EXPERIENCIASYESTRATEGIASDEPROTECCINSOCIALDESDEORGANIZACIONESDETRABAJADORESINFORMALESURBANOSENPER 83-VY[HSLJPLUKVSH]VaKLSVZ[YHIHQHKVYLZKLSHLJVUVTxHPUMVYTHSLUSHZKLJPZPVULZKLWVSx[PJHZVJPHSLU(TtYPJH3H[PUHwww.proteccionsocial.org.peEmpleo informal y polticas de proteccin social en Per. Retos y oportunidades para el nuevo gobierno;H[PHUH=LSHaJVExperiencias y estrategias de proteccin social desde las organizaciones de trabajadores informales urbanos en Per.\PSSLYTV7tYLaOcho de cada diez personas que pertenecen a la poblacin econmicamente activa en el Per urbano tienen puestos detrabajosinformales.Porelloresultanecesarioque, comopartedelaagendapblica,seprioriceeldiseo depoliticasmsintegraleseinclusivasdirigidasala economia informal, que comprendan aquellas vinculadas a la proteccin social, desarrollo del capital humano y el mejoramientodelaproductividadycompetitividad.No slo para proteger la calidad del empleo y sus ingresos en pocas de crisis sino, tambin, para impulsar un proceso de formalizacin del empleo que acompae la generacin deunmayorexcedente,enunentornodecrecimiento econmico y reduccin de la pobreza.Eldiseodemecanismosdeaccesodebefacilitarla coberturadelosriesgossocialesdistinguiendolas particularidadesdeltrabajoasalariado,deltrabajo independiente, diferenciando el mbito urbano del rural, la condicin de gnero y la edad. Ello supone un enfoque de demanda en la confguracin de la oferta de prestaciones sociales. Algunasdelasorganizacionesdetrabajadoresdela economiainformalhandesarrolladoexperienciasde proteccinsocial,peseaquepredominaunavisin dereaccinalaemergenciayescasaconcienciade losriesgosalosqueestnexpuestos.Sibienalgunas organizacioneshanlogradoquesedefnanmecanismos de proteccin social ad hoc que han quedado plasmados en leyes, estos no necesariamente se implementan. Tanto loslogrosenelplanonormativocomolasexperiencias desarrolladas son la base para un mayor empoderamiento como actores de una propuesta de proteccin social que debe pensarse desde una perspectiva de conjunto. FortaleciendolavozdelostrabajadoresdelaeconomainformalenlasdecisionesdepolticasocialenAmricaLatinawww.proteccionsocial.org.peEmpleo informal y polticas de proteccin social en Per. Retos y oportunidades para el nuevo gobiernoTatianaVelazcoExperiencias y estrategias de proteccin social desde las organizaciones de trabajadores informales urbanos en PerGuillermoPrezConsorcio de Investigacin Econmica y SocialAntero Aspllaga 584, San Isidro. Lima. PerTelfono: +51 1 421-2278www.cies.org.pe Responsable: Margarita PetreraEdicin: Lima, julio del 2011Cartula y contra cartula: Ilustraciones de Pancho FierroDiseo y diagramacin: Carmen IngaImpreso por Ediciones Nova Print S.A.C.Av Ignacio Merino N 1546, LinceTelefax: 471-5366Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2011-07679ISBN: 978-612-4099-14-4Sobre los autores: Tatiana Velazco es economista, especialista en temas de empleo y sistemas de informacin. Guillermo Prez es educador y asesor en organizaciones de trabajadores autoempleados del proyecto en PerWIEGOyCIESnocompartennecesariamentelasopinionesvertidasenlapresentepublicacin,quesonde responsabilidad exclusiva de los autores.www.proteccionsocial.org.peLa organizacin Women in Informal Employment: Globalizing and Organizing (WIEGO) impulsa el programa Fortaleciendo la voz de los trabajadores informales en las decisiones depolticasocialenAmricaLatina,elqueseestimplementandoenPer,Mxico y Colombia con nanciamiento del Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID); En nuestro pas se desarrolla bajo la responsabilidad del Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES).Este programa busca contribuir a una mayor efectividad en las polticas de proteccin social en relacin a las necesidades de los trabajadores de la economa informal en situacin de pobreza en el pas. El mismo tiene un componente de investigacin dentro de cuyo marco se han nalizado estudios en dos reas temticas: polticas pblicas de proteccin social y experiencias y estrategias desde las mismas organizaciones de trabajadores. Enestaedicinpresentamosdosestudios.ElprimeroeseldeTatianaVelazco, EmpleoinformalypolticasdeproteccinsocialenPer.Retosyoportunidadespara elnuevogobierno,elquedescribe,analizayproponepolticasdeproteccinsocial enbeneciodelgrupodetrabajadoresdelaeconomainformalenelpas.Velazco recogeelestudiodebaserealizadoporJulioGamerosobreelmismotemayque seanexaenCDadjuntoalarevista.Ambostextosseencuentrancompletosen www.proteccionsocial.cies.orgGuillermoPrezpresentaelsegundoestudio,Experienciasyestrategiasdeprotec-cin social desde las organizaciones de trabajadores informales urbanos en Per, centrado en el anlisis de las experiencias y estrategias de proteccin social desde las organiza-cionesdetrabajadoresinformalesurbanosenelpas.Aligualqueenelcasoanterior, PrezrecogeelestudiodebaserealizadoporElsieGuerrerosobreelmismotema,y queseanexaenCDadjuntoalarevista.Ambostextosseencuentrancompletosen www.proteccionsocial.cies.orgNuestro especial agradecimiento a Carmen Vildoso quien contribuy permanente-mente en su rol de asesora acadmica del proyecto en Per.Carmen RocaMargarita PetreraWIEGOCoordinadora PERUResponsable Amrica LatinaProyecto WIEGO-CIESPresentacin 5

ContenidoEMPLEO INFORMAL Y POLTICAS DE PROTECCIN SOCIAL EN PER. RETOS Y OPORTUNIDADES PARA EL NUEVO GOBIERNOTatiana Velazco Introduccin7Resumen ejecutivo 8I Parte. Diagnstico del empleo informal en el Per11II Parte. Polticas sociales y proteccin social24III Parte. Programas sociales y regmenes especiales: Hacia una red de proteccin social32IV Parte. Conclusiones y recomendaciones.45Anexo50Bibliografa56EXPERIENCIAS Y ESTRATEGIAS DE PROTECCIN SOCIAL DESDE ORGANIZACIONES DE TRABAJADORES INFORMALES URBANOS EN PERGuillermo Prez Herrera Introduccin59Resumen ejecutivo601.Marco conceptual y el contexto de las experiencias.612.Caractersticas y mecanismos de funcionamiento de las experiencias.643.Participacin de las organizaciones en los espacios de dilogo.764.Conclusiones y recomendaciones78 7

EmpleoInformalyPolticasdeProteccinSocialenPer.Retosyoportunidadesparaelnuevogobierno1TatianaVelazcoIntroduccinEl documento que sigue intenta ofrecer una visin del empleo informal y de las polticas de proteccin social en Per que se han implementado en el pas en los ltimos 25 aos; resu-me y retoma una investigacin encargada a Julio Gamero entre marzo del 2010 y diciem-bre del 2010. El estudio tiene cuatro partes, la primera presenta el diagnstico del empleo informal en el Per. La segunda parte se ocupa de la evolucin de las polticas sociales y de proteccin social. La tercera parte muestra los diversos programas sociales y regmenes especiales existentes que podran ser parte, a futuro, de una red de proteccin social para los trabajadores en empleo informal. Finalmente, se presentan las conclusiones y recomen-daciones de politica para este grupo de trabajadores con nfasis en los ciudadanos pobres.La proteccin social, puede ser entendida como el conjunto de polticas e interven-cionespblicasquepermitealciudadanoysufamiliamanejarlosriesgossocialesas como proporcionar apoyo a los que se encuentran en situacin de extrema pobreza y vulnerabilidad. En el pas no existe una poltica integral e inclusiva para los trabajadores informales respecto a una Red de Proteccin Social; tampoco, existen regmenes laborales espe-ccos slo para algunas categoras de trabajadores. Sin embargo, los programas e in-tervenciones del Estado, as como regmenes presentados en el estudio, debidamente articulados y agrupados en los tres ejes que seala el Plan Nacional de Superacin de la Pobreza (PNSP) podran ser la base de una Red de Proteccin Social; atendiendo a los ciudadanos en sus diversas formas de insercin socio laboral o situacin de pobreza.Laautoraagradece,losvaliososcomentariosyaportesdelequipodegestindel proyectoenPer,MargaritaPetrerayCarmelaVildosoascomolosdelagerentadel proyecto regional, Carmen Roca.1.Este documento de basa en el informe de Gamero, J. (2010).Trabajo informal y proteccin social. WIEGO-CIES. 8FORTALECIENDOLAVOZDELOSTRABAJADORESDELAECONOMAINFORMALENLASDECISIONESDEPOLTICASOCIALENAMRICALATINAResumen ejecutivoEl esLudio disLinque enLre el secLor infornal, dehnido basicanenLe a parLir de unida-des productivas que no cuentan con personera jurdica ni sistema de contabilidad queindependicelascuentasdelnegociodelasdeldueo;yelempleoinformal, concepto que se reere a los empleos no declarados, sean ejercidos autnomamen-te, o en situacin de dependencia laboral (asalariados que no guran en la nmina, trabajadores familiares, trabajadores domsticos) no reconocida legalmente por sus empleadores. En el ao 200, el Per presenLa cifras de infornalidad superiores al pronedio de Amrica Latina: 79.4% de los ocupados del pas, es decir, 12.3 millones de personas, lo que pone en evidencia la incapacidad no solo econmica, sino tambin social y poltica para generar empleo productivo digno para la mayora de la poblacin. La evolucindelempleoinformalalolargodelasltimasdcadasnoslosealala fuerte inuencia del tipo de crecimiento econmico, sino tambin es consecuencia de decisiones de poltica laboral y social.ExisLendiferenciasnarcadasencuanLoaladisLribucindelenpleoinfornalpor mbito geogrco; as, en el mbito urbano el 70.6% del empleo es informal y en el rea rural lo es el 94.4%. En el empleo informal urbano predominan los trabajadores independientes no calicados y los asalariados; en el mbito rural destacan los traba-jadores independientes no calicados y los trabajadores familiares no remunerados, lo que est altamente asociado a las actividades agrcolas a baja escala (campesinado).El perhl de los Lrabajadores infornales es basLanLe heLeroqneo, aunque conparLen condiciones de pobreza, bajo nivel educativo y precariedad en el empleo. A nivel na-cional, en el ao 2009, el 37.1% de la poblacin en empleo informal se encontraba en condicin de pobreza a diferencia del 9.9% de la poblacin en empleo formal; enelreaurbanaestabaendichacondicinel21.3%delainformal.Lapobreza no es solo monetaria (ingresos), se encuentran tambin menos dotados de recursos educativos, proteccin familiar, expuestos a mayores riesgos, y con escasos e insu-cientes mecanismos de proteccin social. El secLor infornal se caracLeriza por su baja producLividad respecLo del secLor fornal y en Per, pese a agrupar al 79.4% del total de trabajadores, su aporte al producto bruto interno est estimado en slo 9.9%. Las naciones con un sector informal muy amplio no pueden insertarse exitosamente en el comercio internacional porque sus empresas tienen una capacidad de crecimiento limitada, debido no slo a la redu-cida calicacin de sus trabajadores, sino tambin a la reducida escala de trabajo. No slo los pases pierden varios puntos porcentuales de crecimiento econmico a consecuenciadesumercadodetrabajoinformal,sinoquesustrabajadoresestn lejos de obtener los benecios sociales de su condicin ciudadana.En los aos 2005 y 200 han nejorado las Lasas de ahliacin al sequro de salud y al sistema de pensiones entre los trabajadores informales, alcanzando en el rea urba-na, respectivamente al 19.6% y al 37.8%. No obstante, y en el caso de salud, no ha sido el resultado de polticas expresas para el trabajador informal, sino de la poltica dealiacinalseguropblicodesalud(SeguroIntegraldeSalud).Noobstante, EMPLEOI NFORMALYPOL TI CASDEPROTECCI NSOCI ALENPER. RETOSYOPORTUNI DADESPARAELNUEVOGOBI ERNO 9debe indicarse que esta mayor aliacin no ha tenido un correlato similar en la aten-cin de salud, reportndose serias decienciasEn el esLudio se hace una revisin acerca del Per, en los lLinos veinLe aos, y se distingue 3 etapas en relacin con la disponibilidad de recursos pblicos y los niveles de gasto social, los cambios en los modelos econmicos, la provisin de los servicios sociales, y los efectos en la proteccin social, empleo, la pobreza.LaprineraeLapa(185-10),esLanarcadaporlahiperinacin,larecesiny descomposicinsocialqueredujeronlacapacidaddeactuacindelEstadoyre-dujeronlosmercadosnacionales.Enesecontexto,nosolofracaselmodelode sustitucin de importaciones, sino tambin la misma cobertura de los riesgos so-ciales a travs de la seguridad social asociada a la condicin de asalariamiento. El universalismo, como paradigma de la poltica social, fue inviable en esas circuns-tancias. Por su parte la poltica laboral se agotaba en el sector formal asalariado, el mismo que se retraa al ritmo de la recesin, aunque, parcialmente, se sustentaba en un creciente nmero de trabajadores pblicos. Las oportunidades de trabajo en el sector formal moderno de la economa resultaron excluyentes, lo que empuj a buena parte de la nueva PEA a generarse su puesto de trabajo en el creciente sector informal no estructurado de la economa. Con la hiperinacin, la cada del salario real, el aumento de la informalidad y la quiebra de las nanzas pblicas, la poltica social pasara a denirse como un programa de emergencia destinado al combate de la pobreza extrema.LasequndaeLapa,(10-2000)sedaenelnarcodelajusLeesLrucLuralydela redenicin del rol del Estado con la sociedad y la economa. Lograron establecer reglas de juego claras para el sector privado; mayor atencin al mercado externo, ysepromovieronpolticasmacroeconmicasconsistentes.Lapresintributaria empezara a recuperarse. Se sienta las bases de una economa de libre mercado. Lapolticasocialfuedecorteselectivayfocalizada;seinvirtienprogramasde alivio a la pobreza. Se implement el Seguro Escolar Gratuito y pilotos del Seguro Materno Infantil; asimismo, se privatiz el Sistema Nacional de Pensiones de la Se-guridad Social sin alcanzar el nivel de cobertura esperado. Por su parte, el empleo se desarroll, vinculado al marco normativo laboral de desregulacin del mercado de trabajo y se crearon modalidades de empleo informal dentro del mismo Estado. Las polticas para el sector informal urbano, se concentraron en la microempresa, considerndola una unidad econmica con potencial de crecimiento y de absor-cin de mano de obra, aunque la mayora de dicho universo era ms bien de so-brevivencia. Por tanto, esta etapa de crecimiento, con ajuste scal e inversin en servicios pblicos selectivos no propici el cambio estructural en el empleo; sino que incidi en el aumento en las desigualdades sociales y la precariedad en las con-diciones de vida de los ciudadanos (CEPAL, 1995). A pesar de la disminucin de la pobreza a comienzos de los 90, la tendencia se revierte en 1996 y es creciente hasta 2001 en que comienza a declinar.En la Lercera eLapa (2000 2011) el crecinienLo econnico ha sido sosLenido, los ndices de pobreza se han reducido, y la disponibilidad de mayores recursos ha per-mitido mejorar los niveles de gasto social. No obstante, mientras que en el perodo 10FORTALECIENDOLAVOZDELOSTRABAJADORESDELAECONOMAINFORMALENLASDECISIONESDEPOLTICASOCIALENAMRICALATINA2002-2010 el PBI creci en 73.2%2, la disminucin del empleo informal fue apre-ciablemente menor: del 85% al 79%. Se aplican fondos con mecanismos de trans-ferencia condicionada (JUNTOS). Frente a la multidimensionalidad del problema de la pobreza, la proteccin social cambia de paradigma. La condicin de ciudadana, caractersticadeluniversalismobsico,estaraenlabasedelnuevoconceptode proteccin social. En el marco de la descentralizacin, se inicia el proceso gradual de transferencia de funciones que sigue en marcha. La poltica social se ha apartado, en parte, de la focalizacin selectiva al implementarse programas de mayor cober-tura; por eso se seala que el pas podra estar encaminndose a la aplicacin del modelodenominadoUniversalismoBsico.Unaspectorelevantealrespectoesel Aseguramiento Universal en Salud (AUS), con diversos niveles de proteccin segn el rgimen de sus aliados: subsidiado dirigido a personas en situacin de pobreza y pobreza extrema; contributivo para trabajadores formales y de seguros privados; y semi contributivo con variantes destinadas a los conductores y trabajadores de la microempresa y trabajadores independientes de bajos ingresos. Se crea tambin el Fondo de Pensiones Sociales (FPS), modalidad semi contributivo, entre el trabajador de la microempresa y el Estado, que debe reglamentarse para su implementacin. Se contina la atencin al Sector Micro Empresa, se crea un rgimen laboral especial (RLE) para los trabajadores nuevos o recin incorporados a la planilla de estas unida-des empresariales y una serie de instrumentos para formalizacin y desarrollo de la MYPE. En el 2008, el rgimen se modica; se establecen nuevas medidas promocio-nales en materia tributaria, de costos administrativos, nancieros y de investigacin. Las polticas orientadas hacia el sector informal (microempresa) de la economa ga-nan visibilidad presupuestaria, con acento en la asistencia tcnica, la asociatividad, la aglomeracin, las cadenas productivas. En el 2011, se encuentra en elaboracin un Proyecto de Ley del Trabajador Autnomo, y el MTPE, en razn de sus nuevas competencias, prepara lineamientos para atender a este colectivo.No exisLe una polLica inLeqral e inclusiva para los Lrabajadores infornales respecLo a una Red de Proteccin Social. No obstante, el inventario de programas sociales y del sistema de proteccin social vigente revela la posible conformacin de una Red de Proteccin Social, que aunque no es visible polticamente, opera de modo fragmen-tado e incompleto, eventualmente accesible a trabajadores del sector informal; con componentesde:prevencinyseguridadsocial(saludypensiones),deasistencia social, de acceso a la vivienda, de promocin del empleo y de infraestructura para el desarrollo econmico y social. Estos programas, en mayora, provienen del Gobierno Central, siendo reducida la oferta de los mismos por instancias regionales y locales; EsLas consLaLaciones nuesLran la inporLancia de conLar en la aqenda pblica, con polticas ms integrales e inclusivas dirigidas a la economa informal, y que vinculen entre s, las de proteccin social, desarrollo del capital humano y el mejoramiento de la productividad y competitividad, as como la capacidad de vigilancia estricta de la normas laborales que protejan la calidad del empleo y sus ingresos. 2.MEF (2011).EMPLEOI NFORMALYPOL TI CASDEPROTECCI NSOCI ALENPER. RETOSYOPORTUNI DADESPARAELNUEVOGOBI ERNO 11I PARTE. Diagnstico del empleo informal en el Per La mayora de los empleos generados en Amrica Latina tienen la caracterstica de ser empleos informales; estos concentraban el 53.8% del empleo (OIT, 2010) de la regin en el 2010. Independientemente de la metodologa que se utilice, el Per presenta tasas de informalidad superiores al promedio de la regin. As, segn estimaciones del Minis-terio de Trabajo y Promocin del Empleo, la PEA Ocupada en el sector informal represen-taba el 72% del total en el ao 2008 (Rodrguez e Higa, 2010); y segn la OIT, el empleo informal en el Per ascenda al 69.9% de la ocupacin en el ao 2010 (OIT, 2010).EnAmricaLatina,enelao2010,apesardelcrecimientodelempleoformal,la ocupacin en las categoras de independientes y trabajadores familiares no remunerados creci a un ritmo mayor (OIT, 2010). Este empleo informal no est, o lo es muy escasa-mente, cubierto por la legislacin laboral o social, por lo que los trabajadores se encuen-tran en situacin de vulnerabilidad frente a cualquier contingencia, como enfermedad, accidentes, cierre del negocio, entre otras.EltrminoinformalfueacuadoenuninformedelaOITdelao1972sobre Kenya; en el mismo se daba a conocer un modelo dual de generacin de ingresos en las reas urbanas, congurado por el empleo remunerado y el de cuenta propia; siendo aplicado el concepto de informalidad a este ltimo (Portes y Haller, 2004). Existendiversosenfoquesquebuscanexplicarlainformalidadynoexisteunode consensoquelaexplique.ElProgramaRegionaldelEmpleoparaAmricaLatinayel Caribe (PREALC) de la OIT, plante que la heterogeneidad estructural que caracteriza a las economas de los pases en desarrollo conduca a la segmentacin del mercado de trabajo. Se reconoce la existencia dual de sistemas de produccin y empleo en los pases de la regin; estos se diferencian en funcin de los grados de organizacin y los nive-les de capital, productividad y tecnologa con que se desarrolla el proceso productivo. Esta dualidad se refuerza con la existencia de un exceso de mano de obra que el sector moderno de la economa no es capaz de absorber por sus niveles de desarrollo, y por lo tanto se ve en la necesidad de trabajar en actividades de subsistencia de bajos ingresos, capital y tecnologa (OIT, 2006). Para Hernando de Soto (De Soto, 1986), los costos y barreras a la formalidad de las empresas,ascomolosexcesivoscontrolesgubernamentalesafectanalsectorformal. Esta situacin explica el surgimiento de actividades no reguladas por el Estado, consi-deradas un signo de capitalismo popular, que surgen como respuesta a la rigidez de los Estados mercantilistas que sobreviven otorgando el privilegio de participar legalmente en la economa a una pequea elite (Portes y Haller, 2004). Otros autores proponen que la incursin en la informalidad es una opcin voluntaria de un grupo de personas que obtieneningresossuperioresasucostodeoportunidadenelsectorformal(Yamada, 1994). Portes (1999) discrepa de la posicin de PREALC-OIT y de De Soto, porque encuen-tra tres problemas fundamentales: (a) obedecen a una visin dualista de la economa que la divide en formal e informal, desconociendo la interrelacin entre ambos sectores; (b) son ahistricas, siendo que todas las relaciones sociales deben ser denidas nicamente 12FORTALECIENDOLAVOZDELOSTRABAJADORESDELAECONOMAINFORMALENLASDECISIONESDEPOLTICASOCIALENAMRICALATINAde acuerdo con su contexto histrico especco; y (c) sus deniciones e indicadores no dan cuenta de la heterogeneidad de la economa informal (Snchez, 1999). Para el Banco Mundial (2007), estas dos perspectivas sobre la informalidad, la ge-nerada por la exclusin de los benecios del Estado y la que se origina en las decisiones voluntarias de escape que resultan de clculos de costo-benecio privados son marcos analticos complementarios en lugar de opuestos. Asimismo, destaca la utilidad de am-bas perspectivas para entender a cabalidad y abordar las causas y las consecuencias de la informalidad en Amrica Latina y el Caribe.La denicin y, por ende, la medicin de la informalidad es de gran importancia para el diseo, monitoreo y evaluacin de polticas y programas; as como, para el mejora-miento de la estadstica laboral, econmica y de las Cuentas Nacionales, favoreciendo una medicin exhaustiva del PBI. La OIT ha tenido un rol fundamental en los avances conceptualesymetodolgicosdelamedicindelsectorinformal,empleoinformaly economa informal. As, se ha buscado lograr la comparabilidad internacional a travs de las Resoluciones de la Conferencia Internacional de Estadsticos del Trabajo (CIET) y otros documentos tcnicos. En la XV CIET (OIT, 2003) se seala que el sector informal est conformado por aquellas unidades productivas que pertenecen a los hogares y que no estn constituidas en sociedades legalmente establecidas. Es decir, no disponen de personera jurdica ni llevan un sistema de contabilidad que independice las cuentas del negocio de las del dueo del mismo (OIT, 1993). Las unidades productivas del sector informalsecaracterizanporserpequeas,pertenecencasisiempreaindependientes que a veces emplean a familiares o algunos asalariados; tienen poco capital; la mano de obra es poco calicada y la productividad es reducida; los ingresos son bajos e inestables (OIT,2002).Noobstante,losexpertosenestadsticasdelsectorinformal3plantearon que la denicin y medicin del empleo en el sector informal tiene que ser completada con una denicin y medicin del empleo informal. De esta manera, el sector informal yelempleoinformalsereerenadosaspectosdiferentesdelainformalizacindel empleo, y a diferentes grupos objetivos para la elaboracin de polticas. Son conceptos complementarios y ambos son tiles para nes analticos y la elaboracin de polticas.El concepto de empleo informal tiene como unidad de observacin los empleos. El empleo informal4 se dene como el nmero total de empleos informales, sean realizados en empresas del sector formal, empresas del sector informal u hogares, durante un perodo de referencia determinado. Los componentes del empleo informal son (OIT, 2003):a)Trabajadores por cuenta propia y empleadores dueos de sus propias empresas del sector informal, la naturaleza informal del empleo es el resultado de las caractersti-cas de la empresa.3Grupo de Delhi: expertos en estadsticas del sector informal, 2001.4Razones para calicar un empleo de informal: la falta de declaracin de los empleos o de los asala- Razones para calicar un empleo de informal: la falta de declaracin de los empleos o de los asala-riados, empleos ocasionales o de limitada duracin, empleos con un horario o un salario inferior a un lmite especicado (por ejemplo para cotizar a la seguridad social), el empleador es una empresa no constituidaensociedadounapersonamiembrodeunhogar,ellugardetrabajodelasalariadose encuentra fuera de los locales de la empresa del empleador (por ejemplo, los trabajadores fuera del establecimiento y sin contratos de trabajo), o empleos a los que la reglamentacin laboral no se aplica, no se hace cumplir o no se hace respetar por otro motivo. Daza J.L. (2005). EMPLEOI NFORMALYPOL TI CASDEPROTECCI NSOCI ALENPER. RETOSYOPORTUNI DADESPARAELNUEVOGOBI ERNO 13b)Miembros de cooperativas de productores informales, es decir cooperativas no cons-tituidas formalmente como entidades jurdicas; la naturaleza informal del empleo es el resultado de las caractersticas de la cooperativa.c)Trabajadores por cuenta propia que producen bienes exclusivamente para uso nal propio de su hogar (agricultura de subsistencia, etc.). d)Trabajadores familiares no remunerados, independientemente de si trabajan en em-presas del sector formal o informal; no tienen contratos de trabajo escritos, y el empleo no est sujeto a la legislacin laboral, seguridad social, convenios colectivos, etc.e)Asalariados que tienen empleos informales, empleados por empresas del sector for-mal o informal, o por hogares que les emplean como trabajadores domsticos asa-lariados.La denicin de empleo asalariado informal representa el principal nuevo elemento de las directrices. Se considera que los asalariados tienen un empleo informal si su rela-cin laboral, de derecho o de hecho, no est sujeta a la legislacin laboral nacional, el impuesto sobre la renta, la proteccin social o determinadas prestaciones relacionadas con el empleo (preaviso al despido, indemnizacin por despido, vacaciones anuales pa-gadas o licencia pagada por enfermedad, entre otros.).En atencin a la metodologa propuesta por OIT se han realizado diversos estudios en el Per. La fuente de datos utilizada en este estudio ha sido la Encuesta de Hogares de Condiciones de Vida y Pobreza del INEI. Esta encuesta dispone de un mdulo de empleo de ingresos y otro, especializado, para el estudio del trabajador independiente; que se incorpor a la encuesta desde el ao 2001 constituyndose en un instrumento de gran importancia para el mejor conocimiento de la situacin y dinmica de la infor-malidad.Las conclusiones ms saltantes de los estudios tienen que ver con la baja productivi-dad de las actividades informales. Se ha determinado que contribuye slo con el 9.9% del valor agregado nacional, observndose una gran diferencia de productividad entre el sector formal e informal (Rodrguez e Higa, 2010). Por otro lado, Fernando Villarn (2010) estim el aporte al PBI segn el tamao de la empresa. En el caso de los segmen-tos asociados con la informalidad calcul que la microempresa aporta con el 25% y los independientes con el 7%. Por el lado de la contribucin al empleo se ha determinado la importancia del em-pleoinformal.EnelCuadroN1sepresentalaestimacindelempleoinformalpara elPer;steconcentraa4decada5ocupados;esdecir,12.35millonesdelos15.5 millones de personas que conformaban la PEA ocupada en el ao 2009. Asimismo, se observa una ligera tendencia decreciente de la tasa de empleo informal entre el perodo 2005 y 2009, pasando de 83.9% a 79.4%. Rodrguez e Higa (2010) analizan el perodo 2005-2008 y encuentran un comportamiento similar en la proporcin de la PEA que es informal. El crecimiento del empleo en el perodo 2005-2009 es explicado por un fuerte au-mento del empleo formal, que experiment en este lapso un incremento de 45%, en tanto el empleo informal creci 7.3%. El crecimiento del empleo formal es concordante con los resultados de la medicin del empleo en empresas de 10 y ms trabajadores del 14FORTALECIENDOLAVOZDELOSTRABAJADORESDELAECONOMAINFORMALENLASDECISIONESDEPOLTICASOCIALENAMRICALATINAMinisterio de Trabajo (MINTRA, 2010) que muestra crecimientos anuales del empleo de 7.2% en el 2006; 8.3% en el 2007 y 2008, respectivamente; y 1.3% en el 2009.La economa informal impide que los pases crezcan con ms rapidez. Las naciones conunsectorinformalmuyamplionopuedeninsertarseexitosamenteenelcomer-ciointernacionalporquesusempresastienenunacapacidaddecrecimientolimitada; asimismo,lostrabajadoresdelsectorinformaltienenunareducidacalicacin.Seha estimado que los pases pierden varios puntos porcentuales de crecimiento econmico a consecuencia de su mercado de trabajo informal (OIT-OMC, 2009).Como consecuencia de ello, existe una relacin negativa constante entre el tamao del sector informal y los niveles del PIB per cpita. Empero, la medida exacta en que la economa informal impide que las cifras globales crezcan con ms rapidez es objeto de debate (OIT-OMC, 2009).En el Per, el empleo informal en el periodo 2002-2009 sigui una trayectoria decre-ciente, que se suaviza en el ltimo ao; mientras que el PBI percpita crece hasta el 2008, y luego disminuye en el 2009, experimentando una variacin negativa de -0.3%, como consecuencia de la crisis nanciera internacional (Grco N 1). En el 2009, a nivel na-cional, el empleo formal represent el 20.6% del empleo y el empleo informal el 79.4%, alrededor de 15 millones 557 mil personas. Existen diferencias marcadas en cuanto a la distribucin del empleo formal por mbito geogrco; as, en el mbito urbano el 29.4% del empleo era formal y en el rea rural slo el 5.6%. En el empleo informal urbano pre-dominan los trabajadores independientes no calicados y los asalariados; en el mbito rural destacan los trabajadores independientes no calicados y los trabajadores familiares no remunerados, lo que est altamente asociado a las actividades agrcolas a baja escala (campesinado). CUADRO 1Per:Empleosegnlasituacindeformalidaddeacuerdoaltipodeunidaddeproduccin,2005y2009 2005 2009Empleo formalEmpleo informalTotalEmpleo formalEmpleo informalTotalSector formal 1.924.219 762.490 2.686.709 2.832.108 705.102 3.537.209Sector informal 290.693 10.273.493 10.564.186 368.665 11.153.600 11.522.265Hogares - 477.689 477.689 - 497.041 497.041Total 2.214.913 11.513.672 13.728.585 3.200.772 12.355.742 15.556.515

2005 2009Empleo formalEmpleo informalTotalEmpleo formalEmpleo informalTotalSector formal 14,0 5,6 19,6 18,2 4,5 22,7Sector informal 2,1 74,8 77,0 2,4 71,7 74,1Hogares 3,5 3,5 3,2 3,2Total 16,1 83,9 100,0 20,6 79,4 100,0Fuente: Gamero, J.(2010).Trabajo informal y proteccin social. WIEGO-CIESEMPLEOI NFORMALYPOL TI CASDEPROTECCI NSOCI ALENPER. RETOSYOPORTUNI DADESPARAELNUEVOGOBI ERNO 15A nivel nacional, y en cada mbito, el empleo formal est conformado bsicamente por asalariados declarados en planilla y por ende tenedores de un conjunto de derechos socialesyeconmicos.Enelempleoinformalseencuentrandiversascategorasocupa-cionales, entre las que destacan los trabajadores independientes no calicados, (34.8%), los asalariados (19.8%), los trabajadores familiares no remunerados (14.9%), y en menor proporcinlosempleadores(5%)ylostrabajadoresdelhogar(3.2%).Esdecir,existen diversas categoras de trabajadores en situacin de empleo informal lo que plantea la ne-cesidad de proponer estrategias diferenciadas para atender sus necesidades (Cuadro N 2).El nfasis de ste informe est en el mbito urbano, en el cual se ha concentrado la medicin y los estudios sobre la informalidad. 1.1. Perl de los trabajadores urbanos en condicin de informalidad Los ocupados, en el rea urbana del pas, en situacin de informalidad se caracterizan por5:En Lina MeLropoliLana radica el 41% y en el kesLo urbano el 5%. Los honbres represenLan el 52% y las nujeres el 48%.Seqn qrupos de edad, el nas inporLanLe es el de 14 a 2 aos (34%): sequido del segmento de 30 a 44 aos (30.8%).5Fuente: INEI-ENAHO, 2005 y 2009. Ver Cuadros N 1 y N 2 del Anexo. GRFICO 1Per:EvolucindelempleoinformalyvariacindelPBIpercpita,2001-2009(En%)86.085.084.083.082.081.080.079.078.077.076.010.08.06.04.02.00.0-2.02002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009*Empleo informal PBI percpitaFuente: Gamero J. (2010). Trabajo informal y proteccin social. WIEGO-CIES16FORTALECIENDOLAVOZDELOSTRABAJADORESDELAECONOMAINFORMALENLASDECISIONESDEPOLTICASOCIALENAMRICALATINAEl 21.3% de los Lrabajadores infornales son pobres.El 8.5% de los Lrabajadores infornales han cursado, cono naxino, la secundaria: en tanto que en el caso de los formales esta cifra alcanza el 47.8%. Los secLores de servicios (42.8%) y conercio (28%) concenLran el nayor volunen de trabajadores informales, seguidos de la industria (12.3%). Enlaindustriaseocupan,aproximadamente,853miltrabajadoresinformales.El 56% son hombres y el 44% son mujeres. Los hombres se concentran en las categoras ocupacionales de asalariados (55%), independientes (25%) y empleadores (14.5%). Las mujeres se concentran en las categoras de independientes (50.2%), asalariados (31.7%) y trabajador familiar no remunerado - TFNR (12.9%).El 34% de los ocupados tiene a lo ms 29 aos; seguido del grupo de 30 a 44 aos (31.4%), el de 45 a 59 aos con el 24.6% y los mayores de 60 aos representan el 10%. Asimismo, la edad promedio fue de 38 aos; siendo los independientes el grupo de mayor edad promedio con 47 aos y los asalariados los de menor edad con 31 aos. El 22% de los ocupados se encuentran en situacin de pobreza. La categora con menor proporcin de pobres es la de los emplea-dores (14%). Las otras categoras se ubican en el promedio. El 19.1% de los ocupados de la industria aportan al sistema de pensiones y el 32.9% cuentan con seguro de salud. El 40.9% de los ocupados han cursado como mximo la primaria; el 47.3% cuenta con CUADRO 2Per:PEAocupadasegnformalidadycategoraocupacional,2009(enporcentaje) Per Per urbanoPer ruralTotalLima MetropolitanaResto urbanoEmpleo formal 20.6 29.4 35.3 24.5 5.6Asalariado 20.0 28.5 34.2 23.9 5.6Otros 1/. 0.6 0.9 1.2 0.7 0.1Empleo informal 79.4 70.6 64.7 75.5 94.4Asalariado 19.8 22.0 23.0 21.2 16.1Empleador 5.0 5.1 4.5 5.5 5.0Trabajador independiente no calicado 34.8 30.4 24.7 35.0 42.2Trabajador independiente calicado 1.3 2.0 2.4 1.6 0.2Trabajador familiar no remunerado 14.9 6.5 3.9 8.6 29.1Trabajador del hogar 3.2 4.3 6.1 2.9 1.3Resto 0.4 0.4 0.1 0.6 0.5Total relativo 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0Total absoluto 15,556,515 9,798,756 4,391,307 5,407,449 5,757,7591/. Incluye a empleadores y trabajadores independientes.Fuente: Gamero, J. (2010).Trabajo informal y proteccin social. WIEGO-CIES.EMPLEOI NFORMALYPOL TI CASDEPROTECCI NSOCI ALENPER. RETOSYOPORTUNI DADESPARAELNUEVOGOBI ERNO 17educacin secundaria y el 11.8% ha cursado estudios superiores. El promedio de aos de estudio es de 9.8 aos; los trabajadores independientes y los TFNR presentan promedios inferiores al total, en tanto las otras categoras presentan promedios superiores. El pro-medio de ingresos mensuales fue de S/. 635.9; el promedio de ingresos de los emplea-dores fue de S/. 1589.5; el de los asalariados S/. 666.9 y los trabajadores independientes, S/. 471.Enelsectorcomerciosedesempean1.9millonesdetrabajadoresinformales.El 37.8% de los ocupados son hombres y el 62.2% son mujeres. Los hombres se concen-tran en las categoras de independientes (44%), asalariados (32.6%) y los TFNR (14%). Las mujeres se concentran en las categoras de independientes (66.4%), los asalariados (16.1%)ylosTFNR(14.9%).El32.2%delosocupadostienenentre14y29aos;el 30.7% se ubica entre 30 y 44 aos, en el rango de 45 a 59 aos se concentra el 24.6% de las personas. La edad promedio es de 40 aos, los trabajadores independientes tienen la ms alta edad promedio, 44 aos, y los ms jvenes, en promedio, son los asalariados, 30 aos. El 18.3% de los ocupados se encuentran en situacin de pobreza. La categora deempleadoreseslaquepresentaelmenorporcentaje,7.5%;lasotrascategorasse ubican en el promedio general. El 15.5% de los ocupados del comercio aporta al sistema depensionesyel38.3%cuentanconsegurodesalud.El43.6%hancursado,como mximo, la primaria; el 43.7% cuenta con educacin secundaria y el 12.7% ha cursa-do estudios superiores. El promedio de aos de estudio es de 10 aos; los trabajadores independientes y los TFNR presentan promedios inferiores al total, en tanto las otras ca-tegoras presentan promedios superiores. El promedio de ingresos mensuales fue de S/. 607.6; el promedio de ingresos de los empleadores fue de S/. 2066; el de los asalariados, S/. 604, y en el caso de los trabajadores independientes, S/. 633.7En el sector servicios se desempean 2.9 millones de ocupados en la informalidad. El 62.7% de los ocupados son hombres y el 37.3% son mujeres. Los hombres se concen-tranenlascategorasdeindependientes(46.5%),asalariados(42.1%)yempleadores (8.2%). Las mujeres se concentran en las categoras de independientes (52.4%), asala-riados(31.9%)yTFNR(8.7%).El36.2%delosocupadostienenentre14y29aos; el 31.7% se ubica entre los 30 y 44 aos, en el rango de 45 a 59 aos se concentra el 23.4% de las personas. La edad promedio es de 38 aos, los empleadores tienen la ms alta edad promedio, 44 aos, y los ms jvenes, en promedio, son los TFNR, 32 aos. El 18.1% de los ocupados en los servicios se encuentran en situacin de pobreza. La cate-gora de empleadores y TFNR son las que presentan el menor porcentaje en pobreza; las otras categoras se ubican en el promedio general. El 24.8% de los ocupados de los ser-vicios aportan al sistema de pensiones y el 36.9% cuentan con seguro de salud. El 37.7% de los ocupados en los servicios han cursado, como mximo, la primaria; el 45.8% cuen-ta con educacin secundaria y el 16.5% con estudios superiores. El promedio de aos de estudio es de 10 aos; y todas las categoras comparten este resultado. El promedio de ingresos mensuales fue de S/. 771.8; el promedio de ingresos de los empleadores fue de S/. 1612.6; el de los asalariados, S/.821, y en el caso de los trabajadores independientes, S/. 682.9.Entre los aos 2005 y 2009 las variables referidas a la pobreza y proteccin social mostraron mejoras.18FORTALECIENDOLAVOZDELOSTRABAJADORESDELAECONOMAINFORMALENLASDECISIONESDEPOLTICASOCIALENAMRICALATINAA nivel nacional, en el ao 200, el 37.1% de la poblacin en enpleo infornal se encontraba en condicin de pobreza a diferencia del 9.9% de la poblacin en em-pleo formal; en el rea urbana estaba en dicha condicin el 21.3% de la informal. En comparacin con el ao 2005, se evidencian mejoras ya que, entonces, estaban en situacin de pobreza el 50.6% del empleo informal a nivel nacional y el 36.8% a nivel urbano.CUADRO 3Per:DistribucindelaPEAocupadaenempleosformaleseinformalessegndiversasvariables,2005y2009 Variables Per (urbano y rural) Per urbano 2005 2009 2005 2009Empleo formalEmpleo informalEmpleo formalEmpleo informalEmpleo formalEmpleo informalEmpleo formalEmpleo informalmbito geogrcoUrbano 89,3 56,5 89,9 56Rural 10,7 43,5 10,1 44Dominio Lima Metropolitana 46,1 22,4 48,4 23 51,9 39,9 53,9 41,0Resto nacional/ urbano 53,9 77,6 51,6 77 48,1 60,1 46,1 59,0Sexo Hombre 64,6 54,2 62,8 52,6 63,2 53,4 61,9 51,7Mujer 35,4 45,8 37,2 47,4 36,8 46,6 38,1 48,3Edad 14 a 29 29,5 35,9 29,8 33,6 29,0 35,3 29,3 34,030 a 44 42,8 30 41,1 29,1 42,3 32,0 41,2 30,845 a 59 18,9 15,5 24,3 22,9 23,9 22,5 24,6 24,060 a ms 8,8 18,5 4,8 14,3 4,8 10,3 5,0 11,2Pobreza Pobre 17,6 50,6 9,9 37,1 16,0 36,8 8,1 21,3No pobre 82,4 49,4 90,1 62,9 84,0 63,2 91,9 78,7Aliado al sistema de pensiones67,5 9,1 78,1 13,1 69,1 14,1 80,3 19,6Aliado al seguro de salud 70,4 13,3 81,7 47,5 72,1 17,7 82,5 37,8Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Fuente: Gamero, J. (2010)En cuanLo a la poblacin urbana, en el ao 200, el 1.% aporLaba al sisLena de pensiones y el 37.8% contaba con un seguro de salud; cifras superiores a lo reporta-do en el 2005, 14.1% y 17.7%, respectivamente.EMPLEOI NFORMALYPOL TI CASDEPROTECCI NSOCI ALENPER. RETOSYOPORTUNI DADESPARAELNUEVOGOBI ERNO 19Esimportanteconocereldesempeodelasdiversascategorasocupacionalesen cuanto a la aliacin a salud y pensiones. En el Cuadro N 1 del Anexo se presenta la situacin de la aliacin entre los aos 2005 y 2009 en el Per urbano segn categoras ocupacionales. Las conclusiones son6:i)Todaslascategorasocupacionalesmejoraronsualiacinalsegurodesalud.La tasa de aliacin total pas de 30.6% a 50.9%; siendo ms intenso el aumento en el segmento de empleo informal. Esta mayor cobertura es resultado de la ampliacin en la provisin de dicho servicio por parte del Estado a travs del Seguro Integral de Salud, como poltica hacia la poblacin en pobreza pero no por su condicin de trabajadoresinformales.Lacategoraqueregistrelmayorincrementenlapro-porcin de aliados al seguro de salud fue la de trabajador familiar no remunerado, seguida de los trabajadores del hogar y de los trabajadores independientes.ii)Todas las categoras ocupacionales mejoraron su aliacin al sistema de pensiones; excepto la de trabajadores del hogar. De esta forma, la tasa de aliacin total pas de 27.1% a 37.4%; siendo ms intenso el aumento en el segmento de empleo for-mal. La categora que registr el mayor increment en la proporcin de aliados fue la de asalariados, seguida de los trabajadores independientes.No obstante, el Per, en comparacin con los pases de la regin, presenta indica-dores de cobertura en salud y pensiones por debajo del promedio regional. Asimismo, la brecha entre el promedio nacional y el regional es ms notorio en el caso de las pensio-nes que en salud (OIT, 2009).La mayora de las personas que est en la economa informal no est en condiciones de pagar las prestaciones de salud ni de incorporarse a un sistema previsional. Preere dar prioridad a necesidades ms inmediatas como la alimentacin, vivienda, educacin, entreotras.Puedendesconocercmofuncionanaquellosserviciosodesconardela forma en que estos son gestionados. 1.2. Poltica de empleo y economa informal Las polticas de empleo, que son las bisagras entre las polticas econmicas y las polticas sociales, han venido reaccionando a la presencia del sector informal; primero, en un mar-co de liberalizacin de la economa y luego de lucha ms sistemtica contra la pobreza. a)Fines de la dcada del 80 Hastanesdelosochenta,laspolticasseagotabanenelsectorformalasalariado, echando mano a instrumentos de reintegro tributario y de exibilizacin en la modalidad decontratacintemporal(Gamero,2010).Enelsectorpblico7surgelamodalidad 6Ver Cuadro N 2 del Anexo. 7Mediante D.S. No 065-85-PCM, Reglamento nico de Adquisiciones y Suministros de Bienes y Servicios No Personales del Estado, de manera excepcional surge la modalidad de contratacin de servicios no 20FORTALECIENDOLAVOZDELOSTRABAJADORESDELAECONOMAINFORMALENLASDECISIONESDEPOLTICASOCIALENAMRICALATINAdelContratacindeServiciosnoPersonalesenelSectorPblicoqueinformalizala contratacindepersonalquerealizandofuncionespermanentesescontratadabajo elsupuestodeprestacindeserviciosadministrativostemporalessinvinculolaboral omitiendoportantolaproteccindeseguridadsocial(segurodesalud,pensiones)y benecios laborales. La extensin de la seguridad social va el aumento del empleo asalariado se conver-ta en el instrumento para ampliar la cobertura en salud y pensiones de los trabajadores en planilla y de sus familiares directos. Un caso de excepcin es el Fondo Municipal de AsistenciaalTrabajadorAutnomo(FOMA)8.Sinembargolacrisissociopolticayla agudizacin de la pobreza empujan a la nueva PEA a generarse su puesto de trabajo en el naciente sector informal no estructurado de la economa9. b)Dcada de los 90Lapreocupacinporelempleodelsectorinformal,enrespuestaasuincremento, estuvobasadaenpolticasreactivas,alaesperaquelarecuperacindelaactividad econmica del sector moderno absorbiese el empleo refugiado en dicho sector. As en 1991, se promulg el Decreto Legislativo No 728, Ley del Fomento al Empleo, que dena el nuevo marco legal de la contratacin laboral a travs de la exibilizacin de las normas sociolaborales, desregulando el mercado del trabajo. Para otros, sin embar-go, el crecimiento del empleo en dicho sector obedeca a las barreras de acceso y los costosdelaformalidad(DeSoto,1991).Noobstantequelaeconomaserecuper (1317),elsecLorinfornalurbanoconLinuabacreciendo,lleqandoaexplicar casi 2/3 del empleo en Lima Metropolitana (Grco No 3). Aparecieron interpretacio-nes proactivas, en el sentido de identicar que para una parte de la PEA su incursin en el sector informal era una primera opcin (Yamada, 1996). Las polticas que incidan enelsectorinformalurbano,seconcentraronenlamicroempresaentantounidad econmicaconpotencialdecrecimientoydeabsorcindemanodeobra,aunque la mayora de dicho universo era de sobrevivencia. Estas polticas estuvieron orienta-das al micro crdito y, secundariamente, a aspectos de gestin empresarial, asistencia tcnica, fomento de asociatividad, participacin en las compras estatales entre otros, mediante intervenciones a cargo del Ministerio de Industria y Turismo, Integracin y Negociaciones Comerciales Internacionales (MITINCI), el Programa de Pequea y Mi-croempresa (PPME), el Programa Microempresa FONDEMI, la Corporacin Financiera deDesarrollo(COFIDE)ylaComisindePromocindelaPequeayMicroempresa (PROMPYME). En 1997, se implementa diversos programas vinculados a polticas acti-vas de empleo entre los cuales tenemos: el Programa de Autoempleo y Microempresa personales que corresponde al Contrato de Locacin de Servicios regulado en el art. 1764 del Cdigo Civil, segn lo sealado por el INAP en Res. Directoral No. 007.99.EF-76.018Mediante Ordenanza No 002-1985.MLM se crea el FOMA, asimismo se dispone que con cargo al fon- Mediante Ordenanza No 002-1985.MLM se crea el FOMA, asimismo se dispone que con cargo al fon-do se cree un servicio de salud para vendedores ambulantes.9Revisar los resultados de la Encuesta de Hogares especializada en Empleo (ENIVE), valioso instrumento sobre la oferta del mercado de trabajo.EMPLEOI NFORMALYPOL TI CASDEPROTECCI NSOCI ALENPER. RETOSYOPORTUNI DADESPARAELNUEVOGOBI ERNO 21(PRODAME) para asistir en la formalizacin de la microempresa y el Programa Feme-ninodeConsolidacindelEmpleo(PROFECE),conmbitomuylimitadodeaccin, que busca el desarrollo de grupos organizados de oferta de servicios para mujeres. Los independientes a pesar de ser el sector mayoritario respecto a la PEA calicada como informal, no fueron objeto de polticas. Su dispersin y trabajo individual afectaron su visibilidad poltica. La proteccin de los trabajadores de la microempresa tampoco fue considerada en la agenda pblica.c)Primera dcada del 2000Iniciado el 2001, como secuela de la crisis nanciera internacional, el empleo en el sector formal no mostraba mejora alguna y la informalidad creca, situacin que empezara a revertirse en el marco del ltimo ciclo expansivo. En ese ao, en el marco de las polticas activas de empleo y de promocin social, se implementan el Programa de Emergencia Social Productivo A Trabajar Urbano a cargo del MTPE y el Proyecto de Emergencia SocialProductivaAreaRural(PESPRural)conocidocomoAtrabajarRuralacargo de lONCODES MlMDES orienLados a faciliLar el enpleo Lenporal y la qeneracin de ingresos a la poblacin vulnerable. GRFICO 2Sectorformal(1)einformal(2)enLimaMetropolitana1987-200987 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 03 04 05 06 07 08 09 00 01 0250.249,850,451,054,554,057,256,257,360,363,359,361,262,5 63,661,660,5 62,458,9 58,958,959,755,842,845,5 46,049,0 49,642,4 43,8(1) Formal (2) Informal42,739,736,740,738,837,536,438,439,537,641,1 41,141,144240357,6Fuente: MTPE, Encuesta de Niveles de Empleo 1990 - 1996; Convenio MTPE-INEI, Encuesta Nacional de Hogares III Trim 1997-2001; MTPE, Encuesta de Hogares Especializada de Niveles de Empleo 2002 y 2003. Para el ao 2008 se toma como referencia el Informe Anual de la ENAHO 2008 denominado El empleo en Lima Metropolitana 2008. Para el 2009 se ha tomado la informacin contenida en el Informe Estadstico Mensual del MTPE de enero 2010.Elaboracin: MTPE - Programa de Estadsticas y Estudios Laborales y Propia.Nota 1.Comprende al sector pblico, la pequea empresa de 10 a 49 trabajadores, la mediana y la gran empresa privada de 50 y ms trabajadores y los independientes profesionalesNota 2.Comprende a la microempresa (de 2 a 9 trabajadores), al independiente no profesional, al trabajador familiar no re-munerado y al resto (prctica pre profesional, contrato de aprendizaje, convenio de formacin laboral juvenil y otros).22FORTALECIENDOLAVOZDELOSTRABAJADORESDELAECONOMAINFORMALENLASDECISIONESDEPOLTICASOCIALENAMRICALATINAEl 2002 el Ministerio de Trabajo y Promocin Social (MTPS) cambia su rol10 con-virtindoseenMinisteriodeTrabajoyPromocindelEmpleo(MTPE)y11secreala Direccin Nacional de la Micro y Pequea Empresa. En el 2003, se dene el marco institucional12 de las polticas de promocin de la micro y pequea empresa (MYPE) y se crea el Consejo Nacional de la MYPE (CODEMYPE). La Ley No 28015 dispone la creacin de un Rgimen Laboral Especial (RLE) de carcter temporal13 para los traba-jadores nuevos o recin incorporados a la planilla de estas unidades empresariales y acceso a seguro de salud y una serie de instrumentos para formalizacin y desarrollo de la MYPE. El RLE creado por la Ley 28015 permite tambin acceder a los conductores de las microempresas al seguro social en salud, lo que se ha mantenido hasta el presente. Cabe mencionarqueeltamaopromediodelamicroempresaaliadoalRegistroNacional de la Micro y Pequea Empresa es de 1.5 trabajadores (Gamero 2010). Con la aproba-cin del Decreto Legislativo N 1086, la denicin de pequea empresa ha sufrido una alteracin notoria, extendiendo su alcance a las unidades econmicas hasta 100 traba-jadores, con un volumen de ventas anuales hasta 1700 UITs. La norma establece nuevas medidaspromocionalesenmateriatributaria,decostosadministrativos,nancierosy de investigacin que pueden ser mejor aprovechados por la pequea empresa, dada su insercin ms dinmica en el mercado. En 2008, mediante Ley No. 29271, se transere competenciasyfuncionessobreMYPEalMinisteriodelaProduccin-PRODUCEaun-que el Registro REMYPE permanece en el Sector Trabajo. Tambin, se crea un grupo de trabajo interinstitucional14 para el monitoreo y la actualizacin del conocimiento sobre las mejores prcticas en materia de poltica para las MYPE, lo cual puede constituir una accin relevante. En la ltima decada, las polticas orientadas hacia el sector informal de la economa, en lo que respecta a MYPE, han ganado visibilidad presupuestaria y orientaciones ms precisas, los programas y las polticas pasaron a poner el acento en la asistencia tcnica, la asociatividad, la aglomeracin, las cadenas productivas. Un aporte en el proceso de generacin de polticas ms integrales e inclusivas hacia lo que se conoce como informa-lidad es, sin duda, el cambio de ptica de la OIT en relacin con el dimensionamiento de ella15. Este cambio metodolgico, hace visibles reas tradicionalmente en gris. En ese contexto, de cambios en los enfoques de emergencia del paradigma del trabajo decen-te, en el pas se produjeron cambios institucionales en relacin con el abordaje del sector 10Ley No. 27711. Ntese que el acento se puso en la microempresa: ella como aproximacin ms tan- Ley No. 27711. Ntese que el acento se puso en la microempresa: ella como aproximacin ms tan-gible al universo de la informalidad.11ROF aprobado mediante RM No. 173-2002-TR. 12Ley N 28015, Ley de Promocin y Formalizacin de la Micro y Pequea Empresa. Esta Ley crea el Registro REMYPE, el que es requisito par acceder al RLE.13Inicialmente, la vigencia del RLE se j en cinco aos (hasta julio de 2008), pero en julio de 2006 medi-ante Ley N 28851 se extiende la vigencia del RLE un periodo de 10 aos, con lo que esta se extenda hasta el mes de julio del 2013.14Art. 15 del Reglamento de la LEY MYPE (TUO de la LEY MYPE)15LaConferenciaInternacionaldeTrabajodel2002,establecidosconceptos:elSectorInformalyel Empleo Informal.EMPLEOI NFORMALYPOL TI CASDEPROTECCI NSOCI ALENPER. RETOSYOPORTUNI DADESPARAELNUEVOGOBI ERNO 23informal. As, en 2011, se encuentra en elaboracin un Proyecto de Ley del Trabajador Autnomo, as mismo, el MTPE16, dada sus nuevas competencias, viene preparando sus lineamientos para intervenir con ese colectivo.La dcada se cerr prcticamente con la crisis econmica internacional de 2009, quenosereejenunaumentodeldesempleoabierto17;sinembargo,seprodujo unajusteendetrimentodelacalidaddelempleo(GrcoN3).Elsectorinformal absorbi el impacto de la crisis y un mayor porcentaje de la PEA ocupada se incorpor a dicho sector. Estas constataciones ponen de relieve la importancia de contar en la agenda pblica con polticas integrales para el empleo informal, considerando la proteccin social y el mejoramiento de su productividad. No slo para proteger la calidad del empleo y sus ingresos en pocas de crisis sino para impulsar un proceso de formalizacin del empleo queacompaelageneracindeunmayorexcedente,enelactualentornodelcreci-miento econmico.16Ley No 29381, Ley Orgnica del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo y Reglamento de Or- Ley No 29381, Ley Orgnica del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo y Reglamento de Or-ganizacin de Funciones aprobado mediante DS No. 004-2010-TR17Ver Panorama Laboral de la OIT, 2010, GRFICO 3Per1970-2009:GastosocialpercpitayPBIpercpita(1970=100)y%pobreza55,048,042,747,554,352,248,644,539,336,219701971197219731974197519761977197819791980198119821983198419851986198719881989199019911992199319941995199619971998199920002001200220032004200520062007200820091601401201008060402006050403020100PBI per cpita Pobreza Gasto social per cpita34,838,046,050,0Fuente: Gamero 2010 .PBI per cpita proviene de la Memoria 2009 del BCRP.NoLa. Los porcenLajes de pobreza provienen la CEPAL (170 a 180), de CuanLo S.A. (185 14): Herrera, |avier (17 2000) e lNEl (2001 en adelanLe). Los daLos del qasLo social per capiLa provienen de Lavado, 2007 y acLualizacin propia (2005 en adelante) en base a INEI.24FORTALECIENDOLAVOZDELOSTRABAJADORESDELAECONOMAINFORMALENLASDECISIONESDEPOLTICASOCIALENAMRICALATINAPARTE II.Polticas sociales y proteccin social Existen diversas aproximaciones a la denicin de proteccin social, SEEPROS18 la en-marcaenatencinderiesgosonecesidadesdelhogareindividuos:enfermedad,in-validez, vejez, supervivencia, prestaciones para la familia e hijos, seguro de desempleo y servicios vinculados, nanciamiento de vivienda, mantenimiento de ingresos y otros servicios relacionados a la lucha contra la exclusin social; por su parte OIT, seala que la proteccin social responde al concepto de riesgo social19 e incorpora los regmenes de seguridad social, los planes privados o no obligatorios con objetivo similar y la atencin de la salud pblica y la asistencia social (Convenio No. 102 OIT-1952). Finalmente, el BM, entiende la Proteccin Social como una gama de medidas pblicas que apoya a los miembros ms pobres y vulnerables de una sociedad, y que ayuda a individuos, fami-lias, y comunidades a manejar mejor los factores de riesgo, incorporando al concep-to: programas de seguridad social (pensiones y seguro de salud), programas de asisten-cia social (empleos de emergencia, asistencia a indigentes y transferencias en efectivo, programas y polticas de mercado laboral. Por tanto, la proteccin social, en este nuevo paradigma, puede ser entendida como el conjunto de polticas e intervenciones pblicas que permite al ciudadano y su familia manejar los riesgos sociales as como proporcionar apoyoalosqueseencuentranensituacindeextremapobrezayvulnerabilidad.La condicindeciudadana,caractersticadeluniversalismobsico,estaraenlabasede dicho concepto. 2.1. Resea histrica de las polticas sociales y de proteccin socialEl modelo de desarrollo de una nacin y su articulacin con las estructuras del Estado en la mediacin Estado-sociedad, orientan, de manera implcita o explcita, el paradigma de la poltica social, que se visualiza a travs de diversas intervenciones y de la determina-cin de la poblacin objetivo y del sistema de proteccin social. Cabe sealar, que tanto ladisponibilidadderecursoscomolagestindelosmismosbajoobjetivosclarosson condiciones necesarias para la implementacin de las polticas sociales. Los programas sociales juegan un rol sustantivo en tanto que amplan la cobertura de las prestaciones sociales ms all de las fronteras de la seguridad social. Es conocido que la capacidad de gasto e inversin de un Estado para la provisin de servicios sociales est en funcin directa al nivel de gasto y recaudacin tributaria. En el Per, en los ltimos veinte aos, se distingue 3 etapas en relacin con la disponibilidad de recursos pblicos y los niveles degastosocial,loscambiosenlosmodeloseconmicos,laprovisindelosservicios sociales, y los efectos en la proteccin social, empleo, y la pobreza.18Sistema Europeo de Estadsticas de Proteccin Social19Riesgosocialestodoacontecimientoderealizacininciertaqueafectalaplenituddelasfacultades fsicas y mentales de una persona, disminuye sus recursos econmicos o determina su desaparicin. EMPLEOI NFORMALYPOL TI CASDEPROTECCI NSOCI ALENPER. RETOSYOPORTUNI DADESPARAELNUEVOGOBI ERNO 25a)Primera etapa (1985-1990)Esta etapa est marcada por la hiperinacin y la recesin que redujeron la capacidad de actuacin del Estado a niveles mnimos. A nes de los ochenta, la presin tributaria cay al 8% del PBI y exista un alto nivel de endeudamiento. Hasta nes del 80, el Per aplic el modelo de sustitucin de importaciones. El ac-cesoalacoberturadelosriesgossociales:desempleo,incapacidadfsicaporrazones de salud y retiro por edad, estaba asociado a la condicin de formalidad; esto es ser un asalariado declarado en planilla. Por tanto, la seguridad social con un esquema contribu-tivo y una institucin tutora el Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS), centr sus actividades en las reas de salud (con su propia red de prestadores) y pensiones, dirigidas a los trabajadores formales. En paralelo, la poltica social de salud, a cargo del Ministerio de Salud, ya estaba desarrollando una amplia red de prestadores propios, la misma que reproducan las sanidades de las Fuerzas Armadas. Como resultado, se desarrollaron sub-sistemasfragmentadosdesalud.Esimportantesealarelbajoniveldeasalariamiento del mercado de trabajo peruano (Verdera, 1983). En setiembre de 1988, el trnsito a la hiperinacin se iniciaba y con ello la cada del salario real, el aumento de la informalidad y la quiebra de las nanzas pblicas. Desde entonces, la poltica social pasara a denirse como un programa de emergencia destinado al combate de la pobreza extrema (Barrig, 1992). A nales de los ochenta, la poltica social busc concentrarse en los Programas de Emergencia o de Compensacin Social, de resultados poco exitosos. Coincidente con la crisis poltica y econmica, hiperinacin, crecimiento de los mo-vinienLos subversivos y el derrunbe de las cuenLas hscales, (187 12), deviene la crisis del modelo de sustitucin de importaciones. El colapso nanciero, que condujo al pas a niveles de gasto social per cpita similares e inferiores a los pases de menor desarrollo re-lativo de Centro Amrica (CEPAL, 1990), marca el nal de las polticas sociales de corte uni-versal. La pobreza alcanz niveles mayores al 50% del total de la poblacin (Grco N 3).b)Segunda etapa (1990-2000)Desde inicios de los noventa (1991) en el marco del ajuste estructural, la recuperacin de la infraestructura pblica, la progresiva derrota a los movimientos subversivos y de la re-denicin del rol del Estado, la presin tributaria empezara a recuperarse. El Per aplic como paradigma de desarrollo el Consenso de Washington y se respald en la teora de la justicia distributiva por la cual, el Estado debe preocuparse en propiciar la igualdad de oportunidades y concentrar sus recursos en aquellos sectores, que en razn de la lotera del nacimiento se encuentran en una situacin de desventaja frente a otros (selectivi-dad y focalizacin). Se sienta las bases de una economa de libre mercadoLas polticas econmicas del Consenso de Washington encontraron sustento en la crisis poltica del modelo de sustitucin de importaciones. La hiperinacin y la recesin acabaron reduciendo el nivel de vida de la poblacin al igual que la capacidad de accin del Estado. Dicho contexto fue propicio para una extensin de la pobreza, el surgimien-to de nuevas categoras como los pobres recientes y un aumento de la informalidad. 26FORTALECIENDOLAVOZDELOSTRABAJADORESDELAECONOMAINFORMALENLASDECISIONESDEPOLTICASOCIALENAMRICALATINAEmergeran as los beneciarios de las nuevas polticas sociales, focalizadas en funcin a criterios de pobreza y vulnerabilidad. Con el ajuste estructural, se redeni el rol del Estado, cambiando la relacin del Esta-do con la sociedad y la economa, su responsabilidad dej de concebirse como universal. Alapardedichoproceso,muchosserviciosestatalesdeinfraestructuraylasempresas pblicas se privatizaron. Con ello, se gener un mercado para los sectores de mayores in-gresos al tiempo que se liberaron fondos pblicos para convertirlos en capital (Daz, 1993); y se lograron establecer reglas de juego claras para el sector privado; mayor atencin al mercado externo, y se promovieron polticas macroeconmicas consistentes.La lgica de las polticas sociales de la poca se torn selectiva (Sojo, 1990; Rodr-guezNoboa,1991).ComotendenciageneralenAmricaLatina,elgastopblicono slosereducesinoquesefocalizaenlosgruposmsnecesitados.Porexcepcin,en Per, por la salida a la crisis poltica y econmica de entonces, se observa un aumento en el gasto pblico social per cpita; posteriormente, permanecera estancado entre 1995 y el 2001 (Grco No.3). En correspondencia con el cambio de concepcin de la poltica social, la inversin en programas de alivio a la pobreza aumentara progresivamente. En 1993 representaron entre el 2% y 3% del presupuesto de la Repblica. En 1996, dichos programas constituyeron el 7,5% del mismo y el 21% del gasto social20. Los programas de alivio a la pobreza distribuan alimentos, medicamentos esenciales, tiles y mobiliario escolar. Por su parte, FONCODES, que concentra una parte importante del gasto social, orientara, en gran medida, su intervencin en la infraestructura social.En1996,secreaelMinisteriodePromocindelaMujeryelDesarrolloHumano (PROMUDEH)21; y se inicia el Programa de Gasto Social Bsico con un importante pre-supuesto e intervenciones en salud bsica, nutricin bsica, educacin bsica y justicia. En 1997, se crea la Comisin Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS), responsable de la coordinacin de las polticas sociales; tambin, se aprueba la Estrategia Focalizada de Lucha contra la Pobreza Extrema (EFLCPE), como instrumento para orientar la inversin pblica, en trminos geogrcos y de metas de accin para reducir la pobreza extrema. En 1999, CIAS disea y est a cargo del Plan de Contingencia sobre proteccin social, para apoyar a las zonas ms afectadas ante la eventualidad de la desaceleracin o crisis econmica y se empieza a elaborar un listado de programas protegidos cuya ejecucin deba ser independiente del ciclo econmico. Se canalizaron recursos hacia los sectores que, histricamente, haban estado fuera del presupuesto del Estado. El esquema adop-tado, sin embargo, ha encontrado cuestionamientos serios relacionados con el manejo clientelardedichosrecursos.Sibienlosncleosejecutoresexpresabanunademanda organizada, en la prctica, dicho modelo signicaba una superposicin sobre la organi-zacin social ya existente (Schady, 1999; Arce, 2010).La privatizacin del Sistema Nacional de Pensiones de la Seguridad Social que se en-contraba cercano a la descapitalizacin, gener un mercado de provisin de los servicios paralelo al ofertado por el Estado no slo para asalariados sino tambin para indepen-dientes a travs de la creacin, en 1993, del Sistema Privado de Pensiones (SPP) y las 20Boletn de cooperacin No.12, DESCO, 199621Hoy denominado Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES)EMPLEOI NFORMALYPOL TI CASDEPROTECCI NSOCI ALENPER. RETOSYOPORTUNI DADESPARAELNUEVOGOBI ERNO 27Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), basado en la capitalizacin individual de los aportes. El SPP no logr los avances esperados en trminos de cobertura22. En 1997, se promulga la Ley No 26790, Ley de la Modernizacin de la Seguridad Social en Salud, que permite la incorporacin de prestadores privados reglamentados: Entidades Presta-doras de Salud (EPS); en las prestaciones de capa simple. Luegodelaliberalizacineconmicaseesperabaquelaaperturacomercialdina-mizara el sector exportador intensivo en mano de obra no calicada y que los salarios y empleos de los menos educados mejoraran (Vsquez, 2010). Sin embargo, esta etapa de crecimiento con ajuste scal e inversin en servicios pblicos, principalmente en educa-cin y salud; as como la concentracin del gasto en programas focalizados, no propici elcambioestructuralenelempleo.Noslonoseestabangenerandosucientesem-pleos para absorber productivamente a la oferta de trabajo que anualmente ingresaba al mercado (Banco Mundial23), sino que incidi en el aumento en las desigualdades so-ciales y la precariedad en las condiciones de vida de los ciudadanos (CEPAL 1995)24. A pesar de la disminucin de la pobreza a comienzos de los 90, la tendencia se revierte en 1996 y es creciente hasta 2000 (Grco N 3).c)Tercera etapa (2000-2011)Desde el Gobierno de Transicin (2001-2002) se desarrolla en el pas una amplia con-vocatoriahaciaunapolticanacionaldeconcertacin25queseplasmenlaMesade Concertacin para la Lucha contra la Pobreza26 (2001) y el Acuerdo Nacional27 (2002). A partir del 2003, en el mandato del Presidente Toledo, en adelante, se retoma el creci-miento econmico facilitado por la apertura comercial, el incremento de las inversiones y el dinamismo del mercado interno.El segundo gobierno del Presidente Garca (2006-2011), se plante como objetivo reducir los niveles de pobreza de 48.7% a 30%. Busc mejorar el gasto social teniendo en cuenta los problemas de subcobertura, ltraciones y yuxtaposicin de los programas sociales planteados como desafo de la gestin anterior. La Comisin Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS)28 continua siendo la encargada de dirigir, articular, coordinar y establecerloslineamientosdepolticaydelgastosocial,ascomosupervisarsucum-plimiento, siendo su funcin principal la de reducir la pobreza y la extrema pobreza. En marzo de 2007, se inici el Plan de Reforma de Programas Sociales29; se pas de 82 a 26 22Segn la SBS, el nmero de aliados aportantes lleg a 1 milln 139 mil 453. Habindose reportado como independientes el 34.9%.. Memoria SBS 200123Informe 2000 sobre pobreza en el mundo. Banco Mundial24Panorama Social de Amrica Latina. CEPAL,199525En coincidencia con Primer Objetivo de Desarrollo del Milenio asumido por 189 pases del mundo en el ao 2000: superar la pobreza a la mitad para el ao 2015.26Creada el 18 de enero de 2001, mediante D.S. No. 01-2001-PROMUDEH27El Acta de Suscripcin se rma el 22 de julio de 200228Art. 20 de la Ley No 29158, Ley del Poder Ejecutivo- 200729D.S. No.09.2007.PCM publicado el 30 de marzo de 2007. El objetivo es contribuir a la mejora de las condiciones de vida de la poblacin y a la reduccin de los niveles de pobreza extrema.28FORTALECIENDOLAVOZDELOSTRABAJADORESDELAECONOMAINFORMALENLASDECISIONESDEPOLTICASOCIALENAMRICALATINAprogramas sociales integrados en los 3 ejes del Plan Nacional de Superacin de Lucha contra la Pobreza, el enfoque de la fusin se centr en articular intervenciones dentro de cada uno de los ministerios, quedando pendiente la articulacin intersectorial y entre niveles de gobierno30. En 2008, se ratic31 por parte del Foro del Acuerdo Nacional el compromiso de lucha contra la inequidad.Se trabaj en dos niveles. A nivel poltico se intent reforzar el rol concertador de la Comisin Intersectorial de Asuntos Sociales (CIAS). En el plano de gerencia social, el manejo conjunto de la Estrategia CRECER y JUNTOS oblig a articular las intervenciones con otros sectores; se puso nfasis, as mismo, en la gestin orientada a resultados en programas priorizados. En 2010, el PBI per cpita ha remontado el nivel ms alto que tuvo en los setenta y desde el 2006 lo viene superando; no obstante, an est a un 1/3 de su mejor referente, en la primera mitad de los setentas32(Grco N 3) lo que no ha bastado para mejorar la posicin relativa que tiene el pas en trminos de sus similares de la regin (Gamero 2010) y los niveles de pobreza se acercan al 30%. Los mayores recursos pblicos ayuda-ron a ampliar la cobertura de programas sociales, relajando el criterio de selectividad de los 90 de modo que actualmente, al parecer, se podra estar orientando la proteccin social hacia la familia del llamado universalismo bsico; sin embargo, persiste la deuda social principalmente en educacin, nutricin y seguridad interna.A lo largo de estas tres etapas, en mayor o menor medida, se han registrado niveles de ltracin y sub cobertura los que han evidenciado dicultades para enfrentar proble-mascruciales:lainexistenciadelsistemadeidenticacindebeneciarios,laentrega de bienes y servicios pblicos en forma costo-efectiva as como la cuestin de las herra-mientas de monitoreo y evaluacin (Vsquez, 2010). En el punto siguiente se detalla lo concerniente a esta tercera etapa que corresponde a la situacin actual.2.2. Situacion actual de la poltica social y de proteccin socialEn la ltima dcada, el crecimiento econmico ha sido sostenido. El crecimiento acumu-lado del PBI (2002-2009) es cercano al 60% y el PBI per cpita creci en promedio 3.8% (2000-2009) los ndices de pobreza se han reducido del 54.8% (2001) al 34.8% (2009), y como se ha sealado, la disponibilidad de mayores recursos ha permitido mejorar los niveles de gasto social (Grco N3 y Cuadro N4), pasando de 16,044 millones de soles, en 2000 a 40,757 millones de soles, 201033. 30Portocarrero, Vsquez, Yamada (2010). Polticas sociales en el Per: nuevos desafos. Red para el desa-rrollo de las Ciencias Sociales en el Per.31Octogsima primera reunin del Foro del Acuerdo Nacional32Este ha pasado de casi USD 1500 en 1991 a USD 5200 en el 2010 (MEF, 2011)33Enatencinapoblacinproyectadaal2010porelINEI,elgastosocialpercpitaascenderaa S/.1,383.37EMPLEOI NFORMALYPOL TI CASDEPROTECCI NSOCI ALENPER. RETOSYOPORTUNI DADESPARAELNUEVOGOBI ERNO 29CUADRO 4Gastopblicoysocialsegngrandescomponentes1/ Ejecucin (En Millones de N. Soles)1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 7/Gasto del Gob. Central y Gob. Regionales y Locales 2/ 27.254 31.837 37.906 38.829 42.986 47.256 50.826 55.316 58.855 69.722 79.382 88.021 Gasto Social Total14.798 16.044 17.751 19.207 20.192 22.774 24.980 26.928 29.553 32.471 38.217 40.757 1. Gasto Social no previsional 3/ 10.537 10.957 11.273 12.180 12.699 14.325 15.656 17.534 20.104 23.231 28.453 30.152 1.1 Gasto Social Bsico 4/ 4.091 4.791 4.670 4.607 4.845 5.624 6.132 7.114 8.571 10.562 12.235 13.353 1.2 Gasto Social Complementario 5/ 6.446 6.165 6.603 7.573 7.853 8.701 9.524 10.420 11.533 12.668 16.218 16.798 2. Gastos Previsionales 6/ 4.261 5.088 6.478 7.027 7.493 8.449 9.324 9.394 9.448 9.241 9.764 10.605 1/ Considera una taxonoma del gasto social basada en registros tpicos del clasicador funcional programtico.2/ Considera el gasto de los tres niveles de Gobierno: nacional, regional y local.3/ Incluye gasto de tipo administrativo4/ En el marco del Consenso de Oslo, ste se dene como los gastos en : Educacin bsica (Inicial y Primaria), Salud bsica, Alimentacin y Nutricin y Agua y Saneamiento5/ Corresponde al conjunto de actividades y/o proyectos de carcter social que no estn considerados dentro del gasto social bsico, como por ejemplo: educacin secundaria, educacin superior, infraestructura social y productiva, electricacin rural, carreteras rurales, etc.6/ Considera el gasto previsional de tipo administrativo.7/ Preliminar.Fuente SIAF- MEF (05ENE2011)Segn la clasicacin del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), el gasto social total que asciende en el 2010 a 40,757 millones de nuevos soles (se divide en: no previ-sional bsico34 (13,353 millones de soles), no previsional complementario35 (16,798 mi-llones de soles) y el previsional (10,605 millones de soles). Se dene el gasto social bsico (Anexo Cuadro 3) como el nanciamiento directo de los bienes y servicios que llegan a la poblacin beneciaria (Por ejemplo, raciones alimenticias y nutricionales, medicinas, textos escolares, pago a los servicios prestados por los maestros y los mdicos -salario del maestro, implementacin de aulas y hospitales, entre otros.). En tanto que el gasto social complementario (Anexo Cuadro No 4) recoge las partidas presupuestales consideradas sociales, que complementan al que busca mantener y perfeccionar las capacidades bsi-cas de las personas y la generacin de oportunidades sociales y econmicas para la lucha contralapobrezayeldesarrollosostenido.Estaclasicacinincluyeademsaquellos gastos administrativos necesarios para la gestin de las acciones sociales LosgastossocialespriorizadosenPerson6yrespondenaconsideracionesde acuerdosdepolticadegobiernoperuanoconorganismosinternacionalesyson:(1) Educacin Inicial, (2) Educacin Primaria, (3) Educacin Secundaria, (4) Salud Individual, (5)Saludcolectiva,(6)AsistenciaSocialyComunitaria.Asimismo,losprogramas 34Comprende los programas de las siguientes 3 funciones: (1) Educacin inicial, primaria e infraestructu-ra educativa), (2) Salud (Saneamiento, salud individual y colectiva), (3) Asistencia y Promocin Social y Comunitaria (Asistencia solidaria y promocin y asistencia social y comunitaria).35Excluye el gasto bsico, 30FORTALECIENDOLAVOZDELOSTRABAJADORESDELAECONOMAINFORMALENLASDECISIONESDEPOLTICASOCIALENAMRICALATINAfocalizadoscuyopresupuestoinicial(PIM)enel2010ascendia6,308.7millonesde soles (Anexo Cuadro No.5), se ubican en 3 ejes: (1) Desarrollo de capacidades humanas y respeto de los derechos fundamentales; (2) Promocin de oportunidades y capacidades econmicas; (3) Establecimiento de una red de proteccin social. Ante la hiptesis de altos niveles de ltracin y sub cobertura de programas socia-les explicados por una deciente gestin pblica, el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) fue anando diversas mediciones del impacto del gasto social y adoptando nue-vos sistemas tales como el SIAF y el SNIP36 para la mejor administracin de los recursos pblicos y calidad de gasto. Desde el 200737, se implementa gradualmente el uso del PresupuestoporResultadoscomounaherramientaparalamejoradelacalidaddel gasto y la gestin por resultados a n de evaluar la gestin y el impacto de las inter-venciones.En esta poca se consolidan los programas de asistencia social o de alivio a la po-breza, manteniendo su espacio presupuestal (Gamero, 2010). As mismo, se reinicia el proceso de descentralizacin38 y se inicia el proceso gradual de transferencia de funcio-nes. En el 2002 se crea el Seguro Integral de Salud (SIS) mientras que en el ao 2005 se implementa un programa de transferencias monetarias condicionadas denominado Programa Nacional de Apoyo Directo a los ms Pobres - JUNTOS, retornndose al enfo-que de vincular al Gobierno Central con el beneciario, a travs de transferencia directa monetaria. (Vsquez 2010). Enlosltimosaos,lapolticasocial,enparte,sehaapartadodelafocalizacin selectiva al implementar programas de mayor cobertura; al parecer busca orientarse a la aplicacin del modelo denominado Universalismo Bsico (UB)39 (Molina, 2006, Sojo 2008). En cuanto a la proteccin social en salud, se observa una gradual aliacin al Se-guro Integral de Salud40, que se fortalece con la promulgacin de la Ley No 29344, Ley del Aseguramiento Universal en Salud (2009) y su Reglamento aprobado por Decreto SupremoN008-2010-SA.Elaseguramientouniversaleselderechoalaatencinen salud con calidad y en forma oportuna que tienen todos los integrantes de la poblacin residentesenelterritorionacional,desdesunacimientohastasumuerte.EstaLeyre-conoce tres regmenes: subsidiado para personas en condicin de pobreza y extrema 36SIAF: Sistema de Administracin Financiera; SNIP: Sistema Nacional de Inversin Pblica 37La Ley del Presupuesto del Sector Pblico, dene actividades prioritarias a partir de las cuales se iniciara la mejora de la calidad del gasto por resultados y la gestin por resultados. A la fecha, se tienen los si-guientes programas estratgicos: (1) Salud materno neonatal; (2) Articulado nutricional; (3) Logros de aprendizaje alnalizar el III ciclo; (3) Acceso a la identidad; (4) Acceso a servicios bsicos y oportunida-des de mercado; (5) Acceso a agua potable y disposicin Sanitaria de excretas para poblaciones rurales; (6) Acceso a servicios pblicos esenciales de telecomunicaciones en localidades rurales; (7) Acceso a energa en localidades rurales; Gestin ambiental prioritaria.38Ley No 27783, Ley de Bases de la Descentralizacin promulgada el 17 de julio de 200239El Universalismo Bsico (UB) es entendido como un nuevo marco de referencia para el diseo y apli-cacin de las polticas sociales, signica que el pas garantice la cobertura universal de prestaciones y manejo de situaciones de riesgos esenciales con estndares de calidad homogneos, ofrecidos sobre la base de principios de ciudadana () cuyo alcance variar segn las posibilidades propias de cada pas. 40El Seguro Integral de Salud se crea mediante Ley No 27657, Ley del Ministerio de Salud, 2002EMPLEOI NFORMALYPOL TI CASDEPROTECCI NSOCI ALENPER. RETOSYOPORTUNI DADESPARAELNUEVOGOBI ERNO 31pobreza (administrado por el SIS), semicontributivo para trabajadores independientes y sus familiares calicados como elegibles por el SISFOH41, para conductores, trabajadores y derechohabientes de la microempresa; y contributivo para los aliados a la modalidad regular en EsSalud y aseguradoras privadas. En el marco de la descentralizacin el Ministerio de Salud, ha ido paulatinamente restringiendosuquehaceralarectoraenSaludconlaconsecuenteresponsabilidad deestablecerlasnormasparaunadecuadofuncionamientoycauteladelosservi-cios,habiendodelegadolaoperacindeloqueerasuvastareddeserviciosalas regiones42.Debe,tambin,mencionarsequealgunosmunicipioshandesarrolladoestrategias de atencin de la salud tales como los Hospitales de la Solidaridad43Al 2009, el 47.5% de la Poblacin Econmicamente Activa Ocupada se encontraba aliada a un Sistema de Salud (Cuadro No.3). Esa mayor cobertura es resultado del nota-ble incremento en la aliacin al SIS (36.4%), lo que no tuvo su correlato en la atencin ni asignacin presupuestal a los establecimientos MINSA tal como lo seala el Observa-torio de la Salud. No obstante, aun se est por debajo del promedio regional (Panorama Laboral 2009).Respectoalaproteccinsocialenpensiones,subsistenelsistemapblicoyel privadoysloel13.1%delaPEAOcupadaseencuentraaliadaaunsistemade pensiones (Cuadro No. 3). Si bien es cierto, en 2009, ha mejorado su participacin, tanto para la PEA con empleo formal e informal respecto a su situacin de aliacin en 2005, esta no es suciente. Lo que podra poner en evidencia, que el mercado no habra encontrado mecanismos que rentabilicen su presencia en dichos sectores, dada su precariedad laboral (y de ingresos), y por otro lado, que existe una escasa cultura previsional y de ahorro por parte de la PEA. (Gamero J. 2010). Cabe sealar que, en 2008, se crea el Fondo de Pensiones Sociales (FPS)44, dirigido a los trabajadores de la microempresa, modalidad semi contributiva, entre el trabajador de la microempresa y el Estado, el mismo que debe reglamentarse; se espera que este ayude a acortar la brecha sealada. Otro desafo es la situacin del adulto mayor que sufre exclusin social; en 2010, se inicia el Programa Piloto Gratitud, creado para atender mediante transferencia moneta-ria, las necesidades bsicas de los adultos mayores de 75 aos en extrema pobreza.41En Lima Metropolitana, Callao, Huancavelica, Bagua, Andahuaylas. En otras ciudades, segn Ingreso familiar menor a S/.700 y no mayor a S/. 1,000. Ver www.sis.gob,pe42Queda pendiente la transferencia al Municipio de Lima Metropolitana de la Red de establecimientos de Salud que opera en dicho mbito.43ResultadifcilsealaralosHospitalesdelaSolidaridadcomopartedeunaestrategiadeproteccin social debido al carcter autonanciado, por las tarifas que se cobran a los usuarios de sus servicios. No obstante, debe indicarse que su carcter exitoso a nivel de la poblacin usuaria y su modalidad de ges-tin que presenta un muy bajo costo jo y una interesante gestin pblico-privado merece un mayor estudio de parte de los gestores de la salud. 44Decreto Legislativo No. 1086, en su art.2332FORTALECIENDOLAVOZDELOSTRABAJADORESDELAECONOMAINFORMALENLASDECISIONESDEPOLTICASOCIALENAMRICALATINAIII PARTE.Programas sociales y regmenes especiales: hacia una red de proteccin socialComoseindicaraenlaseccinanteriorseentiendealaproteccinsocialcomoal conjunto de polticas e intervenciones pblicas que permitan al ciudadano y su familia en condicin de pobreza y/o vulnerabilidad manejar los riesgos sociales a los que est expuesto.Seconocequeestosfactoressonmultidimensionales,porloqueseaboga por la aplicacin de polticas integrales y coordinadas, acordes con el ciclo de vida, con laparticipacinsocial.Entrminosoperativos,incluyealosprogramasdeasistencia nutricional, de empleo temporal, transferencias en efectivo, los subsidios de diverso tipo y los programas que aseguran el acceso a los servicios pblicos de salud y a fondos pre-visionales. Como se indicara en la seccin anterior, puede incluirse otros programas, tal como el de vivienda, cuando las situaciones de riesgo, como desplazados por violencia o desastres naturales, as lo ameriten. Asimismo, a medida que una sociedad alcanza ma-yores niveles de desarrollo, estar en mejores condiciones para ampliar la cobertura de programas de proteccin social y asegurar el funcionamiento de una red ms compleja. En el Per operan programas que atienden las necesidades bsicas de la poblacin pudindose considerar que brindan un esquema bsico de proteccin social; no obstan-te, no existe una poltica pblica orientada al trabajador pobre en empleo informal como tampoco una red de proteccin social bajo la cual puedan operar coordinadamente los diversosprogramas.Est,tambin,pendienteunordenamientodelosdiversosreg-menes.Encuantoaestos,puededistinguirsetresgrupos:(a)aquellosaplicablespara gruposespeccosdetrabajadoresqueseencontraban,ensumomento,fueradela seguridad social45, (b) regmenes para la atencin de salud y (c) regmenes previsionales.3.1. Oferta de programas socialesSe presenta una breve sistematizacin de los programas sociales que ayudan a mejorar ingresos y condiciones de vida de la poblacin en condicin de pobreza, siendo algunos deellosespecialmenteconsideradosparalapoblacinenempleoinformalteniendo como ejes a los denominados ejes de intervencin del Plan Nacional para la Superacin de la Pobreza (PNSP)46 (Cuadro 5).El PNSN establece tres ejes:1)Desarrollo de capacidades humanas y respeto a los derechos fundamentales. Cuyo objetivo es asegurar el capital humano y social de grupos sociales en situacin de riesgo y vulnerabilidad social.2)Promocin de oportunidades y capacidades econmicas. Con este eje se pretende incrementar los activos familiares y comunitarios, y mejorar los ingresos y el empleo permanente.45Tal como los vendedores de diarios y revistas, lustradores de calzado, recicladores y trabajadores del hogar46PNSP, DS 064-2004-PCMEMPLEOI NFORMALYPOL TI CASDEPROTECCI NSOCI ALENPER. RETOSYOPORTUNI DADESPARAELNUEVOGOBI ERNO 333)Establecimientodeunareddeproteccinsocial.Quebuscareducirlosriesgosy proteger a las personas y sus familias.En trminos del enfrentamiento o superacin de la condicin de empleo informal y de pobreza revisten particular relevancia los ejes del PNSP referidos a la promocin de oportunidades y capacidades econmicas y el establecimiento de una red de proteccin social. Lapromocindeoportunidadesycapacidadeseconmicasesladimensinque ennarca el accionar de las personas y fanilias en Lrninos de sus enpleos en siLuacin de formalidad, informalidad, asalariado, no asalariado- y de los ingresos que se derivan en razn de su insercin en el mercado de trabajo.Pero dicha dimensin, en los trminos del PNSP, no se reduce tan slo a empleo e ingresos sino a las condiciones necesarias para su reforzamiento en trminos de mejo-ramiento de la empleabilidad y de facilitar el acceso al conjunto de activos que faciliten una insercin ms equitativa al mercado laboral.Por el lado de la proteccin social, se plantea el establecimiento de una red de pro-teccin social que opere frente a riesgos de diferentes orgenes ya sean estos naturales (sequas, terremotos, inundaciones, enfermedades y otros) o producidos por el hombre (desempleo, deterioro ambiental, guerra y otros) y que afectan principalmente a los indi-viduos, familias y comunidades en situacin de pobreza extrema y mayor vulnerabilidad (PNSN, p. 3). En este sentido, los programas ubicados en los Ejes 1 y 2, en la medida que tengan componentes aplicables al Eje 3, debern participar de la red de proteccin social.EnelCuadroN5sepresentanlosprogramassociales;sinembargo,deberan considerarse tambin las polticas e intervenciones pblicas, sectoriales de mbito nacio-nal, regionales y locales, dirigidos a aquellas personas, hogares y comunidades que por su situacin de vulnerabilidad y exclusin, estn en riesgo a perder el acceso a niveles bsicos de bienestar, con el n de enfrentar mejor los riesgos antes citados.CUADRO 5Programas sociales segn ejes de intervencin del PNSP1/Programa Destinatarios ObjetivoEntidad responsableEje 1: Desarrollo de capacidades humanas y respeto de los derechos fundamentalesWawaWasi Nios menores 0 a 4 aos, en situacin de riesgo o pobreza extrema.Madres de familia (poblacin secundaria)Generar condiciones para el desarrollo integral de los nios; y facilitar la insercin laboral de las madres de familia.MIMDESVaso de leche Nios de 0 a 6 aos, madres gestantes y en perodo de lactancia.Alimentario MunicipalidadesPrograma Integrado NutricionalNios y madres gestantes Prevenir malnutricin PRONAA34FORTALECIENDOLAVOZDELOSTRABAJADORESDELAECONOMAINFORMALENLASDECISIONESDEPOLTICASOCIALENAMRICALATINAPrograma Destinatarios ObjetivoEntidad responsablePrograma de Complementacin AlimentariaPoblacin en pobreza y pobreza extremaOtorga complemento alimentarioPRONAA, MunicipalidadesSeguro Integral de Salud Poblacin en pobreza y pobreza extremaBrinda aseguramiento en salud.Ministerio de SaludJuntos Hogares en pobreza Entregar incentivos monetarios condicionados al cumplimiento de compromisos de atencin en salud y educacin de los menores.PCMAgua para todos Poblacin de Lima y CallaoPrograma que consiste en la Ampliacin de los Sistemas de Agua Potable y Alcantarillado, incluyendo Obras Generales y Secundarias.SedapalTecho propio Familias de escasos recursos; registradas en el SISFOH.Facilitar el acceso a la vivienda digna, en concordancia con las posibilidades econmicas de la poblacin.Ministerio de ViviendaEje 2: Promocin de oportunidades y capacidades econmicasPROJOVEN Jvenes Capacitacin para emprendedores y rea ruralMinisterio de Trabajo y Promocin del EmpleoConstruyendo Per Desempleados en situacin de pobrezaGenerar empleos temporales y desarrollar capacidades en la poblacin beneciaria.Ministerio de Trabajo y Promocin del EmpleoRevalora Desempleados por la crisis nanciera internacional.Brindar servicios de capacitacin, intermediacin, asistencia tcnica y reinsercin laboral.Ministerio de Trabajo y Promocin del EmpleoMi Empresa Micro y pequeas empresasPromover la formalizacin empresarial, el desarrollo integral y la competitividad de la micro y pequea empresa.Ministerio de la Produccin-DGMYPE-C.Capitalizando Comerciantes Ahorro-compra de local Municipalidad de LimaEMPLEOI NFORMALYPOL TI CASDEPROTECCI NSOCI ALENPER. RETOSYOPORTUNI DADESPARAELNUEVOGOBI ERNO 35Eje 3: Establecimiento de una Red de Proteccin Social 2/.Gratitud Adultos a partir de 75 aos en extrema pobreza (SISFOH)Entrega subvencin econmica de S/. 100MIMDESProgramas clasicados en los Ejes 1 y 2, que tienen componentes aplicables a la Red de proteccin social, por ejemplo:JuntosProgramas alimentarios del PRONAAPrograma Wawa WasiPrograma ProjovenPrograma Construyendo PerPrograma Revalora Per1/. Se excluye a los programas que se ejecutan exclusivamente en el rea rural. 2/. PCM. Plan de Operaciones. Estrategia Nacional CRECER.Eje 1: Desarrollo de capacidades humanas y respeto de los derechos fundamentalesProqrama NacionaI Wawa WasiEs un Programa Social del Estado orientado a generar condiciones favorables para el de-sarrollo integral de nias y nios (menores de cuatro aos), en sus distintas modalidades, particularmente aquellos en situacin de riesgo y en condiciones de pobreza o extrema pobreza, a quienes le brindan un servicio que asegure su futuro desarrollo47. Con ello, tambin facilita la insercin laboral de las mujeres en situacin de pobreza ya que pue-den dejar a sus hijos en el Wawawasi a cargo de una madre cuidadora, a cambio de un aporte econmico voluntario48. En el ao 2009, existan 51,614 nios beneciarios del programa Wawa Wasi a tra-vs de 6,614 mdulos distribuidos en todo el Per, con un presupuesto asignado, tanto para la modalidad institucional como para la comunal, de S/. 49 millones, el mismo que se increment a S/77 millones en el 2010. En el 2011, se prev que el Programa Nacional Wawawasi atender a 62 mil nios y nias en todo el pas49.Proqrama deI Vaso de LecheEl Programa del Vaso de Leche50 se nancia principalmente con recursos pblicos que mensualmente el Ministerio de Economa y Finanzas transere a cada municipalidad pro-vincial y distrital, de acuerdo con el ndice de distribucin establecido cada ao, en base a indicadores de pobreza51. El presupuesto para