lecciÓn 4 el rÉgimen presupuestario de...

Esta obra se publica bajo una licencia de Creative Commons Reconocimiento-NoComercial-CompartirIgual 3.0 España.

1

LECCIÓN 4 EL RÉGIMEN PRESUPUESTARIO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

1. La aprobación de los presupuestos y de la normativa presupuestaria autonómica 2. Principios generales de los presupuestos autonómicos 3. El ciclo presupuestario autonómico 1. LA APROBACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS Y DE LA NORMATIVA PRESUPUESTARIA AUTONÓMICA

§1. La autonomía financiera de las CCAA viene definida en el bloque de constitucionalidad más por relación a la vertiente del gasto, que por la existencia de un sistema tributario propio con potencial recaudatorio suficiente para cubrir las necesidades financieras de las CCAA.

Desde una perspectiva territorial casi la mitad del gasto público está gestionado por las CCAA y las EELL. La estructura de gastos en 2011 ha sido la siguiente: Gobierno central: 21,6%; Gobierno autonómico: 34,3%; Gobierno local: 12,3%; y Seguridad Social: 31,9%.

Art. 156.1 de la CE dispone que “las CCAA gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles”.

La distribución territorial del gasto público pone de manifiesto que el Estado español está fuertemente descentralizado en la vertiente del gasto.


2

La Constitución no contiene una regulación específica del régimen presupuestario de las Comunidades Autónomas. Con carácter general, el artículo 133 de la CE dispone que “las administraciones públicas sólo podrán contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes”. El art. 135 de la CE, en lo que aquí interesa, recoge que todas las Administraciones Públicas deben adecuar sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria y que las Comunidades Autónomas no pueden incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea y, por último, el apartado d) del art. 153 CE atribuye al Tribunal de Cuentas el control económico y presupuestario de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas.

La Constitución de 1978 sí recoge una regulación específica del régimen presupuestario estatal en el art. 134 CE.

§2. La aplicación a las CCAA de las reglas y principios incluidos en el citado art. 134 de la CE ha resultado polémica, dado que las reglas contenidas en el citado art. 134 CE tienen por objeto directo la regulación de la institución presupuestaria estatal (LPGE), entendida en su sentido estricto de organización central o general del Estado1.

1 Vid. SSTC 116/1994, de 18 de abril, FJ 5; 149/1994, de 12 de mayo, FJ único; 174/1998, de

23 de julio, FJ 6, y 130/1999, de 1 de julio, FJ 5.

La Constitución de 1978 no contiene una regulación específica del régimen presupuestario de las CCAA

1. Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación. 2. Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.3. El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior.4. Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos.5. Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, el Gobierno podrá presentar proyectos de ley que impliquen aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario.6. Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación.7. La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea.

La polémica aplicación a las CCAA de las reglas y principios incluidos en el art. 134 de la CE


3

Se opuso al razonamiento y fallo de la STC 116/1994, de 18 de abril, RODRIGUEZ BEREIJO, que en su voto particular subrayó que la Constitución, al incorporar en su texto los principios y reglas presupuestarias, trata de fijar los perfiles de una institución basilar de toda organización política que cumple la misma función cualquiera que sea el ámbito, estatal o autonómico, como uno de los instrumentos indispensable del equilibrio constitucional entre los poderes que es característico del sistema democrático parlamentario2. Coincidimos con el fundamentado voto particular y con aquellas posiciones doctrinales que mantienen que tanto los Presupuestos Generales del Estado como los presupuestos de las Comunidades Autónomas constituyen uno de los momentos más significativos del ejercicio del control democrático que ejercen los representantes de la soberanía nacional sobre el Ejecutivo, por lo que su contenido constituye una regla o principio constitucional aplicable a todos los poderes públicos que conforman el Estado en sentido amplio3, es decir, el contenido del art. 134 de la CE constituye una norma general aplicable a los distintos niveles de gobierno que utiliza el término Estado en sentido amplio (comprensivo de las distintas entidades territoriales)4.

2 Vid. Anexo I de esta Lección. Voto particular del magistrado Rodríguez Bereijo a la STC 116/1994.

3 Vid. ESCRIBANO LÓPEZ, F. (2008), p.58.

4 Vid. DE LA HUCHA CELADOR, F. (2013), p. 245

La STC 116/1994, de 18 de abril, declaró que del inciso segundo del art. 134.7 CE no podía inducirse un principio general de prohibición de modificar tributos por medio de las leyes de presupuestos autonómicas o forales sin la previa habilitación de una ley tributaria sustantiva.

En la misma línea, la STC 149/1994, de 12 de mayo, desestimó las cuestiones de inconstitucionalidad 577/1994, 585/1994 y 693/1994 presentadas en relación con el art. 68 de la Ley Foral del Parlamento de Navarra 3/1988, de 12 de mayo, de Presupuestos de Navarra, por el que se restringían las exenciones del impuesto de actos jurídicos documentados recogidas en el Decreto del Parlamento Foral de Navarra de 17 de marzo de 1981, en la redacción de su art. 36.1 B), párrafo 18, dada por la Ley Foral 24/1988, de 11 de diciembre.


4

En las últimas sentencias en las que el Tribunal Constitucional ha enjuiciado el régimen presupuestario de las CCAA ha matizado su anterior doctrina, al significar que la norma constitucional y las normas estatutarias en esta materia no hacen otra cosa que recoger una serie de principios que son consustanciales a la institución presupuestaria y al sistema parlamentario5.

Dentro del marco constitucional expuesto, las Comunidades Autónomas tienen competencia para la elaboración y aprobación de sus presupuestos. Esta facultad reconocida en los distintos Estatutos de Autonomía se recoge en el art. 17 de la LO 8/1980 de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (en adelante, LOFCA) que señala que “las Comunidades Autónomas regularán por sus órganos competentes, de acuerdo con sus Estatutos, las siguientes materias: a) La elaboración, examen, aprobación y control de sus presupuestos…”.

§3. El legislador estatal ha realizado una regulación muy concisa del régimen presupuestario de las CCAA en el art. 21 de la LOFCA, recogiendo los principios básicos de esta institución, con apoyo en el art. 157.3 que habilita a que una ley orgánica regule “las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado”.

Así, el citado art. 21 de la LOFCA recoge en el apartado primero el principio de anualidad, el principio de estabilidad presupuestaria y el principio de universalidad (al incluir la totalidad de los gastos e ingresos). En el segundo apartado se ocupa de la prórroga presupuestaria y, por último, el apartado tercero establece la necesaria coordinación y homogeneidad de los Presupuestos de las Comunidades Autónomas con los Presupuestos Generales del Estado.

5 Vid. ESCRIBANO LÓPEZ, F. (2008), p.58, que observa en las SSTC 3/2003, 223/2006 y

242/2006 una modulación del rígido criterio del fallo de la STC 116/1994.

Art. 21 de la LOFCA “Uno. Los presupuestos de las Comunidades Autónomas tendrán carácter anual e igual período que los del Estado, atenderán al cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera e incluirán la totalidad de los gastos e ingresos de los organismos y entidades integrantes de la misma, y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a tributos atribuidos a las referidas Comunidades. Dos. Si los Presupuestos Generales de las Comunidades Autónomas no fueran aprobados antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, quedará automáticamente prorrogada la vigencia de los anteriores. Tres. Los Presupuestos de las Comunidades Autónomas serán elaborados con criterios homogéneos, de forma que sea posible su consolidación con los Presupuestos Generales del Estado”.

La concisa regulación del régimen presupuestario de las CCAA en la LOFCA


5

Las normas presupuestarias en los diferentes Estatutos de Autonomía reflejan que el presupuesto autonómico cumple la misma función que el del Estado. Por ejemplo, el art. 61.1 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, aprobado por la Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, dispone que “corresponde al Gobierno la elaboración y ejecución del presupuesto de la Comunidad de Madrid, y a la Asamblea, su examen, enmienda, aprobación y control. El Gobierno presentará el proyecto de presupuesto a la Asamblea con una antelación mínima de dos meses a la fecha del inicio del correspondiente ejercicio” Esta identidad de función y estructura del presupuesto autonómico y estatal se ve también confirmada en las leyes generales de hacienda o finanzas de cada Comunidad Autónoma ( por ejemplo, la Ley 9/1990, de 8 de noviembre, reguladora de la Hacienda de la Comunidad de Madrid).

§4. La relevancia del gasto público de las Comunidades Autónomas tiene una relación directa con el proceso de traspaso de competencias del Estado central a las Comunidades Autónomas en servicios públicos básicos esenciales como son la educación o la sanidad. El porcentaje de gasto de las Comunidades Autónomas en estas dos áreas y políticas de gasto (sanidad y educación) representa un 52,36 % sobre el total de gasto gestionado por las CCAA6.

2. PRINCIPIOS GENERALES DE LOS PRESUPUESTOS AUTONÓMICOS

2.1 Principio de competencia

§5. La Constitución distribuye las competencias presupuestarias entre el poder ejecutivo y el poder legislativo materializando en este ámbito el esquema constitucional de división de poderes. Así, corresponde al gobierno la elaboración del presupuesto y al poder legislativo su aprobación. La referencia expresa en el art. 66 de la CE a que las Cortes Generales aprueban los Presupuestos, muestra la relevancia de la institución presupuestaria. En el ámbito autonómico, que es el que aquí interesa, se reproduce el mismo esquema de distribución de competencias presupuestarias.

6 Vid. Haciendas Autonómicas en cifras (2013) p. 136.

Las dos áreas y políticas de gasto más importantes de las CCAA son la sanidad y la educación

Principio de competencia


6

Ahora bien, en la práctica, los sujetos que se enfrentaron históricamente en el debate presupuestario no son los sujetos que en la actualidad lo protagonizan. Subraya el Prof. RAMALLO MASSANET que actualmente ese debate se produce entre la mayoría parlamentaria –que apoya al Gobierno- y la oposición, y es en esta dialéctica “mayoría versus minoría” en la que se resuelve “la lucha por el Presupuesto”7.

2.2 Principio de universalidad

§6. La Ley de presupuestos deben incluir la totalidad de los ingresos y gastos. Ahora bien, los efectos jurídicos sobre los ingresos y gastos son diferentes. Mientras que respecto de los ingresos, en virtud de la existencia de normas de vigencia permanente que autorizan su exacción, la Ley de Presupuestos realiza una mera estimación, respecto de los gastos, la Ley de presupuestos constituye una verdadera autorización de su cuantía y destino8. Una manifestación contable del principio de universalidad es el principio del “presupuesto bruto”, que conlleva que todos los ingresos y todos los gastos deben figurar explícita o expresamente en el presupuesto, sin compensaciones o minoraciones, prohibiéndose, por tanto, que puedan figurar por su importe neto. Asimismo, relacionado con este principio de universalidad “el principio de no afectación” supone que todos los ingresos se destinan a financiar globalmente e indistintamente los gastos públicos, no reconociéndose prioridad de un determinado gasto respecto de una fuente concreta de financiación.

2.3 Principio de unidad

§7. Este principio implica la existencia de un único documento presupuestario que englobe todos los ingresos y gastos, y se opone a la existencia de presupuestos especiales, extraordinarios o adicionales. Supone que no pueden existir ingresos y gastos fuera del presupuesto ni multiplicidad de presupuestos. Así, por ejemplo, los Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid están integrados por la totalidad de los ingresos y gastos de las instituciones y de la administración de la Comunidad Autónoma, de sus organismos autónomos y de sus empresas y entes públicos.

7 Vid. RAMALLO MASSANET, J. (2013), p. 12.

8 Vid, entre otras, SSTC 84/1982, de 23 de diciembre, FJ 3; 65/1987, de 21 de mayo, FJ 5; 134/1987, de 21 de julio, FJ 6; 65/1990, de 5 de abril, FJ 3; 76/1992, de 14 de mayo, FJ 4 a); 16/1996, de 1 de febrero, FJ 6; 203/1998, de 15 de octubre, FJ 3; 33/2000, de 3 de febrero, FJ 5; 274/2000, de 15 de noviembre, FJ 4.

Principio de universalidad

Principio de unidad


7

Desde una perspectiva contable, el principio de “unidad de caja” determina la centralización de cobros y pagos, la existencia de una caja única con el fin de conseguir una gestión eficaz de las disponibilidades líquidas.

2.4 Principio de anualidad.

§8. Los Presupuestos Generales de las Comunidades Autónomas tienen carácter anual (1 de enero a 31 de diciembre) y si no son aprobados antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, queda automáticamente prorrogada la vigencia de los anteriores. Es decir, la Ley de presupuestos generales se materializa en una autorización que tiene naturaleza temporal; esto es, se trata de una autorización que tiene un plazo de vigencia sometida a un límite temporal constitucionalmente determinado de un año.

.

2.5. Principio de especialidad

§9. Este principio presenta tres vertientes: la especialidad cualitativa, la especialidad cuantitativa y la especialidad temporal. La primera hace referencia a que la autorización presupuestaria es para realizar gastos concretos y determinados, totalmente especificados, es decir, no se faculta para efectuar gastos genéricos, existiendo limitaciones al traspaso de créditos entre partidas presupuestarias o la creación de otras diferentes a las inicialmente aprobadas. La especialidad cuantitativa hace referencia a que la autorización presupuestaria es para realizar gastos por una cantidad máxima y concreta. Y, finalmente, la especialidad temporal, hace referencia a que la autorización presupuestaria es para gastar durante un período de tiempo concreto, y no por tiempo indefinido. Este período de tiempo es lo que se denomina "ejercicio presupuestario", que como acabamos de señalar coincide con el año natural.

Cada una de las vertientes de esta triple limitación matiza su rigor mediante la aplicación de excepciones que permiten flexibilizar la gestión presupuestaria9.

9 Vid. PÉREZ ROYO, F. (2010), p. 510.

STC 3/2003, de 16 de enero de 2003, concluye que la Ley 1/2002, de 23 de enero del Parlamento Vasco, al resultar el intento frustrado de aprobar la Ley de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma del País Vasco para el ejercicio 2002 e incidir sobre la realidad de la prórroga presupuestaria, es contraria a la Constitución y a las normas que integran el bloque de la constitucionalidad (arts. 21 LOFCA y 44 EAPV), concretamente, a los principios de unidad y universalidad presupuestaria recogidos en los arts. 134 CE, 21 LOFCA y 44 EAPV.

Principio de anualidad

Principio de especialidad


8

Modificaciones presupuestarias: excepciones al principio de especialidad presupuestaria

Principio de especialidad temporal

Anualidad en la aprobación: Créditos plurianuales. Prórroga presupuestaria

Anualidad en la ejecución: Incorporaciones de crédito

Principio de especialidad cuantitativa Ampliación de crédito

Principio de especialidad cualitativa Transferencia de crédito

Principio de especialidad cuantitativa y cualitativa

Créditos extraordinarios y suplementos de crédito. Generación de créditos. Anticipos de Tesorería

2.6. Principios relacionados con la normativa de estabilidad presupuestaria

§10. El hito más relevante en este ámbito ha sido la inclusión del principio de estabilidad en la Constitución de 1978, a través de la reforma operada en el art. 135 CE el 27 de septiembre de 2011 (BOE Núm. 233 de 27 de septiembre de 2011), que tiene por objeto -según recoge su Exposición de Motivos- garantizar el principio de estabilidad presupuestaria, vinculando a todas las Administraciones Públicas en su consecución, reforzar el compromiso de España con la Unión Europea y, al mismo tiempo, garantizar la sostenibilidad económica10.

Con anterioridad a esta reforma constitucional el legislador estatal aprobó la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria (en adelante, LGEP) y la LO 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la primera (en adelante, LOCGEP). En lo que aquí interesa –que es la regulación de la estabilidad presupuestaria en el ámbito de las CCAA- la LO 5/2001, de 13 de diciembre, tuvo por objeto establecer los mecanismos de coordinación entre la Hacienda Pública estatal y la de las Comunidades Autónomas en materia presupuestaria, aprobándose con rango de ley orgánica en aplicación del art. 156.1 de la CE.

10

Sobre la evolución de la normativa de estabilidad presupuestaria véase Lección 2. Ep.3.


9

Algunas Comunidades Autónomas interpusieron recursos de inconstitucionalidad contra estas leyes por considerar determinados preceptos contrarios al principio de autonomía financiera. El Tribunal Constitucional ha desestimado estos recursos reconociendo la competencia del legislador estatal para regular esta materia, en virtud de los títulos establecidos en el art. 149.1. 13 y 14 (Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y Hacienda general y Deuda del Estado), y 11 y 18 (Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenación del crédito, banca y seguros y bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas) de la CE11.

Comentando la STC 134/2011, de 20 de julio, RODRÍGUEZ BEREIJO ha sistematizado la doctrina constitucional en este punto señalando que:

a) La limitación de gasto impuesta a las Administraciones Públicas encuentra su apoyo en la competencia estatal de dirección de la actividad económica general (ex art. 149.1.13ª CE).

b) La existencia de un marco multilateral de coordinación y cooperación propio de la materia financiera, en virtud del cual las decisiones sobre la suficiencia financiera de las CCAA han de adoptarse con carácter general y de forma homogénea para todo el sistema de financiación y, en consecuencia, por el Estado y en el ámbito estatal de actuación.

c) La concepción de la estabilidad presupuestaria en términos de equilibrio o superávit se aviene con las competencias del Estado previstas en el art. 149.1.13ª y 14ª de la CE.

d) La necesaria autorización del Estado de las operaciones de crédito que pretendan realizar las CCAA cuando se constate a través de la información suministrada el incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria no vulnera la autonomía política y financiera de las CCAA.

e) La política presupuestaria forma parte esencial de la política económica general cuya ordenación, a su vez, está atribuida al Estado por la CE (Art. 149.1.13ª). Esta competencia estatal es susceptible de proyectarse sobre todos los Presupuestos del sector público: estatal, autonómico y local12.

11Vid. SSTC 134/2011, de 20 de julio; 157/2011, de 18 de octubre; 185/2011, de 23 de

noviembre; 186/2011, de 23 de noviembre; 187/2011, de 23 de noviembre; 188/2011, de 23 de noviembre; 189/2011, de 23 de noviembre, 195/2011, de 13 de diciembre; 196/2011, de 13 de diciembre; 197/2011, de 13 de diciembre; 198/2011, de 13 de diciembre; 199/2011, de 13 de diciembre y 203/2011, de 14 de diciembre.

12 RODRÍGUEZ BEREIJO, Á. (2013), pp. 18-19.


10

Actualmente, la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera dispone que corresponde al Gobierno fijar los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas. El citado texto legal también incluye la regla de gasto establecida en la normativa europea, en virtud de la cual el gasto de las Administraciones Públicas no podrá aumentar por encima de la tasa de crecimiento de referencia del Producto Interior Bruto.

El acuerdo del Consejo de Ministros de 10 de julio de 2015 ha fijado:

1. El objetivo de estabilidad presupuestaria de los ejercicios 2016, 2017 y 2018 para el conjunto de Administraciones Públicas:

Como recoge el cuadro adjunto, la propuesta del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas aprobada por el Consejo de Ministros ha fijado unos objetivos homogéneos para todas las CCAA del 0,3% del PIB en 2016, del 0,1% en 2017 y del 0%, es decir, equilibrio presupuestario, en 2018. La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIRF) ha señalado que los objetivos tienen que ser exigentes pero factibles, dado que el incumplimiento recurrente de objetivos no factibles erosiona la credibilidad de las reglas fiscales13. Del análisis conjunto de estos indicadores la AIRF ha concluido que hay cinco CCAA (Baleares, Extremadura, Cataluña, Murcia y Valencia) para las que el esfuerzo requerido no se considera factible, por lo que ha sugerido que para estas cinco CCAA se fijara una senda más gradual de ajuste del déficit que la prevista para el subsector en 2016 y 2017 hasta alcanzar la estabilidad presupuestaria en 201814. .

13 La LO 6/2013, de 14 de noviembre ha creado este organismo para velar por el cumplimiento

de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

14 Informe de las líneas fundamentales de presupuestos para 2016 de las Comunidades

Autónomas (30 de noviembre de 2015), en http://www.airef.es.


11

2. El objetivo de deuda pública de los ejercicios 2016, 2017 y 2018 para el conjunto de Administraciones Públicas es el siguiente:

3. Regla de gasto. La variación del gasto computable de la Administración Central, de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales, no podrá superar la tasa de referencia de crecimiento del Producto Interior Bruto de medio plazo de la economía española.


12

La LO 2/2012, de 27 de abril, establece medidas preventivas, correctivas y coercitivas para asegurar el cumplimiento de sus objetivos. En primer lugar fija un mecanismo de alerta temprana, similar al existente en la normativa europea, consistente en la formulación de una advertencia por parte del Gobierno dirigida a la Administración incumplidora. La Ley también establece medidas automática de corrección, así por ejemplo, todas las operaciones de endeudamiento de la Comunidad Autónoma incumplidora precisarán de autorización del Estado y el incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la regla de gasto por las Comunidades Autónomas exigirá la presentación de un plan económico-financiero que deberá identificar las causas de la desviación y las medidas que permitirán retornar a los objetivos previstos. Por último, la Ley establece medidas coercitivas que puedan llegar a que el Gobierno, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, adopte las medidas necesarias para obligar a la Comunidad Autónoma a su ejecución forzosa.

La LO 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad financiera también ha sido objeto de recurso de inconstitucionalidad. El Tribunal Constitucional en la STC 215/2014, de 18 de diciembre, ha desestimado el recurso razonando que resulta constitucionalmente legítimo que el Gobierno pueda proponer a las CCAA incumplidoras la adopción de una serie de medidas, dado que el cumplimiento de los objetivos de déficit y de endeudamiento representan una cuestión general respecto de cuya consecución el Estado es el último garante. Por ello, el Tribunal Constitucional avala las medidas previstas por el legislador estatal en el art. 26 de la LOEP, que opera como una medida de último recurso de Estado ante una situación de incumplimiento manifiesto y deliberado de una CCAA, que no adopta por propia iniciativa ni a instancia del Estado las medida oportunas para corregir la desviación en la que incurra, y concluye que si bien el recurso a la vía prevista en el art. 155 de la CE supone una injerencia en la autonomía financiera de las CCAA, es una intervención autorizada por el propio texto constitucional, como reacción última a un incumplimiento flagrante de las obligaciones constitucionalmente impuestas15.

También en el ámbito autonómico y para garantizar la estabilidad presupuestaria algunas Comunidades Autónomas han aprobado normas que tienen por objeto la consecución de los objetivos de estabilidad presupuestaria en su ámbito territorial, como por ejemplo la Ley 6/2012, de 17 de mayo de estabilidad presupuestaria de la Generalidad de Cataluña (DOGC núm. 6133, de 22 de mayo de 2012) o la Ley 5/2012, de 7 de junio de Estabilidad Presupuestaria de Aragón (BOA núm. 117, de 18 de junio de 2012). 15

En sentido contrario, véase el voto particular formulado por cinco Magistrados a la STC 215/2014, de 18 de diciembre, que entienden que la previsión de medidas ejecutivas de obligado cumplimiento supone que la Comunidad Autónoma queda intervenida por el Estado, configurando un mecanismo equivalente al previsto en el art. 155.2 de la CE, pero sin cumplir con el requisito esencial de su aprobación por mayoría absoluta del Senado.

La LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera


13

La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, mantiene los cuatro principios de la legislación anterior –estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia y eficacia y eficiencia en la asignación de los recursos públicos–,e introduce tres nuevos principios: sostenibilidad financiera, responsabilidad y lealtad institucional.

2.6.1. Principio de estabilidad presupuestaria

§11. Este principio supone que la elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos y demás actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de las Comunidades Autónomas se realizará en un marco de estabilidad presupuestaria, coherente con la normativa europea y se entiende por estabilidad presupuestaria de las Administraciones Públicas la situación de equilibrio o superávit estructural.

2.6.2 Principio de plurianualidad

§12. Este principio determina que la elaboración de los presupuestos de las Comunidades Autónomas se encuadrará en un marco presupuestario a medio plazo, compatible con el principio de anualidad por el que se rigen la aprobación y ejecución de los Presupuestos, de conformidad con la normativa europea.

2.6.3 Principio de transparencia

§13. Supone que la contabilidad de las CCAA, así como sus Presupuestos y liquidaciones, deberán contener información suficiente y adecuada que permita verificar su situación financiera, el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera y la observancia de los requerimientos acordados en la normativa europea en esta materia.

En este punto, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, ha configurado la transparencia e información pública como un eje fundamental de la acción política, extendiendo este requerimiento a todos los ámbitos de la actuación administrativa, incluido el presupuestario. Así, el art. 8 de la citada ley prevé que deberán hacerse públicos los presupuestos, con descripción de las principales partidas presupuestarias e información actualizada y comprensible sobre su estado de ejecución y sobre el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de las Administraciones Públicas. También deben ser públicas las cuentas anuales y los informes de auditoría de cuentas y de fiscalización por parte de los órganos de control externo que sobre ellos se emitan.

Principio de estabilidad presupuestaria

Principio de plurianualidad

Principio de transparencia


14

2.6.4 Principio de eficiencia en la asignación de los recursos públicos

§14. Este principio supone que la gestión de los recursos públicos estará orientada por la eficacia, la eficiencia, la economía y la calidad, a cuyo fin las Comunidades Autónomas aplicarán políticas de racionalización del gasto y de mejora de la gestión del sector público.

2.6.5 Principio de sostenibilidad financiera

§15. Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, en su redacción originaria, entendía por sostenibilidad financiera la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit y deuda pública, conforme a lo establecido en la citada Ley y en la normativa europea. La Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público, también incluye dentro de estos límites la morosidad de la deuda comercial. Razona la Exposición de Motivos de la citada ley que limitar el control del endeudamiento a la deuda pública financiera es obviar una de las expresiones más relevantes del endeudamiento, la deuda comercial. La LO 9/2013 entiende que existe sostenibilidad de la deuda comercial, cuando el periodo medio de pago a los proveedores no supere el plazo máximo previsto en la normativa sobre morosidad.

2.6.7. Principio de responsabilidad

§16. Este principio supone que el Estado no asume ni responde de los compromisos de las CCAA, de las EELL y de los entes previstos en el artículo 2.2 de la LO 2/2012, de 27 de abril, vinculados o dependientes de aquellas, sin perjuicio de las garantías financieras mutuas para la realización conjunta de proyectos específicos y que, en la misma línea, las CCAA no asumen ni responden de los compromisos de las Corporaciones Locales ni de los entes vinculados o dependientes de estas, sin perjuicio de las garantías financieras mutuas para la realización conjunta de proyectos específicos.

2.6.8 Principio de lealtad institucional

§17. Por último, el principio de lealtad institucional se configura como un principio rector para armonizar y facilitar la colaboración y cooperación entre las distintas administraciones en materia presupuestaria.

Principio de eficiencia

Principio de sostenibilidad financiera

Principio de responsabilidad

Principio de lealtad institucional


15

III. EL CICLO PRESUPUESTARIO AUTONÓMICO

§18. Los Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas atribuyen al Gobierno la elaboración y ejecución del Presupuesto de la Comunidad Autónoma y a la Asamblea legislativa su examen, enmienda, aprobación y control.

3.1 Elaboración y aprobación del presupuesto de las Comunidades Autónomas

§19. Ya hemos señalado que las Comunidades Autónomas tienen competencias exclusivas para la elaboración y aprobación de sus presupuestos. Esta facultad se recoge en el artículo 17 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) que señala que “las Comunidades Autónomas regularán por sus órganos competentes, de acuerdo con sus Estatutos, las siguientes materias: a) la elaboración, examen, aprobación y control de sus presupuestos....”.Por ejemplo, de conformidad con lo dispuesto en el apartado b) del artículo 9 de la Ley 9/1990, de 8 de noviembre, Reguladora de la Hacienda de la Comunidad de Madrid, corresponde al Consejero de Economía y Hacienda elaborar y someter el anteproyecto de Ley de Presupuestos de la Comunidad al Consejo de Gobierno para su aprobación16, y como acabamos de señalar el Gobierno presentará el proyecto de presupuesto a la Asamblea para su aprobación.

§20. La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril también ha previsto que las CCAA incluyan un Fondo de Contingencia que se destinará a atender necesidades de carácter no discrecional y no previstas en el Presupuesto inicialmente aprobado, que puedan presentarse a lo largo del ejercicio. La omisión de la Ley en cuanto al importe por el que ha de ser dotado este fondo y al tipo de gastos que pueden financiarse en nuestra opinión debería completarse en las Leyes de Finanzas de cada CCAA17.

16 Vid. ORDEN de 20 de mayo de 2013, de la Consejería de Economía y Hacienda, por la que

se dictan las normas de elaboración de los Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para el año 2014 (BOCM de 23 de mayo de 2013).

17 DÍAZ ÁLVAREZ, E. (2013), pp. 69-74.

El art. 61.1 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, aprobado por la Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, dispone que “corresponde al Gobierno la elaboración y ejecución del presupuesto de la Comunidad de Madrid, y a la Asamblea, su examen, enmienda, aprobación y control. El Gobierno presentará el proyecto de presupuesto a la Asamblea con una antelación mínima de dos meses a la fecha del inicio del correspondiente ejercicio”


16

3.2 Ejecución del presupuesto

3.2.1 Introducción

§21. La Constitución de 1978 establece en el art. 134 apartados 5 y 6 limitaciones a la modificación de los presupuestos al señalar que “aprobados los Presupuestos Generales del Estado, el Gobierno podrá presentar proyectos de ley que impliquen aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario” y que “toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación”.

Subraya ESCRIBANO LÓPEZ que los párrafos 5 y 6 del art. 134 de la CE son normas que están contemplando los Presupuestos en el momento de su ejecución. En sede de aprobación de los Presupuestos, la Constitución no condicionó el derecho de enmienda ni limitó el alcance del examen. Han sido el Reglamento del Congreso y el Senado los que han trasladado los requisitos y condiciones de las modificaciones presupuestarias al momento de la aprobación del Presupuesto18. Algunos Estatutos de Autonomía recogen una previsión similar. Por ejemplo, el. 78.7 de la LO 1/2011, de 28 de enero, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura prevé que “la Asamblea de Extremadura no tramitará iniciativas legislativas ni enmiendas que supongan para el ejercicio corriente aumento de gastos o disminución de ingresos sin contar previamente con la conformidad de la Junta de Extremadura”.

18 Vid. MARTÍNEZ LAGO, M. Á. (2006), pp. 3-24, ESCRIBANO LÓPEZ, F. (2010), pp.

80-81.

STC 223/2006 de 6 de julio, declara la inconstitucionalidad y, consecuentemente, la nulidad del apartado segundo del art. 111.1 del Reglamento de la Asamblea de Extremadura y del apartado segundo del art. 121.4 del mismo Reglamento, razona la citada sentencia que una vez aprobados los presupuestos, y durante su ejecución (que corresponde en exclusiva al Gobierno controlada por la Asamblea), no pueden, sin el consentimiento del Ejecutivo, plantearse iniciativas que alteren el equilibrio de los presupuestos. STC 242/2006, de 24 de julio, matiza el criterio anterior y si bien reconoce que el Gobierno tiene margen de discrecionalidad para oponerse a la tramitación de iniciativas legislativas por implicar un aumento de gastos o disminución de ingresos en el ejercicio presupuestario vigente, la decisión del Gobierno no puede resultar "manifiestamente infundada".


17

3.2.2 Procedimiento general de ejecución del gasto

§22. La gestión económica y financiera de los créditos incorporados en los Presupuestos de las CCAA se concreta, como en el ámbito estatal, en las siguientes fases que comprenden el proceso del gasto:

• Autorización es el acto de previsión en virtud del cual la autoridad competente acepta una propuesta para la realización del gasto, calculado de forma cierta o aproximada por exceso, reservando a tal fin el importe de la propuesta, del crédito presupuestario adecuado, habida cuenta de la finalidad y naturaleza económica del gasto.

• Disposición es el acto en virtud del cual la autoridad competente acuerda, concierta o determina, según los casos, después de cumplir los trámites que con acuerdo a derecho procedan, la cuantía concreta que debe alcanzar el compromiso económico para la realización de todo tipo de actuaciones por un tercero. Con los actos de disposición o compromiso queda formalizada la reserva del crédito por un importe y condiciones exactamente determinadas.

• Reconocimiento de la obligación es la operación por la que se contrae en cuentas los créditos exigibles contra la Administración autonómica, reconociendo que ésta queda obligada, frente a un tercero, a cumplir una prestación dineraria.

• Propuesta de pago es la operación por la que el representante autorizado del Centro gestor que ha reconocido la existencia de una obligación de pagar en favor de un tercero, solicita de la Consejería de Hacienda de la Comunidad Autónoma, o de la persona que tenga encomendada las funciones de Tesorería que, de acuerdo con la normativa vigente, realice su pago.

Estas fases han de ser realizadas sin omisiones en el orden expuesto, aunque pueden ser acumuladas y emitidas en un solo acto y un sólo documento que recoja más de una fase.

Finalmente, el proceso de pago comprende la ordenación del pago, que es el acto que tiene por objeto adecuar el ritmo del cumplimiento de las obligaciones de la Comunidad Autónoma respectiva a las prescripciones del Plan de Disposición de Fondos, de acuerdo con las disponibilidades líquidas de la Tesorería en cada momento y la realización del pago, que es el acto por el cual se produce la salida material o virtud de fondos de la Tesorería.


18

3.2.3 Procedimientos especiales de ejecución de gasto

• Gastos plurianuales Cuando se comprometen gastos que se extienden a ejercicios posteriores a aquel en que se autoricen.

• Tramitación anticipada de expedientes de gasto Se anticipa la tramitación de los expedientes de gasto, autorizando el gasto en el ejercicio anterior a aquel a cuyo presupuesto va a ser imputados, constituye una excepción al principio de especialidad temporal.

• Pagos a justificar constituyen una excepción a la regla del “servicio hecho”.

• Anticipos de caja fija Son provisiones de fondos de carácter permanente que se realizan con objeto de atender gastos periódicos y repetitivos.

3.2.4 Ejecución del presupuesto de ingresos

§23. En el caso de los ingresos, las previsiones iniciales son los ingresos consignados en el presupuesto aprobado por cada uno de los parlamentos regionales. Las previsiones definitivas son el resultado de incorporar a las previsiones iniciales las modificaciones aprobadas a lo largo del ejercicio económico por los órganos de gobierno de las CCAA. Los derechos reconocidos son los recursos a favor de las CCAA, exigibles por débitos de terceros al haber nacido una obligación por parte de estos deudores con respecto a la misma. Finalmente, los ingresos líquidos o recaudación: es la materialización de la fase anterior y supone la entrada material de fondos para hacer efectivo cualquier derecho previamente reconocido.

En los últimos años las CCAA han cerrado sus presupuestos con unos ingresos inferiores a los presupuestados. Por ejemplo, en relación con las presupuestos de las CCAA correspondientes al año 2015 la desviación de los ingresos presupuestados sobre los que previsiblemente se recauden asciende a un 0,6 del PIB, lo que supone que las CCAA sobrepasen ampliamente el objetivo de estabilidad presupuestaria fijado en un 0,7 del PIB19. Por ello, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal ha recomendado que el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas actúe tempranamente en relación con las CCAA en las que exista un riesgo importante de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria. 19

Vid. Análisis de los Presupuestos de las CCAA 2015: cumplimiento y valoración (Mayo 2015). Observatorio Fiscal y Financiero de las CCAA. Manuel Díaz (FEDEA) y Carmen Marín (FEDEA).


19

3.3 El control presupuestario

§24. Con carácter general, la actividad de control tiene por objeto comprobar que la actuación de un órgano se adecua a los principios de legalidad y de buena gestión, es decir, cumple la legalidad vigente y se acomoda los objetivos previamente definidos.

Atendiendo al órgano que realiza el control puede ser político (los Parlamentos autonómicos despliegan el control político o parlamentario) o administrativo -este último puede ser externo o interno-. Atendiendo al momento temporal puede ser previo o “ex ante”, simultaneo a la actividad objeto de control o “a posteriori” de esta actividad.

3.3.1 Control interno

§25. Las Intervenciones Generales de las Comunidades Autónomas son el superior órgano de control interno y de contabilidad pública de la gestión económico-financiera de estas Administraciones Territoriales. Este control comprende la función interventora y el control financiero.

La función interventora tiene por objeto controlar todos los actos que dan lugar al reconocimiento de derechos y obligaciones de contenido económico, así como los ingresos y pagos que de ellos se deriven, y la recaudación, inversión o aplicación en general de los caudales públicos, con el fin de asegurar que la administración de las Haciendas Autonómicas se ajusta a la legalidad económico-presupuestaria y contable aplicable en cada caso.

El ejercicio de la función interventora comprende:

• La intervención crítica o previa de todo acto, documento o expediente susceptible de producir derechos u obligaciones de contenido económico o movimiento de fondos y valores.

• La intervención formal de la ordenación del pago. • La intervención material del pago. • La intervención de la aplicación o empleo de las cantidades destinadas

a obras, suministros o adquisiciones y servicios, que comprenderá tanto la intervención material como el examen documental.

Son inherentes a la función interventora:

• Interponer los recursos y reclamaciones que autoricen las disposiciones de aplicación.

• Recabar de los órganos competentes, cuando la naturaleza del acto, documento o expediente a intervenir así lo requiera, los asesoramientos jurídicos y los informes técnicos que considere necesarios, juntamente con los antecedentes y documentos precisos para el mejor ejercicio de esta función.


20

• La comprobación de los efectivos de personal y las existencias de metálico, valores y demás bienes de todas las dependencias y establecimientos de la Administración de la Junta de Andalucía y de sus agencias administrativas.

Si la Intervención discrepase con el fondo o con la forma de los actos, documentos o expedientes examinados, formulará sus objeciones por escrito.

El control de carácter financiero tiene por objeto comprobar el funcionamiento económico-financiero de las Comunidades Autónomas. Se entiende por control financiero permanente el control regular posterior sobre la totalidad de las operaciones de contenido económico de la entidad sujeta al mismo, con un triple objetivo:

• Comprobación del cumplimiento de la legalidad y de las normas y directrices de aplicación.

• En su caso, examen de las cuentas anuales, con objeto de emitir un dictamen sobre si las mismas se gestionan y presentan de acuerdo con los principios, criterios y normas contables aplicables al efecto.

• Examen y juicio crítico sobre la gestión de los programas asignados a la entidad sujeta a control, con objeto de verificar si su ejecución se ha desarrollado en forma económica, eficaz y eficiente.

En sustitución de la intervención previa señalada anteriormente las Comunidades Autónomas pueden establecer el sometimiento a control financiero permanente de determinados órganos o servicios en los que se considere adecuada esta fórmula de control20.

3.3.2 Control externo: Tribunal de Cuentas y Órganos de Control Externo de las CCAA

§26. La Constitución de 1978 en sus arts. 136 y 153 d) y las Leyes Orgánica y de Funcionamiento de esta institución (LO 2/1982, de 13 de mayo y Ley 7/198, de 5 de abril) definen al Tribunal de Cuentas como el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del Sector Público, sin perjuicio de su propia jurisdicción.

20

Vid. Por ejemplo, el Decreto-legislativo 1/2010, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Hacienda Pública de la Junta de Andalucía (arts. 85 a 96).


21

De esta forma, el Tribunal de Cuentas cuenta con dos funciones principales:

a) En primer lugar, la función fiscalizadora -caracterizada por ser externa, permanente y consuntiva-, que consiste en comprobar si la actividad económico-financiera del sector público respeta los principios de legalidad, eficiencia y economía y su destinatario son las Cortes Generales (o en su ámbito, las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas)21.

b) En segundo lugar, la función jurisdiccional conformada por el enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurren los que tienen a su cargo el manejo de bienes, caudales o efectos públicos.

En lo que aquí interesa, el artículo 153.d) CE asigna al Tribunal de Cuentas el control económico y presupuestario de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas. Por lo tanto, el Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del sector público, que está integrado, entre otros subsectores, por las Comunidades Autónomas.

Esta competencia es compatible con las atribuciones fiscalizadoras de los Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas (OCEX) que fiscalizan específicamente su correspondiente sector público autonómico. La creación de estos órganos es competencia de los parlamentos de las CCAA, que regulan su estatuto jurídico a través de una norma con rango de Ley. Las funciones de los OCEX vienen definidas por cada una de sus leyes constitutivas. Su función principal es la de fiscalizar la gestión o actividad económica, financiera y contable del sector público regional. También ejercen competencias fiscalizadoras sobre las Entidades locales de la Comunidad Autónoma respectiva (provincias y municipios). Esta función fiscalizadora se manifiesta en una triple vertiente: a) control de regularidad financiera a través de la que se verifica si los estados contables han sido elaborados y presentados de acuerdo con los principios contables que resulta aplicable, b) control de legalidad que comprueba si la entidad cumple la normativa legal que rige su actividad, c) los controles de eficacia, eficiencia y economía, que evalúan la actuación de acuerdo con los objetivos asignados y los principios de una buena gestión. Además tienen funciones de asesoramiento a los parlamentos autonómicos en materia económico-financiera.

21

Vid. Por ejemplo, el Informe del Tribunal de Cuentas de Fiscalización del Sector Público Autonómico de 2008 y 2009 (junio de 2013), en www.tcu.es .


22

Si en el ejercicio de su función fiscalizadora los órganos autonómicos de control externo advierten la existencia de indicios de responsabilidad contable trasladaran esta circunstancia al Tribunal de Cuentas, a los efectos de su posible enjuiciamiento. Es importante señalar que los OCEX carecen de potestad jurisdiccional, que se reserva en exclusiva al Tribunal de Cuentas. No obstante, los órganos autonómicos de control externo, por delegación del Tribunal de Cuentas, pueden instruir las actuaciones previas a la exigencia de responsabilidades contables. En consecuencia, en el supuesto de que el Tribunal de Cuentas hiciere uso de la facultad de delegación que le confiere el art. 26.3 de la LO 2/1982, de 13 de mayo, los órganos autonómicos instruirán estas actuaciones previas.

Para conseguir una adecuada coordinación entre estos órganos de control y el Tribunal de Cuentas el artículo 29 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, al regular las relaciones del Tribunal de Cuentas con los OCEX, dispone que éstos “coordinarán su actividad con la del Tribunal mediante el establecimiento de criterios y técnicas comunes de fiscalización que garanticen la mayor eficacia en los resultados y eviten la duplicidad en las actuaciones fiscalizadoras”.

Por último, la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa ha modificado la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas a fin de contemplar la posibilidad de establecer, allí donde no existan o se supriman OCEX, secciones territoriales del Tribunal de Cuentas para el cumplimiento de las funciones propias de estos órganos22.

22

A la fecha de aprobación de la citada Ley 15/2014, de 16 de septiembre, en el ámbito de fiscalización de cuentas, cuatro CCAA (Cantabria, Extremadura, La Rioja y Murcia) no contaban con un órgano de control externo y una quinta (Castilla-La Mancha) estaba a punto de suprimirlo.


23

BIBLIOGRAFIA:

DE LA HUCHA CELADOR, F. (2013): La deuda pública como recurso financiero en los distintos niveles de gobierno y sus limitaciones. El control del endeudamiento de las Administraciones Públicas, en Crónica Presupuestaria Nº.1, Instituto de Estudios Fiscales, en www.ief.es .

DÍAZ ÁLVAREZ, E. (2013): El Fondo de Contingencia en las CCAA. Auditoría Pública nº 61.

ESCRIBANO LÓPEZ, F. (2008): La disciplina constitucional de los Presupuestos Generales del Estado y su aplicación al ámbito de las Comunidades Autónomas, en Auditoría Pública: Revista de los Órganos Autónomos de Control Externo nº 45.

FERNÁNDEZ LLERA, R y MORÁN MÉNDEZ, E. (2013): Las Comunidades Autónomas en la crisis: cifras, planes y retos de control. Auditoría y Gestión de los Fondos Públicos. Auditoría Pública nº. 13.

MARTÍNEZ LAGO, M. Á. (1992): Manual de Derecho Presupuestario, Colex,

Madrid. -(2006): Las restricciones de los debates parlamentarios sobre Presupuestos. Nueva aproximación al tema tras las sentencias del Tribunal Constitucional 223 y 242/2006, de 6 y 24 de julio , Revista Asamblea. Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid, núm. 15.

MORENO GONZÁLEZ, S. (2003): STC 3/2003, de 16 de enero: Inconstitucionalidad

y nulidad de la Ley 1/2002, de 23 de enero, del Parlamento Vasco (prórroga presupuestaria, leyes de contenido presupuestario y seguridad jurídica). Comentarios Jurisprudencia Constitucional, en www.ief.es .

PÉREZ ROYO, F. (2010): Derecho Financiero y Tributario. Parte General. Vigésima

Edición. Civitas. Thomson Reuters.

RAMALLO MASSANET, J. (2013): El Presupuesto del Estado, en Revista Española de Derecho Financiero Nº 157. Enero –Marzo.

RODRÍGUEZ BEREIJO, Á. (2013): La reforma constitucional del artículo 135 CE y la crisis financiera del Estado, en Crónica Presupuestaria Nº.1, Instituto de Estudios Fiscales, en www.ief.es .

VVAA Informe Comisión para la reforma de las Administraciones Públicas (2013). Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

VVAA Análisis de los Presupuestos de las CCAA: cumplimiento 2015 y valoración 2015 (Mayo 2015). Observatorio Fiscal y Financiero de las CCAA. Manuel Díaz (FEDEA) y Carmen Marín (FEDEA), en www.fedea.net. .


24

Anexo I

STC 116/1994, de 18 de abril de 1994. Voto Particular formulado por el Magistrado Álvaro Rodríguez Bereijo

1. Como ya expuse en las deliberaciones del Pleno, disiento de la fundamentación y fallo de la Sentencia que, apoyándose en una interpretación formalista y positivista de la Constitución y del precepto constitucional en juego, el art. 134 C.E., del cual -se afirma- no cabe deducir ningún principio constitucional en materia presupuestaria que vincule al poder legislativo de las Comunidades Autónomas, llega a una solución que no puedo compartir y de consecuencias prácticas profundamente negativas para el sistema de producción de normas.

En efecto, la tesis sobre la que se construye toda la argumentación de la Sentencia es que el art. 134 C.E. -según una interpretación literal y un análisis sistemático de sus distintos apartados- se refiere únicamente a los Presupuestos Generales del Estado en tanto institución estatal, del cual "no pueden inferirse, sin más, reglas y principios de aplicación por vía analógica, a las instituciones autonómicas". Concretamente, y en lo que ahora importa, de la prohibición establecida en el art. 134.7 C.E. ("La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una Ley tributaria sustantiva así lo prevea") no puede inducirse -se afirma- un principio general de prohibición que sea aplicable a las Leyes de Presupuestos autonómicas o forales. La regulación de las fuentes normativas autonómicas, en este caso, ha de buscarse únicamente en los respectivos Estatutos de Autonomía y demás Leyes que integran "el bloque de la Constitucionalidad".

2. En la siempre compleja y delicada tarea de interpretación de la Constitución no se trata, ciertamente, de deducir de sus preceptos, sin más y por las buenas, por pura comodidad o arbitrio según el caso, normas o principios generales; pero sí de entender y aplicar la Constitución como un todo y la unidad del orden por ella introducido en nuestro Derecho, indagando la voluntas legis insita en un concreto mandato constitucional para determinar su sentido y alcance normativo, pues la Constitución no se mueve en el vacío. Que en muchas ocasiones esa tarea del Tribunal Constitucional implica la creación de una norma subconstitucional, que no es reflejo literal, expressis verbis, del texto del precepto es algo evidente cuando se examina la jurisprudencia constitucional, y más concretamente, y sin salirnos del tema que ahora nos ocupa, la producida en torno al problema de los límites formales y materiales al contenido constitucionalmente posible de las Leyes del Presupuestos (SSTC 27/1981, 65/1987, 126/1987, 65/1990 y de una manera muy clara en la reciente STC 76/1992); en la que el Tribunal, más allá de la expresa dicción literal de los apartados 2 y 7 del art. 134 C.E., ha deducido la existencia implícita de los límites materiales al contenido normativo de las Leyes de Presupuestos, bien de "la cualificación de la Ley de Presupuestos como vehículo de dirección y orientación de la política económica" (SSTC 27/1981, fundamento jurídico 2º y 65/1987, fundamento jurídico 4º, reiterado después en todas las Sentencias posteriores), bien del "principio de seguridad jurídica" "debido a la incertidumbre que una regulación de este tipo origina" (STC 65/1990, fundamento jurídico 3º, y STC 76/1992, fundamento jurídico 4º), o bien de "su función específica y constitucionalmente definida en el art. 134.2 C.E.", que hacen de la Ley de Presupuestos una Ley de contenido constitucionalmente definido por el que corresponde a su función constitucional [STC 76/1992, fundamento jurídico 4º a)].


25

Y a pesar de que esos límites, ex art. 134.2 C.E., no se encuentran expresamente impuestos en la Constitución, el Tribunal los ha fundamentado en la idea de la función constitucional que cumple en el sistema jurídico la Ley de Presupuestos.

3. En el caso ahora contemplado, la prohibición constitucional del art. 134.7 C.E., nos encontramos ante una norma claramente concerniente al sistema de fuentes del ordenamiento tributario que integra y complementa junto con otras, ubicadas en distintas partes del texto de la Constitución, la reserva de Ley en materia tributaria (art. 31.3 y art. 133.1 y 2 C.E.) como son: los límites a la utilización del Decreto-ley (art. 86.1 C.E.) o la exclusión de la iniciativa popular en materias de Leyes tributarias (art. 87.3 C.E.). Normas cuya función es garantizar la unidad financiera y la supremacía de la representación política parlamentaria, asegurando, como se dijo en la STC 19/1987, fundamento jurídico 4º, la unidad del ordenamiento y la igualdad de los contribuyentes, de modo que "la regulación de un determinado ámbito vital de las personas [el que afecta a la esfera de la libertad y la propiedad] dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes".

Es, pues, una norma que se inserta naturalmente y sin esfuerzo dentro de aquellas que regulan los principios formales de la imposición (el principio de legalidad tributaria) atinente al alcance formal de la reserva de Ley tributaria, esto es, qué tipo o clase de Ley viene exigido constitucionalmente (y cuáles son constitucionalmente inadmisibles) en la creación y modificación de los tributos, cuya ordenación debe ser considerada como un sistema, lo que reclama -como se dijo en la STC 19/1987, fundamento jurídico 4º- "una dosis inevitable de homogeneidad", con la consecuencia de "unidad del sistema tributario en todo el territorio nacional como indeclinable exigencia de la igualdad de los españoles".

Norma que trata de evitar y proscribir la viciosa práctica de los "riders" o "cavaliers budgetaires" tan frecuente en la historia financiera y unánimemente criticada por la doctrina de distintos países, de utilizar las Leyes de Presupuestos -entre otras razones, por la celeridad y sumariedad de su tramitación y por lo complejo y prolijo de su abigarrado contenido que dificulta su conocimiento y comprensión por los ciudadanos- para llevar a cabo reformas del sistema tributario, a modo de una Ley tributaria más.

Y aunque sea el Estado y su Ley de Presupuestos Generales su primer y primordial destinatario, dada la preeminencia que la Constitución le reserva en la ordenación del sistema tributario (art. 133.1 C.E. "la potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado"), no resulta en modo alguno incompatible, antes al contrario, viene exigida por su propia lógica, también respecto del ejercicio por las Comunidades Autónomas de su potestad legislativa, dada la autonomía financiera que la Constitución les reconoce y garantiza atribuyéndoles expresamente [art. 133.2 y art. 157.1 b) C.E.] la facultad de crear sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales de acuerdo con la Constitución y las Leyes.

Este carácter o función del art. 134.7 C.E. como norma de carácter general del sistema de fuentes del ordenamiento, más allá de su ubicación específicamente presupuestaria referida a una institución estatal, ha sido destacado por el propio Tribunal Constitucional en su primera Sentencia en la materia donde se declaró (STC 27/1981, fundamento jurídico 3º) "...cierto que el art. 134.7 C.E. es una norma sobre producción de normas...".


26

Y en efecto, que esto es así resulta patente también al examinar el debate parlamentario en la Comisión Constituyente y del que surgió su redacción definitiva como fruto de una enmienda transaccional (vid. el Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, año 1978, núm. 87, Sesión núm. 19 celebrada el martes, 13 de junio de 1978, págs. 1.485 a 1.491, en el tomo II de "La Constitución española. Trabajos parlamentarios"), imprescindible para la interpretación de este precepto constitucional como se dijo en la STC 27/1981.

"El fundamento de la norma en lo que tiene de regla general prohibitiva -para decirlo con las mismas palabras del Consejo de Estado en su Memoria del Año 1986- radica en el propósito constitucional de preservar la estabilidad del sistema tributario, obligando a que su reforma sea objeto de iniciativa, deliberación y aprobación autónomas y cerrando en consecuencia la posibilidad de que, incorporada al contenido de la Ley de Presupuestos, quede condicionada su valoración y tramitación por la imposición de un prevalente punto de vista presupuestario".... . "El art. 134.7 -concluye el Consejo de Estado- no tanto habilitaría a la Ley de Presupuestos para disponer en áreas no tributarias, cuanto acreditaría una orientación significativa, precisamente en la materia de conexión más directa con la presupuestaria, de que la Ley de Presupuestos ha de procurar atenerse a su propio ámbito, precaviendo la tentación de ser erigida sin medida en instrumento útil para cumplir el principio de reserva de Ley y para revisar cualquier pieza del ordenamiento jurídico que tenga aquel rango".

Por otra parte, aunque obviamente "la Ley a que se refiere en sus distintos apartados el art. 134 C.E. es aquella que, como núcleo fundamental, contiene la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado" (STC 126/1987, fundamento jurídico 5º), ello no significa, a mi modo de ver, que de él no quepa inducir principio general alguno predicable de todo el Derecho Presupuestario estatal o autonómico. El Presupuesto es una institución básica fundamental en la ordenación jurídica de toda organización política cuya plasmación en los textos constitucionales garantiza el sometimiento del poder financiero al imperio de Ley, a través del voto de los representantes de los ciudadanos democráticamente elegidos y garantiza, asimismo, el equilibrio constitucional en el reparto o división de poderes característico del sistema democrático. Y en ese sentido, por ejemplo, el apartado 1 del art. 134 de la Constitución ("corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación"), también referido primariamente a esa institución básica del Derecho estatal, trasciende su significación constitucional en tanto formulación de un más general principio de legalidad presupuestaria, en el doble sentido de "regla de competencia" en las relaciones entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, y de "reserva material de Ley" que garantice los derechos de los ciudadanos frente al ejercicio abusivo del poder financiero; garantía que resultaría precaria si no se asegurase la aprobación del destino de los gastos públicos por los representantes de quienes han de soportar las cargas públicas necesarias para su sostenimiento; pues los gastos públicos se traducen siempre, de un modo u otro, en nuevos y mayores impuestos. Formulación que, más allá de su específica referencia a una institución del Estado, se proyecta como principio general o común aplicable también a las Comunidades Autónomas en las que, junto con las Provincias y Municipios, se organiza territorialmente el Estado. Y ello sería así, al margen del dato positivo de que los Estatutos de Autonomía prevean o no expresamente tal principio.


27

Hay, pues, en el art. 134 C.E. y singularmente en su apartado 7, algo más que trasciende la concreta regulación de una institución del Estado, entendido el término en sentido estricto, es decir como sinónimo de la organización central o general del Estado, por seguir la terminología empleada en la propia Sentencia. Porque la Constitución, al incorporar a su texto los principios y reglas presupuestarias, trata de fijar, para garantía de los ciudadanos y límite al ejercicio del poder financiero, los perfiles de una institución basilar de toda organización política que cumple análoga función cualquiera que sea el ámbito, estatal o autonómico, como uno de los instrumentos indispensable del equilibrio constitucional entre los poderes que es característico del sistema democrático parlamentario. Porque el órgano que tiene la potestad de orientar previamente los gastos públicos y repartir el coste de su cobertura mediante el sistema tributario, detenta la supremacía política dentro del Estado.

4. Tampoco deben llevarse demasiado lejos, como parece pensar la Sentencia, las consecuencias dogmáticas de la separación sistemática, constatable en el texto de la Constitución, entre la formulación del principio de legalidad o de reserva de Ley tributaria y la del principio de legalidad presupuestaria cuando se trata de llevar a cabo una labor hermenéutica, como la que ahora corresponde al Tribunal, de deducir de la Constitución los principios generales de la organización y funcionamiento de la Hacienda. Porque en esa tarea es preciso no perder de vista el sentido que históricamente ha tenido siempre ese principio básico y fundamental en todo Estado de Derecho de que "ningún tributo puede ser establecido o impuesto sin el consentimiento de los representantes de la nación" (no taxation without representation), expresión del más antiguo principio político de la autoimposición o del consentimiento de los impuestos cuyo origen se remonta a la Edad Media.

En los albores del constitucionalismo el principio de legalidad presupuestaria engloba también el principio del voto o aprobación anual de los impuestos que podían recaudarse. Esta unidad quebró cuando, por las crecientes necesidades financieras del Estado, hubo de organizarse un sistema de impuestos permanentes, el fundamento de cuya exacción o recaudación legal no podía descansar ya en la Ley anual de Presupuestos sino en las Leyes particulares que los establecían y regulaban. Y así tuvo lugar en el ordenamiento constitucional un acontecimiento de singular importancia para el Derecho Público, cuya trascendencia dogmática se ha cuidado de subrayar la doctrina (Otto MAYER, D.JESCH y entre nosotros SAINZ DE BUJANDA):la "bifurcación del principio de legalidad financiera" en dos principios separados, el de legalidad tributaria (ubicado en la parte dogmática de la Constitución entre los "derechos y deberes de los ciudadanos") y el de legalidad presupuestaria (que se lleva a la parte orgánica de la Constitución relativa a la organización y reparto de competencias de los distintos poderes del Estado). En virtud de este fenómeno los ingresos se aprueban de una sola vez al aprobar la Ley que los crea y los tributos que los generan se consideran vigentes en tanto no se modifique la norma que los estableció por otra posterior de igual o mayor rango ("sin que precisen ser revalidadas por la Ley de presupuestos o por cualquier otra" como reza expresivamente el art. 20 de la vigente Ley General Tributaria de 1963 al hacerse eco de este fenómeno). No hay necesidad ya de aprobación anual. Las Leyes tributarias adquieren así un carácter permanente y no contienen ninguna limitación cuantitativa en materia de ingresos; el Estado puede recaudar todas las cuotas devengadas por la realización de hechos imponibles previstos legalmente.


28

La legalidad presupuestaria afecta sólo a los gastos públicos. La aprobación del Poder Legislativo, sean las Cortes sean las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, tiene como efecto autorizar la realización de los gastos consignados en los Presupuestos en las finalidades y hasta el límite cuantitativo y temporal que se determine específicamente para cada una de sus partidas.No cabe, pues, afirmar sin más y de manera un tanto apodíctica, como se hace en la Sentencia, que del art. 134.7 C.E. no puede inducirse un "principio general" de prohibición de crear o modificar tributos por medio de las Leyes de Presupuestos, sean estatales o autonómicos, cuyo sentido es plenamente acorde con los límites normativos que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha venido deduciendo tanto explícita como implícitamente de la Constitución (art. 134). Principios que deben regir y aplicarse a todo sistema de producción de normas jurídicas, a fin, entre otras cosas, de encauzar dentro de la racionalidad, la unidad y la homogeneidad el sistema tributario en todo el territorio nacional.Lo que conecta a la norma del art. 134.7 no sólo con la legalidad -la presupuestaria y la tributaria- sino también con la seguridad jurídica o certeza del Derecho.

5. Por otra parte, la doctrina de la Sentencia presenta, a mi juicio, serios inconvenientes dentro del sistema de fuentes.

Es cierto que la deducción, sin más, de los preceptos constitucionales, de principios generales aplicables a las Comunidades Autónomas al margen de los establecidos expresamente por la Constitución, puede entrañar riesgos de alterar el sistema de distribución de competencias o recortar la autonomía política de las Comunidades Autónomas que la Constitución garantiza. Por ello, esa tarea de interpretación constitucional ha de ser llevada a cabo con suma prudencia y cautela.

Sin embargo creo, sinceramente, que este no es el caso. En primer lugar, porque nos encontramos ante la deducción de un principio general del sistema de fuentes del ordenamiento tributario cuyo sentido se circunscribe al sistema de producción de normas en el sentido querido por la Constitución y que se aplica a todo ejercicio del Poder Legislativo en materia de creación o modificación de tributos. Principio que en nada afecta o menoscaba la autonomía política o financiera de las Comunidades Autónomas que la Constitución reconoce y garantiza ni tampoco incide en el sistema de delimitación competencial.

Estamos ante la deducción de una norma puramente racionalizadora del ejercicio de la potestad legislativa en materia tributaria que en nada merma la facultad de las Comunidades Autónomas para establecer o modificar, del modo que estimen más conveniente y dentro de los límites establecidos en la Constitución y en la LOFCA, sus impuestos, tasas o contribuciones especiales.

En segundo lugar, las propias Comunidades Autónomas en su práctica legislativa han venido entendiéndolo así y, al margen del dato de que algún Estatuto de Autonomía ha incorporado a su texto una prohibición semejante a la del art. 134.7 C.E. (caso de la Comunidad Autónoma de La Rioja, art. 39.5 de su Estatuto), son numerosas las Leyes tributarias autonómicas en las que, admitiendo implícitamente la vigencia del art. 134.7 C.E. como principio general, se habilita expresamente a las Leyes de Presupuestos de la Comunidad Autónoma para modificar, dentro del ámbito de su propia competencia en la materia, los tributos.


29

Así ocurre, por ejemplo, en Baleares (Ley 12/1991, de 20 de diciembre, del Impuesto sobre Instalaciones que inciden en el Medio Ambiente); Cataluña (Ley 21/1984, de 24 de octubre, del Impuesto sobre el Juego del Bingo); Canarias (Ley 5/1986, de 28 de julio, del Impuesto Especial sobre Combustibles derivados del Petróleo); Castilla-La Mancha (Ley 4/1989, de 14 de diciembre, de Tributación sobre los Juegos de Suerte, Envite o Azar); Galicia (Ley 7/1991, de 19 de junio, de Tributación sobre el Juego); País Vasco (Norma foral 13/1991, de la Diputación Foral de Guipúzcoa, del Impuesto sobre la Renta, Disposición final primera; Norma foral 14/1991, de la Diputación Foral de Guipúzcoa, del Impuesto sobre el Patrimonio, Disposición final segunda; y lo mismo para la Diputación Foral de Vizcaya en el Impuesto sobre la Renta (Norma foral 7/1991, Disposición adicional decimoquinta) y en el Impuesto sobre Sociedades (Norma foral 11/1984, Disposición final cuarta).... e igual ocurre con la Diputación Foral de Álava, de cuya cita hago gracia; e incluso en la propia Comunidad foral de Navarra (Ley foral 19/1992, de 30 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido, Disposición final primera; Ley foral 6/1992, de 14 de mayo, del Impuesto sobre la Renta, Disposición adicional novena; Decreto foral Legislativo 144/1987, de 24 de julio, del Texto articulado de la Ley Foral de Tasas, Exacciones Parafiscales y Precios, art. 19; Ley foral 20/1992, de 30 de diciembre, de Impuestos Especiales, Disposición final segunda; y Ley foral 13/1992, de 19 de noviembre, del Impuesto sobre el Patrimonio, Disposición adicional cuarta.

En tercer lugar, las consecuencias negativas de la doctrina sentada por la Sentencia son todavía más graves en aquellas Comunidades Autónomas como la Comunidad Foral de Navarra que, por su peculiar sistema de Convenio Económico ostentan una autonomía financiera y un poder tributario propio mucho más amplio que el de las Comunidades de régimen general o común, al disponer de amplias facultades para establecer, mantener y regular su propio régimen tributario sin más cortapisas o limitaciones que el respeto de los criterios generales de armonización con el régimen general tributario del Estado así como el principio de solidaridad (art. 45.3 de la LORAFNA y art. 7 de la Ley del Convenio Económico, de 26 de diciembre de 1990).

De esta manera, la garantía que para los ciudadanos y contribuyentes representa el límite formal que la Constitución establece a la creación o modificación de tributos se desvanece cuando es una Comunidad Autónoma quien ejercita el poder tributario, sin considerar su magnitud y trascendencia evidente, por demás, en las Comunidades de régimen foral con sistema tributario propio sujeto al régimen de Convenio o Concierto económico, como es el caso de Navarra o el del País Vasco.

6. Por todo lo anteriormente expuesto, el Tribunal debió, en mi opinión, haber entrado a enjuiciar el art. 46.1 de la Ley Foral de Presupuestos Generales de Navarra para 1985 desde la perspectiva de su acomodación al límite establecido en el art. 134.7 C.E. Lo cual llevaría a determinar si la norma cuestionada, que reducía el tipo de la bonificación en la Contribución Territorial Urbana para las viviendas de protección oficial del 90 al 50 por 100, constituye o no una "modificación de los tributos" en el sentido constitucional del término. Cuestión que, en mi opinión, habría de ser respondida afirmativamente, pues la supresión o reducción de las exenciones o bonificaciones tributarias constituye una alteración de los elementos esenciales del tributo (la delimitación del hecho imponible y la base imponible) directamente determinantes de la cuantía de la prestación en que consiste la deuda tributaria.


30

Debiendo, pues, matizarse expresamente la doctrina anteriormente establecida por el Tribunal Constitucional en la STC 6/1983 al enjuiciar la homóloga norma estatal que se contenía en el Real Decreto-ley de 20 de julio de 1979 sobre Medidas Urgentes de Financiación de las Haciendas Locales.

Madrid, a veinte de abril de mil novecientos noventa y cuatro.

lecciÓn 4 el rÉgimen presupuestario de...

Documents