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LEIS ORÇAMENTÁRIAS: PPA, LDO e LOA.
Marcos Antônio Borges
Novembro de 2016
Atividade Financeira do Estado
O Estado, considerado em seu sentido amplo (União,
Estados-membros, DF e Municípios), tem por objetivo alcançar
o bem comum, isto é, satisfazer as necessidades do povo.
E para que o Estado possa cumprir o papel definido na
Constituição é indispensável que se organize e desenvolva
atividades financeiras, obtendo recursos, administrando-os e
empregando-os no suprimento das necessidades coletivas.
Atividade Financeira do Estado
A obtenção de recursos pelo Estado pode dar-se através de:
a)exigência de tributos (impostos, taxas, contribuições etc);
b) cobrança de penalidades pecuniárias (multas pela prática
de ilícitos);
c) exploração do próprio patrimônio (venda de bens, prestação
onerosa de serviços, locações etc);
d) tomada e concessão de empréstimos;
e) recebimento de doações (oriundas da liberalidade de
terceiros).
Atividade Financeira do Estado
A atividade financeira do Estado deve ser realizada de
forma planejada.
O Estado decide antecipadamente o que deve ser feito
para alterar as condições insatisfatórias do presente e também
o que é necessário para evitar que as situações satisfatórias
do presente estejam deterioradas no futuro. O planejamento
identifica os problemas e prioridades que exigem intervenção,
e permite determinar como e quem irá executar as ações
necessárias.
Com o planejamento pode-se determinar os objetivos e
de que forma alcançá-los, compatibilizando-os com os meios
disponíveis.
Atividade Financeira do Estado
Ultrapassada a fase do planejamento, passa-se à
execução da atividade financeira, que corresponde à
consecução das ações no plano concreto. A execução envolve
a arrecadação das receitas e a realização das despesas,
implementando na prática tudo aquilo que foi planejado. A
execução financeira também se desenvolve sob o comando de
regras escritas e observância dos princípios.
Atividade Financeira do Estado
Por fim, tem-se o controle. A idéia de Estado de Direito
é inseparável da existência de controle, que garanta
submissão à lei e que assegure que a Administração atue em
consonância com o interesse público e com os princípios que
lhe são impostos pelo ordenamento jurídico
Controle
Constituição Federal (Art. 70)
“A fiscalização contábil, financeira, orçamentária,operacional e patrimonial da União e das entidades daadministração direta e indireta, quanto à legalidade,legitimidade, economicidade, aplicação dassubvenções e renúncia de receitas, será exercida peloCongresso Nacional, mediante controle externo, e pelosistema de controle interno de cada Poder.”
Controle
Constituição Federal
Art. 70 - Parágrafo único - Prestará contas
qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou
privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou
administre dinheiros, bens e valores públicos ou
pelos quais a União responda, ou que, em nome
desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de
1998)
CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Art. 71 – O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será
exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da
República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em
sessenta dias a contar de seu recebimento. (CONTAS DE GOVERNO).
II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por
dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta,
incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder
Público Federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio
ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público.
(CONTAS DE GESTÃO).
(INELEGÍVEIS (?) / FICHA LIMPA / LEI ELEITORAL)
Constituição Federal - Art. 74(C. Interno)
“Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciáriomanterão, de forma integrada, sistema de controle internocom a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no planoplurianual, a execução dos programas de governo e dosorçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto àeficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira epatrimonial nos órgãos e entidades da administraçãofederal, bem como da aplicação de recursos públicos porentidades de direito privado
Constituição Federal (Art. 74)(C. Interno)
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomaremconhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade,dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sobpena de responsabilidade solidária.
§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ousindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciarirregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contasda União.
Orçamento Público – Conceitos e definições
O orçamento é um ato legislativo que contém a previsão
de todas as receitas públicas e a autorização de todas as
despesas da Administração, destinadas a promover as obras e
os serviços prioritários, em um determinado período de tempo.
O orçamento é um instrumento político, jurídico,
econômico, técnico e de controle.
Orçamento Público – Conceitos e definições
É instrumento de controle porque o Legislativo, ainda na
fase de elaboração, pode aperfeiçoá-lo e harmonizá-lo com os
interesses do povo, e, ao lhe ser dada a devida publicidade,
permite à sociedade, depois de aprovado, acompanhar sua
execução (transparência). O controle é feito através do
conhecimento das receitas programadas e previsíveis, bem
como das despesas realizadas.
Constituição Federal
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública
federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as
relativas aos programas de duração continuada.
§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e
prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital
para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei
orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e
estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento.
Constituição Federal (Art.165)
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas
pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a
ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações
instituídos e mantidos pelo Poder Público.
§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da
receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para
abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda
que por antecipação de receita, nos termos da lei.
§ 9º - Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a
organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei
orçamentária anual;
Constituição Federal (Art. 35, ADCT)
PRAZOS PPA/LDO/LOA
§ 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II,
serão obedecidas as seguintes normas:
I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício
financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro
meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para
sanção até o encerramento da sessão legislativa;
II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e
meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o
encerramento do primeiro período da sessão legislativa;
III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses
antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o
encerramento da sessão legislativa.
VER PRAZOS LOCAIS (CONSTITUIÇÕES ESTADUAIS/LEIS ORGÂNICAS)
Constituição Estadual (Art. 110-A)
PRAZOS PPA/LDO/LOA
Art. 110-A. Os projetos das leis orçamentárias serão encaminhados à Assembleia
Legislativa, pelo Governador do Estado, e devolvidos para sanção, nos seguintes
prazos:
I - O projeto do plano plurianual será enviado até 31 de agosto e devolvido até 15 de
dezembro do primeiro ano do mandato do Governador.
- Redação dada pela Emenda Constitucional nº 51, de 24-05-2015, D.A. de 28-05-2015.
II – o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será enviado até 30 de abril e devolvido
até 30-06 de cada exercício;- Acrescido pela Emenda Constitucional nº 46, de 09-09-2010, D.A. de 09-09-2010.
III – o projeto da lei orçamentária anual será enviado até 30 de setembro e devolvido
até 15-12 de cada exercício.- Acrescido pela Emenda Constitucional nº 46, de 09-09-2010, D.A. de 09-09-2010.
Constituição Federal (Art. 166)
EMENDAS AOS PROJETOS PPA/LDO/LOA
§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o
modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de
anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito
Federal; ou
III - sejam relacionadas: a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser
aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.
Constituição Federal (Art. 167)
VEDAÇÕES
Art. 167. São vedados:
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os
créditos orçamentários ou adicionais;
III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de
capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com
finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a
repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e
159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para
manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da
administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º,
212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de
receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;
Constituição Federal (Art. 167)VEDAÇÕES
Art. 167. São vedados:
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e
sem indicação dos recursos correspondentes;
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria
de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização
legislativa;
VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados;
VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos
fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas,
fundações e fundos;
IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa.
X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por
antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições
financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
Constituição Federal (Art. 167)
VEDAÇÕES
Art. 167. São vedados:
(....)
(....)
§ 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá
ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a
inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
§ 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em
que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos
quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos,
serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente.
Prazos;
Programas;
PLANO PLURIANUAL Objetivos;
Ações e Metas;
LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS Aud. Públicas;
Proc. Legislativo.
(EMENDAS)
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL
Metodologia;Receita :
Reestimativa.
INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO :
Princípios Orçamentários
1. Reserva Legal (iniciativa do Chefe do Executivo);
2. Unidade (uma só peça, contendo todas as receitas e despesas);
3. Anualidade (periodicidade coincide com o ano civil);
4. Transparência (discussão e divulgação ampla com a população , Audiências Públicas obrigatórias);
5. Não vinculação ou não afetação (vedada vinculação de receitas)
6. Exclusividade (não pode conter matéria estranha à previsão da receita e à fixação da despesa. Exceções);
7. Universalidade;
8. Equilíbrio (equalização entre receitas e despesas);
9. Legalidade (é uma lei).
Estrutura da LRF – 10 capítulos
I – Preliminares
II - Do Planejamento
III – Da Receita
IV – Da Despesa
V e VI Das Transferências Voluntárias e p/ Setor Privado
VI I - Da Dívida e do Endividamento
VIII – Da Gestão Patrimonial
IX – Da Transparência, Controle e Fiscalização
X - Das Disposições Finais e Transitórias
CAPÍTULO I I
Planejamento Governamental
(PPA - LDO - LOA)
A LDO
A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
define prioridades e metas,
orienta a elaboração dos orçamentos,
dispõe sobre alterações na legislação tributária
L D O após L R F
NOVAS ATRIBUIÇÕES DA LDO
Dispor sobre :
equilíbrio entre receitas e despesas
critérios e forma de limitação de empenho
controle de custos / avaliação de programas
condições/exigências p/ transferências de recursos a entidades públicas/privadas
.
A LDO
DEVE CONTER DOIS ANEXOS:
Anexo de metas fiscais
Anexo de riscos fiscais
LDO Anexo de Metas Fiscais
- Explicitar as metas fiscais
para o exercício e os dois subsequentes,
referentes a :
receitas, despesas,
resultados primário e nominal, montante da dívida pública;
avaliar o cumprimento das metas do exercício anterior;
comparar as metas anuais com as fixadas nos três
exercícios anteriores (consistência com as premissas e
objetivos da política econômica nacional).
LDO
Anexo de metas fiscais
Ainda :
Demonstrar a evolução do patrimônio líquido,nos últimos três exercícios (venda de ativos:demonstrar origem e aplicação dos recursos)
Avaliar a situação financeira e atuarial dosregimes de previdência, fundos e programas denatureza atuarial
Demonstrativo da estimativa e da compensaçãoda renúncia de receita e da margem de expansãodas despesas obrigatórias
LDO
Anexo de Riscos Fiscais
Avaliação de passivos contingentes:
ações trabalhistas, indenizações,
desapropriações, etc;
Outros riscos fiscais;
Providências a serem tomadas , em caso de
ocorrer passivos e outros riscos
LOA - Lei Orçamentária Anual
Art. 5º da LRF
O orçamento deve
- demonstrar a compatibilidade da programação como os objetivos e metas do Anexo das Metas Fiscais da LDO
- demonstrar os efeitos da renúncias fiscais e a medidas de compensação -
- conter reserva de contingência para pagamento de: passivos contingentes e outros riscos fiscais
Valor da reserva de contingência deve ser estabelecida na LDO, em termos percentuais da RCL
Execução Orçamentária
até 30 dias após a LOA :
publicação da programação financeira
as receitas previstas devem ser desdobradas em metas bimestrais de arrecadação, para efeito de acompanhamento
sendo que ao final de cada bimestre,
caso a arrecadação seja inferior à estimada :
limitar empenho e movimentação financeira nos 30 dias subseqüentes, de acordo com o que dispuser a LDO, para não comprometer as metas fiscais.
EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA
LIMITAÇÃO DE EMPENHO
Exceções:
- obrigações constitucionais legais
- serviço da dívida e
- as ressalvadas na LDO
Execução Orçamentária
Necessidade de o Poder Executivo apresentar
demonstrativo e avaliação do cumprimento das metas
fiscais a cada 4 meses (Art. 9º, § 4º):
em audiência pública, na Comissão de Orçamento
OBRIGADO