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XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015
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Lineamientos y metodología para implementar la gestión por procesos en las
entidades de la administración pública del Perú
Bianca Makey Martínez Malqui
“La mejor estructura no garantizará los resultados ni el
rendimiento. Pero la estructura equivocada es una garantía de
fracaso”. (Peter Druker)
El que quiere hacer algo conseguirá un medio, el que no, una
excusa (Stephen Dolley)
“d) Gestión por procesos: Una gestión al servicio del ciudadano
necesariamente deberá cambiar el tradicional modelo de
organización funcional y migrar hacia una organización por
procesos contenidos en las “cadenas de valor” de cada entidad,
que aseguren que los bienes y servicios públicos de su
responsabilidad generen resultados e impactos positivos para el
ciudadano, dados los recursos disponibles.” (Política Nacional
de Modernización de Gestión Pública)
Presentación
El Perú ha logrado, en las últimas décadas, un notable crecimiento económico. Sin embargo, los temas
de la reforma de Estado y la modernización de la gestión pública son procesos aun inconclusos. El Estado
continúa actuando de manera desarticulada y sin eficiencia; por lo tanto, es necesario avanzar con la
reforma de Estado que logre dar respuesta a la nueva visión, a fin de contar con un Estado moderno,
eficiente, descentralizado, unitario, inclusivo y abierto.
La visión de Estado moderno se encuentra plasmada en la Política Nacional de Modernización de la
Gestión Pública, aprobada con Decreto Supremo N° 004-2013-PCM, la misma que establece: “… la
gestión pública moderna es una gestión orientada a resultados…”, es decir una gestión en la que los
servidores y funcionarios públicos se preocupan por entender las necesidades y expectativas de los
ciudadanos y organizan los procesos con el fin de transformar los insumos en bienes y servicios que
arrojen como resultado la mayor satisfacción de los ciudadanos-clientes1, garantizando sus derechos al
menor costo posible. Asimismo, establece como uno de los pilares centrales a la Gestión por Procesos,
Simplificación Administrativa y Organización Institucional.
En esa misma línea, la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública establece la puesta en
marcha de un Plan de Implementación, el mismo que se aprueba mediante Resolución Ministerial N°
125-2013-PCM, que establece los objetivos, indicadores, metas y responsables que buscan lograr un
Estado moderno. En el plan de implementación se establece que la Secretaría de Gestión Pública, es la
responsable de liderar, entre otros, los indicadores relacionados a la gestión por procesos, para lo cual en
su calidad de rector del Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión Pública es la responsable
de promover instrumentos que sirvan de guía para la implementación de la gestión por procesos, en el
marco del enfoque de la gestión para resultados.
1 Destinatarios de los bienes y servicios ofrecidos por las entidades del Estado.
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En ese orden de ideas, la Secretaría de Gestión Pública es la responsable de brindar a las entidades de la
administración pública un instrumento que oriente, establezca principios y fomente la creatividad de los
servidores públicos en este nuevo reto para lograr una gestión pública moderna, que responda de manera
eficiente y eficaz a las expectativas y necesidades de los clientes-ciudadanos.
El instrumento al cual hago referencia es una Metodología para implementar la gestión por procesos en
todas las entidades de la administración pública, considerando a los tres niveles de gobierno, y no solo
ello, sino que a la vez se elaboraron los Lineamientos para implementar la gestión por procesos en las
entidades de la administración pública peruana.
La pregunta válida ante esta expectativa es ¿Y por qué apostamos por un instrumento como este? La
respuesta es sencilla, la gestión por procesos parte de una filosofía que busca satisfacer las necesidades
y expectativas del cliente-ciudadano. Constituye una efectiva estrategia de gestión, porque fortalece la
capacidad para lograr resultados superando las barreras de una estructura organizacional de tipo funcional
y su implementación permitirá a la administración pública peruana orientarse a satisfacer las necesidades
y expectativas de los clientes-ciudadanos.
¿Cuáles han sido los avances en el Perú, para mejorar la gestión de las entidades públicas?
En el Perú, una de las primeras iniciativas de mejora en la gestión pública fue la implementación del
Sistema de Racionalización, mediante la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Administración Pública
– INAP (Decreto Ley N° 20316) en diciembre de 1973; conformándose como oficina central la Dirección
Nacional de Racionalización.
El INAP fue un organismo público descentralizado de la Presidencia de la República, dependiente de
manera directa del Primer Ministro. Como entidad rectora del proceso de reforma de la administración
pública, articulaba los planes nacionales de desarrollo, mientras la Dirección Nacional de
Racionalización del INAP, de conformidad con las funciones establecidas por el Decreto Legislativo Nº
534 y el Reglamento de Organización y Funciones del INAP, establecía el conjunto de normas para la
formulación de herramientas de gestión, y algunas de ellas aún siguen vigentes.
Durante el periodo 1980-1989, se le encargó al INAP establecer los lineamientos para la ejecución de la
función pública, especialmente en los siguientes temas: Carrera Administrativa, Sistema Único de
Remuneraciones y Pensiones, Registro Nacional de Personal, Sindicalización, Reglamentación del
Decreto Legislativo Nº 276 “Ley de Bases de Carrera Administrativa”, Capacitación, Racionalización de
la Administración Publica, entre otros. Posteriormente, en el periodo 1989-1995, se le encomienda al
INAP, adicionalmente ser el ente rector del proceso de transformación y modernización del Estado, que
se encontraba en la fase de reducción del personal debido a la desactivación y liquidación de instituciones
públicas y empresas estatales.
En el año 1995, mediante Ley N° 26507, se declaró en disolución al INAP, transfiriendo sus funciones a
la Dirección General de Gestión Pública, hoy Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo
de Ministros, la misma que conserva hasta la fecha algunas de las funciones y se mantienen en vigencia
algunas normas señaladas (D.S. N° 074-95-PCM, Transferencia de Funciones del INAP).
Posteriormente, el Estado peruano promulgó la Ley Marco de Modernización del Estado (Ley N° 27658),
declarando el Estado peruano en proceso de modernización, a partir de ese momento hasta el 2011 se
han continuado realizando esfuerzos para modernizar el país, fortaleciendo la estructura del Estado,
creando nuevas instituciones públicas, promoviendo herramientas de simplificación administrativa,
transparencia y acceso a la información pública, entre otros. No obstante a la luz del análisis minucioso
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sobre estos avances para reformar y modernizar el Estado, se ha observado una clara ausencia de
articulación y una falta de reconocimiento a la razón de ser del Estado, es decir reconocer que la
Administración Pública existe, porque existe un cliente-ciudadano que tiene necesidades y requieren ser
atendidas, él espera resultados.
A raíz de lo expresado líneas arriba, la administración pública peruana necesitaba un cambio de enfoque,
un cambio en la orientación de los esfuerzos hacia un objetivo común, una estrategia distinta de
modernización del Estado, es así que con el Decreto Supremo N° 109-2012-PCM se aprueba la
“Estrategia para la Modernización de la Gestión Pública”, con este documento se priorizan 04 acciones
principales, entre ellas la formulación y aprobación de la Política Nacional de Modernización de la
Gestión Pública y su Plan de Implementación; la adecuación del marco normativo que regula la
estructura, organización y funcionamiento del Estado; Mejora en la Calidad de Servicios y Gobierno
Abierto.
La formulación de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública se inició con un
diagnóstico muy duro, identificando las principales causas que originan el bajo desempeño del Estado,
planteando la solución a dichas causas y proponiendo el Modelo de Gestión para Resultados, en la cual
las demandas ciudadanas determinan y orientan las mejoras en el ejercicio de la función pública.
En ese orden de ideas se trabajó en la elaboración concertada de la Política Nacional de Modernización
de la Gestión Pública y su correspondiente Plan de implementación, ambos aprobados el año 2013.
La Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública plantea cinco (05) pilares centrales y tres
(03) ejes transversales, considerando a la Gestión por Procesos, Simplificación Administrativa y
Organización Institucional como uno de los pilares centrales; asimismo, su correspondiente Plan de
Implementación establece indicadores y metas relacionadas a la gestión por procesos y que se son de
responsabilidad de la Secretaría de Gestión Pública.
En ese sentido, es que se plantea la elaboración de una herramienta que oriente a las entidades de la
administración pública a conocer su razón de ser, a revisar ¿qué es lo que tiene que hacer?; ¿para quién
lo tiene que hacer?, ¿cómo lo tiene que hacer? Y ¿Qué resultados espera obtener? Estamos hablando de
una herramienta que apoye a las entidades de la administración pública a cambiar el tradicional enfoque
de gestión funcional al enfoque de la gestión por procesos. En el siguiente gráfico se muestra el orden y
concatenación de los documentos elaborados por la Secretaría de Gestión Pública:
Gráfico N° 01
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Elaboración propia
Fuente: - D.S. N° 109-2012-PCM
- D.S. N° 004-2013-PCM - R.M. N° 125-2013-PCM
Acciones desarrolladas para la elaboración de los lineamientos y la metodología para implementar
la gestión por procesos en el Perú.
La elaboración de los lineamientos y la metodología para implementar la gestión por procesos en el Perú,
requirió de una investigación de los antecedentes de la gestión por procesos en la experiencia nacional e
internacional. Asimismo, se realizaron reuniones de recojo de información con los funcionarios públicos
de algunas entidades seleccionadas, se realizaron encuestas, entrevistas y consultas telefónicas a diversas
entidades públicas y privadas, así como a expertos nacionales e internacionales.
Para el análisis del caso peruano, se definieron dos grupos objetivo conformados por funcionarios
públicos con experiencia en gestión por procesos y otro conformado por auditores de sistemas de gestión,
consultores, evaluadores del modelo de excelencia y expertos en elaboración de cartas de servicio,
simplificación administrativa u otros en el Perú.
Para el análisis de la experiencia internacional se revisó la situación de 6 países de la región Argentina,
Colombia, Costa Rica, México, Panamá y República Dominicana, considerando las acciones más
relevantes emprendidas para implementar sistemas de gestión por procesos y mejoras de la gestión
pública. Adicionalmente, se consultó a 18 expertos de 9 países para conocer su opinión sobre las
principales fortalezas de la gestión por procesos y las debilidades que dificultan la implementación.
Del resultado que arrojó la investigación tanto nacional como internacional, se rescatan importantes
lecciones aprendidas, entre las que resaltan las siguientes:
El compromiso de la Alta Dirección y de las jefaturas es requisito indispensable para iniciar, mantener y conseguir resultados en el proceso de cambio hacia una Gestión por Procesos.
La capacitación, el entrenamiento y la participación del personal son estrategias particularmente relevantes para involucrarlos y lograr sentido de pertenencia respecto de los procesos en los
cuales intervienen.
Vencer la resistencia al cambio es un gran desafío para la implementación de la gestión por procesos en las organizaciones el cual debe abordarse con estrategias de intervención que
minimicen dicha resistencia.
Estrategia• Estrategia de Modernización de la Gestión Pública:
tiene como objetivo mejorar y reformar el Sistema deModernización del Estado.
Política• Política Nacional de Modernización de la Gestión
Pública: Plantea un Estado Moderno al Servicio de lasPersonas.
Plan• Plan de Implementación de la Política
Nacional de Modernización: Planteaindicadores y metas de cumplimiento.
Metodología
•Proyecto de D.S. que aprueba laMetodología para la implementaciónde la Gestión por Procesos en lasEntidades de la AdministraciónPública
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Algunas organizaciones, además de implementar sistemas de gestión de calidad, han certificado sus procesos. Las certificaciones en su mayoría tienen alcance parcial. Adicionalmente, se
evidencian casos de sistemas basados en normas ISO 14000 y OHSAS 18000, además de ISO
9000.
Las experiencias de los organismos públicos, funcionarios públicos y expertos muestran que la gestión por procesos tiene un alto impacto en el cumplimiento de objetivos y resultados. La
experiencia internacional corrobora esta conclusión.
Los avances más destacados en gestión por procesos, se observan en organismos públicos que adoptaron modelos de excelencia en la gestión, se autoevaluaron y postularon reiteradamente a
premios nacionales a la calidad. No obstante, el grado de avance es limitado por la estructura
funcional aún en el caso de entidades que presentan los mayores desarrollos.
En todos los casos de éxito estudiados se observa un gran esfuerzo interno, disponibilidad de recursos en tiempo, infraestructura y capacitación; además de asesoría o consultoría externa.
La experiencia internacional muestra casos de apoyo desde la secretaria de la gestión pública u organismos equivalentes para promover y estimular el desarrollo de programas y proyectos, los
cuales merecen estudiarse a profundidad.
La adopción de una norma de gestión o el uso de metodologías manuales o herramientas por sí solos no garantizan el éxito de la implementación de un Sistema de Gestión por Procesos. Se trata
de un cambio cultural de gran magnitud que requiere determinación, una estrategia de
implementación y abordaje sistémico.
Del diagnóstico y análisis del soporte tecnológico existente se observa variedad en las herramientas utilizadas, comprobándose que no hay un estándar definido respecto a la
herramienta más efectiva para la gestión por procesos.
Considerando las lecciones aprendidas y el juicio de expertos se procedió a elaborar los lineamientos y
la metodología para implementar la gestión por procesos en el Perú.
En relación a los lineamientos se consideró resaltar los principios orientadores sobre los cuales se basa
la implementación de una gestión por procesos, entre estos podemos mencionar
El Liderazgo Visionario, referido a que las entidades de la Administración Pública deben establecer una visión orientada hacia el ciudadano y altas expectativas para los servidores públicos. La Alta
Dirección debe inspirar y alentar a todos los servidores de la entidad a contribuir, desarrollar y
aprender, a ser innovadores y aceptar el cambio. Los miembros de la Alta Dirección deben servir
como modelo a seguir por su comportamiento ético y compromiso personal al planear, proporcionar
un ambiente de apoyo para tomar riesgos inteligentes, comunicar, entrenar y motivar a los servidores,
desarrollar futuros líderes, revisar el desempeño organizacional y dar reconocimiento a sus
servidores.
Orientación al Servicio del Ciudadano, dado que todas las entidades están al servicio del ciudadano y dependen de él, en consecuencia deben comprender sus necesidades actuales y futuras, satisfacer sus
demandas y esforzarse en exceder sus expectativas.
Valoración al Servidor Público, considerando que el éxito de toda entidad depende cada vez más del compromiso de sus servidores con el trabajo que desempeñan. El compromiso será mayor cuando
exista una dirección organizacional clara, un ambiente seguro, confiable y cooperativo. Es muy
importante que la entidad capitalice conocimientos, habilidades, creatividad y motivación de sus
servidores. Es decir, toda entidad debe valorar a su servidor, lo que significa comprometerse con su
satisfacción, desarrollo y bienestar. El servidor a todos los niveles, es la esencia de una entidad y su
total compromiso posibilita que sus habilidades sean usadas para el beneficio de la misma.
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Evaluación Permanente, Mejora Continua, Orientación a Resultados y Rendición de Cuentas, es importante tener en cuenta que una gestión pública de calidad y orientada a resultados es aquella que
contempla la evaluación permanente, interna y externa; orientada a la identificación de oportunidades
para la mejora continua de los procesos, servicios y prestaciones públicas centrados en el servicio al
ciudadano o destinatario de bienes y servicios proporcionando insumos para la adecuada rendición de
cuentas. Las mediciones de desempeño de una entidad, necesitan estar enfocadas en resultados.
Innovación y Aprovechamiento de las Tecnologías, para alcanzar los resultados que los ciudadanos esperan, se requiere que las entidades de la administración pública avancen en un proceso constante
de revisión y renovación de los procesos y procedimientos. Ello las llevará a implementar nuevas
propuestas, que innoven su gestión, para responder mejor a las expectativas de los ciudadanos. El
proceso constante de innovación debe incorporar el aprovechamiento intensivo de tecnologías
apropiadas, no sólo a nivel de dependencias prestadoras de servicios, sino también de aquéllas
responsables de sistemas administrativos, de manera que dichas tecnologías contribuyan al cambio y
mejora de la gestión pública.
Agilidad y Flexibilidad, el éxito en un ambiente siempre cambiante y competitivo a nivel global demanda agilidad (capacidad para el cambio rápido) y flexibilidad en las operaciones. Las entidades
deben desarrollar una gestión ágil, eficaz, eficiente y oportuna, para lo cual deben responder
oportunamente a la heterogeneidad y coyunturas propias del medio donde intervienen. Ello será
posible, en tanto sean capaces de adaptar oportunamente sus estructuras organizacionales, así como
sus procesos y procedimientos de manera que se asegure la prestación de servicios públicos según las
necesidades de los ciudadanos, sin descuidar el control sobre el uso correcto de los recursos y bienes
públicos, con un enfoque más centrado en los resultados, que en el solo control de los procesos e
insumos, que en muchos casos termina promoviendo el simple cumplimiento de la legalidad y la
realización de procesos de gestión que no aportan valor público.
Relación mutuamente beneficiosa con el proveedor, es importante considerar que el proveedor es aquel que provee a la entidad de normativa, información o cualquier otro insumo necesario para la
realización de sus actividades y cumplimiento de su misión. Una entidad tiene proveedores internos,
aquellos que brindan insumos al interior del mismo proceso, y proveedores externos al proceso,
aquellos que brindan insumos y no participan del proceso.
En los lineamientos también se consideran algunas orientaciones para la implementación de la gestión
por procesos, como los roles y responsabilidades que debe tener el titular de la Entidad y las condiciones
previas para lograr el éxito de la implementación de la gestión por procesos.
En esa misma línea se ha elaborado la Metodología para implementar la Gestión por Procesos en las
entidades de la administración pública peruana, apostando por esta herramienta basada en un enfoque
para resultados y orientado al ciudadano-cliente.
La metodología ha sido elaborada sobre la base de los principales referentes internacionales de la gestión
por procesos, como son la Norma ISO 9000, Modelo de Excelencia en la Gestión y Carta Iberoamericana
de Calidad en la Gestión Pública, y nuestro referente nacional la Política Nacional de Modernización
aprobada mediante D.S. N° 004-2013-PCM, que plantea la implantación de la gestión para resultados en
la administración pública y establece como el tercer pilar central a la gestión por procesos, simplificación
administrativa y organización institucional.
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La implementación de la gestión por procesos, en el marco de una gestión orientada a resultados,
constituye un elemento central de un sistema de gestión moderno, creando o agregando valor para los
ciudadanos, personas, grupos, entidades, empresas o destinatarios de los bienes y servicios, y
contribuyendo a alcanzar los resultados esperados.
La metodología define los conceptos a utilizar, realiza una importante propuesta de implementación por
etapas, previo diagnóstico del grado o nivel de avance y establece algunos formatos básicos que guían la
utilización de la misma. Es preciso indicar, que las definiciones no se han inventado, no se ha descubierto
la pólvora, como comúnmente se dice, son definiciones existentes en el mundo académico y en la práctica
se han adaptado para un mejor entendimiento del servidor o funcionario público, así como para el cliente-
ciudadano, algunos ejemplos son:
- Cliente- Ciudadano: Es el destinatario de bienes y servicios, y se busca lograr la satisfacción a sus necesidades y expectativas.
- Proceso: Conjunto de actividades relacionadas entre sí, que transforman los insumos, agregando valor, en bienes y servicios para un cliente.
- Gestión por procesos: Enfoque metodológico que sistematiza actividades y procedimientos, tareas y formas de trabajo, a fin de convertirlas en una secuencia, que asegure que los bienes y
servicios generen impactos positivos para el ciudadano, en función de los recursos disponibles.
- Procedimiento: Es la descripción de forma específica y detallada del último nivel desagregado del proceso, de cómo se lleva a cabo.
- Producto: Bien o servicio creado por un proceso.
En la metodología se hace una clara referencia del tránsito de un enfoque funcional al enfoque de la
gestión por procesos, porque usualmente vemos a la entidad de manera funcional, es decir de forma
vertical, donde prevalece la línea de mando y la jerarquía, pero otra forma de verla es a través del enfoque
por procesos orientada a resultados, que nos muestra una visión horizontal de la entidad, donde los límites
entre los diferentes órganos, unidades orgánicas, áreas, jefaturas o gerencias dejan de existir. Esto ayuda
a entender el real funcionamiento de las entidades.
Para un mayor entendimiento de la metodología se consideran tres tipos de procesos, cuya relación se
encuentra articulada por el rol que cumple cada uno de ellos, los procesos estratégicos definen la
orientación hacia donde deben operar los procesos operativos o misionales, de acuerdo con la cadena de
valor de la entidad, los cuales necesitan a los procesos de apoyo o soporte para cumplir con sus objetivos.
Teniendo en cuenta que la adopción de la gestión por procesos en las entidades de la administración
pública representa un cambio cultural, la presente Metodología busca facilitar y apoyar ese cambio. La
Metodología hace énfasis en aspectos prioritarios que son indispensables para iniciar y avanzar en la
implementación de la gestión por procesos. Asimismo, presenta orientaciones y pautas metodológicas
para su implementación, las que deben desarrollarse por cada entidad dependiendo de su naturaleza,
particularidades y grado de avance.
La Metodología establece una interesante propuesta de implementación por niveles, previa evaluación
del grado o nivel de avance, conforme se muestra en la siguiente tabla:
Tabla N° 01
Grado de avance de la entidad Estrategias a implementar
Grado de avance 1 • Énfasis en fortalecimiento de capacidades.
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• No han realizado acciones sobre gestión por procesos.
• No han identificado procesos principales y no están documentados.
• Pueden apoyarse con personal externo o consultoría. • Aplicar la metodología en experiencia piloto.
Grado de avance 2
• Tienen acciones sobre la gestión por procesos.
• Han identificado y documentado procesos.
• Analizar integralmente la situación. • Adoptar sistemas de gestión basados en la ISO 9000
para procesos principales.
• Énfasis en revisión, mejora y automatización de procesos.
Grado de avance 3
• Procesos identificados y documentados, forman parte de un sistema de gestión de
calidad.
• Cuentan con sistemas de actualización y mejora.
• Profundizar sistemas de revisión, mejora y automatización a fin de abarcar todos los procesos.
• Realizar benchmarking con referentes nacionales o internacionales.
• Usar Modelo de Excelencia en la Gestión del Premio Nacional a la Calidad.
Fuente: Secretaría de Gestión Pública (2014)
La metodología establece tres (03) grandes etapas, precedidas por ciertas condiciones previas que toda
entidad pública debe garantizar, estas condiciones se detallan en el siguiente gráfico:
Gráfico N° 02
Fuente: Secretaría de Gestión Pública (2014)
CONDICIONES PREVIAS
Fortalecer el órgano responsable de la implementación de la Gestión por Procesos
Asegurar los recursos
Contar con objetivos estratégicos claramente establecidos
Asegurar el apoyo y compromiso de la Alta Dirección
Institucionalizar la Gestión por procesos
Documentar los procesos mejorados
Mejorarlos procesos
Medir, analizar y evaluar
Describir los procesos actuales
Elaborar el mapa de procesos actuales Determinar los procesos de la entidad
Identificar destinatarios de bienes y servicios; y los bienes y servicios que brinda la entidad
Analizar propósito de la entidad
Sensibilizar a toda la entidad
Capacitar a los encargados de implementar
Elaborar el plan de trabajo institucional
Analizar la situación de la entidad
ETAPA I:
Preparatoria
ETAPA III:
Mejora de
Procesos
ETAPA II:
Diagnóstico e
Identificación
de procesos
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Condiciones previas que se deben considerar antes de implementar la gestión por procesos
Asegurar el apoyo y compromiso de la Alta Dirección, estableciendo que debe manifestarse a través del involucramiento activo, apoyo y creación de las condiciones necesarias para el éxito. Esto
requiere en primer lugar, la comprensión de la importancia de adoptar la gestión por procesos
priorizando su implementación como una estrategia para alcanzar mejores resultados y brindar un
servicio de calidad al ciudadano o destinatario de los bienes y servicios. Se hace especial énfasis en
que la Alta Dirección debe participar principalmente en fortalecer a la Oficina encargada del
Desarrollo Organizacional y Modernización de la entidad, o la oficina que haga sus veces, en facilitar
los recursos necesarios para el trabajo a desarrollar; en aprobar el plan de trabajo institucional y el
Mapa de Procesos; asimismo en el seguimiento de su ejecución. Se resalta que el aseguramiento de
la implementación de la gestión por procesos dependerá del involucramiento activo del titular de la
entidad.
Contar con objetivos estratégicos claramente establecidos, es requisito fundamental para asegurar que los procesos estén orientados de manera correcta a la consecución de los resultados que la entidad
espera lograr, es necesario que ésta cuente con los objetivos estratégicos claramente establecidos y
articulados con los niveles correspondientes.
Asegurar los recursos, no olvidar que muchas veces el recurso más escaso es el tiempo de los servidores involucrados, por lo cual debe preverse los mecanismos para garantizar que los servidores
de los órganos o unidades orgánicas puedan disponer del tiempo necesario y facilidades para realizar
las tareas correspondientes al plan de trabajo institucional.
La metodología establece tres etapas, las mismas que se muestran a continuación:
Etapa I: Preparatoria
Esta etapa consta de cuatro actividades:
Analizar la situación actual de la entidad, se debe realizar un análisis del estado situacional, así como del grado de avance en que se encuentra la entidad, respecto a la gestión por procesos.
La Metodología considera tres categorías de avance de las entidades de la administración pública
en relación con la implementación de la gestión por procesos, de esa manera cada entidad podrá
ubicar su categoría de avance y a su vez, podrá utilizar las estrategias que se plantean para abordar
su desarrollo.
Elaborar el plan de trabajo institucional, previamente la entidad tiene que identificar cuál es el grado de avance en relación a la gestión por procesos, con el fin de definir las estrategias que
se sugiere implementar, las cuales se detallan a continuación:
- A las entidades que se encuentren en el Grado de avance 1, se les recomienda hacer énfasis en el fortalecimiento de capacidades, asegurando contar con las necesarias para emprender la
implementación de la gestión por procesos.
- A las entidades que se encuentren en Grado de avance 2, se les recomienda analizar integralmente la situación y el alcance de su sistema de gestión de calidad, considerando la
posibilidad de adoptar sistemas de gestión basados en la norma ISO 9000 para la totalidad de
sus procesos principales. Avanzar en la revisión, mejora y automatización de sus procesos.
- A las entidades que se encuentren en el Grado de avance 3, se les recomienda profundizar sus sistemas de revisión, mejora y automatización de los procesos, a fin de abarcar todos los
procesos principales. Realizar un benchmarking o comparación con referentes nacionales o
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internacionales y utilizar el Modelo de Excelencia en la Gestión del Premio Nacional a la
Calidad.
Capacitar a los encargados de implementar la gestión por procesos, para lo cual debe tenerse en cuenta la necesidad de contar con servidores que puedan cubrir casos de rotación y
entrenamiento especializado para líderes de procesos y facilitadores internos, en función del
grado de avance de la entidad y de la estrategia que se defina en el plan de trabajo institucional.
La capacitación debe ser constante y debe realizarse a lo largo de todo el proceso de
implementación.
Sensibilizar a toda la entidad, la activa participación de los servidores es de particular importancia para lograr que la entidad adopte la gestión por procesos. Para conseguirlo, la
sensibilización de todos los servidores es otro aspecto clave que merece especial atención. La
sensibilización debe estar orientada a lograr la comprensión, la toma de conciencia sobre la
importancia y trascendencia, así como los beneficios que significará para la entidad, para los
servidores y para el cliente-ciudadano, como resultado de la implementación de la gestión por
procesos. Teniendo en cuenta que se trata de un cambio cultural, la sensibilización a toda la
entidad debe ser persistente, mostrando los avances, así como las dificultades y desafíos; y
orientarse a lograr la participación y el apoyo de todos los servidores. Es importante tener en
cuenta las opiniones y sugerencias de los servidores, especialmente respecto a los procesos en los
cuales están involucrados. La Alta Dirección debe mostrar su apoyo a la implementación de la
gestión por procesos participando activamente en las actividades de sensibilización y
capacitación.
Etapa II: Diagnóstico e Identificación de procesos
Identificación de procesos
Consta de tres actividades principales
Analizar el propósito de la entidad, es decir se debe realizar una revisión de la misión, visión, objetivos, políticas, planes, estrategias, y fines institucionales. Cuyo objetivo es comprender la
razón de ser de la entidad. Es preciso mencionar, que la planificación estratégica debe estar
alineada al propósito o razón de ser de la entidad. Es importante identificar claramente la manera
cómo la entidad genera y agrega valor público y contribuye al cumplimiento de sus fines
institucionales.
Identificar a los clientes y cuáles son los bienes y servicios que se les brinda, luego de esta identificación se debe recopilar, analizar y determinar los requisitos, necesidades y expectativas
de los clientes. Esta recopilación debe validarse a través de encuestas o consultas a los mismos.
Es importante la comunicación frecuente con los clientes-ciudadanos y las partes interesadas
(stakeholders), a fin de asegurar el entendimiento de sus requisitos, necesidades y expectativas;
y estar atento a los cambios que puedan producirse.
Determinar los procesos de la entidad, a partir del análisis del propósito de la entidad y la identificación de los clientes; y de los bienes y servicios que ofrece la entidad se debe determinar
los procesos de la misma. La determinación debe hacerse mediante una relación simple o
inventario de los procesos, considerando que el proceso de Nivel 0, es el proceso más agregado.
Posterior a ello, se tiene que realizar el inventario de procesos de Nivel 1, o la desagregación del
Proceso de Nivel 0. De igual forma, cada proceso de Nivel 1, se desagrega al Nivel 2 y de esta
manera hasta el nivel que la entidad considere, dependiendo de la complejidad de cada proceso
identificado.
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Clasificar los procesos de la entidad
En primer lugar deben identificarse los procesos operativos o misionales que están orientados al
cumplimiento de la misión y lograr la satisfacción del cliente-ciudadano. Para ser un proceso operativo
o misional, debe considerar los siguientes factores:
Influencia en la misión, estrategia, objetivos y metas
Cumplimiento de requisitos legales o reglamentarios
Influencia en la satisfacción del cliente-ciudadano
Efectos en la calidad de los bienes y servicios
Influencia en Factores Clave de Éxito
Eficiencia en el uso de recursos
Los factores señalados anteriormente deben utilizarse en función de la naturaleza y particularidades de
cada entidad. Una vez identificados los procesos misionales, se determinará la secuencia de los mismos,
para ello se debe tener en cuenta las siguientes consideraciones:
El cliente - ciudadano o destinatario de los bienes y servicios
Los elementos de entrada del proceso y ¿de dónde vienen?
Las salidas o resultados del proceso y ¿a dónde van?
Los recursos que emplea y ¿de dónde proceden?
¿Qué procesos están interactuando?
En segundo lugar, se identifican los Procesos Estratégicos y los Procesos de Apoyo o Soporte.
Documentos propuestos
Mapa de procesos
El Mapa de Procesos Nivel 0, es un documento que está compuesto por la representación gráfica de la
secuencia e interacción de los diferentes procesos que tiene la entidad, clasificados en procesos
estratégicos, misionales y de apoyo, y de las Fichas Técnicas de cada Proceso Nivel 0. El objetivo de
este documento es identificar todos los procesos de nivel 0 y sus características. Para elaborar este
documento, necesariamente se tiene que comprender las necesidades de la entidad, de los clientes y de
las partes interesadas. Asimismo, es necesario alcanzar una comprensión, de la manera cómo la entidad
desarrolla sus actividades, debe incluir la identificación de los procesos estratégicos, misionales y de
apoyo; y revisar si éstos responden a las necesidades y desafíos de la entidad.
El Mapa de Procesos Nivel 0 de la entidad debe ser elaborado por la Oficina encargada del Desarrollo
Organizacional y Modernización de manera coordinada con todos los responsables de la ejecución o
desarrollo de los procesos, que también se denominarán dueños de los procesos, quienes a su vez
validarán el documento, el mismo que será revisado por el Secretario General o el que haga sus veces y
finalmente, será aprobado por el titular de la entidad. Una vez revisado y validado el Mapa de Procesos,
la Secretaría General o la que haga sus veces, presentará dicho documento al titular de la entidad para su
respectiva aprobación. El Mapa de Procesos, es un documento de gestión de la entidad.
Manual de Gestión de Procesos y Procedimientos
Para describir los procesos actuales, la entidad debe elaborar, revisar y aprobar los Manuales de Gestión
de Procesos y Procedimientos de cada uno de los procesos de Nivel 0 que se hayan identificado en el
Mapa de Procesos.
El Manual de Gestión de Procesos y Procedimientos, en adelante el Manual, contiene la descripción del
proceso de nivel 0 desagregado hasta el nivel N. Debe ser elaborado por los órganos o unidades orgánicas
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que realizan o ejecutan el proceso, con asesoría de la Oficina encargada del Desarrollo Organizacional y
Modernización de la entidad o la que haga sus veces y será aprobado por el dueño del proceso.
En tal sentido, el Manual tiene como objetivo estandarizar en un documento descriptivo y detallado las
acciones que realiza una entidad, tiene un carácter instructivo e informativo y debe garantizar la
comprensión por todos los involucrados en determinado proceso y facilitar la adaptación de nuevos
trabajadores para el desarrollo de sus funciones. De igual forma, debe guardar coherencia con los
respectivos dispositivos legales y normas administrativas que regulan el funcionamiento de una entidad
y sirven como elementos de análisis para la mejora continua de los procesos y la mejora de la
comunicación al interior de la entidad.
La elaboración de cada Manual está a cargo de todos los involucrados de la ejecución del proceso y
procedimiento.
Los dueños de los procesos de nivel 0 deben aprobar cada Manual que les corresponde. Es preciso
mencionar, que la aprobación debe estar supeditada al pronunciamiento técnico favorable de la Oficina
encargada del Desarrollo Organización y Modernización de la entidad o la que haga sus veces.
Cada Oficina encargada del Desarrollo Organización y Modernización de la entidad formulará su propia
metodología que les permita actualizar de manera eficiente y oportuna sus documentos.
La Oficina encargada del Desarrollo Organizacional y Modernización de la entidad, es la responsable de
custodiar todos los Manuales que se generen, y la responsable de incentivar la actualización
correspondiente en caso haya ocurrido alguna mejora o cambio en el proceso.
Etapa III: Mejora de los procesos
En esta última etapa se considera lo siguiente:
Medir, Analizar y Evaluar los Procesos
Una gestión por procesos, en el enfoque de la gestión para resultados, debe estar orientada al
cumplimiento de los fines y objetivos superiores de la entidad. Para asegurar tal cumplimiento, es
necesario medir y evaluar el desempeño de toda la entidad porque le permite monitorear la gestión a
través de indicadores que reflejen el comportamiento de sus variables, permitiendo identificar
oportunidades de mejora, tomar decisiones oportunas y encaminar a la entidad hacia el cumplimiento de
los objetivos trazados.
No es suficiente con tener un buen Mapa de Procesos y Manuales coherentes para asumir que tenemos
una buena gestión por procesos, si la entidad no se “preocupa” por conocer sus resultados y buscar su
mejora de manera permanente.
Es necesario analizar cada proceso con el fin de determinar la brecha existente entre lo real y lo
planificado. Para analizar cada proceso debemos partir de los datos que éste va generando, para ello
empleamos los indicadores previamente definidos.
Un proceso puede tener más de un indicador, siempre y cuando aporten información relevante sobre los
resultados del mismo. Es importante que los indicadores sean debidamente seleccionados. Tener exceso
de indicadores o indicadores que no aporten valor, sólo dificulta la gestión. Es importante que el dueño
del proceso participe en la determinación de sus indicadores, a fin de que se sienta comprometido con el
cumplimiento de los mismos
Mejorar los procesos
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Tomando en cuenta el Ciclo PHVA (Planear, Hacer, Verificar y Actuar), tanto la Planificación, el Hacer
y la Verificación incorporan acciones de mejora las cuales se deben concretar en el paso Actuar.
La clave para la mejora de los procesos está en el adecuado establecimiento de los indicadores de
desempeño principales, en la revisión y análisis de los resultados y en las acciones que se adopten para
resolver los problemas.
Cuando analizamos la información recogida en el seguimiento del proceso, los indicadores nos
permitirán detectar:
¿Qué procesos no alcanzan los resultados planificados?
¿Cuáles son los problemas que impiden alcanzar tales resultados?
Un paso posterior, cuando la entidad haya logrado los resultados planificados en los diferentes procesos
y cumpla los requisitos del cliente - ciudadano o destinatario de los bienes y servicios, debe enfocar sus
esfuerzos en mejorar el desempeño de los procesos. Algunos ejemplos de mejoras de desempeño son:
simplificar el proceso, innovar el proceso, aumentar su eficiencia, mejorar su eficacia y reducir tiempos.
La mejora continua del desempeño de la entidad debe ser un objetivo permanente de ésta, lo cual se verá
reflejado en la simplificación administrativa, que es una forma de mejorar, y a su vez esto podría llevar
a la entidad a modificar su organización institucional.
Institucionalizar la gestión por procesos
El cambio que representa la adopción de la gestión por procesos, debe lograr resultados de manera
progresiva.
La entidad debe incorporar en el Plan Operativo Institucional (POI), actividades relacionadas al plan de
trabajo institucional, la implementación, seguimiento, revisión, mejora y actualización de los
documentos (Mapa de Procesos y de los Manuales).
Una estrategia de institucionalización debe estar orientada a convertir la gestión por procesos en práctica
usual en la entidad. Debe asimismo, permitir identificar los avances y las brechas existentes a fin de
asegurar los avances y trabajar en la corrección de las brechas.
Se sugiere que luego de lograr avances relevantes se adopten acciones orientadas a lograr la
sostenibilidad de los mismos, considerándose la formalización de los avances para evitar retrocesos
La estrategia de institucionalización debe considerar lo siguiente:
Revisión de todos los pasos de la implementación de la Metodología
Identificación de las fortalezas y debilidades
Tener en cuenta la percepción de los funcionarios y servidores
Definir acciones clave para corregir las brechas
Identificar evidencias de avances
Formalizar a través de normas internas los avances logrados
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Reseña biográfica
Bianca Makey Martínez Malqui es Responsable de la Implementación de la Gestión por Procesos en las
entidades de la Administración Pública, equipo que forma parte de la Secretaría de Gestión Pública (SGP)
de la Presidencia del Consejo de Ministros del Perú.
Doctora en Administración, Maestra en Marketing y Negocios Internacionales. Licenciada en
Administración de Empresas por la Universidad Federico Villarreal con estudios en el Programa de
Gerencia de la Administración Pública de la Universidad ESAN.
Ha sido Jefa de la Oficina de Racionalización, Organización y Métodos del Ministerio de Desarrollo e
Inclusión Social (MIDIS) y Supervisora de Procesos y Calidad en la Contraloría General de la República
(CGR).
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