los acuerdos de camp david
TRANSCRIPT
Los acuerdos de Camp David
El 19 de Noviembre de 1977, el Presidente egipcio, Anwar el Sadat sorprendió
a la comunidad internacional al viajar a Jerusalén para hablar en el Parlamento
Israelí, el Knesset. Esta rama de olivo sin precedentes, ofrecida a un país sobre
el que había ordenado un ataque sorpresa justo tres años antes, estableció el
escenario del proceso de paz que finalizaría dieciséis meses después con el
Tratado de Paz Árabe-Israelí. El punto de inflexión de este proceso llegó en
septiembre de 1977 cuando el presidente Carter reunió a Sadat y al Primer
Ministro Israelí, Menahem Begin y les ayudó a alcanzar los Acuerdos de Camp
David.
¿Qué factores fueron los que originaron que esos dos mandatarios, con
aparentemente intereses incompatibles, llegaran a un acuerdo de paz estable
en nombre de sus países?
Se ha intentado muchas veces, y desde muchos ángulos diferentes, responder
a esta pregunta. Las negociaciones de Camp David están repletas de lecciones
para los estudiantes de diplomacia, y merece la pena revisarlos como caso
práctico. Se examinarán los hechos desde dos perspectivas: el impacto de los
juegos a dos bandas y las características de los líderes que hicieron posibles
esos acuerdos. La primera parte del estudio trazará las estrategias de los
jugadores a lo largo de las negociaciones, y la segunda analizará cómo se
alcanzaron los resultados obtenidos.
1. Antecedentes
En el fondo, el conflicto árabe-israelí es una pelea entre el Sionismo y el
Nacionalismo árabe. Desde finales del S. XIX, esas dos fuerzas han discutido
sobre dos temas principales: El control sobre Palestina y la existencia de un
estado judío dentro del mundo árabe musulmán. Los judíos empezaron a
clamar por una tierra en la que sentirse a salvo de persecuciones en la década
de 1880, y continuaron con mayor fervor después del Holocausto. En 1948,
1
Israel se hizo realidad cuando las Naciones Unidas dividieron lo que había sido
el Protectorado Británico de Palestina en dos estados: uno judío y otro árabe.
Las luchas comenzaron inmediatamente, y para 1949 no existía ya en absoluto
el Estado Árabe Palestino. Israel controlaba todo el antiguo territorio palestino,
excepto la Franja de Gaza (controlada por Egipto) y Cisjordania
El enfrentamiento Árabe-Israelí continuó hasta generar un conflicto armado:
primero en 1956, en la guerra entre Israel y Egipto, y posteriormente en la
Guerra de los Seis Días, en 1967. Habiendo obtenido una victoria decisiva en
1967, Israel arrebató a Siria el control del los Altos del Golán, Cisjordania a
Jordania, y Gaza y el Sinaí a Egipto. En la posguerra, la situación comenzó a
cambiar cuando todos los estados árabes aceptaron la Resolución 242 del
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Este documento no sólo
instaba a Israel a abandonar los territorios ocupados, sino que también
garantizaba unas fronteras seguras para todas las naciones que, por tanto,
aceptaban por vez primera a Israel como estado soberano.
En 1972 parecía posible hacer mayores progresos para lograr una solución a
largo plazo, cuando Sadat aludió a que él aceptaría un tratado de paz con los
israelíes si devolvían los territorios ocupados. Sin embargo, en ese tiempo el
gobierno estadounidense estaba muy ocupado con sus negociaciones con los
soviéticos, y no facilitó en absoluto las tareas necesarias para lograrlo. La
oportunidad para la paz se desvaneció y Egipto y Siria juntaros sus fuerzas en
una guerra sorpresa contra Israel en 1973.
Mirando retrospectivamente, se acepta de forma general que esta guerra fue el
primer paso dado por Egipto en el Proceso de Negociación, ya que concienció
sobre la necesidad de una solución duradera para el conflicto e hizo que los
Estados Unidos y la Unión Soviética reaccionaran para tomar determinadas
medidas. Las dos superpotencias se reunieron en Ginebra con la intención de
sentar en la mesa de negociaciones a todos los implicados en el conflicto de
Oriente Medio para llegar a un acuerdo. Este formato favorecía a los Estados
Árabes, porque superaban en número a Israel y tenían mayores influencias;
Israel prefería la posibilidad de negociaciones bilaterales. En 1975, la
2
Conferencia de Ginebra fracasó porque las partes no podían llegar a un
acuerdo en el tema de la representación palestina y en el del futuro de los
territorios ocupados.
Durante la mitad de los años 70, los Estados Unidos estaban haciendo cada
vez más esfuerzos para tener un papel de liderazgo en el proceso de paz de
Oriente Medio. Los intereses norteamericanos en la región, en especial la
alianza con Israel y la dependencia del petróleo árabe, potenciaron este
compromiso. Mientras tanto, tanto Egipto como Israel mostraban un nuevo
entusiasmo acerca del proceso de paz, debido en gran parte a que ambos se
daban cuenta de que se beneficiarían de una relación más cercana con
Estados Unidos. En 1976-77, la estrategia de Carter se orientó hacia la
convocatoria de una nueva reunión en Ginebra. Consiguió el apoyo soviético
para realizar una declaración conjunta en Octubre de 1977, que clamaba por la
reapertura del proceso de Ginebra. Los egipcios e israelíes se oponían a esta
idea, dado que ambos habían tomado iniciativas bilaterales dirigidas a evitar el
proceso de Ginebra. Esas iniciativas abrieron un nuevo diálogo que llevó
directamente a las negociaciones de Camp David casi un año después.
2. Movimientos de Apertura:
Los hechos que llevaron a unirse a Egipto e Israel en 1977 parecían
sorpresivos en esa fecha, pero en retrospectiva se ve que simplemente era el
mejor movimiento disponible para ambos jugadores, dada la estrategia de cada
cual. La presión de Carter hacia una nueva ronda de Ginebra, originó
inadvertidamente que los intereses de Sadat y de Begin coincidieran por vez
primera, y ellos sacaron partido de esa oportunidad.
Egipto: El movimiento de apertura de Sadat fue su histórico viaje a Jerusalén
para hablar frente al parlamento israelí del 19 al 21 de Noviembre de 1977.
Haciendo eso, reconocía oficialmente a Israel, un paso que no había dado
todavía ningún país árabe y en contra del cual estaban muchos egipcios. Dado
su histórico y simbólico valor, la apertura de los canales diplomáticos con Israel
fue uno de los triunfos que tenía Sadat en la mano en ese momento. Así, este
3
viaje fue para él una táctica peligrosa, porque estaba renunciando a mucha
influencia negociadora sin asegurarse una contrapartida segura que mereciera
la pena.
Es muy instructivo analizar por qué Sadat realizó este movimiento. Él estaba
preocupado sobre la posibilidad de otra conferencia de Ginebra por dos
razones:
1) No quería negociar con los soviéticos.
2) Temía que el deseo egipcio de retomar el control del Sinaí fuera
eclipsado por otros intereses pan-Arabistas.
Sadat creía que el poder de Egipto en el mundo árabe se estaba erosionando,
y su estrategia se enfocó en parte a reafirmar su papel de liderazgo. Para
alcanzar este objetivo, no podía permitirse ser obstruccionista y dañar las
relaciones de Egipto con los Estados Unidos. Por tanto, la mejor estrategia de
la que disponía Sadat era trabajar bilateralmente con Israel y evitar el proceso
de Ginebra.
Sadat sabía muy bien que los fundamentalistas árabes le criticarían por trabajar
con Israel. Pero también sabía que cuanto más teatral y emocionante fuera su
movimiento, más se podría reactivar el apoyo al proceso de paz. Más aún, él
sabía que la opinión pública está más influenciada por los gestos simbólicos
que por los argumentos políticos o los acuerdos secretos. Por tanto, asumió el
riesgo calculado de que los efectos psicológicos de un viaje de gran visibilidad
a Jerusalén, que podría dar un gran impulso al proceso de paz, superarían la
reacción negativa que se esperaba del mundo árabe. La apuesta dio resultado.
La visita de Sadat, muy bien publicitada, y su apasionado discurso frente al
parlamento israelí, jugaron un papel crucial a la hora de convencer a los
israelíes de la nueva realidad. Inmediatamente, se empezó a ejercer presión
sobre Begin para que aprovechara esta nueva oportunidad para la paz.
Mientras tanto, en Egipto había manifestaciones públicas que demostraban
algún apoyo a la nueva iniciativa, pero la opinión pública estaba claramente
4
más dividida en ese país. Sin embargo, la visita de Sadat a Jerusalén alcanzo
su objetivo principal: crear una atmósfera en la que sería beneficioso para
Begin responder por su parte realizando algunas concesiones.
Israel: Los israelíes también se oponían a la reapertura de las conversaciones
multilaterales de Ginebra por varias razones:
1) Estaban ofendidos por la invitación de Estados Unidos a la Organización
para la Liberación de Palestina y el hecho implícito de que América
estaba a favor del establecimiento de una entidad palestina soberana.
2) Desconfiaban de los soviéticos
3) Temían por el aislamiento en la mesa de negociación en el que se
quedaba al estar rodeado por tantos estados árabes.
Por tanto, el interés israelí por interceptar la iniciativa americana coincidía
plenamente con el de Egipto. Más aún, la estrategia de negociación del Primer
Ministro Begin con el mundo árabe era seleccionar estados individuales y hacer
con ellos tratados bilaterales. La presión pública para llegar a un acuerdo,
provocada por la visita de Sadat, sirvió también para proporcionar cobertura
política a la continuación de esa estrategia. Begin se encontró más libre para
actuar a favor de los principales intereses de Israel sin exponerse a sí mismo a
las criticas. Reconociendo unilateralmente a Israel y abriendo un canal para el
diálogo, Sadat había jugado directamente a favor de Begin.
El movimiento de apertura de Begin fue ceder en una de las prioridades
egipcias más importantes: el control de la península del Sinaí. Poco después
de la visita de Sadat, Israel accedió a retirar sus tropas y a restaurar la
soberanía egipcia sobre el territorio disputado. Uno podría cuestionarse la
prudencia de rendirse tan pronto, especialmente teniendo en cuenta que la
concesión unilateral de Sadat había dado a Israel ventaja en la negociación.
Pero este curso de acción encajaba en la estrategia de Begin por dos razones.
Primero, este punto no era tan importante para Israel como lo era para Egipto.
5
Mucho más crucial para Begin era bloquear la creación de un estado palestino
en Cisjordania, por lo que realizó concesiones en el Sinaí para distraer la
atención internacional sobre el otro tema. Segundo, Begin percibía que Israel y
Egipto competían para lograr el favor de los Estados Unidos, por lo que,
teniendo en cuenta que Egipto había demostrado una voluntad de trabajar por
la paz, parecía apropiado que Israel hiciera lo mismo. En pocas palabras, Begin
eligió este movimiento de apertura “para ganar crédito por su flexibilidad y afán
cooperativo a los ojos de Estados Unidos, mientras que al mismo tiempo eludía
el problema palestino lo máximo posible”. Así, se puede ver que los
movimientos de apertura hechos por Sadat y Begin encajaban en sus
respectivas estrategias generales y su deseo de minar el proceso de Ginebra.
Siguiendo esas concesiones, las partes negociaron durante la primera mitad de
1978, pero los progresos hacia el establecimiento de un acuerdo fueron
mínimos. Temiendo que las conversaciones desaparecieran completamente, el
presidente Carter decidió invitar en Septiembre a Sadat y a Begin a Camp
David para reuniones secretas. La estrategia de regateo de esas
negociaciones, que originó la firma de los acuerdos de Camp David, será el
foco de este análisis.
3. Las negociaciones.
A. Posiciones Iniciales:
Había cuatro puntos básicos a tratar en Camp David:
1) Un tratado de paz y la normalización de relaciones entre
Egipto e Israel.
2) Desmilitarización y retirada de los asentamientos
israelíes en el Sinaí.
3) Relación entre esos temas y el futuro de la franja de
Gaza y Cisjordania.
6
4) Establecimiento de principios, incluyendo la retirada de
Israel de todos los territorios ocupados y el derecho de
los palestinos a la autodeterminación.
Egipto: Afortunadamente para Sadat, los intereses nacionales e
internacionales de Egipto coincidían y favorecieron una estrategia dominante.
La economía egipcia había estado decayendo en los años 70, debido en parte
a los enormes gastos de defensa. Sadat se daba cuenta de que la
recuperación económica dependía tanto del incremento de inversiones por
parte de sus vecinos árabes, ricos en petróleo, como de la reducción del gasto
militar. Él no podía reducir el presupuesto de defensa hasta que estuviera
seguro de que Israel no iba a representar nunca más una amenaza, garantía
que podía requerir un tratado de paz y la retirada de los israelíes del Sinaí.
Esas necesidades de seguridad no podrían alcanzarse sin el compromiso
activo de los Estados Unidos.
La estrategia de Sadat, por tanto, estaba dirigida a convencer tanto a los
Estados Unidos como a los demás estados árabes. Él creía que lo primero
podía conseguirse fácilmente siguiendo demostrando flexibilidad y, en palabras
de su Ministro de Asuntos Exteriores, Muhammad Ibrahim Kamil, “ponía de
manifiesto la intransigencia israelí frente a los Estados Unidos y frente al
mundo”. Conseguir lo segundo era más difícil, dado que Sadat ya había
perdido mucho capital político frente a sus colegas árabes reconociendo a
Israel. Para reconquistar el apoyo árabe, tenía que asegurar la retirada de
Israel de todos los territorios ocupados y establecer el derecho de
autodeterminación de los palestinos. Estos dos objetivos llegaron a ser el límite
inferior de Egipto en Camp David.
Israel: En gran medida, Israel se encontraba básicamente en las mismas
situaciones nacionales e internacionales que Egipto, pero su posición al inicio
de las negociaciones era sustancialmente distinta. También se enfrentaba a
una recesión económica, dado que los presupuestos de defensa crecían en
espiral y estaban originando una inflación incontrolada. Internacionalmente, la
principal preocupación de Israel era la seguridad, y la guerra de 1973 había
7
demostrado que la mera superioridad militar no era un arma disuasoria lo
suficientemente fuerte frente a sus adversarios árabes. Begin creía que podía
solucionar simultáneamente ambos problemas cerrando una paz bilateral con
Egipto. Eliminando al estado miembro más grande de la coalición árabe, Israel
podía acometer una reducción incremental de sus gastos de defensa, a la vez
que seguía sintiéndose seguro frente a potenciales amenazas militares. Por
tanto, el límite inferior de Begin era el tratado de paz con Egipto y la
desmilitarización del Sinaí, así como evitar lo máximo posible la cuestión
palestina. También era esencial para su estrategia mantener el apoyo de los
Estados Unidos, dado que América era percibida como la única parte que
podía ayudar a intermediar y reforzar un acuerdo de ese tipo.
Estados Unidos: A pesar de que el presidente Carter era oficialmente sólo un
mediador, los Estados Unidos tenían intereses muy claros en las negociaciones
que debían tenerse en consideración. Carter se enfrentaba a numerosos
intereses contrapuestos provenientes de muy diversas comunidades. La
influyente comunidad judía sólo apoyaría un acuerdo que satisficiera todas las
necesidades de Israel. El sector energético se preocupaba mucho más de la
relación de los Estados Unidos con los países árabes exportadores de petróleo.
Las corporaciones americanas, en general, querían simplemente evitar
conflictos futuros por razones económicas. Sin embargo, el interés principal de
Carter era salvar su presidencia. Habiendo invertido muchísimo capital político
en el proceso de paz de Oriente Medio y con las siguientes elecciones
presidenciales en el horizonte, Carter necesitaba producir resultados. Su
objetivo era alcanzar “cualquier acuerdo, no necesariamente uno que
protegiera los intereses de cada una de las partes”.
B. El proceso de negociación:
Las negociaciones de Camp David duraron 13 días. Cada delegación tenía sus
propias cabañas en el refugio presidencial, y sus miembros no solían
mezclarse excepto durante las sesiones estructuradas de negociación. Más
aún, la prensa fue excluida desde el principio y se mantenía muy poco contacto
8
con el mundo exterior. A veces, la mayoría de los delegados encontraban
claustrofóbica esa atmósfera tan intensa y aislada.
Los primeros dos días consistieron en que cada parte estableció su posición en
reuniones separadas con la delegación americana. El presidente Carter no se
sorprendió al oír la extrema posición de los israelíes, pero se quedó
consternado cuando Sadat también le presentó una posición muy intransigente.
Sin embargo, dado que Sadat valoraba su amistad personal con Carter, el líder
egipcio pensó que serviría mejor a sus intereses si mantenía una relación
abierta con los americanos. Así, en el segundo día, Sadat presentó a Carter
una carta que contenía el índice de las concesiones que Egipto estaría
dispuesto a aceptar. Al revelar Sadat su posición de retirada hizo que Carter
sintiera un renovado optimismo pensando que ese acuerdo era posible pero,
finalmente, resultó ser un error estratégico para Sadat.
El papel que la delegación estadounidense iba a jugar se hizo más claro a lo
largo de los días 3 y 4. Las primeras reuniones trilaterales tuvieron lugar al
tercer día y los conflictos de personalidad se hicieron obvios inmediatamente.
Las reuniones rápidamente se convirtieron en peleas a gritos entre Begin y
Sadat y los americanos se dieron cuenta que ambos líderes “no podían
interactuar a nivel personal de forma constructiva”. Para entonces, los dos
líderes fueron mantenidos separados, mientras que Carter y sus ayudantes
procedían con una especie de “diplomacia lanzadera”, moviéndose
constantemente entre las cabañas para hablar con cada delegación por
separado. Fue en este punto cuando los americanos asumieron realmente el
papel de mediadores: su trabajo era acercar a las dos partes, aunque sólo
pudieran hablar individualmente con cada una de ellas.
De los días 5 a 7, la delegación americana jugó bien este papel. Carter y sus
ayudantes comenzaron desarrollando un borrador de propuesta que perfilaba la
mayor parte de los temas en juego. Cada versión consecutiva podría ser
criticada por ambas partes y entonces sería reescrita por los americanos para
reflejar los comentarios obtenidos. Este proceso pareció progresar inicialmente
en los peliagudos temas del Sinaí y de la franja de Gaza y Cisjordania, pero
9
Begin demostró ser muy intransigente. Como necesitaba un modo de estimular
las negociaciones, Carter reveló a los israelíes que había recibido esa carta
con las concesiones que Egipto estaba dispuesto a aceptar. Sabiendo que
Carter necesitaba un acuerdo y que podía ofrecer las concesiones a Sadat,
Begin estaba en una posición poderosa. Durante el resto de las negociaciones,
Begin hacía concesiones carentes de consecuencias y esperaba que Carter
hiciera concesiones mucho mayores en nombre de Egipto.
El proceso llegó a punto muerto entre los días 8 y 10. El proceso reiterativo de
generación de borradores había logrado todos los acuerdos posibles, y se
convirtió en un ejercicio de aclaración lingüística acerca de los temas menores
que se habían establecido. Habiendo eliminado la mayoría de los temas
colaterales, la diferencia entre ambas partes se hizo clara. Las partes habían
llegado a punto muerto sobre el Sinaí y en los asentamientos de la franja de
Gaza y Cisjordania, y todo el mundo estaba muy desalentado. Después de que
otra discusión entre Sadat y el Ministro de Asuntos Exteriores Moshe Dayan,
finalizara sin solución a final del día 10, Carter “parecía convencido de que las
conversaciones de Camp David estaban condenadas al fracaso”.
C. El juego final:
En la mañana del undécimo día, la delegación de Sadat hizo su equipaje para
abandonar Camp David tremendamente frustrados. A pesar de que Carter era
pesimista sobre que esas conversaciones finalizaran con un acuerdo, se daba
cuenta de que su presidencia corría un grave peligro si no conseguía uno.
Convenció a los egipcios para que se quedaran, amenazando con dar por
finalizadas las relaciones bilaterales Egipto-Estados Unidos, así como su
amistad personal con Sadat. Entonces, Carter varió su estrategia siendo más
proactivo en el ofrecimiento de incentivos para superar los puntos peliagudos.
El tema del Sinaí estaba en punto muerto porque Begin no estaba de acuerdo
en abandonar los asentamientos y bases aéreas israelíes en esa zona. Carter
le persuadió para que lo hiciera, ofreciéndole la garantía tanto de que Israel
continuaría accediendo a los suministros de petróleo, como de que podría
construir dos nuevas bases aéreas en el desierto de Nègev. Aunque se
10
mostraba cauteloso acerca de “comprar la paz”, Carter se daba cuenta de que
podía usar “los vastos recursos económicos y militares americanos para ayudar
a cambiar el cálculo de beneficios y riesgos para las partes del conflicto,
asumiendo compromisos bilaterales con cada uno de ellos”.
Para el día 12, únicamente uno de los temas principales seguía pendiente: el
futuro de los asentamientos de la franja de Gaza y Cisjordania. Estaba claro
que no era posible una resolución definitiva de este problema, por lo que se
preparó básicamente el léxico que se iba a utilizar para “maquillar” los
desacuerdos. Después de una larga sesión de negociación, esa noche Carter
fracasó al no recibir un compromiso firme por parte de Begin incluso con ese
vago y poco definido lenguaje. Pero Carter siguió adelante, a pesar de la falta
de claridad en el tema de los asentamientos, porque temía que el proceso de
negociación descarrilara justo cuando parecía que en el horizonte aparecía la
posibilidad de un acuerdo. Aunque retrospectivamente la mayoría de los
historiadores están de acuerdo en que dejar el tema sin finalizar el tema de los
asentamientos fue un error, en aquel momento tenía sentido por el bien de esa
oportunidad. Habiendo superado ese obstáculo final, las tres partes finalizaron
el acuerdo el decimotercer día, 17 de Septiembre de 1978, y volvieron a la
Casa Blanca para la ceremonia oficial de firma.
Basándonos en la evolución de la negociación, no es sorprendente que, en el
fondo, el acuerdo favoreciera a Israel. Los dos líderes firmaron un tratado
formal de paz y acordaron una normalización de las relaciones por fases que
culminaría en el intercambio de embajadores. La retirada israelí de los
asentamientos del Sinaí se vinculó al cronograma de esa normalización.
Además, la mayoría del territorio del Sinaí debía ser desmilitarizado y se creó
una fuerza de las Naciones Unidas para llevar a cabo ese proceso.
Los acuerdos fallaron en la resolución de la disputa acerca del futuro de la
autodeterminación de Palestina. Sadat y Begin no podían estar de acuerdo en
el lenguaje utilizado para tratar este tema, por lo que el documento final
utilizaba las estructuras lingüísticas acordadas por ambas partes, demandando
la creación de “una Autoridad de autogobierno (consejo administrativo) en la
11
franja de Gaza y Cisjordania”. Esta vaga palabrería no sirvió en absoluto para
solucionar el desacuerdo subyacente. Además, no se especificó ningún
cronograma para el desarrollo de la Autoridad, por lo que los israelíes tenían la
capacidad de evitar que el proceso siguiera su curso. Al fallar en la decisión del
futuro de los palestinos, Camp David simplemente perpetuó el status quo.
El resultado de las negociaciones estaba mucho más cerca de la posición
inicial de Israel que de la de Egipto. Begin alcanzó sus principales objetivos de
asegurar un tratado de paz y lograr la desmilitarización del Sinaí sin sacrificar el
fondo del tema palestino. Sadat, por el contrario, consiguió la retirada israelí del
Sinaí y algunas otras pequeñas concesiones, pero fracasó en el
establecimiento de la autodeterminación palestina. Ahora veremos dos factores
de las negociaciones que ayudan a explicar esa situación tan poco equilibrada.
4. Características personales y políticas de los actores.
Sadat:
Tanto la personalidad de Sadat como su posición política afectaron al éxito de
su proceso de transacción en Camp David. Como tenía tan poca experiencia
negociadora hasta entonces, Sadat confiaba demasiado en las otras partes.
Pero aún más importante era que dependió demasiado de su amistad personal
con Carter y confió a los americanos demasiada información acerca de su
posición negociadora. En efecto, Sadat mostró a Carter sus cartas y le permitió
que jugara su mano por él. Pero Carter tenía sus propios incentivos para
alcanzar un acuerdo, y no quería aparecer como favorecedor de una parte a
expensas de otra. Por tanto, era políticamente difícil e iba en contra de los
intereses americanos mantener durante más tiempo la posición arabista de
Sadat una línea dura. Carter, en un movimiento poco sorprendente, no jugó la
mano tan conservadoramente como Sadat pudiera haber deseado.
El sistema político de centralización en Egipto limitó el porcentaje de Sadat en
las negociaciones y probablemente contribuyó a que cometiera errores en las
mismas. Como Presidente, tenía y ejercía la autoridad última en la toma de
12
decisiones y el poder político para influir en la opinión pública. Shibley
Tehami extracta de las memorias de Carter: “Los egipcios podían ser
fácilmente manipulados por Sadat, y sus creencias y actitudes podían ser
determinadas por su líder”. Por tanto, Sadat no podía rechazar sin más un
determinado acuerdo utilizando como razón de que él no podía conseguir el
apoyo de su nación. Como todo el mundo sabía que sus manos no estaban
políticamente atadas, tenía poco espacio para maniobrar estratégicamente.
Además, su concentración de poder originó en él demasiada autoconfianza. A
menudo, Sadat hacía caso omiso de las mejores opiniones de sus ayudantes, a
veces incluso hasta el punto de humillarles públicamente. Un ejemplo de este
comportamiento fue su costosa decisión de divulgar su posición negociadora a
Carter, a pesar de las protestas explícitas de uno de sus principales
consejeros. De este modo, la inclinación de Sadat a confiar en extremo en las
otras partes negociadoras y en la fortaleza de su posición en el Gobierno
Egipcio, dañaron su capacidad de negociación para conseguir un resultado
óptimo para su país.
Begin:
Begin tenía más práctica en negociar y era capaz de enfocar sus intereses
tanto en el nivel de detalle técnico como en el de la gran estrategia. Por
ejemplo, Telhami afirma que mientras Begin a menudo frustraba a sus
contrapartes discutiendo sobre minucias de redacción en una propuesta de
acuerdo, nunca perdía de vista el objetivo más importante, que era mantener
una relación de trabajo con ellos. Además, Begin mantenía estrictamente
separadas las relaciones personales y las profesionales con sus contrapartes.
Aunque mantenía relaciones personales de amistad con otros líderes, tenía
muchísimo cuidado en no revelar información que pudiera recortar su posición
a la hora de la negociación. Sadat se quejaba de que después de todo el
trabajo que él había hecho por la paz, Begin no confiara en él. Muy
probablemente, Sadat estaba en lo cierto; la carrera política de Begin se había
desarrollado en un Israel que había experimentado únicamente relaciones
adversas con sus colegas árabes. Esta tradición preparó muy bien a Begin
para un juego duro en Camp David.
13
La estructura gubernativa de Israel, más descentralizada, también benefició a
Begin en el proceso de negociación. Como Primer Ministro, era el líder del
partido que controlaba el Parlamento (Knesset), el órgano legislativo en el que
residía la mayoría del poder político de Israel. Cualquier acuerdo que se
alcanzara en Camp David, debía estar ratificado por el Knesset y apoyado por
el pueblo israelí, y en ambas arenas existía mucho escepticismo acerca del
proceso de paz. Por tanto, Begin pudo utilizar varias veces la estrategia que
Sadat no podía, a saber, evitar ciertas concesiones con la justificación de que
podían ser inaceptables en sus comunidades nacionales. Adicionalmente,
muchos de los otros delegados israelíes eran también miembros de alto nivel
del Knesset y tenían poder por sí mismos. Esos consejeros no podían ser
ignorados como sus colegas egipcios si Begin quería mantener su control
sobre el partido Likud. Por tanto, la atmósfera política promovía mayores
esfuerzos de equipo por parte de los israelíes y un proceso de toma de
decisiones más equilibrado en su delegación.
Carter:
Para completar el retrato de la interacción entre los jugadores clave en Camp
David, es importante examinar el papel jugado por Jimmy Carter, tanto como él
lo percibía, como según lo jugó en realidad. Él se veía a sí mismo como un
facilitador, y diseñó las conversaciones tanto desde un punto de vista moralista
como desde un enfoque de resolución de problemas. Primero, los
antecedentes profundamente religiosos de Carter hacían que percibiera el
proceso de paz de Oriente Medio como una responsabilidad de los Estados
Unidos. América tenía la obligación moral de utilizar su poder para lograr la
resolución de lo que Carter consideraba un problema solucionable. Él creía que
los individuos que perpetuaban esta situación, eran generalmente
bienintencionados, y sentía que era posible el establecimiento de un acuerdo
que satisficiera a todos. En segundo lugar, su formación en Ingeniería le
proporcionó a Carter un marco general de negociación orientado a la solución
de problemas. Todos los componentes para un acuerdo estaban sobre la
mesa, y como mediador su trabajo era ensamblarlos correctamente y proponer
una solución viable. De alguna manera, esto constituye una visión parcial de su
14
función, que posiblemente abandonó más tarde al comenzar a hacer
concesiones americanas para que el acuerdo fuera más atractivo para Begin.
La imagen de Carter como mero facilitador no es del todo exacta. A pesar de
su papel oficial, los intereses personales de Carter y los intereses nacionales
de los Estados Unidos requerían que él fuera un jugador activo en el proceso
de negociación. Telhami hace una distinción entre un mediador que trabaja
para conseguir cualquier acuerdo, y un participante, que trabaja para un
acuerdo que específicamente esté de acuerdo con sus intereses. En el caso
de Camp David, este marco presenta una falsa dicotomía. Teniendo en cuenta
que conseguir cualquier tratado favorecía tanto los intereses personales de
Carter como los nacionales de Estados Unidos, Carter satisfizo los dos roles, el
de mediador y el de participante. Tal como se dijo anteriormente, Carter había
invertido muchísimo capital político en el proceso de paz y necesitaba mostrar
resultados para salvar su presidencia. Los intereses nacionales de Estados
Unidos giraban alrededor de promover la estabilidad en Oriente Medio para
reforzar sus relaciones con Israel y con el mundo árabe, así como para
asegurar el acceso futuro a los recursos petrolíferos. Cualquier tratado que
lograra incluso únicamente los temas menores tratados en Camp David, habría
ayudado a conseguir esos objetivos. Por tanto, la coincidencia de intereses
personales y nacionales garantizaba que Carter sería una activa tercera parte a
durante las negociaciones.
Lecciones:
De lo anteriormente expuesto pueden extraerse diferentes lecciones de
negociación y diplomacia internacional. Primero, mientras que un cierto nivel de
confianza entre las partes es beneficioso, no se debe depender excesivamente
de ello. Especialmente, hay que evitar ceder el control de la propia agenda a
las otras partes, tal como hizo Sadat. A pesar de cualquier relación personal o
entendimiento mutuo que pueda existir entre las partes, cada jugador tiene
siempre sus propios intereses y se debe esperar que los persiga. Aunque
puede beneficiar a ambas partes trabajar juntos para lograr los intereses
mutuos, cada una debería mantener el poder necesario para “jugar la mano
15
correspondiente”. Segundo, los sistemas políticos tienen gran importancia en
las negociaciones. En general, un líder que centraliza mucho poder en la toma
de decisiones, tiene muy poco porcentaje en las negociaciones internacionales.
Por el contrario, un líder representativo de un gobierno descentralizado tiene
mucha más capacidad para evitar hacer concesiones indeseadas echando la
culpa a sus restricciones nacionales.
5. Juegos a dos bandas.
Las negociaciones diplomáticas nunca son completamente aisladas en sí
mismas. A pesar de que puedan tener un enfoque internacional, todos los
actores tienen comunidades nacionales que deben tenerse en cuenta en el
proceso de toma de decisiones. Varios politólogos han estudiado las
interacciones entre las presiones nacionales e internacionales, comúnmente
denominadas “el juego a dos bandas”. Robert Putmann resume este tema:
En el nivel nacional, los grupos domésticos persiguen sus propios intereses
presionando al gobierno para que adopte políticas que les sean favorables, y los
políticos buscan poder creando coaliciones entre esos grupos. En el nivel
internacional, los gobiernos de las naciones buscan maximizar su propia capacidad
de satisfacer las presiones domésticas, a la vez que deben minimizar las
consecuencias adversas de los avances extranjeros.
Muchos aspectos del proceso de Camp David demuestran lo vital que es este
juego a dos bandas. Vamos a ver los dos ejemplos fundamentales.
El uso más patente y efectivo del uso de la estrategia del juego a dos bandas
fue la visita de Sadat a Jerusalén en 1977. Janice Gros Stein se refiere a este
hecho como un ejemplo de “reverberación persuasiva”, al que Putnam se
refiere como “aplicar la presión internacional que reverberará en la arena
nacional y alterará el juego de los demás jugadores”. Una vez que Sadat
decidió que quería presionar para que el proceso de paz continuara, necesitó
crear una motivación similar en la parte israelí. Él logró su objetivo con el
dramático viaje a Jerusalén, un movimiento que fue eficaz porque era
irreversible. Reconociendo de este modo a Israel, Sadat no podía dar marcha
16
atrás. Conscientes de ello, los israelíes aprovecharon este comienzo y
empezaron a presionar a Begin con manifestaciones masivas. Con este nuevo
apoyo para el proceso de paz, Begin tenía más margen de maniobra entre sus
conciudadanos para explorar posibles acuerdos de paz. Así, la maniobra de
Sadat en la escena internacional originó una reverberación en la política
nacional israelí y aumentó las posibilidades de juego de Begin.
Esta estructura a dos niveles puede también funcionar en contra de los
negociadores cuando las restricciones nacionales limitan su capacidad de
maniobra en el ámbito internacional. En Camp David, todo eran intereses
nacionales, pero era necesario que los tres líderes caminaran hacia el logro de
algún tipo de acuerdo. Como se mencionó anteriormente, Carter tenía que
alcanzar algún tipo de acuerdo por razones de supervivencia doméstica. Los
otros dos jugadores, por razones nacionales, necesitaban cooperación y
compromiso continuos de los Estados Unidos por lo que, a su vez, tenían
grandes incentivos para permitir a Carter intermediar en un acuerdo.
Tanto Sadat como Begin se encontraron a sí mismos inmovilizados por la
necesidad de abordar las situaciones económicas y de seguridad de sus
respectivos países. Cuando la economía egipcia caía en 1978, Sadat comenzó
a enfrentarse a una creciente oposición política tanto por la derecha como por
la izquierda. Su represión de las disensiones y el control sobre la opinión
pública le permitió mantener el poder a corto plazo, y sus planes para reformar
la economía y afianzar la seguridad requerían una acción urgente. Los Estados
Unidos eran un aliado crucial en ambos planes: “la estrategia de liberalización
económica dependía críticamente de la ayuda, inversión y transferencia
tecnológica americana, y la resolución de la crisis con Israel dependía de la
participación activa de los Estados Unidos”. Estos factores hacían imperativo
que Egipto mantuviera sus positivas relaciones con Estados Unidos, por lo que
Sadat tenía que aumentar el nivel de temas aceptables a incluir en casi
cualquier acuerdo.
Begin se encontraba en una situación similar, aunque quizá menos aguda. El
aislamiento geo-político de Israel significaba que América era su aliado más
17
importante, tanto en su papel de garante de la seguridad, como en el de
donante de ayuda económica masiva. Begin no podía permitirse el lujo de dejar
que Egipto ganara el favor de Carter a expensas de la especial relación
bilateral Estados Unidos-Israel. Por tanto, como Carter estaba extremadamente
presionado para conseguir un acuerdo, Sadat y Begin lo estaban de forma
similar para firmarlo. Al final, sin embargo, las otras restricciones políticas de
Begin y su mayor capacidad de negociación originaron que Carter y Sadat
hicieran la mayoría de concesiones.
Lecciones:
Se pueden extraer muchas lecciones de diplomacia del juego a dos bandas de
Camp David. Primero, los negociadores tienen que concienciarse de que tanto
ellos como sus contrapartes se van a enfrentar inevitablemente a restricciones
por parte de sus propios países. Entre los elementos más básicos de la
preparación para una negociación diplomática debería estar analizar esos
parámetros y determinar cómo pueden utilizarse para ventaja propia. Quizá se
pudiera crear una oportunidad para cambiar las restricciones nacionales del
oponente, de manera que el campo de juego potencial aumente. La visita de
Sadat a Jerusalén es un ejemplo perfecto de esta estrategia. También, si el
oponente de uno se enfrenta a fuertes presiones domésticas para volver con un
acuerdo, es una oportunidad para jugar duro y presionar para obtener mayores
concesiones. Begin se encontró con este escenario en Camp David y fue capaz
de forzar a Sadat para que accediera a un acuerdo que muchos consideraban
una pérdida para Egipto.
6. Conclusiones.
La firma de los acuerdos de Camp David no fue el final de las negociaciones.
La diplomacia, especialmente enfocada a “vender” esos acuerdos a las
comunidades nacionales respectivas, finalmente culminó en la firma del
Tratado de Paz Egipcio-Israelí, el 26 de Marzo de 1979. El impacto histórico de
estos hechos todavía es objeto de debate. La mayoría de analistas sostienen
que Israel fue el ganador, logrando que cesaran las amenazas a su seguridad
18
por parte de uno de sus más poderosos adversarios y haciendo poquísimas
concesiones a cambio. También apuntan a que ese cambio en el equilibrio de
poder fue un factor que permitió a Israel atacar Líbano en 1982. Mientras tanto,
Egipto reconquistó el control del Sinaí, pero comprometiendo definitivamente su
prestigio en el mundo árabe, por establecer una relación aún más cercana con
Estados Unidos. Otros historiadores piensan que Egipto fue el vencedor,
porque recibió territorio tangible a cambio de una intangible y fácil de anular,
promesa de paz. Sin importar quién tenga razón en este debate, hay un
impacto claro del proceso de Camp David: en una región cargada de agitación,
Israel y Egipto han estado en paz desde entonces. A este respecto, los
acuerdos deberían considerarse como un esfuerzo sorpresivamente exitoso y
una victoria para ambas partes.
Las negociaciones de Camp David ponen de manifiesto una herramienta muy
útil para el estudio de la negociación internacional. Va a ser muy difícil
encontrar un marco más perfecto para ilustrar una negociación mediada entre
dos partes: los temas fueron definidos específicamente y las conversaciones
fueron auto-censuradas por cada parte y continuaron ininterrumpidamente
desde el principio hasta el final. Es fácil trazar las estrategias a través de las
discusiones, y por tanto, extraer conclusiones sobre quién tuvo éxito y porqué.
El proceso de Camp David ha sido analizado desde muchos puntos de vista, y
sigue siendo un caso importantísimo en el estudio de las negociaciones
internacionales.
19