2

Mục lục

Lời giới thiệu ...................................................................................................................3

các từ viết tắt....................................................................................................................4

Chương 1: Giới thiệu chung ............................................................................................6

1.1 Tính bền vững............................................................................................................6 1.1.1 Phát triển bền vững.................................................................................................9 1.1.2 Tính bền vững của dự án phát triển......................................................................11 1.2 Tiếp cận đáp ứng yêu cầu ........................................................................................13 1.2.1 Sự cần thiết của việc áp dụng tiếp cận đáp ứng nhu cầu......................................13 1.2.2 Cơ sở của tiếp cận đáp ứng nhu cầu .....................................................................13 1.2.3 Định nghĩa về tiếp cận đáp ứng nhu cầu ..............................................................15 1.2.3 DRA và đánh giá nhu cầu.....................................................................................16 1.2.4 Hiện trạng về phương pháp tiếp cận đáp ứng yêu cầu ở Việt Nam......................18 1.2.2 Vai trò mới của người kỹ sư trong tiếp cận bền vững của các dự án ...................23

chương 2: Các khía cạnh của dự án phát triển nông thôn .............................................27

2.1 Khái niệm về dự án phát triển nông thôn ................................................................27 2.2 Các khía cạnh của dự án ..........................................................................................28 2.2.1 Khía cạnh kỹ thuật ................................................................................................28 2.2.2 Khía cạnh quản lý, tổ chức và thể chế ..................................................................29 2.2.3 Khía cạnh xã hội ...................................................................................................30 2.2.4 Khía cạnh môi trường...........................................................................................31 2.2.5 Khía cạnh về thương mại......................................................................................32 2.2.6 Khía cạnh tài chính ...............................................................................................32 2.2.7 Khía cạnh kinh tế ..................................................................................................34 2.3 Chu trình dự án ........................................................................................................35 2.3.1 Xác định dự án......................................................................................................36 2.3.2 Chuẩn bị và phân tích dự án .................................................................................36 2.3.3 Thẩm định và phê duyệt dự án .............................................................................37 2.3.4 Thực hiện dự án ....................................................................................................37 2.3.5 Đánh giá dự án......................................................................................................38 2.4 Tiếp cận khung lôgic LFA.......................................................................................40 2.4.1 Khái niệm về tiếp cận khung lôgíc .......................................................................40 2.4.2 Phân tích hiện trạng ..............................................................................................42 2.4.3 Ma trận khung lôgíc..............................................................................................46

Chương 3: Sự tham gia của cộng đồng và vấn đề truyền thông....................................51

3.1 Giới thiệu .................................................................................................................51

3

3.1.1 Sự tham gia của cộng đồng...................................................................................51 3.1.2 Các phương pháp tham gia cộng đồng .................................................................51 3.2 Các tiếp cận trong thông tin, giáo dục truyền thông................................................54 3.3 Các phương pháp huy động sự tham gia cộng đồng ...............................................55 3.3.1 Các phương pháp và công cụ huy động sự tham gia của cộng đồng ...................55 3.4 Phân tích các bên liên đới ........................................................................................60 3.5 Vấn đề giới trong dự án phát triển..........................................................................60 3.5.1 Sự cần thiết, vai trò quốc tế .................................................................................60 3.5.2 Phân tích Giới - Công cụ cho sự phát triển đáp ứng về giới ................................61 3.5.3 Giới là vấn đề phát triển trong các dự án phát triển .............................................63 3.6 Hoà nhập vấn đề giới vào dự án đại diện: phát triển tài nguyên nước ...................64 3.6.1 Sự cần thiết và vấn đề cơ bản ..............................................................................64 3.6.2 Chiến lược hoà nhập giới vào dự án phát triển....................................................66 3.6.3 Ma trận phân tích giới...........................................................................................67 3.7 Sự tham gia của cộng đồng trong quản lý dự án thuỷ lợi........................................68 3.7.1 Mở đầu - ý nghĩa...................................................................................................68 3.7.2 Cơ sở khoa học chương trình nông dân tham gia quản lý tưới (PIM)..................70 3.7.3 Hội những người dùng nước (HNDN) .................................................................70

Chương 4: vấn đề về thể chế trong các dự án phát triển nông thôn ..............................76

4.1 Phát triển thể chế: Những khái niệm cơ bản............................................................76 4.2 Ngành nước và thể chế về nước ..............................................................................79 4.3 Chuyển giao quản lý tưới và những yêu cầu thay đổi thể chế.................................84 4.3.1 Nội dung cơ bản và yêu cầu đổi mới thể chế trong chuyển giao quản lý tưới .....84 4.3.2 Chuyển giao quản lý tưới ở Việt Nam..................................................................89

Chương 5: Tài chính trong các dự án phát triển nông thôn...........................................96

5.1 Nước là một loại hàng hóa.......................................................................................96 5.1.1 Ước tính chi phí sử dụng nước .............................................................................96 5.1.2 Các thành phần của giá trị nước ...........................................................................99 5.2 Hoàn chi phí...........................................................................................................101 5.2.1 Các yếu tố đảm bảo sự bền vững của các dự án.................................................101 5.2.2 Yêu cầu và sự tự nguyện chi trả .........................................................................102 5.2.3 Quản lý hoàn chi phí và tài chính cộng đồng .....................................................106 5.3 Phân tích kinh tế và phân tích tài chính.................................................................115 5.3.1 Khái niệm và ý nghĩa của phân tích tài chính ....................................................115 5.3.2 Phân tích kinh tế và ý nghĩa của phân tích kinh tế .............................................117 5.3.3 Sự giống nhau và khác nhau giữa phân tích tài chính và phân tích kinh tế .......117 5.3.4 Các chi phí của dự án .........................................................................................117 5.3.5 Các lợi ích của dự án ..........................................................................................120 5.3.6 Tính toán chi phí và lợi ích của dự án ................................................................121 5.3.7 Giá trị thời gian của tiền tệ .................................................................................124 5.3.8 Xác định lợi ích của dự án..................................................................................126

4

5.3.9 Phân tích độ nhạy ...............................................................................................129

Chương 6: đánh giá tác động môi trường....................................................................132

6.1 Khái quát chung.....................................................................................................132 6.1.1 Tầm quan trọng của đánh giá tác động môi trường............................................133 6.1.2 Mục đính của đánh giá tác động môi trường......................................................134 6.1.3 Một số vấn đề về môi trường trên thế giới và ở Việt Nam.................................135 6.1.4 Các loại hình tác động môi trường và khái niệm đánh giá tác động tổng hợp...137 6.1.5 Các nguyên tắc cơ bản của ĐTM .......................................................................141 6.2 Những yêu cầu về môi trường và khung thể chế và luật pháp cho ĐTM .............142 6.2.1 Phân công trách nhiệm Nhà nước về bảo vệ môi trường ...................................143 6.2.2 Luật Bảo vệ môi trường và các văn bản dưới luật về bảo vệ môi trường ..........144 6.2.3 Tiêu chuẩn môi trường và việc áp dụng các tiêu chuẩn này ..............................145 6.3 Quá trình đánh giá tác động môi trường................................................................146 6.3.1 Sàng lọc môi trường ...........................................................................................148 6.3.2 Xác định phạm vi đánh giá tác động môi trường ...............................................153 6.3.3 Phân tích tác động...............................................................................................156 6.3.4 Giảm thiểu và quản lý tác động..........................................................................164 6.3.5 Báo cáo ĐTM .....................................................................................................166 6.4 Đánh giá tác động xã hội .......................................................................................167 6.5 Sự tham gia của cộng đồng đánh giá tác động môi trường ...................................169

Chương 7: lựa chọn công nghệ thích hợp....................................................................172

7.1 Khái niệm về công nghệ thích hợp........................................................................172 7.2 Liên kết việc lựa chọn công nghệ với vận hành và duy tu ....................................172 7.3 Quá trình lựa chọn công nghệ................................................................................175 7.3.1 Giới thiệu ............................................................................................................175 7.3.2 Các yếu tố ảnh hưởng đến việc lựa chọn công nghệ ..........................................177 7.3.3 Quá trình lựa chọn công nghệ cấp nước.............................................................182 7.3.4 Quá trình lựa chọn công nghệ vệ sinh giá rẻ ......................................................183

3

Lời giới thiệu Môn học Tiếp cận bền vững trong các dự án phát triển nông thôn được đề xuất trong khuôn khổ Tiểu hợp phần 1.3 “Hỗ trợ tăng cường năng lực cho Trường Đại học Thủy lợi” của dự án Hỗ trợ Ngành Nước (WaterSPS) của DANIDA để đưa vào chương trình đào tạo hệ đại học của các ngành Thủy nông - Cải tạo đất và Cơ sở hạ tầng của Khoa Quy hoạch và Quản lý Hệ thống Công trình, Trường Đại học Thủy lợi.

Môn học này nhằm giới thiệu cho sinh viên những kiến thức cơ bản về các khía cạnh về kinh tế, xã hội, môi trường, tổ chức và thể chế trong thực thi các dự án phát triển nông thôn, đặc biệt là các dự án tưới tiêu, cấp nước và vệ sinh nông thôn và cải tạo đất, để đảm bảo tính bền vững của dự án. Sau khi học xong môn học này sinh viên sẽ có được cái nhìn tổng thể về các phương pháp "phi kỹ thuật" được sử dụng trong các dự án phát triển nông thôn và có khả năng làm việc, giao tiếp tốt với nhau trong các nhóm công tác đa chuyên môn.

Đề cương môn học và đề cương giáo trình Tiếp cận bền vững trong các dự án phát triển nông thôn được xây dựng với sự phối hợp của các chuyên gia tư vấn quốc tế của Dự án và các cán bộ giảng dạy thuộc Khoa Quy hoạch và Quản lý Hệ thống Công trình, đặc biệt là Bộ môn Thủy nông. Giáo trình Tiếp cận bền vững trong các dự án phát triển nông thôn, một trong những tài liệu chính cho môn học này, được biên soạn bởi một nhóm các cán bộ giảng dạy thuộc Bộ môn Thủy nông, Trường Đại học Thủy lợi.

PGS.TS. Nguyễn Quang Kim là chủ biên đồng thời trực tiếp biên soạn các chương 4, 5, 6, 7 và tham gia biên soạn các chương 1 và 2. GS.TS Bùi Hiếu biên soạn chương 3. TS. Phạm Ngọc Hải chịu trách nhiệm chính trong việc biên soạn chương 2. TS. Phạm Việt Hòa tham gia biên soạn chương 1.

Tập thể tác giả muốn gửi lời cảm ơn đặc biệt tới TS. Henrik Bregnhoj thuộc Đại học Kỹ thuật Đan Mạch (DTU) và GS.TS. Tống Đức Khang, nguyên Trưởng Bộ môn Thủy nông, những người đã góp công rất lớn trong việc đề xuất, xây dựng đề cương môn học và đề cương giáo trình này. Tập thể tác giả cũng đánh giá rất cao những giúp đỡ đầy hiệu quả của TS. Roger Chenevey, Cố vấn trưởng Tiểu hợp phần 1.3, và tập thể cán bộ giảng dạy trong Bộ môn Thủy nông cũng như trong toàn Khoa Quy hoạch và Quản lý Hệ thống Công trình. Cũng cần phải nói rằng Giáo trình này không thể hoàn thành nếu thiếu sự quan tâm chỉ đạo, động viên và tạo điều kiện làm việc thuận lợi cho nhóm tác giả của Ban giám hiệu Trường Đại học Thủy lợi.

Hà Nội, tháng 12 năm 2004

Tập thể tác giả

4

Các từ viết tắt ADB Ngân hàng Phát triển Châu á ADE Đơn vị sinh thái nông nghiệp AIC Khen ngợi - Gây ảnh hưởng - Điều khiển (Kiểm soát) BQL Ban quản lý BVTV Bảo vệ thực vật CSHTNT Cơ sở hạ tầng nông thôn DTU Đại học Kỹ thuật Đan Mạch ĐTM Đánh giá tác động môi trường EIA Đánh giá tác động môi trường (Environmental Impact Assessment) FAO Tổ chức nông nghiệp và lương thực thế giới GAM Ma trận phân tích giới (Gender Analysis Matrix) GDP Tổng sản phẩm quốc nội (Gross Domestic Product) HNDN Hội người dùng nước HTTN Hệ thống thủy nông HTX Hợp tác xã IEE Đánh giá môi trường ban đầu (Initial Environmental Evaluation) IMT Chuyển giao quản lý tưới (Irrigation Management Transfer) KSA Đánh giá kỹ năng và nhận thức KHCN Khoa học công nghệ LFA Tiếp cận khung lôgíc MT Môi trường NDN Nhóm dùng nước O&M Vận hành và duy tu (Operation and Maintenance) OOPP Lập kế hoạch dự án có định hướng mục tiêu (Objective-Oriented Project

Planning) PIM Nông dân tham gia quản lý tưới (Participatory Irrigation Management) PRA Đánh giá nông thôn có sự tham gia của dân (Participatory Rural

Appraisal) QLKT Quản lý khai thác SARAR Bàn bạc tập thể trong việc ra quyết định SWOT Phân tích Điểm mạnh - Điểm yếu - Cơ hội - Đe dọa (Strengths -

Weaknesses - Opportunities - Threats) TCVN Tiêu chuẩn Việt Nam TNA Đánh giá nhu cầu đào tạo (Training Needs Assessment) TOR Các điều khoản tham chiếu (Terms of Reference) TTN Tổ thủy nông UBND ủy ban nhân dân UNDP Chương trình phát triển của Liên Hiệp Quốc UNEP Chương trình môi trường của Liên Hiệp Quốc VN Việt Nam WaterSPS Hỗ trợ Chương trình Ngành nước (của Danida)

5

WHO Tổ chức y tế thế giới WUA Hội người dùng nước (Water User Association)

6

CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU CHUNG 1.1 Tính bền vững Vào những năm đầu của nửa cuối thế kỷ 20 cùng với tốc độ khôi phục và phát triển nhanh chóng của nền kinh tế thế giới sau chiến tranh thế giới lần thứ 2, người ta đã nhận thấy sự cạn kiệt của một số nguồn tài nguyên thiên nhiên, sự xuống cấp của môi trường và sự mất cân bằng của các hệ sinh thái. Điều đó khiến nhiều quốc gia bắt đầu quan tâm đến sự cân bằng giữa phát triển kinh tế xã hội với bảo tồn môi trường, đặt nền móng cho tiếp cận phát triển bền vững. Cuốn sách "Mùa xuân câm lặng (Silent Spring)" của nữ văn sĩ Rachel Carson được xuất bản năm 1962 với những tiết lộ về những hiểm họa của thuốc trừ sâu DDT đã hoài nghi một cách biện chứng niềm tin của nhân loại vào tiến bộ khoa học kỹ thuật và giúp tạo ra một sân khấu cho các phong trào môi trường. DDT, thuốc trừ sâu mạnh nhất từng được biết đến trên thế giới, đã làm lộ rõ tính dễ bị tổn thương của tự nhiên. Không giống như các loại thuốc trừ sâu khác, những loại chỉ có khả năng diệt một hai loại sâu bọ, DDT có thể cùng một lúc diệt hàng trăm loại khác nhau. Được sản xuất năm 1939, DDT trở nên nổi tiếng trong thế chiến thứ 2, giúp quân đội Mỹ diệt sạch các loại sâu bọ gây bệnh sốt rét ở các hòn đảo phía nam Thái Bình Dương. ở Châu Âu, DDT được sử dụng làm thuốc diệt chấy. Người sáng chế ra nó đã được tặng giải thưởng Nobel. Khi DDT bắt đầu được sử dụng cho các mục tiêu dân dụng vào năm 1945, có rất ít người có một ý nghĩ nào khác về hợp chất kỳ diệu này. Một trong số đó là Edwin Way Teale, một nhà văn chuyên viết về tự nhiên. Ông cảnh báo rằng "Một chất độc mạnh như DDT có thể phá hoại kinh tế tự nhiên mạnh như một cuộc cách mạng gây tổn hại tới nền kinh tế xã hội. Chín mươi phần trăm các loại sâu bọ là có ích, nếu chúng bị tiêu diệt mọi thứ sẽ rơi ngay vào tình trạng mất trật tự". Một người khác chính là Rachel Carson, bà đã viết cho tạp chí Reader's Digest để đề xuất một bài báo về một loạt thí nghiệm trên DDT được tiến hành gần nơi bà sống ở Maryland. Tạp chí này đã từ chối đề nghị của bà. Mười ba năm sau, vào năm 1958, mối quan tâm của Rachel Carson đối với việc viết về những hiểm họa của DDT lại được nhen nhóm khi bà nhận được một lá thư từ một người bạn ở Massachusetts than vãn rằng một số lượng lớn chim chóc bị giết chết ở Cape Cod do việc phun DDT. Việc sử dụng DDT ngày càng được mở rộng và Carson lại cố gắng nhưng thất bại trong việc thuyết phục một tạp chí đăng tải bài viết của bà về những tác dụng phụ rất không mong mong đợi của nó. Cho đến năm 1958, mặc dù đã là một nhà văn tên tuổi với nhiều tác phẩm thuộc loại bán chạy nhất, Carson vẫn không nhận được hợp đồng với nhà xuất bản để viết về DDT. Tuy vậy, sau khi đã thu thập được nhiều kết quả nghiên cứu về hợp chất này bà quyết định luận bàn về vấn đề DDT trong một cuốn sách. Bà phải mất bốn năm để viết xong "Mùa xuân câm lặng". Nó mô tả tỉ mỉ phương thức DDT thâm nhập vào chuỗi thực phẩm và tích lũy trong các mô mỡ của động vật, bao gồm cả cong người, gây bệnh ung thư và phá hủy gen. Chỉ một lần phun cho một loại cây trồng, bà viết, giết chết sâu bọ trong nhiều tuần hoặc nhiều tháng; nó không chỉ diệt sâu bệnh mà đồng thời tiêu diệt nhiều chủng loài khác và tồn tại như một độc chất trong môi trường ngay cả khi bị hòa tan bởi nước mưa. "Mùa xuân câm lặng" đã thúc đẩy nhận thức của người dân Mỹ về môi trường, góp phần thúc đẩy việc thông qua luật môi trường của Mỹ - NEPA (National Environmental Policy Act) vào năm 1969.

7

Vào năm 1972, một báo cáo được công bố bởi một câu lạc bộ bí ẩn chưa một ai biết đến, đã gây chấn động thế giới với lời cảnh báo về sự sụp đổ sắp đến của sự sống trên trái đất. Báo cáo này được viết không phải bởi một nhà tiên tri bi quan mà bởi các nhà khoa học có tên tuổi với sự trợ giúp của các thiết bị hiện đại - máy tính. Báo cáo có tên gọi là "Những giới hạn đối với sự tăng trưởng". Vài năm sau pha đầu tiên của sự nhận thức về môi trường và ngay trước cuộc khủng hoảng dầu mỏ lần thức nhất (1973), "Giới hạn" đem đến thông điệp rằng thế giới đang hướng đến một thảm họa bởi sự tăng dân số không giới hạn và sự phát triển công nghiệp, sự cạn kiệt dự trữ tài nguyên thiên nhiên, sự phá hủy môi trường và thiếu lươngthực thực phẩm. "Giới hạn" được dựa trên một mô hình mô phỏng có tên gọi WORLD III. Các dạng thức của sự cạn kiệt được dự đoán theo các kịch bản khác nhau của mô hình mô phỏng sẽ bắt đầu xuất hiện vào đầu thế kỷ 21, khi dân số thế giới tăng đến đỉnh điểm với 10 tỷ người, sản lượng lương thực trên đầu người giảm xuống còn 15-25% của năm 1970, ô nhiễm tăng gấp hàng chục lần và các nguồn tài nguyên quan trọng nhất như dầu lửa và khí đốt sẽ cạn kiệt.... "Giới hạn" đã trở thành chủ đề của các cuộc tranh luận nóng bỏng, và Câu lạc bộ Rôm nhanh chóng được coi là một phong trào theo thuyết Man-tuýt của những kẻ chỉ nói về ngày tận thế. Báo cáo đã trở lên nổi tiếng trên toàn thế giới, điều đó chứng tỏ rằng thông điệp của nó không chỉ đầy tranh cãi mà còn được thừa nhận ở mức cao. Vào năm 1972 trước tình trạng mức độ ô nhiễm ngày càng gia tăng ở các nước công nghiệp phát triển, hội nghị chuyên đề về môi trường và phát triển đầu tiên của Liên Hiệp Quốc đã được tổ chức tại Stockholm (Thụy Điển). Hội nghị này [UNEP, Stockolm 1972] đã đạt được những kết quả chính sau đây: (i) Khởi động các cuộc đối thoại Bắc - Nam (North - South Dialog); (ii) Sự khởi động của "Global Perspective - Viễn cảnh toàn cầu"; (iii) Khởi động sự tham gia của các tổ chức phi chính phủ trong giám sát và bảo vệ môi trường; (iv) Sự thành lập của UNEP - Chương trình môi trường của Liên Hiệp Quốc; (v) Đề nghị Đại hội đồng Liên hiệp quốc lấy ngày 5 tháng 6 làm Ngày Môi trường Thế giới và quyết định rằng vào ngày này hàng năm các tổ chức thuộc Liên hiệp quốc và tất cả chính phủ các nước tiến hành các hoạt động trên phạm vi toàn thế giới để tái khẳng định mối quan tâm của cả thế giới đối với việc gìn giữ và cải thiện môi trường sống cho nhân loại. Tiếp theo Hội nghị Stockholm, Hội nghị "World Conservation Strategy - Chiến lược bảo tồn thế giới" được tổ chức vào năm 1980. Kết quả của hội nghị này là một bản chiến lược bảo tồn thế giới "World Conservation Strategy" được thông qua và phát hành bởi UNEP. Tại hội nghị này khái niệm "Bền vững" đã được giới thiệu, tuy nhiên chủ yếu tập trung vào vấn đề bảo vệ môi trường. "Môi trường là nơi tất cả chúng ta sinh sống, và phát triển là cái mà tất cả chúng ta muốn làm để cải thiện số phận của chúng ta trong phạm vi nơi ở đó". Xung đột giữa mối quan tâm về phát triển kinh tế và mối quan tâm về môi trường đã gây ra những vấn đề trên toàn thế giới. Vào năm 1983, Liên hiệp quốc bổ nhiệm một ủy ban quốc tế để đề xuất chiến lược cho "phát triển bền vững" - các cách để nâng cao điều kiện sống của con người trong giai đoạn trước mắt nhưng khong đe dọa đến môi trường toàn cầu về lâu về dài. Chủ tịch ủy ban này là Thủ tướng Na Uy Gro Harlem Brundtland, và báo cáo của ủy ban với tên gọi "Our Common Future - Tương lai chung của chúng ta" được công bố năm 1987 được biết đến một cách rộng rãi với tên gọi "Báo cáo Brundtland". Báo cáo mang nhiều dấu ấn này đã giúp khởi phát một loạt hành động, bao gồm "Hội nghị thượng đỉnh trái đất" của Liên hiệp quốc vào các năm 1992 và

8

2002, Công ước quốc tế về biến đổi khí hậu, và "Chương trình nghị sự 21" trên phạm vị toàn cầu. Báo cáo Brundtland đã thúc đẩy các thành phố, thị xã ở Bắc Âu đề xướng Mạng lưới Năng lượng Thành phố Brundtland vào năm 1990. Mạng lưới này đã lấy việc sử dụng năng lượng làm điểm xuất phát cho các hành động về môi trường. Báo cáo Brundtland đã cảnh báo về mối hiểm họa về các tai biến môi trường và kêu qọi toàn thế giới đồng lòng hành động bảo vệ môi trường nhằm đạt được sự phát triển bền vững vì các thê thế hệ mai sau: "Trong suất thế kỷ 20 mối quan hệ giữa thế giới loài người và trái đất đã trải qua một sự biến đổi sâu sắc... Các biến đổi lớn, không dự tính trước đang xảy ra trong khí quyển, trong đất, trong nước, trong số động vật và thực vật và trong mối quan hệ giữa tất cả những đối tượng đó. Tốc độ biến đổi đang vượt xa khả năng của các môn khoa học và khả năng hiện tại của chúng ta để đánh giá và cho lời khuyên. Nó làm thất vọng sự cố gắng của các thể chế chính trị và các cơ quan kinh tế, những thể chế đã tiến triển trong một thế giới khác, bị vỡ vụn hơn để thích ứng và đối phó.... Để giữ cho các thể hệ tương lai được tùy ý lựa chọn, thể hệ hiện tại phải bắt đầu ngay từ lúc này, và bắt đầu cùng nhau, cả dân tộc và cả thế giới..." Báo cáo Brundtland đã đưa ra được định nghĩa về phát triển bền vững, định nghĩa này hiện vẫn được thừa nhận sử dụng một cách rộng rãi. Báo cáo Brundtland cũng giúp đặt môi trường chính thức thành chương trình nghị sự chính trị trên toàn thế giới. Hội nghị thượng đỉnh trái đất tại Rio de Janeiro là vô tiền khoáng hậu đối với một hội nghị của UN vả về quy mô lẫn phạm vi các mối quan tâm của nó. Hai mươi năm sau hội nghị toàn cầu lần đầu tiên về môi trường, UN đã tìm cách để chính phủ các nước suy nghĩ lại về sự phát triển kinh tế và tìm cách ngăn chặn sự phá hoại các tài nguyên thiên nhiên không thể thay thế và sự ô nhiễm trên trái đất. Các kết quả chính của hội nghị là: Tuyên bố chung Rio về môi trường và phát triển bao gồm 27 nguyên tắc định nghĩa quyền hạn và trách nhiệm của các quốc gia khi họ theo đuổi sự phát triển và thinh vượng. Chương trình nghị sự 21, một kế hoạch nhằm tìm ra phương thức để làm cho sự phát triển bền vững về mặt xã hội, kinh tế và môi trường. Công ước về rừng - tuyên bố về các nguyên tắc để hướng dẫn việc quản lý, bảo tồn và phát triển bền vững của mọi loại rừng với nhận thức rằng rừng rất quan trọng đối với phát triển kinh tế và duy trì mọi dạng của sự sống. Công ước quốc tế "Công ước khung của Liên hiệp quốc về biến đổi khí hậu", đã được ký bởi hầu hết các nước tham dự Hội nghi Rio, nhằm ổn định khí nhà kính trong khí quyển ở các mức không làm rối loạn khí hậu trái đất đến mức nguy hiểm. Điều đó đòi hỏi phải giảm lượng phát thải các khí như CO2, một sản phẩm phụ của việc đốt nhiên liệu để sản xuất năng lượng. Công ước về đa dạng sinh học yêu cầu các nước chấp nhận các phương thức và biện pháp nhằm bảo tồn sự đa dạng của các loài động thực vật, và đảm bảo rằng các lợi ích thu được từ việc sử dụng đa dạng sinh học phải được chia se một cách công bằng. Tiếp theo là Hội nghị Rio + 5 được tổ chức vào năm 1997 (tại Kyoto, Nhật Bản) nhằm làm sống động hóa "Quá trình Rio", báo cáo và thảo luận về các tiến bộ của Chương trình nghị sự 21 ở cấp quốc gia, vùng và địa phương, và quyết định về chương trình hành động giai đoạn 1998 - 2002. Năm 1998 hội nghị về quản lý nguồn nước ngọt được tổ chức với kết quả là tổ chức Global Water Partnership - Cộng tác Nước Toàn

9

cầu được thành lập. Hội nghị về Đại dương và Biển được tổ chức năm 1999, Hội nghị về quản lý tài nguyên đất năm 2000, Hội nghị về khí quyển và năng lượng năm 2001. Hội nghị thượng đỉnh được tổ chức năm 2002 tại Johannesburg. Những kết quả chính của Hội nghị bao gồm [UN Johannesburg Summit 2002]: Tái khẳng định phát triển bền vững là một yếu tố trung tâm của chương trình nghị sự quốc tế và tiếp tục thúc đẩy các hành động toàn cầu để chống lại nghèo đói và bảo vệ môi trường. Sự hiểu biết về phát triển bền vững đã được mở rộng và củng cố, đặc biệt là các mối liên hệ giữa nghèo đói, môi trường và sử dụng tài nguyên thiên nhiên. Các chính phủ đã đồng ý và tái khẳng định một loạt cam kết và mục tiêu cụ thể cho các hành động nhằm đạt được việc thực hiên có hiệu quả hơn các mục tiêu phát triển bền vững. Năng lượng và vệ sinh là các yếu tố then chốt của các cuộc đàm phán và đạt được kết quả ở mức cao hơn so với các cuộc hội nghị quốc tế trước đây về phát triển bền vững. Sự ủng hộ cho việc thành lập một quỹ đoàn kết thế giới xóa nghèo đói đã được tiến thêm được một bước đáng kể. Châu Phi và Đối tác mới cho Phát triển Châu Phi (NEPAD - New Partnership for African Development) đã được xác định để được chú ý đặc biệt và ủng hộ bởi cộng đồng quốc tế để tập trung hơn vào những cố gắng để đáp ứng những nhu cầu phát triển của lục địa này. Một trong các mục tiêu cụ thể mà Hội nghị đặt ra liên quan đến cấp nước và vệ sinh là: giảm tỷ lệ người không được dùng nước sạch và không có các điều kiện vệ sinh cơ bản xuống còn một nửa (so với năm 2002) vào năm 2015. 1.1.1 Phát triển bền vững

1) Định nghĩa Có hai định nghĩa rất khác nhau về phát triển bền vững (Michiel A. Rijsberman, Frans H.M. van de Ven, 2000): Định nghĩa của ủy ban Brundtland ủy ban Brundtland định nghĩa phát triển bền vững là sự phát triển đáp ứng một cách đầy đủ các nhu cầu của thế hệ hiện tại nhưng không làm ảnh hưởng đến khả năng thỏa mãn nhu cầu của các thế hệ tương lai (Uỷ ban Quốc tế về Phát triển và Môi trường, 1987). Dự án "Nước 21" Tính bền vững hàm ý rằng sự cung cấp của “vốn tự nhiên” được duy trì. Sự sử dụng của các nguồn có khả năng tái tạo – ví dụ: nước – không được vượt quá tốc độ tái tạo, sự sử dụng các tài nguyên không có khả năng tái tạo – ví dụ: nhiên liệu khoáng – phải ở mức để những tài nguyên này không bị cạn kiệt trước khi có các nguồn thay thế, và các quá trình và các cơ cấu sinh thái cơ bản phải được duy trì (Mostert E., 1998). Có thể nhận thấy rằng định nghĩa Brundtland tập trung vào nhu cầu của các thế hệ (con người), trong khi đó định nghĩa thức hai nhấn mạnh các yếu tố khách quan đối với cộng đồng (môi trường). 2) Các yếu tố đảm bảo phát triển bền vững Sự phát triển chỉ có thể bền vững nếu đảm bảo được đồng thời sự bền vững về xã hội, kinh tế và môi trường. Quan điểm này được thể hiện bằng mô hình "Ghế 3 chân" (Hình 1.1). Rõ ràng rằng nếu bất kỳ một "chân" nào bị "gẫy" thì ghế sẽ bị đổ, nghĩa là

10

nếu một chương trình hay dự án phát triển không có hiệu quả kinh tế, tác động xấu đến môi trường tự nhiên, hoặc tác động xấu đến môi trường xã hội dự án sẽ không bền vững. Các hình 1.2 (a) và 1.2 (b) mô tả các mô hình khác về phát triển bền vững. Giống như mô hình "Ghế 3 chân", các mô hình trên hình 1.2 cho rằng các yếu tố đảm bảo phát triển bền vững là Xã hội, Kinh tế và Môi trường. Cả hai mô hình đều khẳng định rằng sự phát triển bền vững đạt được khi và chỉ khi đạt được sự bền vững cả về môi trường, xã hội và kinh tế.

Hình 1.1: Mô hình -Ghế 3 chân - về phát triển bền vững

Kin

h tế

Xã hội

Môi

trườ

ng

Phát triển bền vững

Kinh tế

Xã hội Môi trường

(a)

11

Hình 1.2: Các yếu tố đảm bảo và “vùng” phát triển bền vững 3) Mục tiêu phát triển bền vững Mục tiêu kinh tế: Hiệu quả năng xuất; Đáp ứng nhu cầu cơ bản; Tăng số lượng và chủng loại sản phẩm và dịch vụ; Tăng chất lượng sản phẩm và dịch vụ. Mục tiêu xã hội: Đảm bảo công bằng xã hội; Giữ gìn bản sắc văn hoá; ổn định tổ chức; Đảm bảo sự tham gia của dân trong các hoạt động của sự phát triển. Mục tiêu môi trường: Bảo tồn tài nguyên thiên nhiên: đất, nước, sinh vật; Đảm bảo đa dạng sinh học, tăng năng xuất sinh học. 4) Chiến lược phát triển bền vững Theo Chương trình Môi trường và Phát triển Liên hợp quốc chiến lược phát triển bền vững ở các nước đang phát triển là: Tập trung phát triển ở các vùng nghèo đói, nhất là ở các vùng rất nghèo nơi mà con người không có sự lựa chọn nào khác là tiếp tục tàn phá và làm xuống cấp các tài nguyên; Tạo ra sự phát triển cao về tính tự lập của cộng đồng trong điều kiện có hạn về nguồn nhân lực và tài nguyên thiên nhiên; Nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực dựa trên kỹ thuật và công nghệ thích hợp kết hợp với khai thác tối đa kỹ thuật truyền thống; Đảm bảo tự lực về lương thực và thực phẩm, cung cấp nước sạch và nhà ở, giữ gìm sức khỏe, chống dinh suy dưỡng qua áp dụng kỹ thuật phù hợp; Xây dựng và thực hiện các chiến lược đảm bảo sự tham gia của dân vào các chương trình phát triển. 1.1.2 Tính bền vững của dự án phát triển Tính bền vững của dự án là khả năng tiếp tục phát huy tác động bằng chính nguồn lực tạo ra từ dự án (nhân lực, vật chất và tài chính) và tiếp tục hoạt động ngay cả khi hỗ trợ từ bên ngoài kết thúc (Xanh và ĐTG, 2001). Các phương diện để dự án phát triển bền vững bao gồm:

Kinh tế Xã hội Môi

t ờ

(b)

12

Bền vững về môi trường: Dự án không được gây các tác động xấu đến môi trường cả trong quá trình thi công cũng như trong giai đoạn vận hành; Bền vững về kỹ thuật: Để dự án bền vững về mặt kỹ thuật, công nghệ được lựa chọn cần phải: Vận hành đúng theo thiết kế; Rẻ tiền (phù hợp với khả năng đầu tư và khả năng trả phí dịch vụ của người dân...); Dễ vận hành; Có khả năng duy tu; Bền vững về tài chính: Để dự án bền vững về tài chính cần phải có một cơ chế thu phí được bảo đảm bằng các điều luật hay quy định hiện hành. Để đảm bảo việc thu phí thực hiện có hiệu quả, dự án phải được lựa chọn và thực hiện theo nguyện vọng của đa số những người hưởng lợi và mức dịch vụ của dự án phải hợp lý. Để được như vậy, dự án phải được xây dựng theo tiếp cận "đáp ứng nhu cầu". Sự tham gia của nười hưởng lợi là hết sức quan trọng trong suất chu trình dự án, từ giai đoạn lựa chọn, quy hoạch, thiết kế, thi công đến quản lý vận hành. Bền vững về thể chế và tổ chức: Dự án phải được hỗ trợ bởi một khung thể chế hiện hành. Điều đó có nghĩa là việc triển khai dự án nằm trong khuân khổ luật pháp hiện hành, phù hợp với chính sách đầu tư của chính phủ, được quản lý bởi một bộ máy hành chính có năng lực và trong sạch. Bền vững về văn hóa và xã hội: Để dự án bền vững về văn hóa xã hội trước hết cần phải đảm bảo rằng dự án không gây những tác động tiêu cực đáng kể như: không làm mất công ăn việc làm của cộng đồng cư dân địa phương; không gây ra sự bất bình đẳng giữa những người hưởng lợi, đặc biệt là nhóm người dễ bị tác động (phụ nữ, trẻ em...); không làm ảnh hưởng đến các truyền thống văn hóa dân tộc và các giá trị phi vật chất khác... Bền vững về chính trị: Dự án phải được xây dựng phù hợp với nguyện vọng chính trị của Đảng và Nhà nước, đồng thời phù hợp với nguyện vọng của cộng đồng. Những yếu tố làm tăng tính bền vững của dự án bao gồm: Yếu tố tài chính: Nhiều nguồn tài trợ khác nhau; Ngân sách địa phương; Quỹ vay luân chuyển. Chiến lược cho bền vững về tài chính là: Hình thành hệ thống thu các loại phí (giá nước, phí đường); Tiếp cận với các tổ chức tài trợ, cơ quan quốc tế, quốc gia; Các hoạt động bền vững; Các dự án tạo thu nhập; Các dịch vụ bằng hiện vật của các tổ chức khác; Trợ giá đan xen giữa các dự án; Sự đóng góp về hiện vật của cộng đồng; Sự ủng hộ của các ngành, các tổ chức tham gia; Phong trào làm tăng vốn, quỹ. Yếu tố tổ chức: Sự tham gia của cộng đồng và quá trình kế hoạch hoá dự án; Cộng động xác định những nhu cầu thực sự; Cán bộ chuyên môn và kỹ thuật giỏi;

13

Dự án có nhịp điệu tăng trưởng tiến bộ; Các hoạt động của dự án được thực hiện chuẩn xác cho từng giai đoạn; Sự lựa chọn công nghệ phù hợp. Chiến lược cho bền vững về tổ chức Xác định từng tổ chức, chức năng và vai trò của từng tổ chức khi tham gia; Khả năng chuyên môn kỹ thuật và quản lý; Hệ thống tổ chức về quản lý chất lượng và bảo đảm chất lượng; Mềm dẻo và linh hoạt cho sự thay đổi; Yếu tố chính trị: Sự tham gia của cộng đồng và qúa trình kế hoạch hoá dự án; Cộng động xác định những nhu cầu thực sự; Khả thi về chính trị ; Sự hợp tác có hiệu quả với các cơ quan và tổ chức khác; Sự đồng tình và ủng hộ của cán bộ địa phương. Chiến lược cho bền vững về chính trị Huy động ủng hộ của Chính phủ cho dự án; Huy động ủng hộ của địa phương cho dự án; Hợp tác với các tôt chức khác; Hợp tác với các cơ quan thông tin đại chúng để nhiều người biết các hoạt động của dự án. 1.2 Tiếp cận đáp ứng yêu cầu

1.2.1 Sự cần thiết của việc áp dụng tiếp cận đáp ứng nhu cầu

Đã có nhiều bài học trên thế giới cũng như ở Việt Nam về thành công và thất bại trong thực thi các dự án phát triển. Nhiều dự án không bền vững do chúng được quy hoạch và thực hiện mà không đáp ứng yêu cầu biểu đạt bởi khách hàng. Những hệ thống nước được xây dựng không tương ứng với yêu cầu của cộng đồng thường có những vấn đề như sử dụng không hết công suất, duy tu kém và không hoàn được chi phí.

Nhằm khắc phục vấn đề không đáp ứng nhu cầu của người dùng Ngần hàng Thế giới và nhiều tổ chức khác đã hướng đến tiếp cận đáp ứng nhu cầu trong cung cấp các dịch vụ về nước. Tiếp cận đáp ứng nhu cầu (DRA) là cách tiếp cận cố gắng đáp ứng một yêu cầu được biểu đạt một cách rõ ràng cho một dịch vụ. Yêu cầu này được bảo đảm bằng một sự tự nguyện chi trả hoặc sự đóng góp có ý nghĩa khác cho một mức dịch vụ đã lựa chọn. Tiếp cận đáp ứng nhu cầu là một tiếp cận tổng thể trong cung cấp các dịch vụ về nước kể đến các yếu tố kỹ thuật, xã hội, tài chính và thể chế.

1.2.2 Cơ sở của tiếp cận đáp ứng nhu cầu

Các nguyên tắc Dublin, được đưa ra tại hội nghị quốc tế về nước và môi trường được tổ chức tại Dublin (Ireland) vào năm 1992, đã trở thành cơ sở chung của một sự đồng thuận quốc tế về phát triển trong ngành nước. Bốn nguyên tắc Dublin bao gồm (Bos, 2001):

14

là một loại hàng hóa, các quyết định đầu tư then chốt về một dự án phải được xây dựng dựa trên những yêu cầu của người dùng (khách hàng). Các dự án phải thừa nhận những quy tắc rõ ràng và minh bạch chp phép người dùng lựa chọn mức dịch vụ, công nghệ và địa điểm bố trí thiết bị sao cho phù hợp nhất với nhu cầu của họ với sự hiểu biết rõ ràng về chi phí và trách nhiệm họ phải gánh vác tương ứng với lựa chọn đó.

Nguyên tắc Dublin được thể hiện trong những nguyên tắc cơ bản của DRA, đó là:

Nước cần phải được quản lý như một loại hàng hóa kinh tế - xã hội; - Quản lý nước phải được chú trọng tại cấp thấp nhất thích hợp;

- Phải áp dụng một tiếp cận tổng thể nhất trong sử dụng nước;

- Vai trò của phụ nữ trong quản lý nước là rất quan trọng.

Những đặc trưng chính của DRA là:

- Cộng đồng đề xuất và tự lựa chọn trên cơ sở được cung cấp đầy đủ thông tin về mức dịch vụ và cách thức cung cấp dịch vụ;

Nguyên tắc 1: Nước ngọt là một tài nguyên hữu hạn và dễ bị tổn hại, rất quan trọng để duy trì sự sống, sự phát triển và môi trường. Vì nước duy trì sự sống, việc quản lý có hiệu quả tài nguyên nước đòi hỏi một tiếp cận tổng thể, gắn sự phát triển kinh tế xã hội với việc bảo vệ các hệ sinh thái tự nhiên. Việc quản lý có hiệu quả gắn kết việc sử dụng đất và nước trên toàn bộ lưu vực hay bồn nước ngầm.

Nguyên tắc 2: Phát triển và quản lý nguồn nước phải được dựa trên một tiếp cận tham gia, huy động được sự tham gia của người hưởng lợi (người dùng), các nhà quy hoạch và các nhà ra chính sách ở mọi cấp. Tiếp cận đáp ứng nhu cầu kéo theo sự nâng cao nhận thức về tầm quan trọng trong số các những người làm chính sách cũng như cộng đồng nói chung. Điều đó có nghĩa rằng các quyết định được đưa ra ở cấp thấp nhất thích hợp với sự tham vấn cộng đồng đầy đủ nhất và sự tham gia của người dùng trong việc quy hoạch và thực thi các dự án.

Nguyên tắc 3: Phụ nữ giữ vai trò trung tâm trong việc cung cấp, quản lý và bảo vệ nước. Vai trò quan trọng này của phụ nữ với tư cách đồng thời là người cung cấp nước, sử dụng nước và bảo vệ môi trường sống thường ít khi được thể hiện trong các cơ cấu thể chế cho phát triển và quản lý tài nguyên nước. Việc chấp nhận và thực hiện nguyên tắc này yêu cầu những chính sách tích cực để đáp ứng những nhu cầu đặc thù của phụ nữ và để trang bị và tăng quyền cho phụ nữ để họ tham gia vào các chương trình tài nguyên nước ở mọi cấp, bao gồm cả việc ra quyết định và thực hiện chương trình, theo cách mà họ định ra.

Nguyên tắc 4: Nước có một giá trị kinh tế trong mọi hình thức sử dụng có cạnh tranh và phải được nhìn nhận như một loại hàng hóa. Theo nguyên tắc này, việc thừa nhận quyền cơ bản của mọi cá thể trong việc được sử dụng nước sạch với giá có thể trang trải được là hết sức quan trọng. Sự không thừa nhận nước như một loại hàng hóa trong quá khứ đã dẫn đến việc sử dụng lãng phí nguồn nước. Quản lý nguồn nước như một hàng hoá kinh tế là một biện pháp quan trọng để đạt được sự sử dụng nước một cách hiệu quả và công bằng, đồng thời khuyến khích việc bảo vệ nguồn nước.

15

- Cộng đồng đóng góp chi phí đầu tư xây dựng tương ứng với mức dịch vụ đã chọn và có vai trò đáng kể trong việc quản lý quỹ tài chính;

- Nhà nước giữ vai trò hỗ trợ, đưa ra các chính sách và chiến lược quốc gia rõ ràng và tạo ra một môi trường thuận lợi cho các cá nhân, đơn vị thuộc mọi bên liên đới, ví dụ bộ phận kinh tế tư nhân và các tổ chức phi chính phủ;

- Cộng đồng (hoặc đại diện hợp pháp của cộng đồng) sở hữu và chịu trách nhiệm duy trì các cơ sở hạ tầng, thiết bị;

- Năng lực của cộng đồng được tăng cường một cách phù hợp và nhận thức được nâng cao để kích cầu;

- Tiếp cận này khuyến khích sự đổi mới và thừa nhận yêu cầu phải có sự linh hoạt trong việc cung cấp dịch vụ.

1.2.3 Định nghĩa về tiếp cận đáp ứng nhu cầu

Khái niệm đáp ứng nhu cầu có thể được hiểu một cách khác nhau bởi những người có chuyên môn khác nhau thuộc ngành nước:

- Đối với các kỹ sư: Lượng nước cần cung cấp cho một cộng đồng cư dân xác định;

- Đối với những nhà khoa học xã hội: Một nhu cầu cơ bản hay quyền con người (hàng hóa xã hội) cần được đáp ứng để giảm nghèo đói, công bằng và bình quyền của các nhóm thu nhập thấp;

- Đối với các nhà kinh tế: Sự tự nguyện chi trả cho một mức dịch vụ nhất định.

Các nhà kinh tế, những người coi nhu cầu như một sự biểu thị của sự tự nguyện chi trả, coi nước đơn giản là một loại hàng hóa. Nếu nước được coi đơn thuần là một loại hàng hóa xã hội thì nhu cầu trở thành sự biểu thị của sự kỳ vọng về sự phân bổ quyền hạn. Một cách tổng thể, dường như nước được đa số cho là một loại hàng hóa kinh tế và xã hội. Hầu hết các nhà chuyên môn và quản lý trong ngành nước đều đồng ý rằng các dự án có nhiều cơ hội để bền vững hơn nếu đáp ứng các nhu cầu của người dùng.

Một cách tổng quát sự đáp ứng nhu cầu là sự đáp lại một nhu cầu cảm giác thấy biểu đạt bởi người dùng đối với một dịch vụ mà họ sẵn lòng và có khả năng hỗ trợ thông qua một hình thức đóng góp có ý nghĩa nào đó.

Định nghĩa này phải được hỗ trợ với ba điều kiện:

(i) Người dân phải được thông báo về những lợi ích, chi phí và rủi ro của bất kỳ sự cải tiến nào. Bất kỳ một lựa chọn mới nào cũng sẽ được so sánh với những lựa chọn hiện dùng. Người dân phải có khả năng đánh giá lại các chi phí tương đối, lợi ích và các yếu tố rủi ro liên quan đến (những) tùy chọn mới, và trên cơ sở đó họ có thể ra quyết định. Để làm được điều đó họ phải được thông báo một cách đầy đủ về các chi phí, lợi ích và các rủi ro đi kèm

16

của tùy chọn được đề nghị theo cách để họ có thể so sánh với hệ thống hiện thời.

(ii) Người dân phải tự nguyện và có khả năng bày tỏ yêu cầu của họ, một cách cá nhân cung như theo tập thể. Trong nhiều tình huống, những nhóm có vai vế thấp trong cộng đồng cần được gia quyền và tăng cường năng lực trước khi họ có khả năng bày tỏ yêu cầu của mình.

(iii) Sự đóng góp có ý nghĩa (bằng tiền, thời gian, lao động hay vật liệu) cho phép gia tăng quyền lực của khách hàng. Không giống như những người hưởng lợi, khách hàng có quyền về loại dịch vụ và cách dịch vụ đó được cung cấp.

DRA và đánh giá nhu cầu Điều quan trọng của DRA là khách hàng tự quyết định đâu là tùy chọn kỹ thuật đáp ứng tốt nhất nhu cầu của họ. Để có thể đưa ra những quyết định như vậy, các tùy chọn sẵn có phải được thảo luận và phân tích. Nhu cầu cần được đánh giá để thẩm định và cung cấp tài chính cho các dự án. Để đánh giá nhu cầu các yếu tố xác định nhu cầu phải được hiểu rõ. Nhu cầu bị chi phối bởi những yếu tố sau (Webster 1998): Các đặc trưng kinh tế - xã hội: thu nhập hộ gia đình, giới, giáo dục, nghề nghiệp, tài sản và các đặc trưng nhân chủng học địa phương khác; Các đặc trưng của hệ thống cấp nước: Chất lượng tương đối của hệ thống cấp nước dự kiến (so với hệ thống hiện có) đặc biệt về khía cạnh chi phí, số lượng và độ tin cậy; Thái độ của các hộ gia đình đối với chính sách nhà nước và đối với các nhà cung cấp dịch vụ về nước. Nhiều kỹ thuật đã được phát triển để đánh giá nhu cầu. Một cách đại thể có thể phân các kỹ thuật này thành hai nhóm: Phương pháp trực tiếp: Người dân thực tế được hỏi họ tự nguyện chi trả hoặc đóng góp cho giải pháp/phương án cải thiện điều kiện cấp nước nào; Phương pháp gián tiếp: Hành vi của khách hàng được dự đoán qua các công cụ/chỉ số khác. Ba phương pháp đánh giá nhu cầu phổ biến nhất là phương pháp đánh giá có điều kiện (contingent valuation methodologies - CMV), sự ưa thích được biểu lộ (revealed preference - RP) và một tổ hợp của các kỹ thuật tham gia khác nhau. Chi tiết về các kỹ thuật này được trình bày trong bảng 1.1. Bảng 1.1: Các phương pháp đánh giá nhu cầu phổ biến

Đặc trưng Phương pháp đánh giá có điều kiện (CMV)

Sự ưa thích được biểu lộ (RP)

Các kỹ thuật tham gia

Phương pháp

Phiếu điều tra chi tiết để xác định mức tự nguyện chi trả và các đóng góp khác cho một số tùy chọn

Điều tra chi tiết về các hành vi hiện tại (ví dụ những hành vi gắn với những người bán nước rong)

Thảo luận và thực hành nhóm với một hướng dẫn viên được đào tạo cản thận

17

Mục đích chính

Xác định một cách tường minh mức tự nguyện chi trả hay các đóng góp khác cho hệ thống cấp nước dự kiến

Số liệu về sự sử dụng của các hệ thống hiện có: cung cấp thông tin cho các nhà quy hoạch để định hướng đầu tư trong tương lai

Xây dựng khái niệm mang tính địa phương và các giải pháp. Có thể thông tin cho các cơ quan bên ngoài và bản thân cộng đồng

Các nhập lượng cần thiết

Một số công của một chuyên gia kinh tế để thiết kế phiếu điều tra. Các chuyên viên tính toán đã được đào tạo

Các chuyên viên tính toán đã được đào tạo

Hướng dẫn viên đã được đào tạo và các công cụ tham gia

18

Bảng 1.1: (tiếp theo)

Phạm vi sử dụng

Các dự án cấp nước và vệ sinh đô thị hay ven đô (đắt đối với các dự án ở vùng nông thôn)

Thường dùng cho các dự án cấp nước và vệ sinh đô thị và ven đô

Các dự án cấp nước và vệ sinh nông thôn quy mô nhỏ

Nhược điểm

Giá thuê chuyên gia cao. Số liệu thường ít được phân biệt về giới.

Không xác định được mức tự nguyện chi trả (hay đóng góp) cho các tùy chọn dự kiến

Kết quả có thể trái ngược, cần một hướng dẫn viên được đào tạo tốt

Hình 1.3: Tiến trình thực thi tiếp cận dựa theo nhu cầu 1.2.4 Hiện trạng về phương pháp tiếp cận đáp ứng yêu cầu ở Việt Nam

Trong một thời gian rất dài cho đến tận những năm gần đây ở Việt Nam hầu hết các dự án đều được thiết lập theo ấn định chủ quan của những người làm công tác quy hoạch - kế hoạch dựa trên những đánh giá chủ quan của họ về nhu cầu hay sự cần thiết phải thực hiện dự án đó. Các dự án được thực hiện với vốn đầu tư nước ngoài (Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng Châu á, Quỹ Tiền tệ Thế Giới, các nước và các tổ chức phi chính phủ) sau khi Mỹ ngừng cấm vận kinh tế chính là động lực cho sự áp dụng và phát triển các tiếp cận mới trong thực thi các dự án phát triển ở Việt Nam. Điều đó được minh chứng rất rõ nét thông qua Chiến lược quốc gia vệ cấp nước sạch vệ sinh nông thôn được hỗ trợ xây dựng bởi Chính phủ Đan Mạch. Những điểm chính của Chiến lược này được trình bày tóm tắt trong phần dưới đây.

Các tổ chức

- Tổ chức hành chính các cấp tỉnh, huyện

- Các tổ chức quần chúng

- Các tổ chức phi chính phủ

- Các nhà tài trợ

Các tổ chức

- Ngân hàng - Doanh nghiệp

Nhà nước và Tư nhân

- Nhà thầu thi công

Người hưởng lợi

- Người sử dụng

- Các hộ gia đình

- Các nhóm người sử dụng

1. Thông tin giáo dục, truyền thông ban đầu

2. Thu thập thêm thông tin

3. Tư vấn, nghiên cứu khả thi

4. Thành lập nhóm người sử dụng và ra quyết định

5. Đề nghị xin vốn, hợp đồng thiết kế

6. Trợ cấp, tín dụng, thiết kế chi tiết, xin các giấy phép, xây dựng

19

Chiến lược quốc gia vệ cấp nước sạch vệ sinh nông thôn (National clean water supply and sanitation strategy up to year 2020, 2000):

1)Sự cần thiết của chiến lược quốc gia Nước sạch vệ sinh môi trường là một nhu cầu cơ bản trong đời sống hàng ngày của mọi người và đang trở thành đòi hỏi bức bách trong việt bảo vệ sức khoẻ và cải thiện điều kiện sinh hoạt cho nhân dân, cũng như trong sự nghiệp hoá, hiện đại hóa đất nước. Hiện nay, vẫn còn hơn 60 % dân số nông thôn sử dụng nước không bảo đảm tiêu chuẩn vệ sinh và một nửa số hộ ở nông thôn không có nhà tiêu. Các bệnh có liên quan tới nước và vệ sinh tiêu chảy, giun, đường ruột rất phổ biến và chiếm tỷ lệ cao nhất trong các bệnh thường gặp trong nhân dân. Vấn đề sây dựng công trình cấp nước và vệ sinh đang trở thành một đòi hỏi rất cấp bách và quy mô rộng lớn trong những năm tơí. Trong bối cảnh đó, cần phải có triến lược phát triển tổng quát và lâu rài trong lĩnh vực Cấp nước sạch &vệ sinh nông thôn. 2) Mục tiêu của Chiến lược quốc gia vệ cấp nước sạch vệ sinh nông thôn Cấp nước sạch & vệ sinh nông thôn là một khái niệm rộng lớn, trong chiến lược này chủ yếu tập trung giải quyết vấn đề cung cấp nước sạch cho sinh hoạt và các nhu cầu vệ sinh trong gia đình. Phạm vi áp dụng của chiến lược bao gồm tất cả các vùng nông thôn trong cả nước. Chiến lược quốc gia về cấp nước vệ sinh môi trường nông thôn, được Thủ tướng chính phủ phê duyệt ngày 25/ 8/ 2000 theo Quyết định của số 104 / 2000/ QĐ- TTg, không chỉ là một quy hoạch tổng thể mà còn đặt gia mục tiêu cần đạt được trong 20 năm tới và hướng dẫn làm thế nào đạt được các mục tiêu. Mục tiêu tổng thể: Tăng cường sức khoẻ cho dân cư nông thôn bằng cách giảm thiểu các bệnh có liên quan đến nước và vệ sinh nhờ cải thiện việc cấp nước sạch, nhà vệ sinh và nâng cao thực hành vệ sinh của dân chúng. Nâng cao điều kiện sống cho người dân nông thôn thông qua việc xây dựng và sử dụng các công trình cấp nước và vệ sinh hiện nay, làm giảm bớt sự cách biệt giữa đô thị và nông thôn. Giảm tình trạng ô nhiễm môi trường do phân người và phân gia súc chưa được xử lý, làm ô nhiễm môi trường, cũng như giảm ô nhiễm hữu cơ các nguồn nước. Mục tiêu cụ thể: Để đạt được các mục tiêu tổng thể nêu trên phải thực hiện được các mục tiêu cụ thể như sau: Đến năm 2020: Tất cả dân cư nông thôn sử dụng nước sạch đạt tiêu chuẩn chất lượng quốc gia với số lượng tối thiểu 60 lít/ người - ngày và sử dụng hố xí hợp vệ sinh. Hầu hết dân cư nông thôn thực hành tốt vệ sinh cá nhân và giữ vệ sinh môi trường làng xã nhờ các hoạt đồng Thông tin - Giáo dục - Truyền thông. Đến năm 2010: 85% dân cư nông thôn sử dụng nước hợp vệ sinh với số lượng 60 lít / người -ngày, 70 % gia đình có hố xí hợp vệ sinh và thực hiện tốt vệ sinh cá nhân. 3) Những điểm mới trong Chiến lược quốc gia về cấp nước và vệ sinh nông thôn

20

Nguyên tắc cơ bản của chiến lược là Phát triển bền vững. Nguyên tắc này coi trọng sự phát triển vững chắc: làm đâu được đấy, hơn là sự phát triển nhanh nhưng nóng vội, làm xong lại hỏng phải làm lại. Rút cục lại chậm và tốn kém hơn. Đồng thời phải bảo đảm phát triển trước mắt không làm tổn hại đến tương lai và khai thác hợp lý nguồn tài nguyên nước. Cách tiếp cận chung dựa trên nhu cầu, người sử dụng tự tri các chi phí và thực hiện xã hội hoá lĩnh vực cấp nước sạch & vệ sinh nông thôn. Cách tiếp cận dựa vào chỉ tiêu vật tư trước đây và sự thay đổi trong vai trò của người sử dụng và Nhà nước. Bảng 1.2: Vai trò, trách nhiệm của Nhà nước và người sử dụng trong tiếp cận DRA Cách tiếp cận

Người sử dụng Nhà nước

Dựa trên nhu cầu

- Quyết định loại công trình Cấp nước sạch & vệ sinh nông thôn mà mình mong muốn, tự lo kinh phí cho xây dựng công trình tự tổ chức thực hiện.

- Quản lý, vận hành và duy tu công trình

- Đóng vai trò tư vấn hướng dẫn và hỗ trợ

- Cung cấp thông tin về sức khoẻ, công nghệ, cơ chế tài chính, vốn vay, v.v.

Xã hội hóa - Quyết định tự xây dựng hoặc thuế nhà thầu xây dựng thông qua đấu thầu

- Vận động và tổ chức, tạo cơ sở pháp lý để huy động sự tham gia của mọi thành phần kinh tế và cộng đồng dân cư trong việc đầu tư vốn thi công xây lắp, sản suất thiết bị phụ tùng, các dịch vụ sửa chữa và quản lý vận hành.

Bảo toàn vốn - Chịu toàn bộ chi phí xây dựng và vận hành các công trình cấp nước sạch & vệ sinh nông thôn.

- Cung cấp các khoản vay tiến dụng ưu đãi.

- Trợ cấp cho người nghèo và đối tượng chính sách xã hội, hỗ trợ hệ thống cấp nươc tập trung và những trường hợp đặc biệt

Để có thể áp dụng được cách tiếp cận dựa trên nhu cầu và thực hiện phát triển bền vững thì phải tuân thủ 5 hướng dẫn chỉ đạo thực hiện sâu đây: Để cho người sử dụng tự quyết định lựa chọn công nghệ, địa điểm, mức chi trả và tổ chức thực hiện. Các cơ quan nhà nước chỉ làm nhiệm vụ tư vấn về quản lý. Người sử dụng phải trả các chi phí về xây dựng về quản lý vân hành. Nhà nước hỗ trợ người nghèo, các gia đình chính sách ưu tiên và một số loại hình công nghệ cần khuyến khích.

21

Các chương trình Thông tin - Giáo dục - Truyền Thông hướng dẫn người sử dụng hiểu biết về công nghệ, kỹ thuật, quản lý vận hành, cơ chế tài chính, tín dụng, để giúp họ ra các quyết định đứng đắn phải được tiến hành trước khi lập dự án hay xây dựng công trình. Cách thức tổ chức quản lý vận hành các công trình cấp nước sạch & vệ sinh nông thôn dùng chung cho nhiều hộ (ví dụ như hệ thống cấp nước tập trung) phải được thiết lập một cách cụ thể rõ ràng trước khi xây dựng công trình. Các công nghệ tiên tiến và công nghệ thích hợp (dễ vận hành, tỉ lệ nội địa hoá cao đã được thử nghiệm không quá đắt và không tác dụng xấu đến môi trường) được Nhà nước khuyến giúp đỡ, còn các công nghệ có hại cho sức khoẻ và môi trường phải loại bỏ. 4) Biện pháp thực hiện chiến lược quốc gia về cấp nước và vệ sinh nông thôn Chiến lược quốc gia về cấp nước sạch và vệ sinh nông thôn được thực hiện theo 4 biện pháp sau đây: Thông tin giáo dục truyền thông Cơ chế tài chính Cải tiến tổ chức, tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước và phát triển nguồn nhân lực áp dụng công nghệ phù hợp Thông tin - Giáo dục - Truyền thông và tham gia của cộng đồng Hiện nay, phần lớn dân cư nông thôn còn thiếu hiểu biết về vệ sinh, nước sạch, bệnh tật và sức khoẻ, về môi trường sống chung quanh mình cần phải được cải thiện và có thể cải thiện được. Vì vậy, các hoạt động Thông tin - Giáo dục - Truyền thông có tầm quan trọng lớn lao đối với thành công của mọi chiến lược phát triển và cần được tiến hành ở mọi cấp. Vai trò cơ bản của Nhà nước trong tương lai là tập trung vào các hoạt động Thông tin - Giáo dục - Truyền thông và quản lý hơn là trực tiếp xây dựng công trình Cấp nước sạch & vệ sinh nông thôn. Thông tin giáo dục truyền thông nhằm những mục đích sau: Tăng nhu cầu dùng nước sạch và nhà tiêu hợp vệ sinh. Khuyến khích người dân tự nguyện đóng góp tài chính để xây dựng công trình cấp nước và nhà tiêu hợp vệ sinh. Cung cấp thông tin cần thiết để người dân có thể tự lựa chọn loại hình công nghệ cấp nước và nhà vệ sinh phù hợp. Nâng cao hiểu biết của người dân về vệ sinh và mối quan hệ giữa vệ sinh, cấp nước với sức khoẻ. Những điểm cần chú ý trong công tác thông tin - giáo dục - truyền thông: Sự khác biệt về phong tục tập quán, điều kiện kinh tế - xã hội và dân trí giữa các vùng - về địa lý cũng như dân tộc. Vấn đề giới, đặc biệt cần quan tâm cả nam và nữ giới. Đặc biệt chú trọng khuyến khích xây dựng và sử dụng đúng các nhà tiêu hợp vệ sinh. Xây dựng công trình cấp nước và vệ sinh tốt tại các cơ sở công cộng như trường học, bệnh viện, chợ, trụ sở cơ quan nhằm tăng hiệu quả của các chiến dịch truyền thông. Cơ chế tài chính

22

Phát huy nội lực dựa trên nguyên tắc người sử dụng phải đóng góp phần lớn kinh phí xây dựng công trình và toàn bộ kinh phí vận hành, duy tu, bảo dưỡng và quản lý, do đó họ cần được vay vốn để xây dựng công trình. Các hộ gia đình dành một phần thu nhập thoả đáng (3-5%) đầu tư cho công trình cấp nước và vệ sinh Người sử dụng sẽ trả một phần chi phí xây dựng (ít nhất là 25 - 30%) và chỉ được vay 70 - 80% chi phí xây dựng công trình. Thời hạn từ 3 năm đến 5 năm, có thể đến 15-20 năm đối với hệ thống nước tập trung. Khuyến khích khu vực tư nhân và các thành phần kinh tế khác đầu tư xây dựng các công trình cấp nước tập trung với chính sách ưu đãi như giảm thuế hoặc miễn thuế, được vay một phần vốn với lãi suất thấp. Đồng thời có chính sách bảo hộ người đầu tư. Quỹ quốc gia cho cấp nước và vệ sinh nông thôn của Trung ương sẽ cho ngân hàng tỉnh và ngân hàng huyện vay với lãi suất thấp hơn lãi suất thương mại nhằm khuyến khích nhân dân vay vốn đầu tư xây dựng công trình cấp nước và vệ sinh. Tuy nhiên để giúp đỡ người nghèo và gia đình thuộc diện chính sách ưu tiên những nơi có khó khăn đặc biệt, Nhà nước cần có hệ thống trợ cấp vốn cho các đối tượng nêu trên để giúp đỡ nhân dân xây dựng công trình cấp nước và vệ sinh. Hỗ trợ người nghèo và gia đình thuộc diện chính sách một phần kinh phí cho xây dựng công trình cấp nước và vệ sinh. Mức hỗ trợ có thể tăng đối với những địa bàn đặc biệt khó khăn về cấp nước và vệ sinh như vùng bị hạn hán, nơi khan hiếm nguồn nước, vùng bị nhiễm mặn, vùng núi cao, vùng bị ô nhiễm, vùng lũ lụt. Hỗ trợ xây dựng các hệ thống cấp nước tập trung lớn có chất lượng nước tốt, sử dụng tiện lợi, góp phần xây dựng nông thôn mới văn minh theo hướng đô thị hoá, giảm bớt cách biệt giữa thành thị và nông thôn. Đối với một số dự án đặc biệt, Nhà nước sẽ lựa chọn để chi trả phần lớn chi phí mà tối đa có thể lên tới 90%. Trong cả hai trường hợp, vốn sẽ do ngân hàng quản lý và người sử dụng sẽ thành lập nhóm, hoặc hợp tác xã (tự nguyện) để làm đơn đề nghị Nhà nước trợ cấp vốn và vay vốn tín dụng. Cải tiến tổ chức, tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước và phát triển nguồn nhân lực Các cơ quan nhà nước sẽ không tham gia vào các hoạt động mang tính sản xuất kinh doanh mà chỉ làm nhiệm vụ quản lý và tư vấn cho người sử dụng. Tập trung trách nhiệm chỉ đạo thực hiện cấp nước sạch và vệ sinh nông thôn vào Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, nhưng đồng thời phải phân công trách nhiệm rõ ràng giữa các bộ, ngành, tổ chức xã hội và có cơ chế phối hợp tốt. Phân cấp thực hiện cho tới cấp thấp nhất một cách thích hợp gắn liền với các tổ chức cộng đồng. Tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước bằng việc xây dựng văn bản pháp quy, có bộ máy đủ mạnh để thực thi pháp luận và có chính sách khuyến khích thi hành. Tạo môi trường thuận lợi cho doanh nghiệp nhà nước và khu vực tư nhân tham gia phát triển cấp nưóc sạch và vệ sinh nông thôn. Sắp xếp lại và nâng cao năng lực cán bộ thông qua đào tạo, tuyển nhân viên và phát triển nghề nghiệp. Nâng cao năng lực đào tạo hiện có ở các cấp trong lĩnh vực cấp nước và vệ sinh môi trường, bao gồm: Các cơ sở đào tạo bậc đại học, trung học chuyên nghiệp và trung tâm dạy nghề.

23

áp dụng công nghệ phù hợp Xem xét cải tiến nâng cao các công nghệ truyền thống. Khuyến khích áp dụng các công nghệ tiên tiến để góp phần công nghiệp hoá, hiện đại hoá nông thôn và làm giảm bớt cách biệt giữa thành thị với nông thôn về cấp nước sạch và vệ sinh nông thôn. Thái độ hành vi của người sử dụng cần được xem xét và thử nghiệp trong các nghiên cứu phát triển công nghệ. Nghiên cứu điển hình hoá, tiêu chuẩn hoá các loại hình cấp nước tập trung với quy mô khác nhau ở các vùng. Giới thiệu công nghệ khác nhau, cả ưu điểm và nhược điểm, cho cộng đồng dân cư lựa chọn và áp dụng. Công nghệ có hại cho sức khoẻ phải loại bỏ. Lĩnh vực cấp nước sạch và vệ sinh nông thôn sẽ đóng góp vào quản lý nguồn nước bằng cách cung cấp số liệu thu thập từ quá trình thực hiện chương trình nước sạch - vệ sinh môi trường và hệ thống theo dõi nguồn nước. 1.2.5 Vai trò mới của người kỹ sư trong tiếp cận bền vững của các dự án

Chiến lược Quốc gia về Cấp nước và Vệ sinh Nông thôn đã chỉ ra rằng các hộ và các cộng đồng nông thôn sẽ chịu trách nhiệm chính đối với việc phát triển hạ tầng nông thôn (bao gồm cả công trình hạ tầng về cấp nước và vệ sinh) theo nguyên tắc bền vững. Nhà nước sẽ giữ vai trò hỗ trợ tích cực trong quản lý, hướng dẫn và tạo ra các điều kiện thuận lợi cho sự phát triển.

NRWSS cũng nhấn mạnh rằng mọi hoạt động quy hoạch và thực hiện dự án phải dành ưu tiên cao cho sự bền vững hơn các yếu tố khác, ví dụ như tốc độ thực hiện dự án. Tiếp cận đáp ứng nhu cầu sẽ thay thế tiếp cận cung chi phối trước đây, điều đó có nghĩa rằng những người sử dụng, sau khi được nhận được những tư vấn, lời khuyên cần thiết sẽ:

- Quyết định chọn loại hệ thống cấp nước và vệ sinh mà họ muốn, tổ chức triển khai dự án ra sao và họ sẽ góp vốn xây dựng và trả phí dịch vụ tế nào.

- Tự thực hiện dự án (xây dựng hệ thống) hay thu xếp hợp đồng thuê các nhà thầu để xây dựng hệ thống.

- Quản lý vận hành và duy tu toàn bộ hệ thống. Tiếp cận mới DRA đã đặt ra những yêu cầu mới đối với các kỹ sư:

Các kỹ sư sẽ phải cung cấp cho các hộ gia đình một loạt các phương án kỹ thuật cùng với thông tin về chi phí gắn với mỗi phương án chứ không phải là một phương án duy nhất. Điều đó hàm ý nhu cầu đối với tính linh hoạt và khả năng thích ứng về mặt kỹ thuật. Những phương án kỹ thuật này không chỉ bao gồm các mức dịch vụ mà cả các tùy chọn về phương thức cung ứng dịch vụ. Để làm được điều đó, các kỹ sư phải được thông tin về các yêu cầu của người tiêu dùng. Việc xác định và trình bày một loạt các phương án khả thi (thay cho một phương án duy nhất) có thể yêu cầu tăng công kỹ thuật, do vậy có thể tăng chi phí tư vấn.

24

Các kỹ sư phải xem người dùng như những người tiêu thụ và cộng đồng như những khách hàng. Điều đó hàm ý rằng có thể có hai khách hàng nếu bao gồm cả tổ chức cung cấp vốn.

Các kỹ sư sẽ phải giao tiếp trực tiếp hoặc gián tiếp với các hộ gia đình hơn là chỉ chú trọng đến các hội đồng.

Các kỹ sư phải phối hợp chặt chẽ hơn với những người trung gian hòa giải xã hội và các nhà chuyên môn khác và phải tự nguyện chấp nhận các vấn đề "phi kỹ thuật" trong việc xác định các phương án.

Vai trò của các kỹ sư trong đánh giá nhu cầu là cung cấp thông tin cho người tiêu dùng về các phương án sẵn có và đáp ứng lựa chon của họ. Đây là một quá trình lặp thường được tiến hành qua một số giai đoạn. Như một phần của đánh giá nhu cầu các kỹ sư cần thông tin cho các hộ gia đình các phương án kỹ thuật khác nhau, bao gồm các nguồn, mức dịch vụ và chi phí tương ứng, chế độ vận hành duy tu và quản lý của các phương án. Các điều kiện thực tế như sự sẵn có của các chi tiết thay thế, các nguồn cung cấp vật liệu phải được thảo luận. Các kỹ sư phải đáp ứng các yêu cầu hiện tại và tương lai trong thiết kế của họ và trong các hệ thống hỗ trợ. Họ phải đủ linh hoạt để cung cấp các mức dịch vụ khác nhau để thỏa mãn nhu cầu của khách hàng. Giao tiếp, tư vấn, sự tham gia và việc ra quyết định bởi cộng đồng phải được bảo đảm trong suất quá trình cung cấp thông tin, đánh giá và đáp ứng nhu cầu.

Tiếp cận đáp ứng nhu cầu cũng thay đổi cơ bản thái độ của người sử dụng đối với các kỹ sư. Trước đây các kỹ sư chỉ quan tâm đến việc thực hiện các dự án được áp đặt từ trên xuống, người dân không phải góp vốn đầu tư, không được tham gia vận hành hệ thống, bởi vậy họ hầu như không quan tâm đến mọi khía cạnh của dự án. Với cách tiếp cận được đổi mới, người sử dụng phải góp vốn đầu tư, tham gia xây dựng và vận hành hệ thống bởi vậy họ rất quan tâm đến kết quả đầu tư, do đó họ sẽ tự tìm đến các kỹ sư để được tư vấn. Một kỹ sư lý tưởng trong tiếp cận đáp ứng nhu cầu có những khả năng và tính cách như được liệt kê trong bảng 1.3. Bảng 1.3: Những khả năng và tính cách lý tưởng của một kỹ sư trong DRA

Các đặc trưng Các chi tiết

Kiến thức Các yếu tố bền vững trong dự án Công nghệ thích hợp Đảm bảo chất lượng Các vật liệu địa phương Động lực cộng đồng, kinh tế và các vấn đề khác Các chính sách và đường lối chỉ đạo Các tiếp cận tham gia

Kỹ năng Các phương án kỹ thuật

25

− Khả năng chuyển nhu cầu của khách hàng thành các phương án kỹ thuật khả thi, bao gồm các mức dịch vụ khác nhau, các chi phí đi kèm, chế độ vận hành, duy tu và quản lý

− Kỹ sư phải linh hoạt và có khả năng thích nghi về mặt kỹ thuật

Giao tiếp − Khả năng phản hồi và thu hút thông tin từ chuyên gia

tư vấn xã hội − Khả năng trình bày các phương án và hướng dẫn thảo

luận ở mức phù hợp − Khả năng giao tiếp với các gia đình hoặc các đơn vị

khác ngoài hội đồng nước của làng xã Khả năng tập huấn cho người dân, những người sẽ quản lý dự án, không chỉ để vận hành mà còn đặt ra và đạt được các mục tiêu và các chỉ tiêu Khả năng làm việc theo nhóm Khả năng nhường để mọi người tự suy xét. Khả năng lắng nghe, cởi mở, dễ tiếp cận và mềm dẻo

Thái độ Có thiện ý trong giao tiếp và biết đặt lòng tin vào một nhóm đa chuyên môn, đặc biệt là chuyên gia tư vấn xã hội Sẵn sàng chấp nhận các vấn đề "phi kỹ thuật" để xác định các vấn đề kỹ thuật Sẵn sàng chấp nhận các vấn đề về giới như một phần của dự án Sẵn sàng chấp nhận giảm nghèo đói là một trọng tâm của dự án Sẵn sàng nhìn nhận và tôn trọng cộng đồng như một khách hàng Sẵn sàng thiết kế cho cộng đồng như cho khách hàng và tính đến các yêu cầu của họ thay cho cố gắng thiết kế cơ sở hạ tầng tốt nhất theo ý chủ quan của mình Sẵn sàng nhìn nhận sự phát triển như một quá trình chứ không phải là một thương vụ Sẵn sàng đặt trọng tâm vào các vấn đề về tính bền vững thay vì cơ sở hạ tầng Sẵn sàng tiếp nhận các tiếp cận tham gia Vui lòng kiên nhẫn vì quá trình có thể kéo dài hơn dự kiến

Động cơ Cam kết và sự cống hiến cho sự phát triển của cộng đồng

26

Câu hỏi cuối chương : Câu 1: Thế nào là phát triển bền vững? Nêu các yếu tố đảm bảo và mục tiêu phát triển

bền vững? Chiến lược phát triển bền vững?

Câu 2: Thế nào là tính bền vững của một dự án? Nêu các phương diện để một dự án

phát triển bền vững? Nêu các yếu tố để làm tăng tính bền vững của một dự án?

Câu 3: Nêu sự cần thiết của việc áp dụng tiếp cận đáp ứng nhu cầu?

Cõu 4: Trỡnh bày định nghĩa về tiếp cận đáp ứng nhu cầu và các đặc trưng của đáp

ứng nhu cầu?

Câu 5: Tại sao phải tiếp cận “Đáp ứng nhu cầu” trong dự án phát triển nông thôn?

Phân tích những yếu tố ảnh hưởng tới việc đánh giá yêu cầu của người hưởng lợi?

Những điều kiện cần thiết cơ bản cho việc tiếp cận đáp ứng yêu cầu?

27

CHƯƠNG II: CÁC KHÍA CẠNH CỦA DỰ ÁN PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN

2.1. Khái niệm về dự án phát triển nông thôn

Dự án Phát triển Nông thôn là các dự án đầu tư vào nhiều lĩnh vực khác nhau để phát triển kinh tế xã hội ở các khu vực nông thôn nhằm nâng cao đời sống vật chất và văn hoá của nhân dân. Chẳng hạn như các dự án tưới tiêu, phát triển trồng trọt chăn nuôi, phát triển mạng lưới giao thông, định canh định cư, cơ khí hoá nông nghiệp. phát triển cơ sở hạ tầng, mở rộng các ngành nghề, nghiên cứu khoa học nông nghiệp, phát triển giáo dục, chăm sóc sức khoẻ cho nhân dân.

Có hai loại dự án chính có giá trị ngang nhau nhưng được xem xét một cách khác nhau:

Đầu tư vào chi phí sản xuất: Đây là các đầu tư vào chi phí sản xuất để sinh lợi; thường thời gian thực hiện dự án ngắn trong vòng một năm như đầu tư vào dự án giống, phân bón... Việc đánh giá hiệu quả của dự án chỉ đơn giản ở cấp trang trại hoặc hợp tác xã trong phạm vi một thôn hoặc một xã.

Đầu tư vào các dự án có khả năng tái sản xuất nào đó có thể sinh lợi trong thời gian dài, ví dụ như: hệ thống giao thông, hệ thống tưới tiêu, nhà xưởng chế biến nông sản, định canh định cư, các dự án phát triển văn hóa xã hội...

Để đánh giá hiệu quả của các dự án này phải thông qua phân tích tính toán kinh tế kỹ thuật kỹ càng và phải sử dụng những phương pháp phân tích tiên tiến.

Có nhiều cách phân loại các dự án phát triển nông thôn khác nhau và dựa vào các tiêu chí chủ yếu là: Mục tiêu hoạt động, Nội dung hoạt động, bản chất hoạt động của dự án như dự án phát triển cơ sở hạ tầng, dự án phát triển sản xuất, dự án phát triển văn hóa xã hội... hoặc cũng có thể dựa vào quy mô nguồn vốn và cấp quản lý để phân loại dự án phát triển nông thôn. Trong những năm qua ở nước ta thường dựa vào quy mô và vốn đầu tư cho dự án để phân loại, cũng do quy mô và lượng vốn đầu tư mà dẫn đến các cấp có thẩm quyền phê duyệt và chủ đầu tư cũng khác nhau. Các dự án phát triển nông thôn ở nước ta thường được phân làm 3 loại theo quy mô đầu tư:

- Các dự án nhỏ < 500.000 triệu Đồng VN

- Các dự án vừa 1 10 tỷ Đồng VN

- Các dự án lớn > 10 tỷ Đồng VN

28

Các dự án này khác nhau về chủ đầu tư và các cấp thẩm định, phê duyệt.

Các dự án nhỏ có thể được phê duyệt bởi chính quyền cấp huyện, có sự tham gia của các ngành dọc và được cấp vốn bằng ngân sách địa phương hoặc được huy động vốn từ nhân dân hoặc vốn tín dụng từ ngân hàng địa phương (Ngân hàng Phục vụ Người nghèo).

Các dự án loại vừa phải được Sở Kế hoạch Đầu tư của tỉnh phê duyệt cũng có sự tham gia của các sở, ban ngành dọc của tỉnh. Nguồn vốn có thể lấy từ nguồn vốn ngân sách của tỉnh được đưa về địa phương.

Các dự án loại lớn phải được chuẩn bị và phê duyệt ở cấp quốc gia bởi Bộ Kế họach Đầu tư và các Bộ ngành dọc. Nguồn vốn có thể huy động từ vốn ngân sách quốc gia hoặc nguồn vốn vay hoặc tài trợ nước ngoài của các tổ chức quốc tế hoặc các tổ chức tài trợ quốc gia. Các cơ quan tài trợ có thể là song phương hoặc đa phương.

2.2. Các khía cạnh của dự án

Đối với một dự án phát triển nói chung và một dự án phát triển nông thôn nói riêng để muốn đạt được sự phân tích đánh giá một cách hiệu quả chúng ta phải nghiên cứu rất nhiều khía cạnh của dự án. Những khía cạnh này có liên quan chặt chẽ với nhau, có ảnh hưởng qua lại lẫn nhau và ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả của dự án. Những khía cạnh này cần phải được chú ý xem xét trong suốt quá trình xây dựng và thực hiện dự án.

Đối với dự án phát triển nông thôn người ta thường quan tâm đến bảy khía cạnh chủ yếu:

- Khía cạnh kỹ thuật, - Khía cạnh quản lý, tổ chức và thể chế, - Khía cạnh xã hội, - Khía cạnh môi trường, - Khía cạnh về thương mại, - Khía cạnh tài chính, - Khía cạnh về kinh tế.

2.2.1. Khía cạnh kỹ thuật

Phân tích khía cạnh kỹ thuật có liên quan tới đầu vào và đầu ra của dự án - đó là các tiền của, sản phẩm và sức lao động. Một điều vô cùng quan trọng là cơ cấu của dự án phải được xác định một cách đầy đủ và rõ ràng, cho phép các phân tích về khía cạnh kỹ thuật được hoàn hảo và chính xác. Hơn nữa, tất cả các phân tích các khía cạnh khác của dự án được tiến hành đều dựa trên những phân tích về mặt kỹ thuật. Nội dung kỹ thuật của dự án cũng sẽ được xem xét lại và sửa đổi trên cơ sở nghiên cứu kiểm tra một cách chi tiết các khía cạnh khác của dự án. Công việc xây dựng và phân tích khía

29

cạnh kỹ thuật của dự án đòi hỏi một đội ngũ cán bộ kỹ thuật giỏi, họ được trợ giúp bởi các văn bản mang tính pháp quy và đội ngũ những người giúp việc có trình độ.

Những khía cạnh kỹ thuật cũng sẽ xem xét mối liên quan trong lĩnh vực kỹ thuật đến các vấn đề được nêu ra trong dự án. Như chất lượng đất trồng trọt trong khu dự án có ảnh hưởng tới phát triển nông nghiệp của khu vực như thế nào. Nguồn nước của khu vực kể cả nguồn nước tự nhiên như lượng mưa và phân phối mưa trong năm cũng như lượng nước có thể cung cấp bằng các công trình thuỷ lợi trong khu vực như: hồ chứa, cống lấy nước tự chảy, khả năng cũng như các công trình tiêu nước trong khu vực,... Các cây trồng, vật nuôi thích hợp trong khu vực. Những phân tích trong lĩnh vực kỹ thuật còn chỉ ra những khả năng cung cấp dịch vụ để thoả mãn cơ khí hoá, điện khí hoá trong nông nghiệp, vấn đề tiêu thụ sản phẩm, vấn đề đa dạng hoá, hàng hoá hoá các sản phẩm nông nghiệp trong vùng dự án. Các phân tích trong khía cạnh kỹ thuật còn chỉ ra những thiếu sót, lỗ hổng về thông tin cần phải được bổ sung trước hoặc trong giai đoạn đầu dự án được thực hiện.

Ngoài ra khía cạnh kỹ thuật của dự án cần phải theo dõi quan sát về tính chất của đất trồng, tình hình nước ngầm trong khu vực, thu thập những tài liệu về khí tượng thuỷ văn; hơn nữa còn phải biết về người nông dân trong dự án. ý nghĩ của họ, cách thức tiến hành các hoạt động sản xuất cũng như sinh hoạt sau khi có dự án, những giá trị xã hội của dự án bảo đảm sự lựa chọn giải pháp kỹ thuật mang tính thực tế.

Đứng về khía cạnh kỹ thuật cũng cần phải tiếp tục phân tích dự án để bảo đảm các vấn đề được giải quyết là hoàn chỉnh và thích hợp làm cho người nông dân áp dụng các giải pháp kỹ thuật trên đồng ruộng của mình, nhận ra những kết quả của dự án.

2.2.2. Khía cạnh quản lý, tổ chức và thể chế

Toàn bộ các vấn đề liên quan trong công tác chẩn bị và thực hiện dự án đều có liên quan đến khía cạnh quản lý tổ chức và thể chế, nó có một ảnh hưởng tương đối rõ ràng và vô cùng quan trọng đến giai đoạn thực hiện dự án.

Một loạt các câu hỏi xem vấn đề thiết lập một thể chế do dự án thế nào cho thích hợp. Các vấn đề văn hoá xã hội, thể chế cần phải được xem xét một cách kỹ càng trong dự án. Có nên đưa những phong tục tập quán văn hoá của nhân dân tham gia trong vùng dự án vào nội dung cần xét đến trong thiết kế dự án. Liệu người nông dân, những người được hưởng lợi từ dự án, liệu có đưa vào để cùng lựa chọn về các thiết kế của dự án. Liệu dự án có phá vỡ những nếp nghĩ cách làm đã trở thành thói quen và truyền thống của nông dân trong khu vực. Nếu có thì những vấn đề gì cần trang bị cung cấp cho nông dân để họ có thể cập nhật được những cách làm ăn mới khi có dự án. Hệ thống thông tin liên lạc như thế nào để đưa người nông dân đến với những thông tin mới và cách làm ăn mới. Sự thay đổi phong tục tập quán thường diễn ra tất chậm chạp, phải có đủ thời gian để nông dân nhận thức được những vấn đề mới hoặc dự án có kế hoạch tổ chức để đẩy nhanh tốc độ nhận thức vấn đề mới của nông dân khi có dự án.

30

Để có cơ hội tốt tiến hành dự án, dự án phải có mối liên hệ một cách hoàn chỉnh với cơ cấu thể chế của quốc gia hay khu vực. Liệu dự án có sự kết hợp chặt chẽ với các thể chế địa phương và sử dụng nó để phát triển dự án trong những bước tiếp theo. Tổ chức hành chính của dự án như thế nào và liên quan đến các cơ quan tổ chức có sẵn trong vùng dự án như thế nào? Có thành lập tổ chức dự án riêng rẽ không? Những vấn đề gì sẽ được kết nối giữa cán bộ có liên quan, các nhân viên trong dự án có thể kết hợp tốt với các cơ quan hiện hữu hay có những khúc mắc đố kỵ,... Một điều thường xảy ra là các bộ phận tổ chức của dự án được thành lập bên cạnh các cơ quan cũ và ít nhiều có những sự đối lập nhất định. Người phân tích phải tìm cách làm giảm đến mức tối thiểu sự chà sát giữa các bên, anh ta cần sắp xếp cho tất cả các cơ quan có liên quan đều có cơ hội thảo luận về chức năng nhiệm vụ của các cơ quan sẽ được thành lập trong dự án để đảm bảo những quan điểm của họ được đưa vào thảo luận và cân nhắc đối nội các vấn đề có liên quan một cách đầy đủ nhất.

Các đề xuất về tổ chức của dự án cần được kiểm tra để cho thấy rằng dự án được quản lý một cách chặt chẽ. Những cơ quan tổ chức của dự án cần liên hệ một cách chặt chẽ với chính quyền sở tại.

Nhân dân địa phương ủng hộ hay có ý kiến thắc mắc một cách trực tiếp với giám đốc của dự án, các tổ chức có đề cập đến các phong tục tập quán, các quy định tổ chức chung của đất nước và khu vực. Các vấn đề liên quan này đã đề cập một cách đầy đủ trong quá trình thay đổi cấu trúc tổ chức, làm phá vỡ hình thức tổ chức truyền thống của khu vực.

Vấn đề quản lý là vấn đề cốt yếu để thiết kế và thực hiện dự án một cách có kết quả. Về khía cạnh quản lý, phải xem xét nguồn cán bộ trong dự án có khả năng cai quản những dự án mang tính tổng hợp, trải trên một diện rộng mang tính cộng đồng như dự án phát triển nông thôn.

Trong trường hợp trình độ quản lý có hạn và số lượng nhân viên không đủ, ngay từ bước phân tích kỹ thuật cũng phải đề cập đến vấn đề làm giảm mức độ phức tạp của dự án và bổ sung nội dung đào tạo những cán bộ địa phương (trong nước) để có thể quản lý một cách trực tiếp dự án. Hạn chế đến mức thấp nhất việc nhờ cậy vào các chuyên gia phải thuê từ nơi khác hoặc từ nước ngoài.

Trong khía cạnh quản lý của dự án chúng ta không chỉ quan tâm đến vấn đề điều hành và quản lý của dự án như thế nào mà còn phải quan tâm đến các vấn đề khác mang tính đột xuất, cần phải vượt qua thực tế là phải tạo ra được khả năng giải quyết vấn đề một cách nhanh nhất.Đóng góp của một dự án đầu tư là tạo ra nguồn thu nhập mới, vì vậy vấn đề chậm chễ trong dự án là vấn đề hết sức nhậy cảm.

2.2.3. Khía cạnh xã hội

Chúng ta đề cập đến sự cần thiếtphải nghiên cứu đến các kiểu mẫu xã hội của các đối tượng mà dự án phục vụ một cách thường xuyên, người phân tích dự án phải hướng tới kiểm tra vốn đầu tư cho các vấn đề xã hội một cách rộng rãi. Trong một số trường hợp

31

riêng biệt đánh giá xã hội theo đúng quy định là cần thiết nhằm thiết kế dự án phù hợp với điều kiện xã hội mà trong đó dự án dẽ được thực hiện. Dự án cũng chú ý tới việc phân phối thu nhập cho các đối tượng phục vụ của dự án. Với sự phân tích trên khía cạnh xã hội thì dự án sữ mang lại hiệu ích ưu tiên cho những đối tượng có thu nhập thấp.Như vậy ở khía cạnh xã hội vấn đề phân phối thu nhập cho các đối tượng mà dự án phục vụ là một vấn đề lớn cần được đặc biệt chú ý.

Một vấn đề khác trong khía cạnh xã hội của dự án phát triểu nông thôn là phải xem xét một cách cẩn thận việc đáp ứng yêu cầu và mục tiêu của quốc gia dặt ra cho dự án. Ví dụ như tạo ra công ăn việc làm thêm cho nông dân, điều này cũng gắn liền với vấn đề tạo ra thu nhập mới cho nông dân và phân phối lại thu nhập trong khu vực của dự án. Đối với vấn đề xã hội nhiều quốc gia muốn nhấn mạnh tầm quan trong cho một khu vực riêng biết naò đó và muốn dự án được thực hiện ở vùng đó. Những chuyên gia phân tích dự án cần phải xem xét cẩn thận những ảnh hưởng bất lợi của dự án đối với một nhóm người hoặc một khu vực riêng biệt nào đó. Trước đây dự án về gieo trồng và bón phân đều dễ dàng thực hiện bằng máy kéo liên hợp, có thể thay thế lao động của những người điều khiển và bắt buộc họ phải dời tới vùng ngoại ô để sinh sống, tuy nhiên rất khó khăn để tìm công ăn việc làm nên dẫn đến thất nghiệp. Các dự án phát triển nông thôn cần chú ý giảm dến mức thấp nhất những ảnh hưởng bất lợi tương tự như trên. Các dự án nên đưa ra những chính sách quy định kèm theo, sự thay đổi cơ cấu cây trồng vật nuôi, thay đổicông nghệ trong sản xuất nông nghiệp có thể làm thay đổi loại hình công việc mà trước đây người nông dân thường làm, đặc biệt là đối với những người phụ nữ ở một số vùng, các công cụ cơ khí đã giải phóng người phụ nữ, giành cho họ thời gian để nuôi dạy con cái họ.Tuy nhiên cũng có những dự án với những tán động xấu tương tự sẽ làm giảm thu nhập của những người phụ nữ và gia đình họ. Điều ấy là điều cần hết sức lưu ý và nghiên cứu kỹ khi đầu tư phát triển các dự án phát triển nông thôn.

Các dự án đồng thời phải xem xét các vấn đề có liên quan đến chất lượng của cuộc sống, nó phải là một phần rõ ràng trong bất kỳ thiết kế dự án nào. Ví dụ như một dự án phát triển nông thôn có thể bao gồm hạng mục nhămg nâng cao dịch vụ y tế ở vùng nông thôn hoặc nâng cao chất lượng cấp nước sinh hoạt cho cộng đồng hoặc nâng cấp các trường sở để nâng cao chất lượng giáo dục phổ thông cho con em nông dân.

Trong khía cạnh xã hội dự án cần được xem xét kỹ những đóng góp của dự án đến vấn đề phát triển xã hội của khu vực đông thời xét đến các phương án khác hoặc các dự án kế tiếp nhằm thoả mãn những mục tiêu lâu dài của khu vực trong lĩnh vực xã hội.

2.2.4. Khía cạnh môi trường

Các dự án đặc biệt là các dự án phát triển nông thôn cần xem xét những tác động đến môi trường của dự án. Ví dụ dự án tưới được thực hiện sẽ giảm việc đánh bắt cá hoặc làm tăng mực nước ngầm của khu vực, từ đó làm cho sâu bọ, con trùng phát triển, thậm chí bệnh truyề n nhiễm có cơ hội phát triển trên diện rộng. Nước thải của các nhà

32

máy sẽ làm ô nhiễm nguồn nước.Nhiều dự án có những tác động ảnh hưởng xấu đến môi trường.

Để ngăn chặn ô nhiễm nguồn nước người ta thường xây dựng những bể chứa làm lắng đọng các chất bẩn hoặc các thiết bị xử lý nước thải một cách cẩn thận.

Những biện pháp bảo vệ môi trường, phong chống những tác động xấu đến môi trường do các dự án gây ra phải trở thành một phần quan trọng trong nội dung của dự án và kinh phí cho vấn đề bảo vệ môi trường phải được để đến để tính ra hiệu ích thực sự mà dự án đem lại. Nói chung khi phân tích dự án cần xem xét cẩn thận những tác động đến môi trương do dự án gây ra, có những biện pháp và kinh phí kèm theo một cách thích đáng để bảo vệ môi trường, nhằm phát triển môi trường ở khu vực một cách bền vững.

2.2.5. Khía cạnh về thương mại

Khía cạnh thương mại của dự án ở đây bao gồm tiếp thị những sản phẩm đầu ra của dự án và bố trí cung cấp đầu vào để xây dựng và vận hành dự án.

Đối với đầu ra phải xem xet một cách lỹ lưỡng cẩn thận phân tích thị trường tiêu thụ sản phẩm đầu ra của dự án bảo đảm rằng các sản pahảm đầu ra của dự án là yêu cầu của xã hội và có giá trị cao.Những nơi tiêu thụ sản phẩm có khả năng tiêu thụ hết sản phẩm mà những biến động về giá cả ít có ảnh hưởng đối với sức tiêu thụ.

Cần thiết phải có phương tiện thích hợp để đẩy mạnh sức tiêu thụ các sản phẩm của dự án, có lẽ bao gồm cả khâu chế biến hoặc có những thị trường riêng nhằm chế biến và phân phối sản phẩm của dự án. Những sản phẩm này chăng những cung cấp cho thị trường trong nước mà còn giành cho xuất khẩu. Những chính sách về tài chính cũng được xem xét để bảo đảm thị trường tiêu thụ sản phẩm của dự án, phải có những biện pháp cụ thể đặc biệt để cung cấp cho dự án thị trường tài chính thận lợi vì các sản phẩm được tiêu thụ ngoài thị trường tự do vì vậy để tạo điều kiện thuận lợi cho thị trường tiêu thụ dự án cong phải xét đến khả năng trợ cấp hoặc hỗ trợ giá sản phẩm.

Trong lĩnh vực sắp xếp những sản phẩm cung cấp cho dự án phải làm cho nông dân tin rằng những sản phẩm được cung cấp như phân bón, thuốc trừ sâu, giống có sản lượng cao. Họ cần phải có kỹ thuật mới hoặc có một cơ cấu cây trồng vật nuôi mới thích hợp và còn phải bảo đảm thị trường cung cấp dịch vụ cho dự án có đủ khả năng cung cấp các thiết bị vật tư một cách đây đủ và kịp thời.

Cần chuẩn bị về mặt tài chính cho cả các cơ quan cung cấp và đối tượng tiêu thụ.

Khía cạnh thương mại của dự án còn bao gồm cả sự sắp xếp thu mua những thiếp bị và cung cấp những hiện tượng chậm trễ quá mức phải được lường trước và có các biện pháp nhằm giảm đến mức tối thiểu.

2.2.6. Khía cạnh tài chính

33

Khía cạnh tài chính bao gồm phân tích và chuẩn bị trong lĩnh vực tại chính của dự án, bao gồm những ảnh hưởng tài chính đem mỗi một thành viên có tham gia hoặc liên quan đến dự án.

Đối với một dự án phát triển nông thôn các thành viên liên quan bao gồm nông dân, các hộ cá thể, hợp tác xã của cộng đồng, các cơ quan của dự án và có lẽ cả kho bạc nhà nước.

Đối với mỗi một thành viên cần có ngân sách quy định riêng, trên cơ sở nguồn nhân sách này một bộ phận phê duyệt điều hành chung được hình thành nhằm khuyến khích hoạt động và nâng cao hiệu quả của các hoạt động tài chính.

Mục đích cơ bản của phân tích tài chính trong dự án là phân tích nguồn tài chính đối với nhưngx người tham gia dự án, phải tính toán được trong từng năm các hộ nông dân bỏ ra bao nhiêu sức lao động, bao nhiêu cho chi phí sản xuất và trả lại chi phí của dự án và họ thu lại được bao nhiêu dể bù đắp lại sức lao động đã bỏ ra. Phần thu nhập mà gia đình nhận được là thực phẩm và được chi tiêu trực tiếp cho các chi phí trong gia đình. Chính vì vậy cần phải được tính toán thật cẩn thận kể cả khối lượng lẫn giá trị. Thậm trí trong trường hợp gia đình nông dân nhận thức được thu nhập của họ tăng đáng kể hoặc có lãi bởi việc tham gia vào dự án. Trong nhiều trường hợp do phải vay vốn để chi phí cho sản xuất như phân bón, thuốc trừ sâu, giống... để nâng cao năng suất của cây trồng nên thu nhập quá thấp chỉ gần đủ chi tiêu trong gia đình. Lúc đó người phân tích tài chính phải xem xét, cân nhắc xem gia đình có đủ tiền để trả những chi phí để tăng năng suất hay không, người phân tích phải đưa ra một chính sách có sự trợ gia là bao nhiêu đối với những hộ thu nhập thấp.

Ngân sách của nông dân làm cơ sở cho định chương, cho những nguồn vốn có sẵn, người phân tích tài chính phải xem xét người nông dân sẽ cần vay bao nhiêu để chi tiêu vào công việc canh tác (Nếu có thì tỷ lệ bao nhiêu, nên đầu tư từ nguồn vốn riêng của họ) hoặc đáp ứng giá thành của sản phẩm và xem xem một khoản cho vay ngắn hạn nhằm chi phí cho đầu vào của dự án sản xuất hoặc chi phí cho thuê mướn sức lao động.

Đối với những dự án trồng cây, thời gian phát triển của dự án kéo dài, thí dụ như trồng cọ, chanh, bưởi... phải phân tích xem người nông dân có thu nhập đủ để cho gia đình họ sống trong thời gian cây từ khi trống đến khí sinh lợi... hoặc phải có sự bố trí sắp đặt về tài chính thế nào để có thể chống đỡ cho họ trong thời gian đơị dự án sinh lợi.Mục đích của sự xem xét này là động viên nông dân tham gia vào dự án.

Đồng thời cộng đồng cũng được chia sẻ những lợi ích do hiệu quả của dự án, những lợi ích này đựoc sử dụng để thúc đẩy mở rộng bằng cách cho các hộ nông dân khác vay hoặc đầu tư lại vào các hoạt động kinh tế.

Việc phân tích thu nhập của hộ nông dân nhằm khuyến khích nông dân tham gia vào dự án làm cho họ hiểu cái gì sẽ làm thay đổi thu nhập của họ, cái gì sẽ ảnh hưởng tớithời gian có sự thay đổi thu nhập. Cái gì có tác động làm cho dự án phải có kế

34

hoạch trợ gia trong thu nhập của người nông dân.Cái gì có anh hưởng trực tiếp đến thu nhập được tạo ra bởi những người nông dân.

Cũng tương tự đối với một nhóm chúng ta có thể áp dụng phân tích tài chính cho một công ty có liên quan đến dự án, họ sẽ có tiền để mở rộng nâng cấp trang thiết bị. Họ sẽ có tiền để tiến hành cung cấp các dịch vụ cho đông ruộng và chế biến hàng hoá để đưa ra thị trường. Các công ty cũng biết được lợi ích mang lại cho họ là bao nhiêu sau khi họ bỏ vốn đầu tư vào dự án và cũng chứng tỏ cho họ sức hấp dẫn của dự án.

Đối với một dự án quản lý, vấn đề phân tích trên khía cạnh tài chính cúng rất cần thiết, phải nắm được dự án cần bao nhiêu tiền và vào lúc nào, và chi phí cho dự án phụ thuộc vào vốn được phân chia hay phụ thuộc vào ngân sách yêu cầu của dự án. Nhà nước sẽ có những thay đổi về chính sách để phù hợp với tài chính của dự án, quỹ lương cho nhân viên thuộc dự án, những sự thay đổi trang thiết bị, yêu cầu vốn...

Cuối cùng cũng phải xét đến những tác động của dự án đến ngân khố nhà nước. Đầu ra của dự án được nâng cao một cách đáng kể, ngân sách từ thuế thu nhập sẽ tăng cao, có lẽ chủ yếu từ thuế xuất khẩu cũng sẽ có những chính sách hỗ trợ mới của nhà nước nhằm khích lệ người nông dân tham gia vào dự án. Nếu trường hợp chi phí của dự án quản lý không được đáp ứng từ thu nhập thì sẽ ảnh hưởng tới ngân sách nhà nước trong tương lai như thế nào. Nếu như vốn đầu tư vào dự án được tài trợ hoặc vay vốn từ nước ngoài, ít nhất kinh phí để vận hành và bảo dưỡng công trình cũng không được lấy từ ngân sách nhà nước, nó sẽ ảnh hưởng tới ngân quỹ như thế nào?

Phương pháp phân tích tài chính cơ bản vẫn là đưa vào các yếu tố đầu vào và đầu ra bao gồm chi phí và lợi ích đem lại.Phương pháp phân tích tài chính cũng cần thể hiện được tính công bằng trong kinh tế, giữa các công ty tư nhân cà công ty của nhà nước. Đồng thời cũng kiến nghị những chính sách mới để có vốn thu lại từ thuế thu nhập hoặc những khoản cho vay đặc biệt, hoặc hững biện pháp khác được phổ biến rộng rãi ở xã hội.

2.2.7. Khía cạnh kinh tế

Phân tích khía cạnh kinh tế của dự án nhằm khẳng định dự án có đóng góp đáng kể vào sự phát triển của toàn bộ nền kinh tế nói chung hay không? hoặc dự án có đóng góp một cách đáng kể xứng đáng với việc sử dụng những đồng vốn qúy hiếm trong ngân sách hay không? Quan điểm phân tích khía cạnh kinh tế của dự án là quan điểm toàn cục mang tính xã hội.

Phân tích tài chính tập trung vào các cá thể tham gia vào dự án.

Khía cạnh kinh tế của dự án mang tầm cỡ tổng thể xã hội. Việc phân tích tài chính là đánh giá được những lợi ích thu về cho những cá thể tham gia dự án. Còn phân tích kinh tế của dự án thì ước tính được lợi ích thu về cho toàn xã hội.

Phân tích tài chính và phân tích kinh tế được phân biệt dựa vào ba điểm khác nhau rất quan trọng sau đây:

35

a) Phân tích kinh tế: Thuế và trợ cấp được xử lý như là khoản phải trả. Thu nhập mới được sinh ra từ dự án bao gồm có thuế được chứa đựng trong sản phẩm của dự án, bất kỳ loại thuế bán hàng nào cũng được người mua trả thông qua mua các sản phẩm của dự án. Khoản thuế này cũng là một thành phần trong lợi ích mà dự án đem lại và được chuyển vào cho Nhà nước - người đại diện cho xã hội. Nó không được coi là chi phí (giá thành). Ngược lại, Nhà nước hỗ trợ cho dự án thì được coi như chi phí cho xã hội. Vì trợ cấp được chi từ nguồn ngân sách nên nền kinh tế phải chịu để vận hành dự án.

Với quan điểm phân tích tài chính thì không cần thiết sự phân tích trên mà họ coi thuế là chi phí và trợ cấp là cái mang lại giá trị vật chất cho những hộ nông dân.

b) Trong phân tích tài chính thì gía thị trường thường không được sử dụng. Họ đưa vào tính thuế và trợ cấp. Trong phân tích kinh tế giá cả thị trường có thể thay đổi, nó sẽ phản ánh một cách chính xác hơn giá trị kinh tế và giá trị xã hội của nó. Những giá này gọi là giá "bóng" hoặc giá tính toán. Trong hệ thống phân tích thì giá này được gọi là giá hiệu quả. Trong cả hai khía cạnh kinh tế và tài chính thì giá thành hay chi phí của dự án đều được sử dụng.

c) Trong phân tích kinh tế, lãi suất của tiền mặt không bao giờ đứng độc lập riêng rẽ mà được lấy từ lợi ích thu về, chưa trừ đi chi phí; bởi vì lợi ích thu về tổng cộng bao gồm: lãi suất, cái đó được ước tính trong quá trình phân tích kinh tế hình thành dự án. Phân tích tài chính coi lãi suất phải trả cho người cung cấp phụ (Ngân hàng) có thể được rút ra từ hiệu quả mà người tham gia được hưởng từ dự án. Nhưng lãi suất được gắn vào cái mà theo quan điểm của khía cạnh tài chính không được coi là chi phí bởi vì lãi suất chiếm một phần trong lợi ích thu về được đóng góp công bằng từ các thành phần tham gia. Vì vậy nó là một phần trong tổng số thu hồi tài chính mà thành phần tham gia dự án nhận được.

Nhìn chung, việc đánh giá so sánh giữa chi phí và lợi ích trong phân tích kinh tế và phân tích tài chính là tương tự, song định nghĩa thế nào là chi phí, cái gì được lợi thu về thì có những cái khác nhất định. Từ những điểm ở trên, chúng ta nhận ra rằng có sự khác nhau giữa khía cạnh tài chính và khía cạnh kinh tế của một dự án.

2.3. Chu trình dự án

Thông thường dự án phát triển nông thôn đi theo tuần tự: lập kế hoạch và tiến hành thực hiện dự án, tiến trình đó người ta gọi là chu trình dự án. Chu trình dự án thường bao gồm các bước sau:

- Xác định dự án

- Chuẩn bị và phân tích dự án

- Phê duyệt dự án

36

- Thực hiện dự án

- Đánh giá dự án

2.3.1. Xác định dự án

Bước đầu tiên trong chu trình dự án là tìm hiểu khả năng hình thành dự án. có rất nhiều nguồn có thể cung cấp về các dự án phát triển nông thôn có thể được thiết lập ở khu vực như các dự án giao thông dự án thuỷ lợi dự án cấp nước và vệ sinh nông thôn... Nhìn chung các nguồn thông tin đáng tin cậy đó là do gợi ý của các chuyên gia kỹ thuật và các quan chức địa phương. Khi nghiên cứu chuyên môn các chuyên gia xác định ra rất nhiều vùng nên có dự án đầu tư mới, bên cạnh đó các quan chức địa phương cũng đề nghị một số dự án đầu tư mới khác. Những ý tưởng về các dự án mới cũng được đưa đến từ các đề án quy hoạch phát triển đã được vạch ra từ trước.

Tuỳ thuộc vào mức độ cấp thiết về yêu cầu phát triển kinh tế xã hội của khu vực, tuỳ thuộc vào nguồn vốn tài trợ từ nước ngoài, trong nước, đa phương hay song phương mà xác định ra dự án cần đầu tư trong khu vực. Dự án đầu tư có thể là dự án tưới tiêu cho nông nghiệp; dự án chuyển đổi cơ cấu cây trồng vật nuôi trong khu vực; dự án về cấp nước sinh hoạt, về định canh định cư, về giống cây trồng... Sắp xếp thứ tự ưu tiên, phân loại các dự án về quy mô cũng như yêu cầu trước mắt hoặc cho tương lai.

Những dự án được chọn là những dự án phải đáp ứng được yêu cầu cấp thiết và khả năng đầu tư. Dự án mang lại lợi ích trước hết cho địa phương đồng thời cũng phù hợp với lợi ích của đất nước.

2.3.2. Chuẩn bị và phân tích dự án

Khi một dự án phát triển nông thôn đã được xác định ở một khu vực, chúng ta bắt đầu triển khai dự án một cách chi tiết hơn đó là công tác chuẩn bị và phân tích các kế hoạch của dự án. Quá trình này bao gồm tất cả các công việc với mục đích nhằm đưa dự án ra trình duyệt và có thể được thông qua.

Thông thường bước đầu tiên trong công tác chuẩn bị và phân tích là tiến hành nghiên cứu khả thi với đầy đủ các thông tin chi tiết để quyết định theo kế hoạch đã đưa ra trước. Mức độ chi tiết của nghiên cứu khả thi phụ thuộc vào mức độ phức tạp của dự án, những hiểu biết và các tài liệu đã có sẵn của dự án. Để đảm bảo thành công thì mức độ chi tiết trong nghiên cứu khả thi càng phải được nâng cao. Nghiên cứu khả thi cần xác định mục tiêu của dự án thật rõ ràng, đồng thời phải đưa dự án phù hợp với điều kiện và môi trường trong khu vực bảo đảm cho dự án có hiệu quả cao nhất. Trong một số dự án, phần việc quan trọng nhất trong công tác chuẩn bị là tách rõ những đánh giá tác động tới xã hội và tác động đến môi trường của dự án.

Thậm chí trong giai đoạn đầu của bước này những phân tích về kinh tế và tài chính của dự án cũng cần được tiến hành. Dự án càng được đặt kế hoạch một cách chi tiết thì vấn đề thời gian và kinh phí càng trở nên trọng yếu đồng thời sự mong đợi những lợi ích mang lại sẽ tăng lên.

37

Các nhân viên đáp ứng cho giai đoạn nghiên cứu khả thi của dự án có phức tạp hay không? Để bắt đầu, một nhóm cán bộ nhân viên làm công tác đánh giá ban đầu trong thời gian tương đối ngắn, sau đó các nhóm chuyên gia hoặc tư vấn sẽ giải quyết các công việc chi tiết. Trong giai đoạn này nghiên cứu một cách chi tiết về đất đai thổ nhưỡng, phân tích chi tiết các tài liệu khí tượng thuỷ văn, đồng thời cũng quan sát cơ cấu vật nuôi cây trồng qua từng tháng, ước tính lao động yêu cầu, vốn cần thiết và lợi ích có thể thu lại, và cuối cùng cũng phân tích tương quan về dự án có thể thực hiện được với lợi ích của dự án sẽ mang lại. Nghiên cứu chi tiết tốn rất nhiều thời gian và công sức, thời gian có thể là một năm hay nhiều năm tuỳ thuộc vào mức độ phức tạp của dự án. Tất nhiên kinh phí cho giai đoạn này cũng sẽ tăng lên theo thời gian thực hiện, nó có thể chiếm từ 7÷10% tổng kinh phí đầu tư cho dự án. Tuy nhiên càng nghiên cứu một cách chi tiết và chính xác thì càng nâng cao được hiệu quả của dự án và khi dự án đi vào thực hiện sẽ có nhiều bước thuận lợi, tăng được tính bền vững cho các dự án phát triển. Vì lý do trên mà bước này không chuẩn bị chu đáo thì lợi ích thu về thấp và sử dụng một cách lãng phí tiền vốn hiếm hoi của nhà nước.

2.3.3. Thẩm định và phê duyệt dự án Sau khi dự án đã được chuẩn bị nó thích hợp đối với một sự phê duyệt tiêu chuẩn nào đó hoặc một sự phê duyệt độc lập nào đó được đưa ra. Sự đánh giá, thẩm định đưa ra một cơ hội để kiểm tra lại toàn bộ các khía cạnh của kế hoạch dự án để đánh giá xem những vấn đề đưa ra có thích hợp và hoàn chỉnh hay không trước khi toàn bộ được chấp thuận. Quá trình thẩm định xây dựng trên kế hoạch của dự án đã được đưa ra, nhưng có thể có những thông tin mới nếu các chuyên gia cảm thấy phải chất vấn, làm rõ thêm hoặc có một số thiếu sót. Nếu nhóm thẩm định kết luận kế hoạch của dự án là hoàn chỉnh thì việc đầu tư được tiến hành. Nếu nhóm thẩm định tìm thấy thiếu sót thì yêu cầu các chuyên gia chuẩn bị dự án thay đổi lại kế hoạch của dự án hoặc phát triển thêm những phương án mới. Nếu dự án được tài trợ bởi các tổ chức cho vay quốc tế như: ngân hàng thế giới, ngân hàng châu á hoặc các tổ chức tài trợ song phương. Những tổ chức này luôn luôn muốn một cách chắc chắn sự thẩm định thật cẩn thận mặc dù họ đã được kết hợp chặt chẽ, cẩn thận với các bước trước đó trong chu trình dự án. Thậm chí ngân hàng thế giới còn muốn đưa riêng rẽ một nhóm thẩm định ở lại trong nước mà có thể cho vay vốn.

2.3.4. Thực hiện dự án Mục đích của bất cứ cố gắng nào trong việc phân tích, chuẩn bị, thẩm định các nội dung của dự án nhằm làm cho dự án được thực hiện đem lại hiệu quả cao cho xã hội. Thực hiện dự án có lẽ là bước quan trọng nhất trong chu trình dự án. Tuy nhiên những sự quan tâm trong việc thực hiện và quản lý dự án cũng được thảo luận thêm. Có nhiều

38

khía cạnh của bước thực hiện dự án cần được tiếp tục phân tích và lên kế hoạch một cách thích đáng:

- Nội dung của dự án được tiến hành và hy vọng có hiệu quả cao, vì vậy tất cả các khía cạnh của dự án cũng cần được lập kế hoạch và phân tích thật cẩn thận trong bước thực hiện dự án.

- Thực hiện dự án phải hết sức mềm dẻo, tình huống có thể thay đổi người quản lý phải xử lý một cách thông minh nhất những sự thay đổi này. Thay đổi kỹ thuật là không thể tránh khỏi tuy nhiên trong qúa trình thực hiện dự án cũng phải theo dõi nắm được các diễn biến của môi trường như: úng ngập, xói mòn, thoái hoá đất..., các thay đổi khác như môi trường về chính trị hoặc kinh tế. Như vậy cách thực hiện dự án cũng sẽ thay đổi. Sự ngẫu nhiên tương đối lớn đối với các khía cạnh của dự án vì thế cần phải xem xét để thay đổi lại kế hoạch ban đầu cho thích hợp. Giai đoạn thực hiện dự án thường được chia thành ba thời kỳ khác nhau: đầu tiên là thời kỳ đầu đầu tư, trong đó các đầu tư chính của dự án được thực hiện. Trong dự án nông nghiệp thời kỳ này thường kéo dài từ 3÷5 năm kể từ khi bắt đầu dự án. Nếu dự án được tài trợ bởi các tổ chức cho vay quốc tế thì thời kỳ đầu tư có thể xảy ra đồng thời với thời kỳ của các nhà tài trợ chuyển vốn cho vay. Sau giai đoạn đầu đầu tư là giai đoạn phát triển. Thời kỳ này có thể từ 3÷5 năm hoặc có thể dài hơn nữa tuỳ thuộc vào đặc tính của dự án. Thí dụ dự án trồng cây, phát triển đàn gia súc... thời kỳ phát triển dự án không chỉ phản ảnh những tiến độ mang tính vật chất mà còn là giai đoạn để người nông dân tiếp thu và áp dụng những kỹ thuật mới. Sau khi kết thúc thời kỳ phát triển của dự án là thời kỳ được gọi là đời sống của dự án, thời kỳ này có thể kéo dài từ 25÷30 năm. Cả hai khía cạnh phân tích kinh tế và phân tích tài chính của dự án liên quan tới thời gian này. Tuy nhiên một số chuyên gia lại có sự phân chia giai đoạn thực hiện dự án khác, họ chia làm hai thời kỳ là: thời kỳ phát triển và xây dựng các hạng mục của dự án và thời kỳ vận hành dự án. Thí dụ như dự án tưới:

- Thời kỳ đầu là xây dựng hệ thống công trình đầu mối, hệ thống kênh mương và các công trình trên kênh.

- Thời kỳ sau là vận hành hệ thống, đây là thời kỳ theo dõi nguồn nước cấp cho nông dân, giúp đỡ họ sử dụng các phương tiện mà dự án tưới đã trang bị. Có thể có một nhóm phụ trách cả hai giai đoạn phát triển dự án và vận hành dự án. Tuy nhiên hầu hết các dự án phân biệt thành hai nhóm chịu trách nhiệm trong mỗi giai đoạn của dự án: một nhóm quản lý việc xây dựng và hoàn thành các hạng mục mang tính vật chất của dự án, một nhóm khác chịu trách nhiệm quản lý trong thời kỳ vận hành hệ thống.

2.3.5. Đánh giá dự án

39

Giai đoạn cuối cùng của chu trinh dự án là đánh gía dự án. Người phân tích nhìn một cách hệ thống các thành phần dự án, những yếu tố thành công, những yếu tố thất bại và rút ra những bài học kinh nghiệm cho tương lai. Đánh giá dự án không chỉ giới hạn khi hoàn tất dự án, nó là một công cụ quản lý quan trọng cho giai đoạn vận hành dự án. Tốt nhất là định kỳ việc đánh giá hiệu quả của dự án trong quá trình vận hành dự án. Đánh giá dự án cũng được tiến hành khi dự án có vấn đề trục trặc. Bước đầu tiên là phải xem xét lại các kế hoạch nội dung đã vạch ra. Nó có thể phù hợp khi các đầu tư cơ bản như đập và các hạng mục khác, thậm chí đã thực hiện tất cả các hạng mục của hệ thống nhưng yêu cầu về điện hoặc nước tưới chưa đáp ứng yêu cầu. Sự đánh giá cẩn thận để lường trước những vấn đề mà dự án cần được nâng cấp. Sự đánh giá được tiến hành ở giai đoạn quá độ hoặc giai đoạn dự án đã vận hành ổn định. Đánh giá dự án được tiến hành bởi nhiều người khác nhau. Ban quản lý dự án sẽ tiếp tục đánh giá và rút kinh nghịêm trong quá trình thực hiện dự án (nhìn chung liên quan đến sự quan sát theo dõi). Đối với các dự án lớn hoặc có tính đổi mới, người phụ trách các công trình phải đưa ra một đơn vị riêng chịu trách nhiệm theo dõi thực hiện dự án và đưa ra những đề xuất, những lưu ý trong công tác quản lý. Người theo dõi thường là những người có thể vạch ra kế hoạch giỏi, họ có khả năng tham gia sửa lại các nội dung hoặc đưa ra các kế hoạch mới của dự án khi cần thiết. Các cơ quan chủ quản, cơ quan lập kế hoạch hoặc các cơ quan khác chịu trách nhiệm đánh giá. Thường bộ phận đánh giá được thành lập sau ban điều hành dự án ít nhất cũng là lúc hoàn thành giai đoạn đầu tư và có lẽ tốt nhất thành lập bộ phận đánh giá vào giai đoạn phát triển của dự án. Rất nhiều trường hợp ban quản lý dự án hoặc cơ quan đỡ đầu muốn đứng ngoài vấn đề đánh giá dự án. Những cán bộ giảng dạy ở các trường đại học là những người thích hợp nhất có thể đảm đương được nhiệm vụ này. Bất kỳ một ai làm công tác kiểm tra cũng muốn đọc các tài liệu liên quan đến dự án một cách hết sức cần thận và muốn thảo luận một cách rộng rãi với những người có liên quan đến dự án. Các nhà lập kế hoạch, ban quản lý dự án, các nhân viên vận hành, những người nông dân tham gia trực tiếp vào dự án và kể cả những người chịu ảnh hưởng của dự án. Các mục tiêu của dự án không thể được chấp nhận thiếu những sự phê phán cần thiết mặc dù vậy việc thẩm tra dự án cần được quan tâm kể cả những khi mục tiêu của dự án tự thấy phù hợp. Người đánh giá muốn biết những mục tiêu của dự án đã được làm rõ cho những người lập kế hoạch và quản lý dự án hay chưa? Kế hoạch được vạch ra của dự án cũng được kiểm tra lại xem nó đã phù hợp với mục tiêu của dự án hay chưa? Mỗi một mục tiêu cần được kiểm tra xem xét một cách cẩn thận từ khâu chuẩn bị phân tích trong nội dung của dự án hay chưa? Các giải pháp về kỹ thuật, thể chế, về tổ chức và sắp xếp quản lý có phù hợp với điều kiện cụ thể hay chưa? Các khía cạnh về thương mại, về tài chính, về kinh tế đã được xem xét một cách kỹ lưỡng trên cơ sở những hoàn cảnh hiện tại hay chưa? Từ đó so sánh những kết quả thực tế của dự án với các

40

kế hoạch vạch ra ban đầu đã phù hợp hay chưa? Công việc đánh giá cũng cần xem xét sự phản ứng của ban quản lý dự án, của các cơ quan đỡ đầu khi các điều kiện, hoàn cảnh thực tế thay đổi. Những phản ứng đó đã kịp thời và thích hợp và được suy nghĩ một cách cẩn thận khi có sự thay đổi hay chưa? Công việc đánh giá cũng cần xem xét cơ cấu tổ chức và thể chế của dự án cho phép có được những phản ứng linh hoạt hay chưa và cơ cấu đó có thể thay đổi một cách mềm dẻo để thích hợp với những hoàn cảnh trong tương lai. Cũng từ sự đánh giá dự án cần xem xét và thảo luận một cách cẩn thận sao cho các khía cạnh trong dự án như kỹ thuật, thể chế, tổ chức, tài chính, kinh tế,... nâng cao được tính hợp lý. Các kế hoạch thực hiện dự án cũng được rà soát lại khi dự án diễn ra, vì vậy các kế hoạch của các dự án tương tự trong tương lai sẽ được đưa ra một cách tốt hơn.

Nói tóm lại, nếu công tác đánh giá dự án được tiến hành một cách cẩn thận và chính xác thì không những nâng cao được tính hiệu quả của dự án mà còn đúc rút được kinh nghiệm để tiến hành tốt hơn các dự án tương tự trong tương lai.

2.4. Tiếp cận khung lôgic LFA

2.4.1. Khái niệm về tiếp cận khung lôgíc

Khung logíc là một công cụ phân tích, trình bày và quản lý giúp các nhà quản lý và các nhà lập kế hoạch:

- Phân tích hiện trạng trong giai đoạn chuẩn bị dự án; - Thiết lập "cây" lôgíc của các biện pháp để đạt được những mục tiêu dự kiến; - Xác định những rủi ro tiềm tàng đối với việc đạt được những mục tiêu dự kiến

và kết quả bền vững; - Xác định phương thức tốt nhất để giám sát và đánh giá kết quả và hiệu ích của

dự án; - Trình bày tóm tắt dự án theo một định dạng chuẩn; - Giám sát và đánh giá dự án trong giai đoạn thực thi.

Bảng 2.1: Cấu trúc ma trận khung lôgíc

Mô tả dự án Các chỉ số chất lượng

Phương pháp kiểm định

Các giả thiết

Mục tiêu (Goal): Tác động phát triển trên phạm vi rộng hơn của dự án - ở cấp quốc gia hoặc toàn ngành

Các định lượng về mức độ mà một đóng góp bền vững cho mục tiêu được thực hiện. Được sử dụng trong đánh giá dự án.

Các nguồn thông tin và các phương pháp được sử dụng để thu thập và báo cáo những thông tin đó.

Mục đích Các điều kiện tại Các nguồn thông Các giả thiết liên

41

(Purpose): Kết quả phát triển được mong đợi khi dự án kết thúc. Tất cả các thành tố của dự án đều đóng góp cho mục đích này.

thời điểm kết thúc dự án biểu thị rằng mục đích của dự án đã đạt được và rằng các lợi ích là bền vững. Được sử dụng cho kết thúc và đánh giá dự án.

tin và các phương pháp được sử dụng để thu thập và báo cáo những thông tin đó.

quan đến mối liên hệ giữa mục tiêu và mục đích.

Các mục tiêu thành phần (Component objectives): Kết quả mong đợi của việc tạo ra sản phẩm của mỗi thành tố của dự án.

Các định lượng về mức độ đạt được các mục tiêu thành phần và dẫn đến các lợi ích bền vững. Sử dụng khi rà soát và đánh giá dự án.

Các nguồn thông tin và các phương pháp được sử dụng để thu thập và báo cáo những thông tin đó.

Các giả thiết liên quan đến mối liên kết giữa mục đích và các mục tiêu thành phần.

Sản phẩm (Outputs): Các kết quả đo đếm được một cách trực tiếp (hàng hóa và dịch vụ) của dự án mà những kết quả này phần lớn nằm chịu sự kiểm soát của Ban quản lý dự án.

Các định lượng về số lượng và chất lượng của sản phẩm và thời điểm đưa ra các sản phẩm đó. Sử dụng trong giám sát và rà soát dự án.

Các nguồn thông tin và các phương pháp được sử dụng để thu thập và báo cáo những thông tin đó.

Các giả thiết liên quan đến mối liên hệ giữa các mục tiêu thành phần và sản phẩm.

Các hoạt động: Các nhiệm vụ được thực hiện để thực thi dự án và đạt được các sản phẩm đã xác định.

Các đích (mục tiêu) chương trình triển khai dự án. Được sử dụng khi giám sát dự án.

Các nguồn thông tin và các phương pháp được sử dụng để thu thập và báo cáo những thông tin đó.

Các giả thiết liên quan đến mối liên kết giữa hoạt động và sản phẩm.

Cần phân biệt hai khái niệm Tiếp cận khung lôgíc (LFA) và Ma trận khung lôgíc (LFM). Tiếp cận khung lôgíc bao gồm việc phân tích vấn đề, phân tích các bên liên đới, phát triển "cây" mục tiêu và lựa chọn chiến lược thực thi hiệu quả. Sản phẩm của tiếp cận phân tích này là ma trận khung lôgíc mô tả tóm tắt những mục tiêu của dự án, giải pháp để đạt được những mục tiêu đó, những giả thiết và các biện pháp giám sát và đánh giá hiệu ích của dự án (AusAID, 2003). Cấu trúc ma trận khung lôgíc được mô tả

42

trong bảng 2.1. Ví dụ về ma trận khung lôgíc của dự án Sông Hồng (ADB2) được trình bày trong bảng 2.2.

LFA được chính thức thừa nhận như một công cụ kế hoạch hóa cho các hoạt động phát triển hải ngoại bởi USAID (Cục Phát triển Quốc tế Mỹ) vào những năm đầu của thập niên 70 của thế kỷ 20. Hiện nay LFA được sử dụng rất phổ biến như một công cụ lập kế hoạch và quản lý bởi nhiều cơ quan liên quan đến cung cấp hỗ trợ phát triển như DFID của Anh, CIDA của Canada, Danida của Đan Mạch...

LFA có thể được dùng trong toàn bộ quản lý hoạt động trong chu trình dự án:

- Xác định và đánh giá những hoạt động nằm trong phạm vi của các chương trình quốc gia;

- Chuẩn bị thiết kế dự án theo một cách thức có hệ thống và lô gíc; - Thẩm định các thiết kế dự án; - Thực thi các dự án đã được phê duyệt; và - Giám sát, rà soát và đánh giá tiến độ và chất lượng dự án.

Công cụ phân tích khung lôgíc có nhiều điểm mạnh: - Dự án được tóm tắt theo một dạng thức chuẩn, có thể chỉ cần trên một trang

giấy; - Các mục tiêu được xác định; - Các chỉ số của sự thành công được xác định, phương pháp đo đạc được làm rõ; - Các hoạt động được nhận biết và xếp thứ tự; - Các giả thiết làm cơ sở cho các hoạt động và mục tiêu được nhận biết; - Các nguồn cần thiết cho việc thực hiện được xác định.

Sau khi chuẩn bị nghiên cứu lôgic xong, tiến hành chuẩn bị tiếp các công việc liệt kê các danh mục hoạt động, sơ đồ hoạt động, sơ đồ phân chia công việc, sơ đồ lôgic, các hệ thống hoạt động, nguồn tài chính, v.v...

2.4.2. Phân tích hiện trạng

Trước khi bắt đầu công việc về thiết kế dự án và việc xây dựng một ma trận khung lôgíc cần phải thực hiện phân tích hiện trạng một cách có cấu trúc. LFA bao hàm bốn thành phần phân tích chính để giúp định cho việc hướng dẫn quá trình này, đó là:

- Phân tích vấn đề; - Phân tích các bên liên đới; - Phân tích mục tiêu; - Xác định các rủi ro; và - Lựa chọn chiến lược thực thi hiệu quả.

Cần nhấn mạnh rằng quy hoạch phát triển có hiệu quả phải được tiếp cận như là một quá trình lặp chứ không phải là một tập hợp tuyến tính của các bước được mô tả sẵn.

43

Ví dụ, trong chương này phân tích các bên liên đới được trình bày sau phần phân tích vấn đề, tuy thế trong thực tế phân tích các bên liên đới được thực hiện liên tục trong toàn bộ chu trình dự án. Không những thế, một vài phân tích các bên liên đới sơ bộ cần phải được thực hiện trước cả phân tích vấn đề nhằm làm rõ những đối tượng cần được bao hàm trong phân tích vấn đề.

• Phân tích vấn đề và cây vấn đề

Các dự án phát triển thường được đề xuất nhằm giải quyết một số vấn đề phát triển đã xác định. Phân tích vấn đề bao gồm việc xác định những vấn đề chính và thiết lập các mối quan hệ nhân quả giữa những vấn đề đó. Mục đích then chốt của phân tích vấn đề là cố gắng và bảo đảm chắc chắn rằng nguyên nhân gốc rễ của vấn đề được xác định và sau đó được giải quyết khi thiết kế dự án. Sự phân tích vấn đề một cách toàn diện và rõ ràng đảm bảo cơ sở chắc chắn cho việc đặt ra các mục tiêu hợp lý và có trọng tâm của dự án.

Cây vấn đề là một công cụ chính dùng trong phân tích vấn đề. Một ví dụ đơn giản về phân tích vấn đề cho một dự án nuôi trồng thủy sản được thể hiện trên hình 2.1.

Hình 2.1: Cấu trúc cây vấn đề

Thu nhập thấp Mức độ thiếu chất đạm cao

Mức dư để bán rất hạn chế Thiếu chất đạm trong bữa ăn của dân địa phương

Sản phẩm thủy sản nước ngọt không đủ để cung cấp cho nhu cầu sử dụng của cộng đồng địa phương

Sản phẩm giống hạn chế

Năng suất nuôi thủy sản thấp

Tỷ lệ lãng phí sau thu hoạch cao

Các trung tâm giống hoạt động kém

Quản lý ao nuôi kém

Thiếu công nghệ chế biến

Cơ sở tiếp thị không đủ

Quản lý kém và thiếu đầu tư

Thiếu kiến thức và những khuyến khích phù hợp

Thiếu đầu tư

Hệ

quả

Ngu

yên

nhân

44

• Phân tích các bên liên đới

Sau khi đã xác định được những vấn đề chính và mối quan hệ nhân quả giữa những vấn đề đó, cần phải xem xét kỹ hơn để xác định những đối tượng thực tế bị tác động nhiều nhất bởi những vấn đề đó, đồng thời cần xác định vai trò và quyền lợi (mối quan tâm) của các bên liên đới khác nhau trong việc tìm và thực hiện các giải pháp khắc phục.

Mục đích chính của phân tích các bên liên đới bao gồm:

- Giải quyết tốt hơn những tác động xã hội của các dự án, chương trình hay các chính sách;

- Xác định những xung đột hiện tại hoặc tiềm tàng về quyền lợi và xây dựng và tích hợp các chiến lược giảm thiểu hợp lý vào thiết kế các hoạt động (của dự án...).

Phân tích các bên liên đới bao gồm các bước chính sau đây:

- Xác định các bên liên đới chính (có thể ở nhiều cấp khác nhau như địa phương, vùng hay quốc gia);

- Điều tra vai trò, quyền lợi, quyền hạn tương đối và năng lực tham gia của mỗi bên;

- Xác định mức độ hợp tác hay xung đột trong quan hệ giữa các bên liên đới; - Giải nghĩa những kết quả phân tích và đề ra phương thức kết hợp những kết quả

này vào trong thiết kế dự án.

Cần có sự phân biệt giữa "Nhóm mục tiêu" và nhóm liên đới rộng hơn (Nhóm mục tiêu là một trong số những bên liên đới chính). Nhóm mục tiêu là nhóm những người bị tác động trực tiếp bởi các vấn đề đang được đặt ra và cũng là những người có thể hưởng lợi từ những giải pháp khắc phục những vấn đề đó của dự án.

• Phân tích các mục tiêu

Cây mục tiêu cần được thiết lập sau khi đã hoàn thành việc xây dựng cây vấn đề và phân tích các bên liên đới sơ bộ đã được thực hiện. Cây mục tiêu có cấu trúc gần giống như cấu trúc của cây vấn đề. Điểm khác biệt là ở chỗ cây mục tiêu chỉ ra các mối quan hệ Nhân - Quả còn cây mục tiêu chỉ ra các mối quan hệ Biện pháp - Kết cục giữa các mục tiêu.

45

Hình 2.2: Cây mục tiêu

• Phân tích các chiến lược thay thế

Trong quá trình phân tích vấn đề, các khía cạnh về các bên liên đới và phát triển cây mục tiêu sơ bộ, các bức tranh về lợi ích tiềm tàng hay những khó khăn và rủi ro gắn liền với các phương án can thiệp khác nhau của dự án có thể đã được phát triển và thảo luận bởi nhóm thiết kế dự án. Những lựa chọn này sau đó cần được xem xét kỹ lưỡng hơn để làm vững chắc hơn phạm vi triển vọng của dự án trước khi bước thiết kế cụ thể dự án diễn ra.

Một số câu hỏi có thể cần được trả lời rõ bao gồm:

- Liệu có cần phải giải quyết mọi vấn đề đã được xác định để đạt được mọi mục tiêu hay chỉ giải quyết một số vấn đề được chọn lựa;

- Đâu là tổ hợp của các biện pháp can thiệp có thể đem lại những kết quả mong muốn và tăng cường tính bền vững của các lợi ích;

- Vốn đầu tư ban đầu và chi phí lặp lại (vận hành) của các biện pháp can thiệp và phương án nào có tính khả thi về đáp ứng tài chính;

- Chiến lược nào sẽ hỗ trợ tốt nhất sự tham gia của các nam giới và nữ giới; - Chiến lược nào sẽ hỗ trợ hiệu quả nhất các mục tiêu tăng cường năng lực thể

chế;

Nâng cao mức thu nhập và giảm tình trạng thiếu dinh dưỡng trong cộng đồng địa phương

Nâng cao năng suất và sản lượng thủy sản nước ngọt để ít nhất đáp ứng đủ nhu cầu thực phẩm

Tăng số lượng và chất lượng con

giống

Nâng cao năng suất nuôi trồng

thủy sản

Nâng cao hiệu quả chế biến sau

thu hoạch

Kiện toàn hoạt động của các

trung tâm giống. Bồi dưỡng để nâng cao năng lực quản lý và

tăng cường đầu tư cho công tác

giống

Bồi dưỡng kiến thức khoa học và công nghệ nuôi trồng thủy sản,

quy trình quản lý ao nuôi và đưa ra các chính sách, cơ chế khuyến

khích thích hợp.

Tăng cường đầu tư để đổi mới

công nghệ chế biến sau thu

hoạch; Mở rộng đầu tư và đổi mới có hiệu quả công

tác tiếp thị

Mục tiêu

Mục đích

Mục tiêu thành phần

Sản phẩm

Biện pháp

46

- Làm thế nào để giảm thiểu tốt nhất các tác động xấu về môi trường.

Để đánh giá các biện pháp can thiệp thay thế, việc xác định được một số tiêu chí đánh giá để thông qua đó cho điểm và xếp hạng các giải pháp đó là cần thiết và hữu ích. Dưới đây là một vài tiêu chí phổ biến:

- Lợi ích đem đến cho các nhóm mục tiêu - bình đẳng và sự tham gia; - Tính bền vững của các lợi ích; - Khả năng sửa chữa và duy tu tài sản sau dự án; - Tổng vốn đầu tư và chi phí lặp lại của dự án; - Tính khả thi về kinh tế và tài chính; - Tính khả thi về mặt kỹ thuật; - Đóng góp cho việc tăng cường thể chế và nâng cao năng lực quản lý; - Tác động môi trường; - Tính tương thích của dự án với các ưu tiên của ngành hay chương trình.

2.4.3. Ma trận khung lôgíc

• Định dạng

Kết quả của phân tích khung lôgíc được trình bày và phân tích sâu hơn thông qua phát triển một ma trận khung lôgíc. Ma trận khung lô gíc phải cung cấp một bản tóm tắt của thiết kế dự án và không được dài quá 5 trang giấy. Các hoạt động có thể được liệt kê ngay trong bảng ma trận khung lô gíc, tuy nhiên thường người ta mô tả bằng một tập hợp biểu thị của các hoạt động (yêu cầu mỗi tập hợp này đều phải đưa ra một sản phẩm) trong phần thuyết minh chính của tài liệu thiết kế dự án. Lịch tiến độ thực hiện cũng có thể được sử dụng để chi tiết hóa thêm khi những hoạt động chính được kỳ vọng sẽ diễn ra.

Ma trận khung lô gíc bao gồm 4 cột và thường có 4 hoặc 5 hàng tùy thuộc vào số mức của các mục tiêu được sử dụng để giải thích quan hệ biện pháp và kết quả của dự án.

Lô gíc theo chiều đứng xác định những gì dự án dự kiến thực hiện, làm rõ quan hệ nhân quả (nguyên nhân và hệ quả), xác định những giả thiết quan trọng và những điều bất thường có thể xảy ra một cách khó lường trước nằm ngoài tầm kiểm soát của quản lý dự án (cột 1 và cột 4).

Lô gíc theo phương ngang định nghĩa phương thức các mục tiêu của dự án đã được chỉ ra trong mô tả dự án có thể được định lượng (đo lường), và các biện pháp kiểm định việc đo lường (cột 2 và 3). Lô gíc theo phương ngang cung cấp khung khổ cho việc giám sát và đánh giá dự án.

Hình 2.3 mô tả cấu trúc của ma trận lô gíc và trình tự chung để hoàn thành các bộ phận cấu thành nó. Việc mô tả dự án được hoàn thành trước tiên, tiếp theo là các giả thiết, các chỉ số và cuối cùng là các biện pháp kiểm định. Tuy nhiên việc hoàn thành ma trận phải được tiếp cận như một quá trình lặp. Khi một phần của bảng ma trận được hoàn

47

thành, cần phải xem lại nội dung của những phần trước để đánh giá và kiểm tra xem các suy diễn có lô gíc không. Quá trình này thường yêu cầu sự điều chỉnh đối với các mô tả trước đó.

Mô tả dự án

Các chỉ số Phương pháp kiểm định (MOVS)

Các giả thiết

1. Mục tiêu 10. Các chỉ số 11. MOVS

2. Mục đích 12. Các chỉ số 13. MOVS 9. Các giả thiết

3. Các mục tiêu thành phần

14. Các chỉ số 15. MOVS 8. Các giả thiết

4. Các sản phẩm 16. Các chỉ số 17. MOVS 7. Các giả thiết

5. Các hoạt động Các mốc chính được chỉ ra cụ thể trong lịch hoạt động và phạm vi của các dịch vụ

Kế hoạch công việc và các báo cáo quản lý về tiến độ vật lý (xây lắp...) và tài chính

6. Các giả thiết

Hình 2.3: Cấu trúc ma trận khung lô gíc và trình tự hoàn thành

Việc có bao gồm cả mục tiêu tổng thể và các mục tiêu thành phần hay không là do người thiết kế dự án quyết định, phụ thuộc vào phạm vi và mức độ phức tạp của dự án.

• Lô gíc theo chiều đứng

Xây dựng mô tả dự án của ma trận lô gíc bao hàm việc phân chi tiết chuỗi nguyên nhân - hệ quả trong thiết kế dự án. Điều này có thể được giải thích như sau:

- Nếu các đầu vào (nhập lượng) được cung cấp, THì các hoạt động có thể được thực hiện;

- Nếu các hoạt động được thực hiện, THì các sản phẩm sẽ được tạo ra; - Nếu các sản phẩm được tạo ra, THì các mục tiêu thành phần sẽ đạt được; - Nếu các mục tiêu thành phần sẽ đạt được, THì mục đích của dự án sẽ được hỗ

trợ; - Nếu mục đích của dự án sẽ được hỗ trợ, THì dự án sẽ đóng góp cho mục tiêu

chung.

• Các giả thiết và rủi ro

Dự án luân có thể bị ảnh hưởng bởi các yếu tố nằm ngoài sự kiểm soát của những người quản lý dự án. Cột thứ 4 của ma trận dùng để thể hiện rõ những điều kiện ngoại vi (các giả thiết) cần được thỏa mãn để lô gíc nhân quả theo phương đứng của mô tả dự án là đúng (không bị phá vỡ). Quan hệ giữa các điều kiện ngoại vi và mô tả dự án được thể hiện trên hình 2.4.

48

Hình 2.4: Quan hệ giữa các giả thiết và mục tiêu

Chỉ khi các giả thiết được thỏa mãn thì những mục tiêu ở mức tiếp theo mới có thể đạt được. Bởi thế các giả thiết (điều kiện ngoại vi) là một phần của lô gíc theo chiều đứng. Một cây quyết định để giúp phân tích tầm quan trọng của những rủi ro tiềm tàng, và quyết định những việc cần làm để hạn chế những rủi ro đó, được thể hiện trên hình 2.5.

Hình 2.5: Cây quyết định các giả thiết (yếu tố ngoại vi)

Giả thiết có quan trọng không?

Có Không

Giả thiết có trở thành hiện thực

không?

Gần như chắc chắn

Không bao gồm trong khung lô gíc

Rất có thể Bao gồm như một

giả thiết trong khung lô gíc

Ít có khả năng hiện thực hóa

Liệu có khả năng thiết kế lại dự án và ảnh hưởng (tác động) các yếu tố ngoại vi hay

không?

Thiết kế lại dự án, ví dụ bổ sung các hoạt động hay sản phẩm hoặc điều chỉnh tuyên bố mục đích

Dự án có độ rủi ro cao, có thể nên loại bỏ (không nên

thực hiện)

Có Không

Mục tiêu

Mục đích

Sản phẩm

Hoạt động

Các giả thiết

Các giả thiết

Các giả thiết

49

• Lô gíc theo phương ngang

Lô gíc theo phương ngang của ma trận giúp thiết lập cơ sở cho việc giám sát và đánh giá dự án. Mối liên kết giữa khung lô gíc với giám sát, rà soát và đánh giá được thể hiện trên hình 2.6.

Cây lôgíc Dạng của hoạt động giám sát và đánh giá

Mức (cấp) thông tin

Mục tiêu Đánh giá trước - sau Kết quả/Tác động

Mục đích Đánh giá khi hoàn thành và rà soát thường xuyên

Kết quả/Tính hiệu quả

Các mục tiêu thành phần Rà soát thường xuyên Hiệu quả và tính bền vững

Sản phẩm Giám sát và rà soát Sản phẩm

Các hoạt động

Đầu vào (nhập lượng)

Giám sát Đầu vào/Đầu ra

Hình 2.6: Khung lôgíc với giám sát và đánh giá

• Các chỉ số

Các chỉ số chỉ rõ cách thức đo đạc và kiểm định những thành tựu đạt được của dự án. Các chỉ số cung cấp cơ sở cho quá trình giám sát dự án (sự hoàn thiện của các hoạt động và sự cung cấp các sản phẩm) và đánh giá mức độ đạt được các sản phẩm (các mục tiêu thành phần và mục đích).

Các chỉ số được thiết lập để đáp lại câu hỏi: Làm thế nào để biết rằng những việc đã được lên kế hoạch đang thực sự diễn ra hoặc đã và đang xảy ra. Không có một nguyên tắc tuyệt đối nào về việc xác định một chỉ số thể hiện tốt những thành tựu cơ lý của một dự án, tuy nhiên các đặc trưng SMART (Specific - Cụ thể, Measurable - Đo được, Attainable - Có thể đạt được, Relevant - Phù hợp, Timely - Đúng thời điểm) được liệt kê dưới đây là rất hữu ích.

Cụ thể: Các chỉ số chủ chốt cần phải cụ thể và liên quan đến các điều kiện đang cần tìm kiếm sự thay đổi của dự án. Lượng xi măng được chuyển đến một địa điểm không phải là một chỉ số phản ánh tốt số lượng nhà đã được xây dựng. Lô gíc theo phương ngang của ma trận khung lô gíc giúp kiểm tra (thử) những tiêu chí này.

Đo đếm được: Các chỉ số định lượng được ưa chuộng hơn vì chúng chính xác, có thể tổ hợp được và cho phép phân tích thống kê số liệu sâu hơn. Tuy nhiên các chỉ số về quá trình phát triển có thể rất khó định lượng được, khi đó buộc phải sử dụng các chỉ số định tính.

Có thể đạt được: Chỉ số (hoặc thông tin) phải đạt được với một chi phí chấp nhận được sử dụng một phương pháp thu thập thích hợp. Thông tin chính xác và đáng tin cậy về

50

những thứ như thu nhập hộ gia đình và sản lượng cây trồng từ các trang trại cây trồng cạn quy mô nhỏ thường rất khó thu thập và có thể quá đắt để thu thập.

Phù hợp: Các chỉ số phải phù hợp với nhu cầu thông tin quản lý của những người sẽ sử dụng số liệu.

Đúng thời điểm: Các chỉ số cần được thu thập và báo cáo đúng thời điểm để có thể ảnh hưởng đến nhiều quyết định quản lý.

Câu hỏi cuối chương : Câu 1: Nêu khái niệm về dự án phát triển nông thôn? Trìn bày các khía cạnh của dự

án?

Câu 2: Trình bày chu trình của dự án? Theo anh/chị sự tham gia của người dân vào

mỗi bước trong quy trình đó của dự án như thế nào?

Câu 3: Nêu khái niệm về tiếp cận khung logic? Ma trận khung logic?

Câu 4: Thế nào là tiếp cận khung logic trong việc phân tích của dự án phát triển? Nêu

các nội dung chính trong bước phân tích hiện trạng và việc vận dụng tiếp cận khung

logic để giải quyết mỗi nội dung đó như thế nào?

51

CHƯƠNG III: SỰ THAM GIA CỦA CỘNG ĐỒNG VÀ VẤN ĐỀ TRUYỀN THÔNG

3.1. Giới thiệu

3.1.1. Sự tham gia của cộng đồng Sự tham gia của công đồng là trong quá trình phát triển của dự án, những người có hưỏng lợi được tham gia vào toàn bộ chu trình dự án, từ xác định nhu cầu, nhận biết dự án, đóng góp cho xây dựng và quản lý dự án, kiểm soát các khâu của dự án và cùng hưởng lợi ích do dự án mang lại. Đối với các nhà tài trợ, thiết kế các dự án / hoạt động phát triển cần phải chú ý xem xét cả các điều kiện / yếu tố xã hội ở địa phương. Sự hợp tác với những người hưởng lợi chủ yếu khi thực hiện các yêu cầu chuẩn bị dự án, nếu dự án được tài trợ bởi Ngân hàng thế giới và các ngân hàng khác phải theo các bước như sau: Xác đinh được các điểm mạnh và yếu, khó khăn và thuận lợi của các chính sách, hệ thống dịch vụ, hỗ trợ do Các bên liên đới (Stakholders) tiến hành phân tích và dự đoán các khả năng hợp tác. Các bên liên đới hợp tác với nhau để xác định nhiệm vụ, mục tiêu của dự án, xác định chiến lược và kế hoạch thực hiện và trình tự ưu tiên... Các bên liên đới phải hợp tác với nhau để phát triển sách lược, kế hoạch, lựa chon các công nghệ áp dụng, kinh phí cần thiết để thực hiện dự án. Các bước thực hiện trên được gọi là phương pháp tham gia cộng đồng. Đặc trung cơ bản của sự tiếp cận cộng đồng là sự hợp tác chặt chẽ giữa các nhà / cơ quan tài trợ cấp vốn và các nhà / cơ quan thiết kế thực hiện các bước nêu trên để các người / tổ chức hưởng lợi có quyền tác động và kiểm soát được các hoạt động của dự án. Mục đích: Sự tham gia cộng đông nhằm nâng cao hiệu quả xây dựng, thực hiện và quản lý các dự án phát triển. 3.1.2. Các phương pháp tham gia cộng đồng

3.1.2.1. Phương pháp theo quan điểm của các chuyên gia bên ngoài Phương pháp theo quan điểm của các chuyên gia bên ngoài (External Expert Stance) là phương pháp mà theo đó các chuyên gia/cơ quan tài trợ và thiết kế tự đặt vai trò khách quan - ở bên ngoài địa phương và dự án để nghiên cứu xây dựng nội dung và ra các quyết định định, thậm chí ngay cả khi nếu họ xuất thân hoặc sinh sống từ địa phương dự án. Họ cho rằng những người hưởng lợi khác chủ yếu như nguồn cung cấp thông tin và các ý kiến, vai trò Chuyên gia của họ bao gồm thu thập thông tin và các ý kiến từ các người hưởng lợi (Stakeholders), nhưng nhiều khi lại kết luận xử lý thông tin/ tài liệu lại khác với những gì họ thu thập được. Rồi đưa các dữ liệu đó vào quá trình dự án... Rõ ràng rằng theo phương pháp này, sự tham gia của những người hưởng lợi hay bị tác động bởi dự án rất hạn chế. 3.1.2.2. Phương pháp lắng nghe và tư vấn Trước đây các nhà thiết kế và tổ chức thực hiện dự án thường ít lắng nghe ý kiến đóng góp của các tầng lớp xã hội, đặc biệt là những người nghèo, có trình độ thấp; điều đó dẫn đến hiệu quả của dự án không cao và kém bền vững. Chính bởi vậy các nhà tài trợ

52

đã điều chỉnh cách tiếp cận trong thực hiện dự án, đó chính là tiếp cận tham gia. Những người lập kế hoạch, thiết kế và thực hiện dự án cần phải chú ý lắng nghe ý kiến của tất cả những người hưởng lợi có liên quan. Cần chú ý lắng nghe ý kiến của các tầng lớp nghèo và trình độ thấp, nhưng cần có phân tích khách quan để tránh sự cào bằng hoá trong quá trình sự tham gia của cộng đồng. Việc lấy ý kiến tham khảo và lắng nghe được công nhận là điều kiện tiên quyết cỏ bản của sự tham gia, chúng ta cũng cần bổ sung kiến thức để có thể thay đổi, cải tiến các dự án sao cho đáp ứng được nhu cầu thay đổi của xã hội 3.1.2.3. Học tập, nhận thức từ xã hội Khi các dự án được đưa vào hoạt động sẽ làm thay đổi một số các yếu tố xã hội mà những người hưởng lợi từ dự án phải gánh chịu như di dân, di chuyển hoặc phải xa rời các công trình văn hoá, di chuyển mồ mả, thay đổi phương thức làm việc, thay đổi phong cách sống và tập quán... Các nhà thiết kế, xây dựng dự án cần giải thích rõ nguyên do hay sự cần thiết, mức độ và tầm quan trọng của sự thay đổi, các biện pháp thực hiện để giảm thiểu tác động... để mọi người hiểu rõ để sẵn sàng ứng phó một cánh tự giác và chủ động và tập làm quen dần với những thay đổi đó. Sự thay đổi các yếu tố xã hội là những thách thức nẩy sinh trong quá trình xây dựng và thực thi dự án, nếu những giải pháp khắc phục các biến đổi tiêu cực của xã hội mà không có hiệu quả thì phải thay đổi lại chiến lược, kế hoạch dự án. Nếu chỉ đơn độc các chuyên gia dự án tiến hành phân tích tài liệu, xử lý thông tin thì rất khó xem xét được đầy đủ các thay đổi yếu tố xã hội để tìm cách sử lý mà cần thiết có sự tham gia của cộng đồng ở địa phương những người hưởng lợi và liên quan tới dự án.

3.1.2.4. Những phát kiến nẩy sinh từ xã hội

Sự nhận thức xã hội loại này được gọi là Sáng tạo xã hội, những người hưởng lơi - phát hiện, sáng tạo ra các vấn đề thực tiễn mới và tổ chức mới mà họ muốn đưa vào thực hiện tại các dự án thông qua cá nhân hay tập thể của họ để tăng hiệu quả sát thực của dự án, giảm bớt nhu cầu chuyển giao kỹ thuật của chuyên gia bên ngoài. Một số nhà quản lý chủ chốt các dự án đã nêu rõ chính những người dân địa phương đã sáng tạo ra những phần quan trọng nhất của dự án, trong khi một số chuyên gia bên ngoài dễ dàng quên đi hay không nhận thấy hết được những điều kiện, khả năng và cơ hội có được ở các địa phương vùng dự án và năng lực của các cán bộ địa phương... Quan trọng hơn là các chuyên gia bên ngoài rất khó thấy rõ được mức độ và tốc độ những thay đổi mà những người hưởng lợi mong muốn, nếu có sự thay đổi trong cách sống và tổ chức là cần thiết thì tốt hơn là chính họ cần sáng tạo ra, đề xuất ra những thay đổi vì họ là những người được hưởng, phải chịu và hơn ai hết họ thấy rõ họ muốn gì, bằng cách nào cho phù hợp.

3.1.2.5. Cam kết

Trong nhiều dự án đã thiếu sự cam kết đầy đủ của cả hai phía xây dựng - thực hiện dự án và những người được hưởng lợi từ dự án đã làm cho dự án kém hiệu quả. Chính vì vậy trong mỗi giai đoạn của dự án đều cần lôi cuốn sự tham gia của các bên liên đới,

53

cần có được sự cam kết thực sự của mỗi bên. Dự án chỉ có thể được triển khai một cách thuận lợi và bền vững nếu các bên đều thực hiện đầy đủ các cam kết của mình. Cần lưu ý rằng có thể có những trường hợp những người hưởng lợi ký cam kết nhưng họ chưa hiểu đầy đủ các nội dung cam kết và cách thực hiện cam kết mà họ được yêu cầu. Trong những trường hợp đó sự cam kết sẽ rất khó thực hiện.

Tuy nhiên trong quá trình tham gia cộng đồng, các bên có thể đưa ra và thực hiện các cam kết chưa chính thức và rồi qua quan sát, đánh giá thực hiện sẽ thấy được những thiếu hụt trong cam kết cần phải bổ sung hoàn chỉnh để đạt được sự bền vững của Dự án.

Có nhiều loại cam kết phải thực hiện về các mặt kỹ thuật, kinh tế, tài chính, tổ chức và thể chế... nhưng yếu tố hết sức quan trọng để thực hiện các cam kết là mọi người phải hiểu sâu sắc về ý nghĩa, nội dung và cách thực hiện các điều cam kết.

3.1.2.6. Sự tham gia của các bên liên đới Sự tham gia của số đông (quần chúng) có nghĩa đông đảo các tầng lớp nhân dân đều tham gia, từ những người nghèo, những người còn lạc hậu, trình độ văn hoá thấp, kiến thức ít và phụ nữ ít được học tập và làm việc ngoài xã hội - những người mà ý kiến của họ thường bị xem nhẹ trong quá trình thực hiện các dự án phát triển cho đến các tầng lớp xà hội khác giầu hơn, có trình độ văn hoá, có kiến thức khoa học kỹ thuật và vị trí xã hội cao hơn, cả những người được hưởng quyền lợi và chịu tác động trực tiếp hay gián tiếp từ các dự án phát triển (tại các vùng nông thôn, vùng sâu, vùng xa còn khá nhiều các nhóm, công đồng dân cư còn nghèo nàn, lạc hậu, có trình độ thấp). ý kiến, quan điểm và quyền lợi của các nhóm dân cư khác nhau thường không giống nhau, đôi khi có thể đối nghịch nhau. Bởi vậy để đảm bảo dự án phát triển bền vững cần có sự tham gia của đầy đủ các bên liên đới và các nhóm dân cư khác nhau, bao gồm những người thuộc các tầng lớp khác nhau, trình độ hiểu biết khác nhau, giới khác nhau, ngành nghề khác nhau xuất phát từ tầm nhìn, sự hiểu biết của họ, từ đặc điểm yêu cầu và quyền lợi của bản thân họ.

Đặc biệt là nhóm những người nghèo, trình độ thấp, các dân tộc thiểu số ở vùng sâu, vùng xa, họ là những đối tượng trực tiếp hưởng lợi từ dự án, họ có các quan điểm và ý kiến xác thực và họ là những người cần được ưu tiên quan tâm theo các chính sách của nhà nước nhưng các ý kiến của họ hay bị xem nhẹ, thậm chí bị lãng quên chỉ vì trình độ và kiến thúc của họ thấp, địa vị xã hội mờ nhạt. Chúng ta cũng nhận thấy rằng các nhà tài trợ và các nhà thiết kế xây dựng các dự án phát triển cần phải làm việc với những người hưởng lợi mạnh để yêu cầu họ chia sẻ quyền lợi, chú ý tới các yêu cầu của đối tượng hưởng lợi còn nghèo khó. Khi đó sẽ gặp sự phản ứng từ các đối tượng hưởng lợi mạnh/giầu có, vì vậy cần nhìn nhận sự tham gia của cộng đồng là sự tham gia của đông đảo các tầng lớp quần chúng để mang lại quyền lợi cho đông đảo các tầng lớp dân cư của cộng đồng nên cần có sự thảo luận, đàm phán để điều hoà, cân đối các yêu cầu, quyền lợi của các đối tượng hưởng lợi khác nhau. Để đạt được sự nhất trí và hoà giải giữa những đối tượng hưởng lợi khác nhau không phải là chuyện dễ, nhiều trường hợp lại thiên về các đối tượng mạnh nên gây bất bình,

54

mâu thuẫn với các đối tượng yếu / nghèo trong sự cạnh tranh quyền lợi và ưu tiên. Để giải quyết các mâu thuẫn này, cần hiểu biết và vận dụng các nguyên tắc về sự tham gia cộng đồng, về các luật pháp, quy chế, quy định của xã hội về các dự án phát triển bền vững. Trên cơ sở đó xây dựng cơ chế, tổ chức thực hiện các cuộc đàm phán, thương thảo. Đối tượng hưởng lợi nghèo bao gồm các nhóm nhân dân ở vùng sâu, vùng xa, dân tộc ít người, các nhóm nghèo khó có mức thu nhập rất thấp trong đó phụ nữ và trẻ em thường chiếm tỷ lệ lớn, gồm cả những nhóm ngườ có trình độ, kiến thức thấp còn lạc hậu hoặc các nhóm nhân dân sống tại các vùng thường hay bị thiên tai đe doạ (lũ lụt, hạn hán, đông đất, cháy rừng...). Các đối tượng nghèo thường ít được học hành đầy đủ, ít hiểu biết các chế độ chính sách xã hội về tổ chức và thể chế và các tổ chức, thể chế phục vụ cho họ thường không hoạt động mạnh nên gây khó khăn trong việc Tham gia cộng đồng của họ. Cần phải hiểu rõ và áp dụng phương pháp tiếp cận từ dưới lên trên bằng cách lôi kéo, động viên các đối tượng nghèo tham gia đóng góp ý kiến, lắng nghe và quan tâm tới các yêu cầu của họ trong quá trình triển khai dự án phát triển. Khi xem xét các phương pháp áp dụng tiếp cận ở cấp cơ sở thấp nhất về sự tham gia của các đối tượng nghèo chúng ta sẽ nhận thấy có sự khác nhau về các kỹ thuật được sử dụng so với khi áp dụng đối với việc tham gia của các đối tượng hưởng lợi mạnh có trình độ nhận thức cao hơn, có vị thế xã hội cao hơn... Việc tổ chức các hội thảo của những người hưởng lợi và các phương pháp kế hoạch khác như Lập kế hoạch dự án có định hướng mục tiêu, (ZOPP), kiểm tra và giám sát ảnh hưởng chặt chẽ (AIC)... sẽ đạt được kết quả tốt (đạt mục tiêu đề ra) khi mà các sự sở hữu, quyền lợi và các cam kết được xác định rõ và thực hiện đây đủ bởi các phía / bên hưởng lợi với nhau và với các cơ quan chính phủ, các tổ chức, nhóm người hưởng lợi. 3.2. Các tiếp cận trong thông tin, giáo dục truyền thông ý nghĩa tiếp cận trong thông tin giáo dục truyền thông nhằm nâng cao nhận thức và sự hiểu biết của cộng đồng những người liên quan và hưởng lợi từ dự án để họ đóng góp hiệu quả cao vào mọi quá trình dự án, nâng cao hiệu quả và tính bền vững của dự án. Những nguyên tắc của tiếp cận thông tin, giáo dục truyền thông hữu hiệu nhằm thay đổi nhận thức, thái độ, khái niệm của cộng đồng. Thông tin nào cần được phổ biến cho ai, khi nào và làm thế nào để phổ biến thông tin đó, ai sẽ thực hiện việc thông tin, giáo dục và truyền thông Các tiếp cận trong thông tin, giáo dục truyền thông Những nguyên tắc của truyền thông hữu hiệu được thể hiện rõ ràng trong nội dung các phương pháp huy động sự tham gia của cộng đồng. Đối tượng được truyền thông phổ biến thông tin bao gồm mọi tầng lớp, các nhóm dân cư được hưởng lợi hoặc bị ảnh hưởng trực tiếp hay gián tiếp từ các dự án phát triển. Nội dung các thông tin phải cung cấp cho họ bao gồm mọi thông tin liên quan đến quy hoạch, thiết kế, thực hiện, giám sát và đánh giá dự án trong đó chú ý tới các mục tiêu, nhiệm vụ, nội dung cơ bản của dự án, các quyền lợi được hưởng và chia sẻ quyền lợi từ dự án cho các đối tượng hưởng lợi khác nhau.... Phương thức - cách phổ biến thông tin thể hiện rõ ở các phương pháp huy động sự tham gia cộng đồng, đó là tổ chức các cuộc họp, hội tháo, bàn bạc tập thể, phỏng vấn

55

lấy ý kiến, cộng đồng tham gia vào việc nghiên cứu, dề xuất và ra các quyết định liên quan tới dự án.... Nhũng người thực hiện việc thông tin, giáo dục và truyền thông bao gồm các nhà tài trợ dự án, các cán bộ xây dựng và thực thi dự án, các cán bộ chính phủ liên quan, các chuyên gia, cán bộ hướng dẫn cùng với các tầng lớp nhân dân, các nhóm người hưởng lợi liên quan đến dự án cùng nhau thực hiện trong mọi quá trình của dự án với các yêu cầu, nội dung, mức độ phù hợp với nội dung dự án, với trình độ kiến thức và nhận thức của các đối tượng hưởng lợi... 3.3. Các phương pháp huy động sự tham gia cộng đồng

3.3.1. Các phương pháp và công cụ huy động sự tham gia của cộng đồng Không có mẫu hình phương pháp hoàn chính, chúng ta không nêu ra các ví dụ về các mô hình hoàn hảo, thực vậy chúng ta tin rằng rất khó có các mô hình hoàn hảo về sự tham gia cộng đồng bởi vì các mô hình dự án chịu ảnh hưởng của nhiều yếu tố chủ quan, khách quan thuộc về tự nhiên, xã hội lại luôn biến động, thay đổi 3.3.1.1. Phương pháp hội thảo Sự hợp tác để vạch ra các quyết định thường được thực hiện qua các cuộc hội thảo do vậy còn gọi là Hội thảo kế hoạch hành động được tham gia bởi các đối tượng hưởng lợi và các nhà xây dựng dự án. Mục tiêu của các hội thảo loại này là thiết lập và củng cố sự hợp tác giữa các bên liên quan tới dự án, tạo ra không khí Làm để học, những người hướng dẫn đã được đào tạo - cán bộ xây dựng dự án sẽ phổ biến, truyền thụ các kiến thức về sự tham gia của cộng đồng vào quá trình xây dựng và thực hiện dự án nhằm đạt hiệu quả cao. Hợp tác ra quyết định (Collaborative Decisionmaking): Là một tiếp cận xây dựng sự đồng tâm nhằm tạo ra giá trị cho tất cả các bên liên đới thông qua một cuộc điều tra mang tính cộng tác nhằm đáp ứng những quyền lợi mang tính xung đột và xử lý những vấn đề khoa học và kỹ thuật... chưa rõ ràng nhờ những cố gắng chung. Khen ngợi – Gây ảnh hưởng – Điều khiển (AIC: Appreciation – Influence - Control) là loại công nghệ hội thảo khuyến khích các đối tượng tham gia (Stakeholders) xem xét các yếu tố xã hội, chính trị, văn hoá đồng thời với các yếu tố kinh tế và kỹ thuật, môi trường trong quá trình dự án phát triển. AIC giúp các người tham gia hội thảo tìm ra được tiếng nói chung, xác định được các mục tiêu chung, xắp xếp thứ tự quan trọng của các mục tiêu, thiết lập diễn đàn cho các đối tượng hưởng lợi hợp tác với nhau để thực hiện các mục tiêu của dự án. AIC là quá trình công nhận sự tập trung của các quan hệ quyền lực trong các dự án phát triển và các chính sách. Quá trình kiểm soát ảnh hưởng chặt chẽ là quá trình ghi nhận sự tập trung các quan hệ quyền lực ở các dự án và chính sách phát triển, ở khía cạnh phát triển, AIC tiến triển theo các bước sau: xác định mục tiêu và nhiệm vụ, ghi nhận và sắp xếp các đối tượng hưởng mục tiêu của dự án, giúp đỡ tạo ra diễn đàn để cho các đối tượng hưởng lợi hợp tác trao đổi với nhau trong việc thực hiện mục tiêu nhiệm vụ của dự án. Thông qua quá trình của AIC về các cuộc họp, hội thảo và các hoạt động tập thể, các người hưởng lợi được khuyến khích để thục hiện các việc sau: Thắt chặt quan hệ qua sự lắng nghe các ý kiến của nhau; Gây ảnh hưởng lẫn nhau qua các cuộc đối thoại; Kiểm soát thông qua các hoạt động.

56

Quá trình AIC được thiết kế theo khuôn mẫu quy hoạch từ dưới lên trên và từ trên xuống dưới có nhấn mạnh các vấn đề sau: Cần chú ý tới các nhóm người hưởng lợi nhỏ bé và phân tán, hỗn hợp gồm nhiều loại khác nhau. Quan tâm tới các nhóm người hưởng lợi lớn và thuần nhất, tập trung. Vì họ là đại đa số dân cư trong vùng ảnh hưởng của dự án. Sự khác nhau về ngôn ngữ và chữ viết cúa các nhóm là khó khăn lớn cho sự hợp tác tham gia trong cộng đồng cần được giải quyết bằng các kỹ thuật thích hợp để họ có thể hiểu được nhau. Những người hướng dẫn có vai trò rất quan trọng nên họ cần được đào tạo, bồi dưỡng tốt về chuyên môn và kỹ năng, cần chú ý các kỹ năng về truyền thông. Kế hoạch hóa dự án định hướng mục tiêu (Objective-Oriented Project Planning ZOPP): là loại công nghệ hội thảo nhằm giúp các người hưởng lợi thiết lập ra trình tự ưu tiên, kế hoạch thực hiện và giám sát dự án, kết quả chủ yếu của hội thảo kiểu ZOPP là bảng Ma trận về kế hoạch dự án, mục đích của ZOPP là sự tham gia cộng đồng, kế hoạch định hướng mục tiêu xây dựng các nhóm hưởng lợi và dự kiến các cam kết.... Hợp lại / hợp tác lại với nhau (Team up): Hoạt động này nhấn mạnh vào việc xây dựng đội ngũ, đã sử dụng chương trình phần mềm để hướng dẫn, giúp đỡ những người hưởng lợi trong công việc nghiên cứu, quy hoạch, thiết kế, thực hiện và đánh giá các dự án qua phuơng pháp tham gia cộng đồng trong bầu không khí Làm để học. Tăng cường: Bao gồm các hoạt động như tăng cường nhận thức xã hội, đẩy mạnh quyền sở hữu, xây dựng ma trận rõ ràng về kế hoạch dự án, những người hưởng lợi thiết lập các quy định hoạt động, các quan hệ công tác, các hội thảo công việc phải là một phần việc quan trọng của các bên hưởng lợi và phải tổ chức các hội thảo nhỏ tại địa phương hẻo lánh để thu hút những người dân ở đó tham gia, tìm biện pháp xin ý kiến đóng góp của những quần chúng còn ít kiến thức vì không phải tất cả các đối tượng hưởng lợi đều có thuận lợi như nhau. Né tránh các khó khăn phúc tạp nẩy sinh bằng cách tăng cường nhận thức cho các đối tượng hưởng lợi, tổ chức các hội thảo, thảo luận, tìm giải pháp hợp lý, hoà giải giữa các đối tượng hưởng lợi để giảm thiểu các mâu thuẫn, và khắc phục các khó khăn. 3.3.1.2. Đánh giá nông thôn có sự tham gia cửa dân (Participatory Rural appraisal - PRA) Trong việc phân tích, thực thi và đánh giá các dự án trong nông thôn cần có sự tham gia của nông dân tại địa phương vì họ là những người trực tiếp hưởng lợi từ dự án, lại nắm được tình hình địa phương, những điều kiện, khả năng và yêu cầu của địa phương giúp cho dự án đạt hiệu quả cao. Như vậy, những người xây dựng dự án, các nhân viên nhà nước và những người dân địa phương phải cùng nhau làm việc, hợp tác chặt chẽ trong khuôn khổ chương trình dự án. Đánh giá nông thôn có sự tham gia của dân (PRA) là một bộ phận của loại kỹ thuật không chính thức được sử dụng bới các nhà thực hành phát triển ở nông thôn để thu thập và phân tích các tài liệu cho các dự án. ở PRA việc thu thập và phân tích các tài liệu được thực hiện bởi các cán bộ địa phương với sự hướng dẫn, trợ giúp của các cán bộ bên ngoài, đó là sự chia sẻ kiến thức và kinh nghiệm giữa những người ở địa phương và cán bộ bên ngoài trong quá trình dự án. Các nguyên tắc chính của PRA bao gồm:

57

Sự tham gia (participation): việc đưa những người địa phương tham gia vào các hoạt động của dự án phải được coi là yếu tố cơ bản quyết định thắng lợi và hiệu quả của dự án, đó cũng là phương pháp tốt trong quy hoạch, thiết kế và thực thi, quản lý dự án. Làm việc tập thể trong các tổ, nhóm: thường xuyên trao đổi với nhau giữa các cán bộ địa phương thuộc các tầng lớp, các giới khác nhau, ngành nghề khác nhau, trình độ, kiến thức và kinh nghiệm khác nhau để họ học hỏi lẫn nhau, bổ sung kiến thức cho nhau; và làm việc tập thể giữa các cán bộ địa phương và các chuyên gia bên ngoài là cán bộ các cơ quan nhà nước, các tổ chức phi chính phủ, các chuyên gia và tổ chức quốc tế. Phải linh hoạt cho phù hợp với tình hình, điều kiện và các nhiệm vụ, yêu cầu thay đổi trong thực tiễn. Phải tìm ra giải pháp tối ưu cho dự án về các mặt kỹ thuật, kinh tế, xã hội trong hiệu quả dự án, phân chia hưởng lợi và chịu ảnh hưởng từ dự án. Các công cụ thực hiện đánh giá nông thôn có sự tham gia của nông dân (PRA) là những kỹ thuật nhằm huy động có hiệu quả sự tham gia cộng đồng và chuyển giao kiến thức thông qua việc tổ chức nhiều cuộc họp thảo luận, các hội thảo lớn nhỏ trong quá trình chuẩn bị, thực thi và quản lý các dự án. Những công cụ thường được sử dụng trong đánh giá nông thôn có sự tham gia của dân bao gồm: Cơ hội sử dụng tài nguyên: Công cụ này cho phép nghiên cứu viên thuthập thông tin và nâng cao nhận thức và sự hiểu biết về sự biến đổi của cơ hội sử dụng các nguồn tài nguyên theo giới và các tham biến xã hội quan trọng khác. Phân tích nhiệm vụ: Phân tích nhiệm vụ theo giới nâng cao nhận thức của cộng đồng về sự phân bố các hoạt động trong cộng đồng cũng như trong gia đình theo giới, và giúp những nhà quy hoạch hiểu biết đầy đủ mức độ linh hoạt về vai trò gắn với các nhiệm vụ/phận sự khác nhau. Lập bản đồ: Lập bản đồ là một công cụ không mấy tốn kém, có thể sử dụng để thu thập cả những thông tin mang tính mô tả lẫn thông tin chuẩn đoán. Công cụ này rất hữu ích trong việc thu thập số liệu nền về một loạt các chỉ số - như một phần của việc đánh giá lợi ích hoặc một chuỗi các nghiên cứu đánh giá nhanh - và quá trình này đặt nền móng cho quyền sở hữu cộng đồng của quy hoạch phát triển bằng cách bao hàm các nhóm người quan tâm khác nhau. Đánh giá nhu cầu: Các nhu cầu của các cá thể bị chi phối bởi những phận sự, mối quan tâm và trách nhiệm khác nhau trong cuộc sống hàng ngày của họ. Công cụ mang tính trực giác này rút ra được thông tin về những nhu cầu của người dân, nâng cao nhận thức của những người tham gia về các vấn đề liên quan và đưa ra khung cho các nhu cầu ưu tiên. Cả nam giới lẫn nữ giớ, người hướng dẫn, các nhân viên dự án và các công nhân thực địa đều có thể thu lợi từ việc tham gia vào quá trình đánh giá nhu cầu. Các biểu đồ theo nhóm: Các biểu đồ theo nhóm là một công cụ điều tra sử dụng các hình vẽ như những tác nhân để khuyến khích mọi người đánh giá và phân tích các tình huống nhất định. Các hàng và cột của các nhóm, được mô tả thông qua các nhãn bằng hình vẽ, được bố trí vào một ma trận. Thông qua quá trình "bỏ phiếu", những người tham gia sử dụng các biểu đồ để thu hút sự chú ý đối với những thành phần phức hợp của một vấn đề phát triển theo một cách ít phức tạp nhất. Sắm vai: Sắm vai giúp người dân rời bỏ một cách sáng tạo vai trò thường ngày của họ và những triển vọng gắn liền với các vai trò đó. Những hoạt động này mở ra trí tưởng tượng cho phép con người hiểu những lựa chọn mà người khác có thể gặp phải và để

58

ra những quyết định hay lập những kế hoạch như thể họ có những trách nhiệm khác. Các hoạt động sắm vai kích thích việc thảo luận, mở đường cho việc giao tiếp tốt hơn, và do vậy kích thích sự hợp tác. Các sơ đồ cây: Các sơ đồ cây là những công cụ trực giác đa mục đích để thu hẹp và xếp thứ tự ưu tiên các vấn đề, các mục tiêu hay các quyết định. Thông tin được tổ chức theo một sơ đồ dạng hình cây. Vấn đề chính được biểu thị bằng thân cây còn các yếu tố liên quan, những ảnh hưởng và kết quả được biểu diễn bằng hệ thống rễ và cành. Xếp loại theo tiềm năng: là một kỹ thuật để thu thập và phân tích nhanh những số liệu đặc trưng về sự phân tầng xã hội ở cấp làng xã. Các yếu tố tạo thành tiềm lực (kinh tế) có thể là quyền sở hữu hoặc quyền sử dụng đối với những công cụ sản xuất... Các hoạt động điển hình của PRA thường thu hút các nhóm nhân dân địa phương làm việc liên tục trong vòng 3 đến 5 tuần... tham gia các cuộc họp, hội thảo, nghiên cứu và phân tích các tài liệu. Vài khía cạnh về tổ chức thực hiện nên được xem xét như sau: Phương tiện, dụng cụ: Phải xem xét và chuẩn bị đầy đủ các điều kiện, phương tiện làm việc như xe cộ, phòng họp và thiết bị nghe nhìn, các máy tính, thiết bị truyền thông, các dụng cụ văn phòng... Tổ chức các loại hình đào tạo thường xuyên và đầy đủ nội dung kiến thức cần thiết cho những người tham gia. Chú ý xây dựng kế hoạch, tiến độ thực hiện và phân công nhiệm vụ rõ ràng cho từng thành viên tham gia với thời gian biểu thích hợp và có giám sát, hướng dẫn trợ giúp của các cán bộ dự án... Cần thực hiện các bản báo cáo viết đầy đủ, rõ ràng, kịp thời ngay sau khi kết thúc từng hoạt động Bản báo cáo cuối cùng, tổng hợp và các báo cáo quan trọng cần cung cấp cho mọi thành viên tham gia, cần gửi tới các cơ quan liên quan ở địa phương và trung ương. PRA có thể là tổng hợp của nhiều biện pháp khác nhau tuỳ thuộc vào tính chất và chủ đề, mục tiêu, đối tượng và quy mô của dự án, nó tuân theo các quy luật chung. Phương pháp dùng bản đồ và mô hình là các kỹ thuật tốt giúp ích nhiều cho quá trình nhận biết và nghiên cứu, công nghệ thông tin là đặc biệt quan trọng và hữu ích, việc phỏng vấn xin ý kiến và thảo luận theo các nhóm cũng là những kỹ thuật phổ biến. 3.3.1.3. Bàn bạc tập thể trong việc ra các quyết định (SARAR) Là sự tiếp cận tham gia cộng đồng nhằm vào việc đào tạo các hướng dẫn viên tại địa phương, xây dựng và tăng cường năng lực, kiến thức của cán bộ địa phương về các mặt thâm nhập vấn đề, phát hiện dự án, rồi lập kế hoạch, tổ chức thực hiện và đánh giá các dự án, các vấn đề được phương pháp này chú ý là: tự chủ cao, tăng cường hợp tác, chia sẻ các nguồn lợi, kế hoạch hánh động và trách nhiệm. Mục tiêu của phương pháp SARAR là đào tạo đội ngũ cho nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, nhiều mức độ/trình độ, khuyến khích những người tham gia học tập nhiều những kinh nghiệm địa phương hơn là học tập từ các chuyên gia bên ngoài, những người có năng lực/thẩm quyền từ cộng đồng và các cơ quan hoạt động cho dự án. SARAR là một phương pháp luận kinh nghiệm được đánh giá cao, có sự khác với phương pháp cũ, truyền thống bởi chiến lược trung tâm của nó là quá trình làm việc theo các tổ, nhóm... Phương pháp này được áp dụng trong đào tạo các học viên khuyến nông tại một số nước ở châu á từ những năm bẩy mươi. Trong những năm 80, phương pháp tiếp cận

59

SARAR được áp dụng trong lĩnh vực cấp nước và vệ sinh tại các nước châu Phi, Mỹ La tinh. Phương pháp nhằm chú ý vào các cộng đồng ở địa phương, những người làm việc ngoài đồng ruộng, chú ý tới các nhu cầu, các kinh nghiệm và kiến thức của họ, chú ý tới cả các vấn đề thuộc về thể chế và tổ chức. SARAR là phương pháp linh hoạt, đã áp dụng được cho cả phạm vi nông thôn lẫn thành thị, áp dụng được cho nhiều lĩnh vực như nông nghiệp, phát triển nông thôn, khuyến nông, ngư nghiệp, sức khoẻ cộng đồng, cấp nước sinh hoạt và vệ sinh... Sự tiếp cận của phương pháp SARAR đến quá trình theo nhóm, tổ để tổng hợp, phân tích các dữ liệu đã tăng cường năng lực công tác của các nhóm để đánh giá các nhu cầu, xác định các ưu tiên, thiết lập mục tiêu và nhiệm vụ của dự án; thiết kế xây dựng, thực hiện, quản lý giám sát và đánh giá hiệu quả của các dự án qua quá trình thực hiện. Tạo ra các dữ liệu: Phương pháp SARAR tạo điều kiện và hướng dẫn để những người tham gia ở địa phương có thể thu thập, tìm kiếm và phát kiến những tài liệu sát thực từ địa phương, kể cả những tài liệu nguồn gốc lịch sử trước đây nhiều năm mà những thế hệ sau này không thể nhận thức được. Các hoạt động tăng cường năng lực cho các nhóm cộng đồng: Hoạt động này bao gồm năm vấn đề: Khảo sát, nghiên cứu các tài liệu cần thiết để lập kế hoạch, xây dựng, thực hiện và quản lý các dự án đạt hiệu quả cao; Đề xuất và sáng tạo ra các phương án, các giải pháp và lựa chọn giải pháp hợp lý cho quá trình dự án; Phân tích các tài liệu, các đề xuất để xây dựng nhiệm vụ, mục tiêu và nội dung dự án xác thực, lập kế hoạch thực thi và giám sát, đánh giá các dự án đạt hiệu quả cao; Công tác quy hoạch và lập kế hoạch dự án; Công tác thông tin và truyền thông. Các hoạt động nêu trên đều có liên quan chặt chẽ với nhau. Tăng cường hợp tác trên cơ sở trao đổi lẫn nhau bằng sử dụng các phương tiện nghe nhìn, nghiên cứu làm rõ các vấn đề và quá trình dự án bởi sự tích luỹ kinh nghiệm, tăng cường quyền lực cho những người tham gia để sự đóng góp của họ có giá trị và ý nghĩa như yêu cầu. Tránh các khó khăn/rủi ro: Nếu chỉ đơn độc lắng nghe và lấy ý kiến thì chưa đủ cho thành công của dự án mà phải chú ý cả nghiên cứu khảo sát kỹ để vạch ra được chiến lược, kế hoạch thực thi. Phải tìm hiểu và dự báo các khó khăn, rủi ro có thể nấy sinh để tìm cách giảm thiểu, phòng tránh ngay từ khi quy hoạch, xây dựng dự án. Đơn độc PRA hoặc đào tạo không thể tạo nên các thẩm quyền ra quyết định cho các cộng đồng địa phương hoặc đưa họ vào các vai trò quản lý dự án mà các vấn đề này cần được thiết lập trong quá trình xây dựng và thực thi dự án. 3.3.1.4. Phương pháp phân tích xã hội Bao gồm các vấn đề xã hội như: tăng cường nhận thức, cuộc sống văn hoá, tăng cường khối đoàn kết cộng đồng, tạo nên bình đẳng về giới, tạo thêm việc làm, giảm thiểu thất nghiệp, giảm các tệ nạn xã hội từ hiệu quả các dụ án là các vấn đề không kém phần quan trọng nên cần được quan tâm đúng mức. Lựa chọn các nhóm tham gia dự án nhấn mạnh tầm quan trọng của việc xác định một cách thận trọng các nhóm mục tiêu, nhiệm vụ khác nhau sao cho phù hợp với yêu cầu của các nhóm, đối tượng tham gia và hưởng lợi từ dự án.

60

3.4. Phân tích các bên liên đới Phân tích tất cả các nhóm trong cộng đồng và các cơ quan có thể có lợi ích trong hoặc bị tác động bởi các hoạt động của dự án. Xác định mối quan tâm của từng nhóm, tiềm năng đóng góp (tích cực) và cản trở (tiêu cực) đến sự thực thi một cách bền vững dự án. Phân tích giới: Phân tích về nghề nghiệp, vai trò và thái độ của nam giới và nữ giới nhằm phân bổ trách nhiệm phù hợp cho từng giới. ở Việt nam, phụ nữ được xem là người có trách nhiệm quán xuyến về những nhu cầu cơ bản của giá đình và thường cũng cẩn thận hơn đàn ông. Đánh giá nhu cầu đào tạo: Mọi cấp mà ở đó có sự thay đổi cần được xem xét về vấn đề nâng cao năng lực, bao gồm cả về đào tạo và biện pháp kích thích nhằm làm cho đội ngũ nhân viên thực hiện tốt chức năng nhiệm vụ trong tương lai. Quản lý điều hành tốt: Dân chủ hóa việc ra quyết định, ví dụ việc phát hành các biên bản quyết định là một điều kiện tiên quyết cho sự tham gia thực sự của cộng đồng ở các cấp cơ sở. Nông dân tham gia quản lý tưới: Trong lĩnh vực thuỷ lợi - thuỷ nông thì việc nông dân tham gia quản lý tưới là rất quan trọng có ý nghĩa nhằm nâng cao hiệu quả quản lý, khai thác các hệ thống thuỷ nông nên đã được nhiều nước trên thế giới đang ứng dụng và phát triển ngày càng nhanh. 3.5. Vấn đề giới trong dự án phát triển

3.5.1. Sự cần thiết, vai trò quốc tế Vấn đề Giới trong các dự án phát triển đề cập tới các mối quan hệ trong cộng đồng, chủ yếu là quan hệ giữa giới Nam và giới Nữ, mối quan hệ này có tác động mạnh tới các quá trình phát triển và kết quả đạt được của dự án . Do sự phân biệt giữa Nam và Nữ còn phổ biến và gia tăng tại nhiều nơi đã hạn chế kết quả của các dự án/ quả trình phát triển làm cho vấn đề Giới ngày càng trở nên cấp bách và quan trọng (Theo báo cáo của Tổ chức CEDPA, 1996 thì: 60% người mù chữ là phụ nữ, 70% tổng số người nghèo là phụ nữ, phụ nữ đảm nhận 66% công việc không được trả công, thu nhập của phụ nữ chỉ bằng 60% - 70% của Nam, khi cùng công việc, tỷ lệ Nữ trong cán bộ đạo là thấp). Vai trò của các Giới được thay đổi theo sự thay đổi của chính trị, kinh tế, văn hoá xã hội của mỗi quốc gia. Nhận rõ tầm quan trọng của vấn đề giới trong các dự án phát triển tài nguyên nước, Chính phủ các nước ven sông quốc tế đã ủng hộ các hoạt động phát triển của Uỷ hội sông Mê Công quốc tế, và đều đã ký vào cam kết quốc tế về công bằng giới, trong đó cam kết quan trọng nhất là bản "Cương lĩnh hành động” được thoả thuận tại hội nghị quốc tế về phụ nữ lần thứ tư tổ chức tại Bắc Kinh, Trung Quốc năm 1995. Phần nói về nguồn nước, mục 252 có viết: “Trong việc giải quyết sự thiếu công nhận một cách thoả đáng và ủng hộ sự đóng góp của phụ nữ trong công tác bảo tồn và quản lý nguồn tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường, các chính phủ và các tổ chức cần phải đề ra chính sách linh hoạt và cụ thể về việc hoà nhập mọi quan hệ về giới trong tất cả các chính sách và chương trình của mình một cách hợp lý, bao gồm việc phân tích rạch ròi về tác động riêng rẽ tới nam giới và nữ giới của các chính sách và chương trình đó trước khi các quyết định được thực thi.” (Hội nghị quốc tế về phụ nữ lần thứ tư - Cương lĩnh hành động)

61

Để thấy rõ hơn vai trò quan trọng của phụ nữ trong phát triển nguồn nước, năm 1991 có trên 100 nước đã tán thành "Tuyên bố DUBLIN", thừa nhận rằng phụ nữ đóng vai trò trung tâm trong việc cung cấp, quản lý và bảo vệ nguồn nước. Quyền bình đẳng giữa nam và nữ cũng được đề cập tới trong báo cáo của Hội nghị Thượng đỉnh về trẻ em tại New York năm 1990; Chương trình nghị sự 21 - Bản báo cáo của liên hợp quốc về môi trường và phát triển (UNCED) tại Rio de Janeiro năm 1992; Hội nghị Quốc tế về Dân số và phát triển (ICPD) tổ chức tại Cairo, Ai Cập năm 1994; và Hội nghị Thượng đỉnh về Phát triển Xã hội (WSSD) tổ chức tại Copenhagen năm 1995. Những điều trên chứng tỏ cố gắng tăng cường sự tham gia của phụ nữ vào tất cả các giai đoạn quản lý dự án. Các thoả thuận đề cập tới trách nhiệm trong việc thiết lập kế hoạch nghiên cứu, trong soạn thảo kế hoạch và chính sách, cũng như trong quản lý dự án sao cho đáp ứng được trách nhiệm về giới. Để nâng cao hiệu quả và tính bền vững của dự án thì vấn đề Giới cần đước lồng ghép, xem xét trong mọi hoạt động của chu trình dự án. Chu trình dự án thường được coi như một chu trình phát triển, bắt đầu bằng việc nghiên cứu và xác định vấn đề, tiếp đó là việc lựa chọn phương án, lập kế hoạch huy động tài nguyên, kế hoạch triển khai, theo dõi, đánh giá và cuối cùng là phân phối lợi nhuận. Không một hoạt động nào trong số đó là hoạt động không liên quan tới giới. Mỗi một hoạt động đều tác động hoặc bị tác động tới nam và nữ một cách khác nhau, do đó, kết quả thu được cũng khác nhau đối với mỗi giới. Trừ khi các kết quả về giới đã được lập kế hoạch ngay từ ban đầu, lợi ích từ sự phát triển thường giành cho nam nhiều hơn, làm cho sự chênh lệch vốn có về kinh tế và xã hội giữa hai giới ngày càng trở nên trầm trọng. Vì thế việc phân tích giữa giới có tầm quan trọng đặc biệt không chỉ ở giai đoạn lập kế hoạch và thiết kế ban đầu mà còn quan trọng cả ở khâu thực hiện và quản lý dự án , và việc phân tích này có thể tiến hành ở bất kì giai đoạn nào trong chu trình quản lý dự án. Nghiên cứu xem xét các vấn đề về giới được sử dụng nhằm thực thi định hướng con người là trung tâm của sự phát triển, thông qua sự nâng cao nhận thức về giới. Tại mỗi giai đoạn của dự án, nó khuyến cáo cho những người có quyền quyết định những vấn đề cần quan tâm một cách thích hợp nhằm: Tăng mức độ thành công của dự án; Bảo đảm rằng các vấn đề tồn tại liên quan tới giới được giải quyết; Nhận ra và quan tâm cụ thể tới các vấn đề liên quan tới giới; Tối ưu hoá sự đóng góp của nam và nữ; Tăng tính hiệu quả bằng cách sử dụng đóng góp của nam và nữ trên cơ sở kiến thức, kỹ năng, niềm tin và các giá trị riêng biệt và khác nhau của họ; Sử dụng các điểm mạnh về kiến thức và kỹ năng sẵn có của mỗi giới; Nâng cao nhận thức của các cấp có thẩm quyền về vấn đề giới và công bằng giới; Tăng cường sự phát triển phù hợp và hiệu quả cho cả nam và nữ; Đảm bảo kết quả thu được là phù hợp, trong đó nam và nữ hưởng lợi ích theo nhu cầu của họ; Tăng tính công bằng, sao cho không một giới nào lại hưởng lợi do sử dụng các chi phí đóng góp của giới kia. 3.5.2. Phân tích Giới - Công cụ cho sự phát triển đáp ứng về giới

62

Phân tích giới là một công cụ làm tăng tính hiệu quả trong vận hành và quản lý các dự án phát triển và sử dụng tài nguyên bằng cách chỉ ra các vấn đề cản trở hay thúc đẩy quá trình tiến tới mục tiêu của dự án. Như vậy, việc phân tích giới đã giúp tăng cường hiệu quả kinh tế, ổn định về mặt chính trị và xã hội cho một chương trình hoặc một dự án khi chúng được triển khai. Các phân tích về giới trong chu trình dự án về tài nguyên nước chỉ ra rằng, trong khi công việc nặng nhọc của nam giới được giảm nhẹ do việc tưới được cơ giới hoá, thì số giờ làm việc của nữ giới lại tăng thêm khoảng 1% mỗi ngày, do họ phải làm thêm công việc liên quan tới mở rộng sản xuất và chế biến nông sản. Tuy vậy, hầu hết số tiền thu được từ các việc làm thêm đó lại do nam giới nắm giữ để tiêu dùng cho bản thân họ và cho việc học hành của con trai của họ, điều này càng làm tăng thêm khoảng chênh lệch vốn có giữa nam và nữ. Việc phân tích giới cho phép thực hiện một số thay đổi trong dự án nhằm tăng thêm tính công bằng của nó bằng cách chỉ ra những công việc mà phụ nữ phải đảm nhận, và bảo đảm rằng họ nhận được lợi ích từ công sức lao động của họ một cách trực tiếp và xứng đáng thông qua hội tiếp thị của phụ nữ. Để nâng cao hiệu quả và tính bền vững của dự án thì vấn đề Giới cần đước lồng ghép, xem xét trong mọi hoạt động của chu trình dự án. Chu trình quản lý dự án thường được coi như một chu trình phát triển, bắt đầu bằng việc nghiên cứu và xác định vấn đề, tiếp đó là việc lựa chọn phương án, lập kế hoạch huy động tài nguyên, kế hoạch triển khai, theo dõi, đánh giá và cuối cùng là phân phối lợi nhuận. Không một hoạt động nào trong số đó là hoạt động không liên quan tới giới. Mỗi một hoạt động đều tác động hoặc bị tác động tới nam và nữ một cách khác nhau, do đó, kết quả thu được cũng khác nhau đối với mỗi giới. Trừ khi các kết quả về giới đã được lập kế hoạch ngay từ ban đầu, lợi ích từ sự phát triển thường giành cho nam nhiều hơn, làm cho sự chênh lệch vốn có về kinh tế và xã hội giữa hai giới ngày càng trở nên trầm trọng. Vì thế việc phân tích giữa giới có tầm quan trọng đặc biệt không chỉ ở giai đoạn lập kế hoạch và thiết kế ban đầu mà còn quan trọng cả ở khâu thực hiện và quản lý dự án, và việc phân tích này có thể tiến hành ở bất kì giai đoạn nào trong chu trình quản lý dự án. Bảng liệt kê các vấn đề về giới được sử dụng nhằm thực thi định hướng con người là trung tâm của sự phát triển, thông qua sự nâng cao nhận thức về giới. Tại mỗi giai đoạn của dự án, nó khuyến cáo cho những người có quyền quyết định những vấn đề cần quan tâm một cách thích hợp nhằm: Tăng mức độ thành công của dự án; Bảo đảm rằng các vấn đề tồn tại liên quan tới giới được giải quyết; Nhận ra và quan tâm cụ thể tới các vấn đề liên quan tới giới; Tối ưu hoá sự đóng góp của nam và nữ; Tăng tính hiệu quả bằng cách sử dụng đóng góp của nam và nữ trên cơ sở kiến thức, kỹ năng, niềm tin và các giá trị riêng biệt và khác nhau của họ; Sử dụng các điểm mạnh về kiến thức và kỹ năng sẵn có của mỗi giới; Nâng cao nhận thức của các cấp có thẩm quyền về vấn đề giới và công bằng giới; Tăng cường sự phát triển phù hợp và hiệu quả cho cả nam và nữ; Đảm bảo kết quả thu được là phù hợp, trong đó nam và nữ hưởng lợi ích theo nhu cầu của họ. Tăng tính công bằng, sao cho không một giới nào lại hưởng lợi do sử dụng các chi phí đóng góp của giới kia.

63

3.5.3. Giới là vấn đề phát triển trong các dự án phát triển

3.5.3.1. Vì sao giới là vấn đề phát triển Vai trò của phụ nữ là khác nhau trong mỗi xã hội, hoàn cảnh luật pháp, tôn giáo, giai cấp, trình độ phát triển kinh tế, văn hoá, trong các hoạt động sản xuất, tái sản xuất hay trong cộng đồng, gia đình. Phụ nữ thường xuyên phải làm công việc nội trợ, chăm sóc con cái nuôi dưỡng cả gia đình, họ lại còn nhiệm vụ tại công sở, tham gia các hoạt động sản xuất và công tác xã hội. Trong mỗi lĩnh vực trên, phụ nữ thường bị tác động của các dự án phát triển. Cần tìm cách phát huy tác động tích cực, giảm bớt tác động tiêu cực. Phụ nữ thường bị thiệt thòi trong các việc tham gia, hưởng thụ và phân phối quyền lợi. Cần phải hiểu rõ, nhấn mạnh tách biệt các nhu cầu, nghĩa vụ, quyền lợi của cả hai Giới Nam và Nữ và đánh giá công bằng, bình đẳng với cả hai Giới thì quá trình phát triển các dự án mới đạt hiệu quả cao. Sự phân biệt bất bình đẳng giữa hai giới Nam - Nữ đã ảnh hưởng xấu, gây trở ngại cho quá trình phát triển. Bản chất vấn đề giới là vấn đề phát triển, việc xem xét đề cập vấn đề Giới trong quá trình phát triển sẽ khắc phục tác động xấu của sự phân biệt Nam - Nữ, sẽ nâng cao hiệu quả và mức độ đạt mục tiêu của quá trình phát triển và các dự án phát triển. 3.5.3.2. Vấn đề giới trong các dự án phát triển nông thôn Nói tới vấn đề giới trong sự phát triển là đề cập tới bất kỳ một vấn đề nào có liên quan tới mối quan hệ nam và nữ. Mối quan hệ này có tác động tới quá trình phát triển và các kết quả đạt được của quá trình phát triển đó. Vấn đề giới tác động đến việc hình thành bất cứ một kế hoạch phát triển nào, việc thực thi kế hoạch đó và đến mức độ đạt được các mục tiêu đã đề ra. Do sự khác biệt giữa nam và nữ ngày càng gia tăng gây cản trở quá trình tiến tới mục tiêu, nên các vấn đề về giới đã trở nên ngày càng quan trọng trong các cuộc đối thoại phát triển. Vai trò giới thay đổi theo sự phát triển kinh tế, xã hội, chính trị và nền văn hoá. Mỗi một nền văn hoá gắn cho nam và nữ những vai trò khác nhau từ khi được sinh ra. Sự khác biệt được tích luỹ dần dần cùng với sự lớn lên của đứa trẻ. Như giúp trẻ phân biệt được các chức năng về giới. Người cha và các thành viên khác trong gia đình cũng trở thành người thầy và các hình mẫu tích cực cho trẻ noi theo. Những thói quen học được ở mỗi người đều có thể thay đổi, và trong thực tế chúng liên tục điều chỉnh và thay đổi cho phù hợp những gì diễn ra trong quá trình phát triển. 3.5.3.3. Tiếp cận vấn đề giới vào các dự án phát triển nông thôn Cần phải hiểu rõ, phân biệt rõ để đánh giá đúng mức và đầy đủ vai trò của từng giới (Nam, Nữ) trong các hoạt động đời sống, kinh tế xã hội, gia đình và cộng đồng. Cần xác định rõ các nhu cầu riêng của từng giới (ngoài những nhu cầu chung phổ biến của giới Nam, Nữ) và cũng nêu rõ trách nhiệm, quyền lợi của từng giới đối với các hoạt động, dự án phát triển ở các lĩnh vực khác nhau. Tăng việc trao quyền hạn cho phụ nữ trong các hoạt động gia đình, sản xuất và xã hội. Trong tham gia và quản lý các dự án cần phá bỏ mọi trở ngại ngăn cản phụ nữ tiếp cận, kiểm soát tài nguyên. Tìm cách thoả mãn, đáp ứng các nhu cầu riêng của từng giới. Tăng cường việc giáo dục, đào tạo cho phụ nữ. Động viên, lôi kéo phụ nữ và các thành viên của cộng đồng tham gia các Dự án phát triển, vào các hoạt động phát triển.

64

Thực hiện việc phân tích vấn đề phụ nữ trong phát triển (WID), giới và phát triển (GAD) và sự hoà nhập giới trong các dự án phát triển. Đó là những công việc nhằm tiếp cận, đưa vấn đề Giới vào trong các gia đình, dự án phát triển. Tuy nhiên còn có khó khăn là quan điểm nhận thức chưa đủ (thậm chí còn lệch lạc) và sự ít quan tâm của cả hai Giới, của xã hội đối với vấn đề này. 3.5.3.4. Phụ nữ là những đối tác trong các dự án phát triển Phụ nữ thường ít mạnh dạn phát biểu những vấn đề mà họ quan tâm trước đám đông hoặc trước người khác. Vì thế cần phải tăng cường mời họ tham dự họp, bàn luận việc ra quyết định. Đội ngũ nhân viên và lãnh đạo của các dự án phát triển nguồn nước cần phải lập thói quen tham khảo ý kiến phụ nữ, theo từng nhóm riêng nếu cần, nhằm thu được ý kiến của họ. Phụ nữ nông thôn, những đối tác ngang bằng trong dự án, cần phải được thông báo rõ về nghĩa vụ và quyền lợi của họ. Họ sẽ hiểu việc đầu tư thời gian tiền bạc và kỹ thuật là để có được năng suất lao động cao hơn và để làm ra nhiều sản phẩm hơn. Họ sẽ có thể tự lựa chọn các công nghệ mà dự án mang cho, và sẽ từ chối những gì đe doạ tới sự an toàn, tới cuộc sống, tới tài nguyên thiên nhiên, và tới sự bền vững của hệ thống sản xuất và tái sản xuất của họ. Những quyết định từ nam và nữ nông dân cần được ủng hộ như một dấu hiệu từ những người chủ thực sự của dự án ở cấp làng xã. Cán bộ quản lý dự án cần đáp ứng các mục tiêu thực tế và chiến lược nhằm cải thiện sự tham gia của phụ nữ. Hiểu và xây dựng các chính sách, chế độ của dự án theo hướng công bằng giới, giáo dục và tranh thủ sự ủng hộ của nam giới khi thích hợp. Làm cho bản thân hộ quen với các vấn đề về giới và ủng hộ sự tham gia của phụ nữ, lắng nghe ý kiến của họ. Thông báo trực tiếp cho phụ nữ các đầu vào và các hoạt động cơ bản của dự án - cần nhớ rằng phụ nữ thường là những người ít học. Nâng cao nhận thức về giới cho cán bộ lãnh đạo và các thành viên trong nhóm (cả nam và nữ). Đầu tư vào phụ nữ như là đầu tư vào một nửa tài nguyên con của nhân loại phục vụ cho phát triển kinh tế và xã hội. Chú ý một cách đặc biệt tới các phụ nữ có hoàn cảnh khó khăn nhất như goá bụa hoặc phải đứng đầu gia đình ở nông thôn. Loại trừ các thái độ hoặc hành động chống lại phụ nữ một cách trực tiếp hay gián tiếp. Duy trì sự công khai các vấn đề về giới của dự án với các số liệu đã được phân loại theo nhóm và theo hoạt động. Khuyến khích cả nam và nữ cùng rút ngắn khoảng cách về giới thông qua các hoạt động của dự án.

3.6. Hoà nhập vấn đề giới vào dự án đại diện: phát triển tài nguyên nước

3.6.1. Sự cần thiết và vấn đề cơ bản Nước là một tài nguyên cho sự phát triển: Nước là tài nguyên quan trọng hàng đầu cho sự phát triển, là sản phẩm hàng hoá đặc biệt, không thể thay thế được. Vai trò của nước đã được Hội nghị quốc tế tại DUBLIN, 1991 xác định: Nước và nước sạch là tài nguyên có hạn chế và rất dễ bị huỷ hoại, nó là yếu tố rất cần thiết cho sự sống, sự phát triển và môi trường. Để quản lý hiệu quả tài nguyên nước, cần có tầm nhìn bao quát và tổng hợp, hài hoà giữa phát triển và bảo vệ hệ thống sinh thái.

65

Nước là sản phẩm hàng hoá do nó có giá trị kinh tế khi sử dụng. Theo nguyên tắc này, sự tiếp cận sử dụng và quản lý nguồn nước sạch và hợp vệ sinh với giá cả hợp lý là quyền lợi cơ bản của tất cả mọi người. Tài nguyên nước được sử dụng quanh năm, suốt ngày, tháng cho mọi nhu cầu của đời sống, xã hội, trong đó việc lấy nước sử dụng cho gia đình chủ yếu vẫn là công việc công việc của phụ nữ. Vấn đề hạn chế sử dụng nước chưa được nêu ra trước đây, do nhu cầu sử dụng nước ngày càng cao mà nguồn cung cấp nước cò xu hướng giảm dần đưa tới sự mất cân bằng nước, cho đến khi sự xuất hiện tại nhiều nơi, người ta buộc phải xem xét lại sự phân phối và quản lý nước. Nhiều nguồn nước sạch đã bị nhiễm bẩn do các nguyên nhân khác nhau đòi hỏi phải được xử lý làm tăng chi phí đánh vào người sử dụng. Tại nhiều nơi người dân đã quen với sử dụng nước không hạn chế, không phải trả tiền, hoặc ít ra cũng không phải khai báo do vậy họ đã coi việc thương mại hoá sử dụng nước là xâm phạm đến quyền lợi của họ. Nhu cầu phải tìm kiếm, khai thác thêm các nguồn nước mới, phải xử lý các nguồn nước nhiễm bẩn, phải áp dụng các biện pháp cứng rắn hơn trong quản lý, sử dụng nước vì sự khan hiếm nước, thiếu cân bằng trong sử dụng nước. Nhiều quốc gia đã hành động chậm chạp, chưa đầy đủ, kém hiệu quả để khắc phục sự thiếu nước, sự mất cân bằng trong sử dụng nước. Việc di dân tái, định cư thường làm cho đời sống các gia đình đảo lộn, gặp nhiều khó khăn. Việc chuyển đổi, đa dạng hoá trong sản xuất nông nghiệp, và các dịch vụ, xây dựng nhiều hệ thống thuỷ nông tưới nước và các công trình thuỷ lợi khác gây ra nhiều tác động tích cực và tiêu cực đối với cộng đồng, các giới Nam, Nữ trong xã hội. Các nhu cầu của mỗi giới cần được nhận biết và đáp ứng để bảo đảm công bằng trong phát triển. Để nâng cao hiệu quả và tính bền vững của dự án thì vấn đề Giới cần đước lồng ghép, xem xét trong mọi hoạt động của chu trình dự án. Chu trình quản lý dự án thường được coi như một chu trình phát triển, bắt đầu bằng việc nghiên cứu và xác định vấn đề, tiếp đó là việc lựa chọn phương án, lập kế hoạch huy động tài nguyên, kế hoạch triển khai, theo dõi, đánh giá và cuối cùng là phân phối lợi nhuận. Không một hoạt động nào trong số đó là hoạt động không liên quan tới giới. Mỗi một hoạt động đều tác động hoặc bị tác động tới nam và nữ một cách khác nhau, do đó, kết quả thu được cũng khác nhau đối với mỗi giới. Trừ khi các kết quả về giới đã được lập kế hoạch ngay từ ban đầu, lợi ích từ sự phát triển thường giành cho nam nhiều hơn, làm cho sự chênh lệch vốn có về kinh tế và xã hội giữa hai giới ngày càng trở nên trầm trọng. Vì thế việc phân tích giữa giới có tầm quan trọng đặc biệt không chỉ ở giai đoạn lập kế hoạch và thiết kế ban đầu mà còn quan trọng cả ở khâu thực hiện và quản lý dự án, và việc phân tích này có thể tiến hành ở bất kì giai đoạn nào trong chu trình quản lý dự án. Bảng liệt kê các vấn đề về giới được sử dụng nhằm thực thi định hướng con người là trung tâm của sự phát triển, thông qua sự nâng cao nhận thức về giới. Tại mỗi giai đoạn của dự án, nó khuyến cáo cho những người có quyền quyết định những vấn đề cần quan tâm một cách thích hợp nhằm: Tăng mức độ thành công của dự án; Bảo đảm rằng các vấn đề tồn tại liên quan tới giới được giải quyết; Nhận ra và quan tâm cụ thể tới các vấn đề liên quan tới giới;

66

Tối ưu hoá sự đóng góp của nam và nữ; Tăng tính hiệu quả bằng cách sử dụng đóng góp của nam và nữ trên cơ sở kiến thức, kỹ năng, niềm tin và các giá trị riêng biệt và khác nhau của họ; Sử dụng các điểm mạnh về kiến thức và kỹ năng sẵn có của mỗi giới; Nâng cao nhận thức của các cấp có thẩm quyền về vấn đề giới và công bằng giới; Tăng cường sự phát triển phù hợp và hiệu quả cho cả nam và nữ; Đảm bảo kết quả thu được là phù hợp, trong đó nam và nữ hưởng lợi ích theo nhu cầu của họ; Tăng tính công bằng, sao cho không một giới nào lại hưởng lợi do sử dụng các chi phí đóng góp của giới kia. Vai trò của phụ nữ trong phát triển tài nguyên nước đã được tuyên bố của hội nghị quốc tế DUBLIN, 1991 thừa nhận: Phụ nữ đóng vai trò trung tâm trong việc cung cấp, quản lý và bảo vệ nguồn nước. Vai trò, sự tham gia của cả cộng đồng trong phát triển tài nguyên nước là rất quan trọng cũng đã được tuyên bố chung DUBLIN nhấn mạnh: Cần áp dụng phương pháp cùng tham gia trong phát triển, quản lý nguồn nước để có sự tham gia hợp lý, đúng mức của tất cả mọi người (sử dụng, quy hoạch, thiết kế xây dựng và quản lý, các cấp có thẩm quyền ra quyết định...) trong toàn bộ chu trình của các quá trình sự án phát triển tài nguyên nước thông qua việc phân tích Giới, lồng ghép Giới vào các dự án nhằm đạt hiệu quả cao và toàn diện cho dự án. Việc phát triển Giới trong phát triển tài nguyên nước và các tài nguyên liên quan nhằm mục đích trả lời các câu hỏi sau: Ai làm gì, với những tài nguyên nào? Ai là người tiếp cận các tài nguyên đó, lợi ích và các cơ hội? Ai là người quản lý các tài nguyên đó? Cơ hội thuận lợi và các tồn tại, khó khăn ở các hoạt động trên? 3.6.2. Chiến lược hoà nhập giới vào dự án phát triển Khái niệm về sự hoà nhập: sự phân biệt, bất bình đẳng Nam - Nữ đã làm cho phân bổ lợi ích từ các dự án theo hướng có lợi cho Nam giới. Hoà nhập là xu thế: nghĩ về bình đẳng và công bằng Giới, nó tạo điều kiện cho cả Nam và Nữ được tham gia vào tất cả các giai đoạn của dự án bằng cách chỉ ra sự khác nhau, không công bằng giữa hai giới. Sự khác biệt này được phản ảnh trong các nhu cầu cần ưu tiên riêng cho từng Giới, có những điểm chung cho hai giới, nhưng cũng xó nhiều điểm khác nhau. Sự hoà nhập Giới nhằm phát hiện, khắc phục, hiệu chỉnh các sự khác biệt này để cho các dự án phát triển nông thôn và phát triển tài nguyên nước đạt hiệu quả cao. Sự "mù giới", nhận thức kém về giới là điểm yếu của phát triển, làm giảm bớt các thành quả đạt được. Sự hoà nhập Giới để phát hiện và phân tích các nhu cầu, ưu tiên khác nhau của mỗi giới, giảm sự bất bình đẳng giữa Nam và Nữ qua sự khắc phục các nguyên nhân gây ra bất bình đẳng đó. Sự tham gia hợp lý, bình đẳng của các giới trong cộng đồng, chủ yếu là sự tham gia của Nam và Nữ vào các quá trình và dự án phát triển được trong các khâu như: Xác định nhiệm vụ, mục tiêu Lựa chọn các ưu tiên Lựa chọn các giải pháp, phương thức tiến hành Huy động tài nguyên và phân bố tài nguyên, đóng góp thời gian và sức lực

67

Phân chia hưởng lợi từ thành quả Kiểm tra, đánh giá và phân tích kết quả của các dự án Tham gia đào tạo, nâng cao trình độ... Trợ giúp cho sự hoà nhập giới vào quá trình, dự án phát triển: Sự hoà nhập Giới (chủ yếu là phụ nữ) vào quá trình/dự án phát triển đòi hỏi phải thay đổi nhận thức, nếp suy nghĩ, quan niệm và cách đối xử đối với phụ nữ của mọi người, trước hết là nam giới để gạt bỏ mọi cản trở sự tham gia của phụ nữ, làm cho phụ nữ trở thành đối tác ngang bằng với nam giới. Bước đi đầu tiên của quá trình hoà nhập Giới là làm cho mọi người hiểu biết về giới, nâng cao nhận thức về Giới. Sẽ là khác nhau đối với các đối tượng khác nhau, tuy nhiên sự thực hiện theo từng lĩnh vực sẽ cho hiệu quả tốt. Sự hoà nhập Giới vào các quá trình/dự án phát triển nông thôn và tài nguyên nước thông qua các biện pháp sau: Xây dựng các chính sách, chế độ, quy chế rõ ràng để đưa công bằng Giới vào mọi hoạt động của cơ quan, đơn vị, cộng đồng và các quá trình, dự án phát triển. Lãnh đạo cơ quan và các cán bộ chủ chốt cần nhận thức rõ vấn đề Giới, để quan tâm thực hiện công bằng về Giới, đáp ứng mọi nhu cầu phát sinh về Giới. Thành lập bộ phận chuyên trách, hay có cán bộ chuyên trách về vấn đề Giới Có chính sách cán bộ Nữ và thực hiện tốt. Tăng cường phổ biến, huấn luyện, nâng cao nhận thức về Giới của mọi cán bộ Xem xét, đánh giá kỹ sự tham gia hợp lý, bình đẳng của cộng đồng, của từng giới Nam, Nữ trong các quá trình/dự án phát triển ở tất cả các khâu của chu trình kể cả việc tiếp cận và quản lý tài nguyên, phân bố thu nhập và hưởng lợi. Phần đánh giá về Giới phải được xem là thành phần không thể thiếu được của quá trình/dự án phát triển, nhất là các dự án phát triển tài nguyên nước và tài nguyên liên quan (Uỷ ban sông Mê công quốc tế đã có dự án về chiến lược và kế hoạch cụ thể về nâng cao nhận thức về Giới và hoà nhập Giới vào các dự án phát triển tài nguyên nước cà liên quan tại 4 nước ven sông Mê Kông là Việt Nam, Lào, Thái Lan, Campuchia). Nguồn nước là tài nguyên quan trọng hàng đầu cho sự phát triển kinh tế, xã hội của nông thôn nói riêng, của mỗi quốc gia nói chung, nước có giá trị kinh tế, là sản phẩm hàng hoá rất có giá trị, không thể thay thế được. Để cho các dự án, quá trình phát triển đạt hiệu quả cao thì phải tăng cường sự tham của cộng đồng - phải đưa vấn đề Giới vào các quá trình đó. Vấn đề Giới trong các dự án phát triển nông thôn và phát triển tài nguyên nước có ý nghĩa rất lớn, do vậy cần nêu, đề xuất Chiến lược hoà nhập, lồng ghép Giới và các giải pháp thực hiện vào các dự án phát triển nông thôn và tài nguyên nước. 3.6.3. Ma trận phân tích giới

68

Bảng 3.1 Một ma trận phân tích giới

Yếu tố đối tượng

Công việc Thời gian Tài nguyên Văn hoá

Phụ nữ

?? Thêm việc thêm trách nhiệm

XX Mất thời gian tham dự

VV Phụ nữ có thêm thu nhập

VV Làm tăng cường vị trí, độc lập phụ nữ

Nam giới

?? Chồng phải làm thêm việc tại nhà

?? Chồng có thêm nhiều việc trong nhà

VV Chồng vui hơn do gia đình có thêm thu nhập

XX Có thể phản đối khi người vợ được độc lập

Việc nhà

?? Cần có người trong trẻ khi phụ nữ vắng

XX Phụ nữ có ít thời gian tại nhà

VV Cải thiện sức khoẻ và dinh dưỡng

VV Phụ nữ trở nên có quyền hành

Cộng đồng

VV Phụ nữ có thời gian hơn

XX Phụ nữ có thời gian cho những việc khác

VV Việc sử dụng và bảo tồn nguồn nước

?? Vai trò và trách nhiệm thay đổi

Ghi chú: VV: Nhất quán với mục tiêu của Dự án (+) ??: Không rõ về ảnh hưởng XX: Đi ngược với mục tiêu của Dự án (-)

Một ma trận có thể sử dụng để tiếp cận vấn đề giới cho những cách khác nhau. Phân tích “SWOT” được sử dụng rộng rãi nhằm nêu bật những điểm mạnh (Strengths - S), điểm yếu (Weeknesses - W), cơ hội (Opportunities - O) và mối đe doạ (Threats - T) được áp dụng cho phụ nữ trong các dự án phát triển. SWOT là một ma trận bốn chiều và đơn giản cho việc sử dụng. Một loại ma trận tiện lợi hơn chút ít là ma trận phân tích giới (GAM - Gender Anlysis Matrix) được đưa ra nhằm phục vụ cho các phân tích đơn giản từ cấp dân thường. Bảng 1 là một ví dụ về GAM. Các kết quả được phân tích và thảo luận ở cấp dân thường nhằm phục vụ cho dự án, nhằm đề ra các giải pháp phù hợp cần tiến hành ngay từ giai đoạn xây dựng kế hoạch. Ma trận phân tích giới được thực hiện mà không cần nhiều đầu tư cho việc nghiên cứu, thu thập số liệu và đào tạo. Nó là công cụ phân tích giới có chất lượng và dễ sử dụng ở dân thường và giúp việc thảo luận về mục tiêu dự án được tiến hành dễ dàng hơn 3.7. Sự tham gia của cộng đồng trong quản lý dự án thuỷ lợi

3.7.1. Mở đầu - ý nghĩa Nông dân tham gia quản lý tưới - giải pháp phi công trình để nâng cao hiệu quả các hệ thống thuỷ nông

69

Quản lý khai thác các hệ thống thuỷ nông là một khâu cực kỳ quan trọng hàng đầu để phát huy tác dụng và nâng cao hiệu quả sử dụng hệ thống. Trong quản lý khai thác thuỷ nông, một giải pháp phi công trình về tổ chức quản lý tưới có sự tham gia của nông dân đã trở nên ngày càng quan trọng, có hiệu quả cao do nông dân là người trực tiếp sử dụng nước từ Hệ thống và hiệu quả do tưới nước đem lại được sinh ra từ mặt ruộng do người nông dân canh tác cây trồng và quản lý, do vậy giải pháp nông dân tham gia quản lý tưới ngày càng được áp dụng phổ biến trong những năm gần đây tại nhiều nước trên thế giới và ở Việt Nam, giải pháp này càng có ý nghĩa đối với các vùng khô hạn, khan hiếm nước vì nó đảm bảo sử dụng nước hợp lý, tiết kiệm, hiệu quả cao... Theo Tổ chức Lương thực và Nông nghiệp của Liên hợp quốc (FAO) thì hiện nay trên thế giới các hệ thống thuỷ nông được quản lý theo ba hình thức: Hội dùng nước nông nghiệp quản lý toàn bộ hệ thống. Nhà nước quản lý toàn bộ hệ thống Nhà nước quản lý các công trình đầu mối còn hội những người dùng quản lý phần còn lại. Đặc trưng của các hình thức quản lý trên như sau: 1) Hội những người dùng nước nông nghiệp Mọi thành viên của Hội đều được tham dân chủ và bình đẳng vào mọi công việc quản lý khai thác hệ thống, chính quyền nhà nước khuyến khích và tạo điều kiện thuận lợi cho Hội hoạt động cho hiệu quả. Tất cả các chi phí quản lý khai thác hệ thống do các hội viên bàn bạc, quyết định và phải đóng góp cho các chi phí này. Ban lãnh đạo Hội dùng nước là cơ quan liên hệ giữa hội nông dân và chính quyền nhà nước. 2) Hệ thống thuỷ nông do nhà nước quản lý Đang tồn tại ở Việt Nam và khá nhiều nước trên thế giới, đây là tổ chức doanh nghiệp nhà nước quản lý toàn bộ hệ thống, tuân thủ mọi chủ trương, chính sách, chế độ của nhà nước. Tại một số quốc gia, nhà nước chỉ quản lý trong giai đoạn đầu sau đó chuyển giao cho hộ nông dân quản lý. Thông thường, các hệ thống công trình lớn đã đạt mục tiêu, mang nhiều lợi ích thì do nhà nước quản lý và quản lý toàn bộ. Một số khó khăn cần xử lý khi chuyển giao quản lý HTTN từ nhà nước sang Hội nông dân sử dụng nước: Cần giải thích và thuyết phục để nông dân thấy rõ trách nhiệm, nghĩa vụ và quyền lợi của họ, cần tổ chức đào tạo, hướng dẫn kỹ thuật - nghiệp vụ cho nông dân. Về tiến trình thực hiện cần chú ý phải có khoảng thời gian quá độ trong quá trình chuyển tiếp, trong thời gian này, cơ quan nhà nước cần tiến hành vận hành mẫu để cho nông dân xem và học tập, thời gian thường kéo dài vài năm, và có thể hơn. 3) Hệ thống thuỷ nông được quản lý kiểu hỗn hợp Nhà nước quản lý các công trình đầu mối và kênh chính, các công trình trọng điểm, Hội những người dùng nước quản lý các phần còn lại. Để nâng cao vai trò của nông dân - người hưởng lợi chủ yếu, nhà nước không thể và không nên bao cấp mãi trong mọi khâu công việc mà cần có sự tham gia của nông dân, chuyển giao cho nông dân quản lý khai thác từng phần hoặc toàn bộ hệ thống thuỷ nông trên địa bàn của họ. Hình thức này đã thành công và khá phổ biến tại nhiều nước như Trung Quốc, ấn Độ, Thái Lan, Philipin, Thổ Nhĩ Kỳ... Tại đó, nhà nước khuyến khích thành lập các hội

70

dùng nước của nông dân để họ quản lý tốt các phần kênh nhánh, kênh mương mặt ruộng, cơ quan nhà nước chỉ quản lý các công trình đầu mối và các kênh chính. Ở Việt nam, vấn đề nông dân tham gia quản lý tưới mới được thực hiện và phát triển ở giai đoạn thực nghiệm trong vài năm gần đây nhưng đã có nhiều triển vọng do các hiệu quả tốt đạt được tại một số tỉnh như Thanh Hoá, Tuyên Quang, Hải Phòng, Nghệ An, Lào Vai, Đắc Lăk, Yên Bái... do vậy Bộ nông nghiệp và PTNT đã có chủ trương đẩy mạnh thực hiện chương trình Nông dân tham gia quản lý tưới ở nước ta. 3.7.2. Cơ sở khoa học chương trình nông dân tham gia quản lý tưới (PIM) Nâng cao nhận thức một cách đầy đủ về quản lý thuỷ nông và hiệu quả tưới là việc làm thường xuyên của tất cả các trạm, công ty quản lý thuỷ nông. Thực chất trong quản lý đã bao hàm nội dung khai thác. Khái niệm "hiệu quả tưới" cũng chưa được đề cập một cách toàn diện. Nó không chỉ là năng suất, sản lượng hoặc diện tích tới mà bao gồm từ hiệu quả hệ thống đến hiệu quả mặt ruộng, từ hiệu quả kinh tế đến môi trường và xã hội. Đánh giá hệ thống tưới theo phương pháp có sự tham gia của nông dân tạo cho người dân nhận thức được những khó khăn cần phải giải quyết của họ là gì. Từ đó họ đưa ra các biện pháp, các hoạt động phù hợp tương ứng đạt hiệu quả cao. Tại sao phải hướng dẫn và hỗ trợ kỹ thuật cho nông dân? vì có quan niệm rằng Hệ thống thuỷ nông quá quen thuộc với nông dân nên không cần chú ý hỗ trợ kỹ thuật cho họ. Để xây dựng được một hệ thống tưới chúng ta cần có một đội ngũ cán bộ kỹ thuật trong quá trình thiết kế thi công xây dựng. Nhưng khi sử dụng công trình thì người nông dân không được hướng dẫn những điều tối thiểu để sử dụng nó. Trong khi đó hiệu quả của hệ thống tưới phụ thuộc rất nhiều vào người sử dụng - nông dân. Người nông dân phải được cung cấp những kiến thức cơ bản nhất và băng những ngôn ngữ phổ thông nhất. Các kỹ thuật phải được cụ thể hoá bằng hướng dẫn kỹ thuật, quy trình thao tác từng bước trong quả trình quản lý thuỷ nông. Việc nhấn mạnh vai trò và coi trọng quá trình làm việc với nông dân là yếu tố bảo đảm cho sự thành công và bền vững của các hệ thống thuỷ nông. Tuy vậy để hiểu và áp dụng vào thực tế "quá trình tham gia của nông dân" là một việc kiên trì có những khó khăn nhất định tới Nội dung và kết quả ứng dụng chương trình. Nghiên cứu tổ chức và hoạt động của Hội những người dùng nước là vấn đề cơ bản nhất của chương trình nông dân tham gia quản lý tưới. 3.7.3. Hội những người dùng nước (HNDN) Những người nông dân sử dụng nước trong một khu vực nhất định tổ chức nên Hôi dùng nước (HNDN). 3.7.3.1. Các ưu điểm của Hội dùng nước Bao gồm tăng thêm tình cộng đồng, tăng trách nhiệm, sự tự chủ, phát huy và đóng góp ý kiến, tự giác thực hiện trong toàn bộ quá trình quản lý khai thác để nâng cao hiệu quả sử dụng hệ thống, người nông dân có thể làm nhiều việc để nâng cao hiệu quả hệ thống công trình thuỷ lợi phục vụ trực tiếp cho họ trong tất cả các giai đoạn của công trình, chẳng hạn: Trong giai đoạn quy hoạch, nông dân góp ý kiến xác định vị trí, tuyến và hình thức công trình, lựa chọn địa điểm di dân, giải phóng mặt bằng và phương án đền bù, hỗ trợ di dân (vốn hết sức quan trọng). Trong giai đoạn thi công nông dân sẽ đóng góp ngày công lao động, nguyên vật liệu địa phương, và tham gia giám sát đảm bảo chất lượng công trình phục vụ cho chính bản thân họ.

71

Trong giai đoạn quản lý: những người nông dân có cùng mục đích sử dụng nước có thể tập hợp lại và hợp tác với nhau trong các việc phân chia sử dụng nước, chia sẻ lợi ích do thuỷ lợi mang lại cũng như nghĩa vụ đóng góp thuỷ lợi phí, đóng góp công sức và kinh phí trong duy tu và bảo dưỡng công trình... 3.7.3.2. Một số kinh nghiệm tổ chức thành lập và hoạt động của HNDN Kinh nghiệm tại các nước và ở Việt Nam cho thấy: Về cơ cấu tổ chức Nhóm dùng nước (NDN) là thành phần của hội dùng nước, nhóm bao gồm những hộ dùng nước trên cùng một vùng do cùng một kênh mương cấp nước, hoặc bao gồm các hộ dùng nước có chung một mục đích... Trong thực tế khi thành lập HNDN xẩy ra các trường hợp phải giải quyết như: Hai hộ nông dân sống trong cùng một làng nhưng ruộng của họ lại nằm ở những vùng khác nhau của hệ thống TN, hai ND này sẽ là thành viên các hội DN khác nhau. Hai nông dân sống ở hai làng khác nhau nhưng ruộng của họ lại nhận được nước trên cùng một con kênh, hai người này sẽ là thành viên của cùng một hội dùng nước. Một hộ nông dân lại có ruộng ở các phần khác nhau của hệ thống TN, người này sẽ là thành viên của hai, ba HNDN... Qua kinh nghiệm thực hiện cho thấy Nông dân được tổ chức thành nhóm theo vị trí ruộng của họ sẽ thuận lợi hơn là theo vị trí nhà ở của họ. Trách nhiệm của nhóm, người dùng nước là (NDN): Ký hợp đồng dùng nước, thanh lý hợp đồng và đóng thuỷ lợi phí với Ban quản lý (BQL), nghiệm thu, ký nhận các diện tích tưới với các tổ thuỷ nông, đóng góp tu sửa kênh mương và công trình nội đồng. Ban quản lý (BQL): Do các thành viên hội người dùng nước bầu ra có trách nhiệm điều hành quản lý toàn bộ các công việc của Hội. Nhiệm vụ cụ thể của BQL gồm: Lập và điều hành thực hiện kế hoạch hoạt động của HNDN, vận hành và bảo quản các công trình lớn và kênh lớn trong hệ thống, huy động các thành viên hỗ trợ cho các tu sửa lớn, phân phối nước cho công bằng hợp lý và giải quyết các tranh chấp. Tổ chức việc chấp hành nghiêm chỉnh các quy định, hướng dẫn kỹ thuật, quy trình, quy phạm về QLKT công trình.

72

Hình 3.1: Sơ hoạ mô hình NDN và HNDN Tổ thuỷ nông (TTN): Mỗi nhóm dùng nước sẽ bầu ra một tổ thuỷ nông để quản lý các con kênh thuộc nhóm dùng nước. TTN có nhiệm vụ cụ thể là phân phối nước công bằng hợp lý cho mỗi thửa ruộng và giải quyết các tranh chấp giữa các nông dân trong NDN, quản lý và bảo dưỡng kênh mương do tổ TTN quản lý. Huy động NDN tham gia vào các sửa chữa, thu thuỷ lợi phí từ các hộ dùng nước, NDN... Các bước thành lập tổ chức HNDN Những đặc điểm cần chú ý: HNDN được thành lập trên cơ sở tự nguyện sau khi nông dân được phổ biến nâng cao nhận thức, phải có sự chỉ đạo và hướng dẫn cụ thể của cơ quan chuyên môn thuỷ lợi và chính quyền các cấp, các thành viên HNDN phải có nghĩa vụ tham gia đóng góp vào quản lý khai thác hệ thống thủy nông nhưng phải được hưởng quyền lợi (và hưởng công bằng) từ đó, do tính chất phức tạp của quản lý khai thác hệ thống thuỷ nông, hơn nữa trình độ của nông dân còn hạn chế nên quá trình tổ chức thực hiện phải diễn ra từ từ. Các giai đoạn thành lập HNDN gồm: Giai đoạn 1: Nâng cao nhận thức, năng lực của cán bộ quản lý, cán bộ kỹ thuật về quản lý tưới và vai trò của nông dân trong quản lý tưới (qua tổ chức hội thảo, tham quan học tập kinh nghiệm, tổ chức tập huấn, tuyên truyền phổ biến trên các phương tiện thông tin đại chúng...). Nhằm cung cấp cho các cán bộ có liên quan đến quản lý thuỷ nông những kiến thức về quản lý như khái niệm và nội dung của quản lý tưới hiệu quả và đánh giá hiệu quả của quản lý tưới. Giúp phân tích những vấn đề thực tế sản xuất thông qua đánh giá hệ thống tưới. Kết quả của các mục tiêu trên là xây dựng được hành lang pháp lý thông qua các chính sách cụ thể ở quy mô cấp tỉnh. Một đội ngũ cán bộ tập huấn phục vụ cho chương trình sẽ được đào tạo, họ được cung cấp những nội dung và phương pháp làm việc trong cộng đồng, kỹ năng tập huấn. Giai đoạn này được cụ thể bằng các bước sau:

Kênh N1 có thể thành lập 1 tổ chức HNDN gồm 3 NDN đó là: NDN1 gồm các

hộ lấy nước tưới trên kênh cấp 3 N1-1

NDN2 gồm các hộ lấy nước tưới trên kênh cấp 3 N1-2

N4

Kênh cấp 2TRẠM BƠM

Kênh cấp 3 N1-3

NDN 3

Kênh cấp 3 N1-1

NDN 1

Kênh cấp 3 N1-2

NDN 2

Kênh cấp 1 N 2

N1

73

Bước 1: Nâng cao nhận thức về quản lý tưới. Bước 2: Đánh giá thực trạng quản lý của địa phương và kiến nghị giải pháp nâng cao hiệu quả. Bước 3: Thảo luận xây dựng chương trình PIM của tỉnh, huyện... Bước 4: Đào tạo cán bộ để thực hiện chương trình và soạn thảo các chế độ, chính sách cấp địa phương... Bước 5: Đào tạo về cách tổ chức hướng dẫn nông dân quản lý. Giai đoạn 2: Thực hành hướng dẫn nông dân quản lý tưới - Xây dựng chương trình nông dân tham gia quản lý tưới cấp cơ sở, huyện. Đây là giai đoạn mà người được hướng dẫn sẽ thực hành việc tổ chức và hướng dẫn nông dân quản lý thuỷ nông. Các bước tiến hành của giai đoạn này phụ thuộc vào các hoạt động nông nghiệp, trình độ dân trí của nơi thực hành, bước đầu tiên của giai đoạn này có thể kéo dài từ 20 ngày đến 1 tháng. Khoảng cách giữa bước 2 và bước 3 tối thiểu phải qua 1 vụ thực hành quản lý tưới hay nói cách khác tổ chức thành lập nên phải hoạt động qua 1 vụ tưới. Các bước của giai đoạn này như sau: Bước 1: Hướng dẫn thành lập tổ chức của người dùng nước. HNDN Bước 2: Hỗ trợ kỹ thuật để quản lý, vận hành, bảo dưỡng hệ thống. Bước 3: Hướng dẫn đánh giá điều chỉnh hoạt động của hội. Giai đoạn 3: Đánh giá triển khai trên toàn diện rộng. Đây là giai đoạn giúp rút ra những bài học kinh nghiệm để ngày càng hoàn thiện nội dung và phương pháp để tổ chức nông dân tham gia quản lý tưới. Tổ chức nghiên cứu đánh giá hiệu quả, hội thảo, biên soạn tài liệu phổ biến, hướng dẫn, xây dựng tiếp các mô hình, và phát triển từng bước trên diện rộng. Việc xây dựng điểm mẫu nông dân tham gia quản lý tưới (HNDN) thường qua ba giai đoạn: thành lập HNDN, hướng dẫn và hỗ trợ kỹ thuật, rút kinh nghiệm, điều chỉnh và đánh giá mọi hoạt động. Những bài học rút ra từ thực tiễn Thực tế quản lý tưới theo mô hình HNDN trên thế giới và ở Việt Nam đã giúp rút ra được những bài học thực tiễn sau: Dịch vụ thuỷ nông có tính phức tạp, ràng buộc và mang tính chất cộng đồng: như dịch vụ vật tư nông nghiệp, phòng trừ sâu bệnh, người nông dân có thể từ chối ở chỗ này và chọn chỗ khác rẻ hơn thuận tiện hơn. Với dịch vụ thuỷ nông thì người nông dân không có quyền lựa chọn, mà chỉ duy nhất có một nguồn nước và một hệ thống kênh mương công trình vì vậy nó có sự ràng buộc chặt chẽ. Để đảm bảo sự công bằng người dùng nước phải được tham gia toàn diện trong mọi hoạt động, họ vừa tham gia quản lý, ra quyết định, vừa là người hưởng dịch vụ đó. Đến nay nông dân vẫn còn coi thuỷ lợi là một dịch vụ được bao cấp nên quá trình vận động thành lập tổ chức hội người dùng nước cần không những thời gian mà còn cả phương pháp tiếp cận với nông dân. Để thành lập được một tổ chức của người dùng nước có thể kéo dài tới 1 đến 2 tháng. Để hoàn thành chu trình thực hành hướng dẫn nông dân cần phải ít nhất là 1 năm. Hầu hết các địa phương đều chưa quen với phương pháp tham gia cộng đồng, trừ một số nơi đã có các dự án quốc tế, hoặc phi chính phủ thực hiện. Lấy ví dụ: khi xây dựng quy chế của tổ chức dùng nước người ta có thể giao cho một nhóm cán bộ soạn thảo sẵn rồi đưa dân thảo luận thông qua. Nhưng nếu người dùng nước hoặc đại diện một

74

số hộ dùng nước tham gia bàn bạc cùng soạn thảo thì nó sẽ sát tình hình thực tế địa phương hơn và cơ bản là sau này người dân tự nguyện làm theo. Hiện nay một số tỉnh đã xây dựng các văn bản quản lý thuỷ nông cấp tỉnh, trong đó có Tuyên Quang. ở một vài địa phương, các văn bản này vẫn chưa đề cập được đầy đủ các yếu tố để đảm bảo việc chuyển giao quản lý tốt và hoạt động của tổ chức những người dùng nước chưa tạo ra môi trường thuận lợi cho sự tham gia và quyết định của những người dùng nước, nông dân là chủ yếu. So với các vấn đề khác, vì đây là vấn đề mới, nên hiện nay tài liệu để giúp người nông dân quản lý, vận hành, bảo dưỡng công trình cũng như các tài liệu khác có liên quan còn rất hiếm. Người nông dân đang quản lý sử dụng hạ tầng cơ sở có tính kỹ thuật phức tạp nhưng lại không được trang bị kiến thức tối thiểu để sử dụng có hiệu quả và bền vững công trình thuỷ lợi. Hình 3.2: Sơ đồ quản lý thuỷ nông Qua nhiều năm vừa nghiên cứu, vừa thực hành, quay trở lại tổng kết đánh giá, chương trình thực hành nông dân tham gia quản lý tưới (PIM), tổ chức hội nông dân dùng nước (HNDN) đã được kiểm nghiệm thành công ở nhiều nơi và được nhiều dự án quốc tế ứng dụng. ở Việt Nam tuy là bước đầu nhưng có nhiều triển vọng, đang phát triển vì đã cho hiệu quả thiết thực. Để nâng cao chất lượng, đạt kết quả tốt trong quá trình thực hiện, có một số vấn đề có thể đưa vào kết luận và kiến nghị như sau: Khẩn trương xây dựng các mô hình điểm và tổng kết rút kinh nghiệm tại các hệ thống thuỷ nông có điều kiện khác nhau (đặc biệt chú ý các vùng khô hạn, thiếu nước) để phát triển ra diện rộng rồi từng bước và liên tục cải tiến, hoàn chỉnh. Đặc biệt chú ý các hệ thống thuộc vùng khô hạn thiếu nước, các vùng canh tác trọng điểm... Cần xây dựng các quy định, chế độ và chính sách cụ thể để tạo hành lang pháp lý cho công tác quản lý thuỷ nông. Từ đó sẽ tạo bước ngoặt cho việc phát triển mô hình nông dân tham gia quản lý tưới.

Điều hành

Bầu raGiám sát

BQL

HNDN

Tổ thuỷ nông

NDN

Nông dân (người dùng

nước)

75

Nhà nước cần hỗ trợ về kỹ thuật, hành chính, tổ chức và thậm chí cả tài chính (khi các công trình bị thiên tai, rủi ro) cho hội nông dân tham gia quản lý tưới. Tại các hệ thống thuỷ nông cỡ lớn, hay phức tạp nên áp dụng hình thức quản lý hỗn hợp: cơ quan - doanh nghiệp nhà nước quản lý các công trình đầu mối và kênh chính, còn hội nông dân dùng nước sẽ quản lý các phần còn lại. Về tiến trình thực hiện, cần khoảng thời gian quá độ để chuyển giao quản lý, vận hành từ cơ quan quản lý nhà nước sang cho các hội nông dân dùng nước để cho cơ quan nhà nước hướng dẫn, giúp đỡ kỹ thuật, đào tạo và phổ biến kinh nghiệm cho họ. Câu hỏi cuối chương : Câu 1: Trình bày mục đích của sự tham gia của cộng đồng? Các phương pháp tham gia cộng đồng? Phân tích các phương pháp huy động sự tham gia của cộng đồng (các bên liên đới) vào dự án phát triển nông thôn? Phân tích ưu khuyết điểm của các phương pháp đó Câu 2: Cách tiếp cận thông tin, giáo dục truyền thông? Câu 3: Trình bày các phương pháp huy động sự tham gia của cộng đồng? Câu 4: Trình bày vấn đề giới trong các dự án (sự cần thiết, giới là vấn đề phát triển trong các dự án phát triển, vỡ sao giới là vấn đề phát triển, vấn đề giới trong các dự án phát triển nông thôn)? Câu 5: Trình bày sự tham gia của cộng đồng trong quản lý dự án thủy lợi (ý nghĩa, cơ sở khoa học, hội những người dùng nước WUA)?

76

CHƯƠNG IV : VẤN ĐỀ VỀ THỂ CHẾ TRONG CÁC CÁC DỰ ÁN PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN

Những giới hạn cơ lý học của việc tăng cường nguồn nước ngọt - một thực tế đang hiển hiện ở nhiều vùng trên thế giới - làm cho sự khan hiếm nước tuyệt đối trở nên không thể chối cãi. Sự thiếu năng lực của các hệ thống cấp nước đã phát triển trong việc đáp ứng yêu cầu nước ngày càng gia tăng cũng làm cho sự khan hiếm nước tương đối trở nên khó tránh khỏi. Sự khan hiếm nước, cả trong dạng tuyệt đối và tương đối, còn bị tăng thêm do yêu cầu nước cho việc bảo đảm môi trường và tính bền vững của hệ thống sinh thái. Những hệ quả về mặt chính trị và kinh tế của cự khan hiếm nước, bao gồm cả sự phát sinh những xung đột về yêu cầu dùng nước giữa các ngành và các vùng, đã và đang đặt ra yêu cầu cao hơn đối với việc tạo ra một cơ chế quản lý và phân bổ nước linh hoạt và hiệu quả. Việc tạo ra một cơ cấu thể chế lấy việc phân bổ nước là trọng tâm như vậy để đối phó một cách liên tục với sự khan hiếm nguồn nước không phải là một nhiệm vụ biệt lập. Nó bảo đảm cho một sự cấu trúc lại một cách triệt để toàn bộ cơ cấu thể chế chi phối những mặt khác nhau của ngành nước như phát triển tài nguyên nước, phân phối nước, sử dụng nước và quản lý. Sự cơ cấu lại thể chế như vậy rõ ràng yêu cầu sự đổi mới đồng bộ về luật pháp, chính sách và hành chính liên quan đến ngành nước.

4.1. Phát triển thể chế: Những khái niệm cơ bản

Thể chế có thể được định nghĩa là những quy tắc do con người lập ra nhằm kiềm chế mọi sự tùy tiện và những hành vi cơ hội có thể xảy ra trong giao tiếp giữa người với người (Kasper and Streit; Douglass E. North). Thể chế được chia sẻ trong một cộng đồng và luôn được bảo đảm bằng một quy chế thưởng phạt nào đó. Thể chế không có quy chế thưởng phạt thì hầu như vô dụng. Chỉ khi sự thưởng phạt được áp dụng thì thể chế mới làm cho hành động những cá thể trở nên dễ dự đoán hơn. Những quy tắc có kèm theo thưởng phạt dẫn hành vi của con người theo một luồng có thể dự đoán, tạo ra một mức độ trật tự. Những quy tắc có liên quan nhất quán với nhau sẽ tạo điều kiện cho sự hợp tác tin cậy giữa con người và bởi vậy có thể phát huy tối đa lợi thế của sự phân công lao động và tính sáng tạo của mỗi cá thể. Ví dụ, quy tắc giao thông - một tập hợp các thể chế - đặt ra những ràng buộc đối với mỗi lái xe nhưng lại giúp cho việc lưu thông nói chung nhanh hơn và an toàn hơn; những thể chế thiết lập các quyền về sở hữu tài sản làm cho việc mua bán và cho vay thực hiện được.

Nội thể chế: Nội thể chế phát triển một cách tự nhiên từ kinh nghiệm của loài người và kết hợp vào đó những giải pháp đã được áp dụng một cách có hiệu quả trong quá khứ. Phong tục, các chuẩn đạo đức, các cách xử sự và các quy ước trong buôn bán là một trong số các ví dụ điển hình về nội thể chế. Sự vi phạm nội thể chế thường bị xử phạt một cách không chính thức, ví dụ bởi những cá thể khác trong cộng đồng. Một người có hành vi xấu sẽ bị mọi người xa lánh.

77

Ngoại thể chế: Ngoại thể chế được áp đặt và buộc tuân theo từ bên trên, được thiết kế và và lập lên bởi những người đại diện được ủy quyền bởi một quá trình chính trị. Ngoại thể chế được kèm theo những quy tắc thưởng phạt tường minh, được áp đặt một cách chính thức (trình tự và thủ tục tố tụng của tòa án) và có thể làm cho có hiệu lực bằng việc sử dụng sức mạnh, ví dụ lực lượng cảnh sát.

Thể chế quy tắc (prescriptive): chỉ thị cho mọi người một cách chính xác những hành động nào cần thực hiện để đạt được một kết quả nhất định, ví dụ di chuyển từ điểm A đến điểm B;

Thể chế ngăn cấm: Loại trừ những tập hợp nhất định của các hành vi ứng xử không thể chấp nhận được, ví dụ không được vượt quá giới hạn tốc độ hay không được ăn cắp.

Nội thể chế có thể được phân thành bốn loại chính, tuy đôi khi có sự chồng lặp sau đây:

- Quy ước là các quy tắc thuận tiện đến mức con nguời tự chấp pháp vì lợi ích cá nhân. Ví dụ mọi người tôn trọng các định nghĩa của từ và các quy tắc ngữ pháp vì một lợi ích cá nhân là muốc mình hiểu được bởi mọi người xung quanh.

- Quy tắc nội hóa là dạng thứ hai của nội thể chế. Con người học các quy tắc theo thói quen, qua giáo dục và kinh nghiệm đến một mức độ những quy tắc đó được chấp hành một cách tự phát không cần cân nhắc. Con người bởi thế biến nhiều quy tắc thành sở thích cá nhân và áp dụng chúng một cách tương đối nhất quán. Những quy tắc được nội hóa (thói quen hóa) như vậy tạo nên đạo đức. Việc không được lừa dối và việc phải trả các món nợ là các quy tắc ứng xử mà mọi người đều đã học và hầu hết chấp hành không cần cân nhắc. Các quy tắc nội hóa bởi thế vừa là các sở thích cá nhân vừa là các quy tắc ràng buộc. Việc vi phạm các quy tắc nội hóa thường bị trừng phạt bởi cái mà chúng ta gọi là lương tâm cắn rứt.

- Tập quán và cách ứng xử tốt là dạng thứ ba của nội thể chế. Việc vi phạm phong tục tập quán và cách ứng xử không tốt không tự động dẫn đến một sự trừng phạt có tổ chức nhưng các cá thể khác trong cộng đồng thường có khuynh hướng hướng dẫn việc chấp hành quy tắc một cách không chính thức và những người vi phạm bị mang tiếng xấu và ở mức độ cao có thể bị khai trừ.

- Nội quy tắc được chính thức hóa là dạng thứ tư của nội thể chế. Trong trường hợp này các quy tắc nảy sinh cùng với kinh nghiệm nhưng được giám sát một cách chính thức và bị áp chế trong nội tại nhóm cộng đồng. Cộng đồng có thể tạo ra nhiều luật lệ một cách nội tại nhưng sau đó áp chế các luật này trong cộng đồng của họ một cách có tổ chức thông qua một bên thứ ba. Bên thứ ba này có thể là các quan tòa và trọng tài. Một ví dụ điển hình cho loại nội thể chế này là các quy định tự đặt ra bởi một nghề nghiệp. Kinh nghiệm chỉ ra rằng

78

môn bóng đá phụ thuộc vào các quy tắc đã được chính thức hóa nhưng những quy tắc này rất ít khi bị áp chế trong một tòa án công.

Ngoại thể chế khác với nội thể chế ở chỗ nó được thiết kế và áp đặt lên cộng đồng bởi một đại diện với một ý chí chính trị và sức mạnh để ép buộc những cá nhân vi phạm các quy tắc đã được thiết lập. Ngoại thể chế luôn hàm ý một hệ thống thang bậc từ trên xuống, trong khi nội thể chế được áp dụng ngang bằng giữa những cá thể đồng đẳng. Hình phạt cho sự vi phạm ngoại thể chế luôn mang tính chính thống và thường được hỗ trợ bởi sự sử dụng sức mạnh.

Các dạng khác nhau của ngoại thể chế có thể được phân biệt bởi nội dung và mục tiêu của chúng:

- Các ngoại quy tắc của ứng xử được đưa ra nhằm khống chế những hành động của các công dân theo cách tương tự như các nội quy tắc. Chúng bao gồm các quy tắc ngăn cấm chung và được chứa đựng trong các luật dân sự, thương mại và hình sự của hầu hết các nước.

- Các chỉ thị theo mục đích cụ thể là dạng thứ hai của ngoại thể chế. Chúng được đưa ra để hướng dẫn công chúng nhằm đạt những kết quả được xác định trước.

- Các quy tắc thủ tục là dạng thứ ba của ngoại thể chế. Các quy tắc thủ tục nhằm vào các đại diện khác nhau của nhà nước, hướng dẫn họ cách ứng xử và những điều không được làm (luật hành chính). Các quy tắc thủ tục rất quan trọng trong việc làm cho các ngoại quy tắc của ứng xử trở nên có hiệu quả.

Các chức năng của thể chế:

- Hợp tác có hiệu quả và lòng tin

Một chức năng của thể chế là làm cho các quá trình phức hợp của giao tiếp trở nên có thể hiểu được và dễ dự đoán hơn, nhờ đó sự hợp tác của các cá thể khác nhau xảy ra một cách sẵn sàng hơn. Trong sự hỗn loạn xã hội và vô chính phủ, sự phân công lao động là không thể bởi các vấn đề về thông tin, giám sát và áp chế là không thể khắc phục được. Những cam kết đáng tin không thể đưa ra và con mỗi cá thể đều trở thành tù nhân của chủ nghĩa cơ hội của những cá thể khác.

Trong những tình huống như vậy, thể chế thực hiện chức năng chính của việc đơn giản hóa nhiệm vụ nhận thức bằng sự giảm bớt tính phức tạp của thế giới. Thông qua việc làm cho hành động của những cá thể khác dễ dự đoán hơn và do vậy thế giới có trật tự hơn, thể chế làm cho các cá thể dễ dàng hơn khi đương đầu với một thế giới phức tạp, biến động và tránh được những quá tải về nhận thức. Việc giảm tính phức tạp bởi thể chế giúp tạo cho mỗi cá thể một tâm lý thoải mái và an toàn hơn rằng họ thuộc về một cộng đồng văn minh, trật tự mà ở đó chi phí hợp tác thấp, rủi ro được hạn chế và họ có cảm giác như ở nhà mình.

- Phạm vi bảo vệ của sự tự chủ cá nhân

79

Một chức năng nữa của thể chế là nhằm bảo vệ phạm vi của sự tự chủ cá nhân khỏi sự can thiệp quá mức từ bên ngoài, ví dụ từ những cá thể khác có sử dụng sức mạnh. Thể chế bởi thế bảo vệ tự do cá nhân.

- Ngăn ngừa và giải quyết xung đột

Vai trò quan trọng thứ ba của thể chế là chúng giúp giảm thiểu những xung đột giữa các cá thể và giữa các nhóm. Xung đột giữa các cá thể hành động độc lập thường là khó tránh khỏi. Khi nhiều người khác nhau theo đuổi những mục đích cá nhân của họ, việc thực hành ý chí tự do của họ thường tác động lên những người khác, và một số tác động trong số đó không được người khác chào đón. Câu hỏi được đặt ra là làm thế nào để giải quyết các xung đột theo cách không bạo lực và ít tốn kém nhất, và làm thế nào để quyền tự do hành động của cá nhân được ràng buộc tốt nhất để tránh được những xung đột mang tính phá hủy. Các quy tắc ứng xử, vạch ra phạm vi của hành động tự chủ, có thể thực hiện tốt chức năng này.

Tổ chức và thể chế:

Thể chế thường được áp dụng một cách không đúng đắn cho khái niệm "tổ chức". Tổ chức được định nghĩa là một sự kết hợp tương đối dài hạn giữa các quyền về tài sản với các yếu tố sản xuất dưới sự lãnh đạo của một cá nhân nhằm đạt được mục đích được chia sẻ nào đó. Tổ chức có thể theo đuổi các mục tiêu kinh tế, ví dụ ở dạng hợp tác thương mại hay một công ty. Các tổ chức cũng có thể theo đuổi các mục tiêu chính trị, ví dụ như trong các tổ chức chính trị của một chính phủ địa phương hay quốc gia, một tổ chức đảng hay một nhóm môi giới vận động hành lang. Thể chế là các quy tắc, tổ chức là các nhân vật. Tuy nhiên, những thể chế nhất định đòi hỏi sự hỗ trợ về mặt tổ chức. Các quy tắc có thể được bao gồm trong một tổ chức. Thể chế đôi khi là phần không tường minh trong các cơ cấu tổ chức. Gia đình chính là một ví dụ. Gia đình là một tổ chức nhằm phục vụ nhiều kết quả khác nhau của mỗi thành viên và bao hàm những quy tắc ứng xử cho người mẹ, người cha và những người con.

Thể chế vạch ra những tập hợp ứng xử cho việc ra quyết định của cả một cá nhân lẫn một tập thể. Thể chế chịu ảnh hưởng của hàng loạt yếu tố như các tiền lệ lịch sử, các điều khoản hiến pháp, chế độ chính trị, điều kiện nhân khẩu học, tài nguyên thiên nhiên và mức độ phát triển kinh tế. Vì sự ảnh hưởng của những yếu tố trên đây được phân ra thành 3 nhóm có quan hệ tương hỗ gồm khung pháp luật, các vấn đề về chính sách và cơ cấu hành chính, thể chế được hiểu là một nhất thể được xác lập bởi ba thành tố chính, đó là luật, chính sách và hành chính.

4.2. Ngành nước và thể chế về nước

Ngành nước ở đây được xem như bao hàm tất cả các mọi ngành tiêu hao nước như tưới, dùng nước sinh hoạt, cấp nước cho công nghiệp từ các nguồn nước mặt và nước ngầm cũng như từ các nguồn nước được chế biến hay hồi quy.

Khi cụ thể hóa khái niệm chung về thể chế cho ngành nước, thể chế về ngành nước có thể được đặc trưng bằng luật nước, chính sách nước và quản lý hành chính về nước

80

(Saleth, R.M. and Dinar A. 1999). Mỗi thành tố chính của thể chế của ngành nước lại bao gồm các khía cạnh thể chế thành phần riêng. Trong khi không mấy khó khăn để xác định tất cả các khía cạnh thể chế liên quan trong mỗi một thành tố chính của thể chế (luật, chính sách và hành chính), việc xem xét tất cả các khía cạnh thể chế trong khuôn khổ một khung thể chế duy nhất là việc không dễ dàng. Để có sự đánh giá có trọng tâm cần tập trung vào một số khía cạnh thể chế chính yếu nhất. Luật nước: Thành tố luật nước của thể chế về nước bao gồm những khía cạnh thể chế liên quan đến luật sau đây:

i) Xử lý pháp luật của tài nguyên nước và các tài nguyên liên quan;

ii) Định dạng của quyền về nước;

iii) Các điều khoản để giải quyết xung đột;

iv) Các điều khoản để đảm bảo tính khả toán (có thể kiểm toán được);

v) Phạm vi cho sự tham gia của bộ phận tư nhân;

vi) Khuynh hướng tập trung hóa; và

vii) Mức độ tổng hợp luật pháp trong luật nước. Chính sách về nước: Thành tố chính sách về nước của thể chế nước bao gồm những khía cạnh thể chế liên quan đến chính sách sau đây:

i) Các tiêu chí lựa chọn dự án;

ii) Định giá và hoàn chi phí;

iii) Chuyển nước giữa các vùng và các ngành;

iv) Sự tham gia của bộ phận kinh tế tư nhân trong ngành nước;

v) Sự tham gia của những người dùng nước; và

vi) Liên kết với các chính sách kinh tế khác. Hành chính về nước: Thành tố hành chính về nước của thể chế nước bao gồm những khía cạnh thể chế liên quan đến hành chính về nước sau đây:

i) Tổ chức không gian;

ii) Các đặc điểm về tổ chức;

iii) Năng lực thực hiện;

iv) Định giá và tài chính;

v) Cơ chế điều tiết và kiểm toán; và

vi) Năng lực công nghệ, nghiên cứu và thông tin.

81

Ngoài những khía cạnh thể chế nêu trên cũng cần có một tập hợp các khía cạnh chất lượng để nắm bắt được hiệu quả tổng thể hay chất lượng của không chỉ mỗi một thành tố thể chế nước mà của toàn bộ thể chế nước một cách toàn diện. Các khía cạnh chất lượng bao gồm:

i) Hiệu quả tổng thể của luật nước;

ii) Hiệu quả tổng thể của chính sách về nước;

iii) Hiệu quả tổng thể của hành chính về nước;

iv) Hiệu quả tổng thể của thể chế về nước.

Hiệu quả tổng thể của mỗi một thành tố thể chế nước chính phụ thuộc không chỉ vào hiệu quả của từng khía cạnh thể chế thành phần mà còn vào sức mạnh của mối liên kết giữa các khía cạnh thể chế thành phần khác. Tương tự như vậy, hiệu quả tổng thể của thể chế nước phụ thuộc vào cả hiệu quả của từng thành tố thể chế riêng biệt lẫn hiệu quả liên kết giữa chúng. Thêm vào tác động trực tiếp của các thành tố thể chế nước và các khía cạnh thể chế thành phần của chúng, chất lượng của thể chế nước cũng bị ảnh hưởng bởi môi trường kinh tế xã hội, chính trị và nguồn tài nguyên nói chung. Chất lượng phục vụ của ngành nước Bởi chất lượng phục vụ của ngành nước là một nhất thể mang đầy đủ tính vật lý, tài chính, kinh tế và tính công bằng, việc phân tích chất lượng phục vụ của ngành nước dựa trên chất lượng của bốn khía cạnh nói trên là rất lô gíc. Các đặc trưng chất lượng được lựa chọn cho từng khía cạnh chất lượng được liệt kê dưới đây:

Chất lượng vật lý của ngành nước được đánh giá dựa trên những khía cạnh sau đây:

- Khoảng cách (thiếu hụt) giữa cung và cầu,

- Chất lượng của cơ sở hạ tầng về nước,

- Hiệu quả giải quyết xung đột (chi phí thấp và tốn ít thời gian),

- Mức độ trôi chảy của việc chuyển nước giữa các vùng và các ngành.

Chất lượng tài chính của ngành nước được đánh giá dựa trên các khía cạnh sau đây:

- Mức thiếu hụt đầu tư (giữa thực tế và yêu cầu đầu tư), và

- Thiếu hụt tài chính (giữa chi tiêu và hoàn chi phí).

Chất lượng kinh tế của ngành nước được đánh giá đựa trên các khía cạnh sau:

- Chênh lệch về giá (giá thành nước và chi phí cung cấp), và

- Chênh lệch về động cơ (Incentive gap) (giữa giá nước và giá trị khan hiếm của nước).

Chất lượng về tính công bằng của ngành nước được đánh giá dựa trên những khía cạnh sau đây:

- Công bằng giữa các vùng,

82

- Công bằng giữa các ngành,

- Công bằng giữa các nhóm.

Cần phải nhấn mạnh rằng có dự ảnh hưởng về chất lượng qua lại giữa các thành phần vật lý, tài chính, kinh tế và công bằng. Ví dụ, các đặc trưng về giá thành và hoàn chi phí có ảnh hưởng đến chất lượng cơ sở hạ tầng vật lý thông qua sự liên quan của chúng đến khả năng cung cấp tài chính cho việc duy tu và các hoạt động cải thiện hệ thống một cách thường xuyên. Tương tự như vậy, chất lượng phục vụ được nâng cao nhờ sự cải thiện chất lượng cơ sở hạ tầng vật lý có thể giúp việc hoàn chi phí thuận lợi hơn. Một cơ chế giải quyết xung đột có hiệu quả có thể giúp quá trình chuyển nước giữa các vùng và các ngành dễ dàng hơn, nhờ vậy làm tăng tính hiệu quả và tính công bằng của việc phân phối nước. Ngoài các tác động về mặt tài chính, việc định giá nước một cách có hiệu quả cũng có thể góp phần nâng cao hiệu quả dùng nước và giải quyết xung đột. Thể chế nước và chất lượng hoạt động của ngành nước Để phân biệt các mối liên kết giữa các thành tố thể chế nước và mối liên kết giữa thể chế nước với chất lượng hoạt động của ngành nước, các mối liên kết giữa các thành tố thể chế nước được gọi là các mối liên kết tương hỗ thể chế còn liên kết giữa thể chế nước với chất lượng hoạt động của ngành nước được gọi là mối liên kết thể chế-chất lượng hoạt động.

Luật nước và chính sách nước không thể có hiệu quả nếu thiếu sự gắn kết vì cần có sự phản hồi qua lại và các điều chỉnh hợp lý dựa trên những phản hồi đó. Trong những điều kiện lý tưởng luật nước tăng thêm sức mạnh cho chính sách nước và ngược lại chính sách nước cung cấp sự chuyển đổi kinh tế chính trị cho luật nước. Kết hợp lại với nhau, luật nước và chính sách nước định ra khuân khổ và xác định năng lực của hành chính nước trong thực thi các điều khoản pháp luật và chính sách nước trong thực tế.

Hiệu quả tổng thể của thể chế nước và các tác động sâu sắc của nó đến chất lượng hoạt động của ngành nước phụ thuộc không chỉ vào năng lực của từng thành tố riêng rẽ mà còn vào mức độ gắn kết giữa các thành tố. Mức độ gắn kết trong phạm vị của thể chế nước có thể được hình thức hóa bằng độ bền chắc của các mối liên kết tương hỗ thể chế, được minh họa trên hình 5.1. Các khía cạnh luật pháp liên quan đến cách thức mà các nguồn nước khác nhau cũng như mối liên hệ giữa chúng với các tài nguyên khác như môi trường sinh thái và đất đai được xử lý theo pháp luật có ảnh hưởng đến các mặt của chính sách nước như trình tự ưu tiên sử dụng các nguồn nước và tiêu chuẩn lựa chọn dự án. Ví dụ, một luật nước không phân biệt đối xử trong việc sử dụng các nguồn nước khác nhau nhưng nhìn nhận nghiêm túc mối liên hệ sinh thái giữa nước và các tài nguyên khác hầu như khuyến khích một chính sách nước có dành ưu tiên cao cho yêu cầu bảo đảm môi trường và tính liên hệ tương hỗ thủy văn trong việc lựa chọn dự án. Một sự liên kết luật-chính sách như vậy cũng tạo ra một môi trường thể chế thuận lợi cho việc khuyến khích một tiếp cận tổng thể trong quản lý tài nguyên nước.

83

Quyền sử dụng nước là khía cạnh luật pháp quan trọng nhất, có mối liên kết đa chiều với các khía cạnh luật pháp, chính sách và hành chính khác. Quyền sử dụng nước tăng cường hơn nữa hiệu quả của các khía cạnh luật pháp về giải quyết xung đột và tính kiểm toán được. Quyền sử dụng nước cũng ảnh hưởng đến chính sách nước thông qua những ảnh tác động của nó đến các khía cạnh chính sách như định giá nước, hoàn chi phí, phi tập trung hóa trong quản lý và sự tham gia của bộ phận kinh tế tư nhân trong ngành nước. Ba khía cạnh luật pháp liên quan đến quyền sử dụng nước, giải quyết xung đột và tính kiểm toán được cũng có ảnh hưởng mạnh đến hành chính nước do việc thực thi các điều luật này đòi hỏi phải có một cơ chế hành chính đặc biệt và năng lực quản lý tốt. Kết hợp với nhau, ba khía cạnh luật pháp nêu trên cũng xác định quyền hạn điều hành của hành chính nước. Những khía cạnh chính sách khác nhau cũng ảnh hưởng đến hành chính nước. Trong số đó quan trọng nhất là những khía cạnh chính sách liên quan đến sự tham gia của người sử dụng, phi tập trung hóa trong quản lý và sự tham gia của bộ phận kinh tế tư nhân trong ngành nước. Những khía cạnh chính sách này có thể tăng cường năng lực của hành chính nước thông qua việc tận dụng kỹ năng và nguồn vốn tư nhân đồng thời giúp giảm biên chế hành chính và tình trạng quan liêu bao cấp. Chính sách nước liên quan đến việc ứng dụng các công nghệ nước, thông tin và quản lý đóng góp cho việc hình thành kỹ năng và tăng cường năng lực trong hành chính nước.

Hình 4.1: Thể chế nước - Minh họa các mối liên kết tương hỗ

Luật nước

• Liên kết liên nguồn • Liên kết liên tài nguyên • Quyền nước • Giải quyết xung đột • Tính kiểm toán được • Phạm vi cho trách nhiệm

tham gia của bộ phận tư nhân

Chính sách nước • Ưu tiên dùng nước • Lựa chọn dự án • Hoàn chi phí • Chuyển nước • Phi tập trung hóa/Tư

nhân hóa • Chính sách công nghệ

Hành chính nước • Các luật sư của chính phủ • Cấu trúc của hành chính nước • Tài chính/Các cơ cấu cán bộ • Định giá/Thu phí • Quy chế/Tính kiểm toán được • Năng lực thông tin • Năng lực kỹ thuật

84

(Saleth, R.M. and Dinar A. 1999)

Hình 4.2: Ngành nước - Các liên kết thể chế - chất lượng

(Saleth, R.M. and Dinar A. 1999)

4.3. Chuyển giao quản lý tưới và những yêu cầu thay đổi thể chế 4.3.1. Nội dung cơ bản và yêu cầu đổi mới thể chế trong chuyển giao quản lý tưới Sự trao quyền từ phía chính phủ muốn thực sự có hiệu lực cần phải được bảo đảm bởi những điều khoản pháp lý. Thông thường đó là những điều luật ban hành bởi chính phủ cầm quyền như là sắc luật của chính phủ hoặc đạo luật của bên lập pháp. Dù phức tạp hơn nhưng đạo luật vẫn có những cơ sở vững chắc hơn sắc luật. Điểm đáng lưu ý đối với những thay đổi pháp lý trên là chúng phải mang tính khái quát, toàn diện, chẳng hạn phải bao hàm cả những yếu tố khuyến khích sự xuất hiện những tổ chức độc lập thực sự (Vermillion, D.L., and Sagardoy, J.A. 1999). Những khu vực pháp lý cần thiết hỗ trợ cho IMT là: quyền áp dụng chính thức chính sách trao quyền, địa vị của WUA, quyền về nước, quyền liên quan đến hạ tầng nước và những thay đổi về địa vị cũng như sự uỷ nhiệm của các đại lý cung cấp nước. Những chuyên gia về pháp luật và những nhà lập pháp cần cân nhắc giữa chính sách pháp luật và khung pháp lý hiện hành với những quyền cơ bản do WUA yêu cầu để từ đó thấy được những thay đổi nên và cần phải thực hiện trong khung lập pháp nhằm hỗ trợ sự xuất hiện và lớn mạnh các tổ chức ngưới sử dụng nước. Kinh nghiệm cho thấy rằng để WUA hoạt động hiệu quả, những tổ chức này cần phải có những quyền: Khai thác nước từ một nguồn xác định

Hệ thống chính trị

Hệ thống luật há

Nhân khẩu học

Phát triển kinh tế và các chính sách

Tài nguyên/Môi trường

Luật nước Chính sách nước

Hành chính nước

Thể chế nước

Chất lượng hoạt động của ngành nước

85

Sử dụng và bảo trì (có thể là sở hữu) cơ sở hạ tầng hệ thống tưới tiêu và thoát nước Quyền xử lý cơ sở hạ tầng hiện tại và tương lai Thiết lập các quỹ và huy động nhân công từ các thành viên để chi trả cho dịch vụ tưới tiêu Kỷ luật đối với những thành viên không tuân theo quy định Thực hiện uỷ quyền (ví dụ cho một nhà cung cấp nước) Thuê và sa thải nhân công Ký hợp đồng Mua, sở hữu và bán tài sản Hai tài liệu cần được chuẩn bị cho việc thành lập WUA là Các điều khoản về liên kết ("hiến pháp" hoặc "hiến chương") và Quy chế ngành. Điều khoản về liên kết là những thủ tục thành lập WUA. Nó đề cập đến mục tiêu cơ bản của WUA, cơ sở về quyền và những nguyên tắc cơ bản về mặt tổ chức. Quy chế ngành bao hàm những quy định cách thực hiện những điều khoản về liên kết. Một khu vực cần pháp luật can thiệp là quyền về nước. Quyền nước xác định tiềm năng mong đợi về khối lượng, lượng nước chia sẻ và thời gian khai thác nước của những người sử dụng nước, nhóm những người sử dụng nước hoặc các hệ thống tưới tiêu cụ thể. Những thay đổi pháp lý có thể là cần thiết phải được thực hiện trong mối tương quan với sự trao quyền sở hữu hoặc quyền sử dụng đối với các tài sản hệ thống tưới tiêu. Tại sao IMT phải toàn diện? Có lẽ điểm yếu thường thấy nhất của các chương trình IMT trên toàn thế giới là chúng phần lớn không mang tính tự nhiên. Chúng không có tất cả những thay đổi thực sự cần thiết cho phép WUA trở thành các tổ chức có khả năng thực hiện những chức năng cơ bản và bảo vệ quyền lợi của mình trước sự canh tranh của người sử dụng nước và ảnh hưởng về chính trị. Một sự chuyển giao toàn diện có nghĩa là uỷ nhiệm toàn bộ những chức năng quản lý tưới cơ bản và không thể tách rời từ trung ương đến địa phương. Như đã được đề cập ở trên, bốn chức năng cơ bản của quản lý tưới là: điều hành, bảo trì, huy động nguồn (hoặc quản lý tài chính) và giải quyết mâu thuẫn. Nếu không đươc toàn quyền thực hiện một trong những chức năng trên thì chắc chắn WUA sẽ không thể thực hiện các chức năng khác bởi hai hệ thống chức năng này liên quan chặt chẽ đến nhau. Đôi khi chính phủ thử trao quyền cho WUA mà không cho họ được toàn quyền tự quyết về các kế hoạch và ngân sách O&M. Thông thường IMT diễn ra ở các quốc gia không có các quyền về nước hoặc nơi WUA không có địa vị pháp luật chính thức. Có những chính phủ áp dụng chương trình IMT nhưng lại tránh những thay đổi cần thiết trong phạm vi công việc của các đại lý tưới, việc sắp xếp nhân sự hoặc cơ cấu quản lý tài chính của các bộ phận. áp lực thực hiện một chương trình tốc độ cao (nếu đó là một phần chương trình), áp lực tài chính và những nhạy cảm về chính trị có thể khiến chính phủ phải thực hiện cải cách theo chu trình ngắn. Việc cải cách bị giới hạn bởi các sắc luật chính sách, tài chính và việc xây dựng các WUA trong khi WUA chưa có quyền lực, các quyền về nước chưa được đảm bảo và sự uỷ quyền của các đại lý nước chưa được kiểm tra. Không có những yếu tố trên, các chương trình IMT không thể tổ chức được những WUA hiệu quả hoặc cải thiện được tính hiệu quả và năng suất về tài chính trong khu vực tưới. Những thay đổi pháp lý nào là cần thiêt?

86

Một bước thay đổi về chính sách và thể chế toàn diện và rộng khắp cùng với sự chuyển quyền tưới có ý nghĩa pháp lý quan trọng. Trong phần hướng dẫn sơ bộ này, người viết không thể giới thiệu chung những thay đổi pháp lý cần thiết trong tất cả các chương trình IMT. Tuỳ thuộc vào tình hình cải cách pháp luật trong ngành nước, dựa vào xu hướng chính trị hiện thời và các vấn đề về môi trường, cải cách có thể yêu cầu những điều kiện pháp lý mới, sửa đổi các điều kiện cũ hay có thể không cần một sự thay đổi nào. Tại Philippines vào giữa những năm 1970, cơ quan lập pháp đã chuyển bộ phận Quản lý tưới quốc gia thành một tổ chức phần lớn tự quản lý tài chính, điều đó khuyến khích NIA thực hiện chương trình chuyển quyền quản lý. Sau khi quyền được trao cho người sử dụng nước, luật về nước năm 1992 ở Mehico là điều kiện đầu tiên cho việc thực hiện các chương trình IMT. Tại Thổ Nhĩ Kỳ, hàng thập kỷ trước đây luật đã cho phép quản lý tưới được phân quyền về các chính quyền địa phương tạo điều kiện thuận lợi cho việc áp dụng và tiến hành chương trình IMT. ở một số nước các quyền cũ và thể chế truyền thống vẫn nắm quyền thay cho luật chính thống do nhà nước quy định. Nhưng luật pháp quy định ngày càng cần thiết không chỉ để bảo vệ các thể chế truyền thống mà còn cần phải thay thế những điều luật không còn thích hợp với xã hội hiện đại. Tiến trình phát triển luật và điều lệ phục vụ nhiều mục đích, một trong đó là soạn thảo ra các điều lệ liên quan đến một trật tự hoặc kế hoạch mới nhằm giáo dục các viên chức nhà nước và chính phủ về quyền lợi và nghĩa vụ mới của họ và mang lại tính hợp pháp cho các hội thảo công cộng. Các khu vực cần sự hỗ trợ pháp luật của IMT bao gồm: áp dụng chính thức chính sách chuyển quyền Vị trí của WUA Quyền về nước Quyền liên quan đến cơ sở hạ tầng tưới Thay đổi về vị thế hoặc uỷ quyền của các đại lý tưới

Có thể có những tuỳ chọn pháp lý nào cho việc tiến hành một chính sách chuyển quyền? Để việc chuyển giao quyền thực sự từ phía chính phủ có hiệu lực cần có các điều lệ pháp lý hỗ trợ, thông thường dưới dạng: Sắc lệnh của người đứng đầu chính phủ Sắc lệnh cấp bộ trưởng Đạo luật lập pháp.

Hậu quả của việc hỗ trợ pháp lý không đầy đủ cho IMT: ở Côlômbia, tưới tiêu của quận Coello và Saldana được chuyển cho WUA vào năm 1976 theo điều luật hiện hành: "Uỷ quyền quản lý". Nhưng điều luật đó chỉ trao cho WUA quyền hạn chế để thực hiện chương trình. Họ vẫn yêu cầu sự đồng ý của các đại lý tưới trong việc thuê và phạt nhân công cũng như việc áp dụng các kế hoạch và ngân sách O&M. Sau một vài năm tranh cãi về pháp luật, bất chấp sự cố gắng của WUA nhằm giảm nhân viên quản lý trong quận và đưa ra các quyết định đơn phương về quản lý, cuối cùng chính phủ cũng nhận ra việc cần thiết phải trao cho WUA quyền thực sự để quản lý công việc của mình. Kết quả là, đạo luật phát triển đất đai của Côlômbia ban hành năm 1993 đã cho phép WUA có quyền tự quyết hoàn toàn về nhân sự, các kế hoạch và ngân sách O&M.

87

Sắc lệnh ban hành ở cấp độ chính phủ, như là sắc lệnh của thủ tướng, có những ưu điểm nhất định: nó cho phép thực thi nhanh, có sức nặng và tính chính thống đối với sự chuyển quyền và xuyên suốt tất cả các khu vực. Nói cách khác, một người lãnh đạo dưới quyền không thể đưa ra thay đổi luật pháp cơ bản và có thể người đó sẽ bị phản đối nếu làm việc đó. Sắc lệnh cấp bộ trưởng, ví dụ như chỉ dụ của Bộ trưởng Bộ Thuỷ Lợi, cũng có thể tương đối dễ dàng lập ra và nhanh chóng được thực thi, nhưng có ít thẩm quyền hơn và có thể không khái quát hiệu quả trên diện rộng. Một đạo luật lập pháp là phương án chậm nhất và phức tạp nhất, nhưng lại có khả năng lớn nhất để có sự thay đổi toàn diện và lâu dài. Có thể mọi người sẽ mong chờ một đạo luật lập pháp sẽ diễn ra ở cấp độ quốc gia (tiến hành do quốc hội), nhưng trong một hệ thống phân quyền, các cấp của nhà nước như là các vùng miền, quận huyện cũng có thể tiến hành lập pháp. Dù đây có thể là một quá trình phức tạp, lập pháp có thể là cách hiệu quả nhất để phát huy vốn hiểu biết rộng rãi về tái kiến thiết chung và góp phần hỗ trợ quá trình này. Những đóng góp ý kiến của nhân dân nên được đưa vào dự thảo pháp luật để pháp luật phản ánh được nguyện vọng của tất cả mọi người. Nhất trí trong lập pháp còn đảm bảo một cơ sở vững chắc hơn các sắc lệnh để các chính trị gia tránh được sự can thiệp của nông dân trong quản lý tài chính tưới và việc phát triển tưới trong tương lai. Những đạo luật nào cần thiết để hỗ trợ tổ chức người sử dụng nước? Các chương trình IMT cần có những đạo luật hỗ trợ nhằm cung cấp cho tổ chức người sử dụng nước địa vị pháp luật phù hợp. WUA có thể phải được thiết lập hợp pháp dưới một luật mới hoặc luật hiện hành, ví dụ luật về hợp tác. Những miễn giảm đối với tổ chức này (ví dụ: một số loại thuế, trách nhiệm) và thẩm quyền phải được xác định rõ. Kinh nghiệm cho thấy rằng khi một WUA được thiết lập, nó phải có những quyền sau: Khai thác nước từ một nguồn cụ thể Sử dụng và bảo trì cơ sở hạ tầng tưới và thoát nước Thiết lập quyền xử lý cơ sở hạ tầng hiện tại và trong tương lai Lập quỹ và tập trung lao động từ những thành viên của hội áp dụng những hình thức kỷ luật với các nhân viên không tuân theo quy định đề ra Uỷ quyền, ví dụ uỷ quyền cho nhà cung cấp dịch vụ nước Ký hợp đồng Mua, sở hữu và bán tài sản Ví dụ về các điều khoản trong đạo luật quản lý hệ thống tưới của nông dân Andhra Pradesh: Đạo luật này được áp dụng vào tháng 4/1997, bao gồm những điều khoản sau: Cung cấp các quyền nước và quyền điều khiển hoàn toàn đối với O&M của các hệ thống tưới cho WUA, tự do thực hiện toàn bộ chương trình áp dụng với tất cả các hệt thống tưới trên toàn bang dù ở loại nào Cho quyền tự do về chức năng cũng như về tài chính cho WUA Cử ra "nhân viên có năng lực" - nhân viên của Phòng Tưới có trách nhiệm thực hiện các quyết định của WUA. Trao quyền xử lý cuối cùng các mâu thuẫn cho WUA (phải giải quyết xong trong 15 ngày) Đảm bảo cung cấp thông tin về việc thực hiện kế hoạch cho WUA Đảm bảo nông dân có tự do hoàn toàn về việc lựa chọn cây trồng cho vụ mùa Cho phép cả những người chủ và làm công có quyền bỏ phiếu

88

Đảm bảo những người sử dụng nước phi nông nghiệp là những thành viên không bỏ phiếu. Chắc chắn rằng 90% tiền thu từ nước thuộc về tổ chức của nông dân Những tài liệu nào cần chuẩn bị cho việc thành lập WUA? Hai tài liệu cần được chuẩn bị cho sự thành lập WUA là Các điều khoản về liên kết ("hiến pháp" hoặc "hiến chương") và Quy chế ngành. Điều khoản về liên kết là những thủ tục thành lập WUA. Nó đề cập đến mục tiêu cơ bản của WUA, cơ sở về quyền và những nguyên tắc cơ bản về mặt tổ chức. Nội dung của điều khoản này bao gồm: Xác định nhiệm vụ, mô tả mục đích của tổ chức Địa vị pháp luật và căn cứ về quyền Xác định khu vực phục vụ Tiêu chí thành viên Các chức năng cơ bản của tổ chức Quyền cơ bản, chức năng và những quy định bắt buộc của tổ chức Quyền cơ bản, chức năng và những quy định bắt buộc đối với thành viên của tổ chức Cấu trúc điều hành của WUA, quyền của những người đứng đầu và mối quan hệ của họ đối với bộ phận cung cấp dịch vụ Phương thức cải cách các điều khoản liên kết Quy chế ngành bao hàm những quy định cách thực hiện những điều khoản về liên kết, thường bao gồm: Luật về việc nhận những thành viên mới và bỏ những thành viên cũ Thiết lập ban điều hành, xác định thời gian của nhiệm kỳ, và luật bầu ra cũng như bãi nhiệm những người đứng đầu tổ chức. Xác định dịch vụ nước Quy định và hình thức kỷ luật liên quan đến dịch vụ nước, bao hàm cả những giải pháp trong thời điểm khan hiếm nước Quy định và hình thức kỷ luật liên quan đến các chức năng trợ giúp (bảo trì và tài chính) Giải pháp giải quyết mâu thuẫn Trách nhiệm của ban giám đốc Thủ tục cải cách quy chế ngành Ngoài những WUA không chính thức- phục vụ một khu vực nhỏ, hầu hết các WUA sẽ được lợi từ hai tài liệu đúng luật này. Chuẩn bị hai tài liệu này sẽ giúp hoàn thành và làm rõ các chính sách và quy định. Chúng còn giúp mang lại địa vị và tính hợp pháp cho WUA khi nhấn mạnh về đặc điểm nhận biết trong và ngoài. Quyền về nước cần những thay đổi nào? Một lĩnh vực cần sự can thiệp của pháp luật là quyền về nước. Quyền về nước xác định tiềm năng mong đợi về lượng nước, lượng nước chia và/hoặc thời gian cung cấp nước của từng người sử dụng, nhóm người sử dụng hoặc toàn bộ hệ thống tưới. Luật về nước bao gồm quyền, điều kiện bắt buộc và chất lượng nước. Luật nước có thể được đặt ra hoặc các luật có sẵn cần được thay đổi cho phù hợp với điều kiện hiện tại. Có thể cũng khó xác định rõ ràng cách đánh giá về quyền, các tiêu chí phân phối và cách phân biệt các đối tượng người sử dụng khác nhau. ở nhiều quốc gia, quyền nước được ủng hộ bởi luật pháp hiện đại. Nhưng ở nhiều nước đang phát triển, đặc biệt là ở Châu á và Châu Phi, nhà nước không có quy định về quyền nước mà các nguồn tài nguyên nước mặc nhiên thuộc về sở hữu và quản lý của

89

nhà nước. Tại những nước này, nhà nước có trách nhiệm phân phối nước theo quy định quản lý và xem việc cung cấp nước như một hoạt động phúc lợi xã hội hơn là quyền pháp luật. Người sử dụng nước là người được cho chứ không phải người tự quyết định hay người có quyền. Khi nước khan hiếm thì sự không đảm bảo và cạnh tranh tương đối về nước có thể xảy ra. Quan niệm nước như một phần của phúc lợi xã hội dường như đi ngược với mục tiêu cơ bản của việc chuyển quyền quản lý tưới. Mục tiêu này nhằm giúp nông dân không còn phụ thuộc vào chính phủ và tạo ra các tổ chức địa phương đảm nhiệm khai thác, xử lý và cung cấp nước tuỳ theo nhu cầu của địa phương. Nếu không có các quyền nước, nông dân không thể dự đoán hay xác định lượng nước họ có thể nhận được. Và khi xảy ra tranh chấp hay cạnh tranh về nước nảy sinh, sẽ không có cơ sở pháp lý nào đển giải quyết. Điều đó làm giảm mong muốn đầu tư theo chiều sâu vào quản lý nông nghiệp hay quản lý nước của nông dân. Bất cứ chính quyền nào khi đã áp dụng chính sách chuyển quyền quản lý trước hết nên đề ra luật về nước mà theo đó nước sẽ được phân phối giữa những người sử dụng khác nhau. Quyền nước nên được trao cho những tập thể những người dùng nước như hiệp hội người dùng nước hay cho từng cá nhân hay các hợp tác cá nhân. Luật nước của Mehico năm 1992 tạo điều kiện cho WUA giành được quyền nước chính thức, trong khi đó Chilê trao toàn quyền nước cho từng cá nhân. Trong trường hợp của Chilê, các cá nhân có thể thiếu khả năng điều hành cơ sở hạ tầng khai thác nước từ nguồn (sông...), còn WUA không có quyền gì, và việc quản lý vận chuyển nước giữa các cá nhân có thể gặp khó khăn. ở hầu hết các nước, quyền nước sẽ được trao cho các hiệp hội người sử dụng nước, sau đó các hiệp hội này sẽ phân quyền đến các thành viên. Liệu quyền sở hữu cơ sở hạ tầng tưới có nên được chuyển giao? Khi chuyển quyền sở hữu hoặc quyền sử dụng đối với các tài sản hệ thống tưới có thể cần kèm theo những thay đổi về pháp luật tương ứng. ở những nước nông dân có vị thế chính trị yếu, quyền sở hữu còn thể hiện họ được nắm quyền và có sức mạnh. Quyền này còn có tác dụng khi các tổ chức nông dân muốn sửa đổi cơ sở hạ tầng tưới. Nếu thiếu nó, họ sẽ phạm luật. Có nhiều nơi người dân phải trả chi phí xây dựng và/hoặc cải tạo hạ tầng tưới, chắc chắn họ nên có quyền sở hữu chúng. ở một số nước như Chilê và New Zealand, quyền sở hữu tài sản tưới được chuyển cho tổ chức người dùng nước thông qua mua đứt, bán nhượng hoặc qua đạo luật quản lý. Quyền sở hữu giếng nước công cộng đã được chuyển giao ở Pakistan, Bangladesh và Senegal. Còn ở hầu hết các nước khác quyền sở hữu cơ sở hạ tầng thuộc về nhà nước và quyền sử dụng được giao cho người sử dụng. Ví dụ như ở Mỹ, Colombia, nông dân từ chối quyền sở hữu vì sợ rằng sở hữu sẽ kéo theo trách nhiệm chi trả toàn bộ chi phí cải tạo và hiện đại hoá trong tương lai, hay những khoản thuế tài sản và những thiệt hại tài sản phát sinh trong quá trình điều hành. Vì thế những nhà tạo lập chính sách phải cân nhắc chính sách hiện hành và khung pháp lý với quyền được đề cập trên để thấy nên và cần thay đổi gì trong khung pháp lý. Mục đích là khuyến khích sự ra đời và lớn mạnh của các hiệp hội người dùng nước. Tuỳ mức độ phát triển của thể chế mỗi nước, các chính sách của nhà nước (ví dụ: mức độ tự do hoặc định hướng chỉ huy), nhạy cảm chính trị liên quan đến các vấn đề về nước và bản thân người sử dụng (họ có được khuyến khích và định hướng tổ chức?) mà những thay đổi nói trên sẽ có hiệu quả như thế nào. 4.3.2. Chuyển giao quản lý tưới ở Việt Nam

90

Sự phát triển cơ chế quản lý các hệ thống thuỷ lợi ở Việt nam Ngày 1/6/1949, Sắc lệnh 68-SL "ấn định kế hoạch thực hành các công tác thuỷ nông và cứu hộ, bảo vệ các công trình thuỷ nông". Ngày 26/ 9 /1963 Ban hành Nghị định 141 CP về điều lệ "Quản lý, khai thác và bảo vệ công trình Thuỷ nông” với nội dung cơ bản là:"Quản lý nông giang theo chế độ hạch toán kinh tế, thúc đẩy việc tiết kiệm nước, hạ giá thành quản lý để phục vụ tốt sản xuất nông nghiệp" (mức thu cao nhất 180 kg/ha/năm). Ngày 6/8/1970, Bộ Thủy lợi (cũ) ban hành thông tư số 13 TL/TT "Quy định về tổ chức quản lý các hệ thống thuỷ nông". Công ty quản lý từ "công trình đầu mối đến cống, kênh dẫn hoặc tháo nước cho từng hợp tác xã", còn hợp tác xã quản lý "màng lới thuỷ lợi nhỏ trong phạm vi từng hợp tác xã nhằm tiết kiệm nước, tiết kiệm điện, phục vụ tốt cho tưới tiêu của Hợp tác xã". Các hệ thống thuỷ nông đã thành lập Công ty thuỷ nông (liên tỉnh, tỉnh, liên huyện). Công ty thuỷ nông liên tỉnh trực thuộc Bộ Thuỷ lợi (cũ). Trực thuộc công ty có các trạm, cụm thuỷ nông theo phạm vi công trình mà không ràng buộc theo địa giới hành chính, công trình trong phạm vi một huyện hoặc nhiều huyện có một trạm quản lý và nhiều xã do một cụm quản lý. Quan hệ trực tiếp với cụm vẫn là xã, hợp tác xã, tổ đội thuỷ nông độc lập hoặc trực thuộc hợp tác xã. Để hỗ trợ, ngày 16/6/1972 Chính phủ đã có quyết định số 118 - CP "Hoàn chỉnh các hệ thống công trình thuỷ nông", với tinh thần: Đi đôi với việc xây dựng một số công trình mới, phải tập trung sức mạnh nhanh chóng hoàn chỉnh các công trình đã được xây dựng, phát huy hiệu quả các công trình sẵn có, tăng cờng tổ chức và đa quản lý thuỷ nông vào nề nếp, đi vào hạch toán, đáp ứng yêu cầu thâm canh có kết quả". Ngày 26/11/1977, Bộ thuỷ lợi (cũ) ban hành thông tư số 21 hướng dẫn tổ chức quản lý thuỷ nông đã cụ thể hoá được tổ chức các công ty, xí nghiệp thuỷ nông, quy định chức năng, nhiệm vụ, nhân lực, tổ chức bộ máy, quy định về tiền lương. Ngày 25/8/1984 Nhà nước đã ban hành Nghị định 112-HĐBT thay thế Nghị định 66 về thuỷ lợi phí đã khẳng định rõ vai trò của công ty thuỷ nông. Năm 1993 -1994 các công ty thuỷ nông, xí nghiệp thuỷ nông được sắp xếp lại, thành lập theo Nghị định 388-HĐBT (Nghị định sửa đổi 50/CP) thừa nhận Công ty Thuỷ nông là loại đơn vị hoạt động theo loại hình doanh nghiệp không mang tính đặc thù. Ngày 2/10/1996 Chính phủ ban hành Nghị định 56/CP về doanh nghiệp nhà nước hoạt động công ích. Đã có gần 70% tổng số công ty, xí nghiệp thuỷ nông được chuyển sang Doanh nghiệp nhà nước hoạt động công ích. Thực hiện chủ trương sắp xếp lại doanh nghiệp và thông tư số 06 của Bộ Nông nghiệp & PTNT các địa phương lại có sự điều chỉnh nhằm cơ hội "giảm đầu mối", nhiều địa phương đã tập trung đầu mối (các công ty, xí nghiệp độc lâp với nhau) để thành một công ty, xí nghiệp có quy mô lớn. Nhng thực tế hoạt động kém hiệu quả và ngược lại có địa phương đã phân chia hệ thống phân cấp cho huyện quản lý (thêm đầu mối) tăng nhân lực, hoạt động khó khăn. Đây là một sự điều chỉnh hoàn toàn theo ý muốn của các lãnh đạo chủ chốt trên địa bàn đã làm cho tổ chức thuỷ nông hoạt động kém hiệu lực, hiệu quả thấp. Để Quản lý được tốt, vai trò của tổ dịch vụ thuỷ lợi ở thôn, ấp rất quan trọng. Có 83,32% số người được hỏi đều khẳng định là phải có tổ, đội thuỷ nông làm dịch vụ tưới tiêu ở mặt ruộng.Vì vậy, cùng với việc củng cố tổ chức các công ty, xí nghiệp thuỷ nông, Ngành đã đẩy mạnh việc củng cố tổ chức "thuỷ nông mặt ruộng", việc quản

91

lý vận hành bảo dưỡng kênh mương công trình ở mặt ruộng thường do đội thuỷ nông Hợp tác xã, hưởng thù lao nội bộ, làm việc theo công điểm đã tạo ra sự tiêu cực trong việc quản lý nước trên kênh. Đội viên đội thuỷ nông phải tìm mọi cách (kể cả đào xẻ, đắp chặn trên kênh, tranh chấp...) để lấy được đủ nước cho ruộng của Hợp tác xã đã giao khoán. Vì vậy, trên tuyến kênh thường xẩy ra tranh chấp giữa các địa phương ở đầu và cuối kênh, các HTX ở cuối hệ thống xuyên thiếu nước. Số đội viên thuỷ nông có lúc lên tới 120.000 người. Hình thức tổ chức, nhiệm vụ, chức năng của đội thuỷ nông diễn biến qua từng giai đoạn. Bộ Nông nghiệp & PTNT đã phối hợp nghiên cứu, tổ chức hướng dẫn bằng các thông tư liên Bộ Nông nghiệp-Thủy lợi số 03 ngày 18/3/1977, thông tư liên Bộ Nông nghiệp-Thuỷ lợi số 2305 ngày 23/11/1983... (hướng dẫn tổ chức đội thuỷ nông ở Hợp tác xã nông nghiệp trong khoán sản phẩm theo tinh thần chỉ thị số 100 CT/TW). Qua thực hiện chỉ thị số 100 CT/TW ngày 13/1/1981 "khoán sản phẩm đến nhóm và người lao động trong hợp tác xã nông nghiệp" đã khẳng định vai trò của đội thuỷ nông chuyên trách và phải nâng cao chất lượng của đội, nhằm bảo đảm điều phối nước và quản lý công trình trên đồng ruộng của Hợp tác xã trong tình hình thực hiện chế độ quản lý mới. Có 173 đơn vị quản lý thuỷ nông thuộc nhà nước bao cấp gồm: công ty, xí nghiệp, trạm, ban thuỷ nông... quản lý các hệ thống thuỷ lợi vừa và lớn (liên tỉnh, liên huyện, liên xã) có diện tích thiết kế tưới khoảng trên 2,2 triệu ha. Đã có khoảng 10.000 tổ chức là Hợp tác xã nông nghiệp, Hợp tác xã dùng nước, hội, hiệp hội, ban thuỷ nông... thực hiện nhiệm vụ giải quyết nước trên đồng ruộng, thu thuỷ lợi phí từ các hộ nông dân, thanh toán cho các doanh nghiệp thuỷ nông nhà nước theo hợp đồng. Số diện tích còn lại (27%) thuộc các hệ thống thuỷ lợi nhỏ (hồ chứa, trạm bơm) có quy mô tưới tiêu gọn trong phạm vi 1 xã, 1 hợp tác xã... được quản lý trực tiếp của khoảng trên 1000 tổ chức là Hợp tác xã nông nghiệp, hội, hiệp hội dùng nước. Đánh giá cơ cấu tổ chức quản lý hệ thống thuỷ lợi hiện tại Tổ chức quản lý của Nhà nước hoạt động theo loại hình công ích đã không phát huy được khả năng thực tế vì: Chưa có cơ chế chính sách phù hợp để tạo được quyền lợi gắn với trách nhiệm; Bộ máy cồng kềnh; Công ty, xí nghiệp đều thiếu vốn duy tu bảo dưỡng; Công trình xuống cấp, phục vụ kém hiệu quả. Chỉ có 36,68% số người được hỏi, hài lòng về doanh nghiệp công ích. Thuỷ nông cơ sở trong tình trạng tổ chức không ổn định, phụ thuộc, không tự chủ, trách nhiệm và quyền hạn chưa được xác định. Mối quan hệ giữa công ty thuỷ nông, xí nghiệp thuỷ nông và tổ chức thuỷ nông cơ sở thiếu chặt chẽ. Đặc biệt ở những tổ chức thuỷ nông cơ sở trực thuộc UBND xã quản lý toàn diện thì phát huy kém hiệu quả do sự can thiệp quá sâu của chính quyền. Thuỷ lợi phí sử dụng chưa đúng mục đích, chưa tập trung đầu tư cho tu bổ sửa chữa vận hành công trình, kênh mương trên địa bàn quản lý. Vai trò của nông dân trong quản lý chưa được xác định. Nhà nước vẫn phải bao cấp, hệ thống công trình kênh mương xuống cấp, phát huy hiệu quả kém. Việc chuyển giao quản lý tưới ở Việt nam Hiện nay trong quản lý và khai thác công trình thuỷ lợi đã có một số vấn đề sau:

92

Các công trình đang bị xuống cấp nghiêm trọng ngoài lý do thời gian hoạt động đã lâu đồng thời có những hạn chế trong thiết kế thi công của giai đoạn xây dựng mà còn do công tác quản lý, bảo dưỡng rất kém, đặc biệt là các hệ thống công trình miền núi Công trình chưa phát huy được hết năng lực phục vụ so với thiết kế, hiệu quả tưới còn thấp, năng suất cây trồng chưa cao. Lực lượng quản lý ít. Việc thu thuỷ lợi phí không đủ để chi phí cho quản lý vận hành và bảo dưỡng, trong khi không chỉ vận hành, bảo dưỡng, mà còn phải nâng cấp hiện đại hoá các hệ thống và tiếp tục xây dựng các hệ thống công trình mới. Điều này đòi hỏi sự đầu tư bao cấp của Nhà nước quá nặng nề không chịu đựng nổi Nông dân trải qua một thời kỳ dài sống dới chế độ bao cấp. ý thức tiết kiệm nước, tiết kiệm kinh phí còn kém. Với thái độ "Cha chung không ai khóc". ý thức bảo vệ của công, bảo vệ công trình không cao. Bên cạnh đó cũng có một số thuận lợi sau: Công trình thuỷ lợi gắn liền với nông dân, phục vụ nông dân, nó tác động trực tiếp đến các hoạt động kinh tế và đời sống của họ. Người nông dân Việt Nam vốn có kinh nghiệm trong công tác thuỷ lợi. Sau Nghị quyết 10 của Bộ Chính trị (ngày 15/4/1988) người nông dân được giao quyền sử dụng đất và chủ động hơn trên mảnh đất của mình, họ sẵn sàng đóng góp lao động và cả vật chất khi nhận thức được trách nhiệm và quyền lợi của họ. Với tình hình trên, để khắc phục tình trạng xuống cấp đồng thời lại nâng cao được hiệu quả phục vụ của các hệ thống công trình thuỷ lợi, một trong những biện pháp quan trọng là phải chuyển giao quản lý hệ thống công trình cho những người được hưởng lợi trực tiếp từ những công trình đó. Vấn đề này cũng góp phần để phát triển nguồn n-ước một cách bền vững. Định hướng bởi Nghị quyết 06 của Bộ Chính trị ngày 10/11/1998: về một số vấn đề phát triển nông nghiệp, nông thôn với hai nội dung: (1) Trước hết u tiên đầu tư nâng cấp và tăng cờng công tác quản lý để nâng cao hiệu quả khai thác công trình thuỷ lợi đã có..., và (2) Có chính sách khuyến khích nhân dân tham gia đầu t, quản lý, khai thác công trình thuỷ lợi". Bên cạnh đó hàng loạt các Bộ luật mới của Nhà nước ra đời: Năm 1993 Ban hành Luật Đất đai Năm 1994 Ban hành Luật Bảo vệ Môi trường Năm 1998 Ban hành Luật Tài nguyên nước và bắt đầu có hiệu lực từ ngày 01-01-1999 Ví dụ về Tuyên Quang: Trước khi có QĐ số 142 QĐ/UB ngày 19/1/1996 của UBND tỉnh: Tỉnh Tuyên Quang thành lập Công ty Thuỷ nông trực thuộc Sở Nông - Lâm nghiệp. Công ty có 5 Trạm Thuỷ nông ở 5 huyện. Tổng số cán bộ công ty là 136 ng-ười, trong đó có 17 người làm gián tiếp. Số còn lại là người làm trực tiếp ở Công ty, Trạm và Cụm quản lý thuỷ nông. Số hệ thống công trình trong tỉnh: 609 Số hệ thống công trình do Công ty quản lý: 152 Sơ đồ cơ cấu tổ chức và quản lý hệ thống công trình thủy lợi ở Tuyên Quang được mô tả trong hình dưới đây.

93

4.3: Sơ đồ cơ cấu tổ chức và quản lý hệ thống công trình thủy lợi ở Tuyên Quang Hệ thống Ngòi Là Ban Quản lý thuỷ nông Ngòi Là có trách nhiệm quản lý toàn bộ hệ thống thuỷ nông Ngòi Là từ hệ thống công trình đầu mối tới mặt ruộng. Hệ thống thuỷ nông lớn nhất của tỉnh Tuyên Quang: Diện tích phụ trách tưới: 351 ha Tổng số dân được hưởng lợi: 15.503 người với 3.897 hộ Đầu mối: 1 đập đất đắp qua suối Là dài 556m, đập cao 15m, tràn xả lũ bằng đá xây dài 80m, rộng 5m. Cống lấy nước dới đập kết cấu bê tông cốt thép, đường kính Φ 80cm dài 70m. Hệ thống kênh mương dài trên 36 km, trong đó kênh chính dài 3,4 km và nhiều công trình xây lắp (cống cấp II; III và cầu trên kênh). Ban quản lý công trình gồm 8 người: 1 trưởng ban là Trạm trưởng (cũ) Trạm thuỷ nông Ngòi Là 2 phó ban là chủ tịch 2 xã - nơi có công trình đầu mối và có diện tích hưởng lợi lớn nhất. 5 uỷ viên là chủ nhiệm 5 HTX trong vùng hưởng lợi. Giúp việc cho Ban quản lý công trình thuỷ lợi Ngòi Là có 5 cán bộ kỹ thuật của trạm thuỷ nông trước đây. Ban quản lý công trình Ngòi Là hoạt động theo quy chế do UBND tỉnh ban hành như sau: Ban quản lý có trách nhiệm tổ chức vận hành, phân phối nước trên toàn bộ hệ thống công trình kênh mương từ đầu mối đến nội đồng, kiểm tra việc sử dụng nước hợp lý. Hợp đồng thu, chi thuỷ lợi phí đúng mục đích, đúng quy định. Thường xuyên duy tu, bảo dưỡng công trình, phát hiện sự cố công trình để kịp thời tu sửa. Nhiệm vụ các thành viên trong Ban được quy định rõ như sau:

UBND Tỉnh

Sở NN&PTNT

Ban quản lý các hệ thống thủy nông

UBND các huyện trong lưu vực

UBND các xã trong vùng hệ thống

HTX dịch vụ nông nghiệp trong vùng hệ thống

Tổ thủy nông ở các hợp tác xã

94

Trưởng Ban: Chịu trách nhiệm về toàn bộ hoạt động của Ban quản lý, trực tiếp điều hành 5 cán bộ kỹ thuật, quản lý vận hành công trình từ đầu mối đến kênh chính. Các thành viên trong ban: Các thành viên đều là những người đại diện cho các đơn vị hưởng lợi, trực tiếp điều hành các tổ, đội thuỷ nông ở HTX mình, thực hiện các nhiệm vụ: Xây dựng lịch tưới, điều hành nước, tu sửa, nạo vét công trình, kênh mương trong phạm vi đồng ruộng HTX và thu thuỷ lợi phí theo đúng quy định Vai trò của người nông dân: Việc thành lập Ban quản lý thuỷ nông Ngòi Là cũng nh quy chế, điều lệ hoạt động của Ban do UBND tỉnh Tuyên Quang chỉ định và định ra. Người hưởng lợi chỉ được họp để nghe thông báo về quyết định trên và thảo luận quy chế, điều lệ hoạt động của Ban quản lý để thực hiện. Đồng thời họ cũng được giải thích rõ về mục tiêu hoạt động của Ban quản lý, mức thu, chi thuỷ lợi phí... Sau đó người nông dân được ký hợp đồng cấp nước. Sau mỗi đợt tưới đều có nghiệm thu và có ý xác nhận của 2 bên. Cuối vụ có nghiệm thu thanh lý hợp đồng rõ ràng. Họ cũng được dự các lớp tập huấn, học tập về kỹ thuật tưới, sản xuất nông nghiệp và được theo dõi áp dụng thử nghiệm. Đóng thuỷ lợi phí kịp thời, đầy đủ. Từ 1996 ÷1998, thực hiện mô hình quản lý mới, thuỷ lợi phí thu đều đạt 100% kế hoạch, Ban quản lý đã chủ động tu sửa, nạo vét công trình, kênh mương. Ưu điểm: Người hưởng lợi đã đóng góp công sức và tiền của vào việc duy tu bảo dưỡng và nâng cấp công trình, kênh mương. Cơ sở hạ tầng đã được cải tạo, nâng cấp hơn trước. Công trình được nâng cấp đã nâng cao khả năng phục vụ của hệ thống, mở rộng diện tích được tưới. Hiện nay, hệ thống đã tăng được 63 ha diện tích lúa và 123 ha rau màu 3 vụ. Người hưởng lợi không phải lo đi lấy nước vào ruộng của mình. Do vậy, đã hạn chế được tình trạng đầu kênh sử dụng nước bừa bãi, cuối kênh thiếu nước tưới và cũng không còn cảnh tranh chấp nước giữa các hộ xã viên với nhau. Việc thu thuỷ lợi phí đều nhanh chóng đầy đủ. Nông dân được bồi dưỡng kỹ thuật canh tác nông nghiệp, quản lý nước... cho nên năng suất cây trồng ngày một tăng. Kinh tế, văn hoá, xã hội phát triển, ý thức cộng đồng và trình độ dân trí dần dần được nâng cao. Nhược điểm: Ban quản lý không phải do những người dùng nước bầu ra. Ban quản lý là những người không có trình độ và không được bồi dưỡng về chuyên môn quản lý kỹ thuật. Trong quản lý hết sức phức tạp và nếu không có một sự thống nhất dứt khoát và sự chỉ đạo giám sát chặt chẽ của cấp trên thì sẽ có ảnh hưởng lớn đến hoạt động của Ban. Tất cả những điều trên cho thấy một điều là mô hình Ban quản lý trên có tính bền vững thấp Đối với người nông dân họ không được tham gia bầu Ban quản lý, không được tham gia vào Ban quản lý Người nông dân không được xây dựng quy chế, điều lệ mà họ chỉ làm nghĩa vụ "Phải trả thuỷ lợi phí".. Điều này ảnh hưởng lớn đến hiệu quả hoạt động và sự tồn tại của mô hình và chắc chắn tính bền vững kém.

95

Đánh giá chung Nước được phân phối công bằng, đủ lượng, kịp thời gian theo yêu cầu của sản xuất nông nghiệp và dân sinh, nông dân không phải tranh chấp về quyền dùng nước, lãnh đạo UBND các xã không phải lo giải quyết những bất đồng va chạm như các vụ trước đây. Công trình đã có người làm chủ thực sự, những h hỏng tắc nghẽn dòng chảy được sửa chữa, thông dòng ngay, không phải chờ đợi, huy động lao đi ứng cứu nh trước đây, vỡ kênh sửa chữa ngay nên khối lượng sửa chữa ít, tiết kiệm nước, giảm chi phí. Nông dân vùng điểm được đào tạo, dự các lớp tập huấn về tổ chức quản lý, quản lý kinh tế, quản lý nước, quản lý công trình, quản lý kỹ thuật nên có những kiến thức cần thiết để điều hành công việc. Công trình vùng điểm cũng được tu sửa, nâng cấp cộng với yếu tố quản lý của các tổ viên ban vận hành, duy tu nên có điều kiện ứng dụng tưới tiêu khoa học nên năng suất lúa cao hơn các năm trước. Thuỷ lợi phí cũng được thu nhanh hơn, đủ hơn, đặc biệt không bị chiếm dụng đã tạo điều kiện cho công ty Quản lý thuỷ nông có vốn đầu tư để duy tu, nâng cấp công trình. Tiết kiệm nước, sử dụng tối đa hiệu quả của nguồn nước. Nông dân trong vùng được dân chủ bàn bạc, tự bầu ra người đại diện của mình chứ không phải là người được chỉ định của ban Lãnh đạo xã, HTX nh trước đây. 8- Mô hình quản lý mới được nông dân chấp nhận và tự nguyện tham gia, coi đó là tổ chức của mình, phục vụ cho mình, do mình lựa chọn bầu ra, được lãnh đạo xã, huyện công nhận. Mô hình này cũng được cơ quan quản lý nước và công trình thuỷ lợi của Nhà nước công nhận là mô hình tốt và có thể coi là một "đại lý" của công ty quản lý và khai thác công trình thuỷ lợi và nó có đầy đủ tư cách pháp nhân ở nông thôn. Mô hình được thành lập phù hợp với đặc thù về quản lý công trình thuỷ lợi, có qui mô thích hợp phụ thuộc vào trình độ quản lý, dân trí và được chính quyền quan tâm, chỉ đạo, đôn đốc, kiểm tra, Mô hình sẽ hoạt động có hiệu quả. Câu hỏi cuối chương : Câu 1: Thế nào là thể chế? Nội thể chế? Ngoại thể chế?

Câu 2: Các chức năng của thể chế? Tổ chức và thể chế?

96

CHƯƠNG 5: TÀI CHÍNH TRONG CÁC DỰ ÁN PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN

Các dự án phát triên nông thôn rất đa dạng, từ cấp nước và vệ sinh, đường giao thông, hệ thống điện, quy hoạch sử dụng đất đến trường học và các cơ sở dịch vụ công cộng khác. Chương này đề cập chủ yếu đến các vấn đề tài chính và hoàn chi phí của các dự án cấp nước và vệ sinh nông thôn để giải thích và minh họa các nguyên tắc cơ bản. Những nguyên tắc này có thể áp dụng cho các dự án và các loại dịch vụ khác với một số điều chỉnh phù hợp với đặc thù của từng loại dự án và dịch vụ.

5.1. Nước là một loại hàng hóa

Chương trình nghị sự 21 và Các nguyên tắc Dublin đưa khái niệm coi nước là một loại hàng hóa thành một chương trình nghị sự toàn cầu. Khái niệm này đã được chấp nhận một cách rộng rãi trên toàn thế giới. Tuy nhiên, đang tồn tại những sự lẫn lộn có cơ sở về nghĩa chính xác của một số nguyên tắc. Nhiều trong số những người không chuyên về kinh tế không hiểu rõ các hàm ý của các khái niệm "Nước là một loại hàng hóa kinh tế" hay "Nước là một loại hàng hóa kinh tế và xã hội". Rogers và các đồng sự (1998) đã giải thích những vấn đề này thông qua việc công thức hóa khái niệm nước là một loại hàng hóa và giải thích bằng các ví dụ thực tế các công cụ kinh tế có thể sử dụng để chi phối hiệu quả dùng nước về mặt kinh tế, xã hội và môi trường.

5.1.1. Ước tính chi phí sử dụng nước Có một số nguyên tắc chung trong việc đánh giá giá trị kinh tế của nước và các chi phí đi kèm với việc cung cấp nước. Thứ nhất, sự hiểu biết cặn kẽ về các chi phí liên quan đến việc cung cấp nước là các điểm mấu chốt. Thứ hai, từ việc dùng nước một người có thể tạo ra giá trị, các giá trị này có thể bị ảnh hưởng bởi độ tin cậy của việc cấp nước và bởi chất lượng nước. Các chi phí và giá trị này có thể được xác định một cách riêng rẽ hoặc thông qua phân tích của cả một hệ thống toàn vẹn. Trong bất cứ hoàn cảnh nào, mục tiêu sử dụng nước một cách bền vững đòi hỏi rằng giá trị và chi phí phải cân bằng nhau; tổng chi phí phải bằng giá trị sử dụng bền vững. Hình 5.1 mô tả bằng sơ đồ tổ hợp của các thành phần khác nhau của các chi phí. Ba khái niệm quan trọng được thể hiện trong sơ đồ này, đó là: Tổng chi phí cấp nước; Tổng chi phí kinh tế; và Tổng chi phí. Mỗi một thành phần được cấu thành bởi các yếu tố riêng biệt cần được giải thích thêm.

• Tổng chi phí cấp nước

97

Tổng chi phí cấp nước bao gồm các chi phí gắn liền với việc cung cấp nước cho khách hàng chưa kể đến các phụ phí hoặc các sử dụng khác của nguồn nước. Tổng chi phí cung cấp nước bao gồm 2 thành phần riêng rẽ: Chi phí vận hành và duy tu, và giá vốn. Cả hai thành phần này đều phải được đánh giá như tổng chi phí kinh tế của các nhập lượng. Chi phí vận hành và duy tu: Các chi phí này gắn liền với vận hành hàng ngày của hệ thống cấp nước. Các chi phí thường gặp bao gồm chi phí mua nước thô, điện để bơm, nhân công, các vật liệu sửa chữa và chi phí đầu vào cho việc quản lý và vận hành các bể chứa, trạm xử lý và phân phối nước. Trong thực tế ít có sự tranh cãi về cách xác định chi phí vận hành và duy tu. Giá vốn: Chi phí này phải bao gồm các chi phí sử dụng vốn và lãi gắn liền với các hồ chứa, các trạm xử lý nước, các hệ thống chuyển và phân phối nước.

• Tổng chi phí kinh tế Tổng chi phí kinh tế là tổng của chi phí cấp nước, chi phí cơ hội gắn liền với việc sử dụng cho các mục tiêu khác của cùng một nguồn nước và những phụ phí kinh tế áp đặt lên những người dùng nước khác do việc tiêu thụ nước của một người dùng nước cụ thể nào đó.

Chi phí cơ hội: Chi phí này tính đến thực tế rằng bằng việc tiêu thụ nước, người dùng nước này gây khó khăn cho những người dùng nước khác. Nếu những người dùng nước khác có một giá trị nước cao hơn thì xã hội phải chịu một chi phí cơ hội do sự phân bổ nguồn nước không hợp lý này gây ra. Chi phí cơ hội chỉ bằng không khi không có bất kỳ một mục tiêu dùng nước nào khác hoặc hoàn toàn không xảy ra sự khán hiếm nước. Việc bỏ qua chi phí cơ hội đánh giá thấp giá trị của nước, dẫn đến những thất bại trong đầu tư và gây ra sự phân bổ không rất hợp lý tài nguyên nước giữa các hộ dùng nước.

98

Hình 5.1: Các nguyên tắc chung cho chi phí của nước

(Rogers et al., 1998)

Các phụ phí kinh tế: Phụ phí kinh tế phổ biến nhất là các phụ phí đi kèm với các tác động của ngăn nước/lấy nước ở thượng lưu hoặc của việc xả nước ô nhiễm xuống hạ lưu. Có cả các phụ phí kinh tế liên quan đến việc khai thác quá mức hoặc gây nhiễm bẩn các nguồn nước chung (hồ chứa, nước ngầm). Các phụ phí kinh tế có thể dương hoặc âm, và việc đặc trưng hóa từng tình huống cụ thể để đánh giá các phụ phí này và điều chỉnh tổng chi phí là một việc quan trọng.

Phụ phí dương xảy ra, ví dụ, khi tưới mặt đồng thời thỏa mãn yêu cầu bốc thoát hơi nước của cây trồng và tái bổ sung cho nguồn nước ngầm. Việc tưới nước khi đó một cách có hiệu quả đã cung cấp dịch vụ bổ sung nước ngầm. Tuy nhiên hiệu quả thực của "dịch vụ bổ cập nước ngầm" này sẽ phụ thuộc vào cân bằng tổng thể giữa tổng lượng bổ cập và tốc độ khai thác nước ngầm.

Phụ phí âm có thể áp đặt các chi phí cho người dùng ở hạ lưu nếu như nguồn nước tưới hồi quy bị nhiễm mặn.

• Tổng chi phí Tổng chi phí dùng nước bằng tổng của tổng chi phí kinh tế và các phụ phí về môi trường. Các chi phí này phải được xác định dựa trên những thiệt hại về môi trường do việc dùng nước gây ra hoặc ở dạng chi phí xử lý nước để đạt được chất lượng nước ban đầu.

Chi phí cơ hội

Tổng chi phí

cấp nước

Chi phí O&M

Các phụ phí kinh tế

Các phụ phí môi trường

TỔNG CHI PHÍ KINH TẾ

TỔNG CHI PHÍ

Giá vốn

= GIÁ TRỊ BỀN VỮNG TRONG SỬ DỤNG

99

Phụ phí môi trường: Là các chi phí gắn liền với việc đảm bảo sức khỏe cộng đồng và hệ sinh thái. Bởi vậy nếu việc ô nhiễm nguồn nước làm tăng chi phí sản xuất và tiêu thụ nước ở hạ lưu thì đó là các phụ phí kinh tế, nhưng nếu nó gây các tác động xấu đến sức khỏe cộng đồng hoặc hệ sinh thái thì đó là các phụ phí môi trường.

5.1.2. Các thành phần của giá trị nước Để cân bằng kinh tế, giá trị của nước được đánh giá bằng giá trị sử dụng phải vùa bằng tổng chi phí sử dụng nước. Tại điểm cân bằng này, mô hình kinh tế cổ điển biểu thị rằng phúc lợi xã hội được tối đa hóa. Trong thực tế, giá trị sử dụng nước được trông đợi thường cao hơn tổng chi phí ước tính do những khó khăn trong ước tính các phụ phí môi trường khi tính toán tổng chi phí. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp giá trị sử dụng nước có thể thấp hơn tổng chi phí, tổng chi phí kinh tế hoặc ngay cả tổng chi phí cấp nước. Điều đó xảy ra do các mục tiêu chính trị và xã hội được đặt cao hơn mục tiêu kinh tế.

Hình 5.2: Các nguyên tắc chung cho giá trị sử dụng của nước

(Rogers et al., 1998)

Hình 5.2 mô tả bằng sơ đồ các thành phần của giá trị trong sử dụng của nước, giá trị này bằng tổng của các giá trị kinh tế và giá trị thiết yếu. Các thành phần của giá trị kinh tế bao gồm:

- Giá trị đối với người dùng của nước - Các hiệu ích thực của dòng chảy hồi quy - Các hiệu ích thực của việc sử dụng gián tiếp - Các điều chỉnh cho các mục tiêu xã hội

• Giá trị kinh tế

Giá trị đối với người dùng của nước

Hiệu ích thực của dòng chảy hồi quy

Hiệu ích thực của việc sử dụng gián tiếp

Điều chỉnh cho các mục tiêu xã hội

Giá trị thiết yếu

GIÁ TRỊ KINH TẾ

TỔNG GIÁ TRỊ

100

- Giá trị đối với người dùng của nước: Đối với các hộ dùng nước công nghiệp và nông nghiệp giá trị đối với người dùng của nước tối thiểu bằng giá trị biên của sản phẩm. Đối với dùng nước cho sinh hoạt, mức độ tự nguyện chi trả cho việc sử dụng nước biểu thị biên dưới của giá trị của nước.

- Các hiệu ích thực của dòng chảy hồi quy: Dòng chảy hồi quy từ các hộ dùng nước nông nghiệp, công nghiệp và đô thị tạo thành một yếu tố quan trọng của các hệ thống thủy văn, bởi vậy tác động của các dòng chảy hồi quy phải được tính đến khi đánh giá giá trị và chi phí của nước.

- Các hiệu ích thực của việc sử dụng gián tiếp: Ví dụ điển hình về hiệu ích sử dụng gián tiếp xảy ra với các hệ thống tưới, các hệ thống này cung cấp nước cho các mục đích sinh hoạt và chăn nuôi, điều đó có thể dẫn đến việc cải thiện điều kiện sức khỏe và tăng thu nhập của các hộ nông dân nghèo.

- Các điều chỉnh cho các mục tiêu xã hội: Đối với việc dùng nước trong sinh hoạt và nông nghiệp, có thể có sự điều chỉnh giá trị để phục vụ các mục tiêu xã hội, ví dụ: xóa đói giảm nghèo, tạo công ăn việc làm và an ninh lương thực. Những điều chỉnh này phải được tính đến để thể hiện các mục tiêu xã hội khác nhau.

• Giá trị thiết yếu

Các hiệu ích được chia thành hai nhóm chính: Các giá trị đối với người dùng hiện tại và Các giá trị thiết yếu. Các giá trị đối với người dùng hiện tại lại được chia thành hiệu ích trực tiếp và hiệu ích gián tiếp. Các giá trị thiết yếu thường khó định nghĩa và xác định, tuy nhiên trong nhiều trường hợp có thể coi như các giá trị phụ thêm của việc sử dụng tài nguyên.

Tại sao người sử dụng phải trả tiền cho các dịch vụ nước và vệ sinh:

- Quỹ vốn sẵn có không đủ để đáp ứng đầy đủ cho các chi phí và hoạt động - Quỹ công cộng sẵn có không đủ để đáp ứng các chi phí tái diễn - Sự can thiệp và kiểm soát của nhà nước đã được chứng minh là kém hiệu quả

và ít hiệu lực - Hiệu ích kinh tế và xã hội của điều kiện cấp nước và vệ sinh được cải thiện là

quá gián tiếp để có thể đảm bảo rằng các dịch vụ này nên được cung cấp miễn phí

- Việc trợ cấp làm mất đi quyền hạn của người dùng thông qua việc từ chối các lựa chọn của họ

- Trợ cấp không khuyến khích tính hiệu quả của chi phí (cost-effectiveness) và việc phát triển của các giải pháp rẻ tiền.

- Bằng chứng của nhu cầu và mức độ tự nguyện chi trả là rất rõ rệt với rất nhiều người nghèo đang trả với giá khá cao cho các loại dịch vụ

- Các phí sử dụng được điều tiết hợp lý sẽ đảm bảo rằng người nghèo sẽ phải trả ít hơn cho các dịch vụ tốt hơn

- Việc trả tiền làm tăng cảm giác của giá trị và cam kết trong số những người sử dụng

- Việc chi trả của người dùng tối đa hóa sự sử dụng của các nguồn vốn sẵn có - Việc chi trả của người dùng cải thiện chất lượng cung cấp dịch vụ

101

5.2. Hoàn chi phí

Vấn đề cộng đồng đóng góp tài chính cho các dịch vụ về cơ sở hạ tầng nói chung và cho các dịch vụ cấp nước và vệ sinh là vấn đề phức tạp và đầy tranh cãi. Câu hỏi cơ bản nhất cần đặt ra là vì sao cộng đồng cần phải chịu trách nhiệm đóng góp một phần tài chính ngày càng lớn để chi trả cho các loại dịch vụ về nước và vệ sinh.

5.2.1. Các yếu tố đảm bảo sự bền vững của các dự án

Có nhiều yếu tố chứ không phải riêng yếu tố tài chính có ảnh hưởng đến tính bền vững lâu dài của các dịch vụ đã được cải thiện. Trong nhiều trường hợp, việc không đánh giá đầy đủ luận cứ cơ bản này sẽ dẫn đến những thất bại trong việc áp dụng chế độ thu phí của người sử dụng các loại dịch vụ.

Việc hoàn chi phí không nhất thiết phải ở dạng thu tiền mặt. Một số lượng lớn các dự án cấp nước và vệ sinh thu hồi ít nhất một phần chi phí thông qua đóng góp lao động hoặc vật liệu của người dùng. Các loại đóng góp này có thể chiếm đến 20-30% của vốn đầu tư, và khoảng tương tự cho các hoạt động O&M.

Để dự án bền vững và để có thể hoàn chi phí một cách hiệu quả, các dự án cấp nước và vệ sinh cần có đủ các yếu tố sau đây (Evans, 1992):

Môi trường thuận lợi: Một môi trường thuận lợi được tạo bởi sự thiết lập được một khuôn khổ luật pháp và chính sách hỗ trợ cho việc phát triển các dịch vụ cấp nước và vệ sinh. Việc tạo ra và phát triển môi trường đầu tư này chủ yếu là trách nhiệm của nhà nước. Một môi trường thích hợp không hòa hợp với chính sách "tự do dùng nước" vì nó đòi hỏi một sự cam kết chắc chắn với tiếp cận chia sẻ trong việc cung cấp và đáp ứng các chi phí cho các dịch vụ cấp nước và vệ sinh.

Nhận thức tốt về vấn đề sức khỏe: Điều này đặt ra yêu cầu đối với cả các cơ quan nhà nước lẫn cộng đồng đều phải nhận ra tầm quan trọng của việc cải thiện điều kiện cấp nước và vệ sinh đối với sức khỏe. Việc nhận thức tốt về vấn đề sức khỏe hàm ý rằng cộng đồng/người dùng nước chấp nhận những trách nhiệm cá nhân và

Mười yếu tố cơ bản của sự bền vững của dự án • Môi trường thuận lợi • Nhận thức tốt về vấn đề sức khỏe • Thể chế vững mạnh

- Cộng đồng - Các cơ quan - Các nhóm quan tâm

• Cảm thấy có nhu cầu (felt need) • Thái độ ủng hộ

• Kiến thức và kỹ năng • Mức độ dịch vụ thích hợp • Công nghệ thích hợp • Có đủ vật liệu và trang thiết bị • Có các dịch vụ hỗ trợ

- Quan hệ khách hàng - Sự hỗ trợ của cộng đồng - Sự hỗ trợ trong vận hành và duy

tu

102

sẵn sàng chi trả hoặc đóng góp cho các hoạt động để cải thiện điều kiện sức khỏe của cá nhân và cộng đồng.

Các thể chế vững mạnh: Đối với các cơ quan nhà nước, thể chế mạnh đòi hỏi sự phân định trách nhiệm rõ ràng, một cơ sở pháp lý chắc chắn và quyền tự chủ trong quản lý tài chính và nguồn nhân lực tốt. Đối với cộng đồng cần có cơ cấu tổ chức chính thức, hợp pháp, sự lãnh đạo vững mạnh và được sự hậu thuẫn tích cực của cộng đồng, có năng lực đại diện cho tất cả các nhóm, khả năng tổ chức và thực hiện tốt các chương trình, các hoạt động đã được đồng ý bởi toàn thể cộng đồng.

Cảm thấy có nhu cầu: Việc cải thiện điều kiện cấp nước và vệ sinh nói riêng và các hạ tầng cơ sở, các dịch vụ nói chung phải thể hiện nhu cầu thực sự của cộng đồng. Mọi thành viên đều có nhận thức rằng việc cải thiện điều kiện dịch vụ/cơ sở hạ tầng mang lại cho họ và cả cộng đồng những lợi ích đáng kể. Nhu cầu thực sự đảm bảo rằng các thành viên của cộng đồng sẵn sàng tham gia đóng góp và chi trả cho các hoạt động của dự án.

Thái độ ủng hộ: Cơ quan chức năng phải cam kết toàn diện với quá trình cộng tác, và có mong muốn thực sự trong việc hợp tác làm việc với cộng đồng. Đồng thời cộng đồng phải chấp nhận trách nhiệm và có nguyện vọng làm chủ sở hữu các cơ sở hạ tầng sẽ được xây dựng, sẵn sàng trả tiền cho các dịch vụ được cung cấp.

Kiến thức và kỹ năng: Tất cả các kỹ năng cần thiết đối với cơ quan chức năng và cộng đồng đều phải được trang bị thông qua tập huấn. Cộng đồng cần phải có hoặc phát triển các kỹ năng kỹ thuật cho việc vận hành và duy tu hệ thống, kỹ năng tổ chức gây quỹ và quản lý tài chính và kỹ năng huy động sự tham gia của các thành viên vào các hoạt động liên quan đến dự án.

Mức độ dịch vụ thích hợp: Mức độ dịch vụ phải được thống nhất giữa cộng đồng và cơ quan chức năng và phải thích hợp cả về khía cạnh kỹ thuật lẫn kinh tế xã hội.

Công nghệ thích hợp: Yếu tố này có liên quan đến mức độ dịch vụ. Việc lựa chọn công nghệ cũng phải được thực hiện với sự tham gia của cả người dùng lẫm cơ quan chức năng. Đủ khả năng đầu tư và chi trả, dễ vận hành và duy tu, hiệu quả kỹ thuật và mức độ sãn có của vật liệu và thiết bị thay thế là những yếu tố quan trọng trong việc lựa chọn công nghệ.

Vật liệu và thiết bị: Mọi loại vật liệu và thiết bị đều phải có sẵn đúng thời gian yêu cầu trong cả giai đoạn xây dựng, phục hồi hay vận hành và duy tu hệ thống.

Các dịch vụ hỗ trợ: Yếu tố này liên quan đến vận hành và duy tu, các dịch vụ mở rộng và quan hệ khách hàng.

5.2.2. Yêu cầu và sự tự nguyện chi trả

Cung cấp dịch vụ mà người dùng có đủ khả năng tài chính để sử dụng rõ ràng là điều kiện tiên quyết cho việc hoàn chi phí. Tuy nhiên có khả năng chi trả và tự nguyện chi trả không phải bao giờ cũng đi kèm với nhau. Theo quan điểm của các nhà kinh tế nhu cầu chỉ là thực khi nó đi kèm với sự tự nguyện chi trả cho các loại hàng hòa hay dịch

103

vụ được cung cấp. Theo quan điểm này, nhu cầu và sự tự nguyện chi trả gần như là đồng nghĩa. Tuy nhiên cả hai khái niệm này cần phải được phân biệt với nhu cầu cảm giác thấy. Việc tiếp nhận các dịch vụ miễn phí hoặc được trợ giá nhiều ngay cả khi các dịch vụ này đáp ứng được nhu cầu cảm giác thấy không chứng tỏ rằng người dùng thực sự có nhu cầu đối với chúng. Nhu cầu cảm giác thấy chỉ trở thành yêu cầu thực khi người dùng sẵn sàng sử dụng nguồn vốn cá nhân để chi trả cho dịch vụ được cung cấp. Quan hệ giữa nhu cầu cảm giác và nhu cầu thực rất phực tạp, bởi không thể có nhu cầu thực nếu không có nhu cầu cảm giác nhưng nhu cầu cảm giác đơn thuần không đủ để tạo thành đòi hỏi (nhu cầu thực).

5.2.2.1. Các yếu tố chi phối sự tự nguyện chi trả

Tạo ra yêu cầu đối với các dịch vụ được cải thiện phức tạp hơn nhiều so với việc định giá đúng, cho dù việc định giá đúng có một vai trò quan trọng. Nguồn vốn luôn luôn hạn chế bởi thế người ta luôn phải lựa chọn cách sử dụng nguồn vốn đó sao cho hiệu quả nhất. Các nhà nghiên cứu đã chỉ ra các yếu tố quan trọng nhất có ảnh hưởng đến sự tự nguyện chi trả.

Mức dịch vụ: Mức phục vụ cung cấp bởi các hệ thống cấp nước và vệ sinh có ảnh hưởng quan trọng đến việc người dùng có chi trả cho dịch vụ đó hay không. Mức dịch vụ thấp nhất (rẻ chất) không thể luôn luôn giả thiết là mức dịch vụ dễ bán nhất. Trong một số trường hợp khách hàng không muốn trả với mức giá rất khiêm tốn cho dịch vụ cấp nước đơn giản như bơm tay mà sãn sàng trả nhiều tiền hơn để được sử dụng nước từ hệ thống cấp nước tập trung, phân phối đến tận nhà.

Tiêu chuẩn dịch vụ: Tiêu chuẩn dịch vụ liên kết chặt chẽ với mức dịch vụ. Nếu một hệ thống không hoạt động tốt và không tiếp tục cung cấp dịch vụ ở mức chấp nhận được, sự tự nguyện chi trả của người dùng sẽ biến mất.

Các yếu tố chi phối sự tự nguyện chi trả (Evans, 1992) • Mức độ dịch vụ • Tiêu chuẩn dịch vụ • Các lợi ích nhận thức được • Quan hệ đến sản xuất • Mức thu nhập • Giá • Chi phí tương đối • Chi phí cơ hội của thời gian • Đặc trưng của các nguồn hiện có • Uy tín của cơ quan cung cấp dịch vụ • Khuynh hướng kết hợp của cộng đồng • Môi trường chính sách • Các yếu tố văn hóa xã hội • Khái niệm sở hữu và trách nhiệm • Tính minh bạch của quản lý tài chính • Khung thể chế

104

Các lợi ích nhận thức được: Trả tiền cho một dịch vụ thực tế là một quyết định đầu tư. Sự tự nguyện tiếp tục chi trả phụ thuộc vào những lợi ích sẽ thu được. Bởi một số lợi ích dễ nhận biết được nhưng một số khác thì không, mức độ nhận thức được các lợi ích có thể mang lại của người dùng có một vai trò quan trọng. Ví dụ lợi ích về sức khỏe là lợi ích gián tiếp mà nhiều người dùng không nhận thức được và không coi đó là một lợi ích của việc dùng nước sạch. Các yếu tố khác như màu, mùi, vị của nước từ hệ thống cấp nước có thể được coi là quan trọng hơn.

Quan hệ đối với sản xuất: Khi nước được dùng cho mục dích sản xuất, ý thức tự nguyện chi trả thường cao hơn. Tuy nhiên hệ thống được nâng cấp phải tỏ rõ ưu điểm so với hệ thống cũ nếu yếu tố này là quan trọng.

Mức thu nhập: Mức thu nhập liên quan trực tiếp đến khả năng chi trả. Nếu chi phí sử dụng nước vượt quá khả năng của người dùng, khỏi cần phải đặt vấn đề về ý thức tự nguyện chi trả của họ.

Giá: Xác định được mức giá phù hợp là việc quan trọng. Nhiều vùng nông thôn thường có sẵn các nguồn nước thay thế tuy chất lượng không tốt. Mức giá có thể ảnh hưởng đến quyết định của người dân trong việc trả tiền để được hưởng dịch vụ cấp nước tốt hơn hay tiếp tục sử dụng nguồn nước cũ.

Chi phí tương đối: Khi đánh giá chi phí cho một dịch vụ nào đó có thể chấp nhận được hay không, người dùng thường so sánh với chi phí của các loại dịch vụ khác họ cho là có cùng giá trị, hoặc họ xem xét nên ưu tiên cho loại dịch vụ nào hơn. Nếu giá dịch vụ được xem là quá cao so với các dịch vụ khác, sự tự nguyện chi trả sẽ bị ảnh hưởng.

Chi phí cơ hội của thời gian: Khi nước được dùng không mất tiền, chi phí cơ bản đối với người dùng là công sức và thời gian dành cho việc lấy nước. Mức độ giá trị của thời gian chi phí cho việc lấy nước có thể ảnh hưởng đến sự tự nguyện chi trả cho dịch vụ cấp nước mới để tiết kiệm thời gian.

Đặc trưng của các nguồn sẵn có: Nếu người dùng coi nguồn nước truyền thống của họ là chấp nhận được thì nhiều khả năng họ sẽ không trả tiền để sử dụng nguồn nước mới dù tốt hơn. Các yếu tố như dung lượng nguồn nước sẵn có, chất lượng nhận thức được, khoảng cách, mức độ tin cậy của nguồn... có thể ảnh hưởng đến khả năng người dùng tiếp tục sử dụng nguồn nước sẵn có hay trả tiền cho dịch vụ cấp nước mới.

Uy tín của cơ quan dịch vụ: Uy tín của cơ quan cung cấp dịch vụ có ảnh hưởng quan trọng đến sự tự nguyện chi trả của người dùng. Cơ quan cung cấp dịch vụ cần phải cung cấp các dịch vụ có chất lượng để có thể hy vọng người dùng làm tốt vai trò khách hàng của mình.

Khuynh hướng kết hợp của cộng đồng: ở nhiều vùng nông thôn việc hoàn chi phí có thể thực hiện được thông qua những khoản đóng góp tự nguyện vào một quỹ chung. Sự hợp tác tốt trong cộng đồng rất quan trọng trong khía cạnh này nhưng

105

không thể coi là đương nhiên. Những xung đột nhỏ, sự mất lòng tin vào lãnh đạo địa phương... có thể làm mất đi sự hợp tác này.

Môi trường chính sách: Chính sách hướng đến việc cung cấp các dịch vụ miễn phí thường gây khó khăn cho việc hoàn chi phí của các dự án cấp nước và vệ sinh. Người ta sẽ không tự nguyện chi trả cho các dịch vụ nếu tin rằng có nhiều người khác được sử dụng dịch vụ đó miến phí hoặc nhà nước sẽ trả phần chi phí đó. Một khi chính sách dùng nước miễn phí được hủy bỏ thì chính sách mới cần phải được phổ biến rộng rãi và vận dụng một cách nhất quán.

Các yếu tố văn hóa xã hội: Các yếu tố văn hóa xã hội có thể ảnh hưởng đến sự tự nguyện trả tiền để sử dụng dịch vụ và thay đổi theo từng địa phương. ở một số cộng đồng thái độ và tín ngưỡng đối với thế giới tự nhiên có thể là rào cản đối với việc sử dụng dịch vụ cấp nước và vệ sinh mới. Khái niệm về chất lượng nước cũng thay đổi từ nơi này qua nơi khác tùy theo cách nghĩ và tín ngưỡng ở từng địa phương.

Khái niệm về sở hữu và trách nhiệm: Mức độ mà người dùng cảm thấy trách nhiệm đối với hệ thống cấp nước và vệ sinh của riêng họ có thể ảnh hưởng đến ý thức tự nguyện chi trả. Ví dụ, nếu họ tin rằng một hệ thống là của nhà nước thì họ nghĩ rằng nhà nước phải có trách nhiệm quan tâm đến hệ thống đó. Ngay cả khi các hệ thống đã được chuyển giao hoàn toàn cho cộng đồng nhiều người vẫn không chấp nhận quyền sở hữu và trách nhiệm đối với chúng. Một hệ thống được áp đặt từ bên ngoài thường khó có thể hoàn toàn được chấp nhận bởi một cộng đồng, và bởi vậy sự tự nguyện chi trả cũng bị ảnh hưởng xấu.

Tính minh bạch của quản lý tài chính: Yếu tố này có thể liên quan mật thiết đến uy tính của cơ quan cung cấp dịch vụ hoặc tổ chức quản lý địa phương và thực chất là vấn đề của lòng tin. Nếu mọi người không thể thấy rõ điều gì xảy ra đối với những đóng góp của họ để duy trì hệ thống cấp nước và vệ sinh của mình, thật khó để kêu gọi họ chi trả cho các chi phí của hệ thống. Một hệ thống quản lý tài chính minh bạch, có tính kiểm toán cao sẽ giúp tạo lòng tin và đảm bảo cho người dùng tin rằng đóng góp của họ được sử dụng đúng mục đích.

Khung thể chế: Cách thức tổ chức chương trình cấp nước và vệ sinh và khung thể chế hỗ trợ cho nó có thể ảnh hưởng đến ý thức tự nguyện chi trả. Việc thành lập các ủy ban nước có quyền hạn cao hơn các cơ quan hữu quan hiện có hoặc cơ cấu tổ chức quản lý địa phương có thể hạn chế hiệu quả của các cơ quan này và làm cho mọi người không mặn mà ủng hộ ủy ban mới. Một khung thể chế không đủ cởi mở đối vời người dùng cũng có thể làm giảm ý thức tự nguyện chi trả bởi họ cảm thấy rằng quan điểm của mình không được đếm xỉa đến trong việc phát triển và quản lý hệ thống.

5.2.2.2. Xác định mức độ tự nguyện chi trả

106

Nhiều học giả đã nghiên cứu phát triển các phương pháp thực tế để tìm hiểu xem những dịch vụ nào khách hàng thực sự mong muốn và khách hàng chuẩn bị trả bao nhiêu cho dịch vụ đó. Việc xác định mức thu nhập ở các vùng nghèo của thế giới là việc khó khăn. ở các đô thị hầu hết các hoạt động kinh tế diễn ra ở các khu vực không chính thức và thu nhập hầu như không được khai báo. ở các vùng nông thôn thu nhập rất nhạy cảm đối với biến động theo mùa và năm và bởi thế rất khó dự đoán chính xác. Việc tìm hiểu người ta chi tiêu cho cái gì dễ hơn người ta kiếm được bao nhiêu.

Có hai phương pháp được phát triển để đánh giá việc chi tiêu của người dân. Phương pháp thứ nhất, phương pháp gián tiếp, dựa trên phân tích các số liệu về việc chi trả cho cùng loại dịch vụ của những người khác có cùng điều kiện với những người dân ở vùng dự án. Phương pháp thứ hai, phương pháp trực tiếp, dựa trên cơ sở điều tra (phỏng vấn, phiếu thăm dò...) xem người dân dự kiến sẽ trả bao nhiêu trong tương lai cho dịch vụ mới.

5.2.3. Quản lý hoàn chi phí và tài chính cộng đồng

5.2.3.1. Các tùy chọn và các phương pháp hoàn chi phí

Có nhiều tùy chọn cho quản lý thực hành các khoản chi trả của người dùng. Mỗi tùy chọn đều có ưu nhược điểm riêng. Lựa chọn nào là thích hợp tùy thuộc vào hoàn cảnh của địa phương. Tuy nhiên, trong bất kỳ trường hợp nào hiệu quả quản lý đều có ý nghĩa sống còn đối với sự thành công. Các hệ thống hoàn chi phí cần được phát triển sao cho không chỉ đảm bảo rằng tài chính của người dùng được quản lý tốt mà còn cần phải đảm bảo rằng những người phải trả sẽ trả phí dịch vụ.

Giống như các yếu tố khác (công nghệ, mức dịch vụ, chiến lược triển khai dự án...), cơ chế tài chính phải được điều chỉnh để phù hợp với đặc thù và nhu cầu của hoàn cảnh địa phương. Cơ chế tài chính cộng đồng hầu như chắc chắn không thành công nếu hệ thống không đáp ứng nhu cầu, mối quan tâm và năng lực chi trả của các nhóm người dùng khác nhau.

Bảng 5.1 liệt kê danh sách các tùy chọn về hệ thống hoàn chi phí cho các hệ thống cấp nước và vệ sinh.

5.2.3.2. Các tuỳ chọn cộng đồng

Các tùy chọn cộng đồng (Bảng 5.2) phù hợp trước hết với các vùng nông thôn tại đó quản lý cộng đồng giữ vai trò quan trọng. Trong 3 tùy chọn này, các quỹ tự nguyện dường như có nhiều vấn đề và khó duy trì nhất, trừ những địa phương ở đó có tình hợp tác cộng đồng và cam kết đối với dịch vụ được nâng cấp rất cao.Tiếp cận này có nhiều khả năng thành công đối với trường hợp thu quỹ một lần để tạo vốn chi trả một phần hay toàn bộ chi phí lắp đặt. Mặt khác, việc thu quỹ một cách thường xuyên là điều rất không nên trừ khi chi phí vận hành và duy tu rất thấp và khoảng thời gian giữa hai lần thu phí rất dài.

107

Sổ số và giải trí cũng là một cách gây quỹ khác phổ biến ở các nước Mỹ La Tinh và một số nơi ở Châu á. Tuy nhiên hầu như không có nơi nào sử dụng hình thức gây quỹ này để cung cấp tài chính dài hạn cho các hoạt động của dự án.

108

Bảng 5.1: Tóm tắt các tùy chọn tài chính (Evans 1992)

Cái gì? Khi nào? Để làm gì? Ai tổ chức Thế nào?

Các quỹ tự nguyện

ở các cộng đồng có truyền thống gây quỹ, có thu nhập theo mùa và có kiến thức và quản lý tốt các khoản chi tùy theo năng lực của hộ gia đình và các lợi ích thu được.

Đóng góp tài chính cho việc xây dựng; Các khoản đóng góp lớn hơn thỉnh thoảng xảy ra để duy tu và sửa chữa các hệ thống đơn giản với các điểm cấp nước công cộng.

Lãnh đạo truyền thống (trưởng thôn...), các tổ chức tình nguyện (hội phụ nữ...)

Các mục tiêu được đặt ra và quỹ được thu thập định kỳ tại các cuộc họp hoặc tại từng gia đình. Quỹ được thu trước hoặc khi cần.

Nguồn thu chung của cộng đồng

ở các cộng đồng có nguồn thu riêng và có một hệ thống cấp nước với các tiện nghi công cộng.

Duy tu và sử chữa hàng năm, các đóng góp tài chính cho việc xây dựng; giảm giá hoặc mở rộng dịch vụ nếu có thể.

Chính quyền địa phương, Hội đồng nước của cộng đồng.

Dự trữ của quỹ được dựa trên chi phí ước tính và thu nhập hàng năm của cộng đồng; giảm chi phí hoặc tạo thu nhập khi cần thiết.

Quỹ hợp tác

Cấp nước được khởi động và cung cấp tài chính thông qua hợp tác sản xuất hoặc quỹ quay vòng của làng; không có chi trả trực tiếp cho lượng nước sử dụng.

Duy tu và sử chữa hàng năm; trả các khoản vay để xây dựng hệ thống; giảm giá hoặc mở rộng dịch vụ nếu có thể.

Ban chủ nhiệm hợp tác xã, Hội đồng nước cộng đồng.

Dự trữ của quỹ được dựa trên chi phí ước tính và thu nhập từ các hoạt động của hợp tác xã và hội phí của hội viên; giảm chi phí và/hoặc phí hội viên; giảm chi phí hoặc tạo thu nhập khi cần thiết.

Giá thống Các gia đình có vòi nước Trả các khoản vay để xây Hội đồng nước cộng Cơ quan quản lý dự án gợi ý

109

nhất riêng, hoặc dùng chung vòi với nhóm xã hội được xác định rõ, có nguồn thu ổn định và tin cậy và có lợi ích tương đối giống nhau.

dựng hệ thống; duy tu và sử chữa hàng năm; giảm giá hoặc mở rộng dịch vụ nếu có thể.

đồng, Ban quản lý hợp tác xã dùng nước, Chính quyền địa phương, Ban đại diện hội người dùng nước.

mức giá ban đầu để người dùng thông qua; Phí được thu và quản lý bởi hội dùng nước địa phương.

Giá phân cấp

ở các cộng đồng có sự khác nhau đáng kể về sử dụng nước và lợi ích và tinh thần cộng đồng đủ để phân chia các hộ thành các nhóm chi trả khác nhau.

Trả các khoản vay để xây dựng hệ thống; duy tu và sử chữa hàng năm; giảm giá hoặc mở rộng dịch vụ nếu có thể.

Cơ quan cung cấp dịch vụ nước với sự hỗ trợ của những người đề xướng hoặc các chuyên gia xã hội khác giúp cho cơ quan quản lý dự án.

Những người dùng vời nước riêng được phân loại thành các nhóm giá cao, thấp khác nhau dựa trên các chỉ số của địa phương về dùng nước và tiềm lực kinh tế; Những người dùng chung vòi nước có thể trả thấp hơn.

Giá hỗn hợp

ở các cộng đồng có sự khác nhau lớn về khả năng chi trả và sử dụng nước, với các hộ có thu nhập cao và hộ thu nhập thấp sống ở các khu vực riêng biệt

Trả các khoản vay để xây dựng hệ thống; duy tu và sử chữa hàng năm; giảm giá hoặc mở rộng dịch vụ nếu có thể.

Cơ quan cung cấp dịch vụ nước với tổ chức nước cộng đồng.

Nguôn phí dư hoặc các vòi nước cá nhân được dùng để bù cho chi phí của các vòi nước công cộng miễn phí ở các khu nghèo.

Đo nước ở các cộng đồng lớn với nguồn nước hạn chế và một cơ cấu hành chính hiệu quả.

Trả các khoản vay để xây dựng hệ thống; duy tu và sử chữa hàng năm; giảm giá hoặc mở rộng dịch vụ nếu có thể.

Cơ quan cung cấp dịch vụ nước và/hoặc tổ chức nước cộng đồng.

Ghi số đo, viết các hóa đơn và thu phí bởi những nhân công khác nhau hoặc trả qua ngân hàng, tại ủy ban nhân dân.

Bán rong ở các cộng đồng nơi hệ thống Đóng góp để cung cấp tài Cơ quan cung cấp dịch Nước được bán từ các vòi có

110

thay cho một mạng phân phối bằng đường ống

bán rong có giá trị xã hội có thể nâng cấp, nơi các giải pháp khác không khả thi về mặt chính trị, kinh tế hay kỹ thuật

chính cho các chi phí lặp lại của cơ quan cung cấp dịch vụ nước, và các chi phí cho dịch vụ bán rong bao gồm việc đảm bảo vệ sinh và sửa chữa đơn giản.

vụ nước với những người vận hành hệ thống được trả lương, Hội phụ nữ hoặc hợp tác xã của những người bán nước.

đồng hồ đo với giá được kiểm soát; khi có trợ giá giá mua, giá bán có thể bằng với giá bán tại các vòi cá nhân, chênh lệch giá tạo ra thu nhập cho người bán rong.

Bán rong như là một phần của một mạng phân phối bằng đường ống

ở các cộng đồng nơi liên hệ giữa các nhóm hoặc việc cung cấp hỗ trợ giữa hệ thống nước công cộng và tư nhân không hoạt động.

Đóng góp để cung cấp tài chính cho các chi phí lặp lại của các điểm cấp nước công cộng, và các chi phí cho dịch vụ bán rong bao gồm việc đảm bảo vệ sinh và sửa chữa đơn giản.

Cơ quan cung cấp dịch vụ nước với những người vận hành hệ thống được trả lương hoặc những người được ủy quyền thích hợp về mặt kinh tế-xã hội, vd: những người phụ nữ đứng đầu các hộ gia đình.

Nước được bán từ các vòi có đồng hồ đo với giá được kiểm soát; khi có trợ giá giá mua, giá bán có thể bằng với giá bán tại các vòi cá nhân, chênh lệch giá tạo ra thu nhập cho người bán rong.

Thuế nước trực tiếp hoặc gián tiếp

ở các cộng đồng nơi việc chuyển giao quỹ đầy đủ cho tổ chức nước được đảm bảo và thuế có thể liên quan đến việc dùng nước và chi phí.

Trả các khoản vay để xây dựng hệ thống; duy tu và sử chữa hàng năm; giảm giá hoặc mở rộng dịch vụ nếu có thể.

Tổ chức dịch vụ của chính quyền địa phương đối với những khu vực nhất định, vd: hệ thống nhà ở giá rẻ.

Thuế được sử dụng để cung cấp tài chính cho các dịch vụ cơ bản; các mức đóng thuế được dựa vào mức dịch vụ hoặc điều kiện nhà ở.

111

khả thi, đặc biệt ở các cộng đồng nhỏ. Tuy nhiên cần phải tạo được nguồn thu ổn định cho các hợp tác xã và năng lực quản lý của chính quyền địa phương phải cao. Đồng thời cũng cần có sự nhất trí cao trong số các thành viên của cộng đồng về các ưu tiên cũng như sự thừa nhận tầm quan trọng của việc duy trì dịch vụ cấp nước. Cộng đồng có đủ khả năng đầu tư và chi trả theo phương thưc này có thể có trách nhiệm cao trong việc quản lý hệ thống.

Bảng 5.3: Quản lý thu hồi chi phí: Các tùy chọn cộng đồng (Evans 1992)

Tùy chọn

Các yếu tố và ưu nhược điểm

Ưu điểm - Đáp ứng được các biến động theo mùa của thu nhập; - Cho phép có nhiều lựa chọn về hình thức thu quỹ (tại các cuộc

họp, sổ số, hội hè, thu tại gia đình....); - Mọi người có thể đóng góp theo khả năng chi trả; - Giảm được khối lượng công việc của tổ chức địa phương

Nhược điểm

- Có thể dẫn tới sự mất công bằng - Đóng góp có thể không liên quan đến việc dùng nước - Khó kiểm soát các trường hợp không góp quỹ - Dễ nảy sinh sự chia rẽ trong cộng đồng

Quỹ tự nguyện

Các điều kiện tiền đề

- Mức hợp tác trong cộng đồng cao và kiểm soát xã hội tốt - Nhu cầu cảm giác trong cộng đồng và cam kết đối với hệ thống

mạnh Ưu điểm - Là cách để trách việc chi trả trực tiếp cho việc dùng nước, một

việc đôi khi là không thể chấp nhận được - Việc cấp nước được cung cấp tài chính bởi các hoạt động tạo

nguồn thu nên không làm giảm thu nhập của các hộ Nhược điểm

- Không đảm bảo sự công bằng nếu không có sự đồng nhất trong khả năng sử dụng nước

- Các hoạt động tạo nguồn thu có thể không đảm bảo đủ quỹ cho các hoạt động

- Tranh cãi có thể xảy ra về tỷ lệ vốn phân bổ cho việc cấp nước và các hoạt động, dịch vụ khác

Nguồn thu chung của cộng đồng

Các điều kiện tiền đề

- Khả năng sử dụng/tiếp cận dịch vụ phải tương đối đồng đều - Đóng góp vào nguồn thu chung phải tương đối đồng đều - Nguồn thu được tạo ra phải ổn định và đủ để đáp ứng yêu cầu

Quỹ hợp tác xã

Ưu điểm - Các khoản chi trả được đáp ứng bằng tiền lãi từ các hoạt động tạo thu nhập

- Lợi dụng được năng lực quản lý vốn có của địa phương

112

Nhược điểm

- Những thành viên có thế lực hơn có thể có ảnh hưởng quá lớn - Không phải tất cả người dùng nước tham gia vào các hoạt động

của hợp tác xã Các điều kiện tiền đề

- Có sẵn các hoạt động kinh tế có hiệu quả của hợp tác xã

5.3.2.3. Các tùy chọn về giá

Bảng 5.4: Quản lý thu hồi chi phí: Các tùy chọn về giá (Evans 1992)

Giá thống nhất Ưu điểm - Tương đối dễ cho các nhà quản lý

- Không tốn thêm cho việc đo nước Nhược điểm

- Phí phải trả không phản ánh đúng mức tiêu thụ và khả năng tiếp cận nguồn nước

- Giá có thể không phản ánh khả năng chi trả của tất cả người dùng Điều kiện tiền đề

- Tất cả người dùng đều phải biết - Các nhu cầu nước phải tương đối đồng đều

Giá phân cấp Ưu điểm - Phí phải trả phản ánh mức tiêu thụ và khả năng chi trả một cách công

bằng hơn - Người nghèo trong cộng đồng có thể được trợ giá bởi người giàu - Giá phản ánh tốt hơn mức dịch vụ thực tế

Nhược điểm

- Tranh cãi có thể xảy ra về cơ sở của việc phân cấp giá - Những người phải trả giá cao hơn có thể có ảnh hưởng quá lớn đến việc

quản lý hệ thống Điều kiện tiền đề

- Cơ sở phân cấp giá phải rõ ràng - Sự thừa nhận răng dịch vụ tốt hơn phải được phản ánh bằng mức giá

cao hơn và sự tự nguyện hỗ trợ của người giàu đối với người nghèo Các hệ thống giá hỗn hợp Ưu điểm - Dành cho người dùng sự lựa chọn mức dịch vụ

- Giá phản ánh mức dịch vụ - Người nghèo có được lợi nhờ các dịch vụ miễn phí hoặc được trợ giá

Nhược điểm

- Có thể khó tối ưu hóa sự cân bằng giữa các vòi nước công cộng và vòi nước gia đình

Điều kiện tiền đề

- Có nhu cầu mạnh và tự nguyện chi trả cho các vòi nước đến tận nhà

Đo nước

113

Ưu điểm - Phí phải trả phản ánh lượng nước tiêu thụ - Khuyến khích việc dùng nước có hiệu quả hơn - Nhu cầu dùng nước có thể điều tiết, tiết kiệm nước hơn thông qua áp

dụng các mức giá lũy tiến Nhược điểm

- Tăng giá dịch vụ do các chi phí cho hệ thống đo nước, ghi số đo, hóa đơn và thu phí hàng tháng

- Có thể có sự gian dối thông qua việc chỉnh đồng hồ, mắc ống trái phép - Yêu cầu chi phí duy tu cao hơn

Điều kiện tiền đề

- Năng lực thể chế tốt ở các cơ quan cung cấp dịch vụ nước - Hiệu quả dịch vụ cao để đảm bảo hiệu quả chi phí và sự hài lòng của

khách hàng

Trong số các tùy chọn này (Bảng 5.4), đo nước thường được coi là biện pháp chuẩn tắc nhất của việc thu phí. Việc đo nước đảm bảo rằng người dùng trả khoản phí tỷ lệ trực tiếp với lượng nước mà họ sử dụng và tỏ ra là biện pháp công bằng nhất đối với tất cả mọi người để đáp ứng mọi loại chi phí. Tuy nhiên, những vấn đề gặp phải trong quản lý và điều hành hệ thống đo nước có thể làm giảm hiệu quả của chúng và dẫn đến những chi phí phụ thêm không cần thiết.

Giá thống nhất là lựa chọn dễ nhất cho các nhà quản lý, tuy nhiên có thể thiếu nhạy cảm nếu tính công bằng được đặt ra. Hệ thống giá hỗn hợp có thể phù hợp nhất đối với những khu vực đô thị đông dân cư vì nó cho phép các mức dịch vụ thấp hơn (vd: vòi nước công cộng) được trợ giá bởi các mức dịch vụ cao hơn (cấp nước cho các gia đình).

Năng lực thể chế và hiệu quả quản lý là những yếu tố then chốt trong việc đảm bảo hiệu quả và hiệu lực của bất kỳ hệ thống định giá nào.

5.3.2.4. Các tùy chọn thương mại

Việc bán nước (ví dụ bằng xe téc) là một tùy chọn thương mại phổ biến nhất (bảng 5.5) ở các vùng có thu nhập thấp. Đây không phải là lực chọn dài hạn nhưng có thể là một giải pháp ngắn hạn hiệu quả, đặc biệt ở những nơi việc bán nước được điều tiết tốt và có thể kiểm soát được chất lượng nước.

Bảng 5.5: Quản lý thu hồi chi phí: Các tùy chọn thương mại (Evans 1992)

Ưu điểm - Động cơ mạnh cho các dịch vụ có chất lượng và duy tu hệ thống - Sự chuyển giao trách nhiệm quản lý cho bộ phận kinh tế tư nhân - Tiết kiệm lao động và thời gian cho người dùng nước - Phạm vi lựa chọn lớn, từ các doanh nghiệp tư nhân đến các hợp tác xã

do cộng đồng quản lý Nhược điểm

- Giá tương đối cao đối với người dùng - Chất lượng nước khó đảm bảo - Phạm vi khai thác ở những nơi nguồn nước hạn chế

114

- Mức giá cao có thể ngăn cản mức tiêu thụ và sử dụng đủ định mức Điều kiện tiền đề

- Năng lực thể chế đủ để kiểm soát hoạt động kinh doanh nước để đảm bảo quyền lợi của người dùng nước

5.3.2.5. Các tùy chọn gián tiếp

Gây quỹ thông qua nhiều dạng thuế khác nhau (Bảng 5.6) là một giải pháp được áp dụng tương đối phổ biến ở nhiều nơi. ở các vùng nông thôn, một loại thuế phát triển, được thu theo đầu hộ gia đình, có thể tạo nguồn thu cho các loại dịch vụ khác nhau như đường xá, trạm xá, trường học, cấp nước và vệ sinh...

Bảng 5.6: Quản lý thu hồi chi phí: Các tùy chọn gián tiếp (thuế) (Evans 1992)

Ưu điểm - Việc cung cấp tài chính cho các dịch vụ chung được tạo dòng và dễ dàng hơn cho các nhà quản lý

- Trợ giá giữa các lĩnh vực có thể được thực hiện, vd, thông qua thuế bất động sản

- Mức chi trả có thể được liên hệ với sản xuất và mức thu nhập Nhược điểm

- Phí phải trả có thể không phản ánh mức dịch vụ và mức tiêu thụ - Các cơ quan dịch vụ nước có thể không có kiểm soát trực tiếp đối với

nguồn tài chính, do đó không thể đảm bảo đủ nguồn vốn - Người dùng không ý thức được chi phí thực của dịch vụ - Hạn chế phạm vi tham gia của cộng đồng trong việc ra quyết định và

quản lý hệ thống. Điều kiện tiền đề

- Năng lực thể chế và hiệu quả quản lý tốt của các cơ quan hỗ trợ - Sự điều phối và hợp tác tốt giữa các cơ quan dịch vụ khác nhau

5.3.2.6. Quản lý bởi cộng đồng người dùng

Bên cạnh việc xây dựng các phương pháp hiệu quả để quản lý các đóng góp tài chính, việc xác định rõ ràng ai là người có trách nhiệm quản lý cũng rất quan trọng. Khuynh hướng hướng đến sự quản lý bởi cộng đồng thay cho các cơ quan dịch vụ hàm ý sự thay đổi vai trò của cả cộng đồng lẫn các cơ quan chuyên trách. Đang có những sức ép nhất định về việc các cơ quan nhà nước nên giảm can thiệp trực tiếp vào việc cung cấp các dịch vụ mà tập trung vào việc giúp đỡ để các cơ quan công cộng và tư nhân có đủ khả năng cung cấp dịch vụ. Về mặt lý thuyết, việc huyển giao này có thể làm nhẹ bớt gánh nặng về tài chính của nhà nước trong việc thực hiện và duy trì các chương trình phát triển. Đồng thời các cơ quan chuyên trách cần phải tăng cường năng lực của mình để hỗ trợ cộng đồng và các doanh nghiệp tư nhân trong việc tăng cường năng lực của họ.

115

5.3. Phân tích kinh tế và phân tích tài chính Phần này đề cập khái quát các vấn đề trong phân tích kinh tế và phân tích tài chính: Nó bao gồm những gì, khi nào ta cần nó và tại sao nó quan trọng trong việc thiết kế các dự án. Những nội dung chính trong phần này là:

- Những định nghĩa và ý nghĩa của phân tích tài chính và phân tích kinh tế; - Sự giống và khác nhau giữa phân tích tài chính và phân tích kinh tế; - Những yêu cầu của các nhà đầu tư đối với các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng

nông thôn.

Các nội dung của phần này chủ yếu được biên soạn theo tài liệu đào tạo về quản lý phát triển cơ sở hạ tầng nông thôn (Dự án hỗ trợ kỹ thuật của ADB - Dương Văn Xanh chủ biên, 2001)

5.3.1. Khái niệm và ý nghĩa của phân tích tài chính

Tính toán hiệu quả kinh tế của dự án là cực kỳ quan trọng trong việc xác định chi phí và lợi ích của việc đầu tư, xem xét việc đầu tư vào dự án có lợi hay không?

Có nhiều nguyên nhân tại sao loại phân tích này quan trọng. Thông qua phân tích kinh tế/tài chính chúng ta có thể kiểm tra được dự án, đưa ra những thông tin chính xác, đáp ứng yêu cầu của Ngân hàng Phát triển Châu á, quản lý tốt tài nguyên của người khác, đảm bảo tính có thể kế toán của dự án. Đặc biệt thông qua phân tích này chúng ta có thể xếp loại các dự án với những phạm vi và thời gian khác nhau.

Để kiểm tra dự án, người ta chỉ can thiệp tích cực việc thực hiện dự án khi hiểu rõ dòng tiền được đầu tư như thế nào, nó ảnh hưởng đến ai, chi phí đầu vào cần lúc nào.

Phân tích kinh tế và phân tích tài chính đòi hỏi sự nghiêm khắc và chính xác của người quản lý. Nó giúp cho người quản lý trả lời các câu hỏi trong các phương pháp định

Những điều kiện tiền đề cho sự tự quản của cộng đồng (Evans 1992)

• Phải có yêu cầu của cộng đồng đối với việc cải tạo/xây dựng hệ thống • Thông tin cần thiết cho việc ra quyết định phải đầy đủ cho cộng đồng • Công nghệ và mức dịch vụ phải tương xứng với nhu cầu và năng lực của cộng đồng

để cung cấp tài chính, quản lý và duy tu hệ thống • Cộng đồng phải hiểu các lực chọn của họ và tự nguyện chịu trách nhiệm về hệ thống • Cộng đồng phải tự nguyện đầu tư vốn xây dựng và các chi phí trong quá trình vận

hành hệ thống • Cộng đồng phải được trao quyền để có thể ra quyết định về điều hành hệ thống • Cộng đồng phải có năng lực thể chế để quản lý việc phát triển và vận hành hệ thống • Cộng đồng phải có đủ nguồn nhân lực để quản lý thể chế này. • Cần phải có khung chính sách cho phép và hỗ trợ sự tự quản của cộng đồng • Cần có sự hỗ trợ hiệu quả từ bên ngoài: nhà nước, các nhà tài trợ về đào tạo và tập

huấn, tư vấn kỹ thuật, tín dụng, xây dựng...

116

lượng, khuyến khích thu thập thông tin thường xuyên nhằm khẳng định rằng mọi kế hoạch dự tính được thực hiện chính xác trên thực tế.

Với các dự án thực hiện bằng vốn vay, những người cho vay có quyền và có sự quan tâm riêng, muốn biết tiền của họ được sử dụng như thế nào, và phải được hoạt động theo giả định và vốn đầu tư được sử dụng khôn ngoan và chính đáng. Phân tích kinh tế và phân tích tài chính tạo cho người quản lý công cụ báo cáo cho những người cho vay, tiền được sử dụng như thế nào và nó có những ảnh hưởng gì.

Trong một dự án thường có một chuỗi mệnh lệnh. Những người khác nhau có trách nhiệm về các lĩnh vực khác nhau. Phân tích tài chính cho phép các hoạt động và chức năng của dự án thể hiện bằng những trách nhiệm của từng cá nhân. Điều này giúp cho việc xác định các vấn đề và các vùng thực hiện tốt có lợi ích cao được dễ dàng.

Trong giai đoạn lựa chọn dự án, có một số công cụ có hiệu quả để phân loại các dự án. Hiệu quả đầu tư của một dự án được xem xét ở nhiều giác độ khác nhau. Ví dụ: Chi phí đầu tư một hệ thống tưới là 100 triệu đồng trong đó cộng đồng dân cư bỏ ra 50 triệu đồng và Nhà nước tài trợ 50 triệu dồng đã nâng diện tích tưới từ 50 ha lên 100 ha và năng suất lúa từ 1,5 tấn/ha lên 2,5 tấn/ha. Như vậy do có đầu tư mà sản lượng lúa đã tăng lên. Nếu xét cụ thể từng bên tham gia trong dự án (cộng đồng dân cư, Nhà nước và xã hội như một thể thống nhất) ta thấy họ có những chi phí và lợi ích rất khác nhau. Chi phí của bên này có thể là lợi ích của bên kia hoặc ngược lại. Trong dự án này cộng đồng dân cư đã phải bỏ ra chi phí là 50 triệu đồng để có được một lợi ích từ lượng lúa tăng lên là 50 tấn và một lợi ích mà nhiều lúc bị quên đi là phần tài trợ (50 triệu đồng) từ phía Nhà nước. Nếu xét trên giác độ toàn xã hội, ta thấy chi phí sẽ là 100 triệu đồng (cả phần của cộng đồng dân cư và phần của Nhà nước) để có một lợi ích là tăng lượng lúa sản xuất lên 50 tấn. Việc xem xét chi phí và lợi ích của các bên tham gia dự án được thể hiện trong việc phân tích tài chính và phân tích kinh tế của dự án.

Phân tích tài chính của dự án không gì khác ngoài công tác kế toán nhằm xác định chính xác các chi phí và lợi ích. Phân tích tài chính, hiểu một cách đơn giản là sự phân tích lợi ích – chi phí trên cơ sở giá thị trường. Phân tích tài chính đứng trên giác độ của các đối tượng tham gia riêng rẽ: Hộ nông dân, công ty tư nhân, xí nghiệp cơ quan Nhà nước, hay cơ quan quản lý dự án. Thông quan phân tích tài chính có thể đạt được một số mục đích chính như:

- Đánh giá tác động tài chính thể hiện qua sự ảnh hưởng của yếu tố tài chính đến người nông dân, lĩnh vực Nhà nước và tư nhân, các cơ quan Chính phủ cùng những đối tượng tham gia dự án. Điều này được thể hiện thông quan các kế hoạch tài chính của các đối tượng tham gia dự án;

- Điều chỉnh việc sử dụng tài nguyên có hiệu quả hơn. Dựa trên phân tích tài chính (phân tích sự đầu tư và phân tích hệ số tài chính) có thể đánh giá hiệu quả của dự án đối với toàn bộ nền kinh tế như thể thống nhất;

- Đánh giá những đòn bẩy khuyến khích. Phân tích tài chính cực kỳ quan trọng trong việc xem xét những biện pháp khuyến khích các đối tượng tham gia dự án

117

(nông dân, người quản lý và chủ sở hữu kể cả Chính phủ trong việc tham gia dự án);

- Cung cấp một kế hoạch tài chính chính xác hợp lý. Kế hoạch này là cơ sở xác định số lượng và thời gian đầu tư của các đối tượng tham gia dự án cũng như các nguồn vốn và tiến trình chi trả;

- Điều phối sự tham gia về tài chính của các đối tượng. Kế hoạch tài chính cho phép sự điều phối giữa các nguồn vốn đóng góp từ các thành viên tham gia trong quãng đời dự án.

5.3.2. Phân tích kinh tế và ý nghĩa của phân tích kinh tế

Phân tích kinh tế của dự án là sự phân tích dự án trên quan điểm phát triển của toàn bộ nền kinh tế quốc gia tức trên giác độ lợi ích của toàn xã hội trong việc sử dụng những tài nguyên khan hiếm. Như vậy, phân tích kinh tế đứng trên chi phí và lợi ích của toàn xã hội đối với một đầu tư nào đó, thông qua chi phí cơ hội hay sẵn sàng chi phí.

Thông qua phân tích kinh tế những dự án có sự hoàn vốn đầu tư tốt nhất, trong điều kiện tài nguyên hạn hẹp sẽ được chọn thực hiện. Phân tích kinh tế cho thấy sự hấp dẫn của từng dự án theo quan điểm lợi ích toàn xã hội. Do đó, ở đây không phân biệt vốn từ khu vực kinh tế nào, tư nhân hay Nhà nước, ai thực hiện dự án.v.v...

5.3.3. Sự giống nhau và khác nhau giữa phân tích tài chính và phân tích kinh tế

Như vậy, phân tích tài chính và phân tích kinh tế có quan hệ mật thiết với nhau. Trên cùng một hiện tượng, sự đầu tư vào một dự án, phân tích tài chính đứng trên quan điểm của từng đối tượng tham gia riêng biệt còn phân tích kinh tế - trên giác độ tổng thể của một quốc gia hoặc cả xã hội.

Cả hai phân tích đều đứng trên những chi phí và lợi ích thực tế xảy ra trong vòng đời của dự án và sử dụng cùng một tỷ lệ chiết khấu đối với dòng tiền mặt. Tuy nhiên, giữa hai dạng phân tích này có những sự khác nhau nhất định:

- Trong phân tích kinh tế thuế và trợ cấp được coi như những thanh toán trung gian. Những loại thuế, một phần của lợi ích từ toàn bộ dự án được chuyển vào Chính phủ, chính là đại diện của toàn xã hội, và không được coi như những chi phí;

- Trong phân tích tài chính, giá thị trường được sử dụng, trong đó bao gồm cả thuế và trợ cấp. Ngược lại, trong phân tích kinhtế. Một số giá thị trường có thể thay đổi cho phù hợp hơn với giá trị kinh tế nhằm phản ánh sát hơn tính khách quan của giá cả cũng như loại trừ những yếu tố mang tính chủ quan của chính sách;

- Trong phân tích kinh tế, lãi suất đầu tư không trừ vào nguồn thu của dự án vì đó là một phần trong lợi ích của xã hội từ nguồn vốn sẵn có.

5.3.4. Các chi phí của dự án

5.3.4.1. Khái niệm về các loại chi phí

118

Để thực hiện dự án cần có những đầu tư nhất định thông qua các chi phí. Chi phí của dự án có thể phân ra: Chi phí trực tiếp (chi phí được thanh toán bằng tiền mặt hoặc quy ra tiền mặt) và chi phí gián tiếp (chi phí xảy ra đối với các tác nhân ngoài dự án, hoặc xảy ra khi dự án đã hoàn thành, hoặc không thanh toán bằng tiền mặt). Cần hiểu rằng mọi chi phí phục vụ trực tiếp việc thực hiện dự án và được hạch toán vào trong dự án có thể gọi là chi phí trực tiếp của dự án. Như vậy, các chi phí về quản lý dự án cũng được coi là chi phí trực tiếp. Mặt khác, chi phí gián tiếp có thể có nguồn gốc về môi trường, có tính xã hội.

Tất cả các chi phí trực tiếp có thể định lượng hoá với mục đích nhằm so sánh và xếp loại các dự án. Tuy nhiên, việc định lượng của các dự án sẽ thay đổi phụ thuộc vào những thông tin hiện có từ cơ bản đến chi tiết. Chi phí toàn bộ gồm tất cả các chi phí liên quan đến các hoạt động của dự án. Đôi khi nó bao gồm cả chi phí cơ hội. Đó là chi phí của công việc phải từ bỏ do phải quyết định làm một việc khác.

Hãy đưa ra một cách xử lý cụ thể về những chi phí bất khả kháng, làm cho học viên hiểu rõ những chi phí đã bị "chìm" - đã xảy ra trước khi bắt đầu dự án, và do đó không thể đưa vào như một khoản chi phí của dự án. Ví dụ về những chi phí bất khả kháng: Chi phí đào tạo kỹ sư giám sát thi công. Người kỹ sư này nhận được sự đào tạo trước khi dự án bắt đầu, và có thể được đào tạo (và đã thanh toán về việc này) thậm chí khi không có dự án. Chi phí trong việc khảo sát, giải phóng mặt bằng... đường giao thông do người Pháp làm 50 năm trước đây, đặc biệt đối với các dự án phục hồi đường giao thông. Các chi phí đối với sự xây dựng này đã được hạch toán khi dự án được tiến hành.

5.3.4.2. Phân nhóm chi phí trong dự án

Trong kế hoạch tài chính của dự án, chi phí trực tiếp có thể phân theo 3 nhóm chính phụ thuộc vào tính chất của từng loại chi phí:

- Chi phí đầu tư: Đó là những hạng mục sử dụng trong thời gian dài như đất đai, nhà xưởng, đường sá, cầu cống... Những chi phí cho các hạng mục này chiếm một tỷ lệ lớn trong vốn đầu tư của dự án nhất là trong những dự án xây dựng cơ sở hạ tầng nông thôn;

- Chi phí thường xuyên: Đó là những chi phí xảy ra lặp đi lặp lại hàng năm như chi phí vận hành, bảo dưỡng và chi phí nhỏ khác. Ví dụ: Chi phí bảo dưỡng đường giao thông, chi phí mua nhiên liệu vận hành trạm bơm v.v...;

- Chi phí thay thế: Đó là những chi phí xảy ra đối với những hạng mục cần thay thế sau một thời gian nhất định trong quãng đời dự án để đảm bảo sự vận hành của công trình.

5.3.4.3. Nguyên tắc chung trong việc xác định và tính toán chi phí dự án

Để xây dựng một kế hoạch tài chính chi tiết và hợp lý cần xác định đầy đủ các loại chi phí trong vòng đời dự án (kể cả trực tiếp và gián tiếp). Điều đó đòi hỏi sự tập trung vào

119

những lĩnh vực chủ yếu và đảm bảo tính đầy đủ kỹ lưỡng, tính chính xác của các loại chi phí. Hay nói một cách khác phải có những tin cần thiết.

Tuy nhiên, chúng ta sẽ không bao giờ có đủ tất cả những thông tin cần thiết để đưa ra những quyết định và tính toán cho một dự án. Để có những quyết định chính xác nhất chúng ta cần phải dựa vào những "dự đoán tốt nhất" có thể trên cơ sở "những giả thiết" (về cả loại hình cũng như về số lượng). Do đó các quyết định sẽ phụ thuộc rất nhiều vào mức độ chính xác của thông tin hiện có. Trong thực tế các giả thiết có thể thay đổi bằng các giả thiết khác, thông qua việc phân tích độ nhạy cảm nhằm xác định độ rủi ro của từng dự án.

Để xác định và tính toán đầy đủ, chính xác các chi phí của dự án cần đảm bảo những nguyên tắc chung như:

- Tính đúng các hạng mục về chi phí trong vòng đời dự án; - Tính đủ các hạng mục chi phí dự án; - Xem xét lại các dự toán ở từng giai đoạn khác nhau của dự án hay cập nhật sự

tính toán giai đoạn khác nhau của dự án như: + Giai đoạn kiến nghị; + Giai đoạn thiết kế cơ bản; + Thiết kế và mua sắm; + Xây dựng và lắp đặt.

5.3.4.4. Chi phí phát sinh của dự án

Mức độ chính xác của việc xác định và tính toán chi phí dự án ngày càng tăng khi có thêm thông tin chi tiết. Mức độ chính xác của dự toán chi phí có thể dao động từ 60% đến 5% qua từng thời kỳ sau:

- Dự toán chung: Trong thời kỳ này các tính toán có độ sai số lớn (± 60%); - Dự toán khi nghiên cứu: Khi một số chi tiết của dự án được xác định, dự toán

chi phí có phần tốt hơn (± 25%); - Dự toán cơ sở: Các dự toán này được chuẩn bị khi các tài liệu công nghệ, kỹ

thuật được xác lập và lịch trình thực hiện đã có (± 20%); - Dự toán chi phí xác định (± 10%); - Các tính toán cụ thể: ở thời kỳ này đa số thông tin về dự án đã có và do đó độ

chính xác cao hơn (thường ± 5%).

Mặc dù chúng ta hết sức cố gắng để chuẩn bị một dự toán chi phí thực tế, mọic cái luôn có thể thay đổi và những yêu cầu có thể cao hơn những gì trông đợi. Để đề phòng những tình trạng như vậy, cần được dự tính thêm một khoản tiền cho những nhu cầu bất thường, khoản tiền này gọi là các chi phí phát sinh. Nó được tính toán trên cơ sở tỷ lệ phần trăm của tổng chi phí. Có hai loại chi phí phát sinh:

120

- Các chi phí phát sinh về vật chất: Sự tăng chi phí dự án mong đợi do sự thay đổi trong số lượng và phương pháp thực hiện. Sự thay đổi này được tính trên cơ sở tỷ lệ phần trăm của chi phí ban đầu;

- Các chi phí phát sinh về giá cả: Sự tăng chi phí dự án mong đợi do sự thay đổi về đơn giá các hạng mục/cấu thành dự án trên cơ sở dự toán ban đầu. Các chi phí phát sinh về giá cả bao gồm lạm phát và thay đổi trong tỷ giá hối đoái.

Giải thích rằng tỷ lệ phần trăm này phụ thuộc vào tính chất của từng loại dự án và các nhà tài trợ, nó có thể dao động đến 10%, nhưng tỷ lệ cho phép của các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng là 5%.

5.3.5. Các lợi ích của dự án

5.3.5.1. Xác định lợi ích của dự án

Rõ ráng lợi ích cũng được hình thành qua dự án tương tự như là chi phí. Dự án tốt là dự án có lợi ích lớn hơn chi phí, điều này giải thích tại tao đối với việc phân loại và lựa chọn dự án, các cộng đồng và các nhà quản lý phải có ý tưởng rõ ràng trước khi dự án bắt đầu, chi phí và lợi ích của dự án là gì.

Lợi ích của dự án có thể là trực tiếp hoặc gián tiếp. Mỗi đối tượng khác nhau có những lợi ích khác nhau từ việc xây dựng dự án. Dự án có thể đem lại lợi ích về cải tạo môi trường trong vùng, lợi ích liên quan đến các vùng lân cận, tạo công ăn việc làm và thu nhập cho các đối tượng tham gia dự án, thúc đẩy nền kinh tế phát triển v.v...

Trong quá trình xác định lợi ích của dự án, việc so sánh tình trạng "có" và "không có" dự án là cực kỳ quan trọng trong cách tiếp cận phân tích tài chính và kinh tế của dự án. Phân tích dự án cố gắng xác định và giá trị hoá chi phí và lợi ích nảy sinh từ việc thực hiện dự án, so sánh với tình trạng không có dự án. Sự khác nhay này gọi là thu nhập thuần tăng thêm do đầu tư của dự án. Cách tiếp cận này hoàn toàn khác với việc so sánh tình trạng "trước" và "sau" dự án. Sự so sánh trước - sau không tính đến sự thay đổi xảy ra khi không có dự án. Sự thay đổi về đầu ra của dự án có thể biến động theo hai chiều hướng. Thường thì khi sản xuất đã tồn tại và phát triển, có thể là chậm, và tất nhiên sẽ vẫn phát triển trong quãng đời của dự án (có thể là tốt hơn hay xấu đi). Ví dụ, trong dự án cải tạo thuỷ lợi thì việc đầu tư sẽ làm cho việc tưới tiêu chủ động hơn, tạo điều kiện chuyển đổi cơ cấu cây trồng, đầu tư thâm canh thì sản xuất sẽ tăng trưởng nhanh hơn. Tuy nhiên, nếu không có đầu tư của dự án thì sản xuất nông nghiệp cũng vẫn tăng ở mức nhất định nào đó. Do đó thu nhập tăng lên của dự án không phải là hiệu số của thu nhập hiện tại với con số 0 mà là hiệu giữa 2 mức thu nhập tài 2 tình trạng "có" và "không có" dự án. Đối với những trường hợp khác nhau có thể thấy tình trạng "có" và "không có" dự án trong thực tế.

5.3.5.2. Các loại lợi ích của dự án

Lợi ích mà dự án mang lại có thể là nguồn thu trực tiếp về kinh tế như sản phẩm sản xuất ra như lúa, ngô v.v... Một dự án giao thông có thể giúp cho người dân đi lại dễ

121

dàng hơn, giảm thời gian vận chuyển hàng hoá đến nơi tiêu thụ, rút ngắn thời gian đến trường của học sinh.

Lợi ích về môi trường có thể biểu hiện thông qua việc cải thiện điều kiện về nước sinh hoạt hay môi trường cây xanh. Việc xây dựng cây cầu qua sông có thể hạn chế sự ô nhiễm dòng nước cải thiện điều kiện sinh hoạt của nhân dân hai bên sông suối.

Lợi ích về xã hội được thể hiện thông qua việc đầu tư đường giao thông có thể tạo điều kiện cho hàng hoá, vật liệu xây dựng từ các vùng lân cận chuyển đến làng mạc được thuận tiện, thúc đẩy giao lưu kinh tế văn hoá và thông tin. Thông qua việc đầu tư, các đối tượng tham gia có công ăn việc làm, thu nhập được cải thiện, khuyến khích nhu cầu về hàng hoá và dịch vụ, từ đó dẫn đến tăng trưởng của nền kinh tế. Hơn nữa, một số dự án đầu tư sản xuất hàng hoá phục vụ xuất khẩu. Các dự án hỗ trợ các cộng đồng phát triển, từ đó củng cố lòng tin đối với Nhà nước và Chính phủ. Những dự án khác nhau mang lại những loại hình lợi ích rất khác nhau.

5.3.5.3. Các lợi ích dễ lượng hoá và khó lượng hoá của dự án

Việc đầu tư các dự án có thể đem lại những lợi ích có thể định lượng dễ dàng như: - Mức tăng sản lượng của các cây trồng, vật nuôi, sản phẩm chế biến v.v...; - Diện tích được tưới, hệ số sử dụng đất; - Số lượng xe lưu thông hay giảm chi phí vận chuyển; - Tăng lượng người có khả năng sử dụng nước sạch, giảm đơn giá sử dụng nước

sạch sinh hoạt; - Tạo công ăn việc làm cho lao động nhàn rỗi trong nông thôn; - Tăng lượng hàng hoá mu bán lưu thông trên địa bàn.

Tuy nhiên có những lợi ích khó có thể định lượng hoá, nhất là trong các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng nông thôn:

- Kỹ năng và trình độ của người hưởng lợi được nâng lên; - Tăng cường giao lưu kinh tế văn hoá, ổn định an ninh quốc phòng và trật tự an

toàn xã hội; - Cải thiện điều kiện sức khoẻ và giáo dục của người dân trong vùng dự án; - Kích thích sản xuất phát triển.

5.3.6. Tính toán chi phí và lợi ích của dự án

5.3.6.1. Giá tài chính và giá kinh tế

Khi chi phí và lợi ích đã được xác định, nếu muốn so sánh được chúng thì ta cần phải định giá chúng. Một cách duy nhất ở đây để so sánh những hàng hoá dịch vụ này là gán cho chúng một giá trị tiền tệ. Những chi phí và lợi ích này sau khi được xác định có thể giá trị hoá bằng cách nhân số lượng với giá cả. Số lượng của chúng thường thấy ở tài liệu thiết kế dự án. Tuy nhiên, có rất nhiều loại giá dao động từ giá tại cổng trang

122

trại tới giá thị trường hoặc giá cố định và giá hiện hành. Do đó, chúng ta cần phải tìm một giá thích hợp để tính toán chi phí và lợi ích trong phân tích của mình.

Trong phân tích dự án, một nguyên tắc cho việc xác định giá trị thị trường của các sản phẩm nông nghiệp của dự án là tìm giá tại "điểm bán đầu tiên". Đó là giá mà người nông dân nhận được khi bán sản phẩm của mình - giá tại cổng trang trại. Sau điểm này, giá trị được tiếp tục thêm dần vào theo con đường của sản phẩm đến với thị trường. Giá cả sẽ tăng lên khi sản phẩm chuyển từ tác nhân này đến tác nhân khác trong kênh tiêu thụ hàng hoá. Người thu gom mua hàng của nông dân sau đó cộng thêm vào những chi phí của họ (như là chi phí vận chuyển từ trang trại của nông dân đến nơi bán cho người bán buôn, chi phí bảo quản, tiền lời cho bản thân v.v...) vào giá mua tại cổng trang trại. Như vậy giá sản phẩm đã được tăng lên. Người bán buôn để bán sản phẩm này lại phải chi một khoản tiền nhất định như trả lương người bảo quản, lựa chọn phân loại chất lượng (đóng gói, đánh bóng v.v...) và tất nhiên một khoản lời cho bản thân, nên giá sản phẩm lại tăng lên một lần nữa. Quá trình tăng giá này sẽ diễn ra trong mỗi giai đoạn của kênh tiêu thụ từ người sản xuất là nông dân đến người bán buôn, người bán buôn đến người bán lẻ, từ người bán lẻ đến người tiêu dùng... Vào giai đoạn cuối của kênh tiêu thụ, sản phẩm sẽ được bán với giá thị trường của nó. Do đó phụ thuộc vào thời điểm trao đổi người giản viên có thể nhấn mạnh rằng có nhiều loại giá cả được áp dụng.

Trong thực tế, giá thị trường được sử dụng trong việc tính toán chi phí và lợi nhuận dự án bởi vì: Đó là một sự tương đối của "giá trị thực" của hàng hoá và dịch vụ được phổ biến rộng rãi dùng để mua và bán trên thị trường. Trên thị trường người mưa và người bán thoả thuận và đồng ý thanh toán theo giá trị trường của một loại hàng hoá và dịch vụ nhất định. Do đó giá thị trường thường là sự dự tính tốt nhất cho những giá trị tăng thêm và chi phí cơ hội, vì thị trường không bao giờ hoàn hảo và không nằm trong tình trạng cân bằng tuyệt đối nên giá cả ảnh hưởng đến giá trị cũng không hoàn hảo. Giá này được coi là giá tài chính của dự án.

Để xác định giá thị trường, nhà kinh tế thường tới các thị trường (chợ) và khảo sát các giá cả thực tế trong các cuộc mua bán gần nhất và tham khảo nhiều nguồn (từ nông dân, người bán lẻ, các nhà xuất nhập khẩu, chuyên gia thị trường, các nhà thống kê và các tài liệu thống kê - chính thức và không chính thức) từ các nguồn thông tin này người phân tích phải đưa ra một con số có thể phản ánh đúng giá cả hiện hành của các yếu tố đầu ra và đầu vào của dự án.

Trong phân tích kinh tế, các chi phí và thu nhập được xem xét dưới giác độ toàn bộ nền kinh tế quốc gia cho nên một mức "giá điều chỉnh" hay "giá bóng", "giá kinh tế" được sử dụng thay cho giá tài chính. Khác với giá tài chính, trong giá thị trường một số yếu tố do tác động chủ quan được loại trừ nhằm phản ánh đúng hơn chi phí xã hội của giá.

5.3.6.2. Điều chỉnh giá tài chính sang giá kinh tế

123

Khác với phân tích tài chính trong phần tích kinh tế người ta dùng giá kinh tế của dự án. Trong phần tích này, các nhà phân tích cần tìm giá trị kinh tế của dự án trong giác độ nền kinh tế quốc dân. Giá tài chính là điểm xuất phát của phân tích kinh tế. Giá ngày cần được điều chỉnh để phù hợp với xã hội như một thể thống nhất đối với cả đầu vào và đầu ra.

Khi giá thị trường của một mặt hàng hay dịch vụ nào đó bị thay đổi sao cho gần hơn với chi phí cơ hội của xã hội, giá trị mới này gọi là "giá bóng". Tuy nhiên, việc điều chỉnh có rất nhiều phức tạp, không thể trình bày ở đây (cụ thể xem phụ lục về giá kinh tế). Phần này chỉ giới thiệu những nguyên tắc chung. Việc điều chỉnh từ giá tài chính sang giá kinh tế bao gồm cả xác định việc quy đổi ngoại tệ. Đối với các sản phẩm nông nghiệp thì giá trị chuyển đổi ngoại tệ này thường do các cơ quan kế hoạch theo dõi. Đôi lúc các nhà phân tích phải tự xác định giá trị quy đổi này.

Việc làm này xuất phát từ thực tế là ở rất nhiều nước do những chính sách thương mại của mình (bao gồm thuế xuất nhập khẩu), mọi người phải trả một mứuc cao hơn đối với các mặt hàng đang trao đổi so với mặt hàng không thể trao đổi được. Mức hối đoái phụ trội này thường là không hợp lý khi giá của các mặt hàng chuyển từ nội tệ sang ngoại tệ thông qua tỷ giá hối đoái chính thức.

Có 2 cách để chuyển đổi mức hối đoái phụ trội này vào giá trị kinh tế. Cách thứ nhất là nhân tỷ giá hối đoái chính thức với mức phụ trội để có tỷ giá hối đoái bóng:

SER = OER x (1 + FXP)

Trong đó: SER – tỷ giá hối đoái bóng; OER – Tỷ giá hối đoái chính thức; FXP – Mức hối đoái phụ trội (tính bằng tỷ lệ phần trăm hiển thị bằng số thập phân).

Cách thứ hai mà các nhà kinh tế hay dùng là “yếu tố chuyển đổi tiêu chuẩn”. Đó là tỷ số giữa giá trị của tất cả hàng xuất khẩu và nhập khẩu tại giá biên giới và giá trị của chúng tại giá nội địa. Mối liên hệ giữa các hệ số tỷ giá hối đoái chính thức (OER), mức hối đoái phụ trội (FXP), tỷ giá hối đoái bóng (SER) và yếu tố chuyển đổi tiêu chuẩn (SCF) được thể hiện qua các công thức sau:

SCF = 1 : (1 = FXP) hay SER = OER : SCF và SCF = OER : SER

Để hiểu rõ các mối quan hệ này chúng ta có thể nghiên cứu ví dụ sau: Trong lúc thẩm định một dự án các nhà phân tích nhận thấy rằng tỷ giá hối đoái chính thức là 1 đô la Mỹ = 12.500 đồng không thể hiện được mứuc hối đoái phụ trội ít nhất là 10%. Do đó tỷ giá hối đoái bóng sẽ là 12.500 x (1 + 0,1) = 13.750 đồng. Tỷ giá hối đoái bóng này sẽ được nhân với tất cả các mặt hàng trao đổi trong tài khoản tài chính, và sẽ tăng giá trị lên.

124

Nếu như đồng nội tệ có giá trị hơn việc trao đổi ngoại tệ thì việc tính toán có khác hơn. Nếu tỷ giá hối đoái chính thức là 1 đô la Mỹ = 14.000 đồng mà trong đó mức hối đoái phụ trội là 30% thì tỷ giá hối đoái bóng sẽ là 14.000 : (1 + 0,21) = 11.570 đồng.

Để xác định giá trị kinh tế, chúng ta có thể nhân tất cả các giá trị tài chính của các mặt hàng không trao đổi với yếu tố chuyển đổi tiêu chuẩn nếu như giá thị trường và chi phí cơ hội đã được tính toán kỹ. Đối với các mặt hàng không trao đổi như mức lương của lao động không lành nghề mà giá thị trường đã tính quá mức so với giá kinh tế, cần phải tính lại và nhân với yếu tố chuyển đổi này.

Khi xác định giá của các dự án, chúng ta sẽ gặp một thực tế là giá trị tuyệt đối của giá trị hiện tại ròng (NPV) dao động phụ thuộc vào việc chúng ta sử dụng cách tiếp cận nào, tỷ giá hối đoái bóng hay yếu tố chuyển đổi chuẩn, nhưng giá trị hiện tại ròng của các dự án phân tích bằng cùng một cách tiếp cận sẽ không thay đổi.

5.3.6.3. Dòng tiền mặt của dự án

Thông qua chi phí các hạng mục trong dự án chúng ta hy vọng thu được một số lợi nhuận nhất định. Đối với dự án nhất định các thu nhập có thể có trong thời gian ngắn. Đối với các dự án sinh lợi chúng ta có thể dự tính ở mức độ nào các dịch vụ được cung cấp và thu nhập từ việc cung cấp dịch vụ này. Dựa trên những thông tin này chúng ta có thể tính toán lợi ích bằng việc giá trị hoá các lợi ích này và gọi chúng là "thu nhập về tài chính" hay "các dòng tiền mặt".

Khi tất cả các chi phí và thu nhập được xác định, chúng ta được nhân với đơn giá để lập ra "chi phí" hay "thu nhập" của từng hạng mục dự án. Sự tính toán chi phí và thu nhập dự án có thể tóm tắt trong bảng về dòng tiền mặt trong phim chiếu. Bản dòng tiền mặt chỉ ra một cách chính xác nhu cầu về tiền mặt để thực hiện dự án trong suốt chu kỳ dự án cũng như thu nhập từ việc đầu tư dự án. Trong thực tế, vào thời gian đầu, dòng tiền mặt ròng thường âm (do chi phí và chi tiêu nhiều còn thu nhập lại ích hoặc chưa có).

5.3.7. Giá trị thời gian của tiền tệ

Phần trên đã gợi những suy nghĩ về dòng tiền mặt của hai dự án khác nhau. Khi một người xem những quảng cáo trên báo trước lúc lựa chọn giữa cùng loại xe con để mua xe đã qua sử dụng (cần thiết mỗi xe đã đi được bao nhiêu km, tình trạng của động cơ và lốp xen thế nào, đã qua bảo dưỡng bao lần rồi). Tương tự, cần phải có thêm thông tin để xác định dòng tiền mặt nào hấp dẫn hơn. Vì tiền mặt được rải ra trong quãng thời gian 5 năm, những thay đổi tình hình đất nước có thể ảnh hưởng đến giá trị của đồng tiền này. Những sự thay đổi có thể thể hiện bằng mức lãi suất và mức lạm phát.

Đồng tiền trong tay ngày hôm nay không như đồng tiền này ngày hôm qua hay ngày mai. Chúng ta đã nghe đến câu ngạn ngữ "một con chim trong tay bằng hai con chim trong bụi rậm" của người Anh hay người Việt thường nói "đồng tiền đi trước là đồng tiền khôn". Như vậy, đồng tiền nhận ngày hôm nay có giá trị hơn nhận vào ngày mai nhưng lại kém giá trị so với đồng tiền nhận ngày hôm qua.

125

5.3.7.1. Lãi suất

Cần phân biệt giữa lãi suất vay và lãi suất gửi. Mức lãi suất được thể hiện qua tỷ lệ phần trăm hay thời gian tính lãi suất (có thể theo ngày, theo tháng hay theo năm). Nguồn gốc của tỷ lệ lãi suất này có thể xuất phát từ 3 yếu tố trong kinh doanh tiền tệ:

- Sự rủi ro trong việc cho vay; - Chi phí giao dịch, và - Lợi nhuận của người kinh doanh.

5.3.7.2. Lạm phát

Giá cả các mặt hàng thay đổi: ví dụ giá gạo một năm trước đây so sánh với hiện nay để nêu ra vấn đề. Vào tháng 9 năm 1997 giá gạo tẻ thường là 2.500 đồng/kg, hiện nay giá gạo cùng loại đã là 3.000 đồng/kg.

Lý do cơ bản có thể là 3 nguyên nhân được thể hiện trong phim chiếu song song với chủ đề này: (a) Cầu vượt cung - với sự tăng lên, giá cả được sử dụng như là một phương pháp bố trí tài nguyên khan hiếm. Người có nhiều khả năng sẵn sàng trả giá để có mặt hàng mà họ mong muốn, người khác thì không. (b) Sự tham lam – người bán hàng thường tìm các cơ hội để bán ở giá ở giá cao hơn và luôn chọn cơ hội tăng giá hàng hoá của minh để làm giàu. (c) Chính phủ in thêm tiền nhiều hơn lượng tiền tương ứng với sự tăng trưởng của các hoạt động kinh doanh. Lượng tiền này do Ngân hàng Trung ương quản lý và được sử dụng nhằm đảm bảo cho cán cân dương của ngân hàng thương mại. Chính vì vậy, các ngân hàng thương mại cảm thấy tự do hơn trong cho vay và hoạt động tự do hơn, và ở mức lãi suất thấp hơn, vì chi phí đầu tư của họ igảm xuống do có sự dư dật về vốn tại Ngân hàng Trung ương. Do vậy nhiều khách hàng vay tiền hơn. Số tiền được dùng vào những mua bán thêm mà trước đó không thể xảy ra do không có tiền. Nhu cầu này dẫn đến sự hiếm hoi về mặt hàng và sự hạn chế của tài nguyên khan hiếm thông qua cơ chế giá bắt đầu sử dụng.

Do đó tiền lãi và lạm phát đã ảnh hưởng đến giá trị của tiền tệ. Lạm phát còn làm giảm đi giá trị của tiền tệ thậm chí chúng không tham gia vào dịch vụ vay mượn thông qua sự giảm sức mua của đồng tiền. Như vậy tuy lượng tiền vẫn như cũ nhưng sức mua của chúng đã giảm rõ rệt.

5.3.7.3. Lãi gộp

Tỷ lệ 12% được dùng trong mức lãi suất trong các ví dụ đó là mức mà Ngân hàng Phát triển Châu á xác lập như là mức "chính thức" của vốn vay cho các dự án phát triển cơ sở hạ tầng nông thôn. Với lãi suất trả cho Ngân hàng Phát triển Châu á 12% chi phí của đầu tư sẽ là:

- 127.475 đô la Mỹ nếu tính lãi gộp theo ngày; - 125.509 đô la Mỹ nếu tính lãi gộp theo quý; - 120.000 đô la Mỹ nếu tính lãi gộp theo năm.

126

Quan trọng nhất nó chỉ ra rằng người ta cần phải đọc trong văn bản của Hiệp định vay vốn để xác định xem tần suất tính lãi gộp được áp dụng là thế nào. Nếu là người vay, thì chúng ta muốn nó càng nhiều lần càng tốt. Hãy chỉ ra rằng với lượng vay tiền lớn, chi phí tiết kiệm được từ sự khác nhau trong tần suất tính lãi gộp có thể đạt ở mức 7.475 đô la Mỹ/năm với lượng vốn vay là 1 triệu đô la Mỹ. Công thức tính là:

Lãi suất = (1 + mức lãi suất/đơn vị thời gian) (số đơn vị thời gian trong giai đoạn yêu cầu)

Một người có thể tăng rất nhanh tiền của mình trong tài khoản ngân hàng - không động đến nó - và để giá trị của nó tăng lên. Điều đó có nghĩa là lãi suất được tính trên cơ sở tính gộp các lãi suất - chứ không đơn giản trên vốn ban đầu. Khi mà lãi suất sinh ra và cộng gộp. Tổng tiền cơ sở cho tính lãi suất sẽ tiếp tục tăng lên sau mỗi lần tính. Sự tăng này là cố định qua thời gian, trong khi mức tăng trưởng về giá trị của tiền tệ sử dụng lãi suất lại giảm theo thời gian.

Tóm lại "giá trị thời gian của tiền tệ" có nghĩa là tiền tệ có giá trị khác khau phụ thuộc vào quãng thời gian mà nó được giữ, và điều kiện đối với nó trong quảng thời gian này. Lãi suất là thoả thuận. Đó là một "điều kiện" ảnh hưởng đến giá trị của tiền tệ qua thời gian. Lãi gộp liên quan đến lãi suất.

5.3.8. Xác định lợi ích của dự án

5.3.8.1. Lãi gộp và chiết khấu

Có thể dễ dàng thấy rằng 1.000 đô la sau một năm không có giá trị bằng 1.000 đô la Mỹ bây giờ. Nguyên nhân là số tiền có bây giờ có giá trị hơn ít nhất là bằng số tiền trong tương lai vì từ giờ cho đến lúc đó số tiền này có thể sử dụng vào việc đầu tư sinh lợi hoặc phục vụ một sự thoả mãn nào đó. Rất đơn giản, nếu ngân hàng trả lãi suất 10%/năm, nếu ta gửi số tiền này vào tiết kiệm chúng ta sẽ có:

- 1.100 đô la vào cuối năm thứ nhất - 1.000 + 1.000 x 0,10 hay 1.000 x (1+ 0,1); - 1.210 đô la vào cuối năm thứ hai - 1.100 + 1.100 x 0,10 hay 1.000 x (1 +0,1)2; - 1.331 đô la vào cuối năm thứ ba - 1.210 + 1.210 x 0,10 hay 1.000 x (1 +0,1)3; - v.v...

Quá trình tăng thêm tiền nay do cộng thêm tiền lãi vào lượng ban đầu gọi là tính lãi gộp. Trong lãi gộp chúng ta đi từ hiện tại tới tương lai. Nếu chúng ta đầu tư số tiền P hiện tại, nó sẽ có giá trị P x (1 + i) sau một năm. Sau hai năm nó sẽ là P x (1 + i) x (1 + i) hay P x ( 1 + i)2, nếu tỷ lệ tính gộp là i (tính trên cơ sở thập phân) không thay đổi. Vào năm thứ n nó sẽ lên tới P x (1 + i)n tóm lại theo công thức sau:

Sn = P x (1 + i)n

Trong đó: Sn là số tiền cuối cùng năm n năm của số tiền P đầu tư ban đầu; Các giá trị (1 + i)n được tính sẵn trong những bảng gọi là bảng lãi tính gộp rất tiện cho việc tra cứu.

Tuy nhiên, nếu ta nhận tiền trong tương lai, khi đó số tiền này sẽ có giá trị thấp hơn bây giờ hay giá trị hiện tại. Quá trình điều chỉnh số tiền tương lai trở về giá trị hiện tại

127

gọi là chiết khấu. Trong chiết khấu chúng ta chuyển từ tương lai về hiện tại. Giá trị hiện tại của số tiền tương lai Sn bằng P mà nó đầu tư bây giờ và tăng lên Sn vào cuối năm thứ n theo công thức:

nISnP

)1( +=

Giá trị 1/(1+i)n được tính toán sẵn trong những bảng gọi là bảng chiết khấu thuận tiện cho việc tra cứ. Tóm lại, chúng ta sẽ tính lãi gộp nếu như muốn biết giá trị tương lai của số tiền hiện tại và chiết khấu nếu muốn biết giá trị hiện tại của số tiền tương lai.

5.3.8.2. Chọn tỷ lệ chiết khấu thế nào

Nếu có tiền, chúng ta có rất nhiều việc có thể làm. Có thể là xây dựng một căn nhà, mua xe máy, gửi tiết kiệm trong ngân hàng hay dùng tiền này đầu tư vào một dự án sinh lợi nào đó. Nếu gửi tiền trong ngân hàng chúng ta chắc chắn sẽ thu được tiền lãi trừ khi ngân hàng bị phá sản. Vấn đề ở đây là chúng ta quyết định gửi tiền trong ngân hàng và thu được tiền lãi hay đầu tư vào một dự án nào đó và kiếm thu nhập. Do vậy chúng ta phải lựa chọn những cơ hội của mình. Trong tình trạng này, khi người nào đó phải từ chối cơ hội để làm một việc khác, các nhà kinh tế nói rằng điều đó có một chi phí. Chi phí cơ hội thường là sự lựa chọn tốt nhất có thể có của một người nào đó. Trong trường hợp của chúng ta, giữ tiền trong ngân hàng được coi là sự lựa chọn tốt nhất có thể có của nhà đầu tư. Cho nên chúng ta có thể chọn tỷ lệ lãi mà ngân hàng trả làm tỷ lệ chiết khấu để chuyển giá trị tương lai của tiền tệ. Tỷ lệ lãi dao động theo từng nước, đôi khi theo từng ngân hàng. Trong tình trạng một người muốn đầu tư vào dự án phải vay tiền chúng ta phải sử dụng tỷ lệ lãi mà người cho vay yêu cầu. Trong những trường hợp như vậy, cái mà chúng ta phải tìm là liệu thu nhập từ dự án có lớn hơn lượng tiền phải thanh toán cho số tiền vay này không.

Tóm lại, các nhà tài trợ, nhà đầu tư hay người cho vay khác nhau có điều kiện khác nhau về vốn mà mình cho vay: Tỷ lệ lãi khác nhau, mức lãi khác nhau với tần suất chiết khấu khác nhau (hàng tháng, nửa năm, hay hàng năm...). Đối với các dự án cơ sở hạ tầng nông thôn tại Việt Nam, Ngân hàng Phát triển Châu á đòi hỏi mức chiết khấu ít nhất là 12%/năm. Đối với một số dự án của Ngân hàng Thế giới, con số này ở khoảng 20%/năm.

5.3.8.2. Giá trị hiện tại ròng (NPV)

Trong việc đầu tư dự án chúng ta đưa tiền vào khoảng thời gian sớm nhất và hy vọng nhận được lợi ích trong các năm sau của chu kỳ dự án. Để xem xét liệu đầu tư này có hiệu quả không, chúng ta cần có một cách so sánh chi phí với lợi ích. Giá trị hiện tại ròng là một công cụ diễn tả bức tranh rõ ràng về hiệu quả của dự án. Hơn nữa, nó giúp chúng ta so sánh hiệu quả của các dự án khác nhau.

Giá trị hiện tại ròng là hiệu số giữa giá trị hiện tại của thu nhập và giá trị hiện tại của chi phí trên một tỷ lệ chiết khấu được chọn (đôi lúc được gọi là giá trị hiện tại của dòng tiền mặt ròng).

128

∑= +

−=

n

tttt

iCB

NPV1 )1(

Trong đó:

NPV : Giá trị hiện tại ròng; Bt : Lợi ích tại năm t; Ct : Chi phí tại năm t; i : Tỷ lệ chiết khấu; n : Số năm.

Những bước cần thiết trong tính toán giá trị hiện tại ròng của dự án như sau:

i) Tính thu nhập thuần từng năm riêng rẽ; ii) Chọn tỷ lệ chiết khấu. Đối với các dự án cơ sở hạ tầng nông thôn tỷ lệ này là

12%; iii) Tra cứu giá trị chiết khấu từ bảng chiết khấu; iv) Nhân từng thu nhập ròng này với các giá trị chiết khấu cho từng năm để tìm

giá trị hiện tại của thu nhập ròng; v) Cộng tổng các giá trị hiện tại (giá trị âm và dương) để có giá trị hiện tại ròng

của dự án.

Nguyên tắc quyết định: Nếu giá trị hiện tại ròng dương thì dự án có hiệu quả.

5.3.8.3. Tỷ lệ lợi ích và chi phí (B/C)

Tỷ lệ lợi ích và chi phí được tính bằng việc chia giá trị hiện tại của lợi ích cho giá trị hiện tại của chi phí:

∑

∑=

=

=

=

+

+nt

tt

t

nt

tt

t

iC

iB

1

1

)1(

)1(

Trong đó: Bt : Lợi ích tại năm t; Ct : Chi phí tại năm t; i : Tỷ lệ chiết khấu; n : Số năm.

Việc tính toán tỷ lệ Lợi ích/Chi phí của dự án có thể tiến hành theo các bước sau:

i) Chọn tỷ lệ chiết khấu;

ii) Tím giá trị chiết khấu (sử dụng bảng chiết khấu);

iii) Tính toán giá trị hiện tại của chi phí bằng cách nhân chi phí của từng năm với giá trị chiết khấu tương ứng của năm đó;

iv) Tính toán giá trị hiện tại của thu nhập bằng cách nhân thu nhập của từng năm với giá trị chiết khấu tương ứng của năm đó;

129

v) Chia tổng các giá trị hiện tại của thu nhập cho tổng các giá trị hiện tại của chi phí.

Nguyên tắc quyết định: Nếu tỷ lệ thu nhập/ Chi phí lớn hơn 1 thì dự án có hiệu quả.

5.3.8.4. Tỷ lệ nội hoàn vốn (IRR)

Kết quả tính toán từ giá trị hiện tại ròng và tỷ lệ lợi ích và chi phí nói lên rằng thu nhập từ dự án cao hơn từ tiền lãi thông quan tiết kiệm tại ngân hàng với lãi suất bằng tỷ lệ chiết khấu đã dùng. Đó là 12% trong ví dụ của chúng ta. Tuy nhiên, vấn đề là nó cao hơn bao nhiêu? Hai chỉ tiêu trên không trả lời được câu hỏi này. Nếu nhà đầu tư quan tâm tìm xem mức thực tế có thể từ việc đầu tư vào dự án là bao nhiêu. Đó là tỷ lệ nội hoàn vốn (IRR).

Tỷ lệ nội hoàn vốn là mức chiết khấu i mà ở đó giá trị hiện tại ròng bằng 0:

0)1(1

=+−

= ∑=

=

nt

tttt

iCB

NPV

trong đó: i : Tỷ lệ nội hoàn vốn; NPV : Giá trị hiện tại ròng; Bt : Lợi ích tại năm t; Ct : Chi phí tại năm t; n : Số năm.

5.3.9. Phân tích độ nhạy

Phân tích độ nhạy là một công cụ tiện lợi cho việc xác định những giả thiết thiếu căn cứ trong phân tích dự án. Nó cũng rất bổ ích trong việc so sánh những sự bố trí tài nguyên khan hiếm khác nhau trong dự án. Loại hình phân tích này tinh lọc phân tích cơ sở của dự án thông qua xem xét những dự lựa chọn khác nhau tới những nguyên nhân hành động, như là một cách để nhấn mạnh rằng ron đường đã chọn là hợp lý.

Thông qua việc tính toán đến những kịch bản đối với một giả thuyết nhất định, người quản lý cần phải đánh giá lại sự dao động của ác giả thuyết, và họ cần tính toán những hậu quả không mong đợi này. Sự sẵn sàng cho những tình huống biến động nhu vậy sẽ giúp việc thực hiện dự án được trôi chảy hơn. Vốn dự trù phát sinh dành cho những biến động trong chi phí, khó khăn hạn chế, tiến độ và hoạt động của các dự án. Lượng vốn này có thể tính sát hơn sau khi đã có sự phân tích độ nhạy nhằm nhận thức mức độ rủi ro có thể xảy ra trong quá trình thực hiện dự án.

Trong quá trình thực hiện dự án các yếu tố dự kiến có thể thay đổi như: giá cả, quy định mới của Chính phủ, của nhà tài trợ, cũng như điều kiện khí hậu thời tiết trong vùng dự án.

5.3.9.1. Khái niệm về phân tích độ nhạy

Phân tích độ ngạy có thể gắn liền với việc đặt câu hỏi "cái gì nếu?". Điều này đòi hỏi thiết kế dự án phải xem xét kỹ lưỡng những giả thiết lựa chọn của các vấn đề cơ bản

130

có thể ảnh hưởng đến sự thành công của dự án nếu không được hiểu kỹ và giám sát chặt chẽ. Nó có thể là quá tích cực quá tiêu cực trong cách nhìn sự việc, với giả thiết cho sự tăng trưởng nhanh hay chậm, với phương án thi công bằng máy hay lao động sẵn có tại địa bàn v.v...

Rõ ràng phân tích độ nhạy là xác định những thành phần cấu thành có vai trò quyết định đến sự thành công của dự án. Đó là những thành phần mà nếu thay đổi một chút nhỏ có thể dẫn đến sự biến đổi lớn về kết quả. Ví dụ: trước màu mưa, khởi công muộn một tuần có thể dẫn đến các trang thiết bị phải ở trong bùn lầy không thể di chuyển dẫn đến việc tăng chi phí thuê bao và di chuyển trang thiết bị.

So sánh sự ảnh hưởng đến cả dự án khi tính toán thiếu 1 tháng/người chi phí lao động trong cùng một dự án. Giả thiết là việc thiếu lao động sẽ không có ảnh hưởng xấu lắm đến việc tiến hành dự án. Có công nhân khác có thể làm thêm giờ, chi phí có thể được thanh toán thông qua chi phí dự trù phát sinh. Thời gian hoàn thành sẽ được đảm bảo và chất lượng đường không bị ảnh hưởng. Thực tế, số lượng tháng người lao động có thể sai đến 12 tháng người so với dự tính ban đầu có ảnh hưởng rất ít so với ảnh hưởng của việc phải lùi việc khởi công lại 1 tuần.

Đó là những cách nhìn thấu đáo rất có lợi cho các nhà quản lý và thiết kế dự án. Chúng giúp xác định những điểm gay cấn của một dự án - những thành phần cấu thành rất nhạy và một sự sai khác nhỏ có thể dẫn đến hậu quả to lớn.

5.3.9.2. Sự cần thiết cùa phân tích độ nhạy

Thông qua việc "khám phá những khả năng" trong công việc khả thi của dự án, người quản lý lãnh đạo sẽ chuẩn bị tốt hơn về kết quả mà chúng có thể khác với kế hoạch và phân kỳ. Một người lãnh đạo giỏi cần hiểu rõ tất cả các nguy cơ quan trọng trng chu kỳ và quãng đời dự án mà mình quản lý. Một nguy cơ đối với chi phí của dự án và tình hình chung của kế hoạch thực hiện có thể xảy ra đúng như một phân tích độ ngạy chỉ ra và người lãnh đạo có thể tập trung tìm cách giải quyết trước khi nó xảy ra.

Việc phân tích độ nhạy có thể tập trung vào các yếu tố ảnh hưởng đến chi phí hay đến thu nhập của dự án. Ví dụ: Chi phí có thể tăng lên do thay đổi thời gian khởi công dự án hay do cung cấp vốn chậm hoặc thu nhập từ dự án chậm lại 1 năm so với dự kiến.

Một lý do mà Ngân hàng Phát triển Châu á yêu cầu phân tích độ nhạy như một phần trong tài liệu chuẩn bị vay vốn là có lý, vì nó giúp cho người quản lý sử dụng những tài khoản về chi phí phát sinh vào những hạng mục nào. Nó cũng giúp người lãnh đạo biết trước về sự quản lý lao động, chính trị và các yếu tố khác đôi lúc ảnh hưởng không nhỏ, trước khi chúng làm phương hại đến dự án nếu như họ nhận ra sớm hơn trong chu kỳ của dự án.

131

Câu hỏi cuối chương : Câu 1 : Trình bày các chi phí phải sử dụng nước (vẽ hình minh họa)?

Câu 2 : Trình bày các thành phần cơ bản của giá trị nước ?(vẽ hình minh họa)?

Câu 3 : Nêu khái niệm, ý nghĩa của phân tích kinh tế và phân tích tài chính ? Phân tích

kinh tế và phân tích tài chính giống và khác nhau ?

Câu 4 : Nêu các chi phí của dự án ? Các lợi ích của dự án ?

Câu 5 : Phân tích tài chính trong dự án là gì ? Những yếu tố ảnh hưởng tới việc tự

nguyện chi trả hoàn chi phí của người hưởng lợi?

132

CHƯƠNG VI : ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG 6.1. Khái quát chung Phát triển bền vững là một khái niệm then chốt đã và đang được chấp nhận rộng rãi trên toàn thế giới trong suất hơn hai chục năm qua. Một dấu mốc quan trọng của quá trình này chính là báo cáo Brundtland, trong đó phát triển bền vững được định nghĩa là "Sự phát triển đáp ứng đầy đủ yêu cầu của thế hệ hiện tại nhưng không làm tổn hại đến khả năng thỏa mãn nhu cầu của các thế hệ tương lai". Năm năm sau Hội nghị về Môi trường và Phát triển của Liên hiệp quốc, Hội nghị thượng đỉnh tại Rio, đã thiết lập một loạt hiệp định, tuyên bố và cam kết quốc tế (Hộp 6.1). Chương trình nghị sự 21, một kế hoạch hành động toàn cầu cho phát triển bền vững, nhấn mạnh tầm quan trọng của tiếp cận tổng thể trong việc ra các quyết định liên quan đến phát triển và môi trường và thúc đẩy việc sử dụng ĐTM (Đánh giá tác động môi trường) và các công cụ chính sách khác cho mục đích đó.

Phát triển bền vững là một khái niệm luân tiến hóa, thường xuyên được tái định nghĩa và giải nghĩa. Trên thực tế, nguyên tắc phát triển bền vững theo định nghĩa Brundtland hàm ý sự cải thiện điều kiện sống của thế hệ hiện tại, đặc biệt của tầng lớp nghèo trên thế giới, và duy trì các cơ hội phát triển cho các thế hệ mai sau. Thách thức đối với sự phát triển bền vững có thể được tóm tắt thông qua so sánh ba chỉ số quan trọng sau đây:

Hoạt động của con người được ước tính hiện đang tiêu thụ khoảng 40% sản phẩm nguyên sinh thực trên mặt đất.

Khoảng 60% dân số thế giới đang sống ở mức nghèo đói. Dân số thế giới được dự đoán sẽ tăng gấp đôi vào khoảng giữa thế kỷ.

UNEP và các tổ chức khác kết luận rằng nếu không có những thay đổi lớn về chính sách và công nghệ, các khuynh hướng nêu trên sẽ đe dọa sự ổn định của cộng đồng quốc tế và môi trường toàn câu.

Hộp 6.1: Bốn kết quả chính của Hội nghị thượng đỉnh trái đất

Tuyên bố Rio về môi trường và phát triển - một tập hợp các nguyên tắc hướng dẫn để đạt được sự phát triển bền vững.

Công ước khung về biến đổi khí hậu - một hiệp ước quốc tế nhằm ổn định nồng độ khí nhà kính trong khí quyển.

Công ước về đa dạng sinh học - một công ước quốc tế với 3 mục đích: bảo tồn đa dạng sinh học, sử dụng bền vững các hợp phần của hệ sinh thái, và chia sẻ một cách công bằng những lợi ích từ các tài nguyên di truyền.

Chương trình nghị sự 21 - một chương trình hành động toàn cầu để đạt được sự phát triển bền vững, các quốc gia tham gia vào chương trình này như một sự cam kết chính trị hơn là những nghĩa vụ luật pháp.

133

Được giới thiệu lần đầu tiên ở Mỹ, các hệ thống đánh giá tác động môi trường (ĐTM) hiện nay đã được áp dụng ở hầu hết các nước trên thế giới như một công cụ quản lý môi trường quan trọng.

Vào năm 1962, khi cuốn sách "Mùa xuân câm lặng" của Rachel Carson được xuất bản, nhận thức xã hội về các vấn đề môi trường ở Mỹ đã đạt đến mức khá cao và phát triển thành các phong trào rất mạnh mẽ vào nửa cuối của thập kỷ 60 của thế kỷ trước. Với những nền tảng xã hội như vậy, luật môi trường của Mỹ - NEPA (National Environmental Policy Act) đã được thông qua vào năm 1969 và lần đầu tiên đánh giá tác động môi trường của các dự án lớn đã được đưa thành luật. ảnh hưởng của NEPA với khái niệm hệ thống đánh giá tác động môi trường được lan rộng ra ngoài biên giới nước Mỹ và kích thích việc ban hành các chính sách về đánh giá tác động môi trường ở nhiều nước châu á và châu Âu. Tiếp theo sáng kiến của Mỹ, một số nước cũng bắt đầu đưa ra các hệ thống đánh giá tác động môi trường; ví dụ úc (1974), Thái Lan (1975), Pháp (1976), Philippin (1978), Israel (1981) và Pakistan (1983).

Nói chung, đánh giá tác động môi trường càng hiệu quả nếu được thực hiện càng sớm, ví dụ ngay trong giai đoạn lập chính sách hay lập kế hoạch dự án. Trong thực tế, tuy nhiên giai đoạn thực thi đánh giá tác động môi trường cũng như phạm vi và các thủ tục của nó thay đổi theo từng nước hoặc từng tổ chức.

6.1.1. Tầm quan trọng của đánh giá tác động môi trường

Để sự phát triển trở nên bền vững, việc giảm bớt gánh nặng của các tác động môi trường là hết sức cần thiết. Cùng với sự phát triển nhanh chóng của khoa học công nghệ, các tác động môi trường được nhận thấy ngày càng phức tạp, có quy mô lớn hơn và có hậu quả nghiêm trọng hơn so với cách đây hơn 30 năm khi mới xuất hiện các hệ thống đánh giá tác động môi trường. Bởi thế, đánh giá tác động môi trường ngày càng trở nên quan trọng và là một công cụ để ra các quyết định phát triển.

Vai trò này đã được công nhận một cách chính thức trong Nguyên tắc 17 của Tuyên bố Rio về Môi trường và Phát triển:

"Đánh giá tác động môi trường, như một công cụ quốc gia, sẽ được tiến hành cho các hoạt động được đề xuất mà các hoạt động này có khả năng có tác động tiêu cực đáng kể đến môi trường và phải được quyết định bởi một cơ quan nhà nước có thẩm quyền".

Trong thực tế, ĐTM được áp dụng trước hết để ngăn ngừa hay giảm thiểu các tác động tiêu cực của các đề án phát triển lớn, ví dụ như một nhà máy phát điện, một con đập, hồ chứa hay các tổ hợp công nghiệp. Quá trình đánh giá tác động môi trường cũng được sử dụng như một công cụ quy hoạch để đẩy mạnh phát triển bền vững thông qua tích hợp các suy xét về môi trường vào một loạt các hoạt động dự kiến. Đặc biệt, đánh giá môi trường chiến lược - SEA (Strategic Environmetal Assessment) của các chính sách và các kế hoạch có vai trò cực kỳ quan trọng, tập trung vào việc ra quyết định ở cấp có thẩm quyền cao nhất. Việc kể đến đầy đủ nhất các vấn đề môi trường khi xem

134

xét các phương án và các lựa chọn phát triển sẽ giúp xác định được phương án và tùy chọn phát triển bền vững nhất. Các dạng đơn giản hơn của đánh giá tác động môi trường có thể được áp dụng để đảm bảo rằng các dự án quy mô nhỏ hơn như các hoạt động đào mương rãnh, nắn thẳng và nâng cấp đường xá, cứng hóa các hệ thống kênh mương tuân theo các tiêu chuẩn môi trường thích hợp.

6.1.2. Mục đính của đánh giá tác động môi trường

Mục tiêu và mục đích của đánh giá tác động môi trường có thể phân chia thành hai nhóm. Mục tiêu trực tiếp của đánh giá tác động môi trường là để cung cấp thông tin cho quá trình ra quyết định thông qua nhận dạng các tác động môi trường đáng kể tiềm tàng và các hiểm họa hay rủi ro của các đề án phát triển. Mục tiêu cuối cùng (dài hạn) của đánh giá tác động môi trường là để đẩy mạnh phát triển bền vững thông qua việc bảo đảm rằng các đề án phát triển không làm cạn kiệt nguồn tài nguyên tới hạn, không phá vỡ các chức năng sinh thái, không làm ảnh hưởng đến mức sống, nếp sống và sinh kế của cộng đồng.

Mục đích trực tiếp của đánh giá tác động môi trường là:

Cải thiện thiết kế môi trường của đề án; Đảm bảo rằng các tài nguyên được sử dụng một cách hợp lý và hiệu quả; Nhận dạng các giải pháp hợp lý cho việc giảm thiểu những tác động tiềm

tàng của đề án; Hỗ trợ việc ra quyết định với các thông tin được cung cấp đầy đủ nhất, bao

gồm cả việc đặt ra các điều khoản về môi trường và các điều kiện cho việc thực thi đề án.

Mục đích lâu dài của đánh giá tác động môi trường là:

Bảo vệ sức khỏe và an toàn cho con người; Tránh những thay đổi không thể đảo ngược được và sự phá hủy nghiêm

trọng đối với môi trường; Giữ gìn những tài nguyên, các khu vực và các bộ phận của hệ sinh thái có

giá trị cao; Đề cao các khía cạnh xã hội của đề án.

135

6.1.3. Một số vấn đề về môi trường trên thế giới và ở Việt Nam

Đánh giá của UNEP (1999) và của Ngân hàng Thế giới (2000) những thách thức lớn về môi trường đối với các nước đang phát triển ở các khu vực khác nhau trên thế giới được tóm lược trong Hộp 6.2.

ở Việt Nam, ngoài những vấn đề môi trường chung theo đánh giá của UNEP và của Ngân hàng Thế giới trên đây có thể kể ra một số vấn đề môi trường cơ bản sau:

Việc chặt phá rừng bừa bãi vẫn chưa hoàn được kiểm soát; Ô nhiễm do hoạt động và chất thải từ các khu công nghiệp; Ô nhiễm môi trường làng nghề; Hạn hán trên diện rộng khá thường xuyên, đặc biệt ở vùng Duyên hải Trung

Bộ và Tây Nguyên. Suy giảm nguồn nước ngầm ở vùng Tây Nguyên do khai thác thiếu kiểm

soát; Suy giảm chất lượng nước đáng báo động ở hạ lưu sông Đồng Nai - Sài

Gòn...

Hộp 6.2: Những vấn đề môi trường ở các vùng đang phát triển

Châu Phi Cư dân của lục địa này nghèo nhất thế giới và phụ thuộc nhất vào tài nguyên thiên nhiên. Gánh nặng về y tế cũng nề nhất do những vấn đề môi trường nghiêm trọng. Các vấn đề chính về môi trường bao gồm xa mạc hóa và thoái hóa đất, giảm an ninh lương thực, tăng tình trạng thiếu nước và tình hình chính trị căng thẳng ở Bắc, Đông và Nam Phi. Châu Á và Thái Bình Dương Vùng này có mật độ dân số cao ở Nam và Đông Nam Á. Sự tăng trưởng kinh tế nhanh chóng, đô thị hóa và công nghiệp hóa đã và đang góp phần xóa đói giảm nghèo nhưng cũng làm tăng áp lực lên tài nguyên đất và nước, sự suy thoái môi trường ngày càng lan rộng, mức ô nhiễm cao. Những thành phố siêu lớn đang là tâm điểm của các mối quan tâm về sức khỏe và môi trường. Đông Âu và Trung Á Mặc dù có những tiến bộ với việc cấu trúc lại nền kinh tế và làm sạch môi trường nhưng vẫn có một di sản của ô nhiễm công nghiệp và đất đai bị nhiễm bẩn. Ở nhiều vùng, việc phát thải phóng xạ, SO2, chì, các kim loại nặng, chiến tranh và xung đột khu vực đang là những vấn đề môi trường và xã hội phải quan tâm. Châu Mỹ La Tinh và Caribbê Khoảng 3/4 dân số sống ở thành thị. Rất nhiều thành phố nghèo, quá đông đúc, ô nhiễm và thiếu cơ sở hạ tầng cơ bản. Vấn đề môi trường chính là việc phá hủy các khu rừng nhiệt đới và kéo theo đó là sự mất đa dạng sinh học, đặc biệt ở lưu vực sông Amazon. Trung Đông Hầu hết diện tích đất đều đang hoặc bị sa mạc hóa hoặc bị thoái hóa do nhiễm mặn, kiềm hoặc bạc màu do rửa trôi. Nguồn nước luôn trong tình trạng chịu áp lực nặng nề, nguồn nước ngầm đang trong điều kiện tới hạn. Quá trình đô thị hóa nhanh chóng và thiếu kiểm soát đã và đang làm gia tăng tình trạng ô nhiễm nước và không khí ở các trung tâm đô thị.

136

Hộp 6.3: Ô nhiễm môi trường làng nghề: bài toán khó giải (Trích Thời báo Tài chính Việt Nam, ngày 28/3/2003, tr.12) Tính đến nay, cả nước có khoảng 1.450 làng nghề, trong đó tập trung nhiều ở đồng bằng sông Hồng. Với sự mở cửa thông thoáng do cơ chế thị trường tạo ra, nhiều làng nghề đã tìm được hướng đi mới cho mình, tạo ra nhiều việc làm cho người lao động ở nông thôn. Nhờ đó mức sống của người dân cũng được dần lên. Nhiều mặt hàng thủ công mỹ nghệ của ta đã có mặt trên thị trường quốc tế. Nhờ bàn tay khéo léo và khối óc tinh tế những người thợ thủ công đã làm ra những sản phẩm hết sức tinh xảo, đáp ứng nhu cầu ngày càng cao của người tiêu dùng. Những sản phẩm đó cũng đã góp phần làm nên một bản sắc riêng của dân tộc ta....

Thế nhưng chính sự mở rộng phát triển làng nghề lại không đi kèm các biện pháp xử lý chất thải, bảo vệ môi trường đã làm cho môi trường ở các làng nghề bị ô nhiễm nghiêm trọng. Theo đánh giá của các chuyên gia ở các tỉnh có làng nghề thì hầu hết các làng nghề ở nước ta đều không đảm bảo môi trường, trong đó nhiều làng nghề bị ô nhiễm môi trường ở mức nghiêm trọng. Hậu quả này do nhiều nguyên nhân, trong đó nguyên nhân chủ yếu là do sử dụng hoá chất trong quá trình sản xuất mà chưa có biện pháp xử lý chất thải. Ô nhiễm môi trường không chỉ tác hại trước mắt mà nó ngấm dần ảnh hưởng nghiêm trọng đến sức khoẻ và đời sống con người. Nhắc đến làng nghề nấu chì Đông Mai (Hưng Yên) người ta vẫn không khỏi lo lắng khi bụi chì và chất thải ra trong quá trình sản xuất đã ảnh hưởng lớn tới sức khỏe người dân. Nhiều người trong làng đã bị mắc bệnh và đặc biệt là có khá nhiều trường hợp trẻ em sinh ra bị thiểu năng, dị tật. Qua kiểm tra nguồn nước ở đây cho thấy nồng độ chì trong nước rất cao. Người dân trong làng thường đi mua những bình ắc quy hỏng về rồi lấy lá chì trong đó nấu lại. Nước rửa bình ắc quy và các tấm lá chì được xả thẳng xuống nguồn nước mà không qua một khâu xử lý nào cả. Nguồn nước này lại ngấm xuống đất, xuống mạch nước ngầm mà dân làng ăn nên không tránh khỏi độc hại. Cùng với nó là khói, bụi khí thải thoát ra từ các lò nấu chì đặt ngay cạnh khu vực sinh hoạt đã ảnh hưởng trực tiếp đến sức khoẻ người dân. Thế nhưng chính quyền và dân làng Đông Mai vẫn chưa tìm được cách khắc phục sự ô nhiễm độc hại này. Hiện nay dân làng đã chuyển các lò nấu chì ra xa khu vực sinh hoạt song tình trạng ô nhiễm môi trường cũng chưa được cải thiện....Đa số các làng nghề bị ô nhiễm bởi chất thải sản xuất, bụi, khí độc, cặn bã, nước thải xả ra trong quá trình sản xuất. Trong khi đó người dân lại trực tiếp sống trong môi trường ấy nên tất nhiên phải gánh chịu hậu quả từ chính những việc làm của mình....

137

6.1.4. Các loại hình tác động môi trường và khái niệm đánh giá tác động tổng hợp Các tác động môi trường có thể được phân loại theo các khía cạnh khác nhau như sau:

Loại - lý sinh học, xã hội, sức khỏe hay kinh tế Bản chất - trực tiếp hay gián tiếp, lũy tích, vv... Cấp độ hay mức nguy hại - Cao, trung bình, thấp Phạm vi - địa phương, vùng, đa biên (liên quốc gia) hay toàn cầu Thời điểm - trước mắt / lâu dài Phạm vi thời gian - tạm thời / vĩnh viễn Tính bấp bênh - ít có khả năng xảy ra / xác xuất cao Tính không thể đảo ngược - có thể đảo ngược/không thể đảo ngược

Hộp 6.4: Ô nhiễm môi trường và đô thị công nghiệp Việt Nam: Hiện trạng đáng lo ngại (trích Diễn đàn doanh nghiệp, số 50, ngày 20/6/2003, tr.13) Năm 1990 Việt Nam mới có khoảng 500 đô thị lớn nhỏ, đến năm 2000 đã tăng tới 694 đô thị các loại, trong đó có 4 thành phố trực thuộc Trương ương, 20 thành phố trực thuộc tỉnh, 62 thị xã và 563 thị trấn. Dân số đô thị Việt Nam năm 1990 là khoảng 13 triệu người (chiếm tỷ lệ 20%), năm 1995 tỷ lệ dân số đô thị chiếm 20,75%, năm 2000 chiếm 25%, dự báo đến năm 2010 tỷ lệ dân số đô thị ở Việt Nam chiếm 33%, năm 2020 chiếm 45%. Sự phát triển các đô thị cùng với việc gia tăng tỷ lệ dân số đô thị gấp áp lực rất lớn đến môi trường đô thị. Bên cạnh sự phát triển mạnh ngành công nghiệp một mặt góp phần rất lớn vào sự phát triển kinh tế nhưng lại gây ảnh hưởng môi trường nghiêm trọng. Các loại ô nhiễm thường thấy tại các đô thị Việt Nam là ô nhiễm nguồn nước mặt, ô nhiễm bụi, ô nhiễm các khí sulfure, cacbonic, nitrit, ô nhiễm chì (Pb), chất thải rắn (trong sinh hoạt, bệnh viện). Giáo sư Lâm Minh Triết (Đại học Quốc gia thành phố Hồ Chí Minh) trong buổi hội thảo “Bảo vệ môi trường và phát triển bền vững ở Việt Nam” đã nhấn mạnh: nồng độ các chất ô nhiễm trong nước mặt thường rất cao như là chất rắn lơ lửng, nhu cầu ôxy sinh hoá, nhu cầu ôxy hoá học, nitơrit, nitơrat... gấp từ 2-5 lần, thậm chí tới 10-20 lần trị số tiêu chuẩn cho phép đối với nguồn nước mặt loại B, chỉ số E Côli vượt tiêu chuẩn cho phép hàng trăm lần. Ngoài các chất ô nhiễm hữu cơ trên, môi trường nước mặt đô thị ở một số nơi còn bị ô nhiễm kim loại nặng và chất độ hại như là chì, thuỷ ngân, asen, clor, phenol... Ở hầu hết các đô thị đều bị ô nhiễm bụi, nhiều nơi bị ô nhiễm ở mức độ trầm trọng. Các nơi bị ô nhiễm nặng nhất là khu dân cư gần nhà máy xi mặng Hải Phòng, nhà máy Vicasa Biên Hoà, KCN Tân Bình, nhà máy tuyển than Hòn Gai... Ở một số khu dân cư gần các KCN nồng độ khí sulffure vượt chỉ số tiêu chuẩn cho phép nhiều lần (khu dân cư gần nhà máy xi măng Hải Phòng nồng độ khí sulfure trung bình ngày là 0,407 mg/m3 gấp 1,4 lần tiêu chuẩn cho phép, cụm công nghiệp Tân Bình nồng độ sulfure trung bình là 0,338 mg/m3 (gấp 1,1 lần tiêu chuẩn cho phép). “Tính trung bình lượng chất thải rắn sinh hoạt thải ra ở các thành phố lớn (Hà Nội, Hải Phòng, Đà Nẵng, thành phố Hồ Chí Minh) từ 0,6 – 0,8 kg/người/ngày, chất thải rắn trong bệnh viện (cơ sở y tế) được thải ra ước tính từ 50-70 tấn/ngày. Theo thống kê, Việt Nam có trên 800.000 cơ sở sản xuất công nghiệp với gần 70 KCX-KCN tập trung. Đóng góp của công nghiệp vào GDP là rất lớn; tuy nhiên chúng ta cũng phải chịu nhiều thiệt hại về môi trường do lĩnh vực công nghiệp gây. Hiện nay khoảng 90% cơ sở sản xuất công nghiệp và phần lớn các KCN chưa có trạm xử lý nước thải. Các ngành công nghiệp gây ô nhiễm môi trường, nặng nhất là công nghiệp nhiệt điện, công nghiệp sản xuất xi măng và vật liệu xây dựng, công nghiệp khai thác khoáng sản.

138

Mức độ quan trọng - không quan trọng/quan trọng

Cần nhấn mạnh rằng mức độ quan trọng của các tác động không nhất thiết phụ thuộc vào độ lớn của chúng. Đôi khi các tác động rất nhỏ, ví dụ sự xáo động nhỏ đối với tổ của một đôi chim đang có nguy cơ tiệt chủng, có thể là rất quan trọng. Khi xác định tầm quan trọng của các tác động tiềm tàng của một đề án, tất cả các yếu tố trên đây đều phải được cân nhắc.

Khi ĐTM mới được áp dụng, người ta chỉ xem xét các tác động vật lý và sinh học của tác đề án, ví dụ như ảnh hưởng đến chất lượng nước và không khí, quần thể động vật và thực vật, mức độ ồn, các hệ thống khí hậu và thủy văn. Dần dần, các quá trình ĐTM được sử dụng để phân tích một loạt các dạng tác động khác nhau trong một khuân khổ chung duy nhất. Những dạng tác động đó bao gồm các khía cạnh môi trường, xã hội, sức khỏe và kinh tế. Quá trình ĐTM phải đề cập đến những tác động môi trường tổng hợp sau đây:

Tác động đến môi trường vật lý - sinh học và việc sử dụng tài nguyên Tác động xã hội và văn hóa Sức khỏe và an toàn Kinh tế và tài chính Cảnh quan Các quyền của người dân bản địa và các diện tích, khu vực mang tính truyền

thống

Tuy nhiên khuynh hướng tiến tới sự đánh giá tác động tổng hợp phục vụ việc ra quyết định không mang tính toàn cầu và không đồng nhất. Ngay cả trong các hệ thống ĐTM mà ở đó khuynh hướng đánh giá tổng hợp đã được thiết lập một cách chắc chắn, mức độ và phạm vi của đánh giá tổng hợp cũng biến đổi theo các yêu cầu về luật pháp và các thực hành được chấp nhận. ở nhiều nước, ĐTM được bổ sung bằng các nghiên cứu liên quan nhưng riêng biệt về các tác động xã hội và sức khỏe của đề án.

139

Mặc dù không có sự nhất quán quốc tế, đánh giá tác động tổng hợp, liên hệ tất cả các ảnh hưởng sinh học, vật lý và kinh tế - xã hội, được xác định là một ưu tiên quan trọng trong Chương trình nghị sự 21. Là một quá trình được thừa nhận rộng rãi, bao trùm việc đánh giá nhiều loại tác động, ĐTM được nhìn nhận như một trong số những cơ chế tốt nhất hiện có cho việc thực thi một tiếp cận tổng hợp. Trong thực tế, việc đạt được tiếp cận này đòi hỏi sự chú ý lớn hơn đến việc nhận dạng các tác động xã hội, kinh tế, sức khỏe và các tác động khác trong quá trình thực hiện ĐTM.

Nguồn tài nguyên và các yếu tố môi trường chịu tác động của dự án được trình bày chi tiết trong bảng 6.1 [Nguyễn Văn Thắng và CS, 2002].

Bảng 6.1: Nguồn tài nguyên và yếu tố môi trường chịu tác động của các dự án

TT Nguồn tài nguyên và yếu tố môi trường chịu tác động

Yếu tố biểu thị

A Tài nguyên vật lý

1 Tài nguyên nước

- Nước mặt (sông suối, hồ ao tự nhiên, hồ chứa, kênh mương, vùng cửa sông, vùng ven biển...)

- Nước ngầm (tầng ngậm nước,

- Tổng lượng nước, chế độ thủy văn - Chất lượng nước mặt, biến đổi chất

lượng nước (ô nhiễm, phì dưỡng...), xâm nhập mặn.

- Trữ lượng nước, độ cao mực nước ngầm

Hộp 6.5: Yêu cầu đánh giá tác động môi trường tổng hợp của dự án cống Vàm Cỏ Một trong những kết quả chính của đề tài nghiên cứu khoa học cấp Nhà nước "Nghiên cứu các vấn đề thoát lũ và kinh tế - xã hội, môi trường phục vụ phát triển bền vững vùng Đồng Tháp Mười", mã số KC08.19, là đề xuất xây dựng cống Vàm Cỏ thuộc tỉnh Long An. Dựa trên kết quả mô phỏng với nhiều phương án khác nhau, các chuyên gia đã kết luận rằng Cống có tác dụng ngăn triều thoát lũ, ngăn mặn giữ ngọt và cải tạo môi trường. Cống có thể hạ thấp mực nước lũ cao nhất khoảng 20-30cm góp phần giảm mức đầu tư xây dựng các cơ sở hạ tầng giao thông và khu dân cư; rút ngắn rất đáng kể thời gian ngập lũ tạo điều kiện đảm bảo sản suất nông nghiệp; tạo dòng chảy một chiều, xóa các vùng giáp nước nhờ vậy cải tạo được một vùng đất phèn rộng lớn ở Đồng Tháp Mười; ngăn mặn và tạo thành một hồ chứa trữ được một lượng nước ngọt lớn, góp phần tăng khả năng cung cấp nước cho sinh hoạt, công nghiệp và các hộ dùng nước khác trong điều kiện nguồn nước trong khu vực ngày càng khan hiếm. Đề tài đã giành được sự ủng hộ cao của nhiều nhà khoa học lẫn các nhà quản lý. Tuy nhiên bên cạnh đó cũng tồn tại những mối quan tâm có cơ sở về những tác động tiêu cực của dự án. Những mối quan tâm chính bao gồm: (i) ảnh hưởng của cống đến môi trường nước; (ii) tác động của cống đến đa dạng sinh học và cảnh quan sông Vàm Cỏ; (iii) ảnh hưởng của cống đến giao thông vận tải thủy trong khu vực; (iv) tác động của cống đến môi trường đầu tư và sức thu hút đầu tư phát triển các khu công nghiệp ven sông Vàm Cỏ Đông thuộc tỉnh Long An. Tất cả các mối quan ngại này đều cần phải được phân tích sáng tỏ trước khi có thể đưa ra quyết định đầu tư hay không đầu tư xây dựng công trình này. Ví dụ cụ thể này cho thấy sự cần thiết phải áp dung tiếp cận đánh giá tác động tổng hợp trong quá trình ĐTM.

140

mạch nước ngầm) - Chất lượng nước ngầm.

2 Tài nguyên đất

(đất tự nhiên, đất rừng, đất canh tác, đất thổ cư...)

- DIện tích đất - Thành phần cơ học và kết cấu đất - Các chỉ tiêu cơ lý và hóa lý, sinh học của đất

- Tình trạng ô nhiễm đất

3 Không khí - Chất lượng không khí (bụi, khói, các khí độc hại, tiếng ồn...)

- Các yếu tố khí hậu (mưa, nhiệt độ, gió...)

B Tài nguyên sinh thái

1 Sinh vật thủy sinh - Thực vật nước (mọc trong nước,

ngập trong nước, trôi nổi bề mặt...)

- Động vật nước (cá, tôm, nhuyễn thể...)

- Số loài thực vật - Số loài, nơi sinh sống, di chuyển của

cá...

2 Sinh vật trên cạn - Thực vật cạn (rêu, cỏ dại, thảo

mộc, cây xanh, hoa màu...) - Rừng (rừng nguyên sinh, rừng thứ

sinh, rừng ngập mặn) - Động vật hoang dã (các loài thú

hoang dã, chim, bò sát, giáp xác, côn trùng...)

- Tổng số loài, các loài cây quý hiếm - Diện tích rừng (bị ngập, khoanh nuôi,

trồng mới), mức phủ rừng - Tổng số loài, các loài chim, thú quý

hiếm, nơi cư trú của các loài chim, thú

3 Hệ sinh thái (nước ngọt, cạn, đất ngập nước, ngập mặn)

Đa dạng sinh học của hệ sinh thái.

C Các giá trị sử dụng của con người

1 Sử dụng đất để ở và các mục đích khác

Diện tích đất (bị mất, bị ngập, bị thu hẹp hay mở rộng thêm)

2 Công trình xây dựng dân dục: nhà ở dân cư, công sở, chợ, trường học...

Số lượng, quy mô của các công trình dân dụng. Số công trình bị tác động.

3 Công trình thủy lợi Số lượng, loại và quy mô công trình

4 Cơ sở nông nghiệp Diện tích gieo trồng, năng suất, sản lượng bị thiệt hại hoặc tăng thêm

141

5 Cơ sở công nghiệp Số nhà máy, loại hình, sản phẩm

6 Cơ sở năng lượng (trạm thủy điện, nhà máy điện, khí đốt...)

Số lượng cơ sở bị ngập, phải di chuyển...

7 Vận tải thủy, đường bộ, đường sắt Số km đường bị ngập nước phải dịch chuyển hoặc làm mới

8 Nghỉ ngơi, vui chơi giải trí Số điểm vui chơi giải trí, chất lượng

9 Khai khoáng Số mỏ, trữ lượng khoáng sản bị ngập nước

10 Cấp nước sinh hoạt Hệ thống cấp nước sinh hoạt đô thị và nông thôn

D Các giá trị chất lượng cuộc sống

1 Chất lượng cuộc sống vật chất (cá nhân, địa phương)

Thu nhập bình quân đầu người, tổng thu thuế của địa phương, mức sống của nhân dân

Chất lượng cuộc sống văn hóa tinh thần

- Cuộc sống văn hóa cộng đồng - Phong tục tập quán, hoạt động văn hóa, tâm lý cộng đồng

- Giá trị văn hóa truyền thống - Các di tích văn hóa, đền đài, miếu mạo, danh lam thắng cảnh... có giá trị tại địa phương

2

- Giá trị khảo cổ - Các di chỉ khảo cổ, tài sản thiệt hại

3 Giá trị lịch sử truyền thống Di tích lịch sử, khu di tích lịch sử được bảo tồn

4 Việc làm Số việc làm được tạo ra hay mất đi

5 Di dân, tái định cư Số hộ phải di chuyển, thiệt hại

6 Công bằng, ổn định xã hội

7 Sức khỏe cộng đồng Các bệnh lây qua đường nước, số người mắc bệnh, tình trạng sức khỏe...

6.1.5. Các nguyên tắc cơ bản của ĐTM

ĐTM đã và đang được áp dụng trước hết ở cấp dự án. Quá trình ĐTM thuộc thế hệ đầu tiên này hiện đã được bổ sung bằng đánh giá môi trường chiến lược của các chính sách, các kế hoạch và chương trình (SEA). Cả ĐTM và SEA đang được điều chỉnh cho phù hợp để đưa ra một giải pháp bảo đảm tính bền vững toàn diện hơn cho việc ra các quyết định phát triển. Các khuynh hướng này đã đưa đến những viễn cảnh mới về những yếu tố tạo ra sự thực hành có hiệu quả quá trình đánh giá tác động môi trường.

142

Nghiên cứu mang tính quốc tế tổng kết tính hiệu quả của đánh giá môi trường đã mô tả các nguyên tắc cơ bản và điều hành cho các bước và các hoạt động chính được tiến hành trong quá trình ĐTM. Nghiên cứu này cũng nhận dạng ba giá trị nòng cốt, là chỗ dựa chính cho quá trình ĐTM, đó là:

Tính toàn vẹn - quá trình ĐTM phải đáp ứng các yêu cầu và tiêu chuẩn thực hành được chấp nhận rộng rãi trên trường quốc tê;

Tính thiết thực (hữu dụng) - quá trình ĐTM phải cung cấp các thông tin thích hợp và đầy đủ cho việc ra quyết định;

Tính bền vững - quá trình ĐTM phải dẫn đến việc thực thi các biện pháp bảo vệ môi trường đủ để giảm thiểu những tác động tiêu cực nghiêm trọng và tránh khỏi những tổn thất không thể đảo ngược về tài nguyên và các chức năng của hệ sinh thái.

Các nguyên tắc mang tính hướng dẫn của việc thực hiện có hiệu quả quá trình ĐTM được thể hiện trong Hộp 6.6.

6.2. Những yêu cầu về môi trường và khung thể chế và luật pháp cho ĐTM

Đánh giá tác động môi trường của các chương trình, kế hoạch hay các dự án phát triển là một yêu cầu bắt buộc được quy định bằng các văn bản pháp lý của hầu hết các nước cũng như của các tổ chức tài trợ trên thế giới.

Hộp 6.6: Các nguyên tắc định hướng của ĐTM Có mục đích: ĐTM phải đáp ứng được mục tiêu cung cấp đầy đủ thông tin cần thiết cho việc ra quyết định phát triển và phải đảm bảo một mức độ thích hợp của việc bảo vệ môi trường và sức khỏe cộng đồng. Tập trung: ĐTM phải tập trung vào những tác động môi trường chính, xem xét những vấn đề môi trường đáng quan tâm và có ý nghĩa quyết định. Có khả năng thích nghi: ĐTM phải được điều chỉnh để phù hợp với thực tiễn, các vấn đề và bối cảnh của các đề án đang được xem xét. Có tính tham gia: ĐTM phải tạo ra cơ hội thích hợp để cung cấp thông tin và lôi cuốn cộng đồng có quan tâm và bị tác động vào quá trình ĐTM, đóng góp và những mối quan ngại của cộng đồng phải được giải quyết và giải thích một cách tường minh. Minh bạch: ĐTM phải là một quá trình mở, rõ ràng và dễ hiểu, với thủ tục khai báo sớm, sự tiếp cận đến các tài liệu, và một bảng ghi các quyết định đã được công bố và những lý do của việc ra các quyết định đó. Nghiêm ngặt: ĐTM phải sử dụng những phương pháp tốt nhất có thể áp dụng để đánh giá các tác động và các vấn đề đang được xem xét. Có tính thực tế: ĐTM phải nhận dạng được các giải pháp khả thi có hiệu quả nhằm giảm thiểu những tác động tiêu cực. Đáng tin cậy: ĐTM phải được tiến hành với tính chuyên nghiệp cao, nghiêm ngặt, không thiên vị, có mục đích, vô tư và cân bằng. Có hiệu quả: ĐTM phải có chi phí thấp nhất cho các đề xuất phù hợp.

143

ở Việt Nam, Luật Môi trường được Quốc hội thông qua ngày 27/12/1993 và ban hành để thực hiện từ ngày 10/1/1994, trong đó quy định tất cả các cơ sở sản xuất kinh doanh đang hoạt động và các dự án phát triển công nghiệp, nông nghiệp, thủy lợi, dịch vụ, an ninh, quốc phòng đều phải thực hiện việc xây dựng và thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường theo đúng quy định của Nhà nước.

Yêu cầu về đánh giá tác động môi trường được thể hiện bởi một số điều trong Luật Bảo vệ Môi trường của Nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam được trích lược trong Hộp 6.7.

6.2.1. Phân công trách nhiệm Nhà nước về bảo vệ môi trường Phân cấp trách nhiệm quản lý môi trường là một trong những yếu tố quan trọng đối với việc quản lý môi trường. Về nguyên tắc mọi tổ chức, mọi đoàn thể, mọi công dân đều có trách nhiệm bảo vệ môi trường. Tuy nhiên, việc quản lý môi trường được phân công trách nhiệm rõ ràng giữa các cơ quan Nhà nước, các đoàn thể nhân dân, các tổ chức sản xuất được quy định cụ thể trong Chương II, điều 4, 5, 6, 7 và 8 thuộc Nghị định số 175/CP ngày 18 - 10 - 1994 của Chính phủ về hướng dẫn thi hành luật bảo vệ môi trường. Sự phân công trách nhiệm giúp cho việc thực hiện quản môi trường tốt hơn. Các cơ quan quản lý Nhà nước phối hợp cùng với các đoàn thể nhân dân, các tổ chức sản xuất thực hiện tốt việc bảo vệ môi trường. Việc phân công trách nhiệm mang tính hỗ trợ bổ sung để thực hiện tốt công việc bảo vệ môi trường không mang tính đối kháng chống lại nhau. Ví dụ:

- Bộ Khoa học Công nghệ và Môi trường có nhiệm vụ xây dựng và trình Chính phủ ban hành theo thẩm quyền các văn bản pháp luật về bảp vệ môi trường

Hộp 6.7: Một số điều trong Luật Bảo vệ Môi trường của Việt Nam Điều 17: Tổ chức, cá nhân quản lý cơ sở kinh tế, khoa học, kỹ thuật, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng đã hoạt động từ trước khi ban hành Luật này phải lập Báo cáo đánh giá tác động môi trường của cơ sở mình để cơ quan quản lý Nhà nước về bảo vệ môi trường thẩm định. Trường hợp không đảm bảo tiêu chuẩn môi trường, tổ chức, cá nhân đó phải có biện pháp xử lý trong một thời gian nhất định theo quy định của cơ quan quản lý Nhà nước về bảo vệ môi trường. Nếu quá thời hạn quy định mà cơ sở xử lý không đạt yêu cầu thì cơ quan quản lý Nhà nước về bảo vệ môi trường báo cáo lên cơ quan Nhà nước cấp trên trực tiếp xem xét, giải quyết đình chỉ hoạt động hoặc có biện pháp xử lý khác.

Điều 18: Tổ chức, cá nhân khi xây dựng, cải tạo vùng sản xuất, khu dân cư, các công trình kinh tế, khoa học, kỹ thuật, y tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng; chủ dự án đầu tư nước ngoài hoặc liên doanh với nước ngoài, chủ dự án phát triển kinh tế - xã hội khác phải lập Báo cáo đánh giá tác động môi trường để cơ quan quản lý Nhà nước về bảo vệ môi trường thẩm định. Kết quả thẩm định về Báo cáo đánh giá tác động môi trường là một trong những căn cứ để cấp có thẩm quyền xét duyệt dự án hoặc cho phép thực hiện. Chính phủ quy định chi tiết việc xây dựng và thẩm định Báo cáo đánh giá tác động môi trường và có quy định riêng đối với các cơ sở đặc biệt về an ninh, quốc phòng nói tại Điều 17 và Điều này. Quốc hội xem xét, quyết định đối với dự án có ảnh hưởng lớn đến môi trường. Danh mục dự án loại này do Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định

144

(Mục a, điều 4, chương II, Nghị định 175/CP). Chức năng này hiện nay đã được chuyển sang Bộ Tài nguyên và Môi trường.

- Các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có trách nhiệm xây dựng và trình Chính phủ ban hành theo thẩm quyền các văn bản về bảo vệ môi trường thuộc phạm vi ngành phụ trách phù hợp với quy định của Luật bảo vệ Môi trường.

- Xây dựng chiến lược, chính sách về bảo vệ môi trường của ngành phù hợp với chiến lược, chính sách chung về bảo vệ môi truờng của cả nước (Mục a, điều 5, Nghị định 175/CP);

- Uỷ ban Nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có trách nhiệm ban hành theo thẩm quyền các văn bản về bảo vệ môi trường ở địa phương;

- Các tổ chức sản xuất, kinh doanh có trách nhiệm đảm bảo thực hiện đúng các tiêu chuẩn môi trường, phòng chống khắc phục suy thoái môi trường, ô nhiễm môi trường... (Mục 1, điều 8, Nghị định 175/CP).

6.2.2. Luật Bảo vệ môi trường và các văn bản dưới luật về bảo vệ môi trường

Như đã đề cập, Luật bảo vệ môi trường đã được ban hành năm 1993 ở Việt Nam với 7 chương, 55 điều. Ngoài ra còn các văn bản dưới luật như:

- Nghị định 175/CP ngày 18/10/1994 của Thủ tướng Chính phủ về hưỡng dẫn thi hành Luật Bảo vệ Môi trường;

- Thông tư 1420/MTg ngày 26/11/1994 về hướng dẫn thực hiện ĐTM đối với các cơ sở đang hoạt động;

- Quyết định 1806/QĐ-MTg ngày 31/12/1994 hướng dẫn quy chế hoạt động của Hội đồng thẩm định Báo cáo đánh giá tác động môi trường;

- Quyết định 1807/QĐ-MTg ngày 31/12/1994 - Thông tư số 175-Mtg về hướng dẫn thực hiện và tiếp cận đánh giá tác động môi

trường (ĐTM) đối với các dự án đầu tưu nước ngoài được Bộ trưởng Bộ Khoa học Công nghệ và Môi trường ban hành ngày 3/ 4/1995;

- Thông tư số 714/MTg ngày 3/4/1995 ban hành mẫu phiếu thẩm định báo cáo ĐTM;

- Thông tư số 715/MTg ngày 3/4/1995 hướng dẫn và thẩm định báo cáo ĐTM đối với các dự án đầu tư trực tiếp của nước ngoài;

- Quyết định số 1860/QĐ-MTg về tổ chức và hoạt động thực hiện báo cáo ĐTM, được Bộ trưởng Bộ Khoa học Công nghệ và Môi trường ban hành ngày 31/12/ 1995;

- Luật Lao động được Chủ tịch nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký lệnh ban hành ngày 5/7/1994;

145

- Các tiêu chuẩn môi trường từ TCVN 5937/1995 - TCVN 5945/1995, theo quyết định số 229/QĐ-TĐC ngày 25 tháng 3 năm 1995 của Bộ trưởng Bộ Khoa học Công nghệ và Môi trường về việc ban hành tiêu chuẩn Việt Nam;

- Quyết định số 2929/QĐ-MTg ngày 21 tháng 12 năm 1996 của Bộ trưởng Bộ Khoa học Công nghệ và Môi trường về việc áp dụng TCVN về môi trường;

- Thông tư 1100/MTg ngày 20/8/1997 hướng dẫn lập và thẩm định báo cáp ĐTM đối với các dự án đầu tư;

- Để triển khai thực hiện ĐTM theo yêu cầu của Luật Bảo vệ Môi trường đối với các dự án phát triển tài nguyên nước, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn đã ban hành Tiêu chuẩn ngành 14 TCN 111-1997 "Hướng dẫn đánh giá tác động môi trường các dự án phát triển tài nguyên nước - soát xét lần 1" theo quyết định số 1119 NN-KHCN/QĐ.

Luật Môi trường và các văn bản dưới luật là cơ sở để thực hiện việc bảo vệ môi trường ở Việt Nam. Điều này phần nào thể hiện ý thức bảo vệ môi trường và những cố gắng thực hiện có hiệu quả vấn đề này ở Việt Nam. Tuy nhiên, để thực hiện tốt Luật Môi trường Việt Nam vẫn cần phải nâng cấp nhiều lĩnh vực trong công việc bảo vệ môi trường trong đó có lĩnh vực nâng cấp năng lực quản lý.

6.2.3. Tiêu chuẩn môi trường và việc áp dụng các tiêu chuẩn này Phương pháp so sánh là một trong các phương pháp chính để kiểm soát, quan trắc chất lượng môi trường. Đây cũng chính là một trong các phương pháp chính để thực hiện ĐTM. Cơ sở để thực hiện đánh giá chất lượng môi trường là hệ thống các tiêu chuẩn môi trường. Việc áp dụng tiêu chuẩn để so sánh cần tuân theo nguyên tắc chung. Hiện đã có các hệ thống tiêu chuẩn môi trường sau đây:

- TCVN/1995: Hệ thống tiêu chuẩn này là cơ sở chính để so sánh chất lượng môi trường. Để tiến hành lập báo cáo ĐTM phải sử dụng các tiêu chuẩn môi trường Việt Nam. Đối với các lĩnh vực chưa có tiêu chuẩn môi trường cần thoả thuận bằng văn bản với các cơ quan quản lý Nhà nước về bảo vệ môi trường.

- Tiêu chuẩn Bộ, tiêu chuẩn ngành: Hiện nay trong hệ thống TCVN về môi trường vẫn còn thiếu các tiêu chuẩn cho các loại hình môi trường cụ thể do vậy cần thiết sử dụng các tiêu chuẩn bộ và ngành để bổ sung, cụ thể:

- TCVN5937/1995: Quy định đối với chất lượng môi trường không khí xung quanh;

- TCVN5939/1995: Tiêu chuẩn khí thải công nghiệp.

Tuy nhiên, trong các tiêu chuẩn trên mới chỉ đề cập đến mức độ ô nhiễm tính trên đơn vị môi trường (mg/m3) còn thiếu phần quy định về tải lượng ô nhiễm (lượng chất thải tính trên đơn vị thời gian thải). Chính vì thiếu tiêu chuẩn này nên việc đánh giá chất lượng môi trường nói chung và mức độ gây ô nhiễm không khí nói riêng của dự án gặp khó khăn và thiếu độ chính xác.

146

Đối với môi trường nước, các TCVN đã đưa ra TCVN 5942/1995 - Quy định đối với nước mặt, TCVN 5943/1995 - Quy định đối với nước biển ven bờ và TCVN 4944/1995 - Quy định đối với nước ngầm, TCVN 5945 - Quy định đối với nước thải công nghiệp. Như vậy, đối với việc so sánh chất lượng môi trường nước cũng thiếu một số tiêu chuẩn cụ thể (ví dụ: Tiêu chuẩn nước ăn uống, nước nuôi trồng thuỷ sản...) cần thiết phải sử dụng các tiêu chuẩn ngành, bộ có liên quan để bổ sung (ví dụ BYT 505/92 - Quy định đối với nước ăn uống). ở đây, việc đánh giá tải lượng ô nhiễm mặc dù chưa đưa ra trong tiêu chuẩn song thực tế cho thấy vấn đề này vẫn cần thiết phải tiến hành.

6.3. Quá trình đánh giá tác động môi trường

Quá trình đánh giá tác động môi trường của một dự án phát triển nói chung được thể hiện trên hình 6.1. Tất cả các giai đoạn được bao gồm trong sơ đồ này đều là các giai đoạn chính thức của một quá trình đánh giá tác động môi trường trong nhiều hệ thống ĐTM. Các giai đoạn và những hoạt động chính trong quá trình ĐTM bao gồm:

Sàng lọc môi trường Xác định phạm vi Phân tích tác động Giảm thiểu và quản lý tác động Báo cáo đánh giá tác động môi trường Thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường Ra quyết định

147

Hình 6.1: Sơ đồ quá trình ĐTM được tổng quát hóa

Xác định đề án

Sàng lọc MT

Kiểm tra môi trường ban đầu

Không yêu cầu ĐTM

Yêu cầu ĐTM

Xác định phạm vi

Phân tích tác động

Giảm thiểu và quản lý tác động

Báo cáo ĐTM

Thẩm định báo cáo ĐTM

Ra quyết định

Phê duyệt Không phê duyệt

Thực hiện dự án và các công việc tiếp theo

Thiết kế lại

Trìn

h lạ

i

Sự tham gia của cộng đồng

Sự tham gia của cộng đồng

Sự tham gia của cộng đồng thường diễn ra tại các giai đoạn này. Tuy nhiên nó cũng có thể diễn ra tại bất kỳ giai đoạn nào khác của quá trình ĐTM.

Thông tin từ quá trình này góp phần tăng hiệu quả của quá trình ĐTM trong

148

Sự tham gia của cộng đồng trong quá trình ĐTM là rất quan trọng và thường chủ yếu diễn ra trong các giai đoạn từ sàng lọc môi trường đến thẩm định báo cáo ĐTM. Tuy nhiên sự tham gia của cộng đồng cũng có thể diễn ra vào bất cứ giai đoạn nào khác của quá trình ĐTM.

Các giai đoạn và các hoạt động của quá trình ĐTM thường diễn ra song song với các hoạt động của một chu trình dự án. Hình 6.2 mô tả các vấn đề và các hoạt động môi trường trong các giai đoạn của một chu trình dự án.

6.3.1. Sàng lọc môi trường

Sàng lọc môi trường là giai đoạn đầu tiên của quá trình đánh giá tác động môi trường. Cần phải có một vài dạng sàng lọc môi trường bởi số lượng và sự đa dạng của các dự án và hoạt động cần phải được đánh giá tác động môi trường. Mục đích của sàng lọc môi trường là để xác định được những đề án cần phải được ĐTM và loại trừ những đề án không cần phải ĐTM. Sàng lọc môi trường được thực hiện nhằm đảm bảo rằng hình thức hoặc mức độ của bất kỳ việc đánh giá, thẩm định ĐTM nào cũng đều tương xứng với tầm quan trọng của các vấn đề được đề xuất bởi một đề án.

Hình 6.2: Chu trình dự án và trình tự thực hiện ĐTM

Nghiên cứu khả thi

Thiết kế kỹ thuật

Thi công xây dựng

Quản lý vận hành

Quy hoạch

Nghiên cứu tiền khả thi

ĐTM sơ bộ ĐTM sơ bộ

Các vấn đề môi trường trong thiết kế

Lược duyệt

Các vấn đề môi trường trong thi công

Các vấn đề môi trường trong vận hành

149

Việc tiến hành sàng lọc môi trường bởi thế bao gồm việc xác định sơ bộ các tác động có thể xảy ra của một đề án đối với môi trường và mức độ quan trọng mang tính so sánh của tác động đó. Cần có những thông tin với độ chi tiết nhất định về đề án và địa điểm của nó cho mục đích sàng lọc môi trường. Thời gian cần thiết cho việc hoàn thành quá trình sàng lọc môi trường sẽ phụ thuộc vào loại hình dự án/đề án, khung cảnh môi trường và vốn kinh nghiệm sẵn có hay mức độ hiểu biết về những tác động tiềm tàng của dự án. Hầu hết các dự án đều có thể được sàng lọc một cách nhanh chóng (trong vòng một giờ hoặc ít hơn) nhưng một số dự án cần nhiều thời gian hơn, và một số dự án khác đòi hỏi sự sàng lọc mở rộng hoặc đánh giá tác động ban đầu.

Tương tự như vậy, đa số các dự án có thể không có hoặc rất ít tác động đến môi trường và sẽ được sàng lọc (loại) khỏi quá trình ĐTM. Một số lượng nhỏ hơn của các đề án/dự án cần được đánh giá kỹ hơn. Chỉ có một số rất ít dự án, thường là các dự án lớn, cần phải được đánh giá tác động môi trường một cách đầy đủ bởi các dự án này được xem là có những tác động xấu đáng kể tiềm tàng đối với môi trường; ví dụ đối với sức khỏe hoặc an toàn của cộng đồng, các chủng loài động thực vật quý hiếm, các vùng cần được bảo vệ, các hệ sinh thái có giá trị cao hoặc nhạy cảm, đa dạng sinh học, chất lượng nước và không khí, lối sống và điều kiện sống của cộng đồng địa phương.

Quá trình sàng lọc môi trường có thể có một trong số bốn kết quả sau:

Không cần thêm ĐTM ở bất cứ mức độ nào;

Phải đánh giá tác động môi tường một cách đầy đủ và toàn diện;

Cần phải có thêm một ĐTM hạn chế (thường được gọi là đánh giá ban đầu hoặc sơ bộ);

Cần phải nghiên cứu thêm để xác định mức độ của ĐTM yêu cầu (thường được gọi là đánh giá hay kiểm tra môi trường ban đầu (IEE).

Sàng lọc môi trường thiết lập cơ sở cho việc xác định phạm vi đánh giá tác động môi trường, bước tiếp theo của quá trình ĐTM nhằm nhận dạng các tác động then chốt cần phải được nghiên cứu và xác định các điều khoản tham chiếu cho một báo cáo ĐTM. Nhiều hệ thống ĐTM có các thủ tục sàng lọc môi trường và xác định phạm vi chính thức. Trong một số trường hợp, các hoạt động này có thể được sử dụng hay áp dụng theo ý chủ quan của người đề xuất. Trong một vài trường hợp, sàng lọc môi trường và xác định phạm vi có thể chồng lặp, ví dụ, khi tiến hành một nghiên cứu kỹ hơn hay khi tiến hành kiểm tra môi trường ban đầu để xác định xem các tác động tiềm tàng nào đó có thật sự đủ quan trọng để khẳng định cần phải tiến hành ĐTM đầy đủ và toàn diện hay không.

Thông thường người (cơ quan) đề xuất dự án có trách nhiệm tiến hành sàng lọc môi trường, tuy vậy việc sàng lọc môi trường có thể được thực hiện bởi cơ quan có thẩm quyền trong một số hệ thống ĐTM. Dù thế nào đi nữa, sàng lọc môi trường phải diễn ra càng sớm càng tốt trong khi xây dựng đề án để người đề xuất dự án và các bên tham gia khác nhận thức được nghĩa vụ về ĐTM. Sàng lọc môi trường phải được tiến hành

150

một cách có hệ thống và nhất quán (để ra được các quyết định giống hệt khi những người khác thực hiện quá trình sàng lọc môi trường).

Các thủ tục sàng lọc môi trường được áp dụng cho mục đích này có thể phân thành hai nhóm lớn theo các tiếp cận khác nhau nhưng có những điểm trùng lặp:

Tiếp cận quy tắc hay chuẩn hóa - các dự án cần hay không cần thực hiện ĐTM được định nghĩa rõ hoặc được liệt kê trong các điều luật hoặc các quy định;

Tiếp cận tùy ý hay tùy biến - các dự án được sàng lọc riêng biệt hoặc theo từng trường hợp, sử dụng các tài liệu hướng dẫn chỉ thị.

Các phương pháp cụ thể được sử dụng trong sàng lọc môi trường bao gồm:

Định nghĩa theo luật (hoặc chính sách) của các đề án theo đó ĐTM có hay không có hiệu lực;

Danh mục bao gồm các dự án (có hoặc không có ngưỡng) theo đó việc thực hiện ĐTM là bắt buộc một cách tự động;

Danh mục loại trừ của các hoạt động không cần phải thực hiện ĐTM bởi các tác động của chúng không đáng kể hoặc được miễn trừ theo luật (ví dụ: an ninh quốc gia hoặc các hoạt động trong tình trạng khẩn cấp);

Các tiêu chí cho việc sàng lọc cho từng trường hợp cụ thể của các dự án để xác định những dự án cần phải đánh giá tác động môi trường bởi những tác động môi trường đáng kể tiềm tàng của chúng.

Cả tiếp cận quy tắc lẫn tiếp cận tùy biến đều được áp dụng trong thực tế ĐTM và các thủ tục riêng của các tiếp cận này có thể được kết hợp vào trong một thủ tục toàn diện hơn như được mô tả trong hình 6.3. Khi các danh mục dự án bắt buộc phải có ĐTM được sử dụng, việc sắp xếp của hầu hết các đề án sẽ ngay lập tức trở nên rõ ràng, Tuy nhiên, một số đề án sẽ nằm trên vùng ranh giới với ngưỡng được liệt kê, và các tác động môi trường có thể không rõ ràng hoặc không chắc chắn. Trong những trường hợp như thế, phải thực hiện sàng lọc theo từng trường hợp áp dụng các chỉ dẫn biểu thị và các tiêu chuẩn được thiết lập cho mục đích sàng lọc môi trường. Quá trình này cho phép người đề xuất hoặc các nhà chức trách có thẩm quyền có quyền tự chủ hơn các danh mục bắt buộc khi xác định yêu cầu đối với ĐTM.

151

Hình 6.3: Một sơ đồ khung cho sàng lọc môi trường

Như vậy có thể thấy sàng lọc môi trường là một quá trình linh hoạt và có thể mở rộng thành các dạng sơ bộ của nghiên cứu ĐTM. Các thủ tục "sàng lọc mở rộng" có thể bao gồm:

Kiểm tra môi trường ban đầu - được tiến hành trơng những trường hợp ở đó tác động môi trường của một đề án không chắc chắn hoặc không được biết (ví dụ công nghệ mới);

Tổng quan môi trường - tiến hành như một đánh giá nhanh của các vấn đề môi trường và các tác động môi trường của dự án;

Sàng lọc lớp - tiến hành cho một họ của các dự án nhỏ hoặc các hoạt động có tính lặp đi lặp lại mà ở đó các tác động môi trường và biện pháp giảm thiểu đã biết nhưng có tiềm năng có các tác động tích lũy.

Phần dưới đây trình bày một số bảng phân loại dự án và các hợp phần của dự án của Ngân hàng Thế giới, có thể dùng trong quá trình sàng lọc môi trường đối với các dự án có vồn vay của tổ chức này.

Bắt buộc phải ĐTM

Xem xét cho từng trường hợp về yêu

cầu đối với ĐTM

Không phải ĐTM

Ngưỡng "bao hàm"

Ngưỡng "biểu thị"

Ngưỡng "loại trừ"

Nhiều khả năng cần phải ĐTM hơn; sàng lọc các đề xuất thuộc vùng giáp ranh đối với các tác động môi trường đáng kể

Ít khả năng phải ĐTM hơn nhưng vẫn cần phải sàng lọc đối với những tác động đáng kể ở những nơi nhạy cảm hoặc nếu có tiềm năng có các tác động tích lũy

Gia

tăng

tác độ

ng của

sự

phá

t triể

n

152

Hộp 6.9: Các dự án/hợp phần dự án nhóm A của Ngân hàng Thế giới Các đập và hồ chứa Các dự án lâm nghiệp và chế biến lâm sản Các nhà máy công nghiệp (quy mô lớn) Các dự án tưới, tiêu và kiểm soát lũ (quy mô lớn) Giải phóng và san lấp mặt bằng (quy mô lớn) Phát triển khai khoáng (bao gồm cả dầu, khí đốt) Phát triển cảng biển Khai hoang và phát triển đất mới Tái định cư và phát triển đất mới Phát triển lưu vực sông Phát triển thủy điện và nhiệt điện Chế tạo, giao thông và sử dụng thuốc trừ sâu Các loại vật liệu độc hại khác

Nguồn: Ngân hàng Thế giới (1993)

Hộp 6.8: Sàng lọc môi trường - Phân loại của Ngân hàng Thế giới Nhóm A: Các dự án nhiều khả năng có tác động môi trường tiêu cực mà các tác

động này là nghiêm trọng (ví dụ, tác động không thể đảo ngược được, ảnh hưởng đến các nhóm dân tộc thiểu số dễ tổn thương, phải di dân và tái định cư không tự nguyện với số lượng lớn, ảnh hưởng đến các di sản văn hóa), phân tán hoặc chưa từng có tiền lệ, hoặc tác động trên một phạm vi rộng hơn phạm vi đặt các thiết bị tùy thuộc vào các công trình vật lý. Yêu cầu phải đánh giá tác động môi trường toàn diện.

Nhóm B: Đối với các dự án nhiều khả năng có tác động môi trường tiêu cực nhưng các tác động đó ít quan trọng hơn so với tác động của các dự án nhóm A, nghĩa là rất ít tác động mang tính không thể đảo ngược, các tác động xảy ra trong các phạm vi cụ thể và các giải pháp giảm thiểu có thể được thiết kế dễ dàng hơn so với các dự án nhóm A. Thông thường, một ĐTM hạn chế sẽ được thực hiện để xác định các giải pháp giảm nhẹ và quản lý thích hợp và kết hợp các giải pháp này vào trong dự án.

Nhóm C: Đối với các dự án khả năng không có hoặc có tác động không đáng kể đến môi trường. Không yêu cầu ĐTM.

153

6.3.2. Xác định phạm vi đánh giá tác động môi trường

Xác định phạm vi đề cập đến quá trình xác định những vấn đề và những tác động môi trường quan trọng đối với việc ra các quyết định về một dự án. Những vấn đề và tác động môi trường này sẽ được xem xét trong quá trình ĐTM. Các yêu cầu và thủ tục được thiết lập cho mục tiêu này không hoàn toàn giống nhau ở các hệ thống ĐTM khác nhau. Trong nhiều hệ thống ĐTM, sự tham gia của cộng đồng, các nhà chức trách có thẩm quyền, và các cơ quan nhà nước có trách nhiệm khác là một phần không thể thiếu của quá trình xác định phạm vi. Sự tham gia của cộng đồng giúp đảm bảo rằng

Hộp 6.8: Các tiêu chuẩn đề xuất cho sàng lọc môi trường trong các tiểu dự án phát triển cơ sở hạ tầng nông thôn [Xanh và ĐTG, 2001] Tiểu dự án có những can thiệp vật lý vào môi trường khu vực không? Tiểu dự án có các hạng mục xây dựng mới không? Đối với các tiểu dự án giao thông, có cắt qua các tuyết đường mới không? Tiểu dự án có các hoạt động mở rộng không? Tiểu dự án có liên quan đến việc giải phóng mặt bằng không? Tiểu dự án có đào rãnh, mương gì không? Tiểu dự án có ngăn dòng nước không? Dự án có nằm lân cận các vùng có tính nhạy cảm môi trường cao như:

− Vùng núi; − Vùng rừng ngập mặn, giải ven biển; − Rừng; − Vùng đất ngập nước; − Vùng có động thực vật quý hiếm; − Vùng có tầm quan trọng với cộng đồng địa phương; − Vùng thường có mưa lớn và lụt; − Vùng dễ bị xói mòn.

Dự án có đường dẫn đến các khu vực có tính nhạy cảm môi trường cao không? Dự án có san lấp các vùng trũng như đầm lầy không? Ai là người hưởng lợi chủ yếu? Các bên liên đới có được tham gia vào các quyết định đề xuất dự án không? Dự án có lợi ích đối với phụ nữ không? Dự án có chia cắt không gian của thành phần cộng đồng không? Đất có bị thu hồi không? Người dân có cần tái định cư không? Nếu có, có phải là tái định cư ngoài ý muốn không? Những vấn đề môi trường chủ yếu liên quan tới tiểu dự án là gì? Những cải thiện được đề xuất có tác dụng tốt với các vấn đề hiện trạng môi trường

không? Dự án có tạo thêm tiếng ồn không? Dự án có tạo phiền toái do bụi không? Dự án có tăng lưu lượng xe cộ không? Dự án có làm giảm chất lượng nước không? Dự án có làm giảm chất lượng không khí không? Dự án có chiếm dụng những vùng đất nông nghiệp quan trọng không? Dự án có gần những khu vực di tích lịch sử, văn hoá hay danh lam thắng cảnh (ví dụ:

đền, chùa) hay khu vực nghĩa trang không? Dự án có gần những nơi dành cho giải trí không? (ví dụ: công viên); Dự án có sử dụng phương pháp giáo dục mới không? Dự án hay các thành phần dự án có sử dụng hoá chất hay công nghệ mới không? Dự án có sử dụng các quy trình máy móc mới không? Dự án có làm tăng lượng chất thải rắn và nước thải không? Dự án có yêu cầu hành chính, quản lý mới đòi hỏi đào tạo nhân viên về các thủ tục mới

không? Dự án có trồng các loài thực vật mới không?

154

những vấn đề quan trọng không bị bỏ qua khi chuẩn bị các Điều khoản Tham chiếu hoặc khởi động nghiên cứu ĐTM.

Xác định phạm vi đánh giá tác động môi trường nhằm xác định:

Những vấn đề quan trọng cần được xem xét trong quá trình ĐTM; Biên không gian và thời gian thích hợp cho nghiên cứu ĐTM; Những thông tin cần thiết cho việc ra quyết định; Những tác động và yếu tố quan trọng cần được nghiên cứu chi tiết.

Thêm vào đó quá trình xác định phạm vi có thể được sử dụng để giúp xác định những phương án thay thế khả thi cho một hành động đã dự kiến.

Thường việc xác định phạm vi bắt đầu sau khi hoàn thành quá trình sàng lọc môi trường. Tuy nhiên, các giai đoạn này có thể gối lên nhau ở một mức độ nào đó. Thực chất, xác định phạm vi đưa những kết quả xác định được từ giai đoạn sàng lọc môi trường về tầm quan trọng của các vấn đề và các tác động môi trường sang giai đoạn quyết định - xác định những vấn đề và những tác động thực sự quan trọng cần được tiếp tục nghiên cứu. Bằng cách làm như vậy, quá trình xác định phạm vi đặt ra những giới hạn về những thông tin sẽ được thu thập và phân tích trong một ĐTM và chú trọng vào tiếp cận sẽ được áp dụng.

Xác định phạm vi được hoàn thành khi Các điều khoản Tham chiếu (TOR) hoặc một tài liệu tương tự được soạn thảo xong. Tài liệu này chỉ rõ những nội dung mà ĐTM sẽ phải thực hiện, dạng thông tin sẽ phải trình nộp và mức độ kỹ lưỡng của những phân tích yêu cầu. Tài liệu này cung cấp cho người đề xuất dự án một hướng dẫn về cách thức ĐTM được tiến hành và quản lý. Kinh nghiệm cho thấy rằng TOR phải là một tài liệu linh hoạt. Các điều mục có thể cần được thay đổi khi có thêm những thông tin mới, và những vấn đề mới có thể nảy sinh trong khi một số khác lại trở nên ít quan trọng hơn.

Quá trình xác định phạm vi có thể khác nhau về phạm vi, độ phức tạp và thời gian tiến hành. Một tiếp cận toàn diện có thể được áp dụng khi xác định phạm vi của các dự án lớn, có khả năng có nhiều tác động tiềm tàng đáng kể. Với các dự án nhỏ, việc xác định phạm vi sẽ hạn chế và kém toàn diện hơn. Tùy theo từng hoàn cảnh, quá trình xác định phạm vi có thể nhằm đến toàn bộ hoặc chỉ một số trong các mục đích được liệt kê dưới đây:

Thông tin cho công chúng về dự án;

Xác định những bên liên đới chính, mối quan tâm và giá trị của họ;

Xác định các phương án thay thế thực tế và hợp lý cho đề xuất dự án;

Làm nổi bật những vấn đề quan trọng và những tác động đáng kể cần được nghiên cứu làm rõ hơn bởi ĐTM;

155

Xác định giới hạn (biên giới) cho ĐTM về không gian, thời gian và đối tượng;

Đặt ra các yêu cầu đối với việc thu thập thông tin cơ bản và các thông tin khác;

Soạn được các điều khoản hợp đồng (điều khoản tham chiếu) cho nghiên cứu ĐTM.

Những nguyên tắc mang tính chất hướng dẫn cho việc tiến hành quá trình xác định phạm vi bao gồm:

Nhìn nhận xác định phạm vi như là một quá trình chứ không phải là một hoạt động hay sự kiện riêng biệt;

Thiết kề quá trình xác định phạm vi cho mỗi đề án, có tính đến môi trường và những người bị tác động;

Bắt đầu xác định phạm vi ngay sau khi có đủ thông tin;

Chuẩn bị một gói thông tin hoàn chỉnh giải thích đề án và quá trình xác định phạm vi;

Chỉ rõ vai trò và đóng góp của các bên liên đới và của công chúng;

áp dụng một tiếp cận có hệ thống nhưng thực thi một cách linh hoạt;

Dẫn chứng bằng các kết quả để hướng dẫn chuẩn bị ĐTM;

Xử lý kịp thời các thông tin mới và những vấn đề sâu hơn được đặt ra bởi các bên liên đới.

Một quá trình xác định phạm vi thường bao gồm tất cả hoặc một tổ hợp nào đó của các chức năng sau đây:

Xác định phạm vi của các mối quan tâm của cộng đồng và giới khoa học về dự án hoặc các hoạt động dự kiến;

Đánh giá những mối quan tâm này để xác định những vấn đế đáng kể (và loại trừ những vấn đề không quan trọng);

Tổ chức và xếp thứ tự ưu tiên những vấn đề quan trọng này để làm nổi bật những thông tin có tính quyết định đối với việc ra quyết định sẽ được nghiên cứu chi tiết trong giai đoạn tiếp theo của ĐTM.

Một tiếp cận minh bạch và có hệ thống phải được tuân thủ trong việc chọn lọc và lược bớt những mối quan tâm, các vấn đề và những tác động. Điều đó có thể thự hiện theo ba bước sau:

Bước 1: Soạn thảo một "danh sách dài" những mối quan tâm từ những thông tin sẵn có và từ đóng góp của các bên liên đới. Không được cố tình loại bớt hoặc đánh giá trước các mối quan tâm vào giai đoạn này.

156

Bước 2: Rút ra một "danh sách ngắn" các vấn đề cốt lõi và các vùng có vấn đề dựa trên mức độ quan trọng tiềm tàng của chúng đối với việc ra quyết định. Pha này bao gồm việc đánh giá các vấn đề thông qua so sánh với các tiêu chuẩn được lựa chọn.

Bước 3: Làm rõ và sắp xếp theo thứ tự các vấn đề cốt lõi vào các nhóm tác động có tham khảo đến các mục tiêu chính sách và các khái niệm khoa học, ví dụ mức phát thải có thể vượt tiêu chuẩn sức khỏe hay môi trường cho phép. Việc tổng hợp như vậy cung cấp một khung chặt chẽ cho việc soạn thảo các điều khoản tham chiếu cho một nghiên cứu ĐTM.

Việc chuẩn bị các điều khoản tham chiếu (TOR) cho ĐTM là nội dung quan trọng của giai đoạn xác định phạm vi. Một TOR cho nghiên cứu đánh giá tác động môi trường toàn diện có thể tham khảo đến mmột số hoặc tất cả những khoản mục sau đây:

Mục đích và ứng dụng của TOR; Một tuyên bố về sự cần thiết và các mục tiêu của dự án; Nền tảng và mô tả dự án; Vùng nghiên cứu và vùng tác động; Các chính sách hiện hành và các mối quan tâm về thể chế; Các yêu cầu ĐTM và các chi tiết liên quan đến việc ra quyết định; Các điều khoản đối với sự tham gia của cộng đồng; Các phương án thay thế cần được kiểm tra; Các tác động và các vấn đề cần được nghiên cứu; Các nghiên cứu cần được triển khai (ví dụ: cách tiếp cận, các biên thời gian

và không gian); Các yêu cầu đối với việc giảm thiểu và giám sát môi trường; Những thông tin và số liệu cần phải được bao gồm trong Báo cáo ĐTM; Khung thời gian cho việc hoàn thành quá trình ĐTM; Các biện pháp để điều chỉnh TOR nếu cần.

6.3.3. Phân tích tác động

Giai đoạn sàng lọc môi trường của ĐTM xác định xem có cần phải tiến hành thực hiện ĐTM cho một dự án cụ thể hay không. Giai đoạn xác định phạm vi nhận dạng các vấn đề và tác động quan trọng cần được điều tra, nghiên cứu chi tiết. Giai đoạn tiếp theo của quá trình ĐTM chính là phân tích tác động, tức đánh giá chi tiết để dự báo các đặc trưng cơ bản của những tác động tiềm tàng chính.

Giai đoạn phân tích tác động có thể chia thành 3 pha sau đây: Nhận dạng - để định rõ những tác động đi kèm với mỗi giai đoạn của dự án

và các hoạt động được thực hiện; Dự đoán - để dự báo bản chất, biên độ, phạm vị không gian và thời gian của

các tác động chính;

157

Đánh giá - để xác định tầm quan trọng của các tác động dư, nghĩa là sau khi đã tính đến hiệu quả dự báo của các biện pháp giảm thiểu.

Việc nhận dạng và dự đoán tác động được thực hiện dựa vào môi trường nền, thường được mô tả bằng các chỉ số và chỉ thị được lựa chọn (không khí, nước, độ ồn, tính đa dạng sinh học). Việc thu thập các thông tin nền và các điều kiện vật lý - sinh học và kinh tế xã hội bắt đầu trong khi sàng lọc môi trường và tiếp tục trong giai đoạn xác định phạm vi. Thông thường cần thu thập thêm các dữ liệu nền để thiết lập các điểm so sánh cho việc nhận dạng và dự đoán. Những yêu cầu này thường phải được chỉ rõ trong TOR.

Trước đây, ĐTM thường chỉ hoặc trước hết chú trọng đến các tác động đến môi trường tự nhiên hoặc môi trường vật lý - sinh học (ví dụ các tác động đến chất lượng nước và không khí, các quần thể động thực vật, mức độ ồn, các hệ thống thủy văn và khí hậu). Tuy nhiên, các tác động về xã hội, sức khỏe và kinh tế đang ngày càng được quan tâm.

Trong nhiều hệ thống ĐTM, khái niệm môi trường được định nghĩa theo nghĩa rộng. Tác động môi trường có thể bao gồm:

Sức khỏe và an toàn của con người; Quần thể động vật, thực vật, các hệ sinh thái và tính đa dạng sinh học; Đất, nước, không khí, khí hậu và cảnh quan; Sử dụng đất, các tài nguyên thiên nhiên và các vật liệu thô; Các khu vực được bảo vệ, các khu vực có ý nghĩa quan trọng về khoa học,

văn hóa và lịch sử đã được định rõ; Nghề nghiệp, lối sống và điều kiện sống của những người bị tác động bởi dự

án.

1) Nhận dạng tác động

Cần phải áp dụng một tiếp cận có hệ thống và lô gíc để nhận dạng các tác động. Mục đích của nhận dạng là kể đến tất cả các tác động và tương tác quan trọng giữa môi trường và dự án, đảm bảo chắc chắn rằng các tác động gián tiếp và tích lũy tiềm năng quan trọng không bị bỏ qua.

Nhiều phương pháp và công cụ đánh giá tác động môi trường đã được phát triển để sử dụng trong nhận dạng tác động. Các phương pháp và công cụ chính thức được sử dụng phổ biến nhất trong nhận dạng tác động bao gồm:

Danh mục tác động môi trường Ma trận môi trường Sơ đồ mạng lưới Chập bản đồ và các hệ thống thông tin địa lý Các hệ chuyên gia Đánh giá bởi các nhà chuyên môn

158

Phương pháp kiểm tra danh mục tác động môi trường

Các danh mục tác động môi trường chú giải các đặc điểm và yếu tố môi trường cần được xem xét khi nhận dạng các tác động của các dự án. Các danh mục tác động môi trường có thể khác nhau về mức độ phức tạp cũng như mục đích sử dụng, từ một danh mục môi trường đơn giản đến một hệ thống có cấu trúc có định cả mức độ quan trọng thông qua phân thang độ (bảng danh mục môi trường có định cấp) hoặc đánh giá trọng số (bảng danh mục môi trường có trọng số) các tác động. Cụ thể có các loại bảng danh mục môi trường sau đây:

Bảng kiểm tra danh mục môi trường đơn giản: Là bảng liệt kê danh mục các yếu tố môi trường cần đánh giá theo cột dọc. Đánh giá tác động được thực hiện một cách định tính trên cơ sở trả lời có hoặc không có tác động, tác động tiêu cực hay tích cực, tác động trực tiếp hay gián tiếp. Với các dự án nhỏ có tác động môi trường hạn chế, bảng danh mục môi trường đơn giản cũng có thể đáp ứng được yêu cầu đánh giá.

Bảng kiểm tra danh mục môi trường có định cấp: Loại bảng này liệt kê các tác động và đánh giá mức độ tác động của từng hoạt động tới từng yếu tố môi trường theo từng cấp. Mức độ tác động thường được phân theo các cấp khác nhau, từ cao xuống thấp. Người sử dụng bảng này có thể dựa vào hiểu biết của mình và các số liệu đã có để xác định một tác động thuộc vào cấp nào.

Bảng kiểm tra danh mục môi trường có trọng số: Không phải yếu tố môi trường nào cũng có tầm quan trọng như nhau. Tầm quan trọng của các yếu tố môi trường có thể được biểu thị qua một trọng số. Giá trị của trọng số càng lớn đồng nghĩa với mức độ quan trọng của yếu tố môi trường càng cao. Bảng kiểm tra danh mục môi trường có trọng số ngoài xét các mức độ tác động đến các yếu tố môi trường theo các cấp khác nhau còn xét tầm quan trọng qua các trọng số.

Phương pháp kiểm tra danh mục môi trường đơn giản, dễ hiểu và dễ áp dụng. Tuy nhiên do không gắn các hoạt động với các tác động nên phương pháp này không biểu thị được tương quan giữa các tác động. Hơn nữa, cách đánh giá của phương pháp này còn chung chung và mang nhiều tính chủ quan của người đánh giá. Để hạn chế tính chủ quan nên tham khảo ý kiến của các chuyên gia trong quá trình thực hiện đánh giá tác động.

159

Hộp 6.9: Danh mục kiểm tra môi trường sơ bộ cho dự án xây dựng hệ thống thuỷ lợi [Xanh và ĐTG, 2001] 1. Dự án có tác động biến đổi môi trường vật lý không? 2. Khu vực dự án có nằm trong hay gần vùng có tính nhạy cảm môi trường cao không? 3. Những vấn đề môi trường nào được xác định trong thời gian thực hiện dự án? 4. Những vấn đề môi trường nào của dự án được xác định trong thời gian này?

Các yếu tố môi trường

Yêu cầu kiểm

tra triệt để

Yêu cầu

một số kiểm tra

Không có vấn đề gí rõ

ràng

Không thể xác định

Tác động tích cực

Úng nước Nguyên tố vi lượng Nhiệt độ tăng Vi khuẩn Độ mặn Độ kiềm Quản lý dinh dưỡng trong tưới tiêu Rửa trôi chất dinh dưỡng Thuốc BVTV, hoá chất Thoái hoá do tưới tiêu Cặn lặng, tắc kênh Hút quá mức nước ngầm Làm cạn tầng nước ngầm Ô nhiễm nước ngầm Thay đổi dòng chảy trong sông Ô nhiễm nước mặt Quan hệ quốc tế trong việc quản lý nước Cải thiện chất lượng dòng tưới tiêu Tái sử dụng nước thải cho tưới tiêu Tác động của hệ thống tưới tiêu Thải nước ra các dòng chảy Đất ngập nước Xâm phạm rừng Xâm phạm đất ngập nước Tác động tới vật nuôi Xâm phạm vào các khu vực di tích Nước uống cho cộng đồng Quyền và sự bất bình đẳng trong việc sử dụng nước Các tổ chức phi chính phủ (NGO) và tổ chức địa phương Phụ nữ trong hoạt động thuỷ lợi Bệnh truyền nhiễm qua nước Tái định cư Truyền thống Di chuyển dân bản xứ Mâu thuẫn văn hoá, xã hội Nhập cư không kiểm soát được

160

Phương pháp ma trận môi trường Ma trận môi trường cũng là sự đối chiếu từng hoạt động của dự án với từng yếu tố hay thành phần môi trường để đánh giá mối quan hệ nhân quả, nhờ đó có thể nhận biết được các tác động qua lại giữa các hoạt động khác nhau của dự án với các yếu tố môi trường. Phương pháp ma trận môi trường trình bày các hoạt động của dự án với các yếu tố môi trường bị tác động thành một ma trận, trong đó hàng ngang là các hoạt động của dự án còn cột dọc là các yếu tố môi trường bị tác động hoặc ngược lại. Tùy theo từng loại dự án mà có thể xây dựng các dạng ma trận phù hợp với các hoạt động và các yếu tố môi trường bị tác động. Có hai loại ma trận môi trường khác nhau: Ma trận môi trường đơn giản và ma trận môi trường có định cấp. Bảng 6.2 là một ví dụ về một ma trận môi trường đơn giản. Bảng 6.2: Ma trận đơn giản các tác động môi trường của dự án phát triển tài nguyên nước [Nguyễn Văn Thắng và ĐTG, 2002]

Yếu tố môi trường Hoạt động Thủy văn nước mặt

Thủy văn nước ngầm

Xói mòn lưu vực

Thủy sản

Lũ lụt

Tái định cư

Cảnh quan

Đập, hồ chứa ++ + ++ ++ ++ ++ + Kênh tưới 0 + 0 + 0 0 0 Phát triển ven biển

0 + 0 ++ 0 0 +

Đào/đắp ++ 0 0 + + 0 0 Lát kênh + + 0 + + 0 +

Phương pháp ma trận môi trường là một phương pháp đánh giá nhanh, tương đối đơn giản, không đòi hỏi quá nhiều số liệu về môi trường nên được sử dụng phổ biến trong thực tế. Phương pháp này có ưu điểm cho phép nhận biết được các tác động qua lại giữa các hoạt động của dự án và các thành phần môi trường, cho phép phân tích tương đối rõ ràng tác động của nhiều hoạt động khác nhau lên cùng một yếu tố/thành phần môi trường. Ma trận môi trường cũng cho phép xác định tác động, mô tả các ảnh hưởng và mức độ tác động. Tuy nhiên các ma trận môi trường có nhược điểm: (i) thường đơn giản hóa quá mức các tác động; (ii) chỉ đánh giá được những tác động trực tiếp, chưa mô tả được những mối quan hệ gián tiếp và trung gian tồn tại trong các hệ thống phức tạp; (iii) chưa xét mối quan hệ giữa các tác động với nhau cũng như diễn biến của các tác động theo không gian và thời gian; (iv) không đề cập đến nguồn gốc của các tác động.

Phương pháp sơ đồ mạng lưới

161

Các sơ đồ mạng lưới thể hiện mối quan hệ nguyên nhân - kết quả của các hoạt động của dự án và các đặc trưng môi trường. Các sơ đồ mạng lưới bởi thế đặc biệt có ích trong việc xác định và mô tả các tác động thứ cấp (gián tiếp, tích lũy...). Các sơ đồ mạng lưới được đơn giản hóa, được sử dụng cùng với các phương pháp khác, giúp đảm bảo rằng các tác động thứ cấp quan trọng không bị bỏ qua khi nghiên cứu ĐTM. Những sơ đồ mạng lưới chi tiết hơn trông sẽ rất phức tạp, tiêu tốn thời gian và rất khó để xây dựng trừ phi có sự hỗ trợ của các chươngtrình máy tính. Tuy nhiên các sơ đồ mạng lưới có thể là sự hỗ trợ hữu dụng cho việc thiết lập các "giả định tác động" và các tiếp cận có sơ sở khoa học có câu trúc khác trong đánh giá tác động môi trường.

Một ví dụ về sơ đồ tác động môi trường của nhà máy giấy được thể hiện trên hình 6.4.

SẢN XUẤT GIẤY

Xây dựng nhà máy

Vận hành nhà máy

Trồng cây nguyên liệu

Bụi và các chất dạng hạt

Khí thải

Dòng hóa chất thải ra

Chất thải rắn

Tạo việc làm

Dư lượng phân hóa học

Xói mòn đất

Ô nhiễm không khí

Tăng độ đục của nước

Ô nhiễm nước

Thấm xuống nước ngầm

Ô nhiễm đất

Tăng chất lượng cuộc sống

Ăn mòn vật kiến trúc

Độc hại cho sức

Khống thích hợp cho cây trồng

Ảnh hưởng nuôi cá

Ảnh hưởng cung cấp nước

Ảnh hưởng tưới và các sử dụng khác

162

Hình 6.4: Sơ đồ mạng lưới tác động môi trường của nhà máy giấy (Nguyễn Văn Thắng và ĐTG, 2002)

Phương pháp chập bản đồ môi trường và các hệ thống thông tin địa lý

Chập bản đồ có thể được sử dụng để nghiên cứu và biểu diễn bằng hình ảnh diễn biến của các tác động theo không gian. Kỹ thuật chập bản đồ truyền thống, được phổ biến do công của McHarg, là sự phân tích và chập các số liệu mang tính không gian như địa hình, đất đai, sử dụng đất, các giá trị sinh thái và các ràng buộc về tài nguyên để tạo thành một bản đồ tổng hợp trình bày rõ sự phân bố của các yếu tố môi trường và cường độ của các tác động tiềm tàng.

Các hệ thống thông tin địa lý chính (GIS) là phương pháp chập bản đồ hiện đại với sự hỗ trợ của các máy tính điện tử. Nói một cách đơn giản, GIS lưu trữ, khôi phục, xử lý và biểu diễn các dữ liệu môi trường theo một định dạng không gian. Việc áp dụng GIS cho đánh giá tác động môi trường chưa được áp dụng rộng rãi như nhiều người nghĩ. Các hạn chế chính là sự thiếu các dữ liệu thích hợp và chi phí xây dựng hệ thống lớn. Tuy nhiên, tiềm năng ứng dụng GIS cho ĐTM được thừa nhận một cách rộng rãi và việc sử dụng GIS cho ĐTM chắc chắn sẽ tăng nhanh trong tương lai, đặc biệt để phân tích các tác động tích lũy.

Các hệ chuyên gia

Các hệ thống chuyên gia (dựa trên cơ sở kiến thức) được sử dụng để hỗ trợ việc chẩn đoán, giải quyết vấn đề và ra quyết định. Một số hệ thống được chương trình hóa trên máy tính đã được phát triển để sử dụng trong ĐTM. Các hệ chuyên gia thường được sử dụng trong các giai đoạn đầu của quá trình đánh giá tác động môi trường. Ví dụ, các thủ tục sàng lọc môi trường và xác định phạm vi đã được tự động hóa sử dụng một số quy tắc và một hệ thống dữ liệu, hệ thống dữ liệu này mã hóa các kiến thức và ý kiến chuyên gia. Người sử dụng phải trả lời một loạt các câu hỏi đã được phát triển một cách có hệ thống để nhận dạng các tác động và xác định khả năng giảm thiểu và mức độ quan trọng của các tác động đó. Dựa trên câu trả lời cho mỗi một câu hỏi, hệ chuyên gia sẽ chuyển sang một câu hỏi thích hợp khác.

Đánh giá của các nhà chuyên môn

Tuy đây không phải là một phương pháp chính thức, đánh giá của các nhà chuyên môn hay ý kiến chuyên gia được sử dụng rộng rãi trong ĐTM. Kiến thức và sự tinh thông tích lũy được trong các công tác ĐTM có thể được sử dụng một cách có hệ thống để xây dựng các cơ sở dữ liệu, các sổ tay hướng dẫn kỹ thuật và các hệ chuyên gia để hỗ trợ cho quá trình ĐTM trong các dự án khác.

163

2) Phân tích tác động/dự đoán

Một khi tất cả những tác động quan trọng đã được nhận dạng, quy mô tiềm năng và các đặc trưng của chúng có thể được dự đoán. Dự đoán tác động hay dự báo là một bài toán kỹ thuật. Các số liệu và dữ liệu về vật lý, sinh học, kinh tế - xã hội và văn hóa được sử dụng để ước lượng các đặc trưng và các thông số của các tác động (ví dụ như cường độ, phân bố không gian...). Một loạt các phương pháp và kỹ thuật có thể được áp dụng. Có thể là sự tiếp tục của các phương pháp đơn giản đã được áp dụng trong các giai đoạn trước của ĐTM hay những phương pháp tiên tiến hơn, áp dụng các mô hình toán học.

Trong hầu hết các trường hợp, công việc này thường do các chuyên gia trong các lĩnh vực liên quan thực hiện. Tuy nhiên mức độ tinh vi của các phương pháp dự báo được sử dụng phải tương xứng với phạm vi của ĐTM và phù hợp với tầm quan trọng của một tác động cụ thể nào đó.

Nếu có thể, các tác động phải được dự báo một cách định lượng. Điều đó cho phép so sánh dễ dàng giữa các phương án thay thế và với điều kiện môi trường nền, cũng như tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình giám sát và kiểm kê môi trường sau này. Khi khó hay không thể dự báo một cách định lượng, cần áp dụng các phương pháp cho phép ước tính và so sánh các tác động một cách có hệ thống. Các kỹ thuật phân cấp, xếp loại có thể được sử dụng để hỗ trợ việc ước lượng tác động.

3) Đánh giá mức độ quan trọng của tác động

Hình 6.5: Tính toán mức đáng kể của tác động

Sau khi hoàn thành việc phân tích, tất cả các tác động được đánh giá để xác định mức đáng kể của chúng. Sự quy kết về mức đáng kể của tác động bắt đầu ngay từ giai đoạn sàng lọc và xác định phạm vi, và được kéo dài suất trong quá trình ĐTM. Cùng với các thông tin được bổ sung trong quá trình ĐTM, hình tháp của lời giải cho các câu hỏi về mức đáng kể của các tác động dần được thu hẹp. Tiếp theo việc nhận dạng và dự báo tác động, đánh giá tác động là một giai đoạn chính thức trong đó việc kiểm tra về mức đáng kể được thực hiện.

Việc đánh giá tác động phải được tiến hành một cách có hệ thống theo hai bước. Bước thứ nhất bao gồm việc đánh giá mức độ đáng kể của các tác động như được dự báo để xác định yêu cầu cho các biện pháp giảm thiểu. Bước tiếp theo bao gồm việc đánh giá mức đáng kể của các tác động dư, nghĩa là sau khi đã tính đến các biện pháp giảm thiểu.

đặc trưng tác động

(Cường độ)

X

Tầm quan trọng của tác động

(Giá trị)

Mức đáng kể của tác động (Giá trị)

164

Việc đánh giá mức đáng kể của các tác động phải được tiến hành dựa theo các tiêu chuẩn và thước đo đã được xây dựng cho mục đích này. Các tiêu chuẩn và thước đo có thể được định rõ trong các văn bản pháp luật về ĐTM. Thường các tiêu chuẩn cụ thể được liệt kê để hỗ trợ việc đánh giá tác động; ví dụ như các tiêu chuẩn và các ngưỡng môi trường, các vùng nhạy cảm và vùng được bảo vệ, các chức năng và thành phần sinh thái có giá trị...

Hướng dẫn ĐTM liên quan đến mức đáng kể thuộc vào hai nhóm chính:

Dựa vào sự phát thải, bao gồm các tiêu chuẩn đối với chất lượng nước và không khí, tiếng ồn...

Dựa vào chất lượng môi trường, bao gồm các tiêu chuẩn về mức đáng kể cho các thành phần hệ sinh thái có giá trị hoặc các thuộc tính tương tự.

6.3.4 Giảm thiểu và quản lý tác động

Giảm thiểu là một thành phần quan trọng của quá trình ĐTM. Nó nhằm ngăn ngừa các tác động xấu xảy ra và giữ những tác động xảy ra trong mức chấp nhận được. Mục đích của giảm thiểu tác động là:

Tìm ra những lựa chọn tốt hơn và các cách thức tiến hành các công việc tốt hơn;

Nâng cao lợi ích về môi trường và lợi ích xã hội của một dự án;

Tránh, tối thiểu hóa hoặc cứu chữa các tác động bất lợi;

Đảm bảo rằng các tác động tiêu cực dư được giữ trong các mức chấp nhận được.

Các mối liên hệ giữa các nhóm ĐTM và nhóm thiết kế dự án phải được thiết lập sớm để xác định các cơ hộio giảm thiểu và kết hợp chúng vào việc xem xét các lựa chọn thay thế và các tùy chọn thiết kế. Trong thực tế, giảm thiểu được nhấn mạnh trong quá trình ĐTM một khi mức độ của các tác động tiềm tàng của một dự án được hiểu một cách tương đối có cơ sở. Điều đó thường diễn ra sau giai đoạn các định và dự báo tác động, và các biện pháp giảm thiểu được kiến nghị sẽ là một phần quan trọng của báo cáo ĐTM. Thông thường, các biện pháp này sẽ được kết hợp vào các khoản mục và các điều kiện của việc phê duyệt dự án và được thực hiện trong giai đoạn quản lý tác động của quá trình ĐTM.

Mục tiêu của quản lý tác động là:

đảm bảo rằng các biện pháp giảm thiểu được thực hiện;

thiết lập các hệ thống và các thủ tục cho mục đích này;

giám sát hiệu quả của các biện pháp giảm thiểu; và

tiến hành mọi hành động cần thiết khi các tác động không được dự báo trước xảy ra.

165

Có thể áp dụng một quá trình ba bước như được chỉ ra trong hình 6.6. Nói chung, khi thiết kế dự án trở nên chi tiết hơn, các cơ hội cho việc né tránh tác động thu hẹp và mối quan tâm chính là tối thiểu hóa và bồi thường cho các tác động không thể tránh khỏi.

Hình 6.6: Các yếu tố của giảm thiểu

Bước 1: Né tránh tác động. Bước này có hiệu quả nhất khi được áp dụng ở một giai đoạn sớm của việc lập kế hoạch dự án. Việc né tránh tác động có thể đạt được nhờ:

Không quyết làm những dự án hay các yếu tố nhất định nào đó mà có thể dẫn đến các tác động tiêu cực;

Tránh các vùng nhạy cảm về môi trường;

Đưa ra các biện pháp phòng ngừa để ngăn chặn không cho các tác động xấu xảy ra (ví dụ xả nước từ hồ chứa để duy trì một chế độ thủy sản).

Bước 2: Tối thiểu hóa các tác động. Bước này thường được thực hiện trong khi nhận dạng và dự báo tác động để hạn chế hay giảm mức độ, phạm vi, cường độ hoặc khoảng thời gian của các tác động xấu. Điều đó có thể đạt được nhờ:

Né tránh

Giảm thiểu

Đền bù

Các vị trí hoặc công nghệ thay thế để loại bỏ các tác động

Các hành động trong khi thiết kế, xây dựng và vận hành để tối thiểu hóa hoặc loại bỏ các các động

Được sử dụng như một biện pháp cuối cùng để bù đắp cho những tác động

Phổ biến, ưa thích

Hiếm, không mong muốn

166

Giảm quy mô hoặc thay đổi địa điểm dự án;

Thiết kế lại các thành phần của dự án;

Sử dụng các biện pháp bổ trợ để quản lý tác động.

Bước 3: Đền bù tác động. Bước này thường được áp dụng để cứu chữa những tác động dư không thể tránh khỏi. Điều đó có thể đạt được nhờ:

Khôi phục các địa điểm hay môi trường bị tác động;

Phục hồi các địa điểm hay môi trường về trạng thái trước đó hoặc tốt hơn, như thường được yêu cầu đối với các khu mỏ, đường trong rừng...

Thay thế các giá trị của tài nguyên cùng loại tại một vị trí khác, ví dụ tạo ra một vùng ngập nước khác tương đương với diện tích đất ngập nước đã bị mất do tiêu nước hoặc san lấp.

6.3.5. Báo cáo ĐTM

Mục đích của báo cáo đánh giá tác động môi trường là để cung cấp một bản báo cáo rõ ràng và chặt chẽ về các tác động tiềm tàng của một sự án và các biện pháp cần được triển khai để giảm thiểu hoặc cứu chữa những tác động đó. Báo cáo ĐTM chứa đựng những thông tin thiết yếu cho:

Người đề xuất (đề án, dự án) để thực hiện đề án theo một cách có trách nhiệm về môi trường và xã hội;

Các nhà chức trách để ra các quyết định với đầy đủ thông tin nhất về dự án, bao gồm cả các điều khoản và các điều kiện gắn với quyết định phê duyệt hay giấy phép;

Cộng đồng để hiểu về dự án và các tác động tiềm tàng của nó đến con người và môi trường.

6.3.6. Thẩm định báo cáo ĐTM

Việc thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường nhằm đảm bảo tính hoàn chỉnh và chất lượng của các thông tin được thu thập trong quá trình ĐTM. Khi được tiến hành như một bước chính thức, thẩm định báo cáo ĐTM có vai trò như một chốt kiểm tra cuối cùng về chất lượng của báo cáo ĐTM được trình nộp để có thể nhận được giấy phép cho dự án.

Các mục tiêu chính của thẩm định báo cáo ĐTM là:

Đánh giá mức độ đầu đủ và chất lượng của báo cáo ĐTM;

Tinh đến ý kiến nhận xét của công chúng;

Xác định xem liệu thông tin đã đủ cho việc ra quyết định cuối cùng hay chưa;

Xác định, nếu cần, những thiếu hụt cần phải bổ sung trước khi báo cáo có thể trình nộp.

167

6.4. Đánh giá tác động xã hội

Hiện không có một định nghĩa chung được thừa nhận rộng rãi về đánh giá tác động xã hội - SIA (viết tắt của từ gốc tiếng Anh: Social Impact Assessment). Có thể hiểu một cách đơn giản SIA tập trung vào các tác động của các dự án phát triển đến con người. Các văn bản pháp luật và các quy trình về ĐTM cung cấp khung cho mục đích đánh giá tác động xã hội của các dự án. Thuật ngữ "môi trường"' đã được định nghĩa một cách rộng rãi để bao hàm các khía cạnh xã hội, văn hóa và các khía cạnh liên quan đến con người khác.

Mục đích của SIA là xác định các hậu quả đối với con người của một hành động dự kiến, chú trọng đến việc giảm thiểu các tác động xấu.

Trong khuân khổ nhiệm vụ của ĐTM, phạm vi của SIA khác nhau tùy theo sự sắp đặt thể chế. Việc xem xét các tác động xã hội được khởi phát bởi, và trong một số trường hợp giới hạn trong, các biến đổi liên quan đến môi trường. Điều đó đặc biệt quan trọng một các nước đang phát triển như Việt Nam bởi phần đông dân số có sinh kế phụ thuộc vào nguồn tài nguyên tự nhiên. Trong một số trường hợp khác, các tác động xã hội được xem xét đầy đủ hơn, bao hàm các thay đổi tiềm tàng về dân số, lối sống, các truyền thống văn hóa, các động lực cộng đồng và chất lượng cuộc sống.

Một nghiên cứu đánh giá tác động xã hội toàn diện hơn có được thể tiến hành một cách tách biệt khỏi quá trình ĐTM.

Các tác động xã hội có thể được định nghĩa là các hậu quả gây ra cho con người của bất kỳ hoạt động nào làm thay đổi cách thức họ sống, làm việc, quan hệ với những người khác, tổ chức cộng đồng và thực hiện chức năng như những cá thể và như những thành viên của xã hội. Định nghĩa này bao hàm các thay đổi về tâm lý - xã hội.

Các đặc trưng và các biến số chủ yếu thường có tương quan với những tác động xã hội tiêu cực của các dự án phát triển bao gồm:

Sự thay đổi về nhân khẩu học, ví dụ kích thước và thành phần của dân số thường trú, dòng nhập cư của lực lượng lao động thời vụ;

Thay đổi kinh tế, ví dụ các cơ cấu nghề nghiệp - thu nhập mới, sự đầu cơ bất động sản;

Thay đổi môi trường, ví dụ các biến đổi về sử dụng đất, môi trường sống tự nhiên và chế độ thủy văn;

Thay đổi về thể chế, ví dụ trong cấu trúc của chính quyền địa phương hay sự lãnh đạo theo truyển thống, phân vùng theo luật pháp hoặc đất ở (giảm tiếp cận hoặc mất kiểm soát dẫn đến việc bị tước quyền và bần cùng hóa của cư dân).

Các dạng tác động xã hội chính xảy ra do hậu quả của các tahy đổi liên quan đến dự án như vậy có thể được phân thành 5 nhóm (có sự chồng lặp nhất định) sau đây:

Các tác động đến lối sống: đến cách thức con người đối xử và quan hệ với gia đình, bạn bè... hàng ngày;

168

Các tác động văn hóa: đến các phong tục chung, các nghĩa vụ, giá trị, ngôn ngữ, tín ngưỡng và xác yếu tố khác - những yếu tố tạo nên sự khác biệt của các nhóm xã hội hay dân tộc;

Các tác động cộng đồng: đến cơ sở hạ tầng, các dịch vụ, các tổ chức tình nguyện, mạng lưới hoạt động và tính cố kết;

Các tác động đến chất lượng sống/tiện nghi: đến cảm giác về địa điểm, thẩm mỹ và di sản, khái niệm sở hữu, an ninh và khát vọng cho tương lai;

Các tác động đến sức khỏe: đến tình trạng địa vị về tinh thần, thể chất và xã hội.

Các bước của một quá trình đánh giá tác động xã hội bao gồm:

i) Thu hút công chúng: phát triển và thực hiện một kế hoạch thu hút công chúng có hiệu quả để lôi kéo tất cả những người bị tác động và những người có quan tâm;

ii) Xác định các lựa chọn thay thế: mô tả hành động dự kiến và các phương án thay thế cho hành động đó, bao gồm phương án "không thực hiện bất kỳ hành động nào";

iii) Mô tả sơ lược các điều kiện nền: lập văn bản về môi trường/khu vực chịu ảnh hưởng của dự án và các điều kiện và khuynh hướng xã hội hiện tại;

iv) Xác định phạm vi: xác định và xếp thứ tự ưu tiên loạt các tác động xã hội tiềm tàng bằng nhiều biện pháp khác nhau, bao gồm thảo luận hoặc phỏng vấn với một số người trong diện có thể bị tác động;

v) Dự đoán các ảnh hưởng: phân tích và dự đoán các tác động có khả năng xảy ra của dự án và các phương án thay thế dựa trên các điều kiện nền (so với khí không có dự án nào được thực hiện);

vi) Dự đoán và đánh giá các phản ứng đối với các tác động: xác định mức đáng kể của các tác động xã hội đã xác định đối với những người sẽ bị tác động;

vii) Ước tính các tác động gián tiếp và tác động tích lũy: xác định các tác động tiếp theo của dự án bao gồm các tác động cấp 2 và cấp 3 và các tác động lũy tiến của chúng khi bổ sung vào các hoạt động trong quá khứ, hiện tại và dự báo trong tương lai;

viii) Các thay đổi đối với các phương án thay thế: kiến nghị các phương án thay thế mới hay điều chỉnh các phương án đã đề xuất và ước tính hoặc dự đoán các hệ quả của chúng đối với những bên bị tác động;

ix) Giảm thiểu: phát triển và thực hiện một kế hoạch giảm thiểu nhằm trước hết né tránh, tiếp đến là giảm thiểu và cuối cùng là đền bù cho các tác động tiêu cực;

169

x) Giám sát: phát triển và thực hiện một chương trình giám sát để xác định những sai lệch so với các hành động dự kiến và bất kỳ tác động không trông đợi trước nhưng nào.

6.5. Sự tham gia của cộng đồng đánh giá tác động môi trường

Sự tham gia công khai của những người liên quan chủ chốt vào quá trình ĐTM được ghi nhận một cách rộng rãi như là một thành phần cơ bản của quá trình. Các chương trình tham gia của cộng đồng kịp thời, có kế hoạch và được thực hiện tốt, đã góp phần xây dựng, thực hiện, vận hành và quản lý thành công các đề xuất.

Các bên liên quan chủ chốt tham gia vào quá trình ĐTM điển hình bao gồm:

xi) Nhân dân, các cá nhân hay nhóm cộng đồng địa phương; xii) Các cơ quan Chính phủ; xiii) Các tổ chức phi chính phủ; xiv) Các tổ chức khác như các nhà tài trợ, khu vực tư nhân, các viện nghiên

cứu.

6.5.1. Dân địa phương

Các cá nhân hay nhóm cộng đồng địa phương muốn biết cái gì được đề xuất; những ảnh hưởng có thể là gì, mong muốn các giá trị của họ được biết đến, được thấu hiểu và quan tâm, những đề xuất của họ có thể được đưa ra xem xét cẩn thận. Họ cũng muốn những người đề xuất lắng nghe về những điều họ quan tâm và lưu ý đến họ. Họ có những hiểu biết về địa phương có thể khai thác được.

6.5.2. Những người đề xuất

Nhiều người đề xuất có chung một số mục đích đã nêu ở trên, cũng như những mục đích khác. Những người đề xuất mong muón xây dựng một đề nghị có thể có nhiều cơ hội thành công nhất. Điều này thường kéo theo việc đạt được sự am hiểu và sự chấp nhận tăng lên của cộng động đối với đề xuất thông qua việc cung cấp thông tin một cách công khai. Quá trình xây dựng đề xuất cũng thường được phát triển bằng cách sử dụng những kiến thức về địa phương và sự hiểu biết các giá trị địa phương.

6.5.3. Các cơ quan Nhà nước

Đối với các nhà quản lý và những người ra quyết định thì một chương trình tham gia của cộng đồng có hiệu quả có nghĩa là dự án đó ít có khả năng trở thành một vấn đề gây tranh cãi trong những giai đoạn cuối của quá trình.

6.5.4. Các tổ chức phi chính phủ

Những ý kiến nhận xét của các tổ chức phi chính phủ thường tạo ra một tầm nhìn triển vọng của cộng đồng một cách bao quát. Nhận xét của các tổ chức này cũng có thể là rất có ích khi có những khó khăn trong việc lôi cuốn nhân dân địa phương tham gia

170

(mặc dù những ý kiến này có thể không bao giờ thay thế hoàn toàn được những ý kiến của người dân).

6.5.5. Những người khác

Những nhóm người khác quan tâm đến ĐTM như là những người làm việc ở các trường đại học và những chuyên gia về các lĩnh vực cụ thể, cũng có thể có những đóng góp đáng kể. Cũng nên tìm đến những lời khuyên và kiến thức của các cơ quan chính quyền và những người cung cáp các dịch vụ cần thiết.

Các mục tiêu của sự tham gia của cộng đồng có thể được tóm tắt như sau:

i) Thông báo cho các bên liên quan chủ chốt những vấn đề được đề xuất và cho họ cơ hội hình thành tinh thần làm chủ đối với đề xuất;

ii) Mặt khác, tạo cơ hội cho những người không có đại diện trình bày quan điểm và các giá trị của mình, do đó cho phép có được sự xem xét chạy bén hơn đối với các biện pháp giảm thiểu và các thoả hiệp;

iii) Giúp cho những người có liên quan chuẩn bị kiến nghị sao cho họ có cơ hội bảo đảm lợi ích một cách tối đa, đồng thời không bỏ quan một tác động lớn nào;

iv) Tạo cơ hội để cộng đồng tác động tới việc thiết kế dự án theo chiều hướng tích cực;

v) Có được những hiểu biết đúng đắn hơn và sáng tạo hơn về địa phương và truyền thống trước khi ra quyết định;

vi) Làm tăng lòng tin của cộng đồng đối với những người thẩm định và những người ra quyết định;

vii) Tạo ra sự rõ ràng và tính trách nhiệm cao hơn trong khi ra quyết định; viii) Giảm bớt mâu thuẫn bằng cách xác định sớm các vấn đề gây tranh chấp.

Nhiều lợi ích vô hình bắt nguồn từ sự tham gia của cộng đồng vì những người tham gia thấy rằng những ý tưởng của họ có thể hỗ trợ để hoàn thiện các đề xuất, họ có được sự tự tin và lòng tự trọng thông qua việc tham gia vào quá trình và nhận thức được mở rộng do gặp gỡ, trao đổi ý kiến và thông tin với những người có các giá trị và quan điểm khác.

Câu hỏi cuối chương : Câu 1 : Trình bày mục đích phân tích các vấn đề về môi trường trong các dự án phát

triển nông thôn là gì ?

Câu 2 : Trình bày các bước trong việc xác định phạm vi đánh giá tác động môi trường

của dự án phát triển nông thôn ?

171

172

CHƯƠNG 7 : LỰA CHỌN CÔNG NGHỆ THÍCH HỢP 7.1. Khái niệm về công nghệ thích hợp Công nghệ thích hợp phải là công nghệ phù hợp với điều kiện địa phương, nguồn lực nhân lực và vật lực sẵn có, điều kiện kinh tế, đặc điểm xã hội của vùng dự án và những tác động tiêu cực của công nghệ không vượt quá phạm vi cho phép. Công nghệ thích hợp là công nghệ cho các công trình quy mô nhỏ. Công nghệ này đủ đơn giản để người dân có thể trực tiếp quản lý công nghệ ở cấp địa phương. Công nghệ thích hợp tận dụng các kỹ năng và công nghệ sẵn có trong cộng đồng địa phương để đáp ứng những nhu cầu cơ bản của con người như điện và khí đốt, nước, thực phẩm và tiêu hủy chất thải. Công nghệ thích hợp thường mang tính phi tập trung hóa. Ngày nay, rất nhiều nhu cầu cơ bản của con người được đáp ứng bởi các hệ thống lớn, phức hợp. Các hệ thống này thường được quản lý tập trung bởi nhà nước hoặc các công ty tư nhân lớn. Ví dụ, nguồn điện năng cho sản xuất và sinh hoạt chủ yếu được cung cấp bởi Tổng Công ty Điện lực Việt Nam. Tương tự như vậy, nước sinh hoạt ở các thành phố lớn đều được cung cấp bởi các Công ty Cấp thoát nước thuộc nhà nước hoặc thuộc ủy ban Nhân dân các tỉnh, thành phố. Tuy nhiên ở nhiều vùng nông thôn, đặc biệt ở miền núi và các vùng sâu, vùng xa, việc đưa điện từ lưới điện quốc gia đến từng bản làng là điều không thể hoặc rất không kinh tế. Việc cấp nước bằng các hệ thống lớn, tập trung cũng ít khả thi. Trong những trường hợp như vậy các hệ thống phân tán sử dụng các công nghệ thích hợp sẽ khả thi và hiệu quả hơn. Cần phải nhấn mạnh rằng việc sử dụng công nghệ thích hợp không có nghĩa là sử dụng các công nghệ lạc hậu hay đã lỗi thời. Mặc dù công nghệ thích hợp bao hàm các thiết kế đơn giản, dễ sử dụng và dễ sửa chữa, nó phải được dựa trên cơ sở của những công nghệ tinh vi và hiện đại nhất. Một ví dụ điển hình chính là việc phát minh và sử dụng hệ thống pin mặt trời để chuyển hóa năng lượng ánh sáng mặt trời thành điện năng để sử dụng cho tiêu dùng trong gia đình. Công nghệ thích hợp phải là công nghệ thân thiện với môi trường. Công nghệ thích hợp nhấn mạnh việc sử dụng các nguồn năng lượng có thể tái tạo như năng lượng gió, ánh sáng mặt trời hay thủy năng. Các nguồn năng lượng này sẵn có ở khắp mọi nơi, vấn đề chỉ là phải có công nghệ thích hợp để thu giữ được chúng. Công nghệ thích hợp phải ít gây ảnh hưởng đến môi trường. Thực phẩm, năng lượng, nước và chất thải được xử lý một cách cục bộ bởi các hệ sinh thái. Đây chính là các hệ thống bảo toàn nguồn tài nguyên thông qua việc tái sinh các chất dinh dưỡng hữu cơ trong đất. Chính bởi vậy công nghệ thích hợp giúp đảm bảo đáp ứng được những nhu cầu cơ bản của con người trong khi giảm đến mức tối thiểu những tác động đến môi trường.

7.2. Liên kết việc lựa chọn công nghệ với vận hành và duy tu Việc vận hành và duy tu các hệ thống cấp nước và vệ sinh (hay các hệ thống tưới) nhỏ thường hay bị xem nhẹ ở nhiều nơi trên thế giới cũng như ở Việt Nam. Theo Tổ chức Y tế Thế giới (WHO), ước tính có khoảng 30% - 60% của toàn bộ các hệ thống cấp

173

nước hiện có không thể vận hành được. Điều đó ảnh hưởng nghiêm trọng đến điều kiện kinh tế cũng như sức khỏe của các cộng đồng dân cư liên quan cũng như đến sự phát triển bền vững nói chung. Các vấn đề về vệ sinh lại càng nghiêm trọng hơn; hơn hai tỷ người trên toàn thế giới thiếu điều kiện vệ sinh tối thiểu. Mặc dù "những cải thiện về cấp nước sạch và vệ sinh" thường cùng được đề cập trong các đề cương dự án nhưng trong thực tế vệ sinh thường rất ít được chú ý. Nhà nước, các cơ quan tài trợ nước ngoài và các cộng đồng địa phương đang ngày càng quan tâm hơn đến tầm quan trọng của việc tích hợp các hợp phần vận hành và duy tu vào quy hoạch, thực thi, quản lý và giám sát của các hoạt động của dự án vì vận hành và duy tu là các yếu tố then chốt cho sự bền vững. Vận hành và duy tu không đơn thuần là vấn đề kỹ thuật mà bao gồm cả các khía cạnh xã hội, giới, kinh tế, văn hóa, thể chế, chính trị, quản lý và môi trường. Các bộ ngành ở nhiều nước đang phát triển nhận thấy rằng cần xác định lại vai trò của các đối tượng khác nhau liên quan đến vận hành và duy tu. Thực tế, do gánh nặng kinh tế và do hiệu quả thấp, nhà nước ngày càng có xu hướng xem xét lại vai trò cung cấp dịch vụ của mình và đang chuyển dần sang vai trò của người hướng dẫn quá trình vận hành và duy tu. Cộng đồng ngày càng giữ vai trò lớn hơn không chỉ trong việc vận hành và duy tu hệ thống cấp nước và vệ sinh (hay hệ thống tưới) của họ mà trong cả việc quản lý tài chính của các hệ thống đó. Các công ty tư nhân hiện nay đang được xem là những tổ chức vận hành và duy tu tiềm năng. Tính bền vững, một từ được sử dụng rộng rãi, có một loạt nghĩa khác nhau tùy theo ngữ cảnh nó được sử dụng. Một dự án được coi là bền vững nếu như các lợi ích (khả năng tiếp cận, độ tin cậy, tính liên tục, tác động kinh tế - xã hội và sưc khỏe) của hệ thống tiếp tục được hiện thực hóa trong một quãng thời gian dài, vượt quá tuổi thọ của cơ sở hạ tầng. Điều đó có thể đạt được nếu (đối với các dự án cấp nước và vệ sinh):

- Nguồn nước không bị khai thác quá mức giới hạn mà còn được bổ cập một cách tự nhiên;

- Các trang thiết bị được vận hành và bảo dưỡng trong một điều kiện đảm bảo cấp nước đủ và đáng tin cậy;

- Kinh phí cần thiết cho việc vận hành, duy tu và quản lý hệ thống là có thể trang trải được và được tạo ra thông qua các hoạt động thu hồi chi phí (thu phí sử dụng nước);

- Các trang thiết bị vệ sinh phù hợp với nhu cầu và thực tế văn hóa xã hội, được sử dụng và duy tu đúng quy cách;

- Cộng đồng, cả nam giới và nữ giới, đều được lôi kéo (tham gia) vào các hoạt động quy hoạch, thiết kế và quản lý hệ thống;

- Lựa chọn công nghệ phải phù hợp với nhu cầu, mức dịch vụ mong muốn, truyền thống văn hóa, mức độ sẵn có và giá cả của các bộ phận (trang thiết bị) thay thế;

174

- Có một hệ thống hỗ trợ về tăng cường năng lực, hỗ trợ kỹ thuật và một khung luật pháp có hiệu lực.

Các dự án cấp nước và vệ sinh không được xem là những sản phẩm cuối mà là cơ sở để tạo ra một loạt những lợi ích tồn tại lâu dài sau khi dự án đã kết thúc và bàn giao cho người sử dụng. Các dự án dựa vào cộng đồng có thể cần nhiều thời gian hơn để phát triển, tuy nhiên chính điều đó lại tạo điều kiện cho việc xác định chính xác các yếu tố quyết định tính bền vững của dự án. Việc vận hành và duy tu với chất lượng được nâng cấp có vai trò lớn trong việc đảm bảo những lợi ích quan trọng như tăng cường sức khỏe của cộng đồng nhờ việc đảm bảo nguồn nước có chất lượng tốt, dễ tiếp cận, tiết kiệm thời gian cho việc lấy nước, tạo điều kiện cho các hoạt động tạo thu nhập phát triển. Lập kế hoạch vận hành và duy tu ngay từ ngày đầu hình thành dự án, cùng với việc ra quyết định tối ưu về việc lựa chọn công nghệ là những yếu tố quan trọng cho tính bền vững của hệ thống. Bởi thế, cộng đồng, cùng với các cơ quan hữu quan, cần phải lưu ý xem xét kỹ vấn đề vận hành và duy tu khi chọn lựa một công nghệ nào đó. Những yếu tố cơ bản của tính bền vững sau đây mang tính hỗ trợ tích cực cho việc vận hành và duy tu một cách hiệu quả (WHO, 1990):

- Một môi trường thuận lợi: Trong ngữ cảnh đang xét, môi trường mang một nghĩa tổng hợp và đầy đủ nhất, bao hàm cả môi trường vật lý (địa lý, khí hậu, trữ lượng nguồn nước...) và môi trường thể chế.

- Nhu cầu cảm thấy và nhận thức tốt về vấn đề sức khỏe: Sự tồn tại trong cộng đồng dân cư sự đánh giá cao một cách thực sự về tầm quan trọng hay những lợi thế của việc được sử dụng nguồn nước sạch là điều hết sức cần thiết. Chỉ có như vậy, người sử dụng mới thực sự hỗ trợ tích cực cho các hoạt động vận hành và duy tu hệ thống.

- Các thể chế mạnh: Các cơ quan liên quan đến dịch vụ nước, cộng đồng và các nhóm người dùng nước với đầy đủ tư cách pháp nhân, những trách nhiệm được phân định rõ ràng, sự hỗ trợ đầy đủ về mặt tài chính, một cơ cấu tổ chức tốt và một người đại diện cho toàn bộ người dùng nước bao gồm cả phụ nữ và các hộ nghèo.

- Thái độ hỗ trợ: Sự cam kết của cơ quan quản lý dịch vụ về nước, cộng đồng và những người dùng nước thống nhất về việc chia sẻ trách nhiệm, về quyền sở hữu và về việc đóng góp tài chính cho việc sử dụng dịch vụ nước.

- Kiến thức chuyên sâu và kỹ năng: Cần xác định rõ ràng các nhu cầu của hoạt động vận hành và duy tu và yêu cầu đào tạo/tập huấn cho cán bộ, nhân viên của cơ quan cung cấp dịch vụ nước và các thành viên của cộng đồng về những kỹ năng cần thiết. Mức công nghệ phải phản ánh năng lực tiềm tàng về kỹ năng và kiến thức chuyên sâu.

175

- Mức dịch vụ thích hợp: Mức dịch vụ mong muốn, có thể quản lý được và có thể chi trả được nhưng có thể nâng cấp được khi mức sống và yêu cầu xã hội tăng là một yếu tố quan trọng đảm bảo tính bền vững.

- Công nghệ thích hợp: Công nghệ chấp nhận được và có thể chi trả được, đồng thời có xét đến điều kiện, năng lực và sở thích của địa phương.

- Vật liệu và thiết bị: Dụng cụ và các bộ phận thay thế phải luân sẵn có để có thể duy trì liên tục sự hoạt động của hệ thống.

- Các dịch vụ hỗ trợ: Các hệ thống hỗ trợ cho hoạt động vận hành và duy tu phải có hiệu quả.

- Tài chính: Các yếu tố như năng lực và sự tự nguyện chi trả cũng như chia sẻ chi phí và hệ thống quản lý tài chính dựa vào cộng đồng sẽ ảnh hưởng mạnh mẽ đến tính bền vững về mặt tài chính của hệ thống. Tài chính trở nên phù hợp đặc biệt khi trách nhiệm về tài chính (ví dụ việc thu hồi chi phí vận hành và duy tu) được chuyển giao cho cộng đồng.

7.3. Quá trình lựa chọn công nghệ

7.3.1. Giới thiệu

Quá trình lựa chọn công nghệ sẽ phụ thuộc rất nhiều vào chiến lược cơ bản được áp dụng bởi các nhà quy hoạch cũng như các khuynh hướng chung đang phổ biến trong lĩnh vực cấp nước và vệ sinh. Một nguyên tắc cơ bản được nhấn mạnh ở đây là đòi hỏi phải lôi kéo được cộng đồng ngay từ khi bắt đầu quá trình lựa chọn công nghệ. Bởi thế, các cơ quan chuyên trách, cộng đồng và người dùng nước phải làm việc cùng nhau như những đối tác và lập kế hoạch cho các hoạt động sau đó một cách thống nhất. Điều kiện tiên quyết này đặc biệt quan trọng trong các trường hợp ở đó người dùng nước và cộng đồng, cả nam giố và nữ giới, ngày càng được giao trách nhiệm lớn hơn trong việc vận hành, duy tu và quản lý hệ thống cấp nước và vệ sinh của họ.

Liên quan đến công nghệ, nhiều công thức khác nhau có thể được tình thấy trong các tài liệu tham khảo, ví dụ: công nghệ thích hợp, công nghệ tiến bộ, công nghệ thay thế, công nghệ trung gian, công nghệ cho các bản làng, công nghệ giá rẻ, công nghệ yêu cầu lao động... Một công nghệ phải đáp ứng được càng nhiều càng tốt những nhu cầu, kỳ vọng, sở thích và thói quen của con người. Công nghệ phải tiện lợi, có thể quản lý được, duy tu được và có thể chi trả được.

Thêm vào đó, có khuynh hướng phi tập trung hóa các hoạt động vận hành và duy tu và cho phép cũng như khuyến khích sự tham gia của các bộ phận kinh tế tư nhân vào các hoạt động vận hành và duy tu. Khuynh hướng tăng cường sự tham gia của bộ phận kinh tế tư nhân vào các hoạt động xây dựng cũng như vận hành và duy tu có thể đem đến cho các hoạt động này những lợi thế về tính linh hoạt và hiệu quả kinh tế. Tuy nhiên mối quan tâm tham gia của bộ phận kinh tế tư nhân có thể bị hạn chế bởi ngưỡng lợi nhuận thấp, đặc biệt ở các cộng đồng dân cư nông thôn phân tán.

176

Trong điều kiện thiếu quy chế và sự kiểm soát chặt chẽ, thường tồn tại những vấn đề về tính có thể kiểm toán được của bộ phận kinh tế tư nhân. Các cộng đồng có hợp đồng cung cấp dịch vụ với các công ty tư nhân cần nắm chắc chắn rằng các công ty này cung cấp dịch vụ đảm bảo chất lượng với giá cả phải chăng. Đến một chừng mực nào đó cộng đồng có thể tự giám sát chất lượng công việc/công trình. Hệ thống kiểm soát chất lượng và các thủ tục liên quan có thể yêu cầu sự hỗ trợ ban đầu của cơ quan quản lý dịch vụ về nước.

Nhà nước cung cấp khung khổ cho phép phát triển các chính sách về vận hành và duy tu. Vai trò của nhà nước là sống còn đối với việc tạo ra một môi trường thuận lợi - một trong những yếu tố then chốt cho sự bền vững. Một môi trường thuận lợi có thể được tạo ra bởi những điều luật hợp lý, các quy chế, đào tạo, tập huấn và thông tin truyền thông. Nếu một chính sách mang tính hỗ trợ về vận hành và duy tu không được ban hành bởi chính quyền trung ương thì sự hỗ trợ cho hoạt động vận hành và duy tu ở cấp cơ sở sẽ bị giảm xút đáng kể.

Chính quyền địa phương đẩy mạnh sự nhận thức về các chính sách của Nhà nước và hỗ trợ các hiệp hội người dùng nước. Tuy nhiên nhiều phòng ban của các ban ngành địa phương không có đủ nhân lực và do vậy không thể đưa ra những hỗ trợ có hiệu quả. Mức độ hỗ trợ cũng có thể bị ảnh hưởng bởi môi trường chính trị ở các địa phương.

Việc lựa chọn công nghệ thường tuân theo thủ tục bao gồm ba giai đoạn như được mô tả trong hình 7.1.

177

Hình 7.1: Thủ tục lựa chọn công nghệ [Jeremy Parr và Rod Shaw] 7.3.2. Các yếu tố ảnh hưởng đến việc lựa chọn công nghệ

Các yếu tố ảnh hưởng đến việc lựa chọn công nghệ có thể được phân thành bốn nhóm khác nhau (Hình 7.2), mỗi nhóm lại bao gồm một liệt các tiêu chí khác nhau tùy thuộc vào loại hình dự án.

Hình 7.2: Các nhóm yếu tố ảnh hưởng đến lựa chọn công nghệ

• Đối với các hệ thống cấp nước

Lựa chọn công nghệ

Các yếu tố kỹ thuật, kinh tế

Các yếu tố thể chế

Các yếu tố cộng đồng

Các yếu tố môi trường

Giai đoạn 1: Các mục tiêu

Dự án cố gắng để đạt được điều gì? Tại sao?

Liệu điều đó có hiện thực không? ề ể

Giai đoạn 2: Phân tích Đâu là những điều kiện ràng buộc (hạn chế) đối với việc phát

triển của hệ thống? (ví dụ: tính bền vững, các vấn đề trong duy tu và bảo dưỡng)

Giai đoạn 3: Các sản phẩm

Lựa chọn công nghệ Đặt ra các tiêu chuẩn hợp lý, các biện pháp kiểm soát

178

Các yếu tố và tiêu chuẩn ảnh hưởng đến lựa chọn công nghệ cấp nước được liệt kê trong bảng 7.1.

Bảng 7.1: Các yếu tố và tiêu chuẩn ảnh hưởng đến lựa chọn công nghệ cấp nước [IRC International Water and Sanitation Center & WHO, 1997]

Các yếu tố Các tiêu chuẩn chung Các tiêu chuẩn về vận hành và duy tu

Các yếu tố kỹ thuật, kinh tế

- Các tiêu chuẩn kỹ thuật - Yêu cầu (cơ cấu hiện tại và tương

lai) so với khả năng cung cấp (khả năng của các lựa chọn kỹ thuật)

- Vốn đầu tư xây dựng cơ bản - Khả năng mở rộng - Mức độ tương thích với các chuẩn

và khung luật pháp - Lợi thế tương đối - Các kỹ năng kỹ thuật cần thiết

trong và ngoài cộng đồng

- Mức độ phụ thuộc vào nhiên liệu, năng lượng, hóa chất

- Chất lượng và độ bền của vật liệu

- Mức độ sẵn có và giá của các chi tiết thay thế và vật liệu thô

- Các yêu cầu về vận hành và duy tu

- Mức độ tương thích với kỳ vọng và sở thích của người dùng, bao gồm cả nam giới và nữ giới

- Mức độ sãn có của các các kỹ thuật viên đã được đào tạo trong phạm vi cộng đồng

- Mức độ sẵn có của các thợ cơ khí, thợ nề, ... bên ngoài cộng đồng

- Tiềm năng cho việc chế tạo tại địa phương

- Tiềm năng cho việc tiêu chuẩn hóa

- Mức độ phụ thuộc vào vật liệu và chi tiết thiết bị nhập khẩu

Các yếu tố môi trường

- Mức sẵn có và độ tin cậy của nguồn nước (nước mạch, nước ngầm, nước mưa, nước mặt, sông suối, ao hồ)

- Sự biến động theo mùa của nguồn nước

- Chất lượng nước và những sử lý cần thiết

- Bảo vện nguồn nước - Nguy cơ của các tác động xấu - Tiêu nước thải

-

179

- Khả năng tiếp cận

Các yếu tố thể chế

- Khung luật pháp - Chiến lược quốc gia - Cơ cấu thể chế hiện có - Sự hỗ trợ từ nhà nước, các tổ

chức phi chính phủ và các cơ quan hỗ trợ khác

- Sự kích thích của bộ phận kinh tế tư nhân

- Sự sẵn có và năng lực đào tạo, tập huấn chuyển giao công nghệ, kỹ thuật

- Các yêu cầu về kỹ năng - Giám sát

- Vai trò của các bên liên đới khác nhau và khả năng/nguyện vọng trong việc đảm nhận trách nhiệm (hệ thống vận hành và duy tu)

- Sự liên quan tiềm tàng của bộ phận kinh tế tư nhân

- Phân bổ ngân sách nhà nước cho O&M và các trợ giá

- Đào tạo và đào tạo lại - Công nghệ có phù hợp với hệ

thống vận hành và duy tu hiện có không, hoặc liệu có phải điều chỉnh lại hệ thống vận hành và duy tu cho một công nghệ thích hợp nhất hay không?

Các yếu tố cộng đồng

- Kinh tế địa phương - Các mẫu hình sống và sự gia tăng

dân số - Các tiêu chuẩn sống và cân bằng

về giới - Thu nhập hộ gia đình và sự biến động theo mùa

- Các sở thích của người dùng - Kinh nghiệm lịch sử trong việc

cộng tác với các đối tác khác nhau

- Các tổ chức làng bản và ...

- Năng lực quản lý và nhu cầu đào tạo

- Cân bằng giới - Khái niệm về những lợi ích của

việc nâng cấp điều kiện cấp nước

- Các nhu cầu cảm thấy - Nhận thức về chi phí/chất lượng - Mức chi phí tái diễn có thể đáp ứng được bởi cộng đồng

- Hệ thống thanh toán và mức sẵn có của các nguồn tài chính

- Sự sẵn có của các kỹ năng kỹ thuật

- Sở hữu

Liên kết vận hành và duy tu với việc lựa chọn công nghệ bao hàm không chỉ các khía cạnh kỹ thuật, môi trường, thể chế và cộng đồng mà còn bao gồm việc thử nghiệm xem xét tính khả thi của hệ thống vận hành và duy tu. Một hệ thống vận hành và duy tu là một khung xác định tất cả các "diễn viên" và sự tham gia của họ vào việc vận hành và duy tu, cách thức họ được tổ chức và môi liên hệ với nhau.

Chọn lựa một hệ thống cấp nước hợp lý cần thỏa mãn những tiêu chí cơ bản về lựa chọn công nghệ như đã được mô tả trong bảng (7.1), với sự liên quan và tham gia của người dùng nước và cộng đồng ngay từ những bước đầu tiên.

180

Kinh nghiệm cho thấy các vấn đề phi kỹ thuật đóng một vai trò đáng kể trong việc xác định tính hiệu quả của vận hành và duy tu. Bởi thế, các nhân sự tham gia vào việc đánh giá và phát triển hệ thống vận hành và duy tu phải thuộc nhiều lĩnh vực chuyên môn phù hợp khác nhau: phát triển xã hội, kinh tế, y tế, quản lý và kỹ thuật. Điều quan trọng là quá trình lựa chọn công nghệ phải mang tính tư vấn và được tiến hành trong sự đối tác với những người vận hành và người dùng nước.

Việc khôi phục các hệ thống bị hư hỏng có thể đưa ra một lựa chọn mang tính kinh tế so với việc đầu tư cho những dự án mới, tuy nhiên quyết định đó không được coi như là đương nhiên. Cũng như đối với các dự án mới, hoạt động khôi phục phải được đánh giá thông qua cân đối nhu cầu của cộng đồng, sở thích và năng lực duy trì hệ thống với sự hỗ trợ tiềm năng của cơ quan quản lý nước. Trong khi đánh giá phạm vi của công tác khôi phục, cộng đồng và cơ quan quản lý dịch vụ nước cần cùng nhau xem xét nguyên nhân gây hư hỏng, xuống cấp của hệ thống và đưa ra các đề xuất về các công nghệ khả thi. Thêm vào đó, việc khôi phục không chỉ đơn thuần là việc thay thế các thiết bị hay hạ tầng đã hư hỏng. Nguyên nhân thất bại phổ biến nhất chính là về khía cạnh tổ chức.

Nếu một phân tích rủi ro được tiến hành cho mỗi một tùy chọn về hệ thống cấp nước thì một nỗ lực có thể thực hiện nhằm lường trước các yếu tố có thể làm thay đổi và ảnh hưởng đến việc vận hành và duy tu. Điều này không phải là dễ dàng đặc biệt trong các nền kinh tế không ổn định, ở đó lạm phát và sự sẵn có của các thiết bị nhập khẩu và thiết bị thay thế rất khó có thể đoán trước. Tuy nhiên một sự so sánh về công nghệ có thể chỉ thị mức độ rủi ro gắn liền với mỗi một lựa chọn.

• Đối với các dự án vệ sinh

Kinh nghiệm trong quá khứ cho thấy nhiều dự án vệ sinh có thiết kế kỹ thuật và loại công nghệ được chọn lựa một cách chủ quan bởi cơ quan quản lý và thực thi dự án. Yêu cầu đối với vấn đề vệ sinh không được đánh giá. Hầu như không có bất kỳ sự giao tiếp, đối thoại nào giữa ban quản lý dự án với những người được sử dụng tương lai. Các khía cạnh xã hội, giới, văn hóa, tín ngưỡng không được xem xét một cách đầy đủ trong tiếp cận dự án.

Trong nhiều trường hợp khác, các yếu tố môi trường không được xem xét đến trong thiết kế, dẫn đến sự sụp đổ các tường bể phốt và các tình huống không an toàn khác. Giáo dục về vệ sinh môi trường để thay đổi thói quen về vệ sinh thờng ít được bao hàm trong tiếp cận của dự án vệ sinh do điều đó yêu cầu quy mô khác về mặt thời gain cho việc thực thi.

Kế hoạch hóa cho việc cải thiện điều kiện vệ sinh đòi hỏi một tiếp cận toàn diện với nhiều khía cạnh phải được bao hàm. Các yếu tố ảnh hưởng đến việc lựa chọn công nghệ vệ sinh cũng có thể được gộp thành bốn nhóm khác nhau như trên hình 7.1.

Bảng 7.2: Các yếu tố ảnh hưởng đến việc lựa chọn công nghệ vệ sinh [IRC International Water and Sanitation Center & WHO, 1997]

181

Các yếu tố Các tiêu chuẩn chung Các tiêu chuẩn vận hành và duy tu cụ thể

Các yếu tố kỹ thuật, kinh tế

- Các tiêu chuẩn kỹ thuật - Sự sẵn có của các vật liệu xây

dựng - Tuổi thọ - Chi phí xây dựng - Sở thích/ý thích về kiểu dáng

thiết kế

- Các yêu cầu vận hành và duy tu - Dễ tiếp cận - Sử dụng được các chất thải đã

phân hủy

Các yếu tố môi trường

- Kết cấu đất, độ ổn định, tính ngấm

- Mực nước ngầm - Kiểm soát ô nhiễm môi trường - Mức độ sẵn có của nguồn nước

- Những vấn đề liên quan đến vận hành và duy tu để bảo vệ môi trường

- Ô nhiễm nước ngầm

Các yếu tố thể chế

- Chiến lược quốc gia/địa phương hiện có

- Vai trò và trách nhiệm của các bên liên quan

- Năng lực đào tạo, tập huấn - Sự sẵn có của các nguồn hỗ trợ

và vốn vay - Mức sẵn có của các thợ xây,

công nhân vệ sinh, thợ thông hút bể phốt, thợ đào...

- Giám sát

- Các dịch vụ dọn dẹp hố vệ sinh (công cộng/cá nhân)

- Năng lực duy tu hệ thống tiêu thoát

- Sự tham gia tiềm năng của bộ phận tư nhân

- Phân bổ ngân sách nhà nước cho vệ sinh

- Đào tạo và tăng cường nhận thức về các vấn đề vệ sinh

Các yếu tố cộng đồng

- Các khía cạnh văn hóa xã hội: Những điều cấm kỵ, các thói quen truyền thống, các quy chế và quy tắc tôn giáo, vật liệu làm sạch, preffered posture, các yêu đặc trưng theo giới.

- Các khía cạnh mang tính động cơ: Sự tiện lợi, dễ chịu, tính dễ tiếp cận, tính riêng tư, status and prestige, sức khỏe, độ sạch môi trường, quyền sở hữu;

- Các yếu tố cản trở: Độ tối, sợ rơi xuống lỗ, sợ ngã vào phân, sợ nhìn thấy từ bên ngoài, mùi hôi, các loại côn trùng;

- Các chi phí vận hành và duy tu - Đào tạo/tập huấn về vận hành và

duy tu và tăng cường nhận thức về các vấn đề vệ sinh

- Nhận thức về sức khỏe và nhận biết về lợi ích

- Sự tồn tại của hội đồng/ủy ban vệ sinh môi trường

- Các nhóm phụ nữ - Sự huy động xã hội về các hành

vi vệ sinh dịch tễ

182

- Các yếu tố tổ chức xã hội: Vai trò của lãnh đạo truyền thống, các lãnh đạo tôn giáo, các giáo viên của trường học tại địa phương, các nhân viên y tế dựa cộng đồng;

- Các yếu tố khác: Mật độ dân số, không gian hạn chế cho các nhà vệ sinh, sự tồn tại của các nhà vên sinh công cộng.

7.3.3. Quá trình lựa chọn công nghệ cấp nước

Quá trình lựa chọn công nghệ cấp nước phải có một loạt các bước, một cách trực tiếp hay gián tiếp bao gồm tất cả các yếu tố và các tiêu chí về các yếu tố đó cho việc lựa chọn công nghệ. Vận hành và duy tu, là một phần của quá trình đó, không thể tách rời khỏi tất cả các yếu tố chính. Quá trình này có thể bao gồm các bước sau đây:

i) Cộng đồng yêu cầu cơ quan quản lý dịch vụ nước hỗ trợ việc nâng cấp hệ thống cấp nước (tiếp cận đáp ứng nhu cầu); trước đó có thể đã có các hoạt động vận động để huy động sự tham gia của cộng đồng. Động cơ, kỳ vọng và sở thích của người dùng nước phải được đánh giá.

ii) Giả thiết mức dịch vụ ban đầu - Mức dịch vụ nào đáp ứng điều kiện môi trường và sở thích của người dùng, bao gồm cả nam giới và nữ giới? Đâu là những lợi thể tương đối (có tính so sánh) giữa các lựa chọn khác nhau?

iii) Điều tra cơ bản có sự tham gia của dân - bao gồm phân tích nhu cầu và phân tích vấn đề với sự tham gia của cộng đồng. Các câu hỏi sau cần được trả lời rõ:

- Nguồn nước đáng tin cậy nào đang có sẵn?

- Liệu nguồn nước này có cung cấp đủ lượng nước với chất lượng theo yêu cầu?

- Biện pháp sử lý nào là cần thiết?

- Những vật liệu, bộ phận thay thế và kỹ năng tay nghề nào là cần thiết để duy trì được mức dịch vụ mong muốn?

- Đâu là cấu trúc hợp lý nhất để đảm bảo cung cấp mức dịch vụ mong muốn, phù hợp với năng lực quản lý của cộng đồng?

- Vốn đầu tư ban đầu và chi phí tái diễn của các tùy chọn được xem xét?

- Nguồn tài chính sẵn có và mức tự nguyện chi trả thể nào?

- Tiếp cận trong vận hành và duy tu hiện được áp dụng trong phạm vi chương trình hay khu vực?

183

- Đâu là nguyên nhân và hậu quả của việc vận hành và duy tu kém trong phạm vi khu vực?

- Liệu công nghệ có phải phù hợp với hệ thống và năng lực quản lý vận hành sẵn có hay không (bao gồm cả việc cung cấp các thiết bị thay thế) hay phải điều chỉnh hệ thống vận hành và duy tu cho phù hợp với công nghệ thích hợp nhất?

- Dạng hỗ trợ nào cộng đồng có thể nhận được: hỗ trợ kỹ thuật, hỗ trợ tài chính hay hỗ trợ tăng cường năng lực?

- Tác động tổng thể của phương án được lựa chọn?

iv) Thu thập những thông tin về địa phương do cơ quan quản lý dịch vụ nước tiến hành, bao gồm cả việc khẳng định về độ tin cậy của những số liệu đã thu thập bởi những cộng tác viên người địa phương (các số liệu thủy văn, kỹ thuật, thể chế cũng như đánh giá về mức phát triển nhân lực và tăng cường năng lực).

v) Cơ quan quản lý dịch vụ nước tiến hành phân tích số liệu, dẫn đến sự lựa chọn của các công nghệ và các mức dịch vụ thích hợp nhất, bao gồm cả việc đánh giá tổng kết tất cả các tiêu chuẩn vận hành và duy tu cụ thể như được trình bày trong bảng (7.1).

vi) Báo cáo và thảo luận với cộng đồng về những công nghệ bền vững nhất, xem xét tất cả những vấn đề liên quan đến vận hành và duy tu và sự cam kết đối với quản lý dài hạn của hoạt động vận hành và duy tu. Cần phải làm rõ một cách đồng thời tất cả những điều chỉnh cần thiết của hệ thống vận hành và duy tu hiện có, với việc định rõ trách nhiệm của mọi bên liên quan đến việc phát triển của dự án.

vii) Cộng đồng và tất cả các đôi tác liên quan thống nhất về phương án công nghệ được chọn. Trước đó cần trả lời câu hỏi: Công nghệ và mức dịch vụ đó có thể trang trải được, quản lý được và thống nhất giữa tất cả các đối tác hay không?

viii) Phát triển dự án.

7.3.4. Quá trình lựa chọn công nghệ vệ sinh giá rẻ

Giả thiết rằng quá trình lựa chọn công nghệ dưới đây được thực hiện tiếp theo, hay dựa vào, một sự đánh giá nhu cầu có sự tham gia của cộng đồng được tiến hành khi cộng đồng bày tỏ nhu cầu đối với việc nâng cấp các cơ sở thiết bị vệ sinh. Nhận thức về vệ sinh an toàn và các cuộc vận động tăng cường nhận thức về vệ sinh môi trường có thể dẫn đến sự gia tăng về nhu cầu nâng cấp điều kiện vệ sinh. Quá trình lựa chọn công nghệ vệ sinh ít nhất phải bao gồm những bước sau đây:

184

i) Đánh giá có sự tham gia của dân những vấn đề liên quan đến hệ thống tiêu hủy phân người hiện có, hành vi vệ sinh, môi trường vệ sinh và các bệnh có liên quan đến phân người.

ii) Đánh giá có sự tham gia của dân về các yếu tố văn hóa, xã hội và tôn giáo có ảnh hưởng đến việc tiêu hủy phân người và lựa chọn công nghệ vệ sinh.

iii) Đánh giá có sự tham gia của dân về các điều kiện địa phương, năng lực và các tài nguyên vật liệu, nhân lực và tài chính)

iv) Xác định những sở thích của dân địa phương về các thiết bị vệ sinh và các biến động có thể.

v) Đối chiếu sở thích với năng lực địa phương và các điều kiện môi trường cũng như các rủi ro về ô nhiễm.

vi) Xác định các yêu cầu về vận hành và duy tu và các vấn đề liên quan khác của tiền lựa chọn công nghệ.

vii) Thảo luận với cộng đồng về việc thực thi các phương án (tùy chọn) công nghệ vệ sinh khác nhau.

viii) Việc lựa chọn công nghệ được thực hiện bởi cộng đồng. Câu hỏi cuối chương : Câu 1 : Nêu khái niệm về công nghệ thích hợp ?

Câu 2: Nêu các tiêu chí để lựa chọn công nghệ thích hợp? Các yếu tố ảnh hưởng đến

lựa chọn công nghệ thích hợp?

Câu 3: Nêu các bước lựa chọn công nghệ thích hợp?

185

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1.World Commission on Environment and Development. 1987. Our Common Future. Oxford, UK: Oxford University Press. 2.Mostert E. 1998. Beyond sustainability indicators. Paper for NWO international conference "Beyond sustainability", November 1998, Amsterdam. The Hague, the Netherlands: NWO. 3.Johannesburg Summit 2002. Earth Summit Info, www.earthsummit.info. 4.UNEP: Stockholm 1972. http://www.unep.org/Documents/Default.asp?DocumentID=97. 5.Dương Văn Xanh et al. 2001. Phát triển cơ sở hạ tầng nông thôn. Nhà xuất bản Nông nghiệp. 69/313. 6.Michiel A. Rijsberman, Frans H.M. van de Ven. 2000. Different approaches to assessment of design and management of sustainable urban water systems. Environmental Impact Assessment Review 20 333-345. 7.Bộ Xây dựng và Bộ NN&PTNT. 2000. National clean water supply and sanitation strategy up to year 2020. Công ty Mỹ thuật Trung ương, 191/903. 8.AusAID. 2003. AusGUIDElines - The Logical Framework Approach. 9.Proceeding of the regional workshop on mainstreaming gender in water and related resources, Bang Kok, Thai Land, 2-1999. 10.Bui Hieu. 1999. Gender is a development problem. Ha noi. WNMRC 4-1999. 11.Mekong River Commission. 1998. Checklists for integrating gender in the project management cycle. Bang Kok, Thai Land. 12.Mekong River Commission. 1998. Guideline for mainstreaming gender in water resources development. Pnong Penh, Cambodia. 13.Bùi Hiếu. 1999. Gender Discrimination problems. Proceeding of the National workshop on mainstreaming gender in WRD. Ho Chi Minh City. June 1999. 14.Bùi Hiếu. 1999. Gender is development issue. Proceeding of the National workshop on mainstreaming gender in WRD. Ho Chi Minh City. June 1999. 15.Bùi Hiếu.1999. Gender analysis frame work. Proceeding of the National workshop on mainstreaming gender in WRD. Ho Chi Minh City. June 1999. 16.Kasper, W. and Streit, M.E. Institutional economics – Social order and public policy. Part 1: Foundations (pp. 27 – 170). Edward Elgar, Cheltenham, UK. 17.Douglass E. North. Institutions, institutional change and economic performance. Cambridge University Press. 18.Vermillion, D.L., and Sagardoy, J.A. 1999. Transfer of irrigation management services. FAO irrgation and drainage paper 58.

186

19.Saleth, R.M. and Dinar A. 1999. Water Challenge and Institutional Response. Policy Research working paper 2045. The World Bank Development Research Group Rural Development and Rural Development Department. 20.Saleth, R.M. and Dinar A. 1999. Evaluating Water Institutions and Water Sector Performance. World Bank technical paper No. 447. The World Bank. Washington DC, USA. 21.Bandaragoda, D. J. 2000. A Framework for Institutional Analysis for Water Resources Management in a River Basin Context. IWMI working paper No. 5. 22.Brikke, F. and Rojas J. 2001. Key Factors for Sustainable Cost Recovery in the context of community-managed water supply. IRC International Water and Sanitation Centre, Delft, The Netherlands. 23.Rogers, P., Bhatia, R., and Huber, A. 1998. Water as a Social and Economic Good: How to Put the Principle into Practice. TAC Background Paper No. 2. Global Water Partnership Technical Advisory Committee (TAC). 24.Evans, P. 1992. Paying the Piper - An overview of community financing of water and sanitation. IRC International Water and Sanitation Centre, Delft, The Netherlands. 25.Assesing Development Effectiveness - Evaluation in the World Bank and the International Finance Corporation - the World Bank, Washington, 1995. 26.The Role of Public Administration in Environmental management - UN Department of Technical Cooperation for Development, 1992. 27.Benefit Monitoring and Evaluation (BME) System Manual, MARD, 1997. 28.Barry Sadler and Mary McCabe: Environmental Impact Assessment - Training Resource Manual. UNEP, 2002. 29.Francois Brikke, Maarten Bredero, Tom de Veer and Jo Smet: Linking technology choice with operation and maintenance for low cost water supply and sanitation. IRC International Water and Sanitation Center & WHO 1997. 30.Jeremy Parr and Rod Shaw: Choosing an appropriate technology. WEDC Loughborough University, www.lboro.ac.uk/departments/cv/wedc.