La riforma del Titolo V, parte seconda, della Costituzione ItalianaAnalisi ed effetti per la Provincia autonoma di Bolzano

a cura di Giuseppe Avolio, Francesco Palermo

La riforma del Titolo V, parte seconda, della Costituzione Italiana

Analisi ed effetti per la Provincia autonoma di Bolzano

a cura di Giuseppe Avolio, Francesco Palermo

2004

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Direttore responsabile: Stephan Ortner Redazione: Giuseppe Avolio Carolin Zwilling Grafica: Carolin Zwilling Copertina: Marco Polenta Stampa: Fotolito Longo, Bolzano

ISBN 88-88906-15-0

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Indice

1. Presentazione ........................................................................... 7 2. Il riparto delle competenze legislative dopo la riforma del Titolo V ........ 11 Giuseppe Avolio 3. Le competenze amministrative nel nuovo Titolo V. Sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza come criteri allocativi...................... 43 Fulvio Cortese 4. Dinamiche cooperative ed enti locali nellera post Titolo V............... 95 Ilenia Ruggiu 5. Riforma del Titolo V e diritto del lavoro nella prospettiva delle Province autonome di Trento e di Bolzano.............................. 127 Sergio Vergari 6. Il potere estero delle Regioni dopo la riforma del Titolo V ................. 161 Francesco Palermo

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PresentazioneIl seguente lavoro pubblica, rielaborate ed arricchite, le relazioni svolte durante un ciclo di incontri seminariali organizzati a Bolzano dallArea Minoranze ed Autonomie dellAccademia Europea in collaborazione con lUfficio di Presidenza della Provincia autonoma di Bolzano. Il tema della serie di approfondimenti stato La riforma del Titolo V, parte seconda, della Costituzione Italiana. Analisi ed effetti per la Provincia autonoma di Bolzano. Tra aprile e giugno 2003 si sono succeduti sul palco sei relatori, preceduti da una relazione introduttiva del prof. Paolo Carrozza e conclusi da una tavola rotonda presieduta dal prof. Roberto Toniatti. Gli incontri, cui hanno preso attivamente parte funzionari di alto livello delle amministrazioni provinciali, hanno avuto ad oggetto il futuro dellautonomia speciale a seguito della riforma costituzionale, nei suoi risvolti teorici e pratici. I temi trattati, in particolare, sono stati i nuovi strumenti di concertazione e di raccordo formali ed informali fra i livelli di governo, il nuovo riparto delle competenze legislative ed amministrative nel nuovo ordinamento della Repubblica, la regolazione del mercato del lavoro e il potere estero regionale a fronte della riforma costituzionale. Queste tematiche sono state scelte perch rappresentano settori paradigmatici, da un lato della necessit di un profondo cambiamento del modus operandi di ciascun ente territoriale e del proprio ruolo a fronte della riforma del sistema regionale italiano, e dallaltro dellopportunit di costruire nuovi modelli di relazione sia tra i diversi livelli di governo, sia tra la dimensione pubblica e quella privata. Dal felice confronto di prassi e cultura amministrativa ed esperienza scientifica sono cos emersi i profili di interesse e le possibili conseguenze applicative per la Provincia di Bolzano, quali scaturiscono dalla recente importante stagione di riforme costituzionali. risultata, inoltre, evidente lesigenza di unattenta e periodica riflessione sul lungo processo di adeguamento che le istituzioni politiche ed amministrative, a tutti i livelli, sono chiamate ad affrontare. Lintroduzione di un nuovo modello di regionalismo, dove la differenziazione diventa normalit, apre infatti interessanti prospettive per un'ulteriore valorizzazione delle identit regionali, purch si sappia interpretare saggiamente e strategicamente il nuovo complesso quadro 7

costituzionale di riferimento. In tale dimensione si inserisce il processo di riscrittura degli statuti regionali, della forma di governo regionale e provinciale e lorganizzazione dei nuovi poteri locali. Questo processo si sta rivelando, come noto, particolarmente complesso, lento, irto di ostacoli, e sta recentemente mettendo in evidenza anche una certa sospettosit nei rapporti reciproci tra lo Stato e le autonomie, segnatamente quelle speciali, le quali si mostrano, di conseguenza, estremamente caute nellintraprendere la revisione dei rispettivi statuti. Pare quasi potersi affermare che la scelta sinora compiuta sia quella di preferire lo status quo ante alla riforma ritenuto quanto meno consolidato nelle certezze normative ed applicative rispetto alle maggiori possibilit ma anche ai rischi introdotti dal processo di revisione costituzionale, non ancora ultimato ed anzi prevedibilmente destinato ad arricchirsi di ulteriori tasselli. Peraltro, lo Stato non cessa di mostrare segnali poco incoraggianti per le autonomie, come dimostrano la direttrice prettamente centralistica assunta dalla legge di attuazione del Titolo V (cd. legge La Loggia, l. 131/2003) e la proposta di riforma in corso di discussione in Parlamento (cd. devolution). Pur dovuto insomma ad un concorso di colpa tra Stato e Regioni (ed a ragioni antitetiche), evidente il rischio, in questa fase, di un eccessivo rallentamento del processo federalistico dellordinamento italiano. E da augurarsi che questo rallentamento non culmini in un soffocamento. Per evitare questo rischio, essenziale che non solo la politica, ma anche la prassi amministrativa, sappiano cogliere le opportunit autonomistiche insite nel rinnovato quadro costituzionale, utilizzando al meglio delle loro possibilit gli strumenti esistenti. A fronte di questa importante evoluzione dellordinamento costituzionale, lArea Minoranze ed Autonomie dellAccademia Europea di Bolzano ha deciso di affrontare un processo di riorganizzazione interno che porter alla creazione, fra gli altri, di un centro di competenza deputato a conservare, valorizzare e promuovere i risultati dellormai decennale sforzo di ricerca sui rapporti tra sfere di governo in dimensione multilivello e sullimpatto che essi hanno sulle istituzioni e sullautonomia, su quella della Provincia di Bolzano in particolare. Tale sfida il frutto di una profonda riflessione che ha portato i ricercatori a sviluppare e proporre modelli organizzativi funzionali al monitoraggio sempre pi attento dei processi di decentramento ma anche, e soprattutto, al riconoscimento ed allesplicitazione del fatto che gli Istituti di ricerca sono a 8

loro volta soggetti coinvolti nel processo di decentramento. Ad essi spetta il compito di attivare quei compiti conoscitivi e informativi concernenti tale fenomeno, allo scopo di consentire una maggiore circolazione delle conoscenze e delle informazioni, una migliore calibratura delle politiche pubbliche ed una loro conseguente verifica, specialmente nelle difficili e convulse fasi di transizione come quella aperta dalla recente (e futura) stagione di riforme costituzionali.

I curatori

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Il riparto delle competenze legislative dopo la riforma del Titolo VGiuseppe Avolio*Sommario: 1. La potest legislativa nella riforma del Titolo V - 1.1. Potest legislativa esclusiva statale - 1.2. Potest legislativa concorrente - 1.3. Potest legislativa esclusiva regionale - 1.4. I principali nodi applicativi - 2. Linterazione di due modelli - 2.1. Lart. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 - 2.2. Lintreccio del nuovo art. 117 Cost. con le norme statutarie - 2.3. Il problema dei limiti ed il raffronto tra potest regionale residuale e potest primaria provinciale - 2.4. La competenza legislativa provinciale secondaria e la riforma 2.5. Competenza legislativa provinciale integrativa e delegata e la riforma -3. Conclusioni 1. La potest legislativa nella riforma del Titolo V La legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 24 ottobre 2001 ed entrata in vigore il successivo 9 novembre1, ha*1

Giuseppe Avolio ricercatore presso lAccademia Europea di Bolzano e dottorando di ricerca presso la Facolt di Giurisprudenza dellUniversit di Innsbruck. Per una panoramica delliter, cfr. A. D'Atena. La riforma della riforma: uno sguardo sul dopo-referendum, in Le istituzioni del federalismo, 3-4/2001, pp. 627 ss. La riforma stata approvata, sul finire della XIIIa legislatura ed stata sottoposta (unica) a referendum confermativo. Sebbene il risultato referendario sia stato netto, la partecipazione al voto non stata elevata. Il contenuto del testo ripete in larga parte quello a suo tempo proposto a larga maggioranza dalla Commissione bicamerale per le riforme costituzionali (istituita con la legge costituzionale n. 1 del 1997) che fu poi approvato nei suoi primi articoli anche in tal caso a larga maggioranza dalla Camera dei Deputati nelle sedute del 24, 25, 26 aprile 1998. Le diversit fra i due testi sono dovute al fatto che quel testo stato suddiviso in due diverse leggi costituzionali, poich una parte non irrilevante della riforma del Titolo V stata introdotta con la legge costituzionale n. 1 del 1999 (autonomia statutaria delle Regioni, elezioni diretta dei Presidenti della Regioni); in secondo luogo al fatto che la seconda legge di riforma del Titolo V ha tenuto conto delle modificazioni introdotte nellambito delle citate votazioni della Camera dei Deputati; in terzo luogo al fatto che sono stati accolti alcuni degli emendamenti suggeriti dalla Conferenza dei Presidenti della Regioni e dalle associazioni delle autonomie locali, accentuando cos limpianto autonomista e federalista del testo.

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Giuseppe Avolio riformato e riformulato gran parte del Titolo V, parte seconda, della Costituzione, intitolato Le Regioni, le Province, i Comuni2. Questa recente riforma costituzionale, conformemente all'impianto federalista che la ispira, conferisce alle Regioni piena dignit rispetto allo Stato, il quale non pu dunque pi vantare la precedente generale prevalenza su tutti gli altri soggetti pubblici3. Leliminazione delle disposizioni costituzionali sulle quali si fondava il centralismo statale si sostanzia nella scomparsa dal dettato costituzionale del limite dellinteresse nazionale4, e degli organi e strumenti di controllo nei confronti di atti ed enti locali (art. 117 Cost. nonch art. 9, legge di revisione del Titolo V che abroga gli artt. 124, 125, comma 1, 130, Cost. del 1948) ed in particolare nellapprovazione della nuova disciplina del giudizio di legittimit costituzionale in via principale (art. 127 Cost.). Queste innovazioni rappresentano il rafforzamento pi significativo della potest legislativa regionale e levoluzione avviene s sotto il profilo procedurale, ma i suoi effetti investono direttamente il tradizionale rapporto Stato-Regione che si andato consolidando nellordinamento repubblicano italiano precedente alla riforma5. Viene sostanzialmente meno il previo controllo statale delle leggi regionali. Scompare non solo il rinvio governativo delle

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Cfr. AA.VV., Problemi del federalismo, incontri di studio del Dipartimento giuridico politico, Sezione diritto pubblico dell'Universit di Milano, Milano, 2001; G. Falcon, Il nuovo Titolo V della parte IIa della Costituzione, in Le Regioni, 1/2001, p. 5; F. Pizzetti, All'inizio della XIVa legislatura:riforme da attuare, riforme da completare e riforme da fare. Il difficile cammino dell'innovazione ordinamentale e costituzionale in Italia, in Le Regioni, 3/2001, pp. 437 ss.; R. Romboli (a cura di), Le modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione, in Il Foro italiano , 2001, parte V, pp. 185 ss. Cfr G. Falcon, Modello e transizione nel nuovo Titolo V della parte IIa della Costituzione, in Le Regioni, 6/2001, pp. 456 ss. Cfr. L. A. Mazzarolli, Spunti per una riconsiderazione del limite degli interessi nazionali nel nuovo Titolo V della Costituzione, in Il diritto della Regione, 5/2001, pp. 945 ss. Precedentemente una legge regionale poteva essere rinviata dal Governo al Consiglio regionale perch, secondo l'Esecutivo, per alcuni aspetti contrastava con la Costituzione. Poi la Regione, se lo riteneva, la riapprovava a maggioranza assoluta. Il Governo, comunque, poteva impedirne l'entrata in vigore impugnandola davanti alla Corte costituzionale. Si trattava di un controllo preventivo, che poteva di fatto impedire l'entrata in vigore delle leggi regionali. Non sono, infatti, mancati periodi dove la Corte costituzionale era aggravata da un pesante arretrato e vedere impugnata una legge regionale da parte dello Stato poteva significare attendere quattro o cinque anni prima che la legge stessa entrasse in vigore, azzerando di fatto linteresse della Regione a resistere.

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Competenze legislative deliberazioni legislative regionali ma scompare anche, dato ancora pi importante, lasimmetria istituzionale per la quale le Regioni impugnavano leggi statali gi in vigore, mentre limpugnazione statale bloccava la promulgazione e la pubblicazione della legge regionale. Questa innovazione procedurale e laumento delle materie sulle quali il legislatore regionale si vede riconosciuta la potest legislativa, obbligher tendenzialmente il potere centrale a cercare soluzioni pi efficienti del rincorrere tutte quelle leggi regionali delle quali ritiene di scorgere profili di illegittimit costituzionale con lo strumento della diretta impugnazione, aprendo nuovi spazi di negoziazione fra centro e periferia dove prima vi era un mero profilo di conflittualit. Per comprendere appieno il potenziale innovativo, sotto molti profili appena scalfito, che il rovesciamento del criterio di riparto delle competenze legislative fra Stato e Regioni comporta, basti dire che dal novembre 2001 al novembre 2002 il contenzioso dinanzi alla Corte costituzionale legato ai conflitti di attribuzione aumentato del 400%6. Se la nuova disciplina del giudizio di legittimit costituzionale rappresenta il volano dellautonomia legislativa regionale, il manifesto di questultima il riconoscimento alle Regioni della competenza generale residuale. Affermare, infatti, che la competenza di fare leggi, attraverso linversione del criterio di attribuzione delle competenze, in primo luogo delle Regioni, che esse rappresentano nella nuova architettura gli enti che hanno competenza legislativa generale per tutte le materie, salvo quelle che la Costituzione attribuisce allo Stato, sposta di fatto il baricentro dellintero sistema costituzionale, quantomeno sotto il profilo declaratorio, verso la periferia. Con queste premesse nel quadro competenziale disegnato dal nuovo art. 117 Cost., Stato e Regioni vedono profondamente ridefiniti i propri rapporti: il primo esercita la potest legislativa esclusiva in una ventina di materie espressamente indicate, rispetto alle quali opera una vera e propria preclusione per il legislatore regionale. In seconda battuta troviamo unarea estesa di potest legislativa concorrente, ovvero materie in cui spetta alle Regioni la potest legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato (art. 117 c. 3 Cost.). Infine le materie che non rientrano tra quelle espressamente enumerate attribuite allo Stato, secondo il6

F. Palermo, Asymmetric, quasi-federal regionalism and the protection of minorities. The case of Italy, in J. Marko, A. Tarr. R. Williams (cur.), Subnational Constitutional Law and the Protection of Minorities, Greenwood Praeger, 2004.

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Giuseppe Avolio criterio della competenza esclusiva o concorrente, sono soggette alla potest legislativa piena e residuale delle Regioni. Laspetto immediato della riforma riguarda, cos proprio il totale ripensamento di come organizzato e allocato il potere legislativo nel nostro ordinamento e di conseguenza gran parte della dottrina ha individuato nella capacit di valorizzare tale innovazione lelemento pi fecondo della rinnovato quadro costituzionale di riferimento7. Il dato pi rilevante di questa rivoluzione copernicana che il legislatore statale ha perso il suo potere di intervento generale su ogni materia, potere che invece, malgrado la previsione della competenza concorrente in capo alle Regioni, gli era pienamente riconosciuto nel sistema precedente. Nel nuovo sistema costituzionale il legislatore statale e quello regionale operano, dunque, sempre in regime di separazione di competenze ma in una posizione di parit gerarchica nel sistema delle fonti. Parit che si traduce anche nella parit dei limiti e dei vincoli che entrambi incontrano. Sotto questo profilo deve essere sottolineata limportanza che nel nuovo sistema assume il primo comma dellart. 117. Questa norma, stabilisce che la potest legislativa esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonch dei vincoli derivanti dallordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali8. Tutti i legislatori, cos, sono ora sottoposti ai medesimi vincoli e sono regolati entrambi dal principio dellassegnazione di competenze costituzionalmente definite, collegate a materie costituzionalmente indicate9. Da non trascurare anche la possibilit che per tutte le materie di legislazione concorrente e per alcune rientranti nella legislazione esclusiva statale si prevedano ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia da disciplinare con legge dello Stato approvata con maggioranza qualificata (art. 116 c. 3 Cost.). Si abbandona cos definitivamente, anche a livello declaratorio, il piatto ed incolore regionalismo uniforme, a vantaggio di un regionalismo funzionale e dinamico, che distingua l dove v ragionevolmente da distinguere10.

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Cfr. R. Tosi, La legge costituzionale n. 3 del 2001: note sparse in tema di potest legislativa e amministrativa, in Le Regioni, 6/2001, p. 1534. Su questa disposizione cfr. C. Pinelli, I limiti generali alla potest legislativa statale e regionale e i rapporti con lordinamento internazionale e con lordinamento comunitario, in Foro italiano, 7-8/2001, pp. 194 ss. Ad ogni modo esistono anche nel nuovo testo numerose riserve di legge statale il cui esercizio potr, forse, recuperare elementi di unificazione. Cfr. C. Frosini, La differenziazione regionale nel regionalismo differenziato, in www.associazionedeicostituzionalisti.it.

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Competenze legislative A fronte di questa profonda cesura, tuttavia, e comera stato da pi parti paventato, ovvero con lentrata in vigore della pi profonda riforma costituzionale dal 1948, si ulteriormente assottigliata ogni residua certezza in materia di ripartizione fra i diversi livelli di governo della potest normativa e la mancanza di norme transitorie ha ulteriormente contribuito a determinare rilevanti problemi applicativi sin dallentrata in vigore della riforma11.

1.1. Potest legislativa esclusiva statale La formula introduttiva alla potest legislativa statale esclusiva che, nel primo testo unificato, recitava: Spetta allo Stato la potest legislativa esclusiva in riferimento a: recita ora Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:, con una formula che pu essere ritenuta apparentemente pi stringente della precedente, nella misura in cui elenca vere e proprie materie ed abbandona lutilizzo di un parametro meno certo quale quello del riferimento a. Analiticamente le materie che rientrano nella sfera esclusiva dello Stato sono ex art. 117 c. 1,lett.: a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l'unione Europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini degli Stati non appartenenti allUnione Europea12; b) immigrazione13;11 12

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A. D'Atena, La difficile transizione: in tema di attuazione della riforma del Titolo V, in Le Regioni, 2-3/2002 pp. 305 ss. La politica estera una materia di competenza dello Stato centrale nella tradizione costituzionale delle moderne democrazie. In effetti cos dispongono anche analoghe disposizioni delle Costituzioni di Austria (art. 10, n. 2), Germania (art. 73, n. 1), Spagna (art. 149, nn. 2 e 3). interessante notare che da una lettura sistematica del testo costituzionale riformato, la locuzione composita politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l'Unione Europea evidenzia la condivisione della materia rapporti internazionali che, se dello Stato, di sua competenza esclusiva, se delle Regioni materia ripartita come afferma espressamente il comma che prevede i rapporti internazionali e con l'Unione Europea delle Regioni tra le materie concorrenti. Dalla lettura congiunta dei due cataloghi, esclusivo e concorrente, sembra potersi evincere la previsione di rapporti internazionali e con l'U.E. sia dello Stato che delle Regioni, ma una politica estera soltanto statale. Limmigrazione figura tra le materie che lesperienza costituzionale comparata assegna normalmente alla competenza dello Stato centrale. Cos la Costituzione austriaca (art. 10, n. 3), tedesca (art. 73, n. 3), e spagnola (art. 149, n. 2).

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Giuseppe Avolio c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose14; d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi; e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione delle risorse finanziarie15; f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo;

g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali, h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale16; i) l) cittadinanza, stato civile e anagrafi; giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale17;

m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale18;Limmigrazione si lega inoltre potenzialmente a diverse altre materie, posto che limmigrato, una volta sul territorio, diventa spesso soggetto di servizi sociali oltre che soggetto di rapporti giuridici. In effetti lattuale T.U. sullimmigrazione denso di riferimenti alla legislazione regionale ed allopera degli enti locali. L'immigrazione una di quelle materie per le quali il nuovo art. 118, c. 3, prevede una legge statale che disciplini forme di coordinamento tra Stato e Regioni. Lart. 8 della Costituzione prevede le intese tra la Repubblica e le confessioni religiose. L'economia, intesa come materia relativa alla produzione, presente solo per quanto concerne la concorrenza e non invece per quanto riguarda l'industria e la politica industriale. La competenza statale sulla perequazione deve essere letta in combinato disposto con la previsione di cui allart. 119 c. 3 che richiede una legge statale istitutiva di un fondo perequativo. La materia qui in esame, va ricordato, una di quelle per le quali l'art. 118, c. 3, prevede una legge statale che disciplini forme di coordinamento tra Stato e Regioni. Si ricorda che l'art. 116, c. 2, prevede che per la giustizia di pace (i giudici di pace) le Regioni possono conseguire speciali forme di autonomia. Cfr. in tema di ordinamento civile, G. Avolio, Riforma del Titolo V, IIa parte della Costituzione, ed il diritto privato regionale, in Informator, 2/2003, pp. 9 ss.

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Competenze legislative n) norme generali sullistruzione19; o) previdenza sociale20; p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Citt metropolitane21; q) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale; r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dellamministrazione statale, regionale e locale; opere dellingegno; tutela dellambiente, dellecosistema e dei beni culturali22.

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Questa materia rappresenta la cd. competenza trasversale, capace di abbracciare molte materie a prescindere dalla loro concreta attribuzione. Per queste caratteristiche la sua definizione stata vivamente dibattuta, posto che da una parte sembrata un limite alla competenza regionale, dall'altra viene considerata un presidio dell'unit della Repubblica. Sul punto, cfr. Corte cost. 88/2003 in tema di procedure per la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. Questa pronuncia, resa in sede di conflitto di attribuzione tra Stato e Regione, perviene allaffermazione di un principio di tipicit delle forme degli atti normativi che definiscono i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. La decisione afferma la necessit che il legislatore statale intervenga con legge, approvata secondo procedure partecipative che coinvolgano le Regioni. Per la Corte, la forte incidenza che tali scelte, riguardanti la determinazione dei livelli essenziali comporta sullesercizio delle funzioni nelle materie assegnate alle competenze legislative ed amministrative delle Regione e delle Province autonome, impone che queste scelte, almeno nelle loro linee generali, siano operate dallo Stato con legge, che dovr inoltre determinare adeguate procedure e precisi atti formali per procedere alle specificazioni ed articolazioni ulteriori che si rendano necessarie nei vari settori. Cfr. A. Pajno, Federalismo scolastico, in Il Mulino, 3/2002, pp. 490 ss. e G. Avolio, Scuola ed autonomie, in Rassegna, 20/2003, pp. 59 ss. La materia era stata inclusa fin dal d.d.l. originario del Governo nellelenco delle materie ripartite tra Stato e Regioni, dove attualmente appare, invece, la previdenza complementare e integrativa. Cfr. G. Meloni, Il nuovo assetto costituzionale delle competenze e la legislazione di settore in materia di assistenza sociale, in Nuove autonomie, 3/2002, pp. 337 ss. Tale competenza statale va interpretata in base al principio di efficacia sistemica generale, affermato dallart. 114, secondo comma che, sancisce lautonomia degli enti territoriali minori e assegna loro propri statuti () secondo i principi fissati dalla Costituzione. La materia in esame appare di collocazione complessa. Va infatti osservato che la valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attivit culturali una materia concorrente tra Stato e Regioni. Il testo sembra quindi optare per una tutela esclusivamente statale ed una valorizzazione ripartita.

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Giuseppe Avolio 1.2. Potest legislativa concorrente La nuova formulazione dellart. 117 c. 3 Cost., rispetto a quella previgente dellart. 117 c. 1 esprime lintento di una pi netta distinzione fra la competenza regionale a legiferare in queste materie e la competenza statale, limitata alla sola determinazione dei principi fondamentali della disciplina23. Di seguito vengono elencate le materie di legislazione concorrente: a) rapporti internazionali e con lUnione Europea delle Regioni24; b) commercio con lestero25; c) tutela e sicurezza del lavoro26; d) istruzione, salva lautonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale27;Tuttavia va aggiunto che, per la tutela dei beni culturali, l'art. 118, c. 3 prevede una legge statale che disciplini forme di intesa e coordinamento tra Stato e Regioni. Cfr. Corte cost. 407/2002 laddove viene statuito che non tutti gli ambiti materiali specificati nellart. 117, c. 2 sono, in quanto tali, materie. In alcuni casi si tratta di competenze del legislatore statale idonee ad investire una pluralit di materie. La tutela dellambiente (art. 117, comma secondo, lett. s, Cost. non sembra configurabile come sfera di competenza statale rigorosamente circoscritta. E la sentenza 96/2003 con al quale la Corte conferma che nel valore costituzionale dellambiente sono raccolti ed intrecciati tra loro interessi molteplici che mettono capo a competenze differenziate, distribuite tra enti locali, Regioni e Stato, al quale spettano soltanto funzioni che richiedono una disciplina uniforme sullintero territorio nazionale. E. Carloni, Le tre trasfigurazioni delle competenze concorrenti delle Regioni tra esigenze di uniformit ed interesse nazionale. Brevi note a margine delle sentenze n. 303, 307 e 308/2003 della Corte Costituzionale, in www.astrid-online.it. Si tratta, di materia strettamente connessa con i rapporti delle Regioni con la normativa comunitaria e con gli atti internazionali e con gli accordi internazionali delle Regioni, per i quali si prevede una specifica legge Statale di regolazione. Va ricordato che il sistema valutario, le dogane e la profilassi internazionale fanno parte della competenza esclusiva dello Stato. Inoltre lart. 120, peraltro senza modifiche rispetto al testo vigente dal 1948, vieta alle Regioni di disporre misure di importazione o esportazione o transito tra le Regioni. Si pu ricordare che la materia appare connessa, per quanto concerne la tutela, alla competenza esclusiva dello Stato sullordinamento civile e, per quanto concerne la sicurezza, alla materia (concorrente) della tutela della salute. Cfr. C. Tagliaferro, Riforma del Titolo V, parte seconda, della Costituzione e nuovi modelli di governance in tema di formazione professionale, lavoro e istruzione, in Osservatorio Isfol, 5/2002, pp. 123 ss. Si osservi inoltre che l'universit non compare in alcuno degli elenchi di materie dell'art. 117. L'art. 33 u.c., tuttavia, prevede che le universit abbiano ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti da leggi dello Stato. Unosservazione riguarda listruzione e la formazione professionale. Il fatto che sia

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Competenze legislative e) professioni; f) ricerca scientifica e tecnologica e sostegno allinnovazione per i settori produttivi;

g) tutela della salute; h) alimentazione; i) j) ordinamento sportivo; protezione civile;

k) governo del territorio28; l) porti e aeroporti civili29

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m) grandi reti di trasporto e di navigazione; n) ordinamento della comunicazione; o) produzione, trasporto e distribuzione nazionale dellenergia; p) previdenza complementare e integrativa30; q) armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario31;

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esclusa dalle materie ripartite e non presente tra quelle esclusive, ne fa uno dei pochi casi "indirettamente espliciti" di materia di competenza generale delle Regioni. Il dibattito parlamentare si focalizzato sul rapporto tra lampiezza della dizione qui in esame e le materie "edilizia ed urbanistica" che sono gi regionali. Sul punto cfr. P. Mantini, Lurbanistica tra riforma costituzionale incrementale e autonomismo regionale, in Rivista giuridica dell'edilizia, 5/2001, pp. 191 ss., A. Mandarano, I rapporti tra legislazione statale e regionale in materia di DIA dopo la L. n. 166/2002 ed alla luce della riforma del Titolo V della Costituzione, in Urbanistica e appalti, 9/2002, pp. 1023 ss. e O. M. Caputo, La riforma del Titolo V della Costituzione, interesse nazionale e legge obiettivo, in Urbanistica e appalti, 6/2002, pp. 625 ss. Con la materia in esame, le Regioni sembrano aver esteso la loro competenza potendo concorrere anche su porti ed aeroporti nazionali. Tra le materie di competenza esclusiva dello Stato prevista la previdenza sociale, che compariva nel d.d.l. originario del Governo nellelenco delle materie ripartite tra Stato e Regioni. Si ricorda che figura, quale competenza esclusiva dello Stato, la materia del sistema tributario e contabile dello Stato. Inoltre, va ricordato che il novellato art. 119

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Giuseppe Avolio r) valorizzazione dei beni culturali organizzazione di attivit culturali; e ambientali e promozione e

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casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale32;

1.3. Potest legislativa esclusiva regionale Lart. 117 c. 4 della Costituzione contiene una delle disposizioni chiave di tutta la riforma, quella che assegna la potest legislativa alle Regioni in tutte le materie non ricomprese negli elenchi del comma 2 (materie esclusivamente statali) e del comma 3 (materie ripartite). Come ricordato valgono per la competenza regionale non ripartita gli stessi limiti posti anche allo Stato: rispetto della Costituzione, vincoli comunitari e obblighi internazionali. Tuttavia non si pu negare che incider sulla legislazione regionale, limitandone evidentemente lampiezza, la normativa (esclusiva) statale espressione delle cd. competenze trasversali, come quella derivante dai livelli essenziali di cui alla lettera m) del comma 233. Per quanto concerne le materie di esclusiva competenza regionale, in quanto "innominate", individuarle con certezza e completezza non agevole. Da alcuni riferimenti incrociati, lo stesso dettato costituzionale ne suggerisce alcune quali la polizia amministrativa locale e l'istruzione (e formazione) professionale. Gli atti preparatori inducono a ritenere inclusi l'urbanistica e la mancata menzione di materie importanti come l'industria e l'agricoltura fra quelle ripartite portano a considerarle di esclusiva competenza regionale.

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assegna autonomia tributaria agli enti territoriali (Regioni incluse) secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Si ricorda che il credito, seppur non espressamente menzionato, appare sostanzialmente insito nell'ambito delle materie di esclusiva competenza statale. Cfr. B. Caravita, La costituzione dopo la riforma del titolo V, Torino, 2002, p. 117; F. Pizzetti, Levoluzione del sistema italiano fra prove tecniche di governance e i nuovi elementi unificanti. Le interconnessioni con la riforma dellUnione europea, in www.federalismi.it; G. F. Ferrari - G. Parodi, Stato e Regioni di fronte al diritto comunitario e internazionale, atti del convegno La revisione costituzionale del titolo V tra nuovo regionalismo e federalismo, Pavia, 2002.

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Competenze legislative Un ulteriore problema che si pone allinterprete il rapporto tra competenze legislative delle Regioni e le riserve di legge poste in diversi articoli della Costituzione (specie nella parte prima), rapporto non sempre di agevole definizione. Ricordando che la formulazione del nuovo art. 117 assegna la competenza regionale per ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato, il quadro che si pu abbozzare comprende: riserve di legge che si riferiscono a leggi dello Stato (come l'art. 33 u.c., sulle universit), innominate, in materie certamente regionali come l'art. 45 u.c., sull'artigianato, innominate in materie certamente statali come l'art. 25 sulla precostituzione del giudice naturale, ed innominate in materie di incerta collocazione. Ad ogni modo fin dallentrata in vigore della riforma, si cercato di definire i contorni della potest legislativa residuale attribuita alle Regioni dal comma 4 del novellato articolo 117, precisandone lestensione tanto in senso orizzontale quanto in senso verticale34. I migliori risultati si devono allelaborazione giurisprudenziale. Gi nella sentenza n. 303 del 2003, la Consulta ha avuto modo di precisare che la mancata inclusione di una determinata materia (nella fattispecie si trattava dei lavori pubblici) nelle elencazioni di cui allarticolo 117 della Costituzione non implica che la stessa sia necessariamente oggetto di potest legislativa residuale delle Regioni. In proposito, secondo la Corte, occorre prima procedere ad uninterpretazione del complessivo dettato costituzionale, allo scopo di verificare se le materie innominate non siano in qualche modo ascrivibili a potest legislative esclusive dello Stato, ovvero a potest legislative concorrenti incidenti su altri ambiti materiali. Nella successiva sentenza n. 376 del 2003 (in materia di asili nido), la Corte ha ribadito che in via generale, occorre () affermare l'impossibilit di ricondurre un determinato oggetto di disciplina normativa all'ambito di applicazione affidato alla legislazione residuale delle Regioni ai sensi del comma quarto del medesimo articolo 117, per il solo fatto che tale oggetto non sia immediatamente riferibile ad una delle materie elencate nei commi secondo e terzo dell'articolo 117 della Costituzione.

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Sul punto, cfr. L. Torchia La potest legislativa residuale delle Regioni, in Le Regioni, 2/2002, pp. 343 ss. e G. Rolla, Relazioni tra ordinamenti e sistema delle fonti: considerazioni alla luce della legge costituzionale n. 3 del 2001, in Le Regioni, 23/2002 pp. 321 ss.

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Giuseppe Avolio Il cerchio si chiude con la sentenza n. 6 del 2004 (in materia di sistema elettrico nazionale). Specificando lorientamento gi espresso nel leading case concluso con la richiamata sentenza n. 303 del 2003, la Consulta ha chiarito (sia pure incidentalmente) che il meccanismo ascensionale delle potest legislative sulla base del principio di sussidiariet pu riguardare anche materie oggetto di potest legislativa residuale delle Regioni. La Corte ha, infatti, affermato che, anche nelle materie di cui al comma 4 dellarticolo 117 della Costituzione (e non solo nelle materie oggetto di potest legislativa concorrente di cui al comma 3) una legge statale pu legittimamente attribuire funzioni amministrative al livello centrale ed al tempo stesso regolarne lesercizio, purch essa rispetti i principi di sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza, detti una disciplina logicamente pertinente in quanto idonea alla regolazione delle suddette funzioni e limitata a quanto strettamente indispensabile a tal fine e risulti adottata a seguito di procedure che assicurino la partecipazione di tutti i livelli di governo coinvolti attraverso strumenti di leale collaborazione o, comunque, di adeguati meccanismi di cooperazione. In definitiva, la potest legislativa residuale spettante alle Regioni da un lato, si estende (in orizzontale) alle sole materie che, oltre a non essere comprese in uno dei due elenchi contenuti nei precedenti commi 2 e 3 del medesimo articolo 117, non siano ad essi in alcun modo riconducibili sulla base di uninterpretazione sistematica del testo costituzionale; dallaltro, suscettibile di essere ulteriormente compressa (in verticale) da interventi normativi statali giustificati dallapplicazione dinamica del principio di sussidiariet35.

1.4. I principali nodi applicativi Diversi sono i problemi applicativi generati dalla revisione della Costituzione. In primo luogo la legge di revisione non ha previsto un sistema organico di norme transitorie. Non vi , infatti, alcuna norma generale che regoli compiutamente limpatto della riforma sul tessuto normativo esistente. Le ipotesi interpretative che si sono affacciate in merito a questo aspetto sono state diverse: in mancanza di espresse previsioni transitorie, le Regioni possono legiferare (e amministrare) anche prima dei trasferimenti; lVIIIa e la IXa disposizione transitoria e finale35

M. Barbero, Alle regioni una potest legislativa doppiamente residuale, in www.associazionedeicostituzionalisti.it.

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Competenze legislative trovano applicazione ancora oggi; lesigenza del previo trasferimento unesigenza logica del sistema, sicch non sarebbe opportuno lesercizio anticipato delle nuove prerogative regionali. La stessa Corte costituzionale ha dato quasi immediatamente una risposta di massima a questordine di problemi. Anzitutto, nellordinanza del 23 ottobre 2001, che ha disposto il rinvio a nuovo ruolo di numerosissimi ricorsi (introduttivi di giudizi principali o per conflitto) in materie di competenza regionale, ha stabilito che: opportuno consentire alle parti di svolgere ulteriormente le proprie difese anche in relazione alla disciplina contenuta nella legge di revisione del Titolo V della parte II della Costituzione, e questo fa intendere che il giudice costituzionale, almeno in prima battuta, ha postulato unefficacia della riforma sui giudizi pendenti36. Pi chiaramente, la Corte ha provveduto a restituire gli atti al giudice a quo in vicende nelle quali il parametro invocato era quello vecchio e occorreva pertanto rivalutare la non manifesta infondatezza della questione alla luce del nuovo. Come si legge, nella successiva ord. n. 416 del 2001, gli atti sono restituiti al giudice remittente (che aveva ipotizzato la violazione del vecchio art. 117 Cost.), considerando che successivamente alla pronuncia dell'ordinanza di rimessione entrata in vigore la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante - Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione - la quale all'art. 3 ha sostituito l'intero testo dell'art. 117 della Costituzione; che pertanto, essendo stata modificata una delle norme costituzionali invocate come parametro di giudizio, si impone la restituzione degli atti al giudice rimettente, affinch riesamini i termini della questione alla luce dell'intervenuto mutamento del quadro normativo37. Si pu concludere cos che se in sede di prima applicazione della Costituzione si ritenuto che senza i provvedimenti legislativi di trasferimento le Regioni non potessero esercitare le loro attribuzioni, nemmeno quelle di rango legislativo, oggi, nel silenzio della riforma questo vincolo e diventato al pi unesigenza logica del sistema. Riguardo al problema della continuit dellordinamento, si sono prospettate diverse soluzioni38. Si rilevato che le nuove norme costituzionali in nessuna36

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In tema di ius superveniens, improcedibilit dei ricorsi governativi presentati prima della riforma e restituzione degli atti ai giudici a quibus cfr. Corte cost.: nn. 382, 397 e 416 del 2001; 9, 13,14, 17, 26, 65, 72, 73, 76, 80, 96, 106, 117, 133, 141, 142, 144, 156, 157, 162, 165, 166, 182, 189, 190, 192, 196, 212, 228, 230, 235, 245, 246, 247, 248, 302, 304, 306 del 2002. Cfr. T. Groppi, La riforma del Titolo V della Cosituzione tra attuazione e autoapplicazione, in www.quadernicostituzionali.it. In tema di principio di continuit dell'ordinamento giuridico dopo l'entrata in vigore della legge di riforma costituzionale si veda Corte cost. 422/2002 laddove per la

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Giuseppe Avolio parte vietano allo Stato di legiferare nelle materie che l'applicazione del criterio residuale rimette alla disciplina regionale. Le leggi cos adottate, o vigenti all'atto di entrata in vigore della riforma, avrebbero carattere cedevole rispetto a quelle regionali. La loro applicabilit sarebbe cio condizionata dall'assenza, nella singola Regione, di leggi regionali disciplinanti la stessa materia. L'interpretazione non intende solamente negare l'automatica incostituzionalit di gran parte delle leggi statali per effetto dell'entrata in vigore della riforma, ma persegue anche l'obiettivo di evitare l'eccessiva frammentazione derivante dalla vigenza di venti differenti normative in molti importanti settori. La Costituzione, tuttavia, mediante l'enumerazione delle materie di legislazione concorrente, prevede espressamente gli ambiti per i quali lo Stato stabilisce i principi fondamentali e quindi la succitata interpretazione non pu ritenersi condivisibile39. Un esempio di come si sarebbe potuto arginare il problemo lo si ricava da una rapida ma rilevante comparazione con quanto previsto dallordinamento federale tedesco. La konkurrierende Gesetzgebung (ovvero la legislazione concorrente tedesca) prevede che le materie elencate nellart. 74 del Grundgesetz (di seguito GG) siano attribuite alla competenza dei Lnder. Fin qui non vi alcunaCorte, lesito del giudizio non pregiudica lambito delle competenze, rispettivamente dello Stato e della Regione, determinate dalla nuova normativa costituzionale [] non solo nel caso in cui, con laccoglimento della questione, la legge dello Stato sia annullata e quindi, per cos dire, sia azzerata la situazione normativa in contestazione; ma anche nel caso di rigetto della medesima, con la permanente vigenza della norma impugnata anche al di l del momento di entrata in vigore della legge di riforma costituzionale, permanente vigenza che conseguenza della necessaria continuit dellordinamento giuridico. In entrambi i casi, il rinnovato assetto delle competenze legislative potr essere fatto valere dallo Stato e dalle Regioni tramite nuovi atti di esercizio delle medesime, attraverso i quali essi possono prendere ci che la Costituzione d loro, senza necessit di rimuovere previamente alcun impedimento normativo. E la sentenza n. 376 del 2002 in merito alla legittimit dei regolamenti di delegificazione statali in materie di competenza regionale in quanto fonti cedevoli, laddove la Corte statuisce che fermo restando il consueto rapporto fra legislazione regionale e principi fondamentali desumibili dalle leggi statali, lemanazione dei regolamenti statali di delegificazione, riguardanti eventualmente ambiti materiali di competenza regionale, non ha alcun effetto abrogativo n invalidante sulle leggi regionali in vigore, sia emanate in attuazione dei principi di semplificazione, sia semplicemente preesistenti, n produce effetti di vincolo per i legislatori regionali. Le norme regolamentari vanno semplicemente a sostituire, in parte qua, le norme legislative statali di dettaglio che gi risultassero applicabili, a titolo suppletivo e cedevole, in assenza di corrispondente disciplina regionale. Cfr. L. Antonini, Sono ancora legittime le normative statali cedevoli? Intorno ad una lacuna "trascurata" del nuovo Titolo V, in www.associazionedeicostituzionalisti.it.

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Competenze legislative novit rispetto a quanto previsto anche dalla riforma italiana, se non fosse per che, come recita lart. 72 GG, i Lnder detengono la potest legislativa solo se e fintanto che il Bund, ovvero la federazione, non ha fatto uso, in dette materie, della propria competenza legislativa federale. Un rapporto siffatto tra potest legislative diverse si presenta sicuramente di pi facile interpretazione, perch affida ad una scelta di natura prettamente politica lo scorrimento verso lalto (il livello federale) dellesercizio della competenza legislativa40. Per dirla in altro modo, se e quando una materia sia di competenza dello Stato federale lo stabilisce direttamente ed inequivocabilmente il legislatore federale stesso. In assenza quindi di Rahmengesetze, ovvero di leggicornice, i Lnder operano come se fossero titolari di una competenza legislativa esclusiva, non essendo tenuti al rispetto di alcun limite esplicito o implicito che sia41. Sul punto intervenuta la legge del 5 giugno 2003 n. 131 (c.d. Legge La Loggia), recante disposizioni per ladeguamento dellordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, che ha testualmente stabilito con lart. 1 secondo comma (in dichiarata attuazione dellart. 117 primo e terzo comma della Costituzione, in materia di legislazione regionale): Le disposizioni normative statali vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge (11 giugno 2003) nelle materie appartenenti alla legislazione regionale continuano ad applicarsi, in ciascuna Regione, fino alla data di entrata in vigore delle disposizioni regionali in materia () fatti salvi gli effetti di eventuali pronunce della Corte Costituzionale. Le disposizioni normative regionali vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge nelle materie appartenenti alla legislazione esclusiva statale continuano ad applicarsi fino alla data di entrata in vigore delle disposizioni statali in materia, fatti salvi gli effetti di eventuali pronunce della Corte Costituzionale.

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P. Caretti, Lassetto dei rapporti tra competenza legislativa statale e regionale, alla luce del nuovo Titolo V della Costituzione: aspetti problematici, in Le Regioni, 2001, pp. 1223 ss. A. DAtena, La difficile transizione. In tema di attuazione della riforma del Titolo V, in Le Regioni, 2002, p. 315; cos anche G. Rolla, Relazione tra ordinamenti e sistema delle fonti. Considerazioni alla luce della legge costituzionale n. 3 del 2001, in Le Regioni, 2002, p. 337. Secondo Rolla la determinazione dei i principi fondamentali nella legislazione concorrente italiana dovrebbe avvenire, non in via interpretativa, bens attraverso la legge statale, cosicch in assenza di una esplicita individuazione dei principi la potest della Regione di legiferare dovrebbe essere esente da limiti.

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Giuseppe Avolio Sul piano assetto delineato dalla cd. legge La Loggia , tuttavia, calata la sentenza della Corte Costituzionale n. 303 del 2003 che ha sancito lattitudine ascensionale dei principi costituzionali di sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza sanciti dallart. 118, che il legislatore statale pu assumere e regolare con legge (anche con disposizioni di dettaglio di carattere procedurale), in deroga al normale riparto di competenze legislative delineato dal nuovo Titolo V, lesercizio di funzioni amministrative su materie in relazione alle quali lo Stato non vanti una potest legislativa esclusiva, ma solo una potest concorrente, allorquando si tratti di competenze da attrarre a livello nazionale per soddisfare incomprimibili esigenze unitarie della Repubblica. Un ulteriore elemento di problematicit riguarda la scelta di continuare ad utilizzare la materia quale criterio essenziale nel riparto della potest legislativa tra Stato e Regioni. La potest legislativa risulta ripartita tra lo Stato e le Regioni in base al criterio della materia. La riforma enumera le materie sulle quali lo Stato ha legislazione esclusiva, elenca le materie di legislazione concorrente e rimette alle Regioni la potest legislativa su ogni materia non espressamente riservata allo Stato. La materia pu essere cos identificata con l'oggetto della disciplina legislativa. Il criterio per stabilire la competenza legislativa statale e regionale consister quindi nella individuazione di ci che costituisce l'oggetto della disciplina da adottare. La riforma interviene per in un contesto profondamente mutato rispetto a quello esistente nel 1948 e nel corso dellevoluzione costituzionale la ripartizione per materia ha mostrato tutta la sua inadeguatezza. La suddivisione per materia risulta infatti ormai definitivamente superata sia nella legislazione pi recente sia nell'organizzazione pubblica. Sotto il profilo organizzativo si ricordano gli Sportelli unici (per le attivit produttive, per gli espropri, per l'edilizia), i quali costituiscono l'espressione di un'organizzazione pubblica non pi basata sulla competenza per materia ma piuttosto sull'esito finale delle attivit42. In questo contesto di matrice funzionalistica, pu risultare utile l'introduzione dell'obbligo della motivazione per le leggi statali e regionali e questo tema a

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Interessante lespressione smaterializzazione della materia, utilizzata da F. Benelli, LAmbiente tra materializzazione della materia e sussidiariet legislativa, in le Regioni, 6/2003 e cfr. in tal senso Corte Cost. 282/2002.

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Competenze legislative fronte dellesplosione del contenzioso costituzionale tornato di attualit, almeno per la dottrina43.

2. Linterazione di due modelli 2.1. Lart. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 Il penultimo articolo della legge costituzionale di riforma del Titolo V, seconda parte, della Costituzione prevede un originale meccanismo di estensione automatica alle Regioni speciali (nonch alle Province autonome di Trento e di Bolzano) delle disposizioni contenute nella legge medesima. La riforma, infatti, si applica limitatamente alle parti in cui siano previste forme di autonomia pi ampie rispetto a quelle a tali Regioni gi attribuite dai rispettivi Statuti e fino alladeguamento di questi ultimi44. Come chiaramente affermato dalla stessa Corte Costituzionale nella sentenza n. 314 del 2003, tra le maggiori forme di autonomia che si riversano nel bacino della specialit sono comprese anche le modalit in cui si estrinsecano i controlli che lo Stato svolge sull'esercizio della potest legislativa regionale e le forme di proposizione del giudizio di costituzionalit45.43

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G. Gavazzi, La motivazione delle leggi, in Il Politico, 1914, e T. Groppi, Attuazione o revisione del Titolo V?, in www.regione.emilia-romagna.it/affari_ist/rivista_34_2003/397-406%20groppi.pdf. F. Teresi, Considerazioni estemporanee a proposito delladeguamento automatico degli statuti speciali a termini dellart. 10 della legge costituzionale di modifica del Titolo V della Costituzione, in http://web.unife.it/progetti/forumcostituzionale. E si veda Corte cost. 103/2003, laddove si prevede che le disposizioni della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 non sono destinate a prevalere sugli statuti speciali di autonomia e attualmente sono invocabili (art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001) solo per le parti in cui prevedono forme di autonomia pi ampie di quelle gi attribuite e non per restringerle, da considerarsi (per la singola Provincia autonoma o Regione speciale) in modo unitario nella materia o funzione amministrativa presa in considerazione. E la sent. n. 91 del 2003 dove la Corte statuisce che pur essendo in via generale ammissibile linterpretazione adeguatrice nei giudizi in via principale, essa non tuttavia praticabile laddove la clausola di salvaguardia delle autonomie speciali e delle competenze delle Province autonome (che fa salve le competenze delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano nelle materie individuate dai rispettivi statuti) sia contraddetta da riferimenti espliciti nellatto normativo statale lesivi dellautonomia delle regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano. Cfr. sul punto le ordinanze n. 65 e 377 del 2002 e le sentenze 408 e 533 del 2003. Esplicativa la sentenza n. 282 del 2002, in materia di inversione metodologica nella

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Giuseppe Avolio 2.2. Lintreccio del nuovo art. 117 Cost. con le norme statutarie La Regione Trentino-Alto Adige viene annoverata dalla Costituzione tra quelle alle quali devono essere attribuite forme e condizioni particolari di autonomia (art. 116). Analoga previsione contenuta, riguardo alla popolazione di madrelingua tedesca della Provincia di Bolzano, nellAccordo di Parigi46. La prima e pi importante espressione di questa autonomia il riconoscimento alla Regione ed alle Province della potest di emanare norme legislative, ossia di regolamentare le materie ad esse riservate con atti aventi nellordinamento giuridico italiano sia il valore, sia lefficacia di legge. Il catalogo delle materie nelle quali la Provincia si vede riconosciuta la competenza legislativa esclusiva contenuto nellart. 4 dello Statuto. I limiti statutari specifici di questa competenza sono la Costituzione, i principi dellordinamento giuridico dello Stato ed il rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali, tra i quali compreso quello della tutela delle minoranze linguistiche locali, nonch le norme fondamentali di riforma economico-sociali della Repubblica47. La Provincia emana norme legislative, in virt della sua potest legislativa concorrente, nelle materie elencate nellart. 9 dello Statuto. Allo Stato spetta, infatti, la definizione dei principi fondamentali e della cornice normativa uniforme, mentre a Regione e Province viene affidato il compito di svolgere tali principi dettando una completa legislazione della materia. I principi stabiliti dalle leggi quadro dello Stato ed i limiti previsti per la potest legislativa esclusiva segnano lampiezza di questa competenza. Un ulteriore potest legislativa statutariamente prevista, quella integrativa, necessita di unapposita previsione con la quale lordinamento statale consenta a Regione e Province di intervenire con una loro specifica e derogatoria legislazione nella disciplina di materie che sono in via di principio riservate allaricerca di limiti alla legislazione regionale, laddove la Corte afferma che la risposta al quesito se la legge regionale impugnata rispetti i limiti della competenza regionale, ovvero ecceda i medesimi, deve oggi muovere non tanto dalla ricerca di uno specifico titolo costituzionale di legittimazione dellintervento statale, quanto dallindagine sullesistenza di riserve, esclusive o parziali, di competenza statale. Art. 2 dellAllegato IV, del Trattato di pace tra lItalia e le Potenze alleate ed associate, firmato a Parigi il 10 febbraio 1947: The populations of the above mentioned zones will be granted the exercise of autonomous legislative and exclusive regional power. Art. 4, Stat.

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Competenze legislative potest statale, mentre lultima specie di potest legislativa statutariamente prevista, quella delegata, viene ad esistere solo se e quando lo Stato intenda attribuire alla Regione ed alle Province la potest di emanare norme legislative in materie estranee alle rispettive competenze. In questultima tipologia rientrava anche la potest attuativa che veniva riconosciuta esplicitamente dalla Costituzione alle sole regioni a statuto ordinario. Nel sistema statutario infine la potest legislativa generale e residuale spettava allo Stato. Descritti a grandi linee il sistema statutario di ripartizione della potest legislativa, opportuno reinterpretarle alla luce delle innovazioni che in questo campo ha portato la recente riforma del Titolo V, seconda parte, della Costituzione. Il nuovo quadro costituzionale di riferimento in materia di ripartizione della potest legislativo perde, sotto questo profilo, parte del suo gi scarso rigore geometrico quando immettiamo nellanalisi lulteriore variabile dellautonomia speciale48. Il dato che emerge ad una prima lettura unassai atipica articolazione del nuovo riparto della potest legislativa fra potere centrale ed autonomia speciale. Sostanzialmente ci troviamo dinanzi al mantenimento di ben otto separati cataloghi di competenze: a) materie esclusive dello Stato (art. 117 c. 2 Cost.), b) competenze concorrenti (art. 117 c. 3 Cost.), c) legislazione regionale esclusiva (art. 4 St.), d) legislazione provinciale esclusiva (art. 8 St.), e) competenze regionali concorrenti (art. 5 St.), f) competenze provinciali concorrenti (art. 9 St.),

g) potest legislativa provinciale integrativa (art. 10 St.), h) competenza legislativa provinciale o regionale trasferita (art. 17 St.),

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Cfr. G. Romagnoli, Riforme costituzionali e autonomie speciali, in Nuove autonomie, 3/2002, pp. 311 ss.

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Giuseppe Avolio tale assetto evidentemente d luogo a serie difficolt nellindividuazione della titolarit concreta di una determinata funzione, tanto pi che alcune materie risultano sovrapposte49. 2.3. Il problema dei limiti ed il raffronto tra potest regionale residuale e potest primaria provinciale Alla potest legislativa regionale e provinciale erano imposti, prima della riforma, una serie di limiti di carattere generale che, seppur non esplicitamente richiamati nello Statuto, rappresentano un logico corollario del sistema delle fonti cos come previsto dalla Costituzione. Il primo di tali limiti quello del territorio, che impone alla Regione ed alle Province di esercitare la loro potest solo ed esclusivamente nel rispettivo ambito territoriale. Non mancavano tuttavia elementi che gi facevano propendere per una relativizzazione di tale vincolo, elementi legati da un lato allevoluzione a cui si assistito nella determinazione del cd. potere estero degli enti infrastatuali50, e dallaltro allinterpretazione estensiva della nozione di territorio regionale che si andato affermando nella giurisprudenza della Corte costituzionale51. Il secondo ordine di limiti alla potest legislativa di questi enti era quello della materia: dove una materia non era espressamente attribuita alla competenza regionale, si49

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F. Palermo, LAlto Adige nel processo di riforma federale dellItalia in A. Di Michele, F. Palermo, G. Pallaver (cur.), 1992. Fine di un conflitto. 10 anni dalla chiusura della questione sudtirolese, Bologna, 2003. Tra i tanti esempi possibili si pensi alla competenza statale esclusiva in materia di legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e citt metropolitane (art. 117 c. 2 lett. p cost.), mentre spetta alla Regione Trentino-Alto Adige (in base allart. 4 n. 3 Stat., come modificato con lart. 6 l. cost. 2/1993) lordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni. Oppure alla competenza concorrente in materia di istruzione (art. 117 c. 3 cost.), che potrebbe porsi in contrasto con le competenze provinciali in materia come disciplinate da ultimo dalle norme di attuazione del 1996. Inoltre, non chiara nemmeno la delimitazione della portata della competenza concorrente, che potrebbe ritenersi di due tipologie diverse: quella prevista dalla costituzione riserva allo Stato la determinazione dei principi fondamentali, quella disciplinata dallo Statuto parla di principi tout court, n dato di sapere se le competenze concorrenti possono esercitarsi in mancanza della legge statale di determinazione dei principi fondamentali. In ordine a tale dinamica si veda F. Palermo, Il potere estero delle Regioni, Padova, 1999. Sent. 179/1987 e 829/1988, dove la Corte afferma che quello territoriale non un limite assoluto per la legislazione regionale, allorch la regione agisce come ente esponenziale e rappresentativo degli interessi della propria comunit attraverso forme che si proiettano al di fuori del territorio regionale; sent. 251/1993 in tema di iniziative a favore degli emigrati.

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Competenze legislative espandeva nella sua pienezza la potest legislativa dello Stato52. Questo elemento, nel nuovo quadro costituzionale di riferimento, ha subito una sostanziale rivoluzione copernicana, laddove sono le Regioni a vedersi riconosciute la potest legislativa residuale. Ulteriore limite alla potest legislativa di Regione e Province linteresse regionale o provinciale che esse devono perseguire. Tali enti, infatti, essendo esponenziali solo di una parte della popolazione italiana, non sono legittimati a tutelare o disciplinare interessi che esulino dalla dimensione che rappresentano53. Corollario di questultimo profilo di limitazione della potest legislativa cos come ancora disciplinata dallo Statuto era altres linammissibilit dinterventi del legislatore regionale o provinciale nellambito della regolamentazione dei rapporti di diritto privato54, nel campo del diritto penale55 ed in quello del diritto processuale e dellorganizzazione giurisdizionale56. Lo statuto dautonomia del Trentino-Alto Adige contiene delle eccezioni a tale principi, laddove attribuisce la disciplina degli usi civici, dei masi chiusi e delle comunit familiari rette da antichi statuti o consuetudini alle Province. Limiti generali quali lordinamento civile57 ricostruito fino alla recente riforma del Titolo V, parte seconda, della Costituzione come un limite implicito alla potest legislativa delle autonomie regionali e provinciali, sono oggi al contrario non pi limite ma competenza esplicitamente prevista dal novellato articolo 117 Cost. fra le materie riservate alla potest legislativa dello Stato,52 53

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Corte cost. 151/1974. Interessi di carattere unitario e nazionale sono quindi affidati alla cura dello Stato al quale la Corte costituzionale ha riconosciuto anche un penetrante potere di coordinamento delle attivit regionali anche nelle materie attribuite alla potest esclusiva di questultime, al fine di determinare condizioni uniformi di normazione sullintero territorio nazionale. Sent. 340/1983, 210/1987 e 796/1988. Dato che la loro disciplina uniforme attiene allunit dellordinamento statale, interesse sicuramente di rango nazionale ed unitario. Corte cost. 72/1965, 108/1975, 38/1977 e 691/1988. Il principio di tipicit dei reati e delle pene, sancito dallart. 25 Cost., impone che tutto il magistero punitivo sia riservato al legislatore statale. Fra le altre Corte cost. sentt. 79/1977, 487/1989, 204/1991, 213/1991 ed il parere del Cons. di Stato 270/1973, in Rass. Cons. St., I/1974, p. 481. Corte cost. sentt. 43/1982, 203/1987, 767/1988 e 505/1991, la Corte ha argomentato lesistenza in materia di una riserva di competenza statale per il fatto che lart. 108 della Cost. richiede(va) che le norme sullordinamento giurisdizionale e sulla magistratura siano uniformi per lintero territorio nazionale. Cfr. G. Avolio, Riforma del Titolo V, IIa parte della Costituzione, ed il diritto privato regionale, in Informator 2/2003, pp. 9 ss.

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Giuseppe Avolio ovvero del soggetto che presidia, nel nuovo quadro costituzionale di riferimento, gli interessi non regionalmente frazionabili riconosciuti allinterno dellordinamento repubblicano. Con la riforma del Titolo V, inoltre, lestensione degli ambiti di competenza regionale, discendente dal ribaltamento della tecnica di riparto delle materie tra Stato e Regioni, e laccresciuta capacit di penetrazione della normazione regionale entro siffatti ambiti ha fatto temere lesplosione e parcellizzazione del sistema delle fonti allinterno del sistema italiano. evidente, infatti, che qualora allespansione dei campi materiali dintervento regionale si sommasse una lettura dei limiti agli interventi stessi tale da non porre un argine adeguato (o, addirittura, alcun argine) alle manifestazioni dellautonomia, la possibile degenerazione di questultima sarebbe da mettere seriamente in conto. Nel tentativo di preservare lequilibrio assiologico del sistema costituzionale parte della dottrina arrivata a formulare la conclusione, secondo cui la competenza regionale in fatto di diritti rimane ad ogni modo esclusa per tutti quei diritti che fanno capo alle materie indicate nel secondo comma del 117, siano essi civili o sociali, siano, ovviamente, di altra natura. Cos, ad esempio, i diritti che fanno capo al processo ovvero prendono corpo nel corso di esperienze processuali o, ancora, gli altri la cui limitazione risulta da norme penali sono categoricamente esclusi dallarea di competenza regionale, in forza di esplicite indicazioni in tal senso contenute nella Carta novellata e che, peraltro, come pure assai noto, razionalizzano limiti di antica elaborazione dottrinale e giurisprudenziale58. In merito a questo aspetto, un particolare problema emerso relativamente al confronto dei nuovi limiti della cd. potest residuale regionale con quelli della potest primaria provinciale. Ricostruendo il dibattito giurisprudenziale e

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Una pi felice razionalizzazione di quello che evidentemente deve rimane un limite al frazionamento regionale degli interessi e dei diritti avrebbe potuto seguire la strada imboccata dal Legislatore costituzionale tedesco che, non ha mancato di annoverare fra le competenze legislative concorrenti (art. 74, n. 1 GG) il diritto civile, il diritto e l'esecuzione penale, l'ordinamento giudiziario e la procedura, l'avvocatura, il notariato e la consulenza legale. Tale prospettiva non stata tuttavia neppure accennata nella recente riforma del Titolo V, tanto che il Legislatore costituzionale italiano ha precluso anche la possibilit di utilizzare in questo campo le potenzialit offerte dal novellato art. 116 Cost. Fra le ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia che Stato e Regioni possono ora negoziare non figura infatti tout court la lettera l secondo comma dellart. 117, bens solo lorganizzazione della giustizia di pace.

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Competenze legislative dottrinale che ne scaturito nel quadro dellautonomia speciale della Provincia di Bolzano si possono trarre interessanti spunti di riflessione. Come noto il catalogo delle materie nelle quali la Provincia si vede riconosciuta la competenza legislativa esclusiva contenuto nellart. 4 dello Statuto ed i limiti statutari specifici di questa competenza sono la Costituzione, i principi dellordinamento giuridico dello Stato ed il rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali, tra i quali compreso quello della tutela delle minoranze linguistiche locali, nonch le norme fondamentali di riforma economico-sociali della Repubblica59. La Corte Costituzionale nella sentenza n. 48 del 2003, ricordando che gli enunciati del nuovo Titolo V non si applicano, in forza della clausola di maggior favore, se non per le parti in cui prevedono forme di autonomia pi ampie rispetto a quelle gi attribuite, ha riconosciuto in materia di ordinamento degli enti locali60 la "pienezza" della competenza riconosciuta in questo campo alle autonomie speciali. Questa competenza, si aggiunge, non intaccata dalla riforma del Titolo V () ma sopravvive, quanto meno nello stesso ambito e negli stessi limiti definiti dagli statuti. Pi avanti, poi si precisa che i limiti statutariamente posti allesercizio della potest primaria (e, segnatamente, larmonia con la Costituzione e coi princpi dellordinamento giuridico della Repubblica) sono da tener fermi. La potest legislativa piena , insomma, da considerare, in relazione alla materia de qua, complessivamente pi vantaggiosa per lautonomia della nuova potest residuale. Con specifico riferimento al problema dei limiti, questa affermazione apre, in astratto, a due esiti interpretativi opposti: a) che, ad avviso della Corte, i vecchi limiti valgano, pur nel silenzio del quarto comma dellart. 117, anche per la potest residuale e, poich, a parit di limiti, i confini del campo materiale relativo allordinamento degli enti locali, cos come delineati dagli statuti, risultano maggiormente estesi di quelli descritti nel Titolo V, in conseguenza del ritaglio stabilito nel comma 2, lett. p), se ne ha che la vecchia potest primaria esprime un maggior grado lautonomia rispetto alla nuova; b) che i vecchi limiti non valgano per la potest residuale e che, per, ciononostante, questultima risulti ugualmente meno favorevole per la Regione (ad es., in quanto soggetta59 60

Art. 4 Stat. Cfr. F. Merloni, Il destino dell'ordinamento degli enti locali (e del relativo Testo unico) nel nuovo Titolo V della Costituzione, in Le Regioni, 2-3/2002 pp. 409 ss.

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Giuseppe Avolio allosservanza di altri limiti, suoi propri, quali discendenti da competenze "trasversali" riconosciute allo Stato dal comma 2 dellart. 117, per quanto queste ultime difficilmente possano interferire con la materia dellordinamento degli enti locali in rilievo nella citata pronuncia: si pensi solo alla definizione dei "livelli essenziali" delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali)61. Nel caso in esame, se la Regione dispone, in base allo Statuto, dellattitudine a ricoprire con le sue norme tutto quanto il campo materiale dellordinamento degli enti locali, proprio perch la disciplina sullo stesso prodotta soggiace a limiti astrattamente idonei a salvaguardare il bene dellunit (dallarmonia con la Costituzione e coi princpi dellordinamento giuridico, allosservanza delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali)62. Quanto, insomma, la Regione ha di meno, per Costituzione, sul fronte dei campi materiali, lo guadagna per compenso sul fronte dei limiti (sempre che giudicati di minore pervasivit degli antichi), cos come quanto invece guadagna per statuto sullun piano, perde sullaltro. Ogni "sistema" (o "sottosistema") di regole ha, insomma, una sua coerenza e compiutezza, risultante dal modo con cui si incrociano e reciprocamente sorreggono lasse verticale dei limiti e lasse orizzontale delle materie. Sostituire uno di tali assi con laltro, preso a prestito da un "sistema" diverso, rischia di far sbilanciare la costruzione in tal modo eretta, proprio per la eterogeneit di fattura degli elementi altrove estratti ed innestati su un contesto ordinamentale refrattario ad accoglierli63.61 62 63

A. Ruggeri, Corte costituzionale sentenza n. 48/2003. Potest legislativa primaria e potest "residuale" a confronto, in www.federalismi.it. A. Ruggeri, Potest legislativa primaria e potest "residuale" a confronto (nota minima a Corte cost. n. 48 del 2003), in http://www.giurcost.org. Sul punto si veda la sentenza n. 536 del 2002 della Corte costituzionale sui rapporti tra competenza legislativa statale esclusiva e competenza legislativa regionale piena o esclusiva. La sentenza decide un ricorso in via principale sollevato dal Governo nei confronti di una legge della Regione Sardegna che regola lesercizio della caccia nella Regione. Oggetto del contendere , ancora una volta, la decisione da parte della Regione Sardegna di estendere il periodo di esercizio della caccia rispetto a quello fissato per il territorio nazionale dal legislatore statale, decisione che gi la Regione Sardegna aveva adottato e che, nel passato assetto costituzionale, la Corte aveva avuto modo di dichiarare incostituzionale ritenendo il termine fissato dal legislatore statale vincolante anche per le Regioni a statuto speciale in quanto norma fondamentale di riforma economico-sociale (sent. 323/1998). Per il Governo, anche di fronte alla modifica dellassetto costituzionale delle competenze recato dalla legge cost. n. 3/2001, non verrebbe meno la vigenza della legislazione statale ma semplicemente muterebbe la natura del limite da essa ricavabile per la legislazione regionale. Cos, nella vigenza del vecchio Titolo V della seconda parte della

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Competenze legislative In questa ricostruzione, il rischio che la riforma del Titolo V resti una riforma dimezzata, ad effettivit limitata, i cui effetti, cio, siano destinati ad arrestarsi dinnanzi al muro invalicabile della specialit regionale. Se pur vero che lesistenza degli ordinamenti differenziati non stata affatto messa in discussione, anzi pu dirsi rafforzata dal fatto che il legislatore di revisione, per la prima volta nella storia dei rapporti tra Stato e regioni speciali, utilizzi la clausola dellapplicazione, a queste regioni, delle sole forme di autonomia pi ampie rispetto a quelle gi attribuite, non pu neppure non tenersi nel dovuto conto il ruolo istituzionale completamente inedito, e sensibilmente rafforzato, che la riforma ha ritagliato per tutti gli enti locali della Repubblica. A tal fine, attesa la portata dellart.114 come principio generale dellordinamento, si potrebbe ritenere che esso, sulla base di quanto previsto dai singoli statuti speciali, entri a far parte del genus dei principi dellordinamento giuridico della Repubblica, e si traduca cos in limite allesercizio della competenza legislativa piena della Regione. In questo modo, si creerebbe un varco che consentirebbe alle disposizioni del nuovo Titolo V di spiegare i loro effetti innovativi sugli ordinamenti differenziati, non solo quando esse si traducano in forme pi ampie

Costituzione la legge statale fungeva da normativa quadro in materia di caccia per le Regioni di diritto comune (essendo la caccia tra le materie di competenza legislativa concorrente) e si applicava almeno parzialmente anche nei confronti delle Regioni a statuto speciale (dotate di competenza primaria in materia in virt delle disposizioni statutarie) in quanto recante norme fondamentali di riforma economico-sociale (cos, la sent. 323/1998). Ma anche con la novella costituzionale, pur essendo la caccia divenuta materia di competenza legislativa regionale piena (o esclusiva residuale) ai sensi dellart. 117, 4 comma, Cost. in quanto non pi espressamente annoverata tra le materie di competenza concorrente, la normativa statale sulla caccia antecedente alla riforma rimarrebbe comunque in vigore in quanto legge posta a protezione dellambiente, riconducibile quindi alla competenza statale esclusiva ex art. 117, c. 2, lett. s); e ci varrebbe anche nei confronti di una Regione a statuto speciale, perch lart. 10 della legge cost. n. 3/2001 ha come effetto lapplicabilit delle nuove norme anche a tali Regioni. La Corte sposa le tesi sostenute dal ricorrente dichiarando lincostituzionalit della proroga del termine della stagione venatoria nella Regione Sardegna. La pronuncia si segnala per la ricostruzione (di valenza generale) dei rapporti tra legislazione esclusiva statale e legislazione piena/esclusiva regionale. Per la Corte, infatti, diversamente da quanto argomentato dalla difesa regionale, questi rapporti non si risolvono in favore della Regione in virt dellapplicazione del criterio della specialit con una conseguente riduzione della competenza statale, ma postulano anche nelle materie di competenza regionale in astratto esclusiva la permanenza di una competenza statale, limitata alla previsione di standard minimi di tutela uniformi sul tutto il territorio nazionale a tutela di interessi nazionali unitari ritenuti preminenti.

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Giuseppe Avolio di autonomia, ma anche quando assurgano a principi generali dellordinamento, cui la legislazione regionale, seppur esclusiva, deve armonizzarsi. 2.4. La competenza legislativa provinciale secondaria e la riforma La Provincia emana norme legislative, in virt della sua potest legislativa concorrente, nelle materie elencate nellart. 9 dello Statuto. La potest legislativa concorrente, definita anche ripartita o secondaria, comune sia alle Regioni e Province a statuto speciale, sia a quelle ordinarie, e nei settori in cui essa sussiste ammesso a legiferare anche lo Stato. Allo Stato spetta infatti la definizione dei principi fondamentali e della cornice normativa uniforme, mentre a Regione e Province viene affidato il compito di svolgere tali principi dettando una completa legislazione della materia. I principi stabiliti dalle leggi quadro dello Stato ed i limiti previsti per la potest legislativa esclusiva segnano lampiezza di questa competenza. La particolare articolazione del regime dautonomia per il Trentino-Alto Adige, in virt della quale sullo stesso territorio insistono la potest legislativa oltre che dello Stato anche di ben altri tre enti territoriali, la Regione e le due Province, complica in parte lassetto della competenza legislativa provinciale secondaria. Oltre alle leggi quadro statali tale competenza deve, infatti, rapportarsi con le attribuzioni, di natura ordinamentale, che lo statuto riconosce alla Regione. Sebbene alla Regione non venga riconosciuto il potere di emanare leggi quadro che garantiscano e prevedano una cornice uniforme di principi materiali entro i quali debba essere esercitata la competenze legislativa concorrente della Province, la previsione per alcune materie che sia la Regione a disciplinare le struttura degli enti ed istituzioni coinvolti, obbliga naturalmente il legislatore provinciale ad unopera dadeguamento dei suoi interventi64. Nella fase di transizione dal vecchio al nuovo sistema di riparto delle competenze, inoltre i principi fondamentali dovranno trarsi dalle leggi statali nuove rivolte a tale scopo, ma anche dalla legislazione statale gi in vigore65. In questo campo come linnovazione pi importante della riforma si pu cogliere nella lettura attenta di un punto fondamentale della sentenza n. 303 del64 65

Cfr. art. 2 d.P.R. 474/1975. Lo stesso principio era gi stato affermato, anni prima, da Corte Cost. 4.3.1971, n. 39, in Giur. cost., 1971, 184 e da Corte Cost., 26.5.1981, n. 70, ivi, 1981, 671. Ultima, in ordine di tempo, a sancirlo, ora per nellambito del nuovo quadro costituzionale, stata Corte Cost. 1.10.2003, n. 303, in www.giurcost.org/decisioni/2003/0303s03.html.

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Competenze legislative 2003 della Corte Costituzionale66. Rileva, infatti, la Consulta che linversione della tecnica di riparto delle potest legislative e lenumerazione tassativa delle competenze dello Stato operata dalla riforma costituzionale del 2001 dovrebbe portare (in linea generale) ad escludere la possibilit di dettare norme suppletive statali nelle materie di legislazione concorrente (e, a maggior ragione, nei residuali ambiti riservati alla legislazione regionale esclusiva). Sottolinea, inoltre, la Corte che la disciplina statale di dettaglio a carattere suppletivo determina una temporanea compressione delle competenze legislative regionali che, nel nostro sistema a costituzione rigida, consentito solo nelle eccezionali ipotesi in cui lo Stato pu attrarre le funzioni amministrative (e normative) per soddisfare preminenti esigenze unitarie della Repubblica, di cui ragionevole assicurare limmediato svolgersi e che non possono essere esposte al rischio della ineffettivit. Al di fuori di tali straordinari casi, pertanto, si chiarisce che esclusa la facolt dello Stato di dettare norme di dettaglio cedevoli, in attesa del varo delle leggi regionali, nelle materie di legislazione concorrente e qualsiasi norma suppletiva negli ambiti residuali riservati alla legislazione esclusiva delle Regioni a statuto ordinario ed a statuto speciale. Nel quadro costituzionale attualmente vigente, e conformemente allinterpretazione della Consulta, diviene dunque difficilmente conciliabile, in primo luogo, il citato art. 1 secondo comma della legge n. 131 del 2003 (cd. Legge La Loggia), considerato, da un lato, che tale norma intende preservare in via generale, e senza eccezioni, lefficacia temporanea (sino allepoca di emanazione delle norme regionali sopravvenute) delle norme statali vigenti alla data dell11 giugno 2003, anche se approvate dopo lentrata in vigore della riforma costituzionale del 2001, in relazione alle materie appartenenti alla legislazione regionale e considerato, dallaltro, che la salvezza degli effetti di eventuali pronunce della Corte Costituzionale in essa contemplata non sembra metterla automaticamente al riparo dalle conseguenze dei suoi evidenti vizi di legittimit costituzionale.

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E. DArpe, La Consulta censura le norme statali cedevoli ponendo in crisi il sistema: un nuovo aspetto della Sentenza 303/2003, in http://web.unife.it.

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Giuseppe Avolio

2.5. Competenza legislativa provinciale integrativa e delegata e la riforma La potest legislativa integrativa necessita di unapposita previsione con la quale lordinamento statale consenta a Regione e Province di intervenire con una loro specifica e derogatoria legislazione nella disciplina di materie che sono in via di principio riservate alla potest statale. Tale potest trova la sua, seppur non esplicitata67, ratio nellesigenza di adeguare la normativa nazionale alle specificit dellautonomia locale. Questa esigenza rappresenta anche il limite allesercizio di tale competenza, che oltre a rispettare i vincoli previsti per la potest primaria e concorrente, non pu apportare agli interventi normativi, ai quali aderisce, correzioni tali da comportare una rottura o una deviazione importante della regolamentazione globale dei rapporti che la legge statale detta. Le disposizioni dattuazione dello statuto in materia di rapporto tra normazione statale e normazione regionale e provinciale hanno comunque chiarito che resta in ogni caso ferma limmediata applicabilit nel territorio regionale delle leggi costituzionali e degli atti legislativi dello Stato nelle materie nelle quali alla Regione o alla Provincia autonoma attribuita delega di funzioni statali, ovvero potest legislativa integrativa delle disposizioni statali, di cui agli artt. 6 e 10 dello Statuto68. La potest legislativa delegata, diversamente, viene ad esistere solo se e quando lo Stato intenda attribuire alla Regione ed alle Province la potest di emanare norme legislative per servizi relativi a materie estranee alle rispettive competenze69. In questultima tipologia rientra anche la potest attuativa riconosciuta esplicitamente dalla costituzione alle sole Regioni a statuto ordinario70. In virt del dettato statutario che attribuendo a Regione e Province un potere di natura dispositiva pi ampio, perch privo di limitazioni esplicite, rispetto quello previsto dalla costituzione per le Regioni a statuto ordinario, si pu affermare che per la Regione e le Province nella potest legislativa delegata sia ricompresa anche quella attuativa. In riferimento a dette tipologie si rileva che probabilmente a causa del deciso allargamento che alle competenze regionali67 68 69 70

Come invece avviene nello statuto della Sardegna, art. 5, della Val dAosta, art. 3, e del Friuli-Venezia Giulia, art. 6. Art. 2 d. lgs. 266/1992. Art. 17 Stat. Art. 117 u.c.

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Competenze legislative deriva dal nuovo testo, scompaiono sia la possibilit, ex art. 117, comma 2, nel testo del 1948, che leggi della Repubblica demandino alla Regione il potere di emanare norme per la loro attuazione, detta anche "competenza integrativafacoltativa"71 sia, in ragione della nuova previsione di cui allart. 116 Cost. la competenza legislativa provinciale o regionale trasferita. Come dire che, materie per le quali, sotto il vigore del testo costituzionale del 1948, lo Stato poteva riconoscere maggiori competenze di quelle statutariamente previste o demandare il potere di emanare norme per lattuazione, sono oggi o gi proprie delle autonomie speciali e ordinarie quali materie della generale potest residuale, oppure sono concorrenti (e lo Stato gi interviene limitatamente ai principi fondamentali) oppure sono proprie dello Stato e come tali definitivamente precluse alle Regioni dato che il dettato costituzionale le definisce esplicitamente esclusive e quindi, sembrerebbe, non ripartibile. Ci potrebbe sembrare confermato anche dalla previsione, al contrario, della possibilit di delegare alle Regioni nelle materie di competenza statale il potere regolamentare (art. 117 c. 6), e ci perch pare evidenziarsi cos una esplicita volont di prevedere da una parte espressamente la possibilit di delega alle Regioni nelle materie di legislazione esclusiva per quanto concerne la potest regolamentare e, dallaltra, di non prevedere tale possibilit di delega per quanto concerne le norme di rango legislativo per lattuazione. Certo non agevole affermare incontrovertibilmente che la mancanza di specifica previsione al riguardo possa essere certamente ed univocamente interpretata come mancanza assoluta di possibilit che, nelle materie riservate allo Stato, questo deleghi alle Regioni ladozione di norme di attuazione.

3. Conclusioni Con la fondamentale sentenza n. 303 del 2003 la Corte costituzionale ha profondamente modificato il quadro generale della ripartizione delle competenze legislative cos come scaturito dalla riforma del Titolo V, rinvenendo nel nostro ordinamento costituzionale congegni volti a rendere pi flessibile un disegno che, in ambiti nei quali coesistono, intrecciate, attribuzioni e funzioni diverse, rischierebbe di vanificare, per lampia articolazione delle competenze,

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Art. 117 u.c.

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Giuseppe Avolio istanze di unificazione presenti nei pi svarati contesti di vita, le quali, sul piano dei principi giuridici, trovano sostegno nella proclamazione di unit e indivisibilit della Repubblica. In una sorta di parallelismo rovesciato la Corte trae dallattivazione della sussidiariet sul piano dellamministrazione, volta nel caso di specie alla allocazione in capo allo Stato di funzioni spettanti alle Regioni, il convincimento che nel medesimo verso potrebbe muoversi anche la legislazione, in deroga al quadro costituzionale delle competenze72. Vera e propria chiave ideologica della riforma, il principio di sussidiariet rappresenta cos anche per il legislatore sia esso statale, regionale o provinciale un ostico interlocutore, stante la sua mutevole e spesso sfuggente forma. Un possibile correttivo a questo stato di indubbia incertezza (ancella del contenzioso) il nuovo tipo di legge, con cui sempre secondo al Corte si attiva la sussidiariet. Tale genus viene gravato dellosservanza di metanorme di produzione giurisprudenziale (lespressione di G. DAmico) e dovrebbe essere frutto della procedimentalizzazione delle attivit ispirata al principio di partnership, volto a concretarsi in una produzione consensuale delle regole73. Accanto a questo aspetto che pur privilegia il versante ascendente, non mancato chi pragmatiamente ha rilevato che la legislazione regionale, anche per una tradizione ancora non del tutto compiuta, per mancanza di attrezzature, non riesce a coprire quegli spazi pi tecnici, pi delicati, pi critici. Quindi il fatto che una legislazione nazionale sopperisca, d'accordo con le Regioni, a esigenze di normazione in tutte le materie, un'esigenza reale. Se si va a vedere la legislazione dei Lnder in Germania, essa una legislazione tutto sommato abbastanza povera. Il grosso della legislazione tedesca portante sta in quella del Bund, ma tutta una legislazione concordata con le Regioni, questo il punto. Quindi, senza una Camera delle Regioni non si pu fare niente, il sistema inceppato74.72

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Lespansione della sussidiariet al campo della legislazione era gi stata propugnata, tra gli altri, da O. Chessa, La sussidiariet verticale nel nuovo Titolo V, in AA.VV., Alla ricerca dellItalia federale, G. Volpe (cur.), Pisa, 2003, pp. 173 ss. Cfr. F. Pizzetti, Dalle riforme della Costituzione ad un sistema costituzionale condiviso, in Le Istituzioni del federalismo, 3-4/2001, pp. 599 ss. Intervento del prof. Vincenzo Cerulli Irelli al convegno La riforma ist