El CotidianoISSN: 0186-1840cotid@correo.azc.uam.mxUniversidad Autnoma Metropolitana UnidadAzcapotzalcoMxico

Alvarado M., ArturoLa polica, los militares, el sistema de seguridad pblica y la administracin de la coaccin: Mxico

frente a Amrica LatinaEl Cotidiano, nm. 153, enero-febrero, 2009, pp. 63-72

Universidad Autnoma Metropolitana Unidad AzcapotzalcoDistrito Federal, Mxico

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El Cotidiano 153 63

Arturo Alvarado M.*

1.. Los mexicanos estamos experi-mentando una serie de transformacio-nes en el mbito de la seguridadpblica. Por una parte, hemos sidoprotagonistas de una tendencia fluc-tuante para construir un rgimen m-nimo de garantas democrticas; porotra parte, hemos vivido una acentua-cin de la violencia delictiva que vio-lenta las garantas, y tambin hemossufrido una combinacin de nuevas yantiguas formas de represin por par-te del aparato del Estado; stas vandesde el tradicional abuso policial hastalos cada vez ms usuales operativosmilitares, tomas militares de ciudades,incursiones, e intervenciones militaresen patrullaje policial en varias ciuda-des del territorio. No obstante el dis-curso civilista de los legisladores y

La polica, los militares, el sistemade seguridad pblica y laadministracin de la coaccin:Mxico frente a Amrica Latina

No obstante el discurso civilista de los legisladores y algunos funcionariospblicos, hay una mayor y ms evidente presencia de las fuerzas militares en tareasde seguridad pblica y persecucin de los delitos, en particular contra el narcotr-fico y el llamado crimen organizado; pero no slo eso, tenemos una presenciadisfrazada de los militares en los cuerpos de las nuevas policas federales, que hanintervenido en diversos operativos contra sindicatos y contra algunos grupos con-testatarios al gobierno.

algunos funcionarios pblicos, hay unamayor y ms evidente presencia de lasfuerzas militares en tareas de seguri-dad pblica y persecucin de los deli-tos, en particular contra el narcotrficoy el llamado crimen organizado; perono slo eso, tenemos una presenciadisfrazada de los militares en los cuer-pos de las nuevas policas federales,que han intervenido en diversosoperativos contra sindicatos y contraalgunos grupos contestatarios al go-bierno.

En Mxico, como en otros pasesde Latinoamrica, este pacto social queconstituy el Estado con un cuasi-mo-nopolio de la violencia fsica del mismose est desvaneciendo. La consecuen-cia es una incertidumbre de las expec-tativas de sus ciudadanos, una prdidade confianza y legitimidad de las insti-tuciones pblicas de prevencin ycombate al delito, y una suerte de es-

tado de violencia criminal con resul-tados impredecibles en el mbito delcontrol poltico y la legitimidad1.

Cmo hemos llegado a esta si-tuacin? Qu probabilidad existe deque las tendencias delictivas disminu-yan? Pueden los gobernantes haceresto? Pueden los militares resolver losretos organizacionales y de polticaanticrimen que necesitamos los mexi-canos? Cmo conocer si los milita-res realmente cumplen con las metasque deseamos realizar y no los inte-reses de un particular grupo poltico?Y, qu consecuencias tiene para unrgimen de control democrtico delas fuerzas coercitivas? Para respon-

* El Colegio de Mxico. Correo electrni-co: .

1 Zaverucha, Jorge, The Doctr ine ofGuaranteeing Law and Order: The increased role ofthe Brazilian Army in activities of public security.Calgary, Canada, University of Calgary, LatinAmerican Research Center, Working Paper, 8June 2008, p. 23.

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der estas interrogantes, considero que debemos abordarcuatro dimensiones del problema. La primera es el supues-to reto de crear una nueva polica federal; la segunda es larelacin entre las distintas fuerzas pblicas y privadas, noslo entre el ejrcito y las policas pblicas. La tercera seradiscernir entre las alternativas de este sistema, en particu-lar los cambios en el Sistema Nacional de Seguridad Pbli-ca (SNSP o SGSP) a la luz de las reformas legales recientes;finalmente, describir las alternativas y dilemas de la parti-cipacin ciudadana, tan diversa, heterognea y complejacomo la propia poltica federal en proteccin. Describirrpidamente estos temas y me detendr por ahora en ins-peccionar la pieza central del problema, el SNSP.

2. Una polica ms? Las declaraciones y actos de laadministracin federal pareceran indicar que el principalreto del gobierno sera organizar una nueva polica. Si estofuera as, entonces, lo que tendramos que examinar es bajoqu condiciones histricas llegamos a esta necesidad, y cmosurgen los proyectos; en este sentido, examinar nuestropasado en materia de organizacin policial, y adems men-cionar algunos ejemplos de creacin de policas nacionalesrecientes en el continente latinoamericano permitir apre-ciar mejor esta propuesta y sus disyuntivas.

En el contexto nacional, la nica propuesta pertinen-te de examinar es la de la administracin federal (no obs-tante que podramos tener reservas respecto al diseopropio de la polica). Ni los gobiernos estatales, ni tampo-co otros actores relevantes en poltica de seguridad, haninnovado en este tema; por el contrario, han copiado losmodelos inacabados y cambiantes de la Federacin, conlas consecuencias previsibles de estas prcticas (La nicaexcepcin seran las policas municipales, en una escaladistinta a la que enfrenta la Federacin). As, podemosver que no existen otras opciones entre los actores pol-ticos relevantes (los partidos, los gobernantes federales yestatales).

En este aspecto es en donde queda al descubierto cmola militarizacin irreprimible de la Federacin es uno de losprimeros velos subrepticios de la nueva propuesta, y queeste proceso ha impactado en el desarrollo de todas laspropuestas civilistas as como de otras alternativas de lasfuerzas locales.

En los operativos y todas las acciones adyacentes rea-lizadas en aos recientes, son militares la gran mayora dequienes los realizan, aunque estn acompaados por res-ponsables de altos mandos federales civiles. Entre los msde 20 mil servidores pblicos involucrados, los hay de la

Procuradura General de la Repblica, de las secretaras dela Defensa Nacional, de Marina y de Seguridad Pblica. Lagran mayora de los operadores son soldados.

Las acciones estn diseadas en ocasiones por civiles yen otras por los militares, y tienen la colaboracin de mu-chas otras autoridades federales. Ocho secretaras estninvolucradas y comprometidas en hacer cumplir las accio-nes2. Cada una de estas dependencias debe perseguir losobjetivos del programa, y si bien hay una discusin en elsentido del control poltico del trabajo de los militares, esobvio que dichas tareas no pueden realizarse sin su inter-vencin, su beneplcito y sus condiciones.

De hecho, los militares han sido sudario de buena par-te de las fuerzas policiales municipales (vase lo ocurridoen estados como Tamaulipas, Michoacn, Baja California).Sin embargo, estos operativos militares terminan por pro-ducir un mayor vaco en seguridad, pues eliminan a las po-licas corruptas sin dejar una alternativa de defensa local. Yestas acciones no son las nicas memorables en materia deseguridad pblica. En realidad, la imagen es la de un enfren-tamiento y desarme poltico e institucional en varios nive-les, federal, estatal y municipal, que implica desde operativoscontra narcotraficantes, hasta toques de queda (Proceso,agosto 27, 2007). Por ejemplo, durante el ao de 2006, au-toridades municipales de cuatro ciudades fronterizas, Tecate,en B.C., Ciudad Jurez, en Chihuahua, y San Nicols de losGarza y Apodaca en Nuevo Len, han implementado accio-nes que no son un toque de queda, pero son parecidas; elprincipal componente de estas acciones es la obligacin dejvenes menores de edad de regresar y permanecer en(su) casa (asumen que tienen una) despus de las 11 de lanoche. Va dirigido contra ellos. Otros municipios habanimplementado acciones similares en Tlalnepantla y NuevoLaredo3. En muchos de estos casos las prcticas ordenadaspor los gobernantes consisten en el control de grupos so-ciales, pero no en prevenir o combatir los delitos.

Al cabo de los ultimos meses, varios gobernadores hansolicitado la ayuda federal y militar porque no han podidocontrolar la ola de crimen en sus estados (como han sidolos casos de Nuevo Len y Michoacn). Ninguno ha podidocon su propia polica combatir los males que, dicen, aque-jan a sus entidades. Precisamente, uno de sus males es supolica. As, ningn gobierno se ha opuesto a la interven-

2 SEP, SSP, PGR, SDN, SSA, Sedesol, Marina y Gobernacin. Cambio, 9agosto 2007.

3 CCDH de Nuevo Len, 2007.

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cin militar. Incluso, gobiernos que se ufanan de tener uncontrol frreo de sus cuerpos policiales, como el de la ciu-dad de Mxico, han mostrado su disposicin para coope-rar con los militares en la materia que los ha puesto en lascalles y caminos de este pas.

Mi recuento de los acontecimientos ocurridos mues-tra que las acciones dirigidas formalmente contra el narco-trfico han sido un pretexto para implementar otrasmedidas de carcter poltico, y tienen al ejrcito como elprincipal actor pblico. Obligan a preguntarme hacia dndeva el rgimen poltico. Formalmente civil ste, formalmentedemocrtico (en las declaraciones de las propias autorida-des), los militares han estado jugando un creciente y prota-gnico papel en la poltica y en la seguridad pblica. Desde2006, ellos han sostenido al gobierno federal y han incre-mentado su presencia en la vida pblica, y la mayor eviden-cia reside en las funciones de seguridad, pues ya antes delas elecciones de 2006 los militares ocupaban varias regio-nes del sur y del campo (Chiapas, fronteras, aduanas, zonasfederales y navales). El presupuesto para la defensa y la se-guridad ha aumentado en mayor proporcin que el de sa-lud y educacin, y en las partidas presupuestales de 2008 y2009 hubo un incremento notorio al gasto municipal enseguridad pblica.

No es objetivo de este trabajo explicar estos operativos,sino tratar de describir y entender un fenmeno recurrenteen Mxico: la creciente presencia de los militares en la esce-na pblica. En el fondo me interesa explorar algunas ideassobre la relacin entre militares y policas y la forma comosta configura el estado mexicano post-revolucionario.

La primera pregunta que debemos hacernos es si esteescenario es nuevo, indito e inexplicable dentro del pro-ceso de transicin a la democracia, o si, por el contrario,podemos encontrar trazos de este proceso a lo largo deotros periodos histricos en Mxico y en Amrica Latina.Podemos explorar algunas comparaciones con otros reg-menes. Qu significa la mayor presencia militar en Mxi-co? Qu importancia y consecuencias tiene en seguridadpblica? Que consecuencias tiene para la implantacin deun rgimen democrtico de derecho y para el respeto alos derechos humanos? Al analizar la manera como los mi-litares han estado presentes en las policas, podemos en-contrar paralelismos nuevos con Amrica Latina. Los policasy los militares en Mxico tambin han sido empleados paracontrol y represin sistemtica de la poblacin, igual queen Latinoamrica. Otros pases del continente con siste-mas federales o centralizados, han emprendido tambin en

perodos ms o menos recientes, la construccin o recon-versin de sus policas nacionales. De todos ellos, en loscasos de Brasil, Colombia y Chile, es donde podemos verms claramente los resultados de este esfuerzo, pues elcorte de esta organizacin ha sido militar.

Este trabajo sigue en buena medida argumentos elabo-rados por Davis4 y por mutuos trabajos anteriores5, endonde hemos propuesto dos conjeturas. En primer lugar,que la polica es el pilar de las instituciones de justicia enMxico, y que esto tiene consecuencias para el funciona-miento histrico del Estado. En segundo lugar, que hay unarelacin histrica (continua durante el siglo veinte), un vn-culo de larga duracin, entre los militares y la polica y, porende, entre los militares y las responsabilidades del Estadoen materia de seguridad. Esta relacin es congnita al tipode rgimen poltico implantado en Mxico en el siglo vein-te, y si bien parece diferir de los regimenes militares lati-noamericanos, bajo su rostro civil comparte una serie derasgos comunes.

Nuestro argumento propone que la polica es una pie-za fundamental en todo el sistema de prevencin y procu-racin de justicia. Contribuye con el principal insumo conque opera el aparato de seguridad y justicia. Hay ademsuna liga entre la organizacin policial y la organizacin de lacriminalidad. Los militares tambin la tienen; ellos contri-buyeron a crearla en el siglo veinte con sus actos, los de susdirigentes, sus polticas y sus relaciones con las coalicionesde poder.

Entender el fenmeno del control policial y militarde la justicia en el pas es ms complejo que lo que estoyproponiendo. El fondo de nuestro inters es entender lasrelaciones entre militares y policas y sus consecuenciaspara la constitucin del Estado en Mxico. Esto significaexplorar las diversas formas como fue organizado el mo-nopolio de la coercin fsica (por los militares, los polti-cos y los policas). En alguna medida el surgimiento deestas prcticas la encontramos en el perodo revolucio-nario y los aos posteriores. Pero en cada perodo y ad-

4 Davis, Diane, Policing and Populism in Mexico during the Crdenas andEcheverra Administrations. Paper , s.p.i. June, 2007.

5 Alvarado, Arturo y Diane Davis, Cambio poltico, inseguridad p-blica y deterioro del estado de derecho en Mxico en Revista de Estu-dios sociolgicos, Mxico, D.F.: El Colegio de Mxico, Centro de EstudiosSociolgicos. vol. 19, nm. 55 (ene-abr 2001), p. 239-245. Descent intoChaos? Liberalization, Public Insecurity, and Deteriorating Rule of Law inMexico City en Working Papers in Local Governance and Democracy, vol.99/1, 1999, pp. 95-107.

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ministracin presidencial fueron agregando su grano dearena para la construccin del castillo del poder policialque hoy est en crisis.

Al analizar y comparar distintos perodos de la historiapoltica del siglo veinte encontramos similitudes institucio-nales, polticas, organizacionales. Una de ellas est entre lospopulismos de Crdenas y Echeverra6. Otra est entre ladesaparicin del gobierno del Distrito Federal en 1928 y larecuperacin y creacin de un nuevo estado, sin plenosderechos todava, en 1997. Las causas que llevaron a sudisolucin estn directamente asociadas a la manera comoest resurgiendo un poder local. Adems las distintas con-tribuciones organizacionales, en prcticas y conflictos pol-ticos y policiales, han producido consecuencias de largaduracin, al agregarse y acumularse. De alguna forma la lu-cha por el control del aparato estatal, por el monopolio delpoder, es una lnea clara de continuidad en la formacin yevolucin del Estado mexicano post revolucionario. Enesta lucha los militares han sido clave a lo largo del siglo,como tambin lo son, de manera creciente, los jefespoliciales (no militares) en las organizaciones que han idoconstruyendo, formales e informales. Igualmente la polti-ca partidaria ha jugado un papel sustantivo en perodoslargos de la historia, principalmente de principios de losaos 30 hasta fines de los aos 90, cuando el procesodemocratizador cierra el ciclo de partido nico. Finalmen-te, la participacin ciudadana ha tenido pocos impactos enlas prcticas policiales.

En este ensayo, entender por militarizacin de la se-guridad pblica un proceso de adopcin de modelos, con-ceptos, estrategias y organizacin y personal militares, quetienen su origen en el sector pblico-militar y trabajan enla seguridad pblica, fungiendo como civiles en la gran ma-yora de los casos y ejerciendo funciones de carcter for-malmente civil7. La militarizacin es un proceso crecienteen donde las fuerzas armadas y sus programas de opera-cin se acercan cada vez ms a las del sector civil e invadenreas que tradicionalmente correspondera operar a losciviles. Esto no quiere decir que los militares asuman unmonopolio en el ejercicio de estas prcticas como tampo-co que construyan una doctrina de la seguridad pblicaalternativa (en Mxico no tenemos un paradigma, menosuna doctrina militar en materia de seguridad; ms bien te-nemos una amalgama administrativista de polticas). Tene-

mos que ubicar el sentido de la militarizacin de la seguri-dad en el contexto del trabajo federal en la materia. Enprincipio, ni la Secretara de Seguridad Pblica ni la Procu-radura General de la Repblica estn bajo el mando de losmilitares. A su vez, los legisladores han insistido en la nece-sidad de desarrollar una poltica de seguridad pblica civil.Adems, han reiterado que las nuevas policas federalesdeben ser civiles. Sin embargo, en la prctica tanto desde laPresidencia como tambin impulsada por intereses del pro-pio ejrcito y obligada por las necesidades, urgencias o in-capacidades, los funcionarios civiles han estado utilizando(de manera continuada) a las fuerzas militares en tareas decombate al narcotrfico y otras asociadas a sus operativosen seguridad pblica. Esto produce no slo una contradic-cin en la implementacin de la poltica, sino una serie deconflictos de orden poltico, informativo, organizacional, ysobre todo de efectividad de las polticas. El modelo mexi-cano no es militar, pero utiliza sistemticamente a los mili-tares; esta es una diferencia en actos, no en doctrina,respecto de Amrica Latina.

Las consecuencias de esta suerte de contradiccin, oen el mejor de los casos del empalmado de actores, pol-ticas y recursos, se muestran en los magros xitos de losgobernantes, as como en la permanente zozobra de laopinin pblica y la ciudadana. Pero lo ms importante esque esto ha producido una distorsin sistemtica en laforma como las instituciones coercitivas del Estado seorganizan, dividen su trabajo, cooperan con el propsito,formal, de imponer la ley y el orden. Asimismo, hace msdifcil monitorear las acciones, y an mayor el reto decontrolar democrticamente a las fuerzas de seguridadestatal. En la medida en que los civiles utilizan y abusan delejercicio de los trabajos militares en la materia, distorsionanlas atribuciones y funciones formales del ejrcito y aumen-tan los costos y las dificultades para construir un rgimende control democrtico de las fuerzas de seguridad. Lapolica tiene fundamentalmente una orientacin persua-siva y persecutoria, mientras que los militares supuesta-mente defienden la soberana del pas y la nacin deenemigos. Sus doctrinas de entrenamiento y trabajo coti-diano son distintas.

Y qu es el control civil de los militares? La capacidadde las autoridades (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y de buenaparte de la sociedad civil (organizada en sindicatos, asocia-ciones profesionales no gubernamentales, de la prensa, delos partidos polticos, etc.), de monitorear y de limitar elcomportamiento autnomo de las fuerzas armadas, elimi-

6 Davis, 2007.7 Tomo la definicin de Cerqueira 1998, citado por Zaverucha, 2008.

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nando con esto la formacin de lo que podra constituir unenclave autoritario dentro del aparato del Estado8.

El comportamiento militar es polticamente autno-mo cuando los militares persiguen sus propios objetivos ointereses ms all de las metas civiles establecidas; enton-ces pueden o no coincidir con los intereses de muchosgrupos polticos o del principal, y tienen una buena ca-pacidad institucional para llevar adelante sus metas, sinimportar si estn estrictamente apegadas al Estado de-mocrtico9.

Los militares tienen fuertes incentivos para optimizarlos indicadores de su servicio, que no siempre estn co-nectados a su servicio en tiempos de guerra; tampoco alproducto real de su conducta. En ningn rgimen existe uncontrol civil perfecto de los militares, en el mejor de loscasos son equilibrios, en donde hay un continuo desliza-miento que permite ubicar la distancia entre las metas y laaccin real de los militares, an en ausencia de medidasms estrictas como son los toques de queda. Lo mismoocurre con las policas, pero sin las consecuencias de con-trol de las fuerzas armadas para el funcionamiento delEstado.

El reto de las relaciones cvico-militares en una demo-cracia consiste en minimizar lo que los civiles (principales)deben conceder a los militares (agentes) y reconocer queesta relacin requiere una supervision cotidiana y costosa.

Las implicaciones para funcionamiento de los rganosde coercin fsica del Estado as como de la seguridad,deben sustentarse en metas deseables de respeto y desa-rrollo de las garantas individuales y los derechos huma-nos. Y si bien las leyes mencionan estos ltimos, no existenmecanismos para forzar a los agentes a cumplirlos, refor-zando el problema de agencia y de observancia de los com-promisos.

Las consecuencias del vnculo entre policas y militaresmuestran una matriz en donde las funciones de coercinfsica, monopolio de la violencia, acceso a la justicia y fun-cionamiento de un Estado de Derecho en Mxico, y nopueden explicarse sin la presencia sistmica del ejrcito. Eneste texto exploro algunos argumentos de la teora de laorganizacin y la teora del control democrtico y empleomtodos histricos para comprobarlos.

3. Aspectos y problemas de la organizacin policial ymilitar en seguridad pblica.

La polica es una arena organizacional para las luchasintra-estatales. Hay una autonoma de la polica que debeconsiderarse. La idea de desmilitarizacin del Estado mexi-cano tambin debe repensarse. A lo largo del siglo veintelos militares como corporacin perdieron mucho poder,pero estn presentes en las policas, en la seguridad pblicay en muchas funciones de vigilar y castigar del Estado.

Hay aspectos organizacionales generales que ejerceninfluencia y constrien las opciones, en especial aqu la his-toria importa, pues determina el curso de los aconteci-mientos (por ejemplo, la vieja Polica Judicial Federal y losproblemas para crear y mantener lo que fuera la primeraPolica Federal y los Agentes Federales de Investigacin, ofre-cen las claves para conocer la probabilidad de un cursoexitoso de la nueva propuesta10.

Examinar esto nos permite identificar un conjuntode problemas; en primer lugar el comportamiento since-ro o estratgico de actores con poder de veto dentro deeste proceso, particularmente de los mandos policiales,as como tambin del comportamiento colectivo de laspolicas. Otros temas vinculados son la cooperacin entreagentes del mismo nivel, como el Procurador y el Secreta-rio de Seguridad federal y las dificultades para establecercompromisos crebles y sostenibles entre ellos. Otro temaadicional es la cooperacin con los militares. En segundolugar tenemos problemas de accin colectiva derivadosde las leyes y formas de las organizaciones creadas paracombatir el crimen en ms de una dcada11.

En tercer lugar encontramos aspectos culturales tantode las organizaciones policiales como de los polticos conpoder de decisin y algunos sectores de la sociedad, loscuales definen, configuran las propuestas y prioridades po-lticas, ms que las organizacionales y las policiales mismas.

En cuarto lugar tenemos problemas de agencia: cmolos actores polticos en una posicin jerrquica superior(principales) controlan el comportamiento de sus subordi-nados (agentes). Este problema se reproduce a lo largo detoda la cadena de mandos, empezando por los ciudadanoshacia los gobernantes, como tambin jerrquicamente en-tre el Jefe del Poder Ejecutivo y sus secretarios, y entrestos y los jefes policiales y entre los mandos medios y latropa.8 ODonnell, Guillermo, Contrapuntos: ensayos escogidos sobre autorita-

rismo y democratizacin. Buenos Aires: Paids, 1997; ODonnell y otros,Transiciones desde un gobierno autoritario. 4: Conclusiones tentativas sobre lasdemocracias inciertas. Barcelona: Paids, 1994.

9 Zaverucha, 2008, pp. 2-3.

10 Para un ejemplo histrico, vase Alvarado 2007 y Davis 2007.11 Zaverucha citando a Levy 2004: 216.

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La nueva ley de organizacin policial mexicana no pro-pone un modelo militar, ni siquiera menciona su existencia.Esto la distingue de los muchos esfuerzos por crear nuevaspolicas en Amrica Latina, donde todas stas han tenidoun corte militar (Colombia, Chile, Brasil). Sin embargo, laley omite al ejrcito y oculta su presencia en materia poli-cial y de seguridad pblica, lo que hace an ms difcil en-contrar los caminos a un sistema de seguridad civil y alcontrol de las fuerzas armadas. Las competencias entre lapolica y el ejrcito estn separadas, pero las prcticas no12.Esto lleva tambin a discutir el tema de la corrupcin delos cuerpos policiales, la cual es muy comn en Mxico, aligual que la hay entre los miembros de las lites polticas.

El control civil y democrtico de los militares ha sidopoco frecuente en Amrica Latina. Igual ocurre con suspolicas, excepto tal vez durante los regmenes de excep-cin, que han ido en contra de las garantas y libertadesbsicas. As, cuando los regmenes democrticos de la re-gin intentan desmilitarizar el rgimen y controlar a milita-res y policas, han enfrentado problemas similares a los queMxico confronta hoy, y por lo tanto han experimentadoestos dilemas de agencia y de control organizacional y com-promisos entre los militares y los civiles. En este sentidoenfrentan dilemas que tienen que ver con la reconfigura-cin de las relaciones civiles y militares y las fronteras decontrol estatal de estos cuerpos.

A diferencia de Brasil, en donde los militares hansido reconocidos como actores con funciones en segu-ridad pblica, en Mxico el ejrcito ha tenido una pre-sencia constante en materia de control poltico, represinde movimientos sociales adversarios de la autocraciaprista, para perseguir la guerrilla y ahora a los narcotra-ficantes de todo nivel. Pero no cuentan con el reconoci-miento legal.

Esto genera problemas de responsabilidad poltica, quese suman al hecho que los militares tengan sus propias cor-tes. En sntesis, esta intervencin militar de facto en seguri-dad pblica, otorga a los militares un enorme poder ocultoan contra las policas, de tal forma que eventualmente ten-drn una clara posibilidad de decidir qu o quines atentancontra la integridad del Estado. Segn Zaverucha, esto in-crementa las posibilidades de un uso arbitrario del poder,permitiendo situaciones excepcionales cada vez ms fre-

cuentes. Finalmente esto permite que los militares tenganmayor contacto directo con los narcotraficantes.

Precisamente, la exposicin de motivos de la nueva leydel sistema de seguridad publica expone que la ruta tradi-cionalmente adoptada por las corporaciones policiales, enlo relativo a la especializacin de las reas encargadas res-pectivamente de la pluralidad de temas inherentes a la se-guridad pblica, ha derivado en una errnea fragmentacindel mando policial. Tal circunstancia ha generado, ademsde una divisin orgnica de los cuerpos policiales, una faltade coordinacin entre las mismas, e incluso, una lgica riva-lidad entre las distintas agencias, que llega al extremo de nocompartir la informacin de inteligencia para el combate alcrimen. Esa situacin puede entenderse en el contexto delas mltiples autonomas en los niveles municipal, estatal yfederal, por lo que se hace necesario establecer la homo-geneidad de grados, perfiles, procedimientos y esquemasde organizacin en las corporaciones policiales de los tresrdenes de gobierno.

Los legisladores reconocen que existe una crisis deinseguridad en la que vive el pas, y esto exige desarrollarsistemas informticos y de inteligencia idnea para el com-bate de la delincuencia. As, crearon la Plataforma Mxico.

4. En dnde estn los principales retos? En el Sistemade Seguridad Pblica.

Creado en 1995 durante una de las epidemias de cri-men que mayores estragos produjeron a los mexicanos,este sistema propone coordinar los tres rdenes de go-bierno y la sociedad, a partir de una perspectiva del siste-ma federal para permitir que converjan las competencias.Sin que exista una sola evaluacin pblica del sistema, susresultados y problemas, el Ejecutivo Federal y el Congresodecidieron reformarlo13.

De acuerdo con la nueva ley del Sistema General deSeguridad Pblica, recientemente aprobada por la Cmarade Diputados del Congreso de la Unin, encontramos quela vieja organizacin no slo cambi, sino creci. Ahora, deacuerdo con su artculo 10, el Sistema est integrado por:I. Consejo Nacional de Seguridad Pblica, que ser la ins-tancia superior de coordinacin y definicin de polticaspblicas; II. La Conferencia Nacional de Procuracin de Jus-ticia; III. La Conferencia Nacional de Secretarios de Seguri-dad Pblica o sus equivalentes; IV. La Conferencia Nacional

12 Segn Zaverucha, en Brasil las policas federales han sido cada vezms militarizadas. Por ello considera que Brasil es un rgimen hbrido:una democracia electoral con enclaves autoritarios. 2008, p. 3.

13 Existen algunas lneas en la iniciativa de la ley sobre los problemasde coordinacin intergubernamental, la corrupcin policial y las deman-das ciudadanas.

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del Sistema Penitenciario; V. La Conferencia Nacional deSeguridad Pblica Municipal; VI. Los Consejos Locales eInstancias Regionales, y por VII. El Secretariado Ejecutivodel Sistema. El Poder Judicial de la Federacin y los Tribuna-les Superiores de Justicia contribuirn con las instanciasque integran el sistema, en la formulacin de estudios, li-neamientos e implementacin de acciones que contribu-yan a alcanzar los fines de la seguridad pblica.

Adems, en su artculo 11 establece la existencia deConferencias Nacionales que establecern los mecanismosde coordinacin para la formulacin y ejecucin de polti-cas. stas se coordinan por medio de un Secretario Ejecu-tivo, quien a su vez se coordinar con los Presidentes de lasConferencias Nacionales.

El Consejo Nacional de Seguridad Pblica est integra-do por al menos 42 personas representantes de la Federa-cin y los estados14. Propone adems una vinculacin conel Poder Judicial.

En contraste con la falta de evaluacin y crtica sobreel funcionamiento en el sistema, la nueva propuesta ofrecetodava ms mecanismos burocrticos de operacin de laspolticas. No resuelve las ineficiencias, la falta de coopera-cin, la invasin de funciones, la ineficiencia, corrupcin yfalta de rendicin de cuentas y control del gasto por partede todas las autoridades policiales, comenzando por losaltos mandos.

As, la nueva ley establece la creacin de los siguientesorganismos:

Un Centro Nacional de Evaluacin y Control de Con-fianza, como rgano encargado de dirigir, coordinar y certi-ficar los procesos de evaluacin de los integrantes de lasInstituciones; Centros de Evaluacin y Control de Con-fianza de las Instituciones de Seguridad Pblica, responsa-bles de aplicar los procesos de evaluacin sobre elcumplimiento de los perfiles definidos para los puestospoliciales y los requisitos de ingreso y permanencia; as comocertificar a los elementos. Varias instancias colegiadas, esta-blecidas por la Federacin, el Distrito Federal, las entidades

federativas y los municipios, en los que participen repre-sentantes de las unidades operativas de investigacin, pre-vencin y reaccin de las instituciones policiales, que sernlas encargadas de conocer y resolver, en sus respectivosmbitos de competencia, toda controversia que se susciteen relacin con los procedimientos de la Carrera Policial yel Rgimen Disciplinario. Consejos regionales y locales decoordinacin.

Adicionalmente la nueva ley establece la creacin deun Centro Nacional de Informacin; uno de prevencin yparticipacin ciudadana; un Centro Nacional de Certifica-cin y Acreditacin; una renovada Conferencia Nacionalde Procuracin de Justicia; una Conferencia Nacional deSecretarios de Seguridad Pblica; una Conferencia Nacio-nal del Sistema Penitenciario; una Conferencia Nacional deSeguridad Pblica Municipal.

No haba antes, pero ahora s crearon un rgano coor-dinador de todas las policas federales, municipales y esta-tales, al mando de la SSP nacional. Tampoco menciona lacoordinacin con las fuerzas armadas, pero sta tiene unaclara presencia de poder en el Consejo Nacional.

Sobre los integrantes del sistema.Ahora vamos a explorar la dinmica de las relaciones

Ejecutivo-Legislativo, as como entre la Federacin y los go-bernadores en materia de seguridad pblica. Para entenderalgunos de los mecanismos de cooperacin y conflicto den-tro del SNSP, cabe entonces preguntarse: Cul es el gradode coordinacin inter-estatal? Existen mecanismos forma-les de coordinacin en este tema? Existe alguna evidenciadel impacto de una posible coordinacin (o ausencia deella) en seguridad pblica? Ha permitido este sistema unaumento en la competencia y la capacidad de decisin anivel estatal? La polica local est sujeta a control efectivode los gobernadores? Tiene la capacidad institucional ade-cuada para cumplir con sus funciones?

Uno de los primeros problemas del sistema y de lacoordinacin entre actores es la competencia poltica. Deellos, menos de la mitad de los gobernadores pertenece ala coalicin partidaria del Presidente, con lo cual los incen-tivos para cooperar polticamente continuarn enfrentan-do los dilemas electorales clsicos. Adems, cada uno tienecomo su brazo derecho a su procurador, que est insertoen otra conferencia nacional, la de procuradores. Los go-bernadores enfrentan una serie de retos en relacin con lacompetencia electoral y la seguridad pblica, sin que estohaya producido mejores polticas pblicas. Los gobernado-res no tienen incentivos adecuados ni pagan los mismos

14 A saber: I. El Presidente de la Repblica, quien lo presidir; II. ElSecretario de Gobernacin; III. El Secretario de la Defensa Nacional; IV.El Secretario de Marina; V. El Secretario de Seguridad Pblica; VI. El Pro-curador General de la Repblica; VII. Los Gobernadores de los Estados;VIII. El Jefe del Gobierno del Distrito Federal; IX. Un representante decada una de las Cmaras del Congreso de la Unin, y X. El SecretarioEjecutivo del Sistema. Vid. dictamen de la Comisin de Seguridad Pblica,con proyecto de decreto que expide la ley general del sistema de segu-ridad pblica. Gaceta Parlamentaria, Cmara de Diputados, nmero 2648-IV, jueves 4 de diciembre de 2008.

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costos por no resolver la inseguridad o dejar de cooperarcon la Federacin. Por el contrario, la persistencia del pro-blema permite a los polticos continuar propuestas de re-produccin del miedo entre la poblacin (esto se refuerzacon los medios)15.

La competencia electoral ha generado un cambio haciacampaas electorales basadas en programas que respon-den ms bien a relaciones clientelares. No son necesaria-mente una respuesta a los problemas genuinos de lapoblacin. Los candidatos hacen programas punitivos paraganar las elecciones, no para gobernar con ellos.

Los gobernadores (y sus partidos) cumpliran las pro-mesas electorales si los mecanismos de rendicin de cuen-tas funcionaran. Los estados con mejor desempeo enmateria de seguridad seran aquellos donde los ciudadanosestn mejor informados sobre el desempeo estatal, y vo-ten de acuerdo con el cumplimiento de las promesas elec-torales; es decir, que recompensen o penalicen al partidoen el poder de acuerdo con su desempeo. De acuerdocon la hiptesis que desarroll antes acerca de la autono-ma del aparato de seguridad pblica en el pas y en cadaentidad, se demuestra parcialmente respecto al comporta-miento de las policas, dado que sus intereses individuales ycolectivos estn alineados a los de los polticos locales, y enmuchas ocasiones estn apartados del cumplimiento de laley.

La provisin de seguridad comparte ciertas caracters-ticas similares con otros servicios. Est condicionada por laexistencia de grupos de inters con poder de veto, porbeneficiarios dispersos, la existencia de gorrones o free riders,con beneficios en el largo plazo, de difcil atribucin a unaadministracin elegida y no reelegible. Sera de esperarseque aquellos estados que muestran mejor desempeo enotros servicios pblicos, es probable que cuenten con sis-tema poltico con mayor capacidad para iniciar y sustentarreformas en materia de seguridad pblica.

Para mostrar la complejidad de este problema, pro-pongo otra hiptesis en el sentido de que el proceso detransicin del sistema unipartido a otro multipartidario en

Mxico, ha afectado a la habilidad de las instituciones for-males para controlar a las organizaciones burocrticas. Deacuerdo con esta hiptesis, en aquellos estados donde to-dava existan los antiguos mecanismos informales de rendi-cin de cuentas o donde stos hayan sido reemplazadospor mecanismos formales, la provisin de seguridad sermejor.

Los gobernadores pueden tener todo el inters en quela delincuencia nacional disminuya; sin embargo, no tienenincentivos para que esto ocurra de la misma o mejor ma-nera en sus estados; en primer lugar porque la poltica depersecucin tiene costos y consecuencias locales (vetos,amenazas, altos costos para implementar las polticas y mu-cho mayor para monitorear y evaluar); en segundo lugarporque prefieren mantener el control de sus procuradurasy de ministerios pblicos y, en consecuencia, de sus policasjudiciales y municipales. En cierta medida la poltica de se-guridad tambin es un coto de control poltico estatal. Ladinmica de poder estatal mina las posibilidades de coope-racin contra el crimen nacional, en la medida que ningunode los gobernadores podra beneficiarse de un control na-cional de sus procuradores, sus ministerios y sus policas.

En este sentido resulta equvoca la idea de que en es-tados donde la mayor parte de los municipios estn gober-nados por el mismo partido que el gobierno estatal, contarncon mayores mecanismos informales de coordinacin enmateria de poltica de seguridad. Un ejemplo es el estadode Tamaulipas, en donde existe un cuasi monopolio polti-co del PRI, pero su poltica de seguridad se encuentra des-articulada, no obstante la hegemona prista (o tal vez poresta misma razn poltica).

El nuevo sistema crea tensiones adicionales al enfatizarla influencia del gobierno federal sobre la toma de decisio-nes a nivel estatal en materia de seguridad. Por ejemplo, enel D.F. lo que ha sido cuestionado no slo es la influencia,sino la relacin de jerarqua poltica e institucional con elEjecutivo. Esto est permitiendo el surgimiento de un fede-ralismo hibrido con capacidad de crear agenda y configurarpreferencias en la poblacin; es sumamente poderoso po-lticamente y con recursos.

Finalmente, cabe mencionar que en trminos de laimplantacin de una cultura de la legalidad que tanto fo-mentan las autoridades federales, los gobernadores formanun bloque contrastante en materia del cumplimiento de laley; tenemos as gobernadores que han sido acusados yabsueltos, por violar las garantas individuales de los ciu-dadanos y los periodistas (Puebla); gobernadores recono-

15 Existen muy pocos castigos efectivos a la falta de cooperacin,como ahora la cancelacin de la ministracin de las aportaciones a lasentidades federativas o, en su caso, a los municipios, por un periodo uobjeto determinado, cuando incumplan lo previsto en esta Ley, los Acuer-dos Generales del Consejo o los convenios celebrados previo cumpli-miento de la garanta de audiencia. Slo un gobernador ha sido procesadoen todo este perodo por sus vnculos con el narcotrfico.

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cidos por su incapacidad para controlar sus propias fuerzaspblicas y manejar la poltica de lucha contra el narcotrfi-co y el crimen organizado (Michoacn, Nuevo Len, Vera-cruz); otros por utilizar sistemticamente a las fuerzaspblicas estatales para reprimir grupos opositores (Estadode Mxico, Oaxaca); otras entidades en donde aparente-mente no ocurre nada, pero los operativos militares en-cuentran uno de sus principales opositores en las fuerzaspblicas locales (Tamaulipas); y muchos ms en donde lavida cotidiana de la poblacin est inmersa en batallas ycombates en las calles de sus ciudades (Sinaloa, Baja Cali-fornia, Chihuahua); los ejemplos pueden multiplicarse in-terminablemente, en donde la capacidad para resolver losproblemas de la delincuencia reclama una forma distinta deorganizacin y una mejor respuesta de los gobernantes, noslo de las policas. En sntesis, el problema de control delsistema consiste en crear un mtodo que obligue a losgobernantes a cooperar y cumplir sus compromisos y ascomenzar a forjar un sistema de control efectivo de laspolicas y del ejrcito.

5. Relacin entre las distintas fuerzas pblicas y pri-vadas.

Es necesario ver la relacin entre policas y militares anivel federal, como tambin entre los distintos cuerpos depolicas federales, estatales y municipales. Tampoco debe-mos dejar fuera de este examen el papel creciente quetienen las fuerzas de seguridad privada (no abundaremospor ahora en otras fuerzas irregulares, los paramilitares, lasagrupaciones guerrilleras, entre otras. Sin embargo, no olvi-demos que estas fuerzas irregulares, por ejemplo con loszetas, se han convertido en amenazas crecientes a mu-chos actores pblicos, federales y municipales, por sus prc-ticas de narcotrfico, secuestro, extorsin, y por laintegracin de una cadena de acciones ilegales).

Lo que resulta paradjico frente a este enorme incon-veniente que significa el incremento de las fuerzas de segu-ridad privada, es que la nueva ley aborda el tema en suttulo Dcimo Tercero, De los Servicios Privados de Seguridad,y convierte a estos cuerpos en auxiliares de la funcin deseguridad pblica.

6. Relacin entre las opciones del gobierno y las de lasociedad civil.

Como resultado de la inseguridad y de la ineficiencia ycorrupcin de las fuerzas policiales, los mexicanos han crea-do un rico repertorio de participacin en materia de segu-ridad pblica. En la mayora de los casos estas prcticas sonreactivas. Reflejan la riqueza de las formas de participacin,

la heterogeneidad de los intereses y valores de estos acto-res, as como la desigual capacidad organizativa y de influenciaen las polticas.

Es tambin necesario considerar el desarrollo de losmovimientos sociales y polticos en la ciudad, y el creci-miento de los movimientos urbanos como un impulsor dela dinmica policial. La evolucin de las ciudades y sus acto-res determinan este proceso, en donde hay claros desfasesentre la construccin de un rgimen representativo y laorganizacin policial de control poltico autoritario. stano responde ni a la nueva lite poltica ni mucho menos alos ciudadanos, no los protege. El sistema policial mantienesus prcticas de abuso contra la poblacin, corrupcin, tr-fico de influencias y control y represin polticas.

La relacin entre ciudadanos y cuerpos de seguridadpblica est regida por la paradoja de que la institucin queellos crean para protegerse obtiene suficiente poder comopara convertirse en un peligro para los individuos y la co-munidad poltica. Dos problemas rigen la conducta de ciu-dadanos: primero, obtener la proteccin por parte de laspolicas; segundo, obtener proteccin frente a los policas16.

Los ciudadanos desean obtener la proteccin del Esta-do y tambin mantener un control sobre el ejercicio delpoder. Las policas y los militares pueden actuar en contrade estas metas ciudadanas en la medida que mantengan suautonoma. Precisamente, una de las consecuencias de losprocesos de reforma del Estado (por ejemplo, descentrali-zacin) as como de la democratizacin, ha sido el incre-mento de la autonoma de los cuerpos militares y policiales(al menos ese ha sido el costo de mantener un acuerdocon los militares durante los cambios de gobierno). Peroen el largo plazo los civiles deberan obtener un controlcompleto del Estado, como en Chile.

A estos problemas podemos agregar otros dilemas decooperacin y accin colectiva. Los principales grupos deinters pueden ser relevantes para administrar y procurar-se beneficios del sistema de seguridad pblica.

As para resolver las crisis de inseguridad y de abusopolicial (inclusive de involucramiento de los policas en ban-das delictivas), tenemos desde organizaciones de pueblos ycomunidades que han creado sus propias policas comuni-tarias (por ejemplo la polica comunitaria de la montaade Guerrero), hasta organizaciones de carcter supra-re-gional como Mxico Unido Contra la Delincuencia, una agru-

16 Zaverucha, 2008.

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pacin sustentada original y principalmente por grupos em-presariales, con una enorme influencia en la poltica federaly una monumental capacidad de movilizacin. De hechoesta organizacin ha logrado, forzado, la creacin de acuer-dos nacionales (como el Acuerdo Nacional por la Justicia yla Legalidad, firmado el 21 de agosto de 2008 por los inte-grantes del sistema y algunas asociaciones empresariales,civiles, sindicales y religiosas). Es pertinente agregar que laspropuestas de estos grupos no convergen, por el contra-rio, presentan un cuadro ms dramtico de heterogenei-dad de valores y expectativas de acceso a la justicia17. Frentea esta heterogeneidad y desigualdad organizativa y de capa-cidad para incluir en la poltica, debemos preguntarnos:

Quin obtiene qu en materia de seguridad? Quinobtiene beneficios de los cambios y quin se benefi-cia del status quo? Quin tiene qu en seguridad enlas entidades y municipios?

7. Para concluir. La continua presencia de los mi-litares en la seguridad pblica, aunada a la permanen-te autonoma de las policas, contribuye a mantenerla dominacin sobre los civiles y mina las probabili-dades de una consolidacin democrtica18. La nega-cin de la clase poltica civil de estos problemas solopermitir mantener las tendencias delictivas. La vio-lencia (tanto la del Estado como la civil, incluso lacriminal) significa la ausencia de reglas legtimas a lascuales puedan apelar los ciudadanos. El Estado deDerecho es resultado, no condicin, del ejercicio delos controles civiles pertinentes. Esto presupone me-canismos para garantizar la seguridad jurdica de sushabitantes, que slo puede existir en un rgimen ple-namente democrtico.

Durante el perodo que consider en este tex-to, uno de los ejes de este proceso ha sido la luchapor el control de las policas. El cargo de jefe de lapolica tiene una jerarqua nica en el escalafn depuestos del sistema poltico mexicano. Y ha sido deinters para militares, burcratas y civiles de todoslos espectros ideolgicos y partidarios. La transicinabri un perodo de pugnas en donde los militaresaparecen con mayor fuerza protagnica en el podernacional.

Una consecuencia de esta lucha por el poderde control de las policas tuvo como consecuencia

adicional un crecimiento sin lmites de la delincuencia enlos aos noventa. Las policas simplemente dejaron hacer(y los militares no lograron nada); pero adems la corrup-cin y las acciones criminales de la clase poltica pusieronde manifiesto que no haba manera de controlar el cri-men, ms bien lo alimentaban. Estos conflictos entre poli-cas, militares y polticos de la transicin han mostradoclaramente cmo las lites polticas han sido capaces de ycontinan acostumbradas a manipular la ley y las institu-ciones para sus intereses. La diferencia ahora tal vez seraque estas acciones deben tener costos electorales. Lasconsecuencias para la democracia contempornea sonnotorias.

18 Zaverucha, 2008, p. 5.17 Vase Alvarado, 2008.