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L’attività delle Commissioni nella XV legislatura

Commissione Affari costituzionali

n. 1/1 parte seconda

Maggio 2008

Camera dei deputati XVI LEGISLATURA

S E R V I Z I O S T U D I

D o c u m e n t a z i o n e e r i c e r c h e

L’attività delle Commissioni nella XV legislatura

Commissione Affari costituzionali

n. 1/1 parte seconda

Maggio 2008

La documentazione di inizio legislatura predisposta dal Servizio Studi e, quanto ad alcune parti, dall’Ufficio per i Rapporti con l’Unione europea, dal Servizio Biblioteca, dal Servizio Bilancio dello Stato, dal Servizio Commissioni e dal Servizio per il Controllo parlamentare, si compone di: un dossier ipertestuale su CD-ROM (Documentazione e ricerche, n. 1), che

illustra analiticamente le principali politiche legislative e attività istituzionali svolte dalla Camera dei deputati nel corso della XV legislatura;

14 fascicoli di accompagnamento (Documentazione e ricerche, nn. da 1/1 a 1/14 – prima parte) recanti, per ciascuna Commissione, una nota di sintesi sulle aree tematiche di interesse, sull’attività svolta e sugli adempimenti governativi nelle materie di competenza;

14 volumi (Documentazione e ricerche, nn. da 1/1 a 1/14 – seconda parte) recanti, per ciascuna Commissione, un estratto del dossier ipertestuale concernente le politiche legislative e l’attività istituzionale nelle materie di competenza (il volume relativo alla I Commissione si articola a sua volta in due parti).

DIPARTIMENTO ISTITUZIONI

Consiglieri:

Documentaristi:

Segreteria:

Mario GENTILE (3209) Alberto TABACCHI (6795) Luciano MECAROCCI (3819) Roberto CESELLI (3800) Giuliana CATUREGLI (9559) Luciana PIETROPAOLI (3855) Viola MONTUORI (9475)

I dossier dei servizi e degli uffici della Camera sono destinati alle esigenze di

documentazione interna per l’attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.

File: ac0001b1.doc

I

I N D I C E

POLITICHE LEGISLATIVE E ATTIVITÀ ISTITUZIONALE

AFFARI COSTITUZIONALI E ORDINAMENTO DELLA REPUBBLICA

Iniziative di riforma istituzionale 5 L’esito del referendum costituzionale 5 Il dibattito sulle riforme e le dichiarazioni del Governo 7 L’avvio dell’esame parlamentare 8

Pena di morte (art. 27 Cost.) 11 I lavori parlamentari nelle precedenti legislature 11 Il quadro normativo interno 12

Altre iniziative costituzionali 15 Art. 12 Cost.: lingua italiana 15 Art. 111 Cost.: tutela delle vittime dei reati 15 Art. 138 Cost.: procedimento di revisione costituzionale 16 Iniziative concernenti le autonomie regionali e locali 16

Iniziative di riforma elettorale 18 Il dibattito politico 18 Le iniziative esaminate dalla 1a Commissione del Senato 19 Riforma elettorale e riforme costituzionali 21 L’iniziativa referendaria 21

Altri interventi in materia elettorale 24 La legge elettorale europea 24 Elettorato passivo 24 Interventi sulla disciplina del procedimento elettorale 25 Interventi in materia di rimborsi elettorali 26

Disciplina dei conflitti di interessi 29 Il dibattito parlamentare sulla proposta di riforma 29 Il testo elaborato dalla I Commissione della Camera 31

II

Parlamento e sistema dei partiti 34 Riforma del sistema dei partiti 34 Disposizioni di contenimento dei costi della politica 36 Iniziative di modifica di organi parlamentari 38

REGIONI E AUTONOMIE LOCALI

Titolo V: le questioni aperte 43 L’indagine conoscitiva sul Titolo V 44 L’attuazione regionale: statuto e legge elettorale 47

Distacco/aggregazione di enti locali 49 L’iniziativa di revisione della disciplina costituzionale 49 I progetti di legge recanti distacco e aggregazione di comuni 50

Servizi pubblici locali 53 L’iter al Senato 53 Il testo della Commissione e l’emendamento del Governo 54 Altre disposizioni 55

Ordinamento degli enti locali 56 Il Codice delle autonomie 56 I “costi della politica” negli enti locali 57 Il terzo mandato dei sindaci 57 Incandidabilità, ineleggibilità e incompatibilità 58 Scioglimento degli enti locali condizionati dalla criminalità

organizzata 58

Autonomie speciali 59 Procedura per la modifica degli statuti delle Regioni a statuto

speciale 59 I progetti di revisione dello statuto del Friuli-Venezia Giulia 61 Procedure di attivazione dell’articolo 116, co. 3°, Cost. 62

DIRITTI E LIBERTÀ FONDAMENTALI

Immigrazione 67 Gestione dell’immigrazione 69 Contrasto all’immigrazione clandestina 70 Diritto all’integrazione 72

III

Status di rifugiato e diritto di asilo 76

Diritto di circolazione dei cittadini UE 79 L’allargamento dell’Unione e la moratoria dei lavoratori

neocomunitari 79 La condizione giuridica dello straniero comunitario 80 Il “pacchetto sicurezza” e il ricorso alla decretazione d’urgenza 81

Iniziative in materia di cittadinanza 84

Pari opportunità e non discriminazione 86 Pari opportunità 86 Le pari opportunità nella pubblica amministrazione 87 Risorse destinate alla politica delle pari opportunità 88 Iniziative parlamentari 89 Non discriminazione 90

Diritti e libertà: altre iniziative 91 Autorità di tutela dei diritti umani 91 La libertà religiosa 93 Altri provvedimenti ed iniziative 96

PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Assetto dei ministeri 99 Il decreto-legge n. 181 del 2006 99 La riorganizzazione dei ministeri a fini di contenimento della spesa 102 L’art. 1, commi 376-377, della legge finanziaria 2008 103

Efficienza della pubblica amministrazione 104 Premessa 104 Interventi generali di riassetto organizzativo 105 Interventi per l’efficienza, la valutazione, l’informatizzazione 107 Disposizioni generali concernenti la dirigenza pubblica 112

Semplificazione e qualità delle norme 115

Qualità della legislazione nelle Regioni 120 La cooperazione tra le Assemblee legislative 120 Gli accordi interistituzionali 121 Le più recenti iniziative delle Regioni 122

Autorità indipendenti 126 Premessa 126

IV

Il disegno di legge di riforma delle autorità indipendenti 127 Ulteriori iniziative parlamentari 130 Modifiche intervenute alla disciplina vigente 131

ORDINE PUBBLICO E SICUREZZA

Indagine conoscitiva sulla sicurezza 134

Forze di sicurezza e soccorso pubblico 139 Il personale e le risorse 139 Il “pacchetto sicurezza” 139 I patti per la sicurezza 140 Soccorso pubblico: i vigili del fuoco 141

Vittime dei reati 145 Le vittime dei reati 145 Le vittime della criminalità e del terrorismo 146

Servizi di informazione per la sicurezza 151 L’iter della legge di riforma 151 Le linee generali della riforma 153 I regolamenti di attuazione 153

Criminalità organizzata 155 La Commissione parlamentare di inchiesta sulla mafia 155 I consigli comunali e provinciali sciolti per infiltrazioni mafiose 156 L’utilizzo dei beni confiscati 158 Altre iniziative 160

Altre iniziative in materia di sicurezza 161 Iniziative parlamentari in materia di istituzione di Commissioni

parlamentari d’inchiesta sul G8 162 Iniziative in materia di persone scomparse 164 Ulteriori iniziative 165

CELEBRAZIONI NAZIONALI

Nuove celebrazioni nazionali 169 Giorno della memoria dedicato alle vittime del terrorismo e delle

stragi di tale matrice 169 Giornata nazionale del Braille 169 Medaglia d’onore ai cittadini italiani militari e civili deportati ed

internati nei lager nazisti e destinati al lavoro coatto per l’economia di guerra 170

V

Altre proposte esaminate dalle Camere 171 Celebrazioni nazionali istituite nella XIV legislatura 172

ATTIVITÀ PRESSO LE ISTITUZIONI DELL’UNIONE EUROPEA (a cura dell’Ufficio Rapporti con l’Unione europea)

Semplificazione 177

Immigrazione e asilo 179 Immigrazione 179 Frontiere e visti 181 Asilo 182

Cooperazione di polizia 183 Europol 183 Condivisione delle informazioni 183 Lotta al terrorismo 184 Lotta alla criminalità 185

POLITICHE LEGISLATIVE NEI PRINCIPALI PAESI EUROPEI (a cura del Servizio Biblioteca – Ufficio Legislazione straniera)

Federalismo e autonomie 189 Germania 189 Regno Unito 190 Spagna 192

Politiche dell’immigrazione 194 Francia 194 Germania 195 Regno Unito 196 Spagna 197

Parità uomo-donna 199 Francia 199 Germania 200 Regno Unito 201 Spagna 202

Politiche legislative e attività istituzionale

AFFARI COSTITUZIONALI E ORDINAMENTO DELLA REPUBBLICA

INIZIATIVE DI RIFORMA ISTITUZIONALE

5


L’esito del referendum costituzionale

Nei giorni 25 e 26 giugno 2006 si è svolto il referendum popolare sulla legge costituzionale recante Modifiche alla Parte II della Costituzione, approvata nel corso della XIV legislatura.

Il referendum – indetto, ai sensi dell’art. 138 Cost., con D.P.R. 28 aprile 2006 – ha avuto un esito non favorevole all’approvazione della legge costituzionale che, pertanto, non è stata promulgata.

Secondo i dati del Ministero dell’interno, i votanti sono stati il 52,5% degli aventi diritto

(26.110.925 votanti su 49.776.360 elettori), il 53,8% in Italia e il 27,9% all’estero. I no all’approvazione della legge sono stati 15.783.269, pari al 61,3% dei voti validi, e i

sì 9.970.513, pari al 38,7% dei voti validi1. Il 25 luglio 2006 è stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale il comunicato della

Presidenza del Consiglio dei ministri con il quale si è data notizia del risultato del referendum.

La legge di revisione costituzionale sottoposta a referendum operava una

generale riscrittura della Parte II della Costituzione, concernente l’ordinamento della Repubblica. Composta da 57 articoli, essa sostituiva o modificava 50 degli 80 articoli che compongono la Parte II della Costituzione, vi inseriva 3 nuovi articoli e novellava 4 articoli appartenenti ad altre leggi costituzionali.

In estrema sintesi, si ricordano qui di seguito i principali aspetti innovativi della

riforma (per un’analitica descrizione si rinvia al dossier del Servizio Studi La riforma dell’ordinamento della Repubblica, Documentazione e ricerche n. 4, terza edizione, 20 aprile 2007, disponibile sul sito Internet della Camera dei deputati anche in formato ipertestuale).

Essa prevede che la composizione e le funzioni del Parlamento mutino in direzione del superamento dell’attuale “bicameralismo perfetto”. Il numero dei parlamentari si riduce (i senatori passano da 315 a 252 e i deputati da 630 a 500, oltre ai 18 eletti all’estero e a 3 deputati a vita nominati dal Capo dello Stato). Il Senato è rinominato “Senato federale della Repubblica” e diviene, nell’intento del legislatore costituzionale, l’organo di raccordo, a livello nazionale, tra i livelli rappresentativi regionali e quello statale. Al fine di garantire tale raccordo, i senatori sono eletti in ciascuna Regione contestualmente al rispettivo consiglio regionale (se questo si scioglie decadono anche i senatori eletti nella Regione). Partecipano ai lavori del Senato federale (senza diritto di voto) rappresentanti delle Regioni e degli enti locali.

1 Dati trasmessi alle Camere dall’Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di Cassazione,

ai sensi dell’art. 22 della L. 352/1970 (cfr. Camera, annuncio in Assemblea, 31 luglio 2006).


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Muta anche il procedimento legislativo, introducendosi per la maggior parte delle materie una procedura a prevalenza monocamerale: la Camera esamina i progetti di legge nelle materie sulle quali lo Stato ha competenza legislativa esclusiva; il Senato federale quelli concernenti la determinazione dei princìpi fondamentali nelle materie di competenza legislativa concorrente tra Stato e Regioni. L’altro ramo del Parlamento può proporre modifiche al progetto di legge, ma la decisione definitiva spetta alla Camera competente in via principale. Per alcune materie di particolare rilievo resta ferma la procedura bicamerale, ma in caso di disaccordo la stesura del testo può essere affidata a una commissione composta da 30 deputati e 30 senatori, ferma restando la votazione finale da parte di entrambe le Camere.

Il Presidente del Consiglio dei ministri, rinominato Primo ministro, nomina e revoca i ministri e gode di forti prerogative nei confronti della Camera dei deputati, della quale può chiedere lo scioglimento: non nei confronti del Senato federale, tuttavia, al quale non è più legato dal rapporto di fiducia. Il Primo ministro è nominato dal Presidente della Repubblica in base ai risultati elettorali della Camera. Il candidato premier, formalmente collegato alle candidature per l’elezione della Camera, è in tal modo indirettamente designato dagli elettori unitamente alla sua maggioranza. Il rigido legame tra Primo ministro e maggioranza espressa dalle elezioni emerge da vari aspetti del testo; in particolare: non è più previsto il voto di fiducia iniziale sul Governo; la Camera può bensì votare la sfiducia al Governo, ma ciò comporta il suo scioglimento; essa può sostituire il Primo ministro ricorrendo a una mozione di “sfiducia costruttiva”, che può essere tuttavia presentata e approvata solo dai deputati appartenenti alla maggioranza espressa dalle elezioni. Il Primo ministro è tenuto alle dimissioni non solo qualora una mozione di sfiducia sia approvata, ma anche quando la sua reiezione si debba al voto determinante di deputati non appartenenti alla maggioranza espressa dalle elezioni.

Il testo introduce varie disposizioni a garanzia delle opposizioni parlamentari. In correlazione ai poteri attribuiti al Primo ministro, si riducono quelli del Capo dello

Stato, che peraltro esercita alcune nuove funzioni (ad es., nomina dei presidenti delle Autorità indipendenti, del presidente del CNEL e del vicepresidente del CSM). Mutano altresì i requisiti e le modalità di elezione, affidate a un nuovo organo, l’Assemblea della Repubblica, composto dai membri delle due Camere e da un’ampia rappresentanza regionale.

Quanto ai rapporti tra Stato, Regioni ed autonomie locali, essi sono espressamente presidiati dai princìpi di “leale collaborazione” e di “sussidiarietà”. In quest’ottica, il testo costituzionale valorizza il sistema delle Conferenze Stato-autonomie. A parte il recepimento della c.d. “devoluzione”, la riformulazione dell’art. 117 Cost. ridefinisce, a volte attraverso un ulteriore “ritaglio” di materie, l’assetto delle competenze legislative tra Stato e Regioni. Una particolare procedura affidata al Parlamento in seduta comune consente l’annullamento delle leggi regionali contrarie all’interesse nazionale.

Tra le numerose altre disposizioni incidenti sul Titolo V, si ricorda la possibilità attribuita agli enti locali di ricorrere alla Corte costituzionale avverso leggi, statali o regionali, lesive delle proprie competenze, in casi e modi da definire con legge costituzionale, e la disposizione transitoria che “alleggerisce” l’iter per la formazione, nei cinque anni dall’entrata in vigore della riforma, di nuove Regioni con almeno un milione di abitanti.

Ulteriori novità concernono la composizione della Corte costituzionale e del CSM, il riconoscimento costituzionale del ruolo delle Autorità indipendenti, il procedimento di revisione costituzionale (consentendosi in ogni caso il ricorso al referendum confermativo).


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Il dibattito sulle riforme e le dichiarazioni del Governo

L’esito del referendum costituzionale e la stessa fase di avvio della legislatura determinarono un rilancio del dibattito politico sul tema delle riforme istituzionali: in primo luogo, sull’opportunità stessa di affrontare la questione, quindi sui temi da privilegiare e sulle modalità da seguire in quest’opera.

Se da alcune parti si avanzavano dubbi sulla possibilità di aprire una nuova stagione di riforme all’indomani di una netta pronuncia in senso negativo del corpo elettorale, da altre si è tuttavia sottolineato come non fosse venuta meno, per il Paese, l’esigenza di un’opera di modernizzazione finalizzata da un lato a semplificare e a rendere efficiente il funzionamento delle istituzioni, dall’altro a valorizzare le istanze di partecipazione.

Si è peraltro ritenuto non più proponibile il modello della “Grande Riforma”, inteso come processo di innovazione radicale e contestuale di larghe parti della Costituzione; la via da seguire è apparsa quella dell’attuazione, con interventi puntuali e distinti pur se coordinati, delle riforme più urgenti e mature, sulle quali fosse possibile riscontrare un ampio consenso.

Presso la Commissione affari costituzionali della Camera, un’approfondita discussione

sulle prospettive in materia di riforme costituzionali conseguenti all’esito del referendum si è svolta nel corso del mese di luglio, dapprima in sede di Ufficio di presidenza allargato ai rappresentanti dei gruppi, quindi in Commissione plenaria (sedute del 12 luglio 2006 e del 17 luglio 2006).

Ad essa ha fatto seguito l’audizione del ministro per i rapporti con il Parlamento e le riforme istituzionali pro tempore Vannino Chiti (sedute del 18 luglio 2006 e del 26 luglio 2006) sulle linee programmatiche del suo dicastero2.

I temi di intervento sui quali si è concentrata l’attenzione del dibattito sono i

seguenti: la riduzione del numero dei parlamentari; il superamento del bicameralismo perfetto, attraverso una differenziazione

della composizione e delle funzioni delle due Camere e l’attribuzione ad una sola di esse del potere di conferire la fiducia al Governo;

il rafforzamento dell'esecutivo in Parlamento, con l’introduzione di meccanismi finalizzati alla stabilità dei governi e alla rapidità delle decisioni;

una miglior definizione del rapporto Stato-autonomie territoriali, sulla base dell’esperienza dei primi cinque anni di applicazione del nuovo Titolo V. Quanto a quest’ultimo profilo, si è ritenuto opportuno procedere ad

un’approfondita indagine conoscitiva sullo stato di attuazione e sulle prospettive di riforma del Titolo V; indagine che si svolse, in sede congiunta con la 1ª Commissione del Senato, tra l’ottobre 2006 e il febbraio 2007 (sul punto, si rinvia al capitolo Titolo V: le questioni aperte, pag.43 ).

2 Analoghe comunicazioni erano rese dal ministro alla 1ª Commissione (Affari costituzionali) del

Senato nelle sedute del 12 e del 20 luglio 2006.


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Il tema delle riforme venne ripreso dall’esecutivo, e posto in correlazione con

l’avvio della manovra finanziaria, nella Dichiarazione del Governo sulle riforme istituzionali deliberata dal Consiglio dei ministri il 28 settembre 2007 e, successivamente, nell’audizione del 23 aprile 2007 del ministro per i rapporti con il Parlamento e le riforme istituzionali presso la I Commissione della Camera (un’analoga audizione ebbe luogo dinanzi alla Commissione Affari costituzionali del Senato3).

In quell’audizione il ministro indicò quali campi di intervento, da realizzare in stretto

collegamento con l’adozione di una nuova legge elettorale: la revisione dell’art. 94 Cost. nel senso di prevedere che il candidato indicato al

Presidente della Repubblica dalla coalizione vincente alle elezioni riceva, sulla base della presentazione del programma di Governo, la fiducia del Parlamento;

la revisione dell’art. 92 Cost. nel senso di attribuire al Presidente del Consiglio dei ministri il potere di nomina e di revoca dei membri del Governo;

la revisione dell’art. 94 Cost. nel senso di prevedere che la sfiducia sia condizionata all’attribuzione della fiducia ad altro candidato (sfiducia costruttiva);

il superamento dell’attuale bicameralismo “paritario”, con l’attribuzione alla sola Camera dei deputati del potere di conferire la fiducia al Governo, e con una sostanziale riduzione del numero dei parlamentari. Il dibattito sulle riforme costituzionali ha proceduto parallelamente e si è

inevitabilmente intrecciato con quello sull’opportunità di una riforma del sistema elettorale (per il quale si rinvia al capitolo Iniziative di riforma elettorale, pag.18).

In ragione del legame che sussiste tra le due questioni, si è peraltro posta l’esigenza di raggiungere una intesa4 tra i Presidenti della Camera e del Senato in ordine all’iter dei progetti di riforma da discutere presso i due rami del Parlamento. Tale intesa, definitasi all’inizio di marzo 2007 sulla base di precedenti accordi informali, fece sì che la 1ª Commissione del Senato proseguisse nell’esame (già avviato) delle proposte di riforma del sistema elettorale, e la I Commissione della Camera avviasse l’esame di proposte di legge costituzionale in materia di bicameralismo e forma di Governo.

L’avvio dell’esame parlamentare

Nella seduta dell’8 maggio 2007, la Commissione affari costituzionali della Camera iniziava l’esame di due proposte di legge costituzionale (A.C. 2335, on. Boato e A.C. 2479, on. Zaccaria) entrambe recanti modifiche agli articoli 92 e 94 della Costituzione in materia di forma del Governo. Nel corso dell’esame risultavano abbinate altre 13 proposte, tutte di iniziativa parlamentare, intese a modificare anche altri articoli della Parte seconda della Costituzione.

3 Anche al Senato l’audizione ebbe luogo il 23 aprile 2007. 4 Ai sensi dell’art. 78 del Regolamento della Camera.


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Nel corso dell’esame parlamentare, dopo ampio dibattito, la Commissione si orientò verso un approfondimento dei temi del bicameralismo, della forma di governo e del procedimento di formazione della legge statale, tendenzialmente rinviando ad un successivo momento l’esame di proposte di revisione costituzionale aventi ad oggetto il riparto delle competenze tra Stato e Regioni.

Nella seduta del 12 giugno 2007 i due relatori (on. Amici ed on. Bocchino, rispettivamente appartenenti a gruppi di maggioranza e di opposizione) presentavano una proposta di testo unificato che, riformulata nel corso delle sedute successive, veniva adottata quale testo base dalla Commissione nella seduta del 21 giugno.

L’esame proseguiva nel corso di numerose sedute sin quando, il 17 ottobre 2007, la Commissione dava mandato ai relatori di riferire favorevolmente all’Assemblea sul testo unificato, come risultante dalle modifiche approvate in sede referente, con il voto favorevole dei gruppi di maggioranza e l’astensione dei gruppi di opposizione.

La discussione in Aula cominciava il 22 ottobre 2007 e proseguiva per ulteriori sei sedute, sino al 13 novembre; l’Assemblea giungeva ad esaminare gli articoli 2 e 3 del testo unificato, approvando alcuni emendamenti; la fine anticipata della legislatura non consentiva la prosecuzione dell’esame.

Il testo licenziato dalla Commissione (A.C. 553 ed abb.-A) si componeva di 22 articoli, modificativi di 28 articoli della Costituzione. I tratti innovativi del progetto di legge costituzionale (per un’illustrazione del quale si rinvia alla scheda Bicameralismo e forma di governo, nel dossier 1/1, parte terza) sono i seguenti: la riduzione del numero dei parlamentari in entrambi i rami del Parlamento,

e la riduzione dell’età minima per l’esercizio dell’elettorato attivo e passivo; l’abbandono del bicameralismo perfetto, mediante

- l’istituzione di un Senato federale, eletto non più a suffragio universale e diretto ma con elezioni di secondo grado ad opera dei Consigli regionali e del Consiglio delle autonomie locali, rispettivamente tra i consiglieri regionali e tra gli eletti nei consigli degli enti locali;

- la diversificazione delle funzioni delle due Camere sia nell’ambito del procedimento legislativo, sia con riguardo al rapporto di fiducia con il Governo, che intercorre con la sola Camera dei deputati;

modifiche nella forma di governo e nei rapporti tra Governo e Parlamento, principalmente mediante - la previsione che il Capo dello Stato nomini il Presidente del Consiglio dei

ministri “valutati i risultati delle elezioni per la Camera dei deputati”; - la previsione che il voto di fiducia venga accordato (dalla sola Camera)

non al nuovo Governo nel suo complesso bensì al Presidente del Consiglio dei ministri, e l’introduzione di un quorum per l’approvazione della mozione di sfiducia (l’ipotesi di introdurre un meccanismo di sfiducia


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costruttiva aveva anch’essa formato oggetto di dibattito in Commissione, ed era stata rimessa alla riflessione dell’Aula);

- l’attribuzione al Presidente del Consiglio del potere di proporre la revoca (oltre che la nomina) dei ministri;

- l’attribuzione al Governo di più incisivi poteri sull’ordine del giorno delle Camere, e la correlativa introduzione di limiti alla decretazione d’urgenza;

l’abbassamento dei requisiti di età per l’elezione a Presidente della Repubblica (da 50 a 40 anni).

PENA DI MORTE (ART. 27 COST.)

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La legge costituzionale 2 ottobre 2007, n. 15, entrata in vigore il 25 ottobre 2007, consta di un unico articolo con cui si dispone la soppressione, al quarto comma dell’articolo 27 della Costituzione6, dell’inciso “se non nei casi previsti dalle leggi militari di guerra”. Tale modifica ha espunto dal testo costituzionale ogni residua ipotesi di introducibilità della pena capitale nel nostro ordinamento.

In tal modo si è proceduto ad adeguare la Costituzione all’abolizione totale della pena di morte, già disposta nella legislazione ordinaria dalla L. 589/19947, legge che ha soppresso ogni riferimento alla pena capitale ancora esistente nel codice penale militare di guerra.

Con l’intervento di revisione costituzionale si è inteso rendere impossibile, anche per il futuro, la reintroduzione della pena capitale, sotto qualsiasi forma, nell’ordinamento giuridico.

Nella XV legislatura il tema della pena di morte è emerso fin dall’inizio nel dibattito parlamentare durante la discussione sulla fiducia svolta alla Camera dei deputati. L’Italia si è fatta promotrice di un’iniziativa internazionale a favore di una moratoria universale delle esecuzioni capitali che si è conclusa con l’approvazione da parte dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite, il 18 dicembre 2007, di una risoluzione per la moratoria sulla pena di morte (vedi il capitolo La moratoria sulla pena di morte, nel dossier relativo alla Commissione Esteri).

I lavori parlamentari nelle precedenti legislature

Il tentativo di modificare l’articolo 27 della Costituzione era stato portato avanti senza successo già nel corso della XIII e della XIV legislatura.

Nella seduta del 23 luglio 19978, la Commissione Affari costituzionali della Camera dei

deputati approvava il testo unificato delle proposte di legge costituzionale A.C. 3484 (Piscitello ed altri) e 3680 (Jervolino Russo ed altri), di contenuto identico a quello della

5 L.Cost. 2 ottobre 2007, n. 1, Modifica all'articolo 27 della Costituzione, concernente l'abolizione

della pena di morte. 6 Il testo originario del quarto comma dell’articolo 27 della Costituzione era il seguente: “Non è

ammessa la pena di morte, se non nei casi previsti dalle leggi militari di guerra”. 7 Legge 13 ottobre 1994, n. 589, Abolizione della pena di morte nel codice penale militare di

guerra. 8 Il presidente della Commissione on. Jervolino Russo, in qualità di relatore, ricordò che l’Ufficio

di Presidenza della Commissione aveva deliberato all’unanimità di inserire in calendario le proposte di legge costituzionale in esame per la seduta del 23 luglio 1997, e cioè nel giorno in cui era stata programmata negli Stati Uniti l’esecuzione capitale di Joseph O’Dell, condanna effettivamente eseguita nel medesimo giorno.


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legge costituzionale 1/2007. In quella occasione il rappresentante del Governo9 esprimeva l’assenso dell’esecutivo sul provvedimento per le ragioni politiche e morali emerse nel corso del dibattito, in coerenza con le iniziative che lo stesso Governo aveva assunto al fine di eliminare la pena di morte dagli ordinamenti degli altri Stati.

Successivamente, nella seduta del 14 aprile 1999, l’Assemblea di Montecitorio approvava, in prima deliberazione, a larga maggioranza10, il testo della Commissione.

Il provvedimento, trasmesso al Senato (A.S. 3965) il 15 aprile 1999, non proseguì l’iter presso quel ramo del Parlamento.

Nella legislatura successiva, il 4 giugno 2002, la Camera dei deputati approvava in prima deliberazione, con un’amplissima maggioranza11, il testo unificato di cinque proposte di legge costituzionale (A.C. 1436 ed abb., sottoscritte da esponenti di tutti i gruppi politici12), che riprendeva quello già approvato in prima deliberazione, nel corso della XIII legislatura, dal medesimo ramo del Parlamento.

Trasmesso al Senato della Repubblica, il progetto di legge era assegnato alla 1ª Commissione Affari costituzionali in sede referente (A.S. 1472), che ne concludeva l’esame il 18 dicembre 2002, senza apportare modificazioni al testo.

Nella prima seduta dell’Assemblea dedicata al provvedimento – il 13 febbraio 2003 – il relatore on. Maffioli chiedeva tuttavia il rinvio in Commissione del disegno di legge, “avendo ricevuto diverse sollecitazioni ad un’ulteriore riflessione e ritenendo opportuno che una legge costituzionale venga approvata con un’ampia maggioranza”.

Nella seduta del 25 febbraio l’Assemblea accoglieva la richiesta del relatore. Il successivo esame in Commissione si concludeva, nella seduta del 2 luglio 2003,

con l’approvazione di un nuovo mandato al relatore a riferire favorevolmente all’Assemblea sul testo approvato dalla Camera. L’Assemblea del Senato, tuttavia, non avviò la discussione sul provvedimento entro la fine della legislatura.

Il quadro normativo interno

Esclusa dall’ordinamento con il primo Codice penale dell’Italia unitaria, adottato nel 1889 sotto il Governo Zanardelli, la pena di morte fu reintrodotta dal regime fascista nel 1926. Tale reintroduzione fu confermata dal Codice penale del 1930, che prevedeva la comminazione della pena di morte per i delitti contro la personalità dello Stato (attentato al Re ed al Capo del Governo, insurrezione armata, spionaggio politico e militare, ecc.) e per i più gravi delitti comuni, come l’omicidio aggravato e la strage.

Soppressa di nuovo con il decreto legislativo luogotenenziale 10 agosto 1944, n. 244, Abolizione della pena di morte nel codice penale, e, temporaneamente ripristinata come misura eccezionale contro le più gravi forme di delinquenza (rapina, banda armata) ad opera del decreto legislativo luogotenenziale. 10 maggio 1945, n. 234, Disposizioni penali di carattere straordinario, fu infine definitivamente abolita dall’art. 27, comma quarto, della Costituzione, che ne

9 Il Sottosegretario per l’interno pro tempore on. Sinisi. 10 Il risultato della votazione fu il seguente: 362 favorevoli, 1 contrario, 4 astenuti. 11 419 voti favorevoli, 4 contrari e 4 astenuti. 12 C. 1436, Boato ed altri; C. -2072, Piscitello ed altri; C. 2110, Pisapia; C. 2351, Zanettin ed altri;

C. 2373, Bertinotti ed altri.


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consentiva la comminazione, prima dell’approvazione della legge costituzionale 1/2007, limitatamente ai casi previsti dalle leggi militari di guerra.

In attuazione del dettato costituzionale fu emanato il decreto legislativo 22 gennaio 1948, n. 21, recante Disposizioni di coordinamento in conseguenza dell’abolizione della pena di morte, che dispose l’abolizione della pena di morte prevista da leggi speciali diverse da quelle militari di guerra, compreso il codice penale militare di pace.

Infine, la citata legge 13 ottobre 1994, n. 589 ha disposto l’abolizione della pena di morte dal codice penale militare di guerra e dalle leggi militari di guerra e la sostituzione con la pena massima prevista dal codice penale.

Il comma 2 dell’articolo 1 di tale legge ha inoltre abrogato l’articolo 241 del codice penale militare di guerra che regolava l’istituto della “coercizione diretta”, con la possibilità del comandante di corpo di ordinare la pena di morte al di fuori di regolare processo, nonché tutte le disposizioni dello stesso codice e delle leggi militari di guerra che facevano riferimento alla pena di morte.

Nel corso dei lavori parlamentari relativi alla L. 589/1994, la scelta di introdurre una formula ampia di abolizione della pena di morte dal codice penale militare di guerra e dalle leggi penali militari di guerra, escludendo riferimenti a specifiche norme, è stata assunta dalle Commissioni riunite Giustizia e Difesa del Senato come opzione di chiarezza legislativa, anche al fine di evitare il pericolo di omettere riferimenti ad ulteriori norme che mantenessero la possibilità della pena di morte13. Pertanto era da ritenere non più in vigore il rinvio, contenuto nel codice penale militare di guerra, alle norme del codice penale militare di pace (articoli 25 e 404), che disciplinano le modalità di esecuzione della pena: fucilazione a cura dell’autorità militare e con l’intervento del rappresentante del pubblico ministero, del cancelliere, di un ufficiale medico, e di un cappellano militare se richiesto.

Al riguardo si ricorda che erano punibili con la pena di morte una varietà notevole di

reati commessi da militari (o da civili) che agivano in tempo di guerra o in luoghi in cui vigeva lo stato di guerra dichiarato dal nostro Paese (ad esempio su una nave che si trovi in luogo di guerra): dall’attentato al comandante supremo, alla diserzione, all’aiuto al nemico, allo spionaggio, al disfattismo, alla violazione dei doveri. E ancora: disobbedienza all’ordine di attaccare oppure omissione nell’esecuzione di un ordine; violazione di consegne; soppressione o falsificazione di ordini scritti; passaggio al nemico; sabotaggio; sottrazione di forniture militari; atti ostili contro Stati neutrali o alleati; ribellione; ostilità da parte di un prigioniero liberato sulla parola; violenze e minacce a fine di lucro.

Il concorso delle circostanze attenuanti ed aggravanti poteva influire sull’applicabilità o meno della pena capitale prevista come pena edittale: se il giudice riteneva prevalenti le attenuanti sulle aggravanti, la pena di morte veniva sostituita con la pena detentiva.

13 Si veda la seduta delle Commissioni riunite del 13 settembre 1994.


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Essa inoltre poteva essere oggetto di amnistia, indulto, grazia; non era però soggetta a prescrizione, ad eccezione dei reati per i quali era prevista la fucilazione sul petto (art. 67 C.p.m.p.).

Le sentenze emesse dai tribunali militari di guerra sul territorio dello Stato erano esecutive solo dopo che la sentenza fosse passata in giudicato, mentre quelle emesse dai tribunali militari di guerra costituiti presso i corpi di spedizione, dai tribunali militari di guerra di bordo, all’estero o all’interno, e dai tribunali straordinari avevano esecutività immediata, prescindendo da ogni ricorso per annullamento (art. 290 C.p.m.g.).

L’esecuzione della pena era a cura dell’autorità militare e doveva essere preceduta sempre dalla lettura della sentenza. In alcuni casi era possibile la sospensione dell’esecuzione (per interposizione di gravame, per inoltro di domanda di grazia, per ragioni di disciplina, ecc.).

Va ricordato che, differentemente da quanto previsto nel campo della giurisdizione penale ordinaria, per l’ordinamento militare la pena di morte poteva essere irrogata al di fuori di una decisione giurisdizionale, nell’ambito dell’istituto sopra menzionato, denominato “coercizione diretta”.

L’art. 241 del codice penale militare di guerra, che regolava tale istituto e che è stato espressamente abrogato dalla L. 589/94, permetteva l’irrogazione della pena di morte senza che vi fosse stata la condanna del giudice, né alcuna altra fase giurisdizionale, ma a seguito di decisione del comandante di un corpo, di una nave o di un aeromobile militare, nel caso di flagranza dei reati di disobbedienza, insubordinazione, ammutinamento e rivolta e qualora vi fosse imminente pericolo di compromettere la sicurezza del corpo militare o l’efficienza della nave o dell’aeromobile.

Va infine rilevato che la pena di morte poteva essere irrogata in tempo di pace, per i reati commessi in tempo di guerra e previsti dalle norme penali militari di guerra, da parte di organi dell’autorità giudiziaria ordinaria. Il fatto che lo stato di guerra avesse avuto termine non impediva l’irrogazione della pena di morte in quanto, relativamente ai reati commessi in tempo di guerra, vigeva il principio della “ultrattività” della norma penale (art. 23 C.p.m.g.).

Poiché alla luce del vigente codice penale militare di guerra (art. 9) sono soggetti alla legge penale militare di guerra, ancorché in tempo di pace, tutti i corpi di spedizione all’estero per operazioni militari fino al momento in cui inizia il passaggio dei confini dello Stato, si era reso necessario, in occasione delle missioni militari italiane, disporre espressamente che al personale in esse impegnato fosse applicato il codice penale militare di pace.

ALTRE INIZIATIVE COSTITUZIONALI

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Oltre alle proposte di revisione costituzionale volte ad incidere su alcuni importanti aspetti dell’ordinamento della Repubblica – delle quali si parla nella scheda Bicameralismo e forma di governo, nel dossier 1/1, parte terza – hanno impegnato il Parlamento nella XV legislatura anche altre iniziative, miranti a incidere su singoli punti della Carta costituzionale o a modificare altre leggi costituzionali.

In un solo caso tali iniziative hanno condotto all’approvazione definitiva e all’entrata in vigore di una legge di revisione costituzionale: ci si riferisce alla modifica dell’art. 27 Cost., intervenuta ad opera della L.Cost. 1/200714, che ha soppresso ogni residua possibilità di reintroduzione della pena di morte nell’ordinamento. Un’illustrazione di questa legge costituzionale è recata dal capitolo Pena di morte (art. 27 Cost), pag. 11.

Negli altri casi, ai quali di seguito si accenna, l’iter parlamentare non si è concluso prima dello scioglimento delle Camere.

Art. 12 Cost.: lingua italiana

Come già avvenuto nelle due precedenti legislature, la Camera ha affrontato il tema dell’inserimento, tra i princìpi fondamentali della Carta costituzionale, di una solenne statuizione che attribuisse alla lingua italiana il titolo di “lingua ufficiale” della Repubblica.

Approvato dalla Camera in prima deliberazione, il testo unificato delle relative proposte di legge costituzionale (A.C. 648 e abbinate) è stato trasmesso all’altro ramo del Parlamento, che non ne ha peraltro avviato l’esame.

Si rinvia, per maggiori dettagli, alla scheda: Italiano lingua ufficiale (art. 12 Cost.), nel dossier 1/1, parte terza.

Art. 111 Cost.: tutela delle vittime dei reati

Tra il settembre 2006 e il giugno 2007 la I Commissione della Camera ha esaminato in sede referente la proposta di legge costituzionale A.C. 1242 (on. Boato) volta a novellare l’articolo 111 della Costituzione, inserendo un nuovo comma del seguente tenore: “La Repubblica garantisce i diritti e le facoltà delle vittime del reato”. La Commissione non giunse peraltro all’approvazione di un testo per l’Assemblea (si veda sul punto il capitolo Vittime dei reati, pag. 145).

14 L.Cost. 2 ottobre 2007, n. 1, Modifica all'articolo 27 della Costituzione, concernente l'abolizione

della pena di morte.


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Art. 138 Cost.: procedimento di revisione costituzionale

Parallelamente al dibattito sulle riforme della Parte II della Costituzione (vedi capitolo Iniziative di riforma istituzionale, pag. 5) si è sviluppato in ambito politico e dottrinario il confronto sull’opportunità di modificare, aggravandolo, il procedimento di approvazione delle leggi di revisione della Costituzione e delle altre leggi costituzionali, di cui all’art. 138 Cost..

Tale opportunità è stata da alcune parti sostenuta affermandosi che l’introduzione, negli anni Novanta, del principio maggioritario nella legislazione elettorale (non contraddetto nella sostanza dalla riforma del 2005) ha favorito la possibilità che le maggioranze di governo approvino riforme costituzionali senza ricercare un più ampio coinvolgimento delle forze politiche: possibilità del tutto legittima sul piano formale ma ritenuta non auspicabile su quello politico-istituzionale.

Il tema (com’è stato comunemente definito) della “messa in sicurezza della Costituzione” ha trovato uno sbocco procedurale con l’avvio dell’esame in sede referente, presso la Commissione Affari costituzionali del Senato, di un disegno di legge di iniziativa parlamentare (A.S. 817, sen. Mancino ed altri), volto a modificare l’art. 138 Cost.: elevando a tre quinti dei componenti le Camere il quorum previsto per

l’approvazione delle leggi costituzionali in seconda deliberazione (oggi pari alla maggioranza assoluta);

escludendo il ricorso al referendum se la legge di revisione costituzionale sia stata approvata in seconda deliberazione da ciascuna Camera a maggioranza dei quattro quinti dei componenti (anziché, come oggi, dei due terzi). Il provvedimento, incardinato nella seduta del 25 luglio 2007, non ha tuttavia

proseguito il suo esame.

Iniziative concernenti le autonomie regionali e locali

Alcune proposte di legge costituzionale esaminate nel corso della XV legislatura hanno affrontato, sotto diversi aspetti, il tema dei rapporti con le autonomie regionali e locali. Ad esse sono dedicate appositi capitoli, ai quali si rinvia.

Si tratta in particolare: delle proposte di legge costituzionale A.C. 203 e abbinate, volte a modificare

gli statuti di autonomia delle cinque Regioni a statuto speciale, al fine di ridefinire la procedura di revisione degli statuti speciali medesimi (si veda il capitolo Autonomie speciali, pag. 59 );


17

l’A.C. 519 (di iniziativa del consiglio regionale del Friuli-Venezia Giulia) recante nuovo statuto di autonomia della Regione, e le proposte di legge costituzionale abbinate (si veda il capitolo Autonomie speciali, pag. 59);

l’A.C. 2523, che riformula il secondo comma dell’articolo 132 della Costituzione, recante la procedura per il distacco di Province e Comuni, che ne facciano richiesta, da una Regione e l’aggregazione dei medesimi ad un’altra regione (si veda la scheda L’ipotesi di riforma dell’art. 132 Cost., nel dossier 1/1, parte terza).


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INIZIATIVE DI RIFORMA ELETTORALE

Il dibattito politico

Sin dall’avvio della XV legislatura il tema della revisione del sistema elettorale vigente per le elezioni di Camera e Senato ha assunto particolare rilievo nel dibattito pubblico e in quello politico, anche in ragione degli esiti delle elezioni del 9 e 10 aprile 2006, che avevano mostrato una tendenza ad una elevata frammentazione del quadro politico e, specialmente al Senato, sembravano determinare problemi di governabilità.

Già nell’esposizione degli indirizzi programmatici del Governo in materia di riforme istituzionali il Ministro per i rapporti con il Parlamento e le riforme istituzionali, Chiti, evidenziava infatti come la maggioranza di Governo ritenesse necessaria una modifica alla legge elettorale vigente sia per ragioni attinenti al metodo della sua approvazione (in quanto la L. 270/200515 è frutto di una modifica realizzata senza il concorso dell’opposizione) sia per motivi legati al contenuto delle disposizioni della legge elettorale, che determinerebbe in particolare effetti di “disfunzione e di contraddizione nel rapporto tra eletti e territorio” 16.

Si apriva, quindi, ancor prima del formale avvio dell’esame di concrete proposte di riforma della disciplina legislativa in materia elettorale, un ampio dibattito sul tema della riforma del sistema introdotto dalla L. 270/2005 che vedeva coinvolti, da un lato, i partiti e movimenti politici e, dall’altro, numerosi giuristi e politologi17.

Un tratto che caratterizza l’intero dibattito svoltosi nel corso della legislatura sulle prospettive di riforma del sistema elettorale è dato dall’eterogeneità delle proposte formulate, sia da parte delle diverse forze politiche, sia dagli studiosi. Le

15 L. 21 dicembre 2005, n. 270, Modifiche alle norme per l'elezione della Camera dei deputati e del

Senato della Repubblica. 16 Senato della Repubblica - 1ª Commissione. Resoconto stenografico della 17ª seduta (2ª

pomeridiana) di mercoledì 12 luglio 2006, pag. 8 segg. Nello stesso senso v. anche l'audizione del Ministro per i rapporti con il Parlamento e le riforme istituzionali, Vannino Chiti, sulle linee programmatiche del suo dicastero, svoltasi presso la I Commissione della Camera dei deputati nella seduta di martedì 18 luglio 2006.

17 Per alcune indicazioni circa le proposte formulate in dottrina v. ad esempio gli atti del Seminario “Per una nuova stagione delle riforme istituzionali Atti del seminario di studi sulle riforme istituzionali” organizzato a Firenze il 25 settembre 2006 a cura della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Ministro per i rapporti con il parlamento e le riforme istituzionali dipartimento per le riforme istituzionali. Gli atti completi del seminario sono disponibili in rete all’indirizzo http://www.governo.it/Riforme_Istituzionali/Atti_seminario_Firenze_definitivo.pdf.

Una rassegna di riflessioni dottrinali dedicate al tema delle leggi elettorali politiche è contenuta nel dossier del Servizio Studi del Senato Le vigenti leggi elettorali e le prospettive di riforma (Dossier n. 123 - marzo 2007).


19

soluzioni prospettate, infatti, vanno dalla introduzione di ritocchi alla legge elettorale vigente all’adozione di diversi sistemi elettorali, sia di tipo maggioritario (attraverso il ritorno al sistema vigente prima dell’entrata in vigore della L. 270/2005 ovvero attraverso l’introduzione di un sistema a doppio turno), sia di tipo proporzionale, sia di tipo misto, eventualmente mutuati dall’esperienza di altri Paesi (particolarmente vivo è stato nel dibattito il richiamo ai “modelli” tedesco e spagnolo).

In questo contesto, il Governo non ha assunto iniziative in materia di riforma del sistema elettorale, riservandosi una funzione istruttoria e di stimolo, allo scopo di contribuire alla creazione di condizioni che agevolassero l’accordo dei Gruppi parlamentari su una soluzione condivisa da un ampio schieramento di forze politiche.

Un quadro abbastanza approfondito in ordine agli obiettivi di fondo ed ai possibili contenuti di una iniziativa di riforma del sistema elettorale che potesse realizzare ampie convergenze tra le formazioni politiche è quindi stato fornito dal Ministro per le riforme istituzionali nell’aprile del 2007, in esito ad una prima serie di consultazioni dei partiti e movimenti politici e dei gruppi parlamentari svolte sul finire del 2006 e ad un successivo ciclo di incontri svoltosi nel marzo del 2007, ai quali prese direttamente parte anche il Presidente del Consiglio dei ministri18.

Le iniziative esaminate dalla 1a Commissione del Senato

Nella seduta del 29 novembre 2006, la 1a Commissione del Senato ha avviato l’esame di tre proposte di legge19 e di due petizioni popolari in materia di riforma del sistema elettorale vigente per le elezioni della Camera e del Senato Come, peraltro, rilevato dal presidente della Commissione, sen. Bianco, in qualità di relatori sul provvedimento, la materia, sarebbe stata affrontata attraverso un ampio confronto, che si sarebbe sviluppato solo successivamente alla presentazione di ulteriori iniziative in materia20.

L’esame è poi proseguito in modo piuttosto discontinuo fino alla seconda metà del mese di giugno 2007, quando la dichiarazione di urgenza del provvedimento ed i progressi dell’iniziativa referendaria in materia elettorale portarono ad una accelerazione dei tempi di esame, che portò il relatore ad illustrare un primo schema di testo unificato nella seduta del 4 luglio 2007.

18 V. audizione del Ministro per i rapporti con il Parlamento e le riforme istituzionali, Vannino Chiti,

in ordine alle questioni relative alle riforme della Costituzione e del sistema elettorale (Camera dei deputati - I Commissione (Affari costituzionali) Resoconto stenografico della seduta di lunedì 23 aprile 2007.

19 Si tratta, in particolare, dell’A.S. 129 (sen. Cutrufo), dell’A.S. 313 (sen. Tomassini) e dell’A.S. 904 (sen. Casson ed altri).

20 Al momento della presentazione dell’ultima proposta di testo-base parte del relatore (15 gennaio 2008), le proposte di legge abbinate erano 29 (27 d’iniziativa parlamentare e 2 d’iniziativa popolare), oltre a 5 petizioni popolari.


20

A seguito di un ampio dibattito sui possibili contenuti del nuovo sistema elettorale e di riflessioni, che aveva portato alla formulazione – anche al di fuori delle aule parlamentari – di nuove proposte di riforma (si pensi, in particolare, alla c.d. “proposta Vassallo”21) nella seduta dell’11 dicembre 2007 il presidente Bianco ha presentato una proposta di testo unificato significativamente diversa da quella presentata a luglio. Il contenuto di tale proposta, che non aveva carattere definitivo, lasciando ancora elementi “aperti”, sottoposti alla valutazione della Commissione, era quindi oggetto di ulteriori modifiche da parte del relatore, che presentava una ulteriore proposta di testo unificato nella seduta del 15 gennaio 2008, poco prima che la crisi di Governo portasse allo scioglimento anticipato delle Camere.

In estrema sintesi, il sistema di elezione della Camera dei deputati prefigurato dall’ultima proposta si caratterizza per un impianto a carattere sostanzialmente proporzionale e si fonda sull’assegnazione della metà dei seggi disponibili in collegi uninominali, con formula maggioritaria, e dell’altra metà a liste circoscrizionali, senza voto di preferenza. L’elettore esprimere un solo voto, che vale sia per il candidato nel collegio uninominale sia per la lista circoscrizionale che ha lo stesso contrassegno.

Per l’accesso al riparto dei voti, che è compiuto in sede nazionale, in base alle cifre elettorali risultanti dalla somma dei risultati circoscrizionali e secondo la formula dei quozienti naturali e dei resti più alti, è prevista una soglia di sbarramento (pari al 5 per cento dei voti validi a livello nazionale, o al 7 per cento in cinque circoscrizioni).

Il sistema elettorale del Senato si differenzia essenzialmente per un impianto su base regionale, in conformità a quanto previsto dall’art. 57, primo co., Cost.: il riparto dei seggi viene quindi effettuato a livello regionale ed anche la soglia di sbarramento è prevista a livello regionale ed è pari al 5 per cento dei voti validamente espressi in tale ambito. Tutti i seggi sono inoltre attribuiti con il metodo proporzionale, sulla base dei voti espressi per candidati in collegi uninominali (per un approfondimento su questi temi v. la scheda I progetti di legge elettorali esaminati dal Senato, nel dossier 1/1, parte terza).

21 La proposta, che viene identificata con il nome del costituzionalista Salvatore Vassallo, che l’ha

elaborata, è stata formulata nel novembre 2007 ed è riportata in uno scritto, dal titolo Un sistema elettorale semplice, per un nuovo bipolarismo. Un po’ tedesco, un po’ spagnolo, un po’ italiano, pubblicato in diversi siti web (v. ad es. http://www.lavoce.info/binary/la_voce/articoli/sistema_elettorale.1194882027.pdf).

La proposta (sulla quale v. la scheda I progetti di legge esaminati dal Senato, nel dossier 1/1, parte terza).) presenta significativi punti di contatto con il testo delle proposte di testo unificato elaborate nel periodo tra dicembre 2007 e gennaio 2008 dal presidente della Commissione Affari costituzionali del Senato, Bianco.


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Riforma elettorale e riforme costituzionali

Le iniziative in materia di riforma del sistema elettorale e le proposte in materia di riforme istituzionali (v. il capitolo Iniziative di riforma istituzionale, pag. 5) hanno proceduto distintamente e parallelamente nei due rami del Parlamento, pur presentando significativi punti di contatto.

In particolare, infatti, le proposte di abbandono del bicameralismo paritario, con il passaggio ad un Senato federale che rappresentasse gli enti territoriali, e le ipotesi di introduzione di meccanismi di “sfiducia costruttiva” discusse nell’ambito delle proposte di riforma costituzionale da parte della I Commissione (Affari costituzionali) della Camera (per questi temi v. la scheda Bicameralismo e forma di governo, nel dossier 1/1, parte terza) presentano significativi riflessi anche sulla disciplina del sistema elettorale, così come – reciprocamente – l’adozione integrale del sistema elettorale tedesco richiederebbe una modifica costituzionale che rendesse variabile il numero dei parlamentari.

In ragione del legame che sussiste tra le due questioni, si è peraltro posta l’esigenza

di raggiungere una intesa22 tra i presidenti delle Camere in ordine all’iter dei progetti di riforma discussi rispettivamente da Camera e Senato.

Agli inizi di marzo del 2007, infatti, il Presidente della Camera ha informato il Presidente del Senato che l'Ufficio di Presidenza della Commissione affari costituzionali della Camera, che – sulla base di precedenti accordi informali – stava per avviare l’esame di talune proposte in materia di riforma del bicameralismo intendeva iniziare ad esaminare anche proposte di legge in materia di riforma elettorale, tenuto conto dello stretto rapporto tra i due temi. La 1a Commissione del Senato ha tuttavia chiesto che venisse ribadita la priorità del Senato nell'esame dei disegni di legge di riforma elettorale, e, pertanto, l’esame è proseguito in quel ramo del Parlamento, separatamente da quello delle iniziative in materia di riforme istituzionali.

L’iniziativa referendaria

Come si è accennato, praticamente per l’intera durata della legislatura23 il dibattito politico e parlamentare sulla riforma del sistema elettorale è stato accompagnato ed influenzato da quello sull’iniziativa referendaria promossa in materia da un Comitato presieduto dal costituzionalista Giovanni Guzzetta cui hanno aderito numerosi esponenti politici di maggioranza e di opposizione24 (v. scheda I referendum elettorali, nel dossier 1/1, parte terza).

22 Ai sensi dell’art. 78 del Regolamento della Camera. 23 Il 24 ottobre 2006, infatti, la cancelleria della Corte di Cassazione raccoglie a verbale le

dichiarazioni dell’intento di promuovere la richiesta di referendum abrogativo rese da parte dei promotori. II successivo 26 ottobre l’annuncio della richiesta è pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 250. Peraltro il prof. Guzzetta, già sul finire del mese di settembre nel corso di un seminario in materia di riforme elettorali, aveva anticipato i possibili temi dell’iniziativa referendaria.

24 Per la composizione integrale del Comitato promotore cfr. http://www.referendumelettorale.org/cgi-bin/adon.cgi?act=doc&doc=1.


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I tre quesiti presentati dal Comitato promotore intervengono su diverse parti della disciplina per l’elezione delle Camere, come risultante dalla riforma approvata con L. 270/2005, operando un’abrogazione “mirata” di parole o frasi; il testo risultante da tali soppressioni configurerebbe un sistema elettorale in parte diverso da quello in vigore.

In estrema sintesi, il primo e il secondo quesito incidono su varie disposizioni, rispettivamente, del testo unico per l’elezione della Camera dei deputati (D.P.R. 361/195725) e del testo unico per l’elezione del Senato della Repubblica (D.Lgs. 533/199326), al fine di sopprimere la disciplina che permette il collegamento di più liste in coalizioni. In caso di esito positivo dei referendum, si avrebbe quale principale conseguenza l’attribuzione del premio di maggioranza alla lista singola – e non più alla coalizione di liste – che ottenesse il maggior numero di voti. Inoltre, l’abrogazione delle norme sulle coalizioni comporterebbe indirettamente anche un innalzamento delle soglie di sbarramento per l’accesso alle Camere. Per ottenere rappresentanza parlamentare, quindi, le liste debbono comunque raggiungere il 4 per cento a livello nazionale, per quanto riguarda il rinnovo della Camera, e l’8 per cento a livello regionale, per quanto riguarda il rinnovo del Senato, non potendo più valersi delle minori soglie ora previste per le liste che facciano parte di una coalizione27.

Sotto il profilo politico-istituzionale, l'intento dichiarato dai promotori della

consultazione referendaria è quello di spingere i soggetti politici rappresentati nel Parlamento a perseguire, sin dalla fase pre-elettorale, la costruzione di un raggruppamento unitario, incentivando per questa via la riaggregazione nel sistema politico italiano e favorendo l'apertura nel nostro Paese di una prospettiva tendenzialmente bipartitica.

In questo quadro, nelle intenzioni dei proponenti dei referendum la scomparsa delle coalizioni dovrebbe, in particolare, ridurre in modo drastico la frammentazione del quadro partitico, ponendo fine alla difficile conciliazione tra l'identità collettiva della coalizione e l'identità propria dei singoli partiti che compongono la coalizione.

Il terzo quesito reca l’abrogazione di alcune disposizioni del testo unico per

l’elezione della Camera, avente quale effetto l’eliminazione della possibilità per un candidato di presentarsi in più circoscrizioni.

Gli effetti politico-istituzionali conseguenti all'approvazione del terzo quesito

referendario hanno una portata decisamente più limitata di quelli che deriverebbero

25 D.P.R. 30 marzo 1957, n. 361, Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la

elezione della Camera dei deputati. 26 D.Lgs. 20 dicembre 1993, n. 533, Testo unico delle leggi recanti norme per l’elezione del

Senato della Repubblica. 27 Tali soglie sono pari – come si è visto – al 2 per cento a livello nazionale per le elezioni della

Camera (salva la deroga per la lista che ha ottenuto il risultato migliore tra quelle che non hanno raggiunto detta soglia) e al 3 per cento a livello regionale per le elezioni del Senato.


23

dall'approvazione dei primi due quesiti, incidendo su uno specifico aspetto della disciplina elettorale, come quello relativo alla presentazione di candidature plurime.

Al riguardo, i promotori evidenziano come l'abrogazione di tale possibilità dovrebbe rappresentare uno strumento per rafforzare il rapporto tra elettori ed eletti, recuperando una maggiore corrispondenza tra le liste presentate nelle diverse circoscrizioni ed i candidati effettivamente eletti.

Le richieste sono state dichiarate legittime dall'Ufficio centrale per il

referendum, costituito presso la Corte di cassazione il 28 novembre 2007 e, successivamente, dichiarate ammissibili dalla Corte Costituzionale con le sentenze n. 15, 16 e 17 del 30 gennaio 2008.

Con una decisione assunta il 5 febbraio 200828, lo svolgimento dei referendum popolari è stato fissato nella giornata di domenica 18 maggio 2008 e nella successiva mattina di lunedì.

Il giorno successivo, tuttavia, con due distinti decreti, il Presidente della Repubblica ha disposto lo scioglimento delle Camere29 e la convocazione dei comizi per le elezioni politiche per i giorni di domenica 13 aprile e di lunedì 14 aprile 200830.

Ai sensi della disciplina vigente31, pertanto, il procedimento referendario si intende automaticamente sospeso ed i relativi termini riprenderanno a decorrere dal 365° giorno successivo alla data delle elezioni.

28 I tre decreti sono pubblicati nella Gazzetta Ufficiale n. 31 del 6 febbraio 2008. 29 Decreto del Presidente della Repubblica 6 febbraio 2008, n. 19, Scioglimento del Senato della

Repubblica e della Camera dei deputati, pubblicato nella Supplemento Ordinario n. 31 alla Gazzetta Ufficiale n. 31 del 6 febbraio 2008.

30 Decreto del Presidente della Repubblica 6 febbraio 2008, n. 20, Convocazione dei comizi per le elezioni della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, pubblicato nella Supplemento Ordinario n. 31 alla Gazzetta Ufficiale n. 31 del 6 febbraio 2008.

31 Art. 34, secondo co., L. 25 maggio 1970, n. 352, Norme sui referendum previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo.


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ALTRI INTERVENTI IN MATERIA ELETTORALE

La legge elettorale europea

La Commissione Affari costituzionali della Camera ha avviato il 1 agosto 2007 l’esame di alcune proposte di legge di iniziativa parlamentare32 volte a modificare in alcune parti la L. 18/197933, che disciplina l’elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all’Italia, con il principale intento di assicurare l’elezione di un parlamentare europeo anche in quelle parti del territorio in cui, per effetto del sistema di distribuzione dei seggi attualmente vigente, basato su cinque macro-circoscrizioni, non viene eletto alcun rappresentante (per ulteriori dettagli, si veda la scheda La legge elettorale europea, nel dossier 1/1, parte terza).

Dopo la presentazione di una proposta di testo unificato, è stato chiesto, l’8 gennaio 2008, il rinvio dell’esame del provvedimento, ai fini di una riflessione in seno ai gruppi prima dell’adozione di un testo base. Lo scioglimento anticipato delle Camere non ha consentito l’ulteriore esame del provvedimento.

Elettorato passivo

In questo ambito si segnalano due iniziative legislative il cui esame, avviato presso uno o l’altro ramo del Parlamento, non è giunto a conclusione: un disegno di legge (S. 111934) esaminato dalla Commissione Affari

costituzionali del Senato, recante disposizioni in materia di ineleggibilità e incompatibilità dei magistrati nelle circoscrizioni elettorali che insistono sul territorio in cui hanno esercitato le funzioni giurisdizionali (con riferimento al mandato di parlamentare nazionale ed europeo, di amministratore regionale e locale, di membro del Governo). Il provvedimento riguarda i magistrati ordinari, amministrativi, contabili e militari. Esso interviene anche in merito al ricollocamento dei magistrati che si sono candidati alle elezioni politiche o amministrative e non sono stati eletti o che debbono rientrare in ruolo successivamente alla scadenza del mandato elettorale: essi sono ricollocati nel ruolo di provenienza ma nei cinque anni successivi alle elezioni non

32 Si tratta delle proposte C. 199 (Zeller ed altri), C. 768 (Marras), C. 2170 (Palomba ed altri), cui

sono state successivamente abbinate le p.d.l. C. 3221 (Cassola ed altri) e C. 3234 (Cicu ed altri).

33 L. 24 gennaio 1979, n. 18, Elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all’Italia. 34 L’A.S. 1119 (Zanettin ed altri) ripropone il testo di un disegno di legge approvato nella XIV

legislatura dalla Camera e trasmesso al Senato (A.S. 3410), che non ne ha ultimato l’esame.


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possono esercitare le funzioni nei territori in cui si sono candidati. Inoltre, per un periodo di due anni, non possono assumere incarichi direttivi o semidirettivi. Si prevede l’incompatibilità dei magistrati per le cariche di assessore comunale o provinciale nei territori in cui esercitino la giurisdizione e in quelli in cui l’abbiano esercitata nei quattro anni antecedenti all’accettazione della nomina. Gli articoli successivi introducono preclusioni analoghe per le cariche di Presidente, componente della Giunta e consigliere regionale, quali princìpi fondamentali per la legislazione regionale nonché per la carica di membro del Parlamento europeo e per la carica di membro del Governo;

una serie di proposte di legge, delle quali la Commissione Affari costituzionali della Camera è giunta ad approvare un testo unificato (C. 1451 e abbinate), vertenti sulla materia delle ineleggibilità e incompatibilità e tendenti a introdurre per i candidati alle elezioni politiche le ipotesi di incandidabilità previste per le elezioni regionali e amministrative (per i dettagli, si veda la scheda La disciplina dell’elettorato passivo , nel dossier 1/1, parte terza).

Interventi sulla disciplina del procedimento elettorale

Il Governo ha adottato, nell’imminenza della tornata elettorale della primavera del 2008, interventi d’urgenza che hanno inciso in varia misura sul procedimento elettorale: il decreto-legge 24/200835 (conv. L. 30/2008) ha modificato il procedimento

elettorale relativo al voto degli italiani all’estero per eliminare alcune anomalie contenute nella legge 459/200136, sia in relazione al corretto esercizio del diritto di voto, sia in relazione alle operazioni di scrutinio, al fine di renderle più spedite; ha dettato disposizioni per consentire lo svolgimento del turno annuale ordinario delle elezioni amministrative nell’anno 2008 contestualmente alle elezioni politiche (“election day”); come nelle politiche del 2006, ha consentito l’accesso ai seggi elettorali degli osservatori dell’OSCE e ha ammesso ad esercitare il diritto di voto per corrispondenza, all’estero, per le circoscrizioni del territorio nazionale, i cittadini italiani temporaneamente all’estero per motivi di servizio o missioni internazionali; limitatamente alle elezioni politiche del 2008, ha ampliato il numero dei soggetti che sono esentati dalla raccolta delle firme per la presentazione delle candidature;

35 Decreto-legge 15 febbraio 2008, n. 24 (conv. con modificazioni dalla L. 27 febbraio 2008, n. 30),

Disposizioni urgenti per lo svolgimento delle elezioni politiche ed amministrative nell’anno 2008. 36 L. 27 dicembre 2001, n. 459, Norme per l’esercizio del diritto di voto dei cittadini italiani residenti

all’estero.


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il decreto-legge 49/200837 (in corso di conversione), con l’intento di prevenire la commissione dei reati elettorali indicati con la denominazione di “voto di scambio”, ha posto il divieto per gli elettori di introdurre all’interno delle cabine elettorali telefoni cellulari o altre apparecchiature in grado di fotografare o di registrare immagini. Le Commissioni Affari costituzionali della Camera e del Senato hanno iniziato,

senza portarlo a termine, l’esame di due progetti di legge di iniziativa parlamentare: la proposta di legge A.C. 2638, volta a consentire agli elettori non vedenti la

possibilità di esercitare il diritto di voto autonomamente, senza cioè avvalersi dell’aiuto di un accompagnatore, come previsto dalla normativa vigente. A tale scopo gli elettori non vedenti sono ammessi a esprimere il loro voto su schede appositamente predisposte, redatte con l’alfabeto “Braille”. In tali schede sono riportati – in luogo dei contrassegni – i nominativi delle liste o dei candidati;

il disegno di legge A.S. 125339 che, recependo gli esiti positivi delle sperimentazioni di scrutinio delle schede elettorali e di trasmissione dei risultati con strumenti informatici attuate in precedenza, reca una delega al Governo per l’effettuazione del conteggio informatizzato del voto e per la trasmissione dei relativi risultati con le stesse modalità.

Interventi in materia di rimborsi elettorali

La disciplina del rimborso delle spese sostenute per le campagne elettorali è stata oggetto di alcuni interventi legislativi di carattere puntuale.

L’articolo 39-bis del decreto-legge 223/200640 (conv. L. 248/2006) ha modificato la legge n. 515/199341 e la legge n. 157/199942 introducendo specifiche disposizioni concernenti principalmente il rimborso spettante a partiti o movimenti politici per le spese sostenute in campagna elettorale nella circoscrizione Estero e il rimborso previsto per i comitati promotori dei referendum.

37 Decreto-legge 1° aprile 2008, n. 49 (in corso di conversione), Misure urgenti volte ad assicurare

la segretezza della espressione del voto nelle consultazioni elettorali e referendarie. 38 Di iniziativa dell’on. Casini. 39 Di iniziativa del sen. Stanca ed altri. 40 Decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (conv. con modificazioni dalla L. 4 agosto 2006, n. 248),

Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale.

41 L. 10 dicembre 1993 n. 515, Disciplina delle campagne elettorali per l’elezione alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica.

42 L. 3 giugno 1999, n. 157, Nuove norme in materia di rimborso delle spese per consultazioni elettorali e referendarie e abrogazione delle disposizioni concernenti la contribuzione volontaria ai movimenti e partiti politici.


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I commi 1 e 2 dell’articolo prevedono l’incremento nella misura dell’1,5 per cento dei due fondi relativi alle spese elettorali per il rinnovo del Senato e della Camera, destinando tale incremento all’erogazione del rimborso per le spese sostenute per le elezioni politiche nella circoscrizione Estero e dettando specifici criteri per il riparto di tali fondi.

Gli importi aggiuntivi sono ripartiti, in primo luogo, tra le quattro ripartizioni in cui si suddivide la circoscrizione Estero (rispettivamente comprendenti gli Stati e i territori afferenti all’Europa, all’America meridionale, all’America settentrionale e centrale ed all’Africa, Asia, Oceania e Antartide), in proporzione alla popolazione.

In ogni ripartizione, la relativa quota è quindi proporzionalmente suddivisa tra le sole liste di candidati che abbiano ottenuto almeno un eletto o almeno il 4 per cento dei voti validi nella ripartizione.

Il comma 6 modifica ulteriormente l’art. 1 della L. 157/1999. La lettera a) interviene sul comma 4 dell’articolo, incrementando l’entità del rimborso

previsto per i comitati promotori dei referendum abrogativi di cui all’art. 75 Cost. o dei referendum costituzionali ex art. 138 Cost.

Il testo previgente del comma prevedeva l’attribuzione ai comitati promotori di un rimborso pari alla somma risultante dalla “moltiplicazione di lire mille [pari a 0,516 euro] per ogni firma valida fino alla concorrenza della cifra minima necessaria per la validità della richiesta e fino ad un limite massimo pari complessivamente a lire 5 miliardi annue [pari a 2.582,285 euro]”, a condizione (quanto ai referendum abrogativi) che la consultazione referendaria abbia raggiunto il quorum di validità di partecipazione al voto.

Il nuovo testo, sostituendo i valori indicati in lire con valori in euro, incrementa il primo dei due (l’espressione “lire mille” (0,516 euro) è sostituita con l’espressione “un euro”), fermo restando il tetto massimo annuale (le parole “lire cinque miliardi” sono sostituite dalle parole “euro 2.582,285”).

La lettera b), modificando il comma 6, dispone che i rimborsi in questione siano corrisposti in unica soluzione (e non più con cadenza annuale), entro il 31 luglio dell’anno in cui si è svolta la consultazione referendaria.

L’art. 2, comma 275, della L. 244/2007 (legge finanziaria per il 2008) ha

ridotto di 20 milioni di euro a decorrere dal 2008 l’autorizzazione di spesa destinata all’erogazione dei rimborsi ai partiti e movimenti politici delle spese elettorali e referendarie, di cui alla L. 157/1999.

L’articolo 51-bis del decreto-legge 248/200743 (conv. L. 31/2008) ha disposto un differimento del termine previsto dalla normativa vigente per la presentazione della richiesta di rimborsi delle spese elettorali, a favore dei movimenti o partiti politici che abbiano preso parte alle elezioni politiche svoltesi il 9 e 10 aprile 2006.

La disposizione riproduce sostanzialmente, con taluni adattamenti ed aggiornamenti, il

contenuto della proposta A.C. 1667 (on. Brugger ed altri), nel testo risultante a seguito dell’esame in sede referente da parte della I Commissione Affari costituzionali della Camera. Nella seduta del 3 maggio 2007, la I Commissione ha conferito al relatore il

43 Decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248 (conv. con modificazioni dalla L 28 febbraio 2008, n.

31), Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni urgenti in materia finanziaria.


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mandato di riferire in senso favorevole all’Assemblea sul testo del provvedimento risultante a seguito dell’esame degli emendamenti. L’Assemblea non ha peraltro iniziato l’esame del provvedimento.

Ancora in tema di rimborsi elettorali, la Commissione Affari costituzionali della

Camera ha iniziato, senza concluderlo, l’esame di una proposta di legge (A.C. 294644) recante una disposizione di interpretazione autentica dell’art. 56, co. 2, del Codice delle pari opportunità tra uomo e donna, di cui al D.Lgs. 198/2006, in materia di pari opportunità nell’accesso alla carica di membro del Parlamento europeo.

Il comma citato sanziona la violazione dell’obbligo di cui al co. 1 del medesimo articolo – ai sensi del quale, nelle liste di candidati presentate per dette elezioni, nessuno dei due sessi può essere rappresentato in misura superiore ai due terzi dei candidati presenti in lista – mediante una decurtazione del rimborso per le spese elettorali di entità direttamente proporzionale al numero dei candidati in più rispetto al numero massimo consentito, sino ad un massimo della metà del rimborso spettante.

Quest’ultima disposizione ha dato luogo a talune incertezze interpretative in sede di approvazione del piano di ripartizione dei rimborsi relativi alla consultazione elettorale europea del 2004. Allo scopo di superare tali incertezze, la p.d.l. C. 2946 disponeva che la norma fosse da interpretarsi nel senso che la riduzione dell’importo del rimborso elettorale va calcolata sulla base del rapporto tra il numero dei candidati eccedente il limite dei due terzi fissato dal co. 1 dell’art. 56, e il numero dei candidati corrispondente al medesimo limite di due terzi.

44 Di iniziativa dell’on. D’Alia.

DISCIPLINA DEI CONFLITTI DI INTERESSI

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Il dibattito parlamentare sulla proposta di riforma

Nel corso della XV legislatura è stata risollevata in ambito parlamentare la questione dei conflitti di interessi che possono riguardare determinati titolari di incarichi pubblici i quali siano, al contempo, titolari di attività economiche di rilevante portata: questione che aveva trovato per la prima volta una definizione legislativa nella XIV legislatura, con l’approvazione della L. 215/200445.

Il tentativo di disciplinare la materia era già stato affrontato nelle precedenti due

legislature senza giungere ad esiti legislativi, nonostante che l’iter parlamentare fosse giunto, in entrambi casi, all’avanzata fase della deliberazione da parte di una delle due Camere.

La L. 215/2004 affronta il tema dei conflitti di interessi dei titolari di incarichi di Governo, categoria che ricomprende il Presidente del Consiglio e i ministri, i vice ministri, i sottosegretari di Stato e i commissari straordinari del Governo: ad essi viene imposto di dedicarsi esclusivamente alla cura degli interessi pubblici e di astenersi dal compimento di atti “in situazione di conflitto di interessi”.

La legge reca una disciplina delle incompatibilità, elencando le cariche, gli uffici e le attività la cui titolarità o il cui esercizio risulta incompatibile con la titolarità di cariche di Governo. L’incompatibilità, in particolare, riguarda: la titolarità di ogni altra carica o ufficio pubblico, fatta eccezione per le cariche o gli

uffici inerenti alle funzioni svolte dal soggetto in quanto titolare di cariche di Governo, per il mandato parlamentare e per le cariche che risultano compatibili con il mandato parlamentare;

le cariche, le funzioni o i compiti di gestione in enti di diritto pubblico, anche economici, in società aventi fini di lucro, in attività di rilievo imprenditoriale, in associazioni o società tra professionisti; l’esercizio di attività professionali o di lavoro autonomo in materie connesse con la carica di Governo; l’esercizio di qualsiasi tipo di impiego o lavoro pubblico o privato46. Il conflitto di interessi si determina, secondo la legge, quando il titolare di cariche di

Governo partecipa all’adozione di un atto o omette un atto dovuto trovandosi in una delle situazioni di incompatibilità sopra richiamate, ovvero se l’atto o l’omissione presentano un’“incidenza specifica e preferenziale” sul patrimonio del titolare, del coniuge o dei parenti entro il secondo grado, ovvero delle imprese o società da essi controllate, con danno per l’interesse pubblico.

45 L. 20 luglio 2004, n. 215, Norme in materia di risoluzione dei conflitti di interessi (c.d. “legge

Frattini”). 46 Per effetto della successiva L. 31 maggio 2005, n. 88 (Conversione in legge, con modificazioni,

del D.L. 31 marzo 2005, n. 44, recante disposizioni urgenti in materia di enti locali) è venuta meno l’incompatibilità tra le cariche di Governo e quella di amministratore locale, come disciplinata dal Testo unico in materia di enti locali (D.Lgs. 267/2000, art. 77, co. 2).


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È ribadita la validità delle norme generali poste a tutela della concorrenza, stabilendo, tra l’altro, che la violazione del divieto di atti e comportamenti che costituiscano o mantengano una posizione dominante nel settore delle comunicazioni è sanzionata anche quando sia compiuta dall’impresa facente capo al titolare di cariche di Governo avvalendosi di atti posti in essere dal titolare medesimo.

In capo a chi assume la titolarità di cariche di Governo è posto l’obbligo di dichiarare all’Autorità garante della concorrenza e del mercato o all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, per i settori di sua competenza, l’eventuale titolarità di cariche o attività incompatibili e tutti i dati relativi alle attività patrimoniali di cui sia titolare.

Le due Autorità comunicano ogni sei mesi alle Camere, attraverso apposite relazioni, lo stato delle attività di controllo e vigilanza che sono ad esse attribuite; esse inoltre, informano il Parlamento degli accertamenti effettuati e delle eventuali sanzioni irrogate.

Con proprie deliberazioni le due Autorità47, secondo quanto previsto dalla legge, hanno definito i criteri di accertamento e le procedure istruttorie relative all’applicazione della L. 215. Le stesse Autorità hanno svolto i compiti ad esse assegnati, presentando alle Camere le previste relazioni semestrali (nel corso della XV legislatura, l’Autorità garante della concorrenza e del mercato ha presentato quattro relazioni; l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni ha presentato tre relazioni).

Il 13 settembre 2006 la I Commissione (Affari costituzionali) della Camera ha

avviato l’esame in sede referente di una proposta di legge (A.C. 1318, on. Franceschini ed altri) intesa a sostituire integralmente la disciplina recata dalla L. 215/200448.

L’esame impegnava la Commissione per numerose sedute, nel corso delle quali si procedeva, tra l’altro, all’audizione dei presidenti dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni49 e della Commissione nazionale per le società e la borsa50 nonché, nell’ambito di un’apposita indagine conoscitiva, all’audizione di esperti in materia di diritto costituzionale, diritto societario, diritto tributario e delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione51.

Nella seduta dell’11 maggio 2007 la Commissione dava mandato al relatore (il Presidente on. Violante) di riferire favorevolmente all’Assemblea su un testo notevolmente modificato ed ampliato rispetto a quello iniziale.

Il 15 maggio iniziava la discussione in Assemblea sulla proposta di legge, con la discussione sulle linee generali e (il giorno successivo) l’esame di varie

47 Autorità garante della concorrenza e del mercato, Deliberazione del 16 novembre 2004, Criteri

di accertamento e procedure istruttorie relativi all’applicazione della legge 20 luglio 2004, n. 215, recante norme in materia di risoluzione dei conflitti di interessi (G.U. 1 dicembre 2004, n. 282); Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, Deliberazione 13 ottobre 2005, n. 392/05/CONS (sostitutiva della precedente Deliberazione 1 dicembre 2004, n. 417/04/CONS), , Modifiche e integrazioni al regolamento per la risoluzione dei conflitti di interessi, pubblicata nella G.U. n. 298 del 23 dicembre 2005.

48 Il testo presentato riproponeva sostanzialmente quello della proposta di legge A.C. 2214 (on. Rutelli ed altri), presentata nel corso della XIV legislatura ed assorbita dall’approvazione della L. 215/2004.

49 Sedute antimeridiana e pomeridiana del 19 settembre 2006. 50 Seduta del 2 maggio 2007. 51 Sedute del 20 e del 30 novembre 2006.


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questioni pregiudiziali e di una sospensiva. L’Assemblea passava quindi (nella seduta dell’11 luglio) all’esame degli articoli, che tuttavia non proseguiva in sedute successive prima della fine anticipata della legislatura.

Il testo elaborato dalla I Commissione della Camera

Composto da 29 articoli raccolti in sette capi (in luogo dei 14 articoli della proposta di legge originaria), il testo elaborato dalla Commissione (A.C. 1318-A) mira ad innovare la disciplina vigente sotto vari profili.

Princìpi generali e destinatari della disciplina

Il capo I (artt. 1 e 2) introduce princìpi generali riferibili a tutti i titolari di cariche pubbliche: l’obbligo di operare nell’esclusiva cura degli interessi pubblici; quello, conseguente, di astenersi da qualunque decisione che possa produrre un vantaggio rilevante nel loro patrimonio o in quello dei congiunti o di altri soggetti ad essi legati da rapporti di interesse; la definizione di “conflitto di interessi”, individuata dalla presenza (in capo al titolare o a un congiunto) di un interesse economico privato tale da condizionare l’esercizio delle sue funzioni pubbliche o da alterare le regole di mercato relative alla libera concorrenza, ovvero dalla preposizione del titolare alla cura di un tale interesse.

Benché la gran parte della disciplina recata dai successivi articoli sia destinata ai soli titolari di cariche di governo (Presidente del Consiglio, vicepresidenti del Consiglio, ministri, vice ministri, sottosegretari di Stato e commissari straordinari del Governo), il capo V (artt. 21 e 22) delega il Governo a disciplinare in modo analogo la materia per i titolari di cariche di governo regionali e locali, nel rispetto delle competenze legislative regionali.

L’Autorità per la prevenzione dei conflitti di interessi e delle forme di illecito all’interno della pubblica amministrazione

Un rilevante elemento di novità è costituito (capo III, artt. 3-6) dall’istituzione di una apposita Autorità indipendente, denominata “Autorità per la prevenzione dei conflitti di interessi e delle forme di illecito all’interno della pubblica amministrazione”. Ad essa sono attribuiti i compiti e i poteri previsti dal testo al fine di prevenire ed eventualmente sanzionare i conflitti di interessi, fatte salve alcune specifiche competenze rimaste in capo all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni. Si è ritenuto opportuno infatti separare anche sul piano istituzionale i compiti di verifica del buon funzionamento del mercato da quelli di prevenzione di forme di scorretto esercizio degli incarichi di governo. La nuova Autorità è destinata ad assorbire anche le competenze dell’Alto commissario per la prevenzione e il contrasto della corruzione52.

52 Previsto dall’art. 1 della L. 6 gennaio 2003, n. 3.


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Obblighi di dichiarazione, incompatibilità, obblighi di astensione, separazione degli interessi

Il capo III (artt. 7-17) reca le norme per la prevenzione del conflitto di interessi dei titolari delle cariche di governo. Va infatti rilevato che l’impianto del testo elaborato dalla Commissione ha finalità preventive; mira cioè ad evitare l’insorgere di conflitti di interessi, piuttosto che ad intervenire ex post sugli atti eventualmente adottati in presenza di tali conflitti.

In particolare, l’art. 8 pone in capo ai titolari delle cariche di governo e ai loro congiunti obblighi di dichiarazione funzionali a far emergere le situazioni di conflitto di interessi, e l’art. 10 reca un’articolata serie di incompatibilità generali tra la carica di governo e determinati incarichi, cariche o attività. Tra queste, è incluso l’esercizio di attività imprenditoriali, anche per interposta persona o attraverso società fiduciarie; sono tuttavia previste deroghe sia per il piccolo imprenditore, sia per l’imprenditore individuale.

Nel caso in cui il titolare versi in una situazione di incompatibilità, l’Autorità gliene dà comunicazione, invitandolo ad optare, entro trenta giorni, tra la carica di governo e la posizione incompatibile. In caso di mancato esercizio dell’opzione entro il termine, si intende che l’interessato abbia optato per la posizione incompatibile con la carica di governo.

L’art. 9 include tra i poteri dell’Autorità la concreta individuazione dei casi in cui il titolare della carica di governo deve astenersi, nell’esercizio delle sue funzioni, da atti che: pur destinati alla generalità o ad intere categorie di soggetti, siano tali da

produrre nel suo patrimonio o nel patrimonio dei suoi congiunti un “vantaggio economicamente rilevante e differenziato, ancorché non esclusivo”, rispetto a quello della generalità dei destinatari; ovvero che

siano destinati a ristrette categorie di soggetti nelle quali egli stesso rientri e tali da produrre nel suo patrimonio o in quello dei congiunti un vantaggio economicamente rilevante. L’art. 11 individua una diversa specie di incompatibilità, avente carattere

patrimoniale, che sussiste se il titolare della carica di governo ha la proprietà di un patrimonio superiore ai 15 milioni di euro in beni (ad esclusione dei titoli di Stato) la cui natura, tenuto conto delle specifiche funzioni di governo dell’interessato, è tale da determinare un conflitto di interessi; ovvero abbia la proprietà o il controllo di un’impresa che svolge la propria attività in regime di autorizzazione o di concessione rilasciata dallo Stato. Qualora sussista una situazione di questo tipo, l’Autorità invita l’interessato ad optare, entro trenta giorni, tra il mantenimento della carica di governo o il mantenimento della posizione incompatibile ovvero la scelta per la risoluzione della condizione di incompatibilità, secondo modalità da concordare con l’Autorità. La mancata opzione è intesa, anche in questo caso, come rinunzia alla carica di governo.


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Una specifica procedura recano gli artt. 12 e 13, nel caso in cui l’Autorità accerti: il possesso di partecipazioni rilevanti in determinati settori (difesa,

energia, credito, opere pubbliche di preminente interesse nazionale, comunicazioni di rilevanza nazionale, servizi pubblici erogati in concessione o autorizzazione, settore pubblicitario); ovvero

una concentrazione di interessi patrimoniali e finanziari nel medesimo settore, superiore a 10 milioni di euro e tale da configurare il rischio evidente di turbative della concorrenza o di condizionamento dell’attività di governo. In tali casi sorge un obbligo di “separazione degli interessi”, se del caso

attraverso l’istituzione di un “trust cieco”, definito dall’art. 14 come “quella tipologia di trust ove il trustee ha la più ampia discrezionalità in merito alla consistenza qualitativa dei beni in trust, mentre i beneficiari ne possono avere solo una conoscenza quantitativa”, e disciplinato in dettaglio dagli artt. 15-17.

L’alienazione dei beni non è dunque un’ipotesi esclusa, ma è prevista solo “quale extrema ratio, quando cioè rappresenti l’unica misura possibile per evitare il conflitto di interessi nella specifica situazione” (così la relazione illustrativa).

Il capo IV (artt. 18-20) reca le sanzioni amministrative previste in caso di violazione degli obblighi di dichiarazione e degli obblighi di astensione.

Sostegno privilegiato nel settore delle comunicazioni; disposizioni finali

Il capo VI (artt. 21-24) interviene in materia di “sostegno privilegiato” ai candidati o ai titolari di cariche di governo, da parte di imprese operanti nel settore delle comunicazioni, delle telecomunicazioni e dell’editoria, anche a mezzo Internet; sono definiti al riguardo i poteri di vigilanza e sanzionatori dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni sia durante le campagne elettorali sia al di fuori di tali periodi.

Il capo VII (artt. 25-29) provvede alla copertura finanziaria del provvedimento e detta disposizioni transitorie e finali.


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PARLAMENTO E SISTEMA DEI PARTITI

Varie iniziative legislative riferibili al Parlamento e al sistema dei partiti hanno avviato il loro iter alla Camera o al Senato, senza tuttavia concluderlo. Si segnala altresì che, in materia di emolumenti corrisposti ai parlamentari, sono intervenute misure correttive o integrative inserite nelle leggi finanziarie.

Riforma del sistema dei partiti

Nel corso della XV Legislatura, la Commissione Affari costituzionali del Senato ha iniziato l’esame in sede referente del disegno di legge A.S. 42 ed abbinati, Norme sul diritto dei cittadini di associarsi liberamente in partiti, in attuazione dell’articolo 49 della Costituzione volto a meglio definire il disposto costituzionale, ove stabilisce che “tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale”.

La disciplina costituzionale dei partiti si configura come un’espressione particolare del

diritto di associazione sancito dall’articolo 18 della Costituzione medesima, secondo il quale “i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente, senza autorizzazione, per fini che non sono vietati ai singoli dalla legge penale. Sono proibite le associazioni segrete e quelle che perseguono, anche indirettamente, scopi politici mediante organizzazioni di carattere militare”.

L’articolo 98 Cost., al comma terzo, prevede che si possano con legge stabilire limitazioni al diritto d’iscriversi ai partiti politici per i magistrati, i militari di carriera in servizio attivo, i funzionari ed agenti di polizia, i rappresentanti diplomatici e consolari all’estero. Si ricorda altresì che la Costituzione (XII disposizione transitoria e finale) vieta la riorganizzazione, sotto qualsiasi forma, del disciolto partito fascista.

Quanto alla vigente disciplina legislativa, si fa presente che: non sono previste forme di riconoscimento dei partiti da parte dello Stato; i partiti sono considerati come “associazioni non riconosciute”, prive di personalità

giuridica; ad essi si applica pertanto la disciplina generale prevista dal Codice civile per tale categoria di associazioni;

i partiti sono dotati di piena autonomia organizzativa, con l’unico, fondamentale, limite del “metodo democratico” (di cui al già citato art. 49 della Costituzione) da adottarsi come regola di azione politica;

l’acquisto della personalità giuridica può essere oggetto soltanto di una libera scelta del partito e non può essere imposto dalla legge come requisito necessario per la partecipazione del partito a funzioni pubbliche o per l’accesso ai contributi pubblici per le spese elettorali;

non è riconosciuto un diritto del cittadino di essere ammesso ad un partito: ciascun partito ha il diritto di valutare in piena autonomia l’ammissione dei cittadini che facciano richiesta di iscrizione. L’organizzazione interna e il funzionamento dei partiti non sono, per quanto detto,

soggetti a specifiche disposizioni legislative né a forme di controllo dei pubblici poteri.


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A livello legislativo, si rinvengono norme concernenti i partiti politici nelle leggi che disciplinano i procedimenti elettorali (con particolare riferimento alla presentazione di liste e candidature) e nella normativa relativa al contributo dello Stato per il rimborso delle spese sostenute per le campagne elettorali. Anche i regolamenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica attribuiscono rilievo ai partiti nella organizzazione dei gruppi parlamentari.

Per quanto riguarda i dati sugli iscritti ai partiti, non sussistendo alcun obbligo per i partiti di renderli noti, non si tratta normalmente di dati immediatamente reperibili, pur se alcuni partiti li rendono disponibili nei rispettivi siti Internet.

I cinque disegni di legge presentati – come si desume dalle relazioni illustrative –

prendono l’avvio dall’asserzione che la debolezza dei partiti, la loro riduzione oligarchica e la mancanza di partecipazione siano dati strutturali che impediscono il rafforzamento del sistema politico italiano.

Tutte le iniziative legislative ribadiscono in prima istanza la necessità che i

partiti politici definiscano la loro struttura organizzativa ed i principi a cui informare la loro azione attraverso lo Statuto, contenente una serie di norme necessarie sull’iscrizione degli aderenti, sui loro diritti e i doveri, sulle cariche e gli organi di garanzia interni, sulle consultazioni primarie, sulla rappresentanza di genere, sul finanziamento, sul diritto a ricorrere, sui diritti delle minoranze nonché sulle organizzazione territoriali.

Il ripristino della partecipazione politica attraverso i partiti e il rispetto della democrazia interna sono inoltre i presupposti di tutti i ddl, che, indifferentemente dalla parte politica proponente, prevedono la pubblicazione ufficiale degli Statuti e il condizionamento dell’erogazione dei finanziamenti pubblici al rispetto delle norme in essi contenute. Vengono dunque indicati i presupposti necessari per l’applicazione del metodo democratico, lasciando all’autonomia statutaria dei singoli partiti la definizione della struttura e dell’organizzazione interna. Ugualmente i ddl riconoscono l’impraticabilità di tornare ai modelli organizzativi legati alla struttura partecipativa novecentesca, proponendo forme di democrazia partecipativa diversamente connotate (partecipazione ad ogni forma decisionale attraverso il voto telematico A.S. 42, sen. Salvi e Villone, regole stringenti per lo svolgimento di elezioni primarie A.S. 550, sen. Carloni e Negri, costituzione di organi di garanzia, A.S. 949, sen. Storace ed altri) nonché una giustiziabilità diffusa in grado di far incidere la volontà degli iscritti sulle determinazioni adottate dal partito.

In particolare, l’A.S. 42, d’iniziativa dei senatori Salvi e Villone, si propone di modificare il fondamento giuridico dei partiti: non più associazioni di fatto ma associazioni giuridiche soggette alla disciplina civilistica di riferimento. Il diritto degli iscritti di partecipare attivamente alla vita del partito non viene realizzato richiamandosi alle tradizionali organizzazioni territoriali, bensì tramite l’iscrizione ad un’anagrafe degli iscritti (un archivio contenente gli estremi di ogni iscritto, da aggiornarsi annualmente e da depositare entro il 31 gennaio di ogni anno


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presso le Presidenze delle Camere. Tale deposito è condizione di conferimento al partito di risorse pubbliche a qualunque titolo ed in qualunque forma). La previsione dell’iscrizione e del pagamento della quota in via telematica, permette all’iscritto modalità di partecipazione del tutto nuove come il voto telematico o la partecipazione a istituti di democrazia diretta come il recall degli organi esecutivi (possibilità di far decadere e contestualmente sostituire gli organi esecutivi monocratici o collegiali attraverso il voto degli iscritti) e il referendum (necessario per il cambio del nome e del simbolo). Per quanto riguarda l’organizzazione, il testo individua nell’Assemblea generale, a cui partecipano tutti gli iscritti anche per voto telematico, l’organo rappresentativo del partito.

Tale previsione, come rilevato dal relatore sen. Fisichella, risulta di qualche difficoltà

interpretativa, poiché il concetto di rappresentanza, che in dottrina solitamente rinvia a un organo collegiale che riproduce in maniera ridotta l’universo dei rappresentati, viene rovesciato, essendo la rappresentanza demandata ad ogni iscritto. La criticità è stata in qualche modo avvertita dagli stessi proponenti, che hanno previsto che l’Assemblea generale degli iscritti possa demandare le sue funzioni a un organo più ristretto di "delegati".

Agli organi esecutivi è demandata l’attuazione delle deliberazioni

dell’assemblea generale degli iscritti, con ciò postulando un rapporto diretto e immediato tra gli aderenti e gli organi esecutivi. A garanzia della democraticità del partito, la presenza di organi interni di garanzia non limita in alcun modo il diritto di ogni iscritto alla giustiziabilità tramite il ricorso al giudice per assicurare il rispetto della legge, dello statuto e delle delibere degli organi. Un’ampia sezione del disegno di legge è infine dedicata alle norme previste a tutela delle minoranze, ai cui esponenti è fra l’altro attribuita la presidenza degli organi di garanzia.

Disposizioni di contenimento dei costi della politica

Assai rilevante è stato lo spazio e l’attenzione guadagnati dal dibattito pubblico relativo all’esigenza di individuare misure a carattere sistematico volte al contenimento di quelli che sono stati definiti i “costi della politica”; argomento complesso e afferente a diversi ambiti, che qui verrà trattato solo riguardo al trattamento economico dei parlamentari nazionali ed europei (per altri aspetti si rimanda alle schede: Il dibattito sui “costi della politica” e Ordinamento degli enti locali – Interventi sui “costi della politica” , nel dossier 1/1, parte terza e, limitatamente ad alcuni profili, al capitolo: Contenimento della spesa pubblica, nel dossier relativo alla Commissione Bilancio).

In questo ambito, relativamente alle misure intervenute, si segnalano in primo luogo quelle contenute nelle Leggi finanziarie 2007-2008 relativamente al


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contenimento delle spese per le indennità parlamentari (v. scheda Trattamento economico dei parlamentari, nel dossier 1/1, parte terza ).

Le iniziative parlamentari in materia sono altresì contenute nell’A.C. 1942 ed abbinati, a cui la Commissione Affari costituzionali della Camera ha dedicato un’unica seduta, in sede referente, nella quale si è fra l’altro convenuto sull’opportunità di avviare una indagine conoscitiva Sulle spese attinenti al funzionamento della Repubblica e alla garanzia delle sfere di autonomia costituzionale, funzionale e territoriale. In particolare, le proposte di legge abbinate A.C. 2104 e 2179, limitano il loro intervento alle indennità dei parlamentari, la prima proponendone il dimezzamento e la seconda bloccandone l’adeguamento fino al 2010. Le altre due proposte di legge, l’A.C. 1942 e 2250, di contenuto analogo, pur essendo assai più articolate in quanto incidono sulla sfera di autonomia delle regioni e degli enti locali, prevedono all’art. 1, un limite alle retribuzioni e agli emolumenti a carico del pubblico erario. Le due proposte di legge, con formulazione analoga, impongono un tetto massimo al trattamento economico dei parlamentari nazionali ed europei, dei consiglieri regionali e dei titolari di altri incarichi i cui emolumenti siano a carico dello Stato, di enti pubblici o di società a prevalente partecipazione pubblica, prevedendo altresì particolari forme di pubblicità agli atti che incidano sulle relative spese. È inoltre limitata l’entità del rimborso per spese di viaggio in aereo sostenute dai medesimi soggetti.

Si segnala infine per gli elementi informativi e le indicazioni contenute, l’audizione del Questore della Camera dei Deputati, on. Gabriele Albonetti, intervenuta l’11 luglio 2007 nel corso dell’indagine conoscitiva. Il questore fornisce informazioni circa le attività relative alle spese per il funzionamento della Camera e le regole che le governano, ricordando che queste sono stabilite nell’esercizio dell’autonomia normativa che la Costituzione attribuisce alle Camere. Sottolinea inoltre che le scelte fondamentali riguardanti le risorse finanziarie della Camera sono adottate con modalità che consentono il controllo dell’opinione pubblica. Rileva infine che le risorse finanziarie pubbliche destinate al funzionamento della Camera sono costituite dalla cosiddetta dotazione, trasferita annualmente alla Camera dal Ministero dell’economia dopo l’approvazione della legge di bilancio dello Stato. Nel definire l’entità della dotazione si tiene conto, oltre che delle esigenze dell’istituzione parlamentare, anche delle condizioni della finanza pubblica e degli indirizzi generali di contenimento della spesa53.

Relativamente alle spese per i deputati in carica, il Questore ricorda che le somme, la cui corresponsione trova fondamento nella Carta costituzionale, non

53 In occasione dell’esame del bilancio interno della Camera dei deputati per il 2007, l’Ufficio di

presidenza ha convenuto di adottare, come valore di riferimento entro il quale mantenere la dinamica di crescita della dotazione annuale spettante alla Camera dei deputati per l’esercizio finanziario 2008, il parametro più rigoroso del tasso di inflazione programmata, pari all’1,7%, in luogo del tasso programmato di crescita del prodotto interno lordo nominale, pari al 2,9%.


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possono essere oggetto di rinuncia o di cessione indicando come criterio guida la garanzia del complesso delle voci direttamente strumentali all’esercizio delle funzioni parlamentari e al contrario l’intervento su alcune voci di spesa non immediatamente riconducibili a tale finalità. Tali interventi, poi deliberati nel luglio 2007 dall’Ufficio di presidenza della Camera, diverranno operativi a partire dalla XVI legislatura.

Iniziative di modifica di organi parlamentari

Pubblicità sull’uso di sostanze stupefacenti o psicotrope da parte dei parlamentari

L’A.C. 2356 (on. Casini) ha inteso introdurre un ulteriore grado di trasparenza ed informazione nel processo di determinazione della volontà dell’elettore nella scelta dei propri rappresentanti. A tal fine, il provvedimento prevede forme di controllo sull’eventuale uso di sostanze stupefacenti o psicotrope da parte dei componenti della Camera e del Senato. L’accertamento è effettuato all’atto dell’assunzione della carica, salvo rifiuto del parlamentare. I dati relativi all’accertamento, o al rifiuto del parlamentare di sottoporsi allo stesso, sono resi pubblici. Le procedure per l’effettuazione degli accertamenti e il tipo di informazioni nominative da pubblicare sono stabilite d’intesa dagli Uffici di presidenza del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati.

L’esame in Commissione si è concluso con l’approvazione di emendamenti soppressivi dell’articolato e con il conseguente mandato al relatore di riferire in senso contrario all’Assemblea.

Riforma del Comitato Parlamentare di controllo sull’attuazione dell’accordo di Schengen, di vigilanza sull’attività di Europol, di controllo e vigilanza in materia di immigrazione

La proposta di legge A.C. 2808 (on. Gozi ed altri) ha inteso aggiornare le competenze del Comitato parlamentare di controllo sull’attuazione dell’accordo di Schengen, di vigilanza sull’attività di Europol, di controllo e vigilanza in materia di immigrazione. La pdl, assegnata alla I Commissione in sede referente, è stata ampiamente discussa nell’unica seduta introduttiva del 2 ottobre 2007. La proposta intende rivedere le competenze del Comitato, organo bicamerale, composto da 10 deputati e 10 senatori nominati dai Presidenti di ciascuna Camera in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari, aggiornandole alla luce del mutato quadro normativo e politico europeo.


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Il Comitato elegge al suo interno, così come stabilisce il co. 3 dell’art. 18 della Legge istitutiva 388/199354, un Presidente ed un Vicepresidente. Nel corso della XIII Legislatura, pur in assenza di una specifica previsione in tal senso, si è ritenuto, con l’assenso dei Presidenti delle Camere, di integrare la composizione dell’Ufficio di Presidenza con l’elezione di un Segretario.

Come evidenziato dalla relazione illustrativa, l’iniziativa, condivisa da tutte le

componenti politiche presenti nel Comitato, origina dal passaggio della materia Schengen dal quadro intergovernativo a quello giuridico comunitario e dell’Unione europea, e dalla necessità di raccordare le politiche nazionali in materia di libera circolazione, controllo delle frontiere, cooperazione di polizia ed immigrazione con la costruzione dello spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia. La proposta conferma, in primo luogo, le competenze già previste in capo al Comitato, vale a dire quelle residuali relative al controllo dell’attuazione e del funzionamento della Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen, quelle relative alla vigilanza sull’attività dell’Unità nazionale EUROPOL e quelle di indirizzo, controllo e vigilanza in materia di immigrazione e asilo attribuitegli dall’art. 37 della L. 189/200255, disponendo nel contempo l’abrogazione delle norme ormai superate per l’evoluzione del quadro giuridico comunitario e dell’Unione europea. Più precisamente, innovando rispetto alle funzioni attuali del Comitato, da una parte si prevede che i compiti di indirizzo, controllo e vigilanza riguardino, oltre che l’attuazione della legislazione italiana e degli accordi internazionali sull’immigrazione e l’asilo, anche l’attuazione delle previsioni del Titolo IV della parte terza del Trattato che istituisce la Comunità europea, vale a dire quelle in materia di visti, asilo, immigrazione ed altre politiche connesse con la libera circolazione delle persone. Dall’altra parte si prevede, che il Comitato possa esercitare una funzione di indirizzo al Governo in materia di immigrazione, oltre a poter presentare relazioni alle Camere, senza l’attuale obbligo di cadenza annuale.

Nel corso dell’illustrazione, sono state espresse perplessità circa la previsione di

attribuire al Comitato parlamentare uno specifico potere di indirizzo al Governo, competenza spettante, in ciascun ramo del Parlamento, alle Commissioni permanenti competenti per materia e all’Assemblea. Tale perplessità, enunciata dal Presidente, on.

54 Legge 30 settembre 1993, n. 388, Ratifica ed esecuzione: a) del protocollo di adesione del

Governo della Repubblica italiana all’accordo di Schengen del 14 giugno 1985 tra i Governi degli Stati dell’Unione economica del Benelux, della Repubblica federale di Germania e della Repubblica francese relativo all’eliminazione graduale dei controlli alle frontiere comuni, con due dichiarazioni comuni; b) dell’accordo di adesione della Repubblica italiana alla convenzione del 19 giugno 1990 di applicazione del summenzionato accordo di Schengen, con allegate due dichiarazioni unilaterali dell’Italia e della Francia, nonché la convenzione, il relativo atto finale, con annessi l’atto finale, il processo verbale e la dichiarazione comune dei Ministri e Segretari di Stato firmati in occasione della firma della citata convenzione del 1990, e la dichiarazione comune relativa agli articoli 2 e 3 dell’accordo di adesione summenzionato; c) dell’accordo tra il Governo della Repubblica italiana ed il Governo della Repubblica francese relativo agli articoli 2 e 3 dell’accordo di cui alla lettera b); tutti atti firmati a Parigi il 27 novembre 1990.

55 Legge 30 luglio 2002, n. 189, Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo.


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Violante, viene ripresa dall’on. Boato che esprime il timore che un Comitato parlamentare composto da deputati e senatori finisca col configurarsi come un organo intermedio tra le due Camere, espropriando queste ultime di una funzione prevista dalla stessa Costituzione. Altri deputati, tra cui l’on. Santelli, rilevano altresì come il provvedimento sollevi un problema reale collegato alla partecipazione democratica dei Parlamenti nazionali nella fase ascendente delle decisioni sulle materie del terzo pilastro. L’on. Santelli reputa che, su materie della massima rilevanza, come quelle della sicurezza e della giustizia, il Governo si trovi spesso, in sede europea, a dover assumere una posizione senza aver prima potuto acquisire al riguardo l’orientamento del Parlamento. Ritiene pertanto necessaria la definizione di strumenti procedurali e normativi che consentano alle Camere un effettivo intervento nella fase ascendente della formazione del diritto europeo, soprattutto nelle materie non comunitarie del terzo pilastro, vale a dire quelle della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.

Per effetto di tale revisione delle competenze, il Comitato assumerebbe la

denominazione di Comitato parlamentare in materia di immigrazione, assicurando al Parlamento nazionale una effettiva partecipazione alla fase ascendente e discendente del processo normativo comunitario in materia di immigrazione e asilo.

REGIONI E AUTONOMIE LOCALI

TITOLO V: LE QUESTIONI APERTE

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All’inizio della XVI legislatura restano aperte le principali questioni istituzionali relative alla riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, operata con la legge costituzionale 3/2001: assetto della ripartizione di competenze tra livelli di governo; rapporti tra Stato e Regioni; attuazione dell’articolo 119: l’Alta Commissione di Studio per la Definizione

dei Meccanismi Strutturali del Federalismo Fiscale (ACoFF), istituita dal Governo, ha concluso i propri lavori nel settembre 2005 e la riforma fiscale è ancora tutta da realizzare (vedi scheda Il federalismo fiscale, nel dossier relativo alla Commissione Bilancio). Anche le disposizioni contenute nella legge “La Loggia” (L. 131/2003) ai fini

dell’attuazione della riforma costituzionale in materia di ripartizione di competenze non hanno avuto – fino ad ora – seguito compiuto: individuazione dei principi fondamentali della legislazione statale: sono

stati emanati solo due decreti legislativi in materia di professioni (D.Lgs. 02-02-2006, n. 30) e di armonizzazione dei bilanci pubblici (D.Lgs. 12-04-2006, n. 170) nella XIV legislatura;

individuazione delle funzioni fondamentali essenziali per il funzionamento di Comuni, Province e Città metropolitane nonché per il soddisfacimento di bisogni primari delle comunità: a riguardo il Governo Prodi ha presentato un disegno di legge al Senato il 3 ottobre 2007 e la discussione è andata avanti fino a dicembre 2007 (A.S. 1464 Delega al Governo per l’ attuazione dell’ articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione e per l’adeguamento delle disposizioni in materia di enti locali alla legge costituzionale n. 3 del 2001). Un altro aspetto non attuato della legge “La Loggia” è quello concernente il

devoluzione amministrativa: secondo l’articolo 7 infatti si sarebbe dovuto riallocare l’esercizio delle funzioni esercitate da Stato e regioni al livello funzionale più basso possibile. Sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza le funzioni attribuite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato sarebbero dovute essere soltanto quelle per cui occorra assicurare l’unitarietà di esercizio. La norma prevedeva una specifica procedura per l’individuazione delle funzioni e delle relative risorse finanziarie necessarie allo svolgimento delle funzioni.


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All’inizio della XV legislatura le medesime questioni sono state oggetto di indagine conoscitiva da parte delle Commissioni Affari costituzionali di Camera e Senato.

L’indagine conoscitiva sul Titolo V

A seguito dell’esito del referendum ex art. 138 Cost. del 25 e 26 giugno 2006, con il quale è stato bocciato il testo di legge costituzionale recante Modifiche alla Parte II della Costituzione, le Commissioni Affari costituzionali del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati avviano una riflessione sulle prospettive in materia di riforme costituzionali. A tal fine, nel luglio 2006, le due Commissioni deliberano, ciascuna nel proprio seno, di condurre un’indagine conoscitiva sul Titolo V della Parte seconda della Costituzione; successivamente convengono di procedere congiuntamente e il 28 luglio decidono di articolare l’indagine nelle seguenti quattro aree tematiche: il sistema di riparto delle competenze tra Stato, Regioni e autonomie locali; il federalismo fiscale e il suo rapporto con le garanzie di eguaglianza nel

godimento dei diritti sociali; le sedi di raccordo, di consultazione e di codecisione tra lo Stato, le Regioni e

gli enti locali; le forme istituzionali di governo nelle diverse articolazioni territoriali.

Nel mese di ottobre 2006 su questi temi si svolgono le audizioni contestuali di rappresentanti delle istituzioni regionali e locali, delle associazioni delle imprese, dei professionisti, delle organizzazioni sindacali e delle altre organizzazioni sociali. Una sessione di lavoro dedicata alle problematiche delle regioni a statuto speciale è stata organizzata ad Aosta nella giornata del 2 dicembre 2006, con la partecipazione dei presidenti delle Regioni ad autonomia speciale e dei presidenti dei relativi consigli regionali, nonché delle province autonome di Trento e di Bolzano e dei relativi consigli provinciali (per le problematiche concernenti le regioni a statuto speciale vedi il capitolo Autonomie speciali, pag. 59). Altre audizioni si sono svolte l’11 dicembre 2006 con esperti costituzionalisti e il 26 febbraio 2007 in riferimento alla forma di Stato, con i rappresentanti del Parlamento tedesco, spagnolo e catalano. Di seguito sono esposte alcune delle problematiche affrontate.

Sistema di riparto delle competenze e sedi di raccordo tra Stato e autonomie territoriali

In parallelo alla necessità di tenere fermo l’impianto complessivo del Titolo V è stato evidenziato come uno dei principali punti critici sia proprio il sistema di riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni, come dimostra l’ampio contenzioso costituzionale. Questi i punti critici più condivisi: difficoltà interpretative legate alla definizione delle materie;


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elevato numero di materie attribuite alla competenza concorrente e contestuale difficoltà di definire i limiti statali concernenti la definizione dei “principi fondamentali”. Per altro verso e per alcune materie mancanza di una legislazione statale di principio che – in certe materie - dovrebbe essere innovativa e non ricognitiva.

necessità di riportare nell’ambito della competenza esclusiva dello Stato alcune materie oggi rientranti nella competenza concorrente: ad esempio la produzione, il trasporto e la distribuzione nazionale dell’energia, le grandi reti di trasporto e di navigazione, l’ordinamento della comunicazione, le norme generali sulla tutela della salute; alla disciplina delle professioni intellettuali, alla tutela e sicurezza del lavoro, alla ricerca scientifica, alla protezione civile, alla previdenza complementare e integrativa. Si noti a tale proposito che molte di queste materie sono quelle per le quali le regioni Lombardia e Veneto – nell’ambito della procedura di cui all’art. 116, 3° comma Cost. per ottenere condizioni particolari di autonomia – richiedono maggiori poteri (vedi il capitolo Autonomie speciali, pag. 59);

difficoltà nell’isolare le materie di competenza residuale delle regioni e – insieme, necessità di dettare comunque principi generali. Valga per tutti l’esempio delle leggi dello Stato sull’apicoltura (L. 313/2004) e sull’agriturismo (L. 96/2006). A fronte di queste problematiche, numerosi interventi hanno convenuto sulla

necessità di superare o, in alternativa, di integrare il vigente criterio di ripartizione basato su elenchi analitici di materie, alla luce dell’esperienza applicativa di questi anni e della giurisprudenza della Corte costituzionale. Le soluzioni prospettate rispecchiano ciò che la Corte è andata puntualizzando in questi anni: introdurre criteri generali e procedure di flessibilizzazione, una ‘clausola di supremazia funzionale’ e insieme garantire ‘copertura costituzionale’ al principio di leale collaborazione.

Da ricordare infatti che dal 2001 tutti questi aspetti problematici sono stati ad

un tempo evidenziati e in un certo senso ‘risolti’ dalla giurisprudenza costituzionale. La Corte introduce infatti il criterio della ‘finalità prevalente’ e il concetto di ‘materia trasversale’ o non-materia. Per inquadrare una disciplina in una materia occorre guardare alla ratio dell’intervento legislativo nel suo complesso, all’interesse alla cui tutela è finalizzato l’intervento legislativo e d’altra parte una materia può essere non “uno specifico ambito materiale” ma un ‘compito’, un valore trasversale costituzionalmente protetto (come nel caso della definizione dei livelli essenziali delle prestazioni). Nello stesso tempo quando ‘l’ambito materiale’ investe più livelli di governo, è il principio di leale collaborazione - che si esplica attraverso intese e pareri - a non poter essere in alcun modo derogato. In correlazione alla leale collaborazione, altro criterio utilizzato dalla Corte per dirimere le contese è la ‘chiamata in sussidiarietà’.


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Esigenze di carattere unitario possono giustificare la disciplina da parte dello Stato di funzioni amministrative anche in materie di competenza non esclusiva dello Stato, ciò deve avvenire all’interno dei canoni di ragionevolezza e proporzione e con la partecipazione dei livelli di governo coinvolti attraverso strumenti di leale collaborazione.

In stretta connessione con le problematiche legate alla ripartizione delle

competenze legislative ed amministrative, l’indagine conoscitiva ha affrontato la questione delle sedi di raccordo tra Stato e autonomie territoriali.

La mancata definizione di una sede istituzionale deputata al confronto delle rappresentanze dei diversi livelli territoriali è generalmente considerato un nodo non risolto della riforma del 2001. Il dibattito svoltosi nell’ambito dell’indagine conoscitiva ha affrontato l’opportunità – principalmente in relazione alla effettiva rappresentanza degli interessi territoriali – e la fattibilità delle alternative prospettate: creazione di una Camera delle Regioni: per molti la soluzione meglio in

grado di garantire la sintesi tra dimensione unitaria dello Stato ed esigenze delle autonomie, ma di difficile attuazione e con cruciali nodi da risolvere in relazione ad esempio alla rappresentanza (rappresentativa delle popolazioni o degli enti territoriali?);

rafforzamento e razionalizzazione del sistema delle Conferenze, già sede istituzionale della leale collaborazione. In relazione al sistema attuale sono emersi come punti critici quello della rappresentanza (in grado di rappresentare la volontà della maggioranza delle regioni, ma non quella della singola regione) e la mancanza di una chiara definizione delle procedure e degli esiti degli atti stipulati in sede di conferenza; il dibattito si è svolto, tra l’altro, su uno schema di disegno di legge esaminato in via preliminare dal Consiglio dei ministri il 22 dicembre 2006 che recava una delega al Parlamento per l’istituzione e la disciplina della Conferenza Stato-Istituzioni territoriali, testo che non ha poi avuto seguito;

integrazione della Commissione parlamentare per le questioni regionali con i rappresentanti delle autonomie territoriali (chiamata spesso ‘bicameralina’) in attuazione dell’articolo 11 della legge 131/2003: giudicata comunque importante; anche come soluzione ‘aggiuntiva’ alla Camera delle regioni e realizzabile attraverso modifiche ai regolamenti parlamentari. Parte di queste problematiche sono poi confluite nel dibattito presso la I

Commissione della Camera dei deputati sui disegni di legge costituzionali recanti modifiche al bicameralismo e alla forma di Governo (A.C. 553 e abb). Il testo unificato presentato dalla Commissione il 16 ottobre 2007 prevede il Senato federale della Repubblica” i cui componenti sono eletti dai Consigli regionali, al proprio interno, e dai Consigli delle autonomie locali tra i componenti dei Consigli


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dei Comuni, delle Province e delle Città metropolitane (vedi il capitolo Iniziative di riforma istituzionale, pag. 5).

L’attuazione regionale: statuto e legge elettorale

Da parte regionale l’approvazione dello statuto e la disciplina del sistema di elezione del Consiglio regionale e del Presidente della Regione ai sensi degli articoli 123 e 122 della Costituzione sono senza dubbio gli aspetti più rilevanti dell’attuazione del Titolo V.

Tra maggio 2004 e aprile 2005 hanno promulgato e pubblicato lo statuto le regioni Calabria, Emilia-Romagna, Lazio, Liguria, Marche, Toscana, Piemonte, Puglia e Umbria. Successivamente, a dicembre 2006 la regione Abruzzo ha approvato in via definitiva lo statuto (pubblicato il 10 gennaio 2007) e la regione Lombardia, in data 13 marzo 2008, ha approvato in prima lettura il testo del nuovo statuto. La stessa regione con legge n. 31/2007 ha disciplinato il referendum sulle deliberazioni statutarie ai sensi dell’articolo 123 Cost.. In relazione a questa disciplina solo la regione Basilicata non ha ancora adottato la normativa.

Tra le altre regioni a statuto ordinario che non hanno ancora approvato il nuovo statuto in Molise e Veneto sono in corso i lavori delle relative Commissioni speciali appositamente istituite su bozze di statuto, mentre in Campania il Consiglio regionale dopo le sedute del settembre 2007 non ha più esaminato il testo trasmessogli dalla Commissione speciale. In Basilicata infine non si segnalano attività a riguardo.

Nelle regioni che hanno già adottato la nuova legge statutaria l’attività legislativa è indirizzata a darne attuazione, principalmente nei seguenti ambiti: riforma del regolamento del Consiglio regionale organismi di partecipazione istituzionale previsti dallo statuto (Consiglio delle

autonomie locali; Consiglio regionale dell’economia e del lavoro) partecipazione alla formazione del diritto comunitario organi di garanzia statutaria (previsti da tutti gli statuti ad eccezione delle

Marche). Per quanto concerne la legge elettorale, dopo l’attività legislativa esercitata

dalle regioni in occasione del rinnovo degli organi regionali del 2005, non ci sono stati successivi interventi legislativi. Le leggi regionali di Abruzzo, Calabria, Lazio, Marche, Puglia e Toscana apportano limitate modifiche al sistema elettorale disciplinato dalle leggi statali n. 108/1968 e n. 45/1993 e dall’articolo 5 della legge costituzionale n. 1 del 1999 (normativa in vigore nelle regioni che non hanno legiferato e per tutti gli aspetti non disciplinati dalla normativa regionale). Salvo le significative modificazioni introdotte dalla regione Toscana e la soppressione della lista regionale nella legge della regione Puglia, le altre leggi


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elettorali regionali o adottano interamente il sistema delle leggi nazionali o introducono aggiustamenti e adattamenti che hanno influenza più sul sistema politico che non sulla formula elettorale. Così, l’innalzamento della soglia di accesso alla ripartizione dei seggi (Puglia e Calabria), o la soppressione o riduzione dell’onere della sottoscrizione delle liste (Lazio, Calabria, Puglia, Toscana). La regione Abruzzo ha adottato una disciplina organica in materia di ineleggibilità e incompatibilità.

DISTACCO/AGGREGAZIONE DI ENTI LOCALI

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L’iniziativa di revisione della disciplina costituzionale

Tra il 25 luglio e il 26 settembre 2007 la Commissione Affari costituzionali della Camera ha dedicato varie sedute all’esame in sede referente di un disegno di legge costituzionale di iniziativa governativa (A.C. 2523), inteso a riformulare il secondo comma dell’articolo 132 della Costituzione, recante la procedura per il distacco di province e comuni, che ne facciano richiesta, da una regione e l’aggregazione dei medesimi ad un’altra regione.

Ai sensi dell’art. 132, co. 2°, Cost. “si può, con l’approvazione della maggioranza delle

popolazioni della Provincia o delle Province interessate e del Comune o dei Comuni interessati espressa mediante referendum e con legge della Repubblica, sentiti i Consigli regionali, consentire che Provincie e Comuni, che ne facciano richiesta, siano staccati da una Regione e aggregati ad un’altra”.

La nuova formulazione proposta era principalmente finalizzata a consentire

una più ampia espressione delle volontà delle popolazioni interessate, prevedendo tra l’altro che alla prevista consultazione referendaria prendessero parte non più soltanto i cittadini degli enti locali direttamente coinvolti nel distacco-aggregazione, ma i cittadini delle due regioni, ovvero delle due province, su cui avrebbe inciso la modifica territoriale, a seconda che il referendum avesse ad oggetto il passaggio di una provincia o, rispettivamente, di uno (o più) comuni da una Regione ad un’altra.

La Commissione non è peraltro giunta ad approvare un testo per l’Assemblea prima della conclusione anticipata della legislatura.

L’iniziativa di revisione costituzionale intendeva affrontare un tema sul quale avevano inciso, negli ultimi anni, alcuni eventi di rilievo: primo fra i quali, la modifica dell’articolo 132 in questione ad opera della legge di riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione56; quindi la successiva sentenza n. 334/2004 della Corte costituzionale, che ha inciso sulla disciplina di attuazione (in particolare, sull’art. 42, co. 2°, della L. 352/1970), in un quadro caratterizzato dall’avvio, da parte di numerosi comuni, delle procedure per il distacco dalla regione di appartenenza e per l’aggregazione ad altre regioni, nella più parte dei casi a statuto speciale.

56 Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, Modifiche al titolo V della parte seconda della

Costituzione (art. 9, co. 1).


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Di tali procedure si tratta nel paragrafo che segue; per un’illustrazione del disegno di legge costituzionale e del contesto normativo e giurisprudenziale, si rinvia alla scheda L’ipotesi di riforma dell’art. 132 Cost., nel dossier 1/1, parte terza.

I progetti di legge recanti distacco e aggregazione di comuni

Nel corso della XV legislatura sono stati presentati alla Camera dei deputati vari progetti di legge, sia costituzionale sia ordinaria, concernenti il distacco di comuni da alcune regioni e la loro aggregazione ad altre ai sensi dell'articolo 132, secondo comma, della Costituzione.

Si tratta in tutti i casi, naturalmente, di enti locali per i quali si era svolto con esito positivo il referendum popolare previsto dall’art. 132, secondo comma, della Costituzione.

I progetti di legge costituzionale sono i seguenti:

A.C. 1359 (on. Boato) e A.C. 1427 (Governo), concernenti il distacco del comune di Lamon dalla regione Veneto e la sua aggregazione alla regione Trentino-Alto Adige;

A.C. 2524 (Governo): comune di Sovramonte (dalla regione Veneto alla regione Trentino-Alto Adige);

A.C. 2525 (Governo): comune di Noasca (dalla regione Piemonte alla regione Valle d'Aosta);

A.C. 2526 (Governo): comune di Cinto Caomaggiore (dalla regione Veneto alla regione Friuli-Venezia Giulia);

A.C. 2727 (Governo): comune di Carema (dalla regione Piemonte alla regione Valle d'Aosta);

A.C. 2951 (on. Fabris): comuni di Asiago, Conco, Enego, Foza, Gallio, Lusiana, Roana e Rotzo (dalla regione Veneto alla regione Trentino-Alto Adige). I progetti di legge ordinaria sono i seguenti:

A.C. 27 (on. Boato): comune di Lamon (dalla regione Veneto alla regione Trentino-Alto Adige);

A.C. 2316 (on. Vichi e altri), A.C. 2321 (on. Pizzolante e altri), A.C. 2527 (Governo) ed A.C. 2908 (on. Boato): comuni di San Leo, Pennabilli, Novafeltria, Sant'Agata Feltria, Talamello, Casteldelci e Maiolo (dalla regione Marche alla regione Emilia-Romagna);

A.C. 3038 (on. Foti e altri) ed A.C. 3201 (on. Boato): comune di Montecopiolo (dalla regione Marche alla regione Emilia-Romagna;

A.C. 3039 (on. Foti e altri) ed A.C. 3202 (on. Boato): comune di Sassofeltrio (dalla regione Marche alla regione Emilia-Romagna). I progetti di legge suelencati sono stati tutti assegnati alla I Commissione della

Camera in sede referente. Soltanto quelli concernenti il comune di Lamon, peraltro, hanno avviato il loro iter parlamentare. Nella seduta del 26 luglio 2007 la I Commissione ha deliberato di conferire al relatore il mandato di riferire in senso favorevole all'Assemblea sul disegno di legge costituzionale presentato dal


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Governo (A.C. 1427), nel testo risultante dagli emendamenti approvati. L’Assemblea non ha avviato la discussione del provvedimento.

Una proposta di legge ordinaria concernente il comune di Lamon era stata presentata

anche nel corso della XIV legislatura (A.C. 6274, on. Boato). La I Commissione della Camera ne aveva iniziato l’esame in sede referente nella seduta del 24 gennaio 2006. La proposta, ripresentata nella legislatura in corso (A.C. 27), era stata presa in esame dalla Commissione prima della presentazione del d.d.l. costituzionale governativo (seduta del 6 luglio 2006).

Quanto al Senato della Repubblica, nella seduta del 3 aprile 2007 la 1ª

Commissione avviava l’esame in sede referente dei disegni di legge ordinaria di iniziativa parlamentare concernenti i già citati comuni di Cinto Caomaggiore (A.S. 1145, sen. Saro) e di San Leo, Pennabilli, Novafeltria, Sant'Agata Feltria, Talamello, Casteldelci e Maiolo (A.S. 1351, sen. Berselli). L’esame non proseguiva in sedute successive.

Sono stati altresì presentati al Senato i seguenti disegni di legge ordinaria:

A.S. 1723 (sen. Ripamonti): comuni di Casteldelci, Maiolo, Novafeltria, Pennabilli, San Leo, Sant'Agata Feltria e Talamello (dalla regione Marche alla regione Emilia-Romagna);

A.S. 1784 (sen. Berselli): comune di Sassofeltrio (dalla regione Marche alla regione Emilia-Romagna);

A.C. 1785 (sen. Berselli): comune di Montecopiolo (dalla regione Marche alla regione Emilia-Romagna);

A.S. 1786 (sen. Bulgarelli): comuni dell’Alta Valle del Marecchia (dalla regione Marche alla regione Emilia-Romagna), e il disegno di legge costituzionale A.S. 1770 (sen. Divina ed altri): comuni di

Asiago, Conco, Enego, Foza, Gallio, Lusiana, Roana e Rotzo (dalla regione Veneto alla regione Trentino-Alto Adige).

Nei mesi più recenti si sono svolti con esito favorevole al distacco/aggregazione i

seguenti ulteriori referendum, per i quali non risultano allo stato presentati i relativi disegni di legge del Governo (ex art. 132, co. 2°, Cost. ed art. 45, co. 4°, L. 352/1970): per il distacco dei comuni di Cortina d’Ampezzo, Livinallongo del Col di Lana e

Colle Santa Lucia dalla regione Veneto e la loro aggregazione alla regione autonoma Trentino-Alto Adige; indetto con D.P.R. 23 febbraio 2007 (pubblicato nella Gazzetta ufficiale n. 48 del 27 febbraio 2007), il referendum si è svolto nei giorni 28 e 29 ottobre 200757;

per il distacco del comune di Pedemonte dalla regione Veneto e la sua aggregazione alla regione Trentino-Alto Adige e del comune di Sappada dalla regione Veneto e la sua aggregazione alla regione Friuli-Venezia Giulia; indetti con D.P.R. 21 dicembre 2007 (G.U. n. 2 del 3 gennaio 2008), i referendum si sono svolti nei giorni 9 e 10

57 V. comunicato della Presidenza del Consiglio dei ministri pubblicato nella Gazzetta ufficiale n.

260 dell’8 novembre 2007.


52

marzo 2008, insieme ad altri referendum (nei comuni di Monte Grimano Terme e Mercatino Conca) conclusisi con esito negativo58.

58 V. comunicato della Presidenza del Consiglio dei ministri pubblicato nella Gazzetta ufficiale n.

74 del 28 marzo 2008.

SERVIZI PUBBLICI LOCALI

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L’iter al Senato

La riforma della disciplina dei servizi pubblici locali è stata oggetto di ampio dibattito al Senato della Repubblica, in occasione dell’esame del disegno di legge A.S. 772, di iniziativa governativa.

Il progetto, recante una delega al Governo per il riordino dei servizi pubblici locali, è stato presentato all’inizio della legislatura, il 7 luglio 2006, e, successivamente definito dal Governo quale collegato alla manovra finanziaria per il 200759.

Il 28 settembre 2006, la 1ª Commissione (Affari costituzionali) del Senato ne iniziava l’esame in sede referente.

Successivamente, la Commissione decideva di integrare il lavoro istruttorio con una apposita indagine conoscitiva, che si è articolata in sei incontri con associazioni ed enti, effettuati tra il 30 novembre 2006 e l’8 febbraio 2007.

La Commissione concludeva i lavori il 30 maggio 2007 licenziando un testo che pur mantenendo inalterato l’impianto della proposta originale ne modificava numerose disposizioni.

L’Assemblea del Senato iniziava l’esame del testo licenziato dalla

Commissione il 2 agosto 2007, con la consegna da parte del relatore delle integrazioni alla relazione.

Dopo una lunga interruzione, l’esame riprendeva l’11 dicembre 2007. Nel frattempo, il Governo presentava alla Camera un emendamento al

disegno di legge finanziaria (A.C. 3256) che sostanzialmente recepiva i contenuti del testo del Senato traducendo i princìpi e criteri direttivi della delega in disposizioni di legge direttamente applicabili60.

Nella seduta dell’Assemblea del Senato dell’11 dicembre, alla ripresa dell’esame del progetto di riforma, il rappresentante del Governo comunicava la decisione di non dar corso all’ipotesi di inserire l’emendamento nella legge finanziaria e di riproporre le stesse disposizioni emendative al Senato, chiedendo pertanto di rinviare il provvedimento in Commissione.

Qui, nella seduta del 13 dicembre 2007 il Governo presentava un emendamento (1.2000) interamente sostitutivo del testo approvato in

59 Nota di aggiornamento al DPEF 2007-2010 (Doc. LVII, n. 1-bis), trasmessa alla Camera il 1°

ottobre 2006. 60 Emendamento 101.5 Governo pubblicato in allegato al resoconto della seduta della V

Commissione Bilancio della Camera del 3 dicembre 2007.


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Commissione, sostanzialmente identico a quello presentato in precedenza alla Camera.

Il 16 gennaio 2008 venivano illustrati i subemendamenti presentati e su di essi si esprimevano il relatore e il rappresentante del Governo.

L’esame del provvedimento non è proseguito oltre a causa della fine della legislatura.

Il testo della Commissione e l’emendamento del Governo

Il disegno di legge approvato dalla 1^ Commissione del Senato (A.S. 772-A) consta di 5 articoli.

L’articolo 2 contiene la delega al Governo per rivedere la disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica nel rispetto di una serie dettagliata di principi e criteri direttivi (per un esame della disciplina vigente si veda la scheda Il quadro normativo dei servizi pubblici locali, nel dossier 1/1, parte terza).

In particolare, viene stabilito il principio che l’affidamento dei servizi deve avvenire di norma mediante procedure competitive di evidenza pubblica di scelta del gestore.

In deroga a tale principio è possibile scegliere altre due forme di affidamento: a società a capitale pubblico gestite in house (ossia sulle quali l’ente locale eserciti un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi); a società miste a capitale pubblico-privato. Il ricorso a tali istituti è però ammesso unicamente in presenza di particolari circostanze economico-sociali ed è sottoposto ad una serie di precise condizioni procedurali (obbligo di motivare e rendere pubblica la scelta, controllo da parte dell’Autorità antitrust, divieto di acquisire la gestione di servizi pubblici in settori diversi, c.d. multiutility, o in altri ambiti territoriali).

La riforma si applica a tutti i servizi pubblici locali, ad eccezione del servizio idrico che viene espressamente escluso dalla nuova disciplina.

Si introduce, inoltre, il principio della reciprocità ai fini dell’ammissione alle gare delle imprese estere.

Viene, infine, individuato il termine del 31 dicembre 2011 entro il quale dovranno cessare gli affidamenti diretti e dovrà pertanto entrare a regime il nuovo sistema.

Il testo del disegno di legge, reca, inoltre, altre due deleghe: una (articolo 1) volta ad abrogare, dopo una loro ricognizione, i regimi di privativa esistenti non più conformi alla nuova disciplina e a individuare i poteri di regolazione che gli enti locali possono esercitare in riferimento ai servizi pubblici locali di rilevanza economica. L’altra delega (articolo 3) è finalizzata all’adozione di misure di tutela degli utenti dei servizi pubblici locali.


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L’emendamento del Governo del dicembre 2007, interamente sostitutivo del testo della Commissione, ne riprende alcuni principi, ed in particolare quelli dell’art. 2, convertendo i criteri direttivi della delega ivi contenuti, in disposizioni immediatamente precettive, in modo da “assicurare una più rapida operatività alla nuova disciplina dei servizi pubblici locali”61

Tra le modifiche proposte, si segnala quella relativa alla natura dell’affidamento a società miste che da modalità in deroga, viene considerata (con alcuni limiti) procedura normale di gestione dei servizi pubblici locali, alla stregua dell’affidamento a società scelta con gara.

Il ricorso alla gestione in house mantiene, invece, il carattere di procedura residuale.

Non vi è traccia nell’emendamento delle altre due deleghe contenute nel testo licenziato dalla Commissione (art. 1 e 3).

Altre disposizioni

Disposizioni in materia di tutela degli utenti del servizi pubblici locali si rinvengono nella legge finanziaria per il 200862, laddove si dispone (art. 2, co. 461) che gli enti locali, al fine di incrementare la tutela dei diritti dei consumatori e degli utenti dei servizi pubblici locali, in sede di stipula dei contratti di servizio debbano emanare una "Carta della qualità dei servizi", dalla quale si possano evincere gli standard qualitativi e quantitativi delle prestazioni erogate, le modalità di accesso alle informazioni concernenti la proposizione dei reclami e quelle per adire le vie conciliative e giudiziarie, nonché le modalità di ristoro dell'utenza.

Il soggetto gestore, con la partecipazione delle associazioni dei consumatori, ha inoltre l’obbligo di: verificare periodicamente l'adeguatezza dei parametri quantitativi e qualitativi del servizio erogato alle esigenze dell'utenza; prevedere un sistema di monitoraggio permanente in ordine al rispetto dei parametri fissati nel contratto di servizio e di quanto stabilito nelle "Carte della qualità dei servizi"; istituire una sessione annuale di verifica del funzionamento dei servizi tra ente locale, gestori dei servizi ed associazioni dei consumatori.

61 Così il ministro per gli affari regionali e le autonomie locali, intervenuto a illustrare

l’emendamento 1.2000 nella seduta della Commissione dell’11 dicembre 2007. 62 L. 24 dicembre 2007, n. 244, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale

dello Stato (legge finanziaria 2008).


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ORDINAMENTO DEGLI ENTI LOCALI

Il Codice delle autonomie

La Commissione Affari costituzionali del Senato ha iniziato, senza portarlo a conclusione, l’esame in sede referente del disegno di legge di iniziativa governativa S. 146463 (cosiddetto Codice delle autonomie), recante una serie di deleghe al Governo finalizzate dare attuazione all’articolo 117, secondo comma, lettera p) della Costituzione64 e a disciplinare organicamente la materia degli enti locali, il loro ordinamento e i loro rapporti con lo Stato e le Regioni, adeguandoli alla riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione (si veda più nel dettaglio la scheda Enti locali: iniziative di riforma, nel dossier 1/1, parte terza).

Il disegno di legge conferisce le seguenti deleghe al Governo, aventi ad oggetto: l’individuazione e l’allocazione delle funzioni fondamentali degli enti locali; l’individuazione e l’allocazione delle funzioni proprie degli enti locali; la disciplina degli organi di governo, del sistema elettorale e degli altri

settori relativi all'organizzazione degli enti locali, di competenza esclusiva dello Stato;

l’individuazione dei princìpi fondamentali nelle materie di competenza concorrente che interessano le funzioni, le organizzazioni ed i servizi degli enti locali;

l'istituzione delle città metropolitane; l'individuazione di funzioni amministrative statali ulteriori, rispetto a quelle

fondamentali e proprie, da allocare a livello territoriale; l'ordinamento di Roma, capitale della Repubblica; il potere sostitutivo dello Stato da esercitarsi nei confronti delle Regioni in

caso di inerzia delle stesse nell'adeguare le proprie disposizioni al nuovo ordinamento degli enti locali;

la revisione delle circoscrizioni delle province; l'adozione di una "Carta delle autonomie locali" conseguente al nuovo

ordinamento degli enti locali.

63 Al disegno di legge governativo sono stati abbinati i progetti S. 104 (Vitali ed altri); S. 1020

(Vitali ed altri); S. 1196 (Del Pennino ed altri); S.1265 (Sinisi e Fuda); S. 1281 (Ripamonti); S. 1520 (Di Lello Finuoli ed altri).

64 L’articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione riserva alla competenza legislativa esclusiva dello Stato le materie relative alla legislazione elettorale, agli organi di governo e alle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane.

ORDINAMENTO DEGLI ENTI LOCALI

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La questione del codice delle autonomie era stata ampiamente trattata nell'ambito dell'indagine conoscitiva svolta congiuntamente dalle Commissioni affari costituzionali della Camera dei deputati e del Senato sul Titolo V della Parte II della Costituzione (si veda il capitolo Titolo V: le questioni aperte, pag. 43).

Il 22 dicembre 2006 il Consiglio dei ministri ha esaminato in via preliminare

uno schema di disegno di legge delega sul sistema delle conferenze. Il provvedimento, che non è stato in seguito presentato alle Camere,

conferisce al Governo una delega per istituire e disciplinare la Conferenza Stato-Istituzioni territoriali quale nuova sede di confronto, di concertazione e di esplicazione del principio costituzionale di leale collaborazione tra lo Stato e il sistema delle Autonomie. La nuova Conferenza, nella quale confluiscono, con funzioni razionalizzate e semplificate, le attuali Conferenze Stato-Regioni, Stato-Città e Unificata, sarà articolata in tre sedi, una plenaria e due, rispettivamente, per le questioni di interesse regionale e locale (si veda il capitolo Titolo V: le questioni aperte, pag. 43).

I “costi della politica” negli enti locali

Con l’obiettivo di contenere le spese per la rappresentanza negli enti locali, varie misure contenute nella legge finanziaria per il 2008 (art. 2, commi 16-32) sono intervenute sia sulla disciplina di alcuni organi (comunità montane, giunte comunali e provinciali, forme associative comunali, circoscrizioni di decentramento comunale), sia su quella dello status degli amministratori (aspettativa, indennità, rimborsi spese). Per un approfondimento del contenuto di tali disposizioni si veda la scheda Interventi sui “costi della politica” negli enti locali, nel dossier 1/1, parte terza. Il medesimo tema è trattato, con riferimento ad ambiti diversi, nei capitoli Parlamento e sistema dei partiti, pag. 34 e (limitatamente ad alcuni profili) Contenimento della spesa pubblica (nel dossier relativo alla Commissione Bilancio, nonché nella scheda Il dibattito sui “costi della politica”, nel dossier 1/1, parte terza.

Il terzo mandato dei sindaci

Come nelle legislature precedenti, la questione della limitazione al numero dei mandati consecutivi dei sindaci e dei presidenti di provincia è stata affrontata anche nella XV legislatura. Il Senato ha esaminato alcuni disegni di legge di iniziativa parlamentare in materia senza pervenire, entro la fine della legislatura, all’approvazione di un testo (si veda il capitolo Il terzo mandato dei sindaci, nel dossier 1/1, parte terza).


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Incandidabilità, ineleggibilità e incompatibilità

La Commissione Affari costituzionali della Camera è giunta ad approvare un testo unificato (C. 1451 e abbinate) di una serie di proposte di legge vertenti sulla materia delle ineleggibilità e incompatibilità e tendenti a introdurre per i candidati alle elezioni politiche le ipotesi di incandidabilità previste per le elezioni regionali e amministrative (per i dettagli, si veda la scheda La disciplina dell’elettorato passivo, nel dossier 1/1, parte terza).

Per quanto riguarda più specificamente gli enti locali, il testo stabilisce che le cariche di sindaco di comune con popolazione superiore a 20.000 abitanti e di presidente di giunta provinciale, ove assunte durante il mandato parlamentare, sono incompatibili con l'ufficio di deputato o di senatore.

La disposizione intende superare l’orientamento giurisprudenziale affermato a partire dal 2002 dagli organi di verifica dei poteri della Camera dei deputati e del Senato in materia di incompatibilità tra la carica di parlamentare e i mandati elettivi locali.

Il testo dispone infine un ampliamento delle ipotesi di incandidabilità ai mandati elettivi locali, inserendo tra quelle già contemplate dall’articolo 58 del testo unico degli enti locali, le condanne per reati commessi con finalità terroristiche o di eversione.

Scioglimento degli enti locali condizionati dalla criminalità organizzata

Nel corso della XV legislatura la disciplina dello scioglimento degli enti locali per infiltrazioni mafiose (si veda in proposito la scheda Scioglimento di enti locali nel dossier 1/1, parte terza) è stata oggetto di interventi normativi che hanno interessato prevalentemente profili di carattere finanziario e di una complessiva iniziativa di riforma, il cui iter non si è tuttavia concluso.

La legge finanziaria 2007 (L. 296/200665) ha introdotto alcune disposizioni di natura finanziaria destinate agli enti locali commissariati per fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso.

Nel corso della XV legislatura la Commissione Affari costituzionali della Camera ha esaminato alcune proposte di legge in materia di scioglimento degli enti locali per infiltrazioni mafiose, elaborando un testo recante una complessiva riforma della disciplina vigente in materia.

65 L. 27 dicembre 2006, n. 296, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale


AUTONOMIE SPECIALI

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AUTONOMIE SPECIALI

Nel corso della XV legislatura la I Commissione Affari costituzionali, attraverso l’esame dei progetti di legge di modifica della procedura di revisione degli statuti speciali e dei progetti di legge di revisione dello statuto del Friuli-Venezia Giulia, affronta due delle principali questioni riguardanti le autonomie speciali: la definizione della “specialità”, il rifiuto della omologazione con le

ordinarie, se pure apparentemente verso l’alto; la natura pattizia degli statuti speciali e la clausola di inemendabilità unilaterale66;

l’aspirazione delle Regioni a statuto speciale (tutte) ad affermare nuovi statuti auto-proclamati e la loro “sussunzione” nella forma della legge costituzionale. Fuori dal Parlamento, attraverso le norme di attuazione degli statuti, prosegue

intanto l’attribuzione di funzioni e la correzione o definizione di questioni finanziarie, in attesa – anche per le Regioni a statuto speciale – del futuro assetto del “federalismo fiscale” o, più in generale, dell’attuazione dell’articolo 119 della Costituzione (vedi il paragrafo “Le Regioni a statuto speciale”, nella scheda L’evoluzione della finanza regionale, nel dossier relativo alla Commissione Bilancio).

Un’altra questione di rilevanza politico-istituzionale è quella relativa alla cosiddetta “geometria variabile” o “regionalismo asimmetrico”, ovvero gli statuti speciali, ex terzo comma dell’art. 116 Cost., per le Regioni Lombardia e Veneto le quali hanno avviato la trattativa con il Governo per approvare il testo di queste condizioni speciali di autonomia da proporre al Parlamento.

Procedura per la modifica degli statuti delle Regioni a statuto speciale

Il 20 luglio 2006 la I Commissione ha avviato l’esame congiunto in sede referente di sei proposte di legge costituzionale – tutte di iniziativa parlamentare ad eccezione di una di iniziativa del Consiglio regionale della Valle d’Aosta – aventi ad oggetto la procedura di modifica degli statuti delle Regioni a statuto speciale. La Commissione ha acquisito i pareri delle Regioni a statuto speciale e delle due province autonome, nonché della Commissione parlamentare per le questioni regionali ed ha concluso l’esame il 5 luglio 2007 con la predisposizione

66 Si veda, a chiarimento della posizione delle Regioni a statuto speciale sul punto, la c.d.

Dichiarazione di Aosta, formulata dai Presidenti delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome e dei Presidenti dell’Assemblea e dei Consigli delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome in occasione dell’incontro con delegati delle Commissioni Affari costituzionali di Camera e Senato tenutosi ad Aosta il 2 dicembre 2006.


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di un testo unificato (A.C. 203-980-1241-1601-1606-1672-A), che non ha avuto ulteriore seguito.

Adottati con legge costituzionale – come dispone l’articolo 116, primo comma della

Costituzione, gli statuti delle Regioni ad autonomia differenziata possono attualmente essere modificati secondo la procedura di cui all’art. 138 Cost. per l’approvazione delle leggi di revisione costituzionale e delle altre leggi costituzionali, con le rilevanti peculiarità introdotte dalla L.Cost. 2/2001 che modifica a riguardo i cinque statuti speciali: le proposte di modifica dello statuto di iniziativa governativa o parlamentare sono

comunicate dal Governo della Repubblica al Consiglio della Regione interessata, che esprime il suo parere entro due mesi (in Trentino-Alto Adige, il parere è espresso anche dai Consigli delle Province autonome di Trento e di Bolzano);

le modificazioni allo statuto approvate dalle Camere non sono comunque sottoposte a referendum nazionale (anche nell’ipotesi in cui vengano approvate a maggioranza assoluta, ma inferiore ai due terzi dei componenti di ciascuna Camera in seconda deliberazione). Il testo unificato licenziato dalla I Commissione modifica i cinque statuti

speciali, introducendo in ciascuno di essi la stessa novella al procedimento di revisione. Secondo queste disposizioni, le modifiche agli statuti di autonomia devono essere adottate con legge costituzionale, previa intesa con la Regione o con la Provincia autonoma interessata, e non più, come previsto oggi, previo parere del rispettivo Consiglio regionale. L’intesa deve essere raggiunta sul testo approvato dalle due Camere (ex art. 138 Cost.) in prima deliberazione; questo viene a tal fine trasmesso al Consiglio regionale (e ai Consigli delle Province autonome, per le proposte che riguardano lo statuto del Trentino-Alto Adige). Le novelle introdurrebbero inoltre un’apposita procedura nel caso di diniego alla proposta di intesa, che può essere manifestato entro tre mesi dalla trasmissione del testo, con deliberazione a maggioranza dei due terzi dei componenti il Consiglio della Regione interessata (o uno dei Consigli delle Province autonome). Decorso tale termine senza che sia stato deliberato il diniego, le Camere possono approvare la legge costituzionale.

La previsione dell’intesa recepisce le istanze – già manifestate dai Presidenti dalle Regioni a statuto speciale in occasione del dibattito sulla riforma della Parte II della Costituzione nella XIV legislatura e ribadito in successive occasioni – di dare rilievo costituzionale all’asserita natura “pattizia” degli statuti stessi (che nella prassi sono stati adottati, al pari delle successive modifiche, pervenendo sempre ad un’intesa con la Regione).

Una formulazione sostanzialmente identica a quella utilizzata nelle proposte di legge

costituzionale e nel testo unificato adottato dalla Commissione era stata adottata dal testo di legge costituzionale recante Modifiche alla Parte II della Costituzione, sottoposto – con esito negativo – a referendum confermativo ex art. 138 Cost. il 25 giugno 2006. Quel testo all’art. 38 prevedeva una modifica all’art. 116, primo comma, della Costituzione, subordinando l’adozione di interventi sugli statuti speciali ad una previa

AUTONOMIE SPECIALI

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intesa con la Regione o la Provincia autonoma interessata. La differenza è nella tecnica legislativa adottata: anziché modificare la Costituzione, il testo unificato inserisce le nuove regole per la revisione degli statuti di autonomia all’interno degli statuti stessi (secondo una tecnica già usata per le modifiche all’iter di riforma degli statuti dalla L.Cost. 2/2001). Con la conseguenza che queste stesse regole potranno essere modificate dal legislatore costituzionale solo mediante le nuove procedure che verrebbero introdotte (cioè subordinatamente all’intesa con la Regione interessata).

I progetti di revisione dello statuto del Friuli-Venezia Giulia

La I Commissione ha esaminato in sede referente quattro proposte di legge costituzionale – una del Consiglio regionale della Regione (AC 519), le altre di iniziativa parlamentare (AC 840, 1166, 1816) – che intervengono sullo statuto di autonomia della Regione Friuli-Venezia Giulia, abrogando e sostituendo integralmente lo statuto vigente adottato con L.Cost. 1/1963 (tranne l’AC 840, che apporta una singola modifica). La Commissione in data 15 luglio 2007 ha adottato come testo base il testo unificato predisposto dal Relatore, testo che non ha avuto ulteriore seguito.

Le proposte di nuovo statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia presentate nella XV legislatura, al di là delle relative differenze, sono incentrate sulla (ri)definizione della specialità, caratterizzata dalla originarietà dei poteri statutari e dalla natura pattizia dell’atto che li riconosce. Sono due le linee ispiratrici: in primo luogo la direttrice dell’ampliamento e del consolidamento dei poteri,

orientata in particolare a dare attuazione all’art. 10 della L.Cost. 3/2001. L’obiettivo è quello di tradurre in attribuzioni esplicite e certe la “clausola di migliore trattamento”, la cui applicazione è ora rimessa alla lettura datale dai legislatori statale e regionale e, per i casi di conflitto, dalla linea interpretativa dettata dalla Corte costituzionale. Le proposte ridefiniscono sia la natura delle potestà legislative della Regione (esclusiva/primaria/residuale, concorrente, attuativa/integrativa) sia il catalogo delle materie, delle finalità e degli oggetti di quelle potestà. La formulazione e la sistematica di queste disposizioni rivendica quelle potestà a titolo originario, in taluni casi oltre la partizione e gli elenchi dell’art. 117 Cost., come connotazione della specialità, la quale ri-definisce contestualmente – nello statuto speciale/patto costituzionale – l’ambito delle materie spettanti allo Stato;

di più lungo periodo e sicuramente più profondo è l’obiettivo della ricostituzione, o ricollocazione istituzionale (e costituzionale), della “specialità”, una condizione sempre più insidiata dall’innalzamento del grado di decentramento dei poteri all’intero sistema regionale, quale che sia il nomen che questo processo assume. Nelle proposte esaminate la specialità viene definita come presenza costituzionale diversa non soltanto per ampiezza di contenuti entro l’assetto progressivamente federalista dello Stato, ma per origine e natura. Origine e natura che non derivano (o “non derivino”) da


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decentralizzazione e ri-allocazione dei poteri, ma sono riconosciute nel patto costituzionale come proprie della storia di quelle Regioni i cui statuti, per questa origine, si richiamano ai rispettivi “popoli”. Da qui – inoltre - la presenza del “preambolo” (nella proposta del Consiglio regionale) e le numerose disposizioni sui “princìpi fondamentali” e sui “diritti e doveri dei cittadini” che duplicano – con variazioni – molte delle parallele disposizioni della Costituzione. Il testo base proposto dal Relatore il 15 luglio 2007 prende come base il

testo della proposta del Consiglio regionale “depurato” dalle parti che risultano maggiormente problematiche rispetto ai principi che – secondo il parere del Relatore e della Commissione – occorre assumere come punti fermi: l’autonomia speciale si fonda su una decisione dello Stato sovrano (anche se

vi sono i casi particolari del Trentino-Alto Adige e della Valle d’Aosta, nei quali interviene anche un vincolo di diritto internazionale): viene espunto il Preambolo e gli articoli che riproducono princìpi e norme costituzionali (modifica dei confini regionali; principio di uguaglianza, ripudio della guerra, principio di sussidiarietà, valorizzazione delle autonomie funzionali);

il rispetto, da parte dello statuto del Friuli-Venezia Giulia, del quadro ordinamentale delineato dal nuovo Titolo V della Parte seconda della Costituzione: il nome della Regione è perciò solo quello italiano (art. 116 Cost.), viene soppresso l’articolo che riportava le competenze esclusive dello Stato e vengono apportate alcune modifiche all’elenco delle materie di competenza esclusiva regionale. Altre modifiche riguardano il ricorso alla Corte costituzionale per questione di legittimità e le funzioni della Commissione paritetica.

Procedure di attivazione dell’articolo 116, co. 3°, Cost.

Con la riforma costituzionale del 2001 (L. Cost. 3/2001) è stato introdotto il cosiddetto “regionalismo differenziato o asimmetrico” secondo cui alle Regioni a statuto ordinario possono essere attribuite “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia” in relazione a determinate materie e seguendo una particolare procedura. Il terzo comma dell’articolo 116 specifica le che le materie oggetto di attribuzione di ulteriori funzioni possono essere le materie di legislazione concorrente (art. 117, 3° comma) ed alcune materie di legislazione esclusiva dello Stato (art. 117, 2° comma): giustizia di pace; norme generali sull’istruzione; tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali. L’attribuzione di funzioni deve avvenire con legge dello stato – approvata dalle Camere a maggioranza assoluta – sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata, a cui spetta comunque l’iniziativa.

AUTONOMIE SPECIALI

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Per dare avvio a questa procedura si sono attivate le Regioni Lombardia e Veneto. In entrambi i casi, a seguito di una fase istruttoria, è stato approvato da parte del Consiglio regionale un atto con il quale viene dato mandato al Presidente della Regione di avviare il confronto con il Governo e vengono individuate le materie oggetto del confronto, per ciascuna delle quali è redatta una scheda in cui sono evidenziate funzioni e compiti che la Regione vorrebbe acquisire. In questa prima fase del procedimento entrambe le Regioni non affrontano, né menzionano in alcun modo, la problematica relativa al finanziamento delle funzioni; a riguardo la norma costituzionale dispone “solamente” la necessità del “rispetto dei princìpi di cui all’articolo 119”.

Nell’aprile 2007 il Consiglio regionale della Lombardia approva la Risoluzione concernente l’iniziativa per l’attribuzione alla Regione Lombardia di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia ai sensi dell’art. 116, terzo comma, della Costituzione (Delib.C.R. 3-4-2007 n. VIII/367) con la quale sono individuate 12 materie. Il negoziato con il Governo è iniziato ufficialmente il 30 ottobre 2007 con la stipula di un’Intesa e la costituzione di un tavolo politico e tecnico quale sede paritetica con il compito di approfondire l’esame delle materie.

La Regione Veneto con la Delibera del Consiglio regionale 18 dicembre 2007 n. 98, Attuazione dell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione per il riconoscimento alla Regione del Veneto di un’autonomia differenziata, individua 14 materie da sottoporre al confronto.

Per entrambe le Regioni le materie attualmente di competenza esclusiva dello Stato, le cui funzioni sarebbero da “negoziare” sono: tutela dell’ambiente e dell’ecosistema (ad esempio per la disciplina del controllo degli inquinanti ambientali e la definizione di criteri, limiti e soglie per la tutela degli elementi), tutela dei beni culturali (ad esempio il Veneto chiede la competenza concorrente nella tutela dei beni librari e archivistici, attraverso una soprintendenza regionale); organizzazione della giustizia di pace (acquisire competenze per incrementare il numero dei giudici di pace).

Per le materie di competenza concorrente viene richiesto un rafforzamento del ruolo della Regione – in alcuni casi anche a seguito della denunciata “erosione” di competenze da parte dello Stato – in alcuni casi per uno specifico settore: ordinamento della comunicazione, protezione civile (in particolare la disciplina del Corpo forestale dello Stato); previdenza complementare e integrativa, infrastrutture (governo dell’intero procedimento per la realizzazione di infrastrutture), ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori produttivi (per il Veneto: ricerca applicata alla produzione di beni e servizi), casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale.

Per quanto concerne l’istruzione – scolastica e universitaria – la Regione Veneto richiede competenze legislative relative alle norme generali sull’istruzione più direttamente incidenti sul sistema regionale; competenze legislative ed


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amministrative relative al personale della scuola; competenze relative alla programmazione dell’offerta formativa universitaria. Questo ultimo aspetto è in comune con la Regione Lombardia che limita la materia alla programmazione dell’offerta formativa e delle sedi dell’istruzione universitaria.

In materia sanitaria le due Regioni usano nomi diversi: per il Veneto è la “tutela della salute” (per cui si rivendica “specifica autonomia programmatoria e gestionale) per la Lombardia “organizzazione sanitaria” (intesa come autonomia organizzativa e governance del sistema).

Nelle materie “potere estero della Regione” (Veneto) e “cooperazione transfrontaliera” (Lombardia) viene richiesto una maggiore autonomia – e la semplificazione delle procedure – per la stipula di accordi e intese con Stati confinanti.

Altre due materie aggiunte infine dalla Regione Veneto sono il governo del territorio e i lavori pubblici.

DIRITTI E LIBERTÀ FONDAMENTALI

IMMIGRAZIONE

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IMMIGRAZIONE

La questione dell’immigrazione è stata uno dei temi al centro del dibattito politico anche nella XV legislatura.

La Camera ha iniziato nel settembre 2007 l’esame di diversi progetti di legge in materia – tra cui un disegno di legge delega del Governo (A.C. 2976) volto ad una riforma complessiva del testo unico del 1998 – senza pervenire tuttavia alla loro approvazione.

I punti qualificanti del disegno di legge del Governo erano i seguenti:

programmazione triennale delle quote di ingresso annuali, in luogo della definizione annuale delle quote tramite i “decreti flussi”;

predisposizione di liste di lavoratori stranieri nei Paesi di origine (una sorta di sistema di collocamento all’estero);

reintroduzione degli ingressi per l’inserimento nel mondo del lavoro tramite sponsor che si impegnino finanziariamente per gli immigrati. Era prevista inoltre la possibilità per l’immigrato di “autosponsorizzarsi”, cioè di fornire egli stesso prove di adeguate risorse finanziarie al fine di ottenere il premesso di soggiorno per ricerca di lavoro;

semplificazione delle procedure per il rilascio del visto di ingresso e per il rilascio e rinnovo del permesso di soggiorno;

concessione dell’esercizio del diritto di voto alle elezioni amministrative per gli stranieri soggiornanti di lungo periodo;

previsione di misure volte a rendere effettivi i rimpatri, anche attraverso forme di rimpatrio volontario;

rimodulazione delle sanzioni correlate alla violazione delle disposizioni in materia di immigrazione in relazione alla gravità e alla reiterazione delle violazioni;

superamento del sistema dei centri di permanenza temporanea e assistenza (CPTA);

potenziamento delle misure volte all’inserimento degli stranieri regolari, con particolare riguardo ai minori. Per un esame più dettagliato del disegno di legge di riforma del testo unico e

dei progetti di legge di iniziativa parlamentare, si rinvia alla scheda Il progetto di riforma del testo unico sull’immigrazione, nel dossier 1/1, parte terza. Il quadro normativo vigente, comprensivo delle modifiche apportate nella XV legislatura, è descritto in una serie di schede di approfondimento (vedi dossier 1/1, parte terza) che trattano i seguenti argomenti: Le politiche di programmazione dei flussi migratori;


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Permesso di soggiorno e lavoro; Contrasto dell’immigrazione clandestina; Le politiche di integrazione degli stranieri.

Il disegno di legge del Governo al quale si è sopra accennato riflette in parte i

contenuti di una mozione in tema di flussi migratori approvata in precedenza dal Senato67, che impegna il Governo ad intervenire in materia seguendo una serie di indicazioni, quali: rafforzare il processo di programmazione dei flussi sulla base di realistiche

analisi previsionali circa le necessità del Paese; rivedere la normativa d'accesso legale al lavoro; introdurre meccanismi di concessione dei permessi di soggiorno e di loro

rinnovo, non vessatori per gli immigrati; tutelare i diritti degli immigrati secondo quanto prescritto dalle convenzioni

internazionali; realizzare la riforma dei procedimenti di acquisizione della cittadinanza; sostenere i processi d'integrazione; sostenere e rafforzare le politiche bilaterali e multilaterali con i Paesi di

emigrazione. Gli stessi concetti e principi sono alla base del Documento programmatico

relativo alla politica dell’immigrazione e degli stranieri nel territorio dello Stato per il triennio 2007-2009 approvato dal Governo e trasmesso alle Camere per il parere delle Commissioni permanenti nel dicembre 2007 (vedi scheda Documento programmatico e decreti flussi , nel dossier 1/1, parte terza).

Una dettagliata analisi del fenomeno migratorio, corredata da una esposizione delle politiche pubbliche in materia, è contenuta nel primo rapporto sull’immigrazione in Italia presentato dal ministro dell’interno il 29 aprile 2008.

La particolare attenzione del Parlamento alla questione dell’immigrazione è

testimoniata dall’indagine conoscitiva sull’immigrazione e l’integrazione svolta da parte del Comitato parlamentare Schengen e conclusa con l’approvazione di un documento finale il 19 febbraio 2008.

Anche se il progetto di riforma complessivo non è stato approvato – l’esame

non è andato oltre la sede referente alla Camera – nella XV legislatura si sono registrate numerose altre iniziative (realizzate in tutto o in parte) incidenti su singoli aspetti delle politiche dell’immigrazione.

67 Senato della Repubblica, Seduta del 26 ottobre 2006 (antimerid., n. 63), Discussione delle

mozioni n. 35, 42 e 43 sui flussi migratori. Ritiro della mozione n. 43 e dell’ordine del giorno G1. Approvazione della mozione n. 42 (Livi Bacci, Finocchiaro, Zanda, Russo Spena, Palermi, Peterlini, Formisano, Treu). Reiezione della mozione n. 35 (testo 2).

IMMIGRAZIONE

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Si tratta di iniziative di tipo legislativo o amministrativo, volte ad intervenire direttamente o indirettamente sulla materia, sia sul versante della gestione dell’immigrazione e del contrasto dell’immigrazione clandestina, sia con riguardo al diritto all’integrazione.

Da rilevare che la maggior parte dei provvedimenti legislativi approvati in via definitiva, alcuni dei quali modificano sensibilmente alcune disposizioni del testo unico, sono atti di recepimento di direttive comunitarie; segno della sempre maggiore influenza nell’ordinamento interno della politica comune europea in materia di immigrazione.

E originata dall’attuazione di norme comunitarie è stata la riforma della disciplina dell’asilo, operata nella XV legislatura, alla quale è dedicato un specifico capitolo: Status di rifugiato e diritto di asilo , pag.76 .

Gestione dell’immigrazione

Nella regolamentazione dell’ingresso e permanenza degli stranieri si registrano alcuni interventi volti alla semplificazione delle relative procedure.

Innanzitutto si segnala l’approvazione della L. 68/200768, che abolisce l’obbligo di richiedere il permesso di soggiorno per viaggi di breve durata (inferiori a tre mesi) compiuti per motivi di visita, affari, turismo e studio. In sostituzione sarà sufficiente una dichiarazione di presenza all’ufficio di frontiera ovvero in questura.

La disposizione era inizialmente contenuta nel decreto-legge 10/2007 (vedi oltre) volto

in generale all’adeguamento di diverse disposizioni interne ad obblighi comunitari disattesi. Tra queste, quelle in materia di immigrazione (contenute nell’art. 5 del decreto) sono state in parte soppresse in sede di conversione69. È stata in particolare soppressa l’eliminazione dell’obbligo (che viene dunque ripristinato) per l’ospitante di comunicare l’ospitalità alla questura di un immigrato, di cui all’art. 7 del testo unico.

Già in precedenza, la L. 296/2006 (legge finanziaria 2007) aveva abrogato

l’obbligo di comunicazione per il datore di lavoro che assume un lavoratore non comunitario (art. 1, comma 1184).

Abolito anche l’obbligo di richiedere il nulla osta per il lavoro per i lavoratori extracomunitari dipendenti da datori di lavoro residenti o aventi sede in altro Stato membro nell’Unione europea, sostituito da una semplice dichiarazione ai fini del rilascio del permesso di soggiorno da parte del citato decreto-legge 10/2007 (art. 5)70.

68 L. 28 maggio 2007, n. 68, Disciplina dei soggiorni di breve durata degli stranieri per visite, affari,

turismo e studio. 69 Em. 5.1000 approvato il 13 marzo 2007 dalle commissioni 1ª e 6ª del Senato. 70 D.L. 15 febbraio 2007, n. 10, Disposizioni volte a dare attuazione ad obblighi comunitari ed

internazionali (convertito dalla L. 6 aprile 2007, n. 469).


70

Inoltre, è stata introdotta una procedura semplificata per l’ingresso di cittadini extracomunitari ai fini di ricerca scientifica con il D.Lgs. 17/200871 che ha introdotto un apposito nuovo articolo (l’art. 27-ter) nel testo unico (si veda per maggiori dettagli la scheda Permesso di soggiorno e lavoro, nel dossier 1/1, parte terza).

Anche a livello amministrativo si segnalano alcuni interventi di semplificazione di

specifiche procedure. È stato semplificato il procedimento di rilascio e rinnovo dei permessi di

soggiorno, con la presenza di soli tre soggetti: sportello unico, questura ed enti locali, al fine di risolvere la questione dei ritardi nei rilasci e nei rinnovi (direttiva del Ministro dell’interno 5 febbraio 2008).

Si è chiarito che non è richiesto il permesso di soggiorno del minore straniero adottato o affidato a scopo di adozione (direttiva del Ministro dell’interno e del Ministro delle politiche per la famiglia del 21 febbraio 2007) e che può essere rilasciato il permesso di soggiorno anche agli sportivi extracomunitari dilettanti con le modalità semplificate valide per gli sportivi professionisti (circolare del Ministero dell’interno del 2 marzo 2007).

Contrasto all’immigrazione clandestina

In materia di immigrazione clandestina e di contrasto delle attività illecite ad essa collegate il Governo ha presentato due disegni di legge che sono stati esaminati dalle Camere, senza però giungere all’approvazione definitiva.

Il primo disegno di legge (A.C. 1857) è stato esaminato dalla Commissione giustizia della Camera e riguarda i cosiddetti scafisti, ossia coloro che favoriscono e sfruttano l’ingresso clandestino in Italia, ed è volto a reprimere con maggior durezza tali reati.

Tale obiettivo è perseguito attraverso:

la ridefinizione del reato di favoreggiamento dell’immigrazione clandestina; l’applicazione della custodia cautelare in carcere per i delitti connessi all’immigrazione

clandestina, alla stregua di quelli di criminalità organizzata; il prolungamento della durata massima delle indagini preliminari (che viene portata a

due anni, come per i più gravi delitti) e, di conseguenza della custodia cautelare. Il secondo disegno di legge è volto a contrastare il lavoro nero degli stranieri

irregolari. Approvato dal Senato il 12 giugno 2007, il disegno di legge (A.S. 1201 - A.C. 2784) è stato esaminato dalla Commissione giustizia della Camera che l’11 dicembre 2007, su proposta del relatore, ha adottato un testo base, diverso dal testo del Senato, senza tuttavia proseguirne oltre l’esame.

71 D.Lgs. 9 gennaio 2008, n. 17, Attuazione della direttiva 2005/71/CE relativa ad una procedura

specificamente concepita per l'ammissione di cittadini di Paesi terzi a fini di ricerca scientifica.

IMMIGRAZIONE

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Il provvedimento introduce il delitto di grave sfruttamento del lavoro per coloro che inducono altri, che versano in situazione di difficoltà, a prestare un’attività lavorativa caratterizzata da grave sfruttamento.

Inoltre, sono aumentate le pene previste per i datori di lavoro che occupano immigrati clandestini attraverso forme di intermediazione non autorizzata (caporalato).

Disposizioni in ordine alla disciplina dell’espulsione, erano contenute sia nel D.L. 181/2007 (art. 1-ter), sia nel D.L. 249/2007 (art. 2), entrambi decaduti per mancata conversione nei termini, che disponevano per i cittadini non comunitari il trasferimento al tribunale ordinario in composizione monocratica le competenze in materia di espulsione riconosciute dal testo unico al giudice di pace (sulla vicenda dei due decreti-legge, si veda il capitolo Diritto di circolazione dei cittadini UE, pag. 79).

Da segnalare, inoltre, due proposte di legge di iniziativa parlamentare dal contenuto analogo, volte a introdurre disposizioni per agevolare il controllo dell’identità dello straniero e a contrastare il fenomeno dell’utilizzo di false generalità (A.C. 1936 e 1937) di cui era iniziato l’esame presso le Commissioni I (Affari costituzionali) e II (Giustizia) della Camera.

Il rafforzamento dell’attività di contrasto all’immigrazione clandestina è stato oggetto di una specifica disposizione della legge finanziaria 2008 (art. 1, comma 349) che reca a tal fine una autorizzazione di spesa di 19,1 milioni annui per il 2008 e per il 2009 e di 17,5 milioni per il 2010 a favore del Ministero dell’interno.

Sul piano amministrativo, rileva l’istituzione nel gennaio 2007 dell’Osservatorio sulla

prostituzione e sui fenomeni delittuosi ad essa connessi, presso il Dipartimento di pubblica sicurezza, con compiti di studio, ricerca e proposta sul complessivo sistema di prevenzione e di contrasto ai fenomeni delittuosi connessi alla prostituzione. L’Osservatorio, inoltre, elabora misure di assistenza, protezione e tutela delle vittime della tratta.

La verifica delle condizioni di vita nei centri di permanenza temporanea e

assistenza (CPTA), anche in vista della loro riforma, è stata l’obiettivo principale di una speciale Commissione d’indagine sui CPTA istituita dal ministro dell’interno nel luglio 2006 e presieduta dall’ambasciatore Staffan de Mistura.

La Commissione ha concluso i suoi lavori nel gennaio 2007 con la pubblicazione di un dettagliato rapporto conclusivo, in cui si propone il “superamento” dei CPTA attraverso un processo di svuotamento di tutte le categorie di persone per le quali non c’è necessità di trattenimento.

Per quanto riguarda l’attività internazionale si ricorda che nel luglio 2006

l’Italia ha manifestato la sua intenzione di aderire al Trattato di Prüm. Si tratta di un accordo, sottoscritto il 27 maggio 2005 da sette Stati membri dell´Unione europea (Germania, Spagna, Francia, Austria, Belgio, Paesi Bassi e Lussemburgo), con lo scopo di rafforzare la cooperazione di polizia in materia di


72

lotta al terrorismo, alla criminalità transfrontaliera e all’immigrazione clandestina. Il Parlamento da parte sua ha chiesto al Governo di ratificare al più presto il trattato.72 Il 13 novembre 2007 il Governo ha presentato il ddl di ratifica al Senato che però non ne ha iniziato l’esame (A.S. 1877). Sul punto, si veda la scheda Il “pacchetto sicurezza” nel dossier 1/1, parte terza).

È stato emanato il decreto legislativo 24/200773 per il recepimento della direttiva comunitaria 2003/110/CE, relativa all’assistenza durante il transito in uno scalo aereo di un Paese membro dell’Unione europea – nell’ambito di provvedimenti di espulsione per via aerea – quando non sia possibile per lo Stato membro avvalersi di voli diretti per l’allontanamento degli stranieri espulsi verso i Paesi terzi di destinazione. In conformità alle convenzioni internazionali il transito per via aerea non è richiesto né autorizzato se il cittadino espulso corre il rischio di subire nel Paese di destinazione o di transito trattamenti inumani, tortura o morte.

Da segnalare, inoltre, l’emanazione del decreto legislativo 144/200774, anch’esso di attuazione di norme comunitarie (direttiva 2004/82/CE), che introduce l’obbligo, per i vettori aerei professionali, di comunicare anticipatamente i dati delle persone trasportate alle autorità incaricate di svolgere i controlli di polizia di frontiera al fine di migliorare i controlli alle frontiere e contrastare l’immigrazione illegale.

La I Commissione ha iniziato l’esame di una proposta di legge (A.C. 2808 Gozi ed altri) volta ad aggiornare le competenze del Comitato parlamentare Schengen, che assumerebbe la denominazione di “Comitato parlamentare in materia di immigrazione”.

L’iniziativa origina dal passaggio della materia Schengen dal quadro intergovernativo a quello giuridico comunitario e dell’Unione europea, e dalla necessità di raccordare le politiche nazionali in materia di libera circolazione, controllo delle frontiere, cooperazione di polizia ed immigrazione con la costruzione dello spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia.

Diritto all’integrazione

In materia di integrazione, particolare rilievo ha avuto la discussione alla Camera su una serie di progetti di legge (di cui uno del Governo) di riforma della

72 Comitato parlamentare di controllo sull'attuazione dell'accordo di Schengen, di vigilanza

sull'attività di Europol, di controllo e vigilanza in materia di immigrazione, Risoluzione relativa all’adesione dell’Italia al Trattato di Prüm, approvata il 18 luglio 2007. La risoluzione impegna il Governo a prendere entro il 30 settembre 2007 le opportune iniziative volte a ratificare il Trattato di Prüm.

73 D.Lgs. 25 gennaio 2007, n. 24, Attuazione della direttiva 2003/110/CE, relativa all'assistenza durante il transito nell'ambito di provvedimenti di espulsione per via aerea.

74 D.Lgs. 2 agosto 2007, n. 144, Attuazione della direttiva 2004/82/CE concernente l'obbligo per i vettori aerei di comunicare i dati relativi alle persone trasportate.

IMMIGRAZIONE

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disciplina sulla cittadinanza, volti in genere ad agevolare l’acquisizione della cittadinanza italiana da parte degli stranieri regolarmente soggiornanti nel nostro Paese. Tra le misure principali del disegno di legge del Governo (A.C. 1607) l’abbassamento da dieci a cinque anni del periodo minimo di presenza legale in Italia richiesto ai fini della concessione della cittadinanza per naturalizzazione (si veda in proposito il capitolo Iniziative in materia di cittadinanza, pag. 84).

Alla concessione della cittadinanza conseguirebbe, ovviamente, l’estensione agli immigrati di tutti i diritti civili, politici e sociali dei cittadini italiani, tra questi il diritto di voto attivo e passivo, la cui concessione agli stranieri regolari (limitatamente alle elezioni amministrative) ha costituito materia di ampio dibattito nelle ultime due legislature.

Al Senato è iniziato l’esame del disegno di legge del Governo che adegua l’ordinamento degli enti locali alla riforma del Titolo V della parte II della Costituzione (A.S. 1464, sul quale si veda la scheda Ordinamento degli enti locali – Iniziative di riforma, nel dossier 1/1, parte terza). Esso prevedeva tra l’altro la possibilità per i comuni e le città metropolitane di riconoscere nei rispettivi statuti il diritto di elettorato attivo e passivo nelle elezioni degli organi di decentramento ai cittadini stranieri non comunitari che siano in possesso del permesso di soggiorno CE (art. 2, co. 4, lett. h).

Anche il disegno di legge di riforma del testo unico sull’immigrazione prevedeva la concessione del diritto di voto agli stranieri per le elezioni amministrative (si veda la scheda Il progetto di riforma del testo unico sull’immigrazione, nel dossier 1/1, parte terza).

Si ricorda inoltre che la I Commissione (Affari costituzionali) della Camera ha iniziato nel mese di novembre 2006 l’esame di due proposte di legge di iniziativa parlamentare sulla libertà religiosa75, volte ad aggiornare la disciplina in materia elaborata tra gli anni ’20 e ’30 del secolo scorso (per un esame dettagliato si veda la scheda Progetti in materia di libertà religiosa, nel dossier 1/1, parte terza).

I progetti di legge perseguivano tre obiettivi principali:

definire i principi generali sulla libertà religiosa; regolamentare la posizione giuridica delle confessioni religiose; definire le procedure per la stipulazione delle intese fra lo Stato e le confessioni

religiose. La commissione Affari costituzionali del Senato ha approvato, il 13 giugno

2007, una proposta di legge per creare una Commissione parlamentare d'inchiesta sulla condizione delle donne immigrate, originata da due distinti progetti di iniziativa parlamentare (A.S. 947 Mantovano ed altri e 1443 Silvana Amati ed altri), che però non ha iniziato l’esame in Assemblea.

75 A.C. 36 e 134.


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Anche per quanto riguarda il diritto all’integrazione, la maggior parte degli interventi normativi realizzati traggono origine da disposizioni comunitarie. Si tratta, in particolare, di due decreti legislativi, attuativi di altrettante direttive comunitarie (2003/109 e 2003/86), che incidono su questioni relative allo status di immigrato: uno – il D.Lgs. 3/200776 – riguarda i soggiornanti di lungo periodo e, tra l’altro, abbrevia (da sei a cinque anni) il periodo di minimo di permanenza regolare per l’ottenimento del permesso di soggiorno CE a tempo indeterminato, in luogo del permesso di soggiorno soggetto a rinnovo annuale (si veda in proposito la scheda Permesso di soggiorno CE di lungo periodo , nel dossier 1/1, parte terza).

L’altro – D.Lgs. 5/200777 – relativo all’istituto del ricongiungimento familiare, elimina alcune condizioni limitative all’esercizio del diritto all’unità familiare, tra cui la condizione di familiari a carico per i figli minori (vedi scheda Ricongiungimento familiare, nel dossier 1/1, parte terza).

Nell’ambito degli strumenti di incentivazione all’integrazione si segnala il Fondo per l’inclusione sociale degli immigrati istituito dalla legge finanziaria 2007 (L. 296/2007, art. 1, commi 1267-1268) con una dotazione di 50 milioni di euro annui per il triennio 2007-2009, incrementata di ulteriori 50 milioni per il 2008 dalla legge finanziaria 2008 (L. 244/2007, art. 2, co. 536).

Successivamente, tuttavia, la Corte costituzionale (sent. 27 febbraio - 7 marzo 2008, n. 50), ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della norma di istituzione del fondo per violazione degli artt. 117, quarto comma, e 119 Cost. (per ulteriori dettagli si può vedere la scheda Le politiche di integrazione, nel dossier 1/1, parte terza).

La citata legge finanziaria 2007 contiene altre disposizioni in materia di integrazione, quali: la riorganizzazione dei centri locali per l’istruzione degli adulti, anche con il

fine di diffondere la conoscenza della lingua italiana presso la popolazione adulta immigrata (art. 1, co. 632);

la destinazione del 90% del contributo di solidarietà dei trattamenti di fine rapporto più alti alle iniziative volte a favorire l’istruzione e la tutela delle donne immigrate (art. 1, co. 223);

l’estensione dell’esenzione dall’IVA per le prestazioni socio-sanitarie rese a migranti, richiedenti asilo, donne vittime di tratta ecc. (art. 1, co. 312). A livello amministrativo, si segnala l’istituzione della Consulta giovanile per il

pluralismo culturale e religioso, avvenuta nel dicembre 2006 su iniziativa del ministro dell’interno e del ministro per le politiche giovanili e lo sport. Essa è formata da quindici

76 D.Lgs. 8 gennaio 2007, n. 3, Attuazione della direttiva 2003/109/CE relativa allo status di

cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo. 77 D.Lgs. 8 gennaio 2007, n. 5, Attuazione della direttiva 2003/86/CE relativa al diritto di

ricongiungimento familiare

IMMIGRAZIONE

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giovani appartenenti a differenti culti presenti nel nostro Paese e ha sede presso gli uffici del Ministro per le Politiche giovanili.

Nell’ambito della Consulta per l’islam (istituita nel 2005 e confermata dal Governo Prodi) il ministro dell’interno ha proposto la definizione di una Carta dei principi e dei valori destinata non solo all’adesione degli islamici ma di tutti coloro che vogliono diventare cittadini. A questo scopo il Ministro ha istituito un comitato di esperti con il compito di elaborare una bozza di Carta che si è concretizzato con la emanazione della Carta dei valori, della cittadinanza e dell'integrazione.

L’attività del comitato tuttavia non si è conclusa: il Ministro dell’interno lo ha incaricato di studiare e proporre le più opportune iniziative per la conoscenza e la diffusione della Carta di valori, nonché i successivi interventi e le iniziative più adeguate per l’armonica convivenza delle comunità dell’immigrazione e religiose nella società italiana78. Su questi temi si veda anche il capitolo Diritti e libertà: altre iniziative, pag. 91.

78 Si veda il decreto del Ministro dell’interno 23 aprile 2007 che contestualmente alla

pubblicazione della Carta dei valori istituisce il Consiglio scientifico incaricato di approfondire e proporre le iniziative opportune volte alla conoscenza, la diffusione della Carta e di studiare soluzioni per l’armonica convivenza delle comunità immigrate e religiose nella società italiana.


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STATUS DI RIFUGIATO E DIRITTO DI ASILO

Il diritto di asilo è tra i diritti fondamentali dell’uomo riconosciuti dal nostro ordinamento.

L’articolo 10, terzo comma, della Costituzione prevede, infatti, che lo straniero, al quale sia impedito nel suo Paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche, ha diritto di asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge.

Anche se i due termini sono spesso usati come sinonimi, l’istituto del diritto di asilo non coincide con quello del riconoscimento dello status di rifugiato, per il quale non è sufficiente che nel Paese di origine siano generalmente conculcate le libertà fondamentali, ma il singolo richiedente deve aver subito, o avere il fondato timore di poter subire, specifici atti di persecuzione.

Il dettato costituzionale sul diritto di asilo non è stato attuato, mancando ancora una legge organica che ne stabilisca le condizioni di esercizio, anche se la giurisprudenza ha stabilito la possibilità di riconoscere il diritto di asilo allo straniero anche in assenza di una disciplina apposita79.

Il riconoscimento dello status di rifugiato è, invece, entrato nel nostro

ordinamento con l’adesione alla Convenzione di Ginevra del 28 luglio 195180, che definisce lo status di rifugiato, e alla Convenzione di Dublino del 15 giugno 1990, sulla determinazione dello Stato competente per l’esame di una domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri della Comunità europea81.

Nella XV legislatura la materia ha avuto una regolamentazione dettagliata ad opera di due decreti legislativi, il n. 251/2007 e 25/2008, entrambi di recepimento della normativa comunitaria: il primo della direttiva 2004/83/CE (la cosiddetta direttiva “qualifiche”), il secondo della direttiva 2005/85/CE (cosiddetta direttiva “procedure”). Per un dettagliato esame della nuova disciplina relativa allo status di rifugiato si veda la scheda La nuova disciplina sui rifugiati, nel dossier 1/1, parte terza.

Anche l’attuazione dell’art. 10 Cost. è stata oggetto di alcuni progetti di legge esaminati dalla I Commissione (Affari costituzionali) della Camera senza, però,

79 Corte di Cassazione, Sez. unite civili, sentenza 26 maggio 1997, n. 4674. 80 La Convenzione di Ginevra è stata ratificata dall’Italia con la legge 24 luglio 1954, n. 722,

Ratifica ed esecuzione della Convenzione relativa allo statuto dei rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951. Anche le modifiche apportate alla Convenzione dal Protocollo di New York sono state recepite nel nostro ordinamento con la legge 14 febbraio 1970, n. 95.

81 La Convenzione è stata ratificata con la L. 23 dicembre 1992, n. 523, Ratifica ed esecuzione della convenzione sulla determinazione dello Stato competente per l’esame di una domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri delle Comunità europee, con processo verbale, fatta a Dublino il 15 giugno 1990.

STATUS DI RIFUGIATO E DIRITTO DI ASILO

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che si giungesse alla loro approvazione (si veda in proposito la scheda Proposte di legge sul diritto di asilo , nel dossier 1/1, parte terza).

I due decreti legislativi sono stati adottati in virtù delle deleghe conferite al Governo

rispettivamente dall’art. 1, co. 1 e 3 della L. 29/2006 (legge comunitaria 2005)82; e dall’art. 1, co. 1 e 3 della L. 13/2007 (legge comunitaria 2006)83. Per effetto di tali disposizioni gli schemi di decreto sono stati sottoposti preventivamente al parere delle competenti Commissioni parlamentari. Si segnala peraltro che lo schema relativo alla prima direttiva è stato presentato oltre il termine per il recepimento, fissato dalla direttiva stessa al 10 ottobre 2006.

La I Commissione (Affari costituzionali) della Camera ha reso i prescritti pareri rispettivamente il 4 ottobre 2007 (favorevole con condizione e osservazioni) e il 18 ottobre 2007 (favorevole con osservazioni e condizioni).

Il Senato non ha reso i pareri. La nuova disciplina sostituisce pressoché interamente quella recata dal D.L.

416/198984 (la cosiddetta “legge Martelli”) che originariamente aveva ad oggetto sia la condizione giuridica degli immigrati, sia dei rifugiati. Nel 1998 la parte relativa all’immigrazione è stata abrogata e sostituita dal testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e le norma sulla condizione dello straniero (il D.Lgs. 286 del 199885). Della legge Martelli rimaneva in vigore unicamente la parte concernente i rifugiati, contenuta nell’art. 1, successivamente modificato dalla L. 189/200286.

Quest’ultima legge (la cosiddetta “legge Bossi-Fini”), oltre a intervenire sulla disciplina

generale dell’immigrazione, attraverso una profonda revisione del testo unico del 1998, ha integrato le disposizioni sul diritto di asilo contenute nella legge Martelli.

Si trattò di un esplicito intervento di carattere transitorio adottato in attesa di una disciplina organica dell’intera materia. Si ricorda, infatti, che all’epoca erano in corso di discussione in ambito UE le proposte che hanno poi originato le due direttive sui rifugiati.

Obiettivo della legge era soprattutto di risolvere il problema dell’abuso delle richieste di asilo, presentate per eludere le norme sull’immigrazione. La legge ha anticipato alcuni

82 L. 25 gennaio 2006, n. 29, Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti

dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee. Legge comunitaria 2005. 83 L. 6 febbraio 2007, n. 13, Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza

dell’Italia alle Comunità europee. Legge comunitaria 2006. 84 D.L. 30 dicembre 1989, n. 416 (conv. con mod. in L. 28 febbraio 1990, n. 39), Norme urgenti in

materia di asilo politico, di ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari e di regolarizzazione dei cittadini extracomunitari ed apolidi già presenti nel territorio dello Stato. Si tratta della prima legge organica in materia di immigrazione e di asilo, successivamente abrogata dalla L. 40/1998 (ora confluita nel testo unico in materia di immigrazione), ad eccezione dell’art. 1, tuttora vigente, recante la disciplina dell’esercizio del diritto di asilo. Fino al 1998, dunque, sia la disciplina dell’immigrazione, sia quella relativa al diritto di asilo erano contenute in un unico provvedimento normativo; a partire da quella data la normativa in materia di immigrazione si è consolidata nel testo unico, mentre il diritto di asilo ha continuato a trovare il suo fondamento normativo in un provvedimento di carattere emergenziale come il D.L. 416/1989.

85 D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, Testo unico sull’immigrazione e sulla condizione dello straniero. 86 L. 30 luglio 2002, n. 189, Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo.


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contenuti presenti nella nuova disciplina, quali l’istituzione delle commissioni territoriali e l’introduzione di una procedura semplificata per le domande di asilo.

Come si è detto, la riforma introdotta dai due provvedimenti di attuazione

sostituisce la normativa contenuta nella legge Martelli (come modificata dalla Bossi Fini) che viene quasi completamente abrogata.

I due decreti legislativi affrontano aspetti diversi della materia: il D.Lgs. 251/2007 (di attuazione della direttiva “qualifiche”) disciplina, da una lato, l’insieme dei diritti e delle prerogative di coloro che hanno ottenuto lo status di rifugiato o il riconoscimento della protezione sussidiaria e, dall’altro, le norme minime relative alla loro attribuzione: criteri e modalità di valutazione della domanda, requisiti per il riconoscimento dello status (fra cui l’individuazione degli atti e dei motivi di persecuzione da considerare ai fini del riconoscimento), criteri per l’esclusione o la cessazione dello status.

Queste ultime disposizioni, sono strettamente collegate con l’oggetto principale del D.Lgs. 25/2008 (di recepimento della direttiva “procedure”), ossia i procedimenti di presentazione ed di esame della domanda di protezione, nonché le procedure di revoca e cessazione della protezione e le garanzie attribuite al richiedente in ogni fase del procedimento. Lo schema, inoltre, regolamenta i procedimenti e le modalità di impugnazione delle decisioni da parte del richiedente asilo.

Come accennato, una parte residuale della legge Martelli rimane in vigore: si tratta del sistema di accoglienza e protezione, sia dei richiedenti asilo, sia dei rifugiati che continua a trovare fondamento negli articoli 1, sexies (sistema di protezione) e 1-septies (finanziamento del sistema di protezione) del decreto legge 416/1989, introdotti dalla legge “Bossi-Fini”.

Ulteriori disposizioni in materia di accoglienza sono contenuti nel decreto legislativo n. 140/200587, anch’esso di derivazione comunitaria.

Inoltre, altre disposizioni in materia di rifugiati si rinvengono nel testo unico sull’immigrazione, quali il divieto di espulsione e di respingimento degli stranieri (non refoulement) che possono essere oggetto di persecuzione nel proprio Paese (art. 19 T.U., vedi scheda Contrasto dell’immigrazione clandestina, nel dossier 1/1, parte terza) e il riconoscimento del diritto al ricongiungimento familiare anche per i rifugiati (art. 29-bis del T.U., introdotto dal D.Lgs. 5/200788, vedi scheda Ricongiungimento familiare, nel dossier 1/1, parte terza).

87 D.Lgs. 30 maggio 2005, n. 140, Attuazione della direttiva 2003/9/CE che stabilisce norme

minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri. 88 D.Lgs. 8 gennaio 2007, n. 5, Attuazione della direttiva 2003/86/CE relativa al diritto di

ricongiungimento familiare

DIRITTO DI CIRCOLAZIONE DEI CITTADINI UE

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Nella XV legislatura si sono verificati importanti cambiamenti nella disciplina della condizione giuridica degli stranieri cittadini di Stati membri dell’Unione europea.

In particolare, si possono riconoscere due linee di intervento principali: da un lato si è provveduto ad una riforma complessiva dello status del cittadino europeo, con l’emanazione del D.Lgs. 30/2007, di attuazione della normativa europea, secondo il principio di una sempre maggiore tutela del diritto alla libera circolazione dei cittadini del Paesi membri; nello stesso tempo, l’ingresso di nuovi Paesi nell’Unione ha posto la necessità di porre alcune limitazioni alla libertà di circolazione, in considerazione dell’esigenza di non arrecare alterazioni al mercato del lavoro e di tutelare il diritto alla sicurezza.

Tali limitazioni si sono concretizzate con una moratoria alla completa liberalizzazione del mercato del lavoro e con una serie di interventi volti a semplificare e rendere più efficaci le procedure di allontanamento per motivi di sicurezza dei cittadini comunitari presenti nel nostro Paese (D.Lgs. 32/2008, correttivo del D.Lgs. 30/2007).

L’allargamento dell’Unione e la moratoria dei lavoratori neocomunitari

Negli ultimi anni si è verificato un ampio processo di allargamento dei confini dell’Unione europea, con l’ingresso tra il 2004 e il 2007 di ben dodici nuovi Paesi.

Nel maggio 2004, in occasione dell’ingresso dei primi dieci Paesi, l’Italia, come la grande maggioranza degli altri Paesi dell’Unione europea, ha attivato l’opzione, prevista nel Trattato di adesione, di applicare una moratoria della durata di due anni rispetto alla libera circolazione dei lavoratori subordinati (ad esclusione quindi dei lavoratori autonomi) provenienti dai nuovi Paesi, ad eccezione di Cipro e Malta.

Ciò ha comportato la determinazione, anche per i lavoratori neocomunitari, di quote numeriche di ingressi, stabilite con specifici decreti flussi per gli anni 2004, 2005 e 2006 rispettivamente in 20.000, 79.500 e 170.000 unità (si veda la scheda Documento programmatico e decreti flussi , nel dossier 1/1, parte terza). Inoltre, si è applicata nei loro confronti la procedura di richiesta di nulla osta al lavoro per l’assunzione.

Nel maggio 2006, all’inizio della XV legislatura, il Governo in carica comunicava alla Commissione europea la decisione di continuare ad avvalersi per un altro triennio, dopo il biennio iniziale, del regime transitorio, fino dunque al 30 aprile 2009.


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Il nuovo Governo, insediatosi poco dopo, modificava tale decisione rinunciando ad avvalersi del regime transitorio sull’accesso dei lavoratori neocomunitari, ai quali veniva applicato integralmente il principio di libera circolazione.

Nel dicembre successivo si faceva invece, ricorso alla moratoria nei confronti dei lavoratori provenienti dalla Romania e dalla Bulgaria, in vista dell’ingresso dei due Paesi nell’Unione avvenuta il 1° gennaio 2007, senza tuttavia prevedere appositi decreti flussi. La moratoria riguarda i lavoratori subordinati ad esclusione da un lato dei dirigenti e del personale altamente qualificato, e dall’altro del lavoro agricolo, turistico, domestico, edile, metalmeccanico e stagionale.

Il regime transitorio, inizialmente fissato ad un anno, è stato poi prorogato, nel dicembre 2007, di un ulteriore anno, fino al 31 dicembre 2008.

La condizione giuridica dello straniero comunitario

La libertà di circolazione delle persone è uno dei principi fondamentali per la creazione di uno spazio comune interno alla Unione europea.

Concepito inizialmente nel senso economico di libera circolazione dei lavoratori e delle imprese quale elemento necessario per dar vita al mercato interno, il concetto di libertà di circolazione si è successivamente evoluto parallelamente allo svilupparsi del concetto di cittadinanza europea.

La disciplina giuridica comunitaria in materia si è costruita nel corso degli anni con l’adozione di diversi provvedimenti volti a regolare separatamente la libertà di circolazione di diverse categorie di cittadini comunitari, quali i lavoratori, gli studenti ecc. Finché nel 2004, al fine di superare il carattere settoriale e frammentario della normativa e di semplificare e rafforzare il diritto alla libera circolazione, la Commissione europea ha emanato la direttiva 2004/38/CE, che sostituisce e rinnova le disposizioni precedenti.

L’Italia ha provveduto ad adeguare il proprio diritto interno alla nuova disciplina nella XV legislatura, con il D.Lgs. 30/2007, successivamente modificato nella parte relativa all’allontanamento di cittadini comunitari.

Il decreto legislativo 30/2007 reca attuazione della direttiva 2004/38/CE del

Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri. Esso è stato adottato in virtù della norma di delega conferita al governo nell’art. 1, commi 1 e 3, della L. 62/2005 (legge comunitaria 2004)89.

Il decreto, in conformità all’atto normativo europeo, prevede la regolamentazione dell’ingresso e del soggiorno dei cittadini dell’Unione europea

89 L. 18 aprile 2005, n. 62, Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza

dell’Italia alla Comunità europea – Legge comunitaria 2004.


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e dei loro familiari, stabilendo pertanto la normativa diretta a sostituire interamente la precedente disciplina adottata con il D.P.R. 18 gennaio 2002, n. 54, recante il testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di circolazione e soggiorno dei cittadini degli Stati membri dell’Unione europea.

Il provvedimento disciplina le modalità di esercizio del diritto di libera circolazione e soggiorno nel territorio dello Stato da parte dei cittadini dell’Unione europea e dei familiari che li accompagnano o li raggiungono, i presupposti del diritto di soggiorno permanente, nonché le limitazioni ai predetti diritti per motivi di ordine pubblico e di pubblica sicurezza.

Per un esame analitico della normativa recata dal provvedimento, si veda la scheda Il decreto legislativo 30/2007, nel dossier 1/1, parte terza).

Il “pacchetto sicurezza” e il ricorso alla decretazione d’urgenza

Il 30 ottobre 2007 il Consiglio dei ministri ha approvato un pacchetto di cinque disegni di legge in materia di sicurezza dei cittadini e di contrasto alla illegalità diffusa (il “pacchetto sicurezza”). Tra questi il disegno di legge recante Disposizioni in materia di sicurezza urbana volto a contrastare la cosiddetta microcriminalità o criminalità da strada (per maggiori dettagli si veda la scheda Il “pacchetto sicurezza”, nel dossier 1/1, parte terza). L’articolo 14 del disegno di legge, nel testo approvato dal Consiglio dei ministri del 30 ottobre, modificava il D.Lgs. 30/2007, al fine di rendere effettiva l’esecuzione dell’allontanamento dei cittadini comunitari per motivi di ordine pubblico. Tra i punti qualificanti di tale disposizione, il potere conferito ai prefetti di deliberare l’allontanamento.

Anche in conseguenza di un tragico evento sopraggiunto90, il giorno successivo il Consiglio dei ministri deliberava di anticipare le disposizioni sull’allontanamento dei cittadini comunitari stralciando l’articolo 14, già contenuto nel disegno di legge sulla sicurezza urbana91, e inserendolo in un decreto-legge.

Il 2 novembre veniva dunque pubblicato il D.L. 181/200792, che recava diverse modifiche testuali al D.Lgs. 30/2007, principalmente volte a ridefinire i presupposti e le modalità di esecuzione degli allontanamenti dal territorio nazionale dei cittadini dell’Unione europea e dei loro familiari, quando tali provvedimenti sono adottati per motivi di pubblica sicurezza, introducendo tra l’altro la nozione di “motivi imperativi di pubblica sicurezza”.

L’evoluzione del confronto politico-parlamentare nel corso dell’iter di conversione conduceva peraltro alla decadenza del decreto-legge per decorrenza dei termini.

90 Il 31 ottobre 2007, una donna veniva aggredita e uccisa a Roma da un cittadino rumeno di etnia

rom, subito arrestato. 91 Il disegno di legge verrà successivamente presentato alla Camera privo della parte

sull’allontanamento (A.C. 3278). 92 D.L. 1o novembre 2007, n. 181, Disposizioni urgenti in materia di allontanamento dal territorio

nazionale per esigenze di pubblica sicurezza.


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Il decreto-legge, presentato immediatamente per la conversione in legge al Senato

della Repubblica (A.S. 1872), era approvato, con modificazioni, da tale ramo del Parlamento il 6 dicembre 2007. Il 17 dicembre le Commissioni riunite I (Affari costituzionali) e II (Giustizia) della Camera concludevano l’esame del disegno di legge di conversione (A.C. 3292), conferendo ai relatori il mandato a riferire all’Assemblea in senso favorevole sul testo approvato dal Senato93. Il 19 dicembre, mentre in Assemblea era in corso la discussione sulle linee generali, il Governo annunciava peraltro in sede di Conferenza dei presidenti di gruppo la decisione di non insistere per la conversione in legge del decreto94. Il seguito dell’esame del provvedimento non aveva pertanto luogo e i termini per la conversione del decreto-legge scadevano il 1° gennaio 2008.

Il 28 dicembre 2007 il Consiglio dei ministri approvava due nuovi

provvedimenti, nei quali venivano inserite diverse disposizioni recate dal D.L. 181/2007: un decreto legge (il D.L. 249/2007); uno schema di decreto legislativo correttivo del D.Lgs. 30/2007.

Anche il secondo decreto-legge è successivamente decaduto, ma alcune delle disposizioni in esso contenute sono state fatte proprie dalla I Commissione (Affari costituzionali) della Camera, che le ha inserite nel parere reso sullo schema del decreto correttivo, e, infine, sono state recepite nel testo finale del decreto legislativo (D.Lgs. 32/2008).

In particolare il D.L. 249/200795 prevedeva, tra l’altro, due ulteriori ipotesi di

allontanamento dei cittadini di Stati membri dell’Unione per motivi di prevenzione del terrorismo e per motivi imperativi di pubblica sicurezza, recando una specifica disciplina del relativo procedimento e degli strumenti di tutela giurisdizionale (art. 3-4). Inoltre, l’articolo 2, riprendendo il testo dell’art. 1-ter del D.L. 181/2007, introdotto nel corso dell’esame al Senato, prevedeva il trasferimento al tribunale ordinario in composizione monocratica delle competenze riconosciute al giudice di pace dal testo unico sull’immigrazione.

Lo schema di decreto legislativo modificava alcune disposizioni del D.Lgs. 30/2007, tra cui la disciplina relativa alla dichiarazione di presenza sul territorio nazionale, la necessità che le fonti di reddito siano dimostrabili e lecite, la cancellazione anagrafica in caso di allontanamento per motivi di sicurezza, l’obbligo di consegna di un attestato di ottemperanza all’ingiunzione di lasciare il territorio nazionale.

93 Commissioni riunite I e II, resoconto sommario della seduta di lunedì 17 dicembre 2007. 94 Camera dei deputati – Resoconto stenografico dell’Assemblea. Seduta n. 261 di

mercoledì 19 dicembre 2007. 95 D.L. 29 dicembre 2007, n. 249, Misure urgenti in materia di espulsioni e di allontanamenti per

terrorismo e per motivi imperativi di pubblica sicurezza.


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Il disegno di legge di conversione del decreto-legge ha iniziato il suo iter alla Camera con l’esame in sede referente il 2 gennaio 2008 (A.C. 3325); il 24 gennaio veniva approvato con modificazioni e trasmesso all’Assemblea.

L’esame del plenum iniziava il 28 gennaio con la discussione generale, ma il 20 febbraio successivo il Sottosegretario per i rapporti con il Parlamento ha chiesto a nome del Governo di non procedere all’ulteriore esame del disegno di legge di conversione, tenuto conto che gran parte della materia era stata trasferita – o lo sarebbe stata poco dopo – nello schema di decreto legislativo correttivo. Inoltre, poiché sulla materia residua mancava il consenso tra i gruppi per la trattazione in Aula, il Governo segnalava l’opportunità di non procedere all’ulteriore esame del disegno di legge di conversione.

Nel frattempo, la I Commissione (Affari costituzionali) della Camera aveva reso, il 12 febbraio 2008, parere favorevole sullo schema di decreto correttivo con una serie di osservazioni e condizioni che recepivano alcune disposizioni contenute nei due decreti-legge decaduti96. In quella occasione il Sottosegretario di Stato all’interno aveva assicurato che il Governo avrebbe agito, nell’esercizio della delega, coerentemente con le indicazioni espresse dalla Commissione.

Veniva quindi emanato il D.Lgs. 32/200897, di modifica della disciplina relativa

alla libertà di circolazione dei cittadini comunitari. Per un esame dettagliato di tale disciplina si rinvia alla scheda Il decreto legislativo 30/2007, nel dossier 1/1, parte terza.

96 Lo stesso giorno anche la 1ª Commissione (Affari costituzionali) del Senato aveva espresso

parere favorevole con osservazioni. 97 D.Lgs. 28 febbraio 2008, n. 32, Modifiche e integrazioni al decreto legislativo 6 febbraio 2007, n.

30, recante attuazione della direttiva 2004/38/CE relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri.


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INIZIATIVE IN MATERIA DI CITTADINANZA

Nella XV legislatura è stato riproposta all’attenzione della Camera dei deputati la questione della riforma della legge sulla cittadinanza (L. 91/1992)98; alla necessità di riprenderne l’esame ha fatto riferimento anche il ministro dell’interno nell’audizione sulle linee programmatiche del suo dicastero svolta all’inizio della legislatura99.

Nella XIV legislatura il Parlamento si era già occupato della materia. Tra il 3 marzo

2004 e il 12 maggio 2005 la I Commissione della Camera esaminava in sede referente varie proposte di legge, tutte di iniziativa parlamentare100. Il 16 maggio 2005 l’Assemblea iniziava la discussione sul testo unificato elaborato dalla Commissione (A.C. 204 ed abb.-A); nella seduta del 17 maggio il testo veniva rinviato in Commissione, dietro richiesta del rappresentante del Governo, “al fine di consentire a tutti i gruppi politici di approfondire più compiutamente le rispettive posizioni”. Il testo giunto all’esame dell’Assemblea intendeva agevolare l’acquisto della cittadinanza per gli stranieri legalmente e continuativamente residenti in Italia e attribuire la cittadinanza ai nati in Italia da genitori stranieri residenti da lungo tempo nel nostro Paese. Veniva inoltre aggravato il procedimento per l’acquisizione della cittadinanza per matrimonio.

Un’altra proposta di legge in materia di cittadinanza ha iniziato l’esame in sede referente presso la I Commissione nel corso della XIV legislatura. Si tratta della proposta di legge costituzionale A.C. 4786 (on. Bressa ed altri) volta a modificare l’art. 48 Cost. introducendo quale requisito per il riconoscimento della cittadinanza l’effettiva partecipazione alla vita economica, sociale e politica del Paese.

Il 3 agosto 2006 la I Commissione (Affari costituzionali) della Camera ha

avviato l’esame in sede referente di alcuni progetti di legge, uno dei quali di iniziativa del Governo (A.C. 1607), che intervenivano su puntuali aspetti della vigente disciplina della cittadinanza.

Il 7 febbraio 2007 la Commissione adottava come testo base il testo unificato proposto dal relatore.

Nell’ambito di un’apposita indagine conoscitiva si svolgevano, il 12 marzo 2007, le audizioni di rappresentanti delle autonomie locali, di organizzazioni operanti nel settore e di esperti della materia101.

98 L. 5 febbraio 1992, n. 91, Nuove norme sulla cittadinanza. 99 Camera dei deputati, Commissione Affari costituzionali, seduta del 20 giugno 2006; Senato,

Commissione Affari costituzionali, seduta del 27 giugno 2006. 100 A.C. 24; 908; 909; 938; 1297; 1462; 1529; 1570; 1653; 1661; 1686; 1693; 1727; 1744; 1821;

1836; 1839, C. 2143 e C. 2253. 101 Nell’ordine sono stati auditi:

P. Bonetti, Associazione studi giuridici sull'immigrazione; V. Lippolis, professore ordinario di diritto pubblico comparato presso l'Università di Napoli: T. Frosini, professore ordinario di diritto pubblico comparato presso l'Università di Sassari: G. R. Gnesotto, Conferenza episcopale italiana; V. Angiolini, professore ordinario di diritto costituzionale presso l'Università di Milano;

INIZIATIVE IN MATERIA DI CITTADINANZA

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La Commissione approvava quindi una serie di emendamenti al testo base. Il testo risultante dagli emendamenti era inviato alle Commissioni per l’acquisizione dei rispettivi pareri, a seguito dei quali venivano approvate ulteriori proposte emendative.

Il 16 gennaio 2008, infine, il relatore presentava due emendamenti, che venivano approvati, volti a superare i problemi di copertura evidenziati nel dibattito svoltosi in sede consultiva presso la Commissione Bilancio, alla quale veniva trasmesso il testo del provvedimento come da ultimo modificato (vedi la scheda Cittadinanza: il testo elaborato dalla Camera, nel dossier 1/1, parte terza) per l’espressione del prescritto parere. L’iter si interrompeva per la fine anticipata della legislatura.

Si ricorda inoltre che, nell’ambito della Consulta per l’islam (istituita nel 2005 e

confermata dal Governo Prodi) il Ministro dell’interno ha proposto la definizione di una Carta dei principi e dei valori destinata non solo all’adesione degli islamici ma di tutti coloro che vogliono diventare cittadini. Allo scopo di elaborare una bozza di Carta, il Ministro ha istituito un comitato di esperti; il 23 aprile 2007 è stata adottata la Carta dei valori, della cittadinanza e dell'integrazione102.

Per quanto riguarda le altre iniziative in materia di integrazione degli stranieri

regolarmente soggiornanti in Italia, si vedano il capitolo Immigrazione, pag. 67 e la scheda Le politiche di integrazione, nel dossier 1/1, parte terza.

C. Rossano, professore ordinario di diritto pubblico presso l'Università La Sapienza di

Roma; F. S. Marini, professore ordinario di istituzioni di diritto pubblico presso l'Università Tor

Vergata di Roma; P. Morozzo della Rocca, Comunità di Sant'Egidio; L. Ocmin, Associazione nazionale oltre le frontiere; F. Molina, Associazione nessun luogo è lontano; Giorgis, professore ordinario di diritto costituzionale, presso l'Università di Torino; O. Forti, Caritas; M. Tailmoun, Associazione nazionale oltre le frontiere; P. Soldini, Confederazione generale italiana del lavoro; M. M. Farfan, Confederazione italiana sindacati dei lavoratori; G. Casucci, Unione italiana del lavoro; G. Ferrara, professore emerito di diritto costituzionale presso l'Università La Sapienza di

Roma; G. Alessandrini, Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro; F. Di Lecce, Federazione chiese evangeliche italiane; L. Pacini, Associazione nazionale comuni italiani; F. Miraglia, Arci; Guarino, Associazione Centro Astalli; Kurosh, Confederazione generale italiana del lavoro; P. Bonetti, Associazione studi giuridici sull'immigrazione.

102 Ministro dell'interno, decreto 23 aprile 2007, Carta dei valori della cittadinanza e dell'integrazione, pubblicato nella G.U. 15 giugno 2007, n. 137.


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PARI OPPORTUNITÀ E NON DISCRIMINAZIONE

Nella XV legislatura sono stati realizzati vari interventi, a carattere principalmente organizzativo, finalizzati alla promozione del principio di pari opportunità. Tali interventi, di natura normativa ed amministrativa, hanno portato a compimento il percorso politico-legislativo sviluppatosi nella XIV legislatura, permettendo, a livello centrale, la razionalizzazione degli organismi deputati alla promozione delle pari opportunità e l’istituzione dei fondi a tal fine necessari.

Pari opportunità

Con l’avvio della XV legislatura sono state riviste ed ampliate le funzioni precedentemente svolte dal ministro per i diritti e le pari opportunità – divenuto garante dell’attuazione delle politiche e delle azioni dirette a prevenire e rimuovere le discriminazioni con riferimento a una pluralità di temi – in conformità all’impegno programmatico del Governo in questo settore.

Il D.L. 181/2006103 convertito con modificazioni dalla L. 233/2006104, all’art. 1, comma 19, lettere f) e g), attribuisce al Presidente del Consiglio dei ministri le funzioni di competenza statale in materia di pari opportunità nei rapporti di lavoro e di azioni positive precedentemente in capo al ministro del lavoro e delle politiche sociali nonché le funzioni di competenza statale in materia di imprenditoria femminile in precedenza attribuite al ministro delle attività produttive dalla L. 215/1992105.

Successivamente, il D.P.C.M. 15 giugno 2006106 di conferimento deleghe al ministro per i diritti e le pari opportunità, amplia le funzioni del ministro prevedendo che possa esercitare le funzioni di programmazione, indirizzo e coordinamento di tutte le iniziative, anche normative, nonché ogni altra funzione attribuita dalle vigenti disposizioni al Presidente del Consiglio dei ministri nelle materie concernenti la promozione dei diritti della persona e delle pari opportunità nonché la prevenzione e rimozione di ogni forma e causa di discriminazione tra gli individui (v. scheda Il ministro e il Dipartimento per le pari opportunità, nel dossier 1/1, parte terza).

103 Decreto-legge 18 maggio 2006, n. 181, Disposizioni urgenti in materia di riordino delle

attribuzioni della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri. 104 Legge 17 luglio 2006, n. 233, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 18

maggio 2006, n. 181, recante disposizioni urgenti in materia di riordino delle attribuzioni della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri. Delega al Governo per il coordinamento delle disposizioni in materia di funzioni e organizzazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri.

105 Legge 25 febbraio 1992, n. 215, Azioni positive per l’imprenditoria femminile. 106 D.P.C.M. 15 giugno 2006, Delega di funzioni del Presidente del Consiglio dei Ministri in materia

di diritti e pari opportunità al Ministro senza portafoglio, On. dott.ssa Barbara Pollastrini.


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Il 15 giugno 2006 entra in vigore il Codice delle pari opportunità107. Il provvedimento ha operato un riordino delle disposizioni volte a combattere le discriminazioni e ad attuare pienamente ed effettivamente il principio di uguaglianza. Il Codice raccoglie anche le norme relative alle consigliere e ai consiglieri di parità nominati a livello nazionale, regionale e provinciale e quelle concernenti le pari opportunità nel lavoro, nell’attività di impresa e nell’accesso alle cariche elettive. È composto di 58 articoli e si divide in quattro libri: il primo contiene disposizioni generali per la promozione delle pari opportunità tra uomo e donna, mentre nei libri successivi trovano spazio le disposizioni volte alla promozione delle pari opportunità nei rapporti etico-sociali, nei rapporti economici e nei rapporti civili e politici.

Le pari opportunità nella pubblica amministrazione

La modifica apportata nel 2003108 all’art. 51, co. 1°, della Costituzione, che impegna la Repubblica a promuovere le pari opportunità tra donne e uomini nell’accesso agli uffici pubblici e alle cariche elettive, ha trovato riscontro, in materia di accesso agli uffici pubblici, nella direttiva sulle Misure per attuare parità e pari opportunità tra uomini e donne nelle amministrazioni pubbliche109, adottata dal ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione e dal ministro per i diritti e le pari opportunità il 23 maggio 2007. La direttiva sollecita la piena attuazione delle disposizioni vigenti in materia di parità nel pubblico impiego, e l’applicazione delle misure esistenti a tutela delle donne.

Il provvedimento, destinato ai vertici delle amministrazioni e in particolare ai

responsabili del personale, intende “promuovere e diffondere la piena attuazione delle disposizioni vigenti, aumentare la presenza delle donne in posizioni apicali, sviluppare politiche per il lavoro pubblico, pratiche lavorative e, di conseguenza, culture organizzative di qualità tese a valorizzare l’apporto delle lavoratrici e dei lavoratori delle amministrazioni pubbliche”. Il provvedimento introduce a carico delle amministrazioni il compito di monitorare le aree critiche individuando al contempo le possibili azioni positive. Le amministrazioni sono dunque tenute a garantire ed esigere l’osservanza delle norme che vietano qualsiasi forma di discriminazione diretta o indiretta in riferimento ad ogni fase ed aspetto della vita lavorativa, e al tal proposito si ricordano le misure sanzionatorie vigenti, quali la nullità degli atti, l’applicazione di sanzioni amministrative, l’obbligo di reintegrazione nel posto di lavoro, nonché le conseguenze risarcitorie nel caso di danno.

107 D.Lgs. 11 aprile 2006, n.198, Codice delle pari opportunità tra uomo e donna, a norma

dell’articolo 6 della legge 28 novembre 2005, n. 246. 108 L.Cost. 30 maggio 2003, n. 1. 109 G.U. 27 luglio 2007, n. 173.


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Risorse destinate alla politica delle pari opportunità

Nel corso della legislatura sono mancati interventi organici in materia di pari opportunità; molteplici sono stati invece gli interventi settoriali per sostenere e incentivare l’occupazione femminile (v. capitolo Parità di trattamento nel lavoro, nel dossier relativo alla Commissione lavoro) o quelli finalizzati al rispetto delle pari opportunità nell’accesso agli uffici pubblici e alle cariche elettive (v. scheda Interventi in materia di pari opportunità, nel dossier 1/1, parte terza).

Relativamente alle risorse destinate alla politica delle pari opportunità, si rileva quanto disposto dall’art. 19, co. 3, del D.L. 223/2006110 convertito dalla L. 248/2006, relativo all’istituzione, presso la Presidenza del Consiglio, di un Fondo per le politiche relative ai diritti e alle pari opportunità, al quale è stata assegnata la somma di 3 milioni di euro per l’anno 2006 e di 10 milioni di euro a decorrere dall’anno 2007.

La dotazione del Fondo è stata incrementata dal comma 1261, art. 1, della L. 296/2006 (Legge finanziaria 2007)111, prevedendo un aumento annuo di 40 milioni di euro per il triennio 2007-2009. Il comma dispone altresì che una quota parte dell’incremento sia destinata al Fondo nazionale contro la violenza sessuale e di genere, successivamente istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per i Diritti e le Pari Opportunità, a sua volta finalizzato in quota parte all’istituzione di un Osservatorio nazionale e in parte ad un Piano d’azione nazionale. (v. scheda Il ministro e il Dipartimento per le pari opportunità, nel dossier 1/1, parte terza). L’effettivo impiego di tale dotazione risulta comunque condizionato dalla sentenza 50/2008112 della Corte costituzionale, emessa in seguito ai ricorsi presentati da diverse Regioni su questioni di legittimità costituzionale relative all’istituzione di Fondi statali e all’erogazione di risorse finanziarie per l’espletamento di compiti che le ricorrenti considerano afferenti ad ambiti materiali di pertinenza regionale.

Relativamente all’incremento del Fondo per le politiche relative ai diritti e alle pari opportunità, la Corte ha disposto che tale stanziamento si sottrae alle censure delle ricorrenti, in quanto non è, allo stato, idoneo a incidere in alcun modo sull’autonomia finanziaria delle Regioni113. Ugualmente, nella parte in cui la norma destina risorse al Fondo nazionale contro la violenza sessuale e di

110 Decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per

il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale.

111 Legge 27 dicembre 2006, n. 296, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007).

112 Sentenza del 7 marzo 2008, G. U. 12 marzo 2008. 113 In merito alle attività previste dall’articolo 1, comma 1261, della legge 27 dicembre 2006. n. 296,

si rimanda all’intesa tra il Ministro per i diritti e le pari opportunità, le Regioni e le Province autonome, le Province, i Comuni e le Comunità montane. L’intesa, del 20 settembre 2007, chiarisce altresì le azioni alle quali è destinata la quota parte degli stanziamenti previsti per le politiche relative ai diritti e alle pari opportunità, ovvero un piano straordinario per aumentare il tasso di occupazione delle donne, nelle diverse forme del lavoro dipendente, autonomo ed imprenditoriale, nonché la qualificazione e la regolarizzazione del lavoro di cura.


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genere, esso, essendo finalizzato ad assicurare la prevenzione e repressione di reati, è riconducile ad ambiti materiali (ordine pubblico e sicurezza, ordinamento penale), attribuiti alla competenza legislativa esclusiva statale, “nondimeno - così la Corte - perseguendo il legislatore anche l’obiettivo di proteggere le vittime dei predetti fatti delittuosi, attraverso apposite misure di carattere sociale contenute, in particolare, nel Piano d’azione nazionale contro la violenza sessuale e di genere, deve ritenersi sussistente anche la competenza delle Regioni in materia di servizi sociali”. La Corte ha pertanto ravvisato la necessità che debbano essere previste forme di leale collaborazione da attuarsi mediante la previa acquisizione del parere della Conferenza unificata, precedentemente non previsto, in sede di adozione del decreto di fissazione dei criteri di ripartizione del Fondo.

Iniziative parlamentari

Si segnalano infine le proposte di legge A.C. 2045 (on. Mistrello) Pari opportunità tra donne e uomini nell’accesso ai diversi livelli per l’esercizio di funzioni pubbliche e A.C. 2065 (on. Incostante) Nuove disposizioni in materia di parità e di pari opportunità tra donne e uomini, di cui è stato avviato (ma non concluso) l’esame congiunto in sede referente presso la Commissione Affari costituzionali della Camera. Entrambe le proposte intendono realizzare pienamente il dettato costituzionale in materia di parità e pari opportunità per donne e uomini, promuovendo il riequilibrio di genere negli organi di decisione, direzione, indirizzo, gestione e controllo delle amministrazioni pubbliche dello Stato. Le due proposte, con eguali finalità, si differenziano per il tipo di organo che si propongono di istituire: nel primo caso si tratta di un organo sul modello delle autorità amministrative indipendenti, nel secondo caso di un organo interno al Governo.

In particolare, la proposta di legge A.C. 2045 prevede l’istituzione di un organismo

nazionale di garanzia, l’Autorità garante della parità delle donne e degli uomini. Il Garante è un organismo collegiale, composto dal presidente e da sei membri che rimangono in carica per sette anni. Secondo il modello delle autorità amministrative indipendenti, la proposta conferisce ai Presidenti delle Camere, d’intesa tra loro, il potere di nomina dei componenti, stabilendo che venga rispettato il principio della parità dei sessi (al riguardo si rimanda al capitolo Autorità indipendenti, pag. 126).

La proposta di legge A.C. 2065 reca anch’essa disposizioni volte ad esigere dalle amministrazioni statali il rispetto del principio di parità di genere nella composizione degli organi di direzione, indirizzo, gestione e controllo garantendo, in sede di nomina, designazione o proposta dei soggetti da preporre a tali organi, la rappresentanza di entrambi i generi, istituendo presso la Presidenza del Consiglio dei ministri un Comitato di garanzia preposto alla vigilanza sul rispetto delle disposizioni da essa recate.


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Non discriminazione

In materia di non discriminazione, si ricorda la L. 19/2007114 con cui il Parlamento italiano ha ratificato e dato esecuzione alla Convenzione sulla protezione e la promozione delle diversità delle espressioni culturali. La Convenzione esalta il valore delle diversità culturali, “un patrimonio comune dell’umanità – come recita il preambolo - indispensabile alla pace e alla sicurezza a livello locale, nazionale ed internazionale, importante per la piena realizzazione dei diritti umani e delle libertà fondamentali proclamati nella Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo e in altri strumenti universalmente riconosciuti”. La ratifica ed esecuzione della Convenzione implica, in ambito della cooperazione allo sviluppo, una maggiore attenzione verso le azioni di sostegno calibrate sulle specificità culturali dei paesi beneficiari e, in ambito nazionale, una maggiore tutela ed attenzione nei confronti delle minoranze (da quelle linguistiche a quelle religiose) presenti nel nostro paese.

Si segnala infine l’attività dell’Ufficio per la promozione della parità di trattamento e la rimozione delle discriminazioni fondate sulla razza e l’origine etnica (U.N.A.R.) le cui iniziative sono essenzialmente raggruppabili, per le loro caratteristiche incidenti sulle libertà e i diritti fondamentali, in tre settori: occupazione e mercato del lavoro; istruzione; sicurezza, libertà ed ordine pubblico. I compiti dell’U.N.A.R in campo preventivo sono svolti attraverso campagne di sensibilizzazione e di informazione sugli strumenti di tutela esistenti, mentre quelli relativi alla rimozione dei fenomeni discriminatori si concretizzano nel fornire assistenza immediata e concreta alle vittime di discriminazione intervenendo per sanare o rimuovere gli eventuali effetti pregiudizievoli. L’U.N.A.R promuove altresì azioni positive, ovvero misure adottate al fine di eliminare situazioni di svantaggio e rimuovere gli ostacoli che possono impedire la realizzazione dell’eguaglianza sostanziale fra i soggetti dell’ordinamento.

114 Legge 19 febbraio 2007, n. 19, Legge di ratifica ed esecuzione della Convenzione sulla

protezione e la promozione delle diversità delle espressioni culturali, fatta a Parigi il 20 ottobre 2005.

DIRITTI E LIBERTÀ: ALTRE INIZIATIVE

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Oltre a quelle specificamente illustrate in altre parti del presente dossier (v. in particolare i capitoli Pena di morte (art. 27 Cost., pag. 11), Immigrazione, pag. 67, Status di rifugiato e diritto di asilo, pag. 76, Pari opportunità e non discriminazione, pag. 86), varie iniziative legislative strettamente attinenti alla tutela dei diritti e delle libertà fondamentali hanno avviato il loro iter, senza tuttavia concluderlo entro il corso della XV legislatura.

Autorità di tutela dei diritti umani

Nella seduta del 4 aprile 2007 l’Assemblea della Camera ha approvato un testo unificato di quattro proposte di legge relativo all’istituzione della Commissione nazionale per la promozione e la protezione dei diritti umani e la tutela dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale.

Al momento dello scioglimento delle Camere l’esame presso il Senato non era stato avviato.

Il testo approvato dalla Camera risulta dalla fusione di due differenti iniziative, volte ad istituire autorità indipendenti in materie connesse alla tutela dei diritti umani.

Tre delle proposte confluite nel testo approvato (A.C. 626; A.C. 1090, A.C. 1441), infatti, si riferivano esclusivamente alla costituzione di un organismo indipendente di tutela dei diritti delle persone private della libertà personale, riprendendo in gran parte i contenuti delle proposte esaminate nel corso della XIV legislatura che prevedevano l’istituzione di un Garante dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale.

La quarta proposta (A.C. 2018), abbinata successivamente ad un rinvio in Commissione del provvedimento operato dall’Assemblea, prevede invece l’istituzione di una Commissione italiana per la promozione e la tutela dei diritti umani, organismo indipendente con il compito di promuovere e proteggere i diritti fondamentali della persona, in particolare quelli enunciati dalla Costituzione e quelli individuati e riconosciuti nelle convenzioni internazionali di cui l'Italia è parte.

Il tema dell’istituzione di uno organismo indipendente incaricato della tutela dei diritti

fondamentali è posto, in particolare, dalla risoluzione A/RES/48/134115 adottata dall’Assemblea generale dell’O.N.U. nella seduta plenaria del 20 dicembre 1993, che impegna gli Stati membri ad istituire organismi nazionali, autorevoli ed indipendenti, per la promozione e la protezione dei diritti umani e delle libertà fondamentali.

115 La risoluzione è pubblicata nel sito dell’O.N.U.: v. http://www.un.org/Depts/dhl/res/resa48.htm.


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A seguito di tale risoluzione, diversi Stati membri hanno provveduto all’istituzione di un organismo con le caratteristiche richieste dalle Nazioni Unite, mentre in Italia non si è proceduto in questa direzione, come più volte criticamente rilevato in documenti dell’O.N.U. in materia di tutela dei diritti umani116.

L’istituzione risultante dal testo approvato dalla Camera (per il quale v. la

scheda L’Autorità sui diritti umani e per i detenuti, nel dossier 1/1, parte terza) è un organismo collegiale formato da un presidente nominato d'intesa tra i presidenti di Camera e Senato e da altri quattro componenti eletti in numero di due da ciascuna Camera, che svolge funzioni di garanzia, con poteri differenziati, in entrambi i settori.

In particolare, con riferimento alla tutela dei diritti umani, l’innovazione più rilevante è rappresentata dalla possibilità per la Commissione di ricevere segnalazioni circa specifiche violazioni o limitazioni dei diritti umani e, qualora non sia già stata adita l’autorità giudiziaria, attivare uno specifico procedimento di accertamento, sanzione e denuncia.

Per quanto attiene, invece, alla tutela de diritti dei detenuti, alla Commissione è in particolare concesso il diritto di visitare, senza autorizzazione o preavviso e senza limitazioni, le strutture destinate all’esecuzione di misure privative della libertà personale e di raccogliere eventuali istanze o reclami. In caso di violazioni, si prevede in via prioritaria l’adozione di una procedura conciliativa e, in via subordinata, la trasmissione dei reclami, a seconda delle strutture, al magistrato di sorveglianza, al prefetto o all’autorità giudiziaria competente.

In materia si segnala infine che nel 2007 è stata istituita l’Agenzia

dell’Unione europea per i diritti fondamentali117, che ha il compito di “fornire alle competenti istituzioni, organi, uffici e agenzie della Comunità e agli Stati membri, nell’attuazione del diritto comunitario, assistenza e consulenza in materia di diritti fondamentali in modo da aiutarli a rispettare pienamente tali diritti quando essi adottano misure o definiscono iniziative nei loro rispettivi settori di competenza”118.

116 Al riguardo, v. in particolare le Osservazioni conclusive sull’Italia della Commissione per i diritti

umani del 24 aprile 2006 e le Conclusioni e raccomandazioni della Commissione contro la tortura del 17 luglio 2007. In quest’ultimo documento si dà peraltro atto dell’approvazione da parte della Camera della proposta di legge in questione. Entrambi i documenti sono disponibili in rete all’indirizzo: http://www.ohchr.org/EN/Countries/ENACARegion/Pages/ITIndex.aspx.

117 Regolamento (CE) N. 168/2007 del Consiglio del 15 febbraio 2007, che istituisce l’Agenzia dell’Unione europea per i diritti fondamentali. Pubblicato nella G.U.C.E. 22 febbraio 2007, L 53.

118 Art. 2 Regolamento (CE) n. 168/2007.


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La libertà religiosa

I progetti esaminati dalla I Commissione della Camera

Come già nelle due precedenti legislature, anche nella XV legislatura è stato avviato presso la I Commissione (Affari costituzionali) della Camera l’esame di progetti di legge volti ad introdurre una disciplina di carattere generale in materia di libertà religiosa, diretta essenzialmente a sostituire la legislazione sui culti diversi da quello cattolico, facente capo essenzialmente alla normativa del 1929 sui “culti ammessi nello Stato”119, che trova tuttora applicazione con riferimento alle confessioni con le quali lo Stato italiano non ha stipulato intese.

Nella XIII legislatura il Governo presentò alla Camera un disegno di legge (A.C.

3947, Norme sulla libertà religiosa e abrogazione della legislazione sui culti ammessi), il quale – in esito all’esame da parte della I Commissione – fu approvato in un nuovo testo il 22 febbraio 2001. A causa della fine della legislatura il provvedimento non proseguì tuttavia l’iter parlamentare.

Nella XIV legislatura il Governo presentò alla Camera un nuovo disegno di legge (A.C. 2531, Norme sulla libertà religiosa e abrogazione della legislazione sui culti ammessi) che riproduceva, con alcune modifiche, il testo del progetto non pervenuto ad approvazione definitiva nella XIII legislatura.

La Commissione Affari costituzionali approvò un primo testo il 9 aprile 2003; il 24 giugno 2003 l’Assemblea ne deliberò il rinvio in Commissione per ulteriori approfondimenti; la Commissione concluse quindi l’esame in sede referente il 13 aprile 2005, riformulando la relazione presentata il 9 aprile 2003. Il progetto è rimasto in stato di relazione per l’Assemblea sino al momento dello scioglimento delle Camere

Nella XV legislatura il Governo non ha presentato un proprio progetto di

legge in materia e l’esame in Commissione si è svolto su due proposte di legge di iniziativa parlamentare (A.C. 36, Norme sulla libertà religiosa e abrogazione della legislazione sui culti ammessi, presentato dall’on. Boato, e A.C. 134, con identico titolo, presentato dagli onn. Spini ed altri), che – con formulazione sostanzialmente identica – riprendevano i contenuti del disegno di legge del Governo esaminato nella XIII legislatura dalla Commissione affari costituzionali della Camera.

Al termine di un’ampia attività istruttoria, nel corso della quale sono stati auditi rappresentanti della Conferenza episcopale italiana, rappresentanti delle confessioni religiose diverse dalla cattolica che hanno concluso un'intesa con lo Stato o che ne hanno fatto richiesta, della Consulta islamica ed esperti della materia, il 4 luglio 2007 la Commissione ha adottato come testo base un testo

119 Si tratta, in particolare, della L. 4 giugno 1929, n. 1159, Disposizioni sull’esercizio dei culti

ammessi nello Stato e sul matrimonio celebrato davanti ai ministri dei culti medesimi e del suo regolamento di esecuzione (R.D. 28 febbraio 1930, n. 289, Norme per l'attuazione della L. 24 giugno 1929, n. 1159, sui culti ammessi nello Stato e per coordinamento di essa con le altre leggi dello Stato).


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unificato predisposto dal relatore, che rispetto all’impostazione delle proposte di legge all’esame della I Commissione, presenta una maggiore ampiezza, nonché alcune significative innovazioni.

Dopo la presentazione degli emendamenti al testo base, l’iter del provvedimento non è ulteriormente proseguito.

Quanto ai contenuti, il testo adottato come testo base persegue essenzialmente tre obiettivi: dettare i princìpi generali in materia di libertà di coscienza e di religione; definire la posizione giuridica delle confessioni e associazioni religiose

che non abbiano stipulato un’intesa con lo Stato italiano; innovare la disciplina vigente in materia di riconoscimento degli effetti civili

ai matrimoni religiosi delle confessioni che non abbiano stipulato un’intesa. dotare di una base legislativa la materia della stipulazione delle intese tra lo

Stato e le confessioni religiose, finora disciplinata soltanto dalla prassi, definendo un quadro certo di norme di principio (sul punto v. la scheda Le intese con le confessioni religiose, nel dossier 1/1, parte terza).

Per un maggiore approfondimento dei contenuti del testo adottato dalla Commissione e delle innovazioni in esso contenute si rinvia alla scheda Progetti in materia di libertà religiosa, nel dossier 1/1, parte terza.

Le intese stipulate dal Governo

Nel mese di aprile 2007 il Governo ha stipulato otto intese con altrettante rappresentanze di confessioni religiose diverse da quella cattolica al fine di regolare i rapporti tra delle confessioni e lo Stato, secondo quanto disposto dall’articolo 8, terzo comma, della Costituzione (in generale per questi temi v. la scheda Le intese con le confessioni religiose, nel dossier 1/1, parte terza).

In particolare, le intese sono state stipulate con le seguenti confessioni religiose: Tavola valdese; Unione italiana delle Chiese Cristiane Avventiste del settimo giorno; Chiesa apostolica in Italia; Chiesa di Gesù Cristo dei Santi degli ultimi giorni; Congregazione cristiana dei testimoni di Geova; Sacra arcidiocesi d’Italia ed Esarcato per l’Europa meridionale; Unione buddista italiana (UBI); Unione induista italiana.

Quattro di queste intese (quelle con la Tavola valdese, con l’Unione italiana delle Chiese Cristiane Avventiste del settimo giorno, con i testimoni di Geova e l’Unione buddista italiana) sostituiscono intese precedentemente stipulate tra il 2000 e il 2005 per le quali non era successivamente intervenuta la legge di approvazione. Per due di queste quattro intese (quella con la Tavola valdese, con l’Unione italiana delle Chiese Cristiane Avventiste del settimo giorno) si


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tratta, inoltre, di accordi volti a modificare le intese già stipulate da queste confessioni con lo Stato con riferimento a specifiche questioni (rispettivamente, la modalità di accesso alla ripartizione dei fondi dell’8 per mille ed il riconoscimento delle lauree in teologia ed i diplomi in teologia e in cultura biblica).

Al momento dello scioglimento della XV legislatura, non risultavano presentati al Parlamento i disegni di legge di approvazione di dette intese.

Il dialogo interreligioso

Numerose iniziative sono state assunte dal Governo nel corso della XV legislatura volte a valorizzare il dialogo tra le diverse religioni come strumento di integrazione e di coesione sociale, secondo orientamenti che già erano emersi nella precedente legislatura ed avevano portato, ad esempio, alla costituzione presso il Mistero dell’interno della Consulta per l'Islam italiano.

In questo contesto si ricorda, in particolare, l’elaborazione della Carta dei valori della cittadinanza e dell’integrazione, promossa dal Ministro dell’interno con la dichiarata finalità di enucleare “i principi ispiratori dell'ordinamento e della società italiana nell'accoglienza e regolazione del fenomeno migratorio in un quadro di pluralismo culturale e religioso”120. La Carta, adottata con decreto ministeriale nell’aprile 2007121 ed individuata dal Ministero dell'interno come documento ispiratore per l’esercizio delle proprie attribuzioni, dedica alle tematiche religiose diverse disposizioni (artt. 20-26), che ribadiscono e specificano i diritti e le libertà fondamentali riconosciute nel nostro ordinamento costituzionale.

Il decreto che ha adottato la Carta dei valori ha inoltre previsto l’istituzione di un Consiglio scientifico per l'elaborazione di iniziative per la diffusione della Carta dei valori della cittadinanza e dell'integrazione, la cui disciplina è stata prevista in un distinto decreto ministeriale122.

In questo settore, si segnala, inoltre, che nel dicembre 2006 è stata istituita123 presso la Presidenza del Consiglio dei ministri una Consulta giovanile per le questioni relative al pluralismo religioso. L’organismo, composto da esponenti

120 In tal senso si esprimono le premesse al Decreto del Ministero dell'interno 23 Aprile 2007 che

adotta la Carta. 121 D.M. Interno 23 aprile 2007, Carta dei valori della cittadinanza e dell'integrazione, pubblicato

nella Gazzetta Ufficiale 15 giugno 2007, n. 137. 122 D.M. Interno 23 aprile 2007. Il decreto, pubblicato nel sito istituzionale del Ministero dell’interno,

stabilisce, in particolare, la composizione del Consiglio, che corrisponde a quella del Comitato scientifico che ha elaborato la Carta dei valori, e gli attribuisce l’incarico di promuovere iniziative per la conoscenza e la diffusione della Carta dei valori, di elaborare ulteriori documenti che possano costituire orientamento per l’integrazione degli immigrati e di invidiare, anche attraverso una analisi comparata, strumenti che favoriscano la convivenza delle comunità degli immigrati e religiose nella società italiana.

123 L’istituzione è avvenuta decreto del Ministro per le politiche giovanili e le attività sportive, di concerto con il ministro dell’interno, adottato il 5 dicembre 2006. La nomina dei componenti della Consulta è invece stata effettuata con un successivo decreto interministeriale, adottato il 10 gennaio 2007. Entrambi i decreti sono pubblicati nel sito istituzionale del Ministero dell’interno.


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delle giovani generazioni appartenenti alle diverse culture e religioni presenti in Italia, ha natura consultiva ed ha, in particolare, il compito di elaborare studi e proposte per una miglior conoscenza delle problematiche di integrazione nel nostro Paese e per favorire un armonico inserimento nella società italiana delle diverse comunità religiose e culturali.

Per questi temi v. anche il capitolo Immigrazione, pag. 67.

Altri provvedimenti ed iniziative

Profili connessi alle tematiche concernenti la salvaguardia dei diritti e delle libertà sono presenti anche in altri provvedimenti ed iniziative della XV legislatura.

In particolare, si ricordano: la riforma dell’articolo 27 Cost. recante l’abolizione totale della pena di

morte (sul punto v. il capitolo Pena di morte (art. 27 Cost., pag. 11); le disposizioni in ordine alla trasmissione da parte dei vettori aerei dei dati

relativi alle persone trasportate nel territorio dello Stato italiano, introdotte dal D.Lgs. 144/2007124 (sul punto v. la scheda Contrasto dell’immigrazione clandestina, nel dossier 1/1, parte terza);

le iniziative parlamentari volte ad istituire Commissioni (monocamerali e bicamerali) d’inchiesta sulle vicende relative ai fatti accaduti a Genova nel luglio 2001 in occasione del vertice G8 (sul punto v. il capitolo Altre iniziative in materia di sicurezza, pag. 161).

124 D.Lgs. 2 agosto 2007, n. 144, Attuazione della direttiva 2004/82/CE concernente l'obbligo per i

vettori aerei di comunicare i dati relativi alle persone trasportate.

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PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

ASSETTO DEI MINISTERI

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La XV legislatura si apre e si chiude con due interventi di rango legislativo sull’assetto dei ministeri, che si potrebbero grosso modo definire di segno opposto: il primo – si tratta del D.L. 181/2006 – determina un incremento del numero complessivo dei ministeri, operando al contempo una complessa riallocazione di competenze tra i ministeri medesimi e tra questi e la Presidenza del Consiglio; il secondo – i commi 376 e 377 dell’art. 1 della legge finanziaria 2008 (L. 244/2007) – caratterizzato da finalità di semplificazione amministrativa e di contenimento della spesa pubblica, dispone, a decorrere dal governo successivo a quello allora in carica, una drastica riduzione del numero dei ministeri e un conseguente riaccorpamento delle competenze.

Meritevole di menzione è poi il processo di riorganizzazione dell’assetto interno dei ministeri avviato – sempre a fini di contenimento e razionalizzazione della spesa – ad opera della legge finanziaria 2007 (L. 296/2006, art. 1, co. 404 ss.).

Il decreto-legge n. 181 del 2006

All’inizio della legislatura, in una fase sostanzialmente contestuale alla formazione del nuovo Governo, è intervenuto il D.L. 181/2006125, in seguito ampiamente modificato e integrato nel corso dell’esame del disegno di legge di conversione (A.S. 379; A.C. 1287). Il decreto-legge – come già avvenuto con il precedente D.L. 217/2001126, intervenuto in apertura della XIV legislatura – ha modificato l’organizzazione del Governo stabilita dal D.Lgs. 300/1999: innanzitutto incidendo sull’articolazione in ministeri, il cui numero risulta

innalzato da 14 a 18 (per un excursus sulle variazioni del numero e della denominazione dei ministeri nelle ultime due legislature, si veda anche la scheda La composizione dei successivi Governi, nel dossier 1/1, parte terza);

modificando inoltre il riparto di competenze tra i ministeri, e tra la Presidenza del Consiglio e i ministeri stessi (con un significativo passaggio di competenze in favore della Presidenza del Consiglio, pur accompagnato da alcune riattribuzioni di competenze da questa a singoli ministeri). La redistribuzione delle competenze è risultata in parte consequenziale alla

scelta stessa di creare nuovi ministeri, in parte innovativa anche per altri profili

125 D.L. 18 maggio 2006, n. 181, Disposizioni urgenti in materia di riordino delle attribuzioni della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri, convertito con modificazioni dalla legge 17 luglio 2006, n. 233.

126 D.L. 12 giugno 2001, n. 217, Modificazioni al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, nonché alla legge 23 agosto 1988, n. 400, in materia di organizzazione del Governo, convertito con modificazioni dalla legge 3 agosto 2001, n. 317.


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rispetto al quadro delineato dalla riforma del 1999 (come già modificata dal citato D.L. 217/2001).

In particolare:

vengono istituiti il Ministero dello sviluppo economico – che sostituisce il Ministero delle attività produttive – ed il Ministero del commercio internazionale, al quale sono assegnate le funzioni in materia di commercio con l’estero (in precedenza attribuite al Ministero delle attività produttive);

vengono nuovamente distinte le competenze in materia di infrastrutture e di trasporti, con la creazione di due distinti Ministeri (in sostituzione del preesistente Ministero delle infrastrutture e dei trasporti);

al neoistituito Ministero della solidarietà sociale sono attribuite le funzioni intestate al Ministero del lavoro e delle politiche sociali in materia di politiche sociali, di lavoratori extracomunitari, nonché quelle concernenti le politiche antidroga e il Servizio civile nazionale, in precedenza attribuite alla Presidenza del Consiglio;

le funzioni in materia di istruzione, università e ricerca, prima facenti capo ad un unico ministero, sono ripartite tra Ministero della pubblica istruzione e Ministero dell’università e della ricerca. Ulteriori aspetti della redistribuzione di funzioni non hanno determinato la creazione di

nuovi ministeri. Tra questi si ricordano: l’attribuzione di nuove competenze al Ministero delle politiche agricole e forestali, tra

cui quelle sui generi alimentari trasformati industrialmente (già del Ministero delle attività produttive); il Ministero è conseguentemente ridenominato Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali;

il trasferimento al Ministero dello sviluppo economico delle funzioni in materia di politiche di coesione (funzioni originariamente proprie del Ministero dell’economia, attribuite al Presidente del Consiglio dei ministri – o ad un ministro da lui delegato – dal D.L. 63/2005);

il trasferimento al Ministero degli affari esteri delle funzioni in materia di politiche per gli italiani nel mondo (già attribuite alla Presidenza del Consiglio);

la ridenominazione del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio in Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare;

l’attribuzione alla Presidenza del Consiglio delle competenze in materia di: - sport; - indirizzo e coordinamento in materia di politiche giovanili; - indirizzo e coordinamento in materia di politiche per la famiglia, nonché

interventi per il sostegno alla famiglia; - vigilanza sull’Agenzia dei segretari comunali e provinciali (che si occupa del

relativo albo), nonché sulla Scuola superiore per la formazione e la specializzazione dei dirigenti della pubblica amministrazione locale;

- iniziativa legislativa in materia di allocazione delle funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione;

- promozione e coordinamento relativamente all’attuazione dell’art. 118, primo e secondo comma, Cost. (i quali definiscono i criteri per l’attribuzione delle competenze amministrative ai diversi livelli territoriali di governo, in particolare in base al principio di sussidiarietà).

Mentre le prime tre aree di competenza erano in precedenza proprie del Ministero per i beni e le attività culturali e del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, le


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successive afferivano ad un ambito di intervento (enti locali) prevalentemente riconducibile al Ministero dell’interno.

Con specifico riferimento alla materia del turismo, le relative funzioni, già proprie del Ministero delle attività produttive, vengono attribuite alla Presidenza del Consiglio dei ministri; si è disposto peraltro il trasferimento al Ministero per i beni e le attività culturali delle dotazioni finanziarie, strumentali e di personale della preesistente Direzione del turismo, prevedendo contestualmente l’istituzione presso il Ministero per i beni e le attività culturali di una nuova struttura per il turismo, della quale si avvale il Presidente del Consiglio per lo svolgimento delle relative funzioni.

Alla Presidenza del Consiglio è altresì trasferita la segreteria del CIPE (Comitato interministeriale per la programmazione economica); nonché alcune funzioni relative alle pari opportunità in materia di lavoro nell’attività di impresa già spettanti al Ministero del lavoro e delle politiche sociali.

Ulteriori dettagliate disposizioni disciplinano l’adeguamento degli assetti

organizzativi e del personale alle disposizioni recate dal decreto, mirando in particolare a garantire in tale processo l’invarianza dell’onere finanziario (co. 25). Appare significativo, tra gli altri, il co. 25-ter, che prevede la sottoposizione a parere delle Commissioni parlamentari di tutti gli schemi di decreti del Presidente del Consiglio dei ministri attuativi del riordino previsto dal decreto127.

Il co. 10 dispone che con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri adottato

d’intesa con il ministro dell’economia e delle finanze e sentiti i ministri interessati, si proceda alla ricognizione delle strutture trasferite in relazione alla modifica delle funzioni ministeriali, nonché alla determinazione in via provvisoria, del contingente minimo degli uffici strumentali e di diretta collaborazione. In attuazione di tale disposizione, sono stati emanati i seguenti D.P.C.M.: 5 luglio 2006 (Ministeri delle infrastrutture e dei trasporti); 14 luglio 2006 (Ministeri dell'istruzione e dell'università e della ricerca); 12 gennaio 2007 (Ministeri dello sviluppo economico e del commercio

internazionale); 31 gennaio 2007 (Ministero dell'economia e delle finanze e Presidenza del Consiglio

dei ministri); 30 marzo 2007 (Ministeri del lavoro e della previdenza sociale e della solidarietà

sociale);

127 Tra le ulteriori disposizioni recate dal provvedimento, si segnalano quelle che riguardano:

l’organizzazione ed il personale dei Ministeri e della Presidenza del Consiglio, in particolare con la revisione della disciplina del personale degli uffici di diretta collaborazione (commi 24-bis e 24-ter). Si prevede tra l’altro che tutte le assegnazioni di personale a tali uffici, “compresi gli incarichi anche di livello dirigenziale e le consulenze e i contratti, anche a termine”, cessano automaticamente se non confermati entro trenta giorni dal giuramento del nuovo Ministro; si ridisciplina inoltre l’assegnazione del personale destinato alle segreterie dei viceministri;

i consorzi agrari, che il comma 9-bis riconduce alla disciplina generale delle società cooperative, intervenendo altresì sulle gestioni commissariali in corso;

la Commissione per le adozioni internazionali, la composizione e i compiti della quale sono ridefiniti ad opera di un regolamento di delegificazione;

i direttori generali delle aziende sanitarie locali (ASL), escludendosi che l’espletamento del mandato di deputato, senatore o consigliere regionale possa essere equiparato agli altri titoli necessari per l’accesso alla carica di direttore generale delle ASL.


102

5 aprile 2007 (Ministeri delle infrastrutture e dei trasporti); 4 maggio 2007 (Ministeri delle infrastrutture e dei trasporti); 4 maggio 2007 (Ministero per i beni e le attività culturali e Presidenza del Consiglio); 28 giugno 2007 (Ministeri dell'economia e delle finanze e dello sviluppo economico); 22 ottobre 2007 (Ministero dello sviluppo economico e Presidenza del Consiglio); 9 novembre 2007 (Presidenza del Consiglio e Ministero della solidarietà sociale); 23 novembre 2007 (Ministeri del lavoro e della previdenza sociale e della solidarietà

sociale). I commi 2, 3 e 4 dell’art. 1 del disegno di legge di conversione recano, infine,

una delega al Governo finalizzata all’adozione di uno o più decreti legislativi per il coordinamento delle disposizioni in materia di funzioni e organizzazione della Presidenza del Consiglio dei ministri e dei ministeri con le disposizioni del decreto-legge. Il termine per l’esercizio della delega – fissato in 24 mesi dall’entrata in vigore della legge di conversione – scadrà il 18 luglio 2008.

Ulteriori, specifiche misure intervengono con il successivo D.L. 262/2006128:

i co. 94-99 dell’art. 2 ridisciplinano l’ordinamento del Ministero per i beni e le attività culturali (già modificato dall’art. 1, co. 19-ter, del D.L. 181/2006) ripristinando la figura del segretario generale, ed incardinano presso la Presidenza del Consiglio il Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo;

il successivo co. 157 istituisce presso la Presidenza del Consiglio (Dipartimento per l’attuazione del programma di Governo) una struttura interdisciplinare per il monitoraggio del rispetto dei principi di invarianza e contenimento degli oneri connessi alla riforma dei ministeri operata con il D.L. 181/2006.

La riorganizzazione dei ministeri a fini di contenimento della spesa

I commi da 404 a 416 della legge finanziaria 2007129 hanno delineato un vasto programma di riorganizzazione dei ministeri con finalità di contenimento della spesa, da attuare attraverso l’adozione di regolamenti di delegificazione ex art. 17, co. 4-bis, della L. 400/1988130.

La disciplina in oggetto (per un’illustrazione della quale si rinvia alla scheda Il processo di riorganizzazione interna, nel dossier 1/1, parte terza) ha trovato sin qui attuazione con l’emanazione: delle previste linee guida, adottate con D.P.C.M. 13 aprile 2007; di dieci regolamenti di riorganizzazione, riferiti ad altrettanti ministeri.

128 D.L. 3 ottobre 2006, n. 262, Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria, conv. con

mod. dalla L. 24 novembre 2006, n. 286. 129 L. 27 dicembre 2006, n. 296. 130 L. 23 agosto 1988 n. 400, Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del

Consiglio dei Ministri.


103

L’art. 1, commi 376-377, della legge finanziaria 2008

I commi 376 e 377 dell’articolo 1 della legge finanziaria per il 2008131 hanno, da ultimo, modificato ulteriormente la composizione del Governo, riducendo a dodici il numero dei ministeri e fissando un tetto, pari a sessanta unità, al numero complessivo dei componenti l’esecutivo (inclusi i ministri senza portafoglio, i vice ministri e i sottosegretari).

La nuova disciplina (per una disamina della quale si rinvia alla scheda La composizione dei successivi Governi, nel dossier 1/1, parte terza, ha tuttavia efficacia “a partire dal Governo successivo a quello in carica” alla data di entrata in vigore della legge finanziaria.

Oltre a porre i sopra detti limiti numerici, i due commi: dispongono l’abrogazione (con la medesima decorrenza differita) delle

disposizioni legislative non compatibili con la prevista riduzione dei ministeri, ad eccezione di talune disposizioni del D.L. 181/2006, puntualmente elencate;

impongono che la composizione del Governo sia coerente con il principio di pari opportunità tra donne e uomini nell’accesso agli uffici pubblici e alle cariche elettive, stabilito dal secondo periodo del primo comma dell’art. 51 della Costituzione.

131 L. 24 dicembre 2007, n. 244.


104

EFFICIENZA DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Premessa

Sono numerose, tra le disposizioni legislative intervenute nel corso della XV legislatura, quelle riconducibili, in tutto o in parte, a finalità di modernizzazione, di razionalizzazione e di maggiore efficienza delle amministrazioni pubbliche.

Si tratta di misure eterogenee sia quanto alla natura – alcune incidono sugli assetti organizzativi, altre sui procedimenti e sulle modalità dell’azione amministrativa, altre ancora affrontano il tema dei controlli e della responsabilità degli amministratori pubblici – sia quanto all’ampiezza: ad alcuni interventi di ampia portata si affiancano numerose misure settoriali e disposizioni puntuali e di dettaglio, in un quadro che appare nel suo complesso alquanto frammentato.

Talune iniziative di riforma a carattere ampio ed organico hanno assunto la veste di appositi progetti di legge governativi, i quali tuttavia non hanno concluso il loro iter parlamentare a causa della conclusione anticipata della legislatura.

Nella gran parte delle disposizioni adottate, l’obiettivo dell’efficienza amministrativa si è coniugato con altre finalità, che a volte hanno assunto carattere preminente: prima fra queste, il contenimento e la razionalizzazione della spesa, finalità a sua volta determinata, da un lato, dalle esigenze di risanamento dei conti pubblici, dall’altro dalla crescente attenzione del mondo politico e dell’opinione pubblica verso il tema dei c.d. “costi della politica” (espressione giornalistica da intendere qui in senso ampio, come riferita al complesso delle spese per il funzionamento delle istituzioni pubbliche).

Sul tema “costi della politica” nei suoi vari aspetti, si veda la scheda Il dibattito sui

“costi della politica”, nel dossier 1/1, parte terza, nonché il relativo paragrafo nel capitolo Parlamento e sistema di partiti, pag. 34 e le schede Trattamento economico dei parlamentari e Interventi sui costi della politica negli enti locali, nel dossier 1/1, parte terza.

Non è un caso, infatti, se la gran parte delle misure introdotte hanno trovato

collocazione nelle due leggi finanziarie (per l’anno 2007132 e per l’anno 2008133) approvate nel corso della legislatura.

Tra gli interventi più immediatamente finalizzati al contenimento della spesa, si annoverano quelli che direttamente mirano a limitare o condizionare specifiche voci di spesa corrente (spese di consulenza, di rappresentanza, auto di

132 L. 27 dicembre 2006, n. 296. 133 L. 24 dicembre 2007, n. 244.


105

servizio, corrispondenza postale e telefonia, locazione e manutenzione di immobili etc.), o ad introdurre limiti massimi alle retribuzioni e agli emolumenti a carico delle pubbliche amministrazioni e delle società a partecipazione pubblica, di norma accompagnandoli con specifici obblighi di pubblicità; di tali misure si tratta in dettaglio nelle schede Interventi di razionalizzazione della spesa e Il sistema degli acquisti della P.A. nel dossier relativo alla Commissione Bilancio.

Interventi generali di riassetto organizzativo

Altri interventi hanno inciso in misura più ampia e generalizzata sugli assetti organizzativi delle amministrazioni. A parte la riduzione del numero dei ministeri prevista dai commi 376 e 377 dell’art. 1 della legge finanziaria 2008 (sulla quale, vedi la scheda La composizione dei successivi Governi nel dossier 1/1, parte terza, si ricordano in particolare: l’art. 29 del D.L. 223/2006134, che ha disposto, a fini di riduzione delle spese

per le amministrazioni statali e al fine di eliminare duplicazioni organizzative e funzionali, il riordino degli organi collegali ed altri organismi, comunque denominati, anche monocratici, delle amministrazioni pubbliche – fatta eccezione per le regioni, le province autonome, gli enti locali e gli enti del Servizio sanitario nazionale per cui la previsione costituisce principio di coordinamento della finanza pubblica135, anche mediante soppressione o accorpamento delle strutture, da realizzare con appositi regolamenti di delegificazione (ex art. 17, co. 2, della L. 400/1988136) per gli organismi previsti dalla legge o da regolamento e, per i restanti, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri su proposta del Ministro competente. In attuazione di tali disposizioni sono stati adottati numerosi atti di riorganizzazione (per i quali si rinvia alle schede relative all’assetto dei singoli ministeri). Tale disciplina trova un precedente nell’art. 18, comma 1 della L. 448/2001, che aveva disposto il divieto per le pubbliche amministrazioni . – escluse regioni, province, comuni e comunità montane – di istituire nuovi organismi e l’obbligo di individuare quelli di carattere tecnico indispensabili per la realizzazione dei propri obiettivi istituzionali. Il divieto contenuto nella norma in questione è peraltro mantenuto fermo dall’articolo 29 del decreto-legge n. 223/2006;

134 D.L. 4 luglio 2006, n. 223, Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione fiscale (conv. con mod. in L. 4 agosto 2006, n. 248).

135 La norma non si applica altresì agli organi di direzione, amministrazione e controllo e ai commissari straordinari del Governo (quest’ultima esclusione è stata introdotta dalla legge finanziaria per il 2007, art. 1, comma 421).

136 L. 23 agosto 1988 n. 400, Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri.


106

I commi da 404 a 416 della legge finanziaria 2007, che hanno delineato un vasto programma di riorganizzazione dei ministeri con finalità di contenimento della spesa, da attuare attraverso l’adozione di regolamenti di delegificazione ex art. 17, co. 4-bis, della L. 400/1988. La disciplina in oggetto (per un’illustrazione della quale si rinvia alla scheda Il processo di riorganizzazione interna, nel dossier 1/1, parte terza) ha trovato sin qui attuazione con l’emanazione: delle previste linee guida, adottate con D.P.C.M. 13 aprile 2007 e di dieci regolamenti di riorganizzazione, riferiti ad altrettanti ministeri;

varie disposizioni, recate dalle leggi finanziarie per il 2007 e il 2008, volte alla riduzione del numero dei componenti dei consigli di amministrazione e degli altri organi delle società partecipate o controllate da pubbliche amministrazioni, e a limitare la stessa costituzione o partecipazione a società da parte di pubbliche amministrazioni (vedi il paragrafo “Limiti alla spesa per le società a partecipazione pubblica” nella scheda Interventi di razionalizzazione della spesa, nel dossier relativo alla Commissione Bilancio);

l’art. 2, co. 632-633, della legge finanziaria 2008, che fa divieto alle amministrazioni i cui organi di vertice non siano direttamente o indirettamente espressione di rappresentanza politica di istituire di uffici di diretta collaborazione. Vanno inoltre ricordati i commi 482-484 dell’art. 1 della legge finanziaria 2007

che, novellando il previgente art. 28 della L. 448/2001 (legge finanziaria 2002), già intervenuto in materia di riordino degli enti pubblici, affidano a uno o più regolamenti di delegificazione il compito di procedere al riordino, alla trasformazione o alla soppressione e messa in liquidazione degli enti ed organismi pubblici, nonché di strutture amministrative pubbliche, entro il 30 giugno 2007, e definisce i princìpi e criteri direttivi per l’adozione dei regolamenti.

I successivi commi 721-723 recano misure di principio finalizzate al contenimento

della spesa pubblica delle regioni in relazione ai costi degli organismi politici e degli apparati amministrativi, da perseguire anche attraverso la soppressione degli enti inutili, la fusione delle società partecipate e il ridimensionamento delle strutture organizzative.

Ritorna sulla materia la legge finanziaria 2008, che (art. 2, co. 634-636)

prevede l’adozione, entro 180 giorni dall’entrata in vigore della legge, di regolamenti di delegificazione – previo parere parlamentare – per il riordino, la trasformazione o la soppressione e messa in liquidazione di enti ed organismi pubblici statali e la conseguente soppressione di taluni enti, organismi e strutture, previsti nell’allegato A della legge, che non siano stati riordinati entro il citato termine.

I precedenti co. 33 e 34 recano disposizioni di indirizzo dirette alla razionalizzazione

dell’organizzazione amministrativa degli enti territoriali, in particolare alla soppressione o accorpamento di enti, agenzie, organismi che svolgano le medesime funzioni – o parte


107

di esse – esercitate dagli enti territoriali. Il primo dei due commi è indirizzato alle regioni che, in coordinamento con lo Stato, dovrebbero provvedere alla revisione dell’allocazione delle funzioni al fine di eliminarne le duplicazioni. Il secondo è diretto agli enti locali, per quanto concerne enti ed organismi da essi istituiti. Parallelamente, il co. 634, lett. c) del medesimo art. 2 dispone che lo Stato provveda a sopprimere o accorpare enti, agenzie, organismi che svolgano le medesime funzioni, in tutto o in parte, esercitate da Regioni ed enti locali su conferimento o delega dello Stato.

Il 10 aprile 2007 il ministro dell’economia e delle finanze ha presentato la Relazione

sullo stato delle liquidazioni degli enti pubblici per l’anno 2006, prevista dall’art. 1, comma 229, della L. 311/2004 (doc. CCXXIX, n. 2).

Sul tema è intervenuta anche la Corte dei conti – Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato (adunanza del 6 luglio 2007), con un’ampia relazione sulle Misure adottate ed attività svolta ai fini della trasformazione e della soppressione di enti pubblici disposta dall'articolo 28 della legge n. 448 del 2001.

La relazione ripercorre “cinquanta anni di storia della liquidazione degli enti pubblici” prendendo in considerazione le misure adottate e l'attività svolta ai fini della trasformazione e della soppressione di enti pubblici, come disposte dall'art. 28 della legge n. 448/2001. I risultati si possono così riassumere137: circa un milione e 35 mila euro di entrate in favore del bilancio statale (di cui 122

mila derivanti dalla vendita di immobili), la chiusura di 732 enti e gestioni pubbliche, la soppressione dell'ufficio che, presso la Ragioneria generale dello Stato (IGED), si

occupava della liquidazione degli enti pubblici, e il trasferimento di tutte le operazioni ad una società privata, la Fintecna, il cui capitale è di proprietà dello Stato. La Corte individua fra le cause delle procedure “complesse e lunghissime”, la mancata

informatizzazione e, dunque, semplificazione delle procedure, le incertezze del quadro normativo di riferimento, le deleghe non esercitate e l'entità del contenzioso pendente (circa 20 mila pratiche alla fine del 2006).

Il tema è stato affrontato dal Presidente della Corte dei conti anche nell’ambito della sua audizione dinanzi alla I Commissione della Camera, nell’ambito dell’indagine conoscitiva sulle spese attinenti al funzionamento della Repubblica (vedi scheda Il dibattito sui “costi della politica”, nel dossier 1/1, parte terza).

Interventi per l’efficienza, la valutazione, l’informatizzazione

Altri interventi e iniziative hanno mirato a incidere più direttamente sulle modalità di azione e sul procedimento amministrativo, anche attraverso modifiche alla L. 241/1990138, che disciplina in via generale la materia. Gli interventi tradottisi in norma vigente hanno riguardato principalmente il riordino della Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi (D.P.R. 2 agosto 2007, n. 157) e una modifica all’art. 21-quinquies della L. 241/1990, che disciplina in via generale l’istituto della revoca del provvedimento

137 Fonte: Newsletter della Corte dei conti n. 25/2007. 138 L. 7 agosto 1990, n. 241, Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di

accesso ai documenti amministrativi.


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amministrativo e i suoi effetti, ad opera dell’art. 13, co. 8-duodevicies, del D.L. 7/2007139. Misure assai più ampie erano previste da un disegno di legge governativo (A.C. 2161) finalizzato alla modernizzazione e all’efficienza delle amministrazioni pubbliche, che non ha peraltro concluso il suo iter parlamentare. Su tali profili, si rinvia alla scheda Disciplina dell’attività amministrativa, nel dossier 1/1, parte terza.

L’art. 2, co. 163, del D.L. 262/2006140 ha previsto che il Dipartimento della

funzione pubblica predisponesse, entro il 31 dicembre 2006, un piano per il miglioramento della qualità dei servizi resi dalla pubblica amministrazione e dai gestori di servizi pubblici, recante anche linee guida per l’adozione di sistemi di misurazione della qualità dei servizi resi all’utenza.

Il 13 dicembre 2006 il ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione ha emanato una direttiva denominata Per una pubblica amministrazione di qualità , con la quale ha inteso promuovere il miglioramento continuo nelle amministrazioni pubbliche, avviando la messa a punto di un Piano nazionale pluriennale per la qualità nella P.A..

La direttiva impegna le amministrazioni ad inserire precisi obiettivi di miglioramento

della qualità nelle loro attività di programmazione strategica e operativa e a valutare anche su questa base i propri dirigenti. Le amministrazioni vengono sollecitate, inoltre, ad adottare strumenti di autovalutazione della loro performance organizzativa per assicurarsi che l'intera organizzazione sia orientata a erogare servizi e ad attuare politiche di qualità.

La direttiva indica fra gli strumenti di autovalutazione disponibili il Common Assessment Framework (CAF), frutto della cooperazione dei Ministri e Direttori Generali dell'Unione Europea. Il CAF – una griglia per l'autovalutazione della performance organizzativa delle amministrazioni pubbliche – è già stato utilizzato da oltre 900 amministrazioni dell'UE, fra le quali 150 amministrazioni italiane. La versione 2006 dello strumento è stata presentata a settembre 2006 in occasione della 4ª Conferenza Europea sulla qualità delle amministrazioni pubbliche141.

Anche il successivo Piano di azione per la semplificazione e la qualità

della regolazione, approvato dal Governo il 15 giugno 2007, affronta il tema della riduzione degli oneri amministrativi (vedi la scheda Il piano d’azione per la semplificazione, nel dossier 1/1, parte terza).

L’art. 1, co. 724, della legge finanziaria 2007 istituisce un’Unità per il

monitoraggio dell’azione di governo degli enti locali e la verifica delle loro dimensioni organizzative ottimali, nonché per la valutazione delle attività di tali

139 D.L. 31 gennaio 2007, n. 7, Misure urgenti per la tutela dei consumatori, la promozione della

concorrenza, lo sviluppo di attività economiche e la nascita di nuove imprese, conv. con mod. dalla L. 2 aprile 2007, n. 40.

140 D.L. 3 ottobre 2006, n. 262, Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria, conv. con mod. dalla L. 24 novembre 2006, n. 286.

141 Dal sito Internet della Presidenza del Consiglio dei ministri.


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enti, la misurazione dei livelli delle prestazioni e dei servizi resi ai cittadini e l’apprezzamento dei risultati conseguiti, anche alla luce del patto di stabilità interno.

La legge finanziaria 2008 (art. 2, co. 461) dispone che gli enti locali, al fine di incrementare la tutela dei diritti dei consumatori e degli utenti dei servizi pubblici locali, in sede di stipula dei contratti di servizio debbano emanare una “Carta della qualità dei servizi”, dalla quale si possano evincere: standard qualitativi e quantitativi delle prestazioni erogate; modalità di accesso alle informazioni concernenti la proposizione dei reclami e quelle per adire le vie conciliative e giudiziarie nonché le modalità di ristoro dell'utenza.

Il soggetto gestore, con la partecipazione delle associazioni dei consumatori, ha

inoltre l’obbligo di: verificare periodicamente l'adeguatezza dei parametri quantitativi e qualitativi del servizio erogato alle esigenze dell'utenza; prevedere un sistema di monitoraggio permanente in ordine al rispetto dei parametri fissati nel contratto di servizio e di quanto stabilito nelle “Carte della qualità dei servizi”; istituire una sessione annuale di verifica del funzionamento dei servizi tra ente locale, gestori dei servizi ed associazioni dei consumatori. Le suddette attività si prevede vengano finanziate con un prelievo a carico dei soggetti gestori del servizio.

L’art. 31 del citato D.L. 223/2006 ha previsto una riorganizzazione del servizio

di controllo interno nei ministeri (che dev’essere affidato ad un organo monocratico o formato da tre componenti), ed ha introdotto misure di contenimento del personale degli uffici preposti all’attività di valutazione e controllo strategico.

Il regolamento approvato con D.P.R. 12 dicembre 2006, n. 315, ha disposto il riordino del Comitato tecnico-scientifico per il controllo strategico nelle amministrazioni dello Stato, già previsto dall’art. 7 del 286/1999142, del quale il regolamento dispone l’abrogazione143. Le linee-guida del Comitato tecnico-scientifico vengono successivamente adottate con direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri 12 marzo 2007144.

Con riferimento agli strumenti di vigilanza e controllo, si ricorda anche il D.P.R.

236/2006145, che ha modificato il regolamento (D.P.R. 258/2004) sull’Alto Commissario per la prevenzione ed il contrasto della corruzione e delle altre forme di illecito nella pubblica amministrazione, adeguandone la struttura di supporto alle modifiche introdotte dall'art. 1, co. 254, della legge finanziaria 2006 (L. 23 dicembre 2005, n. 266). Il

142 D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 286, Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di

monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attività svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59.

143 Il riordino è effettuato in attuazione del già citato art. 29 del D.L. 223/2006. 144 Gazzetta ufficiale n. 166 del 19 luglio 2007 (S.O.). 145 D.P.R. 26 giugno 2006, n. 236, Regolamento recante modifiche ed integrazioni al decreto del

Presidente della Repubblica 6 ottobre 2004, n. 258, in materia di funzioni dell'Alto Commissario per la prevenzione ed il contrasto della corruzione e delle altre forme di illecito nella pubblica amministrazione.


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successivo art. 1, co. 348, della legge finanziaria 2008 stanzia 1 milione di euro a decorrere dal 2008 per il potenziamento dell’attività dell’Alto Commissario.

Il 10 ottobre 2007 il ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione e l'Alto Commissario firmano un protocollo d'intesa per garantire il buon funzionamento delle amministrazioni pubbliche, incentivare la trasparenza, snellire le procedure e potenziare il sistema dei controlli.

Quanto agli interventi in materia di controlli e di responsabilità

amministrativa, si rinvia alla scheda Responsabilità e controlli, nel dossier 1/1, parte terza.

Il tema dell’innovazione e dell’informatizzazione nella pubblica

amministrazione percorre anch’esso la legislatura, emergendo sul piano normativo in varie occasioni. Si ricordano in particolare: I commi 892-895 e 1305 della legge finanziaria per il 2007, che dispongono

finanziamenti per la realizzazione di progetti per la società dell’informazione. I co. 892 e 895 destinano 10 milioni di euro annui nel triennio 2007-2009 alla realizzazione di tali progetti – con prioritaria attenzione a quelli che utilizzano o sviluppano applicazioni software a codice aperto (open source) – e 5 milioni di euro annui dal 2007 all’Agenzia nazionale per la diffusione delle tecnologie per l'innovazione. I co. 893 e 894 istituiscono presso la Presidenza del Consiglio un Fondo per il sostegno agli investimenti per l’innovazione negli enti locali, con dotazione annuale di 15 milioni di euro per il triennio 2007-2009, destinato a finanziare gli interventi di digitalizzazione dell’attività amministrativa. Il co. 1305 novella l’art. 7-vicies quater del D.L. 7/2005146 al fine di assicurare al Ministero dell’interno e agli enti locali le risorse per garantire l’attivazione e la gestione della rete informatica necessaria al funzionamento della carta di identità elettronica, stabilendo che una quota pari a euro 1,85 dell’IVA inclusa nel costo della carta venga riassegnata al Ministero dell’interno e destinata per euro 1,15 al Ministero stesso e per euro 0,70 ai comuni, a copertura dei costi di gestione e distribuzione del documento elettronico147;

la Direttiva 20 febbraio 2007, n. 2148, del ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione, in materia di Interscambio dei dati tra le pubbliche amministrazioni e pubblicità dell'attività negoziale. Obiettivo della direttiva è quello di dare una forte accelerazione all’informatizzazione degli uffici pubblici e di dare piena attuazione al Codice dell’amministrazione digitale149: essa rileva infatti che, nonostante il CAD sia in vigore da tempo, le

146 D.L. 31 gennaio 2005, n. 7, Disposizioni urgenti per l'università e la ricerca, per i beni e le

attività culturali, per il completamento di grandi opere strategiche, per la mobilità dei pubblici dipendenti, e per semplificare gli adempimenti relativi a imposte di bollo e tasse di concessione, nonché altre misure urgenti, conv. con mod. dalla L. 31 marzo 2005, n. 43.

147 Con decreto del ministro dell’interno 8 novembre 2007 sono state adottate le regole tecniche per la realizzazione della carta d'identità elettronica.

148 Gazzetta ufficiale n. 111 del 15 maggio 2007. 149 D.Lgs. 7 marzo 2005, n. 82, Codice dell’amministrazione digitale.


111

amministrazioni sono ancora in ritardo riguardo al livello tecnologico delle prestazioni e, di conseguenza, alla capacità di interazione con cittadini e imprese. La direttiva parte dal presupposto che una visione integrata dell’innovazione non può essere dettata solo dall’applicazione delle tecnologie ma anche dalla semplificazione dei processi amministrativi e dall’interazione dei servizi tra le diverse amministrazioni. Alcuni dei punti della direttiva sono: - Stop ai documenti aggiuntivi: le amministrazioni non possono più chiedere agli

utenti documentazione aggiuntiva per verificare la veridicità delle autocertificazioni, ma dovranno basarsi su banche dati aggiornate per accertare a monte la sussistenza dei requisiti richiesti. Per ridurre i tempi e semplificare le procedure è necessaria, su breve periodo, la piena cooperazione tra le amministrazioni mediante la condivisione degli archivi e delle informazioni e sul medio periodo, l’integrazione in rete dei servizi e delle procedure.

- Stop alla carta: il cittadino ha diritto di accedere agli atti amministrativi anche attraverso il rilascio delle copie dei documenti su supporto elettronico.

- Servizi on line: in attesa della carta d’identità elettronica e della carta nazionale dei servizi, tutti i cittadini dovranno essere messi nella condizione di interagire con le amministrazioni tramite il rilascio di password e codici pin. Lo sviluppo dei servizi on line in tutto il Paese è indispensabile anche per limitare il digital divide dovuto a condizioni sociali, fisiche o territoriali.

- Trasparenza dei bandi: i bandi di gara per l’acquisizione di beni e servizi o per la realizzazione di opere pubbliche di importo superiore a 20 mila euro dovranno essere pubblicizzati sui siti Internet istituzionali, per migliorare la trasparenza e l’efficienza della spesa pubblica.

Lo sviluppo dell’azione dell’amministrazione tramite strumenti digitali, oltre ad agevolare i rapporti con i cittadini, deve anche migliorare i processi di valutazione e monitoraggio delle strutture. La direttiva prevede quindi che i dirigenti della pubblica amministrazione vengano valutati anche in base al livello di interazione informatica con i cittadini, cioè in base alla quantità di procedimenti attivati mediante strumenti digitali;

varie disposizioni della legge finanziaria per il 2008, tra cui si ricordano l’art. 1, co. 209-214 (che introducono l’obbligo di utilizzare la fattura elettronica per gli operatori che abbiano relazioni con amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo e con gli enti pubblici nazionali, a decorrere dalla data di entrata in vigore di un regolamento attuativo di successiva emanazione) e l’art. 2, co. 577-585, recano disposizioni, anche di natura finanziaria, volte a favorire la piena realizzazione del sistema pubblico di connettività (SPC) e a dare nuovo impulso all’attività di informatizzazione della normativa statale vigente, avviata nel 2001;

l’art. 35 del D.L. 248/2007150, che proroga al 31 dicembre 2008 il termine, fissato dal Codice dell’amministrazione digitale al 31 dicembre 2007, a decorrere dal quale è consentito l’accesso ai servizi in rete delle pubbliche amministrazioni unicamente tramite la carta d’identità elettronica e la carta

150 D.L. 31 dicembre 2007, n. 248, Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e

disposizioni urgenti in materia finanziaria, Conv. con mod. dalla L. 28 febbraio 2008, n. 31.


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nazionale dei servizi. Alla medesima data è prorogato anche il termine relativo alla procedura di accertamento preventivo del possesso della Carta di identità elettronica ai fini del rilascio della Carta nazionale dei servizi. La duplice esigenza di contenimento della spesa e di incremento dell’efficacia

ed efficienza dell’attività amministrativa ha indotto infine il legislatore a prevedere, in correlazione con iniziative di riordino della struttura del bilancio dello Stato (vedi capitolo Il processo di riforma del bilancio, nel dossier relativo alla Commissione Bilancio), la realizzazione di un vasto programma di analisi e valutazione della spesa delle amministrazioni centrali. Il programma (comunemente denominato “spending review”) è stato avviato in via sperimentale dalla legge finanziaria per il 2007 (art. 1, co. 480) e trasformato successivamente in programma permanente ad opera della legge finanziaria per il 2008 (art. 3, co. 67 ss.). Su di esso, si veda la scheda La spending review, nel dossier relativo alla Commissione Bilancio.

Il già menzionato Comitato tecnico scientifico per il controllo strategico è coinvolto in

tale procedimento: l’art. 3, co. 69 dispone che esso indichi ai servizi di controllo interno le linee guida ai fini dell’attività istruttoria svolta per la preparazione delle relazioni ministeriali sullo stato della spesa da trasmettere alle Camere ai sensi al comma 68, riassumendo gli esiti complessivi ai fini della relazione del Ministro per l’attuazione del programma di Governo. Il medesimo Comitato e i servizi di controllo interno sono chiamati a cooperare con la Commissione tecnica per la finanza pubblica, il Servizio studi del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato e il Dipartimento della funzione pubblica nello svolgimento del programma di analisi e valutazione della spesa.

Ai sensi del successivo co. 70 la Corte dei conti, nell’ambito della relazione annuale al Parlamento sul rendiconto generale dello Stato, esprime le valutazioni di sua competenza anche con riferimento alle tematiche inerenti lo stato della spesa e l’efficienza delle pubbliche amministrazioni trattate nelle suddette relazioni ministeriali, tenendo conto della nuova classificazione del bilancio dello Stato per missioni e programmi e delle priorità indicate dal Parlamento.

Il co. 72 prevede infine l’inserimento nell’ambito del programma statistico nazionale di una apposita sezione concernente le statistiche sulle pubbliche amministrazioni ed altri organismi pubblici, nonché sulle società pubbliche o controllate da soggetti pubblici e sui servizi pubblici. Il programma statistico nazionale dovrà inoltre comprendere i dati per la rilevazione del grado di soddisfazione e della qualità percepita da cittadini e imprese con riferimento a settori e servizi pubblici individuati a rotazione.

Disposizioni generali concernenti la dirigenza pubblica

Fra le numerose misure incidenti sulla disciplina della dirigenza pubblica (tralasciando quelle settoriali e quelle direttamente afferenti ai trattamenti economici, alle quali fanno cenno le sopra citate schede relative al contenimento della spesa), si possono ricordare le seguenti.


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I commi da 24-bis a 24-octies dell’art. 1 del D.L. 181/2006151 recano modifiche alla disciplina degli uffici di diretta collaborazione dei ministri: si introduce in particolare una sorta di “spoils system”, prevedendosi che tutte le assegnazioni di personale a tali uffici, “compresi gli incarichi anche di livello dirigenziale e le consulenze e i contratti, anche a termine”, cessano automaticamente se non confermati entro trenta giorni dal giuramento del nuovo ministro.

L’art. 2, co. 159 ss., del citato D.L. 262/2006 estende l’ambito di applicazione dell’articolo 19, co. 8, del D.Lgs. n. 165 del 2001, ai sensi del quale gli incarichi dirigenziali di vertice nelle amministrazioni dello Stato cessano automaticamente decorsi 90 giorni dal voto sulla fiducia al nuovo Governo tale disposizione è estesa agli incarichi di funzione dirigenziale conferiti a soggetti esterni, nonché ai direttori delle Agenzie, incluse le Agenzie fiscali;

in tema di “spoils system” è peraltro intervenuta la sentenza 103/2007 della Corte costituzionale che ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art. 3, co. 7, della la legge 145/2002 nella parte in cui dispone l'automatica decadenza degli incarichi dirigenziali di livello generale dopo i sessanta giorni dall'entrata in vigore della legge stessa. La successiva sentenza 104/2007 ha dichiarato incostituzionali le norme di due leggi regionali, del Lazio e della Sicilia, riguardanti dirigenti di Asl e aziende ospedaliere e di enti regionali, che prevedono la decadenza automatica dalla carica dopo 90 giorni dalla prima seduta del Consiglio (Lazio) o dall'insediamento nella struttura alla quale il dirigente è preposto (Sicilia).

I commi 580-586 della legge finanziaria 2007 istituiscono e disciplinano l’Agenzia per la formazione dei dirigenti e dipendenti delle amministrazioni pubbliche – Scuola nazionale della pubblica amministrazione, destinata a sostituire l’esistente Scuola superiore della pubblica amministrazione, della quale si dispone la soppressione a decorrere dal 31 marzo 2007 (termine prorogato al 15 giugno dal D.L. 300/2006). Si prevede che altre istituzioni di formazione facenti capo a diverse amministrazioni, quali l’Istituto diplomatico, la Scuola Superiore dell’amministrazione dell’interno e la Scuola superiore dell’economia e delle finanze, pur mantenendo la propria autonomia organizzativa e rimanendo inquadrate nelle rispettive amministrazioni, entrino a far parte dell’Agenzia per la formazione e siano soggette al suo coordinamento. Le disposizioni attribuiscono alla nuova Agenzia, tra gli altri compiti, quelli relativi alla raccolta, elaborazione e sviluppo delle metodologie formative e all’accreditamento delle strutture di formazione. Si ricordano inoltre le seguenti direttive della Presidenza del Consiglio dei ministri –

Dipartimento della funzione pubblica:

151 D.L. 18 maggio 2006, n. 181, Disposizioni urgenti in materia di riordino delle attribuzioni della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri, conv. con mod. in L. 17 luglio 2006, n. 233.


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Dir. 1 febbraio 2007, Misure di trasparenza e legalità in materia di conferimento degli incarichi dirigenziali, di amministrazione e consulenza e in generale di gestione (G.U. n. 70 del 24 marzo 2007);

Dir. 19 dicembre 2007, n. 10, Affidamento, mutamento e revoca degli incarichi di direzione di uffici dirigenziali.

SEMPLIFICAZIONE E QUALITÀ DELLE NORME

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La qualità della legislazione concerne una serie di profili che vanno dagli aspetti formali della redazione dei testi legislativi alla valutazione preventiva e successiva del loro impatto. E’ un tema trasversale, che in un sistema multilivello interessa tutti i livelli territoriali e, nell’ambito di ciascun livello, tutti i poteri. Pertanto, in un sistema nel quale la normazione è il risultato di procedimenti complessi, che sempre più frequentemente investono più livelli territoriali, anche le politiche statali attinenti alla qualità della regolazione si intrecciano con quelle di derivazione comunitaria e con quelle regionali ed investono sia le Assemblee legislative, sia il Governo.

Negli ultimi anni, la qualità della legislazione ha assunto importanza anche con riguardo alle politiche legate ai temi dello sviluppo economico e della competitività, dapprima in forza delle iniziative assunte dall’OCSE a partire dal 1995152 e quindi della sua inclusione nella strategia di Lisbona153.

Nella cornice internazionale ed europea, sia lo Stato sia le Regioni italiane (vedi capitolo Qualità della legislazione nelle regioni, pag.120), negli ultimi anni, hanno adottato diverse misure volte a migliorare la qualità della normazione e – soprattutto – alla semplificazione normativa ed amministrativa. L’anno che segna una svolta a livello statale è il 1997, nel corso del quale la Camera, anche a seguito di approfondimenti compiuti con l’OCSE, riforma il proprio regolamento seguendo due direttrici: l’efficienza dei lavori parlamentari (governo dei tempi e programmazione dei lavori) e l’istruttoria legislativa. Nello stesso anno, il Parlamento approva la legge 15 marzo 1997, n. 59, la quale:

ha avviato una vasta opera di riordino normativo, poi nuovamente disciplinata dalla legge 29 luglio 2003, n. 229, che individua, tra i principi e criteri direttivi di carattere generale cui il Governo si deve attenere nell’opera di razionalizzazione della normativa vigente, la "definizione del riassetto normativo e codificazione della normativa primaria regolante la materia,

152 Il 9 marzo 1995 il Consiglio dell’OCSE approvò una raccomandazione sul miglioramento della

qualità della normativa pubblica cui era allegata una checklist per l’adozione di decisioni normative, costituita da dieci domande seguite da una breve illustrazione ed una nota aggiunta contenente, tra l’altro, un più ampio commento alle domande della checklist. Il documento raccomandava agli Stati membri di prendere misure efficaci per assicurare la qualità e la trasparenza della normativa, nel contempo invitando il Comitato “Public Management” dell’OCSE a presentare entro tre anni un rapporto sulla capacità dimostrata dagli Stati membri di migliorare la qualità della normativa. Al rapporto sulla riforma della regolazione (Report on Regulatory Reform), pubblicato nel 1997, ha fatto seguito, l’anno successivo, l’avvio di un’opera di review (esame) dei sistemi di regolazione dei Paesi membri, tuttora in corso di svolgimento.

153 La strategia di Lisbona, così chiamata perché definita nel corso del Consiglio europeo svoltosi il 23 e 24 marzo 2000 nella capitale portoghese, assume la qualità della regolazione e la riduzione degli oneri amministrativi come fattori fondamentali per favorire la competitività.


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previa acquisizione del parere del Consiglio di Stato, (…) con determinazione dei principi fondamentali nelle materie di legislazione concorrente”;

ha affidato alla legge di semplificazione annuale il compito di semplificare e razionalizzare i procedimenti amministrativi, mediante la delegificazione della normativa regolatrice dei procedimenti stessi.

Gli indirizzi indicati dalla legge n. 59 del 1997 in tema di riordino normativo e di

semplificazione, soggetti a costante adeguamento, hanno trovato attuazione a livello statale attraverso l’adozione, complessivamente, di una ventina di testi unici e codici e di numerosi regolamenti di delegificazione e a livello regionale in un’intensa opera di semplificazione e riordino normativo, operata con modalità differenti da Regione e Regione ma sempre volta, tra l’altro, al disboscamento e razionalizzazione dello stock normativo. Anche a questo aspetto sono dedicate importanti disposizioni in diversi dei nuovi Statuti adottati dalle Regioni a seguito della riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione.

In tempi più recenti, la legge 28 novembre 2005, n. 246, recante

semplificazione e riassetto normativo per l’anno 2005, reca quattro importanti novità in materia:

all’articolo 1, che novella l’articolo 20 della citata legge n. 59/1997, dispone che, nelle materie di competenza esclusiva dello Stato, il processo di codificazione di ciascuna materia sia accompagnato da una raccolta organica delle norme regolamentari regolanti la medesima materia;

all’articolo 2, che introduce l’articolo 20-ter nell’ambito della citata legge n. 59 del 1997, è prevista la possibilità per il Governo, le Regioni e le Province autonome di concludere, in sede di Conferenza Stato – Regioni o di Conferenza unificata, accordi o intese volti al perseguimento delle comuni finalità di miglioramento della qualità normativa nell’ambito dei rispettivi ordinamenti. Un primo accordo è stato siglato in sede di Conferenza unificata il 29 marzo 2007 (vedi scheda L’accordo Stato-regioni sulla semplificazione, nel dossier 1/1, parte terza);

i commi da 1 a 11 dell’articolo 14 recano una riforma dell’analisi di impatto della regolamentazione, da compiere ex ante, cui affiancano la valutazione di impatto della regolamentazione, da effettuare ex post (vedi scheda AIR: relazione sullo stato di attuazione, nel dossier 1/1, parte terza);

i commi da 12 a 24 dell'articolo 14 introducono una particolare procedura volta alla riduzione e alla semplificazione del corpus legislativo (cosiddetto “taglia-leggi”), che prevede, al termine della già avviata ricognizione delle leggi statali vigenti, l’abrogazione di tutte le disposizioni legislative statali pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970, con l’eccezione di quelle elencate al comma 17 e di quelle che siano ritenute indispensabili dal Governo con propri decreti legislativi (vedi scheda Il “taglia-leggi”, nel dossier


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1/1, parte terza). I commi 19-24 del medesimo articolo istituiscono e disciplinano un organismo parlamentare (la Commissione bicamerale per la semplificazione della legislazione) per il parere sugli schemi di decreto legislativo di individuazione delle disposizioni legislative statali, pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970 “delle quali si ritiene indispensabile la permanenza in vigore”, che provvedono anche alla semplificazione o al riassetto della materia che ne è oggetto. Il Governo ha presentato alle Camere, nel dicembre 2007, la relazione prevista dall’articolo 14, comma 12, della legge n. 246/2005 (Doc. XXVII, n. 7), che individua le disposizioni statali vigenti nelle aree di competenza dei diversi Ministeri, evidenziando alcune incongruenze ed antinomie normative relative ai diversi settori legislativi.

La XV legislatura ha raccolto l’eredità delle legislature precedenti, facendo

registrare ulteriori progressi e messe a punto in materia di qualità della legislazione, con specifico riguardo alla semplificazione. Nella presente scheda si presenta una sintetica cronologia delle iniziative assunte in sede governativa e parlamentare, rimandando, per ulteriori elementi sugli aspetti più significativi, alle schede di approfondimento.

In ordine cronologico si possono indicare: l’emanazione, il 12 settembre 2006, di due distinti DPCM, con i quali si è

provveduto alla disciplina – rispettivamente – del Comitato interministeriale per l’indirizzo e la guida strategica delle politiche di semplificazione e di qualità della regolazione, la cui istituzione era stata prevista dall’articolo 1 del d.l. 10 gennaio 2006, n. 4, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 marzo 2006, n. 80 (la costituzione del Comitato è avvenuta il 27 ottobre 2006) e dell’Unità per la semplificazione, la cui istituzione, in luogo di un precedente organismo154, era stata prevista dall’articolo 1, comma 22-bis, del d.l. 18 maggio 2006, n. 181, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2006, n. 233 (vedi scheda Organismi governativi per la semplificazione, nel dossier 1/1, parte terza);

l’emanazione, l’8 marzo 2007, di un ulteriore DPCM, che, in base all’articolo 5 del DPCM relativo al Comitato interministeriale, ha istituito presso la Conferenza unificata Stato – Regioni – Autonomie locali il Tavolo permanente per la semplificazione, composto dai rappresentanti delle categorie produttive e delle associazioni di utenti e consumatori nonché da rappresentanti dei Ministeri, della Conferenza dei presidenti delle Regioni, dell’ANCI, dell’UPI e

154 Si tratta della Commissione per la semplificazione e la qualità della regolazione, già prevista

dall’articolo 3, comma 6-duodecies, del d.l. 14 marzo 2005, n. 35, recante disposizioni urgenti nell'ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 maggio 2005, n. 80. L’articolo 3 del decreto è interamente dedicato alla semplificazione amministrativa, in un contesto finalizzato a favorire la competitività. La denominazione era stata attribuita alla Commissione dal citato d.l. n. 4 del 2006.


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dell’UNCEM (vedi scheda Organismi governativi per la semplificazione, nel dossier 1/1, parte terza);

l’impegno, assunto dallo Stato italiano nel corso della riunione del Consiglio dei ministri europeo svoltasi a Bruxelles l’8 e 9 marzo 2007, di ridurre del 25 per cento entro il 2012 gli oneri amministrativi gravanti sui cittadini e le imprese.

la stipula, il 29 marzo 2007, in sede di Conferenza unificata, del citato Accordo tra Governo, Regioni e Autonomie locali in materia di semplificazione e miglioramento della qualità della regolamentazione, in attuazione dell’articolo 2 della legge 28 novembre 2005, n. 246, recante semplificazione e riassetto normativo per l’anno 2005 (vedi scheda L’accordo Stato-regioni sulla semplificazione, nel dossier 1/1, parte terza);

la sigla, il 28 giugno 2007, di un protocollo di intesa volto ad istituire un comitato di raccordo tra il Parlamento e le Assemblee regionali, incaricato di occuparsi di molti aspetti afferenti alla qualità della legislazione;

la presentazione alle Camere, da parte del Governo, dei seguenti documenti: - il 20 luglio 2007, il Piano di azione per la semplificazione e la qualità

della regolazione, approvato dal Consiglio dei ministri il 15 giugno 2007155; (vedi scheda Il piano di azione per la semplificazione, nel dossier 1/1, parte terza);

- il 31 luglio 2007, la prima relazione sullo stato di attuazione dell’analisi di impatto della regolazione (AIR), di cui all’articolo 14, comma 10, della legge 28 novembre 2005, n. 246156 (vedi scheda AIR: relazione sullo stato di attuazione, nel dossier 1/1, parte terza);

- il 14 dicembre 2007, la relazione sull’attuazione della delega cosiddetta “taglia-leggi”, di cui all’articolo 14 della legge n. 246/2005 (vedi scheda Il “taglia-leggi”, nel dossier 1/1, parte terza).

Infine, il 25 gennaio 2008, Il Presidente del Consiglio ha illustrato al Consiglio

dei ministri le linee di un proprio decreto che detta le modalità di effettuazione dell’analisi d’impatto della regolamentazione (AIR), nonché della verifica d’impatto della regolamentazione (VIR)157.

155 Al Piano è dedicato il dossier n. 92 della collana “Documentazione e ricerche” del Servizio Studi

della Camera. 156 Sulla relazione si veda il dossier n. 107 della collana “Documentazione e ricerche” del Servizio

Studi della Camera. 157 L’AIR costituirà, si legge nel comunicato del Consiglio dei ministri del 25 gennaio 2008, “per

ogni provvedimento normativo emanato dal Governo, il necessario corredo esplicativo dei motivi che impongono la scelta di regolare una materia con un atto normativo nuovo (anziché modificare adeguatamente uno già in vigore, percorrere la via amministrativa oppure quella alternativa alla regolazione), nonché la “storia” del provvedimento stesso; è pertanto strumento fondamentale per incidere significativamente sul fenomeno dell’eccesso di regolazione che spesso va a discapito della sua qualità; il decreto adottato contiene un nuovo modello di relazione AIR al quale i Ministeri si dovranno conformare”.


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A fianco delle iniziative sopra ricordate, giova segnalare che le Camere, nel corso della legislatura, sono state impegnate nell’esame di alcuni progetti di legge volti alla semplificazione amministrativa, tra i quali si segnalano i seguenti disegni di legge: S. 1859, in materia di modernizzazione ed efficienza delle Amministrazioni

pubbliche e di riduzione degli oneri burocratici per i cittadini e per le imprese, approvato dalla Camera (C. 2161) e di cui il Senato non ha concluso l’esame (vedi scheda Disciplina dell’attività amministrativa, nel dossier 1/1, parte terza););

C. 3308, recante disposizioni per la semplificazione degli adempimenti amministrativi connessi alla tutela della salute e altre disposizioni in materia sanitaria, di divieto di vendita e somministrazione di bevande alcoliche, nonché per la copertura di sedi farmaceutiche, approvato dal Senato (S. 1249) e di cui la Camera non ha concluso l’esame. Nella XVI legislatura, appaiono al momento tre le linee direttrici delle politiche

per la qualità e la semplificazione, tra di loro sempre più intrecciate: l’attuazione del meccanismo “taglia-leggi”, con l’adozione, entro il 16 dicembre

2009, dei decreti legislativi volti ad individuare la normativa vigente nei diversi settori dell’ordinamento (vedi scheda Il “taglia-leggi”, nel dossier 1/1, parte terza);

il perseguimento dell’obiettivo della riduzione degli oneri amministrativi in misura pari al 25 per cento, in base all’impegno assunto dallo Stato italiano nel corso della riunione del Consiglio dei ministri europeo dell’8-9 marzo 2007 e condiviso con le Regioni nell’accordo in materia di semplificazione e miglioramento della qualità della regolamentazione (vedi scheda L’accordo Stato-regioni sulla semplificazione, nel dossier 1/1, parte terza);

l’attuazione, entro il 28 dicembre 2009, della direttiva 2006/123/CE (cosiddetta “direttiva servizi”, nota anche come “direttiva Bolkestein”), che, con un approccio orizzontale relativo a tutti i servizi salvo quelli espressamente esclusi, persegue l’obiettivo di sviluppare il mercato interno dei servizi, presupponendo una vasta opera di semplificazione dei requisiti e delle procedure previsti, nei singoli Stati membri, per l’accesso alla prestazione dei servizi stessi.


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QUALITÀ DELLA LEGISLAZIONE NELLE REGIONI

La qualità della legislazione concerne una serie di profili che vanno dagli aspetti formali della redazione dei testi legislativi alla valutazione preventiva e successiva del loro impatto. E’ un tema trasversale, che in un sistema multilivello interessa tutti i livelli territoriali e, nell’ambito di ciascun livello, tutti i poteri. Pertanto, in un sistema nel quale la normazione è il risultato di procedimenti complessi, che sempre più frequentemente investono più livelli territoriali, anche le politiche attinenti alla qualità della regolazione attraversano Unione europea, Stato e Regioni ed investono sia le Assemblee legislative, sia gli Esecutivi.

Negli ultimi anni, la qualità della legislazione ha assunto importanza anche con riguardo alle politiche legate ai temi dello sviluppo economico e della competitività, dapprima in forza delle iniziative assunte dall’OCSE a partire dal 1995158 e quindi della sua inclusione nella strategia di Lisbona159.

Nella cornice internazionale ed europea, sia lo Stato sia le Regioni italiane hanno adottato diverse misure volte a migliorare la qualità della normazione e – soprattutto – alla semplificazione normativa ed amministrativa.

Nella presente scheda si dà sinteticamente conto della cooperazione già esistente tra le Assemblee legislative, nonché degli accordi interistituzionali tra Stato e Regioni e delle iniziative assunte da queste ultime, sia congiuntamente sia individualmente.

La cooperazione tra le Assemblee legislative

Fin dalla sua nascita, nel 1998, il Comitato per la legislazione, partendo dal dato istituzionale di un processo decisionale che vede la necessaria partecipazione di più livelli e su più piani, non esclusivamente normativi, si è reso promotore – a latere della ordinaria attività consultiva – di un nuovo tipo di iniziative a carattere interistituzionale. Tali iniziative hanno finalità di riflessione di ordine generale sui problemi di metodo della legislazione e sulle principali

158 Il 9 marzo 1995 il Consiglio dell’OCSE approvò una raccomandazione sul miglioramento della

qualità della normativa pubblica cui era allegata una checklist per l’adozione di decisioni normative, costituita da dieci domande seguite da una breve illustrazione ed una nota aggiunta contenente, tra l’altro, un più ampio commento alle domande della checklist. Il documento raccomandava agli Stati membri di prendere misure efficaci per assicurare la qualità e la trasparenza della normativa, nel contempo invitando il Comitato “Public Management” dell’OCSE a presentare entro tre anni un rapporto sulla capacità dimostrata dagli Stati membri di migliorare la qualità della normativa. Al rapporto sulla riforma della regolazione (Report on Regulatory Reform), pubblicato nel 1997, ha fatto seguito, l’anno successivo, l’avvio di un’opera di review (esame) dei sistemi di regolazione dei Paesi membri, tuttora in corso di svolgimento.

159 La strategia di Lisbona, così chiamata perché definita nel corso del Consiglio europeo svoltosi il 23 e 24 marzo 2000 nella capitale portoghese, assume la qualità della regolazione e la riduzione degli oneri amministrativi come fattori fondamentali per favorire la competitività.


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tendenze che si manifestano nella accentuata dinamica dei fenomeni decisionali pubblici contemporanei. La prima di tali iniziative, a partire dalla quale si è radicata una costante collaborazione tra le Assemblee legislative, è consistita nella elaborazione del rapporto annuale sulla legislazione. Quest’ultimo, promosso nell’ambito di una collaborazione tra la Camera e le Assemblee legislative regionali, aperta al concorso di altre istituzioni e dei centri scientifici esterni, è lo strumento attraverso il quale vengono individuate le tendenze più recenti della produzione normativa nel nostro Paese.

La presentazione del rapporto avviene in occasione di riunioni interistituzionali. Il Rapporto 2006 sulla legislazione tra Stato, Regioni e Unione europea è stato presentato nell’ambito di una riunione interistituzionale, svoltasi presso la Sala della Lupa della Camera dei deputati il 22 gennaio 2007, la quale ha dato avvio ad una intensificazione dei rapporti tra tutte le Assemblee legislative.

In particolare, in attuazione degli indirizzi concordati il 22 gennaio, si è dato vita dapprima a 5 commissioni di studio interregionali per la riforma dei regolamenti delle Assemblee e della connessa legislazione e si è poi siglato, il 28 giugno, un protocollo di intesa finalizzato all’istituzione di un comitato di raccordo tra le Assemblee legislative.

Sulla base dei lavori delle commissioni di studio è stato elaborato un documento adottato dai presidenti delle Assemblee regionali in occasione della riunione interistituzionale dedicata alla presentazione del Rapporto 2007, presso l’Assemblea regionale siciliana (V. infra).

Gli accordi interistituzionali

La sigla del protocollo di intesa tra Camera, Senato e Consigli regionali è di poco successiva alla conclusione di un Accordo tra Governo, Regioni e Autonomie locali in materia di semplificazione e miglioramento della qualità della regolamentazione, sancito in sede di Conferenza unificata il 29 marzo 2007, in attuazione dell’articolo 2 della legge 28 novembre 2005, n. 246, recante semplificazione e riassetto normativo per l’anno 2005. Entrambi gli accordi testimoniano l’attenzione che gli organi di governo e legislativi dello Stato e delle Regioni riservano ai temi della qualità della legislazione, in una prospettiva strettamente collegata ad una strategia di sviluppo economico e di crescita della competitività (vedi capitolo Semplificazione e qualità delle norme, pag. 115, scheda L’accordo Stato-regioni sulla semplificazione e scheda L’intesa tra le Assemblee legislative, nel dossier 1/1, parte terza).


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Le più recenti iniziative delle Regioni

Già si sono segnalate, nel precedente paragrafo, le iniziative assunte in comune da Stato e Regioni, a livello sia di organi esecutivi sia di Assemblee.

Nel presente paragrafo si dà brevemente conto delle più recenti iniziative in tema di qualità della legislazione adottate a livello regionale, soffermandosi dapprima sulle iniziative assunte a livello coordinato da tutte le Regioni e spigolando poi sui provvedimenti di semplificazione approvati dalle singole Regioni e province autonome nel biennio 2006-2007.

Le iniziative condivise

Per quanto riguarda le iniziative condivise, limitandosi alle più recenti si possono segnalare – in ordine cronologico – le seguenti: l’adozione, il 26 giugno 2007, nel corso del primo convegno nazionale di

CAPIRe160, da parte delle Assemblee legislative161 aderenti al progetto, della “Carta di Matera”, con la quale le Assemblee stesse si impegnano ufficialmente a promuovere l’uso di strumenti dedicati al controllo sull’attuazione delle leggi ed alla valutazione degli effetti delle politiche;

l’adozione, da parte dell’Assemblea plenaria della Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e delle Province autonome, del documento “12 proposte per la riforma delle Assemblee legislative regionali”. Tale documento, concordato a Palermo il 29-30 ottobre 2007, in occasione del convegno di presentazione del “Rapporto 2007 sulla legislazione tra Stato, Regioni e Unione europea”, rappresenta una sintesi politica ed istituzionale del lavoro maturato in cinque commissioni di studio per la riforma dei regolamenti consiliari e della legislazione connessa162, che tiene conto anche dei profili attinenti alla qualità della legislazione;

l’adozione da parte della Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e delle Province autonome – nella riunione del 18 febbraio 2008 – della terza edizione del manuale regionale di drafting, intitolato “Regole e suggerimenti per la redazione dei testi normativi”. La nuova stesura fa seguito a quelle del 1992 e del 2002, già in uso presso molte

160 CAPIRe è un progetto promosso dalla Conferenza dei Presidenti delle Assemblee Legislative

delle Regioni e delle Province Autonome. Nato nel 2002, ha la missione di promuovere la cultura e l'uso della valutazione delle politiche in seno alle Assemblee legislative.

161 Il documento, articolato in dieci punti corrispondenti ad altrettanti obiettivi operativi per la promozione di attività di controllo e valutazione in seno alle Assemblee legislative, è stato sottoscritto a Matera da 12 Consigli regionali; altre cinque Assemblee hanno comunicato l’intenzione di sottoscriverlo.

162 Le cinque commissioni di studio si sono avvalse della partecipazione, oltre che delle Assemblee legislative regionali, anche della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. Come già accennato, la loro istituzione è stata concordata nella riunione interistituzionale dedicata alla presentazione del Rapporto sulla legislazione 2006.


123

Regioni ed è stata curata da un gruppo di lavoro nazionale costituito dalla Conferenza stessa d’intesa con l’Osservatorio legislativo interregionale.

Le iniziative assunte dalle singole Regioni

Già gli Statuti elaborati a seguito dell’entrata in vigore del nuovo Titolo V della Parte II della Costituzione hanno rappresentato l’occasione per la generalità delle Regioni di dedicare particolare attenzione alla qualità della legislazione, in una accezione ampia, che va dalla redazione dei testi legislativi fino ai temi del riordino normativo e della valutazione ex ante ed ex post delle leggi. Quest’ultima, in generale, si avvale dell’apposizione di specifiche clausole valutative163, volte a precostituire il tessuto informativo sul quale basare la valutazione dell’efficacia degli interventi normativi. A questo argomento, come già accennato nel paragrafo precedente, è dedicato il progetto CAPIRe, promosso dalla Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e delle Province autonome.

Per quanto riguarda il riordino normativo e la semplificazione, le Regioni, al pari dello Stato, si muovono con due distinte strategie: la previsione – presente nella maggioranza degli Statuti approvati – relativa alla elaborazione di testi unici; interventi di abrogazione generalizzata. Questi ultimi sono in qualche misura analoghi al meccanismo “taglia-leggi” in atto a livello statale (vedi capitolo Semplificazione e qualità delle norme, scheda Il “taglia-leggi”, nel dossier 1/1, parte terza), da cui si distinguono per la loro frequenza ed il loro ambito d’azione, che non conosce limitazioni né cronologiche né di materia.

Si segnalano di seguito, Regione per Regione, i provvedimenti approvati nel biennio 2006-2007 che sembrano avere maggiore rilevanza in tema di semplificazione e riordino normativo.

Liguria

La legge regionale 31 ottobre 2006, n. 31, costituisce il terzo provvedimento di semplificazione dell’ordinamento regionale e provvede tra l’altro all’abrogazione di 36 leggi e 23 regolamenti.

Sono stati inoltre approvati tre distinti testi unici con le seguenti leggi regionali: 31 ottobre, 2006, n. 33: Testo unico in materia di cultura (36 articoli); 2 gennaio 2007, n. 1: Testo unico in materia di commercio (162 articoli); 4 luglio 2007, n. 25: Testo unico in materia di trasporto di persone mediante servizi pubblici (41 articoli).

163 Le clausole valutative sono tra i principali strumenti individuati per dettare i tempi e le modalità

del controllo sull’attuazione e della valutazione dell’efficacia di un intervento normativo.


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Lombardia

La Regione ha approvato dapprima la legge 9 marzo 2006, n. 7, recante la disciplina delle modalità e delle procedure per la redazione e l’approvazione di testi unici, cui ha dato pronta attuazione con tre leggi, relative all’approvazione dei seguenti testi unici: in materia di circoscrizioni comunali e provinciali (l. r. 15 dicembre 20006, n. 29: 25 articoli e 2 allegati); in materia di turismo (l. r. 16 luglio 2007, n. 15: 101 articoli e 4 allegati); in materia di istituzione di parchi (l. r. 16 luglio 2007, n. 16: 206 articoli e 2 allegati).

Appare rilevante anche la delibera della Giunta regionale in data 3 aprile 2007, n. 8/4502, che costituisce il primo provvedimento di attuazione della legge regionale 2 febbraio 2007, n. 1, concernente strumenti di competitività per le imprese e per il territorio della Lombardia. La delibera, volta alla semplificazione delle procedure relative alle attività imprenditoriali, è stata adottata in attuazione dell’articolo 5 della legge, che prevede la sostituzione con un’unica dichiarazione di tutti i “procedimenti amministrativi relativi all’avvio, svolgimento, trasformazione e cessazione di attività economiche, nonché per l’installazione, attivazione, esercizio e sicurezza di impianti e agibilità degli edifici funzionali alle attività economiche, il cui esito dipenda esclusivamente dal rispetto di requisiti e prescrizioni di leggi, regolamenti o disposizioni amministrative rientranti nella competenza legislativa regionale”.

Marche

Si segnala la legge 11 luglio 2006, n. 9, recante il testo unico delle norme regionali in materia di turismo (76 articoli).

Provincia autonoma di Trento

Sembrano di particolare rilievo le leggi provinciali: 27 marzo 2007, n. 7, che novella – tra l’altro – numerosi articoli della legge 30 novembre 1992, n. 23, Principi per la democratizzazione, la semplificazione e la partecipazione all’azione amministrativa provinciale e norme in materia di procedimento amministrativo; 15 novembre 2007, n. 19, Norme di semplificazione in materia di igiene, medicina del lavoro e sanità pubblica.

Umbria

Rilevano due delibere della Giunta regionale (in data 22 febbraio 2006, n. 296 e in data 31 maggio 2006, n. 910) volte alla semplificazione delle procedure relative alle autorizzazioni, certificazioni ed idoneità sanitarie.


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Veneto

Con 7 leggi collegate alla legge finanziaria 2006 sono state approvate disposizioni di riordino e semplificazione normativa nei seguenti settori: agricoltura, foreste, economia montana e caccia (l. r. 4 agosto 2006, n. 15: 31 articoli); sport, turismo, formazione e cultura (l. r. 10 agosto 2006, n. 16: 11 articoli); urbanistica, cartografia, pianificazione territoriale e paesaggistica, aree naturali protette, edilizia residenziale pubblica, viabilità, mobilità e trasporti a fune (l. r. 10 agosto 2006, n. 18: 21 articoli); difesa del suolo, lavori pubblici e ambiente (l. r. 16 agosto 2007, n. 20: 19 articoli); imprenditoria, flussi migratori, attività estrattive, acque minerali e termali, commercio, artigianato e industria (l. r. 16 agosto 2007, n. 21: 20 articoli); personale, affari istituzionali, rapporti con gli enti locali (l. r. 16 agosto 2007, n. 22: 11 articoli); sociale, sanità e prevenzione (l. r. 16 agosto 2007, n. 23: 15 articoli).

Toscana

Si segnala la legge di manutenzione dell’ordinamento regionale 2007 (legge 27 luglio 2007, n. 40: 65 articoli).

Valle d’Aosta

La Regione ha approvato due leggi di manutenzione del sistema normativo regionale, rispettivamente riferite al 2006 (l. r. 4 agosto 2006, n. 21: 28 articoli) ed al 2007 (l. r. 29 marzo 2007, n. 4: 38 articoli).


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AUTORITÀ INDIPENDENTI

Premessa

Il quadro legislativo europeo assegna alle autorità indipendenti un ruolo di grande rilevanza, prevedendo che gli organismi nazionali garantiscano in piena autonomia l’attuazione dei principi comunitari, traducendoli in norme regolamentari e in azioni di vigilanza conformi al dettato normativo dell’Unione. Molte delle autorità nazionali operano in sistemi di controllo istituzionale europeo caratterizzandosi altresì come organismi di raccordo tra il diritto comunitario ed il diritto interno, eppure nel nostro ordinamento le autorità sono tuttora organismi regolati da leggi istitutive non omogenee, con previsioni diverse in ordine alla struttura, alle funzioni, ai procedimenti, ai controlli e al regime degli atti.

Negli anni recenti si è registrata una proliferazione di questo tipo di strutture

organizzative164, la cui istituzione – malgrado le autorità siano state disciplinate ciascuna con una normativa distinta e specifica – è in tutti i casi finalizzata ad organizzare l’esercizio di funzioni amministrative di particolare rilievo, al di fuori degli apparati ministeriali, in modo da garantirne la maggiore e più completa imparzialità e neutralità politica. In conseguenza della loro preposizione allo svolgimento di funzioni di garanzia, esse sono poste in una posizione di terzietà rispetto all’amministrazione pubblica, sono dotate di proprio personale ed hanno generalmente una spiccata autonomia organizzativa, di spesa e di disciplina del proprio personale.

Le autorità sono costituite per svolgere funzioni di garanzia, regolazione, amministrazione e controllo in specifici settori della società civile e del mondo economico, che differiscono molto le une dalle altre per composizione, dandosi autorità con numero variabile di componenti; per modalità di nomina, essendo prevista la nomina da parte dei Presidenti delle Camere, o delle Assemblee parlamentari, o dal Governo.

Sono generalmente classificate tra le Autorità: la Commissione nazionale per le società e la borsa – Consob; il Garante per la protezione dei dati personali; l’Autorità garante della concorrenza e del mercato- Antitrust; l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni; la Commissione di garanzia della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali; l’Autorità per l’energia elettrica e il gas; l’Autorità di vigilanza sui lavori pubblici;

164 In proposito, si veda anche l’intervento del sen. Villone presso la 1a Commissione Affari

costituzionali del Senato (seduta del 3 aprile 2007), in cui ha illustrato in qualità di relatore il disegno di legge A.S. n. 1366. Il relatore ha rilevato “la circostanza che una proliferazione delle authorities fatalmente sottrae spazio al potere politico”. A suo avviso, occorre ridefinire il confine fra regolazione e autoregolazione, favorendo una maggiore partecipazione dei cittadini e adottando meccanismi che consentano di modificare quel confine nel tempo e a seconda delle circostanze.


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l’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private – ISVAP; la Commissione per la vigilanza dei fondi pensione – Covip.

È di solito considerata quale autorità amministrativa indipendente, pur con peculiari caratteristiche, anche la Banca d’Italia.

L’urgenza di consolidare una materia finora eterogenea, è stata avvertita fin

dalla XIII legislatura con la presentazione di numerosi progetti in materia. Nel corso della XIII legislatura, la I Commissione Affari costituzionali della Camera ha

deliberato una Indagine conoscitiva sulle Autorità amministrative indipendenti terminata il 4 aprile 2000 con la presentazione di un Documento conclusivo. Nel novembre 2001 l’on. Frattini, Ministro per la Funzione Pubblica, ha istituito la Commissione per la razionalizzazione e la semplificazione della disciplina delle Autorità Indipendenti e delle Agenzie di settore da lui stesso presieduta. Nella XIV Legislatura, sono stati presentati alle Camere 5 progetti di legge, quattro non hanno mai iniziato l’iter parlamentare, mentre l’A.S 1250 (sen. Augias ed altri), concernente l’ istituzione dell’Autorità garante dell’etica pubblica e della prevenzione dei conflitti di interessi, è stato assorbito dall’ A.S. 1206, approvato definitivamente dalle Camere e divenuto la Legge 20 luglio 2004, n. 215, Norme in materia di risoluzione dei conflitti di interessi sui conflitti d’interesse.

Il disegno di legge di riforma delle autorità indipendenti

L’elaborazione di un testo di riforma ha impegnato il Governo anche nel corso della XV legislatura, fino alla presentazione del disegno di legge recante Disposizioni in materia di regolazione e vigilanza sui mercati e di funzionamento delle Autorità indipendenti preposte ai medesimi, approvato dal Consiglio dei ministri il 2 febbraio 2007.

L’A.S. 1366, recante il disegno di legge d’iniziativa governativa è finalizzato, pur senza intervenire su tutte le autorità, a una semplificazione e razionalizzazione del sistema e soprattutto all’innovazione del settore dei mercati finanziari.

La Commissione affari costituzionali del Senato ne ha iniziato la discussione generale – avvenuta con l’illustrazione introduttiva del provvedimento e un documento integrativo depositato dal relatore – ed è stata altresì deliberata un’indagine conoscitiva ad integrazione dell’istruttoria legislativa, nel corso della quale sono state svolte sette audizioni165. Lo scioglimento anticipato delle Camere ha interrotto l’iter parlamentare del provvedimento.

Queste le proposte di modifica presenti nel testo del Governo.

165 Audizioni del Presidente dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato; del Presidente

dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni; del Presidente dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas; del Presidente della Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (CONSOB); del Presidente della Commissione di vigilanza sui fondi pensione (COVIP); del Presidente dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture; del Presidente dell’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo (ISVAP).


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Razionalizzazione del numero e delle competenze delle Autorità Indipendenti (Capo I – Capo II – Capo III). Le finalità dell’intervento vengono espressamente fissate nel rafforzamento e nella razionalizzazione dei compiti delle Autorità connessi alla protezione dei diritti fondamentali e degli interessi costituzionalmente tutelati quali la promozione della concorrenza, dei diritti dei consumatori e della trasparenza dei mercati. In questa prospettiva, viene completato il quadro normativo di regolazione dei servizi di pubblica utilità, con l’istituzione di una nuova Autorità per i trasporti, con l’affidamento all’Autorità per le comunicazioni di competenze in materia di servizi postali e all’Autorità per l’energia e il gas di competenze in materia di acqua. Nel settore finanziario, viene enunciata la piena adozione del modello per finalità: alla Consob competono gli aspetti relativi alla trasparenza del mercato e alla correttezza dei comportamenti; alla Banca d’Italia quelli relativi alla stabilità degli operatori e del sistema finanziario con l’evidente scopo di realizzare un’allocazione efficiente dei compiti, evitando potenziali conflittualità e duplicazioni di costi. In questo nuovo assetto, è prevista la soppressione di Isvap, Covip e UIC, le cui competenze vengono trasferite a Consob e Banca d’Italia sulla base del principio della suddivisione per finalità, nonché la soppressione del Comitato interministeriale per il credito e il risparmio (CICR) sostituito da un Comitato per la stabilità finanziaria, costituito presso il Ministero dell’economia e delle finanze166.

Regolazione asimmetrica (Capo II). Il ddl prevede il ricorso alla regolazione asimmetrica quale intervento correttivo sugli assetti che altrimenti si formerebbero spontaneamente nel mercato167. Le Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità, sentita l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, possono adottare misure temporanee di regolazione asimmetrica, nell’ambito dei poteri conferiti dalla legge e nel rispetto dell’ordinamento comunitario.

Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità (Capo II). La riforma disegna un assetto istituzionale delle Autorità di controllo tramite l’articolazione e la ripartizione delle funzioni di vigilanza tra le diverse Autorità secondo il principio della specializzazione, assegnando d’altra parte

166 Il Comitato è composto dal Ministro dell’economia e delle finanze, che lo presiede, dal

Governatore della Banca d’Italia e dal Presidente della Consob. A singole riunioni possono essere invitati il Presidente dell’Antitrust, ministri e altri soggetti dei quali sia opportuna la consultazione. Le competenze del Comitato, sulla base della disciplina proposta, lo rendono sede di raccordo e confronto per l’esame di questioni che interessano il mercato finanziario nel suo complesso, favorendo la collaborazione tra le Autorità competenti e tra queste e le Autorità dei paesi comunitari ed extracomunitari.

167 La regolazione asimmetrica dei mercati è uno strumento utilizzato per riequilibrare situazioni di dominanza di una o più imprese: penalizza alcuni operatori, favorendone altri, laddove la disciplina antitrust non è sufficiente. A titolo di esempio, la regolamentazione asimmetrica delle telecomunicazioni ha consentito una liberalizzazione sostanziale di mercati formalmente liberalizzati in cui però esisteva una forte sperequazione tra la forza di mercato di operatori ex monopolisti, proprietari della rete di trasmissione, ed i nuovi operatori, costretti per poter offrire i loro servizi a trattare l’accesso alla rete.


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all’Antitrust le funzioni di garanzia ex post indistintamente su tutti i mercati (ad esclusione del particolarissimo mercato di cui si occupa l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni). Si può d’altra parte osservare che le Autorità applicate a settori specifici – come trasporti, comunicazioni, energia, servizi idrici – possono essere costituite per agevolare, attraverso la regolazione, il passaggio da regimi di monopolio a mercati aperti e concorrenziali: passaggi nei quali un’attività di controllo ex ante diventa particolarmente rilevante.

Composizione, organizzazione e funzionamento delle Autorità (Capo IV). Ogni Autorità è composta dal Presidente e da quattro membri, tutti nominati con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri su proposta dei ministri competenti, al termine di apposita procedura che prevede il parere vincolante espresso a maggioranza qualificata da una costituenda Commissione parlamentare bicamerale. La scelta della nomina del Presidente e dei quattro membri è affidata al Governo. Di particolare rilievo la disciplina della cosiddetta autocandidatura, da evidenziarsi attraverso una apposita procedura di sollecitazione pubblica avviata con bando pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale: sulla candidatura viene espresso il parere vincolante della Commissione parlamentare, previa pubblicazione del curriculum vitae e l’audizione delle persone interessate. Il d.d.l. definisce anche i requisiti soggettivi e le cause di ineleggibilità e incompatibilità, nonché lo status dei componenti, impedendo il passaggio, prima che sia trascorso un anno, dalla carriera politica, da posizioni assunte in soggetti vigilati o, ancora, da altre Autorità indipendenti (disposizioni che non si applicano alla Banca d’Italia). Sono altresì introdotte regole sulle incompatibilità successive alla cessazione del mandato: nell’anno successivo alla scadenza del mandato, i componenti del collegio non possono intrattenere rapporti di collaborazione, di consulenza o di impiego o esercitare funzioni societarie in imprese nei cui confronti siano state adottate misure regolatorie specifiche o aperte istruttorie di vigilanza. Il termine dell’incarico per i componenti delle Autorità indipendenti è fissato in sette anni non rinnovabili. Le Autorità, godono di autonomia organizzativa, contabile e amministrativa, esse possono avvalersi di un contingente di dipendenti dello stato o di altre amministrazioni pubbliche, collocati in posizioni di comando o di fuori ruolo ovvero in aspettativa nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti. Allo stesso modo, sulla base di apposite convenzioni concluse, ciascuna Autorità potrà avvalersi di personale dipendente di altra Autorità, in possesso delle competenze e dei requisiti di professionalità e di esperienza richiesti per l’espletamento delle singole funzioni. Infine, viene prescritta la consultazione degli organismi rappresentativi dei soggetti vigilati e degli investitori e la revisione periodica, almeno triennale, delle regole. Relativamente al finanziamento viene previsto un sistema misto, con una quota a carico del bilancio dello Stato, posta a fronte del beneficio che l’intera


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collettività trae dal complesso delle attività svolte, e una quota di contribuzione a carico del mercato a copertura dei costi che l’Autorità sostiene per svolgere l’attività di vigilanza sulle diverse categorie di soggetti operanti nel settore.

Rapporti tra organi politici e Autorità indipendenti. Il d.d.l. introduce un collegamento più articolato tra organi politici e Autorità, finora affidato alle procedure di nomina e alla trasmissione periodica al Parlamento di relazioni informative sull’attività svolta, con la previsione di un potere di alta vigilanza del Governo sulle Autorità e l’intervento di una costituenda Commissione bicamerale permanente per le politiche della concorrenza e i rapporti con le Autorità, che rappresenterebbe l’interlocutore stabile nel Parlamento sia per le stesse Autorità che per l’esecutivo. La Commissione bicamerale, che interverrebbe nella procedura di nomina con parere vincolante, nell’esame delle relazioni annuali, nella valutazione dei pareri e delle segnalazioni delle Autorità e delle “iniziative legislative e regolamentari di rilevanza strategica”, si affianca alle Commissioni permanenti delle due Camere, ma “non si occupa dei singoli casi sottoposti all’esame delle Autorità e non esprime giudizi tecnici sulle singole questioni”.

Ulteriori iniziative parlamentari

Sempre sul versante degli interventi parlamentari, si segnalano gli articoli contenuti negli A.C. 1942 e abbinati sui c.d. “costi della politica” (vedi la scheda Il dibattito sui “costi della politica”, nel dossier 1/1, parte terza);) contenenti la previsione di soppressione di autorità quali l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, la COVIP (Commissione per la vigilanza dei fondi pensioni), l’Autorità per l’energia elettrica e il gas e l’ISVAP (Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private). Nelle relazioni introduttive alle proposte di legge la soppressione delle autorità sopra elencate è giustificata a fronte del costo elevato degli organismi non corrispondente ad un utile pubblico significativo.

In ultimo si rinvia alle previsioni contenute in proposte di legge che dispongono l’istituzione di strutture organizzative finalizzate a disciplinare funzioni amministrative di particolare rilievo, al di fuori degli apparati ministeriali, in modo da garantirne la maggiore e più completa imparzialità e neutralità.

Ci si riferisce in specie: all’Autorità garante della parità delle donne e degli uomini nell’accesso

ai massimi livelli per l’esercizio delle funzioni pubbliche o di funzioni comunque connesse a interessi pubblici spettanti agli enti pubblici, prevista dall’A.C. 2045 - on. Mistrello Destro ed altri (v. capitolo Pari opportunità e non discriminazione, pag.86);

al testo unificato approvato dalla Camera il 4 aprile 2007 e trasmesso al Senato (A.S. 1463 e abb.), recante l’istituzione della Commissione nazionale


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per la promozione e la protezione dei diritti umani e la tutela dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale; testo che rispondeva all’indicazione fornita dalla risoluzione A/RES/48/134 dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite nel dicembre 1993, che impegna gli Stati membri ad istituire organismi nazionali, autorevoli ed indipendenti, per la promozione e la protezione dei diritti umani e delle libertà fondamentali. La Commissione era costituita sul modello delle autorità indipendenti, con una propria autonomia contabile e gestionale, allo scopo di promuovere e tutelare i diritti fondamentali della persona riconosciuti dalla Costituzione e dalle Convenzioni comunitarie e internazionali. Nel testo approvato dall’Assemblea della Camera, la Commissione – organo collegiale formato da un presidente nominato d’intesa tra i presidenti di Camera e Senato e da altri quattro componenti, due nominati dai senatori e due dai deputati – dura in carica quattro anni (si veda la scheda L’Autorità sui diritti umani e per i detenuti, nel dossier 1/1, parte terza).

Modifiche intervenute alla disciplina vigente

Le modifiche legislative, effettivamente intervenute, al ruolo e alle funzioni di singole autorità, sono state previste all’interno di interventi di grande respiro: quali il c.d. “decreto Bersani”168 che, all’art. 14, introduce nell’ordinamento una integrazione dei poteri dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (Antitrust), disciplinando in prima istanza il potere cautelare e la sanzione in caso di inosservanza da parte delle imprese della decisione dell’Autorità. Viene altresì riconosciuta all’Autorità la facoltà di rendere obbligatori gli impegni assunti dalle imprese nei casi di urgenza dovuta al rischio di un danno grave e irreparabile per la concorrenza. L’Autorità, se valuta gli impegni idonei a risolvere il problema e se ritiene di non dover proseguire oltre nella procedura sanzionatoria, può rendere obbligatori gli impegni per le imprese, premiando la loro collaborazione nella scoperta e nella prova dei cartelli chiudendo anticipatamente i procedimenti d’infrazione (fatta salva la possibilità di riaprire il procedimento in caso di mancato rispetto degli impegni o di mutata situazione di fatto) e stabilendo in via generale le fattispecie nelle quali è consentita, in ragione della collaborazione prestata dalle imprese, la riduzione della sanzione amministrativa. L’articolo 14-bis prevede infine la presentazione di impegni da parte delle imprese anche nei procedimenti di competenza dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni in cui occorra promuovere la concorrenza nella fornitura delle reti e servizi di comunicazione elettronica.

168 D.L. 4 luglio 2006, n. 223, Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il

contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale, convertito con modificazioni dalla L. 4 agosto 2006, n. 248.


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All’interno delle leggi finanziarie, sono intervenute ulteriori modifiche relative al funzionamento e alla organizzazione delle Autorità. In particolare la finanziaria 2007169 ha previsto all’art. 1, co. 1249, la pubblicazione di atti di autorità indipendenti, e specificamente dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM), dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas (AEEG) e dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (AGCOM): gli adempimenti e gli oneri finanziari relativi alla pubblicazione degli atti individuati mediante rinvio a specifiche norme delle leggi istitutive delle Autorità citate, sono poste a loro carico. All’interno della finanziaria 2008170 le modifiche intervenute riguardano in particolare il trattamento economico e la determinazione di un tetto per le retribuzioni dei dipendenti di talune autorità indipendenti. In particolare, l’art. 3, commi da 43 a 52, reca disposizioni che limitano le erogazioni a carico della finanza pubblica volte a remunerare funzioni o attività svolte da persone fisiche nell’ambito di rapporti con pubbliche amministrazioni o altri organismi pubblici. Tuttavia, il co. 45 dispone che, per la Banca d’Italia e le altre autorità indipendenti, la disciplina in materia sia recata da una futura, complessiva legge di riforma. Il co. 46 dispone inoltre, sempre con riguardo alla Banca d’Italia e alle autorità indipendenti, che in ogni caso il trattamento economico complessivo non possa superare il doppio di quello del primo presidente della Corte di cassazione.

Da ultimo il D.L. 248/2007171 al co. 2 dell’art. 42 impone, nelle future leggi di riforma della Banca d’Italia e delle autorità indipendenti, l’obbligo del rispetto degli adempimenti previsti dalla normativa comunitaria relativamente ai controlli sulla spesa, mentre l’art. 47-quater disciplina la durata in carica del Presidente e dei membri di CONSOB, Garante per la privacy e Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, equiparandola ai sette anni, non rinnovabili, già previsti per le altre autorità indipendenti.


dello Stato (legge finanziaria 2007). 170 L. 24 dicembre 2007, n. 244, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e

pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2008). 171 D.L. 31 dicembre 2007, n. 248, Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e

disposizioni urgenti in materia finanziaria.

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ORDINE PUBBLICO E SICUREZZA


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INDAGINE CONOSCITIVA SULLA SICUREZZA

La I Commissione (Affari costituzionali) della Camera dei deputati ha deliberato all’unanimità, nella seduta del 26 settembre 2006, lo svolgimento di un’indagine conoscitiva sullo stato della sicurezza in Italia, sugli indirizzi della politica della sicurezza dei cittadini e sull’organizzazione e il funzionamento delle Forze di polizia.

Il programma dell’indagine, illustrato nella stessa seduta, affronta le questioni legate alle politiche della sicurezza sotto diversi profili problematici.

In prima istanza, l’indagine ha inteso offrire un’analisi puntuale dello stato della sicurezza in Italia, comparandolo con la collegata percezione del fenomeno da parte dei cittadini e raffrontando in ultimo la congruità e ragionevolezza tra i livelli di percezione e l’effettivo stato della criminalità.

Uguale valore è stato assegnato alla ricognizione delle risorse umane e finanziarie destinate alle Forze di polizia, alla loro organizzazione e dislocazione sul territorio nonché all’analisi delle criticità ma anche dei nuovi moduli organizzativi di sicurezza integrata sperimentati con successo soprattutto nelle grandi e medie realtà urbane.

La sicurezza integrata si collega direttamente alla qualità della vita urbana, al

recupero del degrado ambientale e del disagio sociale oltre che alla prevenzione e al contrasto alla criminalità. Gli interventi di riqualificazione e di contrasto si sostanziano in attività di controllo e di prevenzione e nell’azione congiunta di più livelli di governo, presupponendo il coinvolgimento della prefettura, del comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, dei rappresentanti delle istituzioni locali. Tali modelli operativi sono fortemente connotati dalla aderenza ai bisogni e alle criticità del territorio su cui sono applicati; pertanto, ai due accordi formalizzati il 20 marzo 2007 dal Ministero dell’Interno rispettivamente con l’ANCI e con i sindaci delle città sedi di aree metropolitane, è seguita la definizione di Patti per la sicurezza con tali città, con previsioni organizzative e finanziarie diverse a seconda delle realtà di riferimento. Contemporaneamente sono state avviate forme di collaborazione tra il Ministero dell’interno e i rappresentanti delle regioni, quali il Patto Calabria sicura tra il Ministero dell’interno, la Regione Calabria, le Province di Reggio Calabria e di Catanzaro per l’adozione di un piano di interventi urgenti, funzionali a fronteggiare la diffusione della criminalità organizzata garantendo al contempo la qualità della vita dei cittadini e le prospettive di sviluppo economico e sociale del territorio interessato e il Protocollo d’intesa in materia di politiche integrate di sicurezza urbana tra il Ministero dell’interno e la Regione autonoma Friuli Venezia Giulia (al riguardo si veda la scheda I patti per la sicurezza, nel dossier 1/1, parte terza).

Il rapporto tra politiche della sicurezza e immigrazione è un altro dei temi

prescelti, sia in connessione con la percezione di insicurezza collegata al fenomeno, soprattutto in contesti di degrado urbano, sia rispetto alla reale


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incidenza sulla delittuosità dei reati commessi da immigrati clandestini e immigrati regolari.

La specificità italiana in materia di sicurezza ha imposto anche l’analisi delle attività di contrasto nei confronti della criminalità organizzata e delle attività lucrose a queste collegate, non più riconducibili solo ai tradizionali reati estorsivi, all’usura e allo spaccio di sostanze stupefacenti, ma anche a sofisticate attività finanziarie e commerciali. È stato anche affrontato il tema dell’efficacia dell’azione delle Forze di polizia in rapporto alla successiva risposta giudiziaria, ovvero all’efficacia del processo e alla certezza della pena, temi di particolare rilievo per l’abbattimento del senso di insicurezza.

Come stabilito contestualmente alla deliberazione del programma, l’indagine si è articolata in due fasi: una fase propriamente ricognitiva dedicata ad analisi comparatistiche

sugli assetti organizzativi della sicurezza in altri ordinamenti e sulle dinamiche della sicurezza in Italia realizzata anche con il sostegno e l’apporto documentale di esperti in materia. In questo primo spezzone dell’indagine sono state previste le audizioni dei vertici delle Forze di polizia e delle rappresentanze sindacali del personale;

una fase conclusiva dedicata ad approfondimenti tematici, ricorrendo al contributo di studiosi ed esperti del settore.

La conclusione dell’attività conoscitiva, fissata in settembre, è stata successivamente prorogata, con delibera dell’Ufficio di Presidenza della Commissione, al 31 gennaio 2008.

Lo svolgimento dell’indagine ha consentito di constatare un mutamento della tradizionale politica della sicurezza, ormai allargata a una pluralità di soggetti. La complessità del tema trattato ha richiesto l’intervento di rappresentanti istituzionali e di esperti della materia. Risulta al proposito interessante ripercorrere le audizioni intercorse ed i soggetti intervenuti: 8 maggio 2007 – docenti di sociologia e di diritto amministrativo:

I soggetti auditi, incaricati di svolgere un lavoro preliminare finalizzato all’individuazione di ambiti tematici da approfondire in sede di indagine conoscitiva, hanno fornito utili indicazioni, anche di natura comparata, relative ai profili ritenuti di maggiore interesse per il proseguimento dei lavori;

30 maggio – ministro dell’interno e viceministro dell’interno. Il ministro dell’interno Giuliano Amato ha dedicato il suo intervento alla puntuale esposizione dell’entità delle risorse (finanziarie, organizzative, umane) destinate alla sicurezza – evidenziando altresì la criticità del quadro esistente – ed ai criteri e alle modalità della loro allocazione e utilizzazione sul territorio nazionale. Il viceministro Marco Minniti si è soffermato in particolare sul rapporto tra dotazioni statali e dotazioni di diretta responsabilità degli enti locali, ovvero sul modello di sicurezza integrata e


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sugli accordi territorialmente circoscritti da questa discendenti quali i patti sulla sicurezza e i programmi congiunti;

17 luglio – comandante generale dell’Arma dei carabinieri. Il generale Gianfranco Siazzu ha svolto un ampio intervento sui temi oggetto dell’indagine soffermandosi in particolare sull’assetto istituzionale dell’Arma dei carabinieri, con riguardo alla dislocazione sul territorio (controllo della sicurezza soprattutto in ambito provinciale), alle funzioni svolte dai comandi e dai reparti speciali in materia di prevenzione e contrasto dei reati e di mantenimento dell’ordine pubblico. Il generale ha fornito inoltre indicazioni sullo stato delle risorse umane e strumentali a disposizione dell’Arma;

18 luglio – capo del dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria; capo del Corpo forestale dello Stato. Il capo dell’Amministrazione carceraria Ettore Ferrara ha messo a disposizione dati, anche disaggregati, sulla consistenza della popolazione carceraria e sui criteri collegati alla sua distribuzione, illustrando nello specifico i differenti circuiti penitenziari. Il Capo del Corpo forestale dello Stato, Cesare Patrono ha illustrato il ruolo del Corpo, come delineato da recenti provvedimenti che hanno comportato una riorganizzazione e migliore definizione delle funzioni;

26 luglio – capo della Polizia. Il prefetto Antonio Manganelli, ascoltato poco dopo la pubblicazione del Rapporto sulla criminalità in Italia anno 2006, ha ricostruito un quadro completo di riferimenti, anche comparati, sull’andamento della criminalità nonché sullo stato della sicurezza nelle sue interazioni con la società civile. In ordine alla corretta interpretazione delle statistiche sulla criminalità, il prefetto ha sottolineato la necessità di ricorrere ad una lettura incrociata dei dati numerici, a disaggregazioni (temporali e territoriali) e alla corretta contestualizzazione del dato. In tal senso, ha indicato, a titolo esemplificativo, il divario tra l’evoluzione oggettiva dello stato della sicurezza e la percezione di questa da parte dei cittadini;

30 luglio – comandante generale della Guardia di finanza. Il comandante generale Cosimo D’Arrigo ha richiamato i tratti salienti della missione istituzionale della Guardia di finanza, con particolare riguardo ai compiti specifici di concorso al mantenimento dell’ordine e della sicurezza, fornendo uno spaccato dell’andamento della criminalità nei settori tradizionalmente riconducibili alla competenza specialistica della Guardia di finanza, ha quindi illustrato dati aggiornati sull’impiego delle risorse umane, finanziarie e strumentali;

5 novembre – rappresentanti delle organizzazioni sindacali del personale dell’Arma dei Carabinieri, del Corpo forestale dello Stato, del Corpo della Guardia di Finanza, del Corpo della Polizia penitenziaria, del Corpo della Polizia di Stato e della Polizia locale.


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Le organizzazioni sindacali e i Cocer dei diversi corpi di polizia si sono resi portavoce del profondo malessere presente nel personale dedicato alla sicurezza che valuta insufficienti e scarsamente congrue sia le dotazioni finanziarie e strumentali che le risorse umane messe a disposizione per il comparto sicurezza;

28 novembre – procuratore nazionale antimafia e procuratori distrettuali antimafia presso le procure della Repubblica della Campania, della Calabria, della Puglia e della Sicilia, direttore della Direzione investigativa antimafia e rappresentanti dell’Associazione nazionale magistrati, della Confindustria, della Confcommercio e della Confesercenti sulle questioni della sicurezza dei cittadini e delle imprese rispetto alla criminalità organizzata. L’audizione è stata dedicata ad un incontro con le autorità giudiziarie operanti nel delicato settore del contrasto alla criminalità organizzata. I contributi dei soggetti auditi hanno evidenziato come ad un efficace azione di contrasto alla criminalità (sia sul versante investigativo che su quello relativo al controllo del territorio) non corrisponda un’altrettanto efficace risposta giudiziaria (in termini di durata dei processi e certezza della pena). Tale valutazione ricade pesantemente sul mondo dell’economia, come è stato sottolineato dai rappresentanti delle associazioni di categoria, ascoltati sul rapporto economia, imprese e legalità;

4 dicembre – rappresentanti dell’ANCI e rappresentanti della Lega delle autonomie locali, dei sindaci delle aree metropolitane di Bari, Bologna, Cagliari, Catania, Firenze, Genova, Milano, Napoli, Palermo, Roma, Torino, Trieste e Venezia; prefetti delle aree metropolitane di Bari, Bologna, Cagliari, Catania, Firenze, Genova, Messina, Milano, Napoli, Palermo, Roma, Torino, Trieste, Venezia; presidente dell’Associazione italiana magistrati per i minorenni e per la famiglia e l presidente del Forum italiano per la sicurezza urbana, sul tema sul disagio urbano. La seduta ha affrontato le questioni della sicurezza nelle grandi aree urbane, dove più vivi sono i fenomeni legati alla diffusione della microcriminalità e più fortemente vissuto il senso di insicurezza. Gli amministratori locali intervenuti hanno evidenziato le criticità presenti nel territorio di riferimento, ma anche le “buone pratiche” relative soprattutto ai modelli integrati di sicurezza, rinviando altresì ad una migliore definizione del ruolo e delle funzioni della polizia locale.

5 dicembre – esperti della materia ed intellettuali, fra i quali criminologi, economisti, scrittori e urbanisti: Nel corso dell’indagine conoscitiva si è constatato il divario tra l’evoluzione oggettiva dello stato della sicurezza e la percezione di questa da parte dei cittadini. I diversi fattori sociali che hanno concorso al fenomeno sono stati esaminati nel corso dell’audizione dedicata al disagio/disordine urbano. In tale ambito, gli urbanisti e gli


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architetti ascoltati hanno fornito indirizzi anche operativi su come realizzare interventi per migliorare gli investimenti urbani dal punto di vista della sicurezza.

10 gennaio 2008 – esperti della comunicazione, direttori di TG, direttori di Rete e presidente della FNSI (Federazione nazionale stampa italiana) sul tema del rapporto tra informazione e percezione della sicurezza da parte dei cittadini. L’ultima audizione ha approfondito il rapporto intercorrente tra sistema dell’informazione e livello di sicurezza percepito. Al termine del ciclo di audizioni programmate, il presidente della

Commissione, Luciano Violante, ha predisposto una bozza di documento conclusivo dell’indagine, da sottoporre alla Commissione.

A causa dello scioglimento anticipato delle Camere non è stato tuttavia possibile convocare la Commissione per l’esame della suddetta bozza di documento conclusivo.

Martedì 22 aprile 2008 l’Ufficio di presidenza, integrato dai rappresentanti dei gruppi, della Commissione, ha deliberato di dare mandato agli Uffici della Camera di raccogliere in un dossier di documentazione la bozza di documento conclusivo predisposta dal presidente Violante unitamente ai resoconti stenografici e al materiale raccolto dalla Commissione nel corso delle audizioni.

Si veda al riguardo il dossier Documentazione e ricerche n. 129 (24 aprile 2008),

predisposto dal Servizio Studi in collaborazione con il Servizio Commissioni della Camera172.

172 In occasione dello svolgimento dell’indagine conoscitiva sono stati altresì predisposti i seguenti

dossier: Indagine conoscitiva sullo stato della sicurezza in Italia: assetti organizzativi della sicurezza in Francia, Germania e Spagna (Documentazione e ricerche, n. 66), a cura del Servizio Biblioteca e del Servizio Studi; Indagine conoscitiva sullo stato della sicurezza in Italia: la documentazione trasmessa dal Dipartimento della Pubblica Sicurezza (Documentazione e ricerche, n. 67), a cura del Servizio Studi.

FORZE DI SICUREZZA E SOCCORSO PUBBLICO

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Il personale e le risorse

Nel corso della XV legislatura il Ministro dell’interno, intervenendo in Parlamento in varie sedi, ha più volte segnalato il problema della inadeguatezza delle dotazioni organiche delle forze di polizia e della carenza di mezzi e di risorse finanziarie a loro disposizione, a fronte di un sempre maggiore impegno richiesto e di un considerevole aumento delle competenze.

Tali tematiche sono state trattate ampiamente anche nel corso dell’indagine conoscitiva sulla sicurezza svolta dalla Commissione Affari costituzionali della Camera (in merito alla quale, si veda il capitolo Indagine conoscitiva sulla sicurezza, pag. 134).

Le due leggi finanziarie approvate nella legislatura appena trascorsa e due provvedimenti d’urgenza (il decreto-legge 260/2006173, conv. L. 280/2006, e il decreto-legge 81/2007174, conv. L. 127/2007) hanno previsto una serie di misure puntuali per integrare le risorse a disposizione delle forze dell’ordine dal punto di vista sia del personale sia dei mezzi.

Per un’illustrazione più dettagliata si rinvia alla scheda Personale e risorse, nel dossier 1/1, parte terza).

Il “pacchetto sicurezza”

Alla fine del 2007 il Governo ha varato cinque disegni di legge in materia di sicurezza dei cittadini e di contrasto all’illegalità diffusa; l’insieme di norme in essi contenute costituisce quello che è stato comunemente denominato il “pacchetto sicurezza”.

I provvedimenti, presentati alle Camere nel novembre 2007, sono stati assegnati alle Commissioni competenti per l’esame in sede referente; il Governo ha manifestato l’intento di chiedere una corsia preferenziale per la loro rapida approvazione; lo svolgimento della sessione di bilancio e le vicende che hanno portato alla fine anticipata della legislatura non hanno consentito il seguito dell’iter parlamentare.

Si tratta dei seguenti disegni di legge:

173 D.L. 27 settembre 2006, n. 260, (conv. con modificazioni, dalla L. 10 novembre 2006, n. 280),

Misure urgenti per la funzionalità dell'Amministrazione della pubblica sicurezza. 174 D.L. 2 luglio 2007, n. 81, (conv., con modificazioni, dalla L. 3 agosto 2007, n. 127), Disposizioni

urgenti in materia finanziaria.


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A.C. 3278, Disposizioni in materia di sicurezza urbana, che reca misure contro lo sfruttamento dei minori in attività criminali e contro i danneggiamenti e l’occupazione abusiva di suolo pubblico; prevede contributi per le città d’arte proporzionati alla consistenza del flusso di turisti e alla rilevanza del patrimonio culturale e finalizzati ad assicurare il mantenimento delle aree con valore storico, artistico e archeologico; amplia i poteri di ordinanza del sindaco, prevedendo l’adozione di provvedimenti urgenti nei casi in cui si renda necessario prevenire ed eliminare gravi pericoli non solo per l’incolumità pubblica ma anche per la sicurezza urbana; incrementa la collaborazione operativa tra le forze dell’ordine e la polizia municipale, cui viene consentito l’accesso diretto alla banca dati dei veicoli rinvenuti e a quella dei documenti di identità rubati o smarriti e la facoltà di immissione diretta dei dati;

A.C. 3241, Disposizioni in materia di reati di grave allarme sociale e di certezza della pena, che tra l’altro esclude, per i reati di maggiore allarme sociale, gli automatismi previsti per la sospensione dell’esecuzione stessa e disegna un percorso processuale più rapido per i processi con imputati in stato di custodia cautelare;

A.C. 3242, Misure di contrasto alla criminalità organizzata. Delega al Governo per l’emanazione di un testo unico delle misure di prevenzione. Disposizioni per il potenziamento degli uffici giudiziari e sul patrocinio a spese dello Stato, volto, da un lato, a riordinare e razionalizzare l’intera disciplina vigente in tema di misure di prevenzione e, dall’altro, ad ottimizzare il funzionamento degli uffici giudiziari;

A.C. 3243, Modifiche alle disposizioni penali in materia di società e consorzi, modifica la disciplina del falso in bilancio, già oggetto di revisione nel 2002;

A.S. 1877, Adesione della Repubblica italiana al Trattato concluso il 27 maggio 2005, relativo all’approfondimento della cooperazione transfrontaliera, in particolare allo scopo di contrastare il terrorismo, la criminalità transfrontaliera e la migrazione illegale (Trattato di Prüm), che provvede all’autorizzazione all’adesione al Trattato; introduce le necessarie norme di adeguamento interno e, in particolare, istituisce la banca dati nazionale del DNA e il Laboratorio centrale delle banche-dati presso i Ministeri dell’interno e della giustizia al fine di facilitare l’identificazione degli autori di delitti. Per approfondimenti si veda la scheda Il “pacchetto sicurezza”, nel dossier 1/1, parte terza);.

I patti per la sicurezza

I patti per la sicurezza, sottoscritti fin dal 1997, prevedono forme di collaborazione tra gli organismi statali e gli enti locali e territoriali nel campo della sicurezza e della tutela della legalità.


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Nella XV legislatura si è data una base normativa a questi strumenti: il comma 439 dell’art. 1 della legge finanziaria per il 2007 ha autorizzato i prefetti a stipulare convenzioni con le regioni e gli enti locali per incrementare i servizi di polizia, di soccorso tecnico urgente e per la tutela della sicurezza dei cittadini, accedendo alle risorse logistiche, strumentali o finanziarie che le regioni e gli enti locali intendono destinare nel loro territorio per questi scopi.

Sulla base delle previsione della legge finanziaria per il 2007, è stato stipulato, nel marzo 2007, un Patto per la sicurezza tra il Ministero dell’Interno e l’ANCI, che coinvolge tutti i comuni italiani e, nell’ambito di questo accordo cornice, un’intesa per la sicurezza delle aree urbane con i sindaci delle città sedi di aree metropolitane.

Il Patto con l’ANCI costituisce l’accordo quadro di riferimento per sviluppare gli accordi e le iniziative congiunte da realizzarsi in collaborazione tra gli enti locali e il Ministero dell’interno.

Dalla fine del 2006 ad oggi sono stati sottoscritti 16 patti per la sicurezza tra il ministro dell’interno e i rappresentanti delle istituzioni locali.

Sul tema si veda la scheda I patti per la sicurezza, nel dossier 1/1, parte terza.

Soccorso pubblico: i vigili del fuoco

Il Corpo nazionale dei vigili del fuoco è interessato da problemi analoghi a quelli cui si è fatto riferimento in precedenza in relazione alle forze di polizia (insufficienza degli stanziamenti e carenza di personale).

La Corte dei conti, nella Relazione sul rendiconto generale dello Stato per il 2006175,

ha evidenziato i problemi di carattere finanziario che interessano il Dipartimento dei vigili del fuoco, per il quale risulta, al 31 dicembre 2006, un ammontare dei debiti pregressi pari a 83 milioni di euro, che nel documento della Corte dei conti vengono analiticamente illustrati e che si riferiscono in particolare alla spesa per fitti di sedi di servizio, per le utenze energetiche ed idriche, per la gestione dei mezzi operativi per l’attività di soccorso, ecc..

Le misure di contenimento della spesa pubblica, e più specificamente il limite posto alle riassegnazioni dal comma 46 dell’articolo 1 della legge finanziaria 2006176, hanno contribuito a determinare una crescita delle esposizioni debitorie177.

175 Corte dei conti, Relazione sul rendiconto generale dello Stato per l’esercizio finanziario 2006,

trasmessa il 12 luglio 2007, Doc. XIV, n. 2, volume II, tomo II, pagg. 16-18. 176 La disposizione stabilisce che, a decorrere dall’anno 2006, l’ammontare complessivo delle

riassegnazioni di entrate non potrà superare, per ciascuna amministrazione, l’importo complessivo delle riassegnazioni effettuate nell’anno 2005, al netto di quelle per le quali l’iscrizione della spesa non ha impatto sul conto economico consolidato delle pubbliche amministrazioni, nonchè di quelle riguardanti l’attuazione di interventi cofinanziati dall’Unione europea. La limitazione non si applica a queste ultime riassegnazioni.

177 Relazione della Corte dei conti sul rendiconto generale dello Stato 2006, cit. pagg. 12-15.


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La legge finanziaria per il 2007 è intervenuta al riguardo con una serie di disposizioni. L’art. 1, comma 425, ha dettato norme per razionalizzare la presenza nel territorio degli uffici periferici del Ministero dell’interno (prefetture, questure e strutture periferiche del Corpo dei vigili del fuoco) tramite la revisione dei loro ambiti territoriali, demandando ad un regolamento la determinazione di tali ambiti, con il rispetto di alcuni principi, quali la realizzazione di economie di scala e l’ottimale impiego delle risorse, la correlazione tra la dimensione territoriale degli uffici e le attività economiche e sociali, la tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, la ponderazione dei precedenti criteri alla luce della “specificità dell’ambito territoriale di riferimento” e della “prossimità” dei servizi alla cittadinanza.

L’art 1, comma 439, citato a proposito dei patti per la sicurezza, prevede che le convenzioni tra il Ministero dell’interno e le regioni e gli enti locali possano essere utilizzate, tra l’altro, per incrementare i servizi di soccorso tecnico urgente, dando in tal modo anche al Corpo dei vigili del fuoco la possibilità di ricorrere al contributo logistico, strumentale o finanziario delle stesse regioni e degli enti locali.

È stata introdotta la partecipazione delle società aeroportuali ai costi del servizio anti-incendio: l’art. 1, comma 1328, con l’intento di prevedere nuove entrate stabili per il Corpo dei vigili del fuoco e di ridurre il costo a carico dello Stato del servizio antincendi negli aeroporti, ha incrementato l'addizionale sui diritti d'imbarco aeroportuale di 50 centesimi di euro per passeggero imbarcato, destinando i proventi derivanti da tale incremento e da un apposito fondo, alimentato dalle società aeroportuali in proporzione al traffico generato, al Dipartimento dei vigili del fuoco.

Per quanto riguarda le misure per il personale: l’art. 1, comma 514, ha autorizzato, a decorrere dal 1 luglio 2007, l’assunzione di 600 vigili del fuoco.

Il comma 519 ha disposto l’avvio di una graduale stabilizzazione del personale non di ruolo a tempo determinato presso le pubbliche amministrazioni in possesso di determinati requisiti. Una disciplina specifica è stata prevista (anche dal successivo comma 526) per la stabilizzazione del personale volontario (cosiddetti discontinui) dei vigili del fuoco, che risulti iscritto negli appositi elenchi istituiti presso i comandi provinciali da almeno tre anni e abbia effettuato almeno 120 giorni di servizio178.

La legge finanziaria per il 2008, proseguendo sulla medesima linea, ha previsto (art. 2, comma 97) l’istituzione per il 2008, nel bilancio del Ministero dell’interno, di un fondo per le esigenze di funzionamento della sicurezza e del soccorso pubblico (con riferimento al rinnovo e all’ammodernamento degli automezzi e degli aeromobili delle forze di polizia e dei vigili del fuoco), con

178 Secondo una stima del Governo, sono 14.000 le persone che svolgono il lavoro volontario e

che sono in possesso dei requisiti stabiliti dalla legge finanziaria 2007 (Camera dei deputati, seduta dell’8 marzo 2007, Svolgimento dell’interpellanza urgente 2/00391 – La Loggia).


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espressa esclusione delle spese per il personale e di quelle destinate al ripianamento delle esposizioni debitorie, dotato di uno stanziamento di 190 milioni di euro, di cui 30 milioni destinati alle specifiche necessità del Corpo dei vigili del fuoco.

Quanto al personale prestato ad altre amministrazioni, l’art. 2, comma 91, ha disposto che, dal 1° febbraio 2008, il trattamento economico del personale appartenente alle Forze di polizia e ai Vigili del fuoco, che sia comandato presso altre amministrazioni, sia posto a carico delle amministrazioni utilizzatrici.

Per le assunzioni di personale operativo nella qualifica di vigile del fuoco, l’art. 1, comma 346, lettera a), autorizza la spesa di 7 milioni di euro per il 2008, 16 milioni per il 2009 e 26 milioni annui a decorrere dal 2010.

L’art. 3, comma 91, ha indicato i requisiti per la stabilizzazione del personale volontario dei vigili del fuoco.

Le risorse per il personale statale in regime di diritto pubblico previste dall’art. 3, comma 133, sono state ulteriormente integrate dall’art. 3, comma 135, che ha stanziato, a decorrere dal 2008, 6,5 milioni di euro, da destinare al personale dei vigili del fuoco.

Il comma 133 dispone un incremento delle risorse – previste dall’articolo 1, comma

549, della legge finanziaria per il 2007 - destinate, dalla legge finanziaria 2007, per il biennio 2006-2007 ai miglioramenti stipendiali per il personale statale in regime di diritto pubblico di 338 milioni di euro per l’anno 2008 e di 105 milioni di euro a decorrere dall’anno 2009, nell’ambito dei quali sono specificamente destinati alle Forze armate e alle Forze di polizia 181 milioni di euro per l’anno 2008 e 80 milioni di euro a decorrere dall’anno 2009.

Per dare attuazione al patto per il soccorso pubblico sottoscritto dal

Governo e dalle organizzazioni sindacali dei vigili del fuoco, il comma 136 ha stanziato, per l’anno 2008, 10 milioni di euro.

Il patto per il soccorso pubblico è da ricondurre alla più generale intesa sul lavoro

pubblico e al “Memorandum” sottoscritto il 6 aprile 2007 dal Governo e dalle parti sociali. Il patto, stipulato il 16 ottobre 2007, nel riconoscere che la sicurezza tecnica ed il

soccorso pubblico rientrano tra le principali priorità strategiche dell’azione di governo, afferma, tra l’altro, che “le attività di prevenzione incendi e di soccorso pubblico ed il ruolo centrale nel sistema di protezione civile rivestono un carattere fondamentale per la salvaguardia dell’ambiente e del territorio, per l’incremento dello sviluppo produttivo del Paese e per la tutela della sicurezza dei cittadini, anche riguardo ad eventi imprevisti ed imprevedibili, compresi quelli connessi ad episodi di natura terroristica”.

Infine, l’art. 4-bis, comma 1, del decreto-legge n. 81 del 2007179 ha istituito

nello stato di previsione del Ministero dell’interno un fondo per l’acquisizione di

179 Decreto-legge 2 luglio 2007, n. 81 (conv. con modificazioni dalla legge 3 agosto 2007, n. 127),

Disposizioni urgenti in materia finanziaria.


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beni e servizi e gli investimenti della Polizia di Stato, del Corpo dei vigili del fuoco, dell’Arma dei carabinieri e del Corpo della guardia di finanza, con una dotazione, per l’anno 2007, di 100 milioni di euro, di cui 20 milioni di euro destinati alle esigenze del Corpo dei vigili del fuoco.

VITTIME DEI REATI

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VITTIME DEI REATI

Le vittime dei reati

Nell’ordinamento italiano non esiste a tutt’oggi una normativa generale sostanziale a tutela di tutte le vittime dei reati (per la normativa di carattere processuale v. la scheda La vittima del reato nel processo, nel dossier 1/1, parte terza), mentre sono state nel tempo adottate misure e forme di assistenza, sostegno e informazione solo a favore di alcune vittime di “specifici” illeciti (in particolare, terrorismo e criminalità organizzata) o di vittime “qualificate” in ragione della riconducibilità della lesione subita all’espletamento di funzioni istituzionali da parte di dipendenti pubblici (le vittime del dovere).

Al riguardo, deve in primo luogo segnalarsi che nel corso della XV legislatura la I Commissione (Affari costituzionali) della Camera ha esaminato una proposta di legge costituzionale, A.C. 1242 (on. Boato) volta a introdurre una novella all’articolo 111 della Costituzione, nel quale sono raccolti i princìpi costituzionali che presiedono al “giusto processo”, in base alla quale “La Repubblica garantisce i diritti e le facoltà delle vittime del reato”.

La relazione illustrativa che accompagna la proposta di legge costituzionale, evidenzia

al riguardo come tra i princìpi introdotti nell’art. 111 Cost. manchi tuttora una esplicita previsione a tutela della vittima dei reati, nonostante la revisione costituzionale del 1999 abbia voluto accentuare il contenuto accusatorio del processo penale e dunque la sua natura di processo di parti cui assegnare condizioni di parità. L’intendimento perseguito dalla proposta di legge è pertanto quello di “colmare questa lacuna, restituendo, in linea con i princìpi costituzionali di solidarietà e di uguaglianza, diritto di cittadinanza processuale alle vittime del reato”.

Sempre in base a quanto evidenziato nella relazione illustrativa la proposta aveva anche la finalità di avviare, sul piano costituzionale, un percorso che porti alla piena attuazione di princìpi sanciti anche in ambito comunitario. Al riguardo si faceva, in particolare, riferimento alla Decisione quadro del Consiglio relativa alla posizione della vittima nel procedimento penale (2001/220/GAI) adottata il 15 marzo 2001, le cui disposizioni sono mirate a ravvicinare le norme e le prassi relative alla posizione e ai principali diritti della vittima sia nell'ambito del procedimento penale in senso stretto, sia con riguardo alle misure di assistenza alle vittime che potrebbero adottarsi prima, durante e dopo il procedimento penale, e che potrebbero attenuare gli effetti del reato.

Il dibattito svoltosi in Commissione si è a lungo incentrato sul carattere

processuale o sostanziale del principio di cui si prevedeva l’introduzione nella Costituzione e sulla necessità di individuare una sua collocazione sistematicamente corretta, eventualmente attraverso l’inserimento della


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disposizione nell’articolo 24 o nell’articolo 27 della Costituzione180. La prima delle due soluzioni è stata fatta propria dal relatore sul provvedimento che nella seduta del 14 giugno 2007 ha riformulato integralmente la proposta, prevedendo l’inserimento di un ulteriore comma all’articolo 24 della Costituzione, ai sensi del quale “La legge disciplina il diritto della vittima all'accertamento del reato e alla riparazione del danno”. Dopo una seduta tenutasi il 20 giugno 2007, l’iter del provvedimento non è ulteriormente proseguito.

Un intervento che attiene ad aspetti prevalentemente procedurali della

tutela delle vittime del reato nell’ambito dei Paesi dell’Unione europea è stato realizzato dal D.Lgs. 204/2007181 (v. scheda Indennizzo per le vittime dei reati, nel dossier 1/1, parte terza). La direttiva oggetto del recepimento mira infatti a tutelare nell’ambito della cooperazione giudiziaria in materia penale, i diritti delle vittime della criminalità nell'Unione e a facilitare il loro accesso alla giustizia per ottenere un indennizzo, indipendentemente dal loro luogo di residenza.

Il provvedimento, che lascia del tutto inalterate le forme di indennizzo previste nei Paesi dell’Unione182, reca disposizioni relative all'accesso al risarcimento in casi transfrontalieri conseguenti ai reati commessi dopo il 30 giugno 2005, disponendo da un lato che la vittima del reato possa presentare domanda di indennizzo nello Stato di residenza, anche se il reato è stato commesso in un diverso Stato membro; spetterà comunque allo Stato ove il reato si è consumato corrispondere l’indennizzo. A tal fine, si prevede che il cittadino dell’Unione stabilmente residente in Italia posa rivolgersi alla procura generale della Repubblica presso la corte d'appello del luogo in cui risiede, che funge da Autorità di assistenza, con il compito di informare gli interessati della possibilità di richiedere un indennizzo, nonché la funzione di ricevere le domande e trasmetterle all’Autorità di decisione del diverso Paese dell’Unione.

Le vittime della criminalità e del terrorismo

La legislazione in materia di provvidenze per le vittime del terrorismo e della criminalità organizzata e per le vittime del dovere è costituita da un complesso corpus normativo formatosi soprattutto a partire dalla fine degli anni ’70, alla cui formazione hanno concorso in misura rilevante anche le disposizioni introdotte a livello territoriale dalle Regioni183.

180 Sul punto v. anche l’audizione dei professori Dominioni e Neppi Modona svoltasi nell’ambito

dell'indagine conoscitiva in materia di garanzia dei diritti delle vittime di reato. I Commissione (Affari Costituzionali) Resoconto stenografico della seduta di giovedì 1° febbraio 2007.

181 D.Lgs. 9 novembre 2007 n. 204, Attuazione della direttiva 2004/80/CE relativa all'indennizzo delle vittime di reato.

182 L’art. 1, co. 1, e l’art. 2, co. 1, fanno specificamente riferimento a forme di indennizzo ed elargizioni previste dalle leggi speciali a favore della vittima del reato

183 Per la normativa regionale in materia di vittime del terrorismo, della criminalità organizzata e del dovere v. il dossier n. 157/1 della XV legislatura.

VITTIME DEI REATI

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Nonostante gli interventi di razionalizzazione che più volte sono stati operati, da ultimo nel corso della XIV legislatura (su entrambi questi i temi v. scheda Il quadro normativo sulle vittime dei reati, nel dossier 1/1, parte terza), il quadro delle disposizioni legislative vigenti in materia permane particolarmente articolato e complesso.

L’ultima legge annuale di semplificazione intervenuta nella XIV legislatura – la legge 246/2005 (art. 3)184 – aveva al riguardo previsto il riassetto delle disposizioni che disciplinano le provvidenze per le vittime del dovere, del servizio, del terrorismo, della criminalità organizzata e di ordigni bellici in tempo di pace, da attuare con l’emanazione di uno o più decreti legislativi. Il termine per l’esercizio della delega, che sarebbe venuto a scadenza nel dicembre 2006, è stato successivamente prorogato185 al 16 dicembre 2008.

Mentre il Governo procedeva sul versante dell’attuazione della delega186, in ambito parlamentare la materia delle provvidenze in favore delle vittime della criminalità è stata oggetto anche nel corso della XV legislatura di un rilevante numero di interventi ed iniziative normative (v. scheda Nuovi provvedimenti e iniziative per le vittime dei reati, nel dossier 1/1, parte terza).

Gli interventi e lei iniziative, che hanno sviluppato linee di tendenza che si erano evidenziate già nel corso della XIV legislatura, si sono mossi, essenzialmente, lungo tre direttrici:

la modifica della disciplina di benefici previsti per le vittime del terrorismo dalla legislazione vigente (e, in particolare, dalla L. 206/2004);

l’estensione alle vittime della criminalità organizzata ed alle vittime del dovere dei benefici previsti per le vittime del terrorismo dalla L. 206/2004.

la ridefinizione dei parametri per l’individuazione delle vittime del terrorismo beneficiarie delle provvidenze previste dalla L. 206/2004.

Con riferimento alla disciplina dei benefici previsti per le vittime del terrorismo dalla L. 206/2004, peraltro, gli interventi di carattere normativo sono stati accompagnati nel corso della legislatura da una serie di ulteriori iniziative dirette ad assicurare una efficace e razionale applicazione delle provvidenze recate da quel provvedimento.

184 L. 28 novembre 2005, n. 246, Semplificazione e riassetto normativo per l’anno 2005. 185 Art. 1, co. 13, L. 12 luglio 2006, n. 228, Conversione in legge, con modificazioni, del D.L. 12

maggio 2006, n. 173, recante proroga di termini per l'emanazione di atti di natura regolamentare. Ulteriori proroghe per l'esercizio di deleghe legislative e in materia di istruzione.

186 La delega non è stata ancora esercitata. Rispondendo ad un atto di sindacato ispettivo il 18 gennaio 2008, il Sottosegretario di Stato per i rapporti con il Parlamento e le riforme istituzionali evidenziava come il Ministero dell'interno stesse predisponendo uno schema di provvedimento normativo, da sottoporre all'esame di un apposito tavolo tecnico interministeriale, già istituito, al fine di addivenire ad un testo concordato, tenendo conto delle risultanze delle modifiche normative intervenute di recente (Senato della Repubblica – resoconto stenografico della seduta n. 278 (pomeridiana) del 17 gennaio 2008. Interrogazione 3-00648 su provvedimenti in favore delle vittime del terrorismo e della criminalità).


148

In questo contesto, si segnala, in particolare, la decisione adottata dal Governo nel settembre 2006 di conferire, ai sensi dell’articolo 11, co. 1, della L. 400/1988187, ad un Commissario straordinario del Governo l’incarico di assumere iniziative in ordine all'attuazione della L. 206/2004188.

Grazie anche all’opera svolta dal Commissario straordinario, il 27 luglio 2007 è stata quindi adottata una direttiva del Presidente del consiglio dei ministri189 al fine di fornire alle diverse amministrazioni coinvolte nell’attuazione della L. 206/2004 indirizzi generali ed indicazioni in ordine all’applicazione di detta legge, in particolare al fine di pervenire alla definizione di criteri interpretativi omogenei.

Il tema oggetto del più rilevante numero di proposte e di interventi nel dibattito politico è stato tuttavia quello della progressiva omogeneizzazione delle provvidenze riconosciute alle diverse categorie di vittime della criminalità.

Già sul finire della XIV legislatura, infatti, erano state adottate alcune misure in tal senso: l’art. 1, co. 562-565, della L. 266/2005 (legge finanziaria 2006)190 aveva infatti previsto che alle vittime del dovere fossero estesi parzialmente – entro il limite di spesa annuo di 10 milioni di euro – i benefici spettanti alle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata, rimettendo ad un successivo regolamento la precisazione dei benefici oggetto dell’estensione191.

Nella XV legislatura, tale direttrice di intervento si è ancor più rafforzata, anche alla luce della denunciata esigenza di evitare irragionevoli sperequazioni tra le diverse categorie di vittime e, in taluni casi, tra vittime dello stesso evento192.

L’intervento di carattere più ampio al riguardo è rappresentato dal testo unificato delle proposte A.C. 1593, A.C. 2048, A.C. 2327 ed A.C. 2469, adottato come testo base dalla I Commissione (Affari costituzionali) della Camera, che prevedeva l’integrale estensione alle vittime della criminalità

187 L. 23 agosto 1988, n. 400, Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della presidenza del

Consiglio dei ministri. 188 Con D.P.R. 18 settembre 2006 è stato nominato Commissario straordinario del Governo per

l'attuazione della legge 3 agosto 2004, n. 206, recante " Nuove norme in favore delle vittime del terrorismo e delle stragi di tale matrice", il prefetto in quiescenza Gianlorenzo Fiore. L’incarico, che aveva durata annuale,è stato successivamente prorogato al 31 dicembre 2007, con D.P.R. 17 settembre 2007.

189 Disposizioni in favore delle vittime del terrorismo e delle stragi, a norma della legge 3 agosto 2004, n. 206, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 178 del 2 agosto 2007.

190 Legge 23 dicembre 2005, n. 266, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006).

191 V. il D.P.R. 7 luglio 2006, n. 243, Regolamento concernente termini e modalità di corresponsione delle provvidenze alle vittime del dovere ed ai soggetti equiparati, ai fini della progressiva estensione dei benefici già previsti in favore delle vittime della criminalità e del terrorismo, a norma dell'articolo 1, comma 565, della L. 23 dicembre 2005, n. 266.

192 Nel dibattito parlamentare sono state, in particolare, richiamate le notizie di stampa secondo le quali ai familiari dei giudici Falcone e Borsellino era stato riconosciuto il vitalizio previsto per i casi di vittime del terrorismo, mentre analogo beneficio non sarebbe stato riconosciuto ai parenti degli agenti delle rispettive scorte, considerati invece vittime del dovere. Sul punto, v. ad esempio, l’intervento del Presidente della I Commissione della Camera nella seduta di martedì 2 ottobre 2007.

VITTIME DEI REATI

149

organizzata e del dovere, così come definite dalla legislazione vigente, dei benefici previsti dalla L. 206/2004 per le vittime del terrorismo. L’iter del provvedimento, tuttavia, è stato condizionato da problemi relativi alla copertura finanziaria, segnalati dalla relazione tecnica al riguardo trasmessa dal Governo.

Sono quindi stati adottati, nell’ambito della manovra finanziaria per il 2008193, interventi che hanno riguardato l’estensione di specifici istituti introdotti dalla L. 206/2004. Sono, in particolare, stati estesi: la speciale elargizione di 2.000 euro per ogni punto di invalidità e di 200.000

euro in caso di morte; l’assegno vitalizio, non reversibile, di importo pari a 1.033 euro, soggetto a

perequazione automatica per chi abbia subito un’invalidità permanente non inferiore al 25 per cento a causa di un atto di terrorismo e per i superstiti delle vittime. Anche l’ultima direttrice di intervento , relativa alla ridefinizione dei parametri

per l’individuazione delle vittime del terrorismo, si è mossa nell’ottica di assicurare un trattamento omogeneo a vittime e superstiti di eventi che, pur essendo sostanzialmente assimilabili alle vittime del terrorismo titolari dei benefici di cui alla L. 206/2004, non rientravano tuttavia nell’ambito di applicazione di tale legge.

Da un lato, quindi, l’applicabilità della L. 206 è stata estesa in modo puntuale ai familiari delle vittime del disastro di Ustica ed alle vittime e ai superstiti della c.d. “banda della Uno bianca”194 ed è stata introdotta una nuova definizione della fattispecie degli atti di terrorismo volta a consentire la tutela delle vittime di atti criminosi indiscriminati e ripetitivi dei quali potrebbe tuttavia non essere certa la finalità terroristica195.

Per altro verso, si è intervenuti196 sui limiti geografici e temporali di applicabilità dei benefici della L. 206/2004 prevedendosi che tali benefici spettino anche in relazione agli eventi terroristici accaduti all’estero a partire dal 1961, purché le vittime fossero cittadini italiani residenti in Italia al momento dell’evento.

Le vittime della criminalità organizzata e del terrorismo sono state oggetto nel

corso della XV legislatura anche di iniziative celebrative e commemorative. Al riguardo si ricordano:

193 Art. 34, co. 1, D.L. 1 ottobre 2007, n. 159, Interventi urgenti in materia economico-finanziaria,

per lo sviluppo e l'equità sociale, convertito, con modificazioni, dalla L. 29 novembre 2007, n. 222 e art. 2, comma 105, della legge finanziaria 2008 (L. 244/2007).

194 Art. 1, co. 1270, della legge finanziaria 2007 (L. 296/2006). 195 Art. 34, co. 3, del D.L. 159/2007. 196 Art. 2, comma 106, lettere d) ed e) della legge finanziaria 2008 (L. 244/2007).


150

l’istituzione, con la L. 56/2007197, del “Giorno della memoria”, al fine di ricordare tutte le vittime del terrorismo, interno e internazionale, e delle stragi di tale matrice;

le quattro proposte di legge (A.C. 1970, on. Licandro ed altri; A.C. 2716, on. Bondi ed altri; A.C. 2738, onn. Belisario e Donadi; A.C. 2743, onn. D’Antona e Nicchi)) esaminate dalla I Commissione della Camera aventi la finalità di istituire una giornata della memoria in ricordo delle vittime delle mafie.

Al riguardo, si vedano, per un maggiore approfondimento, il capitolo: Nuove celebrazioni nazionali, pag. 169.

197 L. 4 maggio 2007 n. 56, Istituzione del «Giorno della memoria» dedicato alle vittime del

terrorismo e delle stragi di tale matrice.

SERVIZI DI INFORMAZIONE PER LA SICUREZZA

151


L’iter della legge di riforma

Con la legge 3 agosto 2007, n. 124, sono stati riordinati i servizi di informazione e sicurezza e la disciplina del segreto di Stato.

Oggetto della legge è la costruzione e definizione di un sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica: tale nuova espressione suggerisce l’intento di inquadrare l’attività dei servizi in un sistema coeso e organico, espressione di una linea politica unitaria (facente capo al Presidente del Consiglio e al Comitato interministeriale per la sicurezza della Repubblica - CISR), e per altro verso (ricorrendo alla locuzione “per la sicurezza” anziché “e di sicurezza”) riflette l’orientamento interpretativo che collega inscindibilmente l’attività informativa alle finalità di sicurezza della Repubblica (concetto, questo, più ampio rispetto a quello di “Stato”, utilizzato dalla L. 801/1977198, che regolava in precedenza la materia), non permettendo al contempo, almeno di norma, l’attribuzione in capo ai servizi di informazione dei compiti operativi propri delle forze di polizia (l’art. 23 esclude che gli operatori dei servizi rivestano la qualifica di agenti o ufficiali di polizia giudiziaria, pur consentendo eccezionalmente l’esercizio di funzioni di polizia di prevenzione).

Il tema della riforma dei servizi di informazione è oggetto del dibattito politico

da molto tempo: praticamente sin dall’entrata in vigore della L. 801/1977 si sono susseguite numerose proposte di modifica della disciplina dei servizi di informazione e del segreto di Stato. Nessuna di esse ha tuttavia concluso l’iter parlamentare fino alla riforma approvata nella XV legislatura.

Nella XI e XIV legislatura si era giunti alla approvazione di due progetti di riforma da parte di un solo ramo del Parlamento, in entrambi i casi al Senato.

Nella XV legislatura l’esame è invece iniziato alla Camera: tra il 28 novembre

2006 e il 1° febbraio 2007 la I Commissione (Affari costituzionali) ha svolto l’esame congiunto in sede referente di 18 proposte di legge, tutte di iniziativa parlamentare, concernenti il riordino dei servizi di informazione e sicurezza e la disciplina del segreto di Stato (A.C. 445 ed abb.).

Nella seduta del 9 gennaio 2007, il Presidente della Commissione on. Violante, in qualità di relatore sulle proposte di legge, ha presentato una proposta

198 Legge 24 ottobre 1977, n. 801, Istituzione e ordinamento dei servizi per le informazioni e la

sicurezza e disciplina del segreto di Stato.


152

di testo unificato, il cui impianto riprendeva, con alcune modifiche, i contenuti della proposta di legge A.C. 2070, presentata il 15 dicembre 2006 dai deputati199 (di maggioranza e di opposizione) componenti il Comitato parlamentare per i servizi di informazione e sicurezza e per il segreto di Stato (Co.Pa.Co.).

Sul testo unificato, emendato in più parti nel corso delle sedute successive anche alla luce dei pareri espressi dalle Commissioni competenti in sede consultiva, la Commissione ha dato mandato al relatore a riferire favorevolmente all’Assemblea nella seduta del 1° febbraio 2007.

Il 5 febbraio 2007 è iniziato l’esame dell’Assemblea della Camera che ha apportato diverse modifiche al testo licenziato dalla Commissione. Il progetto di legge è stato approvato il 15 febbraio a larga maggioranza con nessun voto contrario e solamente 20 astenuti.

Il 27 marzo 2007 la 1a Commissione (Affari Costituzionali) del Senato ha avviato

l’esame in sede referente del disegno di legge approvato dalla Camera (A.S. 1335). L’esame del disegno di legge approvato dalla Camera è stato

successivamente congiunto a quello di altri 13 disegni di legge, tutti di iniziativa parlamentare, e di 2 petizioni attinenti alla stessa materia e, l’8 maggio 2007, il testo approvato dalla Camera è stato adottato quale testo base per il successivo esame.

Al fine di integrare l’istruttoria legislativa sui progetti in esame, la 1a Commissione del Senato ha svolto – tra l’8 maggio e il 13 giugno 2007 – un’indagine conoscitiva in tema di servizi di informazione per la sicurezza. Nell’ambito di tale indagine sono stati auditi il segretario generale del Comitato esecutivo per i servizi di informazione e di sicurezza (CESIS), i direttori del SISMI e del SISDE, il Capo di Stato Maggiore della Difesa e il Responsabile del II Reparto Informazioni e Sicurezza dello Stato Maggiore della Difesa (RIS), i vertici della Polizia, dei Carabinieri e della Guardia di finanza, nonché il Sottosegretario di Stato alla Presidenza del consiglio dei ministri titolare della delega in materia di servizi di informazione e sicurezza.

A seguito dell’esame degli emendamenti, dapprima nell’ambito di un comitato ristretto e successivamente in sede plenaria, il 17 luglio 2007 la 1a Commissione, all’unanimità, ha quindi conferito ai due relatori, i senatori Sinisi e Pastore, il mandato a riferire favorevolmente all’Assemblea sul testo del disegno di legge n. 1335, con le limitate modifiche introdotte dagli emendamenti approvati.

L’esame nell’Assemblea del Senato ha avuto inizio il 24 luglio e si è concluso, dopo l’approvazione di ulteriori emendamenti, nella seduta antimeridiana del 25 luglio 2007. Il disegno di legge è stato approvato in modo sostanzialmente unanime, essendosi registrate in senso contrario solamente la dichiarazioni di voto finali del senatore Ramponi, che ha dichiarato la propria astensione, e del senatore Pisanu, che ha annunciato che non avrebbe preso parte al voto finale.

Il testo è tornato quindi alla Camera dove è stata operata una sola modifica

relativa al nuovo comitato parlamentare di controllo, la cui composizione è stata

199 Onn. Scajola, Bressa, D’Alia e Fiano.


153

aumentata da 8 a 10 membri. L’esame in sede legislativa si è concluso il 31 luglio 2007 e il giorno dopo la 1ª Commissione (Affari costituzionali) del Senato in sede deliberante ha approvato definitivamente il progetto di legge.

La legge è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale il 13 agosto 2007 ed è

entrata in vigore il 12 ottobre 2007, il sessantesimo giorno dopo la pubblicazione, come previsto dall’art. 46.

Le linee generali della riforma

La L. 124/2007 ha sostituito interamente la disciplina recata dalla legge 801/1977 – della quale ha disposto l’abrogazione – innovando profondamente la materia.

Tra i principali elementi della nuova legge si segnalano: il rafforzamento del ruolo del Presidente del Consiglio (cui spetta, tra l’altro

la nomina dei direttori dei servizi di informazione); l’introduzione di una disciplina organica sulle garanzie funzionali, e più in

generale, sullo status del personale dei servizi; il rafforzamento dei poteri di controllo del Parlamento; la definizione di un limite temporale per il segreto di Stato (al massimo 30

anni). La legge si compone di 45 articoli, raccolti in sei Capi. Ad un esame dettagliato della nuova disciplina sono dedicate, nel dossier 1/1, parte

terza, quattro schede di approfondimento: Il sistema di informazione per la sicurezza in cui sono trattati il Capo I (Struttura del

Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica), artt. 1-8, il Capo II (Disposizioni organizzative), artt. 9-16 e il Capo VI (Disposizioni transitorie e finali), artt. 43-45;

Garanzie funzionali; norme sul personale che illustra il Capo III (Garanzie funzionali, stato giuridico del personale e norme di contabilità), artt. 17-29;

Il controllo parlamentare, che tratta del Capo IV (Controllo parlamentare), artt. 30-38; Il segreto di Stato, dedicato al Capo V (Disciplina del segreto), artt. 39-42.

I regolamenti di attuazione

Come si è detto, la legge è entrata in vigore il 12 ottobre 2007, ma non tutte le disposizioni da essa previste hanno trovato completa applicazione in quanto devono essere approvati ancora diversi provvedimenti attuativi.

In particolare, la legge prevede l’emanazione dei seguenti regolamenti:


154

ordinamento e organizzazione del Dipartimento delle informazione per la sicurezza (art. 4, co. 7), rilascio del nulla osta di sicurezza (art. 9, co. 7) e organizzazione e il funzionamento dell’Ufficio centrale degli archivi (art. 10, co. 2);

organizzazione e funzionamento dell’Agenzia informazioni e sicurezza esterna (art. 6, co. 10);

organizzazione e funzionamento dell’Agenzia informazioni e sicurezza interna (art. 7, co. 10);

coordinamento tra AISI e il Reparto informazioni e sicurezza delle Forze armate (art. 8, co. 2);

Scuola di formazione del personale (art. 11, co. 4); accesso agli archivi informatici delle pubbliche amministrazioni (art. 13, co. 2); ordinamento del personale (art. 21); rilascio, conservazione e durata dei documenti di copertura (art. 24, co. 3); esercizio di attività economiche simulate (art. 25, co. 1); regolamento di contabilità (art. 29, co. 3); procedura di stipula dei contratti (art. 29, co. 4); regolamento interno del Comitato parlamentare per la sicurezza della

Repubblica (art. 37, co. 1); disciplina del segreto di Stato (art. 39, co. 5); classifiche di segretezza (art. 42, co. 7).

Sugli schemi relativi a ciascun atto è richiesto il parere del Comitato parlamentare per la sicurezza.

Sono stati finora approvati due tra i provvedimenti attuativi previsti:

il regolamento interno del Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica (approvato dal comitato medesimo il 22 novembre 2007);

il regolamento sul segreto di Stato (DPCM 8 aprile 2008)200. Inoltre, è stata istituita l’Autorità delegata per la sicurezza della Repubblica,

esercitando la facoltà prevista dall’art. 3, co. 1, della legge 124/2007; le funzioni sono state affidate all’on. Enrico Micheli, Sottosegretario pro tempore alla Presidenza del Consiglio201.

200 D.P.C.M. 8 aprile 2008, Criteri per l’individuazione delle notizie, delle informazioni, dei

documenti, degli atti, delle attività, delle cose e dei luoghi suscettibili di essere oggetto di segreto di Stato.

201 D.P.C.M. 26 ottobre 2007, Istituzione dell’”Autorità delegata” per la sicurezza della Repubblica.

CRIMINALITÀ ORGANIZZATA

155


La Commissione parlamentare di inchiesta sulla mafia

Anche nel corso della XV legislatura, con la L. 277/2006202 è stata istituita la Commissione parlamentare di inchiesta sulla mafia, già istituita, con continuità, a partire dalla X legislatura.

Il testo della L. 277/2006 coincide in larga misura con quello della legge istitutiva della Commissione “antimafia” approvata nella XIV legislatura (L. 386/2001203), differenziandosi da detto provvedimento per taluni aspetti riferiti in particolare ai compiti e ai poteri della Commissione, alla sua composizione e alla fissazione di un limite alle spese per il suo funzionamento (per un approfondimento v. la scheda La Commissione d’inchiesta sulla mafia, nel dossier 1/1, parte terza).

Nel corso della propria attività204 la Commissione ha approvato le seguenti relazioni: la relazione sulla designazione dei candidati alle elezioni amministrative

(Doc. XXIII, n. 1), approvata nella seduta del 3 aprile 2007; la relazione sullo stato di attuazione della normativa e delle prassi

applicative in materia di sequestro, confisca e destinazione dei beni della criminalità organizzata (Doc. XXIII, n. 3), approvata nella seduta del 27 novembre 2007;

la relazione annuale sulla 'ndrangheta (Doc. XXIII, n. 5), approvata nella seduta del 19 febbraio 2008;

la relazione sui testimoni di giustizia (Doc. XXIII, n. 6), approvata nella seduta del 19 febbraio 2008;

la relazione conclusiva (Doc. XXIII, n. 7), approvata nella seduta del 19 febbraio 2008.

Sotto il profilo dell'attività di iniziativa legislativa, si segnala la presentazione di iniziative legislative sottoscritte da tutti i rappresentanti dei gruppi parlamentari presenti nella Commissione, volte a modificare le norme in materia di vittime della criminalità organizzata (per approfondimenti v. la scheda Nuovi provvedimenti e iniziative per le vittime dei reati, nel dossier 1/1, parte terza) e di

202 L. 27 ottobre 2006, n. 277, Istituzione di una Commissione parlamentare di inchiesta sul

fenomeno della criminalità organizzata mafiosa o similare. 203 L. 19 ottobre 2001, n. 386, Istituzione di una Commissione parlamentare di inchiesta sul

fenomeno della criminalità organizzata mafiosa o similare. 204 Per una ricostruzione dell’attività svolta nel corso della legislatura si rinvia alla Relazione

conclusiva approvata dalla Commissione (Doc. XXIII, n. 7).


156

scioglimento dei consigli comunali per infiltrazioni mafiose (per approfondimenti v. la scheda Scioglimento di enti locali, nel dossier 1/1, parte terza).

I consigli comunali e provinciali sciolti per infiltrazioni mafiose

Nel corso della XV legislatura la disciplina dello scioglimento degli enti locali per infiltrazioni mafiose (per il quadro normativo v. la scheda Scioglimento di enti locali, nel dossier 1/1, parte terza) è stata oggetto di interventi normativi che hanno interessato prevalentemente profili di carattere finanziario e di una complessiva iniziativa di riforma, il cui iter non si è tuttavia concluso.

La legge finanziaria 2007

La legge finanziaria 2007 (L. 296/2006205) ha introdotto alcune disposizioni di natura finanziaria destinate agli enti locali commissariati per fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso.

In particolare, il comma 688 dell’art. 1 della legge dispone che a decorrere dal 2007 le

regole del patto di stabilità interno si applicano a tali enti a partire dall’anno successivo a quello della rielezione degli organi istituzionali. Si intendono inoltre esclusi (co. 689) per gli anni 2006 e 2007206 dal rispetto degli obiettivi del patto di stabilità interno, gli enti locali per i quali negli anni 2004 e 2005, anche per frazione di anno, l'organo consiliare sia stato commissariato per fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso (ovvero nelle ipotesi previste dall’articolo 141 del T.U.E.L., di scioglimento degli organi consiliari). Per maggiori approfondimenti v. la scheda Le regole del Patto 2007-2010 per gli enti locali, nel dossier relativo alla Commissione Bilancio).

Il comma 704 pone a carico dello Stato, a decorrere dal 2007, gli oneri relativi alle Commissioni straordinarie nominate a seguito dello scioglimento dei consigli comunali e provinciali per infiltrazioni di tipo mafioso.

Il comma 705 prevede l’erogazione in unica soluzione dei trasferimenti erariali in favore degli enti locali i cui organi consiliari siano stati sciolti per infiltrazioni di tipo mafioso.

Il comma 706 autorizza la spesa di 5 milioni di euro, a valere sulle risorse del fondo ordinario, a copertura degli oneri derivanti dall’assegnazione, in via temporanea, in posizione di comando o distacco, di personale amministrativo e tecnico di amministrazioni ed enti pubblici, al fine di assicurare il regolare funzionamento dei servizi degli enti i cui organi consiliari siano stati sciolti per infiltrazioni di tipo mafioso.

Il comma 707 autorizza un contributo di 30 milioni di euro per ciascuna annualità 2007, 2008 e 2009, a valere sulle risorse del fondo ordinario, per la realizzazione e la manutenzione di opere pubbliche nei comuni i cui organi consiliari siano stati sciolti per infiltrazioni di tipo mafioso.


dello Stato (legge finanziaria 2007). 206 L’esclusione è stata prorogata all’anno 2008 dall’art. 1, co. 386, della L. 24 dicembre 2007, n.

244, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2008).


157

Il comma 708 pone gli oneri recati dai commi precedenti a carico del Fondo ordinario per il finanziamento dei bilanci degli enti locali.

Il comma 715 introduce, con riferimento agli enti locali sciolti a causa di infiltrazioni mafiose, un “meccanismo automatico” volto ad agevolare l’avvicendamento in determinati incarichi. Destinatari della disposizione sono:

• i titolari di incarichi a tempo determinato di responsabili di servizi o uffici ovvero di qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione, di cui all’art. 110 del T.U.E.L.;

• i revisori dei conti; • coloro che hanno in corso rapporti di consulenza e di collaborazione coordinata e

continuativa con l’ente locale. Gli incarichi suindicati sono considerati risolti di diritto qualora la commissione

straordinaria per la gestione dell’ente non provveda a rinnovarli entro 45 giorni dal suo insediamento.

Le iniziative parlamentari

Nel corso della XV legislatura la I Commissione della Camera dei deputati ha esaminato nove proposte di legge in materia di scioglimento degli enti locali per infiltrazioni mafiose, elaborando un testo recante una complessiva riforma della disciplina vigente in materia (v. la scheda Scioglimento di enti locali, nel dossier 1/1, parte terza).

Al momento dello scioglimento delle Camere, la Commissione aveva concluso l’esame degli emendamenti ed il testo era stato inviato alle Commissioni competenti per l’espressione dei pareri.

Il testo elaborato dalla Commissione procede da un lato una riscrittura pressoché integrale degli articoli del testo unico sugli enti locali in materia di scioglimento dei consigli comunali e provinciali (vengono infatti completamente sostituiti gli articoli 143, 144, 145 e 146 del D.Lgs. 267/2000207) e, dall’altro, introduce una serie di disposizioni, rivolte in particolare ad assicurare più efficaci sanzioni nei confronti dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, specialmente nei casi di rapporti con la criminalità organizzata di tipo mafioso.

Le principali innovazioni previste dal testo riguardano: una più precisa definizione dei presupposti e delle procedure per lo

scioglimento; l’introduzione di misure destinate a contrastare collegamenti con la criminalità

organizzata di carattere mafioso riferiti alle società partecipate dagli enti locali;

la previsione di una fattispecie di incandidabilità per gli amministratori locali responsabili dello scioglimento;

l’introduzione di misure volte a fronteggiare collegamenti tra singoli amministratori e la criminalità organizzata di tipo mafioso

207 D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali.


158

l’estensione dei rimedi contro i collegamenti con la criminalità organizzata di tipo mafioso e contro i suoi condizionamenti anche a carico di segretari comunali e provinciali, direttori generali, dirigenti e dipendenti dell’ente locale. Al riguardo si segnala che l‘esigenza di interventi normativi su molti dei temi richiamati

(necessità di intervenire - anche con meccanismi di mobilità - sui dirigenti degli enti oggetto di infiltrazione; estensione della normativa anche alle c.d. società in house; previsione di forme di ineleggibilità per gli amministratori già componenti dei consigli comunali sciolti) è evidenziata nella Relazione conclusiva approvata dalla Commissione “antimafia” sul finire della XV legislatura (Doc. XXIII, n. 7).

L’utilizzo dei beni confiscati

Nel corso della XV legislatura, diverse innovazioni legislative sono state introdotte nell’ambito delle leggi finanziarie con riferimento all’utilizzo e alla gestione dei beni oggetto di confisca quale misura di prevenzione patrimoniale antimafia, ai sensi della L. 575/1965208

In primo luogo, i commi 201 e 202 della legge finanziaria 2007 (L. 296/2006209)

hanno ampliato le ipotesi di utilizzo degli immobili confiscati alle persone indiziate di appartenere ad associazioni di tipo mafioso.

Il comma 201, novellando l’articolo 2-undecies, comma 2, lettera a), della legge 31 maggio 1965, n. 575, prevede che i beni immobili confiscati ai sensi della stessa legge possono essere mantenuti al patrimonio dello Stato e utilizzati, oltre che per finalità di giustizia, ordine pubblico e protezione civile, anche, qualora siano idonei, per altri usi governativi o pubblici connessi allo svolgimento delle attività istituzionali di amministrazioni statali, agenzie fiscali, università statali, enti pubblici e istituzioni culturali di rilevante interesse. Resta ferma la possibilità di vendere gli immobili confiscati per il risarcimento delle vittime dei reati di tipo mafioso.

Il comma 202 novella invece l’articolo 2-undecies, comma 2, lettera b), della citata legge n. 575 del 1965, prevedendo che, in alternativa alla destinazione di cui al comma precedente, gli stessi immobili possono essere trasferiti, per finalità istituzionali o sociali, in via prioritaria al patrimonio del comune (come prevedeva già la versione originaria della norma) oppure anche (come previsto dalla presente disposizione) al patrimonio della provincia o della regione. Gli enti territoriali possono amministrare direttamente il bene o assegnarlo in concessione a titolo gratuito ai soggetti espressamente indicati; rispetto all’elenco contenuto nella versione originaria della norma, sono ora aggiunte le associazioni maggiormente rappresentative degli enti locali e le associazioni ambientaliste, di cui all’articolo 13 della legge n. 349 del 1986.

Il comma 221 del medesimo articolo 1 ha inoltre sostituto il comma 5 dell'articolo 2-undecies della L. 575/1965, che prevedeva il versamento all’ufficio del registro dei

208 L. 31 maggio 1965, n. 575, Disposizioni contro la mafia. 209 L. 27 dicembre 2006, n. 296, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale



159

proventi derivanti dall'affitto, dalla vendita o dalla liquidazione di beni aziendali. Il comma 221, in particolare:

- ha ampliato l'oggetto della disposizione, affiancando ai citati proventi le somme ricavate dalla vendita dei beni mobili non costituiti in azienda e quelle derivanti dal recupero dei crediti personali;

- ha vincolato le somme così individuate al finanziamento, in pari misura, degli interventi per l'edilizia scolastica e per l'informatizzazione del processo.

Il successivo comma 473 reca invece misure dirette ad agevolare l’attività dell’Amministrazione della pubblica sicurezza attraverso lo snellimento delle modalità di utilizzazione dei beni sequestrati o confiscati affidati in uso alle Forze di polizia: si stabilisce che tali beni possono essere utilizzati per le esigenze di pubblica sicurezza e di polizia giudiziaria direttamente individuate dall'amministrazione assegnataria.

Con riferimento, invece, alla gestione delle imprese oggetto di confisca, l’articolo 1, comma 257, della legge finanziaria 2008 (L. 244/2007210), novellando l'articolo 2 del decreto legislativo 8 luglio 1999, n. 270211, consente l'ammissione alla disciplina dell'amministrazione straordinaria anche alle imprese confiscate ai sensi della legge n. 575/1965 anche qualora esse non siano in possesso dei requisiti dimensionali e di indebitamento ordinariamente richiesti per l’ammissione a tale procedura212.

L’articolo 2, commi 102-104, della legge finanziaria 2008 ha inoltre istituito, a decorrere dal 2008, presso il Ministero dell’interno, un Fondo per la legalità, destinato al finanziamento di iniziative e progetti volti a “rafforzare la legalità e il miglioramento delle condizioni di vita dei territori in cui opera la criminalità organizzata di tipo mafioso o similare” (comma 102). Al Fondo confluiscono i proventi derivanti dai beni mobili, nonché le somme di denaro oggetto di confisca quale misura di prevenzione patrimoniale antimafia, ai sensi della L. 575/1965.

Quanto alla specifica destinazione del Fondo, il comma 103 indica che esso è finalizzato al finanziamento anche parziale di progetti relativi: al potenziamento delle risorse strumentali e delle strutture delle Forze di polizia; al risanamento di quartieri urbani degradati; alla prevenzione e recupero di condizioni di disagio e di emarginazione; al recupero o alla realizzazione di strutture pubbliche; alla diffusione della “cultura della legalità”.

Il comma 104 rimette la disciplina di attuazione della disposizione e, in particolare, l’individuazione della modalità di accesso al fondo a un decreto del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, da adottare entro trenta giorni dall’entrata in vigore della legge finanziaria.

Su un piano più generale, può inoltre segnalarsi che all’analisi dell’attuazione

della normativa e delle prassi applicative in materia di sequestro, confisca e


dello Stato (legge finanziaria 2008). 211 Recante la nuova disciplina dell'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in stato di

insolvenza, a norma dell'articolo 1 della L. 30 luglio 1998, n. 274. 212 Possono, infatti, essere ammesse all’amministrazione straordinaria le imprese che abbiano alle

proprie dipendenze da almeno un anno non meno di duecento lavoratori subordinati e abbiano debiti pari a non meno dei due terzi sia del totale dell'attivo dello stato patrimoniale sia dei ricavi provenienti dalle vendite e dalle prestazioni dell'ultimo esercizio.


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destinazione dei beni appartenenti alla criminalità organizzata particolare attenzione è stata dedicata nell’ambito dei lavori della Commissione “antimafia”, che sul tema ha approvato uno specifico (Doc. XXIII, n. 3).

Il documento, che pone in luce l’essenzialità delle misure che incidono sui patrimoni criminali, testimoniata anche da fatti di cronaca che hanno confermato come la criminalità organizzata non si rassegni alla perdita dei beni oggetto di sequestro o confisca, si sofferma in modo ampio sulle criticità emerse nell’applicazione delle vigenti disposizioni, formulando conclusivamente alcune proposte in ordine ai correttivi da apportare al sistema di gestione e destinazione dei beni sequestrati e confiscati.

Altre iniziative

Con riferimento alle tematiche connesse alla lotta alla criminalità organizzata, deve altresì ricordarsi che nel corso della legislatura la I Commissione della Camera ha avviato l’esame di quattro proposte di legge aventi la finalità di istituire una giornata della memoria in ricordo delle vittime delle mafie (al riguardo, per un maggiore approfondimento, v. il capitolo: Nuove celebrazioni nazionali, pag. 169).

Si segnalano, da ultimo, le proposte e provvedimenti legislativi volti ad estendere alle vittime della criminalità organizzata benefici previsti dalla legislazione vigente in favore delle vittime del terrorismo (v. la scheda Nuovi provvedimenti e iniziative per le vittime dei reati, nel dossier 1/1 parte terza).

ALTRE INIZIAITVE IN MATERIA DI SICUREZZA

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ALTRE INIZIATIVE IN MATERIA DI SICUREZZA

La sicurezza è stato un tema a cui il Governo ed il Parlamento hanno dedicato grande attenzione nel corso della XV legislatura. La volontà di intervenire su una materia sensibile, impostasi come fattore di criticità nell’opinione pubblica, pur senza sostanziarsi in un progetto organico di riforma, è rinvenibile in interventi settoriali ed iniziative legislative di varia natura, presentate nelle due Camere ed afferenti ad ambiti disomogenei a testimonianza dell’ampiezza e della complessità della materia.

Il c.d. “pacchetto sicurezza” (sul quale si rimanda alla scheda Il “pacchetto sicurezza”, nel dossier 1/1, parte terza), un insieme di norme raccolte in cinque distinti disegni di legge, ha sicuramente rappresentato l’iniziativa più articolata del Governo in materia.

Quanto alla sicurezza urbana, gli interventi prevedono un potenziamento della collaborazione tra prefetti e sindaci, con un rafforzamento dei poteri attribuiti a quest’ultimi e l’utilizzo di nuove forme pattizie e collaborative finalizzate alla realizzazione di politiche integrate di sicurezza tra enti territoriali ed autorità di pubblica sicurezza (vedi scheda I Patti per la sicurezza, nel dossier 1/1, parte terza).

In tale ambito acquista altresì rilievo l’A.S. 356, sen. Barbolini ed altri, recante Disposizioni per il coordinamento in materia di sicurezza pubblica e polizia amministrativa locale, e per la realizzazione di politiche integrate per la sicurezza, al quale la Commissione Affari costituzionali del Senato ha dedicato una sola seduta in sede referente il 1° agosto 2007.

In materia di sicurezza sussidiaria, si segnalano le misure recate dall’articolo 4 del D.L. 59/2008213, approvato dal Consiglio dei ministri il 1 aprile 2008, che ha assicurato l’attuazione di obblighi comunitari inderogabili sanando alcune procedure di infrazione pendenti nei confronti dell’Italia, fra cui quelle relative al recupero stragiudiziale dei crediti e alla regolamentazione dei servizi di sicurezza privati.

Per una trattazione più esauriente di tali iniziative, si rinvia alla scheda Polizia locale e Sicurezza sussidiaria, nel dossier 1/1, parte terza.

213 D.L. 8 aprile 2008, n. 59, Disposizioni urgenti per l’attuazione di obblighi comunitari e

l’esecuzione di sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee.


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Iniziative parlamentari in materia di istituzione di Commissioni parlamentari d’inchiesta sul G8

Sul versante dell’ordine pubblico, si segnalano altresì le proposte di legge concorrenti A.C. 1043, on. Mascia ed altri e A.C. 1098, on. Sgobio ed altri, che hanno entrambe ad oggetto l’istituzione di una Commissione bicamerale d’inchiesta sulle vicende relative ai fatti accaduti a Genova nel luglio 2001 in occasione del vertice G8 e delle manifestazioni del Genoa Social Forum. Se si eccettua il comma 2 dell’articolo 1, diversamente formulato quanto all’elencazione delle finalità dell’inchiesta, le due proposte di legge sono identiche. La prima (A.C. 1043) riproduce sostanzialmente il testo della proposta di legge A.C. 3589, on. Mascia ed altri, della quale la I Commissione della Camera aveva iniziato l’esame nel corso della XIV legislatura.

Tra il 19 e il 22 luglio 2001 l’Italia ha ospitato l’annuale Vertice degli otto maggiori

Paesi industrializzati (G8) che ha avuto luogo a Genova. Nei giorni del summit si sono svolte nella città manifestazioni nel corso delle quali si sono verificati disordini e scontri tra forze dell’ordine e manifestanti, culminati nella morte di uno di questi, Carlo Giuliani, il 20 luglio. Ulteriori violenze si sono verificate in occasione e in conseguenza di un’operazione di polizia nei locali di una scuola dove molti manifestanti si apprestavano a trascorrere la notte. Sulle vicende sono tuttora in corso procedimenti giudiziari.

La ricostruzione dei fatti accaduti a Genova nel luglio del 2001 è stata oggetto, nel corso della XIV legislatura, di una indagine conoscitiva svolta da un Comitato paritetico, composto da 36 membri (18 deputati e 18 senatori, ripartiti tra i Gruppi secondo i criteri vigenti per la formazione degli organi bicamerali), costituito nell’ambito delle Commissioni Affari costituzionali della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. Conclusa la fase procedurale delle audizioni (complessivamente 27, svoltesi nell’arco di 10 sedute), il lavoro del Comitato paritetico si è concluso il 20 settembre del 2001 con l’approvazione di un documento di maggioranza e di due documenti di minoranza alla Commissione affari costituzionali della Camera e con l’approvazione di un documento di maggioranza e la presentazione di una proposta alternativa di documento conclusivo alla Commissione Affari costituzionali del Senato.

Tre anni dopo, il 20 luglio 2004, la Commissione affari costituzionali della Camera ha avviato l’esame di due proposte di legge di iniziativa parlamentare volte all’istituzione di una Commissione parlamentare d’inchiesta sulle vicende relative ai fatti accaduti a Genova. La Commissione ha dedicato all’esame delle proposte di legge quattro sedute nel mese di luglio 2004, senza pervenire alla sua conclusione.

In sintesi, secondo entrambe le proposte di legge, la Commissione bicamerale

d’inchiesta, formata da 20 deputati e 20 senatori, ha come finalità: ricostruire la gestione dell’ordine pubblico e le relative responsabilità

politiche e amministrative nelle vicende in oggetto; accertare se durante i giorni in cui ha avuto luogo il vertice G8 si sia verificata

la sospensione dei diritti costituzionali fondamentali; indagare sulla dinamica della morte del manifestante Carlo Giuliani, anche

al fine di accertare le eventuali responsabilità politiche ed amministrative;


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indagare sulla vicenda concernente l’irruzione notturna delle forze dell’ordine nella scuola Diaz, anche in tal caso accertando le eventuali responsabilità amministrative e politiche, ricostruendo la catena di comando;

ricostruire i fatti avvenuti nella caserma di Bolzaneto, utilizzata quale centro di permanenza temporanea dei manifestanti arrestati, con particolare riguardo al trattamento riservato a questi ultimi. Il solo A.C. 1043 prevede, quale autonomo compito, la puntuale ricostruzione

degli avvenimenti accaduti a Genova in occasione del vertice. Entrambe le proposte stabiliscono che, per il perseguimento delle proprie finalità, la Commissione possa richiedere copie di atti relativi a procedimenti in corso presso l’autorità giudiziaria e altri organi inquirenti, ovvero relativi a indagini o inchieste parlamentari, anche se coperti dal segreto. Infine, ulteriori disposizioni significative riguardano il regime del segreto e la conclusione dei lavori, fissato in sei mesi dalla costituzione della Commissione stessa.

Nel corso dell’iter, la Commissione ha accolto la proposta del relatore di congiungere all’esame delle proposte di legge quello dei Documenti XXII, n. 5, on. Longhi ed altri, n. 13, on. Boato e n. 15, on. Mascia ed altri, relativi a proposte di inchieste parlamentari vertenti sulla stessa materia214. I documenti prevedono lo svolgimento di un’indagine conoscitiva sulle vicende relative ai fatti accaduti a Genova in occasione del G8 da parte di una Commissione d’inchiesta monocamerale, composta da 30 deputati, dotata degli stessi poteri, ma anche in grado di fornire le stesse garanzie sul versante del mantenimento del regime di segretezza, della Commissione bicamerale d’inchiesta. Nella seduta del 18 luglio 2007, preso atto dell’orientamento prevalente dell’Ufficio di Presidenza, integrato dai rappresentanti dei gruppi, per l’ipotesi di istituzione di una Commissione di inchiesta monocamerale, la Commissione Affari costituzionali ha proseguito l’esame delle sole proposte di inchiesta parlamentare delle quali il relatore ha presentato una proposta di Testo unificato nella successiva seduta del 26 luglio.

Rispetto alle proposte di legge, il Testo base delimita in maniera più puntuale, come dichiarato dallo stesso relatore, l’oggetto dell’inchiesta, che, in particolare, intende: accertare se durante il vertice dei Paesi del G8 si sia verificata la

sospensione dei diritti fondamentali garantiti a tutti i cittadini dalla Costituzione;

ricostruire la gestione dell’ordine pubblico soprattutto in ordine alla catena di comando e alle dinamiche che hanno provocato azioni violentemente repressive nei confronti dei manifestanti.

214 I tre documenti sono stati rispettivamente presentati il 30 maggio 2006, il 27 giugno 2007 e il 10

luglio 2007. In ultimo è stato abbinato anche l’esame del Doc. XXII, n. 18, d’iniziativa dei deputati Sgobio ed altri, presentato il 24 luglio 2007.


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Concluso l’esame degli emendamenti presentati al testo unificato, nella seduta del 30 ottobre 2007 viene posta in votazione in appello nominale la proposta di conferire al relatore mandato a riferire all’Assemblea in senso favorevole sul provvedimento. Su 44 votanti, 22 esprimono parere favorevole, 22 parere contrario: conseguentemente la proposta viene respinta intendendo conferito al relatore il mandato a riferire in senso contrario.

Iniziative in materia di persone scomparse

L’A.C. 1812, on. Dato ed altri, reca Disposizioni per favorire la ricerca delle persone scomparse e istituzione del Fondo di solidarietà per i familiari delle persone scomparse; nell’ambito dell’esame della pdl è stato deliberato lo svolgimento di un’indagine conoscitiva sulle problematiche relative alla ricerca delle persone scomparse nel corso della quale si è tenuta una unica audizione nella quale sono intervenuti il Commissario straordinario del Governo per le persone scomparse, i responsabili delle Forze di polizia, i rappresentanti delle Associazioni dei familiari degli scomparsi più rappresentative, giornalisti e medici legali.

Il Commissario straordinario del Governo per le persone scomparse, è stato

nominato, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, con D.P.R. 31 luglio 2007, con l’incarico di: assicurare il coordinamento operativo tra le Amministrazioni dello Stato a vario titolo

interessate al fenomeno delle persone scomparse; monitorare le attività delle istituzioni e dei soggetti impegnati per individuare e

proporre alle competenti Autorità eventuali soluzioni e misure in grado di rendere più efficace l’azione amministrativa e l’informazione nel settore. Il Commissario riferisce semestralmente sullo svolgimento della propria attività al

Presidente del Consiglio dei Ministri, che, in caso di bisogno, emana appositi atti di indirizzo per le Amministrazioni pubbliche competenti ad adottare provvedimenti amministrativi.

Il Commissario dispone di un ufficio posto alle sue dirette dipendenze, e ha istituito un Tavolo Tecnico per il monitoraggio delle persone scomparse, un organismo per favorire il raccordo informativo riguardante i dati sulle persone scomparse e la loro conseguente analisi e valutazione da parte degli uffici competenti.

L’esame del provvedimento, rispetto al quale tutte le parti politiche hanno

manifestato ampio consenso in ordine alla formulazione e alle finalità, si è protratto fino alla presentazione di emendamenti ed articoli aggiuntivi lievemente migliorativi del testo base, per essere interrotto dalla fine anticipata della legislatura.

Come rilevato dal Commissario straordinario nel corso dell’audizione, le persone scomparse dal 1974, anno istitutivo del CED (Centro elaborazione dati: la banca dati che fornisce il supporto informatico per l’attività operativa e


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investigativa delle Forze di Polizia), sono 29.530, mentre ogni anno la media delle persone scomparse si attesta sulle 8.000. Le misure esistenti in materia, in assenza di specifiche norme legislative, sono per lo più individuabili nell’ambito della cooperazione internazionale di polizia; più precisamente, sono inquadrabili tra quelle discendenti dagli accordi relativi all’Interpol e a Schengen, per le quali è competente il Servizio per la Cooperazione Internazionale di Polizia, a composizione interforze, istituito nell’ambito della Direzione Centrale della Polizia Criminale e suddiviso in cinque Divisioni (I-Affari Generali, II/III-Interpol, IV-Unità Nazionale Europol, V-S.I.R.E.N.E.).

La proposta di legge è volta, da un lato, ad assicurare un coordinamento efficace tra le diverse forze di polizia impegnate nella ricerca delle persone scomparse e, dall’altro, ad attribuire un ruolo specifico alle istituzioni pubbliche nella soluzione del problema, attribuendo allo Stato anche una responsabilità nell’azione di supporto alle famiglie nell’ambito delle ricerche.

Nel concreto essa, intervenendo su norme già esistenti, prevede: l’istituzione di nuove strutture amministrative quali il Comitato nazionale

interforze sulle persone scomparse, con il compito di monitorare i casi di scomparsi sul territorio nazionale, di valutare lo stato delle indagini e di assumere iniziative in grado di favorire la ricerca e accelerare il ritrovamento delle persone scomparse e il Comitato provinciale sulle persone scomparse qualora si verifichino casi di scomparsa di cui sia accertata la non volontarietà;

la creazione di nuove banche dati (una, pubblica, sui dati anagrafici delle persone scomparse; un’altra sui relativi campioni di DNA; è inoltre istituito un Ufficio centrale obitori allo scopo di agevolare l’identificazione dei cadaveri, e un numero verde per segnalazioni sulle persone scomparse);

l’introduzione di misure di sostegno alle famiglie degli scomparsi (un apposito fondo di solidarietà ed una nuova tipologia di permesso lavorativo retribuito per i dipendenti pubblici e privati).

Ulteriori iniziative

Si ricorda infine un’altra iniziativa parlamentare, il cui iter è stato interrotto dalla fine anticipata della legislatura: la proposta di legge A.C. 1729 (on. Adenti), composta da un solo articolo che novella il testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (TULPS)215, prevedendo che gli organizzatori di “manifestazioni musicali aperte al pubblico organizzate da privati cittadini in luoghi non predisposti per il pubblico spettacolo” debbano formulare una specifica richiesta (indicando fra l’altro numero previsto di partecipanti, mezzi destinati a garantire l’ordine pubblico, la sicurezza e l’incolumità dei presenti e una dichiarazione di

215 R. D. 18 giugno 1931, n. 773, Testo unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza.


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rispetto e conformità alla legislazione vigente in materia di inquinamento acustico) al questore competente per territorio.

L’obiettivo perseguito – come dichiara la relazione illustrativa – è quello di sottoporre a specifica e restrittiva regolamentazione lo svolgimento dei così detti rave parties.

Secondo la descrizione che ne fa Wikipedia216, con l’espressione rave party (o free

party) si fa riferimento a “manifestazioni musicali molto spesso illegali organizzate in tutto il mondo all’interno di aree industriali abbandonate o in spazi aperti, dalla durata di una notte o anche di alcuni giorni”.

Il questore, qualora ritenga inadeguata la richiesta, può convocare il

responsabile dell’organizzazione per individuare le misure più adatte al corretto svolgimento della manifestazione e, qualora queste non siano individuate, può vietare lo svolgimento della manifestazione. La mancata presentazione della richiesta o lo svolgimento della manifestazione, nonostante il divieto del questore, determinano sanzioni penali per i responsabili dell’organizzazione e per i partecipanti.

Per completezza si ricordano infine le misure realmente intervenute, previste

dal D.L. 8/2007217, convertito con modificazioni dalla L. 41/2007218, finalizzate al contenimento dei gravi fenomeni di violenza che si verificano, con sempre maggiore frequenza, nel corso dello svolgimento di competizioni sportive, con particolare riferimento al gioco del calcio (v. scheda Violenza negli stadi nel dossier 1/1, parte terza).

216 Wikipedia Italia, http://it.wikipedia.org/wiki/Rave_party. Wikipedia è un’enciclopedia online,

multilingue, a contenuto libero, redatta in modo collaborativo da volontari e sostenuta dall’organizzazione non-profit Wikimedia Foundation.

217 Decreto Legge 8 febbraio 2007, n. 8, Misure urgenti per la prevenzione e la repressione di fenomeni di violenza connessi a competizioni calcistiche.

218 Legge 4 aprile 2007, n. 41, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 8 febbraio 2007, n. 8, recante misure urgenti per la prevenzione e la repressione di fenomeni di violenza connessi a competizioni calcistiche.

CELEBRAZIONI NAZIONALI

NUOVE CELEBRAZIONI NAZIONALI


Giorno della memoria dedicato alle vittime del terrorismo e delle stragi di tale matrice

La L. 56/2007219 istituisce il “Giorno della memoria di tutte le vittime del terrorismo” individuandola nella giornata del 9 maggio, anniversario dell’uccisione di Aldo Moro, avvenuta nel 1978 ad opera delle Brigate Rosse. Tale tragico evento storico è prescelto dal provvedimento al fine di commemorare tutte le vittime del terrorismo, sia interno sia internazionale, e delle stragi di matrice terroristica. Il provvedimento prevede che, in occasione della ricorrenza, possano svolgersi cerimonie commemorative e momenti di ricordo e riflessione, anche nelle scuole, “al fine di conservare, rinnovare e costruire una memoria storica condivisa in difesa delle istituzioni democratiche”. Tali iniziative non comportano nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Giornata nazionale del Braille

La L. 126/2007 ha fissato nella giornata del 21 febbraio, giorno dedicato dall’UNESCO alla lingua madre di ciascun popolo, la celebrazione nazionale della “Giornata nazionale del Braille”, con l’intento di attivare iniziative di sensibilizzazione dell’opinione pubblica nei confronti delle persone non vedenti. La ricorrenza è considerata solennità civile e non determina riduzione dell’orario di lavoro negli uffici pubblici ai sensi dell’art. 3 della L. 260/1949220 , né, ricorrendo in giorni feriali, costituisce un giorno di vacanza o comporta riduzione di orario per le scuole di ogni ordine e grado ai sensi degli artt. 2 e 3 della L. 54/1977221. In occasione della ricorrenza, le amministrazioni pubbliche e gli organismi attivi nel settore sociale, possono promuovere iniziative di sensibilizzazione e solidarietà, nonché studi, convegni, incontri e dibattiti presso le scuole e i mass-media sull’importanza del Braille per le persone non vedenti. La Giornata intende inoltre sollecitare lo sviluppo, sia sul versante pubblico che privato, di politiche e comportamenti capaci di ampliare le possibilità di partecipazione e di accesso alle informazioni, alla partecipazione attiva e alla vita culturale dei non vedenti.

219 L. 4 maggio 2007, n. 56, Istituzione del "Giorno della memoria" dedicato alle vittime del

terrorismo e delle stragi di tale matrice. 220 L. 27 maggio 1949, n. 260, Disposizioni in materia di ricorrenze festive. 221 L. 5 marzo 1977, n. 54. Disposizioni in materia di giorni festivi.


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Medaglia d’onore ai cittadini italiani militari e civili deportati ed internati nei lager nazisti e destinati al lavoro coatto per l’economia di guerra

L’articolo 1, commi 1271-1276 della L. 296/2006 (Legge finanziaria 2007)222 reca la disciplina relativa alla concessione della medaglia d’onore ai cittadini deportati ed internati nei lager nazisti nell’ultimo conflitto mondiale e destinati al lavoro coatto per l’economia di guerra. Per i militari, si precisa che si tratta di coloro ai quali è stato negato dal governo nazista lo status di prigionieri di guerra, disciplinato dalla Convenzione di Ginevra223. La medaglia d’onore può essere concessa anche ai “familiari dei deceduti, che abbiano titolo per presentare l’istanza di riconoscimento dello status di lavoratore coatto”.

Le domande di riconoscimento dello status di lavoratore coatto, eventualmente già presentate dagli interessati alla Organizzazione internazionale per le migrazioni (OIM), sono riconosciute valide. A tal fine l’OIM, tramite la sua missione di Roma, trasmette le istanze di riconoscimento sinora pervenute, insieme alla documentazione eventualmente allegata a un comitato appositamente costituito presso la presidenza del Consiglio.

Il comitato, presieduto dal Presidente del Consiglio dei ministri o da un suo delegato,

provvede alla individuazione degli aventi diritto al riconoscimento dello status di lavoratore coatto. Il comitato è costituito da un rappresentante dei Ministeri della difesa, degli affari esteri, dell’interno e dell’economia e delle finanze, nominati dai rispettivi Ministri, nonché da un rappresentante dell’Associazione nazionale reduci dalla prigionia, dall’internamento e dalla guerra di liberazione (ANRP) e da un rappresentante dell’Associazione nazionale ex internati (ANEI), nonché da un rappresentante dell’OIM.

Il Comitato si è riunito per impostare le modalità operative per l’ottenimento della medaglia d’onore. AI momento sono stati definiti i seguenti aspetti224: sarà coniata presso la Zecca di Stato una medaglia di bronzo che, da un lato

riporterà lo stemma della Repubblica Italiana con intorno la scritta “Medaglia d’Onore ai cittadini italiani deportati ed internati nei Lager nazisti 1943-1945”, e dall’altro, dentro ad un cerchio di filo spinato, il nome e cognome dell’internato o deportato;

il Comitato si è reso operativo per la ricezione e l’esame delle domande; il diritto al conferimento della medaglia sarà riconosciuto a tutti i cittadini italiani che,

come civili o militari, furono deportati ed internati nei Lager nazisti durante il periodo che va dall’8 settembre 1943 fino alla loro liberazione nel 1945. Non saranno richiesti altri titoli, ma soltanto la dimostrazione del loro internamento;

la medaglia non compete a chi abbia aderito o comunque collaborato con la R.S.I. o con le formazioni militari naziste. All’onere derivante dalle disposizioni – complessivamente stimato in 250.000

euro (ivi comprese le spese per il funzionamento del comitato, queste ultime


dello Stato (legge finanziaria 2007). 223 Stipulata a Ginevra il 27 luglio 1929, relativa appunto al trattamento dei prigionieri di guerra. 224 Informazioni tratte dal sito dell’ANEI, Associazione nazionale ex internati.


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stabilite in 50.000 euro per ciascun anno del triennio 2007-2009) – si provvede mediante l’utilizzazione di quota parte degli importi del fondo di cui al comma 343 dell’art 1 della L. 266/2005 (legge finanziaria 2006) destinato all’indennizzo dei risparmiatori che, investendo sul mercato finanziario, sono rimasti vittime di frodi finanziarie e che hanno sofferto un danno ingiusto non altrimenti risarcito.

In relazione alla materia delle ricompense – civili e militari – a titolo onorifico, va

rilevato che esistono nella legislazione italiana numerosi precedenti. Essi hanno ad oggetto, nella maggior parte dei casi, distintivi e diplomi concessi a parenti e congiunti di caduti o invalidi di guerra, ovvero a coloro che abbiano partecipato alla guerra di liberazione del periodo 1943-45 nell’ambito di formazioni riconosciute. Tra i riconoscimenti che rientrano in tali categorie possono essere ad esempio citati: Il diploma d’onore alla memoria dei caduti in guerra, istituito con R.D. 19 gennaio 1918, n. 206 che con D.P.R. 23 ottobre 1956 è stato esteso anche alle famiglie dei militari caduti nella seconda guerra mondiale; il diploma d’onore per le madri di caduti in guerra, istituito con R.D. 24 maggio 1919, n. 800, poi esteso alla madri dei caduti nella seconda guerra mondiale; il distintivo d’onore per gli orfani dei caduti in guerra, istituito con R.D. 24 marzo 1921, n. 447; il distintivo onorifico per i “volontari della libertà”, istituito con D.Lgs. 3 maggio 1945, n. 350, e concesso a quanti avessero fatto parte per almeno tre mesi di formazioni riconosciute dai Comitati di liberazione nazionale; il diploma d’onore attestante la qualifica di combattente per la libertà, istituito con legge 16 marzo 1983, n. 75. Il diploma viene concesso dal Presidente della Repubblica, su proposta del ministro della difesa; il riconoscimento a titolo onorifico concesso ai congiunti di coloro che, dall’8 settembre 1943 al 10 febbraio 1947 in Istria, in Dalmazia o nelle province dell’attuale confine orientale, sono stati soppressi e infoibati, dalla legge 30 marzo 2004, n. 92, Istituzione del “Giorno del ricordo” in memoria delle vittime delle foibe, dell’esodo giuliano-dalmata, delle vicende del confine orientale e concessione di un riconoscimento ai congiunti degli infoibati.

Altre proposte esaminate dalle Camere

La I Commissione della Camera ha esaminato la proposta di legge A.C. 1970 ed abb., recante l’istituzione della “Giornata della memoria e dell’impegno per le vittime delle mafie”, individuandola nella giornata del 21 marzo (insieme all’A.C. 2743): data in cui l’Associazione “Libera. Associazioni nomi e numeri contro le mafie”225 celebra da dieci anni la memoria delle vittime di mafia. Nel corso dell’esame sono state abbinate le proposte di legge A.C.2716 e A.C. 2738, che, pur con le stesse finalità, propongono che il giorno della memoria sia fissato il 23 maggio, anniversario dell’attentato in cui trovarono la morte il magistrato Giovanni Falcone, sua moglie e gli uomini della scorta.

225 Libera, nata il 25 marzo 1995 con l’intento di sollecitare la società civile nella lotta alle mafie e

promuovere legalità e giustizia, è un coordinamento di oltre 1200 associazioni, gruppi, scuole e realtà di base; per la sua attività è stata riconosciuta Associazione di Promozione Sociale dal Ministero della Solidarietà Sociale e associazione con Special Consultative Status dal Consiglio Economico e Sociale delle Nazioni Unite.


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In occasione del sessantesimo anniversario dell’elaborazione della Costituzione, l’A.C. 1880 ha inteso celebrare l’impegno delle donne partigiane combattenti nella Guerra di liberazione. A tal fine, prevedeva la promozione e l’organizzazione di manifestazioni, di incontri e l’istituzione di apposite borse di studio, nonché l’edificazione di monumenti commemorativi nei comuni in cui sono nate o sono state uccise le donne partigiane, elencate dal provvedimento, insignite della medaglia d’oro al valor militare. La proposta di legge, inoltre, attribuiva alla Confederazione italiana fra le associazioni combattentistiche e partigiane contributi da utilizzarsi per la realizzazione di documentari, DVD, libri e mostre fotografiche sul ruolo delle donne combattenti della Resistenza nonché per organizzare mostre dedicate a singole protagoniste di quei tragici eventi.

Al Senato è stato altresì avviato l’esame dei disegni di legge: A.S. 548 ed abbinati, recante misure di equa riparazione a favore delle

vittime delle stragi nazifasciste delle quali sia stata rinvenuta documentazione negli archivi della Procura generale militare di Roma, e delle vittime di altre stragi simili perpetrate durante la seconda guerra mondiale;

A.S. 78, recante l’istituzione della Giornata della sicurezza del trasporto aereo in memoria del tragico incidente verificatosi nel 2001 presso lo scalo aeroportuale di Linate;

A.S. 688 ed abbinati, recante il riconoscimento dell’inno di Mameli “Fratelli d’Italia” quale inno ufficiale della Repubblica italiana. I progetti di legge menzionati non hanno concluso il loro iter a causa della fine

della legislatura.

Celebrazioni nazionali istituite nella XIV legislatura

Si ricordano di seguito le altre celebrazioni nazionali istituite con legge negli ultimi anni, avvertendo che nessuna tra le leggi menzionate ha attribuito alla solennità da essa istituita carattere di giorno festivo.

La L. 186/2002226 ha istituito la “Giornata della memoria dei marinai

scomparsi in mare” a perenne ricordo del sacrificio dei marinai militari e civili deceduti e sepolti in mare. La ricorrenza si commemora annualmente il 12 novembre presso il Monumento al marinaio d’Italia nella città di Brindisi.

La L. 92/2004227 ha fissato nella giornata del 10 febbraio il “Giorno del ricordo”, quale solennità civile in memoria di tutte le vittime delle foibe,

226 Legge 31 luglio 2002, n. 186, Istituzione della “Giornata della memoria dei marinai scomparsi in

mare”. 227 L. 30 marzo 2004, n. 92, Istituzione del “Giorno del ricordo” in memoria delle vittime delle foibe,

dell’esodo giuliano-dalmata, delle vicende del confine orientale e concessione di un riconoscimento ai congiunti degli infoibati.


173

dell’esodo dalle loro terre degli istriani, fiumani e dalmati nel secondo dopoguerra e delle vicende del confine orientale.

La legge prevede iniziative per diffondere la conoscenza e lo studio dei tragici eventi e

per valorizzare il patrimonio culturale, storico, letterario e artistico degli italiani dell’Istria, di Fiume e delle coste dalmate. La legge provvede altresì a riconoscere il Museo della civiltà istriano-fiumano-dalmata, con sede a Trieste, e l’Archivio museo storico di Fiume, con sede a Roma, disponendo, a tale fine, un finanziamento a favore dell’Istituto regionale per la cultura istriano-fiumano-dalmata (IRCI) e della Società di studi fiumani.

È inoltre concesso un riconoscimento a titolo onorifico ai congiunti di coloro che, dall’8 settembre 1943 al 10 febbraio 1947 in Istria, in Dalmazia o nelle province dell’attuale confine orientale, sono stati infoibati o altrimenti soppressi. Il riconoscimento, che consiste in una targa metallica con relativo diploma a firma del Presidente della Repubblica, viene consegnato annualmente con cerimonia collettiva.

Con la L. 24/2005228 la giornata del 4 ottobre, già solennità civile in onore dei

Patroni speciali d’Italia San Francesco d’Assisi e Santa Caterina da Siena, viene dichiarata anche “giornata della pace, della fraternità e del dialogo tra appartenenti a culture e religioni diverse”.

La L. 61/2005229 ha istituito la nuova celebrazione nazionale del “Giorno della libertà”, individuandola nella giornata del 9 novembre.

Infine, la L. 159/2005230 ha dichiarato il giorno del 2 ottobre “Festa nazionale dei nonni”, per celebrare l’importanza del ruolo svolto dai nonni all’interno delle famiglie e della società in generale.

In ultimo, si ricorda che l’art. 7-vicies della L. 43/2005231 ha introdotto

disposizioni relative alla celebrazione nazionale del sessantennale della Resistenza e della Guerra di liberazione, autorizzando le Associazioni combattentistiche e partigiane erette in enti morali, costituitesi in confederazione nel 1979, ad organizzare in raccordo con il Ministero della difesa manifestazioni storico-cultuali per celebrare l’anniversario lungo tutto l’arco del triennio 2005-2007, e provvedendo alla copertura dei relativi oneri finanziari.

228 L. 10 febbraio 2005, n. 24, Riconoscimento del 4 ottobre quale solennità civile e giornata della

pace, della fraternità e del dialogo tra appartenenti a culture e religioni diverse, in onore dei Patroni speciali d’Italia San Francesco d’Assisi e Santa Caterina da Siena.

229 L. 15 aprile 2005, n. 61, Istituzione del “Giorno della libertà” in data 9 novembre in ricordo dell’abbattimento del muro di Berlino.

230 L. 31 luglio 2005, Istituzione della festa nazionale dei nonni. 231 L. 31 marzo 2005, n. 43, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 31 gennaio

2005, n. 7 recante disposizioni urgenti per l’università e la ricerca, per i beni e le attività culturali, per il completamento di grandi opere strategiche, per la mobilità dei pubblici dipendenti, nonché per semplificare gli adempimenti relativi a imposte di bollo e tasse di concessione. Sanatoria degli effetti dell’articolo 4, comma 1, del decreto-legge 29 novembre 2004, n. 280.

ATTIVITÀ PRESSO LE ISTITUZIONI DELL’UNIONE EUROPEA (a cura dell’Ufficio Rapporti con l’Unione europea)

SEMPLIFICAZIONE

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SEMPLIFICAZIONE

L’attività di semplificazione della regolamentazione europea è da alcuni anni una delle priorità dell’attività delle Istituzioni europee, anche in relazione al rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità di cui all’articolo 5 del Trattato istitutivo della Comunità europea e all’apposito protocollo allegato al medesimo Trattato.

La Commissione europea, in quanto titolare del diritto di iniziativa legislativa, ha varato in proposito numerose iniziative e programmi. Il 25 ottobre 2005 al fine di definire un approccio generale ed organico, la Commissione ha adottato la comunicazione “Attuazione del programma comunitario di Lisbona: Una strategia per la semplificazione del contesto normativo” (COM2005)535), con la quale istituisce un programma di semplificazione volto a ridurre gli oneri gravanti sugli operatori economici e sui cittadini.

Il programma, che copre il periodo 2005-2009, comprende 164 misure di

semplificazione. La Commissione europea ne ha fino ad ora presentate 91 e nel corso del 2008 ne presenterà altre 44. Il programma utilizza strumenti giuridici quali l’abrogazione, la codificazione232 e la rifusione233 della legislazione.

La Commissione europea ha poi adottato il 24 gennaio 2007 una

comunicazione relativa al programma d’azione per la riduzione degli oneri amministrativi nell’Unione europea (COM(2007)23). Nella comunicazione la Commissione propone, da una parte, di operare, con l'aiuto degli Stati membri, una misurazione degli oneri amministrativi legati alla legislazione comunitaria, e di elaborare iniziative per la riduzione dei medesimi; dall'altra, invita gli Stati membri a misurare e ridurre gli oneri amministrativi imposti dalle legislazioni nazionali e regionali.

Entro la fine del 2008 la Commissione europea presenterà delle raccomandazioni per la riduzione degli oneri amministrativi.

Il Consiglio europeo dell’8 e 9 marzo 2007 ha ribadito che il miglioramento della regolamentazione è un importante strumento per rafforzare la competitività, la crescita sostenibile e l’occupazione, ed in particolare ha sottolineato l’importanza di ridurre gli oneri amministrativi al fine di stimolare l'economia europea, fissando l’obiettivo della riduzione del 25% gli oneri amministrativi derivanti dalla legislazione UE entro il 2012 e invitando gli Stati membri a fissare i loro obiettivi nazionali entro il 2008. Il Consiglio europeo ha, altresì,

232 La codificazione consiste nel raggruppare in un atto unico gli atti esistenti e le loro modifiche

successive, senza che siano adottate nuove modifiche. Ciò riduce il volume della legislazione e permette di disporre di testi giuridicamente più chiari.

233 Con la rifusione un atto e tutte le sue precedenti modifiche sono sostituiti da un solo atto legislativo quando sono adottate nuove modifiche.


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sottolineato la necessità che il Consiglio e il Parlamento europeo si avvalgano maggiormente delle valutazioni d'impatto economico e della competitività delle nuove proposte legislative.

Su impulso del Consiglio europeo è stato inoltre istituito un gruppo di esperti ad alto livello con il compito di assistere la Commissione e gli Stati membri nell'attuazione del programma d'azione per la riduzione degli oneri amministrativi. Il gruppo presieduto da Edmun Stoiber (ex Governatore della Baviera) ha iniziato i suoi lavori nel gennaio 2008.

Il Consiglio europeo del 13 e 14 marzo 2008 ha sottolineato la necessità di ulteriori sforzi per migliorare la competitività, in particolare, delle piccole e medie imprese, invitando tutte le formazioni del Consiglio dell’UE a prendere prioritariamente in considerazione il miglioramento della regolamentazione nelle proprie attività normative.

Il Consiglio europeo ha inoltre chiesto di: intensificare gli sforzi volti a ridurre del 25%, entro il 2012, gli oneri

amministrativi derivanti dalla normativa UE; adottare celermente le proposte legislative di semplificazione ancora in

sospeso e individuarne di nuove; la Commissione europea dovrebbe presentare proposte di riduzione degli oneri amministrativi su base permanente; sviluppare ulteriormente la capacità delle istituzioni dell'UE in materia di

valutazione di impatto delle nuove iniziative legislative dell’UE.

IMMIGRAZIONE E ASILO

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Le più recenti iniziative delle istituzioni UE in materia di immigrazione sono volte a completare il quadro di armonizzazione delle legislazioni nazionali sul versante del sostegno all’immigrazione legale e del contrasto all’immigrazione clandestina e ad estendere la cooperazione con i paesi terzi, al fine ultimo di realizzare una vera e propria politica comune europea dell’immigrazione che valorizzi le potenzialità di sviluppo socioeconomico insite nel fenomeno. Tali sono infatti le indicazioni in materia contenute nei programmi di Tampere e dell’Aja234 e nelle conclusioni dei Consigli europei del 15-16 dicembre 2005 e del 14-15 dicembre 2006. Particolare rilievo viene inoltre attribuito alle iniziative volte alla progressiva instaurazione di un sistema europeo di controllo delle frontiere e di una politica comune in materia di visti.

In materia di asilo, le proposte all’esame delle istituzioni UE mirano all'instaurazione, entro il 2010, di una procedura comune e di uno status uniforme per i cittadini di paesi terzi che hanno ottenuto l'asilo o una protezione sussidiaria, nella piena applicazione della Convenzione di Ginevra del 1951 relativa allo status dei rifugiati e degli altri trattati pertinenti e in linea con gli obiettivi fissati dal programma dell’Aja.

Immigrazione

Nell’ambito del consolidamento e dello sviluppo dell’Approccio globale alla gestione delle migrazioni, adottato dal Consiglio europeo del 15-16 dicembre 2005235, il 16 maggio 2007, la Commissione ha presentato un pacchetto di

234 Il programma dell’Aja, adottato dal Consiglio europeo il 5 novembre 2004 contiene la strategia

politica per il rafforzamento dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia nell’Unione europea per il periodo 2005-2010. Il programma dell’Aja fa seguito al precedente programma di Tampere, approvato dal Consiglio europeo nel 1999, con il quale si è data attuazione alle disposizioni del trattato di Amsterdam relative alla creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nell'Unione europea.

235 La necessità di un approccio globale nella gestione delle migrazioni è stata fermamente riconosciuta nel programma dell’Aja. L’approccio globale mira a formulare politiche coerenti ed integrate che abbraccino tutte le fasi del fenomeno (cause di fondo, politiche in materia di ingresso e ammissione, politiche in materia di integrazione e rimpatrio) facendo convergere le attività di differenti settori (sviluppo, affari sociali e impiego, relazioni esterne, giustizia e affari interni) e promuovendo una stretta collaborazione con i paesi d’origine e di transito, ispirata ai principi di solidarietà e condivisione delle responsabilità . In questo quadro, con il documento “Approccio globale alla gestione delle migrazioni”, il Consiglio europeo del 15-16 dicembre 2005 ha definito un programma di azioni prioritarie, incentrato in particolare sulla cooperazione all’interno dell’UE e con i principali paesi d’origine in Africa e nell’area mediterranea. Rispondendo all’invito del Consiglio europeo a riferire sui progressi compiuti entro la fine del 2006, il 30 novembre 2006 la Commissione ha presentato la comunicazione dal titolo “L'approccio globale in materia di migrazione un anno dopo: una politica generale dell'Europa sulla migrazione” (COM(2006)735). La validità della politica di approccio globale


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iniziative volte al sostegno dell’immigrazione legale e al contrasto all’immigrazione clandestina. Il pacchetto comprende: la comunicazione “Migrazione circolare e partenariati di mobilità tra UE e

paesi terzi” (COM(2007)248), volta a promuovere l’immigrazione legale e ad incoraggiare il flusso proveniente da paesi con cui l’UE concluderà accordi di cooperazione;

la comunicazione “Applicazione dell’approccio globale in materia di migrazione alle aree orientali e sudorientali vicine all’Unione europea” (COM(2007)247), che intende ribadire l’importanza di rafforzare il dialogo e la cooperazione in materia di immigrazione sulla base delle iniziative già esistenti e si rivolge principalmente alle aree sud-orientali e orientali vicine all’UE;

la proposta di direttiva (COM(2007)249), relativa a sanzioni contro i datori di lavoro che impiegano cittadini di paesi terzi in posizione irregolare, al fine ridurre le discrepanze fra le misure preventive, le sanzioni e le modalità di applicazione già esistenti nei vari Stati membri. In tema di sostegno all’immigrazione legale un ulteriore pacchetto di misure

è stato presentato dalla Commissione il 23 ottobre 2007. Il pacchetto comprende:

una proposta di direttiva (COM(2007)637), relativa all’ammissione nell’Unione europea di migranti per posti di lavoro altamente qualificati.

una proposta di direttiva (COM(2007)638), che istituisce una procedura unica per la richiesta di permesso unico di residenza e lavoro e stabilisce un insieme comune di diritti per i lavoratori dei paesi terzi che soggiornano legalmente in uno Stato membro. Il 5 dicembre 2007 la Commissione ha presentato una comunicazione sul

tema “Verso una politica comune dell’immigrazione” (COM(2007)780). Analizzando gli interventi di armonizzazione compiuti in materia di immigrazione

legale, ampliamento dell’area Schengen e gestione delle frontiere, contrasto all’immigrazione clandestina, sviluppo della dimensione esterna della politica UE, la Commissione sottolinea che nell’ultimo decennio sono state gettate progressivamente le basi per una politica comune di immigrazione che permetta di andare al di là delle 27 politiche d’immigrazione nazionali. Nella considerazione che l’immigrazione possa fornire un grande apporto alla prosperità dell’Unione, la Commissione indica le misure da intraprendere al fine di rinnovare l’impegno a favore di una politica comune volta a realizzare un quadro europeo, all’interno del quale il livello nazionale e quello dell’Unione possano completarsi a vicenda.

alla migrazione è stata ribadita nella conclusioni del Consiglio europeo del 14-15 dicembre 2006.


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Frontiere e visti

Il 13 febbraio 2008 la Commissione ha presentato le seguenti tre comunicazioni, relative alla gestione delle frontiere: Relazione sulla valutazione e sullo sviluppo futuro dell’Agenzia Agenzia

per la gestione delle frontiere esterne dell’Unione europea (Frontex)236 (COM(2008)67); Partendo dalla valutazione di Frontex e delle squadre di intervento rapido, composte da esperti nazionali, di recente costituzione, la relazione intende fornire la base per valutare la fattibilità di un eventuale “sistema europeo di guardie di frontiera”.

La creazione di un Sistema europeo di controllo delle frontiere (EUROSUR) (COM(2008)68); La Commissione intende proporre la creazione di un “sistema europeo di controllo delle frontiere” che accresca sensibilmente la sicurezza nell’area Schengen e riduca il tragico bilancio di vittime tramite il potenziamento delle operazioni di salvataggio in mare.

Le evoluzioni future della gestione delle frontiere nell’Unione europea (COM(2008)69); La comunicazione propone misure volte a rafforzare le procedure in materia di controllo dei cittadini dei paesi terzi lungo le frontiere, facilitando nel contempo le procedure di ingresso e di uscita dall’Unione europea per i cittadini UE e per i viaggiatori in buona fede, provenienti dai paesi terzi.

Per quanto riguarda la politica in materia di visti è in via di adozione definitiva il pacchetto di misure volte alla istituzione del Sistema informazione visti (VIS).

Si tratta, in particolare, dei seguenti atti: proposta di regolamento (COM(2004)835), concernente il Sistema di informazione

visti (VIS) e lo scambio di dati tra Stati membri. proposta di decisione (COM(2005)600), relativa all’accesso per la consultazione al

Sistema di informazione visti (VIS); L’iter di adozione della proposta, secondo la procedura di consultazione, è terminato il 12 giugno 2007 e si attende la pubblicazione dell’atto nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea. Si ricorda inoltre che il 31 maggio 2006, la Commissione ha presentato una

proposta di regolamento recante modifica dell’Istruzione consolare comune diretta alle rappresentanze diplomatiche e consolari di prima categoria, in relazione all’introduzione di elementi biometrici e comprendente norme sull’organizzazione del ricevimento e del trattamento delle domande di visto (COM(2006)269).

Il 19 luglio 2006, la Commissione ha presentato una proposta di regolamento (COM(2006)403), che istituisce un Codice comunitario dei visti.

236 L’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati

membri dell’Unione europea (FRONTEX) è stata istituita con il regolamento (CE) n. 2007/2004 del 26 ottobre 2004


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Ai fini della semplificazione, e in accordo con la politica della Commissione di “legiferare meglio”, la proposta incorpora in un unico Codice dei visti tutti gli strumenti giuridici che disciplinano le decisioni relative alle condizioni e alle procedure di rilascio dei visti.

Asilo

Il 6 giugno 2007 la Commissione ha presentato un insieme di misure volte ad avviare la realizzazione del futuro regime comune europeo in materia di asilo:

Le misure proposte della Commissione comprendono: una proposta di direttiva (COM(2007)298), recante modifica della direttiva

2003/109/CE del 25 novembre 2003, relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo, al fine di estendere il suo campo di applicazione anche ai beneficiari di una protezione internazionale.

una relazione sulla valutazione del sistema di Dublino (COM(2007)299). Il sistema di Dublino comprende quattro strumenti legislativi237 volti a determinare quale Stato sia competente ad esaminare una domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri delle comunità europee, Norvegia e Islanda, da parte di un cittadino proveniente da paesi terzi.

il Libro verde sul futuro del regime comune europeo di asilo (COM(2007)301), inteso a stimolare il dibattito in materia; La consultazione, lanciata dal Libro verde e conclusasi il 31 agosto 2008, ha inteso fornire un contributo affinché sia garantito un più elevato standard di protezione ed una maggiore parità di trattamento attraverso l’UE nonché assicurare un più elevato livello di solidarietà tra gli Stati membri.

237 Regolamento del Consiglio (CE) n. 343/2003 del 18 Febbraio 2003 (Regolamento di Dublino) e

relativo regolamento di attuazione (Regolamento della Commissione (CE) n.1560/2003 del 2 settembre 2003), e regolamento (CE) n. 2725/2000 dell’ 11 Dicembre 2000, concernente l’istituzione del sistema “EURODAC” per il confronto delle impronte digitali per un efficace applicazione della convenzione di Dublino (Regolamento Eurodac) e relativo regolamento di attuazione (Regolamento del Consiglio (CE) n. 407/2002 del 28 febbraio 2002).

COOPERAZIONE DI POLIZIA

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Le iniziative più recenti delle Istituzioni dell’Unione europea in materia di cooperazione di polizia sono essenzialmente volte al potenziamento del ruolo di Europol e all’intensificazione dello scambio di informazioni tra le autorità di polizia nazionali e le autorità giudiziarie soprattutto in funzione della lotta al terrorismo e alla criminalità organizzata.

Il potenziamento della lotta al terrorismo è inoltre oggetto di un pacchetto di misure specifiche presentato dalla Commissione europea nell’autunno del 2007, in linea con le indicazioni contenute nella Strategia antiterrorismo dell’Unione europea aggiornata, da ultimo, dal Consiglio europeo nel dicembre 2005238.

Europol

Il 20 dicembre 2006 la Commissione ha presentato una proposta di decisione (COM(2006)817) con la quale si provvede a sostituire integralmente la Convenzione del 26 luglio 1995, istitutiva dell’Ufficio di polizia europeo (Europol).

La proposta di decisione incorpora nell’ambito del diritto UE le disposizioni della

Convenzione originaria e le modifiche ad essa apportate da successivi protocolli, aggiungendo nuove disposizioni, volte a rafforzare il ruolo di supporto di Europol nei confronti delle autorità degli Stati membri.

La proposta, che segue la procedura di consultazione, è stata esaminata dal

Parlamento europeo nella seduta del 17 gennaio 2008. il Consiglio ha raggiunto l’accordo politico nella riunione del 18 aprile 2008. La decisione finale da parte del Consiglio è attesa per la riunione del 5 giugno 2008.

Condivisione delle informazioni

Il 27 febbraio 2007 è stata presentata la proposta di decisione (GAI(2007)3) sul rafforzamento della cooperazione transfrontaliera nella lotta al terrorismo e alla criminalità transfrontaliera.

La proposta intende integrare nel quadro giuridico dell’Unione europea importanti disposizioni del Trattato di Prüm239 relative alla cooperazione

238 Il Piano d’azione volto ad attuare tale strategia è stato aggiornato nel marzo 2007. 239 L’accordo di Prüm è un accordo internazionale relativo alla collaborazione transfrontaliera di

polizia firmato da Germania, Francia, Spagna, Austria, Belgio, Lussemburgo ed Olanda il 27 giugno 2005. Altri nove stati hanno dichiarato formalmente di voler aderire: Finlandia, Italia,


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giudiziaria e di polizia in materia penale e allo scambio di informazioni su profili DNA, impronte digitali e targhe di veicoli.

La proposta segue la procedura di consultazione. La decisione finale da parte del Consiglio è attesa nella riunione del 5 giugno 2008. Il Parlamento europeo ha espresso il parere nella seduta del 7 giugno 2007.

Si ricorda inoltre che in seno alle istituzioni dell’Unione europea procede l’esame dei seguenti atti legislativi, presentati dalla Commissione europea in conformità con le indicazione contenute nel programma dell’Aja per il rafforzamento dello spazio di libertà giustizia e sicurezza, adottato dal Consiglio europeo del 4 novembre 2004: la proposta di decisione quadro (COM(2005)475), relativa alla protezione

dei dati personali nel quadro della cooperazione di polizia e giudiziaria penale; Accogliendo le osservazioni espresse dal Parlamento europeo e dal Consiglio nel corso del 2006, il 13 marzo 2007 la Presidenza tedesca ha presentato una nuova formulazione della proposta, che sarà esaminata dal Parlamento europeo nella seduta del 17 giugno 2008;

la proposta di decisione quadro (COM(2005)490) sullo scambio di informazioni in virtù del principio di disponibilità. Il principio di disponibilità, enunciato nel programma dell’Aja, prevede che qualsiasi agente di polizia di uno Stato membro, che abbia bisogno di determinate informazioni nell’esercizio delle proprie funzioni, possa ottenerle da un altro Stato membro per i fini dichiarati e nel rispetto delle condizioni fondamentali di legalità e tutela dei dati oggetto di scambio.

Lotta al terrorismo

Il 6 novembre 2007 la Commissione ha presentato un pacchetto di misure comprendenti: una comunicazione sull’intensificazione della lotta al terrorismo

(COM(2007)649); La comunicazione costituisce una presentazione del pacchetto di proposte, volta a chiarirne la funzione di strumenti rafforzativi della lotta al terrorismo.

una proposta di decisione quadro che modifica la decisione quadro 2002/475/GAI sulla lotta al terrorismo (COM(2007)650); La proposta è volta ad armonizzare le disposizioni nazionali sull’incitamento a commettere atti terroristici e sul reclutamento e l’addestramento a fini terroristici, affinché tali comportamenti siano penalmente perseguibili e soggetti a sanzioni, anche quando commessi attraverso Internet.

Portogallo, Slovenia, Svezia, Romania, Bulgaria, Grecia e Estonia (sulle iniziative in Italia, vedi anche la scheda Il “pacchetto sicurezza” nel dossier 1/1, parte terza.


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una comunicazione sul rafforzamento della sicurezza degli esplosivi (COM(2007)561), contenente un Piano d’azione basato estensivamente sulla cooperazione pubblico-privato; Il Consiglio giustizia e affari interni del 6-7 dicembre 2007 ha accolto con favore la comunicazione, adottando gli orientamenti strategici e il piano d’azione in essa previsti.

una proposta di decisione quadro sull'uso dei dati del codice di prenotazione (Passenger Name Record, PNR) nelle attività di contrasto (COM(2007)654)240. La proposta di decisione quadro prevede che i vettori aerei mettano a disposizione delle autorità competenti degli Stati membri i dati PNR riguardanti i passeggeri che si trovino su voli internazionali, al fine di prevenire e combattere i reati terroristici e la criminalità organizzata.

Lotta alla criminalità

Tra le più recenti iniziative si ricorda la comunicazione “Verso una politica generale di lotta contro la cibercriminalità” (COM(2007)267), presentata dalla Commissione europea il 22 maggio 2007, volta ad individuare azioni specifiche per incrementare la cooperazione a livello internazionale e migliorare la collaborazione e il coordinamento tra le autorità di contrasto e gli operatori del settore privato.

240 Si ricorda che il 23 luglio 2007 il Consiglio ha adottato la decisione 2007/551/PESC/GAI relativa

alla firma, a nome dell'Unione europea, dell'accordo tra l'Unione europea e gli Stati Uniti d'America sul trattamento e sul trasferimento dei dati del codice di prenotazione (Passenger Name Record, PNR) da parte dei vettori aerei al Dipartimento per la sicurezza interna degli Stati Uniti (DHS) (Accordo PNR del 2007). Il testo dell’accordo stabilisce che, in base alle garanzie di salvaguardia del PNR illustrate nella lettera del Department of homeland security (Dipartimento per la sicurezza interna degli Stati Uniti-DHS), l’Unione europea garantirà che i vettori aerei, che effettuano voli passeggeri nell’ambito di un servizio esterno di trasporto aereo da e per gli Stati Uniti d’America, mettano a disposizione i dati PNR contenuti nei loro sistemi di prenotazione, come richiesto dal DHS. Esso stabilisce, inoltre, le modalità tecniche di trasmissione dati, i principi di diritto alla base del trattamento di dati, l’impegno ad una verifica periodica dei sistemi in termini di funzionamento e di tutela della vita privata e ulteriori obblighi reciproci delle parti.

POLITICHE LEGISLATIVE NEI PRINCIPALI PAESI EUROPEI (a cura del Servizio Biblioteca – Ufficio Legislazione straniera)

FEDERALISMO E AUTONOMIE

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Germania

È entrata in vigore, il 1° settembre 2006, la riforma dell’ordinamento federale dello Stato disposta dal Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes del 28 agosto 2006241. Tra le principali innovazioni è da segnalare l’abrogazione dell’art. 75 della Legge fondamentale (Grundgesetz) e, per effetto di ciò, l’eliminazione della c.d. legislazione quadro (Rahmengesetzgebung). La prescrizione di due successivi procedimenti legislativi (prima a livello federale, poi a livello di ciascun Land) si era infatti rivelata gravosa per l’efficienza complessiva del sistema, specie per quanto riguarda l’attuazione del diritto comunitario o materie, come la legislazione ambientale, per le quali può rendersi necessaria una disciplina unitaria.

Contestualmente all’abrogazione della legislazione quadro, le materie che ne erano oggetto sono state trasferite in parte alla competenza esclusiva dei Länder, in parte alla competenza esclusiva della Federazione e in parte alla legislazione concorrente. Buona parte delle materie attribuite alla legislazione concorrente sono state, inoltre, sottratte alla clausola di necessità. In alcune materie (ad esempio, diritto civile e penale, diritto del lavoro e previdenziale) la Federazione potrà quindi legiferare senza l’onere di dimostrare che una disposizione sia necessaria per realizzare condizioni di vita equivalente nel territorio federale. È previsto, tuttavia, che qualora sia esercitata a livello federale questa potestà legislativa, i Länder possano adottare in alcune materie disposizioni in deroga, benché soggette a determinati limiti.

La Costituzione, come riformulata, riduce, inoltre, il novero di leggi per la cui approvazione è necessario l’assenso del Bundesrat, e disciplina nuove fattispecie di codecisione con riferimento alle leggi federali che comportano rilevanti oneri finanziari a carico dei Länder.

In materia di rapporti finanziari tra Federazione e Länder, la riforma costituzionale ha introdotto alcune modifiche di rilievo. Si tratta, principalmente, della riduzione dei finanziamenti misti, della definizione di più rigorosi criteri per la concessione di aiuti federali ai Länder e del rafforzamento dell’autonomia tributaria di questi. E’ stato infine stabilito un nuovo meccanismo di responsabilità

241 Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 22, 23, 33, 52,72, 73, 74, 74a, 75, 84, 85,

87c, 91a, 91b, 93, 98, 104a, 104b, 105,107, 109, 125a, 125b, 125c, 143c). Il testo della legge costituzionale è consultabile all’indirizzo internet: http://www.bgblportal.de/BGBL/bgbl1f/bgbl106s2034.pdf.


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solidale tra Federazione e Länder relativamente agli obblighi derivanti dagli atti normativi comunitari in materia di rispetto della disciplina di bilancio.

Successivamente all’entrata in vigore della riforma costituzionale il Parlamento

tedesco ha approvato le correlate disposizioni attuative (contenute nella “legge di accompagnamento”, Föderalismusreform-Begeitgesetz del 5 settembre 2006)242. Con riguardo ai profili di ordine finanziario, il testo normativo dà attuazione, in particolare, al nuovo articolo 143c della Costituzione, che dispone l’abolizione – graduale nel tempo e accompagnata da meccanismi di compensazione – degli aiuti finanziari corrisposti dalla Federazione ai Länder.

Il provvedimento disciplina inoltre la responsabilità solidale della Federazione e dei Länder per gli obblighi posti dall'articolo 104 del Trattato che istituisce la Comunità europea relativamente al rispetto della disciplina di bilancio, e stabilisce i criteri concernenti la ripartizione, tra la Federazione e i Länder, degli oneri conseguenti alla violazione di obblighi sovranazionali.

Il nuovo assetto federale appena delineato sarà presumibilmente oggetto di ulteriori

modifiche concernenti la materia finanziaria. Di questo orientamento è segno l’approvazione da parte del Bundestag, il 15 dicembre 2006, di una mozione presentata dai gruppi parlamentari della Grande coalizione di governo (CDU/CSU e SPD) e da quello dei liberali, finalizzata all’istituzione di una Commissione bicamerale per affrontare la seconda fase della riforma federalista, relativa alla disciplina dei rapporti di tipo finanziario tra lo Stato federale e i Länder.

Regno Unito

Nell’arco temporale di riferimento è da segnalare, con riferimento al Regno Unito, la riforma concernente l’ordinamento regionale del Galles (Government of Wales Act 2006)243. La precedente disciplina era stata introdotta dal legislatore nazionale nel 1998, nel quadro di un disegno politico complessivamente diretto a devolvere ad organi di governo locale (istituiti nelle principali regioni del Paese: Scozia, Irlanda del Nord e Galles) competenze differenziate, prima accentrate nel Governo e nel Parlamento di Westminster.

A quel momento risale l’istituzione di un’assemblea legislativa – l’Assemblea

Nazionale del Galles – dotata di poteri di normazione secondaria, il cui carattere particolare, tale da differenziarla dalle corrispondenti istituzioni scozzese e nord-irlandese, poteva cogliersi nell’attribuzione ad essa di competenze che, secondo l’impostazione tradizionale, sarebbero state altrimenti da ricondurre ai separati ambiti del Legislativo e dell’Esecutivo. L’organo veniva infatti investito, contestualmente all’esercizio in nome della Corona di determinati poteri normativi, di compiti precedentemente assolti dal Secretary of State of Wales membro del Governo di Londra; di modo che tale natura

242 Testo della legge all’indirizzo Internet http://www.bgblportal.de/BGBL/bgbl1f/bgbl106s2098.pdf. 243 Testo della legge all’indirizzo Internet:http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2006/20060032.htm.


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“ibrida” veniva a riflettersi sull’organizzazione interna dell’Assemblea, polarizzata in due nuclei corrispondenti alle sue funzioni, rispettivamente, di tipo legislativo e di governo.

Questa soluzione è stata oggetto, in anni successivi e alla luce dell’esperienza applicativa, di un ripensamento critico, giunto infine a prospettare l’opportunità di demarcare un confine tra le due sfere di attribuzioni nonché tra i correlati ambiti funzionali. L’attribuzione alla titolarità di organi distinti delle sfere di competenza fin da principio concentrate in modo unitario nell’Assemblea Nazionale del Galles si è ritenuta necessaria, d’altra parte, anche in vista di una riformulazione della sua potestà normativa in modo da farvi rientrare compiti di legislazione primaria, benché da esplicarsi nell’ambito regionale e nel limite della loro compatibilità con le competenze riservate al Parlamento di Londra.

La legge di riforma innova, dunque, il testo del 1998, pur preservandone

l’impianto generale. Un organo di governo (Welsh Assembly Government) vi è configurato come entità separata dall’Assemblea e responsabile dinanzi ad essa, presieduto da un Primo Ministro nominato dalla Regina su designazione della stessa Assemblea, e formato da Ministri scelti dal Primo Ministro.

Per quanto concerne i profili della potestà normativa correlata all’autonomia gallese, è

da segnalare che ai Ministri la legge riconosce la titolarità di poteri normativi propri (anziché esercitati su delegazione dell’Assemblea, come in precedenza). Essa prevede, d’altra parte, la possibilità di estendere l’ambito di competenza legislativa dell’Assemblea attraverso un procedimento che contempla la devoluzione, mediante Order in Council e previa approvazione del Parlamento di Londra, dei relativi poteri da esercitare in determinate materie (enumerate in allegato al testo normativo). Una ulteriore estensione di tali competenze può inoltre aver luogo, previo l’espletamento di consultazioni referendarie, mediante autorizzazione all’Assemblea di emanare provvedimenti normativi di rango sostanzialmente primario senza dover fare ricorso al Parlamento di Londra, pur rimanendo a questo riservata la potestà di legiferare in materie riguardanti il Galles.

È inoltre da segnalare, con riguardo al Regno Unito, l’approvazione del

Northern Ireland (St Andrews Agreement) Act 2007244. Tale provvedimento costituisce un nuovo capitolo della travagliata vicenda dell’autonomia dell’Irlanda del Nord e della pacificazione tra le componenti politico-religiose della regione, perseguita anche attraverso il graduale disimpegno delle milizie che ad esse fanno riferimento. Il conferimento di competenze di auto-governo ad organi rappresentativi locali istituiti nel 1998 dal Northern Ireland Act (approvato quell’anno nel quadro delle già richiamate leggi di devolution che hanno interessato anche la Scozia e il Galles) non ha potuto, infatti, dispiegare appieno i suoi effetti a causa del loro scioglimento disposto da Londra in applicazione della legge istitutiva, una volta rilevati ritardi e inadempienze nell’attuazione del programmato disarmo bilaterale dei contrapposti gruppi militari.

244 Testo della legge in Internet, all’indirizzo http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2007/20070004.htm.


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Finalità della legge del 2007 è quella di consentire la formale prosecuzione di questo delicato processo, attraverso il differimento delle scadenze stabilite nei precedenti accordi sottoscritti in materia dal Regno Unito e dall’Irlanda: essenzialmente quello del “venerdì santo” del 10 aprile 1998 (altrimenti noto come Belfast oppure Stormont Agreement), cui ha fatto seguito, il 13 ottobre 2006, “l’accordo di S. Andrea”, ratificato dal Regno Unito con il Northern Ireland (St. Andrews Agreement) Act del 2006)245. Le basi di principio del più recente accordo sono da individuare nel consenso delle parti all’instaurazione di un nuovo assetto istituzionale della regione e nel loro impegno a ricorrere esclusivamente a mezzi pacifici e democratici e a collaborare tra loro nel governo locale, ponendo in essere meccanismi di integrazione reciproca conformi al rispetto dei diritto dell’uomo.

Spagna

In Spagna ha avuto luogo, nel periodo considerato, l’approvazione di leggi organiche concernenti la riforma degli Statuti di alcune Comunità autonome.

Particolare rilevanza hanno avuto le vicende che hanno portato all’approvazione della Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña,246 che ha riscritto lo statuto della Catalogna ampliandone notevolmente il contenuto, secondo un modello molto più ambizioso, rispetto a quello seguito dagli altri statuti di autonomia. Sebbene nella versione definitiva sia stato trasformato il riferimento alla Catalogna come “nazione”, presente nella proposta originaria, in un semplice riconoscimento della “nazionalità” catalana, il nuovo testo si è posto come un modello innovativo di riorganizzazione territoriale e funzionale, non solo del territorio regionale ma, tendenzialmente, anche dello Stato spagnolo. Tra gli aspetti salienti da segnalare vi sono: l’introduzione di una parte relativa ai diritti fondamentali dei cittadini residenti

nel territorio della Comunità; la ridefinizione del sistema istituzionale, effettuata nell’ambito del diritto

all’autogoverno regionale; l’introduzione di un modello di organizzazione territoriale degli enti locali; l’ampliamento delle competenze regionali e l’allargamento della loro tipologia; la riorganizzazione del sistema giudiziario della Comunità; il potenziamento del principio del bilateralismo nelle relazioni interistituzionali; la definizione di un modello proprio di finanziamento regionale.

Per quanto concerne la Comunità valenciana, il nuovo Statuto (come

modificato dalla Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de Reforma de Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad

245 Il testo dell’accordo è al sito Internet http://www.standrewsagreement.org/agreement.htm. 246 Il testo della legge è all’indirizzo web http://www.boe.es/boe/dias/2006/07/20/pdfs/A27269-

27310.pdf.


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Valenciana)247 riconosce, in primo luogo, la Comunitat Valenciana come nazionalità storica (per le sue radici, la sua cultura e la sua lingua) e come regione d’Europa che condivide e sostiene i valori dell’Unione Europea. Esso stabilisce, inoltre, il diritto della Comunità ad essere rappresentata da una propria delegazione a Bruxelles, e disciplina la sua competenza a stipulare accordi di collaborazione con lo Stato, le altre Comunità autonome e le regioni d’Europa, nonché la partecipazione all’attività estera dello Stato nell’ambito delle sue competenze.

Con la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de

Autonomía de las Illes Balears248 è stata introdotta la riforma dello Statuto Autonomico delle Isole Baleari, i cui tratti distintivi risiedono nel riconoscimento, oltre che della nazionalità storica della regione, dell’insularità come fatto differenziale meritevole di particolare tutela. Degna di nota, in questo caso, è la ripartizione di competenze tra lo Stato e la Comunità Autonoma: a questa è infatti attribuita competenza esclusiva in materia di diritto civile, fatta eccezione per le regole relative all’applicazione e all’efficacia delle norme giuridiche, per le norme concernenti il matrimonio e per i principi basilari delle obbligazioni contrattuali.

La riforma dello Statuto andaluso – introdotta con la Ley Orgánica 2/2007, de

19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía249 -, infine, persegue il massimo ampliamento delle competenze ascrivibili alle Comunità Autonome in base a quanto disposto dalla Costituzione del 1978. Per la loro valenza sul piano dello sviluppo economico regionale si segnalano, in particolare, l’estensione della pianificazione in campo energetico fra le competenze condivise con lo Stato, e la prevista partecipazione della Comunità, nel quadro di un processo di codecisione, alla programmazione e pianificazione delle opere pubbliche di interesse generale di competenza statale.

247 Il testo della legge può essere consultato all’indirizzo Internet

http://www.boe.es/boe/dias/2006/04/11/pdfs/A13934-13954.pdf. 248 Testo della legge al sito Internet http://www.boe.es/boe/dias/2007/03/01/pdfs/A08703-

08728.pdf. 249 Testo della legge al sito Internet http://www.boe.es/boe/dias/2007/03/20/pdfs/A11871-

11909.pdf.


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POLITICHE DELL’IMMIGRAZIONE

Francia

Il problema dell’immigrazione ha costituito in Francia una delle priorità essenziali dell’azione del Governo nella scorsa e nell’attuale legislatura. Il primo intervento in materia, riferito agli ultimi due anni, si è avuto con la Loi n. 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration250, che ha modificato in maniera sostanziale la precedente legge del 26 novembre 2003.

La riforma si è posta come obiettivo principale quello di promuovere un’immigrazione scelta ed un’integrazione riuscita e di adattare il flusso migratorio alle capacità di accoglienza della Francia ed ai suoi bisogni economici.

Tra le innovazioni più importanti, relative in particolare all’integrazione, risulta l’istituzione di un “contratto di accoglienza ed integrazione” che gli stranieri, di età compresa tra i 16 e i 18 anni ammessi per la prima volta nel paese e che intendano di rimanervi stabilmente, dovranno sottoscrivere e che prevede una formazione linguistica e civica. Per ottenere un certificato di residenza, valido per dieci anni, lo straniero deve dimostrare la sua integrazione nella società francese fondata su tre elementi: l’impegno personale di rispettare i principi su cui si fonda la Repubblica, il rispetto effettivo di tali principi e una conoscenza sufficiente della lingua.

Per quanto riguarda l’aspetto della cosiddetta “immigrazione economica” la legge prevede uno speciale titolo di soggiorno, valido tre anni, denominato “competenze e talenti”, per gli stranieri che in base alle loro capacità possano partecipare in modo significativo allo sviluppo economico o alla affermazione in campo intellettuale, scientifico, culturale, umanitario o sportivo della Francia e del paese di cui è originario. Inoltre nuove regole stabiliscono le condizioni per il rilascio dei permessi di soggiorno temporaneo per i lavoratori dipendenti o con lavoro a tempo determinato. Tali titoli possono essere attribuiti ai titolari di un contratto di lavoro per esercitare determinate attività professionali ed in specifiche zone geografiche che presentano difficoltà di reperimento di mano d’opera.

Uno dei problemi, relativi all’immigrazione, maggiormente sentiti in Francia è l’accoglienza degli stranieri per ricongiungimento familiare, su cui la legge del 2006 è intervenuta prevedendo disposizioni più restrittive, con particolare

250 Il testo della legge è consultabile all’indirizzo internet

http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnTexteDeJorf?numjo=INTX0600037L.


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riguardo alle risorse economiche di cui deve disporre l’immigrato che ne faccia richiesta.

A completamento della legge del 2006, il Governo, in carica dopo le elezioni

legislative del 2007, ha promosso la Loi n. 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile251. Questo nuovo provvedimento precisa, in primo luogo, le disposizioni relative al ricongiungimento familiare stabilendo che le risorse economiche dello straniero che lo richiede sia pari almeno al salario minimo garantito (Smic) e maggiorato di un quinto qualora la famiglia sia numerosa. La disposizione maggiormente contestata della legge riguarda la prova del legame familiare che l’immigrato deve fornire ai fini del ricongiungimento, che può essere dimostrata attraverso un test sul DNA. In particolare essa prevede che il test genetico sia richiesto per gli stranieri provenienti da paesi in cui lo stato civile presenta delle carenze che non garantiscono la autenticità degli atti. Il consenso espresso del richiedente il visto è obbligatorio.

Gli immigrati, i cui figli abbiano beneficiato della procedura di ricongiungimento familiare, sono obbligati a concludere con lo Stato un contratto di accoglienza e integrazione in base al quale dovranno seguire una formazione specifica sui diritti e i doveri dei genitori e impegnarsi a rispettare l’obbligo scolastico.

Il provvedimento presenta inoltre delle notevoli aperture sul fronte dell’immigrazione economica, consentendo alle prefetture di regolarizzare a titolo eccezionale gli stranieri che dimostrino di avere un contratto di lavoro a tempo indeterminato o determinato, per più di un anno, con riguardo a una professione e per una zona geografica caratterizzati da difficoltà di reclutamento di mano d’opera. Queste disposizioni sono state precisate da due circolari applicative della legge, del 20 dicembre 2007 e del 7 gennaio 2008, che stabiliscono le professioni aperte ai lavoratori stranieri, distinguendo tra cittadini dei paesi UE di recente adesione e dei paesi terzi.

Germania

Negli ultimi due anni il legislatore tedesco è intervenuto sul tema dell’immigrazione disciplinandone soltanto un aspetto del tutto particolare con la Siebtes Gesetz zur Änderung des Bundesvertriebenengesetzes vom 16. Mai 2007252 (Settima legge di modifica della normativa sui profughi di etnia tedesca provenienti dall’Europa orientale) del 16 maggio 2007.

251 Il testo della legge è consultabile all’indirizzo internet:

http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do;jsessionid=0BD5478209143EB7CEE410ED494D1132.tpdjo14v_1?cidTexte=JORFTEXT000000524004&dateTexte=.

252 Il testo della legge è consultabile all’indirizzo internet: http://www.bgblportal.de/BGBL/bgbl1f/bgbl107s0748.pdf.


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Le innovazioni introdotte dalla legge mirano ad adeguare la normativa vigente sui profughi di etnia tedesca, provenienti dai paesi dell’Europa orientale e trasferitisi in Germania, agli sviluppi politici connessi all’allargamento ad est dell’Unione europea. Le nuove disposizioni hanno inciso in modo rilevante sulla prassi amministrativa, migliorando in particolare i procedimenti di certificazione e impedendo nel contempo l’ingresso nel territorio federale di criminali e terroristi che potrebbero avvalersi delle procedure speciali di ammissione riservate agli esuli tedeschi dell’est.

Sono state inoltre migliorate le misure destinate all’integrazione nella società tedesca dei c.d. Spätaussiedler, una tipologia di migranti molto particolare, trattandosi di persone con una radice etnica tedesca residenti nei paesi dell’ex Unione sovietica e nei paesi dell’ex blocco dell’est, che dal punto di vista politico non sono considerati stranieri ma “tedeschi che fanno ritorno a casa”. Secondo la legge gli Spätaussiedler vengono ripartiti tra i vari Länder in base ad una decisione dell’Ufficio federale amministrativo che stabilisce caso per caso quale sia il Land che deve accogliere un certo numero di profughi. Ad essi vengono garantiti corsi gratuiti di integrazione (Integrationskurs) per acquisire cognizioni linguistiche sufficienti a sostenere un dialogo in tedesco ed un corso di orientamento (Orientierungskurs) sull’ordinamento giuridico, la cultura e la storia della Repubblica federale. Inoltre hanno la possibilità di ricevere dalla Federazione un sussidio di transizione una tantum e altri contributi e sussidi destinati all’integrazione, in particolare dei giovani.

Regno Unito

L’immigrazione e il diritto d’asilo sono materie oggetto, nel Regno Unito, di una disciplina alquanto articolata, risultante da testi legislativi approvati a breve distanza di tempo l’uno dall’altro, in attuazione di un programma di interventi legislativi delineato dal Governo. Nel periodo qui considerato, è stata approvata la legge Immigration, Asylum and Nationality Act 2006253 che ha modificato la disciplina in materia di immigrazione allo scopo di adeguare la legislazione alle rinnovate necessità di tutela dell’ordine pubblico e di vigilanza sui flussi migratori, così come individuate in due documenti programmatici del Governo pubblicati nel 2004 e nel 2005.

Tra i principali profili incisi dal provvedimento si segnalano: la disciplina sull’impugnazione delle decisioni relative al permesso di

soggiorno, che il legislatore ha integrato con la previsione di limiti e condizioni alla esperibilità dei relativi ricorsi;

la sanzionabilità penale, nei riguardi del datore di lavoro, dell’assunzione di stranieri privi del necessario permesso di soggiorno, e la contestuale adozione

253 Il testo della legge è consultabile all’indirizzo internet: http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2006/pdf/ukpga_20060013_en.pdf.


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di un codice di condotta di emanazione ministeriale finalizzato ad evitare che attraverso l’applicazione di tale precetto legislativo vengano poste in essere forme di discriminazione razziale;

la modifica – al fine di incrementarne l’efficacia – delle regole circa l’acquisizione, da parte delle autorità doganali e degli Immigration officers, delle informazioni e dei dati identificativi concernenti gli stranieri che fanno ingresso sul territorio nazionale;

il rafforzamento dei poteri delle autorità di polizia nei riguardi dei vettori, in particolare quelli concernenti l’ispezione, la perquisizione e il sequestro dei mezzi di trasporto. Nel 2007 il legislatore britannico è di nuovo intervenuto in materia con l’UK

Borders Act 2007254, con il fine principale di dare attuazione a misure previste nel piano quinquennale (con decorrenza dal 2005) elaborato dal Governo, in cui si prevedevano maggiori controlli sui flussi migratori di lavoratori stranieri e il ricorso a tecniche biometriche di identificazione personale alle frontiere.

La legge detta, pertanto, disposizioni rivolte a: accrescere i poteri di polizia già attribuiti alle autorità preposte ai controlli

(immigration officers), delle quali è prevista una più stretta sinergia con le autorità portuali;

conferire efficacia immediata, con affievoliti diritti di impugnazione e più ampi poteri di arresto, ai provvedimenti di espulsione (deportation orders) degli stranieri che abbiano commesso reati;

porre vincoli sul soggiorno e sulla circolazione di stranieri (reporting and residency conditions) per i quali non siano altrimenti adottabili provvedimenti di espulsione (ad esempio, per limitazioni derivanti dalle norme di tutela dei diritti umani);

ampliare l’ambito applicativo delle norme repressive dei reati connessi all’immigrazione clandestina e all’asilo conseguito con mezzi fraudolenti. Tali disposizioni prevedono altresì l’obbligo, per gli stranieri residenti sul

territorio nazionale e nei casi disciplinati da successivi regolamenti ministeriali, di uno specifico documento, anche in formato elettronico, di identità biometrica (immigration biometric document), in cui siano riportate le loro “caratteristiche fisiche esteriori”, quali le impronte digitali e le caratteristiche dell’iride.

Spagna

Il perseguimento extraterritoriale del traffico illegale e dell’immigrazione clandestina di persone è l’aspetto della materia su cui il legislatore spagnolo è intervenuto negli ultimi due anni con l’approvazione della Ley Orgánica 13/2007,


http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2007/pdf/ukpga_20070030_en.pdf.


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de 19 de noviembre, para la persecución extraterritorial del tráfico ilegal o la inmigración clandestina de personas255 che reca modifiche alla Ley Orgánica 6/1985 del Poder Judicial e al Codice Penale.

Nella Exposición de Motivos, che accompagna il provvedimento di iniziativa del Governo, si specifica che tali reati sono perpetrati da una criminalità organizzata di livello internazionale, che deve proprio a tale dimensione una sorta di impunità vista la carenza di strumenti di repressione a disposizione dei singoli Stati. Pertanto il legislatore spagnolo ha adottato quelle misure legislative che, consentendo di contrastare tali comportamenti criminosi, permettono di proteggere pienamente gli stessi diritti umani degli immigrati.

In particolare il provvedimento dispone che l’estensione di competenza della giurisdizione spagnola per i reati commessi da spagnoli o da stranieri fuori dal territorio nazionale, peraltro già prevista per alcuni gravissimi reati come il genocidio ed il terrorismo, si applichi anche al traffico illegale e all’immigrazione clandestina di persone lavoratrici o meno.

Le modifiche recate al Codice Penale consentono il contrasto del traffico illegale o dell’immigrazione clandestina delle persone da parte dei giudici spagnoli anche quando il Paese di destinazione dei flussi migratori sia qualunque altro Paese dell’Unione Europea.


http://www.boe.es/boe/dias/2007/11/20/pdfs/A47334-47335.pdf.

PARITÀ UOMO-DONNA

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PARITÀ UOMO-DONNA

Francia

Attraverso due distinti interventi legislativi il Parlamento francese, negli ultimi due anni, si è posto l’obiettivo di realizzare l’uguaglianza salariale tra uomini e donne e le pari opportunità nell’accesso ai mandati elettorali e alle cariche elettive

La Loi n. 2006-340 du 23 mars 2006 relative à l’égalité salariale entre les femmes et les hommes256, approvata dall’Assemblea Nazionale il 23 febbraio 2006, è stata oggetto di un ricorso al Consiglio costituzionale, presentato lo stesso giorno da 131 deputati. La relativa decisione del Consiglio n. 2006-533 DC257, resa il 16 marzo, ha ampiamente “mutilato” il testo: ben 11 articoli sono stati dichiarati in contrasto con la Costituzione.

Il testo si compone di cinque titoli. Il titolo I è volto ad eliminare le differenze di

remunerazione tra uomini e donne nei cinque anni successivi all’entrata in vigore della legge, mentre il titolo II è diretto alla conciliazione della vita professionale con quella familiare. Il titolo III, avente l’obiettivo di agevolare l’accesso delle donne alle istanze deliberative nell’impresa e alle giurisdizioni professionali, è stato interamente cassato dal Consiglio costituzionale con la decisione n. 2006-533 DC del 16 marzo, perché in contrasto con la Costituzione. Il titolo IV mira a facilitare l’accesso delle donne e delle ragazze alla formazione professionale e all’apprendistato. Infine il titolo V, contenente disposizioni varie, ha subito la stessa sorte del titolo III.

La successiva Loi n. 2007-128 du 31 janvier 2007 tendant à promouvoir

l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives258, approvata con procedura d’urgenza, si inserisce nell’ambito delle misure volte a favorire uguale accesso di donne e di uomini ai mandati elettorali e alle cariche elettive, misure avviate con la legge costituzionale n. 99-569 e la successiva legge n. 2000-493, coordinata con la legge n. 88-227 (e sue modifiche), sulla trasparenza finanziaria della vita politica.

La legge n. 2007-128 si è posta l’obiettivo di aumentare la presenza femminile negli esecutivi municipali e regionali, di creare sostituti di sesso opposto per i consiglieri regionali e di rafforzare la modulazione finanziaria della prima frazione

256 È possibile consultare il testo della legge alla pagina web:

http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnTexteDeJorf?numjo=MCPX0500038L. 257 Si può consultare il testo della decisione del consiglio costituzionale all’indirizzo internet

http://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2006/2006533/2006533dc.htm. 258 Il testo della legge è consultabile all’indirizzo Internet

http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnTexteDeJorf?numjo=INTX0600103L.


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di finanziamento pubblico ai partiti politici che non rispettino la parità nelle candidature da essi sostenute alle elezioni politiche.

Nel dettaglio, la legge prevede un “obbligo di parità” tra uomo e donna negli esecutivi

dei comuni di 3.500 abitanti e più e negli esecutivi regionali. L’obbligo si applica nei comuni per l’elezione degli adjoints al sindaco e nelle regioni per la designazione dei membri della commissione permanente e per i vicepresidenti del consiglio regionale.

Per quanto riguarda la creazione di “supplenti” per i consiglieri generali, il titolare e il supplente dovranno essere di sesso diverso. L’istituzione di supplenti ridurrà il numero di elezioni parziali.

Infine, il rafforzamento della “modulazione finanziaria”, applicata in caso di non rispetto da parte dei partiti della parità nelle candidature alle elezioni legislative, prevede che il finanziamento pubblico ai partiti inadempienti sarà diminuito di una percentuale non più uguale alla metà ma ai tre quarti dello scarto rapportato al numero totale dei candidati.

Germania

Nell’ottica di tutelare il principio di parità uomo-donna nel mondo del lavoro, il Parlamento tedesco ha approvato la Gesetz zur Umsetzung europäischer Richtlinien zur Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung259, (Legge di recepimento di direttive europee per l’attuazione del principio di parità di trattamento, del 14 agosto 2006); essa ha recepito nell’ordinamento nazionale quattro importanti direttive che impongono allo Stato l’obbligo di estendere la tutela dei principi di parità e di uguaglianza anche al settore occupazionale e professionale.

Si tratta delle seguenti direttive:

direttiva n. 2000/43/CE del 29 giugno 2000, che attua il principio della parità di trattamento fra le persone indipendentemente dalla razza e dall'origine etnica;

direttiva n. 2000/78/CE del 27 novembre 2000, che stabilisce un quadro generale per la parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro;

direttiva n. 2002/73/CE del 23 settembre 2002, che modifica la direttiva 76/207 CEE del Consiglio relativa all’attuazione del principio della parità di trattamento tra gli uomini e le donne per quanto riguarda l’accesso al lavoro, alla formazione e alla promozione professionale e le condizioni di lavoro;

direttiva n. 2004/113/CE del 13 dicembre 2004, che attua il principio della parità di trattamento tra uomini e donne per quanto riguarda l'accesso a beni e servizi e la loro fornitura. L’articolo 1 della legge di recepimento contiene una nuova legge generale

sulla parità di trattamento (Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz – AGG) avente come scopo quello di impedire o di rimuovere le situazioni di svantaggio a motivo


http://www.bgblportal.de/BGBL/bgbl1f/bgbl106s1897.pdf

PARITÀ UOMO-DONNA

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della razza, dell’origine etnica, del sesso, della religione o delle opinioni filosofiche, della condizione di invalidità, dell’età o dell’identità sessuale di un individuo.

In particolare, l’AGG sancisce un generale divieto di discriminazione

(Benachteiligungsverbot), ma stabilisce alcune eccezioni, ovvero casi in cui è ritenuto ammissibile un trattamento differenziato. In base alle nuove disposizioni, il datore di lavoro che abbia infranto il divieto di discriminazione, è tenuto al versamento di indennizzi o al risarcimento di eventuali danni.

Per quanto riguarda la tutela giurisdizionale, l’AGG prevede la possibilità che ci si possa avvalere anche del sostegno di “associazioni contro la discriminazione” (Antidiskriminierungsverbände), autorizzate a patrocinare la parte lesa in processi in cui non è prescritta dalla legge la presenza di un avvocato.

La legge generale sulla parità di trattamento, infine, ha istituito l’Ufficio federale antidiscriminazione (Antidiskriminierungsstelle des Bundes) presso il Ministero federale per la famiglia, gli anziani, le donne e i giovani; esso svolge un ruolo di notevole importanza nella lotta contro la discriminazione.

Infine, l’art. 2 della legge del 14 agosto 2006 introduce nell’ordinamento una

legge di contenuto sostanzialmente analogo alla precedente, ma specificamente volta alla tutela del principio di parità di trattamento tra donne e uomini appartenenti alle Forze Armate (Gesetz über die Gleichbehandlung der Soldatinnen und Soldaten – SoldGG).

Regno Unito

La volontà di assicurare ad ogni nascituro il contesto familiare migliore per la sua crescita ed il suo sviluppo, favorendo una maggiore flessibilità per i suoi genitori nella conciliazione della loro vita lavorativa e familiare ha indotto il Governo inglese, nel 2005, a presentare al Parlamento un disegno di legge in materia, giunto all’approvazione definitiva nel maggio 2006 (Work and Families Act 2006)260.

Nella prima parte della legge, relativa ai periodi di congedo per maternità e per

adozione, viene introdotta un’estensione dei periodi minimi di astensione, nei quali la lavoratrice ha diritto al pagamento di un’indennità (maternity pay) o di un sussidio (maternity allowance). La normativa precedente fissava un periodo massimo di godimento di tali benefici pari a 26 settimane, mentre la novità introdotta dalla legge consiste nell’elevazione di tale limite massimo fino a 52 settimane (un anno), sia per le indennità sia per i sussidi. La legge estende tale novità anche all’indennità di adozione (adoption pay).

La seconda parte della legge riguarda il congedo di paternità a favore degli uomini (paternity leave), introdotto nel 2003 e concesso sia in caso di nascita di un figlio sia in

260 Il testo della legge è reperibile all’indirizzo internet:

http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2006/20060018.htm


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caso di adozione di un minore. La normativa vigente stabilisce una durata massima di una o due settimane consecutive per tale congedo, durante le quali il lavoratore ha anche diritto al pagamento di un’indennità (paternity pay) da parte del proprio datore di lavoro

La legge ha introdotto, altresì, il congedo di paternità aggiuntivo (additional paternity leave) a favore degli uomini. Il testo contiene una delega al ministro competente per la definizione, attraverso l’emanazione di regolamenti (regulations), dei requisiti necessari per l’ottenimento di tale beneficio, in relazione alla situazione in cui si trova la madre del bambino, con particolare riguardo al fatto che essa abbia usufruito, o meno, del congedo di maternità.

Spagna

La Ley Orgánica 3/2007 de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres261 si è posta due principali obiettivi: la prevenzione delle condotte discriminatorie e la previsione di politiche attive per rendere effettivo il principio di uguaglianza.

L’adozione di “azioni positive” da parte dei pubblici poteri riguarda soprattutto il mondo del lavoro, sia nelle amministrazioni pubbliche sia nelle imprese private, il settore delle Forze Armate e delle forze e corpi di pubblica sicurezza, ma anche il versante della partecipazione politica, a livello statale, regionale e locale, al fine di assicurare, mediante modifiche alla normativa elettorale, una rappresentanza significativa di entrambi i sessi negli organi e nelle cariche di responsabilità.

Il testo è composto da un titolo preliminare, nel quale vengono definiti l’oggetto e

l’ambito della legge, e da otto titoli, seguiti da numerose disposizioni aggiuntive, transitorie, abrogative e finali.

Il Titolo I specifica i concetti e le categorie giuridiche relative al principio di uguaglianza.

Il Titolo II pone i criteri generali di attività per i pubblici poteri, con disposizioni specifiche per i singoli settori (scuola e istruzione, arte e cultura, salute, società dell’informazione, sport, agricoltura, casa, cooperazione allo sviluppo, contratti e appalti pubblici).

Il Titolo III è dedicato all’uguaglianza nei mezzi di comunicazione, sia di titolarità pubblica sia privata.

Il Titolo IV concerne la parità di trattamento e le pari opportunità nel mondo del lavoro, mentre il Titolo V disciplina l’applicazione del criterio di uguaglianza nell’ambito del lavoro pubblico e introduce il principio della “presenza equilibrata” di uomini e donne negli organi direttivi dell’amministrazione statale, nominati dal Governo.

Il Titolo VI riguarda l’uguaglianza di trattamento nell’accesso a beni e servizi forniti al pubblico, con particolare attenzione al settore delle assicurazioni o affini.

Il Titolo VII concerne le attività di responsabilità sociale delle imprese, volte a promuovere l’uguaglianza tra uomini e donne.

261 Il testo legislativo è reperibile all’indirizzo internet:

http://www.boe.es/boe/dias/2007/03/23/pdfs/A12611-12645.pdf

PARITÀ UOMO-DONNA

203

Il Titolo VIII istituisce la “Commissione Interministeriale di Uguaglianza tra donne e uomini”ed il “Consiglio di Partecipazione della Donna”, nonché delle “Unità di Uguaglianza” presso ciascun Ministero

Da segnalare, infine, la disposizione aggiuntiva che modifica la Legge elettorale generale, introducendo il principio delle cosiddette “quote rosa”: è infatti previsto che, nelle liste dei candidati per l’elezione al Congresso dei Deputati, dei rappresentanti spagnoli al Parlamento europeo e per le elezioni regionali e locali, sia presente una rappresentanza minima del 40% per ciascuno dei due sessi.

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