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LE OPERAZIONI NAVALI NEL MEDITERRANEO FRA RISPETTO DELLA DIGNITAgrave UMANA

E DIFESA DELLE FRONTIERE

AGOSTINA LATINOlowast

Abstract This essay examines the measures adopted under the auspices of the European Union (EU) to respond to the phenomenon of unauthorized migrations in the form of both the establishment of naval operations and the decisions adopted following relevant meetings of the European Council and of the Council of the European Union The analysis shows that while in an earlier phase of the process towards the Europeanization of migration policies the naval operations in the Mediterranean sea found their roots in a unilateral operation characterized by a fundamentally humanitarian purposes (the Italian Mare Nostrum operation) they have later evolved in a EU mission (Triton) mostly aimed at controlling the EUrsquos boundaries at sea with the recently lunched EuNavfor Med operation representing a stiffening of this defensive approach The article argues that the focus has shifted towards the protection of the European borders with a progressively reduced space for the protection of refugees pursuant to humanitarian obligations Some critical considerations are also proposed with regard to the effectiveness and efficiency of the measures adopted by the Members of the EU to date which in the authorrsquos view the European countries approved with difficulty and discordantly in clear contrast with the principle of solidarity which is at the foundation of the Treaty of Lisbon The essay concludes by arguing that this piecemeal and incomplete response to a phenomenon as complex as migration focussed as it is on curing its symptoms instead of its root causes cannot represent a valid lowast Ricercatore di Diritto Internazionale presso lrsquoUniversitagrave di Camerino Docente di Diritto Internazionale dellrsquoEconomia presso lrsquoUniversitagrave Roma 3

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remedy The author further suggests that rather than opting for the use of force at sea or in the territory of the States in distress from where the migration originates Europe should urgently set itself to lead the process towards peace liberty and human dignity including by means of a robust relocation programme as well as immediate support in the countries of emigration

SOMMARIO 1 Lrsquooperazione Mare Nostrum a confronto con lrsquooperazione Triton - 2 Lrsquooperazione EuNavfor Med - 3 Le misure adottate per il fenomeno migratorio nelle decisioni del Consiglio Europeo e del Consiglio ldquoGiustizia e affari internirdquo - 4 Una valutazione delle misure adottate a livello europeo - 5 Le operazioni nel Mediterraneo da umanitarie a difensive della fortezza Europa - 6 Brevi osservazioni conclusive

1 Lrsquooperazione Mare Nostrum a confronto con lrsquooperazione Triton

Il fenomeno delle migrazioni non autorizzate era stato affrontato dal nostro Paese con lrsquooperazione Mare Nostrum1 missione attuata dallrsquoottobre 2013 alla fine

1 Sia consentita una piccola considerazione polemica sul nome della missione Mare Nostrum egrave la locuzione con cui durante lrsquoImpero romano si indicava il Mar Mediterraneo ripreso negli anni successivi al Risorgimento dai nazionalisti italiani che vedevano lrsquoItalia come Stato successore dellrsquoImpero Di tal guisa lrsquoItalia avrebbe dovuto riprendere il controllo degli ex territori romani nel Mediterraneo Benito Mussolini nellrsquoaprile 1926 in un discorso a Tripoli avanzograve lrsquoidea di un Mare Nostrum invocando una talassocrazia italiana sul Mediterraneo affermando che facendo del Mediterraneo-Mare Nostrum un

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ottobre 2014 dalle Forze della Marina Militare e dellrsquoAeronautica Militare italiane con un duplice obiettivo in primo luogo umanitario ossia di prestare soccorso in mare ai migranti che cercavano di attraversare il Canale di Sicilia al fine di approdare sui territori italiano e maltese in secondo luogo di ordine pubblico facente capo al Ministero dellrsquointerno per prevenire e reprimere il traffico illegale di migranti in applicazione della legislazione nazionale2

Lrsquooperazione era stata autorizzata dallrsquoallora Presidente del Consiglio Enrico Letta (anche) dietro la spinta del naufragio di unrsquoimbarcazione libica carica di migranti avvenuto il 3 ottobre 2013 a poche miglia da Lampedusa3 Per scongiurare il ripetersi di simili tragedie garantendo la salvaguardia della vita in mare e per assicurare alla giustizia coloro che lucrano sul traffico illegale di migranti era stato rafforzato il pattugliamento del Canale di Sicilia attraverso il dispiegamento di forze che comprendevano cinque unitagrave drsquoaltura una nave anfibia due pattugliatori e due fregate elicotteri per la ricerca e il soccorso aerei da ricognizione e droni Questi ultimi disponendo di una autonomia di 27 ore potevano acquisire immagini dai porti da cui salpavano i barconi consentendo alle unitagrave di superficie di intercettarli appena fuori dalle acque territoriali di partenza Allrsquooperazione partecipava personale della Marina Militare (la quota maggiore) dellrsquoAeronautica Militare dei Carabinieri della Guardia laquolago italianoraquo si sarebbe inaugurato un periodo grandioso della storia italiana cfr Davide Rodogno Il nuovo ordine mediterraneo Torino 2003 pp 72-73 Ebbene per una missione umanitaria votata al soccorso di individui provenienti prevalentemente dalle coste libiche si sarebbe potuto (dovuto) utilizzare un nome che non riecheggiasse il passato colonialista del nostro Paese 2 httpwwweurasia-rivistaorgloperazione-mare-nostrum20335 3 In esito al naufragio i morti accertati sono stati 366 mentre non si hanno dati certi sui dispersi httpwwwcorriereitcronache13_ottobre_05strage-lampedusa-procura-smentisce-inchiesta-soccorsi-ma-polemica-9c070c2a-2d96-11e3-89d5-cdac03f987bfshtml

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di Finanza della Capitaneria di Porto Sulle navi era presente anche il personale degli uffici immigrazione per lrsquoidentificazione dei migranti direttamente a bordo e uno staff medico per controlli e interventi sanitari4

Durante lrsquoinformativa alla Camera del 16 ottobre 2014 sugli sviluppi delle iniziative in materia di gestione dei flussi di migranti nel Mediterraneo il Ministro Alfano sottolineava che grazie a Mare Nostrum erano stati recuperati dalle navi della Marina Militare circa 100mila migranti di cui quasi 9mila minorenni erano stati arrestati oltre 500 scafisti e sequestrate tre ldquonavi madrerdquo cioegrave quelle che trasportano i migranti a una certa distanza dalle coste per poi abbandonarli5

La risposta italiana definita dal nostro governo ldquomisura tamponerdquo per fronteggiare una situazione considerata critica egrave stata dunque in prima battuta unilaterale6 ed essenzialmente umanitaria Lrsquooperazione Mare Nostrum egrave stata in veritagrave accusata tanto a livello dellrsquoUnione Europea (UE) che di singoli Stati membri di costituire un pull factor per i migranti non autorizzati7 Ciograve risulta perograve smentito sia dai 4 Mare Nostrum non era comunque la sola iniziativa attiva nel Mar Mediterraneo essa affiancava Hermes attivata da Frontex il cui scopo era di contrastare lrsquoimmigrazione irregolare da Tunisia Libia e Algeria verso le coste italiane sempre promossa da Frontex operava anche Aeneas nel mar Jonio per vigilare sulle coste pugliesi e calabresi 5 httpwwwinternogovitsitesdefaultfilescamera_assemblea_informativa_alfano_16102014pdf 6 Ciograve nonostante per questa operazione ha cooperato con lrsquoItalia la Slovenia che pur avendo solo 44 km di coste e quindi una flotta ridotta ha inviato la nave Triglav 7 Per esempio il vicepresidente del Parlamento europeo Antonio Tajani ha affermato in unrsquointervista che laquoIl bilancio di Mare Nostrum egrave purtroppo negativo Egrave vero che sono state salvate molte vite ma egrave anche vero che Mare Nostrum ha spinto molti mercanti di carne umana a incentivare la propria attivitagrave convinti che le carrette della morte sarebbero state portate al sicuro dagli italianiraquo



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meri dati statistici8 sia dalla posizione adottata sul punto dalle principali organizzazioni internazionali tanto intergovernative che non governative che si occupano e preoccupano del fenomeno migratorio prima fra tutte lrsquoOrganizzazione mondiale per le migrazioni9

Mare Nostrum egrave stata perograve fin dallrsquoinizio unrsquooperazione di natura emergenziale e a termine strutturalmente transitoria siccheacute a partire dal novembre 2014 quella operazione egrave stata sostituita dallrsquooperazione Triton gestita sotto lrsquoegida dellrsquoAgenzia UE che promuove la sicurezza e la gestione dei confini (Frontex)

Infatti a fronte di un incremento di flussi di migranti non autorizzati sul finire dellrsquoagosto 2014 Frontex aveva affiancato a Mare Nostrum unrsquooperazione definita allrsquoinizio Frontex Plus con la missione di garantire oltre al soccorso dei migranti e allrsquoordine pubblico anche la lotta al business model dei trafficanti di esseri umani e agli httpswwwilgiornaleitnewspoliticamare-nostrum-anno-fallimenti-ci-costata-110-milioni-1060537html Del pari il Ministro per lrsquoimmigrazione britannico James Brokenshire ha dichiarato che laquothe operation ndash a large-scale deployment launched a year ago after two deadly shipwrecks ndash had encouraged traffickers to place more vulnerable people in unseaworthy boats on the basis that they will be rescued and taken to Italy (hellip) the operation which is now ending had had the unintended consequence of placing more lives at riskraquo httpwwwunhcrorgcgi-bintexisvtxrefdailypass=52fc6fbd5ampid =54571bc78 8 Come sottolineato da Guido Ruotolo su La Stampa lrsquoincidenza percentuale dei decessi a seguito dieventi di naufragio in rapporto al numero di migranti transitati in mare era piugrave alta proprio nei periodi di maggiore presenza in mare di navi italiane 209 durante Mare Nostrum 105 durante la coabitazione di Triton e Mare Nostrum e dello 081 durante la sola Triton Ma se i decessi si sono ridotti lo stesso non puograve dirsi dellrsquointensitagrave degli sbarchi essi sono cresciuti dal primo gennaio 2015 a oggi del 60 rispetto allo stesso periodo del 2014 httpswwwlastampait20150608 italiapolitica troppi-sbarchi-di-migranti-ora-potrebbero-servire-i-campi-profughi-i4AmauFyEux95wbXisNrJPpaginahtml 9 httpwwwunhcrorgcgi-bintexisvtxrefdailypass=52fc6fbd5ampid=54571bc78

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scafisti sulle coste africane Mare Nostrum e Frontex Plus avevano poi dato vita allrsquooperazione europea Triton che egrave stata lanciata il 1deg novembre 2014 e che ha sostituito cosigrave tutte le missioni operanti nel Mediterraneo

Le principali differenze fra Mare Nostrum e Triton sono riassumibili in quattro elementi Il primo elemento concerne lrsquoentitagrave delle risorse stanziate la prima disponendo di circa 92 milioni di euro mensili e la seconda di meno di un terzo cioegrave 29 milioni di euro10 In veritagrave il Consiglio europeo del 23 aprile ha deciso di triplicare le risorse messe a disposizione di Triton e di accrescerne concretamente le capacitagrave

10 La riduzione a piugrave di un terzo delle risorse attiene al fatto che la flotta di 32 navi di Mare Nostrum era stata rimpiazzata da due aerei di sorveglianza tre navi e sette squadre di personale con cui Triton conduceva controlli e procedure di identificazione Secondo quanto dichiarato da Izabella Cooper portavoce di Frontex laquoTriton non egrave mai stata concepita per sostituire Mare Nostrum Ciononostante stiamo lavorando ben oltre le nostre potenzialitagrave con il dispiegamento di forze che ci garantisce il budget di circa 3 milioni di euro al mese Noi agiamo allrsquointerno del mandato datoci dallrsquoEuropa fincheacute il nostro mandato resta offrire assistenza tecnica agli Stati membri sul pattugliamento delle frontiere non ci si puograve aspettare di piugraveraquo Sia consentito di controbattere a chi ha affermato che costi sostenuti dal nostro Paese erano insopportabili e che il cessare della missione Mare Nostrum avrebbe comportato grossi risparmi in effetti alla luce dei costi standard delle forze armate il funzionamento di una fregata come la Maestrale necessita da sola di 60mila euro al giorno (quasi 2 milioni al mese) di 50mila per la nave San Marco mentre i pattugliatori di circa 15mila euro e ciograve indipendentemente dallrsquouso che di questi mezzi si decida di farne siccheacute il bilancio al lordo degli emolumenti del personale di bordo non si discosta di molto da quanto costava Mare Nostrum mensilmente In veritagrave il costo maggiore si deve allrsquoaccoglienza e allrsquoassistenza dei profughi sulla terraferma il Ministero dellrsquointerno stanzia infatti 35 euro al giorno a persona Siccheacute anche in questo caso il vero problema non egrave il soccorso ma lrsquoaccoglienza



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operative con la fornitura di ulteriori imbarcazioni aeromobili ed esperti provenienti dagli Stati membri11

In secondo luogo mentre Mare Nostrum era unrsquooperazione sostanzialmente unilaterale dellrsquoItalia a Triton partecipavano su base volontaria 26 sui 28 Stati membri dellrsquoUE12

In terzo luogo le due missioni sono molto diverse anche con riguardo al fatto che Triton prevedeva espressamente almeno allrsquoinizio il controllo delle acque internazionali solamente fino a 30 miglia dalle coste italiane ossia un raggio drsquoazione piugrave limitato di Mare Nostrum che invece arrivava di fatto fino a ridosso delle acque territoriali libiche successivamente perograve si egrave contemplata la possibilitagrave di una deroga al limite di navigazione a 30 miglia dalle coste UE rendendolo estensibile a 100 miglia in caso di emergenza13

11 Egrave da sottolineare che in esito al Vertice il premier britannico Cameron ha confermato il contributo del suo Paese in termini di mezzi marittimi offrendo la nave da guerra Bulwark e 3 elicotteri ma ha escluso di poter offrire asilo Ha infatti affermato che le persone che saranno recuperate saranno portate in Italia o in altri Paesi vicini A parere di chi scrive una simile posizione contrasta nettamente con quanto disposto dal principio di non-refoulement httpwwwdailymailcouknewsarticle-3051902EU-leaders-allow-just-5-000-migrants-cross-Mediterranean-settle-Europehtm 12 Gli Stati membri che attualmente contribuiscono volontariamente allrsquooperazione Triton sono Austria Belgio Croazia Repubblica Ceca Danimarca Estonia Finlandia Francia Germania Grecia Islanda Irlanda Lettonia Lituania Lussemburgo Malta Olanda Norvegia Polonia Portogallo Romania Slovenia Spagna Svezia Svizzera e Gran Bretagna 13 Per esattezza il nuovo piano operativo di Triton del 26 maggio 2015 aveva stabilito che lrsquoarea operativa fosse estesa a 138 miglia marine a sud della Sicilia httpwwwsenatoitjappbgtshowdoc 17DOSSIER93044500930445xml

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Infine il quarto elemento sta nel fatto che con Triton veniva invertita la prioritagrave degli obiettivi diventava prevalente il controllo delle frontiere e del contrasto dellrsquoimmigrazione irregolare e si poneva in secondo piano il salvataggio delle vite umane in pericolo

Tale inversione spiega il secondo elemento i partner europei si erano offerti a collaborare purcheacute fosse chiaro che si trattava di frenare gli arrivi Puograve quindi rilevarsi che a un notevole scarto quantitativo corrispondeva un pari scarto qualitativo e teleologico

A fronte dellrsquoinsufficienza delle misure adottate a livello congiunto UE per frenare i flussi migratori non autorizzati e per assicurare alla giustizia chi lucra sul traffico degli uomini si egrave deciso di lanciare una nuova missione europea lrsquoEuNavfor Med qui di seguito si cercheragrave di verificare se tale operazione rappresenti unrsquoevoluzione ovvero unrsquoinvoluzione delle precedenti missioni navali dispiegate nel Mar Mediterraneo evidenziando luci e ombre della risposta europea al fenomeno dei migranti

2 Lrsquooperazione EuNavfor Med

Il 18 maggio 2015 il Consiglio congiunto Esteri-Difesa dellrsquoUnione europea (UE) ha istituito lrsquooperazione militare EuNavfor Med con lo scopo di smantellare finalmente il business model dei trafficanti di esseri umani nel Mediterraneo14 e ne ha 14 Gazzetta ufficiale dellrsquoUnione Europea L 12231 Decisone (PESC) 2015778 del Consiglio del 18 maggio 2015 Rettifica della decisione (PESC) 2015778 del Consiglio del 18 maggio 2015 relativa a



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attribuito il comando operativo allrsquoItalia Il 3 luglio 2015 su proposta del Ministro degli Esteri e del Ministro della Difesa il Consiglio dei Ministri italiano ha approvato il decreto legge che autorizza la partecipazione del nostro Paese alla suddetta operazione da svolgersi nel Mediterraneo centromeridionale sotto il Comando di Vertice Interforze di Roma (COI)15 Il 30 luglio con 252 voti a favore 100 contrari e 11 astenuti la Camera ha approvato la conversione in legge del decreto16

Il via libera ufficiale alla prima fase della missione navale europea contro i trafficanti egrave stato dato il 22 giugno dal Consiglio ldquoAffari esterirdquo dellrsquoUE17 la delibera egrave stata approvata come lsquopunto Arsquo con la procedura del consensus Nello chapeau della decisione si ribadisce che lrsquooperazione dovragrave svolgersi nel rispetto delle norme internazionali applicabili quali in particolare quelle contenute nella Convenzione delle Nazioni Unite del 1982 sul diritto del mare (cd UNCLOS) nei Protocolli del 2000 ndash Protocollo contro il traffico di migranti via terra via mare e via aria e Protocollo sulla prevenzione soppressione e repressione del traffico di esseri umani in particolar modo

unrsquooperazione militare dellrsquoUnione europea nel Mediterraneo centromeridionale (EuNavfor Med) (Gazzetta ufficiale dellrsquoUnione europea L 122 del 19 maggio 2015) httpeur-lexeuropaeulegal-contentITTXTuri=CELEX32015D0778 15 I mezzi inizialmente a disposizione del contrammiraglio Enrico Credendino Capo della missione sono complessivamente la portaerei Cavour altre quattro navi militari due sottomarini tre aerei da ricognizione due droni e tre elicotteri con complessivamente circa mille militari httpwwwanalisidifesait201510eunavfor-med-entra-un-fase-2 16 Legge 4 agosto 2015 n 117 Gazzetta ufficiale n 181 del 6 agosto 2015 17 httpeur-lexeuropaeulegal-contentENTXTPDFuri=CELEX32015D0972ampqid= 1435825940768 amp from=EN

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donne e bambini18 Tali Protocolli si aggiungono regolando aspetti diversi ma sempre nellrsquoottica del rispetto della vita e dignitagrave umana alla Convenzione contro la criminalitagrave organizzata transnazionale19 adottata a Palermo nel 2000 alla Convenzione internazionale del 1974 per la salvaguardia della vita umana in mare (cd SOLAS Safety of Life at Sea)20 alla Convenzione internazionale del 1979 sulla ricerca e il salvataggio marittimo (cd SAR Search and Rescue)21 alla Convenzione del 1976 sulla protezione dellrsquoambiente marino e del litorale del Mediterraneo22 noncheacute alle norme internazionali sui rifugiati e piugrave in generale sulla tutela delle persone umane Il controllo politico della missione egrave nelle mani del Comitato politico e di sicurezza 18 Di seguito i riferimenti solo per i trattati internazionali piugrave recenti e meno noti Entrambi i Protocolli sono stati adottati con la risoluzione ARES5525 del 15 novembre 2000 il primo cd Protocollo ldquocontrabbandordquo entrato in vigore il 28 gennaio 2004 egrave stato ratificato a oggi da 142 Paesi il secondo entrato in vigore il 25 dicembre 2003 egrave attualmente ratificato da 168 Paesi Per il testo httpswwwunodcorgpdfcrimea_res_55res5525epdf 19 La Convenzione egrave entrata in vigore il 29 settembre 2003 e ne fanno parte 185 Stati Per il testo httpstreatiesunorgPagesViewDetailsaspxsrc=TREATYampmtdsg_no=XVIII-2ampchapter=18amplang=en 20 La SOLAS adottata a Londra il 1deg novembre 1974 egrave entrata in vigore il 25 maggio 1980 Per il testo httpwwwimoorgenAboutConventionsListOfConventionsPagesInternational-Convention-for-the-Safety-of-Life-at-Sea-(SOLAS)-1974aspx 21 La SAR adottata ad Amburgo il 27 aprile 1979 egrave entrata in vigore il 22 giugno 1985 Per il testo httpwwwimoorgenAboutConventionsListOfConventionsPagesInternational-Convention-on-Mari time-Search-and-Rescue-(SAR)aspx 22 La Convenzione adottata a Barcellona nel 1976 modificata nel 1995 noncheacute i suoi Protocolli aggiuntivi mirano a proteggere lrsquoambiente marino e costiero del Mediterraneo incoraggiando i piani regionali e nazionali che contribuiscano allo sviluppo sostenibile Per il testo httpeur-lexeuropaeulegal-contentITALLuri=URISERVl28084



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dellrsquoUE (COPS) mentre quello operativo egrave affidato allrsquoEuropean Operational Headquarter (IT EU-Ohq) presso la sede del COI

Lrsquooperazione EuNavfor Med egrave modulata per fasi successive a) in una prima fase lrsquooperazione egrave volta a individuare e monitorare le reti di

migrazione attraverso la raccolta di informazioni e il pattugliamento in alto mare conformemente al diritto internazionale

b) in una seconda fase essa procederagrave a fermi ispezioni sequestri e dirottamenti in alto mare o nelle acque territoriali e interne di tale Stato di imbarcazioni sospettate di essere usate per il traffico e la tratta di esseri umani in applicazione delle e alle condizioni previste dalle risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite in materia oppure sulla base del consenso dello Stato costiero interessato

c) in una terza fase in applicazione delle e alle condizioni previste dalle risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite oppure sulla base del consenso dello Stato costiero interessato EuNavfor Med adotteragrave tutte le misure necessarie contro le imbarcazioni - anche mettendole fuori uso o rendendole inutilizzabili - che siano sospettate di essere usate nel territorio del suddetto Stato per il traffico e la tratta di esseri umani

Quindi in estrema sintesi inizialmente EuNavfor Med ha il compito di raccogliere informazioni sulle reti dei trafficanti e in un secondo momento compete a tale operazione il contrasto vero e proprio anche attraverso la cattura e distruzione dei barconi Il 14 settembre il Consiglio ha dato una valutazione positiva quanto alla sussistenza delle condizioni per passare alla prima parte della seconda fase in alto mare dellrsquoEuNavfor Med in quanto lrsquooperazione navale avrebbe raggiunto tutti gli obiettivi militari relativi alla prima fase incentrati sulla raccolta e lrsquoanalisi di informazioni e

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intelligence 23 Tale valutazione fa parte delle misure formali richieste per il processo di transizione dellrsquooperazione alla seconda fase in alto mare ed egrave stata seguita da una Conferenza sulla costituzione della forza e dallrsquoapprovazione delle regole di ingaggio per tale fase24 Dopo lrsquoapprovazione di dette misure gli ambasciatori dellrsquoUnione riuniti in sede di COPS saranno chiamati a decidere quando avviare la terza fase Per il passaggio dalla ldquofase 2 alphardquo - che ricordiamo prevede la possibilitagrave di procedere a fermi ispezioni sequestri e dirottamenti in alto mare di imbarcazioni sospettate di essere usate per il traffico e la tratta di esseri umani - alla ldquofase 2 bravordquo - nella quale il dispositivo aeronavale potragrave operare nelle acque territoriali libiche - occorreragrave una risoluzione ONU ovvero lrsquoaccordo del governo libico - di Tobruk riconosciuto dalla Comunitagrave internazionale - ma anche inevitabilmente del governo di Tripoli - attualmente mera entitagrave insurrezionale che in veritagrave controlla parte del territorio e dunque dei traffici25 In modo analogo anche la terza fase - che si configura come 23 httpwwwconsiliumeuropaeuenpresspress-releases20150914-eunavfor-med-council-adopts-positive -assessment-on-conditions-to-move-to-first-step-of-phase-2-on-high-seas 24 Il COPS ha deciso di chiamare la seconda fase di EuNavfor Med ldquoOperazione Sophiardquo dal nome della bambina nata lo scorso 24 agosto al largo delle coste della Libia su una nave militare tedesca la fregata Schleswig-Holstein al servizio dallrsquooperazione Il COPS ha approvato le regole drsquoingaggio dei militari coinvolti nellrsquooperazione che ora sono abilitati a salire a bordo e deviare le imbarcazioni sospettate di essere utilizzate per il traffico di essere umani ma sempre e solo in acque internazionali e conformemente al diritto internazionale httpwwweu2015lueuenactualitescommuniques20150929-eunavfor-medindexhtml 25 Peraltro il ldquogovernordquo non riconosciuto di Tripoli si egrave pronunciato con parole critiche sulla EuNavfor Med il possibile intervento europeo nel suo territorio e nelle sue acque costituirebbe laquoun pattugliamento a distanza piugrave che inefficace assolutamente pericolosoraquo (dichiarazione fatta lrsquo11 giugno scorso dal



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quella piugrave incisiva in termini militari - richiederebbe gli stessi presupposti giuridici e sul piano militare una collaborazione con gli stessi libici Peraltro anche per lrsquoavvio della ldquofase 2 alphardquo si egrave resa necessaria una risoluzione del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite (Cds) che in mancanza di un accordo col governo libico ha autorizzato gli Stati membri che agiscano individualmente o nel quadro di unrsquoorganizzazione regionale laquo to inspect (par7)raquo e laquoto seize raquo (par8) al largo delle coste libiche laquovessels [inspected] that they have reasonable grounds to suspect are being used for migrant smuggling or human trafficking from Libya provided that such Member States and regional organisations make good faith efforts to obtain the consent of the vesselrsquos flag State prior to using the authority outlined in this paragraphraquo26 In mancanza di una siffatta autorizzazione infatti la fase relativa al sequestro dei natanti e allo smantellamento della rete dei trafficanti sarebbe priva di una base giuridica appropriata - autorizzazione ex Capitolo VII della Carta di San Francisco eo consenso dello Stato di riferimento - e costituirebbe al pari di un blocco navale un uso illecito della forza27

Ministro tripolino degli Esteri Mohammed al Ghirani allrsquoHufftington Post httpwwwhuffingtonpostit 20150611libia-migranti-intervista-Ministro-esteri-al-ghirani_n_7560926html 26 SRES2240 del 9 Ottobre 2015 La risoluzione prevede che lrsquoautorizzazione abbia efficacia per un anno eventualmente prorogabile httpswwwunorgengasearchview_docaspsymbol=SRES 2240(2015) 27 In tal senso RONZITTI Emergenza e respingimenti in alto mare httpwwwaffarinternazionaliit articoloaspID=3098

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3 Le misure adottate per il fenomeno migratorio nelle decisioni del Consiglio Europeo e del Consiglio ldquoGiustizia e affari internirdquo

Lrsquoordine del giorno del Consiglio europeo (CE) riunitosi a Bruxelles il 25-26 giugno prevedeva come oggetto di discussione la crisi della Grecia la migrazione e il futuro referendum nel Regno Unito sulla permanenza o meno nellrsquoUnione europea In sintesi per quel che concerne la migrazione i Capi di Stato e di Governo concordavano la ricollocazione di 40mila individui dallrsquoItalia e dalla Grecia in altri Stati membri nel corso dei prossimi due anni e il reinsediamento di altre 20mila persone28 I 28 Leader europei definivano altresigrave una politica di rimpatrio per i migranti non legittimati a entrare nel territorio dellrsquoUnione europea sottolineando lrsquoesigenza di accelerare i negoziati con i Paesi terzi sulla riammissione e concordando di rafforzare i poteri di Frontex al fine di contribuire al rimpatrio dei migranti illegali

28 Nel contesto dellrsquoUE con il termine reinsediamento srsquointende il trasferimento di cittadini di Paesi terzi o apolidi riconosciuti bisognosi di protezione internazionale in uno Stato membro dellrsquoUE in cui sono ammessi per motivi umanitari o come rifugiati Esso corrisponde alla nozione che in inglese egrave identificata come resettlement anche da altre organizzazioni e agenzie internazionali La ricollocazione (relocation) egrave invece il trasferimento di persone che necessitano o giagrave godono di una forma di protezione internazionale in uno Stato membro dellrsquoUE in un altro Stato membro dellrsquoUE in cui otterranno una protezione analoga Si tratta di termini e nozioni specifici allrsquoUE mentre per le organizzazioni non-UE che si occupano di rifugiati (come lrsquoAlto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati o lrsquoOrganizzazione Internazionale per le Migrazioni) relocation egrave considerato sinonimo o comunque una descrizione di resettlement



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In veritagrave nel leggere le conclusioni del CE di giugno29 alla luce di quanto stabilito come piattaforma negoziale di base nella riunione straordinaria del Consiglio europeo del 23 aprile30 la portata delle risposte alle esigenze dettate dal fenomeno migratorio vi appare notevolmente ridimensionata31 Il CE egrave infatti riuscito a decidere

29 European Council Brussels 26 June 2015 EUCO 2215 CO EUR 8 CONCL 3 httpwwwconsiliumeuropaeuenpresspress-releases20150626-euco-conclusions 30 Per considerazioni critiche sui modesti risultati del Consiglio Europeo del 23 aprile si veda PETRILLO Il Consiglio europeo di straordinario nulla httpwwwaffarinternazionaliitarticoloaspID=3045 31 La riunione straordinaria del Consiglio europeo del 23 aprile aveva avuto inizio con un minuto di silenzio in memoria degli 800 migranti che avevano perso la vita nel naufragio avvenuto nella notte fra il 17 e il 18 aprile mentre cercavano di raggiungere lrsquoEuropa a bordo di un barcone diretto verso le coste italiane Nel corso di tale Vertice i Leader dellrsquoUE avevano concordato quattro settori drsquointervento prioritari la lotta contro i trafficanti il rafforzamento della presenza in mare della missione Triton la prevenzione dei flussi migratori illegali e il consolidamento della solidarietagrave e della responsabilitagrave interne Sotto il primo profilo veniva affidato allrsquoAlto rappresentante dellrsquoUE il compito di proporre interventi che permettessero di fermare e distruggere le imbarcazioni dei trafficanti prima che potessero essere utilizzate anche attraverso una possibile operazione Politica di sicurezza e difesa comune (PSDC) in linea con il diritto internazionale Sempre in questrsquoottica venivano concordate altre misure come una migliore cooperazione nella lotta contro le reti di trafficanti con lrsquoaiuto di Europol e lrsquoinvio nei Paesi terzi di funzionari europei del servizio immigrazione Sotto il secondo profilo - il rafforzamento della presenza europea in mare - il Consiglio europeo decideva di triplicare le risorse messe a disposizione di Triton e di accrescere le sue capacitagrave operative Esso annunciava anche un sostegno concreto alla missione con la fornitura di ulteriori imbarcazioni aeromobili ed esperti da parte degli Stati membri Sotto il terzo profilo - la prevenzione dei flussi migratori illegali - poicheacute lrsquoUnione intende limitare i flussi in entrata e affrontare le cause della migrazione illegale si affermava la necessitagrave sia di rafforzare la cooperazione con gli Stati di origine e di transito in particolare con i Paesi limitrofi della Libia sia di realizzare un nuovo programma per il rimpatrio rapido dei migranti clandestini Infine sotto il quarto profilo - il rafforzamento della solidarietagrave e della responsabilitagrave interne ndash si dichiarava di offrire maggiore protezione

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soltanto misure temporanee di protezione internazionale dei migranti arrivati in Italia e Grecia tra il 15 agosto 2015 e il 16 settembre 2017 istituendo un meccanismo di ricollocamento (relocation) eccezionale ndash 24mila dallrsquoItalia e 16mila dalla Grecia ndash e per soli due anni ndash ad altri Stati membri (esclusi quelli che hanno diritto allrsquoopt-out quali Regno Unito Irlanda e Danimarca)32 E cosa piugrave grave si decideva di sottoporre tale ricollocamento ldquotemporaneo ed eccezionalerdquo al consenso degli Stati Membri di arrivo e di realizzare la distribuzione in base ldquoalle specifiche situazionirdquo interne Per quel che concerne il reinsediamento dei 20mila sfollati in evidente bisogno di protezione internazionale se ne rinviava la concreta attuazione a un successivo ldquoaccordo baserdquo al quale tutti gli Stati membri UE sono chiamati a partecipare ldquoanche attraverso programmi multilaterali e nazionalirdquo33 Sempre per gli Stati di frontiera egrave previsto lo stanziamento di maggiori risorse finanziarie per ridurre i costi legati ldquoalla ricezione e alla trattazione delle domande di protezione internazionalerdquo34

Sicuramente (e diremmo ovviamentehellip) meno sofferto egrave lrsquoaccordo trovato dai 28 per facilitare i rimpatri di quanti non hanno diritto alla protezione Nelle conclusioni si parla di ldquodialogo di alto livello con i principali Paesi di origine dei migranti

ai rifugiati provenienti da zone di conflitto e di istituire un primo progetto pilota volontario in materia di reinsediamento in tutta lrsquoUnione a coloro che avessero diritto alla protezione 32 httpeur-lexeuropaeulegal-contentITTXTuri=OJJOL_2015_239_R_0011 La decisione del Consiglio si egrave basata sulla proposta della Commissione in materia di ricollocazione tra i Paesi europei di richiedenti asilo a beneficio di Italia e Grecia COM2015286 del 27052015 33 httpwwwconsiliumeuropaeuitpresspress-releases20150626-euco-conclusions 34 European Council Brussels 26 June 2015 EUCO 2215 CO EUR 8 CONCL 3 p 2



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irregolarirdquo35 e di una spinta agli ldquoaccordi di riammissionerdquo36 questi accordi costituiranno una delle voci prioritarie della condizionalitagrave per altri tipi di accordi con lrsquoUE in particolare di natura commerciale Sempre nellrsquoottica della cooperazione con i Paesi di origine e di transito le conclusioni del CE ribadiscono lrsquoimportanza di una ldquovera partnership tra Paesi europei e africanirdquo della quale si parleragrave in un summit straordinario sulla migrazione con i Paesi africani e altri Paesi chiave che si terragrave lrsquo11 e 12 novembre 2015 a La Valletta LrsquoUE vuole offrire assistenza agli Stati africani nella lotta ai trafficanti rafforzare la cooperazione per ldquounrsquoefficiente politica dei rimpatrirdquo ldquoindirizzare megliordquo la cooperazione allo sviluppo e aumentare gli investimenti in Africa per colpire le cause delle migrazioni anche ldquooffrendo opportunitagrave economiche e socialirdquo Inoltre saragrave attuata la direttiva rimpatri e le espulsioni dagli Stati membri entreranno nello Schengen Information System (SIS) il database dei nominativi di chi non puograve entrare nellrsquoUE Frontex verragrave potenziata in modo che possa aiutare gli Stati membri anche con ldquomissioni di rimpatriordquo e si ipotizza altresigrave di creare una lista comune europea dei ldquoPaesi di origine sicurirdquo per velocizzare il trattamento delle domande drsquoasilo Frontex Europol EASO Eurojust EuNavfor Med hanno richiesto lrsquoattivazione dei Rapid Return Intervention Teams squadre di rapido intervento per il rimpatrio Queste dovrebbero operare in tandem con gli European Migration Liaison Officers funzionari europei insediati nei Paesi di origine e transito cui spetterebbe di coadiuvare la riammissione dei migranti irregolari37

Successivamente il 20 luglio i rappresentanti dei governi degli Stati membri riuniti in sede di Consiglio ldquoGiustizia e affari internirdquo hanno convenuto per consensus 35 Ibidem p 3 36 Ibidem 37 httpeuropaeurapidpress-release_MEMO-15-5597_enhtm

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la distribuzione di 32256 individui dei 40mila previsti entro dicembre 2015 decidendo di aggiornare le cifre al fine di raggiungere entro quella data il numero complessivo di 40mila persone conformemente allrsquoimpegno assunto in occasione del Consiglio europeo del 25 e 26 giugno 2015 Gli Stati membri si sono inoltre occupati del reinsediamento mediante programmi multilaterali e nazionali di 22504 sfollati provenienti da Paesi extra-UE e in evidente bisogno di protezione internazionale accogliendo con favore la disponibilitagrave degli Stati associati a partecipare a tali programmi38 Ancora si egrave prevista la creazione di cd hotspots39 ossia centri di prima accoglienza negli Stati di frontiera quindi anche in Italia40 che impieghino esperti locali ma anche esperti provenienti da agenzie europee (quali lrsquoEASO - European Asylum Support Office Frontex ed Europol) al fine di ldquoassicurare rapidamente identificazione registrazione e prelievo delle impronte digitali ai migrantirdquo41 Bencheacute quindi si chiamino centri di ldquoaccoglienzardquo essi hanno in realtagrave come obiettivo primario quello di ldquodistinguere coloro i quali hanno 38 Per quel che concerne il reinsediamento (resettlement) altri 20mila individui che hanno chiaramente bisogno di protezione internazionale e ancora non sono in Europa (poicheacute ad esempio si trovano nei campi profughi del Libano) verranno trasferiti nei vari Paesi membri sempre in base alle ldquospecifiche situazionirdquo di questi httpwwwconsiliumeuropaeuitmeetingsjha20150720 39 httpwwwstatewatchorgnews2015juleu-com-hotspostspdf 40 Sono giagrave cinque gli hotspots operativi in Italia I team incaricati di procedere alla identificazione e registrazione dei migranti giunti illegalmente sul territorio nazionale in modo da operare una prima distinzione fra candidati allrsquoasilo e i migranti ldquoper motivi economicirdquo stanno giagrave funzionando a Lampedusa e in Sicilia ad Augusta Pozzallo Porto Empedocle e Trapani mentre il quartier generale che li coordina egrave di base a Catania Sono in preparazione ma non stanno ancora funzionando invece gli hotspots greci due dei quali saranno sicuramente dislocati al Pireo e allrsquoisola di Kos 41 European Council Brussels 26 June 2015 EUCO 2215 CO EUR 8 CONCL 3 p 2



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bisogno di protezione internazionale da quelli che non ne hanno bisognordquo42 percheacute si possano rimpatriare nel minor tempo possibile questi ultimi

Il Consiglio ldquoGiustizia e affari internirdquo si egrave nuovamente riunito il 14 settembre in esito a tale vertice straordinario si egrave adottata una decisione che istituisce un meccanismo di ricollocazione temporanea ed eccezionale su un periodo di due anni dagli Stati membri in prima linea - Italia e Grecia - verso altri Stati membri che si applicheragrave a 40mila persone in evidente bisogno di protezione internazionale che sono arrivate o arriveranno nel territorio di tali Stati membri tra il 15 agosto 2015 e il 16 settembre 201743 Non egrave stato quindi possibile raggiungere lrsquounanimitagrave sul principio-base del Piano Juncker presentato al Parlamento europeo alla vigilia del Consiglio straordinario del 14 settembre44 che prevedeva lrsquoobbligatorietagrave della redistribuzione - 42 Ibidem 43 Ciograve dagrave conto delle fratture in seno al Consiglio nella riunione del 14 settembre PETRILLO Muro dellrsquoEuropa sullrsquoimmigrazione httpwwwaffarinternazionaliitarticoloaspID=3170 44 Il Presidente Jean Claude Juncker nel suo discorso al Parlamento europeo ha affermato laquoLa nostra UE non versa in buone condizioni manca lrsquoUnione in questa Europa e manca lrsquoEuropa in questa Unione Vogliamo cambiare le cose e farlo con uno sforzo congiunto [] Questo non egrave il tempo del business as usual egrave lrsquoora dellrsquoumanitagrave [] Sino a quando ci saragrave la guerra nessun muro nessuna barriera fermeragrave questa massa di rifugiati Bisogna evitare la demagogia Mettiamoci noi nei loro panni quanto pagheremmo per rifarci una vitaraquo Juncker ha poi riportato le cifre dellrsquoeccezionale pressione immigratoria nellrsquoultimo anno sono arrivati nella UE mezzo milione di persone in massima parte provenienti dalla Siria dalla dittatura eritrea e fuggiti dal terrore dello Stato islamico Duecentomila rifugiati si sono diretti in Grecia e presto diventeranno 250mila 150mila in Italia laquoNon egrave il momento di lasciarsi spaventare bensigrave egrave il momento di unrsquoazione audace e concertata egrave il tempo dellrsquoumanitagrave e della dignitagrave umanaraquo Juncker ha quindi chiesto agli Stati membri di adottare al piugrave presto un meccanismo di quote obbligatorie permanente e obbligatorio per il ricollocamento di 160mila profughi da Italia Grecia e Ungheria httpwwwhuffingtonpostit20150909jean-claude-juncker_n_8108270html

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dallrsquoItalia e dalla Grecia - di 160mila persone in evidente bisogno di protezione internazionale a causa del blocco compatto di Ungheria Polonia Repubblica Ceca Slovacchia e Romania45 Lrsquoimpegno egrave quindi su base volontaria non ci sono quote ldquoobbligatorierdquo neacute sono indicati i criteri della distribuzione Una ldquofumata nerardquo rispetto alle aspettative che circolavano a ridosso del Vertice per lrsquoapertura avviata dalla cancelleria tedesca e austriaca46 Se mutuando quanto detto da Jean Asselborn Ministro degli esteri e degli affari europei lussemburghese durante la conferenza stampa seguita al Consiglio dei Ministri dellrsquoInterno UE in merito alla redistribuzione tra i Paesi

45 La proposta della Commissione prevedeva che altri 120mila richiedenti asilo fossero trasferiti dallrsquoItalia (15600) dalla Grecia (50400) e dallrsquoUngheria (54mila) Questa cifra si aggiunge al trasferimento iniziale di 40mila richiedenti asilo giagrave previsto in esito al Consiglio europeo riunitosi a Bruxelles il 25-26 giugno numero ridotto a 32256 nelle decisioni del Consiglio ldquoGiustizia e affari internirdquo del 20 luglio e tornato a 40mila sulla base delle conclusioni del Consiglio ldquoGiustizia e affari internirdquo del 14 settembre 46 In unrsquointervista rilasciata il 5 settembre Angela Merkel ha dichiarato laquoNon crsquoegrave limite alle richieste di asiloraquo La cancelliera tedesca ha assicurato che la Germania laquoha la forza di fare quanto egrave necessarioraquo e se da un lato ha garantito unrsquoaccoglienza equa a tutti dallrsquoaltro ha ribadito che chi non ha i requisiti per il riconoscimento dello status di rifugiato saragrave rimandato nel proprio Paese drsquoorigine httpswwwrainewsitdlrainewsarticoliMigranti-Angela-Merkel-Nessun-limite-alle-richieste-di-asilo-7410a929-9e70-4f63-b479-023ab5baaec4html Del pari a fronte della situazione di emergenza venutasi a creare in Ungheria e della barriera metallica a tutela dellrsquoinvalicabilitagrave dei confini voluta dal premier magiaro Viktor Orban anche il cancelliere austriaco Werner Faymann ha aperto le frontiere httpwwwilfatto quotidianoit20150912migranti-austria-attacca-lungheria-deporta-come-i-nazisti 2030224



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membri di 120mila migranti laquoun problema comune ha bisogno di una soluzione comuneraquo la soluzione comune non egrave stata trovata47

Ma se nel Consiglio ldquoGiustizia e affari internirdquo del 14 settembre il meccanismo di ricollocazione di 120mila migranti non egrave passato esso egrave stato approvato nella seduta del 2248 Lrsquoalternativa per superare lrsquoimpasse che si egrave concretizzata nel Consiglio straordinario del 22 settembre egrave stato il ricorso allrsquoldquoaccordo di principiordquo adottato a maggioranza qualificata49 Lo schema di ripartizione trovato a settembre riflette 47 httpwwwvitaititarticle20150914vertice-straordinario-leuropa-non-trova-laccordo136515 48 httpwwwconsiliumeuropaeuitmeetingsjha20150922 49 La proposta della Commissione per una redistribuzione secondo criteri precisi degli ulteriori 120mila profughi aventi diritto allrsquoasilo nellrsquoUnione Europea (si tratta dello stesso testo su cui il Consiglio straordinario si era spaccato a Bruxelles nel Consiglio straordinario del 14 settembre) egrave stata approvata dal Parlamento europeo il 17 settembre con 372 i voti a favore 124 i contrari e 54 gli astenuti Infatti per quanto riguarda tale proposta nel Consiglio del 14 settembre i Paesi dei Balcani occidentali avevano manifestato la loro opposizione al sistema di quote di distribuzione e al suo carattere obbligatorio Viceversa nel Consiglio straordinario del 22 settembre si egrave adottata la decisione di ricollocazione di 120mila migranti si badi a maggioranza qualificata Tale processo dovragrave avvenire nellrsquoarco dei 24 mesi successivi allrsquoentrata in vigore della decisione Coloro i quali avranno diritto a prendere parte al ricollocamento dovranno appartenere a una delle nazionalitagrave per le quali la proporzione delle decisioni favorevoli al conferimento della protezione internazionale egrave pari o superiore al 75 I 120mila richiedenti protezione internazionale saranno trasferiti nel territorio degli altri Stati membri come segue a) 15mila saranno trasferiti dallrsquoItalia b) 50400 saranno trasferiti dalla Grecia c) 54mila saranno trasferiti dallrsquoUngheria Per le ripartizioni State-by-State (ossia la quota che ciascun Stato membro dovragrave concretamente accogliere) si veda httpwwwilsole24orecompdf2010Editrice ILSOLE24OREILSOLE24OREOnline_Oggetti_CorrelatiDocumentiNotizie201509proposta-bruxelles pdf La Commissione prevede la possibilitagrave di adattare nel tempo tale meccanismo a seconda dellrsquoevoluzione della situazione Inoltre dopo tre mesi dallrsquoentrata in vigore di tale decisione egrave prevista la possibilitagrave per uno Stato membro che denunci circostanze eccezionali o per giustificati motivi

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tuttavia lrsquoimpostazione di giugno relativa al consenso degli Stati di arrivo50 Successivamente il 23 settembre si egrave tenuta a Bruxelles una riunione informale del Consiglio Europeo nella quale i Leader dei Paesi membri dellrsquoUE si sono incontrati al fine di discutere sulle misure da adottare per offrire una risposta efficace e adeguata allrsquoattuale crisi dei rifugiati e per definire una politica migratoria europea credibile In particolare si egrave discusso da un lato delle misure prioritarie concrete di applicazione immediata e dallrsquoaltro delle modalitagrave per rispondere alle sfide migratorie a lungo termine noncheacute sulla protezione delle frontiere esterne dellrsquoUE e lrsquoassistenza esterna ai rifugiati e ai Paesi del nostro vicinato In considerazione del fatto che negli ultimi mesi lrsquoUE ha dovuto far fronte allarrivo in Europa di un numero senza precedenti di migranti e rifugiati i Capi di Stato e di governo hanno convenuto su una serie di prioritagrave assistere il Libano la Giordania e la Turchia e altri Paesi nellrsquoaffrontare la crisi dei compatibili con i valori fondamentali affermati dallrsquoart 2 del TFUE di notificare al Consiglio e alla Commissione lrsquoimpossibilitagrave temporanea di prendere parte al processo di riallocazione per un numero superiore al 30 dei richiedenti (par 5) In tal caso la Commissione egrave tenuta ad accertarne le ragioni e a sottoporre al Consiglio la richiesta di sospensione temporanea del meccanismo di trasferimento La Commissione puograve inoltre proporre una proroga di oltre 12 mesi in aggiunta ai 24 prestabiliti al fine di esaurire tutte le richieste di trasferimento Spetteragrave poi al Consiglio pronunciarsi entro un mese dalla proposta della Commissione 50 Gli Stati membri che partecipano al meccanismo riceveranno una somma forfettaria di 6mila euro per persona ricollocata La procedura speciale per lrsquoadozione della decisione prevede che il Consiglio consulti il Parlamento europeo Il 9 settembre il Parlamento europeo ha dato il suo parere La Danimarca non partecipa a tale ripartizione in virtugrave di una clausola di esclusione (opt-out) dalle disposizioni del Trattato che costituiscono la base giuridica di tale decisione Del pari Regno Unito e Irlanda possono decidere se partecipare o no in base a una clausola di opt-in il primo Paese se ne egrave avvalsa il secondo no



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rifugiati siriani mobilitare almeno 1 miliardo di finanziamenti aggiuntivi per lAlto Commissariato per i rifugiati e il Programma alimentare mondiale rafforzare la cooperazione e il dialogo con la Turchia a tutti i livelli assistere i Paesi dei Balcani occidentali nella gestione dei flussi di rifugiati aumentare i finanziamenti per combattere le cause profonde della migrazione irregolare e degli sfollati in Africa far fronte alla drammatica situazione alle frontiere esterne dellrsquoUE e rafforzarne il controllo assistere gli Stati membri in prima linea nellrsquoistituzione di punti di crisi per assicurare la corretta identificazione dei migranti e garantirne al tempo stesso la ricollocazione e il rientro51

Successivamente nel Summit dellrsquo8-9 ottobre 2015 il Consiglio ldquoGiustizia e affari internirdquo ha discusso della futura gestione delle frontiere esterne dellrsquoUE che include lo sviluppo della responsabilitagrave collettiva degli Stati membri e di Frontex lrsquoutilizzo di nuove tecnologie e la questione di come migliorare lutilizzo del meccanismo di valutazione e di controllo esistente per verificare lrsquoapplicazione dellrsquoacquis di Schengen52 La stragrande maggioranza degli Stati membri era a favore

51 I Leader hanno anche sollecitato rinnovati sforzi diplomatici per risolvere la crisi in Siria e garantire la formazione di un governo di unitagrave nazionale in Libia httpwwwconsiliumeuropaeuitmeetings european-council20150923 52 Il 1deg ottobre si egrave svolta a Bruxelles una riunione dei funzionari di collegamento di ogni Stato membro dei rappresentanti della Commissione e dellrsquoUfficio UE per lrsquoasilo ndash EASO per dare attuazione concreta nei diversi Paesi alla relocation dei primi 40mila rifugiati e per cominciare a preparare quella dei successivi 120mila richiedenti asilo giunti anche in Ungheria oltre che in Italia e Grecia nuova misura approvata dal Consiglio dei Ministri dellrsquoInterno dellrsquoUE convocato come giagrave accennato nel testo nella riunione straordinaria del 22 settembre

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del rafforzamento della responsabilitagrave collettiva per i controlli alle frontiere esterne e ha sottolineato la necessitagrave di consolidare il ruolo e le capacitagrave di Frontex53

Da ultimo le conclusioni del Consiglio Europeo del 15 ottobre 201554 dedicato in larga parte al problema delle migrazioni si concentrano in particolare sulla cooperazione con i Paesi terzi per contenere i flussi migratori55 sul rafforzamento della protezione delle frontiere esterne dellrsquoUE56 su una migliore risposta allrsquoafflusso di rifugiati in Europa57 su una piugrave efficace politica di rimpatri attraverso la piena attuazione della direttiva UE in materia sulla creazione di un apposito ufficio rimpatri allrsquointerno di Frontex e sul rafforzamento del mandato della stessa Agenzia58 53 I Ministri hanno discusso anche del futuro della politica di rimpatrio e hanno adottato conclusioni httpwwwconsiliumeuropaeuitmeetingsjha20151008-09 54 Le Conclusioni del Consiglio Europeo del 15 ottobre (European Council Brussels EUCO 2615 CO EUR 10 CONCL 4) si leggono in httpwwwconsiliumeuropaeuitmeetingseuropean-council20151015-16 55 Ivi p 1 sul tema particolare rilievo egrave stato dato allrsquoimplementazione del piano drsquoazione comune con la Turchia ai seguiti della Conferenza ad alto livello sulla rotta del Mediterraneo orientaleBalcani occidentali allrsquoadozione di misure operative concrete in occasione del vertice de La Valletta con i Capi di Stato e di governo africani del novembre prossimo in tema di rimpatrio e riammissione smantellamento delle reti criminali e prevenzione della migrazione illegale 56 Ivi p 3 ciograve dovrebbe avvenire tramite lrsquoistituzione progressiva di un sistema di gestione integrata e il rafforzamento del mandato di Frontex laquonel contesto delle discussioni sullo sviluppo di un sistema di guardia di frontiera e costiera europearaquo 57 Ivi p 3 mediante la creazione in tempi rapidi di altri punti di crisi (hotspots) e la piena attuazione delle decisioni finora adottate in materia di ricollocazione 58 Ivi p 4 tale rafforzamento dovrebbe portare a includere nel mandato di Frontex laquoil diritto di organizzare di propria iniziativa operazioni congiunte di rimpatrioraquo



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sullrsquoeffettiva attuazione degli impegni assunti dai Paesi terzi59 Egrave da sottolineare come le conclusioni non contengano alcun accenno alla proposta della Commissione europea relativa a un meccanismo permanente di ricollocazione e si limitano a constatare la necessitagrave di laquoportare avanti le riflessioni sulla politica complessiva dellrsquoUE in materia di asilo e migrazioneraquo60

4 Una valutazione delle misure adottate a livello europeo Le soluzioni adottate sono state definite una comprehensive strategy secondo il

Premier britannico Cameron laquoWhatrsquos emerging is what we need which is a comprehensive plan going after the criminal gangs going after the traffickers going after the owners of the boats - potentially taking action there as well and stablishing the countries from which these people are comingraquo61

Questa impostazione egrave difficilmente condivisibile Messo in questi termini sembra infatti che il problema non siano i rifugiati che fuggono da Paesi devastati dalla guerra come Siria o Somalia da crudeli dittature come lrsquoEritrea o dalle zone povere dellrsquoAfrica occidentale ma sembra piuttosto che il perno della questione siano i trafficanti gli ldquoschiavisti del XXI secolordquo come li ha definiti il Presidente del Consiglio Matteo Renzi62 Sembra quasi che le persone che scappano da Siria Somalia Eritrea lo facciano percheacute ldquoingannaterdquo da trafficanti di esseri umani senza scrupoli siccheacute saragrave

59 Ivi p 4 attraverso accordi di riammissioni formali lrsquoAccordo di Cotonou o altre intese ricorrendo se del caso al principio more for more 60 Ivi p 5 61 httpwwwdailymailcoukwirespaarticle-3051692Med-crisis-Britain-ready-helphtml 62 httpwwwilpostit20150423consiglio-europeo-immigrazione-triton

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sufficiente sgominare queste bande criminali anche spingendosi fino alle acque territoriali libiche distruggendo le loro imbarcazioni prima che queste lascino le coste percheacute nessuno richieda piugrave i loro servizi problema risolto Forse si tratta di una questione piugrave complessa che dati quantificabili matematicamente potrebbero aiutarci a vedere piugrave chiaramente

Sul sito Migrantsrsquo Files63 nato in virtugrave di un progetto lanciato nellrsquoagosto del 2013 da un gruppo di giornalisti europei egrave possibile trovare i dati agghiaccianti relativi al numero delle persone che hanno perso la vita nel tentativo di approdare in Europa dal 2000 in poi piugrave di 29mila E si tratta di dati stimati per difetto basti pensare che nei primi quattro mesi dellrsquoanno il numero delle vittime dei viaggi della speranza ha superato la metagrave del totale registrato in tutto il 2014 dallrsquoinizio del 2015 i morti nel mar Mediterraneo accertati sono 175464 Va considerato che milioni di persone vivono in un raggio di 1500 chilometri dai confini dellrsquoUnione europea e che vi si trasferirebbero subito se potessero sono i disperati che cercano di fuggire dalla guerra dal mancato rispetto dei piugrave elementari diritti dal caos e da governi repressivi Se a questi si aggiungono anche tutti coloro che vorrebbero semplicemente migliorare le proprie condizioni di vita approdando in Paesi a democrazia avanzata in cui vige una maggiore certezza del diritto e la corruzione egrave minore il numero dei potenziali migranti cresce ancora Il numero di coloro che vivono in prossimitagrave dei confini dellrsquoUnione a fronte

63 httpswwwthemigrantsfilescom 64 In esito alla collisione del Titanic con un iceberg nel Nord-Atlantico nella notte tra il 14 e il 15 aprile 1912 gli individui che hanno perso la vita sono stati 1498 ma a distanza di piugrave di un secolo quellrsquoevento egrave rievocato come il naufragio piugrave disastroso della storia



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dei tassi di crescita demografica inversamente proporzionale a quella dei Paesi europei egrave destinato a raddoppiare nei prossimi trentrsquoanni Egrave facile ipotizzare che ciograve provocheragrave ulteriori guerre civili altri failed States e un numero ancora piugrave elevato di rifugiati Il tutto al netto dellrsquoimpatto dei cambiamenti climatici nelle aree subtropicali

La risposta dei Leader europei sembra quindi basarsi sulla consapevolezza sia del rifiuto da parte della piugrave gran parte degli elettori di accogliere milioni di migranti tanto ldquomeramenterdquo economici quanto piugrave propriamente rifugiati (secondo lrsquoefficace espressione Not In My Back Yard) sia di questa pressione ldquoumanardquo ai confini Le prioritagrave dellrsquoUE relativamente alle politiche sullrsquoimmigrazione si sono concentrate piuttosto che su obblighi di carattere umanitario sulla chiusura delle frontiere attraverso barriere che garantiscano il piugrave possibile la ldquofortezza Europardquo65 Tale valutazione sembra essere suffragata dallrsquoanalisi delle spese sostenute per il Programma di solidarietagrave e gestione dei flussi migratori (SOLID) la Direzione generale per gli affari interni della Commissione europea ha stanziato quasi quattro miliardi di euro per il periodo 2007-2013 ripartiti in quattro linee di finanziamento ossia Fondo per le frontiere esterne (46) Fondo per i rifugiati (17) Fondo per lrsquointegrazione (21) Fondo per i rimpatri (16)66 Ciograve significa che quasi la metagrave di quanto erogato (1820000 euro) egrave stata destinata a finanziare attivitagrave equipaggiamento e infrastrutture tecnologiche mirate al controllo delle frontiere esterne dellrsquoarea Schengen e che meno della metagrave (700mila euro) egrave stato destinato al sostegno delle procedure di asilo dei

65 Si veda il Rapporto di Amnesty International Il costo umano della fortezza Europa - Le violazioni dei diritti umani di migranti e rifugiati alle frontiere dellrsquoEuropa 2014 wwwamnestyitflexcmpagesphpLIT BLOB3AID3D709 66 Dati reperiti sul sito web della Direzione generale per gli affari Interni della Commissione europea httpeceuropaeudgshome-affairsfinancingfundingsmigration asylum-bordersindex_enhtm

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centri di accoglienza del reinsediamento e dellrsquointegrazione dei rifugiati67 In veritagrave nellrsquoaprile 2014 lrsquoUE aveva istituito due nuovi fondi per sostituire i precedenti quattro del Programma SOLID incrementandone le risorse di circa il 50 I due nuovi fondi sono il Fondo di asilo immigrazione e integrazione (AMIF)68 e il Fondo di sicurezza interna (frontiere e dei visti) (ISF69 con un bilancio di 2760000 euro In particolare AMIF ha un bilancio di 3137000 euro e ogni Stato membro egrave tenuto a utilizzare almeno il 20 della propria dotazione per misure relative allrsquoasilo con particolare riguardo alla tutela dei diritti della persona umana

Il rovescio della medaglia egrave che non egrave stato predisposto un sistema di monitoraggio siccheacute i parametri di valutazione dei Fondi sono costituiti da indicatori

67 Il divario tra la spesa per il controllo delle frontiere e quella per il sostegno ai rifugiati egrave ancora piugrave palese nella ripartizione di risorse erogate dallrsquoUe ai singoli Stati membri che si trovano ai confini esterni dellrsquoEuropa Per esempio lrsquoItalia ha devoluto 3608719841 euro al Fondo per i rifugiati e 25017843252 euro al Fondo per le frontiere esterne quindi circa il 70 alla tutela dei confini Ancora piugrave significativi sono i dati relativi a Malta ha destinato 662108903 al Fondo per i rifugiati e 7044171630 euro al Fondo per le frontiere esterne ossia piugrave di dieci volte tanto 68 Regolamento (UE) ndeg 5162014 del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 aprile 2014 che ha istituito il Fondo di asilo immigrazione e integrazione modificando la decisione del Consiglio 2008381EC e richiamando le decisioni ndeg 5732007EC e ndeg 5752007EC del Parlamento europeo e del Consiglio e la decisione del Consiglio 2007435EC 69 Regolamento (UE) ndeg 5152014 del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 aprile 2014 che ha stabilito nellrsquoambito del Fondo di sicurezza interna lo strumento di sostegno finanziario alle frontiere esterne e ai visti e ha abrogato la Decisione ndeg 5742007EC



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meramente quantitativi70 come il ldquonumero di infrastrutture e mezzi di controllo di frontierardquo nel caso dellrsquoISF e il ldquonumero delle persone vulnerabili e dei minori non accompagnati che beneficiano di assistenza specificardquo nel caso dellrsquoAMIF che non tengono conto degli aspetti qualitativi del problema

5 Le operazioni nel Mediterraneo da umanitarie a difensive della fortezza Europa

Come si egrave cercato di evidenziare i precedenti stadi del processo di europeizzazione delle politiche migratorie ndash quanto alle operazioni navali nel Mediterraneo - hanno preso le mosse da unrsquooperazione unilaterale caratterizzata da una connotazione prevalentemente umanitaria - Mare Nostrum -71 per evolvere in una 70 Lrsquoelenco completo degli indicatori egrave riportato nellrsquoallegato IV di entrambi i Regolamenti 71 Anche se qui giagrave rilevato va ribadito che lrsquooperazione Mare Nostrum egrave stata una missione dalla duplice funzione umanitaria e di polizia In effetti lrsquoaccento egrave stato posto principalmente sullrsquoobiettivo umanitario di salvare vite umane ma fin dal principio lrsquooperazione egrave stata presentata anche come operazione finalizzata allrsquoarresto dei trafficanti Il bilancio dellrsquooperazione riporta infatti tanto i dati relativi alle persone soccorse quanto quelli delle persone fermate con lrsquoaccusa di favoreggiamento dellrsquoimmigrazione clandestina Quale esempio concreto puograve ricordarsi quanto avvenuto il 9 novembre del 2013 quando la nave militare italiana Aliseo dopo avere tratto in salvo 176 persone di origine siriana trasbordate e lasciate su una chiatta dai trafficanti ha individuato il peschereccio che le aveva portate fin ligrave e ha iniziato un inseguimento accompagnato da numerose e ripetute raffiche di mitra che sono cessate solo quando lrsquoimbarcazione dei fuggitivi ha cominciato ad andare a fondo e i militari italiani hanno potuto procedere allrsquoarresto dei contrabbandieri A regime le navi militari nel quadro di Mare Nostrum sono state utilizzate per identificare gli individui soccorsi per interrogarli per prenderne ndash anche con metodi illegittimi ndash le impronte digitali e per individuare tra essi i presunti scafisti al fine di condurre tali indagini sono presenti a bordo agenti di polizia Sullrsquouso della forza per imporre i rilievi dattiloscopici dopo lo sbarco

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missione dedita soprattutto al controllo delle frontiere marittime europee - Triton Lrsquoattuale operazione appena varata EuNavfor Med sembra rappresentare un irrigidimento degli aspetti difensivi di Triton Il focus sembra spostarsi inesorabilmente verso la tutela delle frontiere con margini sempre piugrave esigui per quel che concerne il profilo di tutela dei diritti dei profughi

In effetti lrsquoapproccio adottato riecheggia a parere di chi scrive precedenti non condivisibili nella ratio i cui esiti sono oggettivamente valutabili Ci si riferisce per esempio allrsquoAccordo di cooperazione stipulato dallrsquoItalia con la Libia nel luglio del 2003 il cui contenuto egrave rimasto segreto ma che fu presentato da Giuseppe Pisanu Ministro dellrsquointerno del governo Berlusconi come il frutto della laquoferma determinazioneraquo delle due parti laquoa una lotta congiunta contro le organizzazioni criminali dedite al traffico di esseri umani e che sfruttano spietatamente i migranti clandestiniraquo72 Del pari Giuliano Amato Ministro dellrsquointerno del governo Prodi nel dicembre del 2007 ebbe modo di affermare che il novellato accordo di cooperazione con la Libia avrebbe consentito i pattugliamenti misti italo-libici a ridosso delle coste

cfr ASGI Lrsquoidentificazione dei cittadini stranieri da parte delle forze di polizia e il divieto dellrsquouso della forza per i rilievi foto-dattiloscopici 14 dicembre 2014 httpswwwasgiitwpcontentuploads201412 IDENTIFICAZIONE-OBBLIGHI-E-FACOLTApd20 Escapes libertagrave e diritti forzati Parole di migranti siriani attraverso lrsquoItalia 27 novembre 2014 httpusers2unimiitescapesliberta-e-diritti-forzati-parole-di-migranti-siriani-attraverso-litalia 72 Ministero dellrsquointerno Comunicato stampa Firmata dal Ministro dellrsquoInterno Pisanu unrsquointesa operativa con la Libia sulle modalitagrave pratiche della collaborazione per la lotta allrsquoimmigrazione clandestina 3 luglio 2003 httpwwwinternoitmininternoexportsitesdefaultitsezionisala_stampa comunicaticomunicato_ 353html_1278249885html



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libiche e dunque avrebbe permesso di fermare laquole imbarcazioni dei trafficanti di uominiraquo in questo modo sarebbe stato possibile laquocontrastare con molta maggiore efficacia questi traffici salvando molte vite umane e sgominando le bande criminali che li gestisconoraquo73 Ciograve ha consentito nel 2009 al Presidente del Consiglio Silvio Berlusconi quale apoteosi di questa impostazione retorica di definire i respingimenti indiscriminati dalle acque internazionali verso la Libia laquoun atto di grande umanitagrave [hellip] percheacute evitano tragedie in mareraquo74

Ebbene le affermazioni su riportate sembrano voler giustificare e suffragare il passaggio da un approccio securitario che si preoccupa anche delle conseguenze sotto il profilo delle persone umane coinvolte a un metodo eminentemente difensivo75 che strumentalizza il contrasto alle attivitagrave legate al favoreggiamento dellrsquoimmigrazione con 73 Ministero dellrsquointerno Notizie Immigrazione clandestina il Ministro dellrsquoInterno Amato firma a Tripoli un accordo per il pattugliamento congiunto della costa libica 29 dicembre 2007 httpswwwinternoitmininternoexportsitesdefaultitsezionisala_stampanotizieimmigrazione0871_2007_12_29_Ministro_ Amato_firma_a_Tripoli_accordo_per_il_pattugliamento_congiuntohtml 74 Adnkronos Migranti premier respinti per umanitagrave Maroni politica che dagrave grandi risultati 25 maggio 2009 httpswwwadnkronoscomIGNNewsPoliticaid=303354936348 Comrsquoegrave noto la pratica dei respingimenti ha comportato la condanna del nostro Paese da parte della Corte di Strasburgo Grande Camera 2322012 Hirsi Jamaa e altri c Italia httphudocechrcoeintsitesengpages searchaspxi=001-109231itemid[001-109231] 75 Lrsquoinsieme di questi accordi sembra in buona sostanza consentire alle autoritagrave italiane di aggirare il divieto di refoulement per mezzo di pratiche che sono state definite di ldquorefoulement preventivordquo (MARCHETTI ldquoExpanded Borders Policies and Practices of Preventive Refoulement in Italyrdquo in GEIGER and PEacuteCOUD (eds) The Politics of International Migration Management Palgrave Macmillan Basingstoke 2010 pp 160-18) o di ldquoneo-refoulementrdquo (HYNDMAN and MOUNTZ ldquoAnother Brick in the Wall Neo-Refoulement and the Externalization of Asylum by Australia and Europerdquo Government and Opposition 43(22008) pp 249-269

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lrsquoobiettivo nemmeno troppo velato di adottare politiche e pratiche di controllo delle frontiere poste in atto tanto dalle autoritagrave statali dei Paesi europei di frontiera quanto da quelle nordafricane76

In effetti la nuova missione EuNavfor Med ha una connotazione prettamente anti-scafisti Come qui giagrave rilevato lrsquoobiettivo primario egrave quello di procedere quanto prima militarmente contro i trafficanti di persone umane a partire dalla Libia sicuramente attraverso operazioni militari marittime ma anche se si dimostreragrave fattibile con raid aerei e lrsquouso di truppe speciali di terra In una prima fase si tratterebbe infatti di adoperare tutti gli strumenti disponibili per individuare con piugrave precisione le attivitagrave degli scafisti Successivamente ci si limiterebbe alle indagini e alla confisca delle imbarcazioni Solo in una terza fase sarebbero previste misure militari sul territorio libico Di fatto perograve giagrave allo stato dellrsquoarte si tratta di militarizzare la politica europea in materia di rifugiati e migranti La politica comune di sicurezza e di difesa stabilita nel Trattato di Lisbona egrave adoperata al fine di serrare i confini dellrsquoEuropa contro quello che egrave stato definito uno tsunami umano inteso quale ldquominacciardquo per la sicurezza cui si puograve far fronte solo con strumenti militari77

76 Si veda il contributo di DE VITTOR I risultati del Consiglio europeo straordinario sullrsquoemergenza umanitaria nel Mediterraneo repressione del traffico di migranti o contrasto allrsquoimmigrazione irregolare sul sito httpswwwsidi-isilorgsidiblogp=1399 in cui lrsquoautrice parla di una radicale inversione del paradigma valoriale 77 Lrsquoaccento sulla minaccia che i migranti rappresentano traspare nettamente anche dalla criminalizzazione non solo ovviamente dei trafficanti ma in modo latente di coloro che salgono a rischio della vita sui barconi in tal senso il premier Matteo Renzi nellrsquoeditoriale pubblicato il 22 aprile 2015 sul New York Time ha scritto chelaquoNot all passengers on traffickersrsquo boats are innocent familiesraquo



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Egrave questa lrsquoimpostazione in virtugrave della quale il Cds cosigrave come sostenuto dallrsquoAlto rappresentante europeo per la politica estera e di sicurezza dovrebbe concedere lrsquoautorizzazione ad agire ex Capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite in mancanza del consenso del sovrano territoriale nel cui ambito si dovrebbe agire per contrastare la situazione che minacci la pace internazionale o la violi Siccheacute si sposta lrsquoaccento sui trafficanti di persone umane da qualificarsi come una minaccia allrsquoordine internazionale ossia una minaccia assoluta alla sicurezza della collettivitagrave dimenticandosi dei profughi In buona sostanza al fine di arginare i flussi migratori caotici e incontrollati che si basano su strutture sociali tanto radicate quanto aggrovigliate si invoca un intervento militare preventivo che non sembra escludere un coinvolgimento della popolazione civile

Egrave ipotizzabile che in esito alla militarizzazione della politica dellrsquoUE sui profughi il risultato ottenuto saragrave la diminuzione del numero dei profughi che prendono la via marittima per lrsquoEuropa dato che questa srsquoimpegneragrave nella distruzione dei barconi ma essi cercheranno vie ancor piugrave impervie e pericolose pagando ancor di piugrave i trafficanti chi non potragrave permettersi tale spesa resteragrave in Libia ndash un Paese in cui trattamenti crudeli inumani e degradanti torture stupri e sfruttamento sistematico dei profughi sono la regola e non lrsquoeccezione

Se la gestione delle frontiere europee sembra essere volta alla repressione del traffico di esseri umani essa sembra in realtagrave voler di fatto scongiurare gli arrivi dei rifugiati In veritagrave per quel che concerne il nostro Paese i flussi migratori complessivi verso lrsquoItalia sono diminuiti e non aumentati gli ingressi erano piugrave di 400mila allrsquoanno

Matteo Renzi Helping the Migrants Is Everyonersquos Duty httpswwwnytimescom20150423opinion matteo-renzi-helping-the-migrants-is-everyones-dutyhtml_r=1

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fino al 2009 nel 2013 sono diminuiti a poco piugrave di 250mila78 In ogni caso i nuovi ingressi regolari (perlopiugrave dallrsquoEst Europa) sono piugrave dei migranti non autorizzati via mare 178mila nel 2014 Di tutti i migranti arrivati illegalmente via mare meno di 70mila hanno presentato richiesta di asilo in Italia gli altri hanno oltrepassato le frontiere senza farsi registrare con la nemmeno troppo velata tolleranza delle autoritagrave italiane per chiedere asilo altrove soprattutto in Germania e nei Paesi scandinavi

Altri Paesi dellrsquoEuropa centro-settentrionale accolgono molti piugrave rifugiati di noi nel 2013 al netto delle nuove domande 232mila in Francia 190mila in Germania 126mila nel Regno Unito 114mila in Svezia contro 78mila dellrsquoItalia Se si considerano anche Paesi extra-UE si evince che la Turchia che accoglieva 600mila rifugiati nel 2013 ora ne dichiara oltre un milione il Libano a sua volta ospita attualmente 1milione e 200mila rifugiati siriani quasi tutti (1180000) registrati come 78 Peraltro come si legge al punto 10 del preambolo della Decisione 20151523 del Consiglio del 14 settembre 2015 secondo i dati di Frontex nel 2014 le rotte del Mediterraneo centrale e orientale sono state le piugrave utilizzate per lrsquoattraversamento irregolare delle frontiere dellrsquoUnione Nel 2014 solo in Italia sono entrati in modo irregolare piugrave di 170mila migranti pari a un aumento del 277 rispetto al 2013 Anche in Grecia lrsquoaumento egrave stato costante con oltre 50mila migranti irregolari giunti nel Paese il 153 in piugrave rispetto al 2013 Il numero complessivo egrave ulteriormente aumentato nel corso del 2015 Nei primi sei mesi del 2015 lrsquoItalia ha assistito a un aumento del 5 del numero degli attraversamenti irregolari delle frontiere rispetto allo stesso periodo dellrsquoanno precedente Nello stesso periodo la Grecia ha registrato unrsquoimpennata del numero di attraversamenti irregolari delle frontiere con un aumento pari a sei volte il numero dei primi sei mesi del 2014 (piugrave di 76mila nel periodo da gennaio a giugno 2015 rispetto a 11336 nel periodo da gennaio a giugno 2014) Una percentuale significativa del numero totale di migranti irregolari individuati nelle due regioni era costituita da migranti di nazionalitagrave che stando ai dati Eurostat godono di un alto tasso di riconoscimento a livello di Unione



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tali dallrsquoAlto Commissariato delle nazioni unite per i rifugiati Nel Paese dei cedri si trova oggi la piugrave grande concentrazione pro capite di rifugiati nel mondo un rifugiato siriano ogni cinque persone con un rapporto di 200 rifugiati ogni mille abitanti (in Italia il rapporto egrave di poco piugrave di 1 in Svezia di 9 a Malta di 23) Complessivamente lrsquo86 degli oltre 50 milioni di rifugiati del mondo sono accolti nei Paesi in via di sviluppo LrsquoUE nel suo insieme ne riceve meno del 10 e ha diminuito la sua quota negli anni79

6 Brevi osservazioni conclusive Alla luce di quanto detto finora sembra palese che occorra pensare ad

alternative alla militarizzazione della risposta al fenomeno migratorio quale in primo luogo il reinsediamento misura giagrave esistente ma applicata in maniera insufficiente in tutto 88mila individui nel 2013 un decimo dei richiedenti in tutto il mondo accolti soprattutto negli Stati Uniti In ambito UE attualmente il reinsediamento egrave attuato solo da alcuni Stati Membri e per numeri molto limitati di persone (6380 nel 2014)80 Per

79 Dati desunti da ldquoInternational Migration Outlook 2014rdquo dellrsquoOrganisation for European Economic Co-operation httpwwwoecdorgmigrationinternational-migration-outlook-1999124xhtm 80 Questi dati sono riportati nella Raccomandazione 2015914 della Commissione dellrsquo8 giugno 2015 relativa a un programma di reinsediamento europeo pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale UE del 13 giugno httpeur-lexeuropaeulegal-contentITTXTPDFuri=CELEX32015H0914ampfrom=IT In tale Raccomandazione la Commissione invita tutti gli Stati membri (non solamente i piugrave ldquovolenterosirdquo) a reinsediare da Stati terzi 20mila persone bisognose di protezione internazionale nellrsquoarco di due anni a decorrere dalla data di adozione della raccomandazione secondo un indice di ripartizione che prenda in considerazione i) la popolazione (40) ii) il PIL (40) iii) la media delle domande di asilo presentate spontaneamente e il numero dei rifugiati reinsediati per milione di abitanti tra 2010 e 2014 (10) iv) il tasso di disoccupazione (10) La Commissione individua poi anche le regioni da cui dovrebbero essere

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quel che concerne il ricollocamento come si egrave visto si egrave raggiunto solamente un accordo al ribasso81 rispetto a unrsquointesa giagrave definita modesta dal Presidente della

reinsediate queste persone Nord Africa Medio Oriente Corno drsquoAfrica Nella Raccomandazione si specifica che il reinsediamento dovrebbe avvenire ldquosu propostardquo dellrsquoAlto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati che ha il compito di valutare i candidati ma la decisione finale sullrsquoammissione rimarrebbe comunque in capo agli Stati previ controlli medici e di sicurezza Si tratta quindi dato il valore giuridico delle Raccomandazioni di un progetto a partecipazione volontaria nessuno Stato egrave obbligato a reinsediare Va perograve ricordato che lrsquoAgenda UE sullrsquoimmigrazione (adottata il 13 maggio 2015 httpeceuropaeudgshome-affairswhat-we-dopolicieseuropean-agenda-migrationbackground-informationdocscommunication_on_the_european_ agenda_on_migration_enpdf) conteneva anche un avvertimento preciso se necessario (cioegrave se i numeri delle persone reinsediate su base volontaria rimarranno ancora troppo bassi) la Commissione proporragrave anche uno strumento vincolante (che obblighi dunque gli Stati ad accettare rifugiati reinsediati da Paesi non-UE) a partire dal 2016 Tale strumento perograve per essere vincolante dovragrave essere approvato dal Consiglio (ossia dagli stessi Stati) il che ovviamente finisce per ridimensionare la portata della ldquominacciardquo della Commissione 81 Alcuni Paesi soprattutto Polonia e Spagna si sono rifiutati di assumersi la propria parte degli oneri restando ben al di sotto delle soglie che aveva previsto la Commissione europea In particolare Varsavia ha offerto 1100 posti meno della metagrave di quello che chiedeva lrsquoEsecutivo UE (2659) e Madrid ha offerto 1300 posti contro i 4288 chiesti da Bruxelles Su queste posizioni cosigrave intransigenti sembrano avere un notevole peso le imminenti elezioni (in ottobre in Polonia e a novembre in Spagna) accettare la relocation da parte dei governi attualmente in carica darebbe armi polemiche agli avversari politici Come contraltare alcuni Paesi hanno aderito pienamente alle richieste della Commissione la Francia ha accettato la cifra esatta che le era stata assegnata (6752 persone) la Germania si egrave offerta addirittura di andare molto piugrave in lagrave (10500 invece di 8763) Dei Paesi con diritto di opt-outopt-in da questo tipo di decisioni egrave da segnalare lrsquoatteggiamento positivo dellrsquoIrlanda che ha deciso di accettare 600 rifugiati mentre Gran Bretagna e Danimarca si sono sottratte del tutto Peraltro il sistema dei ricollocamenti



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Commissione europea Jean-Claude Juncker82 In cambio della relocation Italia e Grecia si sono impegnate ad applicare rigorosamente le direttive che impongono lrsquoidentificazione attraverso la registrazione delle impronte digitali di tutti i migranti irregolari in arrivo alla luce del fatto che la corretta registrazione egrave il tallone di Achille del sistema accoglienza soprattutto per i Paesi di primo approdo noncheacute a esaminare rapidamente ed efficacemente le richieste drsquoasilo attraverso la predisposizione degli hotspots sul loro territorio

Sembra quindi che si sia ancora lontani da un sistema condiviso in base al quale i richiedenti asilo tutelati provvisoriamente dove egrave possibile dovrebbero presentare domanda e - in caso di risposta positiva - essere accolti in quote proporzionali in Paesi sicuri In tal modo il business del traffico di migranti perderebbe la sua ragion drsquoessere e del pari si scongiurerebbero le stragi del mare La politica migratoria sembra essere oggi la vera cartina di tornasole sulla base della quale misurare lrsquoaderenza dellrsquoUE al proprio paradigma valoriale e solidaristico le fratture in seno al Consiglio sembrano evidenziare un atteggiamento miope che impedisce di acquisire la consapevolezza che solo la capacitagrave di gestire unrsquounica frontiera comune scongiureragrave il ritorno delle frontiere interne

Ancora in secondo luogo sarebbe opportuno rivedere il regolamento di Dublino formulando una vera politica europea che contempli libertagrave di movimento per i

sembra correre il rischio si incepparsi fin dalle prime battute httpwwwfanpageitmigranti-flop-dei-ricollocamenti-ue-il-sistema-rischia-il-blocco 82 httpwwwilfattoquotidianoit20150626migranti-UE-raggiunge-accordo-renzi-o-ce-solidarieta-o-non-perdiamo-tempo1816443

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rifugiati riconosciuti costi a carico del bilancio dellrsquoUnione misure di accoglienza e integrazione il piugrave possibile omogenee83

In terzo luogo va superata una logica emergenziale nella gestione dellrsquoaccoglienza che in veritagrave di emergenziale nella corretta accezione del termine ha

83 Egrave impossibile anche solamente accennare alle patologie del cd sistema di Dublino data la complessitagrave del tema Basti ricordare che comrsquoegrave noto il ldquoregolamento di Dublino IIIrdquo non determina i criteri che ciascuno Stato deve utilizzare per decidere se un rifugiato meriti o meno il diritto di asilo ma solo quale Stato europeo debba occuparsene In altri termini tutti i Paesi europei hanno il dovere di accogliere i rifugiati ma hanno anche il diritto di decidere su quali basi farlo e cosa garantirgli Il ldquosistema di Dublinordquo egrave nato fondamentalmente per adottare una pratica comune in tutta Europa ed evitare il cd asylum shopping ossia che un richiedente asilo possa fare domanda in piugrave Stati dellrsquoUnione creando confusione e conflitti di responsabilitagrave I punti chiave del ldquosistemardquo sono due 1 lo Stato responsabile della gestione della domanda di asilo di ciascun rifugiato egrave quello in cui abitano legalmente i suoi parenti stretti o dal quale ha giagrave ricevuto un permesso di soggiorno 2 in assenza di legami accertati lo Stato che si fa carico della domanda e dellrsquoaccoglienza egrave quello di primo approdo dellrsquoasilante In tal modo perograve il principio del rispetto dellrsquounitagrave familiare nella scelta del Paese che deve gestire la richiesta di asilo egrave di fatto ignorato percheacute la parentela deve essere provata e ciograve non egrave semplice I migranti arrivano spesso senza documenti siccheacute bisognerebbe sopperire con un test del DNA Egrave di palmare evidenza come sia una procedura molto complicata percheacute - al di lagrave della lunghezza e del costo - occorre trovare il parente che vive giagrave in Europa e far fare anche a lui il test Le procedure di presa in carico della domanda di indagine sul percorso effettuato dal rifugiato e di esame della domanda inoltre sulla carta dovrebbero essere piuttosto spedite e invece in vari Paesi ndash compresa lrsquoItalia ndash occupano vari mesi in cui il rifugiato si trova in una specie di ldquolimbordquo durante il quale vive esclusivamente a carico dello Stato percheacute non puograve ottenere un permesso lavorativo Ex plurimis si veda da ultimo MORGADES ldquoThe Discretion of States in the Dublin III System for Determining Responsibility for Examining Applications for Asylumrdquo in International Journal of Refugee Law 2015 pp 433 ff



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ben poco84 Allo stato attuale nel nostro Paese la gestione degli asilanti presenti sul territorio egrave estremamente parcellizzata ed eterogenea si va dai grandi centri come quello di Mineo (oltre 4mila posti) ad accoglienze in luoghi isolati con lrsquoaffidamento a operatori improvvisati (quali piccoli albergatori) con continui spostamenti di strutture delle medesime persone sia in attesa di sapere se la loro richiesta di asilo verragrave o meno accolta sia di quelle alle quali lo status di rifugiato egrave stato giagrave riconosciuto Oltre a un vero e proprio monitoraggio delle strutture e dei servizi oggi alquanto inadeguato85 possono ipotizzarsi soluzioni diverse vuoi individuali come per esempio dare lrsquoammontare stanziato dal Ministero dellrsquointerno direttamente al rifugiato vuoi alternative quali lrsquoaccoglienza presso famiglie86

Ma soprattutto la gestione responsabile dei migranti e rifugiati ad opera dellrsquoEuropa dovrebbe essere declinata in modo da permettere loro anche il ritorno nel 84 CHERUBINI LrsquoAgenda europea sulla migrazione la macchina ora (forse) funziona ma ne occorre comunque unrsquoaltra httpwwwsidi-isilorgsidiblogp=1485 85 Basti pensare alla prassi dei cd migranti fantasma quando i migranti vengono portati nei centri di accoglienza viene loro consegnato un badge che dagrave diritto ad usufruire di tutti i servizi del centro (quali la mensa lrsquoemporio lrsquoambulatorio) Se il badge non viene utilizzato per tre giorni di seguito segnala lrsquoassenza dal centro del migrante in questione Dopo ulteriori due giorni di inattivitagrave il tesserino magnetico viene automaticamente disattivato E se per i primi tre giorni di ldquoassenzardquo i 35 euro di diaria sono comunque dovuti al gestore passate le 72 ore nulla piugrave sarebbe dovuto Ebbene le assenze che vengono automaticamente registrate dal sistema computerizzato dei centri spesso non vengono segnalate alle Prefetture che dunque continuano a pagare diarie non dovute per giorni settimane mesi per migliaia di migranti fantasma httpricercarepubblicaitrepubblicaarchiviorepubblica20151015il-business-dei-profughi-fantasma-badge-truffa-al-cara-di-mineo20html 86 Questa ipotesi egrave stata avanzata da Ennio Codini dellrsquoUniversitagrave Cattolica nellrsquointervento al dibattito organizzato dallrsquoISPI (Istituto di politica internazionale) httpwwwispionlineititeventieventopost-mare-nostrum-una-nuova-strage-di-migranti

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proprio Paese nel caso in cui su altri fronti si riesca a gestire i processi di pace nelle regioni in crisi Del resto sarebbe anche difficile ad avviso di chi scrive che un processo di pace possa andare a buon fine con il sostegno o meno della comunitagrave internazionale permettendo la ricostruzione delle strutture di un Paese che ha visto fuggire dalle sue rovine centinaia o perfino migliaia di residenti ndash appartenenti spesso allrsquointellighentsia locale e che potrebbero dare un contributo significativo al processo di pacificazione e ricostruzione del loro Paese Il ritorno dei migranti nei Paesi di origine egrave infatti una condicio sine qua non percheacute in questi Paesi si possa iniziare un cammino verso la pace e la riconciliazione nazionale che veda coinvolti tutti i protagonisti della situazione di precedente conflittualitagrave nella costruzione o ricostruzione di un sistema statale attento ai valori democratici

Piuttosto che pensare allrsquouso della forza in mare o sul territorio dei Paesi in crisi lrsquoEuropa dovrebbe quindi riflettere sul progetto dei Padri fondatori dellrsquoUnione Essi pensavano di ricostruire lrsquoEuropa in uno spirito di mutuo servizio che ancora oggi in un mondo purtroppo piugrave incline a rivendicare che ad aiutare dovrebbe costituire la chiave di volta della missione dellrsquoUnione a favore della pace della libertagrave e della dignitagrave umana Altrimenti il rischio egrave quello di cristallizzare i processi mentre bisognerebbe privilegiare le azioni che generino dinamismi nuovi attraverso la promozione dei diritti della persona umana cui si lega lo sviluppo della democrazia e dello Stato di diritto Inoltre la tutela di tali diritti si dovrebbe leggere in una chiave globale il paradossale abuso della rivendicazione sempre piugrave ampia di diritti individuali (rectius individualistici) porta alla concezione di persona umana staccata da ogni contesto sociale e antropologico quasi come una ldquomonaderdquo (μονάς) sempre piugrave insensibile alle altre ldquomonadirdquo intorno a seacute



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Se egrave vero che i processi di pace delle zone drsquoorigine dei profughi costituiscono una risposta non a breve termine ndash come sembrano essere quelle attuali date al fenomeno migratorio ndash ma si inseriscono in una visione di medio-lungo periodo tale risposta va perograve pianificata fin da ora anche con un serio programma di ritorno noncheacute di aiuto immediato in loco piuttosto che contribuire a destabilizzare il sistema politico-sociale dei Paesi in crisi come egrave avvenuto in Iraq Libia e Siria Solo cosigrave si possono aiutare i Paesi di origine dei migranti a trovare il cammino verso la democrazia

Allo stato dellrsquoarte sembra invece che lrsquoEuropa si senta cinta drsquoassedio e risponda in ottica di difesa ma solo per poter respingere i disperati nellrsquoinferno delle loro situazioni locali In effetti EuNavfor Med sembra essere una versione per cosigrave dire ldquomuscolarerdquo di Triton al potenziamento - finanziario logistico e di personale messo a disposizione - non sembra infatti corrispondere un pari impegno dei 28 Stati membri dellrsquoUnione quanto alle disponibilitagrave di affrontare con un approccio olistico il fenomeno migratorio Che si navighi a vista il che non consola trattandosi di missioni navali sembra essere confermato sia dal fatto che un factsheet pubblicato sul sito dellrsquoEuropean External Action Service (EEAS Servizio europeo di azione esterna) precisa che la composizione di EuNavfor Med laquovarieragrave in funzione della frequente rotazione e composizione delle diverse navi da guerra e dei diversi mezzi assegnati alla missioneraquo87 sia dal fatto che ndash cosigrave come stabilito dal documento di lancio della missione - si prevede che EuNavfor Med si protrarragrave al netto di proroghe laquoal piugrave tardi [per] dodici mesi dopo aver raggiunto la piena capacitagrave operativaraquo88 siccheacute potrebbe teoricamente cessare intorno alla fine dellrsquoagosto 2016 E dopo

87 httpeeaseuropaeu404index_enhtm 88 Cfr nota 14

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remedy The author further suggests that rather than opting for the use of force at sea or in the territory of the States in distress from where the migration originates Europe should urgently set itself to lead the process towards peace liberty and human dignity including by means of a robust relocation programme as well as immediate support in the countries of emigration

SOMMARIO 1 Lrsquooperazione Mare Nostrum a confronto con lrsquooperazione Triton - 2 Lrsquooperazione EuNavfor Med - 3 Le misure adottate per il fenomeno migratorio nelle decisioni del Consiglio Europeo e del Consiglio ldquoGiustizia e affari internirdquo - 4 Una valutazione delle misure adottate a livello europeo - 5 Le operazioni nel Mediterraneo da umanitarie a difensive della fortezza Europa - 6 Brevi osservazioni conclusive

1 Lrsquooperazione Mare Nostrum a confronto con lrsquooperazione Triton

Il fenomeno delle migrazioni non autorizzate era stato affrontato dal nostro Paese con lrsquooperazione Mare Nostrum1 missione attuata dallrsquoottobre 2013 alla fine

1 Sia consentita una piccola considerazione polemica sul nome della missione Mare Nostrum egrave la locuzione con cui durante lrsquoImpero romano si indicava il Mar Mediterraneo ripreso negli anni successivi al Risorgimento dai nazionalisti italiani che vedevano lrsquoItalia come Stato successore dellrsquoImpero Di tal guisa lrsquoItalia avrebbe dovuto riprendere il controllo degli ex territori romani nel Mediterraneo Benito Mussolini nellrsquoaprile 1926 in un discorso a Tripoli avanzograve lrsquoidea di un Mare Nostrum invocando una talassocrazia italiana sul Mediterraneo affermando che facendo del Mediterraneo-Mare Nostrum un



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