto que nos ocupa, al marco de fondo que dirigió los debates constituyentes y que dio
lugar al articulado vigente.
Nos parece de interés ya que, en nuestra opinión, de la discusión teórica de fondo y, en especial,
del enfrentamiento cuasiexcluyente entre democracia representativa en estado puro y
democracia semidirecta, se van a introducir en la Constitución una serie de barreras insuperables
para el desarrollo jurídico posterior del derecho de participación política.
Un estudio de los debates parlamentarios deja claro, desde el comienzo, la batalla planteada
entre el señor Fraga Iribarne y el resto de los constituyentes, en especial el señor Alzaga
Villamil, el señor Pérez-Llorca y el señor Solé Tura. Por un lado, el del señor Fraga, la opción
por la democracia semidirecta, por otro la democracia representativa en estado puro. Como he
dicho es en este enfrentamiento donde es posible encontrar las claves de la renuncia de nuestra
Constitución a ciertas figuras que hoy todosa aceptan, no sólo como razonables sino como
altamente convenientes.
El problema fue: la polarización de las posturas, hasta llegar a presentarlas como contrapuestas;
la asunción de la democracia semidirecta en su conjunto, sin analizar por separado cada una de
las figuras presentadas al estudio; la identificación del sistema de la democracia semidirecta, tal
vez por su personificación en el señor Fraga, como una forma de mantener las viejas estructuras
del régimen del general Franco. Como ponen de manifiesto De Esteban y López Guerra:
“Las argumentaciones que, basadas en el carácter democrático de la iniciativa popular,
defienden ésta, en términos de lógica resultan válidas, pero la práctica de la democracia
“semidirecta” resulta muy otra. Salvo quizá en el ejemplo suizo imbuido de características muy
particulares, en el resto de los países en que se han acogido fórmulas de participación directa
amplias se ha puesto de manifiesto cierto “plebiscitarismo” y una tendencia al manejo
demagógico de aquéllas”.234
De esta forma se echa de menos a lo largo de los debates parlamentarios una forma mixta que
identificara las distintas figuras propuestas, en nombre de la democracia semidirecta, con figuras
que servirían para reforzar o complementar la democracia representativa. Se echa en falta
además, como he denunciado antes, una discusión pormenorizada de cada una de las figuras, sin
generalizaciones vagas, ni enmiendas a la totalidad, no ya del articulado sino del sistema.
234 De Esteban, Jorge y López Guerra, Luis. De la dictadura a la democracia : Diario polÌtico de un periodo constituyente. Facultad de Derecho, Madrid, 1979.
99
1.2.2 LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA EN EL ARTICULADO DE LA CONSTITUCIÓN
ESPAÑOLA
Vamos a analizar detenidamente el desarrollo de la participación política a través del articulado
de nuestra Constitución:
En nuestra Constitución encontramos expresamente reconocido ese derecho:
Art. 23 “Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos,
directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por
sufragio universal”.
Estamos ante la consecuencia lógica de la soberanía nacional que reside en el pueblo español,
del que emanan todos los poderes del Estado (art. 1.2, Constitución española) y como dice Juan
A. Santamaría estamos no ante “un derecho o libertad pública más, sino ante la auténtica
vertiente subjetivizada de toda la estructura democrática del Estado”.
Los titulares directos de este derecho son los ciudadanos, tal vez, como señala Oscar Alzaga,
“para salir al paso de todo intento de retorno a fórmulas de “sufragio orgánico” y, en suma, a la
doctrina fascista de la representación política como emanación espontánea”.
Existen varios conceptos que conviene analizar, en primer lugar el de “asuntos públicos” que es
el que delimita el campo de participación, aunque como iremos viendo del artículo no resultará
una limitación clara de la participación ya que más allá de sus contornos se encuentran los
asuntos privados, en los que los ciudadanos ejercen de pleno derecho su participación, sin
necesidad de ningún tipo de reconocimiento constitucional.
Hasta aquí la declaración genérica del derecho de participación en la Constitución española,
pero la Constitución española va más allá y establece en su artículo 9.2:
“Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la
igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas, remover
obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los
ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”.
EnriqueComentario: Page: 144 (OJO VER LIBRO DE ANTONIO DE CABO XA DESARROLLAR),
100
Como se puede ver la Constitución española establece la obligación de los poderes públicos de
hacer que este derecho genérico, que más tarde establecerá (23, Constitución española), sea un
derecho real, efectivo y material.
Sorprende observar como el artículo 9.2 no se limita exclusivamente al derecho de participación
política, que consagrará en su artículo 23, sino que enuncia y establece la obligación de los
poderes públicos de facilitar además la participación económica, cultural y social, lo que
podríamos considerar un alarde, en la línea programática del Estado Social, al que resulta
costoso encontrar correspondencia jurídica en la enumeración expresa de Derechos
Fundamentales. Es dudoso entender que todas estas materias enumeradas se encuentren
incluidas en el genérico concepto de “asuntos públicos” al que nos hemos referido con
anterioridad, y parece claro, por tanto, que este concepto deberíamos limitarlo exclusivamente a
la participación política. Debemos buscar entonces formas de reconocimiento explícito de esta
participación económica, cultural y social. Si esto es posible en lo referido a la participación
económica, dentro del marco que establece la Constitución española del respeto al “derecho a la
propiedad privada y a la herencia” (33 Constitución española), así como a “la libertad de
empresa en el marco de la economía de mercado” (38 Constitución española), y podríamos
encontrarlo expresado así:
“Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad
económica” ( art. 31 Constitución española).
Esta participación económica se desarrolla en el artículo 129.2, que establece que “los poderes
públicos promoverán eficazmente las diversas formas de participación en la empresa y
fomentarán, mediante una legislación adecuada, las sociedades cooperativas. También
establecerán los medios que faciliten el acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios
de producción”.
En lo que se refiere a la participación social será también el artículo 129 el que determinará que
“la ley establecerá las formas de participación de los interesados en la Seguridad Social y en la
actividad de los organismos públicos cuya función afecte directamente a la calidad de la vida o
al bienestar general”
En lo que se refiere a la participación cultural, se podría identificar con el derecho de acceso a la
cultura, que se materializa en la obligación de los poderes públicos que “promoverán y tutelarán
el acceso a la cultura, a la que todos tienen derecho” (44 Constitución española)... No parece
claro que podría querer decir el constituyente al referirse a participación cultural, y no es claro si
101
su intención se limitaría al simple acceso a la cultura, pero es este precepto el único que
podemos encontrar relacionado con esta obligación y la redacción de otros textos similares
como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales235 (art. 15) nos
llevan a sacar esa conclusión.
Sólo nos quedaría encontrar un reconocimiento de la participación social lo que resulta mucho
más difícil.
Es curioso observar como ha calado este concepto de participación global en nuestra
Constitución, y así sorprende ver como se repite la cuaterna en lo que se refiere a la juventud:
“Los poderes públicos promoverán las condiciones para la participación libre y eficaz de la
juventud en el desarrollo político, social, económico y cultural” (48 Constitución española)
Aparte de la mención específica a la juventud, a la que, según lo visto, se le reconoce un mayor
derecho de participación, aunque una protección menor en cuanto principio rector236, como si el
previamente establecido fuera insuficiente o irreal, merece la pena destacar las cualidades que se
predican de la participación en este artículo: libre y eficaz. Parece claro que estos resultarán
elementos configuradores del derecho de participación.
Además, y a efectos de la interpretación del concepto de participación, interesa destacar que
aquí se habla de “participación en el desarrollo” lo que supone un paso más en la delimitación
del concepto que nos ocupa, y que viene a dejar fuera todas nuestras interpretaciones previas, a
la luz del artículo 9.2, para volver a centrar el estudio en ese concepto de “asunto público” al
que se refiere el artículo 23. Cuando algo se convierte en asunto público, se convierte en
político, y así podríamos reducir el derecho de participación, a participación política, lo que
explicaría la omisión de los derechos de participación económica, social y cultural, en el
articulado. Frente a la opinión de Ramírez237 que considera que “la introducción del término
desarrollo desvía en cierto sentido la fuerza del contenido de este artículo”, en nuestra opinión
este concepto viene más bien a reforzar, o a destacar la necesidad de la participación, en este
caso de sectores como la juventud al que conviene dedicar especial atención.
235 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, hecho en Nueva York el 19 de diciembre de 1966. Instrumento de Ratificación, de 13 de abril de 1977, B.O.E. de 30 de abril). 236 Sánchez de Diego, Manuel. La participación del ciudadano en el trabajo y la política desde la perspectiva de la Constitución española de 1978. En Cambio Cultural y Participación, Lucas, Antonio (ed), Facultad de Ciencias de la Información, Madrid, 1993. 237 Ramírez, Manuel. La participación política. Tecnos, Madrid, 1985.
102
En el texto constitucional encontramos otros artículos directamente relacionados con la
participación. Así en lo que se refiere a los sujetos de la participación, el artículo 22 “reconoce
el derecho de asociación”, el 28 el derecho que todos tienen “a sindicarse libremente”, el 36 los
Colegios Profesionales, el 51.2 las organizaciones de consumidores, el 52 las “organizaciones
profesionales que contribuyan a la defensa de los intereses económicos que les sean propios”.
En lo que se refiere a modos de participación el artículo 28 reconoce “el derecho a la huelga de
los trabajadores para la defensa de sus intereses”, el 29 “el derecho de petición individual y
colectiva”, el 77 regula la recepción de estas peticiones individuales y colectivas por parte de las
Cámaras, el 87 se refiere a la iniciativa legislativa popular, el 92 al Referéndum y el 105 que
remite a la ley la regulación de “a) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de
las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de
las disposiciones administrativas que les afecten”.
No podemos de dejar de reconocer las buenas intenciones de los constituyentes a la hora de
apostar por la participación como forma principal de realización democrática. Es muy positivo
considerar la apuesta constitucional por la democracia participativa, la llamada a la
responsabilidad ciudadana frente a la apatía política pero no podemos dejar de señalar, que nos
encontramos ante un derecho indeterminado, uno de los derechos más necesitados de desarrollo
legal, y más imposibilitados para su aplicación práctica; ya que salvo en el caso de la
participación electoral, no es sencillo encontrar reconocimiento jurisprudencial de esta
obligación de los poderes públicos (TC 18/1984, de 7 de febrero, recurso de amparo número
475/1982). Como dice Garrido Falla “estamos ante un precepto de carácter programático cuya
operatividad práctica es muy escasa; porque la esencia de la norma jurídica no está tanto en fijar
los objetivos que se pretenden alcanzar, cuanto en instrumentar los medios para conseguirlo”
1.2.3 SUJETOS CONSTITUCIONALES DE LA PARTICIPACIÓN: PARTICIPACIÓN
ASOCIACIONAL Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA
En lo que se refiere a los sujetos, es necesario analizar el plano de igualdad en el que la
Constitución sitúa a grupos e individuos, a la hora de reconocer su derecho de participación.
Sin entrar a analizar la condición social del hombre, el zoom politicom aristotélico, o como dice
Bertrand de Jouvenel “el hecho natural, en los dos sentidos de primitivo y necesario, es el
grupo”, es preciso señalar que el Estado Social de Derecho tiene a los grupos como auténticos
103
protagonistas, el pluralismo que le sirve de base se compone de estos, y de ahí deriva el pleno
reconocimiento que se ha dado a éste como valor en los modernos textos constitucionales.
La Constitución Española, en lo que se refiere a los grupos como sujetos de la participación
resulta poco clara y es preciso ir descubriendo entre sus artículos posibles actores sociales.
Como hemos visto, el artículo 22 “reconoce el derecho de asociación”, el 28 el derecho que
todos tienen “a sindicarse libremente”, el 36 los Colegios Profesionales, el 51.2 las
organizaciones de consumidores y usuarios para la defensa de los “legítimos intereses
económicos de los mismos” comprometiéndose a escuchar a estas organizaciones “en las
cuestiones que puedan afectar a aquellos, en los términos que la ley establezca”, el 52 las
“organizaciones profesionales que contribuyan a la defensa de los intereses económicos que les
sean propios”.
En consecuencia podríamos distinguir:
2.2.3.1. Los partidos políticos
Como hemos visto, los partidos políticos se presentan, según el artículo 6 de nuestro texto
constitucional como “instrumentos fundamentales para la participación política”.
Para la Constitución serán los partidos los que expresen “el pluralismo político, Y concurran a
la formación y manifestación de la voluntad popular”. “Su creación y el ejercicio de su actividad
son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley. Su estructura y su funcionamiento
interno deberán ser democráticos”. Ya hemos analizado a la hora de hablar de la crisis de la
representación, los distintos aspectos de la crisis de los partidos, ahora vamos a centrarnos en la
esperanzadora potencialidad que la Constitución, en su vaguedad, presenta para configurar los
partidos, además de cómo elementos que refuercen el sistema representativo, como
instrumentos de participación política.
2.2.3.2. Los sindicatos de trabajadores
Reconocidos en el artículo 7 Constitución española, “Los sindicatos de trabajadores (y las
asociaciones empresariales) contribuyen a la defensa y promoción de los intereses económicos y
sociales que les son propios. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del
respeto a la Constitución y a la ley”, tienen en la libertad de sindicación su principal apoyo,
“todos tienen derecho a sindicarse libremente...La libertad sindical comprende el derecho a
fundar sindicatos y a afiliarse al de su elección, así como el derecho de los sindicatos a formar
confederaciones y a fundar organizaciones sindicales internacionales o afiliarse a las mismas”
(28 Constitución española).
EnriqueComentario: Page: 149 VER MANUALES
104
La participación de estos sindicatos viene determinada, por tanto, “por la defensa y promoción
de los intereses económicos y sociales que les son propios”, ha sido confirmada
jurisprudencialmente, de formas similares a esta: “El derecho constitucional de libertad sindical
comprende no sólo el derecho de los individuos a fundar sindicatos y a afiliarse a los de su
elección, sino asimismo el derecho a que los sindicatos fundados realicen las funciones que de
ellos es dable esperar, de acuerdo con el carácter democrático del Estado y con las coordenadas
que a esta institución hay que reconocer, a las que se puede sin dificultad denominar “contenido
esencial de tal derecho”. Por ello, hay que entender que el derecho que reconoce el artículo 28
Constitución española es el derecho a que las organizaciones sindicales libremente creadas
desempeñen el papel y las funciones que a los sindicatos de trabajadores reconoce el artículo 7
de la Constitución de manera que participen en la defensa y protección de los intereses de los
trabajadores. De aquí se desprende que su función no es únicamente la de representar a sus
miembros a través de los esquemas del apoderamiento y de la representación del Derecho
privado. Cuando la Constitución y la ley les invisten con la función de defender los intereses de
los trabajadores les legitiman para ejercer aquellos derechos que, aun perteneciendo en puridad
a cada uno de los trabajadores “ut singulus”, sean de necesario ejercicio colectivo”238.
Una parte de la doctrina se manifestó en contra de esta regulación por lo que consideraban una
perdida de capacidad de participación política por parte de los sindicatos, que quedaban
reducidos a las relaciones de producción, denunciando la falta de pluralismo económico239. En
esta línea argumentan, comparando el artículo 3.2 de la Constitución italiana con el 9.2 de la
Constitución española, la sustitución que la Constitución española hace del término
trabajadores, para remarcar la participación política, económica, cultural y social de todos los
ciudadanos, lo que significa prefigurar “un tipo de democracia que, por usar expresiones
resumidas, no es sólo una democracia de trabajadores o, según otras expresión, una democracia
de productores. Es decir, que no se basa sólo en la representación política, sino también en la
acción directa de los trabajadores en cuanto tales, atribuyendo a éstos en si mismos y no en
cuanto que ciudadanos, un derecho de participación en la organización no sólo económica y
social, sino también política, del país”240. Algo similar ocurre con el análisis que estos autores
hacen de la posición de las organizaciones sindicales respecto a los partidos políticos,
denunciando la “competencia representativa privilegiada” que la Constitución les atribuye en el
art. 6 frente a la “rígida configuración que se atribuye al sindicato en el marco de un sistema de
238 Sentencia del Tribunal Constitucional de 29 de noviembre de 1982. 239 Morisi, Massimo. Relación Estado-Economía. En La Constitución Española de 1978, García de Enterría, Eduardo y Predieri, Alberto (eds), Civitas, Madrid, 1994. 240 Galgano, Francesco. Raporti economico-sociali. En La costituzione spagnola nel trentennale della costituzione italiana; A Forni Editore, Bolonia, 1978.
105
relaciones industriales que, a su vez, se considera como un ámbito virtualmente autónomo de
relaciones, fuera del cual quedan las opciones del legislador que han de definir y tutelar las
reglas del juego”.
2.2.3.3. Asociaciones empresariales
Su regulación y reconocimiento constitucional se remite al mismo artículo 7, que hace lo propio
con los sindicatos reconociéndoseles en condiciones de igualdad el contribuir “a la defensa y
promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios”, estableciendo para su
creación y ejercicio las mismas condiciones que se establecían para los sindicatos.
2.2.3.4. Asociaciones
Como hemos ido viendo a lo largo de nuestro estudio, el derecho de asociación se constituye en
el pilar fundamental sobre el que se asienta la participación política española. Este derecho
aparece recogido en el artículo 22, que en su apartado 1 establece: “22.1. Se reconoce el derecho
de asociación”, estableciendo la necesidad de “inscribirse en un registro a los solos efectos de
publicidad”, prescripción de carácter imperativo como ha recordado nuestro Tribunal
Supremo241, lo que debemos valorar más que como una traba al ejercicio de este derecho, como
una liberalización de dicho ejercicio al evitar el reconocimiento previo o la autorización
gubernativa para llevar a cabo su misión, de uso frecuente en otro tipo de regímenes.
La implantación en España de las asociaciones es un fenómeno que en los últimos diez años ha
desbordado todas las previsiones; a finales del año pasado las asociaciones registradas
superaban las diezmil. El concepto de asociación es amplísimo, sin llevar implícita ningún tipo
de connotación que apunte al interés general pero el hecho es que, en los últimos años, en el
marco del denominado Tercer Sector, han surgido bajo la forma de ONG (organizaciones No
Gubernamentales) un número enorme de asociaciones sin ánimo de lucro para servir al interés
general, a un aspecto concreto de ese interés.
Es tal el volumen alcanzado por este fenómeno que en 1996 hubo que regular un aspecto
concreto, de gran transcendencia, el voluntariado. Del estudio de la Ley 6/1996, de 15 de enero,
extraeremos algunos principios generales aplicables al lugar constitucional de las asociaciones.
En su exposición de motivos la Ley comienza refiriéndose a la obligación del moderno Estado
de Derecho de “incorporar a su ordenamiento jurídico la regulación de las actuaciones de los
ciudadanos que se agrupan para satisfacer los intereses generales”, reconociendo el “papel cada
vez más importante que han adquirido los ciudadanos en el diseño y ejecución de actuaciones
241 Sentencias del Tribunal Supremo, de 27 de octubre de 1981 y 4 de noviembre de 1981.
EnriqueComentario: Page: 151 BUSCAR PAISES CON ESTA CONDICION???
106
dirigidas a la satisfacción del interés general... lo que requiere, a su vez, mayor participación de
estos en el diseño y ejecución de las políticas públicas sociales”. Por eso el legislador reconoce
en la Exposición de motivos “la obligación del Estado de reconocer, promover e impulsar
eficazmente la acción voluntaria en sus diversas modalidades... superando el puro voluntarismo,
la acción individual, aislada y esporádica, bienintencionada pero poco eficaz y, por tanto, ha de
ser reconducido hacia las organizaciones, tanto privadas como públicas, con capacidad para
aprovechar sinérgicamente el esfuerzo, el entusiasmo y la dedicación de los voluntarios”.
Una de las aportaciones más interesantes de la Ley, en el aspecto en el que estamos estudiando
es “la superación del concepto restringido de voluntario, asimilado con frecuencia a lo
puramente asistencial, para dar cabida también al resto de ámbitos en los que la participación
ciudadana es igualmente valiosa y necesario complemente de la actividad pública”, por eso la
Ley en su artículo 4 habla de “las asistenciales, de servicios sociales, cívicas, educativas,
culturales, científicas, deportivas, sanitarias, de cooperación al desarrollo, de defensa del medio
ambiente, de defensa de la economía o de la investigación, de desarrollo de la vida asociativa,
de promoción del voluntariado, o cualesquiera otras de naturaleza análoga”.
2.2.3.5. Los Colegios y organizaciones profesionales.
En el artículo 36, la Constitución consolida los Colegios profesionales remitiendo a la ley la
regulación de su régimen jurídico, y estableciendo la exigencia de que tanto su estructura
interna como su funcionamiento sean democráticos. Su regulación real, que a todas luces hoy
resulta obsoleta e insuficiente, la encontramos en la Ley 2/1974 de 13 de febrero, de Colegios
Profesionales, que fue luego modificada por la Ley 74/1978, de 26 de diciembre. Esta Ley
establece en su artículo 5 que corresponde a los Colegios Profesionales, en sus respectivos
ámbitos territoriales y entre otras funciones: colaborar con la Administración mediante la
realización de estudios, informes, estadísticas que pueden elaborar “por propia iniciativa”;
ostentar la representación que establezcan las leyes para el cumplimiento de sus fines; participar
en los Consejos u Organismos consultivos de la Administración en la materia de competencias
de cada una de las profesiones y algunas otras de representación y defensa de sus miembros y
fines.
En este mismo cajón podríamos incluir a las organizaciones profesionales que “contribuyen a la
defensa de los intereses económicos que les sean propios” que la Constitución introduce en el
artículo 52, dando lugar a un nuevo tipo específico de organización. El artículo, como hacían los
anteriores, remite a una Ley que la regula y establece los condicionantes previos de rigor.
107
La doctrina discrepa a la hora de asimilar organizaciones y Colegios profesionales, apoyándose
principalmente en el lugar distinto que ocupan en la Constitución. Si bien es cierto que los
Colegios Profesionales deberán organizar y representar los intereses privados de los
profesionales, esta no es más que una de sus funciones; “lo que realmente define y da sentido a
los colegios desde la perspectiva del artículo 36 de la Constitución española es la presencia de
intereses públicos cuya tutela les ha sido confiada”242. Es desde esta perspectiva del interés
público desde la que se podría entender la situación privilegiada de la que gozan los Colegios,
adscripción obligatoria, disciplina colegial de los profesionales titulados... La doctrina incluye
esta figura dentro de una categoría mixta, instituciones de carácter social243, a las que se le
encomienda la gestión de potestades delegadas de la Administración.
A lo largo del articulado encontramos normas de interés a la hora de definir el modelo
institucional español. En el artículo 1.3 de la Ley de Colegios Profesionales se establece que a
estos corresponde la representación exclusiva de la profesión y la defensa de los intereses
profesionales de los colegiados. Ambas funciones se nos presentan difícilmente justificables ya
que así como la primera encaja difícilmente con el derecho de asociación y la libertad sindical,
la segunda, al tratarse de una finalidad eminentemente privada, podría ser asumida por cualquier
entidad asociativa de base privada. Por eso a la hora de definir la figura nos parece interesante
destacar que “cuando el Estado delega funciones que podrían ser objeto de la Administración en
colegios profesionales lo que hace es encomendarles la organización y defensa de los intereses
generales en la medida en que puedan verse afectados por la actividad de ese grupo
profesional”244, como refleja el artículo 5.i) al destacar que corresponde a estas corporaciones
“ordenar en el ámbito de su competencia la actividad profesional de los colegiados, velando por
la ética y la dignidad profesional y por el respeto debidos a los derechos de los particulares”. En
esta línea se ha manifestado nuestro Tribunal Constitucional que ha dejado claro que el régimen
jurídico de los colegios no puede descansar en el ejercicio libre del derecho de asociación del
artículo 22 de la Constitución española..., disponen de un régimen jurídico peculiar puesto que,
aunque están integrados por una base asociativa, persiguen fines más amplios que el simple
interés particular... el carácter exclusivo de cada colegio en la profesión titulada respectiva sólo
tiene sentido en el marco de la defensa del interés general que puede verse afectado por la
actuación de los colegiados245.
242 López González, José Luis. Reflexiones sobre la problemática constitucional de los colegios profesionales. Revista General de Derecho, n 640-641, 1998. 243 López González, José Luis. Reflexiones sobre la problemática constitucional de los colegios profesionales. Revista General de Derecho, n 640-641, 1998. 244 López González, José Luis. Reflexiones sobre la problemática constitucional de los colegios profesionales. Revista General de Derecho, n 640-641, 1998. 245 Sentencia del TC 123/1987, de 15 de julio.
108
La jurisprudencia simplemente ha situar estas en el marco en el que conviven con asociaciones
voluntarias y Sindicatos. Nuestro Tribunal constitucional ha sido claro al declarar que estamos
ante una figura sustancialmente distinta de las asociaciones del artículo 22 de la Constitución246,
y en el caso de los Sindicatos, estableciendo así que: “una cosa es la colegiación profesional y
otra la sindicación, sin que la adscripción obligatoria la Colegio Profesional y las facultades,
que en orden al ejercicio de la actividad peculiar en cada caso concreto de los elementos
personales en el mismo integrados, corresponda al Colegio, vede a sus colegiados de adscribirse
a organizaciones profesionales que contribuyan a la defensa de los intereses económicos que les
sean propios, sin perjuicio de que tales organizaciones profesionales no puedan invadir en su
actuación las facultades que por ley estén atribuidas a los referidos colegios”247.
En la línea de la participación política, la doctrina afirma que “los colegios no constituyen cauce
de participación política ni son manifestación del pluralismo político de la sociedad.... los
colegios profesionales no son en modo alguno vehículos de participación de los ciudadanos en
la organización del Estado... no son manifestación del pluralismo político de la sociedad”248,
algo ante lo que la propia realidad responde, para lo que no tenemos más que remitirnos a las
declaraciones de los presidentes de Colegios Profesionales tan relevantes como el de
abogados249, o el de arquitectos250. Sólo es posible entender esta postura doctrinal, que afirma
que “los colegios no pueden suplantar a las asociaciones en la defensa de intereses estrictamente
privados puesto que esta función no puede encomendarse de forma exclusiva a una Corporación
de Derecho Público251, desde una visión reduccionista ingenua, ajena a la infinidad de normas
en las que están presentes los intereses de la profesión que, ya sea en vistas al interés general o
al interés de sus miembros, que en la práctica siempre se presentarán como asociados, deberá
defender el Colegio Profesional pertinente.
Si acudimos a la doctrina vemos como la discusión se plantea en estos términos. Los que parten
de una posición ideal y los que miran a la realidad. El punto de partida es común, la distinción
entre el colegio profesional como entidad grupal necesaria consagrada a la defensa de la
profesión en abstracto, como expresión del interés general252 y los intereses profesionales de los
246 Sentencia del TC, 89/1989, de 11 de mayo. 247 Sentencia del TS de 20 de noviembre de 1981. 248 López González, José Luis. Reflexiones sobre la problemática constitucional de los colegios profesionales. Revista General de Derecho, n 640-641, 1998. 249 Martí Mingarro, Luis.”Queridos Compañeros”. Otrosi, Publicación informativa del Colegio de Abogados de Madrid, Marzo 1999. 250 Chueca-Goitia, Fernando. Declaraciones al diario El Mundo, Noviembre, 1998. 251 Garcia Murcia, J. Derecho de sindicación y coegios profesionales en la jurisprudencia constitucional. Revista Española de Derecho Constitucional, n 31, enero-abril 1991. 252 Sentencia del TC, 89/1989, de 11 de mayo.
109
colegiados253. Así las cosas la realidad nos vuelve a mostrar como la existencia de Colegios, que
reúnen de forma obligatoria a todos los miembros de una profesión, impiden que asociaciones
voluntarias, con el gasto y el esfuerzo que esto lleva consigo, para defender, siempre de manera
menos efectiva, los intereses profesionales. Y los que nacieron, aunque no sólo y
exclusivamente, en beneficio del interés general, van convirtiéndose en puros representantes de
intereses profesionales, lo que se convierte en núcleo de la actividad colegial254, vaciando de
contenido el interés general originario, como indicó el Tribunal Constitucional, al resaltar que
en la Constitución española no existen materias consustanciales a los Colegios Profesionales255.
Por eso, y sin violentar para nada la ley, los Colegios se han convertido en el cauce principal de
participación política de los profesionales, en aquellos cuya colegiación resulta obligatoria. Al
final, los colegios se han convertido en una figura de la autoadministración corporativa en
aquellas funciones de exclusivo interés propio de los profesionales, aquellas en las que, en un
principio, no rige el principio de exclusividad; la realidad, y la complejidad de materias, nos
vuelven a demostrar la fragilidad de las teorías pluralistas de lo que podríamos llamar la
“autoregulación suficiente”.
2.2.3.6. La estructura administrativa de la participación. La participación pública
En el derecho administrativo se ha construido también una teoría de la participación del
administrado256, dentro de un esquema de fondo que pretende complementar, si no sustituir, la
tradición de la Administración autoritaria con una nueva estructura de Administración
participada o concertada, en busca de una nueva legitimidad.
En esta teoría de la participación en la Administración se reconocen tres círculos de actuación
ciudadana sobre las funciones administrativas, una actuación orgánica, ordenada sobre el
modelo corporativo; una actuación funcional, en que el ciudadano actúa funciones
administrativas desde su propia posición privada, sin incorporarse a un órgano administrativo
formal; y una actuación cooperativa en que el administrado, sin dejar de actuar como tal y sin
cumplir funciones materialmente públicas, secunda con su actuación privada el interés general
en un sentido específico que la Administración propugna257.
253 Ariño Ortiz, Gaspar y Souvirón Morenillas, JM. Constitución y Colegios Profesionales, una reflexión sobre las corporaciones representativas. Unión Editorial, Madrid, 1984. 254 García de Enterría, E y Fernández Rodríguez, T,R. Curso de Derecho Administrativo I. Civitas, Madrid, 1995. Santamaría Pastor, J,A. Fundamentos de Derecho Administrativo I. Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 1991. 255 Sentencia del TC, 386/1993. 256 Lavilla, Juan Jose. La participación pública en el procedimiento de elaboración de los Reglamentos en los Estados Unidos de America. Civitas, Madrid, 1991. García de Enterría, E y Fernández Rodríguez, T,R. Curso de Derecho Administrativo I. Civitas, Madrid, 1995. 257 García de Enterría, E y Fernández Rodríguez, T,R. Curso de Derecho Administrativo I. Civitas, Madrid, 1995.
110
En el primer punto, referido a la participación orgánica nos encontramos con las Corporaciones
públicas, de especial relevancia para la participación política, en ellas un grupo de miembros
que forman la organización y la sostienen económicamente son, a la vez, destinatarios, aunque
sea bajo el aspecto en que el interés común les afecte, de la acción colectiva. Nos interesan
especialmente las Corporaciones sectoriales que forman parte de la Administración corporativa
(Colegios Profesionales, Cámaras oficiales...) y, en lo que al derecho administrativo concierne,
destaca su autoadministración. Distinto es que estas organizaciones por su papel relevante como
autoadministradoras de los intereses de sus miembros, se conviertan en protagonistas también
en el proceso político, en el que resultan afectados estos mismos intereses.
En esta misma categoría se incluirían los casos de participación ciudadana en órganos de una
administración no corporativa. Consiste, normalmente, en la inserción de legos, simples
ciudadanos, con la intención de arraigar un poder entre los intereses reales a cuya gestión dicho
poder está destinado, dejando oír en la propia organización la voz de los interesados directos en
su funcionamiento. Esta forma de participación no convierte el órgano en una corporación, los
ciudadanos colaboran en la organización y funcionamiento pero no constituyen la
Administración. García de Enterría clasifica las formas participativas de este tipo con dos
clasificaciones: órganos auxiliares de asistencia externa y participación en órganos principales
de decisión; participación por representación de intereses y participación de expertos258.
a)Entre los órganos auxiliares, que suelen ser consultivos y no vinculantes, encontramos por
ejemplo, las llamadas Asociaciones de padre de alumnos (art. 5, LODE), Consejos Provinciales
y Locales de Caza (Art. 39 de la Ley de Caza), Asociaciones de Consumidores y usuarios (art.
20 y ss. Ley para la Defensa de Consumidores y Usuarios)...
En otros casos se trata de órganos decisorios, en los que los ciudadanos suelen participar de
forma minoritaria en un órgano colegial al efecto, es el caso de los estudiantes en el Consejo
Social de las Universidades o de las Juntas y Comisiones mixtas de funcionarios y
contribuyentes en el ámbito fiscal.
b) Por lo general estamos ante formas de representación de intereses en las que se trata de
mantener la conexión de los decisores con los intereses a los que deber servir. También existen
las figuras que facilitan la participación de expertos, integrados en órganos públicos
permanentes u ocasionales, por ejemplo, el Consejo Asesor de Telecomunicaciones (disposición
adicional 3 de la Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones) o el Consejo Nacional de
258 García de Enterría y E, Fernández Rodríguez, T,R. Curso de Derecho Administrativo I. Civitas, Madrid, 1995.
111
Transportes Terrestres (art. 36 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres). En esta
figura nos resulta de especial interés la creación de órganos ad hoc, para estudiar un tema
concreto y proponer o informar sobre alguna solución259.
2.2.3.6.a) La administración consultiva.
Existen una serie de órganos establecidos en la Constitución como parte orgánica del Estado
que vienen a responder a esa necesidad de establecer contrapesos externos a la propia
Administración, desde el punto de vista de la legalidad, el caso del Consejo de Estado, o desde
el punto de vista de la situación económica, el Consejo Económico y Social.
a) Consejo de Estado
El Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo del Gobierno (1.1), ejerce la función
consultiva con autonomía orgánica y funcional para garantizar su objetividad e independencia
de acuerdo con la Constitución y las Leyes. Este órgano fue establecido en la Constitución (art.
107) y ha sido desarrollado por Ley Orgánica 3/80 de 22 de abril del Consejo de Estado.
La consulta al Consejo será preceptiva cuando en ésta o en otras Leyes así se establezca, y
facultativa en los demás casos (2.2). Los dictámenes del Consejo no serán vinculantes, salvo
que la Ley disponga lo contrario. (2.3) Aunque corresponderá en todo caso al Consejo de
Ministros resolver en aquellos asuntos en que, siendo preceptiva la consulta al Consejo de
Estado, el Ministro consultante disienta del parecer del Consejo (2.5).
Su composición lo constituye como un cuerpo de expertos para cumplir las funciones que la Ley
atribuye al órgano. Así, se establecen a una serie de requisitos mínimos, además de una serie de
Consejeros natos de Estado, entre los que se encuentra el Director de la Real Academia
Española y los Presidentes de las Reales Academias de Ciencias Morales y Políticas y de
Jurisprudencia y Legislación, el Presidente del Consejo a que se refiere el artículo 131.2 de la
Constitución española (el Consejo Económico y Social), el Fiscal General del Estado, eI
Presidente de la Junta de Jefes de Estado Mayor, el Presidente del Consejo General de la
Abogacía, el Presidente de la Comisión General de Codificación, el Director general de lo
Contencioso del Estado, el Director del Centro de Estudios Constitucionales (8).
259 En este campo han adquirido especial prestigio las Royal Commissions inglesas, designadas por el Parlamente para proponer reformas legislativas en extremos importantes o para encuestar o investigar un tema específico, en cuya composición suelen entrar expertos no señalados politicamente. Estas comisiones rinden su informe y propuesta al propio Parlamento, que suele seguir el criterio que se le propone. En Inglaterra estas Comisiones han servido para asuntos tan importantes como el modelo de Seguridad Social, Comisión BEVERIDGE, 1944.
112
Para su actividad pueden contar con los directamente interesados en los asuntos sometidos a
consulta, los Organismos o personas que tuvieran notoria competencia técnica en las cuestiones
relacionadas con los asuntos sometidos a consulta. Además el Consejo, en todo caso, puede
solicitar del órgano consultante que se complete el expediente con cuantos antecedentes,
informes y pruebas estime necesarios, incluso con el parecer de los Organismos o personas que
tuviesen notoria competencia en las cuestiones relacionadas con los asuntos sometidos a
dictamen (18).
Los asuntos de su competencia abarcan, Proyectos de Decretos legislativos, Anteproyectos de
Leyes que hayan de dictarse en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o
acuerdos internacionales... y asuntos de Estado a los que el Gobierno reconozca especial
trascendencia o repercusión, que deben ser revisados por el Pleno. Así como Reglamentos o
disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus
modificaciones, Anteproyectos de Ley Orgánica de transferencias o delegación de competencias
estatales a las Comunidades Autónomas, Control del ejercicio de funciones delegadas por el
Estado a las Comunidades Autónomas, impugnación de las disposiciones y resoluciones
adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional, con
carácter previo o posterior a la interposición del recurso, que deben ser revisados por la
Permanente.
Además, las Comunidades Autónomas podrán, por conducto de sus Presidentes, solicitar
dictamen del Consejo de Estado, bien en Pleno o en Comisión Permanente, en aquellos asuntos
en que, por la especial competencia o experiencia del mismo, lo estimen conveniente.
De todos modos, el Consejo de Estado, sea en Pleno o en Comisión Permanente, puede ser oído
en cualquier asunto en que, sin ser obligatoria la consulta, el Presidente del Gobierno o
cualquier Ministro lo estime conveniente.
b) El Consejo Económico y Social fue creado en España por la Ley 21/1991 de 17 de junio.
Creado por mandato constitucional en su artículo 131.2, que prevé la creación de un Consejo
con el fin de que colabore y asesore al Gobierno en la elaboración de “los proyectos de
planificación”, en su desarrollo legal excede la previsión constitucional.
Según el desarrollo de la ley, el Consejo deberá emitir informe con carácter preceptivo sobre
Anteproyectos de Leyes del Estado y Proyectos de Reales decretos Legislativos que regulen
materias socioeconómicas y laborales y Proyectos de Reales Decretos que se considere por el
Gobierno que tienen una especial trascendencia en la regulación de las indicadas materias.
EnriqueComentario: Page: 161 MAS OJOS, ESTO ES UNA FIGURA CONSTITUCIONAL HABRIA QUE METERLA EN LOS SUJETOS
113
Además deberá emitir dictamen en los asuntos que, con carácter facultativo, se sometan a
consulta del mismo por el Gobierno de la Nación y sus miembros y elaborar, a solicitud del
Gobierno o de sus miembros, o por propia iniciativa, estudios o informes que, en el marco de
los intereses económicos y sociales que son propios de los interlocutores sociales se relacionen
con las siguientes materias... (7.1)
Administrativamente se trata de un ente de Derecho Público adscrito al Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social. En su composición participarán veinte miembros en representación de las
organizaciones sindicales, veinte en representación de las organizaciones empresariales y de los
otros veinte, tres del sector agrario, tres del marítimo-pesquero, cuatro a consumidores y
usuarios, cuatro al sector de la economía social, siendo los otros seis nombrados por el Gobierno
entre expertos en las materias competencias del Consejo. Entre las normas de procedimiento
interesantes encontramos que la adopción de acuerdos requiere mayoría absoluta de los
asistentes.
En la doctrina política se ha barajado siempre la idea de un parlamento funcional (o de expertos)
que en ocasiones ha llegado a arbitrar fórmulas de coexistencia con parlamentos tradicionales.
Por ejemplo en la República de Weimar se creo un parlamento económico colateral (el
Reichswirtschaftsrat); e instancias análogas han sido expresadas en los Consejos Económicos
consultivos establecidos en los años cincuenta en Francia e Italia, o el Consejo Económico
Social, establecido por nuestra Constitución Española. En Italia la valoración es claramente
negativa, mientras que en Francia y en algunas democracias pequeñas la institución ha obtenido
un éxito relativo. Cuando conviven dos instituciones de estas características caben
principalmente tres posibilidades, la de que el parlamento técnico tenga la última palabra, la de
que ambos coactúen de manera equilibrada o la de que el parlamento técnico sea un cuerpo
consultivo marginal. Ninguna de las tres resulta plenamente satisfactoria, dada la carencia
representativa del primer modelo, el colapso al que conduciría el segundo y la escasa o nula
influencia que el Consejo económico ostentaría en el tercer modelo.
c) La figura de otros Consejos, no establecidos por la Constitución, se está empleando con
bastante frecuencia como modo de integración de la sociedad en los asuntos políticos. Este
sistema mixto que se encuentra entre el corporativismo y el pluralismo, aunque más inclinado al
primero que al segundo, de momento no ha tenido tiempo de mostrar su eficacia, aunque de la
escasez tanto de las reacciones como de los proyectos en los que ha participado no es posible
anunciar el nacimiento de una nueva línea de colaboración sociedad-Estado.
114
El Consejo Estatal de las Personas con Discapacidad, fue creado por Orden Ministerial de 17 de
junio de 1999. Este Consejo venía a sustituir al Consejo Rector de Personas Discapacitadas
existente desde 1985 (Real Decreto 1433/1985 de 1 de agosto) como medio para “reforzar la
participación de este colectivo en las instituciones de bienestar social”.
La creación de un nuevo órgano tiene entre sus causas la necesidad de este colectivo de
participar en otros Departamentos ministeriales, ajenos al Instituto Nacional de Servicios
Sociales, del que dependía orgánicamente. En esta línea el nuevo órgano se crea a propuesta de
los Ministros de Trabajo y Asuntos Sociales, Educación y Cultura, Sanidad y Consumo,
Fomento, Asuntos Exteriores, Economía y Hacienda, y de Administraciones Públicas.
En el articulado de la Orden Ministerial encontramos su justificación “institucionalizar la
colaboración del movimiento asociativo de las personas con discapacidad y de la
Administración General del Estado en la definición y coordinación de una política coherente de
atención integral para las personas con discapacidad” (art. 1).
En su composición descubrimos como cuenta con dos vicepresidentes, uno por parte de la
Administración y otro por parte de los movimientos asociativos (art.2.1.2), y veintiséis vocales,
13 de cada parte, formando parte del Consejo en representación de la Administración
representantes del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Educación y Cultura, Sanidad y
Consumo, Fomento, Asuntos Exteriores, Economía y Hacienda, y Administraciones Públicas.
Es interesante destacar la forma de nombramiento de los Vocales representantes del movimiento
asociativo que “serán nombrados por el Ministros de Trabajo y Asuntos Sociales, previa
convocatoria pública a propuesta de las Confederaciones, Federaciones o Asociaciones de
amplia implantación, según criterios objetivos previamente establecidos, atendiendo
especialmente a la representatividad que acrediten y teniendo en cuenta la presencia equilibrada
de los diferentes tipos de discapacidad más significativos” (art. 7.2.1). En este punto
descubrimos también como se contempla la posibilidad de asistencia a las reuniones del
Consejo, con voz pero sin voto, de “expertos en temas de discapacidad de reconocida
experiencia... a iniciativa del Presidente o a propuesta de al menos ocho vocales” (art. 3).
Entre sus funciones, “Promover los principios y líneas básicas de política integral para las
personas con discapacidad. Presentar iniciativas y formular recomendaciones en relación con
planes o programas de actuación. Emitir dictámenes e informes sobre aquellos proyectos
normativos y otras iniciativas relacionadas con el objeto del Consejo que se sometan a su
consideración...” (art.5)
115
Por último destacar, como aspecto interesante de su funcionamiento, que tanto el Consejo como
la Comisión Permanente, además de un mínimo de reuniones establecido por la ley, puede ser
convocado por un mínimo de miembros que se cubre exclusivamente con los representantes en
el Consejo o en la Comisión Permanente de uno u otra parte, tanto del movimiento asociativo
como de la Administración. (art. 8)
Otro ejemplo podría ser, la participación institucional en materia de emigración que se
instrumenta a través de los Consejos de Residentes Españoles y del Consejo General de la
Emigración260.
El Consejo General de la Emigración es un órgano de carácter consultivo y asesor adscrito a la
Dirección General de Ordenación de las Migraciones del Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales. (art. 7). Entre sus atribuciones se encuentran, realizar estudios sobre cuestiones y
problemas que afecten a los emigrantes, formular propuestas y recomendaciones en relación con
los objetivos y aplicación de los principios inspiradores de la política migratoria, ser informado
de la actuación de los órganos de la Administración competentes en dicha materia, conocer e
informar, con carácter previo, Anteproyectos de Ley y Proyectos de Reales Decretos y de
Órdenes relativos a las siguientes materias, en el ámbito de su competencia: derechos civiles,
derechos laborales y protección social, educativa y cultural. (art. 8.1)
Y como vía de acceso al poder ejecutivo se establece que “las propuestas, recomendaciones,
informes o acuerdos que el Consejo eleve al Gobierno serán remitidos a través del Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales” (art. 8.2)
En su composición destaca la figura de los Consejeros “Cuarenta y tres elegidos por los
Consejos de Residentes Españoles, de forma proporcional al número de españoles inscritos...
dos Consejeros designados por las organizaciones empresariales más representativas, seis
Consejeros designados por los sindicatos más representativos, tres Consejeros en representación
de las Comunidades Autónomas y un Consejero designado por el titular de cada uno de los
Ministerios siguientes: Justicia, Economía y Hacienda, Interior y Educación y Cultura.” (art. 10)
El Pleno constituirá las comisiones que estime necesarias para el examen de las materias objeto
de su competencia, en especial en cuestiones que se refieran a los derechos civiles y a la
260 Real Decreto 1339/1987, de 30 de octubre, sobre cauces de participación institucional de los españoles residentes en el extranjero, modificado por el Real Decreto 597/1994, de 8 de abril y Real Decreto 2022/1997, de 26 de diciembre.
116
participación institucional, así como a las necesidades sociolaborales, educativas y culturales de
los trabajadores emigrantes. (art. 12.2)
El Consejo podrá contar con la asistencia de expertos que, sin la calidad de Consejeros, le
prestarán asesoramiento.
Además “en todas las circunscripciones consulares en cuyas listas del Censo Electoral de
Residentes Ausentes se hallen inscritos, como mínimo, 700 electores, se constituirá, por
elección, un Consejo de Residentes Españoles como órgano consultivo de la respectiva Oficina
Consular en el ámbito de actuación y para las actividades que se regulan en los artículos 2 y 3,
respectivamente. (art. 1)
Las materias respecto de las cuales el Consejo de Residentes Españoles desarrollará sus
actividades serán las siguientes:
1. Derechos civiles y laborales que correspondan a los españoles en la circunscripción consular,
de conformidad con el Derecho Internacional.
2. Inserción de los alumnos españoles en el sistema educativo del país, actividades que al
amparo de la Ley Local o de los Tratados puedan establecerse para asegurar el mantenimiento
de los vínculos culturales con España y, en general, las actividades propias de la acción
educativa de España en el exterior.
3. Participación de los residentes españoles en la vida política de España, de acuerdo con la
legislación española, la del país de residencia, y el Derecho Internacional.
4. Acción social y cultural en favor de los españoles. (art. 2)
El Consejo de Residentes Españoles, respecto de las materias enumeradas en el artículo anterior,
desarrollará las siguientes actividades:
1. Encauzar hacia la Oficina Consular el sentir y la preocupación de la comunidad española en
cuantas cuestiones de interés general o particular ésta desee hacer llegar a aquélla.
2. Proponer aquellas medidas relacionadas con la función consular que puedan contribuir a
mejorar el funcionamiento de este servicio en la propia circunscripción.
117
3. Asesorar e informar al Jefe de la Oficina Consular en los asuntos de interés para el servicio
consular que aquél le someta.
4. Difundir en la comunidad española las medidas de interés general adoptadas por las
autoridades españolas que puedan de cualquier forma afectar a los españoles residentes en la
circunscripción.
5. Cooperar, cuando le sea solicitado, con la Oficina Consular o con otras instituciones
españolas o locales en las actividades de todo tipo en las que la presencia de la comunidad
española pueda contribuir a dar carácter nacional o representatividad a la actividad, o que se
desarrollen precisamente en beneficio de dicha comunidad.
6. Colaborar con las autoridades españolas con ocasión de las convocatorias electorales o para la
revisión del censo electoral.
Las recomendaciones del Consejo General de Emigración, se llevan a cabo a través de los
acuerdos de los Plenos, como el que sigue:
“ I. DERECHOS CIVILES Y PARTICIPACIÓN
1.1 Nacionalidad
El Consejo General de la Emigración insta a todos los grupos parlamentarios a cumplir, con la
máxima urgencia, la petición que éste viene realizando en diversos plenos y que recoge el
Informe de la Comisión de Política Social y Empleo del Congreso de los Diputados sobre
elaboración de una ley de nacionalidad, teniendo en cuenta las orientaciones y propuestas
realizadas en los distintos plenos de este Consejo.
En este sentido, el Consejo General de la Emigración valora positivamente y reconoce el
trabajo realizado por los diferentes grupos parlamentarios en las Proposiciones de Ley de
modificación del Código Civil en materia de nacionalidad, considerando que recogen parte de
las propuestas realizadas por este Consejo en plenos anteriores.
No obstante, considera que el texto definitivo que se apruebe por las Cortes debe contener
previsiones relativas a:
Que posibilite la recuperación de la nacionalidad a los españoles o sus descendientes que aún
no lo han hecho y que permita la compatibilidad de la nacionalidad española con la de otro
país si el español, por diversos motivos, se vio obligado a tomarla.
118
1.2 Régimen electoral
El Consejo General de la Emigración es consciente de que cualquier modificación que afecte a
los plazos legalmente establecidos para el ejercicio del derecho al voto exige mayoría absoluta
del Congreso de los Diputados al tratarse de materia regulada por Ley Orgánica.
Por tanto, requiere a los partidos políticos para que estudien las oportunas modificaciones de
la LOREG que recojan unos plazos más amplios y, en todo caso, que se fije como día del
recuento de votos emitidos por correo, el último del plazo establecido para realizar el
escrutinio general.
Por otra parte, insta a la Administración para que instrumente las medidas adecuadas para que
los votos emitidos por los españoles residentes en el extranjero lleguen a las respectivas mesas
electorales en los plazos previstos por la legislación vigente.
1.3 Prioridades de desarrollo legislativo/administrativo en materias de competencia del
Consejo General de la Emigración
El Consejo General de la Emigración acuerda mandatar a su Presidente para que en la forma
que considere más oportuna traslade al Congreso y Senado y a los partidos políticos las
prioridades establecidas por este Consejo en plenos anteriores, de las cuales una gran parte
han sido recogidas en el Informe de la Subcomisión para estudiar la situación de los españoles
que viven fuera, que fue aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados el 23 de junio de
1998 y que se concretan en las siguientes:
Nacionalidad:
Modificación de la legislación en materia de nacionalidad.
Procesos electorales:
Constitución de mesas electorales en el exterior.
Ampliación de plazos para que el voto por correo en el exterior sea eficaz.
Supresión del requisito de la solicitud previa para el ejercicio del voto en las elecciones
municipales.
Dotar de presupuestos suficientes y fijar plazos de cumplimiento para volcar el Registro de
Matrícula de los Consulados en el CERA.
119
Cauces de participación institucional:
Revisar y actualizar la normativa del Consejo General de la Emigración y de los Consejos
de Residentes Españoles, con el fin de que obtengan rango de ley y aumentar sus competencias
informando con carácter previo y preceptivo la normativa en materia de emigración.
Dotar al Consejo General de la Emigración y a los Consejos de Residentes Españoles de
presupuestos suficientes.
Creación de una Secretaría de Estado de Migraciones.
Representación de los emigrantes en el Congreso de los Diputados, Senado y Parlamentos
Autonómicos...
1.12 Modificación de la Ley de Extranjería
Desde la solidaridad de un país de emigrantes que tuvieron que vivir con grandes
desigualdades, el Consejo General de la Emigración pide a todos los grupos parlamentarios
que tramiten, con máxima urgencia, la modificación de la actual Ley de Extranjería,
garantizando una igualdad de derechos y una nueva política de flujos migratorios, prestando
especial atención a la aplicación a familiares no comunitarios de españoles el régimen previsto
para los comunitarios”.
Como se ha podido comprobar toda una amalgama de peticiones al ejecutivo, al legislativo... de
las más diversas materias.
En la misma línea se presenta el Consejo Estatal de ONG, dependiente del Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales, que pretende ser “un espacio formal donde la Administración
pueda consultar al sector de forma más amplia... con fines como la evaluación de la eficacia de
los programas, estudiando las lagunas de actuación y detectando los puntos de emergencia.
Además ayudará a plantear una política global en materia social, algo que en nuestro país se
venía echando de menos”261.
Un último caso que merece nuestra atención es el de los Institutos, organismos como el Instituto
de la Juventud262 o el Instituto de la mujer, que tienen entre sus fines el de contribuir a la
participación política de los colectivos a los que representan.
261 Declaraciones de Amalia Gómez, secretaria general de Asuntos Sociales, en ABC, Nuevo Trabajo. 262 Como ya hemos visto el artículo 48 establece la obligación de los poderes públicos de promover la participación de la juventud en el desarrollo político... Sorprende ver el enfasis que pone el texto constitucional en resaltar para un
120
La labor de estos Consejos están adquiriendo una importancia transcendental, dada su facilidad
de acceso a los distintos Ministerios como consecuencia de la monopolización ejecutiva de las
leyes, que se elaboran en los ministerios. La clave es su carácter, si es meramente consultiva o
preceptiva. De hecho hay de todo, desde algunos decorativos, como el de juventud, por otro
lado tremendamente activo en la gestión de actividades para los jóvenes, y gestión de a otros
trascendentales como el de Telecomunicaciones o el de la Energía.
En el procedimiento de aprobación de Reglamentos, por ejemplo, se establece un trámite, no
preceptivo, de las entidades públicas o sociales que ostenten la representación o defensa de los
intereses afectados por el reglamento en proyecto263. El Tribunal Supremo ha considerado que
sólo deben ser oídos, con carácter general, los sindicatos, las asociaciones empresariales, y las
corporaciones representativas de intereses profesionales o económicas; pero no las asociaciones
surgidas al amparo del derecho de asociación para la defensa de intereses particulares
concretos264, restringiendo la necesidad de dar audiencia estos grupos a aquellos que tengan la
naturaleza de Corporación de Derecho Público (Colegios Profesionales, Cámaras de Comercio,
Cámaras Agrarias, etc.) representativas de intereses profesionales o económicos, en las que la
integración de sus miembros sea obligatoria y a las que la ley atribuya la representación oficial
de los intereses del sector, lo que no termina de cuajar con el artículo 105 de la Constitución. La
excepción a esta regla es la Ley de Consumidores y Usuarios que establece en su artículo 22 que
“las asociaciones de consumidores y usuarios serán oídas, en consulta, en el procedimiento de
elaboración de las disposiciones de carácter general relativas a materias que afecten
directamente a los consumidores o usuarios”265.
2.2.3.7. Otros sujetos de la participación colectiva
Existen otros sujetos de participación que, aunque no obtengan su reconocimiento en el texto
constitucional, se configuran como posibles agentes de participación política. En esta posición
encontramos por ejemplo a las Academias. Aunque su labor se centra casi exclusivamente en su
actuación interna266, no es desdeñable la actividad consultiva que algunas de ellas llevan a cabo.
sector determinado de la población un derecho reconocido a la totalidad de los ciudadanos. Esta vez la Ley sí que articula un medio para materializar este deseo constitucional, se trata del Consejo de la Juventud de España, creado en la Ley 18/1983 de 16 de noviembre, y que tiene como fin principal “ofrecer un cauce de libre adhesión para propiciar la participación de la juventud en el desarrollo político, social, económico y cultural de España”, este Consejo se ha reconvertido en el Instituto de la Juventud (INJUVE) dependiente en la actualidad de la Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y tiene entre sus funciones la “ejecución de la política del Departamento respecto de la juventud, en colaboración con los Departamentos ministeriales y las Administraciones Públicas cuyas actividades inciden sobre este sector de la población” o “promover el asociacionismo juvenil” o como establecía la Ley 18783 “proponer a los poderes públicos la adopción de medidas relacionadas con el fin que le es propio”. 263 Tribunal Supremo, 25 de mayo de 1982, 4 de julio de 1987, 19 de marzo de 1988, 21 de noviembre de 1990. 264 Tribunal Supremo, 19 de enero de 1991. 265 Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, art. 22. 266 De Miguel, Noelia. Las Academias y su configuración jurídica. Cedecs, Barcelona, 1999.
EnriqueComentario: Page: 171 ???- Trámite de audiencia del LPA 1958 (129-132), y en la Ley del Gobierno (23-24)
121
El artículo 3.2 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, por
ejemplo, considera a las Reales Academias como Instituciones consultivas de la Administración
del Estado en materia de patrimonio histórico, estableciendo más adelante en su artículo 9.2 que
“La declaración mediante Real Decreto (del interés cultural de un bien concreto) requerirá la
previa incoación y tramitación de expediente administrativo... (en el que) deberá constar
informe favorable de alguna de las Instituciones consultivas señaladas en el artículo 3, párrafo
2”. Como se ve en este caso la Ley otorga al informe de las Reales Academias carácter
vinculante, otorgando a la institución un lugar codecisor en el procedimiento.
Algo similar expresa el Reglamento de la Academia de Ciencias Morales y Políticas, aprobado
el 19 de enero de 1971, que determina que corresponde a ésta evaluar consultas de interés
público relacionadas con sus fines, tramitadas a través de los departamentos ministeriales a los
que corresponda la competencia; asimismo, podrá elevar al Gobierno iniciativas relacionadas
con su jurisdicción científica, pero deberá abstenerse de contestar consultas particulares. Algo
similar establece el Reglamento de la Real Academia Nacional de Medicina, aprobado por
Decreto 3150/1967, de 7 de diciembre (art. 1.1)
Otro medio de ejercer esta función consultiva es a través de la integración de los académicos
procedentes de las distintas Academias en cuerpos consultivos del Estado como el Consejo
superior de Protección de Menores (Orden de 9 de diciembre de 1943) o el Consejo de Estado
(Ley Orgánica de 25 de noviembre de 1944).
2.2.3.8.Los ciudadanos
Además de toda una serie de instituciones de participación colectiva, o de representación de
intereses, existen toda una serie de vías para la participación de los ciudadanos, a título
individual, por el mero hecho de serlo. En este sentido podemos distinguir:
2.2.3.8.a) En la Administración
La Constitución española establece una vía, a través de la audiencia a los ciudadanos,
directamente o a través de asociaciones reconocidas, en el procedimiento de elaboración de las
disposiciones administrativas que les afecten, o en el procedimiento a través del cual se deban
producir los actos administrativos. Aunque aún se encuentra a expensas de desarrollo
legislativo, esta garantía ha sido ya refrendada por el Tribunal Constitucional, en su Sentencia
de 8 de junio de 1981.
Enrique
Enrique
Comentario: Page: 172 MIRAR SI ESTO SIGUE VIGENTE
Comentario: Page: 172 ¿??
122
2.2.3.8.b) Participación de los ciudadanos en la Seguridad Social y en la actividad de los
organismos públicos cuya función afecte directamente a la calidad de la vida o al bienestar
general.
Este derecho, reconocido en el artículo 129.1 de nuestra Constitución, está también pendiente de
desarrollo legislativo, y puede convertirse en uno de los grandes puntos de apoyo de la
participación política en el Estado Español al afectar a puntos fundamentales del actual Estado
Social y democrático de derecho, que hasta la fecha parece indisolublemente unido al Estado del
Bienestar.
Tras la Constitución el primer intento de desarrollo legislativo se produjo a través del Real
Decreto-Ley 36/1978, de 16 de noviembre, que optó por la línea de canalizar esta participación
a través de órganos de representación indirecta “sindicatos y organizaciones empresariales”
(art.3), a través de esta ley, en clara oposición no ya al espíritu sino a la propia letra de la
Constitución española, se sustituye la participación directa “de los interesados” (art. 129,
Constitución española) por esta otra.
2.2.3.8.c) Peticiones a las Cámaras (77 Constitución española)
Nos encontramos ante una figura con tradición constitucional en nuestro ordenamiento, una
figura que desde 1837 había aparecido en los distintos textos constitucionales: “Las Cámaras
pueden recibir peticiones individuales y colectivas” (art. 77.1 Constitución española). Nos
encontramos ante una concesión de la Constitución de escasa relevancia ni jurídica ni social, ya
que en los veinte años de historia constitucional no se ha hecho utilización de esta figura. Los
motivos son claros, y estrictamente jurídicos: estamos ante un derecho que no obliga
jurídicamente a las Cortes “Las Cámaras pueden recibir...“ (art. 77.1 Constitución española),
“Las Cámaras pueden remitir al Gobierno las peticiones que reciban. El Gobierno está obligado
a explicarse sobre su contenido, siempre que las Cámaras lo exijan” (art. 77.2, Constitución
española).
Parece claro, y en esta línea se expresa el profesor Alzaga, que quizás hubiera sido suficiente
algún retoque al artículo 29, Constitución española, que reconoce el derecho de petición. El
autor señala además, quizás como un coletazo más del enfrentamiento entre semidirectistas y
representativistas, la inoportunidad incluso de la figura, que propone reconducir a través del
Defensor del Pueblo, lo que, sin ninguna duda como señala el autor, hubiera sido cien veces más
funcional, pero hubiera supuesto una limitación más dentro del sistema participativo, al situar
un intermediario más entre el pueblo y sus representantes. Y es este aspecto el que interesa
Enrique
Enrique
Comentario: Page: 173 VER DE VERDAD SI EXISTE NUEVA LEGISLACION
Comentario: Page: 173 ???
123
destacar al suponer la figura un instrumento del ciudadano para la participación directa en la
vida política.
Otra vez nos encontramos con el gran problema de las figuras participativas en nuestra
constitución, la ausencia de desarrollo legislativo, que además en este caso no viene exigido por
la Constitución. Su tramitación queda reservada a los Reglamentos de ambas Cámaras, que en el
caso del Congreso se limita a establecer una Comisión Permanente de Peticiones en su artículo
46.2, y a regular su funcionamiento en su artículo 49, en el que dispone que “2. La Comisión
examinará cada petición, individual o colectiva, que reciba el Congreso de los Diputados y
podrá acordar su remisión, según proceda, por conducto del Presidente de la Cámara: Al
Defensor del Pueblo; a la Comisión del Congreso que estuviere conociendo el asunto de que se
trate; al Senado, al Gobierno, a los Tribunales, al Ministerio Fiscal o a la Comunidad
Autónoma, Diputación, Cabildo o Ayuntamiento a quien corresponda. 3. La Comisión también
podrá acordar, si no procediere la remisión a que se refiere el apartado anterior, el archivo de la
petición sin más trámites”.
Algo similar ocurre con la regulación que se establece en el Reglamento del Senado para esta
figura, “Las peticiones que los españoles dirijan al Senado, en el ejercicio de su derecho de
petición, se atendrán a la forma y demás requisitos que establezca la ley” (192). Para continuar
diciendo “ La Comisión de peticiones examinará las individuales o colectivas que reciba el
Senado, y previa deliberación, podrá acordar...” (193) en el que se establecen las mismas vías de
tramitación a las que se añade “elevar al Pleno del Senado una moción que asuma el contenido
de una de estas peticiones” (193.2). Por último se establece que “en cada período ordinario de
sesiones la Comisión de Peticiones informará al Senado del número de peticiones recibidas, de
la decisión adoptada sobre las mismas, así como, en su caso, de las resoluciones de las
autoridades a las que hayan sido remitidas. El texto del informe se incluirá en alguna de las
publicaciones oficiales de la Cámara y será objeto de consideración en sesión plenaria”(195).
Si algún punto merece la pena destacar en esta figura, del derecho de petición, es la ausencia de
los grupos de intereses como interlocutores válidos ante el Parlamento, como en su día propuso
Alianza Popular. La ausencia es destacable, más que por su presencia en otros ordenamientos
extranjeros, por la actividad real que día tras día desempeñan estos grupos, por lo que su
ausencia supone un imperdonable vacío legal que deja espacio a la trampa, o, lo que es más
grave, a la política de duda y sospecha permanente. Como ya veremos en esta línea se han
expresado desde trapacistas como Ramírez267 hasta, sorprendentemente, una inmensa mayoría
267 Ramírez, Manuel. La participación política. Tecnos, Madrid, 1985.
EnriqueComentario: Page: 174 Miraf el uso quizás se lo pueda preguntar a Juliana congosto
124
del Congreso en una proposición no de Ley , que se expresó en estos términos, “El Congreso de
los Diputados insta al Gobierno a estudiar la conveniencia de establecer un Registro Público de
Grupos de Interés y, en su caso, remitir a la Cámara el Proyecto de Ley correspondiente, en el
que se establezcan las condiciones para acceder a este Registro así como el marco de
funcionamiento de los Grupos de Interés en su relación con los poderes públicos y la
Administración”268.
2.2.3.8.d) Participación a través de Referéndum (92 Constitución española)
Tras una serie larga de debates, en el marco de la lucha entre democracia representativa y
democracia semidirecta a la que ya hemos aludido, que se refleja en las distintas redacciones del
Anteproyecto, el informe de la ponencia y la Comisión del Congreso, la redacción definitiva del
artículo 92 se limitó a establecer:
“92.1. Las decisiones políticas de especial transcendencia podrán ser sometidas a referéndum
consultivo de todos los ciudadanos”.
En nuestra historia constitucional la Constitución de 1931 nos sirve como precedente cuando en
su artículo 66 establece: “El pueblo podrá atraer a su decisión mediante referéndum las leyes
votadas por las Cortes. Bastará, para ello, que lo solicite el 15 por 100 del Cuerpo Electoral”.
Como es posible ver se trata de una figura mucho más amplia y participativa, en la línea en la
que trabajaban las primeras propuestas de nuestra Constitución, que se extendía a leyes ya
votadas y dejaba la iniciativa en manos de los propios ciudadanos.
La figura actual se limita a una consulta no vinculaste que se ciñe a “decisiones políticas de
especial transcendencia”, y como hemos visto, es posible observar en las distintas fases de la
discusión, una especie de temor ante la figura, debido probablemente al abuso que de esta
institución se había realizado en el régimen anterior, así como en otros regímenes autoritarios.
Nos encontramos ante una figura “descafeinada”, en expresión de Oscar Alzaga, que al final no
resulta más que una vía indirecta para dar entrada al “realismo político”, un instrumento no
vinculante a través del cual los ciudadanos pueden mostrar su acuerdo o desacuerdo con
determinada posición política, siempre que sean convocados, para ello, por el Rey a petición del
Gobierno, en convocatoria previamente autorizada por el Congreso de los Diputados (ref. art.
97.2, Constitución española).
268 BOE, Serie D. Número 385. 1 de marzo de 1993.
125
El desarrollo de esta figura, así como de las restantes utilizaciones que la Constitución hace del
referéndum, se realiza a través de la Ley Orgánica 2/1980 de 18 de enero sobre Regulación de
las distintas modalidades de Referéndum. Es esta una ley en la que, como ha denunciado parte
de la doctrina, “no ha habido tanto una verdadera voluntad de articular las fórmulas de
participación directa en el nuevo marco constitucional como de dar cauce a las iniciativas
autonómicas del artículo 151 de la Constitución y regular breve y restrictivamente algunas de
las restantes modalidades constitucionales del referéndum”269. Con esta idea de fondo, en lo que
afecta a la participación política, y en especial al referéndum consultivo del art. 92, encontramos
matices de transcendental importancia, así en su artículo 6 establece que “el referéndum
consultivo previsto en el artículo noventa y dos de la Constitución, requerirá la previa
autorización del Congreso de los Diputados por mayoría absoluta, a solicitud del Presidente del
Gobierno. Dicha solicitud deberá contener los términos exactos en que haya de formularse la
consulta”. La mayoría absoluta que requiere la ley, ha sido considerada por algunos tratadistas
como de dudosa constitucionalidad (Garrido Falla), aunque tiene un soporte constitucional
válido y no viene más que a reforzar el carácter restrictivo que a la figura otorga nuestra
constitución. Algo similar ocurre cuando la propia Ley en su artículo 11.2 limita el derecho de
participación en los trámites del referéndum a los “grupos políticos con representación
parlamentaria o a los que hubieran obtenido, al menos, un 3 por 100 de los sufragios
válidamente emitidos en el ámbito a que se refiera la consulta...”
Se echa de menos en esta regulación el establecimiento de un quórum de aprobación para
cualquiera de los tipos de referéndum a los que se refiere la Constitución.
2.2.3.8.e) Iniciativa legislativa popular (87 Constitución española)
La Constitución española regula esta figura remitiéndose a un posterior desarrollo legislativo,
estableciendo con mínimo constitucional un mínimo de 500.000 firmas acreditadas, lo que
supondrá a fin de cuentas una carga de profundidad en la base misma de esta figura. La
Constitución española establece:
“87.3. Una ley orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para
la presentación de proposiciones de ley. En todo caso, se exigirá no menos de 500.000 firmas
acreditadas...”
Los antecedentes nos vuelven a remitir al artículo 66 de la Constitución de 1931, que ya
estudiamos al referirnos a la figura del referéndum, cuando en su párrafo tercero establece: “El 269 Aguiar, Luis. Constitución Española, 1978-1988. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1988.
126
pueblo podrá asimismo, ejerciendo el derecho de iniciativa , presentar a las Cortes, una
proposición de ley siempre que lo pida, por lo menos, el 15 por 100 de los electores”.
Su desarrollo como en el caso del referéndum quedaba delegado a una ley especial que regulara
sus procedimientos y garantías.
En el precepto constitucional sorprende, como ya hemos apuntado, el requisito de 500.000
firmas, que en vistas del censo electoral, y del apoyo del que, tanto en las elecciones como fuera
de ellas gozan los partidos políticos, resulta absolutamente desproporcionado, más si tenemos
en cuenta la poca relevancia jurídica de esta institución que sólo tiene utilidad para sacar a la
palestra un asunto de interés, lo que difícilmente no se habrá hecho ya en el mismo Parlamento
o en cualquier otro foro de opinión con relevancia parlamentaria, como los medios de
comunicación. En este sentido parece mucho más razonable la figura italiana, que en el artículo
71 de la Constitución de la República Italiana de 1947, reconoce esta iniciativa “mediante
propuesta, efectuada por al menos cincuenta mil electores...”.
Poco más se puede deducir del artículo 87.3, quizás la automática admisibilidad de la
proposición presentada, sin necesidad del previo trámite de la toma en consideración por parte
del Congreso de los Diputados. Algo más se puede deducir de sus silencios, y en este sentido
merece la pena destacar como la Constitución excluye deliberadamente la posibilidad de la
iniciativa popular para la reforma constitucional. A esto se han referido numerosos tratadistas;
mi maestro Pedro de Vega ya denunció, antes de la aprobación de la Constitución, la
incompatibilidad entre los institutos de la iniciativa popular y la iniciativa de las Asambleas de
los Territorios Autónomos en un Estado fuertemente descentralizado, y por esta opción se
decantó el constituyente al decantarse por suprimir la iniciativa popular.
Como cada una de las instituciones que nuestra constitución deja en manos de un desarrollo
legal posterior la iniciativa legislativa popular tuvo que esperar hasta 1984 para su desarrollo,
por medio de la Ley Orgánica 3/1984 de 26 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa
popular. Esta Ley, sigue la tónica restrictiva de las leyes que desarrollan las instituciones de
participación política, y ya desde su preámbulo delata su interés en “respetar al máximo el
papel institucional de los partidos político como órganos de manifestación de la voluntad
popular e instrumentos fundamentales de la participación política”. En esta misma línea la ley
en su artículo 3, amplía el índice de materias que excluyen la iniciativa popular, añadiendo a las
que establece la propia Constitución “las mencionadas en los artículos 131 y 134.1”, si la
exclusión de las segundas lo realizaba la misma Constitución expresamente, al reservar esta
materia, la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado exclusivamente al Gobierno en
127
su elaboración y a las Cortes en su examen, enmienda y aprobación, la primera, que se refiere a
la planificación económica general, queda excluida de una forma que en nuestra opinión, que
coincide, entre otras, con la de Ramírez, atenta directamente contra el espíritu del artículo que
habla expresamente del “asesoramiento y colaboración de los sindicatos y otras organizaciones
profesionales, empresariales y económicas”270. El otro instrumento con el que se limita aun más
la iniciativa popular es el catálogo de causas de inadmisibilidad de la iniciativa y la atribución a
la Mesa del Congreso la facultad de pronunciarse sobre su admisibilidad, lo que iría en contra
de la postura que nos parece más acertada, la de la admisibilidad directa de la proposición sin
más requisitos que los formales. Para salvaguardar el acceso, a pesar del trámite de la Mesa del
Congreso, la ley establece en su artículo 6 la posibilidad del recurso de amparo ante el Tribunal
Constitucional contra la denegación de la Mesa de la Cámara.
2.2.3.8.f) Iniciativa legislativa popular
Actualmente sólo se articula esta participación a través de las “comparecencias de personas
competentes en la materia, a efectos de informar y asesorar a la Comisión”271. La doctrina del
Congreso para regular estas comparecencias es muy restrictiva, al establecerse en un Informe
del Secretario General que estas deberán tener una relación directa con el asunto sometido a
debate. En consecuencia su utilización es muy escasa,
Uno de los puntos de interés será el de las posibilidades de acceso de los ciudadanos a las
Comisiones del Congreso. La normativa es escasa al respecto, sólo el artículo 44 del
Reglamento del Congreso que permite a las Comisiones recabar la presencia de autoridades y
funcionarios públicos competentes (44.3) “por razón de la materia objeto del debate, a fin de
informar a la Comisión” y de otras personass competentes en la materia “a efectos de informar y
asesorar a la Comisión” (44.4). El punto de estudio se traslada entonces a la exigencia de
conexión con el objeto del debate. La Mesa de la Cámara ha flexibilizado mucho sus exigencias
en esta materia en el caso de las autoridades, aplicándolo solamente a las solicitudes de
comparecencia de las “otras personas competentes” del 44.4272.
El otro punto que el Reglamento dejaría abierto para la posible participación política ciudadana
sería el de las Comisiones no Permanentes, aquellas “que se crean para un trabajo concreto”
(art. 51). Estas Comisiones no permanentes, se podrían haber convertido en una vía para
canalizar el estudio de asuntos de interés de manera más participativa y reposada. Pero ninguna
270 Constitución Española, art 131.2 271 Reglamento del Congreso de los Diputados, art. 44.4 272 Un ejemplo de esto se puede observar en la reunión de la Mesa del día 8 de septiembre de 1988 que inadmitió a trámite la solicitud de comparecencia de tres personas por “no solicitarse la comparecencia en relación con ninguna iniciativa a trámite en la Cámara”.
128
de sus fases, su creación, su desarrollo y la validez de sus conclusiones, parece estar pensadas
con este objetivo y su regulación establece que “la creación...podrá acordarse por la Mesa del
Congreso, a iniciativa propia, de dos Grupos Parlamentarios o de la quinta parte de los
miembros de la Cámara y previa audiencia de la Junta de Portavoces” (art. 53).
Algo más abiertas a la participación política se presentan las Comisiones de estudio, que
existen en el Senado y han desarrollado una labor activa en la investigación de materias que más
adelante han sido objeto de tratamiento legislativo, como por ejemplo la Comisión para el
estudio de la anorexia, o la Comisión para la Sociedad de la Información. Estas comisiones se
regulan conforme al artículo 59 del Reglamento del Senado, que es algo más explícito al
referirse a estas Comisiones especiales que se podrán establecer “para realizar encuestas o
estudios sobre cualquier asunto de interés público”. Además existen otras comisiones mixtas,
como la comisión mixta para el estudio del problema de las drogas, que desarrollan una labor
continua en sus relaciones con el poder ejecutivo y que, por el estudio de sus actividades,
muestran una apertura total a la participación ciudadana273.
De una forma u otra parece que la forma de reforzar los lazos de unión entre las Cámaras y los
ciudadanos pasa por las Comisiones, en sus distintas fases de creación o desarrollo. Santaolalla
nos habla de “el incremento de audiencias públicas o hearings a los ciudadanos afectados por
proyectos legislativos y otros asuntos pendientes de decisión parlamentaria ante las Comisiones
respectivas. Se trataría no ya de los contactos informales con los grupos parlamentarios, sino de
institucionalizarlos en el marco mencionado. En Estados Unidos tal procedimiento goza de un
gran predicamento, pues proyecta sobre la opinión pública los trabajos de su Congreso con un
efecto multiplicador, favorece la integración social ya que todos los sectores, aun los lesionados
por alguna medida, se saben escuchados, e incrementa la legitimidad democrática de las
decisiones del Legislativo”274. En términos parecidos se expresa Terrón “ no se trata de
convertir a las corporaciones o asociaciones en nuevos sujetos parlamentarios pero sí de
articular su presencia y parecer en las cuestiones por las que se ven concernidos sin que ello
suponga un desplazamiento en la toma de decisiones ni en su responsabilidad. En realidad esta
presencia se produce ya con anterioridad en el ámbito del Ejecutivo y en relación con el
anteproyecto de ley y no encuentro ninguna razón para no admitir en ella la Cámara dando lugar
así a un encuentro tripartito que daría lugar por parte de los parlamentarios a un mejor
conocimiento de la materia sobre la que se legisla y a los intereses en ella implicados. Resulta
en este sentido sarcástico que una de las razones que, soto vocee, con mayor frecuencia se
273 La comisión mixta para el estudio del problema de las drogas recibió durante la VI Legislatura la comparecencia de un gran número de personas relacionadas con esta materia: Alcaldes, representantes de Comunidades Autónomas, ONGs, el Presidente del Consejo General del Notariado, Comisarios de Policía, miembros del ejecutivo… 274 Santaolalla, Fernando. El Parlamento en la Encrucijada. Eudema, Madrid, 1989.
EnriqueComentario: Page: 190 YO CONOZCO LAS DEL SENADO XA LA ANOREXIA, VER SI HAY PRECEDENTES EN EL CONGRESO.
129
invocan para rechazar las enmiendas presentadas por la oposición sea la de que determinada
regulación ha sido previamente acordada con los interesados sin que el diputado o grupo
enmendante tenga conocimiento alguno de los términos en que el supuesto acuerdo se ha
alcanzado”275.
2.2.4 EL SISTEMA ESPAÑOL: FALSO SISTEMA MIXTO
Sea cual sea el enfoque que se adopte, no hay duda de que nuestro texto constitucional ha
optado por dar protagonismo a una forma determinada de participación política, la de la
democracia representativa a través de los partidos políticos. Las demás formas de participación
quedan, sino limitadas, como argumenta el profesor Ramírez276, claramente marginadas y a
expensas de un desarrollo legal e institucional. No se puede decir que la constitución ponga
barreras a la participación política ajena a los partidos políticos, más bien establece un sistema
en el que las restantes formas de participación quedan, por un lado, subordinadas a los mismos
partidos y, por otro, a expensas de un desarrollo legal, cuya ausencia provocará toda una serie
de prácticas informales de participación.
No es posible achacar estas deficiencias a la precipitación o a la falta de previsión de los
constituyentes, sino más bien a una opción determinada. Como se puede observar en las
discusiones constitucionales, los diputados eran conscientes del problema.
Vamos a estudiar, a la luz de las discusiones constituyentes, el modelo que nos presenta la
Constitución. En primer lugar nos encontramos con el artículo 87, que regulará la iniciativa
popular, como definidor de las posturas de unos y otros sobre el modelo de Estado. Aquí se
enfrentan dos posturas, por un lado la de Alianza Popular, defendida por Fraga Iribarne que se
identificaba con la originaria redacción del texto:
“Podrán someterse al Congreso proposiciones de ley articuladas y motivadas con las
firmas acreditadas de 500.000 electores. La iniciativa popular no podrá ejercerse sobre
legislación tributaria, en materia internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia. La
ley regulará el ejercicio de este derecho”277.
Y por otro la postura que defendió Oscar Alzaga y que cuajó, en virtud de una enmienda
consensuada, en la redacción actual del artículo:
275 Terrón, Javier. Opinión pública y Negociación en el Procedimiento Legislativo. En Parlamento y Opinión Pública. Tecnos, Madrid, 1995. 276 Ramírez, Manuel. La participación política. Tecnos, Madrid, 1985. 277 Anteproyecto de la Constitución, 17 de abril de 1978.
130
87.3. Una ley orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa
popular para la presentación de proposiciones de ley. En todo caso se exigirá no menos de
500.000 firmas acreditadas. No procederá dicha iniciativa en materias propias de ley orgánica,
tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia.
La postura de Fraga Iribarne, que defiende, sin entrar en el límite de las materias propias de ley
orgánica, la innecesidad de una ley orgánica posterior para llevar a cabo la regulación de las
formas de ejercer la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley, denuncia la
restricción de la democracia semidirecta, que hace que “los actuales partidos políticos
propenden no sólo a actuar como intermediarios, sino a monopolizar el proceso político”278, a lo
que Oscar Alzaga le replicará en nombre de una democracia moderna “que aquí y ahora es una
democracia básicamente representativa”279”. Así se definen ambas posturas en un marco que
pretende presentar como contrapuestas la democracia representativa y las figuras de democracia
directa o, como es el caso, semidirectas. Fraga resume muy bien esta postura “estamos en una
discrepancia absolutamente fundamental sobre cuáles son las relaciones entre el ciudadano y el
Estado”280.
El paso siguiente es, como apuntan las tesis de Fraga, la identificación exclusiva y excluyente
de la democracia representativa con los partidos políticos, lo que no viene más que a remarcar
la relevancia constitucional que se está otorgando a los partidos políticos “instrumento
fundamental para la participación política” (art. 6, Constitución española), dando muestras de
una línea de prioridad conscientemente buscada. Esto se puede observar en el alto número de
firmas exigidas para el ejercicio de este derecho. En las discusiones constituyentes algunos
trataron de rebajar el número, y en esta línea se encontraba una enmienda del senador Xirinacs
de reducir a 100.000 el número de firmas necesarias, pero el resultado de la votación de la
Comisión del Senado resulta bastante clarificador de la opción tomada, 20 votos en contra,
ninguno a favor y 5 abstenciones281. Lo consciente de la decisión sorprende hoy al escuchar la
unanimidad con que, incluso desde los mismos partidos políticos, se ataca a este protagonismo,
que en ocasiones llegar a ser exclusividad. Cabe llamar, como siempre, a los motivos de
consenso, o apelar, y esto parece más razonable, a una apuesta firme por la vertebración de una
sociedad política fundamentada en los partidos políticos que sirviera de base firme sobre la que
ir levantando el edificio democrático, y en esta línea se manifestó Solé Tura: “el problema que
tenemos hoy no es la partitocracia, sino conseguir que los partidos funcionen, que los partidos
278 Fraga Iribarne, Manuel. Pleno del Congreso de los Diputados. 13 de julio de 1978. 279 Alzaga Villamil, Oscar. Pleno del Congreso de los Diputados. 13 de julio de 1978. 280 Fraga Iribarne, Manuel. Pleno del Congreso de los Diputados. 13 de julio de 1978. 281 Comisión del Senado, 5 de septiembre de 1978.
131
sean representativos, que los partidos tengan fuerza, que los partidos sean reconocidos como
intérpretes concretos de las grandes masas de la población y eso es lo fundamental”282.
Algo similar sucedió en la discusión sobre el artículo 92, que se refiere al referéndum
consultivo. Tras un ambicioso Anteproyecto que permitía someter a referéndum “Las leyes
aprobadas por las Cortes y aun no sancionadas, las decisiones políticas de especial
transcendencia y la derogación de leyes en vigor”, que reconocía la iniciativa para su
convocatoria “al Rey..., el Gobierno por iniciativa propia o de cualquiera de las Cámaras”283, el
texto final quedará como sigue:
92.1. Las decisiones políticas de especial transcendencia podrán ser sometidas a
referéndum consultivo de todos los ciudadanos.
2. El referéndum será convocado por el Rey, mediante propuesta del Presidente del
Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados.
3. Una ley orgánica regulará las condiciones y el procedimiento de las distintas
modalidades de referéndum previstas en esta Constitución.
Como se puede ver la postura final reduce considerablemente el alcance de este artículo,
limitándolo al referéndum consultivo, para decisiones políticas de especial transcendencia, lo
que elimina de raíz la posibilidad del referéndum abrogativo, con toda su fuerza de legitimación
democrática, y con una reducidísima iniciativa, la del Presidente del Gobierno. Nuevamente
será Fraga el que en nombre de la democracia semidirecta hablará del “rearme ciudadano, que
es la base de la democracia y que además de los partidos haya una constante –ya lo dijo
Tocqueville- una gran constante plural de asociaciones voluntarias que puedan promover sus
causas paralelamente a esa síntesis y mediación que de ellas hacen los partidos. Sólo cuando hay
un equilibrio entre democracia representativa y democracia directa y semidirecta, existe un
sistema capaz de funcionar con realismo”284, a lo que Pérez Llorca contestó apelando al sistema
parlamentario puro, por el que opta la Constitución española, frente a “otros sistemas cuya
eficacia en un sistema parlamentario no está probada. Si, con carácter constitucional,
adjuntáramos al sistema parlamentario unos instrumentos de democracia directa o semidirecta,
estaríamos haciendo un régimen híbrido, que es un concepto que no tiene nada que ver con el
régimen mixto, y estaríamos haciendo un régimen extraordinariamente frágil”285. No es difícil
descubrir detrás de estos argumentos toda una serie de fantasmas históricos, temores a
manifestaciones populares incontroladas, al uso cesarista y lleno de corruptelas del referéndum.
Otra vez la dicotomía, un sistema u otro, que tantos problemas va a acarrear en la actualidad, la
282 Solé Tura, Jorge. Comisión del Congreso de los Diputados. 6 de junio de 1978. 283 Anteproyecto de la Constitución, 17 de abril de 1978. 284 Fraga Iribarne, Manuel. Comisión del Congreso de los Diputados, 6 de junio de 1978. 285 Pérez Llorca, José Pedro. Comisión del Congreso de los Diputados, 6 de junio de 1978.
132
identificación democracia-sistema representativo, y la exclusión de figuras fuertes de
democracia directa o semidirecta,. Esto producirá en la actualidad que los diversos elementos de
la crisis de la representación, tal como la hemos estudiado, apunten siempre al fin del sistema
de representación y no cuenten con instrumentos fuertes para proceder a reforzar el sistema.
Fraga Iribarne en su intervención, y tal vez consciente del peligro de reducir el debate a esta
dicotomía, se declara partido de la democracia representativa y de los partidos, defendiendo
“una compensación necesaria, de raíz profundamente populista y de raíz profundamente
democrática, el que haya determinadas atribuciones otorgadas al pueblo como tal a través de las
instituciones de la ya indicada iniciativa legislativa popular y del referéndum en sentido
amplio”. Para entrar de nuevo a denunciar el segundo punto de nuestro análisis, “Se quiere
establecer la llamada soberanía del Parlamento a través del predominio único y exclusivo de los
partidos políticos, y así no hacemos una Constitución democrática en el sentido propio de la
palabra”286.
En la misma línea se nos presentan las discusiones del artículo 77, cuando al introducir el
derecho de petición no se admite la propuesta de Alianza Popular de dar cobertura jurídica al
acceso a las Cámaras de los grupos de intereses:
“77.3 Las Comisiones podrán recibir delegaciones de grupos legítimos de intereses, en
sesiones que siempre tendrán carácter público”.
77.4 Una ley orgánica establecerá un sistema de control y registro para los grupos de
intereses que actúen de modo permanente.
Parece que dos motivos subyacen detrás del rechazo de esta proposición, que en la Comisión de
Asuntos Constitucionales del Congreso fue rechazada por 15 votos en contra, 2 a favor y 16
abstenciones, por un lado, y como expresó Solana Madariaga en su réplica, “carece de sentido
que se defina específicamente una categoría especial de asociaciones: las que acogen intereses.
Los intereses generales del pueblo español están aquí en las Cortes; los demás intereses tendrán,
por supuesto, sus cauces reglamentarios” (además del por supuesto, que aquí suena como aquel
“autoridad militar, por supuesto” del 23 de febrero de 1981, ante esto cabría repetir con Galileo
“y sin embargo se mueve”) por otro, y más importante, la anulación real del derecho de petición
que se había incoado en el artículo 29 y que viene a morir un poco más adelante, al construirse,
lo que nació como derecho individual y colectivo, como privilegio, o concesión que no obliga
jurídicamente a las Cortes, que pueden recibir peticiones individuales y colectivas, para
después decidir, pueden remitir al Gobierno, si transmiten o no estas peticiones.
286 Fraga Iribarne, Manuel. Comisión del Congreso de los Diputados, 6 de junio de 1978.
133
Un último artículo nos puede servir como colofón de estas conclusiones sobre el sistema
representativo por el que opta nuestra Constitución. El asunto, de capital importancia, es el de la
iniciativa en la reforma constitucional, tema en el que se aborda la problemática del poder
constituyente. La iniciativa, según la redacción final del artículo 166, queda en manos del
Gobierno, el Congreso, el Senado y las Asambleas de las Comunidades Autónomas, (ref. 87.1 y
87.2 Constitución española), quedan excluida de esta iniciativa para la reforma la iniciativa
popular (87.3 Constitución española). Otra vez el Informe de la Ponencia iba mucho más lejos,
otra vez se modificará esta en la Comisión del Congreso por medio de la aprobación de una
enmienda consensuada que excluye como hemos visto la iniciativa popular, y otra vez en la
discusión es posible encontrar elementos definidores del modelo que defienden unos y otros.
Fraga Iribarne clama otra vez por la democracia semidirecta:
“Este nuevo recorte a la democracia semidirecta es un error grave, es un error porque restringe
la verdadera democracia dentro de la Constitución, cuyo equilibrio entre la representativa, en la
que actúan los partidos como intermediarios en el momento actual de la democracia de masas, y
aquella otra, en la que las fuerzas sociales en momentos determinados, fuera de la estructura de
los partidos y paralelamente a ella, pueden plantear grandes causas”287. En la Comisión del
Senado, Villar Arregui y Ollero Gómez se manifestarán de manera similar: “porque si algo
realmente puede interesar al pueblo, es la utilidad de este texto que estamos de alguna manera
construyendo...Si la iniciativa popular, se reconoce para las leyes ordinarias a fortiori hay que
mantenerla cuando de la reforma constitucional se trata”288.
Mientras que desde el otro bando se alerta de que la iniciativa en esta materia “no es ni tiende a
favorecer a la existencia de la democracia, sino, por el contrario, a causar graves dificultades a
la democracia”289
Como se ve la apuesta por el sistema de democracia representativa en estado puro, es clara. En
la línea del constitucionalismo clásico de posguerra, opta por el modelo tradicional de
parlamentarismo representativo, y presenta la democracia semidirecta como un modelo
alternativo prolongando, como apunta Garrorena, “la dialéctica histórica interrumpida en 1936
entre parlamentarismo y democracia semidirecta”.
Aunque ya hemos mostrado esta dialéctica a lo largo de la presentación de las distintas
discusiones constituyentes, sorprende encontrar algunas muestras de respeto, aunque sea formal,
287 Fraga Iribarne, Manuel. Comisión del Congreso de los Diputados, 20 de junio de 1978. 288 Villar Arregui. Comisión del Senado, 8 de septiembre de 1978. 289 Peces-Barba, Gregorio. Comisión del Congreso de los Diputados, 20 de junio de 1978.
134
por la participación y así el representante del grupo comunista Solé Tura, que votó en contra de
toda iniciativa que pudiera ir en la línea de la democracia semidirecta, la iniciativa popular para
la reforma constitucional, el referéndum no consultivo... afirma que esta “no se ejerce sólo ni
principalmente por la vía plebiscitaria, sino que significa prever en la Constitución formas de
participación”, en la misma línea opina Peces-Barba que se esfuerza en separar la democracia
semidirecta en un régimen democrático de los referéndums y sistemas de iniciativa para la
reforma constitucional. Lo que sorprende es ver entonces como en algo en lo que parece que
existía pleno acuerdo, desarrollar nuevas formas de participación, no se alcanzó ningún
resultado.
Actualmente, como hemos podido estudiar, la configuración jurídica de la participación política
en nuestra legislación es muy escasa. Sorprende ver por eso como, frente a una opinión
generalizada, la actividad de nuestros legisladores es contraria a la configuración jurídica de la
participación. Así, por ejemplo, en la discusión de la proposición no de ley del CDS en el año
1993, en la que se proponía la regulación de los grupos de presión en España, el diputado
socialista Marcet i Morera hacía un compendio de las leyes que facilitan la participación política
en España, “varias leyes de nuestro ordenamiento jurídico prevén de forma positiva la
participación social. Hay multitud de organismos consultivos, desde la Ley que regula a los
consumidores hasta la Ley del Consejo Económico y Social –podríamos citar muchas leyes- o la
Ley Orgánica del Derecho a la Educación que también prevé una participación social
creciente”290.
7. LOS GRUPOS DE PRESION COMO CAUCES DE LA PARTICIPACION POLITICA
La crisis de los pilares sobre los que se construía la democracia, que hemos denunciado al
comienzo de nuestro trabajo, dirige las miradas de la doctrina hacia la participación política
como uno de los modos de cerrar la brecha que se abre entre el ideal y la realidad, entre el
sistema político vigente y los principios que inspiran la sociedad democrática.
La línea de argumentación gira en torno al reforzamiento de los lazos entre los representantes y
sus representados. Desde finales del siglo XIX en la teoría política se ha presentado como
indudable una verdad: “el primer requisito de un sistema representativo es que el cuerpo
representativo represente a la opinión pública real de la nación. La concordancia de la opinión
del Parlamento con la del país es la condición principal para que el Parlamento cumpla su gran 290 Marcet i Morera. Diario del Congreso, 12592, 23 de febrero de 1993. Num 248.
EnriqueComentario: Page: 187 OJO DISCUTIR ESTO CON EL ARGUMENTO DE LA REALIDAD, Y EL PASO DEL TIEMPO, REALIDAD DISTINTA REGULACION DISTINTA.
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función de gobernar el país. Y eso es algo que sólo puede conseguirse por la permanencia en el
Parlamento de cuyos miembros que no represente ningún interés especial, que no estén
obligados a expresar las ideas de una clase particular, que no exhiban ostentosamente las
características de un status particular, sino que sean capaces de formar un juicio sobre lo que es
bueno para el país tan libre e imparcialmente como otros hombres cultivados”291. Hoy el
sistema político, centrado en la figura del partido político, las prácticas políticas, entre las que
ocupa una especial relevancia el mandato imperativo... convierten esta teoría en agua pasada.
Hoy, dadas las dimensiones del Estado y de los propios intereses, en continua interrelación, el
Parlamento debe estar irremisiblemente abierto a estos intereses si quiere desarrollar sus tareas
legislativas en unión con la realidad.
En un principio la defensa de intereses particulares, fuera de los cauces representativos parece
que atenta frontalmente con el principio de la representación, pilar fundamental sobre el que se
apoya la Democracia. Por eso es importante partir de que las relaciones entre el Estado y los
intereses organizados de la sociedad civil, no se plantean como una alternativa a la
representación sino como un complemento funcional, que en circunstancias resultará
preponderante mientras que en otras representará un papel secundario. Estas transacciones se
han ido complicando con el tiempo, al cristalizar, por el uso, instituciones nuevas como foros
paritarios de trabajadores y empresarios, o la atribución a representantes de asociaciones
privadas de un status y unas funciones cuasi públicas, piénsese por ejemplo en las Cámaras de
Comercio.
A la hora de establecer el lugar de los grupos de presión dentro de la teoría democrática algunos
han pretendido situarlos como instrumentos de democracia directa, formados por cada uno de los
grupos de intereses, que bien puede venir en representación de las distintas profesiones, o en
función de otro tipo de relaciones como pueden ser las económicas. Este planteamiento cae en el
error en el que una y otra vez caen los teóricos de la democracia directa, su difícil, mejor su
imposible realización, la imposibilidad material no ya de agrupar sino incluso de conocer o
establecer los distintos intereses que se dan en sociedad.
El sistema representativo que con más o menos fuerza está establecido en los sistemas políticos
democráticos en los que es posible estudiar la acción de los grupos de presión, imposibilita esta
visión de los grupos de presión como instrumentos de la democracia directa y los sitúa en su
lugar, actores políticos dentro del sistema parlamentario que deberán dirigir su acción hacia y
desde el Parlamento. Un Parlamento al que, como reclama Cascajo, se le exige “una mayor
291 Bagehot, Walter. The history of Unreformed Parliament and its lessons (1860). En Essays on Parliamentary Reform; London, K. Paul, Trench, 1883.
136
apertura del procedimiento Legislativo a los diferentes secotres interesados junto al suficiente
grado de flexibilidad... mejorarían la funcionalidad de la institución parlamentaria”292.
El problema, como resalta Sartori, es la debilidad de la elección, convertido en único elemento
legitimador, como criterio selectivo. Por eso son necesarios otros medios complementarios, esa es
la idea de la participación, y Sartori se refiere a los grupos como elementos, la minoría intensa, que
pueden optimizar la participación, señalando que ésta “sólo es real en ámbitos reducidos, los
pequeños grupos pueden ser igual de intensos y duraderos ante un conjunto global de problemas,
frente a lo ocasional de las mayorías, que no son más que agregados efímeros o movilizados por
minorías”.
Por estos caminos vamos a dirigir nuestros pasos; el estudio de los grupos como maximizadores de
la democracia participativa. Legítimos ocupantes de los nuevos espacios de participación real de los
que venimos hablando.
Los obstáculos no se hacen esperar, la ruptura del principio de igualdad al hacer depender la
defensa de los propios intereses de los medios de los que se disponga, lo que daría lugar a la
exclusión de un buen número de grupos, que no podrían hacer oír su voz; y el anonimato en el
que suelen trabajar estos grupos, que impide el control de la opinión pública. Este es el
principal defecto, por su actuación no regulada existe la tendencia a entender los grupos de
presión como instituciones secretas, que actúan en la sombra, defensores de intereses, casi
siempre económicos y opuestos al interés general.
Sería entonces cuando debería actuar el sistema representativo, defendiendo esos intereses
minoritarios, ejerciendo una función de filtro, de control, que no permita acciones contrarias a los
intereses de las minorías. A este filtro fundamental se uniría a su vez un segundo filtro al que
deberían someterse los grupos de presión sería el del mercado, un sistema de contrapesos, de check
and balance, en el que participarían también los órganos de representación.
La cuestión clave es si estos grupos suponen o no de una vía legítima de participación de la
sociedad civil en las decisiones del poder público, “Linking citizens”, como titula un autor
contemporáneo o, tomando las primeras palabras de la Constitución norteamericana de 1776
“We the people”, que es como titulan el catálogo anual de todos los lobbys y sus representantes
en el Congreso de los EEUU. Lo que para unos puede suponer “el lobbying que no es tráfico de
influencias ni sinónimo de soborno o corrupción. Se trata, muy al contrario, de una actividad
292 Cascajo, José Luis. El Congreso de los Diputados y la forma de Gobierno en España, en Martínez, Antonia (ed). El Congreso de los Diputados en España: funciones y rendimiento. Tecnos, Madrid, 2000.
137
civilizada, profesional y constructiva que permite la participación de empresas y ciudadanos en
el proceso de toma de decisión de los poderes públicos”293, para otros no evoca más que un
confuso mosaico de actividades opacas no reglamentadas más próximas al tráfico de
influencias, un conjunto de intrigas que los individuos y colectivos que se mueven por los
pasillos de la administración realizan, dispuestos a lo que sea con tal de defender sus intereses.
293 Alonso Pelegrín, Emiliano. El Lobby en la Unión Europea. ESIC Editorial, Madrid, 1995.
138
III. LOS GRUPOS DE PRESION
Lobbyers: “Crawling serpentine men, the lousy combings and born freedom sellers of the earth”
(Walt Whitman, 1856)
Lobbistas: “Sinuosos hombres serpiente, los más piojosos vendedores de la tierra”. (Walt
Whitman, 1856)
139
1. INTRODUCCION
Es común en la historia de la humanidad encontrar grupos de personas unidas para la defensa de
un fin. Ya sea, como hemos visto en el primer capitulo, por la condición social del hombre, ya
que “el hombre solitario no es algo natural, sino un producto de la abstracción intelectual. El
hecho natural, en los dos sentidos de primitivo y necesario es el grupo. Sin el grupo no hay
hombre”294, o por la búsqueda de un interés, el hecho es que hoy en día resulta imposible
“concebir una sociedad moderna sin grupos que defiendan intereses particulares”295.
Duverger en su Introducción a la Política, al hablar de este tipo de uniones de particulares dice
que han existido desde siempre, y los presenta como la institución básica, podríamos decir que
natural, frente a “los partidos políticos, organizaciones propias de un cierto tipo de régimen, en
una determinada época de la historia. Por el contrario los grupos de presión se encuentran en
todos los regímenes, en todas las épocas”296. No son más que la manifestación natural de la
condición social del hombre, la respuesta que los individuos, que viven en sociedad, buscan
para poder participar en aquellos asuntos que les incumben.
El marco presentado es demasiado amplio, en él cabrían indistintamente, empresas y club
sociales, equipos de fútbol y asociaciones de consumidores… toda unión de personas en busca
de un fin. Pero el tema que nos ocupa, en un principio, es mucho más preciso, dentro de este
marco general, vamos a centrar nuestro estudio en aquellos grupos que para el cumplimiento de
sus fines, tratan de influir en los poderes públicos, a través de medios de muy diversa
naturaleza.
La precaria situación de los estudios sobre la materia en nuestro país nos ha obligado a tener que
desarrollar nuestra investigación en dos realidades políticas completamente diferentes: la
realidad norteamericana, en la que el fenómeno de los grupos de presión forma parte, de hecho y
de derecho, de la vida política, y la Europea donde se va introduciendo discretamente en la vida
política. En todo momento trataremos de aclarar cuando nos referimos a una u otra realidad, o
cuando esta resulta indiferente para el estudio. En nuestra investigación una gran parte de la
información, la bibliografía, los ejemplos y la propia teoría general, procede de fuentes
norteamericanas.
294 Jouvenel, B. “Du Groupe”, en Rev. Franc. Scien. Polit., Paris, 1955. p. 48. 295 De Esteban, J. La representación de intereses y su institucionalización: los diferentes modelos existentes. En Revista de Estudios Políticos, Madrid, 1967. p. 45. 296 Duverger, M. Introducción a la Política. Ariel, Barcelona, 1983. p. 201.
140
2. LA DOCTRINA SOBRE LOS GRUPOS DE PRESION.
La principal fuente de doctrina sobre los grupos de presión parlamentarios la encontramos en los
Estados Unidos a principios del siglo XX. Previamente es posible encontrar referencias al tema en
estudios de distintos autores como Alexis de Tocqueville297, y, en general, cualquiera de los
federalistas norteamericanos298, Lorenz Von Stein299, en su obra de análisis de los movimientos
sociales en Francia, dónde señala ya la influencia de los grupos de interés, o Ostrogoski300, que en
su estudio sobre los partidos realizó varias consideraciones al respecto.
En 1908, Arthur Bentley elaboró un trabajo denominado “El proceso de Gobierno, Un estudio
de la presión social”, pionero en la materia. Su publicación supuso una cierta revolución en una
doctrina política que llevaba años centrada exclusivamente en la estructura, organización y
funcionamiento de las instituciones y las leyes. En ese momento las organizaciones que no
trabajaban insertadas en el sistema institucional no eran consideradas como un objeto propio de
estudio y Bentley justificaba así su investigación “la sociedad en si misma no es otra cosa que la
complejidad de los grupos que la forman. Cuando los grupos están correctamente integrados
todo está estabilizado, y cuando digo todo quiero decir todo”301. La defensa de los grupos por
parte de Bentley tendrá una serie de seguidores, en lo que se refiere a analizar la política desde
la actividad de grupo, “los pluralistas ingleses como Figgis, Maitland o Laski y los alemanes
como Gierke; los sociólogos de la época, Gumplowicz, Sinmel o Ratzenhofer”302. En el campo
de la doctrina política no se puede hablar de una escuela de los grupos de presión hasta los años
cincuenta, la que se ha dado en llamar la “edad de oro de la doctrina de los Grupos de interés”,
en ese momento surgen autores como Truman303, Sartori304, Latham305, Wright Mills306... a los
que seguirán más adelante las teorías pluralistas de Dahl307 o Wilson308. En los últimos años
hemos asistido al resurgir de la doctrina sobre los grupos de presión en autores como
Rothenberg309, Birnbaum310...
297 Tocqueville, Alexis. La Democracia en América. Alianza, Madrid, 1996. 298 Madison, James. The Federalist Papers. Ed. Por Clinton Rossiter, Mentor, New York, 1961. 299 Stein, Lorenz von. Geschichte der sozialen Bewegung in Frankreich von 1789 bis auf unsere Tage. Vol.3. Hildesheim : Georg Olms Verlagsbuchhandlung, 1959. 300 Ostrogorski, M. Democracy and the organization of political parties. Anchor, New York ,1964. 301 Bentley, Arthur. The process of Government. Principia Press, Bloomington, 1949. 302 Duarte, Fernández Suárez, Del Pino. Dinámica política. Galeón Editorial, Buenos Aires, 1996. 303 Truman, David. The Government Process. Knopf, New York, 1971. 304 Sartori, Giovanni. Gruppi di pressione o gruppi di interese?. Il Mulino, n 87. 305 Lathan, Earl. The Group Basis of Politics. Cornell University Press, Ithaca, 1952. 306 Wright Mills, C. The Power Elite. Oxford University Press, New York, 1956. 307 Dahl, Robert. Who governs?. Yale University Press, New Haven, 1961. 308 Wilson, James Q. Political Organizations. Basic Books, New York, 1973 309 Rothenberg, Lawrence S. Linking citizens to Government. Cambridge University Press, New York, 1992. 310 Birnbaum, Jeffrey H. The Lobbyists. Random House, New York, 1992.
141
La doctrina española sobre la materia adolece del defecto que se suele encontrar en un buen
número de trabajos sobre la materia, entre los que no sabemos si el presente estudio logrará ser
excepción, la “temperamental desinclinación a definir, que coincide misteriosamente con una
tendencia mas frecuente a trabajar con un buen conjunto de dossieres de prensa que con
conceptos de teoría política”311.
Es posible encontrar muy pocos trabajos originales sobre la materia. Jacqueline B. De Celis
parece que es la primera en estudiar la cuestión en el año 1963312 pero se atribuye a los
Profesores Jiménez de Parga y Lucas Verdú313, la acuñación del término Grupos de Presión. En
su misma línea, los trabajos de los profesores De Esteban, Ramírez314 y Ferrando Badía315,
resultaron pioneros. El primero abarcó en sus estudios diversos aspectos de la participación
política como su intensidad316, o sus realizaciones concretas en los casos de los grupos de
interés y los grupos de presión317. Tras algún trabajo destacable como el que el profesor Pérez
Calvo realizó en la Universidad de Nancy318, o una aproximación legal a la materia, de carácter
divulgativo realizado por el Profesor Ramírez319, en la actualidad destacan los trabajos del
Profesor Molins320, además de algunas obras que nos llegan desde el campo de las relaciones
públicas y la comunicación, pero que no pueden dejar de incidir en el aspecto político y
jurídico, como la obras del profesor Xifra321 o la del profesor Alonso Pelegrín322.
En el apartado de las traducciones encontramos algunas realizadas durante los años sesenta,
entre las que destaca las del Profesor Ferrando Badía a la obra de Finer, “El imperio Anónimo”,
un esfuerzo serio por introducir el estudio de la materia en nuestro país, acompañado de un
excelente prólogo que otorga una visión general, en el marco de la teoría política sobre la
materia. Y las de los clásicos de la materia V.O. Key323, J. Maynaud324 y Von Beyme325.
311 Grant Jordan. Group Approaches to the Study of Politics. En Engelfield, D y Drewry, G (eds.), Politics and Political Science: A Survey Worldwide, London, 1984. 312 De Celis, Jacqueline B. Los grupos de presión en las democracias contemporáneas. Tecnos, Madrid, 1963. 313 Lucas Verdú, P. “Ensayo sobre la integración de las fuerzas políticas en el Estado contemporáneo”, en Revista de Estudios Políticos, n. 99, Madrid, 1958. 314 Ramírez, Manuel. Los grupos de presión en la Segunda República Española. Tecnos, Madrid, 1969. Los grupos de presión y su actuación en la política. Escuela Social de Granada, Granada, 1965. 315 Ferrando Badía, Juan. Los grupos de presión y su institucionalización. Tecnos, Madrid, 1960. Status y rol de los grupos de presión en el seno del régimen político. SI, 1966. 316 De Esteban, Jorge. La intensidad de la participación política. Fundación Juan March, Madrid, 1968. 317 De Esteban, Jorge. La representación de intereses y su institucionalización: Los diferentes modelos existentes. Revista de Estudios Políticos, Madrid, 1969. La situación del Parlamento en las sociedades industriales, Revista de Estudios Políticos, 159-160, 1968, Madrid. 318 Pérez Calvo, Alberto. L´organisation européenne de la Confédération Mondiale du Travail: etude d´un groupe de pression –organisation sindícale- au niveau des Communautes Européennes. Publications d´Université de Nancy, Nancy, 1972. 319 Ramírez, Manuel. La participación política. Tecnos, Madrid, 1985. 320 Molins López-Rodó, Joaquin M. Los grupos de interés en España. Papeles de la Fundación, 7, 1993. 321 Xifra, Jordi. Lobbying, Como influir eficazmente en las decisiones de las Instituciones Públicas. Gestion 2000, Barcelona, 1998. 322 Alonso Pelegrín, Emiliano. El lobby en la Unión Europea. ESIC, Madrid, 1995. 323 Key, V.O. Política, partidos y grupos de presión. Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1962.
EnriqueComentario: Page: 319 ME MOLA MUCHO LINARES QUINTANA PERO NI SE QUIEN ES NI DE QUE AÑO. DEBERIA BUSCAR ALGO.
142
Los manuales generales, tanto de Derecho Constitucional como de Organización política
realizados en España dedican muy poco espacio al particular326.
Por otro lado, muy pocos han estudiado desde la perspectiva histórica los grupos de presión.
Además del libro ya citado de Ramírez, “Los grupos de presión en la Segunda República”, se
pueden encontrar otros que abordan la materia: un análisis de los sindicatos y sus relaciones con
los partidos políticos en “El poder sindical en España”, de Juan Antonio Sagardoy Bengoechea
y David León Blanco, escrito en 1982; “The Break-up of the Socialist Family: Party-Unions
Relations in Spain, 1982-89”, Richard Gillespie, 1990; o “The Dissolution of Party-Union
Relations in Spain” de Lynne Wozniak, 1992. Otros han abordado el asunto de los grupos de
presión en España desde la perspectiva sociológica, como Robert Fishman, “Working-Class
organization and the Return to Democracy in Spain”, 1990; Victor Pérez Diaz, “La primacia de
la sociedad civil”, 1993; o centrandose en el carácter de su relación con el Parlamento, Ulrike
Liebert, “Modelle Demokratischer Konsolidierung”, 1995 y “Parlamentary Lobby Regimes” en
Parliaments and Majority Rule in Western Europe, 1995. Además, también es posible encontrar
algunos estudios sobre organizaciones de intereses específicos, “Las organizaciones agrarias
españolas”, de Gloria de la Fuente Blanco, 1991 o “La política de las organizaciones de
intereses médicos”, de Josep A. Rodríguez, 1992.
3. HISTORIA
En el Estado moderno, el reconocimiento de la dimensión asociativa del hombre, ha dependido
siempre del sistema político en el que se hallara inserto. Así en el constitucionalismo americano,
el sistema político se levanta apoyado en los movimientos asociativos, como se puede constatar
en “La democracia en América”327 o en el comienzo de la Constitución norteamericana “We the
people of the United States...”328. El liberalismo revolucionario francés parte de la necesidad de
desmantelar los gremios y demás entramados sociales sobre los que se había construido el
sistema del Antiguo Régimen, para eso se apoyan en la construcción del concepto de nación
soberana que en su definición llevaba implícita la necesidad de una relación representante-
representado libre de cuerpos intermedios que dificultaran el principio de la representación. Será
324 Meynaud, J. Los grupos de presión. Eudeba, Buenos Aires, 1978. 325 Beyme, Klaus von. Los grupos de presión en la democracia. Belgrana, Buenos Aires, 1986. 326 Quizás se puede destacar la obra del Profesor Lucas Verdú, Pablo. Estado Contemporáneo y fuerzas políticas. Tecnos, Madrid, 1971. 327 Tocqueville, Alexis de. La democracia en América. Alianza, Madrid, 1995. pp. 46-57. 328 ref. contrario Alzaga Villamil, Derecho Político Español, II, p.132
EnriqueComentario: Page: 319 ???HACERME UN REPASO RAPIDO, PUEDE SER UN TRABAJO DE CLASE
143
con la Ley Chapelier, de 14 de junio de 1791, con la que se establecerá la prohibición expresa
de estas asociaciones.
Ya hemos citado en el capítulo anterior el pensamiento de Duverger según el cual “los grupos
de presión se encuentran en todos los regímenes, en todas las épocas”329; otros no dudan en
afirmar que “se puede decir, con conocimiento de causa, que Moisés realizó actividades de
presión con el Faraón para liberar a su pueblo”330 pero nos hemos apresurado en señalar que el
uso que Duverger hace del concepto grupo de presión está muy por encima de las posibilidades
de este análisis.
De todos modos es obligada una referencia histórica a la formación de estos grupos de intereses.
Es común entre autores como Maier, Pizzorno y Schmitter331 diferenciar tres etapas históricas
en la formación de los grupos: una fase inicial de representación estamental, en la que los
intereses coinciden con el sistema social; un paréntesis liberal en el que la representación se
organiza sobre una base individual y las asociaciones son completamente voluntarias, y, en
consecuencia, fragmentarias e inestables; y, por último, un período, desde finales del siglo XIX
hasta la actualidad, caracterizado por los partidos de masas y los grupos de interés organizados,
con diversidad de objetivos, dirigentes profesionalizados y burocracia. En la determinación de
este último periodo se observan las principales diferencias entre los que consideran el período
globalmente como un sistema de carácter pluralista (Pizzorno), o los que observan dos
subperiodos separados por la Primera Guerra Mundial, el primero de carácter voluntario y
pluralista y el segundo claramente corporativista (Schmitter).
3.1 HISTORIA DEL INTERES
La historia de los partidos y de los intereses está íntimamente asociada a los comienzos de la
sociedad mercantil “burguesa” a finales del siglo XVII y a su desarrollo a lo lardo del siglo
XVIII. La idea del interés, que era en su origen un concepto referido a la utilidad de los
príncipes y los Estados, fue evolucionando hacia los beneficios de los súbditos. En un principio
este interés privado era considerado como uno de los frutos del bien público y por tanto
necesariamente compatibles. En el pensamiento político inglés del siglo XVIII encontramos la
primera elaboración científica de este concepto. Partiendo del crecimiento del comercio, y de la
base contractualista como instrumento de generación de riqueza, para justificar la desigualdad
329 Duverger, M. Introducción a la Política. Ariel, Barcelona, 1983. 330 Encyclopaedia Britannica, Tomo 14, voz Lobbying. William Benton, Publisher. Chicago, 1959. 331 Berger, Suzanne (Comp). La organización de Intereses en Europa Occidental. Centro de Publicaciones, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1988.
144
no había más que referirse al crédito332, en el otro bando estaban los que como Pope333, al igual
que Montesquieu334 en Francia, clamaban contra la falta de claridad de los “vínculos ficticios de
la riqueza y de la ley que cobran todavía mayor fuerza y nos arrojan en los brazos del temor”335.
En este clima los tories redescubrirán el interés general que debería ser defendido por el “rey
patriota” de Bolingbroke y mantenido con la cooperación de “las ricas y grandes familias”. En
este ambiente Burke retoma las críticas de Bolingbroke presentando el partido como
instrumento canalizador, “un cuerpo de hombres unidos para promover mediante sus esfuerzos
conjuntos los intereses nacionales de acuerdo con algunos principios generales compartidos por
todos”336. Según esta concepción los intereses no serían más que la emanación natural de una
sociedad orgánica, y por tanto no ya compatibles, sino parte esencial del bienestar general. Este
régimen político oligárquico se quebrará con motivo de la crisis de movilización política de
finales del siglo XVIII; pronto surgieron nuevas ideas de interés y la representación va a
justificarse sobre la base de los derechos individuales intrínsecos, en detrimento de la
justificación según las necesidades colectivas, con lo que el interés perdió su utilidad como
criterio de representación.
A mediados del siglo XIX los partidos políticos se consolidarán como organizadores de opinión,
la filosofía de los partidos de masas proponen como principio de identificación una ideología,
quedando relegados los intereses al ámbito de la sociedad civil, a través de asociaciones situadas
entre el Parlamento y los votantes de clase media. Los objetivos carecen de especificidad porque
deben formularse teniendo en cuenta a la sociedad en general. No pueden presentarse como
objetivos de un sector determinado, a no ser que se considere que los intereses de ese sector
coincidan con los de toda la sociedad. La generalización de intereses, y su consiguiente
institucionalización a través de los partidos de masas, lleva consigo:
• La politización de los intereses, y de las asociaciones que los defienden que pronto tienden a
idenficarse, o a ser identificadas, con los partidos más próximos a sus objetivos.
• La proliferación de demandas de carácter muy general, “fruto de la globalización de
intereses, y la marginalización de los intereses específicos, que aparecen como productos de
la política sucia o maniobrera y son considerados como algo negativo”337.
332 Review (1706) Defoe, citada en Pocock. Machiavellian Moment: Florentin Political thought and the Atlantic Republicain Tradition. Princeton University Press, Princeton, 1975. 333 Pope, Alexander. Moral Essays, Epistola III. Cfr. Kramnick. Bolingbroke and his circle: The Politics of Nostalgia in the Age of Walpole, Harvard University Press, Cambridge, 1968. 334 Montesquieu. El Espíritu de las Leyes, Tecnos, Madrid, 2000. Cap. XX. 335 Goldsmith, Oliver. The traveler, 1764. Cfr. Kramnick. Bolingbroke and his circle: The Politics of Nostalgia in the Age of Walpole, Harvard University Press, Cambridge, 1968. 336 Burke, Edmund. Thougts on the causes of present dicontents, 1770. En Burke´s Politics, Knopf, Nueva York, 1959. 337 Pizzorno, Alessandro. Los intereses y los partidos en el pluralismo. En Berger, Suzanne (Comp), La organización de Intereses en Europa Occidental, Centro de Publicaciones, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1988.
145
• La concepción de la satisfacción de los intereses en términos de totalidad, lo que les impide
ser objeto de negociación política, quedando excluida la representación de intereses
inmediatos o especiales. La acción se lleva a cabo en nombre de intereses generales y a
largo plazo.
• La definición de los intereses en manos de las jerarquías de las instituciones aglutinadoras, y
la escasa participación de las bases.
Así, frente a los que como Burke y Bahegot había creído en un Parlamento, que aislado de
presiones, pudiera integrar los intereses implícitos en la sociedad, o como Guizot y Royer-
Collard habían confiado a los 200.000 electores de la monarchie censitaire la tarea de dar una
expresión adecuada a los intereses concretos, los representantes de los intereses se vieron
obligados a apropiarse del nivel intermedio del espacio político para conseguir fuerza colectiva
e influencia parlamentaria, organizándose para ejercer una presión permanente. A esto ayudó la
escalada política de la burguesía en todo el mundo, durante la segunda mitad del siglo XIX,
empujada por el viento del liberalismo.
Serán los regímenes liberales los que lleven a cabo la abolición final de la representación
especial (corporativa), con la aparición de los partidos como defensores de los intereses
generales. Por eso, una vez superada la fase de restricción de los derechos de asociación,
empezaron a florecer las asociaciones voluntarias. Eran grupos creados a través de la libre
elección de sus miembros, que perseguían objetivos específicos y declarados por medio de la
acción colectiva. Estas asociaciones, que no podían ser consideradas todavía como grupos
organizados de intereses, pretendían principalmente la seguridad y la ayuda mutua y
promovieron formas de sociabilidad y actividades económicas, culturales, profesionales,
religiosas, caritativas... y con el tiempo se convirtieron en verdaderas organizaciones de
intereses, con una militancia extendida, un buen número de recursos propios y una burocracia
autónoma.
En este mismo momento histórico, finales del siglo XIX, asistimos a una serie de guerras en
toda Europa y Estados Unidos que van a suponer el incremento de las responsabilidades
estatales338, incrementos fiscales, políticas de alianzas internacionales, iban diluyendo, por la vía
de los hechos, el modelo liberal. A esto contribuyó la llegada de la “gran depresión” a partir de
1873, y el surguimiento, como respuesta, de las organizaciones profesionales339. La protección
338 Maier, Charles S. Los vinculos ficticios... de la riqueza y de la ley. En Berger, Suzanne (Comp) La organización de Intereses en Europa Occidental. Centro de Publicaciones, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1988. 339 Los metalúrgicos franceses que habían sido pioneros, con la constitución en 1864 del Comité des Forges, constituyen en 1870 Le Travail Nacional, mientras los agricultores se organizaban en la Sociéte des Agriculteurs, y en la Sociéte Nationale de l´Encourament de l´Agriculture.
146
aduanera se convirtió en el más poderoso estimulo para la creación de asociaciones, ya que los
aranceles proporcionaban un subsidio público que podía superar la inercia y los factores
adversos a la formación de grupos, y, siguiendo su ejemplo, los nuevos grupos consiguieron
arrancar a menudo otras concesiones legislativas, como en Francia donde los intereses agrarios
lograron la institucionalización pública de sus caisses de credit y sus mutuelles d´assurance.
Esto no era más que una manifestación de un clima de nacionalismo exacerbado que dio lugar a
otros grupos como los que presionaban a favor de los gastos militares, las ligas de veteranos o
los estudiantes nacionalistas... lo que presentaba, frente a la visión victoriana de una opinión
pública unificada, una política más fragmentada, de intereses parciales. Esto se refleja también
en la evolución jurídica que, en Gran Bretaña en 1824, en Alemania en 1870 y en Francia en
1884, libera a las organizaciones obreras de las restricciones impuestas por el Common Law al
derecho de asociación. Algo similar ocurrió con las asociaciones de empresarios, organizaciones
que surgen como delegación de la autoridad estatal, herederas de las cámaras regionales de
comercio, establecidas por la legislación napoleónica sobre la base de los antiguos gremios.
Pronto organizaciones nacionales o regionales se yuxtapusieron a las asociaciones
empresariales, reconocidas como entidades de derecho público, que estaban apareciendo en
diferentes sectores de la industria y el comercio. A finales de los años 70, las organizaciones
estatales y privadas se entrelazaban en un espacio legal cuasioficial, que convirtió el
reconocimiento de estos grupos en una de las condiciones para una representación efectiva. Las
asociaciones se convirtieron en toda Europa, de la noche a la mañana, en la “verdadera
expresión del liberalismo”340. Si a esto unimos el desencanto político que siguió a la depresión
del 73, con situaciones como las del turnismo o el caciquismo en nuestro país, donde la
corrupción y el clientelismo parecían la verdadera esencia del gobierno popular, entenderemos
el auge que alcanzan estos grupos que extienden la idea de que son ellos los que forman el
fundamento real de la vida pública, oponiendo su actuación a la participación política ciudadana
de los individuos.
Es aquí donde encontramos el primer análisis doctrinal de la institución, en la obra clásica de
Arthur Bentley, The Process of Goverment (1908), al que siguieron planteamientos como el de
Duguit341 o Santi Romano342 que preconizaban una sociedad corporativa, de grupos y
asociaciones naturales, en las que prácticamente se negaba la realidad del Estado. En Inglaterra
sorprende ver como Dicey, tras estudiar los textos legales más significativos del comienzo de
siglo y la intervención que en casi todos esos textos había tenido el movimiento colectivista,
anuncia en 1913 que “había llegado una nueva época, una época que venía a sustituir a la edad
340 Sorlin, Pierre. Waldeck-Rousseau. Colin, Paris, 1966. 341 Duguit, Leon. Le droit social, le droit individuel et les trasformations de l´Etat. Alcan, Paris, 1908. 342 Romano, Santi. Lo Stato Moderno e la sua crisi. En Scritti Minori, vol 1; Giuffré, Milan, 1950.
147
liberal que había puesto el énfasis en el individuo y el laissez faire” a esta nueva era la
denominó la era colectivista343 . El debate doctrinal sobre las raíces pluralistas y corporativistas
del nuevo sistema político estaba servido344.
La Primera Guerra Mundial supuso un paso más en la consolidación de este sistema, con la
participación activa de estas asociaciones en la guerra, que llevó a los grupos a su punto más
alto en el sistema político “el mundo empezó a tener una idea de lo que la asociación humana,
llevada a su más alto grado, podía conseguir”345. Tras el armisticio se impuso nuevamente la
política de mercado, aunque toda una serie de estructuras sociales eran ya ineludibles y
“después de 1918, cualquiera que tratara de conseguir el control sobre un mercado politizado,
así como sobre el Parlamento, necesitaba integrar a la dirección de las fuerzas económicas
colectivas en papeles corporativistas, privados y públicos a la vez”346 El sistema corporativista
puro sólo se mantuvo en aquellos sitios en los que se instauró una dictadura, como en la Italia de
Mussolini o la España del General Primo de Rivera.
Pero será tras la segunda guerra mundial cuando, por su posición en las dos guerras mundiales
en las tareas de movilización para la guerra, el racionamiento, la distribución planificada de los
recursos, el control de precios, y por la coyuntura económica, se produzca una polarización de
los grupos de presión que cristalizará en la institucionalización que ahora contemplamos en la
mayoría de los países de Europa occidental. En el periodo de entreguerras, y como consecuencia
de la focalización de las políticas económicas nacionales hacia el mantenimiento de la
estabilidad del tipo de cambio, se había producido en Europa un crecimiento enorme de la tasa
de desempleo, que alcanzó un nivel tan elevado que pasó a convertirse en prioridad para todos
los gobiernos. Esto tuvo un doble efecto, la canalización de las reivindicaciones de la clase
obrera, con el consiguiente crecimiento de su cohesión y, por tanto, de su capacidad de presión
y el reconocimiento por parte de los gobiernos de que la política de pleno empleo que
significaba la más importante prioridad de la clase obrera había pasado a serlo también para la
sociedad en general, con lo que la identificación clase obrera-interés general, resultaba
prácticamente automática y los trabajadores fueron aceptados como un interés organizado con
un derecho propio a hablar en nombre del bienestar general. En el otro lado de la balanza se
situaban los representantes del capital, que dada la situación económica de descentralización
343 Dicey, AVS Law and Public Opinion in England. MacMillan, Londres, 1962. 344 A este debate se unen Gierke con su evaluación de la importancia y la continuidad desde la época medieval alemana de la Genossenchaft (gremios); Maitland, con su insitencia en las relaciones de solidadridad, los corporativistas católicos; Laski, Cole y los juildistas ingleses; Dorkheim en el prefacio a la segunda edición de la División del Trabajo y sus seguidores juristas “institucionalistas” franceses... 345 Lloyd, EMH. Experiments in State Control at the War Office and the Ministery of Food. Clarendon Press, Oxford, 1924. 346 Maier, Charles S. Los vinculos ficticios... de la riqueza y de la ley. En Berger, Suzanne (Comp); La organización de Intereses en Europa Occidental. Centro de Publicaciones, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1988.
148
podían responder sin necesidad de acudir a la asociación, manteniéndose como un conjunto de
intereses independientes, no necesitados de organización, y por lo tanto sin unos objetivos e
intereses comunes. El resultado, unos años cincuenta en los que parecía haberse encontrado el
difícil equilibrio de los intereses, la “refusión” de la Europa Burguesa a través del refuerzo de
las políticas neomercantilistas y de las organizaciones neocorporativistas347. Un equilibrio
inestable en el que nos mantenemos en estos días, en el que reconocido legalmente el status de
estas organizaciones se les empiezan a encomendar oficialmente diversas funciones públicas.
Con lo que esto supone de generalización de objetivos y monopolización de la representación de
determinados intereses.
Estamos otra vez en la fase del péndulo que estudiamos al analizar la creación de los partidos de
masas, con la consiguiente globalización de intereses. Si recordamos los problemas que
planteaban la creación de los partidos de masas a la representación de intereses: la politización
de los intereses, y de las asociaciones que los defienden, la proliferación de demandas de
carácter muy general, fruto de la globalización de intereses, y la marginalización de los intereses
específicos, la concepción de la satisfacción de los intereses en términos de totalidad, lo que les
impide ser objeto de negociación política, quedando excluida la representación de intereses
inmediatos o especiales y la definición de los intereses por las jerarquías de las instituciones
aglutinadoras, con la escasa participación de las bases. Nos daremos cuenta de que estos
problemas, misteriosamente, se identifican con los que hemos ido analizando en la primera parte
de nuestro estudio como principales carencias del actual sistema democrático.
Wilson348 realiza otra división histórica, siguiendo el pensamiento de Truman según el cual “la
formación de asociaciones en la historia se ha producido en sucesivas olas”349. Según Wilson se
pueden encontrar cuatro momentos fuertes en la creación de asociaciones en defensa de los
distintos intereses:
a) La primera etapa se situaría entre 1830 y 1860 y durante la misma aparecen las primeras
asociaciones nacionales de la historia norteamericana.
b) En la década de 1880 la industrialización provocará el nacimiento de toda una serie de
organizaciones, especialmente económicas, en defensa de los intereses de los empresarios y los
trabajadores. Durante esta década surge, por ejemplo, la Cruz Roja.
c) Entre 1900 y 1920 se da el tercer momento fuerte surgiendo organizaciones como la Cámara
de Comercio, o las asociaciones de granjeros.
347 Maier, Charles S. Recasting Bourgeois Europe. Princeton University Press, Princeton, 1975. 348 Wilson, James Q. Political Organizations. Basic Books, New York, 1973. 349 Truman, David. Governmental Process. Knopf, New York, 1971.
149
d) La década de los sesenta será el cuarto momento asociativo, destacando el incremento del
activismo social, entre los grupos que se originaron en este periodo.
Wilson, encuentra unos puntos comunes a estas cuatro etapas, de ahí la importancia de su
clasificación:
• La revolución de las comunicaciones, que favorece la creación de asociaciones en el ámbito
nacional... La red viaria, el ferrocarril, el teléfono y la televisión rompen las fronteras
anteriores cohesionando cada vez más la unión entre los hombres, y facilitando el
intercambio de información e ideas.
• El comienzo de la regulación del mundo empresarial, a cargo de los poderes públicos.
• La división del trabajo, y la necesidad de especialización, empresarial y gubernamental.
• El aumento de la inmigración que contribuyó al aumento de la diversidad entre la población
norteamericana.
Si aplicamos estos elementos al momento actual observaríamos asombrados como internet va a
suponer, y ya está suponiendo, la mayor revolución de las comunicaciones que jamás se ha visto
en la historia; la consolidación del Estado Social ha llegado a su cumbre dejando “el mundo
entero” bajo la necesidad legislativa; esto supondría a los poderes públicos una especialización
que resulta materialmente imposible; y, por último, en los países occidentales estamos
asistiendo a un aumento de la inmigración sin precedentes, que ya está planteando sus
interrogantes en países como Alemania, Francia o España. Podríamos concluir que hoy, según
la teoría de Wilson, se vuelven a dar todos los elementos necesarios para una nueva explosión
del fenómeno asociativo, y con él de los grupos de presión.
3.2 LOS GRUPOS DE PRESION PARLAMENTARIOS
Después de este largo preámbulo histórico sobre la situación de los intereses vamos a centrarnos
en la historia de los grupos de presión parlamentarios. Cuenta la leyenda que las actividades de
presión nacieron en un Hotel de Washington, cercano a la Colina del Capitolio, allí solían
alojarse los Congresistas y allí, en sus lujosos y enormes pasillos que aun se conservan, recibían
sus múltiples visitas. Muchas de estas visitas eran de personas que representaban a grupos con
algún tipo de interés en asuntos en los que el congresista tenía poder de decisión, y de allí, no de
los pasillos del Congreso, nació la palabra “lobby”. Otros se refieren a los salones situados antes
del recinto de sesiones de la Cámara de los Comunes en el Reino Unido del siglo XVIII, donde
150
se daban cita los representantes de distintos intereses comerciales para conversar con los
parlamentarios a fin de obtener favores350.
De todas formas parece claro que el origen de los lobbies lo encontramos en los Estados Unidos,
y se encuentra unido a los orígenes de la nación, como se puede observar, por ejemplo, en el
Federalista donde Madison escribe: “Intereses territoriales, intereses industriales, intereses
mercantiles, intereses económicos, y un buen número de intereses menores, crecen en cualquier
nación civilizada dividiéndose en distintas clases, que actúan con distintos sentimientos y
puntos de vista. La regulación de esos intereses, variados y, en ocasiones, enfrentados es una de
las principales obligaciones de los legisladores de hoy en día, e introducirá el espíritu de esos
grupos en las necesarias y ordinarias labores de gobierno”351.
En 1829 los términos lobby y lobby-agent ya eran de uso común en los Estados Unidos. Su
labor se fue consolidando, aprovechando el debilitamiento del poder ejecutivo, alrededor de los
pasillos de los hoteles y las oficinas del Congreso, y pronto empezaron a practicarse una serie de
actividades que minarían su prestigio desde los orígenes: sobornos, fiestas, alcohol y mujeres,
dieron lugar a que los legisladores volvieran su atención a la actuación de estos grupos,
moderando su ilegalidad, pero sin lograr situarlos en un lugar adecuado. En ese año se publica
el libro de Dannis Tilden Lynch, “Epoch and the man”, en el que se denunciaba ya “la
corrupción que ha erigido su corte sobre las alturas del Hudson, en Albany, en el lobby de la
legislatura”352.
La urgencia del asunto se hizo patente a finales del siglo XIX. En 1869 Ulyses Grant era
elegido Presidente de los Estados Unidos con la voluntad de gobernar “sin miedo, favor o
preferencia”353, sus dos legislaturas se van a convertir en una lucha continua contra la
corrupción, en un momento en el que el clima general era de desconfianza354, que algunos
atribuían a la recién terminada guerra de Secesión, y los votos de los congresistas
norteamericanos se vendía entre 100 y 5000 dólares, según fuera el asunto sometido a decisión.
Tal era el ambiente, con escándalos como el de Credit Mobilier en el que intervinieron más de
20 congresistas, o el “Whiskey Ring” relacionado con la venta de los territorios de los indios a
350 Alonso Piñeiro, Armando. El quinto poder: Teoria y práctica del lobbying. Macchi, Buenos Aires, 1992. 351 Madison, James. The Federalist Papers, 10. Ed. Por Clinton Rossiter, Mentor, New York, 1961. 352 Xifra, Jordi. Lobbying, Como influir eficazmente en las decisiones de las Instituciones Públicas. Gestion 2000, Barcelona, 1998. 353 Thompson, Margaret Susan. The “Spider Web”. Cornell University Press. Ithaca, 1985. 354 “It´s time that the Representatives of the people were admonished that they are the servants of the people and are paid by the people;... that their position and their power are to be used for the benefit of the people whom they represent, and not for their own benefit and the benefit of the lobbyists, the gamblers, and the speculators who have come to Washington to make a raid upon the Treasury... Never has the country in time of peace looked to Congress with more intense interest than at the present time. Much is expected of the new Administration, an the public expectation will not be disappointed” (Congressional Globe, 40th Congress, 3d session, part I (6 de enero de 1869).
151
las compañías de ferrocarriles, que los historiadores han denominado a esa época como “great
barbecue”, “age of spoilsmen” o “age of excess”. Para otros era un problema de adaptación, y
la corrupción no era más que la consecuencia directa de “los problemas de asimilar los nuevos
grupos dentro del sistema político de manera informal, ya que el sistema es incapaz de adaptarse
con la suficiente velocidad para dar legitimidad a estos grupos”355, de las necesidades que la
nueva expansión de las competencias del Estado producía en las empresas, y el consiguiente
cambio de valores que esto supuso en la sociedad. El hecho es que, con la llegada a Washington
de representantes de las poderosas compañías de ferrocarril, dispuestos a cualquier cosa para
adelantarse a las compañías competidoras, surgieron, entre 1880 y 1890, un gran número de
congresistas con participaciones en estas empresas. La opinión pública y la competencia entre
los grupos, puso fin a esta escalada incontrolada en pro de la influencia; se moderaron las
maneras, y en algunos estados aparecieron los primeros intentos de legislación. Existe un
acuerdo generalizado en situar el nacimiento de los grupos de presión parlamentarios, como
organizaciones estables en estos intentos de presión de las compañías ferroviarias. Pronto el
Presidente Washington alertaría al Congreso frente a lo que denominó “las insidiosas
intenciones de las influencias externas”. En 1876 la Cámara de Representantes adoptó una
resolución que exigía el registro de los lobbistas en el secretariado de la Cámara, obligación
que se extendió a varios estados de la Unión. Pero la opinión general seguía estando en contra
de los grupos de presión, como se puede observar, por ejemplo, en la definición que en 1888
daba el Diccionario de la Política Americana: “término aplicado colectivamente a los hombres
que llevan a cabo negocios de corrupción influyendo en los legisladores. Sus actividades suelen
consistir en entregar dinero a los representantes...”356, mientras la doctrina empleaba de manera
indistinta la palabra lobby, corrupción, o influencias ilegítimas357. Pronto comenzaron las
iniciativas legislativas para regular la cuestión, en 1890 se aprueba en Massachusetts la primera
ley reguladora de la materia. A nivel federal la primera propuesta data de 1913, iniciativa que se
encontrócon la oposición de granjeros, sindicatos y demás lobbistas que impidieron que ni
siquiera se llegara a votar.
Ya en 1908 la doctrina daba cuenta de esto y Arthur Bentley, probablemente el primer tratadista
de la cuestión hablaba de que “todos las actividades políticas, son actividades de grupo,
compitiendo uno con otro y empujando a nuevos grupos, con la intención de influir en los
gobernantes”358.
355 Huntington, Samuel P. La tercera ola: la democratización a finales del siglo XX. Paidós, Barcelona, 1994. 356 Brown, Everit y Strauus, Albert. Dictionary of American Politics. New York, 1888. 357 Wilson, Woodrow. Congressional Government: A study in American Politics. Sherman, Cleveland, 1885. 358 Bentley, Arthur. The process of Government. Principia Press, Bloomington, 1949.
152
La primera mitad del siglo XX se convirtió, tanto en Estados Unidos como en Inglaterra, en una
sucesión de escándalos y reacciones parlamentarias frente a los grupos de presión. La tremenda
inestabilidad económica en la que se sumió el mundo tras el crack de 1929, supuso toda una
serie de intentos de unos y otros por obtener beneficios por parte del Estado, que trataba de
incluir en cualquiera de las leyes que desarrollaba un apartado específico dedicado a restringir
las actividades de presión. Fruto de este proceso de acción-reacción será la Lobbying Disclosure
Act, la ley norteamericana, aprobada en 1946, dirigida a poner freno a las actividades de los
grupos de presión parlamentarios.
La actividad de estos grupos experimentó un gran incremento tras la II Guerra Mundial, con
palabras del Comité del Congreso para las Actividades de Lobby, “el impacto de la guerra ha
consolidado la presión como una gran industria”359. Favorecida por la extensión de los medios
de comunicación, en especial los periódicos y la radio, lo que introducía de una manera especial
a la opinión pública en el proceso legislativo, la industria de la presión contaba con nuevas
armas para el mismo fin.
A principios de los años 70 comienzan a surgir en todo el mundo una serie de intereses que van
más allá de lo exclusivamente empresarial, una nueva forma de presión, en asuntos como el
medioambiente, el final de la Guerra del Vietnam, los Derechos Civiles. Hoy la consolidación
de estos grupos y la relevancia que ha adquirido dentro del mundo globalizado, han convertido
el asunto de los grupos de presión en uno de los problemas básicos de la democracia.
4. DELIMITACION, DEFINICION Y DENOMINACION DE LOS GRUPOS DE
PRESION
Es fundamental para el resultado de este estudio asentar desde un principio cual es el objeto de
nuestro trabajo. Si hemos dicho en un principio que la investigación girará en torno a los grupos
de presión parlamentarios, debemos, desde un principio aclarar a que nos referimos al hablar de
estos grupos.
4.1 DELIMITACIÓN
El problema es el de la delimitación del termino, la amplitud y generalidad del objeto de nuestra
investigación puede variar incluso en el mismo lugar, y para el mismo término. Es preciso
359 House Select Committee on Lobbying Activites, Report, 1950.
153
aclarar que hasta el momento hemos estado tratando la realidad difusa de la participación
ciudadana en la política del Estado. Y son muchos los tratadistas que, como Duverger, hablan
de grupos de presión para referirse a diferentes manifestaciones de esta realidad360. El citado
Duverger , como hemos visto, se refiere a ellos como lo permanente, de “todos los regímenes,
todas las épocas”361, lo que nos da una muestra de la generalidad del término. Por eso hemos de
aclarar desde el principio que nuestro estudio, dentro de esta generalidad, de las mil maneras
distintas que tienen los ciudadanos de participar asociativamente, se centrará en aquellas que
para la consecución de sus fines optan por la acción frente a los poderes públicos y dentro de
estos aquellos que eligen como sujeto receptor de sus peticiones al Parlamento (en sus distintas
versiones: parlamentarios individuales, grupos parlamentarios o incluso partidos políticos).
Estamos ante una materia confusa. Al analizar los distintos movimientos asociativos, las
distintas posibilidades de unión de personas en busca de unos fines determinados,
encontraríamos la familia, “célula primera de la sociedad”362, las asociaciones vecinales, las
empresas, los partidos políticos, los clubes sociales… cualquier unión y con cualquier fin es
válido.
4.1.1. MOVIMIENTOS SOCIALES
Sartori llama la atención sobre la distinción entre los grupos de presión y movimientos sociales.
Estos se distinguen por ser, grupos “voluntarios soldados por una pura y simple identificación
sociológica”363. En este punto parece que lo determinante es la organización y así algunos
autores como Jo Freeman364, sitúan la diferencia en la espontaneidad, distinguiendo entre las
acciones sociales, brotes espontáneos que tienden a desaparecer como aparecieron, como la
marcha del millón de hombres a Washington, liderada por Louis Farrakhan, a favor de los
derechos de la población de raza negra en Estados Unidos; y los los movimientos sociales,
altamente dinámicos, sin status institucional, que serían aquellos que consiguen dar continuidad
a las acciones sociales, con una cierta estructura, pero sin una organización definida, que les
permita llevar a cabo acciones de presión directa, teniendo como objeto de sus acciones
exclusivamente la opinión pública; y los grupos de presión, grupos bien estructurados que
cuentan con unos órganos directivos definidos, una forma jurídica concreta y una estrategia de
actuación. Suele ser frecuente que algunas acciones sociales cuajen en movimientos, y que estos
movimientos sociales se conviertan en grupos de presión, según van regularizando la
360 Duverger, M. Sociología política. Ariel, Barcelona, 1979. pp. 376-417. 361 Duverger, M. Introducción a la Política. Ariel, Barcelona, 1983. p. 201. 362 Juan Pablo II, Carta a las familias. Palabra, Madrid, 1996. p. 1. 363 Sartori, Giovanni. “Gruppi di pressione o gruppi di interese?”, en Il Mulino, n 8 7. p. 9. 364 Freeman, Jo. Social Movements of the Sixties and Seventies. Longman, New York, 1983.
154
adscripción de sus miembros, obteniendo fuentes de financiación y definiendo su equipo
directivo y su estrategia. Como se puede ver, nos encontramos ante una cadena evolutiva en la
que el escalón superior abarca siempre los escalones inferiores por lo que, habitualmente, todo
grupo de presión necesita una base social que le sustente y esta siempre suele iniciarse en
acciones sociales.
Algunos autores como Hrebenar365, hablan de otro tipo de grupos, que podríamos considerar una
subclase dentro de los movimientos sociales, los Potential groups, uniones de personas con un
interés común que no están organizados ni suelen tomar parte regularmente en el proceso
político, grupos como los de consumidores, amas de casa, padres de familia...que en el
momento en que deciden asociarse para una acción determinada forman rápidamente
poderosísimos grupos de presión, como la American Association of Retired Persons, que en
1995 contaba con más de 33 millones de asociados.
Otros autores como Lucas Verdú se centran en el carácter apolítico de estos movimientos,
partiendo de la distinción entre las formaciones sociales que son políticas y aquellas que tienen
fuerza política366.
4.1.2 LOS SINDICATOS
Una vez que hemos visto los movimientos sociales vemos que uno de los elementos
diferenciadores es el de la progresiva institucionalización. Por eso los grupos de presión, en
cuanto entidades autónomas, no se pueden confundir con los sindicatos, al menos en nuestro
país. El papel privilegiado que la Constitución otorga a los sindicatos, en su artículo 7367,
convierte a estos en entidades que gozan de un status semipúblico, que se manifiesta en su
institucionalización jurídica y el status del que, como interlocutores privilegiados, suelen gozar
en los sistemas políticos continentales.
Además será preciso también apuntar algo conocido por todos, el papel de “defensa y
promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios”, que les atribuye la
Constitución española y que en nuestro sistema político se reduce a la defensa y protección de
los trabajadores. Un aspecto muy concreto frente a la multitud de aspectos que puede constituir
el objeto de los grupos de presión.
365 Hrebenar, Ronald J. Interest group politics in America. M.E. Sharpe, New York, 1997. 366 Lucas Verdú, P. “Ensayo sobre la integración de las fuerzas políticas en el Estado contemporáneo”, en Revista de Estudios Políticos, n. 99, Madrid, 1958. pp. 142-143. 367 “Los sindicatos de trabajadores y las asociaciones empresariales contribuyen a la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos”. art. 7. Constitución Española, 1978.
155
4.1.3 LOS PARTIDOS POLÍTICOS
Tampoco cabe confundir a los grupos de presión con los partidos políticos. Estamos ante una
distinción importante a la hora de establecer la definición de estos grupos, una distinción que va
más allá del status jurídico. Los partidos ejercen una función de integración de intereses
heterogéneos frente a la homogeneidad que pudieran fomentar los grupos de presión
parlamentarios. Sin caer, al llevar a cabo esta distinción, en la visión neopluralista que pretende
reducir los partidos políticos a simples agregaciones de intereses particulares, coordinadores y
armonizadores de una infinidad de grupos de presión que encontrarían aquí una garantía de
eficacia, es importante señalar este extremo que resultará determinante a la hora de estudiar las
aportaciones de unos y otros de cara al interés comunitario.
Los grupos de presión, y nos vamos acercando al núcleo de la cuestión, no son partidos
políticos, porque en su esencia se encuentra el no tratarse de instituciones representativas, así
como el fin de los partidos es tomar el control de las instituciones de gobierno, a través de las
elecciones, los grupos de presión renuncian a estos medios de representación. Por eso se
presentan como instituciones alternativas o complementarias.
4.1.4 CAUCUS
En Estados Unidos existen una serie de figuras afines, que se aproximan más a lo que
podríamos considerar un grupo de presión, se trata de los grass root, los GOP, los Caucus y los
consultores políticos. A estas figuras, semidesconocidas en nuestro sistema, vamos a dedicarles
un poco más de espacio.
Los Caucus son grupos informales de congresistas y senadores en defensa de unos intereses
concretos. Este fenómeno, que viene produciéndose en los últimos años en los Estados Unidos,
parece reforzar las teorías de aquellos que presentan la democracia norteamericana como un
mero agregado de intereses, que conviven con la representación territorial y que, en términos de
eficacia deben permanecer organizados.
Sus orígenes los encontramos en la creación en 1959 del Democratic Study Group (DSG), en
años sucesivos irán surgiendo nuevos Caucuses, el Grupo Republicano de los Miércoles368, el
Grupo de miembros del Congresos por la paz a través de la ley369, que más tarde se llamaría el
368 Republican Wednesday Group. 369 Group and Members of Congress for Peace through Law.
156
Caucus para el control de las armas y la política internacional370. En la década de los setenta se
establecerían alrededor de 50 nuevos grupos, en los ochenta otros 114, en Enero de 1996,
existían 129 Caucus activos en el Congreso, y otros 27 cuyo estado no era posible determinar.
Ochenta y nueve Caucuses han desaparecido desde su creación. Como se ve nos encontramos
ante una figura tremendamente variable, en la que los grupos surgen o desaparecen con
extraordinaria facilidad. Y es esto lo que les da la razón de su existencia, su capacidad de
adaptación a las necesidades de la sociedad, o de los grupos, su flexibilidad que les permite
trabajar con mucha más celeridad que las instituciones del Congreso371. Para resumir podríamos
decir que el incremento de las demandas de la sociedad, a sus representantes y al Congreso
como tal, y la incapacidad del Congreso para responder a estas demandas son los principales
motivos de su aparición.
Por eso es tan importante insistir en su condición de informales. Los caucuses se crean y operan
fuera de la estructura institucional del Congreso, sin ningún tipo de reconocimiento en los
reglamentos de las Cámaras, y por esto mismo no pueden presentar, como tales, propuestas de
ley. Aún así, hoy en día, los Caucuses están profundamente insertados en el sistema legislativo
de Washington. Aunque no forman parte del sistema del Congreso, los Caucuses tienen su
propia organización, tienen su presidente y sus vicepresidentes, su propio equipo y sus fuentes
de financiación; son organizaciones, en el sentido pleno de la palabra, con un número de
miembros determinado y una actividad continua, que no termina con las sesiones del Congreso.
Para comenzar su actividad, el único requisito previo es anunciarlo en el Congreso y enviar a
todos los miembros una nota informativa (Dear Colleague), anunciando su creación, sus fines e
invitando a todos a unirse al grupo. Después los miembros, organizarán su junta directiva,
contratarán su equipo… comenzando así sus actividades.
Los Caucuses, pueden estar formados por miembros de los dos cámaras372, por representantes de
distintos estados, por miembros de los dos partidos. Estos pueden dividirse según sus intereses
en:
1. Caucuses del partido, que agrupan a miembros de un solo partido, uniendo dentro del
Congreso a representantes con similares ideales, como podría ser la rama liberal del
partido demócrata, unida en el Democratic Study Group, o la rama moderada de los
Republicanos en el Republican Wednesday Group, dentro de esta categoría existen
370 Armas Control and Foreign Policy Caucus. 371 Webb Hammond, Susan. Congressional Caucuses in the 104th Congress. En Dood, Lawrence, Oppenheimer, Bruce. Congress Reconsidered; Congressional Quarterly, Washington, DC, 1997. 372 El 28% de los Caucuses del 104th Congress, estaban formados por miembros de las dos cámaras.
157
otros Caucuses que agrupan a los recién elegidos de cada uno de los partidos,
(Republican Freshman Class of the 104th Congress, Democratic Class of 1992).
2. Caucus personales, que reúne a aquellos representantes con un interés concreto en una
materia determinada, como puede ser el medio ambiente, la familia, los derechos
humanos, o internet.
3. Los sectoriales (national constituency), que se encargarían de la defensa de los derechos
de las minorías más representativas, como pueden ser los negros, los hispanos, la mujer,
o los Veteranos de Vietnam.
4. Los regionales, que aglutinan a los representantes de un grupo de Estados, como
pudieran ser los Estados del Oeste, o los del Sunbelt.
5. Los (state/district) estatales o del distrito, se centran en asuntos como la defensa de una
política determinada con una nación concreta, como el Congressional Caucus on
Armenian Issues o los distintos Irish Caucuses. O de un área concreta, el Rural Caucus
o el Suburban Caucus, son buena muestra de ello.
6. Los industriales, suponen la unión de la defensa de los intereses de los distintas
corporaciones y empresas. Y de este tipo nos encontramos con el Caucus de los
automóviles, el del acero, el textil…373.
Los intereses de los Caucuses encuadrados en los cuatro primeros grupos suelen ser bastante
generales, abarcando un gran número de asuntos distintos. Como ejemplo puede servir el
Caucus de los hispanos que trabaja asuntos relacionados con la salud, la inmigración, la
educación, los pequeños negocios... un amplio abanico que abarca todas las materias que
afectan a la comunidad hispana que vive en los Estados Unidos.
Los de los dos últimos, estatales e industriales, son por el contrario mucho más limitados, ya
que centran su atención en una sola cuestión, como pudieran ser las actividades del Senate Rail
Caucus en defensa de los asuntos que afectan al tren, sus recorridos, sus condiciones de
seguridad…
Sus actividades (que se asemejan a las que realizan los grupos de presión parlamentarios), pasan
por la obtención, análisis e intercambio de información, así como su presentación ante los
Comités respectivos; el influir en la Agenda introduciendo o procurando suprimir, propuestas de
ley o medidas determinadas; o el desarrollo de nuevas propuestas de ley o de enmiendas a las
existentes.
373 Webb Hammond, Susan. Congressional Caucuses in National Policy Making. John Hopkins University Press, Baltimore, 1998.
158
Su papel, difícil de comprender en un sistema parlamentario como el nuestro, encuentra su
apoyo en el sistema norteamericano que, además desde la década de los 70, ha experimentado
una serie de reformas que han venido a reforzar en gran manera la actuación de estos grupos. El
aumento de los recursos personales de los representantes individuales: su equipo y su
presupuesto, y el reforzamiento de los poderes del Portavoz del Partido, que ha producido una
mayor cohesión entre los miembros del mismo, incrementando la centralización de las medidas
políticas, y dificultando, en gran manera, la persecución de intereses personales para el resto de
los representantes del Partido… son algunas de las causas secundarias del nivel de desarrollo
alcanzado.
Además los parlamentarios podrán obtener, por sus actividades en el Caucus, información sobre
el asunto en cuestión, el reconocimiento público como defensor de un asunto determinado, y el
logro de objetivos concretos, que les señalarán frente a sus electores.
Podemos imaginar que estas uniones de parlamentarios en busca de unos intereses comunes no
son más que la transposición del planteamiento de los grupos de presión a su propia cuna, el
Parlamento, con el fin de lograr más fuerza en puntos determinados, “una base para trabajar
juntos en la persecución de determinados intereses”, como lo describe uno de sus miembros.
Frente a esto se revela parte de la doctrina reciente que argumenta que “cuando los miembros
del parlamento se unen en caucuses para influir en asuntos políticos, lo hacen como
representantes de ciudadanos no como ciudadanos individuales”374, que los Caucuses no son
más que una última alternativa ante la dificultad para presentar de manera coordinada los
asuntos en Washington, pero nos parece claro con otra parte de la doctrina375 que estos
representantes toman partido, desde un principio, por unos u otros intereses, ya sea la industria
del hierro, los mutilados de guerra o a los productores agrícolas. No parece arriesgado ir a
buscar el origen y la promoción de estos caucuses en las relaciones de los distintos grupos con
los parlamentarios, ya que “si los grupos de presión buscan el apoyo de los legisladores para
sacar adelante su causa en la Colina del Capitolio, que será mejor que tener todo un caucus, que
incluye varios lideres de distintos partidos y comités, a su favor”376.
En Europa, en especial en el Parlamento Europeo, en el que la variedad nacional y política
facilita la negociación y el diálogo, los llamados grupos interparlamentarios se encuentran
especialmente activos, formados por parlamentarios de distintas nacionalidades e ideologías
políticas en defensa de los intereses más dispares.
374 Webb Hammond, Susan. Congressional Caucuses in National Policy Making. John Hopkins University Press, Baltimore, 1998. 375 Loomis, Burdett A. Book notes in American Political Science Review, vol 92, n.4. 376 Loomis, Burdett A. Book notes in American Political Science Review, vol 92, n.4.
159
Como se ve una figura interesante, híbrida, cuyas implicaciones como instrumento que pudiera
conjugar intereses y representación y que dejamos abierta para futuras investigaciones.
4.1.5 THINK TANK
El think tank es otra figura que, importada de los Estados Unidos, se extiende por todo el
mundo. Podríamos definir esta figura como “organizaciones independientes que llevan a cabo
investigaciones y programas educativos para formar e influir a la clase política –y a los
creadores de opinión en un amplio campo de intereses económicos, sociales, políticos,
medioambientales y de Seguridad”377. Estas organizaciones suelen estar formadas por
“intelectuales y analistas diversos que reciben contratos o encargos, de instituciones públicas o
privadas, para analizar ideas y proyectos, y proponer formas de aplicación a las diferentes
actividades gubernamentales e industriales”378. Su origen es militar, de ahí el nombre, su misión
política y sus características principales son:
- Vocación de permanencia, con estructura, organización y personal independiente.
- Sin responsabilidades directas de carácter gubernamental.
- Equipos formados por profesionales cualificados y de gran prestigio, con un cierto
conocimiento de las realidades políticas y gubernamentales.
- Realizan su labor de asesoramiento a través de la elaboración de numerosa documentación.
Jurídicamente gozan de un status envidiable, no sujetos a impuestos, dados los beneficios
públicos que supone su existencia. En un principio se declaran apolíticos, aunque pronto se
decantan sus afinidades, y a nadie se le oculta la orientación conservadora de la Heritage
Foundation, o la liberal de la Brookings Institution.
Esta figura se ha extendido, por ejemplo en Europa Central donde han surgido muchos de ellos
con la financiación del gobierno norteamericano, a través del Departamento de Estado, en
defensa de la democracia y la economía de mercado. Así se cuentan 6 en Albania, 19 en
Bulgaria, 12 en la República Checa, 3 en Estonia, 21 en Hungría, 4 en Letonia, 10 en Lituania, 9
en Polonia, 8 en Rumania y 12 en Eslovaquia. En España estas instituciones suelen tener la
forma jurídica de fundación y se presentan muy unidas a los partidos políticos, así encontramos
a la Fundación Pablo Iglesias, Fundación de Estudios Europeos, Fundación Hispanoamericana y
en los últimos días hemos asistido a la presentación en sociedad de la Fundación para el
377 Freedom House. Thinks Tanks in Central and Eastern Europe. Washington DC, 1999. 378 Castillo, Antoni. Grups de Pressió i Mitjans de Comunicació. Tesis Doctoral no publicada, Universidad Autónoma de Barcelona, 1997. Cfr. Xifra, Jordi. Lobbying, Como influir eficazmente en las decisiones de las Instituciones Públicas. Gestion 2000, Barcelona, 1998.
160
Análisis y los Estudios sociales (FAES). Su estructura las señala como un órgano más del
partido, dedicado a elaborar informes, organizar conferencias y reuniones…, preparar las bases
teóricas sobre las que fundamentar programas electorales y decisiones de gobierno. En nuestro
país, en los últimos tiempos han aparecido algunos otros grupos que por su composición y
funcionamiento pudieran resultar más independientes, lo que no les priva de la tremenda
influencia política de la que disfrutan los grupos dependientes de los partidos políticos.
Los think tank no llevan a cabo actividades de presión parlamentaria, propiamente dichas, pero
juegan un papel muy importante en el desarrollo de estrategias, ya que su opinión es una de las
que más se tiene en cuenta a la hora de abordar cualquier asunto.
4.1.6 PAC
La última figura que vamos a estudiar es la de los PAC (Political Action Committee), que
Duverger denomina cajas electorales379. Estos comités se forman con la finalidad de “recaudar
dinero para apoyar la nominación o la elección de una o varias personas a una función pública
electiva federal o de un Estado”380. Estos PAC que en su origen, 1944, fueron la respuesta de
los sindicatos ante las restricciones para apoyar económicamente a sus candidatos impuestas por
la Smith-Connely Act, hoy en día son la mejor manera de aglutinar esfuerzos corporativos sin ir
en contra de la estricta Ley Federal de Financiación de la Campaña Electoral. En la actualidad
estos grupos han pasado a ser imprescindibles para que un candidato logre su elección. En los
Estados Unidos existen más de 5.000 PACs, y sus contribuciones rondan el 35% de los gastos
de la campaña electoral.
Este fortalecimiento de los PAC los convierte en una vía de acceso ideal a los candidatos, que
cuando alcancen la meta recordaran a todos los que le han acompañado por el tortuoso camino.
Algo similar a lo que ocurre con todos aquellos que se lanzan a recaudar fondos a título
individual, los conocidos fundraisers, que suelen ser lobbistas profesionales, que aprovechan
para la ocasión su preparación y su extensa red de contactos. De todos modos estas
contribuciones no suelen resultar decisivas ya que dado el volumen de colaboraciones que se
manejan, y el elevado número de lobbistas que contribuyen, en ocasiones representando
intereses opuestos, sus posibilidades de actuación concretas se diluyen.
379 Duverger, M. Sociología política. Ariel, Barcelona, 1979. pp. 381-382. 380 Sentencia del Tribunal Supremo de los Estados Unidos de América, 18.3.1985.
161
4.1.7 OTROS GRUPOS
Hasta aquí hemos presentado una serie de figuras que no se corresponden con la definición de
grupos de presión parlamentarios, pero nos encontramos con que hay otras muchas que entrarían
dentro de esta delimitación.
Es frecuente confundir los grupos de presión y los medios de comunicación. Si contemplamos la
situación actual de nuestro país, metido de lleno en la batalla mediática, pronto advertiremos
que no es sencillo realizar esta distinción, siempre y cuando los medios hace tiempo que dejaron
de ser medios y se han convertido en aglutinadores de una serie de intereses económicos,
industriales, sociales... Duverger, hace muchos años, se refería, al hablar de los medios de
comunicación, a los seudogrupos de presión381, mientras que hoy contemplando la situación nos
parece más propio hablar de macrogrupos de presión, este fenómeno, que en Francia se
denominó la “prensa de industria”, hoy es la tónica general de todos los medios. Sigue
existiendo además una línea cada vez más escasa de medios de comunicación que son
portavoces oficiales, órganos, de los grupos que los edita, así podemos encontrar los boletines
de los Colegios Profesionales, de Sindicatos o de Asociaciones de Campesinos. Estas
publicaciones que, en general, van destinadas a los miembros del grupo, permiten conocer la
vida de estos grupos de presión.
Ya dentro de realidades similares, la primera distinción que debemos realizar es entre grupos de
interés y grupos de presión, para la que nos remitimos a la discusión que planteamos en el punto
4.3 a la hora de fijar la denominación. Como primer apunte basta decir que los grupos de interés
serían todas aquellas asociaciones de individuos con una serie de fines en común,
independientemente de los medios que lleven a cabo para lograr sus objetivos, por lo que todo
grupo de presión es un grupo de interés pero no viceversa382. Además, veremos como dentro de
la denominación de grupos de presión, no hay duda que se incluirían ongs, asociaciones
profesionales, distintos tipos de clubes, o incluso empresas privadas o multinacionales, lo que
también da lugar a confusión. Por eso abordamos a continuación este punto, la naturaleza de los
grupos de presión.
4.2 DEFINICIÓN
Cabría pensar que una vez delimitado el objeto de estudio, lo mejor resultaría proceder a una
definición. Madison los definía como “un grupo de ciudadanos, que se unen y actúan movidos
381 Duverger, M. Sociología política. Ariel, Barcelona, 1979. pp. 383-384. 382 Finer, S.E. El imperio anónimo. Tecnos, Madrid, 1966. Estudio Preliminar de Juan Ferrando Badía, p. 41.
162
por un impulso común de pasión o de interés, contrario a los derechos de los ciudadanos, o a los
intereses generales y continuos de estos”383.
Desde esta definición, en la que se basó la batalla contra los grupos de presión de los fundadores
de la nación norteamericana, y que hay que entender dentro del marco asociativo-participativo
establecido por Tocqueville384, que el mismo Madison asume al definir estas asociaciones como
“propias de la naturaleza del hombre”, hasta la definición que establece la Lobbying Disclosure
Act de 1995, la ley que regula la actuación de los grupos de presión (lobbies) sobre el aparato
parlamentario en los Estados Unidos, se han dado todo tipo de definiciones que nos servirán
para ir perfilando el objeto de nuestro estudio. Esta ley define las actividades de presión como
“cualquier comunicación oral o escrita a un funcionario público tanto del poder legislativo como
del ejecutivo, en beneficio de un cliente en la que se procure:
a) la elaboración, modificación o adopción de una Ley Federal,
b) la elaboración, modificación o adopción de un Reglamento Federal, una regulación o una
orden ejecutiva
c) la administración o la realización de una campaña Federal o una determinada decisión
política o
d) la nominación o reelección de una persona para un puesto que requiere la confirmación del
Senado”385.
Es de todos conocido que la indeterminación jurídica es uno de los principales defectos para la
eficacia de una ley, y si esto es así, en este caso, la ineficacia podría alcanzar niveles
insospechados, porque dentro de esta definición, se puede decir que, cabe todo. Nos estamos
refiriendo, en primer lugar, a cualquier tipo de acción, que en su vertiente comunicativa deberá
ser siempre “oral o escrita”, ante cualquier sujeto, “funcionario público”, que procura influir en
la legislación. Aquí cabe todo, y es necesario acudir a la definición que la ley nos proporciona
sobre los sujetos que pueden desarrollar “actividades de presión”. La definición de lobbista que
encontramos en la ley “cualquier particular que es contratado por un tercero a cambio de una
retribución o aquel otro para el que las actividades de presión constituyan al menos el veinte por
ciento de su actividad durante el periodo de seis meses” da a entender que sólo el que lo hace a
cambio de una retribución económica o el que dedica a esta una parte importante de su tiempo,
puede ser considerado lobbista, y como tal valedor de los intereses de un grupo de presión.
383 Beard, Charles A. The Enduring Federalist. Garden City Books, New York, 1947. 384 Tocqueville, Alexis. La Democracia en América. Alianza, Madrid, 1996. 385 Lobbying Disclosure Act, 1995.
163
Esta definición, que se centra en el carácter lucrativo, también presenta grandes carencias.
Parece que deja fuera muchas actividades, muchas de estas de carácter oficial, que normalmente
desarrollan los grupos de presión, y que con frecuencia suelen resultar las más eficaces, como
por ejemplo, los informes elaborados por expertos en la materia, a solicitud de los legisladores,
bien sea a través de Comités, o en respuesta a una solicitud expresa de los legisladores. Quizás
la explicación venga del lado de que en un lugar como los Estados Unidos parece comprensible
que el legislador no incluya entre las actividades de las que los grupos de presión tendrán que
dar cuenta, todas aquellas que por haber alcanzado cierto grado de institucionalización, se hacen
de cara a la opinión pública y quedan recogidas en los Boletines de Sesiones (Records).
La antigua Ley, (Lobbying Act, 1946) hablaba, para referirse a los lobistas, de aquel que
“solicitara, recibiera o aceptara dinero con el propósito de influir en la aprobación o en la no
aprobación de legislación en el Congreso, a través de conversaciones con miembros del
Congreso”. Esta definición tiene el inconveniente de reducir el campo de las actividades de
presión a lo que llamaríamos lobbistas profesionales, que si bien en Estados Unidos se
encuentran bastante extendidos, son menos frecuentes en otros lugares, más aun hoy en día
cuando, al menos en España, son mayoría los grupos que llevan a cabo, por cuenta propia,
actividades de presión. Además deja fuera del campo de acción de la ley a todos aquellos que
pudieran trabajar defendiendo sus intereses frente al poder ejecutivo.
Entre los tratadistas es frecuente encontrar los que presentan las actividades de presión como
“herramientas de comunicación estratégica entre actores económicos, políticos y sociales”386.
Estos se mueven en el campo de las relaciones públicas, el marketing y prefieren hablar de
actividades de posicionamiento, como una técnica, “analizar y comprender un problema, a fin
de explicar su tenor y sus consecuencias a aquellos que poseen el poder de decidir”387, aplicable
a cualquier tipo de materia, económica, industrial y, por qué no, también política.
Un poco más allá van aquellos que añaden a la actividad de presión un componente político y
así podemos encontrar definiciones como aquella que define a las actividades de presión como
“el esfuerzo específico de influenciar decisiones públicas, para efectuar un cambio en la política
o para prevenir tal cambio”388. Farnel habla de “actividad consistente en proceder a intervenir
para influenciar directa o indirectamente los procesos de elaboración, aplicación, o
interpretación de medidas legislativas, normas, reglamentos y, generalizando, de toda
386 Sanchís, José Luis. Ponencia al I Congreso de Comunicación Corporativa. Cfr. Xifra, Jordi. Lobbying, Como influir eficazmente en las decisiones de las Instituciones Públicas. Gestion 2000, Barcelona, 1998. p. 24. 387 Boivin, Dominique. Le Lobbying. Meridien, Montreal, 1987. p. 67. 388 Stone, Norman. The Management and Practice of Public Relations. MacMillan Business, Londres, 1985. p. 125.
164
intervención o decisión de los poderes públicos”389, en la misma línea se mueven Dubois y
Jolibert que hablan de la intención de “influenciar a una organización para obtener una medida
política, jurídica, económica, social... que le sea favorable”390. Todas estas definiciones se nos
presenta como demasiado amplias, al no dejar fuera del concepto la labor que desempeñan los
partidos políticos. De todas formas resultan de utilidad al incluir a toda una serie de actores,
como los medios de comunicación, que influyen en medios políticos en defensa de su propio
interés.
Otros autores inciden en el concepto de interés, y presentan los grupos de presión como
“organizaciones cuyos miembros actúan juntos para influir en los asuntos políticos en defensa
de su propio interés”391 o la presión como “un conjunto de técnicas de información y
comunicación utilizadas para orientar una decisión hacia un sentido favorable al interés
general”392, en una definición que se presenta, en si misma, interesada.
Avanzando por los caminos de la precisión Meynaud los definirá así: “conjunto de individuos
que basándose en una comunidad de actitudes, expresan reivindicaciones, alegan pretensiones o
toman posiciones que afectan, de manera directa o indirecta, a otros actores de la vida social en
el que los responsables utilizan la acción sobre el aparato gubernamental para hacer triunfar sus
aspiraciones y reivindicaciones”393, esta definición incluiría también a los partidos políticos, al
igual que la de Alonso Pelegrín es “ejercer presiones; tratar de convencer; intentar neutralizar,
modificar o influir en las decisiones de la autoridad pública”394, ambas añaden a las precedentes
el elemento de presión, que sería un paso más dentro de la influencia, y que dentro de una
interpretación generosa se podría entender como acciones personales y directas.
Parece común a un gran número de definiciones el olvido del origen o la naturaleza del poder
que ostentan estos grupos. Si es de todos conocido que el poder de los parlamentarios es un
poder delegado y los partidos políticos no son más que el medio para lograr esa delegación de
poder, la representación de los ciudadanos; en el caso de los grupos de presión, y en general de
todo grupo asociativo de participación política, su poder le viene de sus miembros, de aquellos
ciudadanos cuyos intereses vienen a defender y en último término, de todos los ciudadanos que,
perteneciendo o no al grupo, resultan beneficiados por sus acciones concretas. Así podríamos
389 Farnel, Frank J. Le Lobbying. Les Éditions d´Organisation, París, 1994. p. 13. 390 Dubois, Pierre-Louis y Jolibert, Alain. Le Marketing; Fondements et Practique. Economica, París, 1992. p. 96. 391 Pross, A. Paul. Group Politics and Public Policy. Oxford University Press, Toronto, 1986. p. 146. 392 Romagni, Patrick. La Communication d´Influence; Lobbying, mode d´emploi. Les presses du management, París, 1995. p. 33. 393 Meynaud, Jean. Los grupos de presión. EUDEBA, Buenos Aires, 1962. pp. 10 y ss. 394 Alonso Pelegrín, Emiliano. El lobby en la Unión Europea. ESIC, Madrid, 1995. p. 34.
165
hablar del elemento autónomo, frente al carácter de delegado que tiene el poder en el caso de
partidos políticos y sindicatos, al menos en España.
La definición que da la Enciclopedia Británica “Individuos o grupos que procuran influir en los
asuntos políticos sin ningún tipo de responsabilidad política”395 parece aproximarse más al
objeto de nuestro estudio, y en esta misma línea el diccionario Webster matiza un poco más
señalando “especialmente a miembros de un cuerpo legislativo sobre una legislación u otra
decisión pública”396.
Sobre el objeto de la presión serán Bernadet, Bouchez y Pihier los que más afinen refiriéndose a
la intención de “obtener una inflexión de los proyectos legislativos o reglamentarios o una
revisión de las leyes y reglamentos”397.
Recogiendo esta complejidad Jordi Xifra ha buscado una definición omnicomprensiva que
acaso convenga recordar, “proceso planificado de comunicación de contenido
predominantemente informativo, en el marco de la política de relaciones públicas, de la empresa
u organización con los poderes públicos, ejercido directamente por ésta, o a través de un tercero
mediante contraprestación, que tiene como función intervenir sobre una decisión pública (norma
o acto jurídico; en proyecto o en aplicación) o promover una nueva, transmitiendo una imagen
positiva basada en la credibilidad de los argumentos defendidos que genere un entorno
normativo y social favorable, y con la finalidad de orientarla en el sentido deseado y favorable a
los intereses representados”398. Ocurre, sin embargo, que se introducen en ella una serie de
elementos que, en nuestra opinión, no resultan esenciales para la identificación de actividades
de presión parlamentaria: la planificación, el campo de las relaciones públicas, la positividad,
etc. con lo que dejaría fuera a muchos que pensamos que debemos considerar como tales grupos
de presión.
Quizás sea por ello más conveniente volver a las definiciones clásicas que, como la de Lucas
Verdú, hablan de “cualquier formación social, permanente y organizada, que intenta, con éxito o
sin el, obtener de los poderes públicos la adopción, derogación o simplemente no adopción de
medias (legislativas, administrativas o judiciales) que favorezcan, o al menos no perjudiquen,
395 Encyclopaedia Britannica, Tomo 14, voz Lobbying. William Benton, Publisher. Chicago, 1959. 396 Webster´s Dictionary, New York, 1984. 397 Bernadet, J.P., Bouchez A. y Pihier, S. Précis de Marketing. Nathan, París, 1985. 398 Xifra, Jordi. Lobbying, Como influir eficazmente en las decisiones de las Instituciones Públicas. Gestion 2000, Barcelona, 1998. pp. 24-25.
166
sus ideas e intereses, sin que su intento suponga en principio una responsabilización política del
grupo presionante en caso de lograr su pretensión” 399.
En nuestra opinión las notas esenciales del concepto de grupo o de actividades de presión
serían:
1. Una unión de personas, organizadas.
2. Una técnica de actividades de gestión.
3. Un sujeto activo, profesional o no, y un sujeto pasivo con poder legislativo.
4. Un objeto, medidas legislativas o reglamentarias.
5. Un fin, el interés de los sujetos que forman la organización.
Y desde estas notas nos aventuramos a proponer esta otra, una definición que en su sencillez
resulte excluyente y abarcante a la vez: toda unión de individuos autónoma y organizada, que
lleva a cabo acciones para influir en el poder legislativo en defensa de unos intereses comunes.
4.3 DENOMINACIÓN: MOVIMIENTOS SOCIALES, GRUPOS DE INTERÉS, GRUPOS
DE INFLUENCIA, GRUPOS DE PRESIÓN, LOBBYS...
Persiste desde mediados del siglo XX entre los estudiosos de la cuestión lo que podríamos
llamar la batalla terminológica, que nos parece clave aclarar para continuar situando los
parámetros en los que ha de moverse este análisis.
Dentro del inmenso marco abierto por la definición de partida, que comprendería a los que
podríamos denominar movimientos sociales, este trabajo se centra en aquellos que dentro de
estos movimientos sociales tratan de incidir en los medios políticos para lograr la consecución
de sus fines, ya sea sobre el poder ejecutivo, y todos sus casi infinitos cuerpos intermedios, el
poder legislativo o incluso, en ocasiones, el poder judicial. A estos grupos que tratan de influir
en la vida política es a los que nos referimos al hablar de grupos de presión. Nuestro estudio se
reducirá más todavía para concentrarse en las acciones que estos grupos ejercen sobre el
Congreso de los Diputados, lo que podríamos denominar “presión legislativa” y que quedaría
perfectamente enmarcada en el término “Lobby”, del que la expresión que utilizaremos “Grupo
de Presión Parlamentaria” puede servir de traducción.
Algunos tratadistas de lengua hispana han pretendido traducir esta expresión como Cabildeo
que el diccionario define como “Acción y efecto de gestionar con actividad y maña para ganar
399 Lucas Verdú, Pablo. Principios de Ciencia Política; Estados contemporáneos y fuerzas políticas. Tecnos, Madrid,1971. p. 246.
167
voluntades en un cuerpo colegiado o corporación”400, a pesar de lo loable del intento de
salvación de la lengua castellana, el término resultaría insuficiente, pecando de la misma
generalidad que el anteriormente propuesto de “Grupos de presión”, al no situar a un organismo
público como receptor de sus actividades, descartar la acción sobre la sociedad...
A pesar de los problemas expuestos hemos optado por adoptar la expresión “grupos de presión
parlamentarios” durante nuestro trabajo, dejando claro desde el principio que nos referimos a
aquellos grupos que tratan de ejercer su influencia en el Congreso, dejando fuera de nuestro
estudio a todos aquellos que actúan en otros campos, políticos o no. Si andamos en la búsqueda
de una explicación de una figura que, en nuestro país, aunque importada, adquiere formas
propias determinadas por nuestro sistema legislativo, asi como por la tradición y la cultura
política, es necesario optar por la diferenciación tanto en el plano terminológico, como en el que
se refiere al procedimiento legislativo.
La batalla terminológica a la que nos venimos refiriendo parece, en un principio, ir más allá de
las aplicaciones particulares de la figura en los sistemas en cuestión ya que, como dice Sartori
“todo sistema político debe de tener sus grupos de presión” 401, se presenta fundamentalmente
en la extensión de los términos “Grupos de Interés” (Oldersma), “Grupos de influencia”
(Lelieveldt) y “Grupos de Presión” (Sartori).
En la política anglosajona es frecuente encontrar la expresión pressure-groups, para referirse a
estas organizaciones mientras que los políticos franceses tienden a utilizar, sin embargo,
groupes d’intèrest. Afirma Sartori que estas denominaciones sufren un cambio a partir de 1958
extendiéndose entre los franceses la utilización de groupes de pressión a la vez que entre los
anglosajones se comenzaban a utilizar de manera indistinta ambas expresiones402. A pesar de
este uso indistinto de una expresión u otra existe entre los autores un interés generalizado por
matizar los distintos significados.
Sartori opta por la expresión “grupos de presión”, rechazando “grupos de interés” por
considerarlo redundante, ya que todo grupo que se une lo hace por un interés. En nuestra
opinión la palabra interés, “provecho, utilidad, ganancia”403, tiene en la actualidad, al menos en
España, una connotación claramente negativa, y así reduce mucho el campo de acción de estos
grupos impregnándolos, al menos por su terminología, de un tinte exclusivamente económico.
Además compartimos con Meynaud y con Linares que “los grupos de interés son agrupaciones
400 Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. Vigésima edición, 1984. 401 Sartori, Giovanni. Gruppi di pressione o gruppi di interese?. Il Mulino, n 87. p. 6. 402 Sartori, Giovanni. Gruppi di pressione o gruppi di interese?. Il Mulino, n 87. p. 10, nota 7. 403 Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. Vigésima edición, 1984.
168
individuales formadas en torno a intereses particulares comunes” si estos grupos, entre sus
actividades desarrollan presión sobre los poderes públicos, estaremos ante grupos de presión,
por lo que “todos los grupos de presión son grupos de interés, pero no todos los grupos de
interés son grupos de presión”404. Para Meynaud grupo de interés sería un término general,
aquel “conjunto de individuos que basándose en una comunidad de actitudes, expresan
reivindicaciones, alegan pretensiones o toman posiciones que afectan, de manera directa o
indirecta, a otros actores de la vida social”405, mientras que los grupos de presión añadirían un
elemento más. Estos grupos, siguiendo con el mismo autor, serían aquellos grupos de interés en
los que “los responsables utilizan la acción sobre el aparato gubernamental para hacer triunfar
sus aspiraciones y reivindicaciones”. En su interpretación extensiva de la presión, Meynaud
pretende introducir una diferencia entre unos y otros grupos basada en la actividad de presión,
que define como “el conjunto de actos de cualquier naturaleza realizados para influir en el
comportamiento de los gobernantes, se traduzca esto o no en decisiones expresas”406, o la
ausencia de esta sobre el aparato gubernamental; la que hemos venido llamando vía política.
Merece la pena resaltar que basta con que esta acción tenga como destinatario final al poder
político ya que muchas de las acciones que podrían llevar a cabo estos grupos de presión serían
acciones indirectas que ejercitarían sobre la comunidad a través de los medios de comunicación.
Así todo grupo que realiza acciones, directas o indirectas, para influir sobre el poder político
puede ser denominado grupo de presión.
Finer rechazará sin embargo la expresión “grupos de presión” al interpretar el significado de la
palabra presión, “fuerza o coacción que se hace sobre una persona o colectividad”, de una
manera estricta, centrándose en lo que supone la fuerza o coacción, que vistas así las cosas, en
nuestro ordenamiento equivaldría a una de las modalidades del delito penal contra las
Instituciones del Estado, tipificado en el artículo 495, Libro II, Título XXI, que establece “los
que, sin alzarse públicamente, portando armas u otros instrumentos peligrosos, intentaren
penetrar en las sedes del congreso de los Diputados, del Senado..., para presentar en persona o
colectivamente peticiones a los mismos, incurrirán en pena de prisión de tres a cinco años”407,
habla Finer de que la presión estará en función de “la aplicación o amenaza de aplicar una
sanción”, la fuerza de la acción residirá en el poder de represalia del grupo en cuestión. Visto el
uso que Finer hace del término presión se comprende el rechazo del autor de la expresión que
nos ocupa ya que como el mismo dice: “la mayoría de los grupos se limitan, simplemente, a
404 Finer, S.E. El imperio anónimo. Tecnos, Madrid, 1966. Estudio Preliminar de Juan Ferrando Badía, p. 41. 405 Meynaud, J. Les groupes de pression. Presses Universitaires de France, París, 1965. p. 25. 406 Meynaud, J. “Visión General de los grupos italianos” en Revista del Instituto de Ciencias Sociales, n. IV, Barcelona, 1964. p. 272. 407 Código Penal, art. 495, Libro II, Título XXI.
169
pedir o exponer un caso; razonan y argumentan, pero no amenazan”408. Rechazará también
“grupos de interés” al centrarse esta vez en la significación de la palabra interés, “Provecho,
utilidad, ganancia”, mero interés lucrativo, lo que dejaría fuera a otros grupos con intereses
ideológicos o sociales, que entrarían dentro de esta otra acepción, también correcta que presenta
el interés como “Conveniencia o necesidad de carácter colectivo en el orden moral o
material”409. Su elección final será Lobby término que no presenta los inconvenientes expuestos
con anterioridad, pero que utiliza con mayor extensión que la mayoría de los autores.
Resulta interesante observar los matices que establece Finer a la hora de elegir denominación,
como si pretendiera ganar desde el primer momento la batalla posterior frente a aquellos que
presentan a estas organizaciones como asociaciones ilegales, que utilizan medios ilícitos, en
busca exclusivamente del interés, propio y, como no, económico, pero esto es otra historia, la de
la legitimación, a la que nos referiremos más adelante.
En esta batalla doctrinal intervienen también las fuerzas hispanohablantes que, misteriosamente,
optan por el término “lobby”, aportando algunos nuevos argumentos en su esfuerzo por
distinguirlo de la denominación “grupos de presión”. Jordi Xifra, explica que “un lobby es una
agencia o despacho dedicada al ejercicio profesional del lobbying en representación de las
organizaciones que soliciten sus servicios a cambio de una remuneración económica, no es un
grupo de presión”410, Carnota se sitúa en la misma línea cuando dice que “el lobby constituye la
representación del grupo de presión (o de la empresa) frente al Parlamento (y, por extensión,
también ante la Administración pública), aunque el lenguaje vulgar no siempre realiza dicho
distingo, muchas veces designándose con el término lobby a lo que en realidad es un grupo de
presión (así cuando se hace referencia al lobby petrolero, al industrial, al agrario, al sindical,
etc.). Sin embargo debe subrayarse que cumplen roles diferenciados, encontrándose el factor
grupal de presión en una relación de mandante a mandatario con respecto al lobby. Así como se
contratan servicios de un abogado o de un contable para determinados asuntos, se recurre a esta
especie de profesionales de la presión para hacer conocer los puntos de vista del grupo a los
tomadores de decisiones políticas”411. En el fondo de ambos argumentos (dejando a un lado los
motivos de defensa del castellano), subyace el problema real de los grupos, muy numerosos, que
ejercen por si mismos sus actividades de presión, y que quedarían fuera de toda definición , al
no presentarse como instituciones independientes sino como parte inseparable de los grupos de
408 Finner, S. El imperio anónimo. Tecnos, Madrid, 1966. pp. 98-99. 409 Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. Vigésima edición, 1984. 410 Xifra, Jordi. Lobbying, Como influir eficazmente en las decisiones de las Instituciones Públicas. Gestion 2000, Barcelona, 1998. pp. 26-27. 411 Carnota, Walter. La expansión de los lobbies en Estados Unidos y en Europa Occidental. En El derecho, Buenos Aires, 8 de julio de 1991. cfr. Xifra, Jordi. Lobbying, Como influir eficazmente en las decisiones de las Instituciones Públicas. Gestion 2000, Barcelona, 1998. pp. 26-27.
170
presión. Xifra considera “grupos de presión” como una concepción demasiado amplia que va
más allá de la actividad que tiene como objeto a los poderes públicos, pero que en su amplitud
no abarcaría a aquellos despachos profesionales que representan indistintamente a uno u otro
grupo. Ante lo que sólo nos cabe oponer un pequeño matiz, derivado del carácter excluyente de
la palabra lobby, ya que, así como se puede decir que la expresión “grupo de presión” no abarca
las oficinas profesionales, se puede decir que la palabra lobby deja fuera también a todos
aquellos grupos que ejercen, por cuenta propia, actividades de presión, cometiendo el mismo
error que, como ya veremos, cometió el legislador norteamericano en 1946, en la Federal
Regulation of Lobbying Act, algo que, como veremos, se convirtió en la causa principal de su
fracaso.
Estos tres términos (lobby, grupo de presión y grupo de interés) son los más manejados entre los
especialistas en la materia. Existen otros términos utilizados por la doctrina para referirse a este
asunto como asociaciones de voluntarios (Moyser y Parry), organizaciones sociales (Billiet),
grupos con un fin, “goal-oriented associations” (Joye y Laurent) e incluso organizaciones
políticas tradicionales (Wessel), en todas ellas más allá de las distintas realidades a las que se
pueden referir, subyace una concepción del lugar que estas asociaciones deben ocupar en la vida
política.
En la doctrina actual encontramos algunas defensas de la denominación grupos de interés
(Oldersma) e incluso hay algunos que tratan de introducir una nueva categoría, e introducen en
la discusión el concepto de Grupo de Presión Público o grupo de interés público412, fruto de una
visión neopluralista de clara intención legitimadora. Además de que no consideramos necesario
recurrir a argucias terminológicas en la batalla de la legitimación, no parece que este concepto
venga a responder a la realidad de las cosas, ya que, como hemos estudiado anteriormente,
cuando el grupo de presión se hace público, pierde su carácter social, su carácter privado para
convertirse en grupo estatal, interlocutor inválido de la sociedad.
Con esta delimitación previa del contenido de la expresión grupos de presión, llegamos a la
elección para nuestro estudio de su acepción restringida, que con Sartori y Meynaud,
consideramos necesaria ante el error frecuente entre la doctrina de subsumir en una misma
categoría analítica fenómenos heterogéneos.
Este error se repite en la legislación americana e incluso en las discusiones para la elaboración
de la Constitución Española. En las actas constituyente es posible descubrir dos interpretaciones
412 Duverger, M. Sociología política. Ariel, Barcelona, 1979. p. 379.
171
distintas de la posición de los grupos en la vida parlamentaria. Mientras que para unos los
grupos de intereses son, dentro de los grupos aquellos de tinte exclusivamente económico y no
tiene sentido “que se defina específicamente una categoría especial de asociaciones: los que
acogen intereses”413; para otros los grupos agrupan a la totalidad de las fuerzas sociales que
“pueden plantear grandes causas en torno a una idea de familia, en torno a una idea de
educación, en torno a una idea de empresa y a tantas otras”414.
Sea cual sea la opción, el objeto del presente estudio es aún más reducido, limitándose a
aquellos grupos que dentro de los que hemos denominado “de presión”, ejercen, de forma
exclusiva o no, directa o indirecta, principal o secundaria, acciones de presión sobre el
Parlamento, más en concreto sobre el Congreso de los Diputados, con la finalidad de influir en
la legislación. No pretende excluir nuestra elección a aquellos grupos que desarrollen
actividades fuera del Congreso, ya que es propio de estos grupos la realización de actividades
conjuntas que se refuerzan mutuamente; a los que pretende excluir es a todos ellos que
renuncian al Parlamento como foro dónde defender sus intereses, aquellos que tienen idénticos
fines a los grupos que aquí estudiaremos pero prefieren lograrlos mediante campañas de opinión
pública, negociaciones con el ejecutivo, o cualquiera vía que se le presente como eficaz y
efectiva.
Al fin, como conclusión podemos resumir que vamos a estudiar los grupos de presión
parlamentarios, que consideramos como tal a toda unión de individuos autónoma y organizada
que lleva a cabo acciones para influir en el poder legislativo en defensa de unos intereses
comunes. Así para terminar con los tres puntos que comencé estamos tratando un aspecto muy
reducido dentro del amplio espectro de la participación política que por su campo de actuación,
puede tener una especial relevancia.
5. ELEMENTOS PRINCIPALES DE LOS GRUPOS DE PRESION
PARLAMENTARIOS
Según hemos tratado de ir perfilando durante la discusión acerca de la delimitación, la
denominación y la definición de los grupos de presión parlamentarios, podemos señalar cinco
elementos principales que definirían los grupos de presión: la unión, los intereses comunes, la
organización, su acción política y su carácter autónomo.
413 Solana Madariaga,. Pleno del Congreso de los Diputados. 13 de julio de 1978. 414 Fraga Iribarne, Manuel. Comisión del Congreso de los Diputados, 20 de junio de 1978.
172
5.1 UNIÓN
Entre los grupos de presión, encontramos todo tipo de uniones de personas, asociaciones o
empresas, que presentarán diferentes configuraciones jurídicas. Así, como hemos visto, al
hablar de grupos de presión parlamentarios encontramos organizaciones no gubernamentales,
empresas, grandes corporaciones, asociaciones de distinto tipo, vecinos, consumidores.
Habitualmente estos grupos están formados por particulares pero en los últimos años se ha
desarrollado una nueva forma de unión, la unión de organizaciones, tanto de manera estable
como para desarrollar campañas de presión determinadas. Estas coaliciones surgen: por la
necesidad de alcanzar un potencial personal y económico suficientemente representativo, por la
confluencia de objetivos de organizaciones con intereses distintos en una materia determinada y
la necesidad de coordinar sus esfuerzos de presión, y suelen ser de carácter temporal, hasta
alcanzar unos objetivos determinados.
5.2 INTERESES
A la hora de establecer la definición de los grupos de presión parlamentarios, nos hemos
referido a la defensa de unos intereses comunes. Esta defensa de intereses, como es lógico,
exige dos fases, la primera que consistiría en poner de acuerdo a personas que tienen un interés
común, lo que la doctrina llama agregación de intereses, y la segunda, denominada articulación
de intereses, y que consistiría, en la decisión y realización de distintas actividades para llevar a
cabo ese fin. Estos intereses suelen venir determinados por lo que en Estados Unidos se conoce
como la “Agenda”, en la que aparecen los distintos asuntos políticos en los que el grupo tiene
intereses establecidos; así como también el orden y la prioridad de estos asuntos, algo que en
nuestro país suelen recoger los Estatutos.
En esta conjunción de actividades encontramos la función principal de los grupos de presión, la
defensa de sus intereses, un aspecto esencial a la hora de estudiar su papel dentro de la
democracia. Es preciso referirnos aquí a lo que los teóricos denominan las funciones
sistémicas415 de los grupos de presión. Si analizamos los fines de estos grupos, llegamos a la
conclusión de que esta búsqueda del propio interés, no tiene porque producir necesariamente
beneficios para el sistema, estaríamos ante lo que denominaríamos función subsistémica. Ante
esto los grupos de presión parlamentarios, para legitimar su existencia se verían obligados a
llevar a cabo alguna función en beneficio del sistema, o lo que es lo mismo, del interés general,
a través de lo que los expertos denominan una relación beneficiosa de intercambio. De todos
modos, la máxima elemental sobre la que se asienta la actividad de presión es que una campaña
415 Pross, A. Paul. Group Politics and Public Policy, Oxford University Press, Toronto, 1986.
173
buscará siempre satisfacer los intereses de los particulares que la ejercen pero siempre con la
función básica de no contrariar el interés general.
5.3 ORGANIZADOS
Podríamos definir organización como el “instrumento para canalizar, regularizar y concentrar la
participación”416 de forma que pueda ser utilizada estratégicamente para los fines perseguidos.
A la hora de estudiar su organización nos centraremos, principalmente, en dos aspectos la
afiliación y los recursos.
En su origen los grupos de presión parlamentarios fueron grupos de tamaño reducido, cuyos
miembros mantenían un contacto permanente, llegando incluso a conocerse personalmente.
Hoy los grupos han crecido y, para su funcionamiento, resulta obligado una estructura formal,
una forma jurídica, una clara definición de sus reglas e intereses, que suele venir dada en los
estatutos, un sistema para conseguir recursos que el permitan su funcionamiento, una historia,
unas reglas de comportamiento y, lo que es más importante, unos modos de hacer, un know
how, un estilo propio, para influir en las decisiones parlamentarias.
La sociedad contemporánea, y el sistema político en particular, están constituidos de tal manera
que para llevar a cabo una participación efectiva, en la labor del legislativo, y en general en
cualquiera de las labores de gobierno, es preciso un cierto grado de organización, que pasamos a
estudiar más adelante, cuyo mantenimiento exigirá unos elevados niveles de financiación.
Vamos a centrarnos en su composición, su estructura profesional y las relaciones entre ambas.
5.3.1 MIEMBROS
En política una de las cosas más importantes que existen son los votos, por lo que las
asociaciones que cuentan con un gran número de miembros serán consideradas con mayor
atención. Esto es de especial relevancia en los grupos denominados “de masas” que basan sus
posibilidades de presión en el número de apoyos que les respaldan, algo que refleja con fuerza
el número de miembros.
En el primer capítulo hemos estudiado la naturaleza social del hombre, ahora nos gustaría
centrarnos en las causas concretas que dan lugar a su participación política. Napoleón daba
respuesta a esta pregunta señalando que “sólo existen dos fuerzas capaces de unir a los hombres,
el miedo y el interés”, y algo parecido nos muestra el análisis de los motivos que llevan a los
416 Pizzorno, Alessandro. Los intereses y los partidos en el pluralismo. En Berger, Suzanne (Comp); La organización de Intereses en Europa Occidental. Centro de Publicaciones, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1988.
174
ciudadanos a ser miembros de un grupo de presión417. La pertenencia a los grupos de presión
parlamentarios, puede estar motivada por distintas razones, materiales, ideológicas, sociales;
pero la principal siempre serán los beneficios que estas asociaciones conceden a sus miembros,
motivos que van desde el reconocimiento colectivo a los puramente materiales como seguros de
vida, publicaciones gratuitas, descuentos o tarifas de viajes reducidas; en segundo plano
encontramos los lazos que unen a los miembros de la asociación y el apoyo mutuo que pueden
prestarse en caso de necesidad, algo que se observa claramente en grupos como los étnicos o
determinados grupos religiosos.
El tamaño de los grupos de presión parlamentarios, puede medirse de dos maneras distintas, el
poder socioeconómico, cultural o de prestigio que detenten, lo que se reflejará
fundamentalmente en el equipo y los recursos destinados a esta labor, y su número de
miembros. La doctrina americana ha querido diferenciar ambos y así viene hablando de los
“grasstops”, aquellos que llevarían a cabo actividades de presión basadas en su potencial
económico o la capacidad de acción de su equipo, y los “grassroots” aquellos que, por el
contrario, actuarían con el apoyo fundamental del número de sus miembros, manifestado
fundamentalmente a través de campañas por acumulación, como envío de cartas, llamadas
telefónicas o correos electrónicos. Entre los primeros existen distintos elementos que pueden
suponer una situación ventajosa, como la fama y la identificación del grupo con algún personaje
famoso que suele resultar de gran ayuda, como Jane Fonda en la lucha contra la guerra del
Vietnam, Charlton Heston en pro de las armas o Robert Redford en defensa del
medioambiente418; otras basan su poder en el prestigio profesional de sus miembros como el
comité de científicos contra la energía nuclear, o un grupo de médicos en campaña contra el
tabaco, o el prestigio de la propia institución, (el Club de Roma, o la Heritage Foundation)419;
por último hay muchos que basan su poder en la capacidad económica y de relación de sus
miembros, como el American Israel Public Affairs Committee.
Frente a estas formas de actuación, los grupos de masas, los “grassroots”, han experimentado
en los últimos años una gran difusión, con el desarrollo de los “protest businesses”, a los que
nos hemos referido anteriormente. Estos grupos surgen alrededor de un objetivo particular,
encuadrando a un gran número de personas, movilizadas o no políticamente, pero dispuestas a 417 De Esteban, Jorge. La condicionamientos e intensidad en la participación política. Fundación Juan March, n. 128, Madrid, 1980. p. 9. 418 Otros lobbistas famosos han sido John Denver y Willie Nelson que en 1987 testificaron ante el Congreso a favor de las ayudas a los granjeros; Martin Sheen y Dennis Quaid a favor de la asistencia a los mendigos; Sting, a favor de la conservación de los bosques de Suramérica; Jane Fonda y Billy Joel a favor de la conservación de la naturaleza; Barbara Streisand, sobre los derechos de la mujer; Michael Keaton, sobre la polución de los ríos... 419 En 1989 una encuesta realizada por Gallup indicaba que la American Cancer Society, era el grupo más respetado entre los americanos (52%), detrás se situaba la League of Women Voters (28%), Planned Parenthood Federation (30%), National Rifle Association (19%), el National Right to Life Committee (23%) y el American Civil Liberties Union (16%).
175
la acción. Su aparición ha dado lugar a un nuevo tipo de relación entre los grupos y sus
miembros. Su carácter mundial, incluso universal, dificulta en gran manera la relación entre sus
miembros y esta se ha convertido simplemente en una pura relación de financiación. Los
miembros son muy numerosos y la participación mínima, lo que provoca la monopolización
directiva en manos de los órganos de dirección. Esto vuelve a replantear la naturaleza de estos
grupos, que podrán colaborar muy poco en el fortalecimiento de la democracia participativa, el
esquema en el que, como hemos visto, deberían moverse los grupos de presión
parlamentarios420.
5.3.2 LOBBYSTAS
Sea cual sea el poder y el tamaño de la asociación, es necesario que cualquier grupo de presión
parlamentario tenga un equipo directivo que lleven a cabo la coordinación, y en muchos casos la
realización de las actividades de presión. Las actividades de presión dependen en última
instancia de la labor de unos pocos que apoyados en el poder social, económico o profesional de
sus miembros, transmiten de manera profesional sus demandas a los poderes públicos, además
de articular desde arriba las campañas de opinión. Para llevar a cabo actividades de presión es,
por tanto, necesaria una estructura permanente, una red de informadores y contactos a los que
acudir para informarse y ser informado, un equipo que incluye desde personal propio, formado
habitualmente por antiguos funcionarios, ex-ministros, ex-parlamentarios o abogados, hasta el
personal externo, que suele estar formado por consultores, expertos en la materia objeto de la
legislación, algo que, como analizamos más adelante, puede plantear problemas desde la
perspectiva de la legitimidad democrática.
5.4 ACCION POLITICA
Tanto las empresas como los grupos sociales de cualquier género van adquiriendo conciencia de
la importancia que deben otorgar dentro de sus objetivos a la sociedad, algo que, como hemos
visto, se refleja en dos aspectos distintos: la toma de conciencia del interés que para estos
sujetos tiene el conocer la acción de los gobiernos, en los temas de su incumbencia, y, por otro
lado, la asunción de responsabilidades sobre aquellas materias en las que sus acciones pudieran
afectar a la sociedad. Esto reflejan, por ejemplo, las palabras, ya citadas, de Hermann Strenger,
Presidente Ejecutivo de Bayer, sobre la necesidad de pensar tanto en clave política como en
clave comercial, considerando los efectos de acciones y decisiones en el terreno público421.
420 Maloney y Jordan. Private Groups an Public Life: Social Participation, Voluntary Associations and Political Involvement in Representative Democracies. Routledge, Nueva York, 1997. 421 Strenger, Hermann. Conferencia Anual de Bayer. 1990.
176
El desarrollo de esta labor requiere una serie de instrumentos que hay que poner en juego: El
requisito fundamental, la materia prima del lobbista es la información, una información que va
desde el conocimiento exacto de la situación del asunto dentro de cada uno de los escalones del
proceso legislativo (vigilia legislativa) hasta el conocimiento técnico, lo más profundo posible,
sobre la materia objeto de discusión. De la manera en que se trabaje con esta información, a
través de distintas actividades, dependerá la consecución de los objetivos que se haya propuesto
el grupo en cuestión.
Las distintas formas de actuación política son el elemento que más conviene precisar, porque
resulta definitivo a la hora de identificar qué es un grupo de presión parlamentarios. Todos los
que se dedican a este tipo de actividades, desarrollan una serie de actividades paralelas o
confluyentes que vienen a reforzar las actividades realizadas con los parlamentarios. Así es
frecuente que los mismos grupos de presión parlamentarios involucrados en una campaña
determinada lleven a cabo, campañas de prensa, de opinión entre los interesados. Lo que es
importante dejar claro desde el principio es que, desde cualquier punto de vista, es esencial para
un grupo de presión parlamentario llevar a cabo actividades que tengan al parlamento como
sujeto receptor de sus actividades.
A la hora de referirnos a las distintas actividades debemos considerar la doble vertiente de las
actuaciones de los grupos de presión parlamentarios que dirigen sus acciones hacia los
parlamentarios y hacia la sociedad misma. Por eso habremos de distinguir, las actividades de
presión directas, que son las que consisten en el contacto personal de los representantes de los
grupos con los poderes públicos y las indirectas, en las que se busca llegar a la opinión pública,
para lograr, a través de ella, tener una postura de fuerza ante esos mismos poderes públicos.
En resumen, bastará con retener que las actividades de presión propiamente dichas se podrían
reducir, como hacía la ley de 1946, al puro intercambio de información, entre los grupos de
presión parlamentarios, los ciudadanos y el parlamento y es ahí donde los lobbistas pueden
encontrar la legitimidad y, sin lugar a dudas, adquieren el poder.
5.4.1 ACTIVIDADES DE PRESIÓN
Las actividades de presión se basan en un tanto por ciento importante en la confianza y, dentro
de la ley, todo es válido para ganar la confianza de los parlamentarios. La cuestión es saltár una
tras otra, las barreras de secretarias que protegen a todo político que se precie, como decía el
lobbista Republicano Robert Gray, “basta con preguntar si hay algo que yo pueda hacer”, luego
177
será muy difícil cerrar la puerta del despacho a aquel que tuvo un detalle con nosotros, y en
momentos en los que llegan al congresista diferentes voces, sus razones o sus peticiones
siempre se escucharán mejor.
Para ser escuchados los grupos acudirán a los medios tradicionales, mailings, campañas de
tarjetas... todo grupo de presión parlamentario tiene a sus miembros en continuo estado de alerta
para recurrir al parlamentario en cuestión, mostrando su acuerdo o desacuerdo con determinadas
leyes, medidas o declaraciones. Es frecuente ver como las oficinas de cualquier parlamentario,
en cualquier lugar del mundo, se inunda periódicamente de cartas personales, cupones o tarjetas
postales, que sólo se distinguen por la firma. En la década de los 90 en el Congreso de los
Estados Unidos se recibían anualmente, una media de 80 millones de cartas, frente a las 41
millones de cartas que se recibían en el Senado422. Otra forma de lograr la confianza es a través
de conferencias, comidas y otros eventos sociales. Las conferencias suelen ser un buen foro para
presentar en sociedad al representante en cuestión, con lo que esto quiere decir de posibilidades
de información de primera línea, y de apertura de las vías de acceso.
Esto también plantea problemas al sistema democrático al poder convertirse en un modo de
financiación ilegal o incluso de soborno, por eso en España los diputados tienen por costumbre
no cobrar por sus conferencias, aunque reciben a cambio regalos de un valor económico
considerable.
Las campañas de opinión se suele organizar en busca de la legitimación de toda campaña de
presión. Toda campaña deberá presentar sus peticiones como reivindicaciones de la mayoría de
la sociedad. Debido a esto los medios de comunicación se convierten en los aliados principales
de los grupos de presión parlamentarios, y los periodistas uno de los objetivos principales de la
campaña. Ya hemos estudiado los tipos de campaña, distinguiendo entre grassroot y grasstop,
según cuál sea su objetivo principal, pero de uno u otro modo, siempre existirá el objetivo de
presentar una opinión pública favorable a las medidas que se pretenden promover.
Ya hemos insistido bastante en la importancia de la información para llevar adelante, hoy en
día, actividades de presión parlamentaria. Por eso los grupos de presión parlamentarios suelen
establecer o contratar un gabinete de estudios centrado en alcanzar un punto de vista actualizado
de las materias sobre las que el grupo está trabajando. Para este fin resultará muy útil un
seguimiento diario y profundo del asunto a través de los medios de comunicación, del que suele
encargarse el gabinete de prensa, el conocimiento de las líneas generales de los distintos grupos
422 Hrebenar, Ronald J. Interest Group politics in America. ME Sharpe, New York, 1998.
178
e instituciones sobre la materia, las intenciones legislativas y su orientación, la opinión de la
doctrina política, en general, y de los profesionales de la materia, en particular, siguiendo,
participando o, incluso, organizando distintos foros en los que se discutirá el asunto en cuestión,
encargando investigaciones sobre aspectos concretos a empresas especializadas… Del correcto
funcionamiento de esta rama de la organización dependerá la calidad de los análisis e informes
que ésta pueda proporcionar a los parlamentarios, e incluso la preparación, de manera
profesional y convincente, de las audiencias ante las Comisiones Parlamentarias.
Es importante partir de que los legisladores tienen la potestad de citar ante la Comisión a todas
aquellas personas o grupos, que por sus conocimientos, por ver sus intereses afectados o por la
razón que sea estimen conveniente. En España no existe la obligación de convocar a
determinadas personas, dejando aparte el preceptivo informe del Consejo Económico y Social
para determinadas materias, que a estos efectos podíamos considerar como una audiencia más.
Lo importante será entonces lograr aparecer en las agendas de los legisladores, convertirse en
sujetos o grupos que por sus conocimientos, su relevancia social y su preparación sobre la
materia deban ser tenidos en cuenta a la hora de estudiar los asuntos de su interés.
Cada uno de estos medios de lo que podríamos denominar lobby directo, tiene sus fines
determinados, su eficacia consiste en su complementariedad y así, mientras unos como pueden
ser coloquios o seminarios, persiguen la formación de ideas ya sea en el parlamentario o en
grupos con especial relevancia de cara a la opinión pública, otros, como las cartas, no buscan
más que mantener periódicamente la atención del parlamentario sobre una tema determinado423.
5.5 AUTONOMÍA
Un elemento esencial de los grupos de presión parlamentarios, es que no son fruto de la elección
ni de la selección de ningún organismo oficial, por eso no son instrumentos de la representación
política. Este es un punto que raramente se tiene en cuenta a la hora de definir los grupos de
presión parlamentarios y que resulta definitivo por ser el lugar dónde se encuentra la diferencia
fundamental entre los partidos políticos y estos grupos.
6. TIPOS DE GRUPOS DE PRESION
423 Alonso Pelegrín, Emiliano. El lobby en la Unión Europea. ESIC, Madrid, 1995.
179
Han sido muchos los que han establecido clasificaciones de los grupos de presión de una u otra
forma. El estudio más completo, de los realizados hasta la fecha, es el que Georges Gurvitch
elaboró en 1950, en el que establecía 63 divisiones distintas de los grupos de presión. Por eso, a
la hora de realizar cualquier tipo clasificación de los grupos de presión, lo primero es fijar el
enfoque desde el que vamos a llevar a cabo la clasificación. Así analizaremos distintas
clasificaciones de los grupos de presión parlamentarios que podemos llevar a cabo según su
organización, sus intereses, su comportamiento…
6.1 ASPECTOS ORGANIZATIVOS
Vamos a centrarnos en primer lugar en el aspecto organizativo, indispensable para llevar a cabo
una eficaz tarea de presión.
a) Desde esta perspectiva podemos distinguir entre grupos institucionales y grupos temáticos.
Los grupos institucionales son aquellos en los que se dan una serie de elementos:
- Organización consolidada, en la que se incluye una clara delimitación de responsabilidades,
unos canales de comunicación establecidos entre los miembros del grupo. Estas organizaciones
suelen contar con un equipo directivo especializado, con división de tareas, entre las que se
incluirán estas actividades de presión. La continuidad, es otro de los elementos a la hora de
considerar la consolidación del grupo.
- Amplio conocimiento de las materias que afectan a sus clientes, rápido acceso a los
parlamentarios que se encargan de esas materias y fluida comunicación con otros componentes
del sector.
- Un grupo estable de miembros. Unidos por intereses generales, que van más allá de las puras
compensaciones materiales por pertenecer a un grupo concreto.
- Un plan concreto de objetivos y acciones a realizar.
- Preponderancia de los objetivos generales de la organización sobre las acciones concretas.
Es fácil darse cuenta de que existirían muy pocos grupos que cumplieran con rigor, las
características enunciadas, por eso surgen dentro de estos, dos subtipos de grupos, las
organizaciones maduras, y, lo que podríamos denominar, grupos primerizos; los primeros
reunirían casi todos los requisitos pero estarían menos desarrollados, en lo que se refiere a su
financiación y a las relaciones con las instituciones. Los grupos primerizos estarían comenzando
su andadura en el mundo de la política.
180
En el otro lado aparecen los grupos puntuales o temáticos, que reúnen las características
contrarias a las estudiadas anteriormente, a saber:
- Mala organización.
- Desconocimiento del sistema de gobierno.
- Grupo de miembros variable.
- Falta de una política de objetivos común.
- Falta de consideración con los objetivos de la organización, o prevalencia de los objetivos
particulares.
Podríamos describirlos como grupos “carismáticos” con una fuerte convicción en un
determinado asunto que les lleva a reunir gente, sin ningún tipo de experiencia política, a su
alrededor para defenderlo. Este centrarse en un asunto concreto determinará la actuación del
grupo, de la forma que ya hemos descrito. Aunque parezca mentira, este tipo de grupos, son
tremendamente eficaces para determinados asuntos, con formas de actuación que parecerían
bastas e incluso ridículas a los grandes grupos, logran, en multitud de ocasiones, grandes
avances en los asuntos que trabajan, al gozar de una libertad de acción de la que no disfrutan los
grandes grupos, constreñidos por la opinión pública y por el estado de sus relaciones con las
instituciones. Además esta debilidad no les lleva necesariamente a su desaparición, en muchas
ocasiones grupos como estos, construidos alrededor de una ideología fuerte, como la de los
grupos pronazis, sobreviven en el tiempo tratando de influir en la opinión pública.
Su institucionalización, que le otorgará sobre todo el reconocimiento institucional, dependerá
de la voluntad de sus miembros para adaptarse a una institución más organizada que le permita
atraer a más miembros y sobre todo de la formación de un equipo directivo, que redefina la
estructura, los fines y los modos de actuación de la organización.
b) Podemos distinguir también entre grupos federados y grupos unitarios.
Los primeros serían, organizaciones formadas por la unión de otras organizaciones, sus centros
de decisión están descentralizados. Mientras que en los unitarios sus miembros pertenecerían
directamente a la asociación, sin organizaciones intermedias.
c) La tercera clasificación desde el enfoque organizativo, distinguiría a los grupos por su
naturaleza jurídica distinguiendo entre empresas, lobbies, grupos profesionales o sectoriales y
ongs.
- Empresas: Como hemos visto, es tal la extensión y la concreción de las actuaciones de los
poderes públicos, que toda empresa se ve forzada a velar por sus relaciones con la
181
administración, de manera individual o agrupándose a otras empresas, en grupos profesionales
o sectoriales. Su posición frente a los poderes públicos la podrán llevar a cabo por sus propios
medios o a través de la contratación de una empresa especializada en estas actividades.
- Lobbies: Serían aquellos grupos, con forma de consultoría, agencia, asesoría o despacho de
abogados, que ejercen actividades de presión por cuenta ajena, a cambio de una remuneración.
Suelen ser empresas especialistas en la materia, y su materia prima es la influencia.
- Grupos profesionales/sectoriales: La formación de grupos suele ser fruto de la tradición
corporativa, que es consciente de la conveniencia de formar una agrupación para la defensa
general de los intereses de un sector, y, en concreto, de la complejidad de las instituciones
públicas sobre las que se quiere llevar a cabo actividades de influencia. Hoy en día las
actividades de presión requieren una serie de medios personales y materiales, que no están al
alcance de cualquier empresa. Además la administración suele requerir, en distintos asuntos, un
interlocutor válido que defienda los intereses sectoriales de un colectivo concreto en un asunto
determinado, por lo que son muchas las empresas que optan por este modelo.
- Ongs: En este epígrafe enmarcamos toda una serie de asociaciones, movimientos sociales o
grupos consolidados, o formados en un momento concreto en defensa de un asunto
determinado. Este cajón de sastre puede parecer desproporcionadamente pequeño frente a los
tipos estudiados antes, de un talante claramente empresarial, pero su composición es
variadísima, al enmarcar a todos y cada uno de los intereses de la sociedad civil.
- Public Charities: La realidad norteamericana nos ofrece una figura distinta, los public
charities, que son aquellas que se dedican a labores socialmente reconocidas y que, entre estas,
realizan actividades de presión, sin gastar nunca más del 20% de su presupuesto en este tipo de
actividades. Estos grupos tienen la gran ventaja, debido a la labor social que realizan, de que las
donaciones que se les realizan son deducibles fiscalmente. En el año 1976 la legislación fiscal
norteamericana cambió para tratar de limitar la participación de este tipo de organizaciones en
campañas de presión, estableciendo que las donaciones hechas a aquellas public charities que
participen en campañas políticas y dediquen una parte sustancial de sus esfuerzos a distribuir
propaganda y tratar de influir en la legislación, no serán deducibles.
La cuestión sería definir en qué consiste una “parte sustancial de sus esfuerzos”, algo tan difícil
de establecer que ha provocado que estas organizaciones se abstengan, por lo general, de
participar en asuntos legislativos.
182
Desde este punto de vista se nos plantea un problema, la consideración que tendrían los
departamentos que llevan a cabo actividades de presión, integrados en las empresas,
organizaciones o grupos de presión. Como veremos al estudiar el aspecto legal, el Reglamento
del Parlamento Europeo se expresa en términos generales englobando en un mismo grupo a “las
personas que deseen acceder con frecuencia a los locales del Parlamento con objeto de informar
a los diputados en el marco de su mandato parlamentario, en interés propio o de terceros”424, lo
que parece ser una forma de consideración general, que no aporta datos sobre esta distinción. La
definición que hace la Lobbying Disclosure Act de 1995 al definir lobbying firm es “la persona o
entidad que tiene uno o más empleados que son lobbistas en nombre de un cliente distinto de la
persona o entidad”, para definir lobbista como “aquel que lleva a cabo una actividad de
lobbying, en representación de un cliente, o empleado por una empresa u organización”. Por lo
que no sería posible considerar como tal lobbying firm a estos departamentos, en los que si
trabajan lobbistas.
6.2 FINES, OBJETIVOS E INTERESES
a) En esta línea encontramos en la doctrina distintas clasificaciones. Eckstein y Potter, dividen
los grupos de presión parlamentarios en dos categorías, aquellos que promueven los intereses
comunes de sus miembros y los que promueven asuntos de interés general425. Esta clasificación,
o la de Salisbury que habla de grupos de beneficios y grupos de expresión426, se correspondería
con la moderna terminología a la que nos hemos referido anteriormente de grupos de intereses
especiales y grupos de interés público. Pero esta clasificación, con la terminología que se le
quiera dar, presenta el mismo problema con el que nos tropezamos una y otra vez al estudiar los
grupos de presión, la confusión de intereses que se encuentran en prácticamente la totalidad de
las organizaciones estudiadas. No es posible encontrar una organización, de las que entrarían en
la clasificación de interés público, que no persiga algún tipo de interés privado, aunque sólo
fuera su autofinanciación, del mismo modo son numerosísimas las organizaciones creadas para
defender los intereses de sus miembros, como los mismos Colegios Profesionales, que en su
labor defienden intereses generales. En conclusión, y como ya adelantamos, pensamos que esta
clasificación, por lo demás muy frecuente en la doctrina, confunde mucho más de lo que ayuda,
y su reiterada utilización, por unos y por otros, en la batalla de la legitimidad ha aportado más
sombras que luces a la discusión.
424 Art 9.2. Reglamento del Parlamento Europeo, Junio 1999. 425 Eckstein, H. Pressure Group Politics: The Case of the British Medical Association. London, 1960. Potter, Allen. Organized Groups in British National Politics. London, 1961. 426 Salisbury, Robert H. A exchange Theory of Interest Groups. University of Pittsburgh Press, Pittsburgh, 1992.
183
En los años 70 aparecen en escena los llamados public-interest lobbies, como una reacción de
los ciudadanos corrientes, “the people” ante la indudable y continua influencia ejercida por los
grandes grupos de presión empresariales427. Estos grupos tienen dos objetivos fundamentales, el
de presionar ante el poder legislativo y el de defender los intereses de sus miembros ante los
Tribunales. Su aparición y rápido fortalecimiento ha supuesto, según los parlamentarios
norteamericanos, un gran cambio en el procedimiento político norteamericano, en cuya reforma
han centrado parte de sus esfuerzos de presión, además de en asuntos medioambientales, de los
consumidores, derechos civiles, libertad de expresión, claridad en la vida pública... Sus
objetivos se caracterizan por no identificarse directamente con los objetivos de sus miembros,
sino que suelen abarcar unos intereses más generales, como la abolición de la pena de muerte, o
la defensa de la naturaleza. De todos modos la determinación del interés de una actividad no
resulta siempre tan clara y en la clasificación, además de grupos de interés público bien
diferenciados y grupos de interés privado, encontramos toda una serie de grupos intermedios en
los que no es posible realizar esta distinción, al tratarse, en la mayoría de los casos, de grupos
que en busca de un interés particular ofrecen logros que, supuesta o realmente, beneficiarán al
interés general. Además, es muy frecuente encontrar grupos en conflicto, no sólo grupos de
interés privado entre si, o frente al interés general, sino también de grupos de interés general
entre si.
b) Finer los divide según sus intereses específicos, centrándose en el modelo inglés de grupo de
presión parlamentario428 y según este criterio los divide en:
- Empresariales: Que agrupa tanto las asociaciones sectoriales como pudiera ser la agrícola
(COPA), como a empresarios, la Unión de Confederaciones Industriales y Empresas Europeas
(UNICE), o trabajadores, la Confederación Europea de Sindicatos (CES), la Confederación
Europea de Cuadros (CEC) o las EuroCámaras, unión de las Cámaras de Comercio de toda
Europa.
- Grupos de Consumidores: Como el BEUC, asociación que reúne las Oficinas de
Consumidores.
- Grupos de Interés Social: Apartado más amplio en el que se integran infinidad de colectivos e
intereses de lo más dispar, normalmente con forma de ONG que abarca grupos en defensas de
427 El primer grupo de estas características en aparecer fue Comnon Cause, establecido en el año 1970 como prolongación del Urban Coalition Action Council por John Gardner, hoy cuenta con unos 250000 miembros. A este grupo le siguió Public Citizen, un grupo liderado por el hoy todopoderos Ralph Nader, que ha llevado a cabo importantes campañas de presión, como el bloqueo continuo, durante más de veinte años, de la legislación sobre los lobbies en Estados Unidos. 428 Finer, SE. El imperio anónimo. Tecnos, Madrid, 1966.
184
jóvenes, mujeres, pobres..., otras agrupaciones en defensa de las distintas profesiones en las que
es posible encontrar desde los que velan por los intereses de los arquitectos a los gastrónomos, o
instituciones en defensa de los intereses culturales.
- Grupos de Interés Regional: Con mayor transcendencia en aquellos lugares en los que la
representación no se centra en la línea de defensa de los intereses territoriales, que deberán
acudir entonces a otras formas, ajenas a la representación, en defensa de sus intereses.
c) Otra clasificación la encontramos en Duverger429 que distingue entre grupos profesionales,
que son aquellos que agrupan a personas según su actividad económica, y grupos de presión,
reservando esta segunda denominación para aquellos grupos que cuentan entre sus fines con
otros, distintos de la defensa de lo profesional.
Entre los grupos profesionales distingue, Duverger entre organizaciones patronales de la
industria y del comercio, organizaciones campesinas y organizaciones de asalariados.
Entre los otros grupos de presión Duverger distinguirá entre grupos privados, -divididos a su
vez en grupos exclusivos y grupos parciales-, y grupos públicos.
- Grupos privados: Que no tienen ningún tipo de relación orgánica con el Estado, y que
se dividen a su vez en:
- Grupos de presión exclusivos: Son aquellos grupos para los que su actividad de
presión es fundamental. Entre estos podemos distinguir, organizaciones políticas
especializadas, sociedades de pensamiento y las oficinas de presión. Los primeros
serían los que se constituyen en torno a un fin político particular como la abolición
de la pena de muerte, contra el racismo, la defensa de la escuela privada o la
reforma electoral... La persecución de este objetivo es el fin exclusivo de la
organización. Algunos están vinculados con partidos políticos, pero existen muchos
independientes. Los segundos, que toman el nombre de las agrupaciones filosóficas
e intelectuales que elaboraron las doctrinas de la Revolución francesa, son
herederos de los clubes políticos del siglo XIX y hermanos de los Thinks tanks
norteamericanos y agrupan personas que estudian en común los problemas
políticos, económicos y sociales, tratando de elaborar nuevas soluciones, llegando
a concretar programas de acción aplicables por los distintos gobiernos. Los terceros,
429 Duverger, Maurice. Sociología Política. Ariel, Barcelona, 1979.
185
son aquellos que se dedican a la gestión de intereses de manera profesional a
cambio de una retribución económica.
- Grupos de presión parciales: Entre los grupos privados Duverger comienza
considerando que toda asociación, todo grupo, puede en ciertos dominios y en
ciertos momentos ejercer una presión política, como ocurre con una asociación
deportiva, una Iglesia o una Academia... La presión política no es nada más que una
parte de su actividad, y sus representantes son de lo más variado, grupos de
excombatientes, con una gran fuerza en los Estados Unidos, los movimientos
femeninos, los de juventud, los familiares, los religiosos...
- Grupos públicos: Que en el marco complejo que supone el propio Estado presionan
sobre los órganos encargados de tomar las decisiones políticas. Duverger las divide entre
organizaciones civiles, administraciones públicas y funcionarios, y el ejército. Algunos autores
llegan a hablar también, en los sistemas presidencialistas, de las acciones de presión realizadas
por el Presidente sobre el Congreso. Estos grupos tienen gran relevancia en la actualidad,
llevando a cabo una activa labor sobre todo en la Unión Europea donde destacan, sobre todo,
por su volumen y su actividad, las representaciones de empresas nacionales, y las de intereses
territoriales, como los Landers Alemanes o las mismas Comunidades Autónomas, de las que
una inmensa mayoría tienen oficina propia en Bruselas, con esta intención. Sería un error
plantear las reivindicaciones de los grupos públicos como peticiones unilaterales en interés de
una comunidad, o como las reivindicaciones sectoriales de un grupo de trabajadores al servicio
del Estado; la situación real es que, a pesar de su aparente situación privilegiada, dentro de los
grupos públicos se producen las mismas confrontaciones de interés y las mismas tensiones que
entre los grupos privados430.
d) La cuarta clasificación, presentada por Castillo, se centra en la naturaleza de los intereses
defendidos distinguiendo grupos que defienden intereses materiales, de aquellos que defienden
intereses morales o ideas.
- Grupos que defienden intereses materiales: Cuyo fin principal es lograr ventajas
materiales para sus miembros o la protección de situaciones adquiridas. Dentro de esta categoría
entrarían las confederaciones patronales, asociaciones agrícolas, sindicatos, asociaciones de
profesiones liberales...
430 Puede servir como ejemplo el enfrentamiento que durante los últimos años han mantenido los notarios y los registradores de la propiedad, con motivo de la necesidad, la naturaleza y la capacidad para la fe pública con motivo de los arrendamientos.
EnriqueComentario: Page: 311 Preguntar a Vicente en que consistió la movida
186
- Grupos que defienden intereses morales e ideas. En el que se enmarcan aquellos que buscan la
defensa de determinados principios o valores, que en la mayoría de las ocasiones llevarán
aparejados necesariamente una serie de objetivos materiales. Aquí se incluirían las
Organizaciones No Gubernamentales (ONG), los llamados single-issue groups o los mismos
think tanks.
6.3 SEGÚN SUS MODOS DE ACTUACIÓN
a)GRASSTOPS Y GRASSROOTS
Según sus modos de actuación la distinción más clara sería la que ya hemos adelantado de
“grasstops” y “grassroots”, aunque no siempre se identifican con un tipo u otro de grupo de
presión parlamentario, sino más bien con el tipo de actividades que estos llevan a cabo, y así es
posible dentro del mismo grupo de presión parlamentario, e incluso dentro de la misma
campaña encontrar los dos tipos de acciones, una fuerte presión social, campañas de prensa,
declaraciones públicas, y otra línea con audiencias en el Parlamento, reuniones entre los
directivos de las organizaciones correspondientes, y los parlamentarios en cuestión.
- El grassroots lobbying, es aquel que tiene su base en la movilización de la opinión
pública, con los medios ya estudiados, cartas, llamadas de teléfono, correos electrónicos,
encuestas, recogidas de firmas... y tienen en las manifestaciones su punto culminante. Son
campañas que buscan la presión a través de la cantidad de ciudadanos interesados y se apoyan
en la necesidad de los parlamentarios de conservar el apoyo popular de cara a próximas
elecciones.
- Las acciones de grasstop se centran, por oposición a las anteriores, en la calidad,
buscando la influencia a través del prestigio científico, social o político, de sus actuaciones. En
esta línea de presión encontramos los informes de expertos, las audiencias ante las Comisiones,
e incluso actividades reconducidas a través de la opinión pública, que tienen como sujeto
receptor real a los legisladores, y eligen los medios de comunicación para que los legisladores
perciban el problema como un asunto sobre el que comienza a existir sensibilización en la
sociedad.
b) Desde este mismo enfoque, el de la estrategia y las técnicas utilizadas, Xifra distingue entre:
- Lobbying directo: Que sería el ejercido directamente ante los poderes públicos sin
actuar a través de la opinión pública o los partidos políticos. Este tipo de actividades se
187
centrarían en la participación política directa, a través de las vías legales de participación o
mediante el contacto directo con el parlamentario correspondiente.
- Lobbying indirecto: Es el que se centra en la creación de un estado de opinión sobre la
materia, favorable a los intereses implicados. Aquí caben las dos actitudes antes mencionadas la
de los que ponen el acento en actividades cualitativas, informes de profesionales en la materia,
entrevistas con parlamentarios, comparecencias ante Comisiones Parlamentarias, campaña de
opinión de expertos en prensa... y las que buscan, sin más, el revuelo, utilizando
fundamentalmente campañas de efecto, publicidad en los medios...
6.4 SEGÚN SUS SUJETOS
Aquí podríamos establecer dos clasificaciones distintas, la primera centrada en aquellos que
llevan a cabo las actividades de presión (4.1) y la segunda centrada en aquellos que promueven
estas actividades, los grupos interesados (4.2).
6.4.1 SUJETOS DE LAS ACTIVIDADES DE PRESIÓN
La doctrina distingue entre:
- Lobbying integrado. Que será aquel que es ejercido directamente por la empresa o
grupo de presión interesado en los resultados de la acción. Esta actividad se llevará a cabo a
través de los departamentos, que cada vez más frecuentemente, las empresas van creando con
este fin y que tienen nombres como Relaciones Institucionales, Recursos Humanos, Asuntos
Legislativos...
- Lobbying profesional. Que es el que llevan a cabo profesionales autónomos del
lobbying, independientes o integrados en una agencia profesional, en representación de la
organización contratante y a cambio de una remuneración por su actividad. En esta caso los que
llevan a cabo la actividad son ajenos a los intereses que promueven y pueden llegar a incluir en
su “cartera de clientes” incluso intereses contrapuestos.
6.4.2 SUJETOS INTERESADOS
Aunque en nuestro trabajo estamos estudiando exclusivamente la labor de los grupos como nexo
de unión entre la sociedad y el Estado. No podemos olvidar que existen otros sujetos activos de
las actividades de presión. Según este criterio podríamos distinguir entre:
188
- Grupos Privados, que independientemente de su condición privada o pública
representan los intereses de los particulares.
- Grupos Intergubernamentales, que desarrollan su labor en defensa de instituciones
públicas como pueden ser los intereses de los municipios frente a las Comunidades Autónomas
o de estas mismas frente al gobierno del Estado.
- Grupos entregubernamentales, que son los que se desarrollan entre los representantes
de los distintos poderes políticos, ya sea el ejecutivo y el legislativo, o los representantes del
poder legislativo entre si. En Estados Unidos, el título 18 del US Code431, impone serias
restricciones al lobby del Presidente sobre el congreso, pero parece ser el más potente,
influyente y activo. Siempre bajo el paraguas del articulo II de la Constitución que le permite
informar al Congreso y recomendar medidas necesarias para el beneficio de la Nación. En
España no es necesario, ya que el sistema de partidos hace que la mayoría parlamentaria, esté
siempre en perfecta sintonía con las intenciones del Presidente de la Nación.
- Por último podemos destacar los grupos interestatales que defienden de manera
extraoficial los intereses de naciones diferentes ante las autoridades del país. Dada la existencia
de relaciones diplomática a nivel universal, estos grupos parece que no tendrían mucho sentido
pero la realidad es que en algunos países resultan tremendamente activos. En Estados Unidos,
por ejemplo, estos grupos se enfrentan con una legislación hiperrestrictiva432, fruto de los
tiempos del espionaje y las guerras mundiales, pero sus preceptos están aun vigentes y han
causado más de un problema a políticos de renombre433.
b) Otra clasificación que distinguiría los grupos de presión por los sujetos sería la que diferencia
entre:
- Lobbying empresarial: Promovido por una empresa individual o grupo de presión.
- Lobbying federativo o confederativo: La acción defiende los intereses de una
federación de empresas o grupos de un mismo sector de actividad.
431 U.S.Code, Title 18, sec. 1913.”No part of the money appropriated by any enactment of Congress shall, in the absence of express authorization by Congress, be used directly or indirectly to pay for any personal service, advertisement, telegram, telephone, letter, printed or written matter, or other device, intended or designed to influence in any manner a member of Congress, to favor or oppose, by vote or otherwise, any legislation or appropriation by Congress, whether before or after the introduction of any bill or resolution proposing such legislation or appropriation”. 432 Foreign Registration Act, 1937. 433 Veanse, por ejemplo, la financiación de la campaña del año 1996 del Presidente Clinton y las acusaciones al vicepresidente Gore de haber obtenido donativos de Rusia; algo similar ocurrió con el candidato republicano a la Presidencia en el año 1996, Bob Dole, que se inscribió en el registro de intereses extranjeros como defensor de los intereses de Taiwan o el candidato a la Presidencia en el año 2000 por el Partido de la Reforma, Pat Buchanan, acusado de defender los intereses de Taiwan sin inscribirse en el registro.
189
- Dentro de esta clasificación nos atrevemos a incluir un tercer grupo, ajeno a
estructuras e intereses sectoriales o empresariales. La doctrina ha comenzado a denominarlos
“protest businesses”, y en esta clasificación podemos situar algunos como Greenpeace, Amigos
de la tierra, Amnistía Internacional... Estos grupos han dado lugar a un nuevo tipo de relación
entre los grupos y sus miembros, su carácter mundial, incluso universal, dificulta en gran
manera la relación entre sus miembros y esta se ha convertido simplemente en una pura relación
de financiación. Los miembros son muy numerosos y la participación mínima, lo que vuelve a
replantear la naturaleza de estos grupos, que podrán colaborar muy poco en pro de la
democracia participativa, el esquema en el que, como hemos visto, deben moverse los grupos de
presión parlamentarios434.
- Lobbying unipersonal: Sería el que podría llevar a cabo cualquier ciudadano, en
ejercicio de derechos como el de petición, como desarrollo de la participación política435.
6.5 SEGÚN EL SUJETO RECEPTOR
Esta clasificación distingue los grupos según cual sea el objeto directo de sus actividades de
presión, el poder público que pretenden que actúe para lograr realizar la medida que andan
buscando.
a) Dentro de esto encontramos fundamentalmente los tres poderes como objetivos últimos de
presión, en cuanto que decisores supremos:
- Lobbying parlamentario: Que es en el que hemos centrado nuestro trabajo y que como
ya hemos expuesto centra sus esfuerzos en el poder legislativo.
- Lobbying administrativo: Que dirige sus estrategias hacia el poder ejecutivo, en
cualquiera de sus ramas en la administración pública.
- Lobbying judicial: Busca influir en la toma de decisiones del poder judicial436.
b) Por la extensión de sus actividades podríamos distinguir entre:
- Grupos nacionales: Tanto por su composición como por sus fines y objetivos,
desarrollan su actividad dentro del ámbito nacional, desarrollando sus actuaciones en un único
Estado.
434 Maloney y Jordan, Private Groups an Public Life: Social Participation, Voluntary Associations and Political Involvement in Representative Democracies. Routledge, Londres y Nueva York, 1997. 435 La doctrina en España discrepa sobre el particular y así, mientras Sanchis y Alonso Pelegrín se refieren a este tipo de lobby como uno más dentro de la clasificación, Xifra lo niega amparandose en la condición estratégica y organizativa de las actividades de presión. Nosotros, en la línea argumental mantenida desde el principio de nuestro trabajo, según la cual la presión es una manifestación concreta y colectiva del derecho individual de participación que tienen todos los ciudadanos, nos inclinamos por admitir este tipo en la clasificación, ya que sin el, la piramide perdería su base argumental. 436 Estamos ante una actividad de presión a todas luces ilegal, pero no por ello menos real como con frecuencia se encargan de recordarnos los medios de comunicación: Requero, José Luis. “Tribulaciones de un juez en Albacete”, ABC.
190
- Grupos internacionales: Sus fines son de ámbito más general y por tanto defendibles a
nivel supraestatal. Se trata de grupos internacionales que ejercen fundamentalmente una presión
indirecta, a través de su presencia en los medios.
- Otro tipo de grupos, que entrarían dentro de esta clasificación, son los grupos de
presión que defienden los intereses de un país determinado ante los poderes públicos de otro
país, de cuya complejidad ya hemos hablado.
7. LEGITIMIDAD DE LOS GRUPOS DE PRESION
El estudio de los elementos conformadores y las principales formas de actuación de los grupos
nos introduce de lleno en la discusión en torno a la legitimación de estos grupos y su posición
dentro del sistema parlamentario español.
La realidad nos establece el punto de partida, y es algo a lo que no podemos renunciar: los
grupos de presión existen, también en España, y de un modo u otro, se encuentran
especialmente activos. Presentándose hoy en día como sujetos imprescindibles dentro del
proceso legislativo ordinario.
La principal cuestión que se plantea, a la hora de estudiar la posición de los grupos de presión
en el sistema democrático es la de determinar su función disgregadora o no de la sociedad desde
el punto de vista de la igualdad al defender sus intereses, al margen del público en general,
apoyados en su anonimato que impide el control de la opinión pública. Es precisamente su
actuación no regulada la que lleva a entender los grupos de presión como instituciones secretas,
que actúan en la sombra, defensores de intereses, casi siempre económicos y opuestos al interés
general.
No es difícil escuchar aquí los ecos de las críticas tradicionales a los grupos intermedios de
aquellos que reconducen el principio democrático al ideal de la democracia directa, y para
quienes los grupos no son más que elementos distorsionadores del ejercicio del poder por parte
del pueblo. Son las mismas críticas, que en sus orígenes sufrieron los partidos políticos, las que
se reproducen ahora respecto de los grupos pero con mayor fundamento. Sin embargo entre los
teóricos de la democracia sigue estando clara la necesidad de órganos intermedios. Sartori en su
último libro ataca con dureza ese directismo ingenuo, que olvida la falta de formación politica y
cultural de los electores y que les hace desconocer más del 80% de los problemas a los que
191
deberían enfrentarse y convierten su elección en opinión formada en motivos sentimentales,
ideológicos, de imagen437.
En cualquier caso los grupos de presión se situarían de esta forma como actores de la
democracia participativa, y como elementos complementarios democratizadores de la
democracia representativa, que sólo sería posible con la participación efectiva de los ciudadanos
en el proceso.
Los grupos se convertirían así en sujetos que maximizan la democracia participativa
proporcionando nuevos lugares para la participación real. Es alrededor de los grupos donde se
terminaría construyendo el espacio público necesario para una democracia fuerte y consolidada.
A ese fortalecimiento o, con palabras de Giddens, democratización de la democracia438,
colaborarían, en su diversidad, los grupos de presión. Lo que permite comprender las razones
aducidas por la Enciclopedia Británica, a favor de su existencia: “1. Articulan las demandas,
necesidades e ideas de algunos segmentos de la sociedad, pudiendo erigirse en portavoces del
malestar social y la frustración de determinados grupos, 2. A menudo pueden aportar a los
legisladores la información necesaria para trabajar en asuntos complejos, 3. Se convierten en
fieles guardianes de los intereses de los otros grupos y dan publicidad a estos, despertando el
debate público, y 4. Sirven como instrumentos para distribuir información sobre los asuntos
públicos entre los ciudadanos“439.
Sin embargo, como hemos visto, la opinión generalizada en Europa no transcurre por esos
derroteros. A diferencia de lo que sucede en los Estados Unidos, donde como hemos visto a lo
largo de todo el trabajo, la práctica del lobbying se percibe, en términos generales como un
instrumento más de participación de la sociedad civil en la vida pública, en Europa ocurre
justamente todo lo contrario. Es cierto, que entre la clase política, independientemente de las
posturas defendidas en público, el trabajo con los grupos de presión parlamentarios es algo que
se practica de ordinario, e incluso algo que a veces se hace necesario para una correcta
realización de la función legislativa, lo que no significa que para la opinión pública esas
practicas resulten justificables..
Los grupos de presión no pueden ser considerados sistematicamente, tanto por su estructura,
como por su financiación o por sus modos habituales de actuación, como negativos para la
437 Sartori, Giovanni. Homo videns. Taurus, Madrid, 1998. pp. 65-99. 438 Giddens, Anthony. La tercera vía. Taurus, Madrid, 1998. pp. 86-95. 439 Encyclopaedia Britannica, Tomo 14, voz Lobbying. William Benton, Publisher. Chicago, 1959.
192
democracia. Su función la podríamos calificar de nuncios que transmiten mensajes de diversa
procedencia a los políticos. De hecho, su labor puede ser de formidable utilidad para el sistema,
como advierten los Record del Senado de los Estados Unidos440, “los non-profit groups facilitan
información y recursos que resultan de utilidad en el proceso político, este material es necesario
tanto para el poder legislativo como para el ejecutivo, esta información y estos recursos ayudan
a mantener a los miembros del gobierno en contacto con los ciudadanos de este país. Una
democracia interactiva, como la nuestra, precisa la participación ciudadana, y los grupos non-
profit son esenciales a la hora de facilitar a los americanos de cualquier lugar del país que hagan
llegar al gobierno su opinión”441.
Además como manifiestan por lo general los parlamentarios, su utilización es habitual.
“Considero –dicen estos- la acción de los grupos de presión en el Congreso de gran utilidad. En
el contexto en el que hoy se plantea la discusión puede parecer una broma pero yo he de
reconocer que en multitud de ocasiones he consultado a lobbistas para tener información
detallada sobre uno u otro asunto o sobre cual era su posición. Esto me parece un buen recurso.
Los grupos de presión no tienen que llevarme a comer, o a ver el fútbol o la ópera, o cualquier
otra cosa, para tener acceso a mi oficina. Yo acojo sus puntos de vista y procuro tenerlos en
cuenta”442.
Lo que significaria que las ventajas de la participación de los grupos en la vida política podría
contemplar una doble perspectiva. Por un lado en el mayor y mejor conocimiento de la opinión
de los interesados en los asuntos sometidos a la discusión parlamentaria. Y, por otro en otorgar
consecuentemente, una mayor racionalidad que permita crear el Foro Público para la discusión
en la que debe asentarse la opinión pública democrática.
7.1 EL FORO DE LA RAZON PUBLICA. CIUDADANOS, EXPERTOS E INTERESADOS
Esta razón pública, concepto acuñado por Rawls, vendría a sustituir el concepto clásico de
opinión pública, desarrollado durante el parlamentarismo clásico. Podríamos definir esta razón
pública como el lugar en el que confluyen las ideas y los intereses, en busca del consenso. Esta
razón pública no podría guiarse exclusivamente por las normas del mercado y, como hemos
visto, debería estar asegurada por unos límites. Límites que para Rawls establecería el difuso y
ambiguo término de “lo razonable”, que se identificarían con los “valores universales” de
Giddens443... Además a este foro todos deberían acudir en condiciones de igualdad, evitando la
440 Lobbying Disclosure Act of 1993. Conference Report. S14285. 441 Mr. Glenn, Senador por Ohio, Lobbying Disclosure Act of 1993. Conference Report. S14286. 442 Mr. Glenn, Senador por Ohio, Lobbying Disclosure Act of 1993. Conference Report. S14286. 443 Giddens, Anthony. Un mundo desbocado. Taurus, Madrid, 2000.
EnriqueComentario: Page: 326 me molaría saber como lo llama Habermas
193
dictadura de los medios, que suelen ser defensores de intereses económicos y que como
denunciaba un congresista norteamericano terminan obligando a los representantes a “hacer
política basándose en anécdotas y opiniones de programas de radio”444.
Un campo que reconociendo el lugar insustituible de la representación trate de facilitar o ayudar
a los representantes en su trabajo. Como reconocía el Diputado Martínez Campillo en la
discusión de la proposición no de ley sobre los grupos de presión, “sólo hay un mecanismo
legítimo de participación y representación de los intereses públicos pero no por ello dejamos de
reconocer que la sociedad tiene planos de representación de intereses legítimos compatibles con
los fundamentos de la sociedad democrática. Mecanismos de la sociedad civil por los que los
ciudadanos hacen saber su opinión y su voluntad, que conforman una realidad a la que hay que
acercarse sin miedo, salvo que se quiera reducir la dimensión social de los ciudadanos a un
asociacionismo meramente cultural o deportivo”445, “los lobistas enriquecen y dan vigor al
proceso legislativo, facilitando un caudal de información y conocimientos técnicos al
Congreso”446.
Información sobre la realidad de la materia que se está legislando, sobre la visión que sobre el
asunto tienen los interesados, “el Congreso debe fundamentar su política en los hechos, y en los
testimonios de aquellos que se encuentran en primera línea”447. El asunto es importante al sacar
a la luz el peligro de que una legislación demasiado restrictiva podría dificultar su labor a todos
grupos de indudable interés público. “Ya sea una compañía multibillonaria, o una asociación
para la ayuda a los mendigos, o un ciudadano cualquiera, sus voces deben ser oídas”448.
Además la mayor amplitud de las materias sobre las que deben decidir los poderes públicos,
hace que a pesar de la, cada día, mayor especialización del aparato burocrático, el legislador
ande siempre necesitado de una información más detallada y técnica. “Los lobbistas se han
convertido en los expertos en una era de especialización... Una especie de amicus curiae. Con
esta bienvenida a los asistentes, los lobbistas empiezan a acumular influencia en el proceso
legislativo”449.
444 Bruce F. Vento, HR. E2228. 16-XI-1995. 445 Martínez-Campillo Garcia. Diario del Congreso, 12591, 23 de febrero de 1993. Num 248. 446 American Civil Liberties Union, Record en la Lobbying Disclosure Act of 1993. Conference Report. S14289. 447 Bruce F. Vento, HR. E2228. 16-XI-1995. 448 Bruce F. Vento, HR. E2228. 16-XI-1995. 449 Rothman, David J. Politics and Power: The United States Senate, 1869-1901. Cambridge University Press, Cambridge, 1966.
194
El problema se plantea, desde nuestro punto de vista, cuando las formas de actuación son
discriminantes o corruptas, cuando se deja el gobierno exclusivamente en manos del mercado
hasta llegar a decir con el Presidente Wilson, “lo que es bueno para la General Motores es bueno
para los Estados Unidos”.
Serán los grupos excluidos los que plantearian deficiencias en la representación, y sería a estos
grupos, los que no tienen medios para presentar sus reivindicaciones, a los que debería defender
el sistema representativo, desempeñando, al tener siempre la última palabra, una función de
filtro, de control, que no permita aquellas acciones que fueran contra las minorías o dejen a estas
al margen.
Estas son las razones que nos inclinan por la legislación, la simple intención de controlar lo
existente y potencialmente peligroso, y por unos principios básicos en esta legislación, dirigidos
a hacer efectivamente de los grupos de presión un medio más de participación política de los
ciudadanos.
7.2 EL LEGISLADOR: LA ULTIMA PALABRA
La clave, como insiste de una forma o de otra Giovanni Sartori, es la actuación de los
representantes, su status, sus posibilidades de actuación... y en el fondo, otra vez y aquí quizás
nos estemos separando de Sartori, del pueblo que, interesado y conocedor de los asuntos
públicos, vuelve a aplicar a su elección criterios políticos.
Como hemos visto, la legitimación última de los grupos de presión se presentará como elemento
de participación, y será a esa participación a la que se intente dar salida ya que “existen
legítimos intereses que acostumbran a relacionarse con los grupos parlamentarios, con los
Diputados y con los Senadores, con el objeto de trasladarles su opinión acerca de los proyectos
de ley, de las proposiciones de ley, etcétera, que esta Cámara viene tramitando, es algo
connatural a la labor parlamentaria y connatural a la labor de gobernación de un país”450.
Y esa es la solución final, como recoge el Presidente de la Comisión de Justicia e Interior del
Congreso al valorar la oleada de críticas que ha recibido la nueva Ley de Enjuiciamiento Civil,
“la clave es deslindar las críticas que se hacen en nombre del interés general de aquellas que
sólo pretenden el interés de un grupo social determinado”451. Es necesario que la decisión final
esté siempre en manos del pueblo, representado en nuestro sistema democrático por los 450 López de Lerma i López. Diario del Congreso, 12596, 23 de febrero de 1993. Num 248. 451 Padilla, Julio. Presidente de la Comisión de Justicia e Interior del Congreso de los Diputados. Revista del Colegio de Abogados de Madrid, Abril, 1999.
195
parlamentarios. Unos representantes que informados, puedan aplicar criterios que irán más allá
de las leyes del mercado, o leyes de conveniencia o posibilidad, aplicando criterios políticos,
con todo lo que esto puede llevar consigo. Como dice Dahl “la cuestión es quién o qué grupo
debe tener la última palabra en las decisiones hechas por el gobierno de un Estado,...la acción
del gobierno no es una ciencia en el sentido en el que lo son la física, la química o incluso, en
algunos aspectos, la medicina.... todas las decisiones importantes sobre políticas, ya sean
personales o gubernamentales, exigen juicios éticos. Adoptar una decisión sobre los fines que
las políticas del gobierno deben alcanzar (justicia, equidad, imparcialidad, felicidad, salud,
supervivencia, seguridad, bienestar, igualdad y cualesquiera otros) significa aplicar un juicio
ético.
Asimismo, los buenos juicios entran a menudo en colisión unos con otros y los recursos son
limitados. Consecuentemente, las decisiones sobre políticas, ya sean personales o
gubernamentales, requieren casi siempre juicios sobre transacciones alternativas, la ponderación
de fines distintos” 452.
Pero el asunto, como se ha podido ir viendo, es mucho más complicado, una mezcla de
condicionantes externos, intereses públicos y privados, situaciones personales... pero finalmente
la decisión suele ser una decisión personal, o la suma de una serie de decisiones personales, por
eso la relación personal es de las más usados por los lobistas y puede resultar decisiva para que
se tome un medida en una u otra dirección. La idea la resumía un Congresista norteamericano,
anónimo pero congresista, al Wall Street Journal: “Ser elegido para el Congreso es una
experiencia muy dolorosa. Cuando terminas la carrera de la elección estas muy agradecido a
todos aquellos que te han prestado ayuda económica, material, y a los votantes. Es cierto que los
donantes suelen buscar influir, quieren poder llegar en cualquier momento, ser recibidos y
escuchados. Por supuesto que tienes que prestar mas atención a sus problemas y si no son
contrarios a tus principios, tratar de buscarles solución, especialmente en aquellos asuntos que
no afectan a muchas personas”.
Quizás sea algo más que un asunto de terminología que hace que lo que se denomina interés en
la sociedad se denomine presión en política. La clave reside en la separación de la política y la
sociedad que hace que la sociedad considere a la política como algo nocivo, opuesto a sus
intereses. Al final se produce, como hemos denunciado, la desaparición de la política, el fin de
las ideologías, y el predominio exclusivo del interés, por eso es necesario la dignificación de la
política no como un mercado más, con unas leyes propias, sino la política como foro de razón
452 Dahl, Robert. La democracia. Taurus, Madrid, 1999.
196
pública, de diálogo, de opinión pública. Política por tanto de cuestiones en la que los ciudadanos
tienen mucho que decir.
197
IV. LA REGULACION DE LOS GRUPOS DE PRESION EN ESPAÑA
D. Quijote a Sancho, que va a ser nombrado gobernador de una ínsula en el capítulo XXXII de
la parte segunda: “Aconsejaríale yo que ni tome cohecho, ni pierda derecho…”
198
1. DEBATE ABIERTO
Hasta el momento hemos situado los grupos de presión dentro de la estructura democrática,
como un medio más de participación política llamado a reforzar el sistema representativo,
hemos analizado su naturaleza, su composición y sus medios de actuación y desde ahora nos
disponemos a estudiar, con los datos presentados, las posibilidades de legislación de la materia.
El debate sobre la conveniencia o no de regular de algún modo la actividad de los lobbys, se ha
abierto a lo largo del tiempo y de las culturas, las respuestas que se han dado hasta el momento
no son concluyentes, pero en todo caso, son de lo más variadas.
Las posturas que adopta la doctrina a la hora de afrontar la legislación de los partidos recuerdan
al debate inicial que se suscitó en torno a la figura de los partidos políticos. La visión de García
Pelayo, que hemos comentado anteriormente, nos ofrece algunos de los argumentos claves que
deberíamos tener en cuenta en nuestra discusión453. En primer lugar el argumento de Kelsen,
que parte de la importancia de los partidos en la formación de la voluntad popular “brota de su
seno una parte muy esencial de la formación de la voluntad colectiva: la preparación decisiva
para la dirección de aquella voluntad, proceso que, alimentado por los impulsos de los partidos
políticos y por muchas fuentes anónimas, sólo sale a la superficie en la Asamblea nacional o en
el Parlamento, donde encuentra un cauce regular”454, algo perfectamente aplicable a los grupos
de presión. Cuando Kelsen afirma “la democracia moderna descansa, puede decirse, sobre los
partidos políticos, cuya significación crece con el fortalecimiento progresivo del principio
democrático... Sólo por ofuscación o dolo puede sostenerse la posibilidad de la democracia sin
partidos políticos”, e insiste después en la necesidad de consagrar esta situación
jurídicamente455, hoy basta con sustituir el partido político por los grupos de presión, y el
argumento sigue conservando validez. Kelsen, comienza constatando la realidad, el papel de los
partidos políticos en lo que el llama “la democracia real”, para concluir en la necesidad de
legislación de la figura, lo que ayudará, no sólo en términos de control, sino “democratizando la
formación de la voluntad colectiva dentro de su esfera” lo que servirá para moderar el carácter
señaladamente aristocrático-autocrático que suelen presentar estos procesos dentro de los
mismos. Este proceso hoy nos parece perfectamente aplicable a la realidad político-jurídica de
los grupos de presión, cuya existencia y actividad es innegable, por lo que su democratización,
453 García Pelayo, Manuel. El Estado de partidos. Madrid, 1986. pp. 30-46. Ver capítulo I, 3.4.1.3. Instrumentos fundamentales de la representación. 454 Kelsen, Hans. Esencia y valor de la democracia. Labor, Barcelona, 1977. pp. 35-45. 455 Kelsen, Hans. Esencia y valor de la democracia. Labor, Barcelona, 1977. pp. 36-37.
199
sólo realizable a través de su legislación, resulta no sólo conveniente, sino prácticamente
necesaria.
En el fondo de la discusión se encuentra la lucha entre los intereses particulares, o de grupo y
los intereses colectivos. Mientras que para unos, los más, los grupos se fundan en el egoísmo y
representan sólo intereses de grupo, frente al Estado y sus institucioines, representante de los
intereses colectivos, para otros, con Kelsen a la cabeza, hoy en día el funcionamiento de estas
instituciones las iguala a una “mera ilusión metapolítica”456.
Independientemente de la postura adoptada se impone la postura de Kelsen que al estudiar los
partidos políticos, y referirse a su recorrido histórico-doctrinal, al rechazo inicial, su progresiva
incorporación al sistema político... apela a la realidad, y tras constatar la existencia e
importancia trascendental de los partidos políticos en lo que él llama “la democracia real”,
concluye con que dada esta existencia y su importancia para el sistema democrático, se hacía
necesaria su “inserción constitucional de los partidos políticos, que crea la posibilidad de
democratizar la formación de la voluntad colectiva dentro de su esfera. Esto es tanto más
necesario cuanto que puede suponerse que es precisamente la estructura amorfa de este ámbito
lo que da lugar al carácter señaladamente aristocrático-autocrático que tienen los procesos de
formación de la voluntad colectiva dentro de los mismos”457. Siguiendo el proceso lógico el
argumento es hoy perfectamente aplicable a los grupos de presión; es innegable, en la política
actual, y lo hemos demostrado con multiples ejemplos concretos, la existencia y actividad de los
grupos de presión. Los actores políticos coinciden unánimemente en señalar su importancia a la
hora de elaborar cualquier tipo de disposición y la doctrina no duda en señalar que “la
participación de las organizaciones de intereses en las decisiones estatales no sólo es un hecho,
sino que es parte de un mecanismo necesario para el funcionamiento de la sociedad y del Estado
de nuestro tiempo”458.
Los distintos ordenamientos han respondido de manera diferente ante la cuestión. Las posturas
se encuentran enfrentadas entre quienes propugnan algún tipo de control, más o menos estricto
que iría desde la creación de un Registro de lobbys hasta la imposición de ciertas reglas base,
materializado en códigos de conducta, y los partidarios de dejar las cosas como están, con los
únicos límites de la legislación penal, confiando en un supuesto código deontológico natural
inherente a las profesiones de Parlamentario y de lobbista.
456 Kelsen, Hans. Esencia y valor de la Democracia. Labor, Barcelona, 1977. p. 43. 457 Kelsen, Hans. Esencia y valor de la Democracia. Labor, Barcelona, 1977. pp. 43-44. 458 García Pelayo, Manuel. Constitución y grupos de presión en América Latina. UNAM, México, 1977. p. 22.
200
Lo que parece opinión generalizada entre los actores implicados en el proceso del lobbying es
que hay que crear las condiciones idóneas que permitan la participación por cauces legítimos de
ciudadanos y empresas en las decisiones del poder público. Nadie es ajeno a los peligros de esta
actividad y todos tratan de compaginar la actividad legítima de los lobbies con las garantías de
independencia y salvaguarda del interés general que deben presidir la actividad de cualquier
administración.
Pero la tarea de legislar los grupos de presión no es tarea fácil, en Estados Unidos la guerra de la
legislación ha durado decenas de años y durante las sucesivas batallas de proyectos rechazados
se han podido escuchar multitud de ideas en defensa de una u otra postura, así cuando
finalmente se aprobó la ley, a finales de 1995, el Presidente Clinton en la presentación de la Ley
alababa el esfuerzo legislativo de decenas de años, llevado a cabo para: “quitar las cortinas del
mundo de los lobbys en Washington”459.
En Europa ha sido el Parlamento Europeo el primero en lanzar un grito de alarma ante lo que
consideraban prácticas abusivas de los lobbies, que hacían peligrar la independencia de sus
actividades, como la presencia física de sus representantes en momentos de votaciones
decisivas, la desaparición de documentos oficiales de carácter confidencial o restringido, el
acoso a Europarlamentarios tendentes a modificar de inmediato párrafos y textos completos... lo
que ha llevado al Parlamento a la realización de varios informes sobre el asunto.
En el primer informe, realizado por el eurodiputado socialista belga Max Gallé a propuesta del
Presidente del Parlamento en el año 1991, se plantearon las siguientes cuestiones, a las que a lo
largo de nuestro trabajo hemos tratado de dar respuesta:
¿Es preciso proceder a una reglamentación de la actividad del lobbying referida a las
Instituciones Comunitarias o propia y específicamente al Parlamento Europeo?
¿Cómo pueden definirse los “representantes de intereses”?
¿De qué modo pueden definirse sus actividades?
¿Qué tipo de acreditación se necesita? ¿Un simple registro?
¿Qué contrapartidas pueden exigirse frente a la obtención de una autorización para actuar por
parte de los lobistas? ¿Cabe la posibilidad de establecer una obligación declarativa de la
actividad del lobbying?
¿ Es oportuno fijar reglas deontológicas para los europarlamentarios?460
459 Discurso del Presidente Clinton ante el Congreso en el acto de aprobación de la Lobbying Disclosure Act, 19 de diciembre de 1995. 460 Informe del Eurodiputado Sr. Galle ante el Parlamento Europeo. 1991.
201
A raíz de este informe, que tenía un enfoque legislativo, han sido muchas las aportaciones
realizadas al debate por unos y otros. Al final la iniciativa ha cristalizado en un anexo al
Reglamento del Parlamento Europeo en el que se regula la cuestión, que establece la obligación,
por parte de los lobbies, de inscribirse en un registro para desarrollar su actividad461; en la
obligación de los Europarlamentarios de realizar una declaración de sus actividades
profesionales462 y un Código de Conducta para los representantes de los Grupos de Interés en el
Parlamento Europeo463, todo ello lo analizaremos más adelante.
Ya lo anunciaba James Madison en 1780 “existen dos formas de paliar las consecuencias de una
facción, la primera eliminando sus causas, la segunda controlando sus efectos. Por una facción
entiendo un número de ciudadanos, que unidos por una misma causa, pasión o interés, se
enfrentan a los derechos de otros ciudadanos o a los intereses de la comunidad”464. Y en la
misma línea se mueven los partidarios de una u otra postura hoy en día. Para su estudio nos
pueden servir las distintas discusiones que, con motivo de la elaboración de los distintos
intentos de legislación que se han llevado a cabo en los Estados Unidos, tuvieron los
Congresistas. En ellas encontramos una serie de motivos en pro y en contra de la legislación del
asunto que pueden resultar interesantes:
- “Restaurar la confianza pública en esta institución y en sus modos de actuación”465,
“aumentar la confianza en el gobierno, sus funcionarios y sus congresistas”466.
- “Dar a la población más información acerca de los distintos sujetos que influyen en el
proceso legislativo”467, “hacer públicas las actividades de aquellos que pretenden influir en
el Gobierno es simplemente un ejercicio del derecho público a conocer sobre los asuntos
públicos”468. “conocer quienes son los lobistas y cuánto dinero utilizan para influir a los
miembros del Congreso”469. “Cuando se estaba discutiendo en el Congreso de los Estados
Unidos la propuesta de ley para regular los lobbies, una encuesta de Time/CNN, expresaba
461 Art. 9.2, Reglamento del Parlamento Europeo. 462 Anexo I, Reglamento del Parlamento Europeo. 463 Anexo IX, Reglamento del Parlamento Europeo. 464 Madison, James. The Federalist Papers. Ed. Por Clinton Rossiter, Mentor, New York, 1961. 465 Mr. Goss de Florida. Providing for the consideration of H.R. 2564, Lobbying Disclosure Act of 1995 (House of Representatives, 16 de noviembre, 1995). H. 13095. 466 Mrs. Pryce de Ohio. Providing for the consideration of H.R. 2564, Lobbying Disclosure Act of 1995 (House of Representatives, 16 de noviembre, 1995). H. 13096. 467 Mr. Hall de Ohio. Providing for the consideration of H.R. 2564, Lobbying Disclosure Act of 1995 (House of Representatives, 16 de noviembre, 1995). H. 13096. 468 Mrs. Pryce de Ohio. Providing for the consideration of H.R. 2564, Lobbying Disclosure Act of 1995 (House of Representatives, 16 de noviembre, 1995). H. 13096. 469 Mr. Woolsey de California. Providing for the consideration of H.R. 2564, Lobbying Disclosure Act of 1995 (House of Representatives, 16 de noviembre, 1995). H. 13097.
202
el sentir popular, confirmando que el 84% de la población americana creía que los
funcionarios de Washington estaban fuertemente influidos por los grupos de interés y muy
desconectados de los intereses de los ciudadanos de a pie”470.
- “Requeriría registrarse a cualquier ciudadano que quisiera comunicarse con sus
representantes en el Congreso o quisiera donar una cantidad de dinero a una asociación
benéfica que contará entre sus fines el de hacer presión”471.
- “Si un grupo religioso pretende intervenir en un asunto moral que presenta importancia para
el país, debería registrarse con lo que haría públicos un gran número de datos del grupo
envuelto en un asunto político”472, “lo que permitiría al gobierno definir la “libertad
religiosa”473
- “Debemos cambiar la forma de hacer negocios en Washington si pretendemos realizar
cambios en el país”474, “todos esos socios con trajes de miles de dólares y zapatos de
cocodrilo subiendo y bajando por los pasillos del Congreso, van a desaparecer de aquí,
porque vamos a establecer unas normas”475
- “Me opongo a la ley porque pretendo detener la expansión intrusiva del gobierno que
dificulta la actuación de la gente en el proceso legislativo al decirles, si contribuyes con esas
organizaciones, si contribuyes a una causa ajena a tus propias obligaciones para detener o
aprobar unas medidas legislativas, tu nombre será rellenado, registrado, hecho público...”476
Como se ha podido observar el primer problema es el del planteamiento. De que la visión
general, de los fines y las actividades de los distintos grupos, sea positiva o negativa dependerán
las posiciones a adoptar. Por eso nos parece interesante la perspectiva positiva que da a la
discusión el Senado brasileño cuando habla de “dotar al Congreso de los mecanismos adecuados
de utilización de las fuerzas sociales de las que venimos hablando, estableciendo controles para
proteger el papel político que les corresponde”477, asumiendo una doble visión, la de un enfoque
de los grupos de presión como actores políticos del sistema, ejercientes del derecho de
participación política que reconoce cualquier ordenamiento constitucional, y un segundo de 470 Mr. Feingold, Senador por Wisconsin, Lobbying Disclosure Act of 1993. Conference Report. S14281. 471 Newt Gingrich, R-GA, Congress Record, H. 10277. 472 Bob Dornan, R-CA, Congress Record, H. 10275. 473 Newt Gingrich, R-GA, Congress Record, H. 10278. 474 Fred Wertheimer, Presidente de Common Cause. Lobbying Disclosure Conference Report. S. 13945. 475 Ross Perot, Candidato a la Presidencia de los Estados Unidos. Lobbying Disclosure Conference Report, S. 13945. 476 Mr. Nickles, Senador por Oklahoma. Lobbying Disclosure Act of 1993. Conference Report, S. 14285. 477 Projeto de Lei do Senado do Brazil, n. 25, de 1984. Justificacacao.
203
realismo al afrontar los peligros que conlleva esta decisión, y que le lleva a hablar de establecer
controles para que nadie sobrepase las funciones que le corresponden. Esto se reafirma en el
propio proyecto de Ley propuesto en este mismo país que vuelve a insistir en la necesidad “de
un tratamiento legal más amplio capaz de comprender a los más diversos grupos sociales.
Revistiendo esa medida, deseada y necesaria, de instrumentos de control que permitan prevenir
y evitar tentativas de canalización de intereses inadecuados o con más influencia como los
grupos del poder económico, que podrían alejar las decisiones de las Cámaras del interés
general”478.
En el marco de la elaboración de este proyecto el Diputado Marco Maciel, su principal
promotor, que ya había presentado iniciativas similares en los años 1976 y 1983, aporta otros
argumentos que pasan por calificar a estas organizaciones como “instituciones abiertas y
receptivas a todas las necesidades de los tiempos modernos”479, “instrumentos de ejercicio
democrático del poder, al ayudar al Estado a captar las aspiraciones de los distintos grupos y
segmentos sociales”480. En un Estado social cada vez más extenso y plurifuncional en el que el
“aumento de la fuerza social acarrea una disminución del poder individual, dónde el individuo
aislado puede influir escasamente en el poder político, a no ser que se asocie con otros en una
comunidad de intereses y objetivos”481, las organizaciones, de las que estamos hablando,
actuarían como “canales que sirvan de cauce a las corrientes de opinión que fluyen en la
sociedad”482.
El aspecto de la igualdad también es considerado en este texto, en el que se recurre a
Tocqueville que considera la asociación de los ciudadanos como condición necesaria para el
desarrollo de la igualdad “la asociación libre de ciudadanos vendría a reemplazar entonces al
poder individual de los nobles y el Estado se hallaría al abrigo de la tiranía y de la licencia”483, y
así se defienden estas instituciones como “factores de estabilidad de las instituciones
democráticas, sirviendo de vehículos para la promoción de la igualdad de oportunidades entre
los diversos grupos sociales”484.
478 Projeto de Lei do Senado do Brazil, n. 25, de 1984. Justificacacao. 479 Maciel, Marco. Grupos de pressao e Lobby: importancia de sua regulametacao, pronuncimento en Plenario. 21-9-1984. 480 Maciel, Marco. Grupos de pressao e Lobby: importancia de sua regulametacao, pronuncimento en Plenario. 21-9-1984. 481 Maciel, Marco. Grupos de pressao e Lobby: importancia de sua regulametacao, pronuncimento en Plenario. 21-9-1984. 482 Maciel, Marco. Grupos de pressao e Lobby: importancia de sua regulametacao, pronuncimento en Plenario. 21-9-1984. 483 Tocqueville, Alexis de. La democracia en América, I. Alianza Editorial, Madrid, 1995. p. 15. 484 Maciel, Marco. Grupos de pressao e Lobby: importancia de sua regulametacao, pronuncimento en Plenario. 21-9-1984.
204
En el apartado de la responsabilidad les otorga una función que hasta ahora no habíamos
considerado, “orientar al público conduciéndole a objetivos que armonicen con los proyectos de
desarrollo del país”485.
No deja de citar los inconvenientes y habla de su utilización para fines inadecuados, el uso de
medios ilegítimos... pero, en su opinión, la institución en general merece los riesgos.
En resumen, podríamos concluir que, en un principio, son partidarios de legislar los grupos de
presión los no partidarios de su actuación mientras que todos aquellos que se encuentran de una
forma u otra involucrados en el sistema prefieren dejar el asunto sin tocar, volviendo a la
sabiduría cervantina “mejor es no meneharlo”486. Volvemos otra vez al punto de partida
generalizado de que estos grupos, al ser nocivos para el sistema democrático, precisan de
control, control del que los grupos tratarán de huir para poder realizar impunemente sus
actividades.
Nuestra posición va bastante más allá. Parte de la realidad, y del hecho constatado de la
existencia de los grupos de presión parlamentarios, y de su influencia en la elaboración de las
normas. Ante esta situación la sociedad no tiene más alternativa que afrontar el problema y dar
una solución en una u otra dirección, pero siempre a través de una norma que sitúe de manera
clara, las vías y los modos que se podrían emplear. Ante este problema no cabe la “técnica del
avestruz” empleada por unos y otros, unos quizás con el miedo a institucionalizar una situación
existente y otros con miedo a verse controlados en el desarrollo de unas actividades que hoy han
convertido en habituales. No hay duda que es absolutamente necesario, sea cual sea el punto de
partida, establecer una legislación sobre el asunto.
La siguiente cuestión será, y en esta sí que cabe la discusión, la orientación que deberá tener la
legislación en cuestión. Restrictiva o promotora del fenómeno en cuestión, en pro del control o
la transparencia, dirigida a los grupos o a los particulares.. Será entonces cuando debamos
acudir a los principios participativos, a su articulación jurídica y a la conveniencia de su
inserción o no en el sistema constitucional español.
2. HISTORIA DE LA LEGISLACIÓN DE LOS GRUPOS DE PRESIÓN
485 Maciel, Marco. Grupos de pressao e Lobby: importancia de sua regulametacao, pronuncimento en Plenario. 21-9-1984. 486 Cervantes, Miguel de. D. Quijote de la Mancha.
205
Los problemas que acabamos de plantear, en lo que se refiere a la legislación de los grupos se
han manifestado en la historia desde su aparición en los sistemas democráticos. En Estados
Unidos desde sus orígenes, los llamados “padres fundadores” de la patria, fueron conscientes de
la existencia de estos grupos y de la importancia de legislar su papel en el sistema de gobierno.
Así, como citábamos anteriormente, Madison alertaba frente a los “Intereses territoriales,
intereses industriales, intereses mercantiles, intereses económicos, y un buen número de
intereses menores, que crecen en cualquier nación civilizada dividiéndose en distintas clases,
que actúan con distintos sentimientos y puntos de vista. La regulación de esos intereses,
variados y, en ocasiones, enfrentados es una de las principales obligaciones de los legisladores
de hoy en día, e introducirá el espíritu de esos grupos en las necesarias y ordinarias labores de
gobierno”487. Presentado el peligro se proponían, ya en 1873, soluciones legislativas: “la única
manera de solucionar el problema de los lobbies es suprimir la llamada “tercera cámara”, a
través del poder de una opinión pública bien organizada”488.
Hubo que esperar a 1890 para que el Congreso mostrara su interés en afrontar este asunto. Sin
duda forzado por la aparición de grandes grupos económicos, entre los que podríamos destacar a
las compañías de ferrocarril, y por el abuso realizado por estas en sus relaciones con el
Congreso para lograr beneficios legislativos. Son los años en los que las actividades de presión
se resumían en sobornos, mujeres, vino, o pases para la utilización gratuita de los
ferrocarriles…. actividades que, con los años, se irían moderando haciéndose más elegantes,
indirectas y, como consecuencias de esto, más discretas. Así, en 1890 se produce en el estado de
Massachusetts la primera Lobby registration act, que marcará la orientación de leyes sucesivas
que se multiplicarán por los distintos estados, con el fin, casi único, de hacer públicas y
transparentes las actividades de presión. En el ámbito nacional fue en 1907 cuando se empezó a
discutir el asunto, al presentarse tres propuestas de ley sobre el tema; pero hicieron falta 40 años
de discusiones parlamentarias e investigaciones federales para aprobar la ley, en 1946 bajo el
título de “Regulación Federal de actividades de presión” (Federal Regulation of Lobbying
act)489.
La ley definitiva tendrá su origen en la investigación del Congreso sobre las Utility Holding
Companies, durante la Gran Depresión, en 1930. Fruto de estas investigaciones se irán
presentando distintas propuestas de ley, que proponen la creación de un registro de grupos de
presión parlamentarios, en 1928, 1935 y 1936. Un grupo de Senadores liderados por Hugo
Black, lograrón la aprobación en el Congreso en 1935, y al año siguiente en el Senado, de la
487 Madison, James. The Federalist Papers, 71. Ed. Por Clinton Rossiter, Mentor, New York, 1961. p. 363. 488 The Lobby. Republic, 1. 1873. 489 Federal Regulation of Lobbying act, title iii of the Legislative Reorganization act of 1946, 60 Stat.839; 2 USC. 261-270.
206
Public Utilities Holding Company Act490 que regulaba algunas materias relacionadas con los
grupos de presión (section 12I), y que aunque no llegó a establecer el registro de grupos de
presión parlamentarios, fue sin duda la base de la futura legislación. No fue fácil sacar adelante
este proyecto, se calcula que durante la elaboración de esta ley, se recibieron en el Congreso
más de 250.000 telegramas y de 5.000.000 de cartas oponiéndose a la legislación, en lo que se
supone que fue la primera gran campaña de opinión pública del lobby moderno. En 1935 se
aprobaría la Merchant Marine Act491, que también incluía una parte dedicada a los grupos de
presión parlamentarios (section 807), y regulaba la materia con el mismo enfoque que había
aplicado la Utilities Holding Company Act, que prohibía las relaciones de los constructores con
el Congreso, al menos que antes rellenaran un cuestionario en el que declararan sus intereses, su
status profesional y su sueldo, y estableciendo además la obligación para los representantes de
las navieras de elaborar un informe mensual tanto de sus ingresos personales como de los de sus
empleados.
En 1938 se aprobó la Foreign Agents Registration Act492, también conocida como “McCormack
Act” que exigía a los representantes de los gobiernos extranjeros registrarse en el Congreso, y
rellenar informes periódicos, cada seis meses. La ley sufriría modificaciones en los años 1939,
1942,1946,1950,1956 y 1961. En 1966493 se produjo una modificación que resultaría definitiva
por la que esta ley, que en sus orígenes tenía como objetivo frenar la propaganda fascista y
proteger la Defensa Nacional, pasa a “focalizarse en la integridad del proceso legislativo, así
como en la publicidad de las intenciones de los gobiernos extranjeros”494…, pero esto es otra
historia, que se aleja mucho de la materia a estudiar.
En 1938 y 1939 con las Revenue Act, los legisladores continuaban en la misma línea de acoso y
derribo, y así, mientras la primera negaba la exención de impuestos para los grupos que se
dedicaban, como parte principal de sus actividades, a influir en la legislación, la segunda
extendía esta provisión a las instituciones de caridad, que entre sus fines incluyeran el de tratar
de influir en las actividades de los partidos políticos.
Al fin en 1946, y como título III de la Legislative Reorganization Act, se aprobó la norma que
regulaba los grupos de presión: la Federal Regulation of Lobbying Act495. Esta norma tomó
como modelo las propuestas elaboradas durante las investigaciones de los años treinta a las que
490 15 USC 79 1(I). 491 46 USC 1225. 492 22 USC 611 et seq. 493 S 693 (22 USC 611). 494 Attorney General Ramsey Clark.Informe para el Congreso de los Estados Unidos. 1967. 495 Federal Regulation of Lobbying act, title iii of the Legislative Reorganization act of 1946, 60 Stat.839; 2 USC. 261-270.
207
nos hemos referido anteriormente. En la misma se establecía la obligación de registrarse y
presentar unos informes en los que los grupos dieran cuenta de sus gastos e ingresos,
especificando a qué congresista fue pagado el dinero, cuánto y con qué intención, sus clientes, y
todos aquellos que hubieran contribuido con la campaña de presión; el nombre de aquellas
publicaciones en las que la campaña hubiera publicado artículos o editoriales con intención de
presionar; y aquellas normas sobre las que habían ejercido acciones de presión. Además las
violaciones de esta ley eran castigadas con multas de hasta 5.000 dólares, hasta doce meses de
cárcel y la prohibición de ejercer durante tres años actividades de presión.
La ley fue un fracaso496, ya que ella misma indicaba el atajo por el que había que andar para
liberarse de las obligaciones que imponía, al establecer que la ley no se aplicaría “a aquellas
organizaciones fundadas con otros propósitos cuyas actividades para influir en la legislación
pudieran ser consideradas como meramente ocasionales para los fines que perseguían”497,
artículo que ocasionó la reconversión de cientos de oficinas de intereses que pronto pasaron a
dedicarse, según su objeto social, a otros propósitos que nada tenían que ver con la influencia
legislativa. Además los informes exigidos para su control se convirtieron en un mero trámite
superficial, debido a su aplicación inadecuada, como pudo ser la prohibición de publicar la lista
de registrados, lo que quitaba a la ley uno de sus elementos principales, el del control de la
opinión público. Además sólo se conoce una condena por violación de los preceptos de esta ley,
en 1956 cuando un senador de Dakota del Sur, Francis Case, denunció haber sido objeto de
“desvergonzadas presiones” por un representante de los productores de gas, por lo que los dos
abogados que representaban a la compañía fueron condenados a una multa y a un año de prisión
condicional.
A estos problemas se sumó la sentencia del Tribunal Supremo de los Estados Unidos, United
States vs Harris (347 U.S. 612), en 1954, que restringió la aplicación de la ley al declarar que la
ley sería aplicable solamente a aquellos que “solicitaran o recibieran dinero con el principal
propósito de influir en la legislación y afectará a aquellos que tuvieran trato directo con los
Congresistas”498. La ley quedaba reducida, de hecho, a los llamados lobbistas profesionales,
aquellos que llevan a cabo actividades de presión para terceros.
El primer asunto, “solicitaran o recogieran dinero” dejaba fuera a todos aquellos que gastan
dinero de su propio presupuesto para este fin. El segundo, “propósito principal” dejaba fuera
496 Llegó a ser descrita por algún Congresista como “una pieza legislativa de queso Suizo con más agujeros que substancia”, Mr. McHale, de Pennsylvania, Providing for the consideration of H.R. 2564, Lobbying Disclosure Act of 1995 (House of Representatives, 16 de noviembre, 1995). 497 Federal Regulation of Lobbying act, title iii of the Legislative Reorganization act of 1946, 60 Stat.839; 2 USC. 261-270. 498 Tribunal Supremo de los Estados Unidos, United States vs Harris (347 U.S. 612)
208
también a todos esos grupos que, envueltos en mil asuntos, incluso aunque todos ellos
estuvieran relacionados con la política, no tenían en la presión parlamentaria sobre la
legislación, su principal, casi se podría decir único, objetivo. La tercera, el “contacto directo con
los Congresistas”, dejaba fuera a todos aquellos que llevando a cabo campañas de opinión con
el mismo objetivo, tenían a los representantes como objetivo final, no directo. Además también
quedaban fuera todos aquellos que actuaban sobre las oficinas de los congresistas, lo que suele
resultar muchísimo más efectivo, así como los que actuaban sobre el aparato ejecutivo.
Además la ley resultaba demasiado estricta ya que requería “un informe detallado de todo el
dinero recibido y gastado, la persona de la que se recibió y el propósito con el que fue
entregado”. En los informes había que detallarlo todo y no era extraño encontrar facturas de
teléfono de 45 dólares, 6 dólares en un taxi, 10 dólares pagados a un mensajero e incluso alguna
comida que no alcanzaba los 2 dólares499. El resultado de unos requisitos tan estrictos fue la
total relajación que llevaba a los lobbistas a rellenar de forma incompleta los informes500.
Desde ese momento la ley se convirtió en algo voluntario, y como tal, absolutamente ineficaz,
las actividades de presión se fueron regulando en leyes concretas como las que limitaban la
financiación de las campañas electorales, o la financiación de Sindicatos y partidos políticos.
A partir de los años setenta, con la aparición de nuevos grupos de presión parlamentarios, la
necesidad de legislar se hizo urgente, y fueron presentados ante el Congreso y Senado distintas
propuestas: en 1970, vista la ineficacia de la ley, se aprueba una resolución en el Congreso que
otorga al House Committee plenas competencias para modificar la ley. Comienzan entonces una
serie de comparecencias con este objetivo. Las conclusiones generales iban en la línea de
redefinir el concepto de lobby, que como se vio resultaba vago, impreciso y tremendamente
restrictivo501. En 1971 se presentó la propuesta de ley502, que ampliaba el marco de una manera
excesiva, en el mismo tono vago y ambiguo, y creaba un sistema estricto de controles e
informes para los grupos, que según sus miembros, era imposible de realizar503. La ley nunca
llegó a aprobarse.
499 The Federal Lobbying Disclosure Laws: Hearing on Oversight of Legislative and Executive Branch Lobbyin Disclosure before the Subcommittee on Oversight of Government Management of the Senate Committe on Governmental Affairs. 102 Congress, 1st session, 72, 73 (1991). 500 Menos del 20% incluían las facturas justificativas de los gastos, al menos un 90% no incluían los gastos de viajes, sueldos..., más de un 95% no incluían los gastos en relaciones públicas, y más del 60% no informaban de ningún tipo de gasto, y sólo un 32% de los grupos registrados cumplía un requisito tan concreto como el de las actividades realizadas, el nombre, el número, y cualquier otro dato que sirviera para identificar la ley sobre la que se intentaba influir. Informe de la GAO (General A, según el estudio de los informes entregados por los grupos de presión en 1989. 501 Hearing en el House Committee, Mickum, George, Miller, Lambert y Smith, Milton, 1 de octubre de 1970. 502 Legislative Activities Disclosure Act (HR 5259), 31 de diciembre de 1970. 503 Hearing en el House Committee, Mickum, George, Miller, Lambert y Smith, Milton.
209
Las propuestas se sucedieron hasta 1993 con idénticos resultados. La situación iba empeorando
y en 1991 un informe de la General Accounting Office (GAO), informaba de que al menos
10.000 de los 13.500 lobbistas que ejercían su trabajo en Washington D.C. no se encontraban
registrados504. La propuesta de ley se hacía indispensable y fue introducida en el Senado en
Febrero de 1993, por el Senador Carl Levin, (D-Mich). Esta propuesta llegaba a regular los
aspectos más concretos, que dieran respuesta a los problemas de falta de exigibilidad que venía
arrastrando la ley desde 1946; así la propuesta imponía un sistema estricto de informes y un
amplio repertorio de regalos prohibidos tanto para personas registradas como lobbistas, como
para personas que no lo estaban, e incluía viajes gratuitos, cenas en restaurantes de lujo, o
regalos como entradas a espectáculos deportivos. Además la ley incluía la obligación de
informar sobre el nombre, la dirección, y los principales negocios de cualquier persona o
entidad distinta de la persona o entidad registrada como lobbista que actuara a favor del
lobbista, algo que sentó muy mal a unos y otros en el mundo de la política; ya que podía ser
interpretado como la obligación de revelar el nombre de todos aquellos que colaboraran o
mantuvieran la organización, lo que suponía, según sus detractores, un claro ataque a la libertad
de expresión. La ley parecía avanzar con buen pie, fue aprobada en el Senado en Mayo de 1993
con 95 votos a favor y solo 2 en contra. Cuando llegó al Congreso fue aprobada con facilidad
con 315 votos a favor y 110 en contra. Entonces fue enviada al Comité conjunto del Congreso y
el Senado, que el 26 de septiembre de 1994, emitió un informe donde recomendaba la
aprobación de la ley. En ese momento, ante la inminente aprobación de la ley los grupos
comenzaron a actuar, más de 75 grupos de las más diversas ideologías liderados por la Christian
Coalition, y más de 250.000 personas se pusieron en contacto con sus representantes mostrando
su desacuerdo con la propuesta de ley, con lo que lograron echar por tierra la propuesta de ley
en el Senado, dónde meses antes había obtenido una aplastante mayoría.
A finales del año 1995 se consiguió, al fin, la aprobación de la Lobbying Disclosure Act505, que
más adelante analizaremos detenidamente.
En el resto del mundo, y dejando de lado el ejemplo alemán que reguló la materia en el año
1972, es posible contemplar los infructíferos intentos legislativos en países como Italia, Brasil,
Canadá o la misma UE. En todos ellos las complicaciones legislativas han seguido caminos
parecidos al de los Estados Unidos. En Canadá, por ejemplo, desde el año 1969 se han discutido
504 Federal Lobbying: Federal Regulation of Lobbying Acto of 1946 is ineffective. GAO Report, July 1991. 505 Lobbying Disclosure Act, 1.1.1996.
210
19 propuestas de ley506, sobre la regulación de los grupos de presión parlamentarios, de ellas
sólo tres han pasado al Pleno de la Cámara507, sin haberse resuelto ninguna de ellas; en Italia se
han discutido siete propuestas de ley en los últimos siete años508; en el Parlamento Europeo se
viene trabajando sobre el asunto desde el año 1991509, y los debates han tenido que durar hasta
el año 1998 para cristalizar en el artículo 9.2 del Reglamento del Parlamento Europeo y en el
Anexo correspondiente.
En todos estos intentos el propósito último ha sido el de la publicidad; su fin, sacar a la luz
pública las acciones de los grupos de presión parlamentarios, lo que como veremos más
adelante, nunca se ha conseguido plenamente. Los legisladores siempre han sido de la opinión
de que, en esta materia, es más eficaz la publicidad que las prohibiciones, en acciones que no
supongan delito, como el soborno o la extorsión que caerían bajo la jurisdicción del Código
Penal.
3. SITUACION ACTUAL COMPARADA
Vamos a analizar de una forma rápida la situación de la legislación sobre los grupos de presión
en distintos países.
3.1 LOS GRUPOS DE PRESIÓN PARLAMENTARIOS EN EUROPA
La tónica general de los parlamentos Europeos es la de no tener ningún tipo de normas para
regular los grupos de presión. Solamente, es posible encontrar normas referidas expresamente a
los grupos de presión en el Bundestag alemán, en el que, a través de un anexo a sus normas de
procedimiento, se establece la necesidad de inscribirse en un registro para tener acceso a los
parlamentarios.
En el resto de los países se da, en mayor o menor medida, un reconocimiento de la existencia y
actuación de estos grupos, y se establecen medidas de diversa índole para organizar de manera
racional la actuación de estos grupos. En bastantes de estos países se ha tratado de solucionar el
506 c-38/1969 (Mather); C-176/1969 (Mather); C-131/1970 (Mather); C-121/1972 (Mather); C-89/1973 (Mather); C-115/1974 (Mather); C-248/1975 (Robinson); C-254/1974 (Reynolds), C-214/1976 (Baker); C-432/1976 (Baker); C-268/1976 (Robinson); C-316/1976 (Reynolds); C-328/1977 (Robinson); C-330/1977 (Baker); C-255/1978 (Baker); C-355/1979 (Friesen); C-492/1980 (Friesen); C-495/1980 (Robinson) y C-248/1985 (McGrath). 507 Bill C-38 (1969) presentada por Barry Mather (NDP), Debates 5850; Bill C-214 (1976) presentada por Walter Baker (PC), Debates 2515 y Bill C-495 (1980)presentada por Ken Robinson (L), Debates 22010. 508 A.C. 148, 157, 2983 y A.S. 125, en la legislatura 1983-1987. A.C. 479 en 1987, A.C. 4144 en 1989 y A.C. 144 en 1992. 509 Año que se elaboró el Informe Galle, a propuesta del Presidente del Parlamento.
211
problema con medidas estrictamente restrictivas. En esa línea se han discutido medidas de lo
más diversas510.
3.1.1 ALEMANIA
Como hemos visto, el Bundestag alemán es el único parlamento europeo que posee normas
específicas para regular la materia. Según el anexo 2 de las reglas de procedimiento del
Bundestag alemán, cada año se debe elaborar una lista que incluya todos aquellos grupos que
pretenden defender sus intereses ante el Bundestag o el Gobierno Federal. Para ser oídos en el
Parlamento, los representantes de los grupos de presión parlamentarios deberán inscribirse en el
registro, con los siguientes datos: nombre del grupo, composición del Consejo de dirección, y de
los responsables del Departamento de relaciones institucionales, campos de interés, número de
miembros, nombres de sus representantes, dirección del grupo... esta información tiene como
propósito fundamental el de alcanzar la transparencia, sin otorgar a los grupos inscritos ningún
tipo de derechos, ya que el Bundestag puede denegar la entrada a sus instalaciones de manera
unilateral, y los Comités pueden invitar a declarar a cualquier asociación o experto que
consideren necesario, independientemente de su situación en el registro o fuera de él. Además,
en Alemania, el Derecho de Petición, tanto individual como colectivo, está configurado como
un Derecho Fundamental, regulado en el artículo 17 de la Constitución y establece un régimen
especial para las peticiones múltiples y colectivas, distinguiéndose unas de otras en que en las
primeras se acumulan las peticiones sobre una misma materia y en la segunda las firmas se
acumulan sobre un mismo texto511. Este derecho de petición, que cuenta con un Comité
exclusivo en el Bundestag sobre la materia, permite a los congresistas llamar a testigos y a
expertos512, e incluso iniciar el trámite legislativo, en base a una petición determinada513. En
Alemania existen los Parlamentarischer Abend, reuniones informales que unen a
parlamentarios, ministros y representantes de los Grupos de Presión, estos se basan en la
asignación de carácter político a determinados grupos de interés, en 1996 se encontraban
inscritos 1614 grupos de presión parlamentarios, consideración de la que obtienen ventajas
aunque les obliga también a aceptar determinadas restricciones y obligaciones limitadoras.
510 Rules on lobbying and intergroups in the national parliaments of the member states. Directorate general for research. Working Document. “National Parliaments” Series. W-5/revs 511 Arts. 2.2 y 8.4. Principles of the Petitions Committee governing the Treatment of Requests and complaints, de 8.3.1989, reformado el 20.2.91, 19.6.91 y 14.12.94. 512 Section 4 y 5. Law on the Powers of The Petitions Committe of the German Bundestag (Law Enacted pursuant to Article 45c of the Basic Law), 19.7.1975 513 Art. 7.14.5. Principles of the Petitions Committee governing the Treatment of Requests and complaints, de 8.3.1989, reformado el 20.2.91, 19.6.91 y 14.12.94.
212
3.1.2 INGLATERRA
Inglaterra posee una larga tradición pro-legislativa, que resultará de enorme interés a la hora de
reflexionar sobre la necesidad y los modos de legislar los grupos de presión parlamentarios. En
Inglaterra, por ejemplo, desde inicios de los años 90 se debate el problema.
De todos modos en Inglaterra no existe un registro oficial de lobistas, algo que señaló como
prioridad el “Select Committee on Members´ Interests” en su sesión 1990/91, al establecer que
debería crearse un Registro de estas características, así como un Código de conducta (HC Paper
586). Esta obligación afectaría a todos aquellos que definen como “lobistas profesionales”,
aquellos que tienen como dedicación profesional principal realizar actividades de presión o
aconsejar a otros sobre como realizar estas actividades. Durante la discusión de la propuesta en
la Cámara de los Comunes el leader de la Cámara, Tony Newton, cuestionó la utilidad de un
registro de este estilo514, siendo la propuesta rechazada.
Algo más tarde, en octubre de 1994 sería el primer ministro John Major el que crearía un
Comité (Committe on Standards in Public Life) con el fin de “estudiar los asuntos relativos a los
modos de conducta de todos aquellos que ejercen como funcionarios públicos, incluyendo
también asuntos como sus actividades comerciales y financieras, y proponiendo medidas para
recuperar la integridad de la vida pública”. Este comité, presidido por Lord Nolan, enmarcó su
estudio en un marco más general de la ética de los poderes públicos, y debía considerar, entre
otros, el asunto de las actuaciones de los grupos de presión. Los resultados de su estudio
presentados ante la Cámara en mayo de 1995 se mostraban más partidarios de una legislación
restrictiva de las actividades de los parlamentarios que de un registro obligatorio de los
representantes de los grupos de presión parlamentarios. Entre las medidas propuestas se
encontraba la prohibición para los parlamentarios de llevar a cabo ningún tipo de actividad,
relacionada con su condición de parlamentario, que supusiera la realización de favores en
beneficio de organizaciones de las que ofrecen servicios parlamentarios a sus clientes o de
organizaciones que tengan relación con ellas”. Lamentablemente el propio Comité llegó a la
conclusión de que la aplicación de sus recomendaciones resultaba utópica ante la imposibilidad
de alcanzar una definición de grupo de presión, y en concreto de los lobbistas, sus actores
principales, y el Comité “on Standards in Public Life” prefirió extender la prohibición a
“cualquier tipo de remuneración externa que pudieran recibir los parlamentarios por la
realización de actividades relacionadas con su condición de tal”515. Esta solución fue la que
finalmente aprobó la Cámara en noviembre de 1995, incluyéndola en el Código de Conducta de
los Miembros del Parlamento, aprobado en su totalidad en Julio de 1996.
514 HC, Deb 28/6/93, c785-786. 515 HC, november 1995.
213
Por otro lado desde 1992 la Cámara ha tratado de regular las actividades financieras de sus
miembros. En 1992 el “Select Committe on Members´Interests” revisó la normativa anterior,
que iba en la línea de registrar aquellos clientes de sus negocios financieros, y estableció que los
miembros debían registrar a aquellos clientes con los que hubiera realizado labores de
consultoría y con los que mediara un interés personal516, lo que fue aprobado por la Cámara en
1993517 por medio de las “Reglas sobre el registro y la declaración de intereses financieros”
(octubre, 1993), en ellas se establecía la obligatoriedad de identificar a los clientes y la
naturaleza de los negocios, definía la figura del cliente, y en ella procedía a la enumeración de
acciones que pueden ser consideradas como de presión “toda acción relacionada con el proceso
legislativo de una disposición determinada, organización de reuniones en las instalaciones del
Parlamento...”
También en Inglaterra existen otras figuras de interés, la primera un registro, All-Party and
registered groups and Member staff, que fue aprobado por la Cámara de los Comunes en
diciembre del año 1985, tratando de establecer un cierto control sobre todos aquellos lobistas
que se introducían en las Cámaras como miembros del equipo de trabajo de un parlamentario.
Es muy interesante observar la descripción de la situación que hace el informe del Comité
(1990/91), denuncia la utilización de los periodistas y los miembros de las oficinas de los
parlamentarios para, aprovechando el acceso privilegiado que estos tienen al Parlamento,
mediar por intereses ajenos a las labores que estos deberían desempeñar, por las que reciben una
remuneración. También se observa como las relaciones entre los intereses y grupos informales
de parlamentarios podían poner en peligro la independencia de los parlamentarios. Por estos
motivos se establecen los registros de los que hemos hablado, en los que en el caso del de
Periodistas debe constar si tienen alguna otra ocupación remunerada, ajena al periodismo y
relacionada con las Cámaras. En el de los miembros de la oficina de un parlamentario, debe
constar cualquier otra ocupación “relevante” distinta de aquella por la que poseen autorización
para trabajar en las Cámaras, la relevancia de la ocupación se establece cuando para realizar se
aprovechen de manera ventajosa, las atribuciones que le concede su autorización. En este
mismo registro los miembros de la oficina de un parlamentario deberán hacer constar las visitas
y regalos que reciben. Por último en el registro de All-Party and Parliamentary Groups, deben
aparecer los nombres de sus miembros, los asuntos en los que están trabajando, y cualquier tipo
de ayuda o beneficio del que disfrutaran.
516 HC 326 Session 1991/92. 517 HC Deb 28/6/93, c757-780.
214
En este campo han adquirido especial prestigio las Royal Commissions. Comisiones designadas
por el Parlamento para proponer reformas legislativas en extremos importantes o para encuestar
o investigar un tema específico, en cuya composición suelen entrar expertos no señalados
políticamente. Estas comisiones rinden su informe y propuesta al propio Parlamento, que suele
seguir el criterio que se le propone. En Inglaterra estas Comisiones han servido para asuntos tan
importantes como el modelo de Seguridad Social, Comisión Beveridge, 1944.
Por último cabe destacar como dos de las asociaciones de grupos de presión parlamentarios más
importantes han acordado establecer un código voluntario de conducta, así como un registro
voluntario de lobistas, de escasa funcionalidad.
En la Cámara de los Lores, no existe ningún tipo de legislación ni registro. El acceso a la
Cámara y a sus miembros es mucho más restringido que en el caso de la Cámara de los
Comunes, de todos modos en noviembre de 1995 se estableció un registro de intereses de los
miembros, en el que debían registrarse tres categorías, la primera, que es obligatoria, incluye
aquellos Lores que reciben dinero por llevar a cabo consultoría parlamentaria, la segunda, que
también es obligatoria, se trata de una lista de Lores con intereses en compañías que ejercen
actividades de presión, la tercera, voluntaria, muestra otros intereses distintos que los Lores
quisieran registrar. Este registro se actualiza anualmente, los Lores que estén registrados en
cualquiera de las categorías anteriores no podrán tomar partido a favor de sus clientes.
3.1.3 DINAMARCA
En este país se ha desarrollado por la vía de los hechos un sistema que permite a los
representantes de los grupos de presión parlamentarios tener acceso al Parlamento (Folketing).
El sistema consiste en que todos aquellos que están interesados en que sus intereses sean
conocidos y defendidos en el Folketing registran sus nombres a través de una solicitud al
Parlamento. Estos nombres serán mencionados en los informes de los Comités en los que
intervengan y aparecerán en los diarios de sesiones parlamentarios. Todo el material, solicitudes
o documentos de trabajo, aportados por los grupos de presión parlamentarios son debidamente
archivados en los archivos del Folketing de acceso público518. Además existen una serie de
normas para la presencia ante cualquier Comité, como son: su duración, entre diez y quince
minutos; que aquel que realice la comparecencia tenga algún tipo de relación con la persona,
organización o asociación que solicitó ser admitida en el Comité. El portavoz de la delegación
es requerido para hacer un pequeño resumen de su posición al Comité, tras esto los miembros
518 Rules on access to the written material of parliamentary committees and access to information held in the parliamentary database of committee documents (FTU), (Standing Orders Committe of the Folketing, 3.4.1991)
215
del Comité pueden preguntar al portavoz, que sin embargo no puede devolver las preguntas, así
sin llegar a realizar ningún tipo de negociación, los puntos de la intervención se incluirán en las
deliberaciones del Comité. El material de trabajo se deberá enviar al Departamento de Comités
con 60 copias y con tiempo suficiente para permitir a los miembros del Comité estudiar su
contenido.
3.1.4 FRANCIA
En Francia el sistema se centra en las formas de acceso a las Cámaras y varía según sea la
Cámara a la que se pretende acceder. En el caso del Senado los grupos deberán presentar una
solicitud al Presidente del Senado para entrar en determinadas salas. Habitualmente la
autorización incluirá, además de la entrada en el Palacio del Senado, la entrada al pasillo de “la
salle des Seánces”, lo que ocurre siempre que el grupo que solicita la autorización es
considerado importante y representativo. La solicitud puede tramitarse también ante el Colegio
de “Quaestors” que puede proporcionar además autorización para el acceso a la “Salle des
Conférences” y la “Galerie des Bustes”, lugares en los que suelen producirse encuentros entre
los representantes de intereses y los senadores. Sorprende ver las cifras en las que se mueven el
número de autorizaciones y observamos como, frente a los 1614 grupos de presión
parlamentarios inscritos en el registro del Bundestag alemán, en Francia la Presidencia del
Senado no concede más de una docena de autorizaciones anuales, mientras que el Colegio de
“Quaestors” no supera las veinte. En el Senado Francés no existe ningún tipo de Código de
Conducta para los representantes de los grupos de presión parlamentarios, pero aquellos que
lleven a cabo acciones consideradas impropias pueden ser objeto de un aviso o ser declarados
“persona non grata” a propuesta de los Senadores.
La situación de la Asamblea Nacional es bastante parecida, al no existir ningún tipo de código
ético ni de regulación sobre el asunto. La única norma que guarda relación con el asunto es,
como en el caso del Senado, la concesión de autorizaciones para acceder al “Salon de la Paix”,
autorizaciones que, otra vez, no superan la veintena en el transcurso de un año. Así la vía de
acceso a los congresistas más frecuente es la comparecencia ante las Comisiones de la Cámara,
a petición de uno o más diputados.
De todos modos, en el otro lado, desde el año 1991 existe en Francia una Asociación Sindical de
Representación de Intereses.
216
3.1.5 ITALIA
Aunque en la actualidad no existen normas que regulen la cuestión, durante la novena
legislatura (1983-1987), se presentaron cuatro propuestas de ley para regular estas actividades
(A.C. 148, 157, 2983 y A.S. 125), que estaban siendo discutidas en la Cámara por el Comité de
empleo y Seguridad Social de la Cámara, con el propósito de preparar un único texto, cuando
tuvo lugar la disolución del Parlamento. Tras esta frustrada experiencia han existido nuevos
intentos (A.C. 479 en 1987, A.C. 4144 en 1989 y A.C. 144 en 1992). Hoy en día, la única
disposición vigente, en este sentido, es la que establece que las asociaciones deberán solicitar
una autorización para poder entrar en los edificios del Senado, pero no podrán acceder a las
salas donde tienen lugar las reuniones de los Comités. La autorización permite el acceso a la
biblioteca, el uso de habitaciones o la realización de fotocopias.
3.1.6 LUXEMBURGO
La única institución aplicable es el derecho que tanto el pleno, como los comités, como los
diputados individuales tienen de escuchar a los grupos de presión parlamentarios por iniciativa
propia o de los propios grupos. Una disposición genérica cuya aplicación práctica
desconocemos.
3.1.7 HOLANDA
En la Tweede Kamer existe una División encargada de las Relaciones Públicas que concede a
aquellos agentes, o grupos que lo soliciten, un pase especial para unas fechas concretas, que
pueden extenderse como máximo durante dos años. Esta autorización permite el trato con los
diputados, asistir a los actos públicos y consultar distintos documentos.
3.1.8 AUSTRIA
El informe sobre el Parlamento austríaco al que hemos tenido acceso519, nos resulta de particular
interés al reconocer con extraordinaria sencillez la importante participación que tienen los
grupos de presión parlamentarios a la hora de elaborar la legislación en ese país: el gobierno
debe consultar a las cámaras, como representantes institucionales de los grupos de presión
parlamentarios, cuando el gobierno prepara una ley según el llamado “appraisal procedure” y
habitualmente suele consultar, no sólo a las cámaras sino también a numerosos grupos de
presión. En el que podríamos denominar “momento parlamentario” del proceso legislativo los
519 Rules on lobbying and intergroups in the national parliaments of the member states. Directorate general for research. Working Document. “National Parliaments” Series. W-5/revs
217
grupos de presión parlamentarios influirán en la legislación a través de contactos personales,
(según el informe, más del 50% de los parlamentarios tienen relaciones estrechas con los grupos
de presión), además, en este mismo “momento”, y según el artículo 40.1 de las Reglas de
Procedimiento de la Asamblea Nacional, y el artículo 33.1 de las Reglas de Procedimiento de la
Asamblea Federal, los parlamentarios pueden citar ante los Comités expertos, que suelen
representar a los grupos de presión parlamentarios, para exponer su punto de vista.
3.1.9 FINLANDIA
El enfoque particular que hace de su informe también nos resulta de interés al referirse al
sistema de las comparecencias como única norma relacionada con la materia. En su informe se
refiere a que los contactos entre lobistas y parlamentarios en la Eduskunta se realizan de manera
informal y, que las únicas vías institucionales de acceso resultan las comparecencias ante los
comités en las que “los representantes de los grupos de interés son tratados como especialistas e
invitados a participar cuando las propuestas legislativas afectan a un asunto de su interés”520.
3.1.10 SUECIA
En Suecia, donde en los últimos años también también se ha mantenido la discusión sobre la
legislación, recientemente ha sido rechazada una propuesta de ley que propugnaba el registro de
los grupos de presión parlamentarios. De todas formas, y siempre según el informe, “el
lobbying en su desarrollo y presentación actual es considerado como una forma natural y
legítima de participar en el proceso político”521. Del informe se desprende la preocupación por
los que podríamos llamar “agentes dobles”, que estudiaremos a fondo al profundizar en la
legislación, aquellos parlamentarios que además forman parte de un grupo de presión.
3.1.11 PAISES EUROPEOS SIN NORMAS ESPECIFICAS
Según el informe elaborado por el Parlamento Europeo, con la información facilitada por las
Cámaras de los distintos países, en Bélgica, España, Grecia, Irlanda y Portugal no existen
normas para regular la materia, aunque en todas ellas existe una participación activa de los
grupos de presión parlamentarios en la elaboración de la legislación a través de contactos
informales y, en mayor medida, a través de las comparecencias ante los distintos comités que
suelen tener lugar durante el proceso legislativo.
520 Rules on lobbying and intergroups in the national parliaments of the member states. Directorate general for research. Working Document. “National Parliaments” Series. W-5/revs 521 Rules on lobbying and intergroups in the national parliaments of the member states. Directorate general for research. Working Document. “National Parliaments” Series. W-5/revs
218
3.2 MODELO DE LA UNION EUROPEA
En Bruselas, debido a la importancia que están adquiriendo sus decisiones, se ha producido en
los últimos años un fuerte incremento de la presencia de los grupos de presión. En la actualidad
son más de tres mil los grupos de presión registrados, de todo tipo y procedencia, con formas
jurídicas distintas, objetivos diferentes... desde representaciones de las Comunidades
Autónomas Españolas hasta representantes extranjeros, como las Fundaciones Americo-
japonesas que, según el modelo del thinks-tanks americano, se están instalando de forma
permanente en Bruselas522. En el Informe Anual de la Comisión se da cuenta, desde hace unos
años, de los distintos contactos mantenidos con todas aquellas organizaciones que han
mostrado un interés particular por la política comunitaria o por alguno de sus aspectos, y la lista
resulta año tras año, cada vez más interminable. Y es que estar al hilo de la calle es una de las
tareas fundamentales del buen lobbista, conocer los más ocultos movimientos o intenciones en
el seno de las instituciones, promover una legislación para determinada materia, todos estos son
objetivos que sólo es posible conseguir a través de la mera presencia en los lugares de decisión.
Bruselas es hoy en día una de las capitales donde los grupos de presión están especialmente
activos. Allí aquel que sabe desenvolverse en el complejo sistema de decisión suele obtener
grandes ventajas de la complejidad. Así, hemos de tener en cuenta una serie de cuestiones como,
la extraña división de poderes, cuando la Comisión proponía y el Consejo conservaba la última
palabra, la gran importancia de las Direcciones Generales como interlocutores sectorializados,
el papel del COREPER y de los Comités Especiales, como el foro de diálogo donde se preparan
las decisiones del Consejo de Ministros, y los llamados Grupos del Consejo de Ministros,
Grupos Trabajo constituidos a instancias del COREPER. O la existencia de un órgano
consultivo de interés para la acción de los grupos de presión como el Comité Económico y
Social (CES) regulado en el artículo 193 del Tratado, en el que se institucionalizan los intereses
privados, a efectos meramente consultivo y que da cabida en su seno a un gran número de
asociaciones sectoriales europeas, expertas en los temas a tratar523.
La postura de la Comisión Europea respecto a los lobbys es la de aceptar su importancia,
llegando incluso a fomentarlos a través de la formación y fortalecimiento de una red de canales
de comunicación, conscientes de la importancia de la ciudadanía, “el otro lado”, para la
construcción sólida de una Europa unida. Así la maquinaria europea, que es un complejo
mecanismo, en la que es preciso manejar en equilibrio los intereses europeos y los nacionales,
522 Alonso Pelegrín, Emiliano. El Lobby en la Unión Europea. ESIC Editorial, Madrid, 1995.p. 45. 523 Alonso Pelegrín, Emiliano. El Lobby en la Unión Europea. ESIC Editorial, Madrid, 1995. pp. 57-76.
jj fernandez garciaComentario: Página: 441 ????a que te refieres
219
los económicos y los culturales... pero en el que se ofrecen amplias posibilidades de
participación, se ha convertido en un campo en el que los grupos de presión se desenvuelven
como un sujeto político más, siempre y cuando persigan un objetivo concreto y posean un
conocimiento preciso de los complejos mecanismos de la burocracia europea.
La estructura de Bruselas establece como interlocutores válidos de los grupos de presión al
COREPER, los Comités Consultivos, los Comités Científicos, el Comité de las Regiones y el
Comité Económico y Social.
En la Unión Europea no ha existido, hasta fecha reciente, una regulación oficial de la actividad
del lobbying. Aunque merece la pena destacar como hasta la fecha de la elaboración del Código
de Conducta y la aprobación del registro, existían una serie de códigos deontológicos redactados
voluntariamente por algunos grupos de presión.
3.2.1 EL PARLAMENTO EUROPEO
El Parlamento Europeo se presenta como el sustrato legitimador del proceso de integración
europea. Desde ese status el Parlamento ha pretendido, desde el principio, convertirse en el
lugar institucional de la ciudadanía comunitaria. En términos generales las demandas para una
mayor participación se articulan alrededor de la transparencia y el acceso a los documentos de la
Unión, pero además son necesarias unas vías de acceso, que permita, una vez que la
información se encuentra disponible, opinar, presentar objeciones... En esta línea se presentan,
también en la Unión Europea, una serie de propuestas que se pueden resumir en la introducción
de formulas plebiscitarias, a través del voto de los ciudadanos de propuestas de ley introducidas,
al menos, por cinco países, aprovechando la convocatoria de elecciones al Parlamento Europeo;
la segunda propuesta va en la línea de que todo el proceso legislativo comunitario se halle a
disposición de todos los ciudadanos a través de internet, acompañando la disponibilidad de la
información de la posibilidad para todos los ciudadanos de expresar sus opiniones con respecto
a la norma en cualquier momento del proceso; 524,
Para lograr este objetivo la Asamblea ha creado y reforzado progresivamente medios de diálogo,
de información y comunicación con la sociedad civil europea y, en general, con los ciudadanos.
El Tratado de Maastrich establece unos medios de defensa de los ciudadanos, que como
establecen los vigentes artículos 138 TCE y ss., consisten en:
524 Weiler, JH. The European Union Belongs to its Citizens:Three immodest proposals. European Law Review, vol 22, n 2, Abril de 1999.
220
3.2.1.1 AUDIENCIAS
En el marco de sus actividades legislativas, de iniciativa política y de control, casi todas las
comisiones parlamentarias organizan cada año audiencias que recurren a expertos, a
personalidades del mundo económico, social y cultural, así como a representantes de
organizaciones no gubernamentales.
Además en ocasiones puntuales, pero de especial transcendencia, el Parlamento ha organizado
audiencias especiales, como las mantenidas con numerosas ONG con ocasión de la Conferencia
Intergubernamental sobre la revisión del Tratado de Maastricht, o las que se han celebrado
recientemente con motivo de la elaboración de la Carta Europea de Derechos. Estas audiencias
no dejan de ser escasas y poco representativas, en el caso de la última a la que me he referido, se
desarrolló solamente durante un día, el 27 de abril de 2000, con la participación de una sólo
institución española, la Facultad de Derecho de la Universidad de Sevilla. Estas audiencias
especiales pretenden oír la voz de grupos diversos, intereses locales, regionales, de la juventud...
3.2.1.2 PETICIONES
Cualquier ciudadano de la unión, así como cualquier persona física o jurídica que resida o tenga
su domicilio social en un Estado miembro, tendrá derecho a presentar en el Parlamento,
individualmente o asociado, una petición sobre un asunto propio de los ámbitos de actuación de
la Unión que le afecte directamente. El derecho de petición de cualquier persona residente en el
seno de la Unión ha sido consagrado por el Tratado de Maastricht. Las estadísticas hablan de
más de 6000 peticiones recibidas en la Comisión de Peticiones durante el transcurso de una
legislatura.
Como se ve una serie de medidas que tienden a abrir las funciones del Parlamento para facilitar
su relación con los ciudadanos.
Quizás por este carácter abierto, actualmente se calcula que en el Parlamento Europeo trabajan
más de 3.000 lobistas. El pluripartidismo del Parlamento es otro de los elementos a tener en
cuenta ya que facilita que el Parlamento Europeo se asemeje al norteamericano, siendo un buen
lugar para el trabajo de los intereses: nueve grupos políticos diferentes, en los que prima la
plurinacionalidad; 21 Comisiones Parlamentarias cuyas sesiones suelen estar abiertas al público;
y, como hemos visto esto es clave, un equipo de asistentes para cada parlamentario. El
procedimiento de Codecisión ha supuesto un giro importante al multiplicar la importancia del
Parlamento en la elaboración de la legislación. En los últimos tiempos es fundamental prestar
atención al Comité de conciliación, que se ha convertido en pieza clave de la maquinaria
legislativa del Parlamento.
Enrique
jj fernandez garcia
Comentario: Page: 189 MIRAR UNA MOVIDA DE DERECONS DE SEVILLA DE JOAQUIN URIAS, SOBRE LA PARTICIPACION DE LA UNIVERSIDAD DE SEVILLA EN LA ELABORACION DE LA CARTA EUROPEA DE DH
Comentario: Página: 443 Y ya me puede contar Jose Manuel un poco mmas
221
El primer intento serio de legislación sobre la materia en Europa se produjo, a solicitud del
Presidente del Parlamento Europeo, Enrique Barón, que en el año 1991 envió una carta al
Presidente de la Comisión de Reglamento, de Verificación de Credenciales y de Inmunidades,
solicitando la presentación de propuestas dirigidas a la elaboración de un código de conducta y
de un registro público de los representantes de los grupos de presión525. El resultado fue un
estudio, conocido como el Informe Galle, elaborado por este parlamentario belga en el año
1992, tras una audiencia pública con representantes de los grupos de presión más importantes,
que incluía en sus conclusiones una serie de propuestas, que años después han supuesto en su
mayoría, la base de la regulación normativa. Estas eran fundamentalmente:
- Limitar el acceso de los lobbies a las salas públicas del Parlamento Europeo.
- Poner a disposición de los lobbistas locales dedicados a entrevistarse con sus interlocutores
y trabajar serenamente.
- Limitar el carácter público de las reuniones de las comisiones parlamentarias.
- Favorecer la difusión de documentos entre aquellas personas inscritas en un Registro, en
condiciones de estricta igualdad.
- Crear una organización profesional de lobbistas, estableciendo unos órganos y
representantes para relacionarse a nivel institucional con el Parlamento.
- Establecer de modo conjunto con esta organización un código de buena conducta de
obligado cumplimiento.
- Abrir un Registro de lobbistas en el Parlamento Europeo, con una serie de mínimos para la
inscripción: nombre, dirección, razón social, referencias a su situación en el país de origen:
capital social, miembros, registro en la Cámara de Comercio, actividades principales...526
De entre estas propuestas la Comisión de Reglamento, Verificación de Credenciales y de
Inmunidades, integró unas cuantas al adoptar una serie de medidas, el 2 de octubre de 1992. Así
esta Comisión definió lobby como “toda persona que se mueve por mandato de un tercero y
defiende los intereses de éste último ante el Parlamento Europeo”, limitó la inscripción en el
registro público a la fecha de inscripción; nombre y dirección; razón social; campo de la
actividad, miembros, sede y capital; actividades representadas y nombres de los apoderados;
relaciones habituales con los diputados y una declaración por la que el representante se
525 Xifra, Jordi. Lobbying, Como influir eficazmente en las decisiones de las Instituciones Públicas. Gestion 2000, Barcelona, 1998. pp. 226-233. 526 Informe presentado por el ponente Marc Galle ante la Comisión Europea en octubre de 1992.
222
comprometía a respetar de código de conducta y a realizar un informe anual especificando las
actividades ejercidas527.
Tras este primer intento, se desarrolló un nuevo avance legislativo, esta vez liderado por el
parlamentario del Grupo Socialista, James Glyn Ford, que basándose en el Informe Galle, llegó
a unas conclusiones similares y que, pese a contar con el apoyo de la Comisión Europea, tuvo
que superar la oposición del Parlamento para terminar con la aprobación de una serie de
medidas que fueron incorporadas al reglamento, unas en julio de 1996, las que regulaban el
establecimiento de un registro, y otras casi un año después, en mayo de 1997 que establecían el
“Código de Conducta de los representantes de intereses en el marco de sus relaciones con el
Parlamento Europeo”, que fue incorporado como artículo 3 del Anexo IX del Reglamento de la
Cámara528.
3.2.2 LA COMISIÓN EUROPEA
En la Comisión Europea han seguido caminos diferentes ya que en un principio se opuso a
regular la actividad del lobbying ante sus servicios, como refleja la respuesta que dio a una
pregunta parlamentaria, su ex-presidente Jacques Delors el 24 de enero de 1990: “existe en la
actualidad un Repertorio de Organizaciones Profesionales de la Comunidad en el cual aparecen
las Federaciones Europeas que operan ante las Instituciones de la Comunidad y que tiene
carácter de lista de referencia. La Comisión no se plantea establecer un código de conducta para
sus funcionarios; éstos trabajan en el marco de la reglamentación comunitaria y sus
comportamientos deben ajustarse a su estatuto”529.
En una segunda fase se han convertido en los máximos promotores del proyecto aunque a día de
hoy el lobbying sigue siendo una de sus asignaturas pendientes. Ya en el Programa de trabajo de
la Comisión Europea para 1992 se incluía un proyecto de código de buena conducta del
lobbying, “las relaciones que mantienen las instituciones de la Comunidad con los grupos de
interés, por muy útiles que sean, deben definirse con mayor precisión. La Comisión iniciará una
reflexión dirigida a la elaboración de un código de buena conducta en las relaciones que
mantiene con todas aquellas personas y organizaciones cuyo cometido consiste en ser sus
interlocutores. Esta iniciativa, naturalmente, no pone en tela de juicio ni la libre actividad de los
grupos profesionales ni la continuación del necesario diálogo con los comités institucionales”530.
Estos propósitos se trataron de desarrollar en una Comunicación de 1993 titulada “Un diálogo
527 Alonso Pelegrín, Emiliano. El Lobby en la Unión Europea. ESIC Editorial, Madrid, 1995. pp. 57-76. 528 Código de Conducta de los representantes de intereses en el marco de sus relaciones con el Parlamento Europeo, aprobado por el Parlamento Europeo el 13 de mayo de 1997. 529 Respuesta ante una interpelación parlamentaria del Presidente de la Comisión, Jacques Delors. (24-1-1990). 530 Programa de trabajo de la Comisión Europea para 1992.
Pedro Antonio UrbinaComentario: Página: 445 La Comunidad ha iniciado una encuesta entre sus servicios en 1989...” SERIA GENIAL ACCEDER A LOS RESULTADOS DE ESA ENCUESTA
223
abierto y estructurado entre la Comisión y los grupos de interés” en la que la Comisión parecía
optar por un enfoque de la regulación, en el que fueran los lobbies y grupos de presión los que
procediesen a la elaboración de códigos voluntarios de buena conducta, en un marco en el que la
Comisión velaría por aplicar a todos un trato igual, a fin de que cada parte interesada,
independientemente de su tamaño o importancia económica, tenga la oportunidad de ser oída, y
procuraría la adopción de procedimientos sencillo que requieran un mínimo de recursos
humanos y económicos y de esfuerzo administrativo531.
Al final en las medidas para estructurar estas relaciones se instó a los grupos de interés a la
elaboración de una guía con sus datos esenciales y un código de conducta que cumpliera una
serie de requisitos básicos en pro de la transparencia y la honestidad. Además se creó un comité
de la Comisión para posibles casos de conflicto de intereses entre los empleos desempeñados
por los miembros del personal tras el cese de sus funciones en la Comisión y sus
responsabilidades respecto a ella.
Un año después de la publicación de esta comunicación, la Confederación Europea de
Relaciones Públicas (CERP), organización con estatuto consultivo ante la Unión Europea,
elaboró un borrador sobre esta regulación, centrándose en los principios del código de buena
conducta sugeridos por la Comisión. Entre las medidas propuestas destacaban los estándares de
honestidad e integridad, la necesidad de identificarse y actuar con claridad y transparencia,
evitar el conflicto de intereses... En lo económico se prohiben todo tipo de promesas de fondos,
sobornos, regalos y entretenimientos, “a parte de las cortesías comunes y normales”532... buenas
intenciones.
3.3 MODELO NORTEAMERICANO
La actual ley que regula la actuación de los lobbies en los Estados Unidos entró en vigor el 1 de
enero de 1996, bajo el nombre de “Lobbying Disclosure Act”. Esta ley ponía fin a años de
batalla legislativa, en el Congreso y el Senado que desde finales de los años 70 trataban de
reformar la ley anterior, vigente desde 1946533, y que había quedado vacía de contenido, y sin
ningún tipo de posibilidad de aplicación, tras la sentencia del Tribunal Supremo, United States
vs Harris (347 U.S. 612), en 1954 que consideró el contenido de la ley como contrario a la
primera enmienda de la Constitución de los Estados Unidos, Free Speech.
531 “Un diálogo abierto y estructurado entre la Comisión y los grupos de interés”, (SEC (92) 2272 FINAL, Diario Oficial C 63 del 5.3.93) . 532 Borrador de regulación sobre los grupos de presión elaborado por la Confederación Europea de Relaciones Públicas (CERP). 533 Federal Regulation of Lobbying act, title iii of the Legislative Reorganization act of 1946, 60 Stat.839; 2 USC. 261-270.
EnriqueComentario: Page: 446 AQUI VAN CUANDO LOS CONSIGA IMPRIMIR ENTEROS Y EN INGLES LOS DOS RESUMENES QUE SAQUE DE EUROPA.EU.INT.
224
La ley respondía, con palabras del Presidente Clinton, a la necesidad de “descorrer la cortina
que cubre las actividades de estos grupos de presión”534 y en todo su articulado muestra la
búsqueda de la transparencia total no solo de las organizaciones, sus fines, medios y actividades,
sino también de sus miembros, sus contactos…
En esta búsqueda de la transparencia se busca delimitar los sujetos y los objetos de la ley, los
grupos, las actividades, sus clientes..., se establecen una serie de requisitos como la necesidad de
registro, la presentación de dos informes anuales... con la idea de facilitar el control público
sobre las actuaciones de los lobbys, incidiendo en este control, especialmente en los aspectos
económicos.
3.3.1 FEDERAL REGULATION OF LOBBYING ACT
Antes de pasar a estudiar con detenimiento la ley que actualmente se encuentra en vigor,
consideramos necesario analizar algunos de los errores de la ley de 1946, que nos pueden
proporcionar algunas ideas sobre la legislación.
La primera es la moderación a la hora de exigir informes, como hemos podido estudiar al tratar
de la historia de la legislación, en la Ley de 1946 todo resultaba excesivo, la justificación de
ingresos y gastos, las actividades desarrolladas...
La segunda enseñanza, en nuestra opinión la más importante y la más complicada, consiste en
acertar en la definición de los sujetos a la ley, algo que estudiamos también al tratar de la
historia de la legislación, y que fue la causa principal de su ineficacia.
En tercer lugar podemos destacar la necesidad de una administración que vele por el
cumplimiento de lo establecido en la ley, y dentro de este punto destacaríamos quizás la
necesidad de informar a los grupos de como han de rellenar la inscripción y los informes,
llegando, incluso a revisarlos con ellos, y la necesidad de poder recurrir apenas fuera del ámbito
penal, aplicables por la propia administración establecida al efecto.
534 Discurso del Presidente Clinton ante el Congreso de los Estados Unidos en el acto de aprobación de la Lobbying Disclosure Act, 19 de diciembre de 1995.
225
3.3.2 LOBBYING DISCLOSURE ACT
También podemos extraer consecuencias del estudio de la Lobbying Disclosure Act. En esta
legislación vamos a encontrar una serie de elementos claves a la hora de legislar el asunto.
3.3.2.1 SUJETO
La delimitación de los sujetos que entraban bajo el marco de la ley fue durante mucho tiempo
uno de los problemas principales de esta legislación. Desde un primer momento se estableció
una lucha constante entre aquellos que pretendían definir al sujeto por la acción y aquellos otros
que pretendían adoptar una formula centrada en su condición de lobbista. La discusión ha dado
lugar a grandes campañas de opinión. Mientras para los segundos, adoptar una posición en la
cual cualquiera que llevara a cabo actividades de presión debería registrarse, suponía un ataque
contra la libertad de expresión, los primeros encontraban que ceñir la obligación de registro a
aquellos que llevaban a cabo estas actividades a cambio de una remuneración situaba en
condiciones de desigualdad a todos aquellos, la gran mayoría, que no podían dedicar parte de
sus recursos a mantener dentro de la organización que fuera una división de relaciones
legislativas o institucionales. Así grandes empresas con un equipo de lobistas propio quedaban
exentas del requisito del registro, mientras que organizaciones de gran calado popular,
fundamentadas en su base social, ponían a todos sus miembros, o al menos a todos los que
hubieran contribuido con una campaña legislativa determinada, bajo control. En este tema
existió otra fuente de polémica, la de las organizaciones religiosas, que según los criterios
originarios estaban obligadas a registrarse como una organización más. Otro punto de lucha fue
el sujeto que estaba obligado a registrarse como lobby, en el año 93 los promotores de la ley, se
esforzaron por dejar claro que esta obligación sólo abarcaba a aquellos que se dedicaban al
lobby de manera profesional, recibiendo honorarios por sus actividades, lo que dejaba fuera a
todos aquellos que ejercen el lobby a título privado a las iglesias, a las asociaciones ciudadanas
organizadas, conocidas como grassroot lobbies. Pero la definición que en la ley se establecía de
“cliente, cualquier miembro, o grupo de miembros cuando las actividades de presión se realicen
en beneficio, o se financien separadamente, por uno o más individuos y no por la coalición o la
asociación”, abarcaba a todo aquel que de una manera u otra colaborara económicamente con
una campaña de presión. Al final la ley en su artículo 3 define así a los siguientes sujetos:
Cliente: Cualquier persona o entidad que emplea o encarga a otra persona, a cambio de una
contraprestación económica o de otro tipo, para llevar a cabo acciones de presión en beneficio
propio. Así una organización o empresa en la que sus empleados llevan a cabo acciones de
presión en beneficio de la propia organización, será considerada a la vez como cliente y como
contratante de los lobistas. Cuando la organización desarrolle acciones exclusivamente en
226
beneficio de terceros sólo será considerado como contratante. Siguiendo este mismo criterio, en
el caso de coaliciones o asociaciones será esta asociación y no sus miembros la que será
considerada como cliente.
Miembro del legislativo: que cubre a todo el personal de cualquiera de las Cámaras:
congresistas, asistentes, funcionarios...
Lobbying firm: una persona o entidad que tiene uno o más empleados que llevan a cabo
acciones de presión en beneficio de un cliente distinto de esa persona o entidad. Aquellos
lobistas que trabajan para si mismos se incluyen en esta definición.
El lobista según este mismo artículo será aquel que recibe dinero de otro para realizar lobbying
contacts, aquí no se incluyen aquellos particulares para los que las actividades de presión
constituyen menos del 20% del tiempo que dedican a un cliente determinado en un periodo de
seis meses. Medida que, como analizamos más adelante, dará al traste con toda legislación al
ocasionar que los lobistas desarrollen actividades complementarias que les permita permanecer
ajenos a esta condición.
También la ley en su artículo 4 se encarga de aclarar la necesidad de registro de aquellos que
contribuyen con los clientes, dejando establecido que esta obligación a aquellos que como
miembros o no, contribuyan financieramente con determinada campaña de presión, lo que sería
inconstitucional, como se declaró en NAACP vs Alabama, 357 U.S. 449 (1958).
3.3.2.2 ACTIVIDADES
La ley norteamericana define en su art. 3, las actividades de lobby que abarcan, según la
definición, tanto los contactos en si, como cualquier actividad que pretenda mantenerlos o
reforzarlos, lo que incluiría la preparación de actividades e informes, las investigaciones sobre
la materia... y todo tipo de trabajos que tengan como destinatario último un miembro del
legislativo. Los contactos de lobby cubren, toda comunicación oral o escrita a un funcionario del
legislativo o el ejecutivo en beneficio propio o de un cliente con la intención de, entre otros:
“Formular, modificar o adoptar una Ley Federal, la ejecución de una política Federal, el
nombramiento de una persona que para su cargo precisa confirmación de las Cámaras”,
excluyendo a continuación, aquellas acciones realizadas en público, a través de los medios de
comunicación, de manera oficial, en un Comité Federal, en respuesta a una solicitud de
información oficial.
227
3.3.2.3 MEDIDAS
Las medidas que adopta la nueva ley, y que son bastante similares a las adoptadas en otros
sistemas legislativos son el establecimiento de un Registro obligatorio y la obligatoriedad de
presentar informes semestrales con una serie de requisitos que ahora estudiaremos:
- La necesidad del Registro riguroso, que deberá realizarse en un plazo de 45 días previo a la
realización de un lobbying contact, el registro se realizará ante el Congreso y el Senado y debe
incluir a la empresa, su localización y sus empleados, sus clientes y su localización, sus fuentes
de financiación cuando sean distintas del cliente y excedan de los 10000 dólares en un semestre,
las áreas de interés en las que trabajan, aquellos representantes con los que tienen relación...
Están exentos del registro aquellos cuyo volumen de gastos no exceda los 20000 dólares durante
un semestre, o reciba de un mismo cliente menos de 5000 dólares.
Además se establece la obligación de rellenar un formulario de registro distinto por cada uno de
los clientes.
- La necesidad de presentación de informes exhaustivos dos veces al año, en un plazo de 45 días
desde la terminación del semestre, en los que se dé cuenta de los clientes, los empleados que
han llevado a cabo las actividades de presión, las materias sobre las que han pretendido ejercer
influencia, y la cantidad de dinero que han recibido en compensación a sus servicios y una
estimación, conforme a la buena fe, tanto de los ingresos totales de la firma como de los gastos
concretos realizados en actividades de presión directas.
Más adelante, en su sección 6, la ley designa los órganos encargados de facilitar el
cumplimiento de la ley, a efectos del registro, la elaboración de los informes... así como de
desarrollar las normas que se estimen necesarias para complementar la ley. En último lugar, y
esto es otro de los puntos importantes de la ley, se encarga al Clerk del Congreso y a la
Secretaria del Senado de la publicidad de los datos entregados conforme a la ley, uno de los
propósitos principales de la legislación, imponiendo a estos órganos una serie de obligaciones
como la conservación de los datos durante, al menos, seis años y su archivo, de una manera
asequible para su consulta pública. Además de la función de la publicidad corresponde a estos
mismos órganos la función de control, siendo estos los que deberán avisar a cualquier grupo que
no esté cumpliendo con las exigencias de la norma, pudiendo llevar a cabo, cuando estos no
hayan respondido a sus requerimientos, acciones legales a través del US Attorney for the
District of Columbia.
228
En el apartado de las penas por incumplimiento la ley establece una multa máxima de 50000
US$ que puede ser impuesta cuando los grupos no responden a las solicitudes concretas del
órgano de la Cámara correspondiente.
En su artículo ocho, la ley establece los principios sobre los que se apoya, y que no pretende
violar,en concreto la Primera enmienda a la Constitución norteamericana que incluiría, el
derecho de petición al gobierno, la libertad de expresión y la libertad de asociación.
El resto de los artículos de la ley son de unificación de las normas sobre la materia, modificando
en lo necesario la Foreign Agent Registration Act, de 1938, la enmienda Byrd y derogando la
Federal Regulation of Lobbying Act y la HUD lobbying disclosure provisions.
Tras establecer las normas para los sujetos activos de las acciones de presión, se comienza a
hablar de los sujetos pasivos obligándoles a identificar al sujeto de la acción, si se trata de un
grupo registrado, además si el cliente es un sujeto extranjero, el agente deberá identificarlo,
tanto en un contacto oral como escrito.
En el artículo quince se disponen toda una serie de medidas fiscales centradas en la unificación
terminológica de los informes de las actividades, se establece una calificación especial para las
non-profit organizations que llevan a cabo actividades de presión, a las que más adelante, en el
artículo 18 les prohibe recibir fondos federales, lo que obliga a todas las organizaciones non-
profit a presentar una declaración jurada de no estar llevando a cabo actividades directas de
presión, algo que no suele ser fácil de cumplir, y que suelen realizar mediante la creación de
organizaciones subsidiarias, totalmente dependientes del grupo encargadas de llevar a cabo las
actividades de presión.
En el artículo 21 se prohibe a los Trade Representative llevar a cabo actividades de consulta y
representación de entidades extranjeras, y establece un margen de tres meses años desde el
abandono del cargo para poder llevar a cabo estas actividades.
En sus objeciones a la ley, con cuyo propósito general se muestra totalmente de acuerdo, el
Departamento de Justicia acentúa dos problemas constitucionales que pueden tener una
repercusión seria sobre la aplicación de la ley: la primera hace referencia al papel que la ley
otorga al Clerk del Congreso y a la Secretaría del Senado. Ya que a la hora de establecer las
penas se establece que estos órganos podrán elevar la cuestión al ámbito de lo civil, a través del
Attorney del Distrito de Columbia, así, como advierte el redactor del informe, la cuestión
elevada a los tribunales sería “no completar un informe defectuoso en el plazo de sesenta días
229
desde el aviso de la Secretaría del Senado o el Clerck del Congreso” (7.2) Esto otorgaría un gran
poder a los miembros de estos organismos, que tienen potestad para determinar en que
consistiría un nuevo delito, al que podríamos denominar, de desinformación.
El segundo asunto consiste en la prohibición a los Trade Representative de llevar a cabo ningún
tipo de reunión con cualquiera que represente intereses extranjeros. Estos funcionarios, que
realizan funciones diplomáticas en representación directa del Presidente, lo que el Congreso ha
reconocido otorgándoles el rango de Embajadores, no pueden estar sometido a una restricción
de estas características sin ver en peligro el cumplimiento de su función.
El tercer punto, se refiere al punto en el que la ley otorgaba a las iglesias la exención de los
requisitos de registro impuestos por ella misma, lo que, según advierte el Departamento de
Justicia, puede suponer un trato especialmente favorable a las organizaciones religiosas, algo
prohibido por la Establishment Clause de la Primera Enmienda. Por eso propone una nueva
redacción del apartado 18 de la sección 3(8), en la que incida en que exención de los requisitos
de la ley para actividades que no suponen más que el libre ejercicio de la libertad religiosa.
Además de la legislación federal, cada uno de los Estados tiene una legislación propia para
tratar de frenar la influencia de los grandes grupos de interés, algunos como Wisconsin prohibe
todo tipo de regalos de valor, otros optan por la transparencia...
Aquí es posible encontrar otro de los caballos de batalla de los propósitos legislativos, la
prohibición de los regalos, una costumbre muy arraigada en la práctica política en general. En
las discusiones legislativas norteamericanas, se establecían como necesarias para una verdadera
reforma del sistema tres normas paralelas, que habían sufrido ya varios intentos de legislación,
la de la publicidad de los grupos de presión, que estamos estudiando, la de financiación
electoral535 y la de los regalos recibidos por razón del cargo536. La propuesta del año 1993
convertía esta prohibición en el pilar legislativo, “la corona de esta legislación”537, en la
convicción de que rechazando todo tipo de regalos, comidas, viajes, entradas para eventos
deportivos y toda la colección de argumentos que suelen utilizar los grupos de presión, se
cortaría el mal desde su raíz. Por eso algunos diputados, al discutir la legislación, insistieron
más en la necesidad de llegar a un acuerdo en la financiación electoral, realmente principal, que
535 H.R. 806, to amend the Federal Election Campaign Act of 1971, to prohibit contributions and expenditures by multicandidate political committees controlled by foreign-owned corporations, and for other purposes. 102d Congress. 536 Gift Ban Bill, S. 1935. 537 Mr. Feingold, Senador por Wisconsin, Lobbying Disclosure Act of 1993. Conference Report. S14281.
230
en la regulación de los Lobbys y los regalos, que en su generalidad, abarcaba grupos muy
diversos, y al resultar demasiado restrictiva ahogaba un poco más a la democracia.
Quizás sirva el modelo privado y, en concreto, el del Chase Manhattan Bank empresa en la que
cualquier regalo que llegue a las oficinas centrales, sea para quién sea, se acumula en un
almacén, para ser sorteado, entre todos los empleados, cuando se acerca la Navidad.
3.4 OTROS MODELOS DE LEGISLACION
Podemos tomar algunos ejemplos de proyectos de legislación sobre el asunto, las iniciativas
más elaboradas las encontramos en un proyecto de ley del Senado Brasileño del año 1984.
El proyecto brasileño consiste en 9 artículos centrados fundamentalmente en la obligatoriedad
del registro. Hay algunas notas que nos resultarán de interés, como la definición de los sujetos
que estarían obligados a registrarse “las personas físicas o jurídicas, contratadas para el
ejercicio, directo o indirecto, formal o informal de actividades tendentes a influir en el proceso
legislativo”538 una vez inscritos las personas tendrán derecho a una acreditación que les
permitiría su acceso a las Cámaras.
En segundo lugar se establece la obligación para los inscritos de entregar dos informes anuales
declarando los gastos e ingresos realizados con este fin. En tercer lugar se establece la
publicidad tanto del registro como de las declaraciones.
Nos ha parecido de interés resaltar este proyecto de ley, que desde hace más de veinte años
lucha por abrirse paso en la legislación brasileña, por su sencillez que, pese a seguir en sus ideas
de fondo las líneas maestras de las legislaciones estudiadas hasta el momento, evita caer en la
casuística, que en este tema sería, por numerosa, inabarcable.
4. LA SITUACION EN ESPAÑA
4.1 HISTORIA DE LA LEGISLACION EN ESPAÑA
En España carecemos de legislación que regule los grupos de presión parlamentarios, y sólo
cabría considerar como tal, las disposiciones penales que afectan a los miembros del legislativo
538 Projecto de Lei do Senado N 25, de 1984. Art.1
231
y el ejecutivo en el ejercicio de sus cargos. Sólo han existido dos intentos de establecer una
legislación en la materia, dos Proposiciones no de Ley, una presentada por el Grupo
Parlamentario Popular en 1990, en materia de los despachos de intereses particulares, y otra del
CDS, en el año 1993, que instaba al gobierno, socialista en esos momentos, a establecer un
marco legislativo sobre las actividades de los grupos de presión parlamentarios y que contó con
el apoyo de todos los grupos parlamentarios, en un momento histórico en el que los escándalos
políticos de corrupción y tráfico de influencias ocupaban a diario las páginas de los periódicos.
La resolución del parlamento aprobada, como hemos dicho, por una amplía mayoría se perdió
en el olvido y no fue rescatada, cuando fue posible, por aquellos grupos que en su día la
defendieron con vehemencia.
4.1.1 LA CONSTITUCION ESPAÑOLA
Ya hemos visto en el segundo capítulo como en los debates constituyentes de la Constitución
Española encontramos el primer intento de otorgar un marco jurídico a los grupos de presión
parlamentarios. En concreto lo encontramos en un voto particular introducido por Alianza
Popular, en el que se introduce el artículo 77, que regula el Derecho de Petición ante las
Cámaras. En dicha propuesta, es posible encontrar, además de los dos puntos de los que en la
actualidad consta el artículo, otros dos puntos que pretendían establecer, en primer lugar una vía
institucional de acción para estos grupos de presión y una regulación para los mismos. Así en la
propuesta se incluyen los siguientes puntos:
“77.3 Las Comisiones podrán recibir delegaciones de grupos legítimos de intereses, en
sesiones que siempre tendrán carácter público.
77.4 Una ley orgánica establecerá un sistema de control y registro para los grupos de intereses
que actúen de modo permanente.”
Presentada la propuesta ante la Comisión, estos dos últimos puntos fueron rechazados por 15
votos en contra, 2 a favor y 16 abstenciones. Lo mismo ocurrirá con el voto particular de Fraga,
en el mismo sentido, en la sesión del Pleno del Congreso de 13 de julio de 1978, que resultó
derrotado por 212 votos en contra, 11 a favor y 3 abstenciones.
4.1.2 PROPOSICIONES NO DE LEY
Desde la aprobación de la Constitución en el año 1978 habrá que esperar más de 15 años para
volver a encontrar algún intento de legislar los grupos de presión. Encontramos, en nuestra
historia legislativa reciente, dos intentos de legislación a través de dos proposiciones no de ley,
232
la primera del año 1990 del Grupo Parlamentario Popular, relativa a la regulación de los
despachos que gestionan intereses particulares confluentes con intereses públicos539, la
proposición fue aprobada, en los términos resultantes de la aceptación de la enmienda
presentada por el Grupo Socialista, por unanimidad, 284 votos sobre los 284 emitidos540.Como
hemos visto en el año 1991, el grupo parlamentario CDS presentó ante el Pleno del Congreso
una Proposición no de ley que instaba al gobierno a legislar en materia de grupos de presión
parlamentarios541. Esta proposición se enmarcaba en un conjunto de medidas que se discutieron
en el Parlamento, en el marco de una serie numerosa de casos de corrupción.
Sorprendentemente, gracias quizás a la sensibilización producida por el ambiente de rechazo a
la corrupción, y en contraste con los resultados de la propuesta constitucional de Alianza
Popular, la Proposición no de Ley fue aprobada por amplia mayoría.
La segunda proposición no de Ley, admitida a trámite por la Mesa de la Cámara el 2 de febrero
de 1993, se desarrollaba en los siguientes términos:
Comenzaba constatando la actuación de los grupos sociales ante los Poderes Públicos,
defendiendo su existencia como “representación del dinamismo de la sociedad civil, dentro de
un Estado cada vez más complejo y capaz de intervenir en la mayor parte de las actividades
humanas”, para establecer a continuación sus límites “en los principios que regulan la sociedad
democrática, armonizando sus intereses y las reglas de participación de nuestro sistema
democrático” (arts. 9.2, 23.1 o 77 CE). Tras valorar la labor de estos grupos en tareas de
intercambio de información, establece la necesidad de que este intercambio se realice bajo los
principios de transparencia y publicidad, identificando a los operadores sociales y acotando las
pautas de conducta y el modo en el que han de establecerse estas relaciones informativas,
trazando la línea de separación entre esta función y el tipo penal del tráfico de influencias,
conociendo los intereses particulares y su encuadramiento e integración dentro del interés
general y evitando que entrase en colisión la defensa pública de estos intereses con el principio
representativo general de los Diputados y Senadores. Para terminar invocando el desarrollo del
artículo 105 de la Constitución, a través de esta ley. La proposición propiamente dicha, acuerda
la creación de una Ponencia en el seno de la Comisión de Reglamento que debata el
establecimiento de un Registro Público de Grupos de Interés y sus normas de funcionamiento.
En segundo lugar insta al Gobierno a que presente un Proyecto de Ley regulador del asunto, que
539 Número de expediente 162/000032. 540 Diario del Congreso, 460, 8 de febrero de 1990. Num.13. 541 Número de expediente 162/000244.
EnriqueComentario: Page: 457 datos concretos
233
recogerá la figura del Registro Público, y sus normas, a la vez que formulará un Código
Deontológico que enmarque el funcionamiento de estos Grupos542.
Como ya hemos comentado, tras la aprobación prácticamente unánime de la Proposición no de
ley, nunca se volvió a saber.
4.2 NORMAS APLICABLES
Actualmente sólo serían aplicables, la legislación sobre incompatibilidades y la de tráfico de
influencias, establecidas en las normas que desarrollan la figura del parlamentario, y en el
Código Penal respectivamente.
4.2.1 CODIGO PENAL
Actualmente la única forma de control de los grupos de presión parlamentarios en España se
encuentra en la legislación penal ordinaria que, en el nuevo Código Penal tipifica el tráfico de
influencias. El articulado de este Capítulo VI del Título XIX no hace más que recoger, con
pequeñas modificaciones la reforma del antiguo Código Penal, a través de la Ley Orgánica
9/1991, que aportó al Derecho Penal la figura del tráfico de influencias.
Es interesante hacer una mención somera a la motivación de esta legislación que históricamente
se sitúa en el marco ya estudiado de la crisis de gobernabilidad en España, a principios de los
años 90, cuando comienzan a destaparse, a diario, casos de corrupción en los que se encuentran
implicados principalmente miembros del gobierno, y de la clase política en general. Se puede
decir, sin temor a equivocarse, que los nuevos delitos de tráficos de influencias “nacen de un
escándalo y probablemente se explican más por ello que por las insuficiencias de la legislación
penal vigente hasta entonces y la voluntad de acabar con la corrupción política y el tráfico de
influencias”543. Una vez nacidos, como reforma del Antiguo Código Penal, serán conservados
en el Nuevo Código, pero lo que, desde un principio se preguntó la doctrina es si estos eran
necesarios, si venían a cubrir “lagunas de punibilidad” del Código o si, por el contrario, el
Derecho Penal contaba, antes de la reforma, con armas suficientes para luchar contra la
corrupción.
La corrupción podría definirse como “la expresión ilegal de quien pone sus intereses por encima
de los colectivos aprovechándose de su situación de privilegio en las instituciones del 542 Proposición no de Ley relativa al establecimiento por el Congreso de los Diputados de un Registro Público de grupos de interés y un Código Deontológico de los mismos. Congreso. 4 de febrero de 1993. Serie D. Número 375. 543 Muñoz Conde, Francisco. Los nuevos delitos de tráfico de influencias, revelación de secretos e informaciones y uso indebido de información privilegiada. Comentarios a la Ley Orgánica 9/91, de 22 de marzo, por la que se reforma el Código Penal. Tirant lo blanch, Valencia, 1991.
EnriqueComentario: Page: 458 CONVERSACION CON IÑIGO Insiste en que la única forma de entrar al tema es desde el Derecho Penal, partiendo de la dificultad de que el Derecho Administrativo, dirigido siempre por cargos políticos, tengan el prestigio suficiente y la resolución necesaria. Me habla del carácter disuasivo de la pena, del claro contenido informativo que conlleva la apertura de un proceso, desde el punto de vista de la eficiencia. Habla de la función educadora del derecho penal, el carácter simbólico que se observa, por ejemplo, en delitos contra el medioambiente. Se refiere a la táctica del avestruz, de esconder la cabeza ante la evidencia de la realidad, que se está aplicando en el asunto de los gp Me cita a un chico argentino que está en Chicago que escribe sobre crisis del Estado (OJO CONSULTAR CON MANOLO QUINTANAR, 010)
234
Estado”544. Este fenómeno, tristemente habitual en la Administración española desde hace
siglos, atenta directamente contra una serie de principios fundamentales para la democracia, el
principio de igualdad de oportunidades, la participación ciudadana, el control del poder... pero
por su misma naturaleza se resiste a una clasificación jurídica penal, en un equilibrio en el que
se mezclan ingredientes tan variopintos como las relaciones personales, la discrecionalidad
administrativa, los motivos de conveniencias, los intereses generales, la costumbre social...
El Código Penal regula el tráfico de influencias en los artículos 428, 429 y 430 del Capítulo VI
del Título XIX545. Hasta el momento de la reforma, el tráfico de influencias podía reconducirse
a algún tipo de modalidad delictiva de entre los siguientes, el cohecho, que comete el
funcionario que solicita o acepta una contraprestación económica a cambio de la realización de
un acto relativo al ejercicio de su cargo, o el particular que corrompiere o intentara corromper a
los funcionarios públicos o aceptare sus solicitudes; la prevaricación que comete el funcionario
público, en general, que a sabiendas o por negligencia, dicta una resolución injusta y los tipos
delictivos que suponen que el funcionario o autoridad ejerza profesiones, participe en
negociaciones prohibidas o se interese en actos en los que deba intervenir por razón de su cargo.
Los delitos que aquí se tipifican tienen poco que ver con la denominada “venta de influencias”,
y aunque dada su denominación debería cubrir aquellas situaciones en las que se utilizan, para
obtener una ventaja, las influencias o relaciones que se afirma tener sobre los funcionarios que
deben decidir sobre los asuntos públicos, sólo aborda esta situación en el artículo 430. Las
conductas previstas en el resto de los artículos presentan una clara afinidad con el delito de
cohecho y pretenden evitar la interferencia de intereses ajenos o contrarios a los públicos en la
adopción de decisiones públicas, a través de la tutela del principio de imparcialidad u
objetividad en el ejercicio de funciones públicas. En el caso del tráfico de influencias a esta
finalidad se le une el medio que, para diferenciarlo del delito de cohecho, debe ser distinto de
las dádivas y presentes, en concreto se centra en aquel funcionario que pretende influir en la
voluntad de otro, prevaliéndose de sus facultades o bien de una relación jerárquica o personal
(428 y 429).
El bien jurídico protegido por esta figura es el Interés General y en concreto un aspecto del
principio de imparcialidad, la obligación del ciudadano de dirigirse a la Administración para
formular sus peticiones sin interferir ilícitamente en la toma de decisiones. Esta tutela parcial se
infiere de la ausencia de previsión típica relativa a la conducta del funcionario que se deja influir
por situaciones ajenas a los intereses públicos, y adopta una resolución (o se muestra dispuesto a
544 Leguina, Joaquín. Corruptio Optimi Pessima. Claves de Razón Práctica, Marzo, 1993. 545 Código Penal, Ley Orgánica 10/1995 de 23 de noviembre.
235
adoptarla) que beneficia a la persona que ha influido en él, prevaliéndose de relaciones
jerárquicas o personales.
Parece claro que de dotar de sustantividad propia a los delitos de tráfico de influencias, tal como
hace el nuevo Código Penal al dedicar un capítulo al asunto, se estaría protegiendo un aspecto
concreto de la actividad pública, la ausencia de interferencias en el proceso de motivación de las
decisiones públicas, independientemente de la efectiva obtención de una resolución injusta o
delictiva, algo que iría en contra del principio de legalidad. Desde esta construcción teórica el
delito de tráfico de influencias se configuraría como residual del delito de cohecho, al objeto de
ofrecer respuesta punitiva a aquellos atentados contra el principio de imparcialidad, consistentes
en la utilización de otras vías distintas a las económicas.
Además, sorprende al estudiar el tipo, la asimetría que se produce entre los sujetos de la
conducta típica que en su aplicación, llega a situaciones tan paradójicas como que siendo
sancionado el particular por tratar de influir, siempre que no se hubieran empleado dádivas o
recompensas, el funcionario quedaría impune. Esto supone una flagrante contradicción con los
principios jurídicos defendidos ya que, y según estos, se castigaría lo menos, la inducción,
dejando impune lo más, la propia adopción de la resolución.
El artículo 430 no guarda relación con el bien jurídico protegido en los restantes delitos
contemplados aquí, se proyecta la conducta típica a la esfera de la actividad privada, “los que,
ofreciéndose a realizar las conductas descritas en los artículos anteriores, solicitaren de
terceros dádivas, presentes o cualquier otra remuneración, o aceptaren ofrecimiento o
promesa”, lo que separa la conducta tipificada de la función pública propiamente dicha y
dificulta reconocer el interés tutelado en este delito, que no es la imparcialidad, pues excluye el
uso de estas influencias. La doctrina se refiere al prestigio y buen nombre de la Administración
que puede verse lesionado en estos comportamientos546, unos principios a proteger muy alejados
de los fines del Derecho Penal y de los mismos principios definitorios del Estado
Constitucional. Por lo que, como expone Morales Prats, nos encontramos “ante una figura
delictiva que ejerce una función meramente simbólica, exponente del recurso al Derecho Penal
para tranquilizar la conciencia colectiva; pobre y distorsionada misión para el Derecho Penal,
convertido en ocasiones en prima ratio no ya jurídica sino moral”547.
546 Muñoz Conde, Francisco. Los nuevos delitos de tráfico de influencias, revelación de secretos e informaciones y uso indebido de información privilegiada. Tirant lo blanch, Valencia, 1991. 547 Morales Prats, Fermín y Rodríguez Puerta, Maria José. Comentarios al Nuevo Código Penal. En Quintero Olivares, Gonzalo (Director); Aranzadi, Madrid, 1996.
236
En los sujetos interesa también hacer hincapié en la condición de autoridad, que es la que
supuestamente afectaría a los parlamentarios. El artículo 428 incrimina al funcionario o
autoridad que influye sobre otro de su misma condición, lo que tras la aprobación del nuevo
Código Penal (1995) incluye, según el art. 24, determinados cargos de designación política
como “los miembros del Congreso de los Diputados, del Senado, de las Asambleas Legislativas
de las Comunidades Autónomas y del Parlamento Europeo”, artículo que viene a reafirmar la
postura doctrinal que consideraba el ejercicio de funciones públicas, algo de lo que también
participan los cargos políticos, como elemento crucial del concepto548. De todos modos, dada la
naturaleza de sus actividades es importante resaltar que los cargos políticos sólo pueden ser
considerados sujetos activos de este tipo contra la Administración Pública en la medida en que
realicen una actividad pública de carácter administrativo, sometida, por tanto, al principio de
objetividad.
El objeto del delito son fundamentalmente las decisiones administrativas. Y la primera duda que
se plantea al efecto es si el tipo penal está llamado a cubrir todo tipo de decisiones
administrativas. En el análisis que estamos llevando a cabo sobre el objeto del delito, vamos a
detenernos en la figura de los actos políticos, de la que podemos extraer enseñanzas válidas
para nuestra propuesta de legislación sobre las actividades de los grupos de presión.
La doctrina sobre estos actos ha evolucionado desde un enfoque subjetivista que consideraba
esta figura como el último reducto de inmunidad de la Administración hasta la doctrina
objetivista que ha elaborado su teoría sobre la base de la función de esta figura como garantía
del principio de división de poderes.
El concepto de “acto de gobierno” o “acto político” nace en el Derecho Francés durante la etapa
de la Restauración borbónica como un mecanismo del Consejo de Estado que tenía que hacerse
perdonar sus orígenes napoleónicos y luchar por su pervivencia. Ese concepto, grato a los
nuevos gobernantes, le permite excluir del recurso por exceso de poder los actos de la
Administración, y fundamentalmente del Gobierno, que aparecieran inspirados en un “móvil
político”, calificándolos como actos judicialmente inatacables. Sin embargo, a partir de 1875 el
Consejo de Estado reducirá al máximo este concepto, ciñéndolo a los actos dictados en ejercicio
de la función gubernamental como distinta de la función administrativa. Definiéndose incluso
cuales son los actos propios de esta función gubernamental, los de relación con el Parlamento y
otros poderes públicos, los actos relativos a las relaciones internacionales y las medidas
548 Queralt, J.J. Derecho Penal, Parte Especial. Bosch, Barcelona, 1992. p. 565.
237
referentes a la conducción de la guerra, considerándose el resto de disposiciones y resoluciones
del Gobierno como actos administrativos, fiscalizables, como tales, jurisdiccionalmente.
En nuestro Derecho el concepto aparece con la ampliación de la materia contenciosa,
definiéndose en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de Santamaría de Paredes
de 1888, como una clase de actos que referidos a “materias que pertenecen señaladamente a la
potestad discrecional”, se excluyen del control jurisdiccional, citándose como tales “las
cuestiones que, por la naturaleza de los actos de que nazcan o de la materia sobre la que versen,
pertenezcan al orden político o de gobierno, y las disposiciones de carácter general relativas a la
salud e higiene públicas, al orden público y a la defensa del territorio, sin perjuicio del derecho a
las indemnizaciones a que puedan dar lugar tales disposiciones”549.
La Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956 reduce el
concepto de acto de gobierno “las cuestiones que se susciten en relación con los actos políticos
del Gobierno como son los que afecten a la defensa del territorio nacional, relaciones
internacionales, seguridad interior del Estado y mando y organización militar”550 al considerar
que los actos políticos, “no constituyen una especie del género de los actos administrativos
discrecionales, caracterizada por un grado máximo de discrecionalidad, sino actos
esencialmente distintos, por ser una la función administrativa y otra la función política, confiada
únicamente a los supremos órganos estatales”551, planteando la situación en unos márgenes de
ambigüedad. Con la aprobación de la Constitución Española de 1978 que, en su artículo 9.1
establece que todos “los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del
ordenamiento jurídico”552, la figura del acto político pierde su sentido originario de reservar
zonas francas a los poderes ejecutivos y legislativos, y se establecen controles, que se añaden al
del artículo 106 que establece el control de los Tribunales sobre la actuación administrativa, de
tipo político y de justicia constitucional. En un difícil equilibrio, dual o, como lo ha denominado
Nieto, trinitario del ejecutivo cuyos miembros “son gobernantes, administradores y miembros
de un partido”553, y entre cuyas actividades se mezclan las administrativas del Gobierno y las
gubernamentales de aquel que “dirige...la Administración Civil y militar”554. Por este motivo
parte de la doctrina, liderada por García de Enterría555 proponía suprimir el artículo 2.b),
549 Art. 4 del Reglamento aprobado por Real Decreto de 29 de diciembre de 1890. 550 Art. 2. b), Ley del Contencioso-Administrativo, 1956. 551 Preámbulo, Ley del Contencioso-Administrativo, 1956. 552 Art. 9.1. Título Preliminar. Constitución Española, 1978. 553 Nieto, A. La organización del desgobierno. Ariel, Barcelona, 1993. 554 Art. 97. Título IV. Constitución Española, 1978. 555 García de Enterría, E y Fernández Rodríguez, T,R. Curso de Derecho Administrativo I. Civitas, Madrid, 1995. p. 535.
238
mientras que otros, como Embid Irujo556, consideraban que cabía una interpretación acorde con
la Constitución. El Tribunal Supremo determinó con carácter general que, subjetivamente, los
actos políticos son únicamente los actos del Consejo de Ministros y que, materialmente, los
actos políticos se refieren a las grandes decisiones que afectan al conjunto del Estado, pero no a
simples asuntos administrativos, aunque tocaran materias delicadas, como el orden público
(sanciones) o militar (ascensos, cursos, traslados, etc.). Además suprimió del concepto de acto
político a los reglamentos aprobados por el Gobierno y que la anterior jurisprudencia había
considerado como concreciones o expresiones de una determinada política para afirmar su
irrecurribilidad. Tras estas precisiones el concepto jurisprudencial de acto político queda
reducido a la función gubernamental propiamente dicha, es decir lo referido a las relaciones
internacionales y asimismo los de relación con otros poderes públicos (acuerdo, por ejemplo, de
remisión a las Cortes para su tramitación de un Proyecto de Ley), distinguiendo entre “actos
provocados por un móvil político y los actos políticos por su naturaleza intrínseca”557, como el
de la fijación de la capitalidad de la Comunidad Autónoma de Castilla y León. Por último el
Tribunal Supremo ha admitido en algunos casos la justiciabilidad parcial de los actos políticos o
de gobierno, los que podríamos denominar “juridificados” o “administrativizados”, afirmando
que el acto político es susceptible de control judicial cuando contenga “elementos reglados
establecidos por el ordenamiento” o cuando el legislador haya definido mediante conceptos
jurídicos asequibles los límites o requisitos previos a que deban ajustarse dichos actos, o
finalmente cuando el acto esté sometido a un régimen de reglamentación administrativa558.
En la nueva Ley del año 1998 se trata de suprimir el concepto mismo de acto político, como
acto exento del control por parte de la Justicia Administrativa, “ya sea delimitando
genéricamente un ámbito en la actuación del Poder Ejecutivo regido sólo por el Derecho
constitucional, y exento del control de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, ya sea
estableciendo una lista de supuestos excluidos del control judicial porque resultan inadmisibles
en un Estado de Derecho”559. Al final más que suprimir el concepto se termina presuponiendo el
mismo al admitir que determinados actos del Gobierno, por muy políticos que sean, por amplia
que sea su discrecionalidad gubernamental, el control jurisdiccional siempre será posible “sobre
los derechos fundamentales, los elementos reglados del acto y la determinación de las
indemnizaciones procedentes"560 lo que a fin de cuentas esta sobreentendiendo la existencia de
un acto político puro, el que no afecta a derechos fundamentales ni debe adecuarse a elementos
556 Embid Irijo, A. La justiciabilidad de los actos de gobierno (de los actos políticos a la responsabilidad de los poderes públicos). En Estudios sobre la Constitución Española; Homenaje al Profesor E. García de Enterría, Civitas, Madrid, 1991. p. 2371. 557 Tribunal Supremo, 30 de julio de 1987. 558 Tribunal Supremo, 22 de enero de 1993. 559 Exposición de motivos, Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998. 560 Art. 2.a) , Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998.
239
reglados; reconociendo al mismo tiempo la existencia del acto cuasi-político, que conforme a la
legislación, estará limitado por estas circunstancias.
Lo cierto es que el acto político, o los actos de gobierno, para evitar la confusión terminológica
son muy frecuentes y frente a ellos la Constitución establece, como hemos visto, unos controles
diversos de los previstos en el artículo 106. Por eso este punto se revela como clave al estudiar
el tipo del delito ya que “es decisiva la identificación de aquellos actos que, por su naturaleza
política se puedan excluir del concepto de resolución administrativa desviada, criterio
demarcador del delito de tráfico de influencias”561 En la misma línea se desenvuelve la
jurisprudencia reciente que considera excluidos del ámbito típico de la prevaricación los actos
políticos del gobierno562.
Los actos del poder legislativo han permanecido al margen de esta elaboración del concepto de
acto político, debido, fundamentalmente, al origen histórico del término dentro de la actividad
administrativa. De todos modos lo dicho hasta el momento es aplicable punto por punto ya que
si la función de las Cámaras reside esencialmente en la expresión de una voluntad política, el
delito de tráfico de influencias tiene como cometido prevenir la infiltración de voluntades
políticas o privadas en el ejercicio de una función administrativa por imposición objetiva, la
actividad de las Cámaras no es el ámbito propio del delito.
De todos modos resulta interesante estudiar los motivos doctrinales para la no criminalización
de las conductas de influencia en este ámbito: la doctrina se refiere en primer lugar a que no
existe un referente claro de interés público para el nivel legislativo, del que exigir su aplicación
objetiva, ya que los parámetros constitucionales que se establecen como referencia se
caracterizan por su extrema vaguedad y, por tanto, “el amplio margen de discrecionalidad
política que se reconoce a la actividad legislativa hace a ésta difícilmente sometible al control de
objetividad que requiere la prueba de afección al bien jurídico protegido”563. En esta línea se
manifiesta también la jurisprudencia que manifiesta que “la función de legislar no puede
entenderse como una simple ejecución de los preceptos constitucionales, pues, sin perjuicio de
la obligación de cumplir los mandatos que la impone, el legislador goza de amplia libertad de
configuración normativa para traducir en reglas de Derecho las plurales opciones políticas que
el cuerpo electoral libremente expresa a través del sistema de representación parlamentaria”564.
561 Cugat Mauri, Miriam. La desviación del Interés General y el Tráfico de Influencias. Cedecs, Barcelona, 1997. pp. 214-226. 562 STSJ Canarias 3/4/1993, FD 2, S.A.P. Vizcaya 22/2/1995, STS 14/7/1995 563 Cugat Mauri, Miriam. La desviación del Interés General y el Tráfico de Influencias. Cedecs, Barcelona, 1997. pp. 214- 226. 564 STC 227/1988, de 29 de noviembre de 1988. Fundamento Jurídico 7.
240
En segundo lugar, por lo que se refiere a la afección a la imparcialidad, en estos órganos
colegiados de designación política se admite directamente la parcialidad de las posiciones
individuales, como manifestación del pluralismo político.
Por ambas razones se opta por la descriminalización de las actividades de los grupos de presión
que influyen al Legislador para que favorezca sus aspiraciones; actividades para las que, según
la doctrina, se deben encontrar otras vías distintas a las del Derecho penal que se limitaría a
aquellos casos en los que la actividad política se vale de medios directamente delictivos, como
amenazas, homicidios, detenciones, etc.
La perspectiva subjetivista, que hoy en día se encuentra superada en nuestra doctrina y
jurisprudencia, establecía que la presencia del móvil político en cualquier acto de naturaleza
administrativa suponía la inmunidad de éste frente a la Jurisdicción contencioso-administrativa.
Esto suponía una puerta abierta para la administración, a la que bastaría la alegación del móvil
político para evadirse del control jurisdiccional. Los autores encuentran en esta motivación el
origen de la institución del acto político565.
El criterio objetivista sustituye la idea del móvil político por la naturaleza del acto indisponible
en principio por parte del órgano interesado en él. Así se consigue evitar el fenómeno de la
autoatribución de competencias políticas por parte del órgano particular sustituyéndolo por la
atribución por parte del Estado de las mismas.
Tras la extensión del término “administrativo”, la doctrina se cuestiona si dentro de éste, el tipo
penal abarcaría cualquier decisión administrativa, fuera justa o no. En esta línea autores como
Morales Prats o Muñoz Conde, se inclinan por establecer una serie de limitaciones como que la
resolución perseguida fuera injusta, o cuanto menos discrecional y que beneficiara
económicamente al particular que influyó566; de otro modo el delito se convertiría en una figura
excesivamente formal y difusa, en la que cualquier tipo de relación de amistad, parentesco o,
incluso, la afiliación a un mismo partido o asociación, abriría la vía de la presunción. En esta
línea doctrinal destaca la utilización del concepto jurídico resolución, que debe ser interpretado
en el mismo sentido que en el delito de prevaricación567, con lo que se excluirían del ámbito
típico las realizadas con el objeto de retrasar un expediente, acelerarlo... lo que permite excluir
565 Embrid Irujo, A. La justiciabilidad de los actos de gobierno (de los actos políticos a la responsabilidad de los poderes públicos). En Estudios sobre la Constitución Española; Homenaje al Profesor E. García de Enterría, Civitas, Madrid, 1991. p. 2721. 566 Morales Prats, Fermín y Rodríguez Puerta, Maria José. Comentarios al Nuevo Código Penal. En Quintero Olivares, Gonzalo (Director); Aranzadi, Madrid, 1996. 567 STS 11 mayo 1994. R 1994, 3687.
241
los supuestos de menos importancia, como podría ser la revelación de información confidencial
con el objeto de beneficiarse económicamente (aunque esto estaría cubierto por los artículos 417
y 418 del Código Penal que regulan la revelación de secretos).
En el artículo 428, el núcleo fundamental de la acción, reside en la conducta de influir sobre un
funcionario o autoridad para conseguir una resolución que pueda generar directa o
indirectamente un beneficio económico al sujeto activo del delito. El modo, prevaleciéndose del
ejercicio de facultades, de la relación jerárquica o de una relación personal, por lo que, como
indica Muñoz Conde no basta la mera influencia sino el prevalimiento de otras situaciones568.
Resulta conflictiva la nueva enunciación del precepto que establece que estas acciones típicas
deben ir dirigidas a “conseguir una resolución”569 suprimiendo la actual redacción el
denominado doble resultado que requería, en su estructuración anterior (404 bis a)y b), que
concurriera la adopción de una resolución que beneficiara al particular (“consiguiere una
resolución, obteniendo por ello...”570). La supresión de este componente del tipo penal parece
claro, estudiando los debates parlamentarios, que deriva de la intención política de excluir los
problemas derivados de la prueba.
En el artículo 429, conservándose el núcleo de la acción, cambia el sujeto y sus posibilidades
pasando a ser el sujeto aquel particular que, como tal, se prevaliera de cualquier situación
derivada de su relación personal con funcionario público o autoridad.
Dada su afinidad con la figura de la presión parlamentaria, y recurriendo como conceptos
limitadores de la conducta a los estudiados de los artículos 428 y 429, vamos a pasar al análisis
del tipo del artículo 430. La conducta tipificada es la solicitud de recompensas, “dádivas,
presentes o cualquier otra remuneración”, o la aceptación de “ofrecimiento o promesa”, a
cambio de la realización de “las conductas descritas en los artículos anteriores”571. Por lo cual
esta solicitud o aceptación serán delitos siempre que constituyan una contraprestación a un
potencial tráfico de influencias. Esta claro que lo que pretende penar el legislador en este
artículo es la preparación o la inducción a un delito, el de tráfico de influencias. Esto nos
llevaría a concluir que sólo estaría penando el ofrecimiento de acciones de influencia, tanto por
funcionarios como por particulares, basadas en el prevalimiento de las funciones propias del
cargo, de la jerarquía o de una simple relación personal.
568 Muñoz Conde, Francisco. Los nuevos delitos de tráfico de influencias, revelación de secretos e informaciones y uso indebido de información privilegiada. Tirant lo blanch, Valencia, 1991. pp. 9-18. 569 Art. 428, Código Penal, Ley Orgánica 10/1995 de 23 de noviembre. 570 Antiguo Código Penal, arts. 404 a) y b). 571 Art. 430, Código Penal, Ley Orgánica 10/1995 de 23 de noviembre.
242
Detrás de este 2º párrafo del artículo 430 muchos han visto el arma del legislador frente a los
grupos de presión, al incluir entre las penas la suspensión de actividades y la clausura de las
sociedades, empresas o despachos abiertos al público durante un tiempo de seis meses a tres
años.
Otra norma vigente relacionada con la materia, aunque de difícil aplicación, sería la que se
incluye en los Delitos contra las Instituciones del Estado, tipificado en el artículo 495, Libro II,
Título XXI, que establece “Los que, sin alzarse públicamente, portando armas u otros
instrumentos peligrosos, intentaren penetrar en las sedes del congreso de los Diputados, del
Senado..., para presentar en persona o colectivamente peticiones a los mismos, incurrirán en
pena de prisión de tres a cinco años”572. E incluso en el mismo título los delitos de los artículos
494 “Incurrirán en la pena de prisión de seis meses a un año... los que promuevan, dirijan o
presidan manifestaciones u otra clase de reuniones ante las sedes del Congreso de los
Diputados, del Senado o de una Asamblea Legislativa de Comunidad Autónoma, cuando estén
reunidos alterando su normal funcionamiento”573, y 498 “Los que emplearen fuerza, violencia,
intimidación o amenaza grave para impedir a un miembro del Congreso de los Diputados, del
Senado o de una Asamblea Legislativa de Comunidad Autónoma asistir a sus reuniones, o, por
los mismos medios, coartaren la libre manifestación de sus opiniones o la emisión de su voto,
serán castigados...”574.
Resulta también de interés práctico la parte del Código que regula el uso indebido de secretos e
información privilegiada, ya que, como hemos visto, las actividades de presión consisten,
muchas veces, en la obtención de información que permita una posición de prioridad, al sujeto
en cuestión, para llevar a cabo determinadas medidas en busca de su fin. El uso indebido de
secretos e información privilegiada se regula en el Capítulo IV, Título XIX bajo la
denominación “De la infidelidad en la custodia de documentos y de la violación de secretos”, en
este capítulo se recoge la reforma del año 91, que modificaba los artículos 367 y 368 del antiguo
Código Penal. Esta reforma gira en torno al concepto de secreto, algo conocido por pocas
personas que, conforme al interés público o privado, no debe ser publicado o dado a conocer a
un círculo más amplio. En lo que se refiere al secreto oficial existe en España una Ley de
Secretos oficiales de 5 de abril de 1968, modificada por Ley de 7 de octubre de 1978, que
distingue, dentro de las materias reservadas, entre secreto y reservado. Quedaría por tanto la
parte que la reforma dedicaba al denominado secreto privado, secreto que vendría determinado
por la voluntad del interesado que “tiene derecho a que no se conozcan hechos relativos a su
572 Art. 495, Código Penal, Ley Orgánica 10/1995 de 23 de noviembre. 573 Art. 494, Código Penal, Ley Orgánica 10/1995 de 23 de noviembre. 574 Art. 498, Código Penal, Ley Orgánica 10/1995 de 23 de noviembre.
243
intimidad más allá del estricto círculo de personas que por razón de su cargo tienen que
conocerlos”575. El Código vuelve a velar por el correcto funcionamiento de la administración
pública por lo que los actos de los parlamentarios volvería a quedar reducidos a aquellos que
tuvieran carácter de actos administrativos, mientras que todos aquellos otros que pudieran
considerarse parte de su función legislativa quedarían en una zona de sombra en la que nunca
sería aplicable el Código Penal.
Más aplicable a nuestro objeto de estudio sería el “uso indebido de secretos e información
privilegiada”, que el Código Penal regula en el artículo 442, y que se refiere a “la autoridad o el
funcionario público que haga uso de un secreto del que tenga conocimiento por razón de su
oficio o cargo, o de una información privilegiada, con ánimo de obtener un beneficio económico
para si o para un tercero...” entendiéndose por “información privilegiada toda información de
carácter concreto que se tenga exclusivamente por razón del oficio o cargo público y que no
haya sido notificada, publicada o divulgada”576. Este artículo, que viene a salvaguardar los
principios de igualdad y libre concurrencia, resulta de aplicación en nuestra materia; si desde el
principio hemos señalado la información como materia prima esencial en el trabajo de los
grupos de presión, el factor tiempo será uno de los más importantes a la hora de desempeñar con
eficacia su labor.
Lo que debe quedar claro es que en nuestra opinión, los principios de proporcionalidad y de
subsidiariedad que delimitan el Derecho Penal, dejan un amplio repertorio de conductas en el
marco, que deberá ser más amplio, de la responsabilidad política. En democracia es al
Parlamento al que le corresponde el control y la exigencia de responsabilidad política por el mal
uso o el abuso y la desviación de poder político, aunque esta se realice sin rozar los límites del
Derecho Penal. La responsabilidad penal no exime de la responsabilidad política, como tampoco
la política tiene que eximir la penal.
4.2.2 CONVENIO SOBRE LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN DE FUNCIONARIOS
EXTRANJEROS EN EL AMBITO DE LAS TRANSECCIONES COMERCIALES
INTERNACIONALES
El Convenio sobre la Lucha contra la Corrupción de Funcionarios Extranjeros en el Ambito de
las Transacciones Comerciales Internacionales (Convenio Anticorrupción) de la OCDE, en
defensa de la competencia Internacional, ha sido firmado por los 29 países miembros de la 575 Muñoz Conde, Francisco. Los nuevos delitos de tráfico de influencias, revelación de secretos e informaciones y uso indebido de información privilegiada. Tirant lo blanch, Valencia, 1991. p. 20. 576 Art. 442, Código Penal, Ley Orgánica 10/1995 de 23 de noviembre.
244
OCDE y otros cinco Estados no pertenecientes a esta organización: Argentina, Brasil, Bulgaria,
Chile y la República Eslovaca. El articulado del Convenio obliga a cada uno de los países
firmantes a llevar a cabo las medidas necesarias para que “en virtud de su ley, constituya una
infracción penal el hecho intencional de toda persona de ofrecer, prometer u otorgar una
ventaja indebida, pecuniaria o de cualquier otra naturaleza, directamente o por medio de
intermediarios, a un funcionario extranjero, en su beneficio o en el de un tercero, para que este
funcionario actúe o deje de actuar en el desarrollo de sus funciones oficiales, con el objetivo de
obtener o conservar un mercado o cualquier otra ventaja indebida en el comercio
internacional”. Al hablar de las sanciones, el texto establece que este tipo de conductas
delictivas debe ser sancionado “de manera eficaz, proporcional y disuasiva” llegando a
recomendar la inclusión de “penas de privación de libertad suficientes para permitir una ayuda
judicial y de extradición eficaz”. Otro aspecto interesante del convenio es que obliga, para
aquellos países que no contemplen la responsabilidad penal para las personas jurídicas, a
asegurar que estas “estén sometidas a sanciones no penales eficaces, proporcionales y
disuasivas”577.
La entrada en vigor de este Convenio ha obligado a reformar el código Penal, ampliando los
plazos de prescripción de los delitos económicos, que en la redacción original del Código eran
de tres años, sobre la base del artículo VI que establece que “el régimen de prescripción de la
infracción de corrupción de un funcionario extranjero deberá permitir un periodo de tiempo
suficiente para la investigación y el procesamiento de dicha infracción”578.
4.2.3 LAS INCOMPATIBILIDADES
A lo largo de este estudio hemos presentado la labor de los parlamentarios como la clave de
cualquier tipo de intento que pretenda replantear el papel de los grupos de presión en la
democracia y, más en concreto, en el sistema legislativo español. Por esta razón es interesante
estudiar el régimen de incompatibilidades, en el ejercicio de su cargo y tras su abandono del
mismo, porque sólo así podremos conocer verdaderamente cuales son las limitaciones legales
que se establecen al ejercicio de actividades privadas del parlamentario, un problema clave
dentro de la legislación de los grupos, ya que no es infrecuente encontrar casos en los que los
parlamentarios están al servicio de grupos o empresas, incluso durante el ejercicio de su cargo.
577 Convenio sobre la Lucha contra la Corrupción de Funcionarios Extranjeros en el Ambito de las Transacciones Comerciales Internacionales (Convenio Anticorrupción) de la OCDE, en defensa de la competencia Internacional. 578 Convenio sobre la Lucha contra la Corrupción de Funcionarios Extranjeros en el Ambito de las Transacciones Comerciales Internacionales (Convenio Anticorrupción) de la OCDE, en defensa de la competencia Internacional.
EnriqueComentario: Page: 470 TENGO QUE COMPROBAR SI ESTO ENTRO EN VIGOR, EN PRINCIPIO LO HACIA EL 31.12.98.
245
El régimen de incompatibilidades persigue “la independencia de los parlamentarios en relación
a otros poderes del Estado y a concretas fuerzas políticas y sociales”579. Con este fin, asegurar el
correcto ejercicio de sus funciones, la Constitución, en su artículo 70, remite a la ley electoral el
régimen de las incompatibilidades de los parlamentarios. Será la Ley Orgánica del Régimien
Electoral General (5/85) la que en el Capítulo II, del Título II lo desarrolle.
Desde la perspectiva de los grupos de presión nos interesa especialmente lo dispuesto en el
artículo 159 que establece que “el mandato de los Diputados y Senadores es incompatible con el
desempeño de actividades privadas. En particular, es en todo caso incompatible la realización
de las conductas siguientes:
- Las actividades de gestión, defensa, dirección o asesoramiento ante cualquiera Organismos o
Empresas del sector público estatal, autonómico o local, respecto de asuntos que hayan de
resolverse por ellos, que afecten directamente a la realización de algún servicio público o que
estén encaminados a la obtención de subvenciones o avales públicos...
- La actividad de contratista o fiador de obras, servicios, suministros y, en general,
cualesquiera contratos que se paguen con fondos de Organismos o Empresas del sector
público... o el desempeño de puestos o cargos que lleven anejas funciones de dirección,
representación, asesoramiento o prestación de servicios en Compañías o Empresas que se
dediquen a dichas actividades.
- El desempeño de puestos o cargos que lleven anejas funciones de dirección, representación,
asesoramiento o prestación de servicios en Empresas o Sociedades arrendatarias o
administradoras de monopolios.
- La prestación de servicios de asesoramiento o de cualquier otra índole, con titularidad
individual o compartida, en favor de Organismos o Empresas del sector público.
- La participación superior al 10 por ciento, adquirida de todo o en parte con posterioridad a
la fecha de su elección como Diputado o Senador, salvo que fuere por herencia, en Empresas o
Sociedades que tengan contratos de obras, servicios, suministros o, en general, cualesquiera
otros que se paguen con fondos de Organismos o Empresas del sector público estatal,
autonómico o local.
- Las funciones de Presidente del Consejo de Administración, Consejero, Administrador,
Director General, Gerente o cargos equivalentes, así como la prestación de servicios en
Entidades de Crédito o Aseguradoras o en cualesquiera Sociedades o Entidades que tengan un
objeto fundamentalmente financiero y hagan apelación públicamente al ahorro y al crédito.
579 Fernández Segado, Francisco. El sistema constitucional español. Dyckinson, Madrid, 2000. p. 592. ref. Santaolalla, Fernando. Derecho Parlamentario español. Espasa, Madrid, 1990. p.113.
246
Y cualesquiera otras actividades que por su naturaleza sean incompatibles con la dedicación y
las obligaciones parlamentarias contenidas en los respectivos Reglamentos”580.
Un amplio abanico que aplicado estrictamente impediría el desempeño de cualquier actividad
que pudiera tener relación con las funciones políticas a las que están llamados los
parlamentarios. Además, y para hacer efectivo el artículo, la ley, y los Reglamentos de las
Cámaras, establecen un sistema que amplía la obligación de los Diputados y Senadores de
declarar sus posibles actividades incompatibles a todas aquellas que les proporcionan o puedan
proporcionar ingresos económicos y a los bienes patrimoniales que posean:
El Reglamento del Congreso establece que: “Los Diputados y Senadores están obligados a
formular declaración de todas las actividades que puedan constituir causa de incompatibilidad
conforme a lo establecido en esta Ley Orgánica y de cualesquiera otras actividades que les
proporcionen o puedan proporcionar ingresos económicos, así como de sus bienes
patrimoniales, tanto al adquirir como al perder su condición de parlamentarios, así como
cuando modifiquen sus circunstancias.
La declaración de actividades incluirá:
Cualesquiera actividades que se ejercieren y que puedan constituir causa de incompatibilidad,
conforme al número dos del artículo 159.
Las que, con arreglo a la Ley, pueden ser de ejercicio compatible.
En general, cualesquiera que proporcionen o puedan proporcionar ingresos económicos”581.
El Senado adopta la misma formula al establecer la necesidad de formular “la declaración de
actividades y la declaración de bienes patrimoniales”582.
Estas declaraciones se inscriben en un Registro de intereses constituido en cada Cámara. “El
contenido del Registro de Intereses tendrá carácter público, a excepción de lo que se refiere a
bienes patrimoniales”583. Aunque cada Cámara goza de un órgano competente para revisar las
incompatibilidades (Comisión de Incompatibilidades en el Senado y Comisión del estatuto del
parlamentario en el Congreso), ambas Cámaras establecieron en 1995 un sistema común en
materia de Registro de Intereses. La Mesa del Congreso de los Diputados y del Senado
acordaron el 18 de diciembre, ajustar las declaraciones de actividades y de bienes a un módelo,
que se acompañan al acuerdo, la dependencia directa de los Registros de Intereses del
Presidente de cada Cámara, y establecer un régimen común para la publicidad de estos
580 Art. 159.2, Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General. 581 Art. 160, Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General. 582 art. 26.1, Reglamento del Senado. 583 Art. 160.2, Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General.
247
Registros. Estableciendo cada Reglamento una Comisión de Incompatibilidades, en el Senado, o
del Estatuto del parlamentario, en el Congreso, a la que corresponderá emitir dictámenes con
arreglo a lal legislación vigente sobre la situación de diputados y senadores”584. Otorgando un
plazo de ocho días para optar entre su escaño y el cargo, la actividad, la participación o
percepción incompatible, una vez que la incompatibilidad ha sido declarada y notificada585.
Estas disposiciones sobre las incompatibilidades se completan en el Reglamento del Congreso
que en su artículo 16 establece que “Los Diputados están obligados a adecuar su conducta al
Reglamento y a respetar el orden, la cortesía y la disciplina parlamentarias, así como a no
divulgar las actuaciones que, según lo dispuesto en aquél, puedan tener excepcionalmente el
carácter de secretas” algo que refuerza más adelante al establecer en el artículo 99.2 que “El
diputado podrá ser privado de alguno o de todos los derechos que le conceden los artículos 6 a
9 (voto, sueldo, capacidad de requerir datos a las Administraciones Públicas)... cuando
quebrantare el deber de secreto establecido en el artículo 16 de este Reglamento”. Además se
prohibe a los diputados “invocar o hacer uso de su condición de parlamentario para el ejercicio
de actividad mercantil, industrial o profesional586”.
Otra fuente de regulación que nos puede resultar de interés a la hora de plantear una regulación
conjunta, ante el ejecutivo y el legislativo, de los grupos de presión sería la Ley de
Incompatibilidades de Altos Cargos de 26 de Diciembre de 1993, 25/1983, modificada por Ley
de 22 de Marzo de 1991 y sustituida por la Ley 12/1995 de 11 de mayo de Incompatibilidades
de los Miembros del Gobierno de la Nación y de los Altos Cargos de la Administración General
del Estado y el RD 1410/1995, de 4 agosto, que regula los registros de actividades y de bienes y
derechos patrimoniales de altos cargos.
En su artículo 2 establece como principio general que los altos cargos “no podrán percibir
cualquier otra percepción que directa o indirectamente provenga de una actividad privada”,
además en su punto 3 establece que “quienes desempeñen un alto cargo vienen obligados a
inhibirse del conocimiento de los asuntos en cuyo despacho hubieran intervenido o que
interesen a empresas o sociedades en cuya dirección, asesoramiento o administración hubieren
tenido alguna parte ellos, su cónyuge o persona de su familia dentro del segundo grado civil.
La inhibición se producirá por escrito para su adecuada expresión y constancia, y se notificará
al superior inmediato del alto cargo u órgano que lo designo”. Y en el 4 “durante los dos años
siguientes a la fecha de su cese los altos cargos no podrán realizar actividades privadas
584 Art. 19.2, Reglamento del Congreso de los Diputados. 585 Art. 170.3, Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General. Art. 19.3, Reglamento del Congreso de los Diputados. art. 17.1, Reglamento del Senado. 586 Art. 17, Reglamento del Congreso de los Diputados.
248
relacionadas con expedientes sobre los que hayan dictado resolución en el ejercicio del cargo,
ni celebrar contratos de asistencia técnica, de servicios o similares con las Administraciones
públicas. Asimismo, y con la excepción de las personas previstas en el artículo 1.2.f)587,
aquéllos que perciban retribuciones, indemnizaciones o cualquier otro tipo de presentación
compensatoria como consecuencia de su cese, no podrán intervenir en actividades privadas
directamente relacionadas con las competencias del cargo ocupado. Esta obligación no se
extinguirá por la renuncia a la prestación económica.
Las personas que hubiesen desempeñado alguno de los altos cargos comprendidos en el ámbito
de aplicación de esta Ley deberán dirigir, durante el plazo establecido en el párrafo anterior, al
Registro de Actividades establecido en esta Ley una comunicación sobre la actividad que vayan
a realizar. Reglamentariamente se determinará el alcance y contenido de la citada
comunicación”.
La Ley establece una serie de obligaciones entre las que se incluyen la declaración de
“actividades que desempeñen y aquellas que vayan a realizar una vez que hubiesen cesado en el
desempeño de los cargos”588 y la de bienes y derechos que “comprenderá al menos los
siguientes extremos: a) los bienes, derechos y obligaciones patrimoniales. b) los valores o
activos financieros negociables, c) las participaciones societarias, d) el objeto social de las
sociedades de cualquier clase en las que tengan intereses, e) las sociedades participadas por
las que sean objeto de declaración según el apartado c) con señalamiento de sus respectivos
objetos sociales”589, y se efectuará anualmente entre el 15 de junio y 15 de julio, así como
cuando cambien las circunstancias referidas en la declaración. Para llevar a cabo el control de
los aspectos detallados en los artículos anteriores se establece un Registro de Actividades y
Bienes y Derechos Patrimoniales, (art.8) que se desarrollaron en el RD 1410/1995, de 4 agosto,
que regula los registros de actividades y de bienes y derechos patrimoniales de altos cargos y al
que sólo tienen acceso, las Cortes Generales, los órganos judiciales para la instrucción o
resolución de procesos que requieran el conocimiento de esos datos, el Ministerio Fiscal cuando
realice actuaciones de investigación en el ejercicio de sus funciones, que requieran este
conocimiento y el Defensor del Pueblo en los términos de su Ley Orgánica.
Como hemos podido ver la regulación se refiere exclusivamente al régimen de
incompatibilidades durante el tiempo que la persona se mantiene en el cargo. Se plantearía el
587 Presidentes de las sociedades mercantiles en que el capital sea mayoritariamente de participación estatal cuando sean designados previo acuerdo del Consejo de Ministros o por sus propios órganos de gobierno. 588 Art. 5, Ley 12/1995 de 11 de mayo de Incompatibilidades de los Miembros del Gobierno de la Nación y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado. 589 Art. 6, Ley 12/1995 de 11 de mayo de Incompatibilidades de los Miembros del Gobierno de la Nación y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado.
249
problema de la regulación aplicable tras el abandono del cargo, algo que, como hemos visto, si
contempla la Ley de Incompatibilidades de los Miembros del Gobierno de la Nación y de los
Altos Cargos de la Administración General del Estado. Y que al no ser ser aplicable a Diputados
y Senadores, abordaremos en el epigrafe dedicado a nuevas ideas para la legislación.
5. PROPUESTA DE LEGISLACION
5.1 LOS INTENTOS DE REGULACIÓN EN ESPAÑA
En España, tras el intento de constitucionalización realizado por Manuel Fraga Iribarne, en las
discusiones constituyentes, no se había vuelto a debatir el asunto de la regulación de la
actuación de los grupos de presión hasta el año 1990, cuando en el marco de la regulación del
tráfico de influencias el Grupo Parlamentario Popular presentó la proposición no de ley que ya
hemos citado. Después, en diciembre de 1992, a causa de una sucesión de escándalos políticos,
en especial de tráfico de influencias, se presentó ante el Congreso de los Diputados otra
proposición no de ley para regular la actividad de los grupos de interés, que fue aprobada por
una amplia mayoría, 264 votos a favor y 17 abstenciones el 23 de febrero de 1993. El texto
decía lo siguiente “El Congreso de los Diputados insta al Gobierno a estudiar la conveniencia de
establecer un Registro Público de Grupos de Interés y, en su caso, remitir a la Cámara el
Proyecto de Ley correspondiente, en el que se establezcan las condiciones para acceder a este
Registro así como el marco de funcionamiento de los Grupos de Interés en su relación con los
poderes públicos y la Administración”590. El cambio de legislatura condenó la proposición al
archivo del olvido, y desde la fecha, no se han producido, no ya sólo intentos legislativos, ni
siquiera debates doctrinales con la intención de clarificar la materia.
5.2 NECESIDAD DE LEGISLACIÓN EN ESPAÑA
Es en este marco de discusión que se abre a principios de los años 80 dónde encontramos los
argumentos a favor de la legislación. En concreto en la discusión de las proposiciones de ley
para regular el tráfico de influencias y la proposición no de ley para la regulación de los
despachos de intereses, discutida en febrero de 1990.
Hemos querido utilizar para este punto solamente los argumentos de los políticos españoles.
Hemos prescindido de los argumentos de la doctrina enfatizando el carácter netamente favorable
de los políticos para, por contraste con sus declaraciones, plantear la gran incongruencia con los
hechos objetivos, la ignorancia absoluta de los términos de la proposición no de ley y en
consecuencia la ausencia de legislación.
590 BOE, Serie D. Número 385. 1 de marzo de 1993.
EnriqueComentario: Page: 476 ME INTERESA LAS CONCLUSIONES DE LA COMISION DE INVESTIGACION APROBADAS POR EL PLENO EL 23.6.88. LAS DISCUSIONES DE FEBRERO DEL 90, DIAS 6 Y 7, SOBRE LOS DESPACHOS DE INTERESES, Y LAS PROPOSICIONES PRESENTADAS.
250
La necesidad de legislación se plantea en estas discusiones como un a priori, en virtud de los
argumentos ya estudiados: su existencia y su presencia activa que hace que, con palabras del
diputado del CDS, sr. Martínez-Campillo García, “se observe este fenómeno como una
expresión del dinamismo y de la diversidad de intereses económicos y sociales de cada
comunidad, lo que justifica la necesidad de regularlo en cuanto constituye una pieza elemental
en el engranaje de una sociedad democrática avanzada”591.
El otro argumento, que también hemos presentado, es el de los peligros que se derivan de su
existencia y actividad. Así lo expresada el Señor Trillo al referirse a “conductas que se están
filtrando por los intersticios del ordenamiento....actividades inconfesables, que se ocultan,
vergonzantes. De ahí, en segundo lugar, que sea muy difícil que la cristalización de las
filtraciones de esas actividades sea una realidad aprenhensible por el legislador... se trata de una
actividad muy diluida, muy difícil de comprender en la norma jurídica y nosotros hemos hecho
un esfuerzo por perfilarlo. En tercer lugar, se trata de unas actividades que han encontrado un
juicio social de reproche mayoritario en nuestra sociedad, una condena ética... hay dos
principios jurídicos, dos bienes jurídicos que se están conculcando con estas actividades, no es
sólo una conciencia ética o moral la que condena estas actitudes... está conculcando dos
principios esenciales: el principio de objetividad en la adjudicación de los fondos públicos, y en
la consecución de sus intereses, y el principio de igualdad en la concurrencia de la actividad
privada con los intereses públicos para su realización. Si existe esa actitud de condena social, es
el deber de esta Cámara, el deber de todos y cada uno de nosotros, tratar de aproximarnos a esa
realidad social para normativizarla, para encuadrarla en el ámbito del derecho. Nos estamos
jugando, señoras y señores, el prestigio de las instituciones y el prestigio de la profesionalidad
del político”592.
El problema de la “técnica del avestruz”, que hemos denunciado desde estas páginas, es que
“mantiene un clima ambiguo que sólo conviene a los que quieren ocultar los intereses que
defienden y las armas o presiones que están dispuestos a utilizar si se les deja en el
oscurantismo, ya que lo evidente no deja de existir porque se oculte y a los fenómenos sociales
es más fácil tratar de encauzarlos que ignorarlos”593.
Por eso y como “es cierto que existen, sería bueno que, de alguna manera, se estudiara la forma
de reconocerlos, porque cuanta más publicidad haya, cuanto más sepamos quién viene a hablar
591 Martínez-Campillo Garcia. Diario del Congreso, 12590, 23 de febrero de 1993. Num 248. 592 Trillo Figueroa, Federico. Diario del Congreso, 449, 8 de febrero de 1990. Num 13. 593 Martínez-Campillo Garcia. Diario del Congreso, 12591, 23 de febrero de 1993. Num 248.
251
con los grupos políticos y a quién representan de una forma clara, de una forma transparente,
más se facilita el trabajo”594. Por tanto, “parece oportuno en el tiempo acometer el registro de
intereses, puesto que ello es algo connatural a la labor parlamentaria y connatural a la labor de
gobernación de un país”595.
López de Lerma se expresa en términos parecidos al decir, “este Parlamento... no puede estar al
margen de una solicitud generalizada de instrumentos legales con que hacer frente a
comportamientos que, utilizando vacíos legales, aprovechándose de huecos normativos y
usando, en definitiva, de vías no contempladas como ilegales en nuestro Código Penal, están
cuestionando la honorabilidad de quienes rigen la cosa pública”596.
Algo similar expresaba el diputado del PNV, Zubia Atxaerandio, “el Grupo Parlamentario
Vasco, dice sí al establecimiento coherente de incompatibilidades; dice sí a las concreciones
jurídicas; dice sí a la tipificación penal de determinadas conductas y a completar y perfeccionar
jurídicamente determinados ámbitos; dice sí a las más variadas formas de control; dice sí a la
transparencia y dice sí, en definitiva, a salvaguardar el prestigio de las instituciones mismas”597.
Estas apreciaciones podrían parecer como ingenuas y totalmente alejadas de la realidad por eso,
no dudan en matizar “en un mundo nada angelical seguirá existiendo la presión ilegítima sobre
el político y, en ocasiones, su recíproca aceptación. Pero estas actitudes delictivas y anormales
nada tendrán que ver con la actividad que despliegan aquellos grupos sociales que quieran
informar o ser informados, escuchar y ser oídos, mostrar sus informes técnicos o exponer sus
puntos de vista sobre una ley general o sectorial que les afecte”598. La transparencia, objetivo
principal de la legislación, como veremos más adelante, facilitará enormemente esa separación,
facilitada hasta ahora por los hechos, entre corrupción y actividades de presión, aunque
resultaría ilusorio pensar que los problemas iban a desaparecer de la noche a la mañana a causa
de su normativización.
Por eso se escuchan también algunas voces en contra, amparadas en motivos como que “en
nuestra legislación hemos abordado de forma clara la regulación jurídico-formal de lo que
podríamos llamar las actividades ilegales de las personas o grupos que intentan influir sobre la
legislación y sobre los responsables políticos (para lo que se cita la LORG 9 de 1991, de 22 de
marzo, que modifica el Código Penal y el nuevo proyecto, que hoy es una realidad), hemos
594 Oliver Chirivella. Diario del Congreso, 12593, 23 de febrero de 1993. Num 248. 595 López de Lerma i López. Diario del Congreso, 12596, 23 de febrero de 1993. Num 248. 596 López de Lerma. Diario del Congreso, 451, 8 de febrero de 1990. Num 13. 597 Zubia Atxaerandio. Diario del Congreso, 454, 8 de febrero de 1990. Num 13. 598 Martínez-Campillo Garcia. Diario del Congreso, 12590, 23 de febrero de 1993. Num 248.
252
optado por regular como tipo penal las actividades no legales de los grupos de interés y hemos
dejado libertad para las actividades informativas o las actividades de defensa legítima y legal de
intereses por parte de personas y grupos de diversa índole. Se añade además que “el
reconocimiento formal y la regulación de los lobbies oscurecen la capacidad del legislador para
discernir entre interés público general e interés parcial, limitando también la capacidad de
consulta y de concertación por parte de los poderes públicos”599.
Después de definir la figura como ajena al sistema político continental habla de la legislación en
el Parlamento Europeo, y lo justifica diciendo que “el Parlamento Europeo tenía necesidad de
identificar los verdaderos grupos de interés o de presión. Pero este no es exactamente el caso de
los parlamentos nacionales que tienen mucho más claramente identificados cuáles son los
grupos de interés colectivos y particulares, porque tienen una mayor posibilidad de
conocimiento político”600.
En una línea parecida, incluso mucho más extrema se manifiesta el Diputado Castellano
Cardalliaguet “nos tenemos que preguntar si nuestro sistema democrático y constitucional
necesita esta alternativa o esta sugerencia, la institucionalización de esos grupos de interés... No
hemos visto hasta ahora, es que nuestro sistema constitucional haya privado a un solo ciudadano
ni a ningún colectivo de ciudadanos de ser interlocutor válido con el Estado en cualquiera de sus
niveles, o le haya privado de tener la menor interlocución con los partidos políticos o con esta
Cámara. No conocemos ningún supuesto en que se pueda decir que ha habido algún interés
legítimo que haya quedado desasistido o inauditado y que, en consecuencia, tenga que encontrar
algún vehículo para expresarse. La Constitución no solamente no opone ningún obstáculo en su
constitución, sino que les excita y facilita el que cada día vayan poniéndose en marcha para
vertebrar nuestra sociedad civil”601.
“Detrás de todo esto lo que hay es el intento de profesionalización de un conjunto de operadores
sociales, que, en lenguaje más coloquial llamaríamos conseguidores, los mensajeros o los
presionadores. Vamos a institucionalizarlos.... para el papel del gestor político está la propia
ciudadanía y no necesita inscribirse en ningún registro, está inscrita en el registro fundamental:
la Constitución española, que les reconoce el derecho a acudir a cualquier oficina
administrativa, no sólo para informarse, sino para poner de manifiesto lo que son sus deseos,
para formular sus peticiones, aparte de todo el conjunto de mecanismos que para ello tiene. Lo
contrario es absolutamente corporativista, como en la época en que no se le reconocía el derecho
599 Marcet i Morera. Diario del Congreso, 12592, 23 de febrero de 1993. Num 248. 600 Marcet i Morera. Diario del Congreso, 12592, 23 de febrero de 1993. Num 248. 601 Castellano Cardalliaguet. Diario del Congreso, 12594, 23 de febrero de 1993. Num 248.
253
a hablar sobre el tema de la justicia más que a los colegios de abogados o no se podía hacer nada
sin contar con determinados colegios profesionales. Nosotros somos muy conservadores,
queremos conservar el papel de los partidos políticos, de los sindicatos y de las asociaciones,
porque no nos gusta que haya entidades mercantiles dedicadas a la mediación política. En todo
caso, si esto puede servir para que determinados despachos que actúan de forma más o menos
encubierta afloren, a lo mejor resulta que sí que lo podríamos apoyar. Pero los despachos que
están hoy en forma encubierta dedicados al tráfico de influencias el día que afloren seguirán
utilizando los dos mecanismos, en la búsqueda, lógicamente, de su intento de arrimar el ascua a
su sardina. En todo caso es delicado, establecer entre los ciudadanos una notable diferencia
entre aquellos a los que, por especiales circunstancias, se les va a conceder ni más ni menos que
el privilegio de estar inscritos en un registro público como interlocutores frente a los demás que
van a aparecer innominados” 602.
A pesar de las críticas, parece que el acuerdo sobre la necesidad de legislación entre los
políticos es generalizado, y así, aunque luego existan más o menos dudas sobre su legitimidad,
en su mayoría califican su existencia como positiva para el sistema democrático. Algo similar
ocurre en otros países donde las reacciones son similares y van desde la sinceridad austríaca que
reconoce las “estrechas relaciones entre parlamentarios y grupos de presión”, la situación
Finlandesa “que distingue sin discriminar expertos de interesados, a los que también conviene
dar audiencia”, o la sueca para la que “el lobbying en su desarrollo y presentación actual es
considerado como una forma natural y legítima de participar en el proceso político”, y que por
ello son partidarias de una legislación sobre el asunto, materia en la que van avanzando
progresivamente, como ya hemos visto.
Antes de apoyarnos en esta valoración generalizada que, dadas las circunstancias de las distintas
discusiones parlamentarias, nadie se atrevió a defender expresamente, debemos concluir que el
hecho de su existencia y su importancia para la sociedad lleva consigo la necesidad de
legislación. Pero es preciso aportar un matiz diferente a la discusión sobre la necesidad o no de
una legislación sobre la materia en España. Si la actuación de estos grupos es real y de un
volumen considerable, “no recuerdo ningún proyecto de legislación en esta última legislatura
en el que de una u otra forma no hayan intervenido grupos de presión”603, será necesario
establecer una legislación, pero una legislación que se dirija directamente al sentido último de la
institución de los grupos de presión, la participación política de los ciudadanos, una legislación
que refuerce estos canales suficientes que, como bien recuerda el Señor Castellano establece
nuestra Constitución, pero de los que, como hemos visto en el capítulo dos, se ha hecho un
602 Castellano Cardalliaguet. Diario del Congreso, 12595, 23 de febrero de 1993. Num 248. 603 Martínez Pujalte, Vicente. Portavoz de Hacienda del Grupo Parlamentario Popular. Legislatura 1996-2000.
254
desarrollo y una aplicación mínima, una legislación, en definitiva dirigida a “dotar al Congreso
de los mecanismos adecuados de utilización de las fuerzas sociales de las que venimos
hablando”604.
Y no pecamos de ingenuos, y lo hemos tratado de mostrar a lo largo del trabajo, cuando
apostamos por las posibilidades democráticas de la participación política de los ciudadanos. Y
no es ingenuidad porque conocemos los peligros que se podrían avecinar y por eso no
olvidamos que toda legislación positiva debe de llevar inseparablemente unida el
“establecimiento de controles para proteger el papel político que les corresponde”605.
Por eso la propuesta de legislación que es, como también critica el señor Castellano, propuesta
de institucionalización, pero propuesta de institucionalización de la participación política en
general, y no sólo de los grupos de capital, desarrollo de la Constitución porque como el
también decía “la Constitución no solamente no opone ningún obstáculo en su constitución, sino
que les excita y facilita el que cada día vayan poniéndose en marcha para vertebrar nuestra
sociedad civil”606.
De todos aun quedan algunos que siguen optando por la autoregulación y hablan de los partidos
como los promotores de un código de conducta que exija el respeto estricto a la ley y a su
espíritu, y por tanto al lugar y al comportamiento que los representantes deben mantener durante
el ejercicio de su mandato. Algunos van más allá exigiendo “el cumplimiento de normas
exigibles más allá de la ley para quienes tienen en sus manos decisiones institucionales, y entre
ellas las que rechacen la posibilidad de riqueza para sí y los suyos como consecuencias del
poder político o la simple influencia”607. Son los mismos que proclamaban la separación
absoluta entre lo privado y lo público que al llegar a este asunto se agarran a la moral personal,
exigiendo esta más allá de todo compromiso jurídico e incluso a veces de toda racionalidad.
Resumiendo, “el Parlamento... no puede estar al margen de una solicitud generalizada de
instrumentos legales con que hacer frente a comportamientos que, utilizando vacíos legales,
aprovechándose de huecos normativos y usando, en definitiva, de vías no contempladas como
ilegales en nuestro Código Penal, están cuestionando la honorabilidad de quienes rigen la cosa
pública”608.
604 Projeto de Lei do Senado do Brazil, n. 25, de 1984. Justificacacao. 605 Projeto de Lei do Senado do Brazil, n. 25, de 1984. Justificacacao. 606 Castellano Cardalliaguet. Diario del Congreso, 12594, 23 de febrero de 1993. Num 248. 607 Leguina, Joaquín. Corruptio optimi, pessima. Claves de la razón práctica, n 30, marzo 1993. 608 López de Lerma. Diario del Congreso, 451, 8 de febrero de 1990. Num 13.
255
5.3 IDEAS SOBRE LA LEGISLACIÓN
5.3.1 PRINCIPIOS Y FINES INSPIRADORES DE LA LEGISLACIÓN
A la hora de plantearse el desarrollo de una legislación que establezca el marco jurídico en el
que deberán desarrollarse los grupos de presión lo primero que hemos de preguntarnos es cuáles
son los principios a los que deberá responder esta legislación. En línea con lo que hemos ido
exponiendo a lo largo del trabajo pensamos que la legislación debería responder
fundamentalmente a los principios de libertad, igualdad y solidaridad. Sólo el equilibrio de estos
tres principios hace posible que la actuación de estos grupos se convierta en complemento de la
representación.
Libertad de acceso a los parlamentarios. Que permita a estos conocer las distintas opiniones y
posturas de sus representados. Esto sólo será posible a través de la ampliación de sus equipos de
trabajo, lo que, a imitación del modelo norteamericano, les permitirá la gestión de las
necesidades de sus representantes.
Sólo desde el pleno desarrollo de esta libertad de acceso será posible alcanzar la igualdad. Si el
acceso a los parlamentarios es un acceso minoritario y restringido por razones de tiempo
fundamentalmente, siempre se reservará este derecho de acceso a aquellos que por su posición,
sus relaciones personales... puedan obtener una posición de fuerza con respecto a los demás
ciudadanos. Otra cuestión a tener en cuenta en la cuestión de la igualdad de acceso será la
representatividad de los grupos, considerando como criterio principal a la hora de acoger las
propuestas de los distintos grupos, el respaldo popular, la democracia interna de los grupos...
Por último, en la línea de desarrollo que hemos marcado en los capítulos previos, tendríamos el
principio de solidaridad, el ideal ilustrado más necesitado de materialización. Con la intención
de fortalecer est principio de solidaridad, de apoyo al menos favorecido, diversos ordenamientos
otorgan a las organizaciones sin ánimo de lucro, una serie de beneficios como descuentos
fiscales, subvenciones... en esta línea convendría también establecer algún tipo de privilegio
para estos grupos en las vías de acceso a los parlamentarios; en función de interés general que,
en un principio, supondría su actuación.
Los fines principales de la legislación, como desarrollo de los principios estudiados, serían
“armonizar el derecho de participación de los ciudadanos constitucionalmente reconocido en los
artículos 9.2, 23, 77 y 105, con la actuación de los grupos de interés y consolidar o garantizar de
256
alguna forma jurídica, que la actuación de estos grupos de interés resulte legítima”609.
Reconocer públicamente, la existencia y la importancia de la actividad de presión en el proceso
de decisión de las administraciones públicas, acogerlas como una manifestación del pluralismo
de nuestra sociedad, facilitando en el mismo proceso el acceso de los grupos a la participación
política y dotar a estas de la mayor transparencia, sin olvidar nunca que será la administración la
última responsable de todas sus decisiones, y que en ella siempre estarán representados los
ciudadanos.
“Esta iniciativa, esta proposición, pretende armonizar intereses legítimos, ambos tutelables por
el ordenamiento jurídico, contradictorios entre sí con frecuencia y muy difíciles de armonizar.
Intereses o derechos como los que proclaman los artículos 9.2 de la Constitución Española,
donde se exige que los poderes públicos deben facilitar –es una especie de mandato de acción,
de actuación, incluso de resultado- la participación de todos los ciudadanos en la vida política,
económica, cultural y social; lo que proclama el artículo 23.1 de la propia Constitución, que
regula el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos, directamente o por
medio de representantes; lo que proclama el artículo 77 de la misma norma fundamental que
determina que las Cámaras o Cortes Generales pueden recibir peticiones individuales y
colectivas; y por último, lo que proclama el artículo 105 de la Constitución que establece la
regulación legal de la audiencia de los ciudadanos”610. “Armonizar esto con la actuación de los
grupos de interés y consolidar o garantizar de alguna forma jurídica, que la actuación de estos
grupos de interés resulte legítima (y por legítima entendemos, en primer lugar, transparente, en
segundo lugar, conocida y, en tercer lugar, pertinente y razonable, es decir, legítima desde la
perspectiva de los intereses que deben ser objeto de tutela y de vehiculación a través de estos
grupos)”611. Con la convicción de que “el Parlamento no es un congreso de embajadores con
intereses opuestos y hostiles, intereses que cada uno debe tutelar, como agente y abogado, contra
otros agentes y abogados; el Parlamento es, por el contrario, una asamblea deliberante de una
nación, con un único interés, el del conjunto; donde no deberían existir como guía objetivos y
prejuicios locales sino el bien general...”612.
Como hemos ido viendo, los grupos actualmente suponen uno de los canales de “representación
del dinamismo de la sociedad civil, dentro de un Estado cada vez más complejo y capaz de
intervenir en la mayor parte de las actividades humanas”, y esto es lo primero que debería
reconocer la legislación, para establecer a continuación sus límites “en los principios que
regulan la sociedad democrática, armonizando sus intereses y las reglas de participación de
609 Olabarría Muñoz. Diario del Congreso, 12594, 23 de febrero de 1993. Num 248. 610 Olabarría Muñoz. Diario del Congreso, 12594, 23 de febrero de 1993. Num 248. 611 Olabarría Muñoz. Diario del Congreso, 12594, 23 de febrero de 1993. Num 248. 612 Burke, Edmund. The Works. Holdsworth and Ball, Londres, 1834.
257
nuestro sistema democrático” (arts. 9.2, 23.1 o 77 CE)”. Una vez reconocida su existencia será
preciso analizar las actividades que llevan a cabo. Según hemos visto lo primero que tendremos
que “valorar es la labor de estos grupos en tareas de intercambio de información”, para lo se
deberá establecer la necesidad de que este “intercambio se realice bajo los principios de
transparencia y publicidad, identificando a los operadores sociales y acotando las pautas de
conducta y el modo en el que han de establecerse estas relaciones informativas, trazando la línea
de separación entre esta función y el tipo penal del tráfico de influencias, conociendo los
intereses particulares y su encuadramiento e integración dentro del interés general y evitando
que entrase en colisión la defensa pública de estos intereses con el principio representativo
general de los Diputados y Senadores”613.
En este marco algunos tratan de distinguir, a la hora de establecer la necesidad de legislación,
entre grupos sociales y grupos económicos, “muchas de estas actividades se vienen realizando
actualmente ya por grupos sociales y por grupos económicos. Los primeros plantean menos
problemas en el ejercicio de sus influencias, aunque nadie debe despreciar la transcendencia
social y económica de muchas de sus propuestas. Pero no cabe la menor duda que las
pretensiones de los grupos estrictamente sociales mantienen un mayor equilibrio entre el interés
público y el particular y admiten, además, soluciones rápidas y transparentes cuando se produce
una colisión entre el interés público y el particular. De tal modo es así que sin estar reguladas las
relaciones entre estos grupos sociales estrictamente y el Parlamento, constituyen ya de por sí
una realidad viva integrada plenamente en los usos y costumbres parlamentarias españolas, lo
que no impide, sino todo lo contrario, facilita su regulación”614.
En todo caso es delicado, establecer entre los ciudadanos una notable diferencia entre aquellos a
los que, por especiales circunstancias, se les va a conceder ni más ni menos que el privilegio de
estar inscritos en un registro público como interlocutores frente a los demás que van a aparecer
innominados”615.
Por eso es preciso controlar la informalidad, para dar acceso a los grupos menos favorecidos,
estudiando las notas que establecen la convocatoria de expertos y afectados para su
comparecencia frente a las distintas Comisiones, su posible obligatoriedad y la selección de los
participantes.
613 Proposición no de Ley relativa al establecimiento por el Congreso de los Diputados de un Registro Público de grupos de interés y un Código Deontológico de los mismos. 4-2-1993. Serie D, Num 375. 614 Martínez-Campillo Garcia. Diario del Congreso, 12590, 23 de febrero de 1993. Num 248. 615 Castellano Cardalliaguet. Diario del Congreso, 12595, 23 de febrero de 1993. Num 248.
258
Otro punto interesante, como apuntábamos al estudiar el principio de solidaridad es la
financiación. Algunos países, como Canadá desde 1960, financian a aquellos grupos que
defienden intereses considerados públicos. Algo parecido se podría hacer protegiendo
donaciones, o las cuotas de sus miembros… y en esta línea se desenvuelve la actual Declaración
de Interés Público que otorga el Ministerio del Interior y que permite presentarse a determinadas
subvenciones, desgravar las donaciones realizadas a instituciones de este tipo... sometiendo a las
instituciones a las que se concede esta certificación a ferreos controles llamados a garantizar su
colaboración con el interés general, lo que hasta el momento ha dado excelentes resultados,
desde el punto de vista de la fiabilidad.
El proyecto de ley del Congreso Brasileño resultaba claro en esta línea al hablar “de un
tratamiento legal más amplio capaz de comprender a los más diversos grupos sociales.
Revistiendo esa medida, deseada y necesaria, de instrumentos de control que permitan prevenir
y evitar tentativas de canalización de intereses inadecuados o con más influencia como los
grupos del poder económico, que podrían alejar las decisiones de las Cámaras del interés
general”616.
Por tanto “los límites con los que han de actuar los grupos sociales de interés son estrictos y
claros. Por un lado, deberán proceder con transparencia y publicidad (de ahí que se habla de
exigirles el alta en un registro público y unas normas de conducta que avalen su transparencia)
y, por otro lado, deberán encuadrar sus pretensiones en el interés general (“ampliando sus
fronteras a cualquier ciudadano cuando interfiera en lo que debe ser ese principio de objetividad
y de defensa de los intereses públicos”617). De lo contrario, la barrera entre influencia legítima e
ilegítima se abriría para dar paso al Código Penal y, por tanto, a la figura del tráfico de
influencias”618.
En resumen, las líneas maestras para lograr estos objetivos serán las ya apuntadas de publicidad
y transparencia. “Se trata de hacer una regulación integral del tráfico de influencias, de todos y
cada uno de sus aspectos”619. Algo similar planteaba el Señor Azkarraga Rodero al afirmar que
“Nosotros tenemos una duda, si no sería preferible plantear una regulación general sobre el
tráfico de influencias y sobre el comportamiento ético de los poderes públicos. Nosotros
apostamos más por la necesidad de una regulación general”620 “A la vez se presenta una
alternativa complementaria que enmarca jurídicamente esa difícil actividad que es la actividad
616 Projeto de Lei do Senado do Brazil, n. 25, de 1984. Justificacacao. 617 Trillo Figueroa, Federico. Diario del Congreso, 450, 8 de febrero de 1990. Num 13. 618 Martínez-Campillo Garcia. Diario del Congreso, 12590, 23 de febrero de 1993. Num 248. 619 Trillo Figueroa, Federico. Diario del Congreso, 450, 8 de febrero de 1990. Num 13. 620 Azcarraga Rodero. Diario del Congreso, 454, 8 de febrero de 1990. Num 13.
EnriqueComentario: Page: 487 He pedido a Chicha las normas sobre la Declaración de Interés Público
259
de mediación, que necesita una regulación a través de normas básicas que regulen
adecuadamente que se desempeñe con profesionalidad, con publicidad, con solvencia, y
permitiendo de esa manera la igualdad de oportunidades a todos aquellos que quieren concurrir
a coadyuvar al desarrollo de los intereses públicos. No se puede entender ni intentar regular el
tráfico de influencias si no se pone de manifiesto que hay una actividad lícita y legítima de
mediación.
5.3.2 LA OPCION DEL DERECHO PENAL
A la hora de plantear, como hemos hecho, una regulación extensiva de los grupos de presión,
será necesario, en primer lugar, plantearnos el lugar que ocuparía el Derecho Penal. Es claro que
la clave objetiva de la regulación se encuentra en acotar el tráfico de influencias, lícito e ilícito
y, según esta definición, podremos pasar a analizar los sujetos. Por eso “es preciso hacer un
esfuerzo para tratar de regular los grupos de interés; grupos de interés que pueden ser legítimos,
que es en esa expresión de legitimidad donde deben ser regulados, porque para lo demás, para
las actuaciones espúreas ya está la legislación penal del tráfico de influencias”621. Nosotros
compartimos esta postura en la que existiría una legislación sustanciosa sobre la materia, que
definiría de manera expresa las pautas de comportamiento que deberían llevar a cabo los grupos
para ser considerados instrumentos legítimos de participación. Al margen, en el campo del
derecho Penal, quedaría el tráfico de influencias, perfilado como hemos estudiado previamente,
aplicable sólo en situaciones extremas.
Algo similar expresaba en los debates parlamentarios el Diputado López de Lerma que
recordando las conclusiones de una Comisión Especial que en junio de 1988 había trabajado
sobre el asunto, aconsejaba “que la incriminación penal de las conductas del tráfico de
influencias no constituía una solución adecuada para evitarlo. Además recordaba que no existía,
y todavía no existe en todo el ordenamiento de los países del ámbito continental europeo y
también del anglosajón, ningún ordenamiento sobre la delimitación precisa del concepto
jurídico de tráfico de influencias y que, por tanto, entrañaba serias dificultades jurídicas para su
incorporación al nuestro”622.
621 Del Burgo Tajadura. Diario del Congreso, 12596, 23 de febrero de 1993. Num 248. 622 López de Lerma. Diario del Congreso, 451, 8 de febrero de 1990. Num 13.
260
5.3.3 SUJETOS DE LAS ACTIVIDADES DE PRESION
Como hemos ido apuntando en diversos puntos de este estudio, existe un problema de fondo
previo y que deberá ser definido antes de abordar ningún tipo de legislación, la definición de los
sujetos que llevan a cabo las actividades de presión.
5.3.3.1. Lobby o grupo de presión: una opción legislativa
El sujeto de las actividades de presión podríamos definirlo como “el conjunto de ciudadanos
que se asocia, delimitando un objetivo común legítimo y con el propósito de emprender
acciones para influir en los legisladores o en aquellos que toman decisiones públicas”623. Este es
uno de los puntos básicos, la necesidad de distinguir o no entre grupos de presión y lobbies,
(oficinas profesionales de presión).
Desde el punto de vista doctrinal, y así lo hemos puesto de manifiesto en el capítulo III, la
distinción entre lobby y grupo de presión es clara, basándonos sencillamente en la realización de
sus actividades por cuenta propia o ajena. A la hora de realizar nuestro estudio no hemos
prestado ninguna atención a esta distinción y ahora, cuando estamos llegando al final, vamos a
explicar el por qué. Desde un principio las legislaciones han optado por esta distinción,
centrándose exclusivamente en la regulación de las oficinas profesionales (lobbies) y omitiendo
en su definición de los sujetos que llevan a cabo actividades de presión, como hemos
denunciado previamente, a aquellos que las realizan por cuenta propia. Este elemento
diferenciador hoy carece de sentido, son muchos los grupos y empresas que, como hemos visto,
pueden permitirse contar entre sus empleados con una serie de personas, o un departamento,
dedicado en exclusiva a la realización de estas actividades. Estos, según la visión clásica, no
harían más que ejercer sus derechos de participación frente a aquellos otros que hacen de este
derecho fuente de lucro y que, por esta razón, deberían estar sujetos a una serie de controles y
restricciones en el uso de este derecho. Suponemos que esta ha sido y es la motivación principal
que hace que las legislaciones existen opten por la diferenciación entre unos y otros; distinción
en la que coinciden defensores y detractores de las actividades de estos grupos624.
Nuestra opinión difiere totalmente de la expuesta hasta ahora. Pensamos que dada la situación
actual, no es posible establecer una distinción entre grupos de presión y oficinas profesionales
(lobbies). Esta distinción atentaría de manera frontal contra los intereses, y lo que resulta más
grave, contra los derechos de todos aquellos que carecen de recursos suficientes para mantener
de manera constante un departamento dedicado a las tareas de presión política, como parte del
grupo, la asociación o la empresa.
623 Martínez-Campillo Garcia. Diario del Congreso, 12590, 23 de febrero de 1993. Num 248. 624 En esta línea véase en España las opiniones de Xifra, Sanchís, Alonso Pelegrín… en las obras ya citadas.
261
Una interpretación que considera que parta de la distinción entre ambos supondría un atentado
contra la igualdad de ejercicio de los derechos de grupos o asociaciones similares, y lograría,
como ha demostrado la práctica norteamericana desde 1946, unos fines contrarios a los que
debe perseguir el legislador. Si, como hemos visto, los principios inspiradores de una
legislación en esta materia serían aquellos que garantizaran la igualdad de acceso y la
transparencia de las actuaciones, una legislación que optara por dar prioridad a los grupos de
presión frente a los lobbies estaría obstaculizando el acceso de la gran mayoría de los
ciudadanos, sin medios, conocimientos ni recursos suficientes para llevar a cabo por cuenta
propia de manera eficaz sus actividades de presión.
Esto además no haría más que introducir en la legislación un elemento discriminatorio para
todos aquellos que ejercen estas actividades, que en el caso de los grupos que las ejercen por
cuenta propia se consideran como lícitas y respetables, de manera profesional. Penalizando una
serie de conocimientos técnicos y contactos profesionales, que en cualquier otro caso serían
considerados no sólo lícitos sino tremendamente ventajosos.
Además habrá que tener en cuenta los sujetos que, en representación del grupo, como miembro
o profesional a sueldo del grupo lleva a cabo actividades de presión concretas. En este punto
encontramos ya una serie de dificultades debido a la condición del sujeto que las realice. El
principal problema que encontramos es el de aquellos que ostentando un cargo público o
habiéndolo ostentado pueda hacer uso de la información o los contactos adquiridos durante su
mandato. Estamos ante una figura que podríamos denominar del agente doble y que como
hemos dicho se deberá evitar, no solamente durante su mandato sino también finalizado éste.
5.3.3.2 El papel del parlamentario: régimen de incompatibilidades y abandono de cargo público,
la figura del doble agente
Como hemos visto al hablar de las incompatibilidades, el papel de parlamentario es esencial a la
hora de plantear una solución legislativa. Ya hemos estudiado la normativa aplicable a los
parlamentarios durante el ejercicio de su cargo, que consideramos suficiente. El problema que
se nos plantea es el del ejercicio de actividades relacionadas con su cargo una vez abandonado
el mismo. Un problema que surge cuando tras el abandono del cargo se pasa a ocupar un puesto
de trabajo en una empresa que desarrolla su negocio en un sector relacionado con las materias
de su incumbencia, mientras ocupaba ese cargo público.
En un principio cabría suponer que alguien que ocupa un cargo público debe ser alguien que
previamente ha estado relacionado con la materia y que, por lo tanto, tras abandonar su cargo
262
público pretenderá, aprovechando la experiencia lograda durante el ejercicio de su cargo, seguir
ejerciendo su trabajo en el campo en el que lo ha venido haciendo hasta el momento y en el que
cuenta con una formación y un prestigio privilegiados.
Desde este planteamiento todo parece más o menos lógico, pero a nadie se le ocultan los
peligros que subyacen detrás: la posibilidad de que durante el ejercicio del cargo público se
hayan tomado decisiones favorables a la empresa en la que se trabajará, una vez abandonado el
cargo; la utilización de la información y las relaciones adquiridas. Así, la regulación española
establece una serie de prohibiciones referidas a los Miembros del Gobierno de la Nación y los
Altos Cargos de la Administración General del Estado que, “durante los dos años siguientes a
la fecha de su cese los altos cargos no podrán realizar actividades privadas relacionadas con
expedientes sobre los que hayan dictado resolución en el ejercicio del cargo, ni celebrar
contratos de asistencia técnica, de servicios o similares con las Administraciones públicas.
Asimismo, y con la excepción de las personas previstas en el artículo 1.2.f)625, aquéllos que
perciban retribuciones, indemnizaciones o cualquier otro tipo de presentación compensatoria
como consecuencia de su cese, no podrán intervenir en actividades privadas directamente
relacionadas con las competencias del cargo ocupado. Esta obligación no se extinguirá por la
renuncia a la prestación económica.
Las personas que hubiesen desempeñado alguno de los altos cargos comprendidos en el ámbito
de aplicación de esta Ley deberán dirigir, durante el plazo establecido en el párrafo anterior, al
Registro de Actividades establecido en esta Ley una comunicación sobre la actividad que vayan
a realizar. Reglamentariamente se determinará el alcance y contenido de la citada
comunicación”626.
La aplicación directa a Diputados y Senadores se presentaría como la alternativa legislativa más
restrictiva pero el asunto no es tan sencillo. Un ejemplo cercano lo tenemos en el caso del
Comisario Europeo de Asuntos Industriales y Tecnología de las Telecomunicaciones y de la
Información, el alemán Martin Bangemann al que Telefónica contrató como asesor, antes de
haber finalizado su mandato.
El miércoles 30 de junio de 1999, el Presidente de Telefónica Juan Villalonga anunciaba en la
sede de la multinacional de las comunicaciones el fichaje estrella de la compañía, “nuestro
Ronaldo”, Martin Bangemann, Comisario de Telecomunicaciones. Debido a la crisis de
625 Presidentes de las sociedades mercantiles en que el capital sea mayoritariamente de participación estatal cuando sean designados previo acuerdo del Consejo de Ministros o por sus propios órganos de gobierno. 626Art. 4. Ley 12/1995 de 11 de mayo de Incompatibilidades de los Miembros del Gobierno de la Nación y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado.
263
credibilidad que ese momento atravesaba la Comisión Europea, y que finalizó con la dimisión
de todos sus miembros, enseguida se desató el escándalo y con el comenzaron las noticias y,
con ellas, los argumentos y normas que serán objeto de nuestro estudio.
Como hemos visto a la hora de afrontar el perfil del lobista, en la historia de los grupos de
presión el caso Bangenmann es un asunto habitual, existen famosos lobistas que tras
abandonaron su trabajo y se dedicaron a labores de representación, como John Sununu, que
había sido el Jefe de Gabinete de la Casa Blanca, Craig Fuller, jefe de gabinete del Presidente
Bush, o Howard Baker, portavoz del Partido Republicano en el Senado. En Europa también
habían existido casos parecidos como el del jefe de Gabinete de Jacques Delors, Pascal Lamy,
que dejó su influyente puesto para trabajar en el Credit Lyonnais o el excomisario belga Ettiene
Davignon, que comenzó a trabajar para la Societé Geneérale de Belgique.
Según las palabras del Presidente de Telefónica, el día en que presentó en sociedad al, todavía,
Comisario Bangemann las funciones de éste “no serían las de un político ni las de un burócrata
sino que tendrá una participación activa en la estrategia de la compañía, la búsqueda de socios y
la entrada en nuevos mercados, aunque también se aprovechará su experiencia de 11 años en la
Comisión en las relaciones institucionales del grupo”627. En esta presentación se planteaba el
problema en toda su amplitud: los actos realizados por el cargo público que guarden relación
con la empresa contratante, y las funciones que va a desempeñar en su nueva situación.
5.3.3.2 a) Actos anteriores al abandono del cargo
Los argumentos que se manejan en éste asunto giran en torno a la realización material de actos
tendentes a mejorar la posición de la empresa presuntamente favorecida, no se trata de mostrar
los actos relacionados con la empresa en los que hubiera actuado el sujeto en cuestión (nueve en
el caso que nos ocupa, según informe del Comisario Europa Van Miert), entre ellos figuraban,
aparte de los dos casos pendientes en el momento de la dimisión, la querella contra el Gobierno
Español por el reequilibrio de tarifas y la denuncia presentada por el operador de móviles de
Gibraltar, que no consiguió que Telefónica firmara un acuerdo de interconexión de redes, una
investigación sobre los precios de llamadas internacionales en la Unión Europea (1999), las
tarifas en telefonía móvil y telefonía fija (1998/99), una investigación sobre el cambio
accionarial en Airtel (1998), el pacto sobre compensaciones a Airtel por los 85000 millones de
pesetas que pagó a cambio de la licencia para operar sin que Telefónica tuviera que abonar
cantidad alguna, el acuerdo comunitario sobre redes transeuropeas (1997), los pactos de la
compañía española con Unisource (1996),una queja contra Telefónica presentada por su rival en
627 El Mundo. 1-7-1999.
264
televisión digital, Canal Satélite(1996)... aunque, como se apresuraba a aclarar el Comisario
Van Miert en el pie de página de la memoria “En la mayoría de los casos anteriores el equipo de
Bangemann fue consultado y/o totalmente informado. En ninguno de los casos (excepto en la
controversia de la plataforma digital) intervino el gabinete de Bangemann o él mismo”. Además
Van Miert aseguró que podía garantizar que su colega no había intentado influir en sus
decisiones directamente. Por ahí se desenvuelve la línea de defensa del Comisario, una línea de
estricta legalidad que asegura que “no ha intervenido a favor de Telefónica en el ejercicio de sus
funciones”, además de señalar que “la regulación desarrollada va dirigida a todos los operadores
en general”.
Al ex-comisario se le habían planteado otras cuestiones relativas a actuaciones que no tienen
una repercusión política directa, como las conferencias, por las que a los comisarios no les está
permitido recibir ningún tipo de compensación más allá de los gastos de viaje y alojamiento con
los que suele correr la organización anfitriona. Bangemann fue investigado por este asunto por
el Tribunal de Cuentas de la UE, en el mes de mayo de 1995, ya que la información que puede
aportar un Comisario es siempre muy valorada por los grupos de presión que están dispuestos a
pagar muy bien por ella, así un Comisario como Bangemann pronuncia al día una media de dos
o tres conferencias, en la que ilustra a los interesados asistentes sobre nuevas reglamentaciones
comunitarias, o las nuevas medidas aplicable en uno u otro sector.
5.3.3.2 b) Actos posteriores a la incorporacion a la nueva compañia
Desde el momento en que saltó el escándalo, el Comisario se comprometió ante la Unión
Europea “a abstenerse de toda actividad en las relaciones de la empresa Telefónica con la
Comisión o con otras instituciones comunitarias”628, “no me ocuparé directamente de casos
entre Telefónica y la Comisión y que no usaría ninguna información que hubiera recibido
estando en mi puesto en beneficio de Telefónica”629, “jugar cojo”, como titulaba un periódico
económico madrileño el día después630, algo difícilmente realizable para cualquier jugador que
se precie, ya que “ha estado en contacto con proyectos de negocios muy importantes de los
competidores de Telefónica. Esta claro que uno no puede tener una muralla china dentro de su
cabeza”, como afirmaba el responsable de la compañía de telecomunicaciones Jazztel631.
En este suceso descubrimos una figura legal que puede resultarnos de interés para el asunto que
estamos estudiando, la reserva de actividad. El Senador Bob Dole, perteneciente a una
628 Declaración de la Comisión Europea. Punto 4. 1-7-1999. 629 Bangemann, Martin. Entrevista de Ana Romero, El Mundo. 7-7-1999. 630 Fernández, Ricardo. Cinco días. 2-7-1999. 631 Varsansky, Martin. The Wall Street Journal 20-7-1999.
265
prestigiosa firma de abogados de Washington, D.C. Verner, Liipfert, Bernhard, McPherson y
Hand, se registró, junto a otros compañeros de la firma, el 6 de enero de 1998 como agente de
Taiwan, en cumplimiento de un contrato que obligaba a la firma en la que trabaja a “establecer y
reforzar los canales de comunicación de Taiwan con los cargos principales de la administración
Clinton y con el Congreso”. No cabe duda por tanto que el Senador Dole, como sus
compañeros, se estaba comprometiendo a efectuar presión a favor de los intereses de Taiwan
ante el Congreso de los Estados Unidos. El problema surge al descubrirse que el Senador Dole
había otorgado un préstamo al actual líder de la mayoría republicana en el Congreso, Newt
Gingrich, 150.000 dólares para hacer frente a una multa del Comité de Etica del Congreso, lo
que le impedía ejercer como lobista. Por eso al prestar ese dinero, que debía ser aprobado por el
Comité de Etica, el Senador Dole aseguró que no se convertiría en lobista. Aunque existe un
pequeño matiz diferenciador de los agentes extranjeros y los lobistas en los Estados Unidos, la
existencia de dos registros distintos, parece claro que la labor fundamental del agente extranjero
es la de realizar actividades con el objeto de presionar en la administración o el Congreso, y de
ahí la exigencia del registro. Si esto fuera así, Dole desde el momento de su inscripción habría
incumplido su palabra dada ante el Comité, por lo que rápidamente buscó una solución legal
que pasó por garantizar que sólo se dedicaría a labor de consultoría, a través de una aclaración
en el registro de agentes extranjeros en el que queda claro que el Senador Dole “no llevará a
cabo actividades de presión sobre la administración o el Congreso”.
Lo que resulta interesante en esta cuestión es la figura en si que, aunque en el ejemplo puesto se
ha mostrado como papel mojado, podría permitir renunciar voluntariamente a la posibilidad de
llevar a cabo en lo sucesivo, o durante un periodo de tiempo, actividades de presión, a personas
que han desempeñado papeles de cierta relevancia en el Parlamento o en la Administración.
El argumento que se encuentra detrás es el de que “no es posible trabajar para una empresa del
mismo campo en el que has tenido responsabilidades políticas”. Ante esto los interesados
responden “he sido responsable de Industria, Investigación y Desarrollo Tecnológico y
Telecomunicaciones, si se unen estos tres campos, no habría podido continuar con ningún tipo
de actividad profesional”, para continuar, y aquí viene lo novedoso, “cuando lo discutimos en la
Comisión, todos mis compañeros estuvieron de acuerdo en que no se debía crear el concepto
técnico de incompatibilidad”632, cosa con la que en la nueva Comisión no parecen estar tan de
acuerdo. Lo que termina de remachar diciendo “Imagínese un hombre o una mujer de 40 años
que entra a formar parte de la comisión y que la abandona cinco años después. Si no tienen la
632 Bangemann, Martin. Entrevista de Ana Romero, El Mundo. 7-7-1999.
EnriqueComentario: Page: 502 SEGUN SEA LA DECISION FINAL DEL ETHIC COMMITTEE DEBO CONCLUIR DE UNA MANERA U OTRA SOBRE LA VIABILIDAD Y POSIBLE UTILIDAD DE ESTOS COMPROMISOS O PACTOS, QUE SE ASEMEJAN BASTANTE AL COMPROMISO DE BANGELMAN ANTE LA COMISION
266
posibilidad de dedicarse a otra actividad, nadie querrá dedicarse a la política. Nadie que esté en
la empresa privada se dedicará a la política y viceversa por miedo a la reacción”633.
Esta opinión no parece generalizada, parlamentarios como el líder del Partido Socialista
Europeo, Pauline Green, se han manifestado en la línea “los comisarios deberían tener
prohibido pasar a una empresa privada del área que han estado tratando”. En España la opinión
era similar a un lado o a otro del espectro político como demuestran las declaraciones de
Joaquín Almunia, cuando era Secretario General del PSOE, “es inaceptable el que un comisario
en activo llegue a acuerdos con una sociedad privada que tiene que ver con las competencias del
comisario”634 o de Loyola de Palacio, actual comisaria Europea que calificó de “absolutamente
impresentable la decisión, ya que Telefónica está vinculada a un sector sobre el cual ha estado
decidiendo y trabajando desde su responsabilidad”635.
5.3.3.2.c) Normas aplicables
A pesar de los artículos 213 del Tratado que exige a los funcionarios que “en el momento de
asumir sus funciones se comprometerán solemnemente a respetar las obligaciones derivadas de
su cargo mientras dure su mandato, y aún después de finalizar éste, y en especial los deberes de
honestidad y discreción a la hora de aceptar, tras su cese, ciertas funciones o ventajas”, y el 215
que establece que “un comisario no podrá ser destituido excepto por acuerdo unánime del
Consejo de Ministros de los países miembros”, no existen unas normas dentro de la Unión
Europea para juzgar este caso. El recién aprobado código de conducta de los comisarios no
incluye un período de incompatibilidad al cesar en sus funciones, y los principios generales de
honestidad y discreción, sobre los que se levantan las acusaciones, se presentan escasos de
fundamentos. Así, aunque el asunto se encuentra pendiente de resolución por el Tribunal de
Justicia de la Unión Europea, todos coinciden en afirmar que la marcha del Comisario a
Telefónica es estrictamente legal. Y así se ha pronunciado el Tribunal de Justicia.
En otros países se establecen plazos, que no permiten actitudes semejantes: Inglaterra establece
un periodo de tiempo de tres años durante los cuales el funcionario saliente no puede dedicarse a
una actividad profesional relacionada con el cargo público desempeñado; en Alemania, los
funcionarios que pasan al sector privado no tienen derecho a recibir una pensión de la función
pública...
633 Bangemann, Martin. Entrevista de Ana Romero, El Mundo, 7-7-1999. 634 El Pais. 3-7-1999. 635 Expansión, 3-7-1999.
EnriqueComentario: Page: 497 Citar literal la sentencia o la resolución del Tribunal
267
En lo que todos coinciden es en la necesidad de establecer unas normas concretas para regular
estas situaciones, la Comisión, en la nota oficial que emitió con este motivo, hace un
llamamiento “a aclarar en el futuro la aplicación del artículo 213 en lo que se refiere a las
actividades posteriores que puedan desempeñar los miembros de la Comisión cuando cesan en
sus funciones”636. El mismo Bangemann, apunta también que “la Comisión Europea se está
transformando en un Gobierno de verdad, no es una burocracia como antes. Si vamos a tener un
gobierno europeo de verdad, hemos de crear reglas, ya no podemos operar de la forma amigable
en que lo habíamos antes”637.
La nueva Comisión Europea, como reacción ante éste caso, ha reforzado en su nueva etapa los
poderes del presidente, que controlara de manera férrea las actividades de los comisarios. El
borrador de medidas estudiadas por la nueva Comisión Europea incluye la creación de un
código de conducta y de un comité de ética que estudie en el futuro casos como el que estamos
estudiando.
Entre los asuntos que trata se encuentra el actual y se establece que si un comisario quiere
ejercer una actividad profesional en el año siguiente al que dejo el cargo en el Ejecutivo
comunitario, deberá informar a la Comisión. Además si su nuevo trabajo tiene relación con la
que fue su cartera, tendrá que someterse además al comité ético que se establecerá a tal fin y que
tendrá la última palabra.
Además, para reforzar esta línea, los comisarios tendrían que declarar, cuando comiencen su
mandato, todo interés financiero y de patrimonio que pueda entrar en conflicto de intereses en el
desarrollo de sus funciones. Esas declaraciones serían examinadas por el presidente de la
Comisión y hechas públicas.
Además con sus nuevas atribuciones, el nuevo presidente de la Comisión tiene poder para
suspender y echar a un comisario si sospecha de una situación de irregularidad638.
Hasta aquí la visión de los sujetos de presión. En este asunto, optamos por la unidad, a la hora
de la regulación, entre los distintos tipos de grupos, sin distinguir entre lobbys y grupos de
presión. Y la distinción entre el grupo en si y el sujeto activo. Asunto, este último, en el que será
difícil establecer algún tipo de limitación, ya sea limitando las actividades o estableciendo un
636 Declaración de la Comisión Europea. Punto 5. 1-7-1999. 637 Bangemann, Martin. Entrevista de Ana Romero. El Mundo, 7-7-1999. 638 Spanish Newswire Services. 17 de Julio, 1999.
268
simple plazo temporal. En nuestra opinión el único criterio válido para regular las actividades de
presión es el contenido de estas mismas actividades y su adecuación o no a la legalidad.
5.3.4 ACTIVIDADES DE PRESION
Las actividades de presión serían todas aquellas que tuvieran realizadas sobre los parlamentarios
con el fin de obtener algún tipo de decisión favorable a los intereses propios o del grupo al que
se representa. Partiendo de esta definición tendríamos que empezar a establecer limitaciones a
las actividades en las que participan los parlamentarios, algo clave para evitar corrupciones y
favorecer el derecho de participación.
Dejando a un lado el recurso al derecho penal, al que ya nos hemos referido, las líneas básicas
de una legislación sobre los grupos de presión deberán tender a la transparencia y el control de
acceso a las actividades de las Cámaras, y a la regulación, de uno u otro modo, de las
posibilidades de actuación de los parlamentarios en sus relaciones con estos grupos. Pero
además, y como hemos visto, será necesario considerar aquellas actividades por las que el
parlamentario puediera recibir cualquier tipo de remuneración, económica o no.
Aquí se abre el enorme campo de las compensaciones económicas, los regalos... algo tan amplio
como la imaginación humana y en la que, en nuestra opinión, el legislador no podrá abarcar
nunca las infinitas posibilidades que se les presentan a los grupos para recompensar o ganar el
favor de un parlamentario. Somos partidarios de prohibir a los parlamentarios cualquier tipo de
ingreso económico por charlas, cursos, conferencias o colaboraciones con revistas, o programas
de televisión (algo que formaría parte de su función parlamentaria, y su relación con los
representados). Se plantearía entonces el problema de los regalos, cuyo valor puede superar con
creces, cualquier pago, aquí nos podría servir el modelo que siguen algunas empresas privadas
de poner todos los regalos que reciben los directivos a disposición de los empleados, o al
servicio de cualquier tipo de institución benéfica. Por último tendríamos la celebración de
congresos o conferencias en lugares paradisiacos, en los que la estancia suponga en si mismo
una gratificación, algo contra lo que solo se nos ocurre establecer una serie de límites, en
función del valor del viaje o la estancia, aunque sabemos que no supondría una solución eficaz.
Estamos de nuevo ante situaciones incontrolables, ante las que, una vez más, no nos queda más
que recurrir a la buena fe del representante.
De todas formas, y para controlar los ingresos económicos extraordinarios y las aportaciones
patrimoniales, tanto el Reglamento del Congreso como el del Senado establecen la declaración a
la que nos hemos referido previamente.
269
5.3.5 EL REGISTRO Y LOS INFORMES
En las conclusiones del Informe Europeo, (que en esto se remite a un informe del Departamento
de investigación de la Camera dei Deputati, 1995) se proponen una serie de medidas que
podrían ayudar a clarificar la situación, la primera la publicidad de los grupos que procuran
participar en la elaboración de una medida determinada, la segunda recoge el sentir generalizado
sobre la necesidad de una regulación, acompañada de una reforma institucional que cambie las
relaciones entre los grupos y los parlamentarios. Para lograr estos dos objetivos la solución
propuesta pasa por el registro, y la obligación de los registrados de entregar un informe anual de
sus actividades, siguiendo el modelo de los Estados Unidos, reconociendo como principal
dificultad plantea la de definir los sujetos y el objeto de estas actividades. “Nadie debe tener la
exclusiva de nada, y menos de la relación con los grupos parlamentarios, nos parece oportuno
en el tiempo acometer el registro de intereses, ciertamente sin darle a nadie la exclusividad de la
relación”639.
5.3.5.1 Registro
En esta línea el Registro de los grupos de presión parlamentaria se presenta como la institución
más generalizada para lograr los fines que nos proponemos con esta legislación; aunque no
debemos olvidar que uno de los peligros con los que nos enfrentamos al plantearnos la
legislación es “la mala experiencia de copiar instituciones extranjeras cuando todavía no hemos
perfeccionado las nuestras. Hay que tener cuidado, porque aquí con una enorme alegría
copiamos una institución que tenía un enorme arraigo en otras latitudes, cual era el Defensor del
Pueblo, y al final lo único que ha supuesto es el incremento del gasto y no ha servido
absolutamente para nada”640.
De todos modos parece obvio que, también en España, la única forma de materializar los
principios presentados es a través de un registro público en el que deben estar inscritos todos los
que se dediquen a este tipo de actividad, siendo de dominio público a quienes representan, qué
acciones han realizado, cuánto dinero han invertido en ellas y quienes son sus contactos
parlamentarios. Otra medida, complementaria a la anterior, es la de un código deontológico de
conducta para todos aquellos dedicados a estas labores, por cuenta propia y ajena, que debería
incluir de manera explícita una enumeración detallada y realista de incompatibilidades.
639 López de Lerma i López. Diario del Congreso, 12596, 23 de febrero de 1993. Num 248. 640 Castellano Cardalliaguet. Diario del Congreso, 12595, 23 de febrero de 1993. Num 248.
270
No consideráramos este registro una ingenuidad como denuncia el Diputado Sr. Castellanos en
un ejercicio próximo a la demagogia, “alabamos el enorme grado de ingenuidad de los
proponentes porque se creen que aquel que esté dispuesto a vulnerar las reglas del juego para
dedicarse al cohecho o dedicarse a la prevaricación o al tráfico de influencias por el hecho de
estar inscrito en un registro va a llevar una vida impoluta”641.
Sin embargo optamos sin duda por este sistema. Considerando de esta forma la cuestión, el
registro de grupos de presión se convierte en la condición sine qua non para desarrollar
actividades que exijan el contacto directo con los parlamentarios. Así el registro, sin resultar la
panacea, representará una vía de entrada para aquellos que no tienen otra forma de entrar en
contacto con los parlamentarios y un obstáculo más a la hora de desarrollar actividades ilícitas
en este terreno.
Sobre la forma que debería adoptar este registro en Europa encontramos varios modelos. El
sistema alemán, similar al norteamericano, de registro de grupos como tal y el Danés que es más
bien registro de intereses, registran sus nombres a través de una solicitud al Parlamento.
El registro deberá incluir una serie de datos imprescindibles; se realizará ante el Congreso y el
Senado y debe incluir a la empresa, su localización y sus empleados, sus clientes y su
localización, sus fuentes de financiación cuando sean distintas del cliente y excedan de una
determinada cantidad de dinero, las áreas de interés en las que trabajan, aquellos representantes
con los que tienen relación...
5.3.5.2 Los informes
El sistema de registro suele incluir en la mayoría de los sistemas en los que se aplica una
fórmula de cierre, la presentación de informes. La legislación norteamericana establece la
necesidad de presentar dos informes semestrales, en un plazo de 45 desde la terminación del
semestre, en los que se dé cuenta de sus clientes, los empleados que han llevado a cabo las
actividades de presión, las materias sobre las que han pretendido ejercer influencia, y la
cantidad de dinero que han recibido en compensación a sus servicios y una estimación,
conforme a la buena fe, tanto de los ingresos totales de la firma como de los gastos concretos
realizados en actividades de presión directas.
En Estados Unidos, aun no ha pasado tiempo suficiente para valorar los resultados de los
informes. De momento, la mayoría de las críticas se dirigen hacia la dificultad de acceso a sus
641 Castellano Cardalliaguet. Diario del Congreso, 12595, 23 de febrero de 1993. Num 248.
271
resultados, a los que a pesar de ser de acceso público sólo es posible llegar desde las oficinas del
Congreso, y sin ningún tipo de sistematización en su presentación, que haga posible un estudio
generalizado. Este problema, de la accesibilidad de los registros públicos, es mucho más
evidente en nuestro país. En un principio la ley norteamericana dispone que sea el Clerk del
Congreso y la Secretaria del Senado los encargados de la publicidad de los datos entregados
conforme a la ley, imponiendo a estos órganos una serie de obligaciones como la conservación
de los datos durante, al menos, seis años y su archivo, de una manera asequible para su consulta
pública. Los norteamericanos ya se han enfrentado en otras ocasiones con estos problemas y, en
esta línea, nos parece una buena solución la adoptada por la Securities and Exchange
Commission (SEC), la Agencia del gobierno americano, que vendría a ser como la Comisión
Nacional del Mercado de Valores en España. Esta agencia estableció en 1993 una base de datos
electrónica, la Electronic Data Gathering, Analysis and Retrieval system, normalmente
conocida como EDGAR. La base de datos contiene más de diez millones de paginas, con la
información que las distintas empresas tienen que entregar regularmente, informes financieros
anuales, perspectivas… Una base de datos tan sustanciosa pronto recibió ofertas de distintas
empresas para su gestión y su puesta a disposición del público, pero al mismo tiempo distintas
asociaciones comenzaron a presionar en el Congreso para que esta información estuviera
disponible de manera gratuita a través de internet, y así en octubre de 1993, la National Science
Foundation aprobó un proyecto de becas con la Universidad de Nueva York para su realización.
El proyecto fue un éxito, cualquiera persona tenía acceso gratuito a través de Internet a estos
datos, y en menos de dos años había tenido más de tres millones de solicitudes de información,
con una media de más de 17.000 documentos solicitados al día. Cuando termino el plazo del
proyecto, su director, Carl Malamud, se negó a continuar. Sus razones resultan muy
interesantes, y marcan el fondo de la discusión sobre la disponibilidad de las bases de datos
públicas. Malamud argumentaba, que el mantenimiento de la base de datos era un asunto del
gobierno, que en 1995 había establecido que “ las Agencias deben velar por la distribución de su
información en un tiempo razonable, de manera que haga la información accesible para todo el
público, para que este pueda hacer uso efectivo de esta información”642. O con palabras del
Presidente Clinton “el viejo sistema de acceder a la información debe seguir vigente, pero
pienso que cuando la gente se dé cuenta de lo rápido y eficaz que resulta el sistema electrónico,
nosotros veremos menos papeles y más disquetes” (dijo mientras sostenía uno en la mano)643.
5.3.5.3 El órgano de control
Otro punto importante, a la hora de regular el registro de grupos de presión, sería la de los
órganos encargados de facilitar el cumplimiento de la ley, a efectos del registro, la elaboración
642 Reauthorization Bill of the Paperwork Reduction Act, 1980 (1995). 643 Clinton, Bill. Sign of the Reauthorization Bill of the Paperwork Reduction Act, 1980 (1995).
272
de los informes... así como de desarrollar las normas de desarrollo de la ley. En Estados Unidos
el control corresponde a los mismos órganos encargados del archivo y la publicidad de los datos
del registro y los informes, el Clerk del Congreso y a la Secretaria del Senado. Serán estos los
que deberán avisar a cualquier grupo que no esté cumpliendo con las exigencias de la norma,
pudiendo llevar a cabo, cuando estos no hayan respondido a sus requerimientos, acciones
legales.
En el apartado de las penas por incumplimiento la ley establece una multa máxima de 50000
US$ (8 millones de pesetas) que puede ser impuesta cuando no los grupos no respondan a las
solicitudes concretas del órgano de la Cámara correspondiente.
5.3.6 EL CONTROL DE ACCESO
Al estudiar la legislación de los distintos países europeos hemos contemplado como en Francia,
Italia y Holanda se articulan sistemas de autorizaciones de acceso para poner freno a la
actuación de los grupos. Consideramos estas autorizaciones como arcaicas, fruto de una visión
anticuada de las actividades de presión, vistas como actividades de contactos esporádicos, y
confiadas en la condición pública de los representantes. Por eso pensamos que estas medidas no
pasan de ser unas medidas simbólicas de carácter general y ajenas a la realidad, sin ningún tipo
de transcendencia práctica.
Algo similar ocurría en las primeras propuestas del Parlamento Europeo en las que uno de los
puntos clave de la discusión se centró en la prohibición de acceso a determinadas salas y la
necesidad de autorización para poder acceder a las instalaciones del Parlamento Europeo.
5.3.7 CODIGO DEONTOLÓGICO Y ESTATUTO DEL PARLAMENTARIO
Otra medida común en los diferentes sistemas es “la elaboración de un código deontológico
donde es el propio sistema institucional el que también puede reaccionar contra conductas que
generen el reproche social aunque no constituyan un tipo de delito penal”644.
El problema es el carácter de estos códigos. No cabe duda que el Estatuto del Parlamentario
tendría valor jurídico, como norma administrativa, de funcionamiento interno de las Cámaras
exigible por la Mesa del Congreso, responsable de la disciplina en las Cámara. Los Códigos
Deontológicos tendrían un valor netamente político, que le otorgaría su carácter voluntario y
que permitiría su exigencia exclusivamente desde la perspectiva de la opinión pública.
644 Azcarraga Rodero. Diario del Congreso, 454, 8 de febrero de 1990. Num13.
273
Se trata de códigos, que podrían elaborar tanto los parlamentarios, ante la inexistencia de unas
normas exigibles jurídicamente o los propios grupos, de manera voluntaria, o consensuada.
Estos códigos, deberían incluir en nuestra opinión: la identificación personal e institucional, la
declaración de intereses representados, sus relaciones con las instituciones comunitarias, el
compromiso de respetar la confidencialidad de la información que reciban, de no difundir
informaciones falsas o engañosas, de no distribuir con ánimo de lucro copias de documentos
obtenidos de las instancias comunitarias, de no obtener dicha información por medios
deshonestos, no ofrecer ningún tipo de contraprestación financiera a los sujetos de actividades
de presión... Toda una serie de propuestas que, tanto en su aprobación como en su aplicación,
dependen en buena medida de la colaboración de grupos y parlamentarios.
5.3.8 LA APLICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN
Hasta aquí hemos enunciado las que, pensamos, deberían ser las líneas e instituciones básicas
que debería tomar en consideración cualquier intento de legislación sobre la materia. No
podemos dejar de advertir, antes de finalizar, que la gran dificultad con la que han tropezado
aquellos sistemas que han optado por una regulación de los grupos de presión parlamentarios ha
sido la puesta en práctica de estas normas. Sólo desde la existencia de un órgano de control
eficaz será posible articular un sistema efectivo que responda a las necesidades representativas y
participativas que hemos venido estudiando a lo largo de nuestro trabajo.
274
V.HACIA UNA LEGISLACIÓN DE LOS GRUPOS DE PRESIÓN
275
A lo largo de nuestro trabajo hemos observado, tanto desde el punto de vista doctrinal como
desde el sociológico, que los grupos de presión parlamentarios en los últimos años, han
adquirido un papel esencial dentro de la actividad política de la mayoría de los Estados
occidentales. Su presencia en la elaboración de las normas, la eficacia con la que realizan su
misión y las grandes cantidades económicas que se mueven a su alrededor los configura como
actores políticos profundamente insertados en el sistema político. El silencio legislativo sobre la
materia, común a la gran mayoría de las legislaciones, hace que la comprensión de los grupos de
presión se convierta en uno de los grandes retos de la Teoría Política y el Derecho
Constitucional de nuestros días.
El punto de partida de este trabajo ha sido la crisis de la democracia que hemos analizado desde
la crisis de la representación, aunque más bien deberíamos hablar de la crisis del concepto de
representación. Hemos de matizar el sentido de la palabra crisis, no sea que habiendo puesto el
acento en señalar los puntos débiles perdamos, como ocurre con frecuencia a los grandes
teóricos, el pie que todo analista debe tener en la realidad. Esta crisis, como apuntan Luhman o
Sartori, es en primer lugar una crisis derivada de las expectativas, cuya sobrecarga conduce a
una clausura autorreferencial645. Por eso no podemos olvidar, en primer lugar, que nunca se han
alcanzado cotas tan altas en la democracia, con una integración más plena de una mayoría de los
ciudadanos en el sistema político. La realidad nos muestro al pueblo identificado con sus
instituciones. Como plantea Lucas Murillo de la Cueva “la cuestión pasa a ser no si los
mecanismos actuales de la democracia representativa son verdaderamente democráticos y
representativos, sino si lo son suficientemente”646. La democracia representativa es la que se ha
realizado de hecho y pervive en los ordenamientos constitucionales. El elemento esencial que
hace la democracia representativa insustituible es que es la única capaz de salvaguardar el
postulado esencial de la cultura jurídica occidental, la limitación del poder político para
salvaguardia de la libertad, algo que, por principio, resulta irrealizable en la democracia de
identidad. “Solamente la representación democrática hace posible, por tanto, la limitación del
poder político y la salvaguardia de los derechos fundamentales”647. Este es el punto de partida,
“la democracia representativa es la verdadera democracia”648. Sólo desde aquí será posible
entender el resto de nuestro discurso crítico, como un intento de reforzar la democracia
representativa.
645 Luhmann, Niklas. Teoría política en el Estado de bienestar. Alianza, Madrid, 1993. Sartori, Giovanni. En defensa de la representación. Conferencia pronunciada en el Congreso de los Diputados, Madrid, 1998. 646 Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. Los problemas constitucionales de la representación política. Revista Jurídica del Perú, n 11, abril-junio 1997. 647 Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. Los problemas constitucionales de la representación política. Revista Jurídica del Perú, n 11, abril-junio 1997. 648 Böckenforde, Wolfgang. Democrazia e rappresentanza. En Quaderni Costituzionali, n 2, 1985.
276
En los últimos años el sistema representativo ha sufrido un desajuste con la realidad política. El
protagonismo de los partidos políticos y el incremento del papel legislativo del poder ejecutivo
han provocado la discordancia entre el sistema institucional, establecido sobre los principios
del Estado Liberal del siglo XIX que tiene al Parlamento como protagonista, y la realidad
constitucional en la que, frente a las carencias de un sistema disfuncional, se trata de reconstruir
el edificio democrático sin alterar sus valores fundamentales que siguen estando plenamente
vigentes. Estas fallas en el sistema de la representación, unidas a las circunstancias
sociopolíticas, y quizás con más fuerza las socioeconómicas, han provocado el desencanto
político generalizado que ha ido reduciendo el papel de la sociedad en la política, provocando
un debilitamiento de la legitimidad del sistema que se articulaba en torno al concepto de
soberanía nacional, radicada en los Parlamentos a través de la representación política. Esto ha
provocado un cambio radical en la legitimación del poder, planteada en términos que se alejan
cada vez más de la representación, para derivar hacia elementos como la eficacia o la imagen,
que crean una confusión absoluta del concepto de la opinión pública como sustento último de
toda legitimidad democrática. Nadie duda del concepto de representación como pilar
fundamental del principio democrático; hoy la pregunta a la que deben responder las distintas
escuelas no es si los sistemas políticos son democráticos, representativos, sino si lo son
suficientemente.
Las nuevas teorías sobre la democracia presentan a esta como la representación de la voluntad
popular al servicio de una serie de valores como el interés general, inseparables del concepto de
democracia. Estas vías coinciden en la idea de participación política de los ciudadanos y
presentan diversas soluciones dentro de un modelo que se ha venido en llamar de democracia
participativa o de consenso.
Estamos otra vez ante “la tensión entre Montesquieu y Rousseau, entre la democracia
representativa y la democracia de la identidad, que ha recorrido de una u otra suerte la historia
del Estado constitucional moderno, en el que, aunque sus estructuras fundamentales se
configuraron siempre sobre la base de la democracia representativa, las apelaciones
referendarias al pueblo, como criterio de ratificación de las decisiones de los gobernantes,
propias de la democracia de la identidad roussoniana, no fueron nunca definitivamente
olvidadas”649. Como hemos visto al hablar de participación no hay diferencias entre escuelas,
liberales, comunitaristas o republicanos, todos coinciden en la necesidad de la participación para
revitalizar la democracia. No cabe duda de que la participación es hoy un valor en alza, y en este
estudio trataremos de afrontarlo con el rigor que requiere todo valor en alza. Por eso es preciso
649 De Vega, Pedro. La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente. Tecnos, Madrid, 1985.
277
definir qué entiende cada una de estas escuelas por participación para así mantener el equilibrio
entre una participación, derivada del ejercicio de la soberanía por parte de los ciudadanos, y un
control de los gobernantes, “la participación y la corresponsabilidad como dos valores
inseparables e irrenunciables”650. Este equilibrio se propone a través de la integración del
sistema representativo con formas de participación directa de los ciudadanos y con cauces de
representación de intereses. Las constituciones modernas, como veremos más adelante, se hacen
eco de estas tendencias, y aquí nos encontramos con el cogollo de la cuestión, en la
determinación de las formas de participación política, y sus consecuencias para el
fortalecimiento o el debilitamiento de la democracia.
Los defensores de este sistema, que podríamos llamar mixto, nos hablan de la necesidad de
“fortalecer el impulso democrático para encontrar nuevas formas de participación de los
ciudadanos en las decisiones que les afectan. Durante años se ha dado por buena la existencia de
una falsa antítesis entre democracia representativa y directa... hoy la opinión parece ser que, en
una sociedad madura, sus representantes tomarán mejores decisiones si tienen en cuenta la
opinión popular y favorecen el debate público sobre los grandes temas que afectan a la vida de
las personas”651. “La combinación de la democracia representativa con instituciones de
democracia directa, pueden ofrecer la ocasión para una participación sustantiva de los
ciudadanos que estimule, apoye, controle o, incluso, rectifique decisiones adoptadas por los
representantes”652.
Entre sus opositores653, como hemos visto, se critica la formalización de la representación de
intereses654, abogando por la libertad de los procedimientos informales, con los tremendos
peligros de corrupción que estos procedimientos han demostrado, o denunciando la sociedad
corporativa, dada su capacidad fagocitaria, que demuestra su hegemonía en su capacidad de
asimilación de quienes no están ni quieren ser corporatizados, “asimilando los movimientos
espontáneos colectivos a un grupo legítimo organizado dentro del orden cívico, donde cada
reivindicación y demanda tiene su lugar en la arena de las negociaciones entre los diversos
grupos de interés”655.
650 Cortina, Adela. Hasta un pueblo de demonios. Taurus, Barcelona, 1998. 651 Blair, Anthony. La tercera vía. El País-aguilar, Madrid, 1999. 652 Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. Los problemas constitucionales de la representación política. Revista Jurídica del Perú, n 11, abril-junio 1997. 653 Podemos citar a Norberto Bobbio, Pedro de Vega y, más moderadamente, con la ambigüedad propia de los italianos, a Giovanni Sartori. 654 Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. Los problemas constitucionales de la representación política. Revista Jurídica del Perú, n 11, abril-junio 1997. 655 Arbós, Xavier y Giner, Salvador. La gobernabilidad, Ciudadanía y democracia en la encrucijada mundial.Siglo XXI de España Editores, SA, Madrid, 1996.
278
Entendemos la democracia participativa como un sistema que articula mecanismos
complementarios a la representación política, en la convicción de que sólo en la representación
política adquiere preeminencia la tarea de perseguir el interés del todo, sea cual fuere la suerte
de los intereses particulares.
Por este motivo, aunque no podemos olvidar la necesidad de fortalecer el impulso democrático
para encontrar nuevas formas de participación de los ciudadanos en las decisiones que les
afectan, y no admitimos la falsa antítesis entre democracia representativa y otras formas de
participación sustantiva de los ciudadanos en la vida pública hay que, sin embargo, resaltar los
peligros de dejar la democracia en manos del mercado, reduciendo el gobierno al equilibrio de
intereses, con la eficiencia como único criterio legitimador. Una sociedad madura será aquella
en la que sus representantes tomarán las decisiones considerando la opinión popular y
favoreciendo el debate público sobre los grandes temas que afectan a la vida de las personas,
pero siempre según criterios políticos, aquellos que van más allá de las leyes del mercado y la
ponderación de intereses y buscan los fines que las políticas del gobierno deben alcanzar:
justicia, equidad, imparcialidad, felicidad, salud, supervivencia, seguridad, bienestar, igualdad y
cualesquiera otros.
No podemos olvidar que “en la representación política adquiere preeminencia la tarea de
perseguir el interés del todo, sea cual fuere la suerte de los intereses particulares. Es sobre la
base del propio margen de independencia, es decir, de responsabilidad funcional, por lo que un
gobierno tiene derecho a subordinar los intereses sectoriales en la búsqueda de los intereses
colectivos”656. Y de este equilibrio, de su capacidad de hacer valer el interés general, dependerá
la gobernabilidad, “un gobierno que cede irresponsablemente a las demandas se convierte en un
gobierno altamente irresponsable, que no está a la altura de sus responsabilidades”657.
De lo que no hay duda es que fuera como fuera, esta verdad se construiría a través del diálogo
social. Esta es la cuestión, como dice Dahl, “la cuestión es quién o qué grupo debe tener la
última palabra en las decisiones hechas por el gobierno de un Estado,...la acción del gobierno no
es una ciencia en el sentido en el que lo son la física, la química o incluso, en algunos aspectos,
la medicina.... todas las decisiones importantes sobre políticas, ya sean personales o
gubernamentales, exigen juicios éticos. Adoptar una decisión sobre los fines que las políticas
del gobierno deben alcanzar (justicia, equidad, imparcialidad, felicidad, salud, supervivencia,
seguridad, bienestar, igualdad y cualesquiera otros) significa aplicar un juicio ético.
656 Sartori, Giovanni. Elementos de Teoría Política. Alianza Editorial. Madrid, 1999. 657 Sartori, Giovanni. En defensa de la representación, conferencia celebrada en el Congreso de los Diputados con motivo del vigesimo aniversario de la Constitución Española de 1978. Madrid, Diciembre de 1998.
279
Asimismo, los buenos juicios entran a menudo en colisión unos con otros y los recursos son
limitados. Consecuentemente, las decisiones sobre políticas, ya sean personales o
gubernamentales, requieren casi siempre juicios sobre transacciones alternativas, la ponderación
de fines distintos” 658.
Una visión representativa de la participación política como la que hemos presentado a lo largo
de este trabajo, tendrá en este equilibrio la garantía del éxito. Un equilibrio que vaya más allá de
la mediación de intereses u opiniones, de la exaltación exclusiva de la receptividad como único
término de la ecuación democrática (desarrollado en sondeos, encuestas…) consciente de que en
la concepción clásica de la representación, el representante no es sólo responsable ante alguien,
sino también es responsable de algo. Y para lograr este equilibrio nada mejor que volver a
reivindicar la razón política, una razón que tenga como componente principal la responsabilidad
independiente y haga de su libre y responsable ejercicio su principal condicionante.
Frente a esto la realidad en España nos muestra un ordenamiento constitucional receloso frente a
estas formas de participación, que dificulta notablemente la iniciativa legislativa popular y
desconoce –fuera del caso de la reforma constitucional y estatutaria- todas las demás
instituciones significativas de esta naturaleza, a excepción del referéndum consultivo. El
Derecho parece caminar ajeno a los planteamientos aquí estudiados. En España las formas de
democracia participativa han sido objeto de discusión desde el periodo constituyente. Mientras
que algunos como Oscar Alzaga, veían en estas fórmulas la consagración de instituciones de
clara inspiración fascista, otros, como Manuel Fraga, defendieron desde un principio la
institucionalización constitucional de los intereses. Estos debates se concretaron finalmente en
un régimen mixto en el que se incluían determinadas figuras propias de la democracia
participativa (derecho de petición, referéndum consultivo, iniciativa legislativa popular) cuyo
desarrollo legislativo se ha realizado de forma tardía y renunciando a sus posibilidades
participativas. La experiencia constitucional de estos últimos veinte años nos muestra que las
formas de participación política se han convertido en figuras simbólicas cuya aplicación es
prácticamente nula. De todos modos últimamente se pueden observar tendencias a facilitar
desde los distintos poderes la participación política de los ciudadanos; ya sea a través de los
Consejos Consultivos, instituciones mixtas con estructura pluralista en las que el ejecutivo se
reserva el control, o de las cada vez más utilizadas comisiones de estudio, alrededor del
Congreso y del Senado.
658 Dahl, Robert. La democracia. Taurus, Madrid, 1999.
280
Esta ausencia de cauces efectivos de participación ha hecho que surjan vías alternativas de
comunicación entre la sociedad y los poderes públicos, básicamente protagonizadas por los
grupos de presión, que aparecidos en la política norteamericana de finales del siglo XVIII hoy
se presentan como figuras insertas en el sistema político de la mayoría de los Estados
occidentales.
Hemos partido del concepto de grupos de presión como la unión de individuos, autónoma y
organizada, que lleva a cabo acciones para influir en los poderes públicos en defensa de sus
propios y particulares intereses.
Nuestro estudio se ha centrado principalmente en la figura de los grupos de presión
parlamentarios, aquellos que realizan sus actividades de presión sobre el poder legislativo.
Aunque no es habitual encontrar campañas de presión que tengan un solo destinatario, ya que la
eficacia de las actividades de presión suele depender del eco obtenido en los diferentes poderes,
hemos decidido centrar nuestro estudio en el ámbito parlamentario. En contra de la opinión de
los que, ante el protagonismo adquirido por el poder ejecutivo en la actividad legislativa,
desprecian la eficacia de las acciones que se realizan frente al legislativo; es evidente que la
actuación de los diputados sigue siendo requerida y, en la práctica, las tareas legislativas se
suelen realizar de manera conjunta entre el poder ejecutivo y el legislativo. Los estudios y las
entrevistas realizadas con diputados y miembros de grupos de presión, así lo confirman.
Dados los escasos desarrollos sobre los grupos de presión en nuestro país hemos tenido que
acudir a la doctrina norteamericana en el estudio sobre su estructura interna, su actividad
funcional, y sus actuaciones. De los estudios recientes sobre los grupos de presión es posible
extraer una serie de puntos comunes a todos ellos:
a) Como es conocido en los grupos de presión existe un déficit de democracia interna a la hora
de adoptar decisiones superior al que existe en los partidos políticos;
b) En el funcionamiento habitual de los grupos se observa una desconexión entre las bases y los
dirigentes; desconexión que suele acentuarse según va aumentando el número de asociados;
c) La naturaleza oculta de su actividad y la dificultad de definir sus elementos básicos, la
información y las relaciones humanas; hace que cualquier intento de legislación se encuentre
con dificultades a la hora de establecer las conductas a regular;
d) Como es obvio hemos constatado la existencia de unas actividades en las que se tratan
asuntos con gran importancia para la comunidad, que, la mayoría de las veces, suelen tener
asociados intereses económicos.
281
e) Su funcionamiento determina la necesidad de acentuar las medidas de control, y depositar,
como hacemos periódicamente en las elecciones, nuestra confianza en nuestros representantes y
su misión de defender el interés común.
Al presentar la teoría general sobre sus modos de actuación, encontramos una serie de puntos
claves con transcendencia democrática. Las formas de acceso a los congresistas; las distintas
intensidades de esta relación; la información y su consistencia; el “pago de los servicios”....
Vemos que las formas de acceso, los niveles de relación... son puntos que se mueven casi todos
ellos en el difícil mundo de las relaciones humanas y, a parte de establecer una serie de límites
objetivos susceptibles de control material, como podría ser el evitar el pago de conferencias, se
abre un inmenso campo de la subjetividad no razonada o motivada por elementos que van más
allá de la pura economía y que, por mucho que el sistema se empeñe, son imposibles de
controlar.
Así las cosas y partiendo de la realidad, constatamos que frente a los que no quieren
considerarlos, de hecho la incidencia de los grupos de presión tanto en España como en el
extranjero es notable, como muestra el hecho reconocido de que los parlamentarios a la hora de
legislar recurran a ellos de manera habitual. La ausencia de legislación obligan a estos grupos a
actuar de manera informal lo que determina que el acceso a las instancias parlamentarias se
produzca de una manera desigual, primando fundamentalmente criterios como el de las
relaciones de amistad o conveniencia. Además las actividades de presión, suelen revestirse
habitualmente de argumentos técnicos, ajenos a las necesarias discusiones políticas. Y
relegando a un segundo plano, por la composición de los grupos y el modo de desarrollo
habitual de las campañas, a la legitimación social. Por último no podemos dejar de resaltar que
aunque estas actividades no se presentan como actividades ilícitas, la falta de transparencia es
un elemento común a todas ellas.
Al afrontar una propuesta de legislación, fruto del estudio doctrinal y de la observación de la
realidad e inspirada en el estudio del tratamiento legislativo que se ha dado a la cuestión en
otros países de nuestro entorno, pasamos a discutir la necesidad de regular la materia y las líneas
básicas que deberían presidir esta regulación. Como se puede ver, los grupos de presión forman
parte de la realidad política de nuestro país, en los últimos años se han convertido en
interlocutores obligatorios en cualquier proceso legislativo, y su influencia sobre cualquier tipo
de materia objeto de legislación es real y tremendamente efectiva. Dada la trascendencia de las
materias sobre las que ejercen sus actividades y la importancia que el procedimiento legislativo
tiene para el correcto funcionamiento democrático, su legislación se nos presenta como una
exigencia para el sistema.
282
No podemos obviar las dificultades que presenta cualquier tipo de regulación jurídica sobre la
materia, como tampoco se puede olvidar la aparente inutilidad que siempre se prejuzga sobre la
misma. En cualquier caso entendemos que es necesario someter la actuación de los grupos a un
conjunto de normas legislativas basadas en los siguientes criterios fundamentales:
a) Frente a la desigualdad que genera un sistema en el que los grupos adquieren tamaño
protagonismo, no pensamos que sea conveniente, ni posible, su limitación a través de
medidas restrictivas. Es tal el grado de inserción de estos grupos en el sistema, que
cualquier legislación que tratara de prohibir sus actividades estaría condenada al
fracaso. Es preciso, por lo tanto, establecer mecanismos formales que permitan el
acceso a los parlamentarios a aquellos grupos que no cuentan con medios para hacerlo
de manera informal;
b) La utilización de los grupos como elemento de participación política, nos obliga a dotar
a estos de un elemento de receptividad, de representatividad, que reforzaría el impacto
democrático de un sistema, el de intereses, tradicionalmente valorado por sus
aportaciones de carácter técnico. Para lograr este fin será necesario facilitar a los
parlamentarios elementos de juicio que les permitan valorar los intereses afectados que
requieren su atención;
c) Además es necesaria la asimilación de los despachos profesionales de presión (lobbies),
como uno más dentro de la tipología multiforme de los grupos de presión. La práctica
legislativa de otros países insiste en separar los grupos que desarrollan actividades de
presión de manera profesional, recibiendo una contraprestación económica en pago de
sus servicios independientemente de la naturaleza de los intereses defendidos, de
aquellos que cuentan dentro de su estructura con personas dedicadas a realizar las
actividades de presión en defensa de los intereses propios. Frente a esto, la experiencia
demuestra que siempre que la legislación se ha centrado exclusivamente en el control de
la actuación de los grupos de presión profesionales, “aquellos que tienen la realización
de actividades de presión como ocupación principal” (como establecía la Federal
Regulation of Lobbying Act del año 1946), estos grupos comienzan a ejercer otro tipo
de funciones complementarias a las de presión, sin otra intención que la de eludir la
acción de la ley.
a. Cuando una legislación limita la actividad de los grupos de presión
profesionales, está limitando las posibilidades de aquellos que por no contar con
recursos económicos suficientes para desarrollar por cuenta propia funciones de
283
presión, deben recurrir a oficinas profesionales, como mecanismo supletorio de
sus carencias. No cabe, por ello, realizar ninguna distinción de trato en función
de los sujetos que llevan a cabo actividades de presión. Los únicos elementos
distintivos deberían ser los intereses perseguidos y la naturaleza de los medios
empleados para su consecución.
d) Somos partidarios de una legislación abierta a la participación de los grupos en el
sistema que establezca la transparencia como principio fundamental de control. El
registro, la exigencia de una serie de requisitos formales para presentar propuestas y los
informes periódicos se convertirían en los tres ejes sobre los que giraría dicha
legislación.
e) El registro, elemento clave del sistema, se establecería como requisito indispensable
para obtener el acceso a los parlamentarios. Los grupos estarían obligados a inscribirse
en el registro, que se convertiría en el garante principal de la transparencia al exigir una
enumeración exhaustiva de aquellos que ejercen actividades legales de presión y la
identidad de los grupos interesados, en el caso de aquellos que representan los intereses
de otros de manera profesional.
f) Además se establecería una regulación formal para las propuestas presentadas por los
grupos que exigiría que éstas cumplieran las siguientes condiciones:
a. Entregar un número de copias suficientes para distribuir a los grupos
parlamentarios, para que todos puedan conocer las propuestas realizadas;
b. la descripción somera de la situación sobre la que se quiere intervenir a través
de una serie de datos contrastados;
c. una valoración de la base social de la campaña, que deberá presentar, además
del número de interesados, otros elementos que hacen conveniente su
consideración en beneficio del interés general;
d. las medidas que se pretende que el Parlamento tome en consideración,
presentadas como una serie de conclusiones lógicas fruto del conocimiento, el
estudio y el análisis de la situación;
g) Por último, siguiendo el modelo norteamericano, se establecería la obligación de
informar sobre las actividades realizadas, a través de informes periódicos que se
convertirían en el medio habitual de control de la opinión pública sobre la labor de estos
grupos. Las primeras valoraciones de la nueva normativa norteamericana sobre la
materia (Lobbying Disclosure Act, 1996), que incluye esta obligación de informar, han
denunciado dos problemas fundamentales:
284
a. el peligro de que este deber de información se convierta en una serie de
requisitos formales, una justificación rutinaria sin relación con la realidad;
b. el peligro de que la dificultad de acceso a estos informes impida un control real
de la opinión pública.
c. A fin de evitar estas confusiones en la opinión pública sería necesario, como
demuestra la experiencia americana, la existencia de un órgano controlador que
reciba y gestione el registro y los informes, con potestad sancionadora en caso
de incumplimiento. A efecto de alcanzar un control parlamentario de su
actuación, este órgano en nuestro país podría depender de la Mesa del
Congreso, donde se encuentran representados todos los grupos parlamentarios.
A su labor se encargaría el garantizar la publicidad absoluta del registro y los
informes.
h) Las dificultades expuestas hacen absolutamente necesaria la colaboración de los
parlamentarios, obligados a denunciar todo comportamiento que vaya en contra de esta
normativa. Como hemos descrito en nuestro trabajo, en Europa se contempla esta
situación a la hora de establecer los derechos y deberes del parlamentario, estudiándose
la conveniencia de incluir en las normas estatutarias, unas normas básicas de
comportamiento que deberán seguir los Parlamentarios en sus relaciones con los grupos,
estableciendo criterios claros que permitieran saber a que atenerse en materias tan
conflictivas como los regalos, dádivas u otras formas indirectas de pago.
i) Por último, en la línea de la autorregulación, se han aprobado en algunos
ordenamientos, como el inglés, una serie de elementos voluntarios como los códigos
deontológicos, tanto de los parlamentarios como de los grupos de presión, que se
convertirían en instrumentos políticamente vinculantes.
En definitiva, una serie de medidas y principios inspiradores que logren sacar a los grupos de
presión del anonimato en el que habitualmente desarrollan su labor, para lograr, a través de la
transparencia, no sólo evitar los peligros que estos grupos suponen para el sistema democrático
sino convertir a estos grupos en elementos de participación política, tan necesaria hoy en día
para revitalizar el sistema democrático.
285
BIBLIOGRAFIA
Aguiar, Luis. Constitución Española, 1978-1988. Centro de Estudios Constitucionales,
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