les garanties d emprunt accordees par les collectivites territoriales

L’essentieL sur

CS 40215 - 38516 VOIRON Cedex - Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63www.territorial.fr [ISBN : ]Illustration couverture : © Elena R - Fotolia.com

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Les garanties d’emprunt

accordées par les collectivités

territoriales

Les garanties d’emprunt que peuvent accorder les collectivités territoriales et leurs établissements publics à des entreprises privées ou à d’autres collectivités s’inscrivent dans le champ de leurs interventions économiques et sociales.Ces interventions sont juridiquement encadrées, notamment par des règles relatives au plafonnement des aides par rapport aux capacités financières de la collectivité : en cas de défaillance de l’emprunteur, la collectivité garante doit supporter la charge du remboursement de l’emprunt.Cet ouvrage expose les conditions législatives, réglementaires et jurisprudentielles dans lesquelles une collectivité peut accorder une garantie d’emprunt.Un document précieux pour préparer une décision de garantie et prendre les précautions indispensables préalables à un engagement qui peut grever lourdement les finances de la collectivité.

Après des études de philosophie et sciences humaines à l’université de Bordeaux, Joël Clérembaux intègre la fonction publique territoriale. Pendant plus de vingt-cinq ans, il exerce des fonctions de cadre et de directeur général des services dans plusieurs communes et un conseil général de la région Languedoc-Roussillon. Il est aujourd’hui consultant/formateur auprès de collectivités territoriales. Outre une ancienne et régu-

lière collaboration à « La Lettre du cadre territorial », il conseille des collectivités territoriales et anime des sessions de formation, notamment en direction d’élus, auprès de divers organismes.

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Les garanties d’emprunt accordées par les collectivités territoriales

978-2-8186-0902-6

Joël Clérembaux

Les garanties d'emprunt

accordées par les collectivités territoriales

Joël CLérembauxConsultant et formateur auprès de collectivités territoriales

Groupe TerritorialCS 40215 - 38516 Voiron Cedex - Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63

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Collection « L’essentiel sur » - réf. : bK 228 - Juin 2015

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ISBN version numérique :ISBN : © Groupe Territorial, Voiron

978-2-8186-0902-6978-2-8186-0903-3

Imprimé par Les Deux-Ponts, à Bresson (38) - Juillet 2015Dépôt légal à parution

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Sommaire

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Introduction ............................................................................................................................................. p. 5

Partie 1 Les interventions en matière économique et sociale

I • Le cadre législatif et jurisprudentiel ............................................................... p. 8

A - La loi approuvant le plan ................................................................................................................ p. 8

B - Les principes jurisprudentiels ......................................................................................................... p. 8

1. La liberté du commerce et de l’industrie ................................................................................... p. 8

2. L’égalité des citoyens devant la loi................................................................................................ p. 9

II • Les aides économiques des collectivités territoriales ............p. 11

A - Les aides de la commune ...............................................................................................................p. 11

1. Le développement économique ..................................................................................................p. 11

2. La défaillance de l’initiative privée ..............................................................................................p. 12

3. Les salles de cinéma ..........................................................................................................................p. 13

B - Les aides du département ..............................................................................................................p. 13

1. Le développement économique ..................................................................................................p. 13

2. La protection des intérêts économiques et sociaux ............................................................p. 14

C - Les aides de la région .......................................................................................................................p. 14

1. Le plan de la région ...........................................................................................................................p. 14

2. La recherche et le développement technologique ..............................................................p. 14

3. La participation au capital des sociétés .....................................................................................p. 16

Partie 2 Le cadre juridique des garanties d’emprunt

I • Les conditions de la légalité des garanties ...........................................p. 18

A - La nature du contrat de garantie ............................................................................................p. 18

1. La garantie d’emprunt : contrat de droit privé ......................................................................p. 18

2. La garantie d’emprunt : contrat « administratif »...................................................................p. 20

B - L’objet de la garantie .......................................................................................................................p. 21

C - Les aides interdites .............................................................................................................................p. 23

D - Le principe de l’interdiction de la rémunération des garanties d’emprunt ...... p. 24

1. Les garanties accordées aux personnes privées .....................................................................p. 25

2. Les garanties accordées aux personnes morales de droit public ...................................p. 26

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II • Les règles d’encadrement de la garantie ..............................................p. 27

A - La décision d’octroi de la garantie ..........................................................................................p. 27

1. La procédure de décision ................................................................................................................p. 27

2. La délibération .....................................................................................................................................p. 29

3. La comptabilité des emprunts garantis .....................................................................................p. 35

B - Les règles prudentielles ....................................................................................................................p. 38

1. Les règles de limitation du risque ................................................................................................p. 38

2. Les modes de calcul ..........................................................................................................................p. 39

3. Les exceptions ......................................................................................................................................p. 42

4. Les provisions à constituer ..............................................................................................................p. 44

C - Le maintien des conditions dans lesquelles la garantie est octroyée ................p. 45

1. Le maintien de l’objet de la garantie .........................................................................................p. 45

2. Le maintien des autres conditions ...............................................................................................p. 46

Partie 3 La mise en jeu de la garantie

I • Les conséquences de la mise en jeu de la garantie ....................p. 48

A - L’application de l’engagement ...................................................................................................p. 48

1. Les conditions de la mise en jeu de la garantie ....................................................................p. 48

2. La détermination du montant à inscrire au budget de la collectivité .........................p. 49

B - Les modalités de remboursement de l’emprunt garanti ............................................p. 49

1. Les modalités d’emprunt .................................................................................................................p. 50

2. Le coût de l’amortissement de l’emprunt................................................................................p. 53

3. Les conséquences sur l’équilibre budgétaire ..........................................................................p. 54

II • Le retrait de la garantie ..............................................................................................p. 56

A - Le retrait fautif de la garantie ....................................................................................................p. 56

B - L’inscription d’office au budget de la collectivité ...........................................................p. 57

C - Le rejet par la chambre régionale des comptes de l’inscription d’office .........p. 58

Annexes

Annexe I Modèle de délibération accordant une garantie d’emprunt ............p. 60

Annexe II Modèle de règlement général d’octroi des garanties départementales d’emprunt au bénéfice des établissements sociaux et médico-sociaux ....................p. 63

Annexe III Principales dispositions législatives et réglementaires du Code général des collectivités territoriales ..............................................................................................p. 68

Introduction

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IntroductionLes garanties d’emprunt que peuvent accorder les collectivités territoriales et leurs établissements publics à des entreprises privées ou à d’autres col-lectivités s’inscrivent dans le champ de leurs interventions économiques et sociales.

Ces interventions sont juridiquement encadrées, notamment par des règles relatives au plafonnement des aides par rapport aux capacités financières de la collectivité : en cas de défaillance de l’emprunteur, la collectivité garante doit supporter la charge du remboursement de l’emprunt.

Cet ouvrage de la collection « L’essentiel sur… » expose les conditions législatives, réglementaires et jurisprudentielles dans lesquelles une collec-tivité peut accorder une garantie d’emprunt.

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Partie 1

Les interventions en matière économique et sociale

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Partie 1 : Les interventions en matière économique et sociale

I • Le cadre législatif et jurisprudentielL’article L.2251-1 du Code général des collectivités territoriales dispose que « l’État a la responsabilité de la conduite de la politique économique et sociale ainsi que de la défense de l’emploi ». Néanmoins, les collectivités territoriales peuvent intervenir en matière économique et sociale dans des conditions strictement définies par la loi et le règlement.

A - La loi approuvant le plan

Les interventions des collectivités ne peuvent s’inscrire que dans le cadre des règles de l’aménagement du territoire définies par la loi approuvant le plan (Voir Partie 1, chapitre II-C-1).

B - Les principes jurisprudentiels

L’article L.2251-1 du Code général des collectivités territoriales précise que sous réserve du respect de la liberté du commerce et de l’industrie et du principe d’égalité des citoyens devant la loi, la commune peut intervenir en matière économique et sociale.

Ces dispositions sont applicables au département (article L.3231-1 du Code général des collectivités territoriales) et aux interventions de la région.

1. La liberté du commerce et de l’industrie

La liberté du commerce et de l’industrie a été instituée par l’article 7 de la loi des 2 et 17 mars 1791 (loi dite d’Allarde). Cette loi n’énonce pas expli-citement ce principe, mais a été de nombreuses fois utilisée par le conseil d’État pour protéger les activités industrielles et commerciales, mais aussi les activités libérales et l’artisanat…

Le principe de la liberté du commerce et de l’industrie a été consacré par le Conseil d’État en tant que principe général du droit applicable même sans texte :

Conseil d’État, 22 juin 1951, Daudignac « Là où aucune loi n’est intervenue, le principe de la liberté du commerce et de l’industrie subsiste toujours, qui demeure le droit commun de l’activité

industrielle en France. »

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Un autre arrêt du Conseil d’État (13 mai 1994, Président de l’assemblée territoriale de la Polynésie française, nº 112409) mentionne l’obligation pour l’administration de se conformer « aux principes généraux du droit, et en particulier au principe de la liberté du commerce et de l’industrie ».

Le Conseil d’État a reconnu cette liberté comme une liberté publique :

Conseil d’État, 18 octobre 1960, Martial de Laboulaye « Considérant que la Constitution du 4 octobre 1958 dispose dans son article 34, que « la loi fixe les règles concernant […] les garanties fonda-

mentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques » ; qu’au nombre des libertés publiques dont, en vertu de cette dernière disposition, les garanties fonda-mentales relèvent du domaine de la loi figure le libre accès à l’exercice par les citoyens de toute activité professionnelle n’ayant fait l’objet d’aucune limitation légale. »

2. L’égalité des citoyens devant la loi

Le principe d’égalité des citoyens revêt des formes multiples :

a) L’égalité devant les services publics

Conseil d’État, 9 mars 1951, Société des concerts du conserva-toire, nº 92004 « Considérant qu’en frappant la société requérante d’une mesure d’exclu-

sion à raison des incidents susrelatés, sans qu’aucun motif tiré de l’intérêt général pût justifier cette décision, l’administration de la radiodiffusion française a usé de ses pouvoirs pour un autre but que celui en vue duquel ils lui sont conférés et a méconnu le principe d’égalité qui régit le fonctionnement des services publics et qui donnait à la société requérante, traitée jusqu’alors comme les autres grandes sociétés philharmo-niques, vocation à être appelée, le cas échéant, à prêter son concours aux émissions de la radiodiffusion. »

b) L’égalité devant l’impôt

Conseil d’État, 22 février 1974, Association des maires de France, nº 86102 « Considérant que, d’après l’article 6 du décret nº 55-468 du 30 avril 1955

intervenu en application de la loi du 2 avril 1955 et repris à l’article 1452 du Code général des impôts, le gouvernement peut, sur proposition de la commission perma-nente du tarif des patentes, prendre, par décret en Conseil d’État, « toutes mesures nécessaires en vue de maintenir ou de rétablir l’équilibre entre les droits fixes et les droits proportionnels de patente ou d’améliorer la répartition de la charge de la pa-tente entre les redevables » ; que cette disposition n’habilite pas le gouvernement à faire varier le droit fixe ou le droit proportionnel du tarif des patentes pour une ou plusieurs professions qu’à la double condition que cette variation permette de mainte-nir ou de rétablir l’équilibre entre ces deux types de droit ou d’améliorer la répartition de la charge de la patente entre les redevables et qu’elle respecte les principes géné-

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raux du droit et notamment le principe d’égalité devant l’impôt ; que le respect de ce dernier principe doit s’apprécier, non du point de vue des bénéficiaires de l’impôt, mais au regard des contribuables. »

c) L’égalité devant les charges publiques

Il faut ici se référer à l’arrêt du Conseil d’État du 7 février 1958, Syndicat des propriétaires de chêne-liège d’Algérie.

Le principe d’égalité peut être méconnu dans certains cas par l’adminis-tration, comme, par exemple, en matière de politique économique. Dans ce domaine, l’intérêt général peut permettre une certaine illégalité (Conseil d’État, 8 octobre 1958, Société CENPA).

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II • Les aides économiques des collectivités territoriales

A - Les aides de la commune

1. Le développement économique

Lorsque l’intervention de la commune a pour objet de favoriser le déve-loppement économique, elle peut accorder des aides dans les conditions prévues par le titre Ier du livre V de la première partie du Code général des collectivités territoriales et par l’article L.2253-1 du même Code.

a) La région au centre du développement économique

Les dispositions législatives du titre Ier du livre V de la première partie du Code général des collectivités territoriales, encadrant l’intervention écono-mique des collectivités territoriales, placent la région au centre des dispo-sitifs d’aide :

Article L.1511-1 du Code général des collectivités territo-riales « La région coordonne sur son territoire les actions de développement éco-

nomique des collectivités territoriales et de leurs groupements, sous réserve des mis-sions incombant à l’État. »

En cas d’atteinte à l’équilibre économique de tout ou partie de la région, le président du conseil régional, de sa propre initiative ou saisi par le repré-sentant de l’État dans la région, organise une concertation avec les prési-dents de conseil général, les maires et les présidents des groupements de collectivités territoriales intéressés, et inscrit la question à l’ordre du jour de la réunion suivante du conseil régional ou de la commission permanente. Les avis et propositions des présidents de conseil général, des maires et des présidents des groupements de collectivités territoriales intéressés sont communiqués au cours de ce débat.

Le conseil régional définit le régime et décide de l’octroi des aides aux entreprises dans la région qui revêtent la forme de prestations de services, de subventions, de bonifications d’intérêt, de prêts et avances rembour-sables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations. Il peut déléguer la gestion de ces avances à des établissements publics.

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Les départements, les communes et leurs groupements peuvent participer au financement de ces aides dans le cadre d’une convention passée avec la région. Toutefois, en cas d’accord de la région, la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales auteur du projet d’aide ou de régime d’aides peut le mettre en œuvre.

Le montant des aides que les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent attribuer, seuls ou conjointement, sous forme de subventions, de rabais sur le prix de vente, de location ou de location-vente de terrains nus ou aménagés ou de bâtiments neufs ou rénovés est calculé par référence aux conditions du marché, selon des règles de plafond et de zone déter-minées par décret en Conseil d’État. Ces aides donnent lieu à l’établissement d’une convention et sont versées soit directement à l’entreprise bénéficiaire, soit au maître d’ouvrage, public ou privé, qui en fait alors bénéficier inté-gralement l’entreprise.

Les collectivités territoriales et leurs groupements déterminent la nature et le montant des garanties imposées, le cas échéant, aux entreprises béné-ficiaires de l’aide ainsi qu’à leurs dirigeants.

b) L’article L.2253-1 du Code général des collectivités territoriales

D’après l’article L.2253-1 du Code général des collectivités territoriales, sont exclues toutes participations d’une commune dans le capital d’une société commerciale et de tout autre organisme à but lucratif n’ayant pas pour objet d’exploiter les services communaux ou des activités d’intérêt général dans les conditions suivantes :- les communes et leurs groupements peuvent, par délibération de leurs

organes délibérants, acquérir ou recevoir des actions des sociétés d’éco-nomie mixte locales ;

- ils peuvent, dans les mêmes conditions, détenir des obligations des socié-tés chargées d’exploiter des services publics communaux à caractère industriel et commercial.

2. La défaillance de l’initiative privée

L’article L.2251-3 du Code général des collectivités territoriales dispose que lorsque l’initiative privée est défaillante ou insuffisante pour assurer la création ou le maintien d’un service nécessaire à la satisfaction des besoins de la population en milieu rural, la commune peut confier la responsabilité

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de le créer ou de le gérer à une association régie par la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association ou à toute autre personne.

La commune peut aussi accorder des aides, sous réserve de la conclusion avec le bénéficiaire de l’aide d’une convention fixant les obligations de ce dernier.

Pour compléter ces aides, la commune peut passer des conventions avec d’autres collectivités territoriales concernées et disposant de moyens adap-tés à la conduite de ces actions, notamment au plan financier.

3. Les salles de cinéma

L’article L.2251-4 du Code général des collectivités territoriales autorise la commune à attribuer des subventions à des entreprises existantes ayant pour objet l’exploitation de salles de spectacle cinématographique. Ces subventions ne peuvent être attribuées qu’aux établissements qui, quel que soit le nombre de leurs salles, réalisent en moyenne hebdomadaire moins de 7 500 entrées ou qui font l’objet d’un classement art et essai.

Nota Ces aides ne peuvent pas bénéficier aux entreprises spécialisées dans la projection de films visés à l’article 279 bis du Code général des impôts

(films à caractère pornographique).

Ces aides sont attribuées conformément aux stipulations d’une convention conclue entre l’exploitant et la commune.

B - Les aides du département

Le cadre juridique dans lequel s’inscrivent les interventions du département est identique à celui de la commune.

1. Le développement économique

Lorsque l’intervention du département a pour objet de favoriser le déve-loppement économique, il peut accorder des aides dans les conditions prévues par le titre Ier du livre V de la première partie du Code général des collectivités territoriales (Voir Partie 1, chapitre II-A-1.a).

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2. La protection des intérêts économiques et sociaux

L’article L.3231-3 du Code général des collectivités territoriales permet au département, lorsque la protection des intérêts économiques et sociaux de la population départementale l’exige, d’accorder des aides à des entreprises en difficulté pour la mise en œuvre de mesures de redressement prévues par une convention passée avec celles-ci.

Le département peut passer des conventions avec d’autres départements ou régions concernés et disposant de moyens adaptés à la conduite de ces actions, notamment au plan financier.

Attention Les mesures envisagées doivent faire l’objet d’un avis préalable du conseil municipal de la commune où est située l’entreprise concernée.

Les mêmes règles s’appliquent lorsque l’intervention a pour but d’assurer le maintien des services nécessaires à la satisfaction des besoins de la popu-lation en milieu rural et que l’initiative privée est défaillante ou absente.

C - Les aides de la région

1. Le plan de la région

Conformément aux dispositions de l’article L.4251-1 du Code général des collectivités territoriales, le plan de la région est constitué par le schéma régional d’aménagement et de développement du territoire prévu à l’ar-ticle 34 de la loi nº 83-8 du 7 janvier 1983 portant répartition de compé-tences entre les communes, les départements, les régions et l’État.

Il fixe les orientations mises en œuvre par la région soit directement, soit par voie contractuelle avec l’État, d’autres régions, les départements, les communes ou leurs groupements, les entreprises publiques ou privées, les établissements publics ou toute autre personne morale.

2. La recherche et le développement technologique

a) Les objectifs

L’article L.4252-1 du Code général des collectivités territoriales dispose que, dans le cadre de la planification régionalisée et des plans de localisation des établissements, la région définit et développe des pôles technologiques

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régionaux et elle détermine des programmes pluriannuels d’intérêt régio-nal.

Elle est associée à l’élaboration de la politique nationale de la recherche et de la technologie ; elle participe à sa mise en œuvre. Elle doit veiller en particulier à la diffusion et au développement des nouvelles technologies, de la formation et de l’information scientifiques et techniques, à l’amélio-ration des technologies existantes, au décloisonnement de la recherche et à son intégration dans le développement économique, social et culturel de la région.

b) Les moyens

Pour l’exécution des programmes pluriannuels d’intérêt régional, la région peut passer des conventions pour des actions, de durée limitée, avec l’État, les organismes de recherche publics ou privés, les établissements d’ensei-gnement supérieur, les établissements publics, les centres techniques, les entreprises.

La région peut également engager un programme de recherche interré-gional organisé par une convention la liant à une ou plusieurs autres régions.

c) Le comité consultatif régional

Pour parvenir à ces objectifs, la région se dote d’un comité consultatif régional de recherche et de développement technologique placé auprès du conseil régional.

Les groupes socioprofessionnels et les institutions sont représentés au sein des comités consultatifs régionaux de recherche et de développement technologique ; le comité est consulté sur toutes les questions concernant la recherche et le développement technologique.

L’article L.4252-3 du Code général des collectivités territoriales précise que tout programme pluriannuel d’intérêt régional lui est obligatoirement soumis pour avis ainsi que la répartition des crédits publics de recherche ; il est informé de leur emploi.

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3. La participation au capital des sociétés

L’article L.4253-3 du Code général des collectivités territoriales définit les modalités de participation de la région au capital des sociétés. La région peut, seule ou avec d’autres collectivités territoriales, participer au capital d’un établissement de crédit revêtant la forme de société anonyme régie par les dispositions du livre II du Code de commerce et ayant pour objet exclusif de garantir les concours financiers accordés à des personnes privées, et notamment à des entreprises nouvellement créées, dès lors qu’une ou plusieurs sociétés commerciales, dont au moins un établissement de crédit, participent également au capital de cet établissement de crédit.

La participation de la région peut prendre la forme d’un versement de subventions à la constitution de fonds de garantie auprès de l’établisse-ment : la région passe avec l’établissement de crédit une convention déter-minant notamment l’objet, le montant et le fonctionnement du fonds de garantie ainsi que les conditions de restitution des subventions versées en cas de modification ou de cessation d’activité de ce fonds.

La participation des régions au conseil d’administration de cet établissement constitué sous forme de société anonyme est réglée comme suit :- dans le cas où une seule région est actionnaire de cette société anonyme,

elle dispose d’un siège au conseil d’administration de cette société ;- lorsque plusieurs régions sont actionnaires de cette société anonyme, le

nombre de sièges dont elles disposent au conseil d’administration tient compte du capital détenu sans que ce nombre puisse être inférieur à un siège ni supérieur à six.

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