las finanzas públicas y la política fiscal en las

as finanzas puacuteblicas y lapoliacutetica fiscal en las economiacuteasde Centroameacuterica durante losantildeos noventa y perspectivas decorto y mediano plazo

Jorge Puchet y Federico Torres

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poliacutetica fiscal

Santiago de Chile septiembre de 1999

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Divisioacuten Desarrollo Econoacutemico CEPALComisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y elCaribeSantiago de Chile marzo de 2000

Este documento fue preparado por el sentildeor Jorge Puchet y el sentildeor FedericoTorres Los autores desean agradecer la valiosa colaboracioacuten que les brindoacute elsentildeor Arturo Pentildea Moreno en la preparacioacuten de este trabajo en su edicioacuten yrevisioacuten final

Las opiniones expresadas en este documento el cual no ha sido sometido arevisioacuten editorial son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden nocoincidir con las de la Organizacioacuten

Publicacioacuten de las Naciones UnidasLCL1028-PISBN 92-1-321567-3Copyright copy Naciones Unidas marzo de 2000 Todos los derechos reservadosNdeg de venta S00IIG16Impreso en Naciones Unidas Santiago de Chile

La autorizacioacuten para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse alSecretario de la Junta de Publicaciones Sede de las Naciones Unidas Nueva York NY 10017 Estados Unidos Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentalespueden reproducir esta obra sin autorizacioacuten previa Soacutelo se les solicita que mencionenla fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccioacuten

CEPAL - SERIE Poliacutetica fiscal No 98

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Iacutendice

Resumen 5Prefacio 7I Objetivos del trabajo limitaciones y principales

consideraciones de orden metodoloacutegico 9II Las ideas centrales de la CEPAL en materia fiscal 11

A La funcioacuten de la estabilizacioacuten 11B La funcioacuten de asignacioacuten 12C La funcioacuten de distribucioacuten 13D Criterios generales de orientacioacuten del papel del estado 14E Elementos comunes y diferenciales entre la visioacuten de

CEPAL y la de otras instituciones multilaterales 15F Prioridades impliacutecitas en al propuesta de CEPAL de

especial relevancia para Centroameacuterica 16III La poliacutetica fiscal de Centroameacuterica en antildeos recientes19

A Marco de referencia estancamiento y desigualdad 19B Rasgos salientes de la poliacutetica fiscal durante los 80 21C La poliacutetica fiscal durante los 90 23

IV Bases de sustentacioacuten de la poliacutetica de gastos eingresos de los gobiernos centrales 27A Identificacioacuten del grado y modalidades de la intervencioacuten

estatal 27B Adecuacioacuten del presupuesto al marco general de poliacutetica

macroeconoacutemica 29C Elaboracioacuten de criterios metodoloacutegicos para el caacutelculo

aproximado de los beneficios y costos de transicioacuten 31V La poliacutetica de gasto puacuteblico presupuestaria y de

administracioacuten financiera 33A Composicioacuten del gasto total y principales restricciones

para la poliacutetica presupuestaria 33

Las finanzas puacuteblicas y la poliacutetica fiscal en las economiacuteas de Centroameacuterica durante los antildeos noventa y perspectivas de corto y mediano plazo

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B Aspectos relevantes de la relacioacuten entre el banco y tesoreriacuteas puacuteblicas en cuanto alfinanciamiento del deacuteficit 35

C Sistema integrado de administracioacuten financiera 36D Sistema nacional de inversioacuten puacuteblica 37E Sugerencias para el aumento de la eficiencia y eficacia del gasto puacuteblico 39F Cambios y ajustes institucionales 41

VI Poliacutetica de ingresos 45A Implicaciones en materia de presioacuten tributaria 45B Estructura de la carga tributaria 47C Rasgos salientes de las reformas y ajustes tributarios efectuados en el presente

decenio 48D Perspectivas a mediano plazo 54

VII Propuesta de reformas tributarias para las economiacuteas Centroamericana hellip 55A Principios generales 55B Consideraciones especiacuteficas para ciertos tributos y cargas sobre usuarios 60C Consideraciones generales sobre administracioacuten y medidas tributaria para mejorar el

cumplimiento 67Bibliografiacutea 69Serie Poliacutetica Fiscal nuacutemeros anteriores 71

Iacutendice de cuadrosCuadro 1 Centroameacuterica Producto interno por habitante 20Cuadro 2 Centroameacuterica Tasas de crecimiento 21Cuadro 3 Centroameacuterica Presioacuten tributaria de los gobiernos centrales 22Cuadro 4 Centroameacuterica Evolucioacuten del coeficiente de inversioacuten puacuteblica de los gobiernoscentrales 23Cuadro 5 Centroameacuterica Evolucioacuten del balance fiscal de los gobiernos centrales 24

Iacutendice de recuadrosRecuadro 1 Consideraciones de orden metodoloacutegico 10Recuadro 2 Objetivos de reforma tributaria seguacuten funcionarios del Banco Mundial 16Recuadro 3 Indicadores sociales baacutesicos de Centroameacuterica 20Recuadro 4 Gastos de los gobiernos centrales de Centroameacuterica en las aacutereas sociales 22Recuadro 5 Honduras 1989 Resumen de un modelo de compromiso entre los actoressociales como fundamento de poliacuteticas de estabilizacioacuten 29Recuadro 6 Caracteriacutesticas generales de la fundacioacuten de Chile 44Recuadro 7 Consideraciones generales sobre instrumentos de financiamiento del gastopuacuteblico 46Recuadro 8 Costa Rica Incentivos a las exportaciones bajo regiacutemenes especiales 49Recuadro 9 El Salvador Incentivos a las exportaciones bajo regiacutemenes especiales 50Recuadro 10 Guatemala Incentivos a las exportaciones bajo regiacutemenes especiales 51Recuadro 11 Honduras Incentivos a las exportaciones bajo regiacutemenes especiales 52Recuadro 12 Nicaragua Incentivos a las exportaciones bajo regiacutemenes especiales 53Recuadro 13 Consideraciones generales sobre eficiencia y equidad de los sistemas tributarios 57Recuadro 14 Chile Incentivos relaciones con el fomento forestal 65


5

Resumen

En este trabajo se presentan diversas propuestas para orientar lafutura evolucioacuten de las poliacuteticas tributarias y de gasto enCentroameacuterica en el marco de una estrategia de transformacioacutenproductiva con equidad

El punto de partida lo constituyen las ideas de la CEPAL enmateria fiscal Estas ideas se proyectan sobre la realidad actual de lospaiacuteses centroamericanos para deducir orientaciones e instrumentosespeciacuteficos que puedan apoyar la futura evolucioacuten de la poliacutetica fiscaldel aacuterea

Las grandes necesidades de inversioacuten puacuteblica aunadas a larelativa inflexibilidad de los rubros maacutes importantes del gastocorriente son realidades que se manifiestan en todas las economiacuteas dela regioacuten y que hacen prever que la mayor parte del ajuste fiscal enCentroameacuterica en los antildeos proacuteximos deberaacute provenir de reformastributarias Por tanto se da especial atencioacuten al anaacutelisis de losdiferentes aspectos de dichas reformas y a los avances en materia deadministracioacuten tributaria que son vitales para la viabilidad y elfuncionamiento eficaz de los sistemas impositivos

Al respecto se hacen recomendaciones tanto de tipo generalpara mejorar la elasticidad eficacia y equidad de dichos sistemascomo sobre temas concretos impuestos al patrimonio sobre la rentaal valor agregado al consumo suntuario ampliacioacuten de la baseimpositiva fiscalizacioacuten legislacioacuten tributaria y otros


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Por el lado del gasto se tratan con cierta amplitud los temas relativos al sistema integrado deadministracioacuten financiera y al sistema nacional de inversioacuten puacuteblica Tambieacuten se pone eacutenfasis enlas sugerencias para el aumento de la eficiencia y eficacia del gasto puacuteblico

Entre los mayores retos de Ameacuterica Latina en el momento actual se encuentra la reforma delEstado para responder a las nuevas exigencias del entorno internacional y a las demandas internasde cambios econoacutemicos sociales y poliacuteticos No menos importante resulta la creacioacuten de maacutergenesde maniobra en el plano macroeconoacutemico para darle sustento y viabilidad a dicha reforma llenade costos ineludibles e imprevistas complejidades Los anaacutelisis y recomendaciones del presentetrabajo resultan de gran utilidad para la comprensioacuten y solucioacuten de tan importantes cuestiones


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Prefacio

A medida que los paiacuteses de Ameacuterica Latina se adentran en elproceso de globalizacioacuten se hace maacutes evidente la necesidad de queperfeccionen sus distintos instrumentos de poliacutetica para resolver demanera integral y eficiente los complejos y variados problemas que seles presentan

En el plano externo es necesario disminuir la vulnerabilidadante las fluctuaciones de la economiacutea mundial y los posibles choquesfinancieros derivados de ellas En el plano interno reviste especialimportancia atacar los diversos desequilibrios sociales y econoacutemicosque acarrea la transicioacuten hacia un modelo productivo maacutes abierto ycompetitivo En particular es prioritario combatir las enormesdesigualdades entre grupos humanos y regiones y las manifestacionesde pobreza extrema que las acompantildean

Para responder a las anteriores exigencias es menesterfortalecer al Estado y dotarlo de los instrumentos idoacuteneos para suaccionar eficiente Las finanzas puacuteblicas y la poliacutetica fiscal son en suconjunto uno de los grandes instrumentos de orientacioacuten regulacioacuteny estiacutemulo del proceso de desarrollo El presente trabajo se orienta aexplorar sus diversas posibilidades en las actuales y previsiblescircunstancias de los paiacuteses centroamericanos Para ello despueacutes defijar los objetivos especiacuteficos del trabajo y sus principalesconsideraciones metodoloacutegicas (capiacutetulo I) se repasan losplanteamientos de CEPAL para lograr una transformacioacuten productivacon equidad y se desarrollan sus implicaciones en materia tributaria yde gasto para dichos paiacuteses (capiacutetulo II)


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Los resultados del anterior anaacutelisis se comparan con las tendencias de las poliacuteticas de gasto eingreso en Centroameacuterica en los uacuteltimos dos decenios (capiacutetulo III) A partir de esa comparacioacutense comienzan a delinear las posibles contribuciones futuras de dichas poliacuteticas a una estrategia dedesarrollo que responda a los retos de la actual transicioacuten En el capiacutetulo IV se examinan susrelaciones con el grado y modalidades de la intervencioacuten estatal con el alcance y las demandas delas poliacuteticas macroeconoacutemicas y con los costos y los beneficios de la citada transicioacuten Dichasrelaciones marcan actualmente el papel protagoacutenico que se otorga a las medidas de finanzaspuacuteblicas y poliacutetica fiscal en el Istmo Centroamericano

En ese contexto en los capiacutetulos siguientes se analizan con maacutes detalle las poliacuteticas de gasto(capiacutetulo V) de ingresos (capiacutetulo VI) y las reformas tributarias (capiacutetulo VII) y se hacen en cadacaso recomendaciones para su mejoramiento o consolidacioacuten Por el lado del gasto se tratan concierta amplitud los temas relativos al sistema integrado de administracioacuten financiera y al sistema deinversioacuten puacuteblica y se pone eacutenfasis en las sugerencias para el aumento de la eficiencia y eficaciadel uso de los recursos puacuteblicos Por el lado de los ingresos y las reformas tributarias se hacenrecomendaciones tanto de tipo general para mejorar la elasticidad eficiencia y equidad de lossistemas impositivos como de tipo particular en renglones como los impuestos al patrimoniosobre la renta al valor agregado al consumo suntuario ampliacioacuten de la base impositivafiscalizacioacuten legislacioacuten tributaria y otros

Al final del trabajo se presenta una serie de laacuteminas en las que se ilustran con ejemplos y concitas seleccionadas algunos de los temas abordados en los anteriores capiacutetulos

Antes de elaborarse este prefacio acaecioacute el sensible fallecimiento de uno de los autores dela presente obra Jorge Puchet Castellanos quien fuera uno de los maacutes destacados especialistas deAmeacuterica Latina en materia de poliacutetica fiscal y macroeconomiacutea y funcionario y colaborador de laCEPAL por muchos antildeos Quede aquiacute constancia del reconocimiento y afecto que sus compantildeerosde dentro y de fuera de esa organizacioacuten le siguen tributando no soacutelo por sus meacuteritos laborales yacadeacutemicos sino por su espiacuteritu abierto y entusiasta y por la gran generosidad que siempre locaracterizoacute


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I Objetivos del trabajolimitaciones y principalesconsideraciones de ordenmetodoloacutegico

El presente documento se propone satisfacer dos grandesobjetivos

En primer lugar deducir orientaciones generales para laspoliacuteticas de gasto e ingreso de los gobiernos centrales de los paiacutesescentroamericanos a partir de las sugerencias planteadas por laComisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (CEPAL)1

En segundo lugar identificar instrumentos concretos deadecuacioacuten de dichas poliacuteticas a la realidad econoacutemica social einstitucional de los paiacuteses del aacuterea Al respecto se tomoacute en cuenta locomplejo que resulta el plantear opciones acordes con lascaracteriacutesticas individuales de los cinco paiacuteses que conforman laregioacuten dejando abierta la posibilidad de alternativas especiacuteficasen cuanto a instrumentos y trayectoria de adecuacioacuten a la estrategiade la TPE Los temas tratados son por esa circunstancia aquellosque admiten alguacuten grado de generalidad a nivel centroamericanoEste generalizacioacuten es de todas formas riesgosa por las grandesdisparidades distributivas que caracterizan a la regioacuten

1 Veacutease CEPAL Transformacioacuten productiva con equidad La tarea prioritaria del desarrollo de Ameacuterica Latina y el Caribe en los

antildeos noventa (LCG1601-P) Santiago de Chile marzo de 1990 En adelante se emplean las siglas TPE para referirse al estilo dedesarrollo impliacutecito en el documento Ademaacutes veacutease Equidad y transformacioacuten productiva Un enfoque integrado (LCG1701(SES233)) Santiago de Chile 6 de febrero de 1992


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Ambos objetivos se refieren a la eventual repercusioacuten de una poliacutetica sostenida y consistente decrecimiento con equidad en un horizonte de mediano plazo sobre la estructura de los gastos corrientesy de inversioacuten de la entidad gobierno central y sobre la estructura tributaria y de otros ingresoscorrientes que normalmente caen en la oacuterbita de los gobiernos centrales Se asigna consideracioacutenespecial a los aspectos de administracioacuten tributaria y de gasto puacuteblico por su incidencia sobre laeficacia y viabilidad de toda propuesta de poliacutetica fiscal

En rigor un anaacutelisis detallado de las tareas que plantea la TPE a la poliacutetica fiscal hubieserequerido en sentido amplio contemplar otros aacutembitos institucionales de los sectores puacuteblicoscentroamericanos (gobiernos locales empresas puacuteblicas instituciones de seguridad social bancos defomento etc) pero esa labor hubiese exigido un acervo de informacioacuten internamente consistente delque actualmente se carece Precisamente los esfuerzos que se realizan actualmente en Centroameacutericacon el fin de implementar un Sistema Integrado de Administracioacuten Financiera del Estado tiendenentre otros objetivos a llenar ese vaciacuteo Con todo el caraacutecter parcial del enfoque no obsta para que enciertos casos se formulen consideraciones que trascienden hacia otras instituciones del sector puacuteblicocuando los temas enfatizados en este estudio haciacutean imprescindible referirse a la vinculacioacuteninterinstitucional El caso maacutes patente se da a nivel de las relaciones fiscales intergubernamentales

El estrechamiento del campo de investigacioacuten en cuanto a nivel institucional y temas deanaacutelisis permite por otro lado evitar los riesgos de una dispersioacuten conceptual y poner de relieve lapotencialidad de las ideas contenidas en la propuesta de CEPAL en un aacutembito especiacutefico de la poliacuteticaeconoacutemica a partir de ejemplos concretos y pertinentes aprovechando las experiencias adquiridas atraveacutes de un cuacutemulo importante de investigaciones sobre la realidad centroamericana llevadas a cabopor CEPAL CIAT y organismos financieros

El Recuadro 1 sintetiza las orientaciones metodoloacutegicas dentro de las cuales se enmarca elanaacutelisis que sigue

Recuadro 1CONSIDERACIONES DE ORDEN METODOLOacuteGICO

Con fines expositivos es conveniente enmarcar las ideas de CEPAL dentro del conjunto de funciones del sector puacuteblico (con laconnotacioacuten de gobierno central que aquiacute se adopta) y el papel de la tributacioacuten que se desprende a su vez de la ldquoconcepcioacuten delos presupuestos muacuteltiplesrdquo desarrollada por Musgrave

Seguacuten Musgrave el ldquopresupuesto puacuteblico de gastos e ingresosrdquo puede dividirse en tres ramas o funciones La primera o funcioacutende Estabilizacioacuten tiende a asegurar que la economiacutea produzca lo maacutes cercanamente posible a su nivel de ingreso o productonacional potencial dentro de un razonable equilibrio del balance de pagos y con un grado de estabilidad de precios o demoderacioacuten de la inflacioacuten que evite tanto las distorsiones en la asignacioacuten de los recursos como las pugnas distributivas entreactores sociales

La segunda o funcioacuten de Asignacioacuten se interesa en los usos a los que podriacutea destinarse el producto nacional y en los tipos debienes y servicios que podriacutean producirse con los recursos actuales y los que genere el crecimiento del paiacutes Desde el punto de vistade la produccioacuten de bienes y servicios por el gobierno se refiere esencialmente a coacutemo corregir las fallas del mercado fallas quepueden deberse a costos decrecientes de produccioacuten y estructuras de mercado imperfectas en algunos sectores a casos de costomarginal cero o a bienes de consumo colectivo acerca de los cuales no existe posibilidad de exclusioacuten o donde la exclusioacuten escostosa o impracticable a externalidades no captadas por el sistema de precios o a fenoacutemenos especiales de oferta que puedenimplicar fallas de otra naturaleza en la capacidad de asignacioacuten del mercado Estos uacuteltimos fenoacutemenos pueden incluir diversoscasos importantes para paiacuteses en desarrollo como falta de conocimiento adecuado del mercado por parte de productoresinmovilidad de recursos productivos y necesidad de esfuerzos especiales para la conservacioacuten de recursos naturales

En general se afirma que la rama de Asignacioacuten debe comprender soacutelo los objetivos microeconoacutemicos del gobierno y por tantoque el logro de una tasa deseada de crecimiento econoacutemico y de un desarrollo equilibrado por regiones deberiacutea formar parte de losobjetivos macroeconoacutemicos de la rama de Estabilizacioacuten Sin embargo el desarrollo econoacutemico puede vaacutelidamente quedarcomprendido en la funcioacuten de Asignacioacuten ya que la eleccioacuten de una tasa deseada de crecimiento es fundamentalmente unproblema de opcioacuten entre consumo presente y consumo futuro de tal forma que las decisiones poliacuteticas que afectan la tasa decrecimiento son de hecho decisiones de Asignacioacuten Este es el punto de vista adoptado en el presente informe Wallace E OatesFiscal Federalism New York HB 1972 lo expresa de esta forma ldquoEn resumen el sector puacuteblico tiene tres problemas baacutesicos queresolver si el sistema va a buscar el oacuteptimo de bienestar social el logro de la maacutes equitativa distribucioacuten del ingreso (el problema dedistribucioacuten) el sostenimiento de un alto empleo con precios estables (el problema de estabilizacioacuten) y el establecimiento de unpatroacuten eficiente de utilizacioacuten de los recursos (el problema de asignacioacuten) Eventualmente este uacuteltimo problema incluye el asegurarque una economiacutea logre una asignacioacuten eficiente de recursos a traveacutes del tiempo o en otras palabras una eficiente tasa y patroacuten decrecimientordquo La tercera o rama de Distribucioacuten considera la forma en que el ingreso nacional se reparte entre las personas yhogares que concurren a formarlo a la luz de los objetivos del paiacutes en materia distributiva

Naturalmente la divisioacuten del gobierno en estas tres ramas o funciones tiene algo de artificial porque una misma accioacuten puedegenerar efectos simultaacuteneos en los tres campos no obstante se conceptuacutea uacutetil la distincioacuten para sintetizar las ideas de la CEPAL yprocurar darles un contenido operativo en teacuterminos de la definicioacuten aproximada de la estructura de gasto e ingreso de los gobiernoscentro americanos en el proceso dinaacutemico de acercamiento a la estrategia de TPE


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II Las ideas centrales de la CEPALen materia fiscal

Conforme a la concepcioacuten de presupuestos muacuteltiples deMusgrave (veacutease nuevamente Recuadro 1) se hace a continuacioacuten unintento de ubicacioacuten de los temas tratados por CEPAL en susdocumentos sobre TPE

A La funcioacuten de la estabilizacioacuten

Las crisis recurrentes de balance de pagos y los deteriorosreales en el nivel de actividad se vinculan estrechamente al papel delgobierno en el mantenimiento de los equilibrios macroeconoacutemicosbaacutesicos Este es un tema de especial preocupacioacuten para la CEPALpor la escasa atencioacuten que se prestoacute en los antildeos ochenta a la incidenciade los deacuteficit fiscales y a las modalidades especiacuteficas de suacomodamiento sobre la continuidad o el agravamiento de losprocesos inflacionarios

El esfuerzo persistente hacia el logro de los equilibriosmacroeconoacutemicos baacutesicos se concibe como condicioacuten necesaria (nosuficiente) del crecimiento econoacutemico y la reduccioacuten de lasdesigualdades sociales En ese contexto compete a los gobiernosalcanzar y preservar en una soacutelida situacioacuten fiscal es decir elfinanciamiento de la transformacioacuten productiva requiere un reacomodo de la poliacutetica fiscal que redunde en un incremento del


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ahorro puacuteblico y en una disminucioacuten del deacuteficit primario2 dado que la evidencia empiacutericadisponible no apoya la hipoacutetesis de que pueda sustituirse el ahorro o el superaacutevit puacuteblicos por elahorro privado

Ahora bien la disminucioacuten del deacuteficit primario exige actuar sobre las erogaciones sobre elingreso o sobre ambos conceptos Al respecto la CEPAL considera que los grados de libertad de lapoliacutetica fiscal actual en Ameacuterica Latina en materia de gasto son muy limitados En parte ello se debe aque los gastos en inversioacuten han estado histoacutericamente muy deprimidos y los corrientes difiacutecilmenteresisten nuevas disminuciones

En todo caso es preciso evitar que el ajuste fiscal recaiga sobre la inversioacuten puacuteblica sin perjuiciode reducir la importancia de determinados gastos de capital para reforzar otros por lo que debieraponeacutersele liacutemites a la expansioacuten del gasto de consumo del gobierno

Asiacute con gastos corrientes inflexibles a la baja y con una inversioacuten puacuteblica que tendraacute quereactivarse para complementar el esfuerzo privado en materia de reinsercioacuten internacional entre otrastareas (tal como se examina en el siguiente capiacutetulo) la mayor parte del ajuste fiscal deberaacute provenir delas reformas tributarias En cuanto al alcance que deben tener esas reformas se identifican algunosrasgos baacutesicos como el eacutenfasis en el uso de impuestos indirectos en calidad de fuentes de recaudacioacutenla tendencia a la universalizacioacuten del Impuesto al Valor Agregado (IVA) la gradual reduccioacuten de tasasmarginales del impuesto sobre los ingresos compensada por una ampliacioacuten de la base impositiva y laeliminacioacuten de numerosos impuestos de baja recaudacioacuten Asimismo se aconseja adoptar un sistemacon relativamente pocas --pero amplias-- bases imponibles (reduccioacuten o eliminacioacuten de gastostributarios) que deacute preferencia a tasas uniformes salvo en casos muy especiales como en el impuestosobre ingresos personales Se recomienda tambieacuten asignar prioritariamente todos los recursosnecesarios a la implantacioacuten de una raacutepida soacutelida y eficiente estructura de administracioacuten tributaria quemejore el control y establezca sanciones efectivas por el no cumplimiento de las obligaciones fiscalesSin un apoyo poliacutetico de alto nivel a las decisiones de fiscalizacioacuten y castigo de infraccionescomprobadas por las autoridades tributarias es probable que el esquema fracase

B La funcioacuten de asignacioacuten

Se refiere a la transformacioacuten productiva vista desde el lado de la oferta o sea en teacuterminos deasignar recursos presupuestales para realizar algunas tareas nuevas de apoyo al sistema econoacutemicobaacutesicamente en materia de infraestructura tecnoloacutegica y cientiacutefica adaptacioacuten de la infraestructura fiacutesicay los servicios al productor refuerzo de gastos corrientes en asistencia teacutecnica a sectores o actividadesespeciacuteficas y a formacioacuten de capital humano promocioacuten de nuevas actividades especialmente las dediversificacioacuten de exportaciones y sustitucioacuten eficiente de importaciones y proteccioacuten del medioambiente y conservacioacuten de recursos naturales 3

Vista desde otro aacutengulo en esta rama o departamento presupuestal la transformacioacuten productivaimplica incrementar progresivamente el papel del mercado en funciones que eacuteste podriacutea desempentildeareficientemente si mejoraran los mecanismos de informacioacuten de que disponen los operadoreseconoacutemicos y si se tomaran medidas de promocioacuten de la competencia entre empresas de una mismarama o sector productivo cuando los requisitos de escala o de incorporacioacuten de nuevas tecnologiacuteas noejerzan una influencia decisiva De manera anaacuteloga desde un cierto nivel de generalizacioacuten oabstraccioacuten el propoacutesito de la transformacioacuten productiva en teacuterminos de asignacioacuten se vincula

2 Conforme al uso corriente del teacutermino el deacuteficit primario se expresa como diferencia entre el deacuteficit total y el pago de intereses Se

trata de un concepto que merece especial atencioacuten en Centroameacuterica ya que como se veraacute maacutes adelante los desembolsos porservicio de deuda han incidido fuertemente en la composicioacuten del gasto y en el sesgo que eacuteste ha tomado en detrimento de lasnecesidades de los grupos de bajo ingreso

3 La mayoriacutea de estas funciones se realiza por la viacutea del gasto puacuteblico pero tambieacuten hay espacio para la aplicacioacuten de diferentesincentivos tributarios


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estrechamente con la optimizacioacuten de la movilidad de los recursos dentro del sistema econoacutemico decada paiacutes proceso que requiere capacidad de asimilacioacuten y difusioacuten de conocimiento teacutecnico educacioacuteny capacitacioacuten de mano de obra movilidad social vertical fluidez para el cambio entre ocupacionesramas o actividades especiacuteficas capacidad para seleccionar empleos maacutes eficientes para los recursosdisponibles a nivel individual y ausencia de restricciones fiacutesicas para desplazamientos humanos ymateriales dentro de las diferentes regiones del paiacutes Estas aproximaciones al contenido de latransformacioacuten productiva permiten identificar las orientaciones para la poliacutetica del gasto puacuteblico y losmecanismos concretos que se identifican en el cuarto capiacutetulo de este documento

Las pautas especiacuteficas derivadas del documento de la CEPAL que permitiriacutean identificar vaciacuteoseventuales en la rama de asignacioacuten de los presupuestos de los gobiernos centrales pueden resumirseasiacute

bull Concesioacuten de incentivos tributarios ademaacutes de crediticios y comerciales para complementarla poliacutetica arancelaria a fin de corregir en el menor tiempo posible las deformaciones de laestructura productiva que quedaron como secuela de poliacuteticas econoacutemicas sesgadasexageradamente hacia la proteccioacuten del mercado interno

bull Otorgamiento de incentivos a empresas existentes para emprender actividades innovadoras

bull Apoyo a la creacioacuten de nuevas empresas de alto nivel tecnoloacutegico

bull Formulacioacuten de una estrategia de largo plazo de formacioacuten de recursos humanos dedicada ala elevacioacuten paulatina y sostenida de la educacioacuten en sus distintos foros y aacutembitos ciclospreescolar baacutesico y secundario universidades centros de investigacioacuten sistemas deeducacioacuten programas de educacioacuten popular y educacioacuten para adultos y programas dereciclaje ocupacional

bull Estiacutemulos a la formacioacuten de empresas y empresarios atendiendo especialmente a la creacioacutende grupos con potencialidad empresarial

bull Modificaciones en el destino de la inversioacuten econoacutemica para superar el sesgo urbano-industrial que la caracteriza

bull Elaboracioacuten y ejecucioacuten de fuertes programas de mantenimiento de las obras puacuteblicas

bull Elaboracioacuten y ejecucioacuten de proyectos modulares regionales para pequentildeas obras deinfraestructura

bull Evaluacioacuten de los ritmos de explotacioacuten de los recursos no renovables y creacioacuten de lainfraestructura de mantenimiento y de capacidad de reproduccioacuten de recursos renovables

bull Promocioacuten de la inversioacuten en medios de transporte interconexioacuten modal y articulacioacuten de lainfraestructura de carreteras puertos centros de almacenaje etc para mejorar la eficienciadel sistema en teacuterminos de menores costos para los usuarios y aumento de la ofertadiversificada de exportaciones y

bull Creacioacuten y activacioacuten de otros servicios de apoyo como los de promocioacuten de exportaciones

C La funcioacuten de distribucioacuten

El imperativo de equidad exige que la transformacioacuten productiva esteacute acompantildeada por medidasredistributivas Incluso si el esfuerzo de transformacioacuten resulta intenso seguramente transcurriraacute unperiacuteodo prolongado antes de que pueda superarse la heterogeneidad estructural mediante laincorporacioacuten de sectores marginados a las actividades de creciente productividad De ahiacute proviene lanecesidad de medidas de redistribucioacuten del ingreso para complementar las que puedan surgir como


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efecto de la incorporacioacuten de progreso teacutecnico a las diferentes aacutereas productivas del aumento de laproductividad y del mejoramiento de las remuneraciones reales

Las recomendaciones de la CEPAL4 exigiriacutean hacer tangibles las siguientes premisas Por lo quese refiere a gastos

bull Programas masivos de capacitacioacuten destinados a microempresarios trabajadores por cuentapropia y campesinos

bull Adecuacioacuten de los servicios sociales a las necesidades de los sectores maacutes pobresespecialmente en el aacuterea de salud (atencioacuten meacutedica hospitalaria medicina preventivacobertura de carencias en esa materia a nivel de los grupos vulnerables de la poblacioacuten yservicios puacuteblicos de agua potable y saneamiento)

bull Fomento de la organizacioacuten capaz de contribuir a la ayuda mutua y a la adecuadarepresentacioacuten de las necesidades de los maacutes desfavorecidos ante el Estado A ello podriacuteaayudar una mayor canalizacioacuten de ahorros del propio sector marginal y de algunos estratosempresariales hacia actividades productivas que favorezcan a los sectores maacutes pobres (porejemplo construccioacuten de vivienda popular) y en lo que se refiere a ingresos

bull Aprovechamiento de la potencialidad redistributiva de la poliacutetica de ingresos puacuteblicos talcomo se expone en la parte pertinente del documento Equidad y TransformacioacutenProductiva Un enfoque integrado

D Criterios generales de orientacioacuten del papel del estado

Junto a la potencialidad analiacutetica de la clasificacioacuten de Musgrave (veacutease nuevamente el Recuadro1) para ordenar los contenidos y alcances de poliacutetica fiscal del documento de la CEPAL existenimportantes sugerencias en los documentos de ese organismo que corren el riesgo de ser omitidas osubestimadas en una aproximacioacuten por la viacutea de categoriacuteas formales y que sin embargo son de grantrascendencia desde el punto de vista de la orientacioacuten general de las poliacuteticas de gasto e ingreso de losgobiernos centrales Tales sugerencias se fundamentan en la idea de que el estilo de intervencioacuten estataltendraacute que renovarse en el curso de los proacuteximos antildeos

No se tratariacutea de acrecentar ni disminuir necesariamente el papel de la accioacuten puacuteblica sino deaumentar su impacto positivo sobre la eficiencia y eficacia de todo el sistema econoacutemico Para ello seformulan los conceptos baacutesicos que se sintetizan en los siguientes puntos

bull Selectividad en las acciones del Estado

bull Autolimitacioacuten simplificacioacuten y descentralizacioacuten de las intervenciones

bull Cambio en los procedimientos tradicionales en materia de planificacioacuten especialmente encuanto se relaciona con mejoras en la capacidad de previsioacuten de mediano plazo y desarrollode nuevas teacutecnicas que permitan una mejor articulacioacuten entre los procesos decisorios de cortomediano y largo plazo

bull Promocioacuten de la coordinacioacuten intersectorial

bull Creacioacuten de respaldo teacutecnico para los necesarios esfuerzos de diaacutelogo y concertacioacuten social y

bull Promocioacuten de la participacioacuten de la sociedad civil no necesariamente a traveacutes de empresasmediante delegaciones de responsabilidad a los oacuterganos de la sociedad civil principalmente

4 CEPAL Transformacioacuten productiva con Equidad opcit


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en cuestiones de sanidad en las aacutereas rurales y en la proteccioacuten de recursos naturales y aacutereasprotegidas

E Elementos comunes y diferenciales entre la visioacuten de CEPALy la de otras instituciones multilaterales

A nivel de lo que CEPAL denomina los ldquoejes centrales del enfoque integradordquo tendiente allogro del crecimiento con desarrollo social no hay discrepancias entre ambos enfoques Existeacuerdo baacutesico en que el crecimiento con equidad exige progreso teacutecnico condiciones capaces degenerar pleno empleo productivo e inversioacuten en recursos humanos No obstante a diferencia de loque sostiene CEPAL para la cual el crecimiento y la equidad deben basarse en una estrategia deavance simultaacuteneo en ambos frentes los planteamientos de las organizaciones multilaterales por lomenos a nivel del Banco Mundial tienen como trasfondo una concepcioacuten de tipo secuencial elcambio estructural capaz de generar crecimiento sostenido constituye el prerequisito de avances enmateria social Aunque esta concepcioacuten ha experimentado cambios en el tiempo que la aproximanmaacutes a la visioacuten de CEPAL y existen organismos como el BID donde ha ido decantaacutendose unapostura maacutes acorde con la concepcioacuten de avances simultaacuteneos los primeros programas de ajusteestructural en Centroameacuterica estuvieron basados en una oacuteptica de liberalizacioacuten econoacutemicaacompantildeada de la instrumentacioacuten de mecanismos (fondos sociales) destinados a contrarrestarmediante proyectos de creacioacuten de empleos temporales los desajustes que inevitablemente habriacuteande producirse en el campo social a medida que el Estado desactivaba el aparato de direccioacuten einduccioacuten de las actividades econoacutemicas hacia sectores especiacuteficos No quedoacute asiacute recomendada laformulacioacuten expliacutecita de programas tendientes a aumentar el empleo de manera permanente

Otras diferencias entre los dos enfoques con notables implicaciones en la instrumentacioacutende las poliacuteticas de gasto e ingresos puacuteblicos pueden sintetizarse asiacute

bull En la postura de CEPAL a diferencia de lo que cabriacutea inferir de los planteamientos deotros organismos el establecimiento de ldquoprecios correctosrdquo no es requisito suficiente paraeliminar distorsiones en la asignacioacuten de los recursos ldquoLa incorporacioacuten deliberada ysistemaacutetica del progreso teacutecnico --destaca CEPAL-- requiere no soacutelo precios correctos sinotambieacuten intervenciones selectivas (de los poderes puacuteblicos) asiacute como poliacuteticas sectoriales ycambios institucionales en toda la red socioeconoacutemica en que se inserta la empresardquo

bull Para CEPAL la estrategia de crecimiento y desarrollo social debe contener propuestasconcretas que tomen en cuenta las condiciones iniciales en que se encuentra la regioacuten y cadapaiacutes Las propuestas de los organismos internacionales se abstraen muchas veces delcontexto histoacuterico en que habraacuten de jugar las recomendaciones de poliacutetica

En lo que se refiere a la poliacutetica tributaria es decir a un nivel de abstraccioacuten inferior al de lospuntos anteriores las concepciones de CEPAL y de los organismos multilaterales definanciamiento por lo menos en funcioacuten de lo que postulan funcionarios del Banco Mundial quehan tenido papel relevante en estructuracioacuten de propuestas de reforma tributaria no presentandiferencias sustanciales y maacutes bien predominan las coincidencias Compaacuterese al efecto elcontenido del Recuadro 2 de este documento con el contenido del documento Equidad yTransformacioacuten Productiva Un enfoque integrado Acaso podriacutean anotarse algunas diferenciasde matiz o de eacutenfasis probablemente la CEPAL no calificariacutea a la generacioacuten de ingreso para elEstado como la ldquofuncioacuten principal del sistema tributariordquo


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Recuadro 2OBJETIVOS DE REFORMA TRIBUTARIA SEGUacuteN FUNCIONARIOS DEL BANCO MUNDIAL

F Prioridades impliacutecitas en al propuesta de CEPAL de especialrelevancia para Centroameacuterica

Como se veraacute en alguacuten grado de detalle en el punto 3 siguiente una poliacutetica fiscal maacutes adecuadadeberiacutea ser capaz de ampliar los ingresos del sector puacuteblico de manera de posibilitar una expansioacuten delgasto puacuteblico orientada a mayor productividad y equidad Al mismo tiempo la reasignacioacuten del gastoya existente hacia servicios puacuteblicos gasto social y apoyo a la transformacioacuten productiva es posibleparticularmente en estos paiacuteses donde se han reducido draacutesticamente los gastos militares a raiacutez de losprocesos de pacificacioacuten tambieacuten en aquellos que han podido renegociar favorablemente su deudaexterna (lo que ha permitido liberar recursos antes destinados a pagar su servicio) y finalmente enaquellos en que la desregulacioacuten y la privatizacioacuten han llevado a contraer las erogaciones estatales

Se considera que mediante el gasto puacuteblico se deberiacutean atender fundamentalmente los siguientescampos siendo la toacutenica general en cada caso el aumento del gasto real del gobierno central (ya sea por

bull Asegurar que se cumpla efectivamente la funcioacuten principal del sistema tributario generar ingreso- La extensioacuten de un programa de incremento de ingreso ya sea en el contexto de la estabilizacioacuten o del

ajuste debe examinarse a la luz de un conjunto de elementos clave como parte de una evaluacioacuten maacutes amplia(no considerando soacutelo el nivel de la carga tributaria) de la poliacutetica fiscal del paiacutes

- iquestPuede el gasto puacuteblico (tanto corriente o de capital) ser recortado auacuten maacutes- iquestIncrementaraacute el ahorro puacuteblico por la viacutea del incremento en el ingreso puacuteblico Esto depende de la

capacidad y voluntad del gobierno para restringir el crecimiento del gasto corriente pero restringir el crecimientodel gasto puacuteblico corriente no impide un cambio en su composicioacuten Por ejemplo un ajuste orientado alcrecimiento puede requerir la expansioacuten de las redes de seguridad social para facilitar una eficientereasignacioacuten de recursos sin indebida tensioacuten social

- iquestHabraacute un aumento del ahorro puacuteblico nacional o el ahorro puacuteblico sustituiraacute al privado- iquestPuede incrementarse el ahorro puacuteblico sin activar necesariamente los instrumentos tributarios Se enfatiza

la reforma de los precios administrados de bienes proporcionados por el sector puacuteblico Cuando los preciospuacuteblicos no cubren los costos marginales de prestacioacuten de los servicios hay espacio para incrementos deingreso que no comprometan la eficiencia de la asignacioacuten de recursos como puede ocurrir con los impuestosgenerales

- iquestCrearaacute la tributacioacuten adicional desincentivos para el comportamiento econoacutemico privado que deteriorenauacuten maacutes la asignacioacuten eficiente de los recursos y el crecimiento o empeoren los rasgos distributivos construidosen el sistema tributario

bull Reducir los costos en eficiencia de la tributacioacuten para un determinado nivel de ingreso- Deben hacerse intentos para aumentar los ingresos no soacutelo a un costo administrativo miacutenimo sino tambieacuten

a un miacutenimo costo econoacutemico Para que se reduzca el costo econoacutemico el sistema tributario deberiacutea interferiren la menor medida posible en decisiones tomadas por las empresas (acerca de produccioacuten comercio einversioacuten) y por los hogares (acerca de consumo y ahorro)

- Donde las fallas del mercado son una preocupacioacuten importante la poliacutetica tributaria puede usarseactivamente para simular mercados y guiar el comportamiento privado Esto puede hacerse gravandoactividades inapropiadas o subsidiando actividades apropiadas

bull Exonerar de carga tributaria a las familias maacutes pobres y asegurar que las estructuras tributarias se vuelvanmaacutes equitativas tanto horizontal como verticalmente

- Si las medidas de aumento de ingreso son ad hoc y no estaacuten cuidadosamente disentildeadas puedenagravarse las iniquidades existentes en la estructura tributaria En cambio la reforma tributaria en el contextodel ajuste puede mejorar esas condiciones en tres formas 1) si genera maacutes ingreso la reforma tributaria puedepermitir menores recortes en el gasto respecto de aquellos que se necesitariacutean para no superar un liacutemite definanciamiento inflacionario tanto los cortes en el gasto como los aumentos en la inflacioacuten a menudo afectandesproporcionadamente al pobre 2) si se focalizan adecuadamente las exoneraciones puede minimizarse lacarga tributaria sobre los pobres 3) pueden mejorarse la equidad horizontal y la vertical por medio de unredisentildeo apropiado de las bases tributarias Simplificar la determinacioacuten de los impuestos y fortalecer laadministracioacuten tributaria para hacer efectivas las reformas tributarias

- En la praacutectica la aplicacioacuten del anaacutelisis fiscal convencional a los paiacuteses en desarrollo estaacute pesadamenterestringida por la inadecuacioacuten de las bases de datos y de informacioacuten debilidades administrativas einsuficiente apoyo poliacutetico Las oportunidades resultantes para evasioacuten tributaria y corrupcioacuten restringenpraacutecticamente todas las propuestas de reforma La administracioacuten y la estructura tributarias soninterdependientes y necesitan tratarse de manera simultaacutenea en la reforma tributaria


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la viacutea de absorcioacuten de recursos o por transferencias a otras instituciones encargadas de aspectosdeterminados de la poliacutetica de gasto puacuteblico)

bull Seguridad alimentaria como lo maacutes destacado desde el punto de vista de la salud y laproductividadbull Educacioacuten y capacitacioacuten con eacutenfasis en difusioacuten de programas masivos de adiestramiento yreadaptacioacuten de la fuerza de trabajo revisioacuten de contenidos de la ensentildeanza formal a diferentesniveles para fortalecer la capacidad de asimilacioacuten y aplicacioacuten de conocimientos teacutecnicos yorientacioacuten sesgada hacia el desarrollo de las ciencias baacutesicas en los niveles universitarios Entodos estos campos el sector privado tendriacutea un papel fundamental mientras el gobierno secentrariacutea sobre todo en labores de enlace orientacioacuten e informacioacutenbull Fomento de transferencia difusioacuten y adaptacioacuten de avances teacutecnicos ya existentesespecialmente en la agricultura de consumo interno y de exportacioacuten mediante intensificacioacuten dela asistencia teacutecnica a cargo del Estado Probablemente sea en el sector agriacutecola donde existe lamayor asociacioacuten entre el despegue productivo y la irradiacioacuten de beneficios sociales por unlado y la accioacuten estatal por el otro La vocacioacuten agriacutecola de Centroameacuterica seguiraacute siendo unaconstante de su desarrollo en el decenio y la fuente desde donde partiraacuten los impulsos para lamodificacioacuten del esquema de ventajas comparativas estaacuteticas o campos de especializacioacuteninmutables a nivel de cada paiacutes De ahiacute la importancia de la accioacuten estatal para estimular laincorporacioacuten de la loacutegica industrial en la agricultura (las formas de comportamiento empresarialy laboral y la transformacioacuten misma de la produccioacuten primaria) dentro de lo que ocupa un lugardestacado el aprovechamiento racional del recurso tierra por la viacutea del empleo en escalamasiva de insumos tecnoloacutegicos y asistencia teacutecnica a productores con la consecuente inversioacutenen infraestructura de distribucioacuten gastos en formacioacuten y desplazamiento de personal teacutecnicoextensionista entre otrosbull Fomento a la creacioacuten de empleos permanentes y formas de autoempleo con creciente gradode calificacioacuten mediante el estudio y la difusioacuten constante de teacutecnicas que eviten la sustitucioacutende la mano de obra por el capital salvo en lo verdaderamente imprescindible para mejorar lainsercioacuten del paiacutes en el comercio internacional Conjuntamente apoyo a los programas deempleo estacional y temporal de fondos de inversioacuten social creados con el aporte de organismosinternacionales para resolver situaciones criacuteticas en aacutereas geograacuteficas determinadas en aacutereasdeprimidas o en casos que afectan a grupos de muy difiacutecil insercioacuten en el mercado de trabajobull Elevacioacuten del nivel de productividad y de bienestar de los pobres mediante diversosprocedimientos estables o perdurables entre otros

- Programas de capacitacioacuten para al menos cuatro grupos prioritarios (considerados los maacutesvulnerables y marginales por el documento ETP de la CEPAL) personas ocupadas en lapequentildea y mediana industria personas que trabajan en el sector informal urbano y ruraldesempleados y los que carecen de calificacioacuten y recieacuten se incorporan a la fuerza de trabajo- Fomento de asociaciones cooperativas- Creacioacuten de mecanismos que incrementen el ahorro de los sectores de escasos recursos confines especiacuteficos como financiamiento de la vivienda- Transmisioacuten de teacutecnicas de cultivo de teacutecnicas de aprovechamiento de materias primas y deteacutecnicas que impulsen la realizacioacuten de actividades artesanales y no artesanales con criteriocomercial- Mecanismos de ayuda en que se materialice el esfuerzo compartido de las comunidades y- Uso del subsidio directo y extensioacuten del seguro social (salud al menos) a los tramos deinfraconsumo procurando que la asistencia alimentaria o el subsidio en especie en general seempleen como catalizador del avance educativo y cultural y la proteccioacuten del medio


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ambiente Convendriacutea extraer el mayor partido posible de la influencia de los maestros deensentildeanza primaria sobre el medio que rodea a la escuela- Fomento a la diversificacioacuten de exportaciones haciendo uso de estiacutemulos fiscales duranteperiacuteodos limitados- Recuperacioacuten conservacioacuten y control de recursos naturales con participacioacuten y aporte delas organizaciones no gubernamentales y de los usuarios- Fortalecimiento y reorientacioacuten de la inversioacuten puacuteblica5 especiacuteficamente en cuanto adesarrollo de proyectos de mantenimiento rehabilitacioacuten o renovacioacuten que contribuyan aaumentar la eficiencia y el aprovechamiento integral del capital existente formulacioacuten denuevos proyectos orientados a lograr el maacuteximo impacto de cambio estructural dentro de cadasector desarrollo de nuevos proyectos con la concepcioacuten de maacutexima complementariedadentre los mismos tanto en el interior de cada sector como intersectorialmente en generaltomando como punto de referencia obligado en la concepcioacuten de nuevos proyectos elreforzamiento del viacutenculo entre la infraestructura (de carreteras puertos energiacuteacomunicaciones etc) y el servicio a actividades directamente productivas con vistas al mayorintercambio centroamericano (objetivo permanente de los paiacuteses de la regioacuten) y a satisfacerlas exigencias que plantea el desarrollo hacia afuera y eliminacioacuten de funcionesredundantes y privatizacioacuten de empresas que pueda manejar eficientemente el sector privado

Como reflexioacuten de caraacutecter general es muy importante recalcar la necesidad de revertir elsentido contrario a la TPE que estaacute ocurriendo en la estructura del gasto de los gobiernos centralescentroamericanos en particular habraacute que reducir ciertos gastos para liberar fondos que en adicioacuten amayores recursos captados por la viacutea tributaria o mediante otras categoriacuteas de ingresos puacuteblicospermitan ejercer funciones tendientes al logro de la TPE Factores fundamentales de rigidez en algunospaiacuteses (Nicaragua Honduras y Costa Rica) estaacuten dados por las transferencias por servicios de deudaexterna e interna

Desde el aacutengulo del drenaje de recursos que representa esa salida de fondos al exterior cabeinsistir en que el ordenamiento macroeconoacutemico y la disciplina y austeridad en el gasto de los grupos deingreso medio y alto que se obtiene por la viacutea del aumento de la presioacuten tributaria juntamente con lasupresioacuten de los subsidios generalizados el incremento de la inversioacuten a un ritmo muy superior al delgasto corriente y el aumento general de la eficiencia que puede obtenerse mediante la seleccioacuten yconcentracioacuten de la actividad del Estado en algunas aacutereas estrateacutegicas contribuyen a crear lascondiciones de elegibilidad del apoyo internacional para restablecer el flujo de fondos y la reduccioacuten oreprogramacioacuten del principal e intereses del endeudamiento actual

Tambieacuten habriacutea una menor carga efectiva sobre los gastos de los gobiernos centrales aldescentralizar responsabilidades en favor de autoridades regionales y locales asiacute como deorganizaciones no gubernamentales Esta accioacuten contemplariacutea las mayores demandas de autonomiacutearegional y local pero exigiraacute el robustecimiento de las fuentes tributarias locales lo cual puede serlento por lo que las presiones sobre el gasto de los gobiernos centrales para satisfacer esas demandaspueden en primera instancia aumentar en lugar de disminuir6

5 Aunque la formacioacuten de capital en sentido amplio incluye la inversioacuten en recursos humanos aquiacute se hace referencia exclusivamente a la

formacioacuten de capital en sentido material6 Ademaacutes tendriacutea que darse en los hechos una coordinacioacuten muy estrecha entre gobierno central y los gobiernos locales a fin de decidir si hay

ganancias de eficiencia en teacuterminos de prestacioacuten de servicios y costo e recursos con grados variables de descentralizacioacuten


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III La poliacutetica fiscal deCentroameacuterica en antildeosrecientes

A Marco de referencia estancamiento ydesigualdad

De acuerdo con estimaciones de CEPAL en 1995 el productoper caacutepita del conjunto de los cinco integrantes del Mercado ComuacutenCentroamericano ascendiacutea a 985 doacutelares a precios de 1990 Existiacuteagran dispersioacuten en torno a ese promedio La distancia entre los casosextremos era del orden de 1 a 4 Costa Rica teniacutea 2070 doacutelares entanto Nicaragua soacutelo 550 En el siguiente cuadro se observa que ladispersioacuten se hizo cada vez mayor con el paso del tiempo con un saltoimportante de 1985 a 1990

Estas diferencias en ingreso se compadecen con las cifrasrepresentativas de la precaria situacioacuten social que prevalece en lamayoriacutea de los casi 30 millones de centroamericanos (veacutease elRecuadro 3) Resalta siempre la distancia que separa a Costa Rica delos demaacutes paiacuteses en especial de los que atravesaron en estos dosdecenios por prolongados periacuteodos de enfrentamiento beacutelico(Guatemala El Salvador y Nicaragua)


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Cuadro 1CENTROAMEacuteRICA PRODUCTO INTERNO POR HABITANTE

(En doacutelares de 1990)Paiacutes 1980 1985 1990 1995

Costa RicaEl SalvadorGuatemalaHondurasNicaragua

20020110301014074329141

174809150832168408131

188149283832068635820

2069211085891870085495

Promedio centroamericano 10849 9256 9125 9854Coeficiente de dispersioacutenDesviacioacuten estaacutendarpromedio 03225 03314 04070 04359

Fuente CEPAL Istmo Centroamericano Series histoacutericas macroeconoacutemicas LCMEXL30318696

Recuadro 3INDICADORES SOCIALES BAacuteSICOS DE CENTROAMEacuteRICA

Fuentes World Bank World Development Report 1997 CEPAL Indicadores sociales baacutesicos de la subregioacuten norte deAmeacuterica Latina y el Caribe Edicioacuten del bienio 1996-97Nota a Con ingreso inferior al doble de una canasta baacutesica de alimentos

A) POBREZAHogares en situacioacuten de pobreza a

(Porcentajes del total)Total Urbano Rural

Costa Rica (1994)Guatemala (1989)Honduras (1994)

216373

184870

237276

B) SEGURIDAD SOCIALPoblacioacuten econoacutemicamente activa cubierta por la seguridad social Promedio1990-1995

(Porcentaje del total)

Costa RicaEl SalvadorGuatemalaHonduras (1985-88)Nicaragua

773226290128290

C) ACCESO A LA SALUDPoblacioacuten con acceso a

Servicios de salud(Porcientos)

Agua potable(Porcientos)

Servicios de Saneamiento(Porcientos)


9659504669

10062627058

9973606860

D) VIVIENDAViviendas adecuadas

(Porcentaje sobre el total de viviendas)

Costa Rica (1984)El Salvador (1992)Guatemala (1989)Honduras (1988)Nicaragua (1991)

6849556320

E) EDUCACIOacuteNPorcentajes de Analfabetismo en Adultos en 1995


529442734

F) DISTRIBUCIOacuteN DEL INGRESO O DEL CONSUMOParticipacioacuten porcentual de la poblacioacuten en el ingreso o el consumo

10 maacutes 20 maacutes Segundo Tercer Cuarto 20 maacutes 10 maacutesIndice Gini bajo bajo quintil quintil quintil alto alto

Costa Rica (1994)Guatemala (1989)Honduras (1992)Nicaragua (1993)

461596527503

12 40 91 06 21 58 15 38 74 16 42 80

143 219 507 341 105 186 630 466 120 194 574 419 126 200 552 341


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El bajo nivel de ingreso y su desigual distribucioacuten son obstaacuteculos fundamentales para ellogro de una mayor integracioacuten econoacutemica en particular en la hipoacutetesis de que este objetivopretendiera alcanzarse por la viacutea de un desarrollo hacia adentro

En parte por aquellos mismos conflictos de los antildeos 80 y 90 Centroameacuterica es tambieacuten unaregioacuten secularmente estancada Soacutelo Costa Rica entre los cinco paiacuteses logroacute superar el producto percaacutepita que teniacutea en los 80 y para ello tardoacute casi 15 antildeos En ese lapso para la regioacuten en su conjuntohubo dos periacuteodos de desempentildeo econoacutemico disiacutemil los antildeos maacutes criacuteticos de los 80 y los de unatodaviacutea modesta recuperacioacuten en los 90 con la pacificacioacuten de El Salvador y de Nicaragua Esteuacuteltimo paiacutes ha experimentado un deterioro menos acelerado en el segundo periacuteodo pero surecuperacioacuten recieacuten comienza hacia 199495

Cuadro 2CENTROAMEacuteRICA TASAS DE CRECIMIENTO

(Promedio anual del PIB per caacutepita)

Paiacuteses 1980-1985 1985-1990 1990-1995 1985-1995 1980-1995Costa RicaEl SalvadorGuatemalaHondurasNicaragua

-27-37-39-16-23

15030001-65

19361404-11

17190702-38

0200-09-04-33

PromedioCentroamericano -31 -03 15 06 -06

Fuente Cuadro 1

Con excepcioacuten de El Salvador la reactivacioacuten econoacutemica apenas inicia Paiacuteses comoGuatemala y Honduras requieren un dinamismo mucho mayor para emplear productivamente a sufuerza de trabajo no soacutelo a la que existe actualmente sino tambieacuten a la poblacioacuten que en el caso deGuatemala habraacute de reincorporarse al paiacutes Por otro lado hay que destacar que si a lo largo de losuacuteltimos antildeos El Salvador ha logrado cierto equilibrio entre recursos y poblacioacuten una de las razonespara ello ha sido la continua salida al exterior de su gente Aparte de la menor presioacuten sobre losrecursos actuales la emigracioacuten significa un aporte econoacutemico estimado en el 12 del productointerno por la viacutea de remesas familiares Asiacute la demanda interna en ese paiacutes cuenta con unimportante impulsador exoacutegeno sin que el mismo esteacute determinado por una mayor capacidad decrecimiento hacia afuera

B Rasgos salientes de la poliacutetica fiscal durante los 80

Durante ese decenio la poliacutetica fiscal experimentoacute intensas presiones tanto por factoreseconoacutemicos como por acontecimientos extraeconoacutemicos Entre los primeros sobresalioacute ladebilidad del ritmo de expansioacuten de las exportaciones tradicionales7 y los periacuteodos de inestabilidadde los precios de los productos exportables en el mercado internacional en especial los del cafeacuteafectados particularmente por la cesacioacuten del reacutegimen de cuotas de exportacioacuten en el mercadointernacional

Dada la alta dependencia de las economiacuteas y de los sistemas fiscales respecto del sectorexterno pese a algunas reformas emprendidas para incrementar la autonomiacutea de la tributacioacuteninterna el coeficiente impositivo con respecto al producto interno bruto (PIB) luego de un aumentoa mediados del decenio registroacute una baja generalizada

7 En Costa Rica Guatemala y Honduras comenzaron a establecerse actividades maquiladoras dentro de un proceso que en los 90

cobroacute gran impulso no soacutelo en esos paiacuteses sino tambieacuten en El Salvador y Nicaragua


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En el frente externo tambieacuten se verificaron cambios cualitativos con incidencia fiscalAunque Centroameacuterica estuvo recibiendo recursos externos las caracteriacutesticas de los ingresos decapital se fueron sesgando progresivamente hacia las entradas netas de capital bancario ycomercial y hacia las transferencias y donaciones Las tensiones sobre las fuentes de recursosdomeacutesticos del sector puacuteblico fueron menores por esta uacuteltima circunstancia pero la carga de losservicios de la deuda significoacute una rigidez adicional limitante de la poliacutetica de gasto puacuteblico

Cuadro 3CENTROAMEacuteRICA PRESIOacuteN TRIBUTARIA DE LOS GOBIERNOS CENTRALES

PROMEDIOS TRIENALES(Porcentajes sobre el PIB)

1980-1982 1983-1985 1986-1988 1989-1991 1992-1994Costa RicaEl SalvadorGuatemalaHondurasNicaragua

120110 89142194

152113 70145281

142111 69152242

143 87 73143177

150102 76158190

Fuente CEPAL Istmo Centroamericano opcit No incluye informacioacuten que permita desagregar lapresioacuten tributaria por tipo de impuesto

Desde el punto de vista de los acontecimientos extraeconoacutemicos los conflictos armados y lassituaciones de tensioacuten en los paiacuteses directamente implicados dieron meacuterito y justificacioacuten aparente a unincremento desmesurado de los gastos de defensa y seguridad Como factor agravante en algunosperiacuteodos se resintieron las devastadoras consecuencias de los desastres naturales (huracanesinundaciones y movimientos teluacutericos)

Asiacute por la doble viacutea del servicio de la deuda externa y del incremento de los aparatos militareslos gastos sociales (veacutease el Recuadro 4) y las inversiones en capital baacutesico sobrellevaron el peso de larestriccioacuten de los recursos ordinarios del Estado El descenso de la inversioacuten puacuteblica adquirioacuteproporciones alarmantes en cierta medida como efecto directo e inmediato de los enfrentamientosbeacutelicos pero en parte tambieacuten como consecuencia de que en la praacutectica resultoacute el expediente maacutes faacutecilpara efectuar recortes del gasto puacuteblico al instrumentarse programas de estabilizacioacuten o de emergencia

Recuadro 4GASTOS DE LOS GOBIERNOS CENTRALES DE CENTROAMEacuteRICA EN LAS AacuteREAS SOCIALES

(Doacutelares de 1990 por habitante)

Fuente CEPAL Indicadores sociales baacutesicos de la subregioacuten norte de Ameacuterica Latina yel Caribe LCMEXl326Notas a No incluye gastos en culturab Incluye gastos en educacioacuten salud y asistencia social vivienda y servicioscomunitarios y otros servicios recreativos culturales y religiosos

1980 1985 1990 1994Educacioacutena

Costa Rica 124 72 92 145 El Salvador 37 13 17 20 Guatemala 16 9 12 15 Honduras 22 32 29 27 Nicaragua 32 54 28 24Salud Costa Rica 144 87 126 130 El Salvador 16 10 7 14 Guatemala 14 4 7 8 Honduras 15 14 18 17 Nicaragua 40 41 28 23Gasto Socialb

Costa Rica 326 231 295 397 El Salvador 68 41 32 59 Guatemala 41 19 hellip hellip Honduras 45 49 54 50

Nicaragua 100 77 83


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Cuadro 4CENTROAMEacuteRICA EVOLUCIOacuteN DEL COEFICIENTE DE INVERSIOacuteN PUacuteBLICA DE LOS

GOBIERNOS CENTRALES(Porcentajes sobre el PIB)


38hellip688639

34hellip34

101 a

hellip

28hellip3057hellip

26hellip336170

27hellip

38 109

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Fuente CEPAL Istmo Centroamericano opcit

Nota a Corresponde al periacuteodo de construccioacuten de la presa hidroeleacutectrica de El Cajoacuten

No extrantildea que en esas condiciones la reduccioacuten real de los gastos sociales y una crecientefalta de correspondencia entre los mismos y las demandas de los grupos desfavorecidos (la regioacutensigue teniendo una de las tasas maacutes altas de crecimiento demograacutefico de Ameacuterica Latina)contribuyeran a empeorar las situaciones de pobreza extrema Se agravaron las carencias deservicios baacutesicos en alimentacioacuten agua potable vivienda salud y conservacioacuten ambiental eldesempleo abierto y la exiguumlidad de las fuentes de empleo productivo especialmente en lossectores urbanos

Como se expresoacute en general los paiacuteses tomaron medidas para compensar por la viacutea de latributacioacuten sobre fuentes internas el anquilosamiento de los impuestos sobre las exportaciones eimpulsaron programas de mejoramiento de las administraciones tributarias No obstante no huboavances significativos en teacuterminos de abatimiento de la evasioacuten y mejoramiento de la disciplinatributaria En cuanto a las nuevas foacutermulas impositivas instrumentadas destaca el eacutenfasis en laimposicioacuten indirecta y en algunos casos la simplificacioacuten del sistema de tasas progresivas en elimpuesto sobre la renta La experiencia muestra algunas reformas significativas como un uso maacutesgeneralizado del IVA la supresioacuten de tributos de alto costo administrativo y baja recaudacioacutencomparativa y la tendencia a transformar los impuestos especiacuteficos al consumo en equivalentes advalorem En contraste por el lado arancelario la poliacutetica de apertura externa limitada (que mantuvotemporalmente algunas restricciones cuantitativas) y en ciertas experiencias la apreciacioacuten real deltipo de cambio oficial como medida antinflacionaria menguaron la relevancia fiscal de uno de losasideros tributarios baacutesicos de las pequentildeas economiacuteas abiertas del tipo de las centroamericanas

Para los propoacutesitos de aumento real de la recaudacioacuten las presiones inflacionarias --aun sincontar la dramaacutetica experiencia hiperinflacionaria de Nicaragua-- trajeron como consecuencia dosfenoacutemenos de impacto negativo el rezago tributario y la merma de ingresos en virtud de lospanoramas recesivos provocados por la inflacioacuten sobre la asignacioacuten de recursos Las situacionesrecesivas estuvieron asimismo asociadas a la vulnerabilidad externa y a los acontecimientosextraeconoacutemicos pero tambieacuten a la volatilidad del capital privado y a los efectos de poliacuteticas deajuste que enfatizaron la contencioacuten de la demanda agregada con el fin de adecuar el productointerno el consumo y las inversiones a la capacidad para importar determinada por lasexportaciones

C La poliacutetica fiscal durante los 90

Es en estos antildeos que los paiacuteses comienzan a realizar ajustes fiscales maacutes estrictos teniendoen mente alcanzar la estabilidad en el menor lapso Para ello Centroameacuterica aplica con maacutes rigorlas poliacuteticas de las organizaciones financieras internacionales y consigue con altibajos mejoresresultados que en el decenio pasado principalmente en teacuterminos de deacuteficits fiscales y de tasasanuales de inflacioacuten A ello contribuye tambieacuten el hecho de que se fueran absorbiendo los efectos


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del segundo choque petrolero Asiacute mientras en los 80 los precios en Costa Rica tuvieron uncrecimiento anual acumulativo de 17 luego de un agravamiento en 1990 y 1991 la inflacioacutencedioacute hasta ubicarse en torno a un 12 en los uacuteltimos antildeos En El Salvador el progreso fue maacutesnotable todaviacutea ya que a una tasa media de 235 en el decenio anterior le ha seguido un proceso dealza de entre 14 y 15 anual El mismo patroacuten se advierte en Guatemala con tasas de inflacioacutenmoderadas en los 90 (menores a 15) si se exceptuacutea la inestabilidad de comienzos de este deceniofrente a maacutes de 20 de promedio en los 80 Honduras por el contrario ha sido la economiacutea que hamostrado mayor resistencia a adaptarse a la apertura comercial y a las condiciones de liberalizacioacutenexterna que se dan en Centroameacuterica en los 90 Este paiacutes mantuvo una trayectoria de baja tasa deinflacioacuten praacutecticamente en todos los antildeos de 1980 determinada por la rigidez del tipo de cambio enesos antildeos Recieacuten en el uacuteltimo trienio de los 80 se instrumentaron diferentes expedientesdevaluatorios Sin embargo auacuten con la devaluacioacuten progresiva el mercado de cambios se mantuvosegmentado y para las transacciones derivadas del pago de la deuda puacuteblica y un considerablecontingente de importaciones (combustibles medicinas alimentos insumos agriacutecolas) asiacute comopara el caacutelculo de la base tributaria de los aranceles de importacioacuten y otros impuestos directamenteligados al comercio exterior rigioacute el tipo de cambio oficial convertido en el ancla inflacionaria deesta economiacutea Se generoacute entonces un importante deacuteficit cuasi-fiscal en el Banco Centralespecialmente en 1990 y 1991 cuando pese a la liberacioacuten del tipo de cambio el pago de la deudaexterna puacuteblica continuoacute ligado al tipo oficial Finalmente en el caso de Nicaragua las condicionesfueron totalmente particulares no soacutelo a nivel de la regioacuten sino de toda Ameacuterica Latina Aldesorden financiero provocado por la contienda se sumoacute la enorme escasez de abastecimientos delexterior y la orientacioacuten del aparato productivo hacia las necesidades planteadas por la emergenciaLa inflacioacuten llegoacute a maacutes de 14 mil por ciento en 1988 y se requirieron 3 antildeos de control financieroreduccioacuten del tamantildeo del gobierno y ayuda externa considerable para que el paiacutes se pudiera acercara un desarrollo razonablemente estable Con todo las secuelas del conflicto fueron muy graves yNicaragua regresoacute muy atraacutes en el tiempo

Cuadro 5CENTROAMEacuteRICA EVOLUCIOacuteN DEL BALANCE FISCALa DE LOS GOBIERNOS CENTRALES

(Porcentaje del PIB)


-48 -63 -64 -99-106

-31-61-36

-110-253

-26-23-19-79

-203

-39-46-09-57

-105

-36-24-10-73-82

Fuente CEPAL Istmo Centroamericano op cit Y Notas para el Estudio Econoacutemico 1996

Nota a Conforme a la definicioacuten del FMI en el Manual de Estadiacutesticas de Finanzas Puacuteblicas (1986)ldquodiferencia entre el gasto puacuteblico estatal en efectivo que incluye los gastos en intereses y excluye los pagosde amortizacioacuten de la deuda puacuteblica pendiente y el ingreso total en efectivo que incluye los ingresostributarios no tributarios y las donaciones pero excluye los fondos obtenidos en preacutestamosrdquo

Postergando para los puntos 5 y 6 respectivamente de este informe el anaacutelisis de las poliacuteticasde gasto puacuteblico y de ingresos en los antildeos 90 obseacutervese a continuacioacuten el comportamiento delbalance fiscal de los gobiernos centrales en los dos uacuteltimos decenios

En teacuterminos de balance primario los paiacuteses llevaron a cabo un ajuste mayor del que serefleja en las cifras del cuadro anterior Costa Rica en particular ha registrado varios antildeos desuperaacutevit primario pero la presioacuten del pago del servicio de la deuda interna continuacutea hasta elpresente generando desequilibrios fiscales de importancia que no han podido abatirse Algosemejante viene ocurriendo en Honduras Ademaacutes en estos dos paiacuteses y en parte tambieacuten enNicaragua los uacuteltimos antildeos muestran claramente la incidencia del ciclo poliacutetico con un deacuteficitfiscal que se ensancha en periacuteodos electorales


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Los deacuteficit fiscales de los gobiernos centroamericanos han experimentado variantes en susmodalidades de financiamiento a lo largo del tiempo En la primera mitad de los 80 tuvo granimportancia el financiamiento interno En adelante Costa Rica continuoacute dependiendo pesadamentede las fuentes internas pero los demaacutes paiacuteses salvo Nicaragua lograron controlar elendeudamiento interno y apoyarse crecientemente en las fuentes externas baacutesicamentemultilaterales En los antildeos maacutes cercanos al presente por otro lado el financiamiento interno antesen buena medida alimentado por el creacutedito del Banco Central ha pasado a reflejar el efecto dereformas financieras Estas reformas han llevado al fortalecimiento progresivo de las operacionesde mercado abierto En algunos paiacuteses particularmente en Honduras el financiamiento puacuteblico atasas de mercado dentro del mecanismo de subastas ha dado lugar a un creciente peso del serviciode la deuda interna en el gasto puacuteblico aunque no parece que el fenoacutemeno tenga una importanciatal como para poner en riesgo la sostenibilidad de las finanzas El caso de Nicaragua sobresalecomo una situacioacuten especial de alto riesgo en parte por el importante volumen que alcanzoacute laemisioacuten de valores para indemnizar a propietarios de tierra y otros activos


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IV Bases de sustentacioacuten de lapoliacutetica de gastos e ingresos delos gobiernos centrales

Se considera que existe un conjunto de requisitos miacutenimos quese debe satisfacer para tener el marco apropiado de insercioacuten de lapoliacutetica fiscal dentro del nivel institucional a que se refiere estedocumento Tales requisitos a los que se pasaraacute revista de inmediatoson a) identificacioacuten del grado y modalidades de la intervencioacutenestatal en los procesos econoacutemicos b) adecuacioacuten del presupuesto almarco general de la poliacutetica econoacutemica y c) elaboracioacuten de criteriosmetodoloacutegicos para el caacutelculo aproximado de los beneficios y costosde la transicioacuten hacia nuevos estadios de eficiencia productiva

A Identificacioacuten del grado y modalidades dela intervencioacuten estatal

Se trata en esencia de determinar cuaacuteles van a ser las reglasdel juego entre los agentes puacuteblicos y privados seguacuten la concepcioacutenque de siacute misma tenga la sociedad con que se esteacute tratando Este es uncampo obviamente reservado a las decisiones propias de cada paiacutesaun cuando las sugerencias de la CEPAL adquieren en Centroameacutericaespecial vigencia en lo referido al impulso de la concertacioacuten entregobierno y grupos integrantes de la sociedad civil

El tema de la confrontacioacuten abierta o latente entre grupossociales lleva de inmediato a pensar en la concertacioacuten entre agentespuacuteblicos y privados y en la reasuncioacuten por parte del Estado de su


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papel de aacuterbitro en conflictos expliacutecitos o larvados Este es un tema de gran trascendencia en laestrategia de la TPE dado que sin pactos o acuerdos sociales seriacutea impensable abordar las nuevasexigencias de modernizacioacuten dentro de un proceso de tipo democraacutetico El caraacutecter del presentedocumento requiere que se tome en cuenta soacutelo aquello que tiene relacioacuten directa con laelaboracioacuten de la poliacutetica fiscal de todos modos se impone analizar algunas cuestiones previas

El punto de partida de los acuerdos de concertacioacuten es normalmente la exploracioacuten de losespacios de coincidencia entre intereses y aspiraciones de diferentes grupos sociales Aunqueaparentemente es una tarea demasiado obvia tiene envergadura suficiente para destacarla y ellopor dos razones i) descarta o pone en suspenso los aspectos puramente retoacutericos de los diferentesdocumentos y posiciones de principio en que se expresan aquellas aspiraciones y en seguida ii)acota las zonas de divergencia real y de esa forma permite el disentildeo de las propias foacutermulasoperativas del acuerdo o acuerdos dentro de las cuales quedan comprendidos los aspectosespeciacuteficos de poliacutetica social

Del documento Transformacioacuten Productiva con Equidad se desprende que los acuerdosque se logren en el momento de la concertacioacuten no implican delegacioacuten de autoridad del gobiernosino adecuacioacuten de sus actividades a lo que exija la convergencia de los intereses y aspiraciones delos grupos sociales Aparentemente seraacute esencial que una concertacioacuten en Centroameacuterica seproponga como objetivos baacutesicos i) lograr un crecimiento econoacutemico impulsado por actividadesen las que prive la incorporacioacuten de nuevas tecnologiacuteas (generalmente por la viacutea de la adaptacioacutencomo alternativa realista a la creacioacuten dada la carencia de una masa criacutetica para lo segundo) enproductos disentildeos y procesos y encaminados fundamentalmente al aprovechamiento de losrecursos naturales (fuerte incorporacioacuten de valor agregado industrial y de servicios a los productosde base agriacutecola) ii) bajar gradualmente el ritmo inflacionario puesto que en Centroameacutericaaparece como insoslayable la adopcioacuten de medidas de corte de expectativas para evitar que laatencioacuten de los agentes econoacutemicos se desviacutee permanentemente desde el desarrollo de actividadesproductivas hacia la proteccioacuten contra la inflacioacuten como preocupacioacuten prioritaria y se erosione lacohesioacuten social iii) obtener las mejores condiciones para el arreglo de la deuda externa y laincorporacioacuten de fondos frescos del exterior iv) atenuar los impactos negativos de los ajustesestructurales sobre el empleo y condiciones generales de bienestar de la poblacioacuten v) colaborarmutuamente en la estructuracioacuten de programas especiacuteficos que se ocupen de las situaciones depobreza extrema procurando simultaacuteneamente el fomento de la produccioacuten y la productividad delos pobres Se trata de que eacutestos mejoren progresivamente su condicioacuten sobre la base de su propioesfuerzo productivo dependiendo cada vez menos de la asistencia puacuteblica o privada nacional oextranjera y vi) tratar de que el gobierno se retire de actividades que el sector privado puededesarrollar de manera maacutes eficiente

Ya se explicoacute que la concertacioacuten no sustituye funciones del gobierno pero en la medida enque se obtenga consenso sobre una lista de objetivos como la que se ha ejemplificado es evidenteque el trabajo conjunto de agentes sociales y privados adquiere una potencialidad que difiacutecilmentese logra con los mecanismos tradicionales de planificacioacuten

Como ejemplo de lo que antecede puede citarse una experiencia particular de un paiacutescentroamericano (Recuadro 5)

En teacuterminos de participantes obligados en los acuerdos esta materia depende mucho de larealidad concreta de cada paiacutes en el sentido de si hay concentracioacuten o relativa atomizacioacuten yequilibrio entre los grupos de presioacuten y de las diferentes jerarquiacuteas o relaciones de prestigio o depoder real a nivel de los mismos grupos Ninguna consideracioacuten geneacuterica o abstracta puede ignorarel hecho de que lo vaacutelido es lograr el acatamiento u observancia real de los compromisos yanteponer los intereses generales o comunes a los intereses particulares con el miacutenimo de coercioacutenpuacuteblica de otra forma es decir si se requiere un ejercicio continuo de la coercioacuten los acuerdos dehecho o no existen o fueron de muy poca utilidad


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Recuadro 5HONDURAS 1989 RESUMEN DE UN MODELO DE COMPROMISO ENTRE LOS ACTORES

SOCIALES COMO FUNDAMENTO DE POLIacuteTICAS DE ESTABILIZACIOacuteN

B Adecuacioacuten del presupuesto al marco general de poliacuteticamacroeconoacutemica

Debe sentildealarse que las poliacuteticas macroeconoacutemicas en Centroameacuterica han estadotradicionalmente desvinculadas de las poliacuteticas sectoriales y en algunos casos las poliacuteticas sectorialesmismas se han debilitado o han pasado a segundo plano Recientemente en algunas experiencias (ElSalvador en 1996) se ha prestado atencioacuten a este problema pero no es lo comuacuten Ademaacutes puedeidentificarse una serie de deficiencias en las propias poliacuteticas macroeconoacutemicas que impiden tener unpresupuesto apropiado Han estado expuestas a oscilaciones en cuanto a sus objetivos e instrumentosde tal manera que no han dado sentildeales claras al sector privado acerca de la direccioacuten que tomariacuteanprecios claves (tipos de cambio tasas de intereacutes y salarios) en una perspectiva de mediano y largoplazo tampoco esas poliacuteticas se han aplicado en forma gradual en materia de apertura externatendiendo a evitar el desajuste de las cadenas productivas por uacuteltimo lo que es muy importante en lasituacioacuten actual de Centroameacuterica no le han asignado al sector puacuteblico un papel orientador de losesfuerzos privados en el marco de la competencia internacional acrecentada que se verifica en laactualidad El reconocimiento de estos hechos tendriacutea que llevar a un cambio en la concepcioacuten de lospresupuestos anuales considerarlos como formando parte de un proceso trienal o quinquenal deasignacioacuten de recursos y sujetarlos a un conjunto de objetivos macroeconoacutemicos baacutesicos que deberaacutenestar contenidos en un marco expliacutecito de poliacuteticas macroeconoacutemicas para el antildeo del presupuesto

La programacioacuten de la poliacutetica fiscal necesita asiacute de un instrumento de compatibilizacioacuten de lasvariables macroeconoacutemicas y de las especiacuteficas de la poliacutetica sectorial que integre los gastos(corrientes y de inversioacuten) y los ingresos del sector puacuteblico en la visioacuten unitaria del escenario que el

En materia de compromisos que podriacutean asumirse puede tomarse como ejemplo una sugerenciaespeciacutefica que se formuloacute en Honduras en el mes de diciembre de 1989 apenas conocido el resultado de laeleccioacuten presidencial La sugerencia consta en el documento Propuestas de Poliacutetica Econoacutemica y Social paraun Proceso de Ajuste Gradual Proyecto HON-87005 Gobierno de Honduras-PNUDCEPAL diciembre de1989 formulado por un grupo de consultores en que participoacute el autor de este trabajo Se sosteniacutea en el citadodocumento que por parte del gobierno era esencial que eacuteste se comprometiera a reducir el tamantildeo del deacuteficita una proporcioacuten acordada entre las partes y medida como porcentaje sobre el PIB proyectado a hacerlo porla viacutea de racionalizacioacuten del gasto mediante una revisioacuten cuidadosa y selectiva de las diferentes partidas sindesatender la prestacioacuten de los servicios sociales baacutesicos y mediante el aumento de la captacioacuten de recursostributarios y actualizacioacuten gradual de los precios y tarifas de los bienes proporcionados por el sector puacuteblico aprofundizar en la poliacutetica de racionalizacioacuten de la proteccioacuten comercial favoreciendo la competitividad externade Honduras pero evitando la desproteccioacuten suacutebita con su secuela indeseable en teacuterminos dedesmantelamiento del aparato industrial y de aumento del desempleo a evitar que el financiamiento del sectorpuacuteblico afecte las posibilidades de creacutedito del sector privado a tomar medidas urgentes para asegurar elabastecimiento de bienes de consumo baacutesico a precios razonables a impulsar programas de empleo a traveacutesde la orientacioacuten de la inversioacuten puacuteblica de la puesta en marcha del Fondo Hondurentildeo de Inversioacuten Social yde otros mecanismos que permitan el desarrollo de las aptitudes y potencialidad de las aptitudes de losmunicipiosrdquo Del lado de los empresarios destacaba la sugerencia de que eacutestos se comprometieran acolaborar con el gobierno en el establecimiento de mecanismos que posibilitasen la absorcioacuten dedesempleados en tareas productivas evitando que el Estado se viese obligado a expandir su gastoimproductivo o a conceder subsidios exagerados para paliar los efectos de la desocupacioacuten En lo referente alos campesinos se esperaba que eacutestos se comprometiesen entre otras concesiones a colaborar con lasautoridades en la revisioacuten de los precios de garantiacutea de los granos baacutesicos a fin de determinar un valor queasegurara al productor una rentabilidad media razonable y un nivel medio real (o sea en comparacioacuten con elnivel general de precios) sujeto a pocas fluctuaciones Entre los compromisos del sector obrero se preveiacuteaque deberiacutea esforzarse junto con los demaacutes integrantes de las aacutereas productivas en elevar la productividad yabatir el ausentismo laboral como medios para contribuir a la baja de la inflacioacuten y a la preservacioacuten de lasfuentes de empleo O sea un tratamiento conjunto en el problema del empleo que en una cuestioacuten tan criacuteticaprocuraba complementar el funcionamiento del mercado sin sustituirlo pero evitando al mismo tiempo queeacutese fuese el uacutenico criterio para decidir el volumen de ocupacioacuten en el sistema


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paiacutes proyecta como deseable y viable para un periacuteodo determinado Generalmente el documento-guiacuteade compatibilizacioacuten se conoce como Marco Macroeconoacutemico del Presupuesto de Ingresos y Gastosdel Sector Puacuteblico para un antildeo determinado o un periacuteodo de tres a cinco antildeos8

Pese a que la formulacioacuten de marcos macroeconoacutemicos --o documentos relativos a CriteriosGenerales de Poliacutetica Econoacutemica-- no constituye ninguna novedad en Centroameacuterica convieneplantear algunas reflexiones para llamar la atencioacuten sobre ciertos aspectos de estos ejercicios quegeneralmente se pasan por alto no obstante su trascendencia cuando se los ubica en el contexto de laTransformacioacuten Productiva con Equidad

El caraacutecter informativo y orientador de los marcos macroeconoacutemicos (MM) Se trata de darcontenido a los principales criterios de poliacutetica macroeconoacutemica que se propone desarrollar elgobierno dentro del periacuteodo de ajuste con arreglo a la concepcioacuten de que la poliacutetica de gastos eingresos puacuteblicos (incluido con caraacutecter muy relevante el programa de inversiones puacuteblicas) no sedesenvuelve en forma aislada sino que al contrario es parte de un conjunto de otras poliacuteticas comolas de precios e ingresos la de balanza de pagos y la monetaria y crediticia todo ello a partir de unconjunto de proyecciones consistentes de variables de oferta y demanda globales Estas variables secomportan unas veces como estados de naturaleza sobre todo en el muy corto plazo con respecto ala poliacutetica fiscal y en otras ocasiones suponen comportamientos alterados por las decisiones que setomaraacuten en el aacuterea fiscal entre otras para el logro de equilibrios macroeconoacutemicos crecimientoaumento del empleo e incremento de la inversioacuten Por otro lado en la medida en que el MM analiza lacoherencia entre diferentes medios de poliacutetica y plasma las intenciones del gobierno en los camposanteriormente mencionados constituye un valioso indicador y orientador de las decisiones del sectorprivado especialmente en lo que tiene relacioacuten con la asignacioacuten de recursos reales vale decir condecisiones de inversioacuten consumo y ahorro de los operadores privados Su contenido en cuantodocumento en teacuterminos de poliacutetica financiera anticipa ademaacutes la forma e intensidad con que seusaraacuten los instrumentos baacutesicos de dicha poliacutetica (tasa de cambio tasa de intereacutes disponibilidad decreacutedito interno controles de precios etc) o sea la forma e intensidad con que se usaraacuten determinadasvariables nominales que entran necesariamente en los caacutelculos de empresarios y consumidores con elfin de corregir desequilibrios anticipados El presupuesto anual de gastos corrientes y de inversioacutenresulta luego la expresioacuten concreta de los objetivos y metas del marco macroeconoacutemico

Es oportuno recordar aquiacute que en los paiacuteses en desarrollo los fenoacutemenos de aprendizaje sonlentos y no son homogeacuteneos a raiacutez de los desniveles culturales pronunciados entre empresarios de estaseconomiacuteas y de las posibilidades claramente diferenciadas de obtener informacioacuten Ademaacutes la mismacapacidad de reaccioacuten y ejecucioacuten de decisiones por parte de las empresas bien informadas puede sermucho maacutes lenta de lo que podriacutea suponer un modelo de formacioacuten de expectativas que postule elequilibrio natural de los mercados en el corto plazo Por ende seriacutea ilusorio pretender que losoperadores econoacutemicos de los paiacuteses subdesarrollados se comporten a la manera de las grandesunidades de los paiacuteses en desarrollo que tambieacuten enfrentan un conjunto de restricciones especiacuteficas Deahiacute que sea difiacutecil sobrestimar la importante funcioacuten puacuteblica de elaborar procesar y proporcionar almercado informaciones baacutesicas para los caacutelculos de una gran masa de empresarios medianos ypequentildeos --algunos de ellos en formacioacuten-- ni la de utilizar prospectivamente la informacioacuten con finesde adecuacioacuten de poliacuteticas En estas economiacuteas el Estado todaviacutea se encuentra o deberiacutea encontrarsemediante el perfeccionamiento de sus mecanismos de previsioacuten en situacioacuten privilegiada frente a lainexperiencia en teacuterminos medios de los operadores econoacutemicos Soacutelo restariacutea agregar que laconcertacioacuten social ya aludida significariacutea un antecedente obligado de la definicioacuten de loscompromisos del Estado lo que le permitiriacutea actuar en contacto con los grupos sociales eliminando elesfuerzo adicional de eacutestos para reducir la incertidumbre de la intervencioacuten estatal

8 Un periacuteodo de proyeccioacuten plurianual con cortes anuales se concibe como altamente conveniente para dejar claramente expresada la

secuencia de los programas de Ajuste Estructural


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Es plausible de todas maneras la preocupacioacuten de investigadores y cientistas poliacuteticos paraquienes el Estado debe actuar con apego a reglas estables no discrecionales Sin embargo en laparticular situacioacuten de los paiacuteses de Centroameacuterica habraacute de ocurrir un compromiso entre reglas degestioacuten estables para periacuteodos suficientemente largos y la necesidad de intervenciones coyunturalesmotivadas por la inestabilidad de los mercados de exportacioacuten En este campo cobra especial sentidoel papel de la cooperacioacuten externa dada una disciplina fiscal interna apropiada el acceso amplio amercados la estabilidad de los teacuterminos del intercambio y la compensacioacuten mediante ayuda financieramultilateral de los altibajos de los precios de los productos de exportacioacuten9 constituiriacutean premisasbaacutesicas para la adopcioacuten de reglas estables en el manejo de la poliacutetica econoacutemica

La necesidad de integrar los marcos macroeconoacutemicos a poliacuteticas sectoriales organizadas entorno a nuacutecleos concretos de actividad econoacutemica Tal como expresa la CEPAL en el documentosobre crisis y poliacuteticas de ajuste para Centroameacuterica el ajuste con crecimiento del producto nacionalbruto implicariacutea programar un nivel miacutenimo de inversioacuten y de financiamiento externo congruente conel crecimiento propuesto El programa prestariacutea especial consideracioacuten a medidas para lareactivacioacuten productiva y seriacutea selectivo tanto con respecto a las actividades que apoyariacutea como a losinstrumentos de poliacutetica econoacutemica que se aplicariacutean En este sentido una vez definidas lasactividades prioritarias para la recuperacioacuten --que variariacutean de un paiacutes a otro-- cabriacutea la formulacioacutende paquetes de medidas ad hoc para su fomento Estas incluiriacutean proyectos de inversioacutencomercializacioacuten externa transformacioacuten tecnoloacutegica y capacitacioacuten en aacutereas especiacuteficas El programade inversiones puacuteblicas deberiacutea revisarse a la luz de estas actividades productivas que seimpulsariacutean10

De esta manera los marcos macroeconoacutemicos concebidos bajo la forma de programas trienalesde recuperacioacuten y crecimiento podriacutean incluir aspectos como la articulacioacuten productiva las accionesde proteccioacuten del medio ambiente y de conservacioacuten de recursos naturales la regionalizacioacuten del gasto(concebida dentro de la revisioacuten del programa de inversioacuten puacuteblica) pero fundamentalmente dejariacuteansentado el principio de que ciertas actividades constituiriacutean el nuacutecleo baacutesico de irradiacioacuten de impulsoshacia otras actividades y que es en torno a ese nuacutecleo baacutesico y no al sector que deben articularse lasmedidas de estiacutemulo

C Elaboracioacuten de criterios metodoloacutegicos para el caacutelculoaproximado de los beneficios y costos de transicioacuten

Avanzar en la apertura de la economiacutea mediante la rebaja gradual de aranceles un tipo decambio real alto y estable y una proteccioacuten total que deacute a las nuevas exportaciones el mismotratamiento que a las industrias sustitutivas de importacioacuten constituye un componente esencial de laestrategia de transformacioacuten productiva

La brusca apertura de la economiacutea no podriacutea contribuir al logro de la eficiencia sino al precio deun proceso doloroso de seleccioacuten natural Por ello adquiere especial significado en la regioacuten lasugerencia de la CEPAL en cuanto a que el proceso debe ser gradual e ir acompantildeado no soacutelo de unentorno macroeconoacutemico apropiado sino tambieacuten de una readecuacioacuten de instrumentos de estiacutemulo enfuncioacuten de un nuevo esquema de apoyo selectivo Ese esquema debe tener como finalidad la creacioacutende capacidades empresariales y de oportunidades de empleo a un ritmo ascendente capaz decompensar la peacuterdida social representada por recursos que quedaraacuten ociosos a medida que seintensifique la competencia internacional No se trata de establecer esquemas permanentes quepaternalicen el apoyo sino de llegar hasta el punto en que el sistema adquiera una dinaacutemica capaz de

9 Veacutease al respecto CEPAL Centroameacuterica Crisis y poliacuteticas de ajuste 1979-1986 (LCMEXL81) 15 de julio de 1988 paacutegs 47 y

4810 Ibiacutedem paacuteg 48


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impulsarlo por siacute mismo Sin embargo debe resaltarse que para que funcionen los procesos de ajuste yde acercamiento a un sistema competitivo se requieren instituciones y mercados (por ejemplo en elaacutembito financiero) que operen con las menores trabas de tipo oligopoacutelico Surge aquiacute una tarea depromocioacuten de parte del Estado que incide directamente sobre la poliacutetica fiscal

En la propuesta de la CEPAL no se desconoce que corresponde reintegrar progresivamente alsistema de precios su funcioacuten de indicador de las escaseces relativas en la economiacutea conforme a locual los recursos se desplazan en la magnitud adecuada para facilitar precisamente el logro de laeficiencia econoacutemica (producir al menor costo y en las cantidades precisas los bienes que demandanlos consumidores) Entre tanto ya se estaacuten observando las consecuencias indeseables en materiadistributiva del desempentildeo econoacutemico bajo el acicate de la competencia externa fundamentalmentemayor desempleo en situaciones de ya alta desocupacioacuten y tendencia a la concentracioacuten de lapropiedad Este uacuteltimo fenoacutemeno aparece estimulado por la situacioacuten de debilidad en que seencuentran empresarios protegidos en ramas que inevitablemente tienden a desaparecer sin capacidadteacutecnica y financiera para soportar el costo de la transformacioacuten de sus empresas pese a la relativaseguridad de una tasa de retorno razonable en nuevas actividades Asiacute las deformaciones ydesigualdades que en parte se generaron por la desmesurada proteccioacuten del pasado no podraacuteneliminarse de un solo golpe Afortunadamente tambieacuten hay conciencia de ello en los organismosfinancieros internacionales ya que se estaacuten creando fondos para preacutestamos especiales de reconversioacutenindustrial11

Desde el punto de vista de la poliacutetica fiscal todo lo anterior es pertinente para llamar la atencioacutensobre el papel activo que debe cumplir esa poliacutetica en torno a evitar en la transicioacuten los costosexagerados para la mayoriacutea y los beneficios desproporcionados para grupos reducidos En ese sentidolas autoridades fiscales deben ejercer el seguimiento apropiado del proceso asiacute como estar preparadaspara aplicar medidas oportunas Necesitan contar con una estimacioacuten aproximada de beneficios ycostos cuyo grado de afinamiento dependeraacute de las circunstancias de cada caso

Algunos puntos relevantes del contenido de esa metodologiacutea omitiendo los indicadores maacutesobvios que surgen de las cuentas nacionales y del sector externo seriacutean i) evolucioacuten mensual de lastasas de desempleo y subempleo a nivel de ramas ii) evolucioacuten de los indicadores de salarios puacuteblicosy privados a nivel de ramas y categoriacuteas socioprofesionales iii) encuestas perioacutedicas sobre el aumentoo disminucioacuten de la actividad informal iv) estudios de casos y encuestas con alguacuten grado deperiodicidad encaminados a detectar tendencias en materia de fusiones y concentraciones de empresasen el sector industrial y de servicios tendencias de las ventas y de las intenciones y realizaciones enproyectos de inversioacuten v) anaacutelisis especiacutefico de los cambios en precios relativos tanto a nivel deiacutendices al consumidor como de iacutendices de precios mayoristas vi) recopilacioacuten y anaacutelisis deinformacioacuten con respecto al mercado inmobiliario y al comportamiento de las cotizaciones de accionesy obligaciones en las bolsas de valores vii) anaacutelisis estadiacutestico muy desagregado de las declaracionesde impuestos de renta ventas suntuarios tradicioacuten de inmuebles y de herencias con el fin de detectar--pese a las desviaciones que introduce la evasioacuten-- el sesgo que van tomando la actividad econoacutemicay los ingresos en sus diferentes categoriacuteas y viii) intensificacioacuten de las encuestas que se refieren albienestar de la poblacioacuten y fundamentalmente de los grupos menos favorecidos encuestas sobresatisfactores baacutesicos en los principales nuacutecleos de concentracioacuten de hogares pobres como zonasmarginales urbanas y poblaciones rurales relativamente desconectadas de las redes de servicios baacutesicosdel Estado entre otras

11 Algunos indicadores muy fragmentarios acerca del criterio con que se manejariacutean esos fondos permiten inferir primero que habriacutea

una gama de instrumentos (como financiamiento para reconversioacuten de equipos reembolso parcial de inversiones muy recientes ysubsidios para readiestramiento de personal) y segundo una atencioacuten especial a que el empleo de los instrumentos no vaya maacutes allaacutedel punto en que dejan de ser un estiacutemulo para retirarse de actividades y pasan a constituir una ayuda compensatoria parapermanecer en ellas o sea que se tratariacutea de evitar que los nuevos instrumentos se transformen en una proteccioacuten con otro nombre


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V La poliacutetica de gasto puacuteblicopresupuestaria y deadministracioacuten financiera

A Composicioacuten del gasto total y principalesrestricciones para la poliacuteticapresupuestaria

Se observoacute en el punto 3 anterior coacutemo los gastos sociales y lainversioacuten de los gobiernos centrales soportaron la carga del ajuste y delas restricciones derivadas de los conflictos poliacuteticos a mediados delos ochenta La conduccioacuten de la poliacutetica fiscal dispuso de mayormargen de maniobra en los antildeos siguientes cuando mejoraron lascondiciones de los mercados externos se restablecieron las corrientesde comercio en el interior de Centroameacuterica se sucedieron diversosmecanismos de reduccioacuten condonacioacuten y renegociacioacuten de la deudaexterna y se obtuvieron financiamientos frescos de gobiernos einstituciones internacionales

El saldo de la deuda externa total (puacuteblica y privada) respectode las exportaciones cayoacute de tres veces y media a una vez y media enCosta Rica entre 1985 y 1995 y de dos veces a una en el mismoperiacuteodo en El Salvador En este paiacutes tras haberse experimentado unaelevacioacuten con la entrada de capitales que apoyoacute el fin del conflictointerno el coeficiente comenzoacute a reducirse en la medida en que losingresos de divisas por remesas familiares generaron liquidezsuficiente para abatir compromisos externos En Guatemala tambieacutenfue importante el proceso de reduccioacuten relativa de los compromisos


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el coeficiente se contrajo de dos a una y media veces en tanto en Honduras el aflojamiento de larestriccioacuten de la deuda aunque menos significativa que en el resto de los paiacuteses actuoacute de todasmaneras en sentido positivo desde el aacutengulo de la liberacioacuten de recursos ordinarios en divisas EnNicaragua las condiciones fueron abiertamente diferentes y fuera de proporcioacuten en relacioacuten con elresto de Centroameacuterica De 1985 a 1992 el saldo de la deuda externa respecto de las exportacionespasoacute de 14 a 35 veces llegando a extremos de cesacioacuten de pagos Lo inviable de un despegueeconoacutemico en esas circunstancias ha redundado en importantes condonaciones y en la buacutesquedapor parte de las autoridades de la inclusioacuten del paiacutes en la iniciativa del FMI y del Banco Mundialpara los paiacuteses altamente endeudados Nicaragua estaacute destinando actualmente maacutes del 50 de susexportaciones al pago del servicio de la deuda puacuteblica externa

La reduccioacuten del peso de la deuda externa como caracteriacutestica general de Centroameacuterica harepresentado un importante esfuerzo para los paiacuteses en los noventa este esfuerzo se vio facilitadopor las condiciones de mayor liquidez en el frente externo La situacioacuten es menos apremiante engeneral pero en Nicaragua Costa Rica y Honduras la restriccioacuten para el desempentildeo de la poliacuteticade gasto puacuteblico ha tendido a desviarse hacia el frente de la deuda interna

En Nicaragua las posibilidades de que la poliacutetica fiscal apoye el crecimiento estaacutensumamente limitadas por el gran volumen de deuda interna del gobierno central a partir del hechode que como resultado de poliacuteticas financieras de las administraciones anteriores se llegoacute a unaaguda descapitalizacioacuten del sistema financiero puacuteblico12 La deuda del gobierno con el BancoCentral es aproximadamente de dos mil millones de doacutelares habieacutendose originado en deacuteficitoperativos y otras operaciones de asistencia financiera por parte del gobierno asiacute como en peacuterdidaspor operaciones cambiarias a principios de los noventa

Si se hace a un lado el caso tan especial de Nicaragua en la perspectiva del presente deceniolos servicios de deuda respecto del gasto total de los gobiernos centrales presentan dos tipos desituaciones La primera corresponde a Guatemala y el Salvador y la segunda comprende aHonduras y Costa Rica aunque con algunas diferencias relevantes entre ambos paiacuteses

En Guatemala se encuentra la relacioacuten maacutes baja de Centroameacuterica entre carga por intereses ygasto total del gobierno central Ha variado en un rango de entre 10 y 12 durante un periacuteodorelativamente prolongado A una cifra semejante se ha llegado en El Salvador pero luego de que en1991 y 1992 los intereses explicaron cerca de 15 del gasto total

En Honduras el peso de los intereses en el gasto total fue del orden de entre el 17 y 18 enlos primeros antildeos del decenio pero comenzoacute a aumentar hasta superar el 20 en los dos uacuteltimosantildeos En Costa Rica ese mismo coeficiente alcanzoacute un promedio de 20 a principios del deceniosin embargo a partir de entonces ha remontado abruptamente y se acerca ya al 28 En estos dospaiacuteses el rubro de intereses dentro del gasto crece ya en funcioacuten directa de la deuda interna EnCosta Rica se ha llegado a una captacioacuten desmedida de financiamiento interno fuera de proporcioacutencon el crecimiento econoacutemico Las tasas reales de intereacutes necesarias para apoyar la colocacioacuten devalores superan a las del crecimiento del producto en varios puntos porcentuales El productoapenas ha crecido 2 anual entre 1993 y 1996 Los intereses de la deuda interna representan entre4 y 5 veces lo que se paga por la deuda externa Un incremento de la tributacioacuten la reasignacioacutendel gasto y el flujo de ingresos por privatizaciones deberaacuten estar claramente orientados a lareduccioacuten de los compromisos de deuda interna so pena de generar fuertes presiones inflacionariaso el deterioro de la calidad del gobierno como deudor La situacioacuten de Honduras presenta otrascaracteriacutesticas estaacute influida por el hecho de que los bonos del gobierno central antes negociadosen forma relativamente cerrada dentro del sector puacuteblico y como expediente para el traslado deexcedentes de caja de ciertas instituciones como los organismos de seguridad social asiacute como unaforma impliacutecita de expansioacuten de la base monetaria comenzaron a subastarse crecientemente en 12 Veacutease CEPAL Nicaragua Evolucioacuten econoacutemica durante 1996 LCMEXL600 19 de mayo de 1997


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condiciones de mercado y en forma abierta a todo tipo de participantes Con el procesoinflacionario de los tres uacuteltimos antildeos tres antildeos los intereses nominales han comenzado a incidir demanera importante dentro del gasto del gobierno central en tanto la absorcioacuten que realizoacute en elpasado el Banco Central deja latente la generacioacuten de peacuterdidas que actualmente se estaacutencontabilizando Tambieacuten aquiacute aunque en menor proporcioacuten que en Costa Rica habraacute que destinardisminuciones de gasto en alguacuten caso y recursos procedentes de la tributacioacuten en general aoperaciones de saneamiento financiero dentro del sector puacuteblico

Por otro lado la situacioacuten relativamente maacutes holgada en cuanto a compromisos de deuda hapermitido a los gobiernos centrales de El Salvador y Guatemala fortalecer el gasto en inversioacutenreal El Salvador destina actualmente alrededor del 18 del gasto total del gobierno a inversioacutendirecta y Guatemala cerca del 15 al mismo fin Estas cifras se comparan muy favorablemente conlas que se registraron en la segunda mitad de 1985 En cambio en Costa Rica la inversioacuten real esdel orden del 35 del gasto total y hay una clara postergacioacuten de las necesidades de inversioacuten eninfraestructura En el caso particular de este paiacutes el gasto corriente del gobierno central estaacutealtamente presionado por las transferencias que se destinan a los diferentes fondos de seguro socialentre ellos los constituidos en beneficio de los servidores puacuteblicos En Honduras la inversioacuten realregistra un coeficiente mayor incluso en algunos antildeos de este decenio a los de Guatemala y ElSalvador pero como se puede inferir de la comparacioacuten de los cuadros 4 y 5 el sostenimiento de lainversioacuten puacuteblica descansa en lo que estaacute resultando la brecha fiscal maacutes elevada en Centroameacuterica

B Aspectos relevantes de la relacioacuten entre el banco ytesoreriacuteas puacuteblicas en cuanto al financiamiento del deacuteficit

Durante el presente decenio ha habido cambios institucionales de bastante importancia enCentroameacuterica en lo que toca a la relacioacuten entre los gobiernos y sus respectivos bancos centralesEn general no ha transcurrido tiempo suficiente como para evaluar ese nuevo marco de relacionesque deriva fundamentalmente de las recientes reformas de las leyes orgaacutenicas de los bancoscentrales

El tema puede enfocarse desde tres aacutengulos

bull Financiamiento del presupuesto anual con cargo a emisioacuten primaria

bull Participacioacuten del Banco Central en el mercado secundario de valores del gobierno y

bull Financiamiento en casos de emergencia nacional tambieacuten en base a emisioacuten primaria

El financiamiento del presupuesto anual estaacute prohibido en Guatemala puede alcanzar a undoceavo de la recaudacioacuten tributaria proyectada en Nicaragua estaacute limitado al 10 de larecaudacioacuten en El Salvador y Honduras y puede alcanzar hasta un 50 de los gastos totales enCosta Rica

No existe liacutemite legal en lo que se refiere a la participacioacuten del Banco Central en el mercadosecundario en Guatemala Honduras y Nicaragua no estaacute contemplada expresamente en Costa Ricay estaacute reservada a las operaciones de fondeo entre bancos puacuteblicos en El Salvador

Los casos de emergencia nacional no exigen la calificacioacuten expresa por parte de otro poderdel Estado ni en Costa Rica ni en Nicaragua exigen decreto legislativo en El Salvador y Guatemalay resolucioacuten de Consejo de Ministros en Honduras


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C Sistema integrado de administracioacuten financiera13

Los paiacuteses de la regioacuten de Centroameacuterica han emprendido en los uacuteltimos antildeos un esfuerzoconducente a reformar y modernizar las estructuras y el funcionamiento de la administracioacutenpuacuteblica con el propoacutesito de alcanzar una gestioacuten gubernamental maacutes eficaz y eficiente

Como parte de este proceso los paiacuteses de la regioacuten han puesto especial eacutenfasis en el aacuterea definanzas puacuteblicas a partir del reconocimiento de que prevalecen en diferente grado pero en formageneralizada rezagos en materia normativa y deficiencias en la operatividad control y evaluacioacutende los diferentes subsistemas de gestioacuten financiera

En atencioacuten a lo anterior se vienen realizando actividades tendientes a conformar en cadauno de los paiacuteses los respectivos sistemas de administracioacuten financiera bajo una concepcioacutenintegral que permita

i Incorporar al sector puacuteblico los conocimientos maacutes modernos en materia de tecnologiacuteasadministrativas de administracioacuten financiera y control de gestioacuten

ii Interrelacionar los subsistemas de Presupuesto Tesoreriacutea Creacutedito Puacuteblico yContabilidad en cuanto a normativa operatividad e informacioacuten procesada

iii Operar un sistema que asegure homogeneidad oportunidad y seguridad en la informacioacutenproducida

La operacioacuten de un sistema integral deberaacute permitir a los gobiernos contar con normasmodernas y flexibles de administracioacuten financiera y control que derive en un sistema que produzcainformacioacuten que exprese con transparencia oportunidad y confiabilidad la accioacuten gubernamentalAsimismo deberaacute permitir un adecuado seguimiento y control sobre la evolucioacuten de las finanzaspuacuteblicas facilitando tanto su fiscalizacioacuten como la toma de decisiones

El proceso para el desarrollo de un sistema integral contempla la ejecucioacuten de actividades endiferentes etapas que van desde el disentildeo de los sistemas particulares de cada subsistema laconceptualizacioacuten de las reformas institucionales y redefiniciones de funciones y atribuciones hastaprogramas de capacitacioacuten de personal y adquisicioacuten de equipamiento informaacutetico

El gobierno de Honduras desde 1990 inicioacute un proceso de reformas del sector puacuteblico medianteel Programa de Modernizacioacuten del Estado (PME) el cual contempla tres componentes reforma de losservicios puacuteblicos reforma administrativa y reforma de la gestioacuten puacuteblica En este uacuteltimo componentese incluye la reforma del sistema de administracioacuten financiera y programacioacuten de inversiones Para laejecucioacuten de este programa se cuenta con recursos de instituciones financieras internacionales

Los componentes del SAFI son

- Las poliacuteticas de administracioacuten financiera

- Marco institucional y legal

- Integracioacuten de los subsistemas de Presupuesto Tesoreriacutea Contabilidad y Creacutedito Puacuteblicocada uno con sus propios instrumentos operativos

- Controles de gestioacuten

- Disentildeo y desarrollo de sistemas informaacuteticos que permitan la operacioacuten e integracioacuten de losdiferentes subsistemas

- Plan de capacitacioacuten de personal

13 Para el desarrollo del presente apartado se contoacute con informacioacuten detallada uacutenicamente sobre los avances registrados en Honduras y

Nicaragua


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El gobierno hondurentildeo ha logrado avances tendientes a instaurar el Sistema deAdministracioacuten Financiera Integral y en el marco del presupuesto del presente antildeo se contemploacuteimplementar la primera reforma para modernizar la administracioacuten financiera que considera entreotros aspectos la modificacioacuten y redefinicioacuten de funciones y atribuciones de varios ministerios lareorganizacioacuten de la administracioacuten puacuteblica y la institucionalizacioacuten de las Unidades de GerenciaAdministrativa (UGA) de la cuales dependeraacuten las aacutereas de presupuesto contabilidad recursoshumanos compras y suministros y constituiraacuten los enlaces entre el sistema central y las diferentesentidades y dependencias puacuteblicas a partir de las cuales se sustentaraacuten los procesos dedescentralizacioacuten operativa El gobierno ha iniciado el proceso de desconcentracioacuten funcionalregional y presupuestario principalmente de las actividades relativas a compras y suministros

La operalizacioacuten del SAFI parte del reconocimiento de la necesidad de una centralizacioacutennormativa que deacute orientacioacuten e integre por medio de poliacuteticas normas y procedimientos elfuncionamiento de cada uno de los subsistemas mencionados Contempla al mismo tiempo ladescentralizacioacuten operativa

Por lo que se refiere a Nicaragua este paiacutes viene instrumentando diferentes medidas para elfortalecimiento de la administracioacuten financiera Para ello el gobierno nicaraguumlense ha puesto enmarcha el desarrollo del Sistema Integrado de Gestioacuten Financiera Administrativa y de Auditoriacuteadenominado Proyecto SIGFA para cuya ejecucioacuten cuenta con el apoyo de recursos provenientes deinstituciones financieras internacionales en el marco general del Programa de Reforma yModernizacioacuten del Estado emprendido en ese paiacutes

El SIGFA integra los subsistemas de Presupuesto Tesoreriacutea Contabilidad y Creacutedito Puacuteblicoy considera como subsistemas tambieacuten los referentes a Personal (Organizacioacuten del servicio civil)Adquisiciones y Administracioacuten de Bienes

D Sistema nacional de inversioacuten puacuteblica

Existen avances en esta materia a fin de superar lo que en Centroameacuterica constituyoacute o bienun proceso desordenado o bien un proceso ordenado tradicional pero dominado por la inerciaEra comuacuten que en eacutepocas de auge con recursos maacutes o menos abundantes para invertir aumentase lainercia En eacutepocas de crisis los resultados negativos de esta praacutectica saltaban a la vista empresas ogobiernos endeudados obras suspendidas deterioro de servicios etc

Esta situacioacuten ha tendido a corregirse Actualmente se estaacute en una fase de transicioacuten dentrode la cual se han creado y desarrollado Bancos de Proyectos con la asesoriacutea del ILPES y con elapoyo del PNUD y del BID14 Como explica el ILPES ldquola estructura loacutegica de los Bancos deProyectos se basa fundamentalmente en el ciclo de proyectos El elemento baacutesico para sufuncionamiento es el proyecto El sistema registra la informacioacuten maacutes importante del proyecto encada una de las etapas de su ciclo de vida A medida que el proyecto pasa de una etapa a otra en elBanco de Proyectos queda registrada toda la informacioacuten generada en cada etapa Se mantiene asiacuteun completo y actualizado ldquoregistro de vidardquo de cada proyecto lo cual permite adoptar en formaoportuna medidas para su buen eacutexito y aprender de los errores y aciertos de los proyectosabandonados o terminados Los Bancos de Proyectos pueden servir como herramienta decoordinacioacuten institucionalrdquo

Auacuten cuando los Bancos de Proyectos van maacutes allaacute de lo que seriacutea un inventario de proyectospara constituir un enfoque metodoloacutegico para la programacioacuten y el control de la inversioacuten puacuteblicasu potencial puede haberse debilitado por la desaparicioacuten o disminucioacuten de funciones de los

14 Veacutease ILPES Aacuterea de Programas de Asesoriacutea ldquoLos Bancos de Proyectos y la programacioacuten de inversiones objetivos y

caracteriacutesticasrdquo (Boletiacuten de Difusioacuten)


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Ministerios de Planificacioacuten Por ese motivo acaso convenga fortalecer la concepcioacuten de Bancosde Proyectos integraacutendola a un Programa Nacional y a Programas Institucionales de InversioacutenPuacuteblica Esto ademaacutes reforzariacutea el papel de las unidades de inversioacuten puacuteblica como instrumentode coordinacioacuten interinstitucional que han permanecido en la estructura administrativa de losgobiernos centrales en algunos casos a nivel de direcciones en las respectivas Secretariacuteas deFinanzas Asiacute al menos en esta aacuterea podriacutean llegarse a rescatar importantes funciones de losMinisterios de Planificacioacuten

El programa Nacional de Inversiones a Mediano Plazo seriacutea el instrumento mediante el cualse dariacutea congruencia de conjunto a las propuestas sobre proyectos individuales asiacute como elinstrumento de compatibilizacioacuten preliminar de eacutestos con el marco financiero Debido a lanaturaleza de los proyectos de inversioacuten es aconsejable que aquel programa contemple un horizontecongruente con el que se adopte para el Plan Nacional de Desarrollo

Del Programa Nacional de Inversiones a Mediano Plazo se derivaraacuten los programas anualesComo las asignaciones anuales para inversioacuten deben ser aprobadas a traveacutes del PresupuestoGeneral de Gastos y de Ingresos lo recomendable es que la elaboracioacuten del Programa Anual deInversiones forme parte del proceso presupuestal normal y que en este proceso se haga lacompatibilizacioacuten financiera final A causa de que muchas veces los calendarios de elaboracioacuten yaprobacioacuten del Presupuesto General no coinciden con los tiempos requeridos por el proceso demaduracioacuten de los proyectos en lo individual deberaacute guardarse la flexibilidad necesaria paraincluir dentro del ejercicio presupuestal proyectos prioritarios que se vayan completando o paraexcluir proyectos que no reunieron cabalmente los requisitos necesarios para iniciar su ejecucioacutenelementos que seriacutean suministrados por los Bancos de Proyectos

Cada institucioacuten ejecutora de proyectos de inversioacuten deberaacute tambieacuten integrar su programa deinversiones de mediano plazo y sus programas anuales respectivos El horizonte del programa demediano plazo variaraacute en funcioacuten de las caracteriacutesticas teacutecnicas y econoacutemicas de los sectores Hayalgunas aacutereas por ejemplo electricidad que requieren un horizonte de planeacioacuten de largo plazopero en la mayoriacutea de los casos es suficiente un plazo de cuatro a cinco antildeos

Los programas de inversioacuten de mediano plazo tanto el nacional como los institucionalesincorporaraacuten en sus previsiones proyectos que estaraacuten en muy distintas fases de maduracioacuten por locual es necesario que se revisen y actualicen de manera permanente cuando menos trimestral

Por otra parte los tiempos variables de maduracioacuten de los proyectos junto con laproblemaacutetica financiera hacen aconsejable que en los programas de mediano plazo se manejendiversas opciones globales de inversioacuten Las disponibilidades o las restricciones financieras sonvariables y no es posible preveerlas con precisioacuten a mediano plazo Ademaacutes en cierto gradodependeraacuten tambieacuten del resultado de las inversiones que finalmente se lleven a cabo Laconsideracioacuten de diversas opciones permitiraacute manejar maacutes claramente estas interrelaciones yproponer el mejor conjunto de proyectos en los programas anuales Al mismo tiempo losresponsables de la poliacutetica macroeconoacutemica tendraacuten en las diversas opciones del programa deinversiones un punto de referencia importante para evaluar el impacto de diversas decisiones anivel macroeconoacutemico Las opciones del programa de mediano plazo deben actualizarse al iniciodel proceso de presupuestacioacuten a fin de seleccionar una opcioacuten de trabajo para el programa anualEn el curso del proceso presupuestario se seleccionaraacute la opcioacuten definitiva

Conviene resaltar algunas caracteriacutesticas sisteacutemicas y de continuidad en el proceso deinversioacuten Se trata de una tarea colectiva que involucra a un gran nuacutemero de funcionarios dediferentes niveles y que requiere un alto grado de coordinacioacuten una actitud participativa y decolaboracioacuten flexibilidad y disciplina Muchas veces estos requisitos no se encuentran en laorganizacioacuten gubernamental y hay que desarrollarlos o consolidarlos Por otro lado el enfoquesisteacutemico contribuye a determinar quieacutenes toman las decisiones para queacute las toman quieacuten las


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propone con que elementos de juicio y con que informacioacuten con queacute oportunidad y a traveacutes decuaacuteles mecanismos se formulan

E Sugerencias para el aumento de la eficiencia y eficacia delgasto puacuteblico

En sentido econoacutemico la eficiencia consiste en producir los bienes que la sociedad requierecon el menor costo posible La eficiencia supone un sistema de precios libre de imperfecciones yque los consumidores y empresarios puedan tener acceso amplio a la informacioacuten necesaria paratomar decisiones asiacute como libertad de entrada y salida al mercado

En muchos de los bienes y servicios que proporciona el sector puacuteblico es casi imposible quefuncione el sistema de precios para decidir su asignacioacuten Los bienes pueden ser de consumo colectivopor su misma naturaleza el uso de ellos por un usuario determinado puede no competir con el uso quehace otro usuario su oferta puede tener que prescindir del cobro expliacutecito por estar dirigida a unamplio sector de poblacioacuten indigente la ignorancia del consumidor o la falta de comunicacioacuten con lasautoridades puede ocasionar que el consumidor ni siquiera sepa coacutemo expresar sus demandas yfinalmente las externalidades de algunos bienes y servicios puacuteblicos pueden conducir a que no seasocialmente deseable dejar que el precio y las cantidades se decidan en funcioacuten de lo que losconsumidores estaacuten dispuestos a pagar por el beneficio directo marginal que reciben

Es por ello que en la poliacutetica de gasto de los gobiernos centrales y como consecuencia naturalen el problema de su financiamiento se reconoce fundamentalmente la existencia de un procesopoliacutetico en la asignacioacuten de los recursos que muchas veces sustituye al mercado Ello exige que talproceso poliacutetico sea objeto de perfeccionamientos de diversa iacutendole esencialmente tendientes aacrecentar la cantidad de informacioacuten de que dispone el consumidor de servicios y las instancias omecanismos de control de uso de recursos puacuteblicos por parte de la poblacioacuten en general Ademaacutes enla tarea concreta de producir los bienes o servicios se debe utilizar con el mayor rigor posible laeficiencia teacutecnica en el sentido de menor uso de recursos por unidad de bien o servicio producido

Las consideraciones que siguen de ninguna manera son exhaustivas apenas intentan sugerirformas de abordar el problema de la eficiencia del gobierno en el doble sentido ya expresado i)mejorade la capacidad del usuario para formular sus demandas y controlar el uso de los fondos que aporta a lafinanciacioacuten del gasto y ii) optimizacioacuten en el empleo de los recursos personales y materiales queson en definitiva los insumos que el gobierno transforma en bienes y servicios concretos

1 Adopcioacuten de procedimientos tendientes a racionalizar elgasto en bienes de capital e insumos criacuteticos

La circunstancia de que el capital sea un recurso escaso en los paiacuteses en desarrollo exigeoptimizar su empleo En este rubro hay que evitar el desperdicio por ociosidad de los recursos lasfiltraciones por deficiencias en los procedimientos de licitacioacuten y las peacuterdidas que no se registran peroque de todas maneras podriacutean cuantificarse como consecuencia de ausencia de patrones o estaacutendaresde construccioacuten para obras puacuteblicas o partes de las mismas y de perfiles de componentes de insumosmateriales por unidad de obra debidamente valorados para poder controlar el gasto desde la oacuteptica delmenor costo por unidad de servicio entregado a la comunidad

Los procedimientos son muy variados pero convendriacutea la instalacioacuten o reforzamiento deunidades especializadas en estudios de costo y control de licitaciones en los ministerios que manejanlos mayores montos de inversioacuten asiacute como asegurar una soacutelida coordinacioacuten entre unidades del sectorpuacuteblico que permita el intercambio de tiempos de utilizacioacuten en ciertos equipos y material detransporte


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2 Incorporacioacuten a los presupuestos a tiacutetulo informativo de losefectos fiscales derivados de exoneraciones e incentivos dediversa iacutendole que normalmente se conceden por la viacuteatributaria15

Generalmente bajo la forma de exoneraciones o incentivos los sistemas tributarios alberganuna gama de tratamientos especiales algunos de los cuales se conocen como ldquogastos tributariosrdquoPor medio de ellos los gobiernos desgravan determinados gastos de los consumidores o incentivanla asignacioacuten de recursos en ramas o sectores especiacuteficos16 Estrictamente los ldquogastos tributariosrdquodifieren conceptualmente de los incentivos dada la caracterizacioacuten que da Surrey de los primerospero en cualquier caso habriacutea que explicitar en el presupuesto el efecto neto de dichos ldquogastostributariosrdquo e incentivos En uacuteltima instancia el gasto tributario se comporta como si el Estadopercibiese una suma de dinero y reembolsase parte de ella al contribuyente Esta innovacioacuten en lasteacutecnicas de preparacioacuten y evaluacioacuten del presupuesto ordinario seriacutea importante en especial para lasnuevas aacutereas consistentes con la aplicacioacuten sistemaacutetica de la TPE Seriacutea de gran utilidad para dejaraproximadamente cuantificado el costo recaudatorio de incentivos como los ldquocreacuteditos tributariosrdquo17

en el ISR que se conceden a actividades determinadas con fines de fomento Tambieacuten seriacuteaimportante la presentacioacuten de los sacrificios fiscales soportados tanto con relacioacuten al efecto neto delos gastos en educacioacuten deducibles para el impuesto sobre la renta de personas fiacutesicas --quenormalmente ocasionan una constante revisioacuten para evitar la deduccioacuten de montos exagerados--como con respecto a las prestaciones sociales que las empresas realizan en beneficio de supersonal aspecto que las instancias de poliacutetica y administracioacuten tributarias no suelen controlareficientemente Estos por supuesto son soacutelo algunos ejemplos

Numerosas ventajas ofrece la expresioacuten de los resultados de la ejecucioacuten dentro del sistemade deducciones e incentivos En primer lugar permitiriacutea ejercer el mayor control puacuteblico y socialpor ejemplo en relacioacuten con el monto de la inversioacuten que se comprometen a realizar las empresas oel nuacutemero de empleos que se obligaran a crear o los compromisos de capacitacioacuten y su ajuste enmatriacuteculas en el caso de instituciones de ensentildeanza Ademaacutes facilitariacutea la evaluacioacuten anual de losbeneficios obtenidos comparados con el sacrificio fiscal soportado asiacute como la renovacioacutencancelacioacuten o adecuacioacuten de dichos beneficios cuando fuesen susceptibles de revisioacuten anualTambieacuten expresariacutea claramente el grado en que la sociedad comparte los riesgos de nuevasinversiones en casos calificados como favorables para el desarrollo o la equidad En sumaestableceriacutea con precisioacuten el monto global de beneficios acordados por fuera de la estructura delgasto y permitiriacutean visualizar el costo de apoyos fiscales a empresas nacientes con potencial decrecimiento mediante un sistema transparente

3 Promocioacuten activa en generacioacuten de iniciativas desde la baseLa reorientacioacuten de las funciones del Estado hacia aquellas de coordinacioacuten estiacutemulo a las

actividades del sector privado y enlace entre diversos sectores y agentes econoacutemicos requiere unnuevo perfil de funcionario puacuteblico Este deberaacute actuar con mucha frecuencia en la generacioacuten deiniciativas de contenido econoacutemico y mejora de bienestar que partan desde la base misma de la

15 Veacutease Charles E Mc Lure Jr Analysis and Reform of the Colombian Tax System Tax Reform in Developing Countries

Malcolm Gillis editor Duke University Press 1989 paacuteg 4416 El concepto de ldquogasto tributariordquo (tax expenditures) fue expuesto por primera vez por Stanley S Surrey en una conferencia dictada

en su calidad de Assistant Secretary of the Treasury for Tax Policy de los EE UU en los siguientes teacuterminos ldquo hellip a traveacutes delapartamiento deliberado de conceptos aceptados de ingreso neto y a traveacutes de diferentes exoneraciones deducciones y creacuteditosespeciales nuestro sistema tributario incide sobre la economiacutea privada con arreglo a modalidades que genralmente se llevan a cabopor la viacutea de los gastos de manera tal que se genera un sistema de gasto que se describe en un lenguaje tributariordquo

17 En la teacutecnica tributaria la palabra ldquocreacuteditordquo significa una reduccioacuten en la cantidad del impuesto Este teacutermino se contrapone aldquodeduccioacutenrdquo que significa una reduccioacuten en el monto sujeto a impuestos y a ldquoexclusioacutenrdquo que se refiere a una cantidad que no setoma en cuenta para calcular el impuesto


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ciudadaniacutea y despertar creatividad por su sola presencia como integrante de una entidad deprestigio sin necesidad de ser portador de ayuda concreta material sino maacutes bien ilustrador de losmecanismos de apoyo con que cuenta el Estado En particular el funcionario atraeriacutea la atencioacuten ala posibilidad de que esos mecanismos sean susceptibles de adaptarse a nuevas formas deorganizacioacuten eficiente que encuentren los ciudadanos por siacute mismos

4 Informacioacuten puacuteblica y mecanismos de juicio socialPrincipalmente se trata de mejorar los sistemas de comunicacioacuten entre el gobierno y la

poblacioacuten mediante un amplio uso de los medios masivos Se procurariacutea que los ciudadanospudieran tomar sus decisiones con el mejor conocimiento posible de las intenciones del gobiernoen materia de orientaciones de poliacutetica econoacutemica y social a fin de acomodar sus comportamientosde manera consecuente Se tratariacutea de evitar la incertidumbre o las posiciones de privilegio enacceso a la informacioacuten que se suscitan cuando no se tiene claridad sobre el rumbo y loslineamientos de la poliacutetica oficial Tanto en este aspecto como en los mecanismos de juicio social(amplia libertad de criacutetica y atencioacuten por las autoridades a la expresioacuten de discrepancias con lasdecisiones puacuteblicas) se trata de perfeccionar el proceso poliacutetico (generalmente canalizado por la viacuteadel Poder Legislativo) por medio del cual la demanda de los usuarios se transforma en sentildealesconcretas para la oferta de servicios puacuteblicos Sin embargo los grandes desniveles culturales y deingreso existentes en estos paiacuteses en desarrollo exigiraacuten desplazamientos frecuentes de funcionariosa zonas alejadas donde es muy baja o costosa la penetracioacuten de los medios masivos de difusioacutenpara mantener informados a amplios contingentes de poblacioacuten sobre la labor del Estado y recibirpeticiones y evaluaciones en forma directa Todo ello se vincula estrechamente con el puntoanterior referido a la promocioacuten activa en generacioacuten de iniciativas desde la base

5 Capacitacioacuten permanente de funcionarios puacuteblicos endisciplinas de programacioacuten y gestioacuten

Al abordar el papel del Estado con arreglo a nuevas concepciones y teacutecnicas tal como seplantea en el documento baacutesico de TPE surge con evidencia el vaciacuteo que existe entre esa nuevaconcepcioacuten y la forma tradicional de trabajo en los diferentes servicios del Estado

El cambio de mentalidad a nivel de los funcionarios puacuteblicos debiera estimularse medianteunidades de capacitacioacuten que realicen un esfuerzo sistemaacutetico de introduccioacuten de criterios deracionalizacioacuten en el manejo de recursos comprendiendo en determinados casos la difusioacuten deteacutecnicas de optimizacioacuten y sistemas de evaluacioacuten basados en la necesidad de reducir desperdiciosmateriales y de tiempo Otro aspecto importante de capacitacioacuten de funcionarios puacuteblicos serefiere a la formacioacuten masiva de personal parameacutedico con ventajas especiales de remuneracioacuten yseguridad social para estimular sus desplazamientos a puntos del territorio distantes de los centrosurbanos

F Cambios y ajustes institucionales

Desde la oacuteptica de la mayor eficiencia del sector puacuteblico y de la sociedad en su conjunto seconsidera necesario integrar en Centroameacuterica una red institucional maacutes densa que la actualcontemplando las nuevas exigencias que plantea la TPE Las sugerencias sobre instituciones que acontinuacioacuten se plantean (Fundacioacuten Centroamericana de Desarrollo Agropecuario Institucioacuten deDesarrollo Tecnoloacutegico y Fondo de Reconversioacuten Industrial) suponen avances progresivos conbeneficios tangibles a mediano plazo en los dos primeros casos y mecanismos que cabriacutea instrumentaren forma inmediata con capacidad para operar y obtener resultados en el corto plazo en la restanterecomendacioacuten Ademaacutes en lo relacionado con las instituciones cuyos frutos no se captariacutean deinmediato se aconseja encararlas con visioacuten centroamericana y en cierta manera como vehiacuteculos de


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una mayor vinculacioacuten entre los paiacuteses de la regioacuten Con respecto al papel de los gobiernos centralesno se concibe que las instituciones mencionadas hayan de funcionar necesariamente en su jurisdiccioacutenpero los recursos de puesta en marcha cuando proceda y de apoyo permanente al funcionamiento delas mismas requeriraacuten invariablemente afectaciones especiales de montos no despreciables en lospresupuestos de gasto

1 Institucioacuten de desarrollo tecnoloacutegicoAhorro nacional y tecnologiacutea son a largo y mediano plazos factores dominantes en el

desarrollo Sin embargo a medida que se avanza en el proceso de desarrollo pueden surgir diferenteslimitaciones para la tasa de crecimiento asiacute la experiencia comparada indica que el ahorro es el factorlimitante en las etapas iniciales de despegue y luego la capacidad de absorcioacuten de la economiacuteaprincipalmente en materia de avance cientiacutefico y teacutecnico En caso de no existir esta uacuteltima o serinsuficiente se reduce o estanca la productividad de la inversioacuten aun en aquellas actividades dondegeneralmente es maacutes alta la relacioacuten producto-capital con respecto al promedio De esa forma paraapresurar las etapas de despegue y el logro de tasas de crecimiento sostenido aparte de la promocioacutendel ahorro (interno y externo) los paiacuteses deben estar en condiciones de obtener el maacuteximoaprovechamiento de sus potencialidades de creatividad interaccioacuten entre ciencia y tecnologiacutea yadaptacioacuten de tecnologiacutea externa a su disponibilidad de recursos

Dada la necesidad como ya se sentildealoacute de impulsar selectivamente aacutereas especiacuteficas mediante laaccioacuten estatal surge el imperativo de conocer las necesidades de incorporacioacuten tecnoloacutegica en esasaacutereas

Ciertas actividades agriacutecolas en siacute mismas y en relacioacuten con la industria y los servicios siguensiendo en Centroameacuterica el conjunto maacutes apropiado (aunque no exclusivo) para intensificar elmejoramiento tecnoloacutegico Una primera necesidad de la creacioacuten yo fortalecimiento de un Institutode Desarrollo Tecnoloacutegico a nivel de cada paiacutes es comenzar a incorporar a un esquema unitario yconvergente las actividades que se realizan en el sector puacuteblico y promover hasta donde sea posible elintercambio de conocimiento aplicado con el sector privado con vistas al desarrollo dinaacutemico centradoen el sector agriacutecola

A partir de esa premisa general corresponde evaluar cuaacutel es la tecnologiacutea maacutes conveniente parael paiacutes seguacuten las condiciones actuales y previsibles Tal evaluacioacuten debe acomodarse a las condicionesobjetivas de cada actividad y circunstancia (por ejemplo una actividad que produzca para mercadoscompetitivos de exportacioacuten requiere una tecnologiacutea tal vez maacutes densa en capital mientras que enotras actividades deben usarse tecnologiacuteas maacutes densas en mano de obra para generar empleo)

Por otra parte desde el punto de vista del desarrollo tecnoloacutegico para la operacioacuten econoacutemica ensiacute es necesario que las decisiones tecnoloacutegicas esteacuten incorporadas a programas instrumentables a nivelde actividades

En suma se requiere que una unidad central identifique la red de instituciones que puedenconverger a un programa de desarrollo tecnoloacutegico nacional instale sus propios establecimientosseguacuten sus capacidades y difunda la informacioacuten sobre la disponibilidad de tal infraestructuratecnoloacutegica

A nivel centroamericano los institutos nacionales de desarrollo tecnoloacutegico deberaacuten estarestrechamente coordinados para aprovechar las economiacuteas de escala y de especializacioacuten eninvestigacioacuten y tecnologiacutea aplicada que en parte seraacuten el antecedente de la especializacioacuten misma enel campo productivo Al incorporarse a un esquema centroamericano dichos institutos tendriacutean quecomplementarse con las labores que desarrolla el Instituto Centroamericano de Investigacioacuten yTecnologiacutea Industrial Sin embargo la diversidad existente en Centroameacuterica en cuanto a capacidadde asimilacioacuten tecnoloacutegica aptitud hacia la incorporacioacuten de tecnologiacutea externa generacioacuten dedesarrollo tecnoloacutegico desde la investigacioacuten baacutesica y dotacioacuten de factores y desarrollo industrial


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torna imprescindible que cada paiacutes realice su propio esfuerzo de creacioacuten o adaptacioacuten de talesinstitutos Asiacute se podriacutea evitar la ampliacioacuten de las brechas entre los mismos centroamericanos ysalvar las dificultades en la formacioacuten de la necesaria posicioacuten comuacuten para negociaciones externas

2 Creacioacuten y alimentacioacuten de un Fondo de ReconversioacutenIndustrial para pequentildeos empresarios

Salvo que en la normatividad de los preacutestamos para reconversioacuten industrial de losorganismos internacionales de financiamiento haya previsiones expliacutecitas al respecto se entiendeque los gobiernos centroamericanos deben anticiparse a las consecuencias que dicha reconversioacutenpodriacutea tener con respecto a la sobrevivencia de los pequentildeos empresarios Con la finalidad deevitar en lo posible una mayor concentracioacuten de la riqueza en Centroameacuterica se sugiere reflexionarsobre la importancia que tendriacutea orientar recursos bajo la forma de subsidios directos o de creacuteditobancario en condiciones maacutes favorables de plazo y tasa de intereacutes (condiciones que repercutiraacutensobre el gasto de los gobiernos centrales) para la creacioacuten de un fondo especial para atendernecesidades de equipamiento de pequentildeos empresarios Ademaacutes del apoyo financiero yestrictamente ligado a eacutel se tratariacutea de proporcionar asistencia teacutecnica para ayudar a visualizar losnuevos campos de actividad que la reconversioacuten industrial puede abrirle a los pequentildeosempresarios y en otro orden de consideraciones capacitarlos para un desempentildeo eficiente en ellosEl Fondo podriacutea tambieacuten promover mecanismos de subcontratacioacuten entre las empresas mayores ylas pequentildeas para que estas uacuteltimas fabriquen piezas o componentes de productos previa entregade materiales y transferencia de tecnologiacutea por parte del subcontratante avanzaacutendose asiacute en laespecializacioacuten y estandarizacioacuten de procesos simples dentro del propio sector industrial de cadaeconomiacutea asiacute como en la creacioacuten de estiacutemulos para actividades de baja densidad de capital18

3 Fundacioacuten Centroamericana de Desarrollo AgropecuarioLa insercioacuten eficiente de Centroameacuterica en los mercados mundiales en la presente etapa de

crecimiento orientado baacutesicamente hacia las exportaciones a terceros mercados requiere una estrechacooperacioacuten entre los sectores puacuteblico y privado para abordar la difiacutecil tarea de penetrar de una maneraconsistente en aquellos mercados

Para Centroameacuterica es importante la constitucioacuten de un nuacutecleo exportador dinaacutemico que lepermita entre otras ventajas suavizar el ciclo de las exportaciones tradicionales

En el pasado han existido iniciativas principalmente de parte de CEPAL tendientes a aumentarla potencialidad de la regioacuten mediante mecanismos de negociacioacuten conjunta en el mercadointernacional en lo que tiene que ver con los rubros principales de exportacioacuten de sus productosprimarios Existen de esa forma antecedentes valiosos en el campo de la cooperacioacuten internacentroamericana para vencer obstaacuteculos a la mayor participacioacuten de la regioacuten en mercados mundiales

Con la nueva visioacuten que aporta la estrategia de Transformacioacuten Productiva con Equidad resultaoportuno avanzar en una cooperacioacuten en torno a exportaciones agropecuarias de alto valor agregadocon importante incorporacioacuten tecnoloacutegica incluso en las aacutereas de gestioacuten y comercializacioacuten y con unaclara visioacuten de negocios y de rentabilidad comercial

18 Como expresa Edward M Gramlich en A Guide to Benefit-Cost Analysis 2da Edicioacuten Prentice Hall 1990 ldquoen la historia

legislativa de los Estados Unidos la Ley de Ayuda al Reajuste Comercial de 1974 tratoacute de mejorar la condicioacuten de la mayoriacutea de losconsumidores de Estados Unidos bajando las barreras tarifarias pero tambieacuten incluiacutea una provisioacuten para pagos laterales bajo laforma de pagos asistenciales para aquellas industrias dantildeadas por las reducciones tarifarias La Ley de Reforma Fiscal de 1986 tratoacutede eliminar las distorsiones inducidas por los impuestos en la asignacioacuten de recursos bajando las tasas de impuestos en general perohabiacutea muchas provisiones temporales para amortiguar el golpe para aquellas industrias que anteriormente se habiacutean estadobeneficiando del tratamiento distorsionador Aunque a menudo los buenos representantes gubernamentales hablan mal de estasaparentes daacutedivas eacutestas tienen una justificacioacuten filosoacutefica muy fuerte que se remonta a la ley de Paretordquo pag31


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El potencial agriacutecola forestal y acuiacutecola de Centroameacuterica no estaacute suficientemente explotadomenos auacuten el de las articulaciones de la cadena agro-industrias de transformacioacuten-servicios a partir dealianzas estrateacutegicas con el capital extranjero capaces de fortalecer la capacidad de competencia a nivelmundial

La tarea que se postula no seraacute faacutecil pero existen experiencias como las de las Fundacioacuten Chile(ver Recuadro 6) de las que podriacutean deducirse criterios de orientacioacuten y operacioacuten para conformar unaentidad con caracteriacutesticas semejantes en muchos aspectos adaptaacutendolos al medio centroamericanoPor el tamantildeo de las economiacuteas centroamericanas la regioacuten como un todo y no cada paiacutes en particularseriacutea el medio apropiado para desarrollar proyectos con escalas eficientes de operacioacuten

La creacioacuten de una Fundacioacuten Centroamericana para el Desarrollo Agropecuario seguiriacutea loslineamientos baacutesicos de la Fundacioacuten Chile y constituiriacutea un viacutenculo de excelencia entre el sectorpuacuteblico y el sector privado de cada uno de los cinco paiacuteses para evaluar instrumentar y ejecutarnuevos programas y poliacuteticas de promocioacuten asiacute como para poner en marcha proyectos concretos deintereacutes nacional y centroamericano Se buscariacutea que fuera una entidad privada sin fines de lucro perocon capacidad para autofinanciarse en el mediano plazo Los gobiernos centrales de los paiacutesesintervendriacutean soacutelo en apoyo para su creacioacuten y puesta en marcha pero el organismo en siacute se manejariacuteacon un estatuto privado

Recuadro 6CARACTERIacuteSTICAS GENERALES DE LA FUNDACIOacuteN DE CHILE

Como se sabe la Fundacioacuten Chile surgioacute como culminacioacuten de un esfuerzo orientado aldesarrollo de las referidas explotaciones agropecuarias de alto valor agregado Fue precedidao acompantildeada por una plataforma de poliacuteticas globales y sectoriales enderezadas a laapertura de la economiacutea chilena Su misioacuten principal ha consistido en detectar nuevasoportunidades de negocios desarrollarlos y una vez comprobada su rentabilidad comercialtransferirlos al sector privado a traveacutes de empresas demostrativas creadas por la propiaFundacioacuten o mediante la capacitacioacuten empresarial y el aumento de la eficiencia teacutecnica y degestioacuten de empresas ya existentes Sus tres ejes baacutesicos de accioacuten son

i) la buacutesqueda de nuevas oportunidades de mercado que permitan intensificar elaprovechamiento de recursos existentes o darle valor a recursos no aprovechados

ii) transferir tecnologiacutea de uacuteltima generacioacuten y de eacutexito comprobado de aplicacioacutenconcreta en una cadena productiva y

iii) formar capacidades empresariales aptas para desenvolverse en el contexto decompetitividad global

Las funciones baacutesicas de la Fundacioacuten Centroamericana siguiendo de cerca lascaracteriacutesticas de la Fundacioacuten Chile podriacutean ser las siguientes

1 Desarrollo promocioacuten y gestoriacutea de proyectos incluyendo anaacutelisis estrateacutegicos demercado estudio e implementacioacuten de esquemas de asociacioacuten entre productores einversionistas del exterior y propuesta de modalidades de financiamiento

2 Asistencia teacutecnica operando fundamentalmente como integradora y comercializadorade servicios especializados

3 Realizar en ciertos casos la funcioacuten de incubadora de empresas hacieacutendose cargo deldesarrollo integral y ejecucioacuten del proyecto respectivo

4 Capacitacioacuten empresarial procurando la introduccioacuten de teacutecnicas modernas de gestioacuteny de administracioacuten y cobertura de riesgos en mercados cambiarios y de capitales

Desarrollo de programas especiacuteficos orientados a fortalecer a los prestadores de servicios


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VI Poliacutetica de ingresos

A Implicaciones en materia de presioacutentributariaUna de las lecciones que ha dejado la crisis de la deuda externa de

Ameacuterica Latina es el reconocimiento de la importancia de mantener losequilibrios macroeconoacutemicos fundamentales dentro de maacutergenesrazonables y en especial de asegurar el manejo prudente de las finanzaspuacuteblicas Hasta cierto punto ello queda reflejado en la evolucioacuten deldeacuteficit fiscal de los paiacuteses de la regioacuten en relacioacuten con el respectivoproducto interno (veacutease nuevamente el cuadro 5) La tendencia a lacorreccioacuten del deacuteficit puacuteblico puede sentildealarse como una caracteriacutestica deCentroameacuterica en el largo plazo maacutes evidente en El SalvadorGuatemala y Nicaragua

Sin embargo los dos primeros paiacuteses tienen todaviacutea una cargatributaria muy baja (veacutease nuevamente el cuadro 3) siendo la deGuatemala incluso la maacutes deacutebil de Ameacuterica Latina Esto obviamente esuna gran limitacioacuten para el ejercicio de las responsabilidades del sectorpuacuteblico frente a los grandes rezagos sociales presentes en ambos paiacutesesEl reto que tienen estos dos paiacuteses y en particular Guatemala esmovilizar una masa mucho mayor de recursos tributarios para elaborarprogramas de impacto social sin caer en el financiamiento ilusorio por laviacutea del endeudamiento o la inflacioacuten En Honduras que es uno de losmaacutes pobres de Ameacuterica Latina el desafiacuteo consiste maacutes bien en evitarque decaigan los esfuerzos que realizoacute en el pasado reciente de manerade continuar elevando gradualmente la carga tributaria Ello aunado a ladisminucioacuten de flujo de recursos que escapan por servicio de ladeuda interna y tomando en cuenta otras reducciones de gasto a partir


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del redimensionamiento del aparato estatal y el aumento de su eficiencia le permitiriacutean al paiacutes estar encondiciones de desarrollar una poliacutetica eficaz de combate de la extrema pobreza de la gran mayoriacutea desu poblacioacuten En el caso de Costa Rica con una de las maacutes equitativas distribuciones del ingreso en elcontinente incrementos tambieacuten graduales de la carga tributaria asiacute como la reduccioacuten de las enormestransferencias que realiza el Estado en el marco de la poliacutetica sobredimensionada de bienestar leposibilitariacutean al gobierno canalizar maacutes recursos a modernizar y fortalecer la infraestructura baacutesicaapoyaacutendose tambieacuten en la desincorporacioacuten de actividades estatales y en el concesionamiento dediferentes servicios puacuteblicos a la gestioacuten privada La movilizacioacuten de un volumen mayor de recursosfinancieros sin endeudamiento interno o financiamiento inflacionario tambieacuten dariacutea al gobierno laposibilidad de complementar fondos externos para reducir aquel endeudamiento y sin cambios enotras variables evitar caer en situaciones de insolvencia o entrar en un proceso de inflacioacuten quedeteriore los altos niveles de bienestar alcanzados

De esa forma ya sea por un raacutepido fortalecimiento de la presioacuten tributaria o siguiendo unatrayectoria maacutes pausada de avances en ese sentido todos los paiacuteses de Centroameacuterica estaacuten abocados aprestar una atencioacuten cuidadosa a la flexibilizacioacuten de sus estructuras tributarias (veacutease Recuadro 7)

Recuadro 7CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE INSTRUMENTOS

DE FINANCIAMENTO DEL GASTO PUacuteBLICO

Nota a Veacutease John Maynard Keynes Breve Tratado sobre Reforma Monetaria Fondo de Cultura Econoacutemica 1982

En sentido amplio para financiar el gasto corriente y de inversioacuten puede acudirse a cuatro fuentes a) la tributacioacuten(incluidas cargas sobre usuarios) de la que trata este informe b) la deuda externa c) la emisioacuten de bonos de deudainterna y d) el incremento de la base monetaria Estas tres uacuteltimas no se examinaron porque se espera que suimportancia relativa seraacute menor en el futuro Ello se debe a que cada una de ellas puede generar problemas para elfuncionamiento econoacutemico Asiacute el mayor endeudamiento externo puede crear como sucedioacute a principios de losochenta en Centroameacuterica y en muchos otros paiacuteses en desarrollo una carga enorme por concepto de pago deintereses Lo anterior puede conducir a un endeudamiento auacuten mayor en condiciones cada vez menos favorables (encuanto a plazos y tasas de intereacutes) o bien al agotamiento de fuentes externas de financiamiento con lo cual el paiacutesdebe enfrentarse al aislamiento y la falta de creacuteditos internacionales a causa de su insolvencia

El financiamiento de los gastos del sector puacuteblico a traveacutes de la emisioacuten de circulante aunque frecuentementeusado por paiacuteses que se encuentran apremiados por cubrir su deacuteficit fiscal tiene grandes costos En una economiacuteacerrada la emisioacuten si bien permite al gobierno sufragar sus gastos causa inflacioacuten el mismo conjunto de bienes seraacuteadquirido con un mayor volumen de dinero reducieacutendose asiacute el valor real de eacuteste En una economiacutea abierta donde lamayor emisioacuten y demanda de bienes puede ser satisfecha con importaciones tambieacuten habraacute inflacioacuten pues seejerceraacute una presioacuten sobre el mercado de divisas lo que conduce a una devaluacioacuten de la moneda local y ellorepercutiraacute sobre los precios De esta manera el puacuteblico al perder poder adquisitivo para financiar los gastos delgobierno estaraacute pagando un impuesto inflacionarioa Ello es costoso en siacute pues tiene repercusiones sesgadas yafecta particularmente a los pequentildeos ahorradores (que tienen bonos de gobierno u otro tipo de ahorros que no seindexan con la inflacioacuten)

Ademaacutes este tipo de financiamiento tiene un liacutemite pues a medida que se acelera la inflacioacuten el puacuteblico demandacada vez menos dinero nacional e intenta proteger su riqueza comprando divisas de manera que en una agudahiperinflacioacuten la emisioacuten de dinero puede dejar de ser efectiva para financiar los gastos del gobierno

Finalmente el financiamiento mediante la emisioacuten de bonos tambieacuten enfrenta algunos problemas En unaeconomiacutea cerrada los bonos de deuda interna deben ser colocados en el mercado nacional Si existe una basemonetaria constante ello provocaraacute una elevacioacuten de la tasa de intereacutes y por tanto un desplazamiento del sectorprivado al verse restringido su acceso al creacutedito En una economiacutea abierta por el contrario el gobierno puedelibremente colocar sus bonos en el mercado internacional no provocando por ende un desplazamiento del sectorprivado Si la economiacutea de la que se trata es ademaacutes pequentildea el peligro de provocar una elevacioacuten en la tasa deintereacutes mundial es nulo

En lo que concierne a las economiacuteas centroamericanas si bien eacutestas son pequentildeas y abiertas han comenzado acolocar bonos en el mercado financiero internacional muy recientemente y en forma limitada La colocacioacuten de bonosse ha hecho localmente y ello ha tenido ciertos efectos de desplazamiento del sector privado La posibilidad de colocarbonos en forma ilimitada en el mercado internacional si bien posible en teoriacutea para paiacuteses como los centroamericanosel antecedente de sus fuertes endeudamientos y moras en los ochenta ha afectado la receptividad de sus bonos en elexterior Un problema adicional que presenta la colocacioacuten de bonos de deuda es que engruesan la deuda interna yexterna requiriendo crecientes gastos del gobierno para pagar los servicios correspondientes Si al colocar los bonoshay un efecto sobre las tasas de intereacutes este gasto seraacute auacuten mayor


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B Estructura de la carga tributaria

En relacioacuten con su importancia en el total de ingresos corrientes los impuestos directos delos gobiernos centrales sin considerar a Nicaragua se ubican dentro de un rango de 20 a 26 enlos cinco primeros antildeos de este decenio

La participacioacuten de los impuestos directos en Nicaragua no ha llegado al 15 lo que seexplica fundamentalmente por el eacutenfasis que puso su administracioacuten en captar de preferenciaimpuestos especiacuteficos sobre una gran cantidad de productos con arreglo a tratamientosdiferenciados La proliferacioacuten de este tipo de tributos se debioacute en parte a las dificultades que tuvoel paiacutes para organizar su administracioacuten tributaria en razoacuten del conflicto interno Ademaacutes el largoperiacuteodo de contraccioacuten econoacutemica llevoacute a caiacutedas permanentes en los resultados econoacutemicos de lasempresas y a empequentildeecer el papel del Impuesto sobre la Renta

La participacioacuten de los impuestos directos en Costa Rica es maacutes baja que en los restantestres paiacuteses se debe baacutesicamente a los tratamientos especiales de tasa preferencial que han venidocaracterizando a su legislacioacuten de impuestos a los ingresos el maacutes importante de los cuales es laceacutedula constituida por el ldquoImpuesto Uacutenico a las Rentas del Trabajo Personal Dependiente o porconcepto de jubilacioacuten o pensioacutenrdquo la asimetriacutea en el tratamiento de los intereses cuya deduccioacutenestaacute permitida en el caacutelculo de utilidades gravaacutendoseles luego en forma celular con una tasapreferencial definitiva eximieacutendose asiacute al contribuyente de acumular esos intereses con otrosingresos en tanto existe doble imposicioacuten sobre dividendos y al desfase (efecto Tanzi) que havenido existiendo entre la generacioacuten y el pago de las obligaciones tributarias por impuesto a larenta en tanto la recaudacioacuten de los gravaacutemenes indirectos se ajusta automaacuteticamente al ritmoinflacionario

En Honduras la participacioacuten tributaria directa es de las maacutes altas en la regioacuten a causa de laselevadas tasas de las tarifas del Impuesto sobre la Renta tanto para personas fiacutesicas como parapersonas juriacutedicas pese a que como en Costa Rica no se ha corregido el efecto de la recaudacioacutendesfasada

En Guatemala y El Salvador ha habido reformas tendientes a fortalecer los impuestosdirectos y en particular los gravaacutemenes sobre el cafeacute han pasado a integrarse a la estructura de losrespectivos impuestos a los ingresos Esto genera algunas distorsiones para la comparacioacuten a nivelcentroamericano dado que antes de 1990 estos impuestos se clasificaban en los dos paiacuteses dentrodel grupo de impuestos indirectos En el caso de Guatemala los impuestos indirectos que incluyenel Impuesto al Valor Agregado tienen muy restringido su potencial aparentemente por causa deuna evasioacuten singularmente alta hasta hace poco tiempo

La significacioacuten de los impuestos al comercio exterior se ha venido reduciendo enCentroameacuterica en el total de recaudaciones como un fenoacutemeno caracteriacutestico de los cambiosocurridos en la insercioacuten comercial de Centroameacuterica en el mercado internacional y en elfortalecimiento de las relaciones comerciales dentro de la regioacuten La reduccioacuten de aranceles ha sidouno de los principales instrumentos El fenoacutemeno es maacutes palpable en El Salvador ya que en virtudde su reactivacioacuten econoacutemica reciente los impuestos indirectos sobre las transacciones internas almantener una vinculacioacuten estrecha con la dinaacutemica del producto se expanden a un ritmo maacutesraacutepido que el de los gravaacutemenes sobre las importaciones


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C Rasgos salientes de las reformas y ajustes tributariosefectuados en el presente decenio

En los antildeos del presente decenio aunque con diferente ritmo los paiacuteses efectuaronimportantes reformas y tambieacuten ajustes perioacutedicos menores a sus sistemas tributarios Se tratoacute demodernizarlos y convertirlos en instrumentos transparentes para el logro de objetivos menosambiciosos que en el pasado pero maacutes claros en sus propoacutesitos Luego de esos ajustes las tresgrandes fuentes de imposicioacuten son el ISR los impuestos generales de ventas y los gravaacutemenes a laimportacioacuten En general predominaron los siguientes criterios en el proceso de reformas

i) desplazamiento del peso de la recaudacioacuten hacia los impuestos internos

ii) reduccioacuten de distorsiones en la asignacioacuten de recursos sustancialmente por medio de laestructuracioacuten de impuestos generales la disminucioacuten de la proteccioacuten arancelarianominal y efectiva la derogacioacuten de impuestos a la exportacioacuten de ciertos productostradicionales que permaneceriacutean a lo sumo como pagos a cuenta de los ISR y laaplicacioacuten de la tasa ldquocerordquo a exportaciones en los IVA todo lo cual unido a unapoliacutetica de liberalizacioacuten cambiaria tornoacute redundantes e inapropiados a los certificadosde exoneracioacuten de impuestos

iii) adecuacioacuten de mecanismos de incentivos a la exportacioacuten y al empleo a los principios ycompromisos contenidos en los convenios de adhesioacuten al GATT (OMC) especialmentea traveacutes de la creacioacuten y extensioacuten de regiacutemenes de zona franca y de perfeccionamientoactivo en gravaacutemenes aduaneros como instrumentos baacutesicos (veacuteanse Recuadros 8 a12)

iv) conformacioacuten de sistemas tributarios con mayor capacidad de reaccioacuten a los cambios enel ingreso nacional nominal y mejoramiento de la equidad horizontal por medio de lageneralizacioacuten de los impuestos sobre ventas con estructura de valor agregadoabarcando prestacioacuten de servicios ademaacutes de enajenacioacuten de bienes supresioacuten deimpuestos de baja recaudacioacuten y alto costo administrativo y eliminacioacuten deexoneraciones tanto con respecto a los impuestos de ventas como en relacioacuten con losgravaacutemenes arancelarios

v) simplificacioacuten administrativa y mejora en el cumplimiento por parte de loscontribuyentes a traveacutes del fortalecimiento de mecanismos de retencioacuten en la fuentecreacioacuten de ceacutedulas especiales para ciertos ingresos establecimiento de unidadesespecializadas en el seno de las administraciones tributarias en el seguimiento y elcontrol de grandes contribuyentes y elevacioacuten de umbrales de aplicacioacuten degravaacutemenes en algunos casos maacutes allaacute de lo requerido por la adecuacioacuten a la inflacioacutencon el fin de disminuir los costos de fiscalizacioacuten a pequentildeos contribuyentes de muyescaso aporte a las finanzas Esto uacuteltimo se ha complementado con la instauracioacuten deregiacutemenes simplificados para los impuestos de renta y de ventas y en parte ha estadodeterminado tambieacuten por la intencioacuten de aligerar la carga tributaria sobre grupos debajos ingresos

vi) fomento del ahorro la inversioacuten y el esfuerzo productivo mediante adecuaciones a losISR que conducen a disminuir el costo del capital empleado por las empresas (engeneral con procedimientos de traslado de quebrantos y sistemas de depreciacioacutenacelerada de activos fijos) admisioacuten de reservas libres de impuestos reduccioacuten delnuacutemero de tramos tarifarios y de tasas marginales en el gravamen sobre los ingresos delas personas naturales asiacute como adopcioacuten del meacutetodo ldquoconsumordquo en la estructura de losIVA a fin de reducir sustancialmente la doble imposicioacuten sobre equipos y por endelos sesgos en contra del empleo de los bienes de capital en las funciones de produccioacuten


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vii) buacutesqueda de mayor simplificacioacuten administrativa mediante la creacioacuten de ceacutedulasespeciales para las rentas que proceden del trabajo en relacioacuten de dependencia y

viii) conformacioacuten de una gama maacutes amplia de instrumentos de control de cumplimientodonde sobresalen la sancioacuten de coacutedigos y normas de procedimientos tributarios maacutesseveros impuestos a los activos de las empresas e incorporacioacuten de meacutetodos dedeterminacioacuten presuntiva con respecto a ingresos difiacuteciles de captar por medio deautodeclaracioacuten El eacutenfasis en los criterios enumerados la importancia relativa de cadauno o los procesos de modernizacioacuten de estructuras han estado condicionados pordiferentes tipos de exigencias de corto plazo Destacan aquiacute las presiones paraaumentos coyunturales en la recaudacioacuten a fin de cerrar o disminuir las brechas degasto

Nuevamente cabe sentildealar que han faltado en Centroameacuterica sistemas de programacioacutenfinanciera con un horizonte de mediano plazo capaces de precisar claramente el papel de losinstrumentos de gasto puacuteblico tributacioacuten y endeudamiento y evitar el surgimiento de conflictosacumulativos entre los diferentes objetivos de las finanzas puacuteblicas En determinadas ocasiones seha postergado demasiado la revisioacuten criacutetica de las estructuras tributarias y de su funcionalidad antelas nuevas estrategias de crecimiento Por otro lado parece haberse dado un peso exagerado a losintentos por zanjar dificultades de caraacutecter administrativo en detrimento de otros propoacutesitos comoel de equidad Se destaca una tendencia a lo que podriacutea llamarse la ldquocelularizacioacutenrdquo de losimpuestos sobre la renta El caso maacutes sentildealado es el de Guatemala donde ese impuesto ha llegado aser praacutecticamente celular

Recuadro 8COSTA RICA INCENTIVOS A LAS EXPORTACIONES BAJO REGIacuteMENES ESPECIALES

(Beneficios)

Fuente Academia de Centroameacuterica Costa Rica una economiacutea en recesioacuten Informe preliminar de la economiacutea en 1996abril de 1997Notas a Este beneficio expiroacute el 31 de octubre de 1996b Las empresas que se acojan a los nuevos porcentajes de CAT podraacuten gozar de este beneficio hasta 1999

ReacutegimenExoneracioacuten

Impuesto sobre laRenta

Exoneracioacuten aranceles a importacioacuten

Exoneracioacuten otros cargos a

importacioacuten

Certificadode AbonoTributario

Otros beneficios

Contrato deExportacioacuten

Unicamente para lasempresas que gozabande los beneficios antesdel 30492 a

Siacute seguacuten unreglamento al efecto

Siacute seguacuten unreglamento alefecto

Uacutenicamentepara lasempresas concontrato deexportacioacutenanterior al311292 b

No

AdmisioacutenTemporal No

Suspensioacuten de todaclase de tributos paramercanciacuteasdestinadas al exterior

Suspensioacuten detodos los cargospara mercanciacuteasdestinadas alexterior

No No

ZonasFrancas

Siacute para las empresasque operan bajo elreacutegimen seguacuten zonasde desarrollo relativo

Siacute para las empresasdesarrolladorasexistentes

No para las nuevasempresasdesarrolladoras deparques industriales

Siacute para todos losbienes conexcepcioacuten devehiacuteculos los queestaacuten definidos en laley

Siacute para todos losbienes conexcepcioacuten devehiacuteculos los queestaacuten definidos enla ley

No

- Exencioacuten de impuestos deventas y consumo- Exencioacuten de los impuestosterritorial y al traspaso de bienes- Exencioacuten de tributos sobre lasremesas al exterior- Exencioacuten de tributos y patentesmunicipales- Libre manejo y tenencia dedivisas- 15 de bonificacioacuten sobre elmonto pagado de salarios aempresas ubicadas en zonas demenor desarrollo relativo


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Recuadro 9EL SALVADOR INCENTIVOS A LAS EXPORTACIONES BAJO REGIacuteMENES ESPECIALES

(Beneficios)

Fuente Decreto No 460 Ley de Reactivacioacuten de las Exportaciones del 270390 Decreto No 68 ReglamentoGeneral de la Ley anterior Decreto No 461 Ley del Reacutegimen de Zonas Francas y Recintos Fiscales del 270390y Decreto No 56 Reglamento General de esta uacuteltima Ley



ExoneracioacutenAranceles aImportacioacuten

Exoneracioacutenotros cargos aimportacioacuten


Otros beneficios

Devolucioacuten dederechos No

Reembolso de 6 sobre el valor FOB de lasexportaciones con excepcioacuten de las ventasde cafeacute algodoacuten y azuacutecar salvo quecontengan un miacutenimo de 30 de valoragregado nacional el 6 se aplica sobre elvalor agregado en el caso de lasmaquiladoras las que ademaacutes puedenimportar bienes de capital e insumos bajoreacutegimen de admisioacuten temporal

No No

Zonas Francas

Siacute por 15 antildeos paradesarrolla- dores yadministradores y de10 antildeos prorrogablespor igual lapso parausuarios

Siacute de impuestos que graven importacioacuten debienes de capital e insumos y de 10 antildeosprorrogables para la importacioacuten decombustibles Todos estos beneficios seaplican uacutenicamente a usuarios

No

- Exencioacuten total deimpuestosmunicipales sobre elactivo y patrimoniode la empresa por10 antildeosprorrogables porigual lapso


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Recuadro 10GUATEMALA INCENTIVOS A LAS EXPORTACIONES BAJO REGIacuteMENES ESPECIALES

(Beneficios)

Fuentes Ley de Fomento y Desarrollo de la Actividad Exportadora y de Maquiladora Decreto No 29-89 y susmodificaciones Decreto No 26-91 y su reglamentoLey de Zonas Francas Decreto No 65-89 y sus modificaciones y Decreto No 25-91 y su reglamento


Impuestosobre la Renta

Exoneracioacutenaranceles a laimportacioacuten



Otros beneficios

AdmisioacutenTemporal

Siacute por 10 antildeospara rentasprovenientes deexportacioneshacia fuera delaacuterea Centro-Americana

Suspensioacutentemporal coninclusioacuten del IVAde derechos a laimportacioacuten demaquinaria einsumos

Suspensioacutentemporal detodos los cargosde importacioacutensobremaquinaria einsumos

No

- Exoneracioacuten total deimpuestos ordinarios yextraordinarios a laexportacioacuten

DevolucioacutendeDerechos


Reembolso dederechos deimportacioacuten eIVA

Reembolso deotros cargos a laimportacioacuten

No


ReposicioacutenconFranquiciaArancelaria

No

Franquicia paraimportar el valorequivalente porderechosarancelariospagados sobreinsumoscontenidos enbienes expor-tados por terce-ros dentro delplazo de un antildeo

Franquicia paraimportar el valorequivalente porlos cargos deimportacioacutenpagados dentrodel plazo de unantildeo

No No

Exportacioacuten deComponente AgregadoNacionalTotal

ZonaFranca

Siacute por 10 antildeospara rentas queprovengan deexportacioneshacia fuera delaacuterea Centro-Americana

Siacute por 15 antildeospara las entidadAdministra-doras 12 paralos usuariosindustriales y 15para losusuarioscomerciales

Siacute con inclusioacutende IVA a la im-portacioacuten dema-quinariaequipo yaccesorios

Siacute para maqui-naria y equipoimportado porAdministradorasy usuariosindus-trialesmaterias primase insumos deestos uacuteltimos ymercanciacuteas ter-minadas de losusuarioscomerciales

Siacute paramaquinariaequipo yaccesorios

Siacute en lasmismascondiciones quepara losaranceles aimportacioacuten

No

No


- Exoneracioacuten del IVA enlas transacciones que serealicen dentro y entrezonas francas- Ademaacutesexclusivamente para lasentidadesadministradorasexoneracioacuten delimpuesto uacutenico sobreinmuebles quecorresponde al gobiernocentral por un periacuteodode 5 antildeos sobreinmuebles destinados aldesarrollo de la zona yexoneracioacuten dearanceles y adicionales ala importacioacuten y consumode combustibles paragenera- cioacuten de energiacuteaeleacutectrica


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Recuadro 11HONDURAS INCENTIVOS A LAS EXPORTACIONES BAJOREGIacuteMENES ESPECIALES

(Beneficios)

Fuentes Decretos No 37-84 y 190-86 (Reacutegimen de importacioacuten temporal) No 356 787 16-89 197-89 y 108-90(Zona Libre de Puerto Corteacutes) y 37-87 133-89 y 108-90 (Zonas Industriales de Procesamiento para Exportacioacuten)

Nota a A partir de la reforma efectuada al Reacutegimen por el decreto 135-94 de octubre de 1994 la exoneracioacuten delISR permanecioacute vigente uacutenicamente para las empresas que gozaban del beneficio con anterioridad al citadodecreto


Impuesto sobrela Renta

Exoneracioacutenarancel a

importacioacuten



Otros beneficios

AdmisioacutenTemporal No a

Suspensioacuten temporal incluyen-do IVA para maquinaria einsumos

No

- Exoneracioacuten deimpuestos de exportacioacuten- Exencioacuten del Impuesto alActivo Neto a las empresasmaquiladoras que exportenel 100 de su produccioacutenfuera de Centroameacuterica

Zona Librede PuertoCorteacutes yAacutereas deExtensioacuten

Siacute por tiempoindefinido para laentidadadministradora ylos usuarios

Siacute para todas las mercanciacuteasintroducidas en la zona No

- Exoneracioacuten deimpuestos a la exportacioacuten- Exoneracioacuten deimpuestos sobre ventas yproduccioacuten dentro de lazona- Exoneracioacuten deimpuestos municipales ainmuebles yestablecimientoscomerciales- Exoneracioacuten deimpuesto al Activo Neto

ZonasIndustrialesde Procesa-miento paraExportacioacuten

Siacute por 20 antildeospara la sociedadoperadora y sinliacutemite para losusuarios

Siacute para los bienes de capital queimporte la sociedad operadora ypara todas las mercanciacuteas(comprendiendo bienes decapital e insumos) queintroduzcan los usuarios a lazona

No

- Exencioacuten de impuestosmunicipales por 10 antildeospara la sociedad operadora- Exencioacuten de impuestosde ventas y de produccioacuten yde impuestos municipales ainmuebles sin liacutemite paralos usuarios asiacute como decualquier otro impuestoindirecto nacional omunicipal- Exencioacuten del Impuesto alActivo Neto


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Recuadro 12NICARAGUA INCENTIVOS A LAS EXPORTACIONES BAJO REGIacuteMENES ESPECIALES

(Beneficios)

Fuentes Proyecto NEPA I Incentivos a la Agricultura e Industria Manufacturera en Nicaragua (Dr Julio Berlinski)140397 Decreto No 46-91 sobre Zonas Francas Industriales de Exportacioacuten del 131194

La falta de tales sistemas de programacioacuten en lo referente a ajustes tributarios y a secuenciasde reformas aunque no se presenta igual en todos los paiacuteses introduce ademaacutes distorsiones en elfuncionamiento del Mercado Comuacuten Aquiacute son patentes los avances en la armonizacioacuten de losgravaacutemenes a las importaciones pero queda todaviacutea por recorrer bastante camino en lo referente adisminuir los obstaacuteculos a la competencia y por ende a la eficiencia derivados de estructurasdisiacutemiles en la imposicioacuten a las utilidades de las empresas y en el impuesto al valor agregado Eneste uacuteltimo la dispersioacuten de las tasas legales y tambieacuten de las efectivas (a consecuencia de losregiacutemenes particulares en cuanto a exenciones y operaciones sujetas al gravamen) ha aumentadocon el tiempo actualmente Nicaragua aplica una aliacutecuota general de 15 Costa Rica y El


Impuestosobre laRenta

Exoneracioacutenaranceles aimportacioacuten

Exoneracioacutenotros cargos

aimportacioacuten

Certificadode AbonoTributario Otros beneficios

Exportadorestradicionalesque vendan25 o maacutes

fuera deCentroameacutericay generen un

ingreso neto dedivisas como

miacutenimo de 35del valor FOB

NoSiacute parainsumos ybienes de capital

Siacute NoExoneracioacuten del ImpuestoGeneral de Ventas sobreinsumos nacionales

Contratos deExportacioacuten

(Productos noTradicionales)

Siacute en unaproporcioacuten dela gananciaobtenida (60en 1996) porun maacuteximo de6 antildeos

Siacute parainsumos ybienes de capital Siacute

Siacute 10 en199596 y5 en 1997del valorFOB deexportacioacuten

Exoneracioacuten del ImpuestoGeneral de Ventas sobreinsumos nacionales

Zonas Francas

Empresasdesarrollado-ras 100 porun periacuteodo de15 antildeos

Empresasusuarias100 durantelos primeros10 antildeos defuncionamiento y 60 delundeacutecimo enadelante

Siacute paramaquinariaequipoherramientasrepuestos yotrosimplementosnecesarios paraelfuncionamientode la zona

Siacute parainsumos ybienes decapital y paraequipo detransporte parauso normal de laempresa

Siacute

Siacute

No

No

Exencioacuten total deimpuestos indirectos deventa o selectivos deconsumo Exencioacuten deimpuestos por constitucioacutentransformacioacuten etc de lasociedadExencioacuten deimpuestos sobretransmisioacutentransmisioacuten de inmueblesafectos a la zonaExencioacutende impuestos municipalesExencioacuten total deimpuestos indirectos deventa o selectivos deconsumo Exencioacuten deimpuestos por constitucioacutentransformacioacuten etc de lasociedad Exencioacuten deimpuestos sobreenajenacioacuten de bienesinmuebles inclusive el


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Salvador una de 13 Guatemala acaba de elevar la aliacutecuota del 7 al 10 y Honduras permanececon la de 7 desde 1990 salvo para algunos productos gravados con el 10

D Perspectivas a mediano plazo19

Es de esperar que por efecto de la globalizacioacuten el eacutenfasis de reformas se vaya desplazandoal tratamiento tributario aplicable a remesas de utilidades y otras rentas a beneficiarios del exteriorque en la actualidad es alto en algunos de ellos Aquiacute es importante trabajar con base en un criterioestrechamente coordinado contemplando al sistema tributario en su conjunto asiacute como laincidencia de otros costos (leyes laborales etc) sobre el capital y la empresa a fin de evitar unacompetencia exacerbada entre paiacuteses que aspiran a establecer una Unioacuten Econoacutemica

Otra aacuterea en que al parecer habraacuten de concentrarse esfuerzos a impulsos de los organismosfinancieros internacionales seriacutea la que se refiere a establecer foacutermulas eficientes para untratamiento tributario especializado a las microempresas donde praacutecticamente no han existidoavances en Centroameacuterica Desde el punto de vista de la proteccioacuten a un sector capaz de generaralto empleo hace falta estructurar sistemas de tributacioacuten uacutenica que reduzcan los costos socialesde administracioacuten y cumplimiento de un vasto sector del empresariado centroamericano

En Ameacuterica Latina existe la inquietud acerca de que los regiacutemenes simplificados esteacutenactuando como refugio para medianas empresas lo que desvirtuacutea obviamente finalidades baacutesicasque se han tenido en mente en el momento de su creacioacuten

19 Resumen de una plaacutetica sostenida con funcionarios del CIAT de caraacutedcter informal y a tiacutetulo personal


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VIIPropuesta de reformastributarias para las economiacuteascentroamericanas

A Principios generalesEl problema central de poliacutetica tributaria en Centroameacuterica es el

de obtener el ingreso necesario para cubrir los gastos y al mismo tiempocorregir de alguna manera la desigual distribucioacuten del ingreso apoyandola inversioacuten y el ahorro privados

Al considerar la necesidad de obtener ingresos para cubrir losgastos el sistema tributario debe ser elaacutestico es decir tener una cargatributaria media relacionada con el ingreso que aumente a medida queeste uacuteltimo se incrementa (elasticidad superior a 1) Esta es unacaracteriacutestica deseable por varias razones i) aumentaraacute la demanda porservicios puacuteblicos a medida que se asimile la concepcioacuten de la TPE Amuy bajos niveles de ingreso por habitante las principales necesidadesse satisfacen con lo que podriacutea llamarse bienes ldquoprivadosrdquo comoalimento y alojamiento conforme aumente el ingreso creceraacute lademanda por bienes puacuteblicos como educacioacuten y salud ii) la TPEimpulsaraacute economiacuteas maacutes complejas e interdependientes en su interiormayor grado de especializacioacuten entre regiones y esto seraacute efecto yestiacutemulo a la vez de mayores servicios a ofrecer en infraestructura decomunicaciones transporte y servicios generales iii) la necesidad detransferencias a los sectores maacutes pobres de la sociedad se sentiraacute conmayor fuerza y iv) un sistema elaacutestico evitaraacute el cambio frecuente detasas y bases tributarias o sea mantendraacute la estabilidad del sistematributario y facilitaraacute el caacutelculo econoacutemico del empresario privado


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Asiacute por diferentes razones se requiere tener un sistema con elasticidad estructural o construidaEn ese sentido algunos requisitos que deberiacutea contemplar ese sistema son

a) Contar con un importante impuesto progresivo a los ingresos personales aunque con unaescala maacutes reducida de tasas marginales como ya estaacute siendo comuacuten en Centroameacuterica Esteimpuesto aporta en Ameacuterica Latina alrededor de 20 de los ingresos fiscales frente a cercade 30 en promedio en paiacuteses industrializados es elaacutestico por su misma naturaleza ya quecon el aumento del producto nacional global puede esperarse que las diferentes categoriacuteas deingreso que conforman la estructura distributiva del paiacutes se muevan en sentido ascendentecon aumentos proporcionalmente mayores que el promedio en los grupos bajos20 con lo cuallas personas iraacuten cayendo en tramos superiores de la escala de tasas marginales Estefenoacutemeno es diferente al del fiscal drag producido por la inflacioacuten mediante el cual unmismo ingreso real pasa a tener una carga tributaria mayorEn el primer caso el incremento de la carga tributaria media es un efecto del propio sistemaque obliga a pagar maacutes porque se gana efectivamente maacutes lo que estaacute de acuerdo con elcriterio de equidad que subyace en la intencioacuten del legislador al establecer un impuestoprogresivo21

b) Contar con un impuesto selectivo al consumo del tipo del que aplican Costa Rica yHonduras que grave maacutes a las categoriacuteas de gasto que tienen mayor ponderacioacuten en losdesembolsos de las unidades familiares de alto ingreso combinado con un impuestoprogresivo a la propiedad de residencias para abarcar el gasto en viviendas Ademaacutes de losefectos recaudatorios gravaacutemenes de este tipo reduciraacuten la desigualdad en el consumo y laspersonas podriacutean desear ahorrar maacutes para evitar el impuesto22 contrariamente a lo quesucederiacutea con altas tasas marginales en el impuesto progresivo a los ingresos de las personassi recaen pesadamente sobre los rendimientos del ahorro Conviene advertir que laelasticidad tributaria difiere seguacuten se determine en funcioacuten de cambios en el ingreso real ode cambios en el ingreso nominal Un impuesto ad valorem sobre el consumo de bienes delujo puede tener una relativamente alta elasticidad con respecto a variaciones o cambios enel ingreso real pero una elasticidad que tiende a uno con respecto a variaciones en el ingresonominal23 De todas formas impuestos con una elasticidad de uno frente a cambios en elingreso nominal constituyen un buen desempentildeo de finanzas puacuteblicas si como antes seexpresoacute se fortalece el impuesto a los ingresos personales

c) Generalizar el impuesto al valor agregado de manera que existan pocas exenciones oaberturas tributarias Dichas exenciones afectan ademaacutes la equidad horizontal (personas queencontraacutendose en situacioacuten econoacutemica igual son afectadas diferencialmente en teacuterminos

20 Si no ocurriese este fenoacutemeno las fallas en la equidad seriacutean muy graves Vale la pena insistir en que la estructura de la imposicioacuten junto

con una estructura del gasto puacuteblico que apoye a los grupos de bajo ingreso sin adormecer los estiacutemulos para el esfuerzo y la productividaddeberiacutean complementarse en el logro de la mayor equidad

21 No obstante tambieacuten podriacutea sostenerse la tesis de que un impuesto a la renta progresivo no ajustado seriacutea en siacute mismo un instrumentoantiinflacionario al reducir el ingreso disponible de los contribuyentes

22 En este caso la elasticidad inferior a uno en el impuesto al consumo de lujo estariacutea compensada por un mayor ahorro personal salvo desdeluego que se tratase de evasioacuten problema que en este caso como en otros lleva a ser cauto en la aplicacioacuten de tasas marginales

23 En efecto suponiendo que la tasa de crecimiento del gasto en bienes de lujo sea superior a la tasa de crecimiento del ingreso real --comonormalmente ocurre-- para un mismo porcentaje de inflacioacuten en los bienes de lujo que en el nivel general de precios y aliacutecuota de impuestoad valoacuterem constante la elasticidad de la recaudacioacuten con respecto a cambios en el ingreso real seriacutea obviamente la relacioacuten entre las dostasas de crecimiento real y superior por ende a uno La elasticidad con respecto al ingreso nominal estariacutea dada por la expresioacuten g (1 + p) + p g (1 + p) + pdonde g = tasa de crecimiento del consumo de bienes de lujo

g = tasa de crecimiento del producto globalp = tasa de crecimiento de los precios

Como la tasa de crecimiento de precios aparece como componente aditivo en el numerador y en el denominador y g es menor que g porhipoacutetesis el denominador aumenta en mayor proporcioacuten que el numerador y consiguientemente la elasticidad con respecto al cambio en elingreso real resulta mayor que la elasticidad con relacioacuten al cambio en el ingreso nominal La expresioacuten tiende a 1 cuanto mayor es p conrespecto a g o g


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tributarios) y generan una propensioacuten a desviar la actividad hacia zonas no gravadas con locual disminuye la eficiencia del sistema se produce menos de lo que podriacutea haberseproducido y se obtienen menores recursos fiscales Se plantea el problema de decidir sobretodo en Centroameacuterica acerca de queacute actitud tomar con respecto a los pequentildeosempresarios sector muy costoso en teacuterminos del esfuerzo por abarcarlos tributariamentefiscalizarlos y obtener un aceptable grado de cumplimiento Sin embargo como orientacioacutengeneral no es recomendable que prive la tendencia a desembarazarse faacutecilmente deproblemas administrativos --que ciertamente son engorrosos-- porque la contraparte puedeser el estiacutemulo a la generacioacuten de sectores de empresarios pequentildeos con deficientesmeacutetodos de organizacioacuten que pueden desplazar del mercado a empresas que hacen mejoruso social de los recursos todo ello en virtud de la proteccioacuten efectiva que significa el notener que pagar el impuesto En cierta forma tener umbrales miacutenimos de venta razonablespuede constituir un incentivo para que los pequentildeos empresarios se preocupen por contarcon mejores sistemas de organizacioacuten y procuren una expansioacuten competitiva auteacutentica abase de mejoras efectivas de productividad

d) En general adoptar medidas de proteccioacuten para la defensa de la recaudacioacuten real frente alalza de precios Este punto es importante para paiacuteses como Costa Rica y Honduras quetodaviacutea presentan un desfase importante entre generacioacuten y pagos parciales de lasobligaciones tributarias (veacutease nuevamente el Cuadro 1)

Con respecto al concepto de equidad en materia tributaria (Recuadro 13) corresponde formularalgunas consideraciones --previas al tratamiento de categoriacuteas especiacuteficas de ingresos puacuteblicos-- quecontribuyan a precisar el concepto dentro de la oacuterbita de las finanzas puacuteblicas y destaquen el sentidoque adopta la equidad en el contexto de la propuesta de la CEPAL

Recuadro 13CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EFICIENCIA Y EQUIDAD DE LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS

Notas a En este sentido un impuesto libre o casi libre de exceso de carga seriacutea un impuesto de capitacioacuten es decir unimpuesto que no tiene relacioacuten alguna con el ingreso de las personas o con las riquezas que poseen Esta carga existioacute en GranBretantildea a nivel local no a nivel nacional Obviamente este tipo de impuesto es inaceptable desde el punto de vista de laequidad b En el ejemplo dado anteriormente del exceso de carga representado por la peacuterdida de excedente del consumidor sila demanda fuera completamente inelaacutestica no habriacutea exceso de carga pero tal demanda significa que los consumidores noajustan sus compras en funcioacuten del precio y por tanto el impuesto no puede interferir en su eleccioacuten Por otro lado un impuestoa la renta de la tierra no tiene exceso de carga ya que considerando el problema ahora del lado de la oferta esa oferta estaacutedada y no puede cambiar porque el impuesto sea mayor o menor

En mayor o menor medida los sistemas tributarios tienen en todas partes exceso de carga expresioacuten que alude a la idea deque los impuestos sobre el ingreso el capital y las mercanciacuteas distorsionan las elecciones de consumidores y empresarios en talforma que la peacuterdida total soportada por el contribuyente o la sociedad misma es mayor que el peso o carga monetaria delimpuesto Por ejemplo un impuesto especiacutefico sobre un bien determinado de demanda elaacutestica tiene un exceso de cargarepresentado por la diferencia entre lo que el contribuyente pierde en teacuterminos de excedente del consumidor (para una oferta decosto medio constante) y la cantidad que recauda el Estado El consumidor consume menos y el productor produce menos de loque efectuariacutean sin impuesto

Los impuestos al ingreso personal distorsionan la eleccioacuten del contribuyente entre trabajo y ocio o entre ahorro y consumo enparticular si tienen tasas progresivas ya que la conducta de las personas estaacute regida por consideraciones marginales referidas alvalor de un esfuerzo adicional ante la perspectiva de que con el rendimiento de ese mayor esfuerzo haya que entregar unacantidad superior al Estado Asiacute aunque el Estado recaude maacutes inicialmente con la elevacioacuten de las tasas marginales a la largaesa mayor recaudacioacuten seriacutea menor a la que obtendriacutea con un esquema menos progresivo si bajar la carga marginal motivara quelas personas encontraran un incentivo a trabajar y producir maacutes pagando una tasa media de impuesto maacutes baja pero ampliandomaacutes que proporcionalmente la cantidad de producto nacional generado a La ausencia de exceso de carga suele denominarseneutralidad o eficiencia asignativa es decir no interferencia o minimizacioacuten de interferencia en las decisiones de produccioacuten ygasto que realizan empresarios y consumidores Asiacute la tributacioacuten es neutral cuando no afecta el sistema de precios y por endetampoco la forma en que se organiza la produccioacuten la combinacioacuten de factores las cantidades relativas que adquieren losconsumidores y la forma de financiar la produccioacuten entre otras variables b En ese sentido desde el punto de vista de laneutralidad los impuestos generales a las ventas con tasa uniforme y con un miacutenimo de exenciones son preferibles a losimpuestos sobre bienes especiacuteficos dado que no alteran los precios relativos de los bienes que son en definitiva las sentildeales queindican hacia doacutende dirigir los recursos

En conjunto la neutralidad y la administracioacuten tributaria de bajo costo y con alto grado de cumplimiento contribuyen a definir lascaracteriacutesticas y el grado de un sistema tributario eficiente

Sin embargo eficiencia y equidad entran generalmente en conflicto por lo cual es tremendamente difiacutecil establecer un sistematributario que reuacutena ambas caracteriacutesticas y con mayor razoacuten en paiacuteses en desarrollo Para garantizar condiciones de eficiencia enla asignacioacuten de recursos se requiere que los mercados sean perfectamente competitivos y no existan externalidades


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En general un objetivo subyacente de cualquier sistema es su equidad en el sentido que losgastos realizados por el Estado esteacuten de acuerdo con los deseos de las personas que contribuyen asostenerlos

Conforme a esa idea la equidad puede alcanzarse con el principio del beneficio o con elde capacidad de pago como explicacioacuten uacuteltima de la razoacuten de ser de los impuestos

De acuerdo con el principio del beneficio los impuestos que se pagan deberiacutean guardarrelacioacuten con los beneficios que se derivan del gasto puacuteblico En una posicioacuten extrema losimpuestos seriacutean un precio pagado por un servicio recibido y el Estado un agente de produccioacutenmaacutes Si bien puede ser factible aplicar este principio al suministro de bienes donde opere elprincipio de exclusioacuten surgen problemas insolubles al tratar de aplicarlo a bienes puacuteblicos dondeno hay rivalidad entre las personas en el consumo del bien

Para que el principio del beneficio como criterio de equidad pueda ponerse en praacutectica senecesita que de alguna manera los contribuyentes revelen plenamente sus preferencias por losbienes y servicios puacuteblicos y que ademaacutes todos tengan igual capacidad de negociacioacuten Estasconsideraciones revelan lo difiacutecil --aunque de ninguna manera inviable-- que es la aplicacioacutenparcial del principio del beneficio En los paiacuteses con grandes desniveles culturales y sociales laexpresioacuten de las demandas de la poblacioacuten rural indigente es una tarea que no pueden cumplir losmecanismos de expresioacuten institucionalizados los que necesitan ser activados por ejemplomediante procedimientos especiales de promocioacuten activa como antes se sentildealoacute Ademaacutes una vezobtenida la revelacioacuten de preferencias lo maacutes probable es que el ciudadano esteacute econoacutemicamenteincapacitado para pagar el costo de la mayoriacutea de los servicios esenciales Sin embargo cuandoestaacute implicado un nuacutecleo relativamente pequentildeo de personas hay espacio para aplicar el principiodel beneficio sobre todo si se asocia con la coparticipacioacuten en obras de beneficio de comunidadesSiguen siendo vaacutelidas de todas maneras algunas objeciones baacutesicas que suelen plantearse apropoacutesito de la vigencia del principio del beneficio como criterio fundamental de reparto de lacarga tributaria i) dificultad para captar una honesta revelacioacuten de preferencias y ii) cambios engustos individuales ingresos o precios de otros bienes que seriacutea imposible tomar en cuenta en loshechos

Ademaacutes y en reiteracioacuten de lo ya expresado las personas que reciben directamente losgastos del gobierno en educacioacuten salud y otras prestaciones sociales no son las uacutenicas que sebenefician con ellos Esos servicios generan externalidades positivas que difiacutecilmente puedenevaluarse en teacuterminos monetarios De esa forma cabriacutea sostener que soacutelo en instanciasespeciacuteficas donde el gobierno ofrece bienes de cuyo goce puede excluirse a quien no paga (conpocas externalidades) seraacute aplicable el principio del beneficio

En cambio seguacuten el principio de capacidad de pago los ingresos deberiacutean procurar que lacarga tributaria se distribuyera entre las personas de acuerdo con su capacidad contributiva medidade alguna forma a traveacutes de la riqueza el ingreso o el consumo El principio de la capacidad depago por tanto desplaza el eacutenfasis de la nocioacuten del beneficio que las personas reciben con elgasto a la decisioacuten de cuaacutento puede exigirse a cada persona Tal distribucioacuten de la carga tributariase pretende que signifique igualdad de sacrificio aunque eacutesta es en siacute misma una nocioacuten noexenta de ambiguumledades En todo caso con arbitrariedades que puedan subsistir en la situacioacuten delos paiacuteses aquiacute estudiados es evidente que debiera privar el principio de la capacidad de pago paradecidir el reparto de la carga puacuteblica con algunas concesiones al principio del beneficio enrelacioacuten con recursos que no son estrictamente impuestos (contribucioacuten por mejoras y cargas sobreusuarios como ejemplos salientes a los que se alude maacutes adelante)

Por ello se postula como maacutes congruente con los criterios de TPE una estructura de la cargatributaria que deacute un peso importante al impuesto a los ingresos de las personas fiacutesicas a losimpuestos al patrimonio o formas especiacuteficas del mismo a los impuestos a la exportacioacuten de


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productos tradicionales primarios de origen agriacutecola como medio de gravar ganancias inesperadasocasionadas por bruscos aumentos en los precios mundiales junto con impuestos sobre el gastoque participen de dos caracteriacutesticas i) servir de instrumento recaudatorio elaacutestico como es elcaso del IVA con pocas exoneraciones y ii) gravar el consumo suntuario que como se dijoreduce las desigualdades en el consumo privado y por lo mismo aminora presiones sobre labalanza de pagos

En teacuterminos de eficiencia es del caso sentildealar que la eficiencia asignativa variacutea con cadaestado de distribucioacuten del ingreso y entre otras ideas-fuerza los documentos sobre TPE expresaninsatisfaccioacuten ante la realidad del problema de la distribucioacuten Tambieacuten es un documento queenfatiza algunas formas de incentivos o de mecanismos que afectan la estructura de precios queresultariacutea del libre funcionamiento del mercado Asiacute con mercados imperfectos con un gransector de subsistencia no monetizado con dificultades administrativas para recaudar con presioneslegiacutetimas para no gravar bienes baacutesicos salariales es ilusorio pretender un sistema de impuestosgenerales y neutrales en Centroameacuterica Por otro lado la consideracioacuten de las externalidades esmuy importante en estos paiacuteses las acciones del Estado deben asumir la existencia de un sistemade precios que escasamente refleja beneficios y costos sociales La diferencia entre lo privado y losocial reduce enormemente los alcances de una poliacutetica tributaria que se proponga la neutralidadcomo caracteriacutestica baacutesica de la tributacioacuten Por ello aunque la neutralidad seriacutea deseable --o maacutesbien intervenir tan poco como sea consistente con otros objetivos y restricciones-- el hecho es quelas circunstancias reales limitan sensiblemente su aplicacioacuten praacutectica

Sin perjuicio de lo anterior no debe dejarse de lado la experiencia particular de Costa RicaEn este paiacutes hace falta fortalecer la neutralidad del sistema tributario y se antoja poco relevantehacer del objetivo de equidad el eje del sistema tributario Por el nivel de desarrollo socialalcanzado ese objetivo deberiacutea estar maacutes ligado a la orientacioacuten del gasto puacuteblico que al manejo dela poliacutetica tributaria Lo recomendable es ensanchar la base de la imposicioacuten reducir lasiniquidades horizontales en la distribucioacuten de la carga tributaria (las exenciones constituyen uncaso tiacutepico) y prestar baacutesicamente atencioacuten a los efectos de los gravaacutemenes sobre el ahorro y lainversioacuten y a su incidencia sobre los estiacutemulos al trabajo y la creatividad Con todo hay un sectordonde debe reconocerse que el sistema puede jugar un papel relevante desde el aacutengulo de laequidad e indirectamente sobre la eficiencia la tributacioacuten tendriacutea que ser el instrumento idoacuteneo decaptacioacuten de las rentas de escasez y de las plusvaliacuteas que habraacute de generar el desarrollo econoacutemicoestructuralmente maacutes abierto impulsado por el comercio y por la inversioacuten privada nacional yextranjera Ese proceso puede verse obstaculizado si sus beneficios se concentran por ejemplo enlos grupos de propietarios tradicionales o en aquellos que puedan surgir en asociacioacuten con elcrecimiento de los circuitos especializados de intermediacioacuten financiera

Liberar a la tributacioacuten de excesivas responsabilidades en materia de equidad como aquiacute sepostula implica ademaacutes por asociacioacuten natural reexaminar el sistema de seguridad social del paiacutesAl respecto diferentes estudios han insistido en la necesidad de que Costa Rica reestructure yreordene los muacuteltiples regiacutemenes que existen en la actualidad En esta tarea seriacutea importante i) larealizacioacuten de balances actuariales en todos los mecanismos ii) la gradual transformacioacuten desistemas de reparto hacia los de capitalizacioacuten iii) la sujecioacuten de las transferencias desde elgobierno central a la realizacioacuten de revisiones exhaustivas de la viabilidad de los sistemas depensioacuten y de riesgos por parte de las administraciones y los representantes de la poblacioacutenasegurada a efectos de que dichas transferencias revistan un caraacutecter complementario del esfuerzode los afiliados y no reemplacen obligaciones que deberiacutean recaer sobre esas personas De otraforma a corto plazo se puede entrar en una etapa criacutetica en la que ni la sociedad general ni lamutualidad de riesgos esteacuten en condiciones de dimensionar sus respectivos compromisos y lacapacidad de las reservas para enfrentar contingencias


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B Consideraciones especiacuteficas para ciertos tributos y cargassobre usuarios24

1 Impuesto sobre la rentaDiferentes temas merecen consideracioacuten especial En primer teacutermino para efectos de

alcanzar de manera maacutes efectiva las capacidades contributivas habriacutea que fortalecer los gravaacutemenesa las ganancias de capital Desde luego estas ganancias plantean el problema de su generacioacutenirregular pueden dar lugar a alteraciones repentinas de la base tributaria desplazaacutendola hacia tasasmarginales mayores y elevando asiacute la presioacuten media sobre la masa de ingresos gravables Ademaacutesson de impracticable determinacioacuten perioacutedica y por ello generalmente su obligacioacuten se haceexigible cuando dichas ganancias se realizan al negociarse los activos que las generan o se refierena bienes que se transmiten por herencia Se argumenta tambieacuten que si el pago se hiciera en funcioacutende ganancias devengadas y no realizadas se podriacutea poner al contribuyente en una situacioacuten deiliquidez dado que el bien no ha sido enajenado Por otra parte con objeto de evitar la elevacioacutensuacutebita del impuesto existen sistemas especiales como son promediar las ganancias de capital porun cierto nuacutemero de antildeos crear una ceacutedula para las mismas dentro del Impuesto sobre la Rentacon una tarifa ad hoc inversamente relacionada con el tiempo en que el bien (generalmenteinmueble) ha estado en posesioacuten del contribuyente para gravar asiacute de manera maacutes acentuada laganancia especulativa o acumular en la declaracioacuten del contribuyente soacutelo un porcentaje de laganancia En todo caso lo importante es que se preste debida atencioacuten al problema para acercarsea una mayor personalizacioacuten y globalizacioacuten de ingresos y alcanzar ingresos del capital obtenidossin esfuerzo

En segundo lugar cabriacutea prestar atencioacuten a los problemas de doble imposicioacuten econoacutemicaque se plantean a raiacutez del tratamiento de dividendos y otras formas de distribucioacuten de utilidades depersonas juriacutedicas Como se vio anteriormente en Costa Rica y Honduras hay impuestos sobre losdividendos dentro de un sistema de doble imposicioacuten atenuada Se gravan de manera proporcionalcon tasas menores a las marginales superiores que rigen para las tarifas correspondientes a laspersonas naturales En Guatemala los dividendos se excluyen de la declaracioacuten de las personasfiacutesicas y en El Salvador se incluyen pero luego se reconoce creacutedito a las personas naturales por laparte proporcional del impuesto que pagoacute la sociedad sobre sus utilidades Asiacute en estos dos paiacutesesse ha eliminado el problema de la doble imposicioacuten econoacutemica sobre las utilidades distribuidasconforme a lo que es la experiencia universal Soacutelo EEUU Holanda y algunos pocos paiacutesesmantienen todaviacutea el reacutegimen de doble imposicioacuten al obligar al contribuyente individual a incluiren su declaracioacuten jurada los dividendos netos de impuestos societarios que le han sido pagados

Existen asiacute diferentes formas de proceder al respecto Una alternativa que rigioacute en Meacutexicodurante algunos periacuteodos seriacutea la de permitir deducir los dividendos pagados --o puestos adisposicioacuten del contribuyente-- del ingreso gravable de las sociedades o personas juriacutedicas de talmanera que para el impuesto a la sociedad los dividendos o remuneraciones pagados a socios setratariacutean en la misma forma que las remuneraciones al capital aportado por terceros Este meacutetodotiene la caracteriacutestica de ser neutral respecto del financiamiento de las empresas con capital propioo ajeno aunque podriacutea objetarse que los dividendos o ganancias tendriacutean un tratamiento diferenteseguacuten se incluyeran en las declaraciones individuales (se sumariacutean a los demaacutes ingresos de laspersonas) o quedasen acumulados al capital de la sociedad que distribuye Por supuesto cuandose aplican ganancias de capital sobre la negociacioacuten de acciones el aumento del valor de lasacciones por causa de la utilidad no distribuida no seriacutea objeto de gravamen Ademaacutes para su buenfuncionamiento requiere que la sociedad actuacutee como agente de retencioacuten respecto de los dividendos 24 En los paacuterrafos que siguen se prescinde de la consideracioacuten de los aranceles a la importacioacuten debido a que hay posiciones claras

sobre las distorsiones


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e intereses pagados a la tasa marginal maacutexima de la escala de las personas fiacutesicas para el caso deque la persona que percibe estas rentas no acceda a identificarse

Esta forma de obviar la doble imposicioacuten al igual de la que rige en El Salvador fortalece lasignificacioacuten del impuesto sobre las personas fiacutesicas relativamente al de las personas juriacutedicastiene el inconveniente de que los controles administrativos son maacutes difiacuteciles de establecer yefectuar en relacioacuten con las personas que con las sociedades pero realza la importancia de untributo donde la progresividad es alta y donde la traslacioacuten del gravamen es maacutes difiacutecil que a nivelde la sociedad ya que el gravamen ni aumenta ni disminuye la demanda por los servicios de laspersonas gravadas ni eacutestas tienen en general posibilidad de desplazarlo hacia atraacutes25 Tiene asiacutemayor meacuterito este sistema que el salvadorentildeo ya que en este uacuteltimo los intereses son deduciblespero no los dividendos con lo cual las dos fuentes de financiacioacuten son tratadas en forma diferenteEsta diferenciacioacuten no seriacutea relevante a igualdad de tasa tributaria sobre utilidades y sobre ingresopersonal en la etapa actual de Centroameacuterica con predominio todaviacutea de sociedades cerradas Losaportantes de fondos a las empresas suelen ser de hecho las mismas personas tanto en caraacutecter desocios como de acreedores Sin embargo la estrategia de apertura y de mayor movilidad decapitales entre los paiacuteses puede raacutepidamente modificar esta situacioacuten y hacer surgir la figura deadministradores con autonomiacutea relativa para decidir sobre la estructura oacuteptima de financiamientode la empresa

El tema recieacuten expuesto suscita una tercera reflexioacuten En Centroameacuterica se estaacutegeneralizando el tratamiento celular de los intereses aplicaacutendoseles una tasa proporcional inferior ala que prevalece en las escalas vigentes para personas fiacutesicas no como retencioacuten a cuenta sinocomo pago definitivo Asiacute por consideraciones fundamentalmente administrativas se estaacuterompiendo la simetriacutea de tratamiento la empresa pagadora estaacute en condiciones de deducir comocosto dichos intereses obteniendo por ese rubro un ahorro de impuestos superior a la obligacioacutentributaria que recae sobre el acreedor ya sea que el instrumento de base esteacute constituido por tiacutetulovalor o por otra forma de reconocimiento de deuda Esta situacioacuten deberiacutea corregirse reservando eltratamiento celular a los instrumentos de ahorro en instituciones financieras controladas por losoacuterganos de supervisioacuten de ese sistema En el mejor de los casos es decir sin que hubiera maniobrasde evasioacuten a las empresas les conviene entrar en un proceso de apalancamiento inducido por lanormatividad fiscal con el riesgo de que el fisco pierda maacutes recaudacioacuten de la que pretendeasegurarse por medio de aquel esquema celular

En cuarto lugar es indispensable que se procuren acortar los desfases entre generacioacuten ypago de las obligaciones tributarios que aparte del perjuicio para el Estado representan un factor deiniquidad a nivel de los contribuyentes donde suelen ser los asalariados los que en virtud delmecanismo de retencioacuten perioacutedica (generalmente mensual) de sus remuneraciones aportaningresos al Estado con menor desfase que otros perceptores

En quinto lugar de forma consistente con los postulados de la TPE convendriacutea incorporarun elemento de gasto tributario en los sistemas de impuesto a la renta a fin de darle un tratamientopreferencial a los gastos de la empresa en investigacioacuten y desarrollo y en capacitacioacuten En Meacutexicolas empresas pueden deducir fiscalmente los fondos destinados a investigacioacuten y desarrollo detecnologiacutea asiacute como las aportaciones a fondos destinados a programas de capacitacioacuten de susempleados Los aportes se deben entregar a un fideicomiso irrevocable constituido en institucioacuten decreacutedito autorizada Se autoriza a deducir como gasto del ejercicio hasta el 15 y el 1respectivamente de los ingresos del ejercicio Temporalmente y en tanto no se destinen a los finesindicados lo cual debe realizarse dentro de determinados plazos los fideicomisos deben invertir

25 En general para que un impuesto pueda trasladarse se requiere que como resultado del impuesto el contribuyente pueda obtener un

precio maacutes alto por lo que vende o pagar un precio maacutes bajo por lo que compra Asiacute una transaccioacuten basada en un precio esesencial para que opere la traslacioacuten


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los fondos recibidos en valores del gobierno o en acciones de sociedades de inversioacuten de renta fijacuyos rendimientos no son gravados en tanto se sigan reinvirtiendo en investigacioacuten y capacitacioacuten

Finalmente es admisible la objecioacuten de que los gravaacutemenes sobre los ingresos implican undesaliento al mayor esfuerzo productivo y que las tasas progresivas al incrementar la cargatributaria media van abaratando el valor del ocio o del trabajo domeacutestico no remunerado conrespecto al valor del trabajo pagado a medida que se reduce el ingreso neto de impuestos En esesentido como ya se explicoacute cobra importancia la sugerencia de la CEPAL en cuanto a reducir laescala de tasas progresivas aparte de que los altos impuestos estimulan la evasioacuten Pero tambieacuten aciertos niveles de ingreso el impuesto puede ser un incentivo para trabajar maacutes26

2 Impuestos al patrimonio o formas especiacuteficas del mismoGeneralmente se aplican como impuesto a los bienes raiacuteces urbanos y rurales y es esencial

que se proceda sobre la base de catastros revisados con alguna frecuencia para que no pierdanactualidad los valores de la propiedad debido a las alzas en el nivel general de preciosNormalmente son recursos municipales pero aquiacute se tratan porque las administraciones tributariasnacionales tienen un importante papel asesor a desempentildear

Con frecuencia se considera que estos impuestos son regresivos basaacutendose en la concepcioacutende que el propietario los va a trasladar a los arrendatarios Sin embargo la parte del impuesto querecae sobre la renta de la tierra grava directamente al propietario En efecto el impuesto reduce elrendimiento neto de la tierra de tal manera que los probables compradores pagaraacuten menos por latierra asiacute gravada27 no maacutes de lo que obtendriacutean en otras inversiones Ello se debe a la naturalezafija del factor no puede aumentarse ni disminuirse por razoacuten de cambios en los precios debido a latributacioacuten y en ese sentido como antes se indicoacute se estaacute en presencia de un impuesto sin excesode carga a la manera de un impuesto de capitacioacuten soacutelo que aquiacute se estaacute gravando la propiedady contribuyendo a la redistribucioacuten de eacutesta y del ingreso El desarrollo urbano ha provocado unfuerte aumento del valor de las propiedades lo que justifica tomar en consideracioacuten la mayorplusvaliacutea La parte del impuesto que recae sobre los edificios y mejoras es probable que seasoportado parcialmente por el arrendatario A largo plazo dependiendo de la existencia de otrasoportunidades maacutes rentables o con impuestos maacutes bajos la inversioacuten en edificios puede decrecerreduciendo asiacute su oferta y elevando las rentas si la demanda permanece De ahiacute la importancia detener registro separado de valores (tierra y mejoras) y tasas diferenciales del impuesto para esos doscomponentes a fin de minimizar probables efectos regresivos Un gravamen relativamente fuerte alos terrenos baldiacuteos urbanos estimulariacutea su uso productivo

3 Impuesto sobre el gasto28

a) Impuesto al valor agregadoCon eacuteste como con otros impuestos indirectos el sistema tributario adopta un sesgo

regresivo ya que por motivos recaudatorios y de eficiencia asignativa conviene que se aplique conuna tasa uniforme sobre todo tipo de consumo --salvo el muy esencial-- sin consideracioacuten a lacapacidad econoacutemica del comprador de bienes gravados

Por consideraciones de equidad conviene que se adopte un criterio muy estricto en lasexoneraciones que existen en materia de servicios (componente proporcionalmente mayor en elgasto de las personas de alto ingreso que en el de las personas de ingreso medio o bajo) Tambieacuten 26 Seguacuten estudios empiacutericos realizados en paiacuteses industrializados este efecto-ingreso de la tributacioacuten tiende a ser anulado por el lado

del gasto social el cual le da a las personas una forma de subsistir con menos trabajo y reduce el empentildeo en buscar empleo27 Dado que el valor de la tierra ha sido reducido por el impuesto se dice que eacuteste ha sido capitalizado28 Se omite analizar los impuestos especiacuteficos sobre productos determinados que ya estaacuten comenzando a transformarse en impuestos

ad valoacuterem y a adoptar la forma de valor agregado Nicaragua acaba de efectuar ese cambio en la tributacioacuten


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las exenciones deben limitarse estrictamente a bienes finales de consumo de asalariados y otrosgrupos de bajo ingreso y a las exportaciones29 Por otro lado se debe tener presente que lasexoneraciones plantean otro orden de problemas dentro de la modalidad de liquidacioacuten de laobligacioacuten tributaria mediante el sistema de creacutedito tributario que es el mecanismo de usocomuacuten concedidas sobre bienes susceptibles de utilizacioacuten intermedia dan lugar a dobleimposicioacuten ya que en la medida en que bienes exentos entran en la produccioacuten de bienes gravadosel comprador no tiene posibilidad de creacutedito de impuesto con lo cual se vuelven a gravar loscomponentes o insumos de los bienes exentos30

Generalmente se plantea la duda acerca de siacute deben gravarse uacutenicamente los bienes deconsumo o si debe tambieacuten aplicarse impuesto a los bienes de capital En el reacutegimen de valoragregado tipo consumo la base tributaria estaacute formada exclusivamente por los bienes deconsumo y el impuesto pagado por las empresas en la compra o importacioacuten de bienes de capitalse acredita en forma inmediata en el mismo periacuteodo procedieacutendose en forma semejante a comoopera el acreditamiento de impuesto sobre compras intermedias o insumos Este reacutegimen es el maacutesdifundido entre los paiacuteses que cuentan con IVA y el argumento en su favor se apoya en dosrazones fundamentales i) al gravar el consumo y no la formacioacuten de capital no se crea desalientoa la inversioacuten y se promueve por tanto el crecimiento econoacutemico y ii) al no gravar la funcioacuten deacumulacioacuten o produccioacuten de nuevos bienes de capital el empresario no tiene interferencia fiscalen el precio de los servicios de los factores al decidir sobre la teacutecnica de produccioacuten a emplear Elimpuesto se comporta asiacute en forma neutral desde este aacutengulo especiacutefico Se reducen ademaacutesenormemente los problemas administrativos con respecto a otras formas concebibles de IVA

b) Impuesto al consumo suntuarioSu introduccioacuten consolidacioacuten o difusioacuten robusteceriacutea los objetivos de reducir las

disparidades distributivas de manera congruente con finalidades de los impuestos directos (renta ypropiedad) y atenuariacutea el impacto regresivo del IVA (ya que el consumo aumenta menos queproporcionalmente con respecto al ingreso y el IVA capta por ende una parte mayor del ingresode los grupos medios y bajos que lo que retira de los perceptores de renta elevada) conformandopor lo demaacutes una estructura de impuestos indirectos de razonable grado de elasticidad como antesse explicoacute Seriacutea esencial que la base del impuesto excluyera bienes susceptibles de usarsetambieacuten como bienes de capital o insumo para evitar una carga adicional sobre dichos bienes ysobre los precios de aqueacutellos en los cuales los primeros entran como factor productivo (unaviolacioacuten del principio de neutralidad no sujeta a control alguno y en la praacutectica justificada soacutelopor la buacutesqueda de un incremento de la recaudacioacuten) Del mismo modo el gravamen al consumode lujo tendriacutea que aplicarse tanto a los bienes de produccioacuten nacional como a los importados paraevitar restablecer por otra viacutea aparte de la arancelaria la proteccioacuten a la sustitucioacuten indiscriminadade importaciones

En estos paiacuteses el consumo suntuario constituye una considerable reserva potencial paratributacioacuten Al mismo tiempo las clases altas proporcionan la parte sustancial del ahorro privadoEn los tramos elevados del ingreso ese ahorro se origina en gran medida en la propiedad deempresas por ambas razones adoptar una poliacutetica de tributacioacuten crecientemente progresiva sobrela renta lo mismo que aplicar fuertes tasas de impuestos a las utilidades significariacutea recargarsepesadamente sobre el ahorro del sector privado y constituir asiacute una traba para la inversioacuten y latransformacioacuten productiva o fomentar la evasioacuten en desmedro de la recaudacioacuten fiscal Encambio una imposicioacuten progresiva sobre el consumo suntuario compensariacutea la menor equidad 29 Suele aplicarse la tasa cero o de creacutedito total de impuesto aunque el bien en siacute mismo no esteacute gravado para favorecer a las

exportaciones y para mantener en pie el principio de destino en el gravamen de bienes que entran en el comercio exterior losbienes se gravan a la entrada en el paiacutes importador de manera de concederles el mismo tratamiento que a los bienes nacionales

30 Por ello los bienes exentos deben estar ubicados al principio o al final de la cadena productiva a fin de no crear distorsionesinnecesarias del tipo de las sentildealadas


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vertical de un impuesto sobre la renta con tasas progresivas menores a las personas fiacutesicas omenores tasas sobre las utilidades de las empresas y fortaleceriacutea el ahorro privado y el ahorropuacuteblico precisamente por el menor aliciente a la evasioacuten del impuesto sobre la renta

c) Contribuciones por mejorasComo se sabe son tributos que se basan en el criterio del beneficio y gravan los aumentos de

valor que adquieren las propiedades inmuebles a causa de la ejecucioacuten de obras puacuteblicas quebenefician de un modo directo a un grupo determinado de propietarios Generalmente se hanempleado dentro de radios especiacuteficamente locales pero podriacutean constituir una fuente de apoyo alfinanciamiento de carreteras construccioacuten y mejoramiento de caminos vecinales puentes y otrasobras puacuteblicas31 Su escasa difusioacuten obedece fundamentalmente a resistencias incomprensioacutensobre su naturaleza y a razones de administracioacuten por las dificultades que plantea la valuacioacuten delos aumentos de valor de las propiedades (aumentos que variacutean en funcioacuten de la distancia delinmueble respecto de los puntos de ubicacioacuten fiacutesica de las obras o zona de influencia) por lanecesidad de contar con un estatuto apropiado para la solucioacuten de las controversias entre lavaluacioacuten oficial y la de los mismos propietarios y porque cada proyecto financiable puedepresentar caracteriacutesticas propias Parte de esas dificultades puede superarse instrumentandodebidamente la contribucioacuten por mejoras antes de iniciar las obras o cuando eacutestas se encuentran enetapas iniciales de ejecucioacuten y admitiendo que la contribucioacuten sea deducible de los impuestos quenormalmente gravan la ganancia de capital en inmuebles32

d) Aplicacioacuten combinada de regulaciones y sanciones y de estiacutemulostributarios con propoacutesitos de sustentabilidad ambiental

En los paiacuteses de la OCDE y en algunos de Ameacuterica Latina como Chile (ilustrado en elRecuadro 14) estaacuten comenzando a estructurarse sistemas fiscales destinados a garantizar laproteccioacuten del medio ambiente de aacutereas de reserva ecoloacutegica y del acervo de recursos noreproducibles Una de las caracteriacutesticas del complejo de medidas es precisamente la combinacioacutende normas reguladoras y de incentivos a operadores privados Estos uacuteltimos suavizan el rigor de lasnormas reguladoras y proporcionan estiacutemulos basados en la racionalidad de las empresas a laobtencioacuten de mayores rendimientos de los capitales invertidos en las actividades de explotacioacuten derecursos naturales

Salvo en Guatemala y en Costa Rica la legislacioacuten tributaria de Centroameacuterica no reconocetodaviacutea alguacuten tipo de estiacutemulos que seriacutea conveniente implantar a causa precisamente del deterioroy la depredacioacuten que estaacuten sufriendo los bosques naturales de la regioacuten En Guatemala la leyforestal establece que las personas naturales o juriacutedicas domiciliadas en el paiacutes podraacuten deducir delISR hasta el 50 del valor del impuesto por compensacioacuten de los gastos debidamentecomprobados en proyectos de reforestacioacuten y mantenimiento de las plantaciones efectuadas enaacutereas no menores de 5 hectaacutereas en el curso del antildeo fiscal en que se cause el impuesto Ademaacuteslos gastos de mantenimiento de tales plantaciones son deducibles durante el plazo de ocho antildeos apartir del segundo de la siembra Tambieacuten en ese paiacutes la ley de Aacutereas Protegidas dispone que laspersonas individuales o juriacutedicas privadas que se dediquen directamente a las actividades deinvestigacioacuten fomento y desarrollo de aacutereas protegidas por la cual obtengan ingresos gravablespodraacuten deducir de su pago anual del ISR hasta el equivalente del 50 del mismo

31 No necesariamente se financia con contribuciones el 100 del costo sino que pueden darse financiamientos por partes incluso

significativamente inferiores al 100 En los medios urbanos los porcentajes generalmente son maacutes altos que en los ruralesVeacutease Luigi Einaudi Teoriacutea de la Hacienda Puacuteblica Aguilar Madrid 1952

32 Conviene aclarar que los propietarios igual los de estrato medio que los grandes deberiacutean estar gravados por la contribucioacuten pormejoras Al ser un tributo basado en el beneficio las situaciones iniciales de riqueza cuentan menos que la intencioacuten de gravarincrementos patrimoniales Veacutease Jorge Macon y Joseacute Merino Mantildeoacuten Financing Urban and Rural Development throughBetterment Levies The Latin American Experience Praeger ublishers 1977


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Recuadro 14CHILE INCENTIVOS RELACIONADOS CON EL FOMENTO FORESTAL

Fuente Legislacioacuten chilena de fomento forestal

Este ordenamiento estaacute contenido en el Decreto Ley No 701 sobre Fomento Forestal instrumento legal sancionado en1976 que adquirioacute forma definitiva en 1979 y en la Ley sobre Recuperacioacuten del Bosque Nativo y Fomento Forestal de 1994Es un ejemplo destacable de los criterios con que se estaacute abordando el manejo econoacutemico de un recurso natural combinadocon la conservacioacuten y la renovacioacuten de un valioso elemento del patrimonio colectivo nacional

El Decreto Ley No 701 y sus modificaciones definieron los terrenos llamados de aptitud preferentemente forestal (TAPF)como aquellos que por condiciones de clima y suelo no deben ararse en forma permanente esteacuten cubiertos o no devegetacioacuten excluyendo los que sin sufrir degradacioacuten puedan ser utilizados en la agricultura la fruticultura o la ganaderiacuteaintensiva Estos terrenos tienen que ser calificados por la Corporacioacuten Nacional Forestal sobre la base de una propuesta delpropietario acompantildeada de un estudio teacutecnico del terreno elaborado por un ingeniero forestal o ingeniero agroacutenomoespecializado La Corporacioacuten tambieacuten puede efectuar la calificacioacuten sin que medie solicitud del propietario Otorgado elcertificado de calificacioacuten de TAPF el propietario contrae una serie de obligaciones sujetas a sancioacuten por incumplimiento yadquiere derechos a percibir incentivos a la actividad forestal seguacuten se expone a continuacioacuten

Obligaciones

bull Presentacioacuten de un Plan de Manejo dentro del antildeo deexpedido el certificado de calificacioacuten

bull Cumplir con los programas de forestacioacuten y dereforestacioacuten que debe contener el Plan de Manejo

bull Cortar o explotar los bosques en TAPF conformeestipulaciones del Plan de Manejo

bull Obligacioacuten de reforestar una superficie igual por lo menosa la cortada o explotada en las condiciones del Plan deManejo aprobado

Sanciones por incumplimiento y obligaciones derivadas

bull Multas graduadas en funcioacuten del avaluacuteo fiscal del terrenocalificado por no presentacioacuten oportuna

bull Multas crecientes seguacuten el grado de atraso en laejecucioacuten de los programas

bull Reintegro de subsidios y de sumas que se haya dejadode pagar en virtud de franquicias

bull Sancioacuten con el doble de las multas sentildealadas en lospaacuterrafos anteriores

Derechos

bull A obtener subsidios sobre los costos de forestacioacuten ymanejo en terrenos calificados

bull Exoneracioacuten de impuestos sobre la propiedad deterrenos calificados

bull A reduccioacuten de la carga tributaria en el ISR en la etapade explotacioacuten de bosques naturales o artificiales enTAPF

Incentivos

bull 75 por una sola vez de los costos netos soportados(este incentivo rigioacute hasta el 311295)

bull Diferimiento hasta la etapa de explotacioacuten delbosque de la inclusioacuten del subsidio anterior en losingresos gravados con el Impuesto sobre la Renta (ISR)

bull Estos terrenos asiacute como los bosques naturales yartificiales y las plantaciones forestales que en ellos seencuentren estaacuten exentos del impuesto territorial y no setoman en cuenta para fines de determinacioacuten de la rentapresunta ni para el caacutelculo del impuesto globalcomplementario en el ISR

bull Los terrenos calificados asiacute como los bosquesartificiales que en ellos se encuentren no se incluyen en elacervo gravable de la Ley del Impuesto sobre Herencias yDonaciones

50 del impuesto global complementario quecorresponderiacutea pagar como parte del ISR

A lo anterior cabe agregar las disposiciones especiales sobre corta o explotacioacuten de bosque nativo labores que debenhacerse previa aprobacioacuten de un Plan de Manejo especial esteacuten o no ubicados en bosques en TAPF La corta o explotacioacutenno autorizada se sanciona con multas equivalentes al doble del valor comercial de los productos extraiacutedos

Por su parte la Ley sobre Recuperacioacuten del Bosque Nativo y Fomento Forestal de reciente aprobacioacuten tiene como objetivofundamental incentivar el aumento la recuperacioacuten y el ordenamiento de los bosques nativos y la forestacioacuten con especiesautoacutectonas a fin de que esas especies alcancen un rendimiento sostenido y cumplan plenamente con sus funcionesambientales sociales y econoacutemicas Esta ley complementa la normativa del Decreto Ley No 701 y se centra en lo quedenomina el ldquobosque nativordquo es decir el formado por especies autoacutectonas con eventual presencia accidental de especiesexoacuteticas El instrumento baacutesico para el ordenamiento forestal del bosque nativo es el Plan de Manejo Con objeto defomentar y regular el manejo proteccioacuten aprovechamiento racional y la forestacioacuten con especies nativas se establece unreacutegimen especial de incentivos beneficios obligaciones y sanciones A partir de la fecha de la aprobacioacuten delcorrespondiente Plan de Manejo los bosques nativos calificados estaraacuten amparados por los beneficios y obligacionestributarios del decreto No 701 pero los beneficios se extinguen transcurridos 40 antildeos desde la fecha de aprobacioacuten del Plande Manejo o en la fecha anterior en que se realice la corta de cosecha


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e) Cargas sobre usuarios (o tarifas de uso)Se refieren al precio cargado a una persona en funcioacuten del beneficio individual que eacutesta

percibe por un servicio puacuteblico Son por tanto una alternativa a la imposicioacuten como recurso definanciamiento del gasto puacuteblico

Los partidarios del empleo difundido de las cargas sobre usuarios sostienen que de acuerdocon el principio del beneficio es inequitativo establecer impuestos generales para financiaraquellos servicios sociales que beneficiaraacuten a grupos identificables de personas Tales serviciossociales pueden incluir educacioacuten gastos en salud agua potable alcantarillado etc

Con respecto a ellos vuelve a plantearse el problema de la carencia generalizada de mediosen amplios estratos de la poblacioacuten para soportar siquiera en parte el costo de servicios esencialesy la presencia de externalidades positivas La educacioacuten por ejemplo no contribuye uacutenicamente afortalecer la capacidad productiva del agente que la recibe y a darle la posibilidad de alcanzar unnivel superior de ingreso que le permitiriacutea pagar el costo del servicio que ha recibido tambieacutenmejora la capacidad productiva general de la sociedad en una medida que indiscutiblementesobrepasa el beneficio individual del educando

Con todo no cabe excluir por completo la aplicacioacuten de cargas sobre usuarios comocomplemento de la tributacioacuten Gravaacutemenes en funcioacuten del peso y otras caracteriacutesticas de losautomoacuteviles particulares que ocasionan desgaste de carreteras caminos y puentes obligando adesarrollar obras de mantenimiento contribuiriacutean al financiamiento de esas obras y contendriacutean unelemento de mejora en la eficiencia asignativa La aplicacioacuten de un precio que en parte cubra loscostos de prestacioacuten de servicios de asistencia teacutecnica a productores constituiriacutea otro ejemplo entrevarios de aproximacioacuten al criterio del beneficio Al mismo tiempo se va formando la concienciasocial de que una proliferacioacuten de servicios puacuteblicos sin costo para el usuario lleva al desperdiciode recursos por la sobreutilizacioacuten a que quedan sometidas tales instalaciones Por otro lado elprincipio del beneficio tiene la ventaja de no desvincular en el proceso presupuestal laconsideracioacuten de gastos por un lado y de los fondos asignables por el otro

f) Fortalecimiento de praacutecticas de asignacioacuten de impuestos a fondosespeciales con destino especiacutefico

El tema anterior conduce a la discusioacuten sobre la conveniencia de crear fondos especiales condestino especiacutefico o mantener el principio de la caja uacutenica para los ingresos puacuteblicos

Los defensores de los fondos asignados argumentan que el mecanismo mantiene sujeta laaplicacioacuten del ingreso a la necesidad especiacutefica de financiacioacuten para el cual fue creado Asiacute unfondo de mantenimiento de carreteras alimentado con cargas sobre usuarios permitiriacutea un mayorcontrol del destino y facilitariacutea el cumplimiento de la obligacioacuten por parte de los contribuyentes

Sin embargo la proliferacioacuten de fondos asignados tiene el inconveniente de que limita elmanejo unificado de los recursos Por otro lado las dificultades de diferente orden para prever ycuantificar la dimensioacuten apropiada de esos fondos introduce una rigidez que puede llevar a unasobredotacioacuten en algunos casos en tanto subsiste una subasignacioacuten para otros usos Enmomentos de tensioacuten financiera la proliferacioacuten de fondos puede inducir el uso de expedientes definanciacioacuten inferior como el endeudamiento interno del gobierno o la emisioacuten de dineroexpedientes ambos que se evitariacutean o minimizariacutean si existiese un manejo maacutes flexible de losrecursos ordinarios

En general y salvo algunas experiencias como la de Costa Rica donde existe una cantidadimportante de impuestos asignados en Centroameacuterica podriacutea combinarse el principio de cajauacutenica con un uso moderado de fondos asignados Se adoptariacutean dos criterios 1) que el beneficioadmita un grado razonable de precisioacuten y las externalidades positivas no sean importantes o 2)que los fondos especiales se destinen a asistencia social muy calificada orientada a grupos de bajo


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ingreso claramente identificables y se financien o bien con impuestos sobre bienes cuyo consumose considera no deseable (caso tiacutepico de los impuestos especiacuteficos que gravan artiacuteculos queperjudican la salud de quien los consume) o bien con aliacutecuotas de impuestos generales sobreconsumos de lujo

Los fondos asignados por aplicacioacuten del segundo criterio se considerariacutean de vigenciatemporal en tanto maduran las reformas tributarias encaminadas a incrementar la recaudacioacuten y lacarga tributaria y como forma de evitar las consecuencias negativas especialmente sobre lapoblacioacuten indigente de recortes presupuestales geneacutericos impuestos por programas deestabilizacioacuten Aun cuando el incremento de la capacidad de defensa de sus intereses por parte deesos sectores de poblacioacuten sea una tarea prioritaria de la TPE se preveacute que el ritmo demejoramiento de esa capacidad va a ser lento y se requiere una proteccioacuten especial por lo menosdentro de cierto rango de pobreza

C Consideraciones generales sobre administracioacuten y medidastributaria para mejorar el cumplimiento

Se trata de una materia en la que organismos como el Banco Mundial el FMI y el CentroInteramericano de Administradores Tributarios tienen una gran experiencia acumulada tanto enlos paiacuteses de Centroameacuterica como en general en Ameacuterica Latina

En materia de administracioacuten tributaria en Centroameacuterica durante el presente decenio se hanverificado avances importantes en la estructuracioacuten de sistemas de informacioacuten tributaria (SIT)Todos los paiacuteses tienen establecidos esos sistemas que permiten seguimiento adecuado de deudaspendientes efectuar adecuada administracioacuten y control de declaraciones y pagos asiacute como de unaserie de obligaciones formales

No se ha avanzado con la misma rapidez en torno a fiscalizacioacuten Aquiacute se requiere efectuaruna labor de ldquoreingenieriacuteardquo partiendo de una nueva concepcioacuten en meacutetodos criterios enfoquescapacitacioacuten del personal y administracioacuten gerencial Se estaacute tratando de implementar mecanismosque conduzcan a la realizacioacuten de auditoriacuteas puntuales por oposicioacuten a las auditoriacuteas tradicionaleslo que exige utilizar informacioacuten macroeconoacutemica e informacioacuten masiva para acotar y precisarlos aspectos donde es posible minimizar el costo de las auditoriacuteas las molestias al contribuyente yla tentacioacuten de caer en praacutecticas de connivencia o corrupcioacuten Para todo ello asiacute como para irmejorando la eficiencia administrativa hace falta ademaacutes el apoyo poliacutetico disminuir la excesivarotacioacuten de personal de direccioacuten asegurar niveles satisfactorios de remuneracioacuten y una dinaacutemicade capacitacioacuten permanente de equipos interdisciplinarios33

Los documentos sobre TPE contiene algunas sugerencias aplicables al casocentroamericano Destaca como punto importante que las reformas de estructura deben iracompantildeadas necesariamente de una administracioacuten tributaria eficiente y moderna que mejore elcontrol y establezca sanciones efectivas por el no cumplimiento de las obligaciones fiscales34 Sesentildeala que sin ese requisito esencial no hay motivo para esperar grandes resultados en materia derecaudacioacuten A ello se agrega que una eficiente y soacutelida estructura de administracioacuten tributariadebe basarse ademaacutes en la voluntad poliacutetica de hacer cumplir el pago de impuestos dispuestos porla ley y contar con un apoyo poliacutetico de alto nivel a las decisiones de fiscalizacioacuten y castigo deinfracciones comprobadas por las autoridades tributarias Necesiacutetase ademaacutes el fortalecimientode las tareas de control y auditoriacutea con recursos adecuados una maacutes severa legislacioacuten sobrefiscalizacioacuten y sanciones por infracciones tributarias simplificacioacuten de formularios utilizacioacuten de 33 Resumen de una plaacutetica sostenida con funcionarios del CIAT de caraacutecter informal y a tiacutetulo personal34 Este aspecto es enfatizado tambieacuten por Richard M Bird Tax Policy and Economic Development The John Hopkins University

Press 1992


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la red de bancos para el pago de impuestos y eventuales devoluciones mejoramiento de la atencioacutena los contribuyentes mediante esquemas de asistencia teacutecnica que reduzcan los costos decumplimiento y compromisos fidedignos en el sentido de rechazar amnistiacuteas transitorias35Impliacutecitos en las recomendaciones anteriores estaacuten dos aspectos que tambieacuten se juzgan deimportancia a) fortalecer la capacitacioacuten de los funcionarios de las administraciones tributarias yb) crear incentivos materiales adecuados para mejorar la actuacioacuten de los teacutecnicos en fiscalizacioacuteny control incluso con procedimientos como la constitucioacuten de un fondo con las multas aplicadasque se reparta entre teacutecnicos y personal de apoyo de las oficinas recaudadoras

Como reflexiones que surgen del presente estudio se destacan las siguientes sugerencias

a) Revisar de manera exhaustiva la legislacioacuten tributaria especialmente para mejorar laconcordancia de texto y la adecuada jerarquizacioacuten de los mismos --ya que a veces losdecretos reglamentarios van maacutes allaacute de las disposiciones legales baacutesicas-- todo ello conel fin de reducir el tiempo y costo que el contribuyente pierde en tareas interpretativas ypor supuesto consolidar la normatividad del orden juriacutedico

b) Reducir los alcances de las facultades acordadas a las administraciones tributarias paracontemplar casos de excepcioacuten a fin de dar maacutes transparencia a las normas fiscales engeneral

c) Adoptar como tarea prioritaria la elaboracioacuten de coacutedigos tributarios que reuacutenan en unuacutenico cuerpo disposiciones en todo lo relativo a la materia procesal fiscal condefiniciones precisas y de aplicacioacuten general en todos los diferentes impuestos deconceptos que se van produciendo y elaborando a medida que se avanza en lamodernizacioacuten tributaria y sus aspectos teacutecnicos especiacuteficamente evitar hasta donde seaposible la dependencia de la legislacioacuten tributaria respecto de las normas de derechocomuacuten

d) Poner eacutenfasis en el mejoramiento progresivo de las normas que regulan los impuestos alingreso y al capital con el objetivo baacutesico de acentuar la equidad vertical del sistemaoptimizar el aprovechamiento social de los recursos y conformar una adecuadaproteccioacuten del fisco y del contribuyente contra las distorsiones que crea la inflacioacuten36Con ese fin fortalecer los equipos teacutecnicos de las administraciones tributarias para quepuedan prestar amplia y eficaz ayuda a los contribuyentes y utilizar intensivamente elpotencial de las agremiaciones o colegios profesionales existentes en el paiacutes

e) Proseguir en los avances de simplificacioacuten de la estructura tributaria que se refieren a laeliminacioacuten de impuestos bajo rendimiento y alto costo todos los cuales puedensustituirse con ventajas con la aplicacioacuten de impuestos de amplia base como el del valoragregado

f) Enfatizar el criterio de integridad de las reformas tributarias en el sentido de comprendercambios en estructura administracioacuten y cumplimiento avanzar gradual yconcertadamente en la introduccioacuten de reformas llevando con anticipacioacuten aconocimiento de los contribuyentes y de la poblacioacuten en general el sentido de las mismaslos objetivos a que apuntan y el perfil tributario a que se aspira para que el sistema seadecue a las exigencias de una transformacioacuten productiva con equidad y

g) Intensificar el intercambio de experiencias entre administradores tributarioscentroamericanos

35 Para mayor detalle en sentido coincidente con esas recomendaciones puede ser uacutetil consultar el volumen Tax Reform in

Developing Countries Malcolm Gillis editor Duke University Press 198936 Veacutease Richard Goode Government Finance in Developing Countries The Brookings Institution Washington DC 1984


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Nuacutemeros publicados

1 Un marco analiacutetico-contable para la evaluacioacuten de la poliacutetica fiscal en Ameacuterica Latina(LCL489) 1989

2 Ameacuterica Latina la poliacutetica fiscal en los antildeos ochenta (LC-L- 490) 19893 La poliacutetica fiscal en Ameacuterica Latina toacutepicos de investigacioacuten (LCL529) 19894 El deacuteficit del sector puacuteblico y la poliacutetica fiscal en Chile 1978-1987 (LCL563) 19905 Poliacuteticas de reduccioacuten de la evasioacuten tributaria la experiencia chilena 1976-1986

(LCL567) 19906 Ajuste macroeconoacutemico y finanzas puacuteblicas Chile 1982-1988 (LCL566) 19907 La poliacutetica fiscal y los shocks externos (LCL568) 19908 El deacuteficit del sector puacuteblico y la poliacutetica fiscal en Uruguay (periacuteodo 1978-1987) (LCL579)

19909 Determinantes del deacuteficit del sector puacuteblico en Bolivia (periacuteodo 1980-1987) (LCL582 y

LCL582Add1) 199110 El deacuteficit del sector puacuteblico y la poliacutetica fiscal en Meacutexico (1980-1989) (LCL622) 199111 Determinantes del deacuteficit y poliacutetica fiscal en el Ecuador (1979-1987) (LCL624 y LCL624

Add1) 199112 El deacuteficit del sector puacuteblico y la poliacutetica fiscal en Argentina (1978-1987) (LCL625) 199113 El deacuteficit puacuteblico y la poliacutetica fiscal en Venezuela (1980-1990) (LCL635 y

LCL635Add1) 199114 O deficit do setor publico e a politica fiscal no Brasil 1980-1988 (LCL636) 199115 Casos de exito na poliacutetica fiscal brasileira (LCL641) 199116 La poliacutetica fiscal en Colombia (LCL642) 199117 Lecciones de la poliacutetica fiscal colombiana (LCL643) 199118 Orientaciones para la armonizacioacuten de los impuestos internos sobre bienes y servicios en el

Mercosur (LCL646) 199519 El deacuteficit cuasifiscal de la banca central en Costa Rica 1985-1989 (LCL647) 199120 El deacuteficit cuasifiscal en Bolivia 1986-1990 (LCL648) 199121 Macroeconomiacutea de las operaciones cuasifiscales en Chile (LCL649) 199122 El deacuteficit del sector puacuteblico consolidado con el banco central la experiencia mexicana de

1980 a 1989 (LCL650) 199123 Una aproximacioacuten al deacuteficit cuasifiscal en el Peruacute 1985-1990 (LCL651) 199124 El deacuteficit cuasifiscal en el Paraguay 1982-1989 (LCL654) 199125 El deacuteficit cuasifiscal en Ecuador (1979-1987) (LCL659) 199126 El deacuteficit cuasifiscal en Venezuela 1980-1990 (LCL660) 199127 Deacuteficit cuasifiscal el caso argentino (1977-1989) (LCL661) 199128 O deficit quase-fiscal brasileiro na decada de 80 (LCL662) 199229 El deacuteficit parafiscal en Uruguay 1982-1990 (LCL719) 199230 Reforma fiscal provincial en Argentina el caso de Mendoza 1987-1991 (LCL741) 199331 La poliacutetica fiscal en Chile 1985-1991 (LCL742) 1993

Seriepoliacutetica fiscal


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32 Poliacutetica fiscal equilibrio macroecoacutenomico y distribucioacuten del ingreso en Venezuela 1985-1991 (LCL745) 1993

33 Incidencia macroeconoacutemica y distributiva de la poliacutetica fiscal en Colombia 1986-1990(LCL746) 1993

34 La poliacutetica fiscal en Bolivia y su relacioacuten con la poliacutetica econoacutemica 1986-1990 (LCL750)1993

35 La poliacutetica fiscal en Ecuador 1985-1991 (LCL753) 199336 Poliacutetica fiscal ajuste y redistribucioacuten el caso uruguayo 1985-1991 (LCL759) 199337 La armonizacioacuten tributaria en el Mercosur (LCL785) 199338 Tax evasion causes estimation methods and penalties a focus on Latin America

(LCL786) 199339 La evasioacuten tributaria (LCL787) 199340 Anaacutelisis y evaluacioacuten de las reformas tributarias en Meacutexico 1978-1992 (LCL788) 199341 Evasioacuten fiscal en Meacutexico (LCL789) 199342 Mensuraccedilatildeo da economia informal e da evasatildeo fiscal no Brasil (LCL790) 199343 Evasatildeo fiscal e ausecircncia de risco no Brasil (LCL791) 199344 Descentralizacioacuten fiscal marco conceptual (LCL793) 199345 Descentralizacioacuten fiscal en Ameacuterica Latina el caso argentino (LCL794) 199346 Descentralizacioacuten fiscal en Argentina desde una perspectiva local el caso de la provincia de

Mendoza (LCL795) 199347 Coordinacioacuten de la imposicioacuten general a los consumos entre nacioacuten y provincias (Argentina)

(LCL796) 199348 Fiscal decentralization in selected industrial countries (LCL797) 199349 Descentralizacioacuten fiscal el caso colombiano (LCL798 y LCL798Add1) 199350 La evasioacuten en el sistema de seguridad social argentino (LCL802) 199351 Evasatildeo das contribuiccedilotildees de empregadores e trabalhadores para a seguridade social no Brasil

52(LCL803) 199352 Cobertura contributiva y estimacioacuten de la evasioacuten de contribuciones a la seguridad social en

Costa Rica (LCL817) 199453 Origen y magnitud de la evasioacuten en el sistema de pensiones chileno derivado de la

capitalizacioacuten individual (LCL818) 199454 Algunas consideraciones sobre las formas de medir el fraude comercial externo en Argentina

(LCL826) 199455 A evasatildeo fiscal na aacuterea aduaneira o caso brasileiro (LCL827) 199456 La modernizacioacuten y fiscalizacioacuten aduanera colombiana y el control a la evasioacuten fiscal

(LCL828) 199457 Descentralizacioacuten fiscal el caso de Chile (LCL823 y LCL823Add1) 199458 Descentralizacioacuten fiscal el caso de la municipalidad de Concepcioacuten Regioacuten del Bio Bio

Chile (LCL824) 199459 Descentralizaccedilatildeo fiscal no Brasil a percepccedilatildeo do estado do Rio Grande do Sul (LCL825)

199460 Descentralizacioacuten fiscal en Venezuela (LCL831) 199461 Descentralizaccedilatildeo fiscal na America Latina estudo de caso do Brasil (LCL841 y

LCL841Add1) 199462 La descentralizacioacuten financiera la experiencia cubana (LCL 860) 199463 Descentralizacioacuten fiscal en Nicaragua (LCL866) 199464 Federalismo fiscal ingresos gastos y gestioacuten macroeconoacutemica (LCL888) 199565 Las poliacuteticas fiscales en Argentina 1985-1992 (LCL889) 199566 Poliacutetica fiscal estabilizacioacuten y distribucioacuten del ingreso la experiencia de Meacutexico 1983-

1993 (LCL890) 199567 Casos de eacutexito de la poliacutetica fiscal en Chile 1980-1993 (LCL891) 1995


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68 Lecciones sobre reformas fiscales en Argentina 1990-1993 (LCL892) 199569 Casos de eacutexito en poliacutetica de ingresos y gastos la experiencia mexicana 1980-1993

(LCL893) 199570 Experiencias sobre la poliacutetica fiscal en Bolivia 1980-1993 (LCL912 y LCL912Add1)

199571 Casos de eacutexito de reformas fiscales en Colombia 1980-1992 (LCL913) 199572 Descentralizacioacuten fiscal en Bolivia (LCL916) 199573 Caracteriacutesticas del mercado de creacutedito territorial y determinantes de la demanda el caso

colombiano (LCL917) 199574 Descentralizacioacuten poliacutetico-financiera en Francia (LCL918) 199575 Estabilizacioacuten tipo de cambio real e ingresos fiscales (LCL941) 199676 Estimacioacuten de la evacioacuten en el IVA en Chile 1980-1993 (LCL942) 199677 Impacto distributivo del presupuesto puacuteblico aspectos metodoloacutegicos (LCL943) 199678 Incidencia impositiva y asignacioacuten de recursos Un modelo de equilibrio general computado

para la Argentina (LCL945) 199679 Los modelos de equilibrio general computable en anaacutelisis de incidencia fiscal (LCL951)

199680 Fuentes de informacioacuten para asignar los impuestos y los gastos puacuteblicos por estratos de

ingreso (LCL952) 199681 Distribucioacuten del ingreso el papel del gasto puacuteblico social (LCL953) 199682 Resentildea de estudios sobre incidencia fiscal aspectos metodoloacutegicos (LCL954) 199683 Estudio de incidencia presupuestaria el caso de Chile (LCL955) 199684 Seminario internacional sobre descentralizacioacuten fiscal en Ameacuterica Latina mejores praacutecticas

y lecciones de poliacutetica (LCL967) 199685 Estructura funcionamiento y poliacuteticas de los fondos de cofinanciacioacuten en paiacuteses

seleccionados 86praacutectica y principales desafiacuteos (LCL968) 199686 El nivel intermedio en el arreglo institucional diagnoacutestico y perspectivas en el aacutembito

latinoamericano (LCL969) 199687 Descentralizacioacuten fiscal y poliacutetica macroeconoacutemica (LCL970) 199688 Las transferencias intergubernamentales y la equidad redistributiva el caso argentino

(LCL977) 199689 La asignacioacuten de funciones a nivel local en Argentina el caso del municipio de Santiago del

Estero (LCL979) 199690 Descentralizacioacuten fiscal el caso del Ecuador (LCL980) 199691 Descentralizacioacuten fiscal el caso paraguayo (LCL 981) 199692 Descentralizacioacuten fiscal el caso de Peruacute (LCL 1010) 199793 Os estados e a descentralizaccedilatildeo no Brasil (LCL1011) 199794 Descentralizacioacuten fiscal y estabilidad macroeconoacutemica en Venezuela (LCL1012) 199795 La magnitud e incidencia del gasto puacuteblico en Colombia (LCL1021) 199796 Incidencia e impacto distributivo de subsidios directos e impliacutecitos guiacutea metodoloacutegica Una

aplicacioacuten al caso ecuatoriano (LCL1026) 199797 Incidencia del gasto puacuteblico en Ecuador (LCL1027) 199798 Las finanzas puacuteblicas y la poliacutetica fiscal en las economiacuteas de Centroameacuterica durante los antildeos

noventa y perspectivas de corto y mediano plazo (LCL1028-P) Numero de ventaS00IIG16 (US$100) (este tiacutetulo reemplaza al publicado anteriormente) 2000

99 Cuantificacioacuten y focalizacioacuten del gasto social el caso de Panamaacute (LCL 1029) 1997100 Descentralizacioacuten de los recursos hacia los gobiernos regionales en Chile (LCL1086)

1997101 Descentralizacioacuten fiscal Los ingresos municipales y regionales en Chile (LCL1087) enero

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102 Descentralizacioacuten y transferencia de competencias aproximacioacuten general y propuestas parafortalecer los gobiernos regionales de Chile (LCL1098) enero 1998

103 Non-tax revenue of subnational governments The theoretical background experience fromthe international perspective and ecomendations (LCL1089) enero 1998

104 Coordination of macroeconomic policy and fiscal decentralization (LCL1090) enero1998

105 Coordination cooperation and control within decentralized fiscal systems (LCL1091)enero 1998

106 La descentralizacioacuten fiscal en Meacutexico (LCL1138) enero 1998107 Sistemas tributarios de los gobiernos locales en el itsmo centroamericano (LCL1139)

enero 1998108 Crisis bancarias Causas costos duracioacuten efectos y opciones de poliacutetica (LCL1324-P)

Nuacutemero de Venta S00IIG8 (US$100) 2000109 Los sistemas de inversioacuten puacuteblica en Ameacuterica Latina y el Caribe (LCL1336-P) Nuacutemero de

Venta S 00IIG15 (US$100) 2000

bull El lector interesado en nuacutemeros anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la Divisioacuten de DesarrolloEconoacutemico CEPAL Casilla 179-D Santiago de Chile Utilice esta paacutegina como formulario indicando en el recuadro el ejemplarde su intereacutes

bull Disponible en Internet httpwwweclaccl

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Este documento fue preparado por el sentildeor Jorge Puchet y el sentildeor FedericoTorres Los autores desean agradecer la valiosa colaboracioacuten que les brindoacute elsentildeor Arturo Pentildea Moreno en la preparacioacuten de este trabajo en su edicioacuten yrevisioacuten final

Las opiniones expresadas en este documento el cual no ha sido sometido arevisioacuten editorial son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden nocoincidir con las de la Organizacioacuten

Publicacioacuten de las Naciones UnidasLCL1028-PISBN 92-1-321567-3Copyright copy Naciones Unidas marzo de 2000 Todos los derechos reservadosNdeg de venta S00IIG16Impreso en Naciones Unidas Santiago de Chile

La autorizacioacuten para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse alSecretario de la Junta de Publicaciones Sede de las Naciones Unidas Nueva York NY 10017 Estados Unidos Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentalespueden reproducir esta obra sin autorizacioacuten previa Soacutelo se les solicita que mencionenla fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccioacuten


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