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La Formación Profesionaly el Sistema Nacional deCualificaciones: una clavede futuro

CARMEN PÉREZ ESPARRELLS *

El estudio conjunto de la integraciónde los tres subsistemas de la forma-ción profesional en España �for-

mación reglada, formación ocupacional yformación continua� se revela como un as-pecto fundamental, si queremos aproximar-nos a un sistema integrado que renueve laformación profesional.

Este artículo 1 tiene como objeto ofreceruna profunda reflexión sobre este tema tanclave en la Formación Profesional de nuestropaís, haciéndose especial referencia al retoque supone el establecimiento y gestión delSistema Nacional de Cualificaciones Profe-sionales. El punto de vista adoptado conside-ra la política formativa como un conjuntointegrado de actuaciones dirigidas a incre-mentar el capital humano de los individuosinmersos en el sistema de formación profesio-nal. Ante esta demanda social, económica, la-boral, política y cultural de primer orden, dosgrandes hipótesis de partida deben ser acep-tadas a nuestro modo de ver: la integración

del reconocimiento que procede del sistemaproductivo y del sistema educativo y la intro-ducción de transparencia en el sistema decualificación laboral que rige las relacionesdel mercado de trabajo.

Precisamente, el eje central que vertebrael II Programa Nacional de Formación Profe-sional es la creación de dicho Sistema Nacio-nal de Cualificaciones Profesionales, quepromueve la formación a lo largo de la vida através de la integración de los tres subsiste-mas de formación profesional.

El artículo se divide en cuatro apartados.En primer lugar, se realiza un repaso de lanormativa que, desde 1955, ha regulado elsistema de formación profesional en España,destacando las actuaciones realizadas en losúltimos años para establecer las bases de unsistema integrado de formación profesional.En segundo lugar, se analizan sucintamentelas características de los tres actuales subsis-temas. En tercer lugar, se estudian las cifrasde gasto en esta política realizadas por lasdistintas Administraciones Públicas y los di-ferentes agentes sociales implicados, hacien-do diferenciación entre los tres subsistemas yse plantea un posible esquema de financiaciónque sería necesario para atender los objetivosdel II Programa Nacional de Formación Pro-fesional. Finalmente, se valora la articula-

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* Profesora de la Universidad Autónoma de Ma-

drid. Departamento de Economía y Hacienda Pública.1 Quiero agradecer expresamente la colaboración

de los técnicos del Instituto Nacional de Cualificaciones

(INCUAL). La versión definitiva de este artículo se ha

mejorado gracias a sus comentarios y sugerencias. Natu-

ralmente, toda opinión es de mi entera responsabilidad.

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31

ción de un Sistema Nacional de Cualificacio-nes Profesionales.

1. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL SISTEMA ESPAÑOL DE FORMACIÓN PROFESIONAL 2

Aunque se podría hablar de algunas ini-ciativas dirigidas a crear un sistema normali-zado de enseñanzas profesionales en España(cuadro 1), el sistema como tal fue creado porley en 1955 con la Ley de Formación Profesio-nal Industrial �primera etapa�, cuyo finfue impulsar las enseñanzas profesionalescomo parte del Sistema Educativo general.Como consecuencia, se crean las primerasEscuelas de Aprendizaje y Maestría Indus-trial, que pasarán a ser posteriormente losCentros Nacionales de Formación Profesio-nal e Institutos Politécnicos.

En 1957, se crea la Oficina Sindical deFormación Profesional Acelerada, que esta-blece una serie de Centros, dependientes delMinisterio de Trabajo, en los cuales se forma-ba a los trabajadores para especializacionesmuy concretas mediante cursos breves e in-tensivos. En 1959, el Ministerio de Trabajoen colaboración con la Mutualidades Labora-les promueve la creación de las «Universida-des Laborales», donde se impartieronenseñanzas de formación profesional, ade-más de los bachilleratos técnicos y, más tar-de, en 1964, las Ingenierías Técnicas.

En 1964, el Ministerio de Trabajo puso enmarcha el Plan Nacional de Promoción Profe-sional Obrera (PPO) con una serie de cursosde carácter ocupacional impartidos mediantecentros móviles.

En 1970, se aprobó la Ley General de Edu-cación, que extiende la Educación GeneralBásica (EGB) a toda la población en edades

comprendidas entre los 6 y los 14 años. Ade-más, durante esta década se crearon diversosorganismos como el Servicio de Acción For-mativa (SAF) en 1973, que recibía las funcio-nes del PPO, y que posteriormente, alincorporar las competencias en materia deempleo, se convirtió en el Servicio de Empleoy Acción Formativa (SEAF) en 1975. Estosservicios fueron el antecedente del InstitutoNacional de Empleo (INEM), creado en 1978y, por tanto, de la política de formación profe-sional ocupacional española.

La consolidación de la democracia, junto ala profundización de la crisis económica, llevóa un replanteamiento del sistema de forma-ción profesional �segunda etapa�. El AcuerdoEconómico y Social (AES) suscrito en 1984 porlos interlocutores sociales más representativospuso de manifiesto la «necesidad de adaptarlas enseñanzas profesionales a los nuevos re-querimientos del mercado de trabajo». En elplano normativo, se promulgaron dos leyesclaves: la Ley de Reforma Universitaria(LRU) en 1983 y la Ley Orgánica del Derechoa la Educación en 1984 (LODE).

Puede afirmarse que el sistema españolmoderno de formación profesional nacecon el Plan Nacional de Inserción y Forma-ción Profesional (Plan FIP, 1985) y la creacióndel Consejo General de la Formación Profe-sional 3, el cual integra a representantes dela Administración, organizaciones empresa-riales (CEOE y CEPYME) y organizacionessindicales (UGT, CCOO, ELA-STV), a los quese añadieron en 1997 los de las ComunidadesAutónomas. De este modo, se hizo operativala colaboración activa de las autoridades la-

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2 La primera parte de esta breve evolución histórica

se basa fundamentalmente en la Monografía: «El sistema

de Formación Profesional en España», CEDEFOP (1999).

INFORMES Y ESTUDIOS

3 El Consejo General de la Formación Profesional

ejerce, entre otras, las funciones de: elaborar y proponer

al Gobierno, para su aprobación, el Programa Nacional

de Formación Profesional; informar sobre títulos y/o cer-

tificados profesionales y planes de estudio, proponiendo

niveles de equivalencia y, en su caso, homologación en-

tre ellos; y evaluar y hacer el seguimiento de las accio-

nes que se desarrollen en materia de Formación

Profesional.


borales y educativas de las AdministracionesAutonómicas 4.

Todas estas iniciativas llevaron a una pro-funda reflexión en el seno de la comunidadeducativa y en el conjunto de la sociedad. Deldebate surgieron tres documentos preparato-rios para la LOGSE: «Proyecto para la Refor-ma de la Enseñanza. Propuesta para debate»(1987), la «Reforma de la Enseñanza TécnicoProfesional. Propuesta para debate» (1988) y,tras dos años de encuentros entre Administra-ciones Públicas, organizaciones sindicales y pa-tronales, colectivos y entidades profesionales,centros educativos, expertos reconocidos, perso-nalidades con experiencia, fuerzas políticas einstituciones religiosas, el «Libro Blanco parala Reforma del Sistema Educativo» (1989).

La reforma más importante fue la de laLey Orgánica de Ordenación del Sistema Edu-cativo (LOGSE, 1990) �tercera etapa�, queda forma jurídica a gran parte de las propues-tas contenidas en los anteriores documentos.En ella, se regula el nuevo subsistema de for-mación profesional reglada 5.

En 1992 y, más tarde, en 1996, se estable-ce un nuevo Marco Normativo 6 que regula laformación profesional continua. Los I y IIAcuerdos Nacionales de Formación Continua(1993-1996 y 1997-2001) y el I y II AcuerdosTripartitos sobre Formación Continua (1993y 1996) pusieron de relieve la importancia dela educación permanente para hacer frente alos cambios del mercado de trabajo.

En 1993, el Consejo General de FormaciónProfesional elaboró el I Programa Nacional

de Formación Profesional aprobado por elConsejo de Ministros, el cual supone el pri-mer planteamiento global de la formación pro-fesional en España al intentar articular en untodo coherente los dos subsistemas �ocupacio-nal y reglada�. Durante su aplicación se lle-vó a cabo la elaboración del Catálogo deTítulos Profesionales del Ministerio de Edu-cación, Cultura y Deporte (MECD) y del Re-pertorio de Certificados de Profesionalidaddel INEM y se creó la Unidad Interministe-rial para las Cualificaciones Profesionales 7.

También en 1993, se aprueba el Real Decre-to 631/1993, de 3 de mayo, por el que se regulael Plan Nacional de Formación e Inserción Pro-fesional (Plan FIP), el cual pretendía introdu-cir mayor calidad en el sistema de gestión dela Formación Ocupacional.

El Acuerdo de Bases sobre políticas deFormación Profesional (1996) recoge los prin-cipios básicos y las líneas generales del Nue-vo Programa, y es el marco de referencia de lapolítica de Formación Profesional hasta laentrada en vigor, a principios de 1998, del IIPrograma Nacional de Formación Profesio-nal, en el que se establecen medidas globalesque marcarán la nueva etapa del sistema deformación profesional �cuarta etapa� y losretos del futuro. Además, arranca con unaimportante novedad como era el hecho de queen su elaboración participaron las Comunida-des Autónomas, incluidas desde 1997 en Con-sejo General de la Formación Profesional.

En 1999, se creó el Instituto Nacional de lasCualificaciones (INCUAL) como instrumentotécnico, dotado de capacidad e independencia decriterios, para apoyar al Consejo General deFormación Profesional en una serie de objetivosrelacionados con la creación e implantación delSistema Nacional de Cualificaciones Profesio-nales y el seguimiento y evaluación del Pro-grama Nacional de Formación Profesional.

93

CARMEN PÉREZ ESPARRELLS

4 Esta modificación de la Ley 1/1986, reguladora

del Consejo General de Formación Profesional, vino a

cubrir una carencia importante del I Programa Nacional

de Formación Profesional.

5 El curso 2002-2003 será la fecha en la que queda-

rá implantado definitivamente el nuevo modelo, convi-

viendo en la actualidad el antiguo y el nuevo sistema.

6 Con el I Acuerdo Nacional de Formación Conti-

nua se separan la formación ocupacional y la continua

en dos subsistemas.

7 Dicha Unidad estuvo en funcionamiento hasta

1996 y puede ser considerada como el antecedente del ac-

tual Instituto Nacional de las Cualificaciones (INCUAL).


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INFORMES Y ESTUDIOS

CUADRO 1. EVOLUCIÓN NORMATIVA DEL SISTEMA DE FORMACIÓNPROFESIONAL EN ESPAÑA

Año Etapas

1924 y 1928193219411949

Orígenes de la Formación Profesional

Estatutos de Enseñanza Industrial y de Formación ProfesionalCreación de la Dirección General de Enseñanza Profesional y TécnicaCreación del Instituto Nacional de Industria (INI)Ley de Enseñanza Media y Profesional(Ley de 16 de julio de 1949)

1955195719591964

1970197319751974 y 1976

Primera etapa: Desde 1955 hasta 1977

Ley de Formación Profesional Industrial (20 de julio de 1955)Creación Oficina Sindical de F. Profesional AceleradaCreación de la red de «Universidades Laborales» (Ley 40/1959)Primer Plan de Desarrollo Económico y SocialPlan Nacional de Promoción Profesional Obrera (PPO)Ley General de EducaciónCreación Servicio de Acción Formativa (SAF, Decreto 21 de diciembre de 1973)Creación Servicio de Empleo y Acción Formativa (SEAF)Decretos de marzo de 1974 y 1976 de Ordenación de la Formación Profesional

1978

1983198419851986

198719881989

Segunda etapa: Desde 1978 hasta 1989

Constitución Española (BOE 27 de diciembre de 1978)Creación Instituto Nacional de EmpleoLey de Reforma Universitaria (LRU)Ley Orgánica del Derecho a la Educación (LODE)Plan Nacional de Formación e Inserción Profesional (Plan FIP, Orden Ministerial 31-7-85)Creación Consejo General de la Formación Profesional (Ley 1/1986, de 7 de enero)(BOE, 10 de enero de 1986)Proyecto para la Reforma de la EnseñanzaReforma de la Enseñanza Técnico Profesional«Libro Blanco para la Reforma del Sistema Educativo»

1990

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Tercera etapa: Desde 1990 hasta 1997

Ley Orgánica de Ordenación del Sistema Educativo (LOGSE) (Ley 1/1990, de 3 de octubre)(BOE, 4 de octubre de 1990)I Acuerdo Nacional sobre Formación Continua (16 de diciembre de 1992)I Acuerdo Tripartito en materia de Formación Continua de los Trabajadores 16 de diciembre de 1992)I Programa Nacional de Formación Profesional (1993-1996) (Real Decreto 631/1993 de 3 de mayo)(Acuerdo Consejo de Ministros de 5 de marzo de 1993)Creación de la FORCEMDirectrices sobre los títulos y las correspondientes enseñanzas mínimas de la FP Reglada(Real Decreto 676/1993, de 7 de mayo) (BOE, 22 de mayo de 1993)Creación de la Unidad Interministerial para las Cualificaciones Profesionales (Acuerdo deConsejo de Ministros de 18 de febrero de 1994)Ley Orgánica de la Participación, la Evaluación y el Gobierno de los centros (LOPEG)Directrices sobre los Certificados de Profesionalidad y contenidos mínimos de la FP Ocupacional(Real Decreto 797/1995, de 19 de mayo) (BOE, 10 de junio de 1995)II Acuerdo Nacional de Formación Continua (19 de diciembre de 1996)Acuerdo de Bases sobre la Política de Formación Profesional (19 de diciembre de 1996)II Acuerdo Tripartito en materia de Formación Continua de los Trabajadores(19 de diciembre de 1996; BOE 1 de febrero de 1997)Acuerdo de Formación Continua en las Administraciones Públicas(23 de diciembre de 1996; BOE de 19-2-97)Modificación de la composición Consejo General de Formación Profesional (Ley 19/1997, de 9 de junio) (BOE, 10 de junio de 1997)Creación de HOBETUZ. Fundación para la Formación Continua Vasca


La Formación Continua se articula actual-mente sobre la nueva base del III Acuerdo deFormación Continua, de carácter bipartito. Enél destaca el interés que la Formación Continuadesarrollada en nuestro país ha suscitado en elámbito de las políticas activas de empleo a esca-la comunitaria. Asimismo, en el III AcuerdoTripartito de Formación Continua se consolidael protagonismo de las organizaciones sindicalesy empresariales más representativas en el desa-rrollo del sistema, lo que se adecua plenamentea la Estrategia Europea 8.

2. DESCRIPCIÓN DEL SISTEMA DE FORMACIÓN PROFESIONAL EN ESPAÑA

Según señala el I Programa Nacional deFormación Profesional (1993-1996), ésta«debe concebirse como única, como un todo,que persigue en cualquier supuesto la prepa-ración adecuada para el ejercicio profesionaly, por tanto, la adquisición de competenciascon valor y significado en el empleo que faci-lite la inserción y/o la promoción profesional».

El II Programa Nacional considera a laFormación Profesional (1998-2002) «como in-versión en capital humano». Además, en él sereconoce a la Formación Profesional comoparte esencial de las políticas activas para

«así contribuir al empleo estable, a la promo-ción profesional y social de los docentes y delos destinatarios de la formación y al desarro-llo de los recursos humanos en las empresas».

Este nuevo Programa se ha constituido enel instrumento fundamental para propiciaruna oferta formativa realmente cualificante.Su contenido se estructura alrededor de seisobjetivos básicos �referidos al conjunto delSistema Nacional de Formación Profesio-nal�, sin perjuicio del mantenimiento deunos objetivos específicos de los subsistemasde formación reglada/inicial, continua paratrabajadores ocupados y ocupacional para de-sempleados. Sus objetivos básicos son:

• Objetivo primero: Creación del SistemaNacional de Cualificaciones con participa-ción de las Comunidades Autónomas.

• Objetivo segundo: Profesionalizar para lainserción a través de las empresas.

• Objetivo tercero: Desarrollar un sistemaintegrado de formación e inserción profe-sional.

• Objetivo cuarto: Garantizar la calidad dela formación profesional, su evaluación yseguimiento.

• Objetivo quinto: Marco y Dimensión Euro-pea de la formación profesional.

• Objetivo sexto: Programar la oferta a gru-pos con necesidades específicas.

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CUADRO 1. (Cont.)

Año Etapas

1998

1999

2000

Cuarta Etapa: Desde 1998 hasta la actualidad

II Programa Nacional de Formación Profesional (1998-2002) (Acuerdo de Consejo de Ministrosde 13 de marzo de 1998)Creación del INCUAL �Instituto Nacional de las Cualificaciones Profesionales�(Real Decreto 375/1999, de 5 de marzo) (BOE 16 de marzo de 1999)III Acuerdo Nacional de Formación Continua (19 de diciembre de 2000)III Acuerdo Tripartito de Formación Continua (19 de diciembre de 2000)

Fuente: Elaboración propia.

8 Cumbre Europea sobre el Empleo, Luxemburgo,

12 y 13 de diciembre de 1997.



Todo ello a través del Sistema Nacional delas Cualificaciones Profesionales, como elprincipal instrumento para «conseguir el tra-tamiento global, coordinado, coherente y óp-timo de los problemas de cualificación yformación profesional de los diversos colecti-vos de personas, de las organizaciones y delas empresas».

Nuestro sistema de formación profesionalactual se configura, a partir de la LOGSE,como un solo sistema 9 con tres niveles: for-mación reglada/inicial, formación ocupacio-nal y formación continua. La formaciónreglada es competencia de la Administracióneducativa estatal y autonómica y se ocupa dela formación inicial 10. La formación ocupa-cional para los trabajadores desempleados escompetencia de la Administración laboral es-tatal y autonómica. La formación continuapara los trabajadores se adscribe a la admi-nistración laboral y una parte sustancial deella se gestiona por la FORCEM.

De la formación profesional reglada seña-la el artículo 30.1 de la LOGSE que «com-prenderá el conjunto de enseñanzas que,dentro del sistema educativo y reguladas poresta ley, capaciten para el desempeño cualifi-cado de las distintas profesiones». Antes deesta Ley, la formación profesional en el ámbi-to educativo adolecía de falta de adecuación alos requerimientos del sistema productivo, de

una compartimentalización de los diversossistemas de FP, de falta de reconocimiento la-boral y de cierto desprestigio social. La LOG-SE inicia, sin duda, la gran reforma delsistema que llega hasta nuestros días.

El II Programa Nacional de FormaciónProfesional marca los cinco objetivos siguien-tes que se pretenden alcanzar en la forma-ción reglada:

1) Desarrollar una formación de calidadque favorezca su dimensión profesio-nalizada.

2) Promover experiencias de innovaciónpara su aplicación generalizada.

3) Incentivar la cualificación de los re-cursos humanos como factor prioritariode transformación y mejora de la forma-ción profesional.

4) Dotar de recursos materiales adecua-dos a los objetivos del programa.

5) Potenciar los programas de garantíasocial e incrementar su oferta relacio-nándolos con las políticas de forma-ción y empleo.

La formación profesional ocupacional seha desarrollado a través de los dos PlanesNacionales de Formación e Inserción Profe-sional (1985 11 y 1993) y está regulada legal-mente por la Ley 51/1980 Básica de Empleo.«En relación con los programas de Promociónde Empleo, el INEM establecerá un progra-ma anual de formación profesional ocupacio-nal que, con carácter gratuito, asegure laadecuada formación profesional de los quequieran incorporarse al mundo laboral, o en-contrándose en él, pretendan reconvertirse oalcanzar una mayor especialización profesio-nal».(Art. 14.1 LBE).

Según señala el art. 1.1 del Plan Nacionalde Formación e Inserción Profesional de

96

INFORMES Y ESTUDIOS

9 «La formación profesional comprenderá el con-

junto de enseñanzas que, dentro del sistema educativo y

reguladas por esta Ley, capaciten para el desempeño

cualificado de las distintas profesiones. Incluirá también

aquellas otras acciones que, dirigidas a la formación conti-

nua en las empresas y a la inserción y reinserción laboral

de los trabajadores, se desarrollen en la formación profe-

sional ocupacional que se regulará por su normativa espe-

cífica. Las Administraciones públicas garantizarán la

coordinación de ambas ofertas de formación profesio-

nal». (Art. 30 LOGSE).

10 Comprende tanto la formación profesional de

base, que se imparte dentro de la Enseñanza Secundaria

Obligatoria y el Bachillerato, como la formación profe-

sional específica de grado medio y grado superior. Ade-

más, de los programas de garantía social.

11 El primer Plan FIP se puso en marcha en 1985 a

partir de lo acordado en el AES.


1993, su principal finalidad es proporcionar«a los trabajadores desempleados las cualifi-caciones requeridas por el sistema productivoe insertarles laboralmente, cuando los mis-mos carezcan de formación profesional espe-cífica o su cualificación resulte insuficiente oinadecuada».

El II Programa Nacional de FormaciónProfesional establece los cinco objetivos si-guientes para la formación ocupacional:

1) Potenciar las políticas de formación yempleo desarrollando su interrelaciónmediante la orientación y cualifica-ción de los desempleados para facili-tar su inserción o reinserción laboral.

2) Promover mecanismos de mutua inte-gración y acreditación entre la forma-ción profesional ocupacional y los otrosdos subsistemas de formación profe-sional adecuando, en su caso, los con-tenidos.

3) Dirigir la formación ocupacional a loscolectivos que lo precisen atendiendo alprincipio de igualdad de trato y de opor-tunidades ante el mercado laboral.

4) Desarrollar anualmente las directri-ces para 1998 del Consejo Europeoextraordinario sobre el empleo de Lu-xemburgo para mejorar la capacidad deinserción profesional, combatir el de-sempleo juvenil y prevenir el desem-pleo de larga duración.

5) Potenciar las acciones formativas quefavorezcan la innovación tecnológica,la calidad, el empleo autónomo, la eco-nomía social y los nuevos yacimientosde empleo.

Por último, la formación profesional conti-nua 12 está sancionada también por la Ley

51/1980 Básica de Empleo. En ella, se enun-cia como uno de los objetivos de la política deempleo el «lograr el mayor grado de transpa-rencia del mercado de trabajo mediante unaadecuada gestión de colocación y de la adop-ción de medidas que posibiliten la informa-ción, orientación, formación y promociónprofesionales». (Art. 2.d LBE). Asimismo, elEstatuto de los Trabajadores de 1980 señalaen el artículo 4.2.b. que los trabajadores tie-nen derecho «a la promoción y formación deprofesionales en el trabajo» 13.

En los Acuerdos Nacionales de FormaciónContinua se entiende por formación profesio-nal continua «el conjunto de acciones formati-vas que se desarrollan por las empresas, lostrabajadores o sus respectivas organizacio-nes, a través de las modalidades previstas enlos mismos, dirigidas tanto a la mejora de com-petencias y cualificaciones como a la recualifi-cación de los trabajadores ocupados, quepermita compatibilizar la mayor competitivi-dad de las empresas con la formación indivi-dual del trabajador». (Art. 1 del II Acuerdo).

Entre los fines de la formación continua dela población ocupada están, los que siguen: lapreparación profesional inicial, la formaciónpermanente (o actualización de conocimien-tos) y la formación dirigida a un cambio de ac-tividad o profesión.

El II Programa Nacional marca los cuatroobjetivos siguientes para la formación conti-nua:

1) Desarrollar la formación continuapara una mayor profesionalización eintegración con el resto de los subsis-temas.

2) Establecer la certificación de accionesde formación continua, en relación alSistema Nacional de Cualificaciones,

97

13 En el artículo 23 de dicho Estatuto se desarrolla el

enunciado anterior.

12 En 1993, con el I Acuerdo Nacional de Forma-

ción Continua se transfiere por parte del INEM esta com-

petencia.



mediante su integración en el sistemade certificados profesionales.

3) Fomentar la formación de la poblaciónocupada como instrumento esencial deuna mayor competitividad de las em-presas y del tejido empresarial, mayorestabilidad en el empleo y como factorde integración y cohesión social.

4) Perfeccionar los procedimientos de se-guimiento y evaluación de la forma-ción continua.

A continuación, en el cuadro 2, se recogende forma resumida las características compa-rativas de los tres actuales subsistemas aten-diendo tanto a su nivel de institucionalizacióncomo a los procesos y estructuras de investiga-ción, programación, metodología, organizaciónde la oferta educativa, etc. Sin duda, algunos delos elementos de unión entre los tres subsiste-mas influirán de un modo decisivo tanto en sudistribución futura como en el grado de «apro-vechamiento» del capital humano que incor-pora la formación profesional en cada uno delos distintos niveles.

98

INFORMES Y ESTUDIOS

CUADRO 2. RESUMEN DE LAS CARACTERÍSTICAS DE LOS TRES SUBSISTEMASDE FORMACIÓN PROFESIONAL EN ESPAÑA

Formación Profesional Reglada de los

estudiantes

Formación Prof. Ocupacional de los

trabajadores desempleados

Formación Profesional Continua de los

trabajadores ocupados

Nivel de institucionalización

• Subsistema del actual Sistema Edu- cativo Español (LOGSE 1990)• Corresponde a cada una de las CC.AA. su planificación, programa- ción y gestión• Corresponde al MECD la ordena- ción y control de sus enseñanzas

• Instrumento de política de empleo (L.Básica Empleo, 1980)• Corresponde a las CC.AA. con esta competencia su gestión (excepto País Vasco)• Corresponde al Ministerio de Traba- jo y Asuntos Sociales a través del INEM la planificación, programa- ción, ordenación, control y ejecución de sus contenidos

• Instrumento de política de empleo (L. Básica Empleo, 1980)• Participan las centrales sindicales (UGT, CC.OO. y CIG) y las Organi- zaciones Empresariales (CEOE y CEPYME)9 Su entidad gestora es la FORCEM, (excepto País Vasco, HOBETUZ)

Organización de la oferta educativa

• Formación Profesional Específica de Grado Medio• Formación Profesional Específica Grado Superior• Programas Específicos de Garantía Social• Formación Profesional de Base (durante ESO y Bachillerato)• Formación Profesional Universitaria (durante la Universidad)

• Plan FIP• Escuelas Taller y Casas de Oficios• Unidades de Promoción y Desarrollo• Centros de Iniciativa Empresarial• Programa de Talleres de Empleo

• Planes de Formación de empresas• Planes de Formación agrupados• Planes de Formación intersectoriales• Acciones Complementarias y de acom- pañamiento a la Formación Continua• Permisos individuales de Formación• Planes de Formación Específicos de la Economía Social

Duración

• C.F. Grado Medio y Grado Superior: cada ciclo 1 curso más 1 trimestre de FCT o 2 cursos académicos con FCT• Programas de Garantía Social: 1 o 2 cursos académicos dependiendo de la modalidad y posibilidad de realizar prácticas en empresas

• La duración total del itinerario formativo y de cada uno de los módulos que lo integran se expresa en horas (depende de los cursos)

• La duración total depende de los cursos


3. LA FINANCIACIÓN Y EL GASTO PÚBLICO EN FORMACIÓN PROFESIONAL

Antes de acometer el tema de la financia-ción y el gasto social en formación profesionales preciso destacar la peculiaridad de esta po-lítica pública dado el entramado de agentesresponsables �Administración Central yCC.AA., y organizaciones sindicales y organi-

zaciones empresariales�. El enorme númerode instituciones y organismos públicos impli-cados se resumen en el cuadro 3 que repre-senta una sobresimplificación de los tressubsistemas 14.

99

CUADRO 2. (Cont.)

Formación Profesional Reglada de los

estudiantes

Formación Prof. Ocupacional de los

trabajadores desempleados

Formación Profesional Continua de los

trabajadores ocupados

Centros

• C.F. Grado Medio y Grado Superior: Institutos de Educación Secundaria y centros privados y concertados• Centros de empresas donde serealiza el módulo de formación en centros de trabajo obligatorio

• Centros colaboradores• Centros responsables de formación ocupacional

• Proveedores de formación (centros específicos pertenecientes a empresas, organizaciones sindicales, privados,...)• Domicilio, por correspondencia

Destinatarios

• Se dirige a la población joven pero está abierto a la población adulta que desea obtener los correspondientes títulos académicos Antiguo sistema (Ley 1970): FP-1: 14-15 y 15-16 años FP-2: 16-17 y 18-19 años Nuevo sistema (Ley 1990): CF-Grado Medio: 17 y 18 años CF-Grado Superior: 19 y 20 años Programas de Garantía Social: 16 y 21 años

• Se dirige a trabajadores parados, ma- yores de 16 años y adultos que for- man parte o se quieran incorporar a la población activa (hasta la edad má- xima de jubilación)• Demandantes de primer empleo cuando las empresas se comprometan a contratar, como mínimo, el 60% de los formados• Desempleados con especiales dificul- tades (mujeres que quieran reinte- grarse, minusválidos y migrantes)

• Se dirige a trabajadores ocupados (asalariados, RE Agrario, RE Autó- nomos)• Trabajadores de las Admones. Públi- cas• Trabajadores a tiempo parcial• Trabajadores que accedan a situación de desempleo cuando se encuentren en p. formativo• Trabajadores acogidos a regulación de empleo• Otros trabajadores con relación laboral de carácter especial

Titulaciones

• FP Específica: C.F.G.M. Técnico (61 títulos) y C.F.G.S. Técnico Superior (75 títulos)• Conducente a títulos oficiales, expe- didos por el MECD, con validez en todo el territorio del Estado• Programas de G.S.: certificado �horas cursadas y calificaciones�. No es un título ni tiene efectos académicos ni profesionales

• Certificados de profesionalidad con carácter oficial y validez en todo elte- rritorio nacional (en fase de implan- tación)

• Hasta la fecha, se trata de un certificado de asistencia a los cursos, en el que no se detallan el nivel de contenidos ni pruebas de evaluación que permitan su equiparación al formato crédito y su posterior homologación


14 Los agentes sociales participan activamente en el

sistema a través de la concepción y planificación de los

programas de formación profesional, diseño de los títu-

los, selección de expertos, validación de propuestas de

perfiles profesionales y enseñanzas mínimas.



A lo largo de la década de los años noven-ta, se inicia en el campo de la formación profe-sional el proceso de transferencia y traspasode competencias a las CC.AA. (cuadro 4), pro-ceso que impulsa el Gobierno sobre todo apartir de 1996.

En relación con la formación reglada, re-cientemente se ha conseguido una homoge-neización en materia de transferencias decompetencias desde la Administración Cen-tral al resto de Administraciones Territo-riales. En concreto, a partir de 2000 se hacompletado el proceso de transferencia decompetencias en materia de enseñanza no

universitaria a todas las Comunidades 15 y,por ende, de la formación profesional regla-da/inicial. A partir de esta transferencia a laAdministración educativa autonómica la po-lítica educativa corresponde a las Consejeríaso Departamentos de Educación de las respec-tivas CC.AA. No obstante, aunque la planifi-

100

INFORMES Y ESTUDIOS

CUADRO 3. AGENTES IMPLICADOS EN LA IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMAESPAÑOL DE FORMACIÓN PROFESIONAL.

Subsistemas Agentes públicos Agentes sociales y otros actores

F. reglada/inicial Ministerio de Educación, Cultura yDeporteConsejerías/Departamentos deEducación de las CC.AA.Otras Consejerías de las CC.AA.Ayuntamientos (P.G.S.)

Cámaras de Comercio e Industria,ONGs (P.G.S.)

F. ocupacional Ministerio de Trabajo y AsuntosSocialesInstituto Nacional de EmpleoConsejerías de Trabajo, Empleo y/o conomía y Hacienda de las CC.AA.Consejerías/Departamentos deEducación de las CC.AA.

Centros colaboradoresTambién vinculado a agentes sociales(por ejemplo, FOREM, IFES)

F. continua Ministerio de AdministracionesPúblicas a través del INAPDiputaciones, Consejos y CabildosAyuntamientos

FORCEMCentrales sindicales• Unión General de Trabajadores (UGT)• Confederación Sindical de Comisio- nes Obreras (CC.OO.)• Confederación Intersindical Galega (CIG)Organizaciones Empresariales• Confederación Española de Organi- zaciones Empresariales (CEOE)• Confederación Española de la Peque- ña y Mediana Empresa (CEPYME)• Organismos privados en el desarrollo de acciones formativas• HOBETUZ, CONFEBASK (sólo para País Vasco)


15 Hasta que esto ha sucedido era necesario dife-

renciar entre aquellas CC.AA. con plenos poderes en

materia de educación (las Forales y las que accedieron a

la autonomía por el art. 151) y las que estaban bajo la tu-

tela del MECD (las diez Comunidades del art. 143) en las

que la educación dependía de las Direcciones Provincia-

les del MECD.


cación y programación está descentralizada,la ordenación y control de sus enseñanzas si-gue correspondiendo al MECD 16.

En cuanto a la formación ocupacional, des-de 1991 hasta la fecha, todas las CC.AA.(con excepción del País Vasco 17, Ceuta yMelilla 18) tienen plenos poderes para ges-tionar la formación profesional ocupacionala través básicamente de las Consejerías deTrabajo, Empleo y/o Economía y Hacienda.Ahora bien, sigue correspondiendo al Ministeriode Trabajo y Asuntos Sociales a través del

INEM, la planificación, programación, orde-nación, control y ejecución de sus contenidos.

Por último, en relación con la formacióncontinua, el proceso de traspaso de competen-cias en esta materia está muy poco avanzadoy se encuentra centralizado en la FORCEM�gestión compartida por los agentes socia-les�. Sólo el País Vasco, a través de unacuerdo entre su Gobierno y el Ministerio deTrabajo y Asuntos Sociales tiene transferidala competencia en formación continua desde1997 �gestión realizada por HOBETUZ�.

3.1. El gasto público en el conjunto de la formación profesional

El gasto público en Formación Profesionalen los años 1997 y 1998 que se refleja en loscuadros 5, 6, 7 y 8 incluye los totales de todoslos capítulos de gasto, siempre referidos a los

créditos presupuestarios inicialmente apro-bados. La fuente utilizada ha sido el ConsejoGeneral de Formación Profesional 19. A pesarde las limitaciones de esta información, yaque no se puede conocer la evolución actualde este gasto, debido a la reciente transfe-rencia y traspaso de la formación profesio-nal a las Comunidades Autónomas, sepueden derivar algunas conclusiones signifi-cativas.

101

16 Según el art. 149 de la Constitución será compe-

tencia del Estado la «regulación de las condiciones de

obtención, expedición y homologación de los títulos

académicos y profesionales y normas básicas para el de-

sarrollo del art. 27 de la Constitución».

17 El País Vasco reclama transferencias conjuntas de

formación ocupacional, prestaciones por desempleo y

gestión de la Seguridad Social.

18 Las ciudades autónomas mantienen una Acuer-

do propio en materia de enseñanza no universitaria y

formación ocupacional.

CUADRO 4. DESCENTRALIZACIÓN DE LA FORMACIÓN PROFESIONAL

Subsistema Política de FP Nivel de descentralización

F. reglada/inicial FP con desarrollo descentralizadoen las políticas autonómicas

Transferencia de competencia con basecentral pero política de desarrolloautonómico

F. ocupacional FP descentralizada en la gestión Traspaso en la gestión con políticacentral

F. continua Estado con política de FP continuacentralizada

Transferencia sólo en País Vasco

Fuente: Elaboración propia a partir de cuadro p.19 en «Los Consejos y programas de formación profesional en la España delas Autonomías», INCUAL (2001). Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.

19 En concreto, la publicación «Datos y cifras más

significativos 1997-1998» del Consejo General de For-

mación Profesional (1998) se basa en la información su-

ministrada por las diferentes Administraciones educativas

y Laborales estatales y autonómicas implicadas en el gas-

to asi como los agentes sociales.



El gasto público en formación profesionalreglada depende, en gran parte, del númerode alumnos insertos en este nivel educativo.En concreto, en 1998 se invirtieron 236.295millones de pts. entre el MECD y las CC.AA.que tenían transferidas las competencias. Elporcentaje que representa el gasto en forma-ción reglada efectuado por estas CC.AA. enestos dos años (cerca del 65%) apenas ha va-riado, como se observa en el cuadro 5. La pau-

latina desaparición del antiguo sistema (Leyde 1970) y la progresiva implantación delnuevo sistema (Ley de 1990) hace que el gas-to en FP del antiguo sistema disminuya, sibien el descenso es mucho más agudo en elMECD (-24%) que en las CC.AA. que teníanlas competencias transferidas (-8,6%). Comoconsecuencia de ello, los recursos financierosdedicados al sistema FP-LGE son menoresque la inversión realizada en el sistema FP-

102

INFORMES Y ESTUDIOS

CUADRO 5. GASTOS/INVERSIÓN EN FORMACIÓN PROFESIONAL REGLADA(En millones de pts.)

Acciones 1997 1998 Crec. (%)

Mº Educación y Cultura• F. Prof. (LGE, 1970)• F. Prof. (LOGSE, 1990)� C.F. Grado Medio� C.F. Grado Superior� Garantía Social

77.939 (35,5%)44.616 (57,2%)33.323 (42,8%)

12.28415.8485.191

83.752 (35,4%)33.916 (40,5%)49.836 (59,5%)

18.50523.8627.469

7,5 -24,0 49,6 50,6 50,6 43,9

Comunidades Autónomas• F. Prof. (LGE, 1970)• F. Prof. (LOGSE, 1990)� C.F. Grado Medio� C.F. Grado Superior� Garantía Social� Sin desglosar por algunas CC.AA.

141.655 (64,5%)90.138 (63,6%)51.517 (36,4%)

15.5168.1091.97325.919

152.543 (64,6%)82.355 (54,0%)70.188 (46,0%)

23.37917.0183.59826.193

7,7 -8,6 36,2 50,7

110,0 82,4

1.1

Total 219.594 (100%) 236.295 (100%) 7,6

Fuente: Consejo General de Formación Profesional (1998).

CUADRO 6. GASTOS/INVERSIÓN EN FORMACIÓN PROFESIONAL OCUPACIONAL(En millones de pts.)

Acciones 1997 1998 Crec. (%)

Instituto Nacional de Empleo� Plan FIP� Escuelas Taller y Casas Oficio� Otras

134.805 86.845 47.441

519

145.274 95.812 48.629

833

7,8 10,3 2,5

60,5

Comunidades Autónomas� Acciones propios y/o programasoperativos de la propia CC.AA.� Otras

52.084

45.385 6.699

54.164

47.511 6.653

4,0 4,7

-0,7

Total 186.889 199.438 6,7

Fuente: Consejo General de Formación Profesional (1998).


LOGSE (un 40% frente a un 60%, respectiva-mente), mientras que en las CC.AA. con lacompetencia transferida el gasto en FP-LGEsigue siendo superior al de FP-LOGSE (un54% frente a un 46%, respectivamente).Consecuentemente, los programas relati-vos a los ciclos formativos de grado medio ysuperior son los que experimentan un ma-yor crecimiento, del 50,6% entre 1997 y1998, excepto el de ciclos formativos de gra-do superior en CC.AA. con un incrementodel 110%.

En 1998, se asignaron 199.438 millones depts. al INEM �resultante de la aplicación

del Plan FIP, las Escuelas Taller y Casas deOficio y otras como Unidades de Promoción yDesarrollo y Centros de Iniciativa Empresa-rial� y a la formación ocupacional de lasCC.AA. que tenían el traspaso en esta mate-ria �nueve CC.AA.: Cataluña, Galicia, Co-munidad Valenciana, Canarias, Andalucía,Navarra, Asturias, Extremadura y Aragón,éstas tres últimas desde 1 de enero de 1998�.No obstante, como se ha señalado, la forma-ción ocupacional se encuentra bajo tutela delMinisterio de Trabajo y Asuntos Sociales, deahí que el porcentaje que representa el gastocentralizado por el INEM (72%) no haya va-riado entre estos dos años.

Las acciones de formación continua tienenvarias fuentes de financiación: la financia-ción privada de las empresas 20 y las familias;la de FORCEM, que es la primera en impor-tancia (94.611 mill. de pts. en 1998); la queproviene de los Presupuestos Generales delEstado (83.189 mill. de pts.); y la de los Pre-supuestos de las CC.AA. (11.535 mill. depts.).

El gasto total en formación continua es,sin duda, el que de los tres subsistemas haexperimentado comparativamente un mayorincremento entre estos años (25,9%), provo-cado, como se observa en el cuadro 7, por elvertiginoso incremento de la asignación quegestiona FORCEM. En nuestra opinión, laintensidad de este crecimiento continuará,maxime atendiendo a los aspectos de finan-ciación contenidos en el III Acuerdo Triparti-to de Formación Continua: mantenimientodel 0,35% de la cuota de FP de la SS y seagregan a esta cantidad 5.000 millones depts. del presupuesto del INEM, como dota-ción presupuestaria específica.

Por último, tras el análisis de estos cua-dros, resumido en el cuadro 8, se pueden des-

103

20 Los recursos destinados a la formación continua

están infravalorados y se podrían casi duplicar, según «el

libro 2000 de la Formación» de las Cámaras de Comer-

cio, si se tuviera en cuenta que mucha de la formación

realizada en empresas no se encuentra contabilizada por

ningún organismo público. Se trata de empresas que por

evitar costes de gestión o por ocultar sus políticas de for-

mación, no gestionan su formación vía FORCEM.

CUADRO 7. GASTOS/INVERSIÓN EN FORMACIÓN PROFESIONAL CONTINUA(En millones de pts.)

Acciones 1997 1998Crec.

(%)

• Subsistema de Formación Continua• Otras acciones de Formación Continua con cargo a los PGE• Acciones de Formación Continua con cargo a los Presupuestos CC.AA.

61.532 79.446 9.387

94.611 83.189 11.535

53,8 4,722,9

Total 150.365 189.335 25,9

Fuente: Consejo General de Formación Profesional (1998)



tacar las siguientes conclusiones. La evolu-ción del gasto público en formación profesio-nal de los tres subsistemas en el período1993-1996 queda reflejada en la situación«latente» en 1997: un predominio de los re-cursos empleados en la formación profesionaldel sistema educativo (aproximadamente un40% del gasto total en Formación Profesio-nal) y, dentro de la formación profesionalde la Administración Laboral, un mayorpeso del gasto en formación ocupacional33,6% frente al 27% en formación continua,derivado del progresivo reparto de las cuo-tas de FP de la Seguridad Social duranteeste período.

La situación de 1998 evidencia dos gran-des tendencias: por una parte, un repartoigualitario de los fondos entre los tres subsiste-

mas, especialmente la formación ocupacionaly continua (31,9% y 30,3%, respectivamente)y, por otra, un crecimiento acelerado de losfondos públicos gestionados por FORCEM(25.9%). No obstante, según «el libro 2000 dela Formación» de las Cámaras de Comercio,se estima que los recursos destinados a la for-mación ocupacional van a tener un creci-miento superior al 60%.

Si se relacionan las cifras de gasto públicoen los distintos subsistemas con las de bene-ficiarios de los mismos es preciso calcular elratio promedio-hora, ya que existen grandesdiferencias en horas lectivas por curso entrelos tres niveles. A partir de la informacióncontenida en el cuadro 9 se pone de manifies-to que existen aún actualmente amplias dife-rencias de coste por alumno/hora entre los

104

INFORMES Y ESTUDIOS

CUADRO 8. GASTOS/INVERSIÓN EN FORMACIÓN PROFESIONAL(En millones de pts. y en porcentaje)

Subsistemas 1997 1998 1997 (%) 1998 (%) Crec. (%)

F. Reglada 219.594 236.295 39,4 37,8 7,6

F. Ocupacional 186.889 199.438 33,6 31,9 6,7

F. Continua 150.365 189.335 27,0 30,3 25,9

Total sistema 556.848 625.068 100 100 7,6

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Secretaría General del Consejo General de Formación Profesional (1998).

CUADRO 9. PARTICIPANTES EN ACCIONES FORMATIVAS(Nº de participantes)

Subsistemas Alumnos Promedio horas Ppto. ejec. 1998

F. reglada/inicial 444.827 1.800 236.295

F. ocupacional 519.929 40 124.761

F. continua (*) 2.180.860 40 105.809

• FORCEM 1.503.050 90.000

Total 3.145.616 466.865

Fuente: Elaboración propia a partir del Plan de Acción para el Empleo del Reino de España (PNAE-1999).Nota: (*) Cifra aproximada teniendo en cuenta tanto los alumnos como el gasto realizado por HOBETUZ y por el INAP.


subsistemas. En el caso de la formación pro-fesional reglada, el gasto medio 21 en 1998 esde alrededor de 295 pts. alumno por hora.

En el caso de la formación profesional ocu-pacional, el mayor gasto alumno/hora en tér-minos comparativos del gasto público en elanterior subsistema viene explicado, en par-te, por el mayor coste de las enseñanzas prác-ticas que se imparten a través de los centroscolaboradores, las organizaciones empresa-riales o sindicales y las Entidades públicas oprivadas de formación o las empresas que ha-yan suscrito convenios de colaboración. Elgasto medio por beneficiario hora de la for-mación ocupacional asciende aproximada-mente a 600 pts. en 1998.

A pesar del crecimiento que ha experimen-tado el gasto en formación profesional conti-nua, el importante aumento del número departicipantes en los cursos promovidos porFORCEM, HOBETUZ e INAP ha hecho quese siga manteniendo el gasto medio en estetipo de formación como el más alto de los tressubsistemas: 1.212,9 pts. por participan-te/hora en 1998.

3.2. La financiación de la forma-

ción

profesional en el sistema

educativo

La asignación de competencias en educa-ción no universitaria a todas las Comunida-des Autónomas, recientemente completada,hace variar el panorama de la financiación deeste nivel educativo. Con anterioridad a lastransferencias, la Administración Central fi-nanciaba el gasto �que aparecía en losPGE� y el responsable de las transferencias

era el Estado o algunos de sus OrganismosAutónomos Administrativos, como la Juntade Construcciones, Instalaciones y EquipoEscolar. Además, el sistema de becas estabatotalmente centralizado.

En la actualidad, la mayor parte del gastopúblico en esta competencia se realiza por lasAdministraciones Autonómicas. La educa-ción, al igual que el resto de competenciastransferidas �con excepción de la sanidad�se financian con cargo a la Participación enlos Ingresos del Estado y son los propios Go-biernos autonómicos los que deciden lastransferencias corrientes y de capital de suspresupuestos hacia los programas de forma-ción profesional de su respectiva ComunidadAutónoma.

3.3. La financiación de la forma-

ción

profesional en la Administra-

ción

Laboral

La financiación de la Formación Profesio-nal de los desempleados y de los ocupados serealiza en una parte importante a través dela cuota de formación profesional que se ob-tiene del sistema de Seguridad Social de lostrabajadores en general 22. El porcentaje dela cuota de formación profesional se sitúa enel 0,70% sobre la base reguladora de acciden-tes de trabajo y enfermedades profesionales�0,60% aportado por las empresas y 0,10%aportado por los trabajadores�.

Con la firma en 1993 de los Acuerdos so-bre Formación Continua y la creación de laFORCEM, se acordó que un porcentaje deesta cuota de FP �que anteriormente era ín-tegramente para la formación profesionalocupacional� se destinará a la financiacióndel Acuerdo Nacional (cuadro 10). Dicho por-

105

21 Se ha tenido en cuenta en el denominador el to-

tal de alumnos participantes en cualquiera de los progra-

mas de formación profesional de base que se imparte en

la ESO y en el Bachillerato y la formación profesional es-

pecífica (ciclos formativos de grado medio y superior) y

los programas de garantía social.

22 El INEM transfiere anualmente la parte corres-

pondiente a la Comisión Mixta Estatal de Formación

Continua.



centaje se fijó en el 0,10% en 1993, para in-crementarse de forma paulatina durante losaños de vigencia del Acuerdo: 0,20% en 1994,0,25% en 1995 y 0,30% en 1996. También seestableció que si se aumentaba la cotización,su importe se destinaría de forma integra a laformación continua. Desde 1997 y hasta laactualidad, tras el III Acuerdo Tripartito so-bre Formación Continua, el porcentaje siguesiendo el mismo para la formación continua yla ocupacional, el 35% de la cuota en amboscasos.

Tradicionalmente, se pueden considerardos fuentes de ingresos en la formación ocu-pacional: la cuota de FP, (que en 1996 repre-sentaba aproximadamente el 70% del gastoen este subsistema, según datos del CEDE-FOP), y la ayuda del Fondo Social Europeo 23,(que suponía el otro 30% restante del gasto).Esta financiación se encargan de gestionarlael Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales através del INEM y las CC.AA. a través de susrespectivas Consejerías de Trabajo, Empleoy/o Economía y Hacienda.

Dicha financiación se recoge anualmenteen los Presupuestos Generales del Estado,apareciendo en el presupuesto de gastos condestino a este programa finalista. Las Comu-

nidades Autónomas que tienen traspasada lagestión del Plan Nacional de Formación e In-serción Profesional, reciben una transferen-cia de fondos del capítulo IV de gastos, cuyoimporte viene determinado anualmente, porla medición de una serie de indicadores obje-tivos de distribución territorial acordados porla Conferencia Sectorial de Asuntos Labora-les y formalizada por el Consejo de Ministros,en cumplimiento de la Ley General Presu-puestaria (art. 153).

La formación continua se financia a travésde las siguientes fuentes públicas y privadasde financiación: la cuota de FP 24, (que en1996 representaba aproximadamente el 69%del gasto en este subsistema, según datos delCEDEFOP), la ayuda del Fondo Social Euro-peo, (cofinanciación con fondos estruturales,que suponía el otro 26%) y otra financiación pri-vada25, (que cubre el 5% restante del gasto).

En los años de vigencia del I Acuerdo Na-cional de Formación Continua, el INEM, que

106

INFORMES Y ESTUDIOS

23 En cumplimiento del compromiso establecido

en el desarrollo de los ejes fijados en el objetivo 3 del

Programa Operativo Plurianual del Fondo Social Euro-

peo, que cofinancia las acciones de formación.

CUADRO 10. REPARTO DE LA CUOTA DE FORMACIÓN PROFESIONAL (0.70%)

Año Formación Continua Formación Ocupacional

Cuotas de reparto

FC FO

1993 0.10% 0.60% 14,3 85.7

1994 0.20% 0.50% 28.6 71.4

1995 0.25% 0.45% 35.7 64.3

1996 0.30% 0.40% 42.9 57.1

1997-2001 0.35% 0.35% 50.0 50.0


24 En los Acuerdos se señala «la unidad de caja de la

cuota de FP, sin perjuicio de que puedan existir otras

fuentes de financiación de la FP de trabajadores ocupa-

dos».

25 En España, según un informe del CEDEFOP

(1998), las empresas están muy lejos de las de gran parte

de los países de la UE en lo que a inversiones en forma-

ción de los trabajadores se refiere. El gasto en formación

continua está en relación directa con el tamaño de las

empresas, concentrándose, de forma casi exclusiva, en

las empresas de mayor tamaño.


recibe en su presupuesto de ingresos la re-caudación de la cuota de FP y los fondos proce-dentes del Fondo Social Europeo, transfería ala Fundación para la Formación Continua losingresos netos de la cuota y la financiacióncomunitaria, siendo la Fundación la respon-sable del uso de los fondos, pudiendo detraerde estos recursos disponibles los que aplicasea su propia gestión, con el límite legal del10% sobre los citados recursos.

A partir de 1997, con los II Acuerdos, tantola titularidad de los fondos que se asignan acada subvención como la propia adjudicaciónindividualizada de las ayudas corresponde ala Administración, a través del INEM.

Por otra parte, a partir de 1997 se consti-tuye la Fundación para la Formación Conti-nua Vasca (HOBETUZ), que gestiona deforma independiente la formación de ocupa-dos en dicha Comunidad Autónoma, para locual le han sido transferidos 1.300 mill. pts.en 1997, 1.500 mill. pts. en 1998 y 1.550 mill.pts. en los años 1999 y 2000.

En resumen, la financiación pública delgasto en formación profesional siempre hadiscurrido por dos caminos bien delimitados.Por un lado, la financiación de la formaciónprofesional en el sistema educativo que, tra-dicionalmente, ha estado ligada a los ingre-sos del Estado, como una de las grandespolíticas financiadas con cargo a los PGE. Porotro, la financiación de la formación profesio-nal en la Administración laboral que ha re-caido principalmente sobre las cotizacionessociales. Siempre se ha entendido que la for-mación profesional ligada al sistema produc-tivo era una prestación social contributiva, ycomo tal se debía financiar con cargo a lascotizaciones sociales. Algunos autores hanpropuesto destinar todos los recursos proce-dentes de las cuotas de formación profesionala la financiación de la formación continua �sólo de los trabajadores�. Sin embargo, elque, históricamente, se haya financiado laformación ocupacional con estos recursos se

apoya en el criterio de solidaridad entre losque tienen trabajo y los que no lo tienen.

Se dice en el informe del IRDAC (1994) so-bre «Calidad e Innovación» que, si bien siem-pre ha parecido normal que el Estadosubvencione la formación reglada y la forma-ción ocupacional, no ha ocurrido lo mismo conla formación continua. No obstante, según se-ñala el propio informe, no está tan claro queel Sector Público no deba contribuir a sub-vencionar la formación continua. El argu-mento se basa en el hecho de que al SectorPúblico le interesa el constante aumento delPIB por cuanto recauda más impuestos y segasta menos en prestaciones por desempleo,además de otros efectos colaterales. Sinduda, para incrementar el PIB, la formacióncontinua de los trabajadores es uno de los re-sortes más sensibles.

Hasta fechas muy recientes, con la nítidadivisión que existía en nuestro país entre for-mación profesional del sistema educativo yde la Administración laboral tenía sentido laseparación de los recursos financieros obteni-dos de las distintas fuentes. En un futuropróximo, con la fuerte vinculación de los tressubsistemas parece razonable que la distri-bución y finalidad del gasto en la política for-mativa pueda condicionar su financiación. Elactual esquema de financiación podría llegara generar una disfunción importante para laintegración de los tres niveles, ya que losefectos demográficos sobre la población tra-bajadora �y que cotiza� pueden dejarsesentir en los dos subsistemas de formaciónocupacional y continua.

Con la integración de los tres subsistemasaparecerá un nuevo concepto de política forma-tiva y una posible solución, en nuestra opinión,pasaría por financiar los dos niveles de forma-ción ocupacional y continua de la siguiente for-ma: el cuarenta por ciento a través de aporta-

107

26 Como ocurría con la financiación de las presta-

ciones por desempleo según lo dispuesto en la Ley

51/1980, de 8 de octubre, Básica de Empleo.



ciones del Estado y el sesenta por ciento res-tante con cargo a cotizaciones sociales 26. Evi-dentemente, los porcentajes de participaciónde cada fuente son una decisión política. Loque se quiere poner de manifiesto en este ar-tículo es la conveniencia de financiar víaaportaciones del Estado una política activade empleo como es la formación profesional.

Otros motivos importantes redundan, anuestro modo de ver, en el mismo esquema.Con la entrada en vigor del Sistema Nacionalde Cualificaciones existirá una fuerte vincu-lación entre los tres subsistemas, con lo cualno va a tener demasiado sentido que siganmanteniéndose diferentes formas de finan-ciación. Como se verá, los «centros integra-dos» van a recibir alumnos procedentes dediferentes subsistemas y, por tanto, podránrecibir financiación procedente de distintasfuentes. Además, es previsible que a partir de2006 se extingan los fondos para la formaciónprofesional que tienen su origen común en elFondo Social Europeo.

Con independencia de estos cambios en lasfuentes de financiación pública, también pa-rece deseable potenciar la financiación priva-da. En efecto, la optimización de la forma desubvencionar los costes de la formación profe-sional no sólo tiene que pasar por un aumen-to de la financiación pública �subvencionesdel Estado� sino también por un incrementode la financiación de origen privado: por unalado, las empresas, �que participen no sólograndes empresas sino también PYMES�, y,por otro lado, los usuarios del servicio �queparticipen a través de una tasa que recojauna parte del coste, por ejemplo, de la acredi-tación de los títulos o certificados�.

Toda la argumentación anterior se basa enque el gasto público en formación profesionalgenera, por una parte, unos efectos externospositivos a la sociedad muy importantes, nosólo como herramienta de lucha contra el des-empleo, sino como elemento dinamizador dela competitividad y, por extensión, de la eco-nomía, adaptándose los perfiles profesionales

a los cambios tecnológicos y a los nuevos en-tornos socio-políticos y como elemento favore-cedor de la movilidad de los trabajadores enel nuevo escenario laboral europeo. Por otraparte, produce un beneficio individual a losciudadanos que la reciben, ya que éstos capi-talizan la formación que reciben, con mayoresposibilidades de empleo estable y de calidad ycon derechos en el mercado de trabajo.

4. HACIA UN SISTEMA INTEGRADO DE FORMACIÓN PROFESIONAL

El debate sobre el «valor» de la formaciónprofesional como inversión en capital huma-no está adquiriendo un papel cada vez másrelevante en el contexto actual, tanto desdela perspectiva de la política educativa comodesde la de la política de empleo. El procesode dialogo social abierto ha enriquecido enor-memente la formación profesional y lo ciertoes que en estos últimos años las Administra-ciones educativas y las Administraciones la-borales, junto con los agentes sociales y otrosactores, están trabajando estrechamente enla creación de un sistema integrado y flexiblede formación profesional, así como en el esta-blecimiento de un reconocimiento de la compe-tencia adquirida por cualquier vía de formacióno por la experiencia laboral.

Como pone de manifiesto el II ProgramaNacional de Formación Profesional, la necesi-dad de un sistema integrado conducirá inexo-rablemente a mecanismos que introduzcan«transparencia entre las distintas forma-ciones para permitir a la persona movilidadentre ellas y facilitar la cualificación y recua-lificación a lo largo de la vida». Se debe re-marcar la clara intención integradora quetiene la ley 27 con respecto a la formaciónprofesional, y que se pone de relieve en lanormativa vigente, así como la propuesta de

108

INFORMES Y ESTUDIOS

27 En la actualidad se está desarrollando a través de

la futura Ley de Formación Profesional y las Cualificacio-

nes.


transparencia teniendo como referente laUnión Europea.

El primer antecedente del Sistema Nacio-nal de Cualficaciones se pueden encontrar enla LOGSE (1990) que concibe a la FP como unsistema en el que han de integrarse los dife-rentes subsistemas con la coordinación de lasofertas. Además, formula un replanteamientode la formación reglada/inicial con la finalidadde conectarla con la formación ocupacional/con-tinua y, por ende, con el mercado de trabajo, através del gran avance que supone la estruc-tura modular y el incremento de los nivelesde cualficación con respecto al antiguo siste-ma.

El Sistema Nacional de CualificacionesProfesionales, en nuestra opinión, va a supo-ner una «auténtica revolución» de la forma-ción profesional en España. Se trata, como yase ha señalado, del eje central del II Progra-ma Nacional de Formación Profesional 28. Enél, se propone la aprobación de una normabásica reguladora del Sistema Nacional deCualificaciones Profesionales que garanticela participación, desarrollo y ejecución delmismo por parte de la Administración Cen-tral, las Comunidades Autónomas y los agen-tes sociales.

Tal y como propone el Nuevo Programa, elSistema Nacional de Cualificaciones Profe-sionales consiste en «el diseño de un Sistemaintegrado de cualificación y formación profe-sional», con el que se quiere «instrumentarun sistema capaz de conseguir el tratamientoglobal, coordinado y óptimo de los problemasde cualificación y formación profesional delos diversos colectivos de personas, de las or-ganizaciones y de las empresas». Un aspectofundamental a que se refiere el mismo Progra-ma es «la regulación del sistema de corres-

pondencias, convalidaciones y equivalenciasentre los tres subsistemas incluyendo la ex-periencia laboral».

El calificativo de «integrado» responde auna triple dimensión: (i) el desarrollo de laintegración de las cualificaciones profesiona-les �referente común de competencias-; (ii)la integración de las diversas formas de ad-quisición de las competencias profesionales; y(iii) la «coherencia» de la oferta formativa dela formación profesional a través de las nece-sidades de cualificación de los distintos colec-tivos. Esta tercera dimensión se traducirá endos elementos claves del sistema: (a) un catá-logo integrado modular de formación asocia-do al sistema de cualificaciones; y (b) una redde centros formativos «integrados» 29 queoferten ese catálogo, organizado en paquetesmodulares.

Merece la pena señalar que en el II Pro-grama Nacional se remarca que la integra-ción de la oferta formativa debe «respetar lapluralidad de tipologías, o modelos de cen-tros». Asimismo, continúa, «la capitalizaciónde la formación adquirida ha de ser compati-ble con la necesaria diversidad de las formasde acreditación que, en razón de su misma es-pecificidad, existan o puedan desarrollarseen los tres subsistemas de formación profe-sional».

Sus objetivos principales se pueden resu-mir, en nuestra opinión, en los siguientes:

1) Garantizar la «permeabilización» y la«transparencia» de la formación y suevaluación en el mercado de trabajo.

2) Mejorar la coherencia del sistema através de la normalización de la com-petencia común �como referente co-mún y prescriptivo de todas lascualificaciones� y el establecimiento

109

28 Con esta intención se creó el Instituto Nacional

de las Cualificaciones (INCUAL) cuya función principal

es realizar estudios y propuestas coherentes para llegar a

un consenso sobre las pautas para el establecimiento y

gestión del Sistema Nacional de Cualificaciones.

30 A nuestro buen entender, la implantación de

«centros integrados» supondrá una reorientación de los

centros existentes de educación y formación con una ne-

cesidad de adaptación de los mismos.



de correspondencias, convalidacionesy equivalencias entre los tres subsis-temas, incluyendo la experiencia labo-ral.

3) Facilitar la movilidad de las personasy la adaptación del trabajador a dife-rentes situaciones de trabajo e implan-tar los conceptos de «especialización»y «formación permanente acumulabley capitalizable».

En relación al primero de estos objetivos,el Sistema se traduce en una garantía de va-lidez y fiabilidad y transparencia de las acre-ditaciones profesionales de cara al mercadolaboral y a la Unión Europea. Además, se ac-tualizan los contenidos profesionales y se co-nectan con las ofertas de trabajo a través deuna red de observatorios profesionales secto-riales, de forma que el Sistema ofrece la sufi-ciente credibilidad y transparencia, para quetrabajadores y empresarios encuentren en élsolución a sus necesidades respectivas.

Con respecto al segundo objetivo, hay querecordar el acercamiento que se produjo entrela formación profesional reglada y la formaciónprofesional ocupacional. Las dos reformas sellevaron a cabo consecutivamente en el inicio, yal mismo tiempo se siguieron desarrollando. Enla creación del catálogo de títulos de formaciónreglada y del repertorio de certificados de pro-fesionalidad, que establecen los referentes decompetencia y las respectivas formaciones, separtió de los mismos estudios sectoriales conla intención de aproximarse en la adopción de«unidades de competencia», pero no siemprese ha conseguido. Con el nuevo Sistema seconstituirá, por vez primera, una formaciónprofesional basada en la competencia con losrespectivos referentes de perfiles profesionalesMECD y perfiles profesionales MTAS.

En cuanto al tercer objetivo, dadas las ac-tuales necesidades del mercado de trabajo, seconcreta en una «formación permanente» dela población escolar y de la población activa,independientemente de su situación circuns-

tancial en el mercado de trabajo. De esta for-ma, la formación será continuada, con distin-tas fases a lo largo de la edad laboral.Además, este Sistema eleva la profesionali-zación del cero al cien por cien para la inser-ción en el mercado de trabajo, especialmentepara personas de escasa cualificación, al mismotiempo que impulsa la colaboración Empresa-Escuela, para conseguir una mayor inserciónen el mundo laboral. Para ello, se potencia laempleabilidad de las acciones formativas encualquiera de los subsistemas, teniendo encuenta las necesidades del mercado de trabajo,los nuevos yacimientos de empleo, y las acti-vidades de economía social y de las organi-zaciones no gubernamentales mediante lacualificación de los trabajadores.

La integración total traerá consigo la crea-ción de un sistema fiable entre las partes y laevaluación de los contenidos con métodosanálogos. Para ello, será necesario desarro-llar un Catálogo de Cualificaciones Profesio-nales, un Catálogo Integrado Modular y unaRed de Centros y un sistema de reconoci-miento, evaluación y certificación de la com-petencia.

Las finalidades de este Sistema Nacionaly los requisitos establecidos configuran unmodelo de sistema basado en la competencia.Bajo este sistema, los estándares de compe-tencia, que se obtendrán a partir del análisisde los procesos productivos, establecerán lavinculación entre las necesidades de la econo-mía y de la producción con la competencia delas personas. Organizados de forma adecua-da, estos estándares permitirán establecerlas especificaciones de competencia de lafuerza de trabajo y es, a partir de estas espe-cificaciones, como se diseñarán tanto la for-mación como el proceso de evaluación.

La implantación del mismo implicará unaumento de la calidad de la formación profe-sional por la vía de la normalización de lacompetencia común. Como señalan las Cá-maras de Comercio (2000), el juicio sobre laidoneidad del programa formativo no se basa-

110

INFORMES Y ESTUDIOS


rá en criterios internos del sistema educativou organización de formación, sino que se fun-damentará en criterios externos extraídos delos requerimientos de la producción, y losprogramas deberán demostrar su idoneidadpara atender estos requerimientos, esto es,para conseguir la competencia de las perso-nas en el trabajo.

Además, el Sistema Nacional, tal cual loseñala el II Programa Nacional, se apoya enla idea establecida en la Unión Europea deaprendizaje durante toda la vida. Evidente-mente, las líneas básicas de este marco sonconvergentes con los grandes planteamientosde la Unión Europea, si bien, como en el restode los países miembros 30 que han renovadosus enseñanzas profesionales, existen puntosde conexión nacionales que en ningun mo-mento siguen una directiva comunitaria enesta cuestión, ya que cada Estado miembro essoberano. No obstante, la movilidad de lostrabajadores en el nuevo escenario laboraleuropeo conlleva la articulación hacia un sis-tema de cualificaciones convergente al delresto de países de la Unión Europea.

Por último, se señala que esta pauta decomportamiento tendrá su reflejo en el gastoen formación profesional, debido al previsibleaumento de demanda de este tipo de estudiosen el mercado español. Este fuerte aumentovendrá provocado simultáneamente en lostres subsistemas. La Administración Centraly las Administraciones Territoriales deberánafrontar este reto, cada una de ellas en suámbito competencial, para garantizar el flujode recursos necesario para financiar la im-plantación de esta «auténtica reforma» dela formación profesional. Para ello, será ne-cesario gestionar con eficacia los recursoseconómicos de los que se dispone, aumentarel nivel de calidad y rendimiento y conseguiruna «profesionalización» para la inserción la-

boral a través de las empresas �desarrollointegrado de Cualificación Profesional y For-mación�.

CONSIDERACIONES FINALES

Parece claro que impulsar la formaciónprofesional es uno de los grandes retos que seestán afrontando en esta nueva etapa de re-forma. Todos los sectores de la comunidadeducativa y laboral están de acuerdo en quela formación profesional debe ser la piezaclave de unión del sistema educativo y el pro-ductivo y que sólo integrando el reconoci-miento educativo y el reconocimientoproductivo se logrará aportar transparenciay eficacia al sistema.

En nuestra opinión, a corto plazo, se debenalcanzar tres objetivos prioritarios con la im-plantación del Sistema Nacional de Cualifi-caciones:

* Aumentar la calidad, la coherencia y elprestigio del sistema de formación profe-sional.

* Fomentar la total incardinación de lostres subsistemas a través de la articu-lación de un Sistema Nacional de Cua-lificaciones integrado en el espacioeuropeo.

* Implantar un sistema de reconocimiento,evaluación y certificación de la compe-tencia adquirida.

Para conseguir estos objetivos serán nece-sarios, a nuestro modo de ver, algunos cam-bios significativos en el sistema de formaciónprofesional:

* Aprobación de la Ley de Formación Pro-fesional y la Cualificación, cuyas basesfueron presentadas en el pleno del Con-sejo General el 19 de diciembre de 2000.

* Profundización en la puesta en marchade indicadores de resultados tales como:incidencia de la formación en el empleo,

111

30 España se encuentra comparativamente en una

situación atípica con una pirámide de población inverti-

da entre el nivel universitario y la formación profesional.



movilidad de ocupados, coste por alum-nos en todos los subsistemas, etc.

* Racionalización de los recursos destina-dos a la formación profesional en todossus niveles y replanteamiento del siste-ma de financiación de la formación profe-sional ocupacional y continua.

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INFORMES Y ESTUDIOS


RESUMEN: Este artículo tiene como finalidad analizar la configuración actual de los tres subsistemasde la formación profesional en España �formación reglada, formación ocupacional y for-mación continua� y reflexionar sobre su futura integración, con especial referencia al Sis-tema Nacional de Cualificaciones Profesionales.Del estudio de nuestro sistema de formación profesional se derivan dos conclusiones impor-tantes. En primer lugar, si bien la evolución histórica y el contexto institucional han influi-do en el entramado de la política formativa, en el futuro las nuevas ideas sobre losdeterminantes de la integración de los tres subsistemas serán los hilos conductores másimportantes de esta política. La nueva Ley de Formación Profesional y la Cualificación quese está desarrollando abre las puertas de esta última etapa de reforma.En segundo lugar, si se concibe al conjunto de la formación profesional como inversión encapital humano y se defiende su integración con la políticas activas de empleo en clave co-munitaria, será necesario, por una parte, gestionar eficientemente los recursos públicosdestinados al sistema y, por otra, replantear el esquema de financiación con la introducciónde las aportaciones del Estado como una fuente de ingresos adicional en el caso de la for-mación ocupacional y continua.

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