la independencia del banco central como estrategía de
TRANSCRIPT
INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY
,:3152/IP
La Independencia del Banco Central como Estrategia de Estabilización Macroeconómica en México.
TESINA QUE PARA OPTAR AL GRADO DE MAESTRO EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y POLÍTICAS PÚBLICAS
PRESENTA
ALFREDO ERNESTO GALLART DE LA TORRE
ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y POLÍTICA PÚBLICA
Asesor: Dr. Pablo Pérez Akaki
Presidente del Comité de Tesis: Dr. Carlos M. Vázquez Álvarez
Sínodo: Dr. Moisés Alcalde Virgen Dr. Carlos M. Vázquez Álvarez Dr. Pablo Pérez Akaki
3
Resumen ejecutivo
La Independencia del banco central, como política pública incluye transformaciones legales y
constitucionales; transformaciones en la estructura de la administración pública y especialmente
transformaciones en la manera de pensar y concebir los problemas macroeconómicos por parte
de la sociedad y sus actores.
Este estudio revisa el proceso de la política pública, analiza los aspectos centrales de su
implementación y evalúa los resultados obtenidos a través de la gestión independiente.
Además el estudio ofrece una breve explicación técnica de la política monetaria como tal así
como sus características de implementación en el caso de México.
Por último, a través de un análisis cuantitativo, se muestra que existe evidencia empírica que
confirma y permite afirmar que la política pública ha sido benéfica para la sociedad.
Introducción
Capítulo 1.- Marco Teórico
1.1 Descripción de la Política Pública
1.2 Explicación Económica del Fenómeno Inflacionario
1.3 Consecuencias de la Inflación
1.4 Inflación y Política Monetaria
1.5 Gestión Autónoma de la Política Monetaria
Capítulo 2.- Análisis de la Política Pública
2.1 Análisis desde las Teorías de la Acción del Estado.
2.2 Análisis de los Actores.
2.3 Instancias para la Rendición de Cuentas.
Capítulo 3.- Análisis Cuantitativo Confirmante
3.1 Evaluación de los Resultados de la Política Pública.
3.2 Análisis Estadístico.
Capítulo 4.- Conclusiones
Bibliografía y Fuentes de información
Anexos
,
Indice
Página 5
Página 7
Página 7
Página 13
Página 18
Página 22
Página 28
Página 37
Página 40
Página 48
Página 53
Página 55
Página 55
Página 61
Página 71
Página 75
Página 80
4
5
1 ntroducción
Una de las transformaciones de estructura administrativa más relevantes en la historia
económica mexicana reciente, es la independencia del Banco de México, en este estudio
revisaremos ese proceso y los efectos macroeconómicos generados por la decisión de dotar de
autonomía al banco central.
El objeto de estudio es la modificación del artículo 28 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, donde se otorga autonomía al Banco de México. Esta tesina pretende
conocer los antecedentes políticos que permitieron su aprobación, estudiar el fenómeno en sí
mismo y evaluar las consecuencias y resultados de la política pública.
Adicionalmente revisaremos las causas, justificaciones y razones que los gobernantes
invocaron para decidir un cambio estructural de gran magnitud en el manejo de la política
monetaria en México; la independencia del banco central. La revisión del proceso político que
permitió esta reforma, permitirá comprender la enorme cantidad de consideraciones que el
"policy maker' 1 debe tomar en cuenta.
El método utilizado es el análisis descriptivo de los antecedentes de la política pública en
cuestión, una revisión de la literatura económica donde se expresen las bases teóricas
elementales de la política monetaria, el análisis de la política pública y finalmente una
evaluación de sus resultados.
Además de analizar la política pública en sí misma, este estudio pretende probar que los
resultados obtenidos por la política monetaria aplicada por el banco central han beneficiado
directamente a la sociedad mexicana al proteger la capacidad de compra del ingreso personal.
Con el propósito de mostrar que la política monetaria aplicada por el Banco de México es de
beneficio para la sociedad, se ha realizado un análisis estadístico que busque las relaciones
entre política monetaria y la capacidad real de compra del salario.
1 "Policy maker' nominativo que se otorga a aquella persona encargada de formular políticas públicas.
6
Evaluaremos los resultados de esta política pública, resultados que implícitamente afectan a la
inversión productiva (nacional y extranjera), a la estabilidad macroeconómica y a la sociedad en
general; por ello se revisará el efecto de esta política monetaria en la economía personal y
familiar de los más pobres del país.
Una buena política monetaria garantiza estabilidad de precios y protege la capacidad de compra
del salario; si bien esta circunstancia no es suficiente para generar progreso, si es necesaria
para ello. Cualquier crecimiento económico se verá mermado cuando existe inestabilidad de
precios.
Frecuentemente se critica a esta política por sus efectos recesivos y estrictos en la economía; a
nadie le agrada que el dinero y los medios de pago sean escasos, sin embargo el argumento de
que esta política garantiza estabilidad macroeconómica y aleja el fantasma de la inflación es en
sí suficiente; este estudio pretende ofrecer bases objetivas y probadas que demuestren que la
inflación y la inestabilidad de precios disminuye el consumo familiar y termina por empobrecer a
los sectores marginados de nuestra sociedad.
Es común que los ciudadanos se concentren en diagnosticar y denunciar las equivocaciones y
excesos del gobierno; sin embargo en esta ocasión, partiendo de una visión constructiva,
hemos optado por analizar y difundir una política pública exitosa y de gran beneficio para la
sociedad mexicana, la independencia del banco central.
Con todo lo anterior consideramos estar en posición de ofrecer argumentos probados, con base
en análisis empíricos, que confirman la relación entre la política monetaria y los beneficios para
la población. Así pues, este desarrollo analítico ofrecerá una base argumentativa para aquellos
que deseen valorar positivamente a esta política pública.
1
Marco Teórico
1.1 Descripción de la Política Pública:
Se trata de una política pública planteada en 1993 y aprobada en 1994, que tiene como
estrategia asegurar la disciplina y mesura en el manejo del dinero en circulación o medio
circulante, esto con el fin de abatir la inflación persistente y estructural que México ha venido
sufriendo por décadas.
Esta política pública centra su estrategia en cambios en la estructura organizacional y
cambios legales; ahora por mandato constitucional, se le otorga amplia independencia al
banco central, se le asigna la responsabilidad de mantener el poder adquisitivo de la moneda y
con ello erradicar la inflación, llevándola a niveles internacionalmente considerados como
aceptables.
En referencia al marco histórico2, cabe mencionar que en décadas pasadas, México ha
experimentado los efectos nocivos y destructivos de las altas tasas de inflación, estas
experiencias motivan a que uno de los principales programas del banco central sea
precisamente el de reducción de la inflación.
En México, a pesar del enorme poder del presidente de la República en turno, existía la
tradición y la regla no escrita que limitaba la intervención del mandatario en los manejos
2 Información obtenida en http://www.banxico.orq.mx/ Consultada (02/09/06]
8
financieros y monetarios del país, dejándose estos en manos de los conservadores,
responsables y expertos funcionarios del Banco de México y la Secretaría de Hacienda. Todos
ellos, a partir del mandato de Adolfo Ruiz Cortines, y hasta el mandato del Lic. Gustavo Díaz
Ordaz, mantuvieron equilibrio en las finanzas públicas y una actitud conservadora en el manejo
de la política monetaria; el resultado fue un entorno económico estable que se caracterizó por
experimentar una mínima inflación, entre 3 y 4 % anual y espectaculares crecimientos del PIB;
superiores al 7% anual, sostenido por más de dos décadas.
Un antecedente crucial fue el abandono del modelo económico que había dado progreso y
estabilidad al país, se trata del "Desarrollo Estabilizador', que es un modelo económico
caracterizado por una gran disciplina en el manejo de las finanzas públicas, una fuerte
promoción de la actividad empresarial privada, donde el mercado es un instrumento primordial
para desarrollo. Este modelo logró altos crecimientos económicos y estuvo vigente desde 1952
hasta 1970. Sin embargo, al asumir el Lic. Luis Echeverría Alvarez la Presidencia de la
República, modificó la estrategia económica, abandonando el "Desarrollo Estabilizador' y
sustituyéndolo con el modelo denominado "Desarrollo Compartido".
El "Desarrollo Compartido" es un modelo de gestión económica con un fuerte enfoque en la
justicia social, que en su momento utilizó el gasto público como instrumento de la distribución de
la riqueza, sin embargo incurrió en excesos que generaron déficit financiero del gobierno,
crecimiento de la deuda, excesiva emisión monetaria así como tasas de inflación de dos y tres
dígitos.
El presidente Echeverría, con esa conducta de gasto excedió las capacidades de pago del
gobierno; cuando su Ministro de Hacienda, Hugo B. Margain le planteó la situación, el
presidente le pidió su renuncia y le dio a elegir algún país para ocupar el puesto de embajador;
él eligió a la Gran Bretaña. En esa ocasión el presidente hizo una declaración histórica: "A partir
de este momento, las finanzas del país se manejan en los Pinos". 5
5 KRAUZE, Enrique. La Presidencia Imperial, Ascenso y caída del sistema político mexicano (1940-1996). Tusquets Editores 2004 Páginas 365 a 382. ·
9
Lo anterior implicó que el poder presidencial rompió la regla no escrita y tomó formalmente el
control de la política monetaria, lo que tuvo como consecuencia una elevada emisión de
moneda, que pretendía financiar los excesos en el gasto público ordenados por el presidente; lo
que naturalmente desencadenó un proceso inflacionario terriblemente nocivo para la economía
y la sociedad.
Este manejo discrecional de la política monetaria continuó realizándose durante los siguientes
sexenios hasta que en el año de 1993, por iniciativa del presidente Carlos Salinas de Gortari, se
planteó la posibilidad de formalizar la independencia del banco central, encargándole a éste, por
mandato constitucional, el manejo de política monetaria con un propósito prioritario: mantener el
poder adquisitivo de la moneda.
Una de las acciones necesarias para corregir estructuralmente el problema de la inflación, fue
sin duda eliminar la enorme discrecionalidad que tenía el Ejecutivo Federal en el manejo de la
política monetaria, por ello se propuso dotar de independencia al banco central bajo la siguiente
argumentación:
Se manifiesta en forma constante la preocupación de moderar de alguna manera el flujo de crédito del banco central. Ello, seguramente por dos razones. Una, que por largo tiempo se ha percibido la existencia de un vínculo entre dicho flujo y la evolución de los precios. Otra, que la laxitud en el control del crédito del instituto central, ha resultado en experiencias inflacionarias por demás amargas. Al respecto, conviene recordar los innumerables males que la inflación ha traído consigo, todavía muy vivos en nuestra memoria (. . .) se propone consignar en el artículo 28 la autonomía del banco central, así como dar a la institución un claro mandato de procurar la estabílidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, como objetivo prioritario en el ejercicio de sus funciones (. . .) La Iniciativa propone un nuevo arreglo entre las instituciones que lo componen para mejor proveer a la elevación del nivel de vida de los mexicanos y a una más justa y adecuada distribución de la riqueza. Implica una importante transferencia de atribuciones del Ejecutivo al banco central con vistas a consolidar y mantener la estabilidad de precios. Estabilidad que, conviene enfatizarlo, no se persigue como un objetivo en sí mismo, sino como una condición necesaria, si bien, no suficiente, para lograr en forma sostenible la equidad social y el desarrollo económico. 6
6 Exposición de motivos de la iniciativa de Decreto por el que se reforman los artículos 28, 73 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, enviada al H. Congreso de la Unión por el Ejecutivo Federal. www.banxico.org.mx [20/08/06]. Disponible en los anexos.
10
Esta política pública incide prácticamente en todos los sectores de la economía y la sociedad,
pues su adecuada implementación implica la reducción de la inflación, la reducción de las tasas
de interés, incremento lento pero constante de la capacidad de compra del salario y la
generación de ambientes estables para en ellos edificar una saludable actividad económica.
Esta iniciativa es diseñada y promovida por el presidente Carlos Salinas de Gortari y su grupo, a
quienes sus opositores frecuentemente calificaron de tecnócratas y neoliberales; sin duda
alguna contaron con la simpatía de los legisladores del PRl7, a quienes tenían prácticamente
como incondicionales, pero también a los legisladores del PANª, cuyo enfoque ideológico y
declaraciones públicas coincidieron plenamente con este tipo de medidas.
Incluso en los partidos de izquierda, difícilmente podríamos encontrar oposición a una iniciativa
de ley que le restaba poder al presidente y que estaba dirigida a procurar beneficios
económicos indudables.
La política pública sustenta su esencia en dos conceptos, la autonomía como acto que incide en
los asuntos de la administración pública y en la política monetaria ortodoxa, que más bien incide
en el campo de las políticas públicas.
a) Autonomía del banco central:
Con el propósito de construir una salvaguarda contra futuros brotes de inflación, mediante una
reforma constitucional gestada en 1993 y aprobada en 1994; el Banco de México se declaró
autónomo; fijando como su objetivo primordial del la procuración de la estabilidad del poder
adquisitivo de la moneda nacional.
La autonomía comprende tres aspectos fundamentales; el manejo independiente de la política
monetaria, la independencia de su Junta de Gobierno y la independencia administrativa del
Banco de México; lo anterior implica en esencia que el banco central opera sin presiones
políticas del ejecutivo, respondiendo a criterios técnicos que están por encima de los intereses
particulares y de posiciones ideológicas que frecuentemente influían en su manejo y dirección.
7 PRI: Partido Revolucionario Institucional 8 PAN: Partido Acción Nacional
Fundamentos de la Autonomía del Banco Central
Independencia para
determinar el volumen
del crédito primario 9
Independencia de su
Junta de Gobierno
Cuadro 1.0 Fundamentos de la Autonomía del Banco Central Fuente: Elaboración propia con información de www.banxico.org.mx
b) Política Monetaria del Banco de México:
Independencia
administrativa
11
Objetivo: Mantener la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda del país. Concretamente
el banco central se ha propuesto a mediano plazo un objetivo de inflación 10 anual equivalente al
3% más menos 1 % en el INPC. 11
Estrategia: El banco central ha aplicado un control y vigilancia estricta de la oferta de dinero en
circulación; a grado tal que aunque la mayoría de opiniones son de elogio, el Banco de México
ha recibido críticas en algunos medios de comunicación por la severidad de su implementación
y sus efectos recesivos colaterales.
Entendemos por oferta de dinero, la cantidad de dinero en circulación (en manos del público) en
un determinado momento. Generalmente se fija por los objetivos de la política monetaria, como
reacción a perturbaciones exógenas que se desea contrarrestar, o debido a cambios en las
9 Artículo 28 Constitucional( ... ) ninguna autoridad podrá ordenar al Banco conceder financiamiento( ... )
10 Inflación Aumento Generalizado de Precios que se refleja en la tasa de crecimiento promedio de los precios de la canasta de bienes y servicios de un período a otro. www.banxico.org.mx
11 El INPC (Índice Nacional de Precios al Consumidor) es un indicador económico. Su finalidad es medir a través del tiempo la variación de los precios de una canasta de bienes y servicios representativa del consumo de los hogares mexicanos. BANXICO. www.banxico.org.mx [03/02/2007]
•
12
necesidades de liquidez del sistema financiero. El banco central controla la oferta monetaria con
independencia de la tasa de interés. 12
Es indispensable tener autonomía para poder ejecutar una política monetaria que responda a
criterios técnicos y que se aleje hasta donde sea posible de las presiones políticas que
frecuentemente tienen su origen en grupos minoritarios de presión y en muchas ocasiones en
las tentaciones populistas de los gobernantes.
Más adelante revisaremos detalladamente los instrumentos para ejecutar esta estrategia de
gestión de la política monetaria independiente .
12 Dornbusch. Fischer. Macroeconomía. 5ta Ed. Madrid: Me Graw Hill lnteramerieana de España, S.A. 1993. / Samuelson. Nordhaus. Economía. 13a ed. España: Me Graw Hill, 1993.
13
1.2 Explicación Económica del Fenómeno Inflacionario
Definición de Inflación.
Se trata del aumento generalizado de los precios en una economía, la mayoría de los precios
de los bienes y servicios disponibles en la se incrementan en forma simultánea. La inflación
implica por ende una pérdida en el poder de compra del dinero, es decir, las personas cada vez
podrían comprar menos con sus ingresos, ya que en períodos de inflación, lo común es que los
precios de los bienes y servicios crecen a una tasa superior a la que crecen los salarios.
Es importante distinguir entre un aumento "ocasional" o "coyuntural" del nivel general de precios
y el aumento sostenido de los precios. La primera es llamada por algunos economistas como la
definición débil de inflación, ya que no se trata de un fenómeno permanente; incluso algunos no
la consideran inflación en sí. 13
El segundo concepto, denominado definición fuerte de inflación, debido a que generalmente sus
causas son "estructurales", el incremento de los precios sucede a lo largo de un período
considerable de tiempo.
Para cuantificar la inflación se emplean los índices de precios. En la mayoría de economías del
mundo se utiliza el índice de precios al consumidor, que se calcula basado en un patrón de
consumo representativo o canasta de consumo típica, la cual incluye cuáles son los bienes
principales que las personas demandan y su ponderación respectiva, de modo tal que algunos
bienes tienen un mayor peso dentro del índice, y así entonces se obtiene una valoración de los
aumentos de los precios.
Existen otros índices de precios, por ejemplo el índice de precios al por mayor o al productor; a
través de éste se miden las variaciones de los precios ofrecidos al productor en todas las
etapas del proceso productivo, de ese modo se tienen las categorías de bienes finales, materias
primas y materias intermedias, cada una de las cuales también se divide en subcategorías. Este
es considerado un índice importante, sobre todo para observar la tendencia futura de los
13 Corrales, Jorge. Inflación y Control de Precios. 1era. Edición. San José, Costa Rica: Editorial Studium, UACA, 1984
14
precios, ya que detecta los aumentos de los precios desde el inicio del proceso productivo. Los
economistas y académicos han hecho una clasificación de la inflación en virtud de sus
características:
Clasificación de la Inflación
a) Inflación latente o reprimida: Esta se da cuando los gobiernos establecen controles de
precios, impidiendo de ese modo que los índices de precios reflejen la realidad. En México
vivimos este fenómeno en muchas ocasiones, pero particularmente en 1988 cuando el
presidente Miguel De la Madrid impuso el Pacto de Solidaridad Económica, que fue un
"acuerdo" entre los sectores productivos y laborales para congelar precios y salarios por un
período de un año. Esta estrate~ia considerada heterodoxa, tuvo resultados temporales, ya que
se trataba de un control artificial de los precios y más tarde, de no realizar los ajustes ortodoxos,
la inflación volvería a despuntar.
b) Inflación estabilizadora: Se considera presente cuando durante un período prolongado se
da una baja y estable tasa de inflación; está caracterizada porque la tasa de crecimiento de los
precios no supera un dígito.
c) Hiperinflación: También conocida como inflación galopante, y es aquella situación en la cual
se da un muy rápido crecimiento de los precios, el índice de inflación es de más de dos dígitos.
d) Estanflación: Es la presencia simultánea de elevada inflación con estancamiento
económico, es decir, un bajo crecimiento de la producción y una alta tasa de desempleo. El
mejor ejemplo de esta circunstancia se vivió en 1995 cuando el presidente Ernesto Zedilla
aplicó una severa reducción de la liquidez monetaria, con el fin de abatir los efectos
inflacionarios que traería como consecuencia el fuerte ajuste del tipo de cambio ejecutado en
aquel legendario diciembre de 1994. Hasta hoy nadie acepta la responsabilidad por ese ajuste
conocido hoy en día como el "error de diciembre".
Causas de la Inflación.
Generalmente los fenómenos tan complejos como la inflación, tienen muchas explicaciones y
causas; la estabilidad de precios es un equilibrio entre demanda y oferta y existen múltiples
factores que pueden alterar esta armonía, entre ellos sabemos que la inflación se puede
producir por una decisión de política monetaria expansiva, pero también se puede producir por
15
una reducción severa de los bienes ofertados en el mercado. Entre las más aceptadas y
frecuentes explicaciones de la inflación tenemos las siguientes:
a) Inflación por presión de la demanda:
Un aumento en la demanda agregada, por ejemplo un aumento del gasto público o un envío
inesperado de remesas, genera una presión al alza sobre los precios. El tener mayor
disposición a comprar, es decir un crecimiento en la demanda por bienes y servicios, obliga al
incremento de sus precios, siempre que estos estén en libertad de subir.
La única manera de neutralizar este efecto sería mediante un incremento proporcional en la
producción, lo cual no siempre es fácil. Este tipo de inflación se dice que puede ser más
probable en una economía cercana al pleno empleo, ya que a ésta le es más difícil incrementar
su producción.
Gráfica 1.1 Inflación por Presión de la Demanda Fuente: Elaboración propia
El incremento de la demanda agregada provocará incrementos de precios y al acercarse al pleno empleo la curva de oferta será más inelástica y con ello el incremento de precios resultará todavía mayor.
16
c) Inflación por presión de los costos:
En este caso, la inflación es causada por aumentos agresivos en los insumos intermedios que
impactan a los costos de producción, aumentos salariales, devaluación de la moneda,
incrementos en impuestos, alza en combustibles y energía, etc.
Dado que estos insumos presentan una demanda inelástica y son prácticamente imposibles de
sustituir, el productor repercutirá dicho incremento en el precio final, sin que dicha circunstancia
tenga relación con la demanda de sus productos.
Frecuentemente en esta circunstancia se corre la tentación de negociar incrementos salariales
de emergencia, los cuales generarán una reacción inmediata en los precios finales,
denominando a este fenómeno "espiral inflacionaria de costos".
Gráfica 1.2 Inflación por Presión de los Costos Fuente: Elaboración propia
El aumento de costos provoca un desplazamiento de la oferta agregada y con ello un incremento de precios y además una reducción del abasto.
17
"Los impactos de costos representan malas noticias para los responsables de las
políticas gubernamentales. El único medio por el cual pueden combatir la pérdida de
producción provocada por un impacto en costos es incrementando el nivel de precios
más allá de lo que habría aumentado sin acción política alguna" 14
Difícilmente encontraremos algún país que no conviva con el fenómeno inflacionario, podríamos
afirmar que es una circunstancia natural y normal de la economía, sin embargo, cuando esta se
presenta con tasas altas, encima del 5% anual o por arriba de la inflación de los principales
socios comerciales, los efectos suelen distorsionar y dañar a diversos sectores de la economía,
por cierto casi siempre los más pobres.
14 Case, Karl. Fair, Ray. PRINCIPIOS DE MACROECONOMIA. 4th. Edición. México: Prentice-Hall Hispanoamericana, 1997. pp.334
18
1.3 Consecuencias de la Inflación.
A medida que la inflación es más intensa y persistente, sus efectos nocivos en el sistema
económico no se hacen esperar, las principales consecuencias son:
a) Disminuye el poder adquisitivo del dinero:
La inflación afecta al dinero como medio representativo de valor y así le resta poder de compra
a los ingresos de las personas. En períodos inflacionarios este efecto es mucho más severo en
aquellos individuos que tienen ingresos fijos. Aquellos que por alguna circunstancia específica,
por ejemplo los especuladores, logren que sus ingresos crezcan a un ritmo mayor que los
precios, serán beneficiados en un proceso inflacionario, pero en caso contrario para los que no
están en esta situación, es decir los asalariados, la inflación generará un perjuicio inmediato.
b) Distorsiona el mercado de crédito:
La inflación favorece a los deudores en contra de los acreedores, sobre todo cuando estos
últimos no han sido capaces de prever un período de inflación y no se han protegido al
respecto. Actualmente los bancos privados y el sistema financiero en general ha tomado toda
clase de precauciones, indexando sus contratos de crédito, con lo que en caso de inflación, el
deudor verá incrementada su obligación en una proporción mucho mayor de lo que pudieran
incrementar sus ingresos.
c) Costos administrativos e ineficiencias:
Cuando hay presencia de inflación los precios crecen rápidamente, ante tal situación, las
empresas deben realizar los cálculos de sus precios con una mayor frecuencia y etiquetar la
mercancía de manera continua, lo que representa un costo administrativo adicional. De igual
manera el gobierno establecerá reglas, procedimientos y controles que al final del día, su
cumplimiento se traducirán en mayores costos administrativos para la firma individual. Además
cuando no existe certeza a cerca de la evolución de los precios, los consumidores pueden
tomar decisiones equivocadas y asignar recursos ineficientemente.
d) Incrementa el costo financiero en las inversiones productivas:
Las elevadas tasas de inflación se reflejan de manera automática en las tasas de interés, esto
genera un incremento en los costos de producción y con ello deteriora la competitividad de las
firmas nacionales.
19
e) Afecta a la balanza comercial y a la balanza de pagos:
Las altas tasas de inflación interna estimulan las importaciones y desincentivan las
exportaciones, si la moneda local no se devalúa en una proporción equivalente, los productos
nacionales perderán competitividad ante los extranjeros; lo peor del caso es que esa pérdida de
competitividad es ocasionada por una externalidad de la economía y no por el proceso
productivo interno de la firma.
f) Distorsiona el papel orientador del mercado:
En una economía de mercado el precio es el principal indicador de qué producir, pero cuando
los precios son muy inestables este mecanismo pierde eficiencia 15.
g) Efectos de la inflación en el sistema fiscal. 16
En presencia de inflación se generan distorsiones en el sistema fiscal que impactan la eficiencia
y la equidad de los impuestos. La eficiencia porque la inflación influye no sólo en el nivel general
de precios, sino en los precios relativos afectando las decisiones económicas sobre qué,
cuándo y dónde comprar y consumir. Igualmente se modifican las equidades verticales y
horizontales 17 en virtud de que se alteran las relaciones entre ingreso real y obligaciones
fiscales.
Al experimentar un proceso inflacionario, a pesar de que la capacidad de compra real del salario
se deteriora, los ingresos nominales aumentan y por tanto el individuo alcanzará rangos de
ingresos gravados con tasas mayores. Es paradójico pues ahora gana más, compra menos y
sobre todo paga más impuestos.
En relación a las exenciones, los créditos y bonificaciones, por lo general se establecen en
cifras absolutas fijas, de modo que ante la presencia de inflación, estas exenciones o beneficios
pierden la función para la que fueron diseñados y por consecuencia se incrementa la carga
fiscal de los causantes.
15 García, Ronald. Introducción a la Teoría Monetaria. Primera parte. 2da Edición. San José, Costa Rica: EUNED, 1997.
16 Ameiva-Huerta Juan, Temas Selectos de Finanzas Públicas pp14-15
17 Equidad Horizontal se refiere a que todos los individuos de las mismas condiciones económicas deben ser tratados fiscalmente de la misma manera; cualquier excepción sería inequitativa. Equidad Vertical se refiere a que aquellas personas que tienen una mayor capacidad de pago deben contribuir más que aquellos que tienen una capacidad menor.
20
Otro efecto importante que produce la inflación en la recaudación de impuestos corporativos o
empresariales, es precisamente el deterioro que sufre dicha recaudación en virtud del tiempo
que transcurre entre la generación del acto sujeto de pagar impuesto y la obligación del pago;
incluso habrá causantes que preferirán incurrir en mora buscando que con el transcurrir del
tiempo la obligación fiscal se reduzca en términos reales.
Lo anterior ha sido estudiado por diversos investigadores, destacando en particular las
explicaciones que ofrece Vito Tanzi en el denominado "Efecto Tanzi" 18,
"No olviden que en períodos inflacionarios la captación real de impuestos resulta
sensiblemente erosionada y por tanto afecta de manera irreversible a la hacienda
pública, dado que origina un desfase o pérdida de valor entre el nacimiento de la
obligación tributaria y el momento de su pago efectivo". 19
La inflación modifica la base gravable al reducir el valor real de las deducciones basadas en
costos históricos; esto genera una distorsión que se traduce en una mayor carga impositiva, lo
que provoca que las empresas tengan incentivos para cambiar sus métodos de producción,
políticas de compra y pago; y lo más grave es que distorsiona la eficacia productiva al trasladar
el beneficio de las actividades productivas a las actividades especulativas.
Finalmente podríamos considerar que la inflación monetaria es en sí misma un impuesto, en
virtud de que su origen se encuentra en el excesivo gasto público, el que se traduce en déficit
fiscal y que frecuentemente es financiado mediante el aumento de la oferta de moneda y
medios de pago.
Al optar el gobierno por financiar el déficit mediante un incremento en la oferta monetaria en vez
de incrementar los impuestos o mejor aún, ajustar sus gastos, lo que genera es inflación; con
ello los precios tienden a subir reduciéndose el ingreso real de las personas como si se tratara
de un impuesto.
18 Tanzi Vito, "Inflación, intervalos en la recaudación y el valor real de las rentas públicas" I ensayo 1977
19 Entrevista realizada al Dr. Vito Tanzi por Julio Francisco Báez Cortés en revista Confidencial semanario de información y análisis, año 5 No.233 Nicaragua, http:llwww.confidencial.com.ni/invitado.html Consultada en: (24-02-
22071 B,PLf(;T~::::,.;\ JJ 5).10
21
El impuesto inflacionario es entonces uno de los más inequitativos, debido a que las personas
de menores ingresos no tienen acceso a los mejores instrumentos de ahorro, a la adquisición
de moneda extranjera y mucho menos a realizar compras de protección a través de la
adquisición de bienes raíces.
22
1.4 Inflación y Política Monetaria.
La política monetaria forma parte de la política económica general y financiera en particular, y
está constituida por el conjunto de medidas e instrumentos que aplica el Estado con el objetivo
de regular y controlar el sistema monetario de un país.20
En el caso mexicano por mandato constitucional se otorga al Banco de México el manejo
autónomo de los instrumentos de la política monetaria y crediticia; concretamente las
herramientas para realizar dicho encargo son las siguientes:
a) La política de redescuento
El redescuento es un préstamo que el banco central hace a las instituciones bancarias,
especificando claramente las condiciones para dicho crédito, mediante un primer descuento,
respaldado por valores o títulos a corto plazo o bien mediante préstamo con garantía. La política
expansionista que se caracteriza por un aumento de dinero circulante y disminución de la tasa
de redescuento, permite a los bancos bajar la tasa de interés que cobran; esto hace que el
público pida más crédito y se expanda la cantidad de dinero; por otro lado la política restrictiva
promueve retirar dinero de la circulación aumentando la tasa de descuento.
b) Las operaciones de mercado abierto
La política de mercado abierto es otro instrumento de política monetaria que consiste en la
compraventa de bonos y valores gubernamentales abierta al público, con el objetivo de que el
gobierno capte recursos monetarios en poder del público y pueda financiar su gasto. Las
operaciones de mercado abierto han aumentado de manera notable ya que constituyen un
valioso instrumento para que el gobierno obtenga recursos y al mismo tiempo se regule el
volumen de crédito.
2° Furio Blasco, E. (2005) Los lenguajes de la Economía. Edición digital a texto completo accesible en www.eumed.net/libros/2005/efb/
23
e) El depósito o encaje legal de los bancos comerciales
El depósito bancario o encaje legal es la cantidad de dinero que los bancos comerciales deben
mantener como reserva para garantizar los depósitos bancarios y se expresa como un
porcentaje de sus recursos. Mientras mayor sea el encaje legal menores serán los recursos de
que disponga el banco comercial para prestar al público; por otro lado si el encaje legal es bajo
los recursos de que disponga el banco comercial para prestar a sus clientes serán mayores.
d) El coeficiente de liquidez de los bancos comerciales
El coeficiente de liquidez es la cantidad de dinero que los bancos comerciales deben poseer en
efectivo para hacer frente a sus obligaciones en determinado momento; es diferente al encaje
legal, porque la liquidez bancaria permite proteger los intereses de ahorradores y depositantes
en el caso de que los bancos tengan problemas financieros.
e) La emisión primaria de dinero
Que consiste precisamente en la creación adicional e incremento en circulación de medios de
pago (monedas y billetes). La efectividad de estos instrumentos de política monetaria
dependerá del nivel de desarrollo de los mercados monetarios, pues a medida que estén más
desarrollados será más sencilla la adopción de dichas estrategias.
Como lo plantea la Teoría de la Preferencia por la Liquidez21, las tasas de interés dependen de
la oferta y demanda de los saldos monetarios reales. La oferta monetaria depende de las
decisiones de la Reserva Federal en el caso de Estados Unidos o del banco central en el caso
de México, así pues, la oferta de saldos reales es fija, no depende de la tasa de interés.
21 Tendencia que muestran las personas a escoger activos líquidos frente a otros de más difícil realización. El término pertenece al marco conceptual desarrollado por John M. Keynes, quien lo utilizó para analizar el comportamiento de la demanda monetaria.
24
Gráfica 1.3 Oferta de Saldos Monetarios Reales Fuente: Elaboración propia con base en Mankiw G. I Macroeconomía
La oferta de saldos monetarios es vertical en virtud de que no depende de la tasa de interés, más bien depende de las decisiones del banco central.
Por el lado de la demanda de los saldos monetarios reales, debemos tomar en cuenta que las
personas conservan el dinero en efectivo porque éste es un bien "líquido", es decir que se
puede aplicar de manera inmediata a cualquier transacción de intercambio. Hay tres razones
que estimulan la conservación del dinero y que explican la preferencia por la liquidez: el motivo
llamado de transacciones; el originado por la precaución y el correspondiente a la especulación.
La demanda monetaria está conectada con dos funciones principales que cumple el dinero: la
de ser un medio de cambio y la de servir como depósito de valor. Por lo anterior, la primera
función se identifica con la demanda de dinero necesaria para financiar las transacciones
corrientes de los consumidores y de las empresas. La cantidad de dinero necesaria dependerá
del valor global de las transacciones que se realicen y ésta estará influida por el nivel de la
actividad económica en general. El motivo precaución lleva a conservar dinero para
necesidades futuras y contingencias imprevistas. Esta demanda se ve afectada por razones de
índole psicológica, como la inseguridad y desconfianza. El dinero necesario para la
especulación lleva a conservar dinero para realizar adquisiciones ocasionales ventajosas y
para colocarlo en busca de una "buena" tasa de interés. La propensión a demandar dinero para
este fin depende del interés que pueda lograrse en el mercado y de las expectativas que tengan
los individuos en cuanto a la evolución futura de las tasas: cuanto mayor sea el tipo de interés
mayor resultará el costo de conservar dinero en forma de efectivo. Estos tres factores,
25
combinando sus mutuas influencias, determinarán el monto de la liquidez que el público desee
retener y afectarán, en consecuencia, la demanda total de dinero. 22
La Teoría de Preferencia por la Liquidez postula que la cantidad demandada de saldos
monetarios reales sí depende de la tasa de interés; cuando la tasa de interés aumenta, las
personas desean tener una porción menor de su riqueza en efectivo dirigiendo parte de ella a
los instrumentos de ahorro y especulación. 23
Así pues, dado que la tasa de interés es el costo de mantener el dinero en efectivo, una tasa de
interés más alta provocará una disminución de la cantidad de saldos monetarios reales
demandados.
Demanda
Gráfica 1.4 Demanda de Saldos Monetarios Reales Fuente: Elaboración propia con base en Mankiw G. I Macroeconomía
El equilibrio del mercado de los saldos monetarios reales determina la tasa de interés; es decir, cuando la oferta y la demanda se encuentran, la tasa de interés se ajusta para equilibrar el mercado monetario.
22 Diccionario de glosarios, vocabularios y catálogos relacionados con la teoría económica. Universidad de Málaga, España. www.eudmed.net [24-02-2007)
23 Mankiw N. Gregory, Macroeconomía, Ediciones Macchi / Es la teoría formulada por John M. Keynes sobre como el tipo o la tasa de interés está determinado por la disposición a mantener dinero, es decir, la preferencia por la liquidez.
Tasa de interés de equilibrio
Demanda
Gráfica 1.5 Teoría de la Preferencia de la Liquidez/ Tasa de Interés de Equilibrio Fuente: Elaboración propia con base en Mankiw G. I Macroeconomía
La Tasa de interés se ajusta cuando la cantidad de saldos monetarios demandados iguala a la oferta monetaria del banco central.
Tasa baja con política
expansiva
Política Restrictiva
Política Expansiva
Gráfica 1.6 Teoría de la Preferencia de la Liquidez/ Política Monetaria restrictiva y expansiva Fuente: Elaboración propia con base en Mankiw G. I Macroeconomía
La Teoría de la Preferencia por la Liquidez explica los efectos de las acciones del banco central; las disminuciones de la oferta monetaria elevarán la tasa de interés y por otro lado los incrementos de
oferta monetaria presionarán las tasas de interés a la baja.
27
Cuando el banco central recorta la oferta monetaria se dice que está aplicando una política
monetaria restrictiva. En caso contrario, cunado expande la oferta monetaria se dice que
aplica una política monetaria expansiva.
El "corto" es una estrategia de política monetaria restrictiva que busca reducir la liquidez
en la economía, incidiendo a la baja en el saldo diario objetivo para las cuentas corrientes de
la banca comercial en el Banco de México. Con el "corto" se reduce la disponibilidad de los
medios de pago y con ello las presiones inflacionarias. Muchos economistas consideran que el
"corto" es efectivo para controlar los niveles de inflación, pero también algunos opinan que
tiene un efecto recesivo secundario.
28
1.s Gestión Autónoma de la Política Monetaria
Economistas, profesores e investigadores han abundado en el análisis de la independencia de
los bancos centrales y su relación con la estabilidad de precios e incluso con la pobreza; por
ello, en esta sección se ofrece una síntesis de aquellos artículos y entrevistas que
proporcionan un marco teórico y sustento a las afirmaciones que se pretenden demostrar en
este estudio.
a) La autonomía de los bancos centrales es un fenómeno que por su eficacia ha sido adoptado de manera global.
El doctor Guillermo Ortíz Martínez, gobernador del Banco de México en entrevista concedida
al Tecnológico de Monterrey24, explica esta tendencia mundial de la que México no quedó
excluido:
"A partir de la década de los noventas son más de 60 países los que han transitado hacia el manejo de la política económica a través de un banco central independiente; en la actualidad existen más de 60 países que tienen sus bancos centrales con algún grado de independencia, aunque no todos son tan independientes como lo es el Banco de México".
Guillermo Ortiz M.
Gráfica 1.7 Bancos Centrales Autónomos a Nivel Mundial. Fuente: Elaboración propia con información del Banco de México www.banxico.orq.mx
24 Tomado de: Entrevista al Dr. Guillermo Ortiz Martínez, Gobernador del Banco de México, realizada por el Profesor Alfredo Gallart, titular del Seminario de Análisis Económico, Político y Social de la Universidad Virtual del ITESM. 05/20/2004 Disponible en Videoteca Digital de la Universidad Virtual Búsqueda <Guillermo Ortiz> http:ljvideotecadigital.itesm.mx/video/navigator2/home.asp [18/03/2007]
29
b) La Tentación Monetaria y la Credibilidad
Robert T. Parry, presidente del Banco de la Reserva Federal de San Francisco, realiza a partir
de las investigaciones de Ammer J. and Freeman25, un análisis cualitativo y empírico de la
relación entre la independencia del banco central y la lnflación26; dicha revisión se llevó a cabo
a mediados de la década pasada, precisamente cuando los bancos de Europa Central, Europa
del Este e incluso China, estuvieron realizando transiciones al modelo de banco
independiente.
Una política monetaria expansiva tiene repercusiones positivas e inmediatas en el empleo, en
el crecimiento económico y en la percepción de bienestar por parte de la población; sin
embargo este fenómeno de estímulo heterodoxo de la economía, tiene efectos de poca
permanencia, entre seis y nueve meses; las consecuencias posteriores hacen que los
beneficios alcanzados se pierdan e incluso se generen perjuicios a la estructura económica
general.
Naturalmente los políticos buscan optimizar la forma en que son percibidos por la población;
por ello existe en ellos la enorme tentación de estimular la oferta monetaria con el fin de
generar buenas percepciones públicas, esto desde luego sucede con mayor frecuencia en
épocas electorales.
La decisión de los políticos es sencilla, optan por manipular la política monetaria generando
una sensación de bienestar en el corto plazo, justo cuando así lo necesitan, dejando para más
tarde, cuando ya no requieren apoyo popular, las medidas costosas para atender las
consecuencias de aquel estímulo ficticio de la economía.
"Lenin decía que la mejor manera de destruir al capitalismo es corrompiendo su
moneda; Keynes afirmó que Lenin, en esa consideración específica, tenía razón ... "
Robert T. Parry
25 Ammer J. and Freeman, RT. 1994 lnflation targeting in 1990's: The experiences of new Zeland, Ganada and UK. lnternational Finance Discussion Paper. Number 473. Federal reserve Board (June)
26 Robert T. Parry, President and CEO, Federal Reserve Bank of San Francisco, CA. Central Bank lndependence and /nflation, Taken from: FRBSF Weekly Letter, No. 95-16 ( April 21, 1995)
30
Por otro lado, Robert Parry explica que, una de las bases esenciales de una política monetaria
exitosa es, sin duda alguna, la credibilidad en las instituciones encargadas de ello; así pues,
la independencia del banco central representa un instrumento que nos permite eliminar la
tentación de los políticos y dotar de credibilidad a las instituciones.
En el caso de los Estados Unidos de Norteamérica, las medidas concretas que dan
independencia al a la Reserva Federal (equivalente al banco central), son las siguientes:
• Gobernador y Junta de Gobierno son propuestos por el presidente y aprobados por el
Senado, modelo adoptado por México.
• El Gobernador del banco y la Junta de Gobierno se establecen para períodos de
catorce años, es decir más tiempo que la permanencia del presidente y los
gobernadores, aislándolos de esta manera de presiones políticas.
• Los presidentes de la Reserva Federal (FED), para cada estado, son electos al interior
de la propia FED.
• El presupuesto de la FED se establece a partir de sus propias operaciones y no están
sujetos a variaciones por alguna disposición del Congreso.
• La Independencia del la FED no implica que no exista el proceso de rendición de
cuentas, existen diversos procedimientos para ello, funcionando bajo el ya tradicional y
exitoso esquema estadounidense denominado "check and balance"
El Congreso de los Estados Unidos ha emitido un mandato para la FED, esta institución debe
hacer lo necesario para que el índice de inflación se mantenga entre 0% y 3%.
Sin embargo, en opinión de Parry, la existencia de un banco central no garantiza la
credibilidad; el único instrumento que consolida esa confianza son los resultados de la política
instrumentada, es decir el abatimiento de la inflación; el banco central de Japón, depende del
ministerio de hacienda, sin embargo el manejo de la política monetaria ha sido impecable y
31
goza de plena credibilidad entre los agentes económicos, aún cuando no es un banco
independiente.
Sintetizando las recomendaciones de Perry, podríamos decir que para alejar a los políticos de
la "tentación monetaria" y al mismo tiempo generar credibilidad entre los agentes
económicos, es necesario que el manejo de la política monetaria se realice a través de una
estructura independiente, con objetivos explícitos de reducción inflacionaria y cuyos directivos
sean nombrados mediante un mecanismo democrático, equilibrado y alejado de presiones
políticas.
Las afirmaciones de Parry nos hacen inevitable observar la experiencia mexicana, donde los
políticos, en muchas ocasiones cayeron en la tentación de emitir circulante, llevando al país a
enfrentar enormes índices de inflación, acto que por sí mismo destruye la credibilidad en las
instituciones.
"Mantener la inflación baja y estable es el mejor camino para la FEO o para cualquier
banco central, para contribuir a un sustentable crecimiento económico en el largo
plazo".
Robert T. Parry
Hoy en día, México dispone de un banco central independiente que, tiene por mandato
constitucional, preservar el nivel adquisitivo de la moneda; la Junta de Gobierno es propuesta
por el presidente de la República, pero aprobada por el Senado y justo hace unos días, la
medición del Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC), ha sido transferida al INEGI,
de tal manera que el Banco de México dejará de ser juez y parte en dicho instrumento de
evaluación y credibilidad.
"(. . .) otro elemento de la autonomía del banco central es el hecho de que la Junta de
Gobierno se designa por períodos escalonados, a propuesta del presidente de la
República y con la aprobación del Senado, aislando así a la Junta de presiones
políticas".
Guillermo Ortiz M.
32
Por otro lado, el economista William G. Dewald, en su artículo denominado "Historical US
Monetary Growth, lnflation and lnflation Credibility" 27 profundiza en las estrategias para
construir credibilidad y los beneficios de ella; entre otros, la reducción de la tasa de interés en
el largo plazo.
La FED o cualquier banco central debe como principio continuar limitando la tasa de
crecimiento monetario y con el fin de incidir en las expectativas, debe publicar y declarar
anticipadamente la política monetaria futura; además.deberá cuidar que todas las oficinas del
gobierno, en la elaboración de presupuestos, no asuman otra tasa de inflación, que no sea la
proyectada por la FED o el banco central en su caso.
Por último Dewald, como la mayoría de los autores, afirma que la mejor manera de lograr la
credibilidad es precisamente con los resultados y la consistencia operativa del banco central,
de tal manera que lo esperado sea precisamente continuidad en la política monetaria sensata.
e) Inflación y Pobreza
En un extenso análisis cuantitativo y estadístico28, Christina D. Romer y David H. Romer
concluyen y demuestran que, una política monetaria orientada a conseguir bajos índices de
inflación y una demanda agregada estable; mejora las condiciones de abatimiento de la
pobreza en el largo plazo.
Los autores consideran y demuestran que una política expansionista genera un "boom" que
reduce la pobreza de manera temporal, sin embargo debido a que la política monetaria no
puede sostener ese efecto en el largo plazo, los productos regresan a su tasa natural o de
mercado y la pobreza hace lo mismo, pero con un agregado nocivo, la inflación.
27 William G. Dewald, Research Director of Federal Reserve Bank of St. Louis, Historical US Monetary Growth, /nflation and lnflation Credibility, St. Louis Missouri at Federal Reserve Bank of St. Louis Review (NovemberDecembrer 1998) pp. (13-23).
28 Christina D. Romer and David H. Romer. Professor of Economics, University of California, Berkeley, Monetary po/icy and the Well-Being ofthe Poor, California Federal Reserve Bank of Kansas City Economic Review, v. 84, n. 1 (First Quarter 199) 21-49
33
En esas circunstancias y con mucha frecuencia, ante la presencia de índices de inflación altos,
la opinión que prevalece como exigencia a los gobernantes, es la de aplicar políticas
restrictivas y antiinflacionarias, que como consecuencia provocan incrementos en el
desempleo y agudizan la pobreza, dejando la circunstancia mucho peor de lo que estaba
cuando se aplicó una política monetaria expansionista.
A partir de análisis estadísticos denominados "Cross-country relationship", donde se revisa en
varios países la relación existente entre política monetaria y pobreza, los resultados sugieren
que en aquellos países donde se ejerce una política monetaria que busca baja inflación y
demanda agregada estable, existe como consecuencia un abatimiento relativo de los niveles
de pobreza extrema. Los países que aplicaron una política monetaria prudente consiguieron
una mejoría en los ingresos, especialmente en el quintil más pobre de la sociedad.
d) La estabilidad de precios es necesaria pero no suficiente para garantizar el
crecimiento económico.
En una interesente publicación, Monetary Policy and The Long Boom 29, John B Taylor
reconoce que la política monetaria aplicada en los Estados Unidos, es quien merece el crédito
de haber logrado un nivel sin precedentes de estabilidad económica y con ello las condiciones
para una expansión económica extraordinaria que se vivió entre noviembre de 1982 hasta
agosto de 1990; sin embargo, en virtud de las condiciones de competencia global, hoy los
Estados Unidos de Norteamérica no tienen garantizado su crecimiento económico solamente
con una acertada política monetaria, es indispensable para ellos implementar políticas
económicas que incidan en su productividad y competitividad.
Por su parte, el Dr. Guillermo Ortiz Martínez, gobernador del Banco de México, en la entrevista
concedida al Tecnológico de Monterrey3°, explica las razones de haber establecido la meta de
inflación en 3% +/- 1 para México; invocando la necesidad de alinearnos a la mayoría de los
29 John B Taylor, Professor of Economics, Stanford University, California.Monetary. Policy and The Long Boom, Federal Bank of San Louis Review ( November/December 1998) 3-11
30 Tomado de: Entrevista al Dr. Guillermo Ortiz Martínez, Gobernador del Banco de México, realizada por el Profesor Alfredo Gallart, titular del Seminario de Análisis Económico, Político y Social de la Universidad Virtual del ITESM. 05/20/2004 Disponible en Videoteca Digital de la Universidad Virtual http://videotecadigital.itesm.mx/video/navigator2/home.asp (18/03/2007]
34
países, aunque reconoce que en México todavía tenemos factores que inciden sobre la
inflación de manera persistente; precisando que la estabilidad de precios no es un fin en sí
mismo.
El mandato constitucional para el Banco de México es preservar el poder adquisitivo de
la moneda, estabilizar el nivel de precios (. . .) estabilidad de precios no como un fin en
sí mismo, tener baja inflación no es una finalidad, la finalidad de la política económica
es crecimiento, empleos y bienestar. Ese es el objetivo último de la política económica
(. . .) la estabilidad de precios es una condición necesaria, no suficiente pero sí
necesaria para el crecimiento económico.
Guillermo Ortiz M.
e) La autonomía del banco central funciona pero no es la panacea
El profesor Carl E. Walsh, de la Universidad de California considera que, una política
monetaria aislada de presiones políticas redundará en una acción mesurada y con ello una
menor inflación; sin embargo plantea que existe un costo de oportunidad explicando que, una
política monetaria menos activa y el banco central excesivamente orientado a la estabilidad de
precios, puede abandonar acciones que promuevan el empleo y crecimiento económico.
En su artículo titulado "Is there a cost to having an lndependent Central Bank?" 31 el profesor
Walsh retoma las investigaciones realizadas por Alesina y Summers32, donde aceptan que la
independencia de los Bancos Centrales se relaciona con menores índices inflacionarios, pero
agregan que ello no implica necesariamente un impacto mesurable en el desempeño de la
economía real.
Alesina y Summers realizan un análisis estadístico y demuestran que no existe relación entre
ambas variables, es decir el crecimiento económico y grado de independencia del banco
central; sin embargo, dentro de sus análisis logran demostrar que a mayor grado de
independencia del banco central, la$ tasas promedio de inflación son menores.
31 Carl E. Walsh, Professor of Economics, University of California, Santa Cruz California. Is there a cost to having an lndependent Central Bank? FRBSF Weekly Letter, No. 94-05 (Feb. 4, 1994)
32 Alberto Alesina and Lawrence H. Summers, "Central Bank lndependence and Macroeconomic Perfonnance: Some Comparative Evidence," by, Joumal of Money, Credit and Banking, Vol. 25, No. 2. (May, 1993), pp. 151-162 http://www. newyorkfed. orq/research/ [18/03/2007)
Gráfica 1.8 Relación entre Índice de Independencia de Bancos Centrales a nivel mundial y el Índice de la Inflación Promedio correspondiente a cada uno.
35
Fuente.Elaboración propia con base en: Mark Thoma, Department of Economics, University of Oregon 1285 Eugene, OR 97403-1285 Publicado en Noviembre 19, 2005
http://economistsview. tvpepad. comleconomics370/2005/11/central bank in. html [17/0312007]
El profesor Walsh explica además que en la construcción del índice de independencia del
banco central, se consideran los casos donde los bancos independientes tienen obligación de
financiar el déficit en que incurra el gobierno; vale la pena mencionar que en nuestro país, el
grado de independencia es alto y el Banco de México no tiene obligación de financiar al
gobierno federal.
Una de las fuentes inflacionarias tradicional en México fue el financiamiento al gobierno
(. . .) con la autonomía del banco central, por mandato constitucional se corta la fuente
de financiamiento, el Banco de México no está obligado a darle financiamiento al
gobierno (. . .) 33
Guillermo Ortiz M.
33 Tomado de: Entrevista al Dr. Guillermo Ortiz Martínez, Gobernador del Banco de México, realizada por el Profesor Alfredo Gallart, titular del Seminario de Análisis Económico, Político y Social de la Universidad Virtual del ITESM. 05/20/2004 Disponible en Videoteca Digital de la Universidad Virtual htto:ijvideotecadigital.itesm.mx/video/navigator2/home.aso [18/03/2007] Búsqueda: <Guillermo Ortiz>
36
Por su parte, el profesor Lawrence J. Christiano, y el economista Ferry Fitzgerald en su
artículo "Price Stability, Is a Tough Central Bank Enough?"34, coinciden que la autonomía del
banco central es un instrumento efectivo para estabilizar los precios, sin embargo, basados en
evidencia empírica, hacen una enorme aportación a todas las investigaciones; el complemento
indispensable a la autonomía del banco central es una equilibrada y prudente política fiscal;
sólo cuando confluyen ambas situaciones, la estabilidad de precios permanece en el largo
plazo.
34 Lawrence J. Christiano, Professor of Economics, Northwestern University, Evanston, lllinois and Terry J. Fitzgerald, Economist, Federal Reserv Bank of Cleveland, Cleveland, Ohio. Price Stability, Is a Tough Central Bank Enough? - Tomado en: Handbook of Monetary Po/icy edited by Jack Rabin and Glenn L. Stevens, Marcel Dekker, lnc. NY.2002
37
2
Análisis de la Política Pública
El Banco de México, abrió sus puertas el 1 de septiembre de 1925 y como hemos
mencionado, tiene a su cargo la emisión de medios de pago y el manejo de la política
monetaria; sin embargo la enorme concentración de poder en los presidentes mexicanos del
pasado, hacía endeble y débil la posición del banco central, éste no se podía oponer a
financiar con inflación, los excesos populistas y/o corruptos en el manejo del gasto público de
dichos gobernantes.
El dotar al banco central de independencia con una base constitucional, fortalece su posición
ante un presidente autoritario y mucho más fácil hoy que la autoridad excesiva del mandatario
se ha reducido; el cambio o alternancia democrática ha nivelado los poderes en este país.
El ejercicio de las funciones y la administración del Banco de México están encomendadas, en
el ámbito de sus respectivas competencias, a una Junta de Gobierno y a un Gobernador, la
iniciativa de ley, presentada y aprobada en 1993 consideró un plazo para iniciar su vigencia;
esto sería hasta abril de 1994 y todo con el propósito de contar con tiempo suficiente para
llevar a cabo la designación de los primeros miembros de la Junta de Gobierno.
38
La Junta de Gobierno se integró por cinco miembros designados de acuerdo con el
procedimiento establecido en la Constitución, de entre los cuales el presidente de la República
eligió al gobernador del Banco de México, quien presidiría la Junta de Gobierno. La elección
de gobernador del banco central debe ser ratificada por el Senado de la República.
La decisión de implementar esta política con una junta de gobierno limitada a cinco
integrantes, se realizó considerando que es un número adecuado para dar suficientes puntos
de vista y para el análisis de materias tan complejas como las encomendadas al banco central;
pero al mismo tiempo no son muchos para facilitar la toma de decisiones; obviamente es un
número non para evitar empates en las votaciones.
Esta política pública tiene una orientación tecnócrata y una visión de servicio público
profesional de carrera; para elegir a ésta Junta de Gobierno, el diseño de la política pública
puso enorme cuidado en evitar que entraran a ella personas inexpertas o políticos
oportunistas, en el proyecto de ley se establece una serie de requisitos para ser designado
miembro de la Junta de Gobierno, que tienen como propósito lograr un elevado nivel técnico y
profesional de sus integrantes. Los funcionarios que aspiren al cargo deberán gozar de
reconocida competencia en materia monetaria así como haber ocupado, por lo menos durante
cinco años, cargos de alto nivel en el sistema financiero mexicano o en las dependencias,
organismos o instituciones que ejerzan funciones de autoridad en materia financiera.
Sin embargo, la política pública se implementa con cierta flexibilidad razonable, abriendo las
posibilidades a académicos distinguidos que a pesar de no contar con experiencia ejecutiva,
pueden aportar valiosos conocimientos; esta consideración se limita a dos de los cinco
puestos en la Junta de Gobierno con la limitación de que dichos académicos no podrán optar
por el puesto de gobernador del banco central.
La política pública además consideró con gran visión, los períodos de gobierno de la junta,
realizando las elecciones a la mitad del sexenio, evitando las presiones políticas típicas del
cambio de gobierno así como evitando un cambio completo de la Junta;
39
"El período del gobernador comenzaría al inicio del cuarto año calendario de cada
administración presidencial, en la cual podrían ser sustituidos tres subgobernadores, al
inicio del primero, tercero y quinto año calendario de aquélla. Por otra parte, se
establece un régimen especial para la cobertura de vacantes, con objeto de que en
ningún caso se interrumpa la secuencia de los periodos referidos". 35
Dado que la "inamovilidad" en el cargo es una de las mayores garantías de la independencia
de criterio de los miembros de la Junta de Gobierno, la política pública establece un
procedimiento estricto para la remoción de éstos. En dicho procedimiento participaría el
presidente de la República y la propia Junta de Gobierno, correspondiendo al Senado resolver
en caso de diferencia de opinión. En el proyecto se consideraron causas de remoción de un
miembro de la Junta de Gobierno la incapacidad mental, así como la física que impida el
correcto ejercicio de sus funciones durante un período de más de seis meses, el
incumplimiento de sus obligaciones, así como el dejar de reunir alguno de los requisitos que
se exigen para ser designado miembro de dicha Junta.
El diseño de esta política pública considera en su implementación un acierto, incluir al
Secretario de Hacienda y Crédito Público, como invitado a todas las sesiones de la Junta de
Gobierno; e incluso se le otorgan facultades para convocar a tales reuniones y proponer
asuntos a ser tratados en ellas.
La política pública que otorga autonomía al Banco de México, además de estar sustentada en
la modificación del artículo 28 de la Constitución, ha sido reglamentada mediante la
publicación de la Ley del Banco de México36; dicha ley además de precisar todos los
procedimientos y las políticas de gestión del banco central, contiene disposiciones para
facilitar la transición del régimen anterior al previsto en la iniciativa.
35 Iniciativa de Decreto por el que se reforman los artículos 28, 73 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, enviada al H. Congreso de la Unión por el Ejecutivo Federal. www.banxico.org.mx [10/01/2006]
36 La exposición de motives de la Ley del Banco de México se encuentra disponible en los anexos.
40
2.1 Análisis desde las Teorías de la Acción del Estado.
La acción del Estado ha sido motivo de intenso debate y profundas reflexiones, en esta
ocasión consideraremos algunos de los enfoques que resultan más interesantes en relación a
la política pública estudiada.
a) Análisis a partir de la visión de las fases de la política pública,
agenda y factores de contexto. 37
• Reconocimiento del problema e identificación de tópicos
La observación más interesante en la construcción de esta política es una condición
objetiva; se trata muy posiblemente la anticipación del grupo en el poder, en este caso el
presidente Salinas de Gortari, quien se adelanta a las consecuencias de una próxima e
inevitable alternancia democrática; resultaba urgente e indispensable excluir del cambio al
sector financiero y monetario del país, ya que ante la alternancia se corría el riesgo de que
todo el sistema monetario pudiera ser manipulado y dañado seriamente al caer en manos
de políticos inexpertos o populistas.
El problema, aunque con argumentos objetivos y tangibles, pero socialmente construido,
es la necesidad de asegurar por la vía constitucional, que nunca más habrá indisciplina
monetaria y que sólo de esa manera se logrará abatir la inflación estructural y persistente
que tanto ha dañado al país.
• Establecimiento en la agenda institucional
La política monetaria es una atribución que la sociedad entrega al gobierno de manera
obvia; se trata de un instrumento mediador de las actividades de intercambio, hoy sería
ilógico pensar que los particulares realizaran esta actividad; estos tópicos corresponden
legítimamente al gobierno, quien debe al mismo tiempo asegurar estabilidad y pulcritud en
su manejo; los gobernantes en turno encontraron en 1993 el momento más oportuno para
establecer la autonomía del banco central en la agenda y proceder a su implementación.
37 Con base en los textos de: Theodolou, Stella Z. y Cobb, Roger W. pp. 86-96 and Elder, Charles D. Cahn, Matheew A. pp.96-104, at: Public Policy, The Essential Reading, Prentice Hall. (1995).
41
• Legitimación de la política pública
Desde luego que los argumentos y beneficios tangibles que ofreció esta política son, por sí
mismos, suficiente fuente de legitimidad para ser aprobada y sobre todo, contar con los
apoyos y consensos de los diferentes actores políticos y económicos; sin embargo un
argumento que coadyuvó de manera significativa, fue la observación de lo que en otros
países se estaba realizando exitosamente, si muchos países, los mejor gobernados, ya
tenían un banco central independiente; ¿Por qué México tendría que quedarse atrás?.
b) Análisis de la agenda ante los principios de (no) intervención del Estado. 38
En Europa, los bancos centrales surgieron a partir de una evolución espontánea en que algún
banco comercial fue adquiriendo gradualmente las funciones que actualmente corresponden
en exclusiva a los institutos centrales. En México hacia 1884, ese proceso estuvo a punto de
consolidarse, sin embargo en un célebre juicio legal, triunfó la postura que favorecía la libre
concurrencia de los bancos comerciales en cuanto a la emisión de billetes; hasta entonces y
con base en las decisiones judiciales, la función de emisión y por consecuencia la política
monetaria era un ámbito de competencia, sin reconocer en dicha función el monopolio natural
que hoy es aceptado por todos.
Con la destrucción del sistema bancario porfirista durante la revolución, la polémica ya no se
centraría en la conveniencia del monopolio o la libre concurrencia en la emisión de moneda,
sino en las características que debería tener el Banco Único de Emisión, cuyo establecimiento
se consagró en el Art. 28 de la Constitución de 1917; finalmente se estableció que la emisión
de moneda se encargaría en exclusiva a un banco que estaría "bajo el control del
gobierno".
Durante y después de la recesión de 1929 se estableció una nueva ley orgánica para el Banco
de México, retirándole facultades para operar como banco comercial, se hizo obligatoria la
asociación de los bancos privados con el banco central. A partir de ese momento el Banco de
México se encargaría de regular la circulación monetaria, la tasa de interés y los cambios
sobre el exterior; así como realizar el servicio de la tesorería del Gobierno Federal; centralizar
38 Con base en el texto Stuart Mili, John, Sobre la Libertad. Editorial EDAF, S.A. 2004
42
las reservas bancarias y convertirse en banco de los bancos y en prestamista de última
instancia.
"La intervención del Estado debe limitarse, respetando el libre intercambio y el libre mercado, siempre con el límite de no dañar a otros, a terceros; "la baratura y buena calidad de los productos quedan más eficazmente asegurados dejando a productores y vendedores completamente libres, sin otra limitación que la de la igual libertad de los compradores para proveerse donde les plazca, (. . .) las restricciones al comercio o a la producción para fines comerciales constituyen verdaderas coacciones". 39
Y si bien, Mill propone en toda instancia evitar que el gobierno aumente innecesariamente su
poder, no podemos dejar de aceptar que es responsabilidad del Estado, garantizar que los
actos de intercambio y libre comercio se realicen de manera clara y eficaz; una moneda
estable es instrumento indispensable para que ello suceda; "Ningún gobierno tiene el derecho
moral a convertirse por su mala administración en un nido de pauperismo (. . .) rebajando la
condición física y moral de toda la comunidad trabajadora'40.
Y es precisamente cumplir con esta responsabilidad aparentemente monopólica, la manera de
no intervenir y distorsionar las operaciones diarias de intercambio de la sociedad; no hay peor
intervención del Estado que una política monetaria inflacionaria, deficitaria y por demás
irresponsable.
"Los amantes de la libertad debieran percatarse de que seguramente es la inflación el fenómeno que con más facilidad desata ese círculo vicioso en que una primera intervención estatal impone supletoria actuación pública y así sucesivamente... Quizá hoy Jo más triste y descorazonador sea contemplar a tantos individuos inteligentes y preparados que, pese a ser decididos defensores de la libertad, los momentáneos beneficios que la inflación produce les ciegan hasta tal extremo que propugnan la implantación de medidas expansionistas que acaban siempre por destruir a las sociedades libres". 41
La independencia del Banco de México, es una política pública que mediante la modificación
de la estructura de la organización pública y sus líneas de autoridad, garantiza la prudente
39 Stuart Mill, John, Sobre la Libertad. Editorial EDAF, S.A. 2004 40 lbidem 41 Foldvary, E. Fred, Is the Free Market Ethica/ ?, Revista The Freeman (lrvington-Hudson, Vol. 28 No. 4, Abril 1978), p. 220 y subsecuentes.
43
intervención del Estado con una clara orientación la estabilidad en la moneda y los beneficios
implícitos en ello.
c) Revisión de la política pública en relación al "Riesgo" y al "Umbral de Catástrofe". 42
En 1935, se enfrenta una crisis sin precedentes, cuando el precio de la plata se eleva
ininterrumpidamente, corriendo el grave riesgo de que el valor intrínseco de las monedas de
plata, que eran la mayoría, superaran su valor nominal. El peligro se cierne en especial sobre
las piezas de un peso, que gozaban de gran arraigo entre la población. La crisis se evita
mediante dos medidas: emitir piezas con menor contenido de plata y poner en circulación
billetes de esa denominación. La acción e intervención del gobierno a través del banco central
evitó una crisis cuyas consecuencias habrían sobrepasado el ámbito económico y material.
El periodo bélico que se extendió aproximadamente de 1940 a 1945 fue de gran trascendencia
en la evolución del Banco de México. Nunca antes desde su fundación, el Banco se había
enfrentado al reto de tener que aplicar una política de contención monetaria. Fue así que se
inició un cambio estructural profundo, la creación y desarrollo de los mecanismos de
regulación apropiados para un banco central que operaba en un medio donde no existían
mercados financieros. Durante la guerra el flujo de capitales incrementó sensiblemente la
reserva monetaria del Banco, dando lugar a una acelerada expansión de los medios de pago,
expansión que en sí misma implica un altísimo riesgo de inflación y sus consecuencias; ante
ello, las autoridades se dieron a la tarea de realizar la requerida contención monetaria.
El instrumento desarrollado, que a primera vista es altamente intervencionista, tuvo su
justificación ante el riesgo que la no acción implicaba para la sociedad; el instrumento fue la
creación de los "encajes", es decir, de los depósitos obligatorios que la banca tenía que
abonar en el banco central. Este recurso se llevó a un extremo nunca antes experimentado en
país alguno, pues el coeficiente de encaje se elevó hasta el 50% de los depósitos para los
bancos del Distrito Federal, y hasta el 45% para los bancos de provincia.
El riesgo de una descompensación o desequilibrio en los sistemas monetarios obligan al
Estado a contar con instituciones fuertes, solventes e independientes, que puedan con toda
oportunidad detectar los riesgos y aplicar las medidas que los disminuyan e incluso los eviten.
42 Información histórica tomada de www.banxico.orq.mx
44
La legitimidad del gobierno depende de su habilidad para administrar el riesgo en beneficio de
sus ciudadanos.
El las épocas del desorden expansionista de los presidentes Luis Echeverría y López Portillo,
la capacidad de compra del salario mínimo se redujo en más de un 65%, las deudas y sus
correspondientes intereses se elevaron de tal manera, que una buena proporción de la
sociedad perdió el patrimonio y la mínima solvencia para una vida digna. Las oportunidades
para los marginados se pospusieron y las diferencias en la concentración de la riqueza se
pronunciaron estructuralmente. Ante riesgo de situaciones como esta y otras nuevas que
sucedan en un contexto global, se hace indispensable la aplicación de políticas públicas
prudentes.
El riesgo que cualquier ciudadano enfrenta al emprender una inversión, una empresa o
cualquier actividad productiva o económica, es inevitable, sin embargo es obligación del
Estado garantizar estabilidad y legitimidad en los medios de pago, que aseguren transparencia
en las transacciones. Habrá muchos otros riesgos que necesariamente escapen de la
protección gubernamental y de sus instituciones, finalmente estamos en una sociedad mundial
de riesgo. El gobierno es percibido como la protección en contra del riesgo y el garante que el
riesgo no rebase el umbral de catástrofe.
d) Análisis de la política a la luz del concepto de "Gobernanza".
La estabilidad de precios y el constante equilibrio de los medios de pagos son elemento
indispensable para asegurar la Gobernabilidad 43.
No podríamos negar la fuerte participación de agentes económicos y asociaciones
ciudadanas, ya sean gremios empresariales, cámaras de comercio, partidos políticos
conservadores y muchos otros, en la promoción de un banco central independiente; en 1988
esa era ya una exigencia del candidato a la presidencia de la República, el ingeniero Manuel J.
Clouthier.
43 Por Gobernación se entiende hoy, espontáneamente, el proceso mediante el cual el gobierno dirige o conduce a la sociedad. Luis F. Aguilar Villanueva (2006) Gobernanza y gestión pública, FCE, México.
45
Los gremios y sindicatos empresariales, grupos de interés e incluso algunos sindicatos de
obreros, propusieron activamente esta medida; pero no fue realidad hasta que la voluntad
política del entonces presidente Carlos Salinas de Gortari la impulsara; en 1993 México estaba
muy lejos de practicar un gobierno con participación de la sociedad civil.
La gestión y control de los medios de pago es un asunto técnico, difícilmente podría someterse
a la negociación, politización y presión de grupos sociales; sin embargo por sus resultados, el
Banco de México goza un bien ganado y merecido prestigio. Independientemente de sus
facultades legales, nadie le disputa la rectoría de los sistemas financiero y monetario.
Por lo anterior considero que ante el principio de Gobernanza44 como tal, de no ser la
aceptación social de la medida y algunas recomendaciones de la academia, difícilmente se
podría incorporar una mayor participación de la sociedad y sus organizaciones.
Algunos partidos políticos de izquierda y algunos medios de comunicación, han intentado,
mediante la construcción de opinión pública, influir las decisiones del banco central,
sugiriendo políticas expansivas de los medios de pago, para promover el crecimiento
económico; hasta hoy, a pesar de su fuerza y capacidad de convocatoria, no han sido
tomados en cuenta.
e) Análisis de la agenda a la luz del las teorías de la Justicia y el Bien Común 45
La necesidad de un manejo ortodoxo y estricto de la política monetaria tiene una explicación;
el bien común. Ya en 1936 se vislumbraba esta circunstancia, y fue en ese año cuando se
promulga una nueva y ortodoxa Ley Orgánica, la cual responde a la motivación de librar a la
operación del Banco de México de toda "nota inflacionaria". Ello, mediante la adopción de
reglas muy estrictas para la emisión de medios de pago. Particular énfasis se puso en ese
ordenamiento en cuanto a limitar el crédito que el banco central pudiese otorgar al gobierno.
44 (la gobernanza) supone e implica definición de objetivos comunes, la aceptación social suficiente de los mismos, la orientación e inducción de la colectividad para que tome parte en la realización de los objetivos comunes y la coordinación de las múltiples acciones de los actores sociales para posibilitar o asegurar su realización. Luis F. Aguilar Villanueva (2006) Gobernanza y gestión pública, FCE, México.
45 Información histórica tomada de www.banxico.org.mx
46
La medida para entonces resultó demasiado estricta para aplicarla, así que en 1938 se
reforman sus disposiciones más restrictivas.
Durante los años setentas y parte de los ochentas se extiende una época de dificultades para
el Banco de México. Hasta 1982, los problemas tuvieron su origen en la aplicación de políticas
económicas excesivamente expansivas, y en la obligación que el presidente de la República
en turno impuso al Banco de Mexico de extender amplio crédito para financiar el déficit fiscal
en que entonces se incurrió. Todo ello dio lugar al deterioro de la estabilidad de los precios y
fue causa de que ocurrieran dos severas crisis de balanza de pagos en 1976 y 1982,
causando un daño estructural a la economía del país y con ello a la sociedad entera,
ahorradores, obreros, empresarios, asalariados y especialmente a los marginados y
desempleados.
La autonomía del banco central puede verse como una barrera contra la ocurrencia de futuras
inflaciones. La importancia de que exista este dique proviene de los múltiples males que causa
la inflación, especialmente por lo que toca a la distribución del ingreso y a las posibilidades de
crecimiento económico. En épocas de inflación, los precios crecen más aceleradamente que
los salarios, a la vez que dicho fenómeno afecta en mayor medida a quienes tienden a
conservar sus recursos en billetes y monedas. Y en general, los individuos en esta última
situación son los que pertenecen a los estratos más desfavorecidos de la sociedad.
En cuanto al crecimiento, por la incertidumbre y el desconcierto que crea, la inflación tiende a
deteriorar los incentivos hacia la producción y la inversión. Durante la inflación, la volatilidad de
los precios relativos reduce la eficacia del mercado como mecanismo para la asignación de los
recursos y falsea el cálculo económico, inhibiendo la inversión. Asimismo, el crecimiento
acelerado y desordenado de los precios propicia tasas de interés elevadas, por el premio que
los ahorradores demandan para las inversiones financieras.
La autonomía del banco central es un extraordinario medio para evitar la inflación en la medida
en que su acción no está dirigida a paliar sus síntomas, sino a evitar sus causas. Ya que está
encaminada a impedir un uso abusivo del crédito del instituto emisor, fuente principal del
proceso degenerativo de la inflación acelerada.
El Bien como racionalidad plantea, mediante un entendimiento público, la existencia de bienes
primarios, que incluyen entre otros derechos y libertades, el derecho a los ingresos monetarios
47
y la riqueza; cualquier intervención del Estado que implique distorsionar la el valor de
intercambio de la moneda, dañaría directamente a estos derechos.
El Estado debe ejercer sus funciones apegándose a la neutralidad, promoviendo la igualdad
de oportunidades, evitando favorecer a una doctrina o a quienes la profesen; la fijación de
objetivos en sus acciones debe ser neutral; la racionalidad en el manejo monetario tiene un
efecto neutral, común y evita la concentración de beneficios en los especuladores no
productivos de la economía y asegura la capacidad de compra de las riquezas que la sociedad
obtiene mediante el trabajo y la actividad empresarial legítima.
f) Multiculturalismo y Política Monetaria.
Una de las características del Estado-Nación es la unificación de su moneda; a través de ella
se comparten los beneficios del crecimiento económico y se facilita el intercambio al interior de
la nación; se eliminan las distorsiones que genera el tipo de cambio en los precios, de esta
manera se reconoce la eficiencia, calidad e innovación de los agentes productivos.
Las minorías nacionales e incluso los grupos étnicos inmigrados pueden mantener usos y
costumbres, apego a instituciones e incluso practicar el intercambio físico de mercancías
(trueque), sin embargo al vivir y participar en un estado-nación, contarán con los beneficios de
una moneda única, estable y respetada por todos los actores en el territorio e incluso fuera de
él.
Resultaría ridículo pensar en que cada minoría nacional emitiera su moneda, incluso en
aquellos casos donde antes la hubiesen tenido, tal y como ha sucedido en la Unión Europea,
que a excepción del Reino Unido, todos los países integrantes se han beneficiado de contar
con una moneda única, que facilita las transacciones, ofrece solidez y confianza a las
inversiones.
48
2.2 Análisis de los Actores.
Para conseguir que una intención o iniciativa sea aceptada e implementada, es indispensable
contar con el apoyo promotor de diversos actores; por ello debemos armonizar estos
intereses, capitalizar los apoyos, neutralizar las oposiciones y plantear con oportunidad y éxito
una política pública.
Racionalizar la política monetaria de manera formal, mediante un cambio en la estructura
administrativa y legal del banco central, requirió de una extraordinaria labor de comunicación,
persuasión, motivación, negociación y presión de los actores, ya que finalmente se consiguió
su aprobación e implementación definitiva.
Para la aprobación y ejecución de esta política pública, fue necesaria la incidencia de diversos
actores; a la mayoría los conocemos por su gestión abierta y pública, sin embargo, debemos
reconocer que seguramente existieron actores específicos al interior de los grupos de poder
(Secretarías y Asesores del presidente), cuya gestión no es conocida y que por ello nos será
imposible identificar su incidencia.
a) Los Mediadores
Los antecedentes históricos y los malos recuerdos de haber experimentado inflaciones
galopantes es decir superiores al 10% anual e incluso hiperinflación, con índices superiores al
100% anual, era motivo suficiente para que aparecieran actores que construyeron opinión,
tanto en círculos académicos como en los programas y reportajes en los medios de
comunicación especializados.
Todo mundo conocía y había experimentado el problema, pero pocos conocían su explicación
económica, por ello era de vital importancia generar ese conocimiento "social" de manera tal
que la solución del problema fuera aceptada y bien recibida.
Las personas y organismos que abiertamente influyeron como mediadores son:
49
• Profesores y economistas universitarios privados
Profesores y economistas, particularmente de las universidades privadas y escuelas de
negocios como el IPADE46, se dieron a la tarea de explicar y difundir las razones del
problema económico y sus posibles soluciones; muchos de ellos, años antes,
recomendaban la independencia del Banco de México, para garantizar la racionalidad en la
emisión de medios de pago.
• Centro de Estudios Económicos del Sector Privado - CEESP
Esta institución, que cuenta con gran prestigio en sus publicaciones y análisis, es
dependiente tanto ideológica como financieramente del Consejo Coordinador Empresarial,
fue un extenso promotor de la política pública, no sólo señalando las causas del problema
sino identificando las ventajas de resolverlo de manera estructural, a través de la
formalización de la independencia del banco central.
• Comentaristas de radio y televisión
Ellos junto con las opiniones invitadas en los programas de noticias de clara línea
empresarial y conservadora, constituyeron una importante aportación a la construcción de
opinión de aquellos que más tarde tendrían que aprobar la propuesta, no sólo en el
Congreso, sino en la opinión pública en general.
• Experiencias internacionales
Ya muchos países del mundo habían implementado con éxito esta política pública; ese
hecho por sí mismo se convierte en un actor mediador que sirve de referencia y ejemplo
para convencer y persuadir a quienes deben decidir la aprobación de la iniciativa.
• Editorialistas y escritores de artículos de opinión en la prensa
Diarios con una clara orientación empresarial y neoliberal, especialmente en El
Economista, El Financiero y El Diario Reforma, ofrecieron constantemente editoriales y
opiniones invitadas a favor; prácticamente todas ellas se centraron en resaltar las
bondades de esta estrategia.
46 Instituto Panamericano de Alta Dirección de Empresa www.ipade.mx Véase Entorno Económico.
50
• Ideólogos de izquierda
Enemigos del neoliberalismo, "altermundistas" o "globalifóbicos", muchos de ellos
militantes de partidos de izquierda, fueron una importante oposición al programa neoliberal
y modernizador del presidente Salinas de Gortari, sin embargo su peso específico en la
política nacional en ese momento era menor y particularmente, las voces de oposición en
relación a esta reforma nunca fueron importantes o significativas.
b) Los Iniciadores
Al interior del equipo "Salinista", se integró un sólido equipo con una visión transformadora que
rompió viejos paradigmas y mitos del pasado, todo ello en clara congruencia con una
tendencia neoliberal; de este equipo surge la iniciativa de autonomía del banco central que
vendría a dotar al Estado Mexicano de una importante garantía de estabilidad económica y
con ello una mejor imagen ante los ojos internacionales, ya sea de aquellos que buscaban
invertir o sencillamente quienes pretendían calificar a México como un patrón de lo que se
debe hacer en el resto de América Latina.
Uno de los múltiples compromisos adquiridos en la negociación del Tratado de Libre Comercio
de América del Norte (TLCAN), es garantizar la estabilidad financiera del país a través de la
independencia del banco central para el manejo de la política monetaria. La fuerza de estos
actores es indudable, forman parte del equipo del presidente en turno, quien como es bien
sabido, concentraba el poder y el control de los principales actores políticos, económicos y
sociales.
e) Los Decisores
En principio podríamos considerar al Congreso de la Unión, como el actor decisor de esta
política monetaria; y efectivamente en términos formales así lo fue; aunque cabe mencionar
que en ese momento el PAi, partido al que pertenecía el presidente de la República, tenía una
aplastante mayoría en el Congreso de la Unión y que como históricamente había sido, todos
sus diputados y senadores eran absolutamente leales a las iniciativas del ejecutivo en turno.
51
Además los legisladores de oposición, especialmente los del PAN, cuya línea económica
coincide fuertemente con lo que Salinas había estado haciendo, no mostraron oposición
alguna a la iniciativa, todo lo contrario, la aprobaron considerándola como un éxito que resultó
de sus gestiones y persuasiones del pasado.
Los diputados y senadores del PRO y otros partidos de izquierda, que eran minoría, vieron con
buenos ojos que se restara poder al presidente en turno y no tuvieron empacho en aprobar la
propuesta de ley que otorga independencia al Banco de México y que no lo obliga a dar
financiamiento al gobierno federal.
En este proceso cabe mencionar la presión y persuasión que los decisores recibieron por
parte de organismos internacionales entre los que se encuentran el Banco Mundial y El Fondo
Monetario Internacional, que si bien sus posiciones no chocaron en ningún momento con el
pensamiento del equipo "salinista", no debemos de dejar de considerar la importancia que
dichos organismos tienen en la influencia para la toma de decisiones de carácter
macroeconómico.
d) Los lmplementadores
El Banco de México se ha distinguido por integrar en sus filas a economistas de muy alto nivel,
con capacidades técnicas y científicas probadas y especialmente alejados del ambiente
político y partidista que bastante atrae a los líderes de otras instancias del gobierno federal.
La iniciativa fue enviada al congreso el 15 de diciembre de 1993 y aprobada en abril de 1994,
prácticamente a fines del sexenio y en plena turbulencia política en el país. Sin embargo, al
interior del banco central se realizaron las reformas, ajustes estructurales, reglamentarios y
todo lo necesario para ejecutar con éxito este nuevo encargo constitucional.
En diciembre de 1994 se presenta en México una fuerte devaluación del peso, enfrentando un
ajuste superior al 100% y con terribles consecuencias económicas para 1995, a menos de un
año del otorgamiento de su autonomía; el Banco de México tuvo que colaborar con la
Secretaría de Hacienda en el enfrentamiento de las crisis de balanza de pagos y bancaria que
se manifestaron durante los primeros meses de 1995.
52
La crisis bancaria se resolvió principalmente mediante mecanismos fiscales. Sin embargo, el
banco central coadyuvó a esa solución actuando preventivamente en su calidad de
prestamista de última instancia. Adicionalmente durante los primeros meses de 1995 fue
necesario implementar un régimen de flotación del tipo de cambio, con lo que ahora la paridad
no puede utilizarse como "ancla" o "amarre" de la política monetaria. Una vez superada esta
crisis fue electo gobernador del Banco de México, el Dr. Guillermo Ortiz Martínez, quien ha
sido hasta ahora el líder "implementador' de esta política pública.
En conclusión podemos decir que los "actores implementadores" han seguido con eficacia y
ortodoxia el mandato constitucional y su gestión no ha desvirtuado ni desviado el plan original,
sino todo lo contrario, ha sido una estructura organizacional que ha estado a la altura de la
circunstancia.
e) Los Públicos
• Blancos de Incidencia
La incidencia de esta política pública es generalizada en la sociedad; su éxito o fracaso es
percibida de manera inmediata, si la inflación se dispara o se descontrola, la sociedad
volteará a ver al "gobierno" al ser considerado el responsable de la estabilidad.
Existe en México un indicador económico-financiero de largo plazo que cuenta con una
gran confiabilidad por parte de la sociedad, el tipo de cambio; si el precio del dólar se
mantiene con variaciones razonables, la percepción social considera ese hecho como
suficientemente válido para juzgar que la gestión del Banco de México ha sido la correcta;
pueden ofrecerse miles de explicaciones científicas, pero si en algo confía la sociedad, es
en el tipo de cambio como indicador de estabilidad.
53
Los índices de inflación, que representan la medida objetiva de los resultados, son publicados
por el propio banco central, sin embargo en estos días se discute la posibilidad de transferir la
responsabilidad oficial de medición de la inflación al INEGl.47
Desde luego que hay actores en la sociedad que están calificados para evaluar el resultado de
la gestión encomendada al Banco de México; algunos pertenecen a grupos de interés y otros
directamente a la sociedad civil; os círculos académicos, los analistas económicos instalados
en los medios de comunicación, las cámaras empresariales, los sindicatos y en general
organizaciones que tienen a su alcance la comprensión del fenómeno económico, son por su
presencia, los voceros "evaluadores" de la gestión encomendada al Banco de México. Sus
opiniones, en virtud de su presencia en los medios masivos de comunicación y su autoridad
moral, son elementos que legitiman a la gestión del banco central así como la política pública
misma.
2.3 Instancias para la Rendición de Cuentas. 48
La política pública, buscando conciliar la autonomía del banco central con la conveniencia de
que rinda cuentas, hizo previsiones importantes incluyendo varios mecanismos de contraloría,
siguiendo los modelos que se han implantado en otros países:
a) Informes al poder legislativo
Presentación de informes a un órgano legislativo sobre sus políticas y actividades. El Banco
de México envía al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión, en enero, un documento en el
que se expone la política monetaria a seguir por la institución en el ejercicio respectivo; en
abril, un informe sobre sus actividades y ejecución de la política monetaria durante el ejercicio
inmediato anterior, y en septiembre, un informe sobre la ejecución de la política monetaria
durante el primer semestre del ejercicio de que se trate.
47 Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática www.inegi.gob.mx
48 Considerado en la Ley del Banco de México
54
b) Comparecencia obligatoria
Es facultad del Congreso de la Unión, de cualquiera de las cámaras, citar al gobernador del
banco central para que rinda informes sobre las políticas y actividades de la institución.
e) Informe de operaciones
La Ley del Banco de México prevé que la institución informe en enero de cada año al Ejecutivo
Federal y al Congreso de la Unión sobre el presupuesto de gasto corriente e inversión física
de la Institución, el cual deberá ser elaborado en concordancia con la evolución del
Presupuesto de Egresos de la Federación.
d) Aplicabilidad de la ley de transparencia
Al Banco de México le es aplicable la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental.
e) Auditorias externas
El Secretario de Hacienda y Crédito Público tiene la facultad de designar y contratar a un
auditor externo por cuenta del Banco de México; para ello solicita a un colegio o instituto de
contadores ampliamente representativo de la profesión, presentar una terna de firmas de
reconocido prestigio. El auditor envía directamente al Ejecutivo Federal los dictámenes que
efectúa y copia de ellos al Congreso de la Unión.
f) Vigilancia de la auditoria superior
El Banco de México está sujeto a las revisiones de la Auditoria Superior de la Federación y
tiene un contralor que le reporta a su Junta de Gobierno.
55
3
Análisis Cuantitativo Confirmante
3.1 Evaluación de los Resultados de la Política Pública
Sin duda el indicador objetivo que nos puede corroborar el éxito de esta estrategia es el INPC;
las tendencias son claras y sus efectos en el resto de indicadores de la economía (tasas de
interés y tipo de cambio) son logros sin precedentes en las últimas décadas.
El INPC, que como hemos comentado mide el índice inflacionario, a partir de 1996 ha
reportado reducciones consistentes y ha alcanzado en el año de 2005 y hasta ahora, el
objetivo planteado desde un inicio, es decir una inflación anual de 3% +/- 1.
TIPO DE CAMBIO
- INFLACIÓN -TASA DE INTERÉS - TIPO DE CAMBIO
Gráfica 3.1 Estabilidad sin Precedentes - Inflación, Tasa de interés y Tipo de cambio Fuente: Elaboración propia con información del Banco de México www.banxico.orq.mx
56
La tarea no es sencilla, pues se trata de una tendencia que cuesta trabajo revertir, como en las
dietas, los primeros kilos son sencillos, pero los últimos cuestan muchísimo trabajo; pues son
precisamente ellos los que incorporan ineficiencias de la economía así como bajos índices de
competitividad.
Para evaluar de manera secular el resultado, también valdría la pena revisar el índice de
Inflación Subyacente 49, que como sabemos, omite del INPC aquellos productos que
presentan volatilidad o cambios de precios que no se explican por la tendencia "secular" de la
inflación, sino más bien tienen su explicación en otras causas tales como, variaciones de
temporalidad (productos agrícolas de temporada o precios estacionales como las
colegiaturas), así como los ajustes de precios de los servicios y productos que oferta
directamente el Gobierno Federal, que tienen incrementos que responden a circunstancias
presupuestales.
49 La Inflación subyacente es el aumento de los precios de un subconjunto del INPC, que contiene a los genéricos con cotizaciones menos volátiles. Mide la tendencia de la inflación en el mediano plazo. BANXICO www.banxico.org.mx (02/09/06]
57
Gráfica 3.2 Comparación de la Inflación Subyacente con el INPC Fuente: Elaboración propia con información del Banco de México www.banxíco.orq.mx
El Índice de Inflación Subyacente muestra la tendencia exitosa y a la baja de la inflación,
otorgando con esto certeza y estabilidad para los agentes participantes en la economía
mexicana.
a) Eficiencia de la política pública.
Debemos tomar en cuenta que el banco central, como cualquier instancia de la administración
pública, está en búsqueda de la legitimidad, tanto de su gestión administrativa y operativa
como también de la política monetaria implementada.
La gestión administrativa es un tema de eficiencia, es una evaluación operativa que está al
alcance de las ciencias administrativas básicas; el análisis financiero, las tasas de eficiencia
interna, la productividad laboral, la ingeniería de sus métodos y procedimientos; la racionalidad
de las normas jurídicas interna~ y en última instancia la capacidad ejecutiva del equipo
humano que conforma a esa estructura.
58
La política pública aplicada a la solución de un problema es un tema de efectividad y tiene su
concepción en el ámbito de la estrategia; si bien el banco central representa la estructura, las
decisiones de política monetaria aplicadas por la Junta de Gobierno, representan sin duda
alguna la estrategia la cual es juzgada y evaluada por sus resultados inmediatos.
La política monetaria restrictiva, que es precisamente la estrategia del Banco de México,
expresada fundamentalmente a través del "corto" ha favorecido la reducción de presiones
inflacionarias y con ello la estabilidad de precios.
Gráfica 3.3 Evolución del Corto y su efecto inmediato en el índice de inflación. Fuente: Elaboración propia con información del Banco de México www.banxico.org.mx
Eric Monnier50 plantea diferentes criterios para evaluar a una política pública, para este
ejercicio de evaluación, utilizaremos tres de sus enfoques que ofrecen distintas visiones al
respecto.
50 Monnier Eric, Evaluations de /'action publique, París, Económica, 1992
59
• Evaluación por la consecución de los objetivos.
Por tratarse de una política pública centrada en acciones estratégicas, es decir una política
monetaria restrictiva, disciplinada y con un propósito específico de preservar el valor
adquisitivo de la moneda; la evaluación por la consecución de objetivos es mi opinión el
criterio más preciso. La inflación en México se ha controlado y se ha estabilizado dentro
del rango establecido como objetivo del banco central, 3% +/- 1%.
Por sus resultados, hoy el Banco de México y sus directivos cuentan con un gran prestigio
y reconocimiento nacional e internacional, sus logros avalan y legitiman a la política pública
acertada así como su correcta implementación.
• Evaluación por la eficacia operativa de la estructura pública.
La política pública también puede ser evaluada por la eficiencia en su implementación; de
nada serviría contar con una excelente estrategia si en el momento de ejecutarla, la
estructura asignada lo hace erróneamente o sin la oportunidad necesaria; por ello este
criterio de evaluación resulta interesante, aunque a todas luces no sustituye al anterior.
Esta visión evalúa la gestión de la estructura pública encargada de aplicar las estrategias
decididas por la Junta de Gobierno, sin duda es una medida de la eficiencia, que si bien es
importante, para el caso de esta política pública, no es determinante; dicho de otro modo,
de nada serviría para legitimar la acción del banco central, el hecho de que ha trabajado
con alta eficiencia pero con una estrategia equivocada, si así se hubiese hecho, la
inflación no habría sido controlada y la legitimidad de la política pública se habría perdido.
La estructura operativa del Banco de México ha logrado establecer los mecanismos
suficientes para implementar su estrategia con éxito; la eficacia con la que se han
relacionado con las instituciones bancarias privadas, la aplicación de la ley y la autoridad,
así como el alto nivel de preparación técnica y profesional de su equipo humano, han
permitido que las disposiciones de control monetario sucedan con la oportunidad
necesaria.
60
• Evaluación a partir de un enfoque pluralista y abierto de evaluación entre decisores y usuarios.
El enfoque pluralista es "un proceso nunca acabado de aprendizaje colectivo y de
búsqueda pluralista de solución de los problemas sociales"51 y es posible que en
determinado tipo de problemas sociales, este método funcione; sin embargo en mi opinión,
en el caso de la política monetaria, entendido como un tema técnico y estratégico,
considero que el enfoque pluralista de gestión y ajuste es sumamente difícil de aplicar. La
política monetaria tiene una complejidad técnica importante y por ello es un asunto típico
de una sociedad jerarquizada que se distingue porque los criterios y conocimientos de los
usuarios directos son insuficientes y no necesariamente son determinantes.
Rechazar este método de evaluación no implica una posición dictatorial o vertical que
omita escuchar e incluso involucrar a los actores calificados a ofrecer su opinión, y sus
propuestas de mejora durante la implementación.
51 Muller, Pierre (2002). "La administración pública en búsqueda de legitimidad', en: Las Politicas Públicas. Universidad Externado de Colombia (P:179)
61
3.2 Análisis Estadístico
Frecuentemente se llega a conclusiones a partir de análisis cualitativos que no siempre
resultan objetivos; las percepciones sobre el aumento de precios suelen estar en esta
circunstancia; basta con que aumente el precio de un producto y que los medios de
comunicación hagan una fuerte difusión del hecho, para que la sociedad concluya que
estamos viviendo una terrible carestía; por ello los análisis cuantitativos ofrecen una visión
objetiva y certera de la circunstancia.
La inflación en México ha sido una experiencia bastante generalizada, pues la hemos vivido en
muchas de sus formas; hiperinflación, inflación monetaria e inflación de costos entre otras; sin
embargo también hemos vivido la experiencia de la aplicación de diversas políticas con el fin
de controlarla; desde políticas heterodoxas (1988-1994) hasta políticas ortodoxas (1995-2006),
cada una con sus resultados.
Gráfica 3.4 La Inflación en México de 1984 a 2006 Elaboración propia con datos de: Banxico www.banxico.orq.mx [02/03/2007]
Datos fuente disponibles en los anexos.
Revisando detalladamente la gráfica 4.1, observamos en los años ochenta, consistentes
períodos hiperinflacionarios, es decir con inflación de tres dígitos, destacándose una fuerte
reducción en 1989, debido a la aplicación de un programa heterodoxo, denominado "Pacto de
62
Solidaridad Económica", instrumentado a finales del sexenio del presidente Miguel de la
Madrid, con la asesoría del sucesor, Carlos Salinas de Gortari.
En 1995, justo al relevo en la Presidencia de la República, aparece nuevamente un brote
inflacionario, que muchos consideramos se trata de una inflación por empuje de costos, es
decir causada por el incremento de un insumo generalizado (en este caso todos los
componentes importados) y sin explicación en la emisión monetaria. Muchos economistas y
analistas consideran que este brote inflacionario se explica por las equivocadas acciones de
política económica aplicadas en diciembre de 1994, de ahí su célebre denominación: "el error
de diciembre".
A partir de 1995 y ya disponiendo de independencia, el Banco de México aplica una política
monetaria ortodoxa que pone fin al problema, estabilizando los índices inflacionarios desde
ese momento hasta nuestros días. La inflación está íntimamente relacionada con la capacidad
de compra, la gráfica 3.5 muestra la tendencia de la capacidad real de compra del salario, es
impresionante notar como un asalariado, hoy puede comprar sólo una cuarta parte de lo que
podrían haber comprado hace dos o tres décadas.
Gráfica 3.5 Capacidad de Compra del Salario en México de 1976 a 2006 Elaboración propia con datos de: Fuente Primaria: Banxico www.banxico.orq.mx [04/03/2007]
Datos fuente disponibles en los anexos.
63
El reto cuantitativo y de análisis será entonces demostrar que existe evidencia empírica que
determina que la inflación persistente explica en gran parte el deterioro del salario y visto
desde otra perspectiva, el reto será demostrar que la estabilidad macroeconómica explica en
parte el freno del deterioro salarial e incluso converge como una condición para la
recuperación de dicha capacidad de compra.
SALARIO REAL
Gráfico 3.6 Inflación y Salarios Reales de 1983 a 2006 Elaboración propia con datos de Banxico www.banxico.orq.mx [04/0312007] Datos fuente disponibles en los
anexos.
De entrada la gráfica permite ver una tendencia paralela y altamente relacionada entre ambos
fenómenos, ello nos permite afirmar, en consideración al período de análisis de más de veinte
años, que existe una relación positiva entre ambas variables; sin embargo la afirmación tendrá
mucho mayor solidez si aplicamos alguna herramienta de análisis de datos, que nos permita
comprobar si efectivamente existe esa relación y si una variable influye y explica el
comportamiento de la otra; en esta ocasión utilizaremos una de las herramientas de análisis
más recurridas en las ciencias sociales; la regresión.
64
Aunque la relación podría parecer bastante obvia, existen muchos analistas que la subestiman
y consideran que la merma de la capacidad de compra tiene su explicación en factores
subjetivos e ideológicos, como por ejemplo la vocación explotadora del empresario o bien, los
acuerdos perversos entre líderes sindicales y la oligarquías económicas, que establecen
reglas y estructuras monopólicas para mantener los bajos salarios y le desempleo.
Si bien es cierto que estos factores existen e influyen, el análisis estadístico nos permitirá
demostrar que, son los factores económicos y del mercado los que explican en mayor
proporción el fenómeno de reducción de capacidad de compra y en cierto modo el
empobrecimiento estructural.
•• • •
• • .. •• •
• • •• • • • • • • • • • • • • • • ••
Gráfica 3.7 Gráfico de Regresión Simple entre Inflación y Salarios Reales. Elaborada con 288 observaciones (datos mensuales).
Para mayor información ver estadísticas de la regresión en los anexos Elaboración propia con datos de: Banxico www.banxico.org.mx [04/03/2007]
La gráfica 3. 7 ofrece una extraordinaria visión de la relación entre ambas variables; si a ello
añadimos los estadísticos de la regresión, encontraremos una correlación de 75%, la cual es
significativamente alta; adicionalmente con base en dichos estadísticos observamos y
concluimos que, la caída de la capacidad de compra del salario se explica al menos en un
57% por el comportamiento de la inflación.52
52 Estadístico R2
65
Estos datos son contundentes; ahora procederemos a realizar un análisis similar, pero en esta
ocasión relacionando el fenómeno de la inflación con los índices de pobreza extrema en
México.
El tema de definición y medición de la pobreza es amplio y controvertido, para efectos de este
estudio utilizaremos la metodología adoptada por la Secretaría de Desarrollo Social que utiliza
la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos (ENIGH 2000) realizada por el INEGl,53 así como
los criterios establecidos por un comité académico integrado por investigadores de
prestigiadas instituciones educativas. 54
Los criterios establecidos por el Comité han definido tres líneas de referencia para agrupar a la
población en función de su nivel de ingreso:55
a) Umbral de Pobreza Alimentaria: Hogares cuyo ingreso por persona es menor al
necesario para cubrir las necesidades de alimentación, equivalentes a 15.4 y 20.9 pesos
diarios del año 2000 por persona en áreas rurales y urbanas, respectivamente. En el año
2000, el 24.2 por ciento del total de la población contaba con un ingreso inferior a este punto
de referencia.
b) Umbral de Desarrollo de Capacidades: Hogares cuyo ingreso por persona es
insuficiente para cubrir las necesidades de alimentación y asumir los gastos en educación y
salud, lo que equivalía a 18.9 y 24. 7 pesos diarios del año 2000 por persona en áreas rurales y
urbanas, respectivamente. En el año 2000 el 31.9 por ciento del total de la población del país
contaba con un ingreso inferior a estos montos.
53 Instituto Nacional de Geografía e Informática.
54 Esta metodología establecida por un comité de académicos del Centro de Estudios Sociológicos del Colegio de México; del Departamento de Economía de la Universidad Iberoamericana, del Departamento de Economía de la Universidad Autónoma Metropolitana y de la División de Economía del Centro de Investigación y Docencia Económicas.
55 Información obtenida en www.sedesol.qob.mx [07/03/2007]
66
e) Umbral de Desarrollo de Patrimonio: Hogares cuyo ingreso por persona es
insuficiente para cubrir las necesidades de alimentación, el consumo básico en salud,
educación, vestido, calzado, vivienda y transporte público. Dicho ingreso era equivalente a
28.1 y 41.8 pesos diarios del año 2000 por persona en áreas rurales y urbanas,
respectivamente. En el año 2000 el 53. 7 por ciento del total de la población contaba con un
ingreso inferior a este punto de referencia.
Para efecto del análisis de este estudio utilizaremos el índice de "pobreza alimentaria" por
considerarlo el más significativo y especialmente el más consistente en relación a mediciones
anteriores;56 pues los datos para el período 1984 a 1999 se asignaron a partir de estimaciones
y homologaciones de información estadística disponible para entonces; por ello es importante
apercibir al lector de tal circunstancia, aunque podemos afirmar que ambas mediciones, la
nueva y la anterior, son aceptables para efectos de este análisis, en virtud de que se realizan
con metodologías razonablemente comparables.
La pobreza es un fenómeno complejo y existen múltiples visiones sobre sus orígenes y
razones; este estudio no pretende identificarlas y mucho menos definirlas, sencillamente se
investigará si existe una relación causal entre inflación y empobrecimiento.
56 Como lo ha manifestado el INEGI recientemente, la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares del año 2002 es comparable a la del año 2000. En la ENIGH 2002, se utilizaron el mismo marco conceptual, períodos de referencia, unidades de análisis, cobertura geográfica, instrumentos de captación, diseño muestra! y procedimientos de operación en campo, que se emplearon en la generación de datos de la ENIGH 2000, y de las ENIGH 1984-1998. www.sedesol.gob.mx/subsecretarias/prospectiva Consultada en: [6/03/2007]
Gráfica 3.8 Inflación y Pobreza Extrema en México, de 1984 a 2006 Elaboración propia con datos de Banxico www.banxico.org.mx {04/03/2007] y
Sedeso/ www.sedesol.qob.mx [04/03/2007].
67
Con la ventaja que ofrecen los gráficos, podemos ver una estrecha relación entre procesos
inflacionarios y agudización de la pobreza extrema, particularmente en los años 1988 y 1995
así como en 1999 con menor intensidad.
Ahora bien, podemos notar a simple vista que a medida que la inflación disminuye, lo hace
también la pobreza; si bien esa situación no nos permite concluir que la estabilidad de precios
por sí misma resuelve la pobreza, lo que si podemos deducir es que cuando no hay estabilidad
de precios, cualquier programa que busque reducir la pobreza resulta inútil.
Evidentemente y ante tal relación, parece oportuno realizar un análisis de datos adicional
mediante una regresión simple, tal como lo hicimos anteriormente con la inflación y la
capacidad de compra del salario. Adicionalmente y con el propósito de encontrar
"causalidades", la regresión se realizará entre datos de inflación de un período y datos de
pobreza del siguiente período.
Gráfica 3.9 Gráfico de Regresión Simple entre Inflación y Pobreza Extrema. Elaborada con 24 observaciones (datos anuales).
Para mayor información ver estadísticas de la regresión en los anexos Elaboración propia con datos de: Banxico www.banxico.orq.mx [04/0312007]
68
A simple vista podemos observar que existe una relación positiva entre inflación y pobreza;
mientras mayor es el índice inflacionario, mayor es el porcentaje de personas en pobreza
extrema.
Como se indicó anteriormente, sería muy aventurado utilizar una sola variable para explicar un
fenómeno tan complejo como la pobreza, ésta se debe a múltiples circunstancias de carácter
cultural, social, político y económico; sin embargo, con base en el análisis, se puede afirmar
que existe evidencia empírica que nos indica que cuando sucede una reducción importante del
índice de inflación, menos personas se ubican en el umbral de la pobreza extrema.
La visión oficial del tema de la pobreza coincide con las aproximaciones realizadas en este
estudio; en el período 2000 - 2002 México experimentó una reducción de la pobreza; en
documentos publicados por la propia Secretaría de Desarrollo Social57 se reconocen algunas
causas que contribuyeron a mitigar el problema.
57 Medición del Desarrollo 2000-2002, 23 de Junio, 2003 disponible en www.sedesol.gob.mx/prospectiva [11/03/2007]
69
"Un análisis preliminar apunta a que existen por lo menos 4 factores que contribuyen a
explicar el crecimiento del ingreso en los estratos pobres entre el año 2000 y el 2002.
Estos factores deberán ser analizados con detalle en el futuro por lo que (. . .) deben
ser considerados solamente como una aproximación muy general a los mismos:
1. La expansión y mejor focalización de los programas sociales
(. . .)
2. El aumento en el poder de compra de los salarios
A pesar del menor crecimiento económico registrado en este período, la inflación
continuó con la tendencia decreciente observada a partir de 1996. La inflación anual
disminuyó de 8. 9 a 4. 9 por ciento de octubre de 2000 a octubre de 2002, según datos
el Banco de México. La disciplina fiscal y monetaria durante este período ayudó a
mantener la inflación bajo control, lo cual a su vez permitió conservar e incluso
incrementar el poder adquisitivo de los ingresos.
3. El aumento en el flujo de remesas del exterior
(. . .)
4. La reducción en los precios de algunos artículos de consumo básico derivada
de la estabilidad económica.
La canasta de alimentos que se utiliza como punto de referencia para determinar sí un
hogar cuenta o no con una alimentación adecuada incluye 35 rubros de productos
distintos. Para actualizar el valor de dicha canasta a precios del año 2002, se utílízó el
índice nacional de precios al consumidor por rubro. Casi la mitad de los productos de la
canasta (que representan alrededor de una tercera parte de su valor) registró una
reducción en su precio en el período 2000-2002. Los grupos de insumos que
observaron una reducción más relevante son arroz, legumbres, trigo, aves, cerdo,
pescado y aceites.
70
- ARROZ ---,-1--H-7'--F------------,
- AVES
-----~c..,.------"----~ - CERDO
- PESCADO
- ACEITES
Gráfica 3.10 Selección de productos de la Canasta Básica que observaron una mayor reducción en su índice de precios entre 1994 y 2002
Fuente: Elaboración propia con datos, Sedesol www.sedesol.gob.mx {04/0312007]. Informe Medición del Desarrollo y Pobreza 2000-2002
La Figura muestra el índice Nacional de Precios al Consumidor del Banco de México
para el periodo 1994-2002 para los rubros que registran una relevante disminución.
Como puede observarse, la reducción va del 1 O a menos de 1 por ciento entre los años
2000 y 2002. Estas reducciones de precios representan un aumento en el poder
adquisitivo de los hogares, por Jo que pueden ser una de las explicaciones del
crecimiento de los ingresos que experimentaron los estratos pobres de la población
entre los años 2000 y 2002." 58
Así pues el estudio realizado en este análisis servirá como respuesta confirmatoria de al
menos para los puntos 2 y 4 que consideran los documentos oficiales en referencia al tema.
58 Texto tomado del Informe Medición del Desarrollo y Pobreza 2000-2002 disponible en http:ljwww.sedesol.gob.mx/subsecretarias/prospectiva/medicion pobreza/mediciondesarrollo2002.pdf [10/03/2007)
71
4
Conclusiones
Este análisis sobre una política pública, tiene varios aspectos que se deben considerar, pues
es interesante en su concepción, en su diseño, en su implementación y en sus resultados.
En cuanto a su concepción, esta política pública, es la combinación de dos estrategias, la
primera que se refiere a la independencia del banco central como una estrategia administrativa
y la segunda estrategia que se refiere a la política monetaria restrictiva, que tiene un claro
sentido económico y técnico.
La independencia del instituto central es una estrategia de administración pública en el sentido
que resta poder al presidente de la República y asegura, mediante la autonomía, un manejo
alejado de los intereses políticos en turno. La política monetaria restrictiva es una estrategia
económica que asegura, mediante una correcta implantación, estabilidad de precios y permite
con ello mantener el poder adquisitivo de la moneda.
La política pública logró su aprobación por contar con enorme legitimidad, en su momento la
sociedad venía reponiéndose de modelos económicos inflacionarios e inestables; que duda
cabe, todo mundo deseaba estabilidad y orden. Independientemente de la legitimidad, el
impulsor de esta reforma fue el propio presidente de la República que, como he mencionado a
lo largo del texto, contaba con todos los instrumentos de poder necesarios para imponer
cualquier proyecto; si él pudo diluir el ejido, pudo restablecer relaciones diplomáticas con el
estado Vaticano y pudo privatizar el monopolio telefónico, mucho más sencillo habría sido
imponer esta política pública que de por sí, contó con legitimidad.
72
La política pública en sí misma tiene un alto grado de eficacia, probada no sólo por sus
resultados en México, sino también por la aplicación de políticas similares en muchos países
del mundo. En México la implementación de la independencia del banco central y la aplicación
de una política monetaria restrictiva se gestionó al más alto nivel de la ley, en la propia
Constitución Política se declaró la independencia y se obligó al Banco de México a realizar
ajustes restrictivos al medio circulante de tal manera que se garantice la estabilidad de precios
y el poder de compra de la moneda. Quienes diseñaron la política no sólo concibieron su
eficacia, sino que aseguraron los medios y la estructura para que ello sucediera. El Banco de
México, institución que cuenta con gran tradición y prestigio, resultó ser una organización
pública eficiente y ordenada, que ha logrado ejecutar el mandato constitucional a cabalidad.
Los resultados de esta política pública tienen de igual manera varios ángulos de análisis; en el
aspecto económico de corto plazo, las gestiones del ·sanco de México lograron estabilizar la
inflación dentro del rango establecido, (INPC = 3% anual +/- 1); en el aspecto económico de
largo plazo, la certeza de estabilidad de precios permite establecer contratos de largo plazo,
créditos seguros y con ello un mayor dinamismo económico para el país.
En el aspecto político, el haber quitado de las manos del presidente el manejo monetario, ha
dado al país mayor seguridad ante los recientes y próximos cambios democráticos; si bien
para muchos la entrada de un gobierno populista,· era un peligro para México, al menos la
política monetaria y la emisión de medios de pago no podría ser influida por ningún proyecto
populista que no tuviera un verdadero sustento en la recaudación fiscal. Así pues, hoy la
estabilidad económica no depende de la voluntad política, sino del buen funcionamiento de las
instituciones; qué duda cabe, ahora más que nunca, el Banco de México es una de más
valiosas instituciones con las que cuenta el pueblo mexicano.
La estabilidad económica, como hemos venido diciendo, es una condición necesaria, pero no
suficiente para el progreso social y el abatimiento estructural de la pobreza; pudimos observar
en este estudio que existe evidencia empírica suficiente para afirmar que la estabilidad de
precios coadyuva de manera significativa en el alivio de la pobreza; igualmente se ha
73
reconocido en las evaluaciones de los programas para resolver la pobreza en México, que la
estabilidad de precios por sí misma ha influido positivamente en este alivio.60
Uno de los elementos más importantes para erradicar la pobreza de manera estructural, es
decir, por sus causas, es el trabajo productivo; por ello es indispensable intervenir en el
mercado laboral, incidiendo en la oferta mediante el incremento del llamado capital humano de
la población e incidiendo en la demanda elevando la capacidad de la economía para generar
más y mejores empleos.
La pobreza está intrínsecamente relacionada con una baja productividad e ingresos, lo
cual dice mucho en términos de las diferentes medidas que deben adoptarse para
abatirla. Por tanto, para que los programas de combate a la pobreza sean eficaces no
sólo se requiere cuidar su diseño e implementación, también se requiere que la
población beneficiada pueda ampliar sus capacidades productivas (desarrollar su
capital humano). 61
Si el desarrollo del capital humano coincide con una economía estable y competida, las
oportunidades de empleo se potenciarán en puestos que son mejor remunerados; en la
medida en la que se incremente la productividad del trabajo como factor, se podrán contar con
mejores salarios y bienestar para la población.
No podríamos dejar de mencionar que existen incidencias negativas en la demanda de
trabajo, la legislación laboral y los contratos colectivos en México son excesivamente rígidos,
lo que inhibe el empleo; además y por lo mismo, las limitaciones a la movilidad de la mano de
obra dentro de las empresas y entre los sectores, dificultan la dirección del trabajo hacia sus
actividades más productivas retrasando la adopción de nuevas tecnologías.
Uno de los mejores vehículos para incrementar el capital productivo en una economía es la
inversión privada; para incentivarla existen múltiples estrategias y políticas públicas
específicas; desde luego, la primera en importancia es la política monetaria, una que que
60 Reporte del Banco Mundial "La Pobreza en México: una evaluación de las condiciones, las tendencias y la estrategia de gobierno." http:ijsiteresources.worlbank.org/lNTMEXICOINSPANISH/Resources/b resumen.pdf ¡29/10/2006]
1 Palabras del Dr. Guillermo Ortiz, Gobernador del Banco de México en la presentación del libro del Banco Mundial "Círculos Virtuosos y Círculos Viciosos: Crecimiento y Reducción de la Pobreza en América Latina". México D F, a 19 de julio de 2006.
74
asegure estabilidad y condiciones confiables en el largo plazo; sin embargo, como hemos
mencionado, la política monetaria racional es indispensable pero no suficiente, ésta debe estar
acompañada de políticas y medidas que promueven la competencia económica, la aplicación
del estado de derecho, un marco legal y de incentivos propicio para la innovación, dotar de
mayor infraestructura que complemente a la inversión privada, así como la provisión de
insumos estratégicos de manera eficiente y a precios competitivos.
Los programas "asistencia/islas" no pueden ser la única política de impulso al bienestar
y no se les puede concebir como sustitutos de las políticas encaminadas a impulsar la
eficiencia, competitividad y crecimiento de la economía. No debemos pensar que las
políticas públicas deben elegir entre acciones orientadas a promover el crecimiento y
programas tendientes a aliviar la pobreza, éstas deben ir de la mano. 62
Sin duda el crecimiento económico, que significa por definición un proceso de creación de
riqueza, permitirá que las políticas de abatimiento de la pobreza sean más efectivas y tengan
mayor cobertura, especialmente cuando dichas políticas estén orientadas a ampliar las
capacidades de los individuos para participar en el mayor ingreso generado, impulsándose así
un círculo virtuoso en el crecimiento.
Los resultados logrados por las acciones del Banco de México deben ser aprovechados y
capitalizados para el beneficio social, por ello esta política pública debe estar precedida por
acciones tales como la flexibilización de nuestros mercados, el impulso la competencia
económica y fortalecimiento de nuestro marco institucional.
México requiere concebir, diseñar, negociar e implementar adecuadamente muchas reformas
estructurales que le permitan competir y generar beneficios estables y crecientes para su
enorme población; tenemos en este estudio un ejemplo exitoso de una política pública, que si
bien se logró aprobar en un momento de hegemonía política, no podemos pensar que lograr
acuerdos sea una tarea imposible en la democracia mexicana, en mi opinión iremos viendo
acuerdos e iremos viendo como las reformas estructurales se van acordando, aprobando y
sobre todo implementando. Sería un error histórico seguirlas posponiendo.
62 Palabras del Dr. Guillermo Ortiz, Gobernador del Banco de México en la presentación del libro del Banco Mundial "Círculos Virtuosos y Círculos Viciosos: Crecimiento y Reducción de la Pobreza en América Latina". México D F, a 19 de julio de 2006.
75
Bibliografía y fuentes de información
Libros:
1. Aguilar Villanueva, Luis F. Gobernanza y gestión pública FCE, México, 2006.
2. Ameiva-Huerta Juan, Temas Selectos de Finanzas Públicas
3. Case, Karl. Fair, Ray. PRINCIPIOS DE MACROECONOMIA. 4th. Edición. México: Prentice-Hall Hispanoamericana, 1997.
4. Corrales, Jorge. Inflación y Control de Precios. 1 era. Edición. San José, Costa Rica: Editorial Stvdium, UACA, 1984
5. Dornbusch. Fischer. Macroeconomía. Sta Ed. Madrid: Me Graw Hill lnteramericana de España, S.A. 1993.
6. Foldvary, E. Fred, Is the Free Market Ethical?, Revista The Freeman (lrvington-Hudson, Vol. 28 No. 4, Abril 1978).
7. Furio Blasco, E., Los lenguajes de la Economía. (2005) Edición digital texto disponible en www.eumed.net/libros/2005/efb
8. García, Ronald. Introducción a la teoría monetaria. Primera parte. 2da Edición. San José, Costa Rica: EUNED, 1997.
9. Jack Rabin and Glenn L. Stevens Handbook of Monetary Policy, edited by, Marce! Dekker, lnc. NY.2002.
1 O. Krauze, Enrique. La Presidencia Imperial, Ascenso y caída del sistema político mexicano (1940-1996). Tusquets Editores 2004
11. Mankiw N. Gregory, Macroeconomía, Ediciones Macchi
12. Monnier Eric, Evaluations de l'action publique, París, Económica, 1992
76
13. Muller, Pierre (2002). "La administración pública en búsqueda de legitimidad', en: Las Políticas Públicas. Universidad Externado de Colombia.
14. Samuelson, Nordhaus. Economía. 13a ed. España: Me Graw Hill, 1993.
15. Stuart Mill, John, Sobre la Libertad, Editorial EDAF, S.A. 2004
16. Tanzi Vito, "Inflación, intervalos en la recaudación y el valor real de las rentas públicas"/ ensayo 1977
17. Theodolou, Stella Z. y Cobb, Roger W. y Elder, Charles D. Cahn, Matheew A. at: Public Policy; The Essential Reading, Prentice Hall. (1995).
77
Artículos
1. Alberto Alesina and Lawrence H. Summers, "Central Bank lndependence and Macroeconomic Performance: Sorne Comparative Evidence," by, Journal of Money, Credit and Banking, Vol. 25, No. 2. (May, 1993), pp. 151-162 http:llwww. newyorkf ed. orq/research/
2. Ammer J. and Freeman, RT. 1994 lnflation targeting in 1990's: The experiences of new Zeland, Ganada and UK. lnternational Finance Discussion Paper. Number 473. Federal reserve Board (June)
3. Carl E. Walsh, Professor of Economics, University of California, Santa Cruz California. Is there a cost to having an lndependent Central Bank? FRBSF Weekly Letter, No. 94-05 (Feb. 4, 1994)
4. Lawrence J. Christiano, Professor of Economics, Northwestern University, Evanston, lllinois and Terry J. Fitzgerald, Economist, Federal Reserv Bank of Cleveland, Cleveland, Ohio. Price Stability, Is a Tough Central Bank Enough? - Tomado en: Handbook of Monetary Policy edited by Jack Rabin and Glenn L. Stevens, Marce! Dekker, lnc. NY.2002
5. Robert T. Parry, President and CEO, Federal Reserve Bank of San Francisco, CA Central Bank lndependence and lnflation, Taken from: FRBSF Weekly Letter, No. 95 -16 ( April 21, 1995)
6. William G. Dewald, Research Director of Federal Reserve Bank of St. Louis, Historical US Monetary Growth, lnflation and lnflation Credibility, St. Louis Missouri at Federal Reserve Bank of St. Louis Review (November-Decembrer 1998) pp. (13-23).
Sitios virtuales:
1. Banco de México http://www.banxico.org.mx/
2. Banco Mundial "La Pobreza en México: una evaluación de las condiciones, las tendencias y la estrategia de gobierno." www.siteresourcesworldbank.org
3. Instituto Panamericano de Alta Dirección de Empresa www.ipade.mx Véase Entorno Económico
4. Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática www.inegi.gob.mx
78
5. Secretaría de Desarrollo Social. Informe Medición del Desª"º"º y Pobreza 2000-2002 y Medición del Desarrollo 2000-2002, www.sedesol.gob.mx/prospectivahttp://www.sedesol.gob.mx/subsecretarias/prospectiv a/medicion pobreza/mediciondesarrollo2002.pdf
6. Universidad de Málaga, Diccionario de glosarios, vocabularios y catálogos relacionados con la teoría económica, España. www.eudmed.net
7. University of Oregon, Department of Economics, Mark Thoma, 1285 Eugene, OR 97403-1285 http://economistsview. typepad. comleconomics370/2005/11 lcentral bank in. html
Literatura Diversa:
Entrevista realizada al Dr. Vito Tanzi por Julio Francisco Báez Cortés Confidencial semanario de información y análisis, año 5 No.233 http:llwww.confidencial.corn.ni/invitado.html
79
en revista Nicaragua,.
Entrevista al Dr. Guillermo Ortiz Martínez, Gobernador del Banco de México, realizada por el Profesor Alfredo Gallart, titular del Seminario de Análisis Económico, Político y Social de la Universidad Virtual del ITESM. 05/20/2004 Disponible en Videoteca Digital de la Universidad Virtual http://videotecadigital.itesm.mx/video/navigator2/home.asp
Exposición de motivos de la iniciativa de Decreto por el que se reforman los artículos 28, 73 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, enviada al H. Congreso de la Unión por el Ejecutivo Federal.
Iniciativa de Decreto por el que se reforman los artículos 28, 73 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, enviada al H. Congreso de la Unión por el Ejecutivo Federal.
Palabras del Dr. Guillermo Ortiz, Gobernador del Banco de México en la presentación del libro del Banco Mundial "Círculos Virtuosos y Círculos Viciosos: Crecimiento y Reducción de la Pobreza en América Latina". México D F, a 19 de julio de 2006.
80
Anexos
Anexo 1 ( Capítulo 1) Exposición de Motivos para la Reforma Constitucional que otorga independencia al Banco de México
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DE LA INICIATIVA DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN LOS ARTICULOS 28, 73 Y 123 DE LA CONSTITUCIÓN POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, ENVIADA AL H. CONGRESO DE LA UNIÓN POR EL EJECUTIVO FEDERAL.
ce. SECRETARIOS DE LA CAMARA DE DIPUTADOS DEL H. CONGRESO DE LA UNIÓN
PRESENTES
El Banco de México, nuestro banco central, se creó cumpliendo un mandato contenido en la Constitución Política de 1917. En efecto, uno de los propósitos de la Revolución fue terminar con la pluralidad de instituciones privadas emisoras de billetes, reservando la facultad de emisión a un banco estatal, en beneficio y protección de los intereses nacionales.
Para determinar en la Carta Magna la naturaleza jurídica del banco único de emisión, se consideró si convenía crear un banco de Estado, o bien, constituir un banco controlado por éste en el que hubiese participación privada. En virtud de las dificultades para pronunciarse entonces de manera categórica frente a esa disyuntiva, se optó por establecer en la Constitución que el banco emisor debía estar controlado por el Gobierno Federal, dejando a la legislación secundaria determinar la naturaleza y el alcance de dicho control.
Después de largas polémicas, en 1925 se expidió la ley que creó el Banco de México a iniciativa del presidente de la República Plutarco Elías Calles, forjador de grandes instituciones nacionales. En su propuesta, según lo manifestaba en forma reiterada la correspondiente exposición de motivos, se hacia patente el propósito de armonizar el control ordenado por la Constitución con una conveniente autonomía del Banco de México. Al respecto, la referida exposición de motivos señalaba: "Hay efectivamente, en un banco controlado por el gobierno, el gravísimo peligro de que el interés político pueda predominar en un momento dado sobre el interés público".
Con el fin de armonizar control con autonomía, la ley estableció un sistema conforme al cual, si bien se daba alguna participación en la institución al sector privado, el control del Gobierno Federal se lograba: dándole mayoría en el capital del banco; confiriendo al Ejecutivo Federal la facultad de nombrar a la mayor parte de los miembros del consejo de administración, y otorgando al Secretario de Hacienda y Crédito Público derecho de veto sobre determinadas resoluciones del citado órgano de gobierno.
Por otra parte, la ley en comentario señalaba que en ningún caso podrían ser consejeros o comisarios, funcionarios y empleados públicos. Ello, según la citada exposición de motivos, para salvaguardar la necesaria independencia de la institución, evitando que su consejo de administración pudiere quedar
81
sujeto a las órdenes o a las instrucciones del Gobierno Federal. Asimismo, para la debida protección del interés público, dicha ley establecía severas restricciones tanto para la emisión de billetes, como para el financiamiento del banco al gobierno, cuyo monto no podfa exceder del 10% del capital pagado de la institución.
En el año de 1928 se adicionó la mencionada ley para hacer explícito que el Banco de México no estaba obligado a prestar al Gobierno Federal más servicios que los que establecía la propia ley, agregándose que las leyes locales no podían imponerle la obligación de prestarlos a los estados. Estas disposiciones reforzaron la capacidad del banco para enfrentar demandas de crédito cuya atención podría ser inconveniente para la economía nacional.
La Ley Orgánica del Banco de México de 1936, que sustituyó a la primera, reafirmó el criterio de conferir al banco central amplia autonomía e hizo más severos los requisitos para la emisión de sus billetes. También prohibió al banco, de manera total, conceder créditos al Gobierno Federal, reiterando que la institución debía ser autónoma, pues esto era necesario para que pudiera cumplir con su función de servir intereses nacionales permanentes, sin que se le utilizara como instrumento para atender necesidades políticas o financieras extraordinarias del gobierno.
En 1938 se llevaron a cabo reformas de importancia en la ley orgánica del banco central. Las restricciones para emitir billetes y dar apoyo financiero al gobierno se redujeron de manera significativa al considerarse excesivamente rígidas, como posiblemente le eran en lo tocante al primer aspecto. Esta nueva orientación se mantuvo en la Ley Orgánica del Banco de México que se expidió en el año de 1941. Desafortunadamente, la limitación indirecta que se estableció en este último ordenamiento para la emisión de moneda era susceptible de eludirse. La limitacjón consistía en que la suma de los billetes en circulación más las obligaciones a la vista y en moneda nacional de la institución, no deberían exceder de cuatro veces el valor de su reserva de oro, plata y divisas. Sin embargo, cuando ocurría la depreciación del peso se hacía nugatoria tal restricción, toda vez que dicha acción hacía posible incrementar el valor en moneda nacional de la citada reserva.
Estas disposiciones se prestaron a que en ciertas épocas se abusara del financiamiento del banco central al Gobierno Federal. Para ello no había obstáculo, toda vez que el gobierno, controlaba al banco al estar facultado para nombrar y remover, de manera discrecional, a la mayoría de los miembros de su consejo de administración, así como al director general, a través de resoluciones del propio consejo.
Desde su fundación, el carácter de entidad mercantil del Banco de México era muy limitado. Además, en el transcurso de los años se fueron acrecentando sus funciones de autoridad. Por consiguiente, la figura de sociedad anónima resultaba cada vez menos apropiada para la institución. Tras la estatización de la banca en 1982, al quedar la casi totalidad del capital del Banco de México directa o indirectamente en poder del Gobierno Federal, se hizo más patente la conveniencia de cambiar su naturaleza jurídica, transformándose/e en organismo descentralizado del propio gobierno.
La actual Ley Orgánica del Banco de México, vigente a partir del 1 o. de enero de 1985, volvió en gran medida a los criterios iniciales. Estableció normas que procuraron evitar incrementos inconvenientes en el monto del crédito primario, fijando, asimismo, un régimen más claro para el financiamiento que el banco puede conceder al Gobierno Federal, pero sin poner a este financiamiento un límite definitivo.
En este breve repaso histórico, se manifiesta en forma constante la preocupación de moderar de alguna manera el flujo de crédito del banco central. Ello, seguramente por dos razones. Una, que por largo tiempo se ha percibido la existencia de un vínculo entre dicho flujo y la evolución de los precios. Otra, que la laxitud en el control del crédito del instituto central, ha resultado en experiencias inflacionarias por demás amargas. Al respecto, conviene recordar los innumerables males que la inflación ha traído consigo, todavía muy vivos en nuestra memoria. ·
82
En primer lugar, ese fenómeno causa una redistribución regresiva del ingreso y de la riqueza. Daña más a quien menos tiene. En épocas de inflación, en especial cuando ésta es aguda, los precios tienden a subir con más rapidez que los salarios, como ha sido observado lo mismo en nuestro país que en el resto del mundo. A la vez, la erosión del poder adquisitivo del dinero afecta de manera particularmente severa a las personas de recursos modestos, quienes suelen mantener un alto porcentaje de sus ingresos en billetes y monedas, y usualmente no tienen a su alcance las fórmulas de inversión que les permitan protegerse contra esa erosión. Al ocasionar una injusta transferencia de recursos de unas personas a otras, la inflación tiene perniciosos efectos sobre el tejido social. Por ello, evitar su recurrencia no es nada más un objetivo económico; también es una obligación que mi gobierno ha contraído con la sociedad.
No sólo respecto de la equidad la inflación es por demás indeseable; también lo es por cuanto se refiere al crecimiento económico. No es casual que el período de inflación de la década de los ochenta, uno de los más agudos de nuestra historia, haya coincidido con un prolongado estancamiento de la economía.
En efecto, como pudimos constatar en aquellos años, la ·inflación incrementó la volatilidad de los precios relativos, reduciendo así la eficiencia del mercado como mecanismo de asignación de recursos. Además, al generar un ambiente de incertidumbre, inhibió la inversión, en especial la de largo plazo, pues la evaluación de los costos y beneficios de los distintos proyectos se tornó sumamente difícil.
También el proceso de ahorro sufre graves daños, como se manifestó en la época de aguda inflación en nuestro país. Así, al inicio de un primer episodio inflacionario, las tasas de interés reales frecuentemente se vuelven negativas. Durante algún lapso esto no suele desalentar al ahorro, pues es difícil aprender de inmediato a distinguir entre tasas de interés reales y nominales. No obstante, con el paso del tiempo, los ahorradores se percatan de esa diferencia y dejan de demandar activos financieros, a menos que prevean obtener un rendimiento positivo y satisfactorio. Pero tal previsión resulta particularmente difícil, ya que las tasas de interés reales, como los demás precios, se vuelven muy impredecibles. En este entorno, las tasas de interés reales tienden a ser sumamente elevadas. De otra manera, el público no está dispuesto a correr el riesgo de invertir sus ahorros en instrumentos representativos de créditos.
Por otra parte, las amplias y abruptas fluctuaciones de los precios relativos propiciadas por la inflación determinan que los resultados económicos de los contratos difieran significativamente, en términos reales, de las expectativas de las partes; más aún por cuanto toca a contratos en los cuales se pactan prestaciones pagaderas a plazos extensos o durante periodos prolongados. Dicho fenómeno produce ganancias inesperadas para una de las partes a expensas de la otra. Esta situación es inequitativa para las personas que resultan perjudicadas en las transacciones, así como preocupante para quienes se proponen celebrar contratos o los tienen vigentes y aún no producen todos sus efectos. No es de extrañar que, en estas circunstancias, tal como ocurrió en nuestro país, mucho tiempo y esfuerzo que podrían dedicarse con fruto a la producción de bienes y servicios, se destinen a diseñar mecanismos tendientes a mantener constante el valor real de las prestaciones pactadas.
La inflación produce otra indeseable consecuencia. Para reducir la incertidumbre a que da lugar, los contratos tienden a celebrarse de manera que rijan por plazos más cortos. Así, la actividad económica se realiza en una atmósfera de gran inseguridad. Evidentemente esto tiene un efecto adverso para el desarrollo.
Por último, no debe olvidarse que las inflaciones en sus distintos grados tienden a reducir y, en el extremo, a casi eliminar el uso de la moneda nacional, al erosionarse las cualidades que ésta debe tener para cumplir sus funciones de medida y reserva de valor. Esto constituye la pérdida, por lo menos parcial, de las economías que un régimen de moneda fiduciaria hace posibles.
Todos estos efectos adversos de la inflación se han observado en los países que la han padecido. También los mexicanos hemos sufrido sus consecuencias duramente comprobadas en nuestra experiencia reciente. Por ello, hemos perseverado en el cumplimiento de uno de los compromisos fundamentales de mi gobierno: procurar la estabilización del nivel general de los precios. En esta tarea,
83
ha sido propósito de la presente administración fortalecer el "Pacto", eficaz instrumento para romper la inercia inflacionaria. En 1992, gracias al esfuerzo de toda la población, la inflación bajó a una tasa anual que hace poco más de un lustro se alcanzaba en un sólo mes. Este año, nuestra meta, que ya está por alcanzarse, es reducir la tasa de inflación anual a un dígito, nivel no conocido por más de la mitad de la población. Recordemos que alrededor de 45 millones de mexicanos han nacido desde que comenzamos a sufrir inflaciones de dos o más dígitos.
Gracias a estos progresos en materia de estabilización, la caída de los salarios reales observada en el período de aguda inflación de los años ochenta, ha comenzado a revertirse. Así, por ejemplo, durante mi administración, los salarios en la industria manufacturera han aumentado 29% en términos reales, si bien partiendo de una base muy baja. El deterioro del salario mínimo, que percibe una proporción decreciente de los trabajadores, todavía continúa; pero a ritmo más lento, y esperamos que en un futuro no muy lejano pueda también revertirse.
Hemos logrado construir en los últimos 1 O años sólidas bases que nos apoyan en el combate permanente de la inflación. En México contamos hoy con finanzas públicas sanas. En 1982 teníamos un déficit de 17% del producto interno bruto. En 1992, sin considerar los ingresos derivados de la desincorporación de bancos y empresas, las finanzas públicas mostraron superávit por primera vez en décadas, el cual fue de O. 5% del citado producto. No ha sido tarea fácil. Ha costado muchos años de esfuerzo. Pero, bien sabido es que sin un prudente manejo fiscal no puede haber estabilidad duradera. Por este motivo se volvió a programar superávit de las finanzas públicas para 1993, demostrando la continuidad de la política en la materia.
En mi cuarto informe de gobierno señalé que ahora podemos y debemos consolidar estos avances. Las medidas deben trascender a los individuos y transformarse en instituciones. Así procuraremos a la nación protección permanente contra políticas económicas inflacionarias. Así habremos de salvaguardar a la población de nuevos episodios inflacionarios y de los sacrificios necesarios para superarlos, y garantizar crecimiento con generación de empleos.
Indudablemente, las inflaciones agudas y prolongadas han estado estrechamente vinculadas tanto en México, como en el resto del mundo, con déficit fiscales considerables financiados mediante el crédito del banco central. Por ello, si se ha de tener una política permanente de lucha contra las fuerzas inflacionarias, resulta clara la conveniencia de separar la función de crear dinero, de otras tareas del Estado, en las que continuamente se enfrentan reiteradas demandas para aumentar el gasto. Pero esta separación es factible hasta ahora, cuando se ha logrado el saneamiento de las finanzas públicas. Antes, tal medida no hubiese sido consecuente con la realidad.
Por todo ello me permito someter a la consideración del Constituyente Permanente la presente iniciativa de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En primer término, se propone consignar en el artículo 28 la autonomf a del banco central, así como dar a la institución un claro mandato de procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, como objetivo prioritario en el ejercicio de sus funciones.
Como es natural, la administración pública persigue un amplio espectro de fines, tales como el aumento del empleo y el incremento en los ingresos de la población, particularmente de los grupos más necesitados. También actúa sobre la pobreza extrema mediante programas como "Solidaridad" y promueve el desarrollo integral mediante el gasto social y para la infraestructura. Todos ellos son objetivos deseables en extremo. Para alcanzarlos, las acciones emprendidas por mi gobierno se han financiado sobre bases sanas, pues la consecución eficaz y sostenible de aquéllos no puede fincarse sólidamente sobre el uso de recursos inflacionarios. La utilización de éstos puede a veces dar resultados positivos, pero siempre eflmeros. No sólo; cuanto más frecuentemente se recurra al financiamiento inflacionario y más cuantioso sea éste, más breves serán sus efectos positivos y mas prolongadas sus negativas secuelas.
84
Por ello, durante mi administración, el gobierno no ha recurrido al crédito del banco central para financiar sus programas. Por el contrario, la enorme disminución de la cartera del banco central de valores gubernamentales, ocurrida en los últimos años, es atribuible no sólo a las operaciones de esterilización monetaria de éste último, sino también a la amortización de deuda que mi gobierno ha venido efectuando. Al respecto, es de recordar que el saldo de la deuda interna del gobierno Federal se ha reducido como proporción del producto interno bruto de 28% en 1988 a 12% en 1992. Por otra parte, también cabe señalar que la combinación de operaciones de esterilización monetaria y de pago de deuda interna, ha hecho posible que hoy en día la suma de los billetes y monedas en circulación más las obligaciones a la vista del banco central esté respaldada por divisas en más de ciento por ciento.
La existencia de un banco central con el mandato de procurar, sobre cualquier otra finalidad, la estabilidad de los precios, permite contar con una institución dentro del Estado comprometida en el largo plazo con ese objetivo. En este sentido, el banco central podría actuar como contrapeso de la administración pública, respecto de actos que puedan propiciar situaciones inflacionarias. Pero también podría actuar como contrapeso de los particulares, cuando éstos consideren emprender acciones conducentes al aumento de los precios o de los costos, con la expectativa de que las autoridades llevarán a cabo una expansión monetaria suficiente para acomodar tal aumento.
La definición del criterio prioritario conforme al cual el banco deba realizar sus operaciones presenta varias ventajas, además de las ya señaladas. En primer lugar, ofrece una medida clara para evaluar su desempeño: el ritmo de la inflación. En tanto que si el banco.central debiera cumplir con varios objetivos de igual rango, podría justificar el insatisfactorio cumplimiento de algunos de ellos aduciendo los esfuerzos realizados para satisfacer otra finalidad. De ser aprobada la reforma constitucional propuesta, no resultaría procedente que la estadística en materia de índices de precios continuara a cargo del banco central. Su producción sería encomendada al Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, órgano desconcentrado de la administración pública federal con autonomía técnica, para realizarla con la objetividad y alta calidad que hasta ahora la han caracterizado.
En segundo término, al fijar como objetivo primordial del banco central la estabilidad de los precios, la política monetaria se torna más predecible, facilitando así las decisiones de los participantes en la economía. Si el banco persiguiera diversas finalidades podría cambiar bruscamente su actuación en función del fin que en determinado momento considerara prioritario. Como ya se señaló, un ambiente de incertidumbre no favorece al desarrollo económico.
La Iniciativa que hoy someto al Constituyente Permanente supone un paso más en la Reforma del Estado. Propone un nuevo arreglo entre las instituciones que lo componen para mejor proveer a la elevación del nivel de vida de los mexicanos y a una más justa y adecuada distribución de la riqueza. Implica una importante transferencia de atribuciones del Ejecutivo al banco central con vistas a consolidar y mantener la estabilidad de precios. Estabilidad que, conviene enfatizarlo, no se persigue como un objetivo en sí mismo, sino como una condición necesaria, si bien, no suficiente, para lograr en forma sostenible la equidad social y el desarrollo económico.
Los argumentos expuestos en favor de la autonomía del banco central se ven reforzados por diversos estudios comparativos, llevados a cabo particularmente durante la última década. Sus resultados muestran que los países dotados con bancos centrales autónomos, Alemania, Suiza y Estados Unidos, entre otros, suelen gozar de las tasas de inflación más bajas.
No es de sorprender, entonces, que en los últimos años se hayan sumado a los bancos centrales reconocidamente autónomos los de otros países, como Chile y Nueva Zelanda; ni que el otorgamiento de autonomía a estos últimos haya venido acompañado del mandato legal de procurar la estabilidad monetaria.
Tampoco resulta extraño que, en la acción legislativa que tiene lugar hoy en día en varios países europeos para reformar los estatutos de sus bancos centrales, también haya prevalecido el criterio de darles autonomía, así como el mandato de procurar la estabilidad de los precios.
85
Dentro de las funciones que el Estado ejerce de manera exclusiva en las áreas estratégicas a las que se refiere el cuarto párrafo del articulo 28 constitucional, están las relativas a la acuñación de moneda y a la emisión de billetes, las cuales se propone reubicar.
Al efecto, en un nuevo párrafo séptimo del articulo 28 se mantendría explícitamente el carácter estratégico de dichas áreas y por tanto la exclusividad del Estado sobre las mismas; pero señalando que las funciones respectivas corresponderían al banco central, el que, a diferencia de los organismos que atienden las demás áreas estratégicas gozaría de autonomía reconocida por la propia Constitución en un anterior párrafo sexto propuesto en esta misma Iniciativa.
Cabe señalar que la acuñación de moneda se continuaría efectuando, conforme a las órdenes del banco central, por la Casa de Moneda de México, cuyo carácter de organismo descentralizado de la administración pública federal se conservaría.
La efectiva autonomía del banco central requiere de ciertos presupuestos que se propone consignar en el artículo 28 constitucional. Elemento esencial de la autonomía de un banco central es la facultad exclusiva que debe tener para determinar el monto y manejo de su propio crédito, definido en el sentido más amplio. Por ello es necesario establecer en nuestra Constitución Política que ninguna autoridad podrá ordenar al banco central conceder financiamiento, es decir, otorgar crédito por cualquier medio o adquirir valores. De otra manera, la consecución de la estabilidad de precios, criterio rector para la actuación del banco central, se pondría en grave riesgo.
En el propio artículo 28 se establecerla que el banco central, en los términos que establezcan las leyes, y con la intervención que corresponda a otras autoridades competentes en estas materias, regulará el crédito, los cambios y la prestación de servicios financieros. Esos ordenamientos asignarían a las autoridades gubernamentales y al banco central las facultades de regulación en estas materias. Además, establecerían los mecanismos que garanticen una adecuada coordinación de las políticas del banco con la política económica general del gobierno.
La Iniciativa establece que el banco contará con las facultades de autoridad que se requieran para el ejercicio de sus funciones. Sobre el particular, conviene destacar que hoy en día la política monetaria, lo mismo en México que en los llamados países industrializados y en otras naciones, se ejecuta fundamentalmente a través de operaciones de mercado. Sin embargo, la expedición de normas es necesaria para la mejor organización de los mercados y para la superación o disminución de sus diferencias. Evidentemente, para asegurar la eficacia de tales normas, el banco autónomo debe estar en posibilidad de constatar su observancia y de sancionar su incumplimiento.
Con el establecimiento de estas facultades quedaría previsto en nuestra Constitución un concepto moderno de banco central, actualizando así la noción prevaleciente en 1917, mantenida hasta hoy en día en el texto constitucional, la cual, por cuanto a las facultades del banco central, sólo se refería al monopolio de la emisión de los billetes.
Factor determinante de la efectiva autonomía del banco central es el procedimiento para nombrar y, en su caso, remover a las personas a cuyo cargo esté su conducción. Al efecto, la Iniciativa propone que esas personas sean designadas por el presidente de la República con la aprobación del Senado o, en sus recesos, de la Comisión Permanente. Asimismo, como una significativa salvaguarda de la autonomf a de la institución, se señala que tales personas no podrán ser removidas sino por la comisión de faltas graves.
En la Iniciativa se establece, adicionalmente, que las personas a cuyo cargo esté la conducción del banco sean designadas por los periodos escalonados que provean a su autonomía. Al respecto, es preciso considerar que la combinación de periodos relativamente largos de inicio y conclusión escalonados es indispensable para salvaguardar la autonomía de la institución; pues de estar el Ejecutivo en posibilidades de nombrar dentro de un breve período a la totalidad o a la mayoría de las
86
personas encargadas de la conducción del banco, se podría comprometer la autonomía de la institución.
Los periodos extensos, además de contribuir a la autonomía del banco central, permitirían que, al adoptar sus decisiones, las citadas personas tuvieran en cuenta los efectos que tales decisiones surtirían en el mediano y largo plazos y no sólo en la coyuntura inmediata.
Esta Iniciativa propone, asimismo, diversas modificaciones a la fracción X del artículo 73 constitucional. Los servicios que prestan tanto las instituciones de crédito, como los intermediarios financieros no bancarios, hoy son denominados de manera general servicios financieros. Por tal razón, se propone sustituir la expresión servicios de banca y crédito por servicios financieros.
Por otra parte, al quedar previstas las caracterf sticas y atribuciones del banco central en los párrafos que se adicionarían al artículo 28 constitucional, correspondería al Congreso expedir la Ley del banco central reglamentaria de este precepto. Por tal razón, se propone suprimir la mención en la citada fracción X de "establecer el Banco de Emisión único". ·
La reforma al artículo 123 apartado B, fracción XIII-bis, tiene el propósito de establecer que las relaciones laborales entre el banco y sus trabajadores continúen regidas por lo dispuesto en tal precepto. Este señalamiento es necesario ya que, de no hacerse, el banco central, al no ser ya una entidad de la Administración Pública Federal, no estaría en el supuesto a que se refiere el texto vigente de la citada fracción.
En virtud de lo anterior y con base en lo dispuesto en la fracción I del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, me permito someter a la consideración del honorable Congreso de la Unión la presente iniciativa de
DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN LOS ARTICULOS 28, 73 Y 123 DE LA CONSTITUCIÓN POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
87
Anexo 11 ( Capítulo 1) Exposición de Motivos para la aprobación de la Ley del Banco de México
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DE LA INICIATIVA DE LEY ENVIADA AL H. CONGRESO DE LA UNIÓN POR EL EJECUTIVO FEDERAL.
ce. SECRETARIOS DE LA CAMARA DE DIPUTADOS DEL H. CONGRESO DE LA UNIÓN
PRESENTES
En los últimos años, los mexicanos hemos venido realizando grandes esfuerzos en la lucha contra la inflación. Gracias a ello, a partir del pasado mes de junio la tasa de inflación anual ha sido inferior a diez por ciento, y se pronostica su reducción a menos del ocho por ciento para diciembre próximo. Además, en el contexto de la última renovación del Pacto para la Estabilidad, la Competitividad y el Empleo, se está haciendo todo lo posible para que la tasa de inflación en 1994 decline al cinco por ciento.
En este empeño hemos tenido claros nuestros propósitos. La estabilidad de precios no se ha perseguido como un fin en si mismo, sino como una condición necesaria, aunque no suficiente, para lograr en forma sostenible la equidad social y el desarrollo. económico. Asf lo expliqué ampliamente en la exposición de motivos de la iniciativa de reforma constitucional en la que, como una salvaguarda contra el resurgimiento de la inflación, propuse dotar de autonomía al banco central. Tras de un cuidadoso análisis en el Constituyente Permanente, dicha propuesta fue aprobada, reformándose los artículos 28, 73 y 123 de nuestra Carta Magna.
La presente iniciativa contiene mi propuesta de Ley reglamentaria del artículo 28 Constitucional, para regular al banco central en congruencia con las nuevas disposiciones constitucionales. En ella quedan plasmadas las finalidades del Banco de México y las facultades de que dispondría para su consecución, así como los preceptos que permitirían poner en práctica los elementos esenciales de la autonomía del banco central consignados ya en el Código Político.
Hoy en día, la finalidad primordial, más no única, de todo banco central es proveer a la economía del país de moneda de curso legal. Así lo prevé la Ley que se propone, la cual reitera, en congruencia con la norma constitucional, que en la consecución de dicha finalidad el Banco de México deberá ante todo procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la citada moneda. En el proyecto de Ley se proponen dos finalidades adicionales relacionadas con dicho objetivo, que son promover el sano desarrollo del sistema financiero y propiciar el buen funcionamiento de los sistemas de pagos.
En lo tocante a las funciones que el banco central ejerce en las áreas estratégicas de emisión de billetes y acuñación de moneda, se mantiene en lo sustancial el régimen de la Ley vigente. Sin embargo, existe una adición respecto de la obligación de canje de signos monetarios. Se dispone que, al cumplir la citada obligación con las instituciones de crédito, el Banco les podrá entregar billetes y monedas metálicas de las denominaciones cuya mayor circulación considere conveniente para facilitar los pagos. Sobre el particular, es de señalarse que al solicitar retiros de billetes y monedas del Banco de México, las instituciones no siempre reflejan la demanda del público por las distintas denominaciones.
Atributo esencial de un banco central autónomo es la facultad exclusiva que debe tener para determinar el monto y manejo de su propio crédito. Esta facultad del Banco de México quedó consignada en el artículo 28 de nuestra Constitución Política, al señalar que ninguna autoridad podrá ordenar al Banco conceder financiamiento.
En el capítulo relativo a las operaciones de la institución se propone delimitar claramente los posibles sujetos de crédito del Banco de México y los términos en que éste podría otorgar financiamiento. Al
88
respecto y en concordancia con la práctica generalizada de los bancos centrales en la actualidad, se prevé que la institución sólo otorgue crédito al Gobierno Federal, a las instituciones bancarias del país, a otros bancos centrales y autoridades financieras del exterior, a organismos de cooperación financiera internacional o que agrupen a bancos centrales, así como a los fondos de protección al ahorro y de apoyo al mercado de valores.
Respecto del crédito al Gobierno Federal, se propone que éste sólo pueda otorgarse por monto limitado mediante el ejercicio de la cuenta corriente que el Banco le lleve. De esta manera, dicho gobierno dispondrá de un medio para compensar, en forma expedita, desequilibrios transitorios entre ingresos y egresos presupuesta/es. Pero, a fin de evitar que el referido financiamiento pueda traducirse en expansión monetaria excesiva, se propone también que, si el saldo deudor de esa cuenta rebasa el límite fijado, el Banco coloque valores a cargo y por cuenta de aquél. Como podrá observarse, esta fórmula facilita el manejo de la Tesorería del Gobierno Federal, pero impide que el crédito del banco central se constituya en instrumento para financiar de manera inflacionaria los déficit de las finanzas públicas.
Por otra parte, el proyecto mantiene el régimen previsto en la Ley vigente, conforme al cual el Banco tiene prohibido adquirir directamente del Gobierno Federal valores a cargo de éste. Se exceptúan los casos en que tales adquisiciones no conducen a expansión monetaria y sí facilitan la operación del Banco en el mercado de dinero.
Adicionalmente, el proyecto contiene una serie de disposiciones que buscan evitar que se presenten situaciones en las que el Banco pudiere verse con frecuencia en el caso de tener que colocar valores a cargo y por cuenta del Gobierno Federal. As!, se establece que con cargo a la cuenta de la Tesorería de la Federación no podrán librarse cheques u otros documentos a favor de terceros, instrumentos de pago que, por cierto, tienden a ser reemplazados por las transferencias electrónicas de fondos, las cuales ofrecen señaladas ventajas por su rapidez y seguridad. Con el objeto de facilitar la transición en tanto se elimina por completo el uso de los referidos documentos por el Gobierno Federal, se propone que puedan continuar librándose durante un plazo de tres años contado a partir de la entrada en vigor de la Ley.
Por lo que hace a los financiamientos que el Banco conceda a las instituciones de crédito, sea mediante el otorgamiento de crédito o a través de la adquisición de valores, éstos sólo podrían tener propósitos de regulación monetaria. De esta manera, se protege al Banco contra presiones de solicitantes de crédito, las cuales eventualmente pudieren llevarlo a expandir excesivamente la base monetaria, es decir, la suma de los billetes y monedas en circulación más las obligaciones a la vista del Banco a favor de las instituciones de crédito.
Se establece que los citados financiamientos y, en general, las operaciones que el Banco de México realice, se efectúen en términos congruentes con las condiciones del mercado y conforme a disposiciones de carácter general. Con ello se provee a la imparcialidad de la institución y a la eliminación de subsidios.
Los financiamientos del Banco a las instituciones de crédito, en su función de acreditante de última instancia o para evitar trastornos en el sistema de pagos se ajustarían también a las condiciones de mercado, pero no tendrían que efectuarse conforme a las referidas disposiciones generales. Ello dado el carácter de urgencia o específico de los financiamientos de que se trata.
El proyecto mantiene básicamente sin modificaciones las normas en vigor relativas a la integración y cómputo de la reserva de activos internacionales del Banco de México, si bien reordenándolas y haciéndolas más claras y precisas.
La política cambiaría es uno de los factores determinantes de la evolución del nivel general de los precios. Por esta razón, para poder cumplir con el mandato de procurar la estabilidad monetaria, el
89
Banco debe participar en la formulación y ejecución de dicha política. Por otra parte, dada la estrecha relación entre la política cambiaría y otros aspectos de la política económica a cargo de los gobiernos, en el panorama internacional se observa que éstos últimos son los que, generalmente, tienen la facultad de fijar el marco dentro del cual la banca central interviene en el mercado de divisas para regular los cambios.
Por tanto, advierto que en esta área debe haber una muy cercana colaboración entre el Instituto Central y el Gobierno Federal, la cual se propone lograr con el proyecto de Ley que se presenta.
Sobre este particular, se señala que el Banco deberá actuar en materia cambiaría de acuerdo con las directrices que determine una Comisión de Cambios integrada por altos funcionarios de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y por miembros de la Junta de Gobierno del banco central, esquema sustancialmente similar al vigente hoy en día.
Es conveniente hacer notar que las resoluciones de la citada Comisión requerirían contar con el voto favorable de por lo menos uno de los representantes de la citada Secretaría. Por tal motivo, se puede afirmar que en última instancia las decisiones fundamentales de política cambiaría corresponderían al Gobierno Federal.
Ahora bien, con objeto de que las resoluciones que se adopten en materia cambiaría no impidan al banco central cumplir con su objetivo prioritario, la institución podría compensar el aumento en la base monetaria, resultante de las adquisiciones de divisas que efectuara en cumplimiento de las directrices de la Comisión de Cambios, mediante la colocación y, en su caso, emisión de valores a cargo del Gobierno Federal. Se establece, asimismo, un mecanismo para revertir el efecto de estas operaciones en caso de que el Banco enajene posteriormente las citadas divisas.
El artículo 28 de nuestra Constitución Política prevé que el banco central, en los términos que establezcan las leyes y con la intervención que corresponda a las autoridades competentes, regulará los cambios, así como la intermediación y los servicios financieros, contando con las atribuciones de autoridad necesarias para llevar a cabo dicha regulación y proveer a su observancia.
La Ley Orgánica vigente comprende sólo parcialmente las disposiciones relativas a las facultades que corresponden al banco central para regular los cambios y la intermediación y los servicios financieros. Ello en razón de que numerosas normas se encuentran previstas en las diversas leyes que rigen al sistema financiero, habiéndose incorporado a éstas después de la expedición de la primera. La iniciativa propone recoger en la nueva Ley las disposiciones hoy dispersas, conformando un catálogo completo de las facultades normativas de la institución a fin de facilitar su conocimiento y observancia. Salvo por las precisiones que se comentan más adelante, las facultades que se proponen para el Banco de México son básicamente las mismas que hoy en día tiene la Institución.
Con el fin de procurar una adecuada coordinación del Banco con otras autoridades financieras, se facultaría a los representantes de la institución en las juntas de gobierno de las comisiones supervisoras, para suspender, por un plazo no mayor de cinco días hábiles, la ejecución de las resoluciones de dichas comisiones que afecten la política monetaria. En el plazo mencionado el Banco presentaría sus puntos de vista a la junta de gobierno respectiva, para que ésta resuelva en definitiva. Con ello se acotaría, tanto en sus propósitos como en el procedimiento para su ejercicio, la facultad que actualmente tiene el Banco de aprobar las resoluciones de las citadas autoridades que afecten sus funciones.
Con este mismo propósito, se establece un precepto conforme al cual las resoluciones de las autoridades competentes sobre la adquisición de valores a cargo del Gobierno Federal o del Banco de México, por sociedades de inversión, deberán someterse a la aprobación del banco central antes de proceder a su ejecución.
90
Para facilitar la consecución de la finalidad del Banco, de promover el buen funcionamiento del sistema de pagos, se amplía el alcance de la facultad del Instituto Central, hoy confinada al ámbito de las cámaras de compensación, para que pueda regular, en general, el servicio de transferencias de fondos a través de instituciones de crédito y de otras empresas que lo presten de manera profesional.
En beneficio de la seguridad jurídica se propon~ que en la Ley se señale claramente que las disposiciones del Banco sólo puedan tener por motivo la regulación monetaria o cambiaría, el sano desarrollo del sistema financiero, el buen funcionamiento del sistema de pagos, o bien, la protección de los intereses del público.
Importa destacar que, en el ejercicio de las atribuciones de autoridad que la Constitución confiere al Banco, éste tendría la facultad de imponer multas a los intermediarios que infringieran sus disposiciones. Además, las comisiones supervisoras del sistema financiero, a solicitud del Banco de México, realizarían visitas a los intermediarios con el objeto de revisar, verificar y evaluar, la información que éstos le presenten. En tales visitas podría participar personal del Banco.
Uno de los pilares fundamentales de la autonomía de la Institución lo constituyen las disposiciones tendientes a procurar la independencia de criterio de las personas encargadas de su conducción.
Conforme a la propuesta de Ley que se somete a la consideración de esa Soberanía, el ejercicio de las funciones y la administración del Banco estarían encomendados, en el ámbito de sus respectivas competencias, a una Junta de Gobierno y a un Gobernador.
La Junta se integraría por cinco miembros designados de acuerdo con el procedimiento señalado en la Constitución, de entre los cuales el Ejecutivo Federal nombraría al gobernador del Banco, quien presidiría la Junta de Gobierno. Los demás integrantes se denominar/ an Subgobernadores.
El número de miembros de la Junta de Gobierno se considera adecuado porque uno menor no daría suficientes puntos de vista para el análisis de materias tan complejas como las encomendadas al banco central, en tanto que uno mayor dificultaría la toma de decisiones. Por otra parte, cabe señalar que las denominaciones de gobernador y subgobernador son propias de la tradición de os bancos centrales.
En el proyecto de Ley se establece una serie de requisitos para ser designado miembro de la Junta de Gobierno, que tienen como propósito lograr un elevado nivel técnico y profesional de sus integrantes. Tales personas deberán gozar de reconocida competencia en materia monetaria así como haber ocupado, por lo menos durante cinco años, cargos de alto nivel en el sistema financiero mexicano o en las dependencias, organismos o instituciones que ejerzan funciones de autoridad en materia financiera.
Para la designación de dos de los cinco miembros no sería necesario cumplir con los requisitos mencionados en el párrafo anterior, siempre y cuando se tratare de profesionales distinguidos en materia económica, financiera o jurídica. Con ello se permitiría la participación de personas que, como algunos académicos distinguidos, podrían aportar un considerable caudal de valiosos conocimientos, aun sin experiencia ejecutiva. De cualquier manera, ninguno de estos dos integrantes tendría posibilidad de ocupar el puesto de gobernador antes de haber cumplido tres años en su cargo. Así, adquirirían experiencia en las tareas cotidianas del banco central, antes de poder asumir el referido puesto.
En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 28 de nuestro Código Político y en vista de las consideraciones que hice en la iniciativa de reforma constitucional relativa al Banco de México, respecto de los periodos durante los cuales desempañarán sus cargos las personas encargadas de conducir a la institución, propongo que éstos sean de seis y ocho años para el gobernador y los subgobernadores, respectivamente, y que estén escalonados conforme se señala enseguida.
El período del gobernador comenzaría al inicio del cuarto año calendario de cada administración presidencial, en la cual podrían ser sustituidos tres subgobernadores, al inicio del primero, tercero y
91
quinto año calendario de aquélla. Por otra parte, se establece un régimen especial para la cobertura de vacantes, con objeto de que en ningún caso se interrumpa la secuencia de los periodos referidos.
El artículo 28 de nuestra Constitución señala que las personas encargadas de la conducción del banco central sólo podrán ser removidas por causa grave. En el proyecto se consideran causas de remoción de un miembro de la Junta de Gobierno la incapacidad mental, así como la física que impida el correcto ejercicio de sus funciones durante un período de más de seis meses, el incumplimiento de sus obligaciones, así como el dejar de reunir alguno de los requisitos que se exigen para ser designado miembro de dicha Junta.
Dado que la inamovilidad en el cargo es una de las mayores salvaguardas de la independencia de criterio de los miembros de la Junta de Gobierno, se establece un procedimiento estricto para la remoción de éstos. En dicho procedimiento participaría el presidente de la República y la propia Junta de Gobierno, correspondiendo al Senado resolver en caso de diferencia de opinión.
En vista de la complejidad de los fenómenos monetarios y de la importancia de tomar medidas acertadas en la materia, es conveniente que las acciones sustantivas del Banco queden a decisión de la Junta de Gobierno. Procede también que las resoluciones de mayor importancia en materia administrativa correspondan a dicho órgano.
En atención a lo anterior, las principales facultades del referido órgano serían resolver sobre el otorgamiento de crédito al gobierno Federal, así como determinar las políticas y criterios conforme a los cuales el Banco realice sus operaciones, pudiendo incluso señalar las características que éstas deban tener.
Asimismo, correspondería a la citada junta dictar las políticas a las que deba ajustarse la institución en el ejercicio de las facultades normativas que competen al banco central, con excepción de las relativas a la materia cambiaria que serían asignadas a la Comisión de Cambios.
A fin de propiciar el indispensable diálogo institucional entre el gobierno y el Banco de México, el secretario y el subsecretario de Hacienda y Crédito Público serían invitados a todas las sesiones de la Junta de Gobierno, a la vez que podrían convocar a tales reuniones y proponer asuntos a ser tratados en ellas.
El gobernador tendría a su cargo la administración, la representación legal y el ejercicio de las funciones del Banco, sin perjuicio de las atribuciones de la Junta de Gobierno. También le competería ejecutar los acuerdos de ésta y de la Comisión de Cambios.
En lo que toca a la fijación de las remuneraciones de los miembros de la Junta de Gobierno, es necesario conciliar dos objetivos. Por una parte, conviene evitar que la determinación de dichas remuneraciones sea eventualmente usada como medio de presión sobre la conducción de la política monetaria. Por la otra, dicha determinación no puede dejarse en manos de los encargados de gobernar el Banco, dado el conflicto de intereses consiguiente.
Buscando un adecuado equilibrio en esta materia, en la iniciativa se propone que las aludidas remuneraciones sean fijadas por un comité. Este sería integrado por el presidente de la Comisión Nacional Bancaria y por dos personas de reconocida experiencia en el mercado laboral bancario que designe el Secretario de Hacienda y Crédito Público.
Se prevé que el Banco informe en enero de cada año al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión sobre el presupuesto de gasto corriente e inversión física de la Institución, el cual deberá ser elaborado en concordancia con la evolución del Presupuesto de Egresos de la Federación y en función de las remuneraciones de los miembros de la Junta de Gobierno determinadas conforme al régimen señalado, y de las limitaciones que, para las remuneraciones del personal, resultan por consecuencia.
92
Se propone también que el Secretario de Hacienda y Crédito Público designe y contrate al auditor externo de la Institución, a cuyo fin solicitaría a un colegio o instituto de contadores ampliamente representativo de la profesión presentar una terna de firmas de reconocido prestigio.
Para proveer a una adecuada transparencia en lo tocante a la administración del Banco de México, el auditor estaría obligado a enviar al Congreso de la Unión copia de los dictámenes de su auditoría, incluso la que habrá de hacer sobre el ejercicio del presupuesto.
En el capítulo de las disposiciones generales se contienen algunos preceptos que corresponden a las normas vigentes, los cuales se acotan para efectos de precisión. Por otra parte, se adicionan ciertas disposiciones cuyo objetivo es conciliar la autonomía del banco central con la conveniencia de que rinda cuentas sobre su gestión.
Al efecto, la fórmula que se considera más apropiada, y que es utilizada en una gran variedad de países es la presentación por el banco central, a un órgano parlamentario, de informes sobre sus políticas y actividades.
En tal virtud, se propone que el Banco envíe anualmente al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión y, en los recesos de este último a su Comisión Permanente, dos informes distintos sobre sus funciones sustantivas. En enero, un documento en el que se exponga la política monetaria a seguir por la institución en el ejercicio respectivo y en abril un informe sobre la ejecución de la política monetaria durante el ejercicio inmediato anterior y, en general, sobre las actividades del Banco en dicho ejercicio, en el contexto de la situación económica nacional e internacional. Por otra parte, cualquiera de las Cámaras del Congreso Federal podría citar al gobernador para que rinda informes sobre las políticas y actividades de la institución.
Por lo que hace a la responsabilidad de los miembros de la Junta de Gobierno y del personal del Banco, les sería aplicable la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. Sin embargo, de manera congruente con la autonomía que la Constitución Política otorga al Banco en su administración, se prevé que la aplicación de dicha Ley y el proveer a su observancia competerían a un órgano interno de la institución, sin perjuicio de que las personas encargadas de la conducción del Banco puedan ser sujetos de juicio político según lo establece la Constitución.
En el proyecto se establece que contra las resoluciones mediante las cuales el Banco imponga multas a los intermediarios financieros, procederá el recurso de reconsideración ante la propia institución, previéndose al efecto un procedimiento expedito.
La iniciativa propone que la Ley entre en vigor el 1o. de abril de 1994, a fin de contar con un plazo razonable para que se lleve a cabo la designación de los primeros miembros de la Junta de Gobierno. Por esta razón, las disposiciones relativas a la citada designación entrarfan en vigor el día siguiente al de la publicación de la Ley.
Por último, la propuesta contiene disposiciones para facilitar la transición del régimen actual al previsto en esta iniciativa.
En virtud de lo anterior, y con base en lo dispuesto en la fracción I del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, me permito someter a la consideración del honorable Congreso de la Unión, la presente iniciativa de LEY DEL BANCO DE M~XICO.
93
Anexo 111 ( Capítulo 1) Junta de Gobierno del Banco Central Descripción, Reglas, Políticas y Procedimientos Generales.
Designación de los Integrantes de la Junta de Gobierno El párrafo séptimo del artículo 28 constitucional prevé que para una mayor efectividad en el ejercicio autónomo de sus funciones, la conducción del · Banco de México está a cargo de personas cuya designación es hecha por el presidente de la República con la aprobación de la Cámara de Senadores o, en recesos de ésta, de la Comisión Permanente.
La Ley del Banco de México señala que su Junta de Gobierno se integra por cinco miembros designados de acuerdo con el procedimiento señalado en el párrafo anterior, de entre los cuales el Ejecutivo Federal nombra al gobernador del Banco, quien preside la Junta de Gobierno. Los demás integrantes se denominan Subgobernadores. El número de cinco miembros de la Junta de Gobierno se considera adecuado para dar suficientes puntos de vista para el análisis de las materias encomendadas al banco central, sin dificultar la toma de decisiones. Por otra parte, cabe señalar que las denominaciones de gobernador y Subgobernador son propias de la tradición de los bancos centrales.
Requisitos para ser miembro de la Junta de Gobierno La Ley del Banco de México señala los requisitos para ser designado miembro de la Junta de Gobierno, los cuales tienen como propósito lograr un elevado nivel técnico y profesional de sus integrantes. Tales personas deben ser ciudadanos mexicanos por nacimiento, no deben tener más de 65 años cumplidos a la fecha de inicio del período durante el cual desempeñarán su cargo y deben gozar de reconocida competencia en materia monetaria así como haber ocupado, por lo menos durante cinco años, cargos de alto nivel en el sistema financiero mexicano o en las dependencias, organismos o instituciones que ejerzan funciones de autoridad en materia financiera, entre otros.
Para la designación de dos de los cinco miembros no es necesario cumplir con el requisito de antigüedad, siempre y cuando se trate de profesionales distinguidos en materia económica, financiera o jurídica. Con ello se permite la participación de personas que, como algunos académicos distinguidos, podrían aportar un considerable caudal de valiosos conocimientos, aún sin experiencia ejecutiva. De cualquier manera, ninguno de estos dos integrantes tendría posibilidad de ocupar el puesto de gobernador antes de haber cumplido tres años en su cargo.
Duración de los cargos El párrafo séptimo del artículo 28 constitucional también prevé que las personas a cuyo cargo esté la conducción del Banco sean designadas por períodos escalonados cuya duración provea a su autonomía.
Al respecto, la Ley del Banco de México especifica que los períodos de encargo como miembro de la Junta de Gobierno están escalonados de la siguiente manera: Gobernador: Período de seis años. Comienza el primero de enero del cuarto año calendario de cada administración presidencial.
Subgobernadores: Período de ocho años sustituyéndose cada dos años, iniciando el primer, tercer y quinto años calendario correspondiente a cada administración presidencial.
La Ley del Banco de México establece un régimen especial para la cobertura de vacantes. con objeto de que en ningún caso se interrumpa la secuencia de los períodos referidos.
La combinación de períodos relativamente largos y escalonados es indispensable para salvaguardar la autonomía de la institución y la continuidad de la política monetaria. Asimismo, los períodos extensos permiten que los miembros de la Junta de Gobierno adopten sus decisiones teniendo en cuenta los efectos que surtirán en el mediano y largo plazos y no sólo en la coyuntura inmediata. Por su parte, el escalonamiento, contribuye a fortalecer la memoria institucional tanto en aspectos sustantivos de banca
,
t
•
94
central como en los relativos a la administración de la institución. Cabe resaltar que los miembros de la Junta de Gobierno pueden ser designados como tales más de una vez.
Causas de remoción Como otra significativa salvaguarda de la autonomía de la institución, el artículo 28 constitucional señala que los miembros de la Junta de Gobierno no pueden ser removidos sino por la comisión de faltas graves.
En la Ley del Banco de México se consideran como causas de remoción de un miembro de la Junta de Gobierno la incapacidad mental, así como la física que impida el correcto ejercicio de sus funciones durante un período de más de seis meses; tener otro empleo, cargo o comisión, con excepción de aquéllos en que actúen en representación del Banco y de los no remunerados en asociaciones docentes, científicas, culturales o de beneficencia; faltas graves de probidad, así como dejar de reunir alguno de los requisitos que se exigen para ser miembro de dicha Junta.
Dado que la inamovilidad en el cargo es una de las mayores salvaguardas de la independencia de criterio de los miembros de la Junta de Gobierno, la Ley del Banco de México establece un procedimiento estricto para la remoción de éstos. En dichó procedimiento participan el presidente de la República y la propia Junta de Gobierno, la cual formula un dictamen sobre la existencia de la causa de remoción, correspondiendo a la Cámara de Senadores, o en su caso a la Comisión Permanente. resolver en definitiva.
Facultades de la Junta de Gobierno En vista de la complejidad de los fenómenos monetarios y de la importancia de tomar medidas acertadas en la materia. es conveniente que las acciones sustantivas del Banco, así como las resoluciones de mayor importancia en materia administrativa, sean decisión de la Junta de Gobierno.
En atención a lo anterior, la Ley del Banco de México establece, en su artículo 46, las principales facultades de la Junta de Gobierno, entre las que destaca autorizar la emisión de billetes y la acuñación de moneda metálica, resolver sobre el otorgamiento de crédito al Gobierno Federal, determinar las políticas y criterios conforme a los cuales el Banco realice sus operaciones y emita su regulación. autorizar su reglamento interior, presupuesto, así como condiciones generales de trabajo, y emitir normas sobre contrataciones.
Responsabilidades de los miembros de la Junta de Gobierno Los miembros de la Junta de Gobierno, tal como el personal del Banco, están sujetos a la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los SeNidores Públicos. Sin embargo, de manera congruente con la autonomía que se otorga al Banco, se prevé que la aplicación de dicha Ley competa a un órgano interno de la institución denominado Comisión de Responsabilidades, sin perjuicio de que las personas encargadas de la conducción del banco puedan ser sujetos de juicio político según lo establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Remuneración de los miembros de la Junta de Gobierno La Ley del Banco de México establece que la remuneración de los miembros de la Junta de Gobierno son fijadas por un comité integrado por el presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, así como por dos personas nombradas por el Secretario de Hacienda y Crédito Público, cuya designación no produzca conflicto de intereses y que sean de reconocida experiencia en el mercado laboral en el que participan las instituciones de crédito públicas y privadas, así como las autoridades reguladoras de éstas. Este ordenamiento tiene la virtud de que evita que la determinación de la aludida remuneración, sea eventualmente usada como medio de presión sobre la conducción de la política monetaria, en detrimento de la autonomía del Banco. Por otra parte, se evita que la determinación de la remuneración se deje en manos de los encargados de conducir el Banco, dado el inherente conflicto de intereses.
Rendición de Cuentas
95
Con el fin de conciliar la autonomía del banco central con la conveniencia de que rinda cuentas sobre su gestión, la fórmula que se consideró más apropiada, y que es utilizada en una gran variedad de países, es la presentación de informes a un órgano legislativo sobre sus políticas y actividades.
En tal virtud, el Banco de México envía al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión y, en los recesos de este último a su Comisión Permanente, en enero, un documento en el que se expone la política monetaria a seguir por la institución en el ejercicio respectivo; en abril, un informe sobre sus actividades y ejecución de la política monetaria durante el ejercicio inmediato anterior, y en septiembre, un informe sobre la ejecución de la política monetaria durante el primer semestre del ejercicio de que se trate.
Asimismo, cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión puede citar al gobernador para que rinda informes sobre las políticas y actividades de la institución. Adicionalmente, la Ley del Banco de México prevé que la institución informe en enero de cada año al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión sobre el presupuesto de gasto corriente e inversión física de la Institución, el cual deberá ser elaborado en concordancia con la evolución del Presupuesto de Egresos de la Federación. Por otra parte, cabe señalar que al Banco de México le es aplicable la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. · Por último, el Secretario de Hacienda y Crédito Público tiene la facultad de designar y contratar, por cuenta del Banco, al auditor externo del Banco de México, a cuyo fin solicita a un colegio o instituto de contadores ampliamente representativo de la profesión, presentar una terna de firmas de reconocido prestigio. El auditor envía directamente al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión copia de los dictámenes que efectúa. Asimismo, el Banco de México está sujeto a las revisiones de la Auditoría Superior de la Federación y tiene un Contralor que le reporta a su Junta de Gobierno.
96
Anexo IV (Capítulo 3)
Anexo al gráfico 3.4
Año 1984 1985 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
INPC 104.1 66.2 57.7 84.5 128.9 125.4 20.3 26.5 22.8 15.6 9.8 7.0
Año 1995 1996 1997 1998 1999 2000 · 2001 2002 2003 2004 2005 2006
INPC 52.0 35.3 20.8 15.9 16.7 9.5 5.0 4.6 4.7 4.0 3.9 3.6 Fuente Primaria: Banxico www.banxico.org.mx [02/03/2007]
Anexo al gráfico 3.5
Año 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986
Efecto 50% 39% 35% 30% 19% 18% 1% -21% -22% -28% -28%
Año 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
Efecto -29% -40% -38% -41% -44% -51% -52% -53% -64% -58% -66%
Año 1998 1999 2000 2001 2002 · 2003 2004 2005 2006
Efecto -63% -62% -64% -60% -58% -58% -55% -54% -50%
Fuente Primaria: Banxico www.banxico.org.mx [04/03/2007]
97
Anexo al gráfico 3.6
Fecha INPC Salario real Fecha INPC Salario real Fecha INPC Salario real
Ene 1983 110.04 226.68 May 1986 76.44 149.55 Sep 1989 17.30 122.32
Feb 1983 112.95 215.14 Jun 1986 83.17 175.80 Oct 1989 18.13 120.54
Mar 1983 115.39 205.20 Jul 1986 85.84 167.45 Nov 1989 18.21 118.87
Abr 1983 117.25 192.99 Ago 1986 92.25 155.08 Die 1989 19.70 126.52
May 1983 114.61 184.96 Sep 1986 95.96 146.31 Ene 1990 22.48 120.70
Jun 1983 112.50 205.49 Oct 1986 99.58 168.34 Feb 1990 23.57 118.03
Jul 1983 112.08 195.81 Nov 1986 103.67 157.69 Mar1990 24.40 115.98
Ago 1983 98.08 188.49 Die 1986 105.75 146.15 Abr1990 24.43 114.24
Sep 1983 93.83 182.86 Ene 1987 104.34 166.35 May 1990 24.89 112.28
Oct 1983 90.39 176.99 Feb 1987 109.76 155.16 Jun 1990 26.11 109.86
Nov 1983 91.87 167.17 Mar 1987 113.69 145.54 Jul 1990 27.13 107.90
Die 1983 80.78 160.31 Abr 1987 120.86 160.68 Ago 1990 28.08 106.09
Ene 1984 73.40 196.60 May 1987 125.00 149.42 Sep 1990 28.68 104.60
Feb 1984 73.25 186. 74 Jun 1987 126.73 139.34 Oct 1990 28.62 103.11
Mar1984 72.31 179.09 Jul1987 133.44 158.66 Nov 1990 30.21 118.56
Abr 1984 69.06 171.66 Ago 1987 133.88 146.67 Die 1990 29.93 114.94
May 1984 67.41 166.15 Sep 1987 135.18 137.61 Ene 1991 27.11 112.08
Jun 1984 67.14 192.59 Oct 1987 141.00 158.83 Feb 1991 26.46 110.16
Jul 1984 64.49 186.47 Nov 1987 143.65 147.16 Mar 1991 26.04 108.61
Ago 1984 62.84 181.32 Die 1987 159.17 147.45 Abr 1991 25.45 107.48
Sep 1984 62.68 176.08 Ene 1988 176.83 153.25 May 1991 24.51 106.44
Oct 1984 62.96 170.13 Feb 1988 179.73 141.45 Jun 1991 23.10 105.33
Nov 1984 59.20 164.49 Mar1988 175.83 138.62 Jul1991 21.97 104.41
Die 1984 59.16 157.78 Abr 1988 161.44 134.48 Ago 1991 20.76 103.69
Ene 1985 60.75 191.79 May 1988 147.82 131.93 Sep 1991 20.25 102.67
Feb 1985 59.04 184.14 Jun 1988 135.81 129.29 Oct 1991 19.92 101.49
Mar 1985 58.43 177.27 Jul 1988 121.79 127.17 Nov 1991 19.72 110.94
Abr 1985 56.53 171.98 Ago 1988 106.92 126.01 Die 1991 18.79 108.39
May 1985 55.10 168.00 Sep 1988 95.24 125.29 Ene 1992 17.95 106.45
Jun 1985 53.43 193.37 Oct 1988 81.59 124.34 Feb 1992 17.30 105.21
Jul1985 53.73 186.86 Nov 1988 70.50 122.70 Mar 1992 16.82 104.15
Ago 1985 56.02 179.03 Die 1988 51.66 120.19 Abr 1992 16.64 103.23
Sep 1985 57.55 172.16 Ene 1989 34.56 126.71 May 1992 16.28 102.55
Oct 1985 58.02 165.86 Feb 1989 25.89 125.02 Jun 1992 15.85 101.86
Nov 1985 59.82 158.54 Mar 1989 21.05 123.68 Jul1992 15.56 101.22
Die 1985 63.75 148.44 Abr 1989 19.20 121.85 Ago 1992 15.46 100.60
Ene 1986 65.92 181.55 May 1989 18.54 120.20 Sep 1992 15.32 99.74
Feb 1986 66.38 173.82 Jun 1989 17.58 118.76 Oct 1992 14.82 99.02
Mar 1986 67.62 166.10 Jul 1989 16.81 124.67 Nov 1992 12.96 98.21
Abr 1986 71.11 157.86 Ago 1989 16.85 123.49 Die 1992 11.94 96.83
Anexo al gráfico 3. 7
Resumen Estadísticas de la regresión
Coeficiente de correlación múltiple
Coeficiente de determinación R"2 R"2 ajustado
Error típico Observaciones
ANÁLISIS DE VARIANZA
Regresión Residuos
Total
Intercepción INPC
Anexo al gráfico 3.9
Resumen
0.75 0.57 0.57
24.41 288.00
Grados de libertad
1 286 287
Coeficientes 83.3463 0.7051
Estadísticas de la regresión Coeficiente de correlación múltiple Coeficiente de determinación R"2 R"2 ajustado Error típico Observaciones
ANÁLISIS DE VARIANZA
Regresión Residuos Total
Intercepción 38
0.92 0.85 0.83 4.18
10
Grados de libertad
1 8 9
Coeficientes -23.66 1.447
98
Suma de Promedio de Valor crítico cuadrados los cuadrados F deF 224857.11 224857.11 377.270798 0.0000 170458.82 596.01 395315.93
Error típico Estadístico t Probabilidad 1.9093 43.6527 0.0000 0.0363 19.4235 0.0000
Suma de Promedio de Valor critico de cuadrados /os cuadrados F F
808.4874 808.4874 46.1721 0.0001 140.0825 17.5103 948.5699
Error típico Estadístico t Probabilidad 5.4165 -4.3674 0.0024 0.2130 6.7950 0.0001